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RPUBLIQUE FRANAISE

AVIS ET RAPPORTS DU

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

AMNAGEMENT DU TERRITOIRE, SERVICES PUBLICS ET SERVICES AU PUBLIC

2006
Rapport prsent par M. Jean-Alain Mariotti

Anne 2006. - N 1

NOR : C.E.S. X0600101V

Mercredi 18 janvier 2006

MANDATURE 2004-2009

Sance des 10 et 11 janvier 2006

AMNAGEMENT DU TERRITOIRE, SERVICES PUBLICS ET SERVICES AU PUBLIC

Avis du Conseil conomique et social sur le rapport prsent par M. Jean-Alain Mariotti au nom de la section des conomies rgionales et de l'amnagement du territoire
(Question dont le Conseil conomique et social a t saisi par dcision de son bureau en date du 30 novembre 2004 en
application de l'article 3 de l'ordonnance n 58-1360 du 29 dcembre 1958 modifie portant loi organique relative au Conseil conomique et social)

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SOMMAIRE

AVIS adopt par le Conseil conomique et social au cours


de sa sance du mercredi 11 janvier 2006 ...............................I - 1 Premire partie - Texte adopt le 11 janvier 2006.......................3
I - LA SITUATION ACTUELLE...........................................................5 A - LE SERVICE PUBLIC AUJOURDHUI ............................................5 1. En France..........................................................................................5 2. Au niveau europen..........................................................................6 B - DES LMENTS NOUVEAUX PRENDRE EN COMPTE ..........7 1. Les mutations qui touchent la socit...............................................7 2. Des ingalits territoriales et sociales qui saccroissent ...................8 C - UNE PRISE DE CONSCIENCE GNRALE DUN BESOIN DINNOVATION ................................................................................9 1. Une image confuse dans lesprit des Franais ..................................9 2. Mais un mouvement gnral engag vers la modernisation .............9 II - PROPOSITIONS ..............................................................................11 A - UN NOUVEL ENJEU : LE SERVICE PUBLIC AU CUR DES SERVICES AU PUBLIC ...................................................................11 B - LES CONDITIONS DUNE MODERNISATION RUSSIE...........12 1. Lorganisation des services au public doit viser lefficacit au meilleur cot pour la collectivit....................................................12 2. Lorganisation des services au public doit tre pense de faon globale, en labsence de cadre juridique prdfini .........................14 3. Lorganisation des services doit sinscrire dans le cadre des volutions europennes ..................................................................16 4. Les services au public doivent tre mis en uvre dans le respect dynamique des principes fondateurs du service public ..................16 5. Lefficacit des services passe par lvaluation et la concertation .18 C - LES METHODES ET LES MOYENS ..............................................19 1. Partir des besoins............................................................................19 2. Viser une offre cohrente, souple et diversifie .............................21 3. Consulter et former pour responsabiliser........................................24

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Deuxime partie - Dclarations des groupes ..............................29


ANNEXE A LAVIS..........................................................................................55 SCRUTIN............................................................................................................55

RAPPORT prsent au nom de la section des conomies


rgionales et de lamnagement du territoire par M. Jean-Alain Mariotti, rapporteur ............................... II - 1
INTRODUCTION ...............................................................................................5 CHAPITRE I - LE SERVICE PUBLIC, UNE NOTION EN CONSTRUCTION DEPUIS LONGTEMPS - LES SERVICES AU PUBLIC, UN SUJET DACTUALIT .......7 I - LE SERVICE PUBLIC : UNE NOTION TRES ANCIENNE AUX SIGNIFICATIONS VARIABLES...........................................7 A - UNE LONGUE CONSTRUCTION HISTORIQUE EN FRANCE ....7 B - LE SERVICE PUBLIC LAUBE DU XXIME SICLE ................11 1. Le service public la franaise ................................................11 2. Une proccupation prsente galement chez tous nos voisins........14 II - LES SERVICES AU PUBLIC : UNE RFLEXION AUJOURDHUI MENE TOUS LES NIVEAUX ....................23 A - EN FRANCE, IL SAGIT DUNE TAPE SUPPLMENTAIRE ...23 1. Niveau pertinent et qualit : des proccupations qui ne sont pas nouvelles ........................................................................................23 2. Les lus et les usagers manifestent leur attachement leurs services publics ...........................................................................25 3. Le Gouvernement lance des rflexions multiples et exprimente ..26 B - A BRUXELLES, IL SAGIT DUNE RFLEXION RELATIVEMENT RCENTE ..........................................................30 1. Pendant longtemps, une approche a minima des services dintrt gnral .............................................................................30 2. Vers une lgislation communautaire sur les services dintrt gnral ?.........................................................................................31 CHAPITRE II - EN FRANCE, LE CONSTAT DUNE SITUATION INGALITAIRE PROCCUPANTE..................................35 I - LES SERVICES AU PUBLIC, DE FORTES INGALITS TERRITORIALES ET SOCIALES ...............................................35 A - DES INGALITS TERRITORIALES ............................................35 1. Services publics et territoires..........................................................35

2. Des disparits villes/milieu rural mais aussi lintrieur des villes...............................................................................................39 B - SERVICES AU PUBLIC ET INGALITS SOCIALES .................42 1. Ingalits sociales et spcialisations spatiales ................................42 2. Le zonage : une solution pour rduire les ingalits ? ....................44 C - LE CAS PARTICULIER DE LOUTRE-MER .................................46 1. Les spcificits de lOutre-mer.......................................................46 2. Problmatique de ladaptation du service public Outre-mer ..........48 D - COTS, QUALIT ET EFFICACIT DES SERVICES..................50 1. Efficacit et rorganisation territoriale ...........................................50 2. La gestion de deux services analyse par la Cour des comptes ......52 II - DES FRANAIS PLUS ATTACHS AU SERVICE QU LOPRATEUR...............................................................................54 A - SERVICES PUBLICS ET SERVICES AU PUBLIC, UNE DISTINCTION ASSEZ VAGUE DANS LESPRIT DES FRANAIS ........................................................................................54 1. Une perception ambigu du secteur des services............................54 2. Une apprciation globale favorable des services publics locaux ....55 B - DES FRANAIS TRS ATTACHS AUX SERVICES DE PROXIMIT ......................................................................................56 1. Les ruraux face aux services...........................................................56 2. Les populations urbaines ................................................................59 C - MAIS DES FRANAIS TRS PARTAGS QUANT LA GESTION DE LEURS SERVICES ...................................................61 CHAPITRE III - LE NOUVEAU CONTEXTE FRANAIS, PORTEUR DVOLUTIONS ...................................................................65 I - UNE PRISE DE CONSCIENCE GNRALE DUN BESOIN DE RENOUVEAU............................................................................65 A - DES LUS PLUS OUVERTS AUX VOLUTIONS .......................65 1. Une attitude nouvelle face dventuels changements ..................65 2. Des amliorations suggres dans plusieurs domaines...................66 B - DES POSSIBILITS DORGANISATION NOUVELLES..............68 1. Les nouvelles technologies de communication ..............................68 2. La dcentralisation, le dveloppement de lintercommunalit et les services publics locaux .............................................................71 3. Un compromis entre le march et la gestion publique....................73 4. La coordination et la collaboration entre les services.....................74

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C - DAUTRES ACTEURS QUE LA PUISSANCE PUBLIQUE SE MOBILISENT....................................................................................76 1. Les chambres consulaires ...............................................................76 2. Les associations ..............................................................................77 II - LES RPONSES DE LTAT POUR AMLIORER LES SERVICES PUBLICS......................................................................79 A - LA CHARTE MARIANNE...............................................................79 B - LE PLAN DE COHSION SOCIALE : LES SERVICES SOCIAUX ..........................................................................................80 C - LA LOI SUR LE DVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX : LIMPRATIF DE COORDINATION ET DE MUTUALISATION...........................................................................81 D - LA LOI DE RGULATION POSTALE : LA PRSENCE POSTALE ..........................................................................................81 III - DES EXPRIENCES ET DES RORGANISATIONS QUI SE METTENT EN PLACE ...................................................................83 A - DES OPRATIONS LANCES DANS LE CADRE DES EXPRIMENTATIONS DE 2003.....................................................83 B - UN BILAN : SERVICES LA DEMANDE ET TRANSPORTS INNOVANTS EN MILIEU RURAL .................................................84 1. Analyse de lexistant ......................................................................84 2. Principales problmatiques et recommandations............................85 C - LA POSTE : UN EXEMPLE SIGNIFICATIF ..................................86 1. La Poste, une entreprise industrielle mconnue en mutation..........86 2. Une dynamique dvolution enclenche.........................................87 3. Les transformations en cours..........................................................89 CHAPITRE IV - LES MUTATIONS DU CONTEXTE EUROPEN .........93 I - LUNION EUROPENNE RECONNAT DSORMAIS LES SERVICES DINTRT GNRAL ............................................93 A - MAIS QUELS SERVICES : SIG ET SIEG ? ....................................93 B - QUELLE CONCEPTION DES SERVICES PUBLICS DANS LE DROIT COMMUNAUTAIRE ? ........................................................94 II - LVOLUTION EUROPENNE POUSSE LA RORGANISATION DES SERVICES PUBLICS .......................96 A - LES SERVICES DINTRT GNRAL NON CONOMIQUES...............................................................................96

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B - LES GRANDS SERVICES EN RSEAU.........................................96 C - LES RFLEXIONS EN PERSPECTIVE ........................................101 1. Rexaminer la faisabilit dune loi-cadre. ....................................101 2. Clarifier le cadre juridique relatif la compensation des obligations de service public........................................................102 3. Fournir un cadre clair pour le choix des entreprises charges dun service dintrt gnral.......................................................103 4. Reconnatre lintrt gnral dans les services sociaux ................103 CHAPITRE V - QUELS NOUVEAUX BESOINS, QUELLE NOUVELLE ORGANISATION ? .............................................................105 I - LES SERVICES AU PUBLIC : LA NCESSIT DUNE DFINITION..................................................................................105 A - UNE NOTION ACTUELLEMENT TRS FLOUE........................105 1. Une notion volutive ................................................................105 2. Variable selon les territoires .....................................................106 3. Sadressant des populations diverses .....................................106 4. Rendue selon des statuts juridiques diffrents..............................107 B - UNE NOTION QUI DOIT TRE PRCISE : VERS UN SERVICE RNOV ........................................................................107 1. Orientations principales pour une dfinition ................................107 2. Les services au public : du service public au service dintrt gnral..........................................................................................108 II - DES BESOINS EN SERVICES AU PUBLIC A MIEUX CERNER .........................................................................................111 A - ETABLIR UN DIAGNOSTIC PARTAG .....................................111 1. Une approche locale .....................................................................111 2. Une approche nationale ................................................................112 3. Limplication des usagers.............................................................113 B - PRIVILGIER LAPPROCHE PAR LA DEMANDE....................113 1. Une approche des besoins globale et non sectorise ....................113 2. Un diagnostic objectif...................................................................114 3. Une approche tenant compte de la diversit des territoires ..........114 4. Une vision prospective .................................................................115 5. Une approche de la demande combine avec loffre ....................115 III - QUELS MOYENS POUR AMLIORER LEFFICACIT.......116 A - CONDITIONS POUR UNE MISE EN UVRE EFFICACE DES SERVICES AU PUBLIC .................................................................116 1. Cohrence de loffre .....................................................................116 2. Respect dynamique des principes fondateurs ...............................117

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3. Recherche du moyen le plus efficace pour fournir le service .......118 4. Recherche du meilleur cot pour la collectivit ...........................119 5. Evaluation.....................................................................................120 B - UNE ARTICULATION EFFICIENTE ENTRE LA PRSENCE PHYSIQUE ET LES MODALITS DACCESSIBILIT ..............120 1. Privilgier laccessibilit ..............................................................120 2. Viser la qualit..............................................................................121 C - UNE ORGANISATION AMLIORE ..........................................121 1. Mettre en place des systmes souples...........................................122 2. Impliquant usagers et personnels..................................................124 CONCLUSION................................................................................................129 ANNEXES........................................................................................................131 Annexe 1 : Les services publics en Outre-mer................................................133 1. Etat des lieux dans les DOM (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Runion).......................................................................................133 2. Etat des lieux dans les collectivits dOutre-mer et les pays dOutre-mer .................................................................................134 Annexe 2 : Lexique.........................................................................................139 TABLE DES SIGLES .....................................................................................141 LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................143

AVIS
adopt par le Conseil conomique et social au cours de sa sance du mercredi 11 janvier 2006

Premire partie Texte adopt le 11 janvier 2006

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Le 30 novembre 2004, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire la prparation dun rapport et dun projet davis sur Amnagement du territoire, services publics et services au public 1. La section a dsign M. Jean-Alain Mariotti comme rapporteur. * * *

Dans tous les pays, les services publics doivent faire face dimportantes mutations, conomiques, sociales, technologiques, socitales. En France, ces mutations ont eu pour consquence une inadaptation dans lorganisation de certains services tant en milieu rural quen milieu urbain, parfois leur surdimensionnement dans certaines zones rurales et la manifestation de besoins, de difficults et de cots dune autre nature dans les zones urbaines. Des services installs depuis des dcennies ont t remis en cause. Des rorganisations ou des fermetures opres ont suscit tant lincomprhension des habitants que des prises de positions pour maintenir le service public au nom du principe dgalit de traitement des citoyens. Le Conseil conomique et social estime que le respect de ce principe ne doit pas conduire faire systmatiquement financer par la collectivit des services fonds sur des critres tablis par le pass dans un contexte trs diffrent de celui qui prvaut aujourdhui. Le service public doit sadapter pour mieux rpondre aux besoins. Il sagit, dans une perspective dynamique, de le conforter en inventant de nouvelles offres, de nouveaux services au regard de nouvelles priorits. Il sagit mme daller au-del pour lintgrer dans la notion plus large de service au public. I - LA SITUATION ACTUELLE A - LE SERVICE PUBLIC AUJOURDHUI 1. En France Le service public est une notion ancienne qui sest construite sur la base de choix politiques successifs pour aboutir une dfinition qui dsigne indiffremment un vaste ventail de services aux logiques conomiques et sociales trs diverses.
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Lensemble du projet davis a t adopt au scrutin public par 166 voix contre 15 et 23 abstentions (voir le rsultat du scrutin en annexe).

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A partir de laprs-guerre, sest dveloppe une doctrine - et une pratique - qui identifie service public, secteur public, intervention dun oprateur public et gestion par des personnels sous statut public : dans la perception quen ont les Franais, un service ne peut tre public que sil est gr par un oprateur public employant des agents publics. Aujourdhui, la France distingue les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux. Les premiers concernent pour lessentiel les services rgaliens (police, justice, dfense, action extrieure) et les services sociaux et ducatifs ; financs majoritairement par limpt, leur gestion, principalement publique, rpond des rgles fixes nationalement. Les seconds sont les services marchands, facturs lusager ; leurs modes de gestion sont varis allant de la gestion directe par la collectivit publique la gestion dlgue une entreprise prive en passant par toute une srie de situations hybrides. Le service public dsigne des activits qui prsentent des caractristiques telles, au regard des ncessits de lorganisation sociale et des besoins des usagers, quelles ne peuvent tre assures par le seul jeu du march et qui appellent une prise en charge quasi-exclusive par la collectivit (Etat ou collectivit territoriale). Cest sur ce point que repose la spcificit franaise. La qualification de service public est soit constitutionnelle (le service est dsign comme tel dans la Constitution), soit lgislative (la loi prcise quune activit est un service public), soit administrative (lEtat ou une collectivit dcident driger une activit en service public). Le service public obit aux principes de continuit, dgalit de traitement, de mutabilit ou dadaptabilit, de garantie daccs au service, de neutralit et de transparence. 2. Au niveau europen La rflexion sur le service public y est relativement rcente. Le droit communautaire initial, sil connat la notion dentreprise publique ou charge de la gestion de service dintrt gnral, ignore les services publics en tant que tels (sauf dans le secteur des transports). Lattention qui leur est porte est lie aux libralisations intervenues dans les secteurs de services marchands en rseau partir du milieu des annes 1980. LUnion europenne recourt la notion de service dintrt gnral - SIG. Le concept europen inclut la notion de service universel qui impose aux prestataires lobligation de proposer leurs services des conditions spcifies. Il repose sur une approche sectorielle axe sur le service rendu lutilisateur et sur la libert laisse aux pays en matire de modalits dorganisation, aucun lien de ncessit ntant tabli entre obligations de service public et intervention publique.

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Les SIG relvent dun traitement diffrent selon quils appartiennent lun ou lautre des secteurs suivants : Les services dintrt gnral non conomiques Ils sont de la comptence exclusive des Etats et les rgles du march intrieur ne sy appliquent pas. Il sagit des services dordre rgalien - police, justice - des organismes dont les fonctions sont essentiellement sociales (syndicats, organisations caritatives ou humanitaires) et des rgimes de base de scurit sociale obligatoires. Les services dintrt conomique gnral - SIEG Ils relvent dune responsabilit partage entre lUnion et les Etats. Cest aux autorits comptentes de ces derniers (sur les plans national, rgional et local) quil appartient de dfinir, organiser, financer et contrler ces services. Les SIEG se divisent eux-mmes en : - SIEG libraliss Il sagit des services de nature conomique organiss en rseau - tlcommunications, poste, nergie, transports. Ils font lobjet de directives sectorielles. Ils sont soumis la concurrence. Libraliss pour permettre le dveloppement des changes et crer un march unique, ils sont rguls. Les directives sectorielles les ont soumis certaines obligations (service universel, interconnexion, scurit dapprovisionnement) : ces contraintes sont nanmoins de faible porte oprationnelle notamment par rapport aux obligations de service public telles quelles existent en France. - SIEG non rguls Ils concernent des secteurs conomiques qui nont pas fait lobjet de directives de libralisation - distribution de leau, traitement des dchets Ils sont organiss localement ou rgionalement, sans prestations directes au-del des frontires et, de ce fait, difficiles libraliser. La rglementation europenne tend cependant y imposer la concurrence. B - DES LMENTS NOUVEAUX PRENDRE EN COMPTE 1. Les mutations qui touchent la socit La mondialisation et lintgration europenne conduisent les services publics se resituer dans un cadre plus vaste que le seul espace national. Ceux-ci sont en outre confronts un ensemble de mutations, conomiques, sociales, technologiques, institutionnelles, culturelles auxquelles ils doivent sadapter. Dsormais, selon lINSEE, 90 % de la population est urbaine. Lespace rural lui-mme sest transform. La socit a volu tout comme les modes de vie. Lesprance de vie sest allonge, les exigences des usagers se sont accrues et les attentes individuelles se sont diversifies. Les usagers veulent des services, mais rendus autrement que par le pass, notamment dans dautres lieux et

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dautres horaires. Les ruraux souhaitent des services quivalents ceux dont bnficient les populations urbaines. Sur tout lespace national, la demande de services augmente sans cesse. La performance, la qualit et laccessibilit comptent dsormais autant que la proximit physique. Par ailleurs, les grands services en rseau ont t ouverts - des degrs divers - la concurrence sous limpulsion de lUnion europenne. Avec la dcentralisation, les collectivits territoriales ont vu leur rle saccrotre. Lintercommunalit a permis doffrir des services que les communes seules ntaient pas en mesure dassurer. Les moyens de communication physiques et lectroniques se dveloppent et relativisent la notion de proximit. Les technologies de linformation et de la communication - TIC - constituent un outil pour amliorer loffre de services et deviennent un vritable service dintrt gnral. 2. Des ingalits territoriales et sociales qui saccroissent Dimportantes ingalits en termes de services publics existent et se dveloppent non seulement entre milieu rural et milieu urbain, mais aussi au sein mme de ces deux ensembles : zones rurales fragiles, zones urbaines sensibles. Sy ajoutent souvent des disparits entre groupes de rgions ou encore entre le Nord et le Sud du pays comme cest le cas dans le domaine des services mdico-sociaux. Ces ingalits ont un impact tant sur lattractivit des territoires que sur les conditions et la qualit de vie des populations. Ainsi, par exemple, un territoire mal desservi par le haut dbit et la tlphonie mobile ou ne disposant pas de certains services (formations universitaires proximit, services hospitaliers performants) nattire pas les entreprises et leurs cadres. Pour les habitants des zones rurales enclaves, le problme principal est celui de laccessibilit, donc du choix entre qualit et proximit. Un service proche et de moindre qualit sera utilis par ceux qui nont ni les moyens financiers ni les possibilits de transport pour se rendre plus loin dans un service plus performant. En matire de sant notamment, la sgrgation par le revenu y est accentue et la distance nest pas seulement physique mais galement sociale et culturelle. Dans les grandes agglomrations, on assiste une spcialisation sociale des espaces urbains. Des phnomnes de marginalisation touchent certaines couches sociales. Certaines zones, mme si elles sont bien pourvues en quipements publics, noffrent pas toujours les services les plus adapts ces territoires et aux groupes sociaux qui y vivent. Au-del dune aide particulire, lenjeu pour ces zones est de les intgrer vritablement dans la dynamique mtropolitaine.

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Simultanment, une population urbaine issue essentiellement des classes moyennes se dplace la priphrie des agglomrations. Ces rurbains demandent bnficier, dans leur nouvelle implantation, de services identiques aux services urbains, crant aux communes rurales qui les reoivent de graves difficults. En pratique, les disparits sociales et territoriales en matire de services publics, lapparition de nouveaux besoins et les exigences accrues des consommateurs impliquent doprer des choix : tous les services actuels ne pourront tre maintenus partout dans les conditions qui prvalaient il y a des dcennies. C - UNE PRISE DE CONSCIENCE GNRALE DUN BESOIN DINNOVATION 1. Une image confuse dans lesprit des Franais Pour les usagers, il nest pas toujours ais - pour ne pas dire plus - de sy retrouver entre services rgaliens, services marchands, non marchands, services en rseau, europens, nationaux, locaux. Ce manque de lisibilit est accru ds lors que le champ du service public est volutif, que les manires de rpondre varient selon les territoires, que ces services sadressent des populations diverses et quils sont rendus selon des statuts juridiques diffrents. Une telle complexit explique sans doute limage confuse et floue que les Franais ont de tous ces services et la distance quils prennent leur gard. Pour eux, comme le montrent diverses enqutes, lessentiel est que les services soient rendus quels quen soient les responsables et que lon puisse dans la dure avoir confiance dans leur qualit. 2. Mais un mouvement gnral engag vers la modernisation Ladministration cherche amliorer son efficacit et la qualit de ses prestations. Une mission sur la qualit du service public mise en place en 2003 a rendu ses conclusions en juin 2004. La charte Marianne, applique depuis janvier 2005 dans tous les services dconcentrs de lEtat, vise amliorer la qualit du service public et faciliter laccs des usagers aux services. Des audits ont t lancs dans les services de lEtat le 13 octobre 2005 en vue damliorer les procdures, de mieux remplir certaines fonctions et de rendre certains services plus performants. Les grandes administrations et les collectivits territoriales mettent en place de nouveaux outils, en sappuyant par exemple sur les TIC (programme ADELE, programme Copernic, offre de services administratifs en ligne, mise en place du portail service-public.fr). Les lus locaux, ouverts une ventuelle rorganisation des services publics, proposent des solutions nouvelles. Pour optimiser la gestion des services rendus, les communes se regroupent ; lintercommunalit devrait permettre en mutualisant les moyens de rendre des services de meilleure qualit un autre

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niveau territorial. Des maisons de services publics, concentrant divers services, se crent. Des expriences pilote ont t lances en vue de trouver des formes nouvelles de concertation et dorganisation des services au public ; laccord conclu le 21 juillet 2003, pour quatre dpartements, entre lEtat, lAssociation des maires de France, les prsidents de conseils gnraux concerns et quinze organismes grant des services publics de proximit a fait lobjet le 30 novembre 2004 dun avenant tendant ces expriences onze autres dpartements. La loi sur le dveloppement des territoires ruraux du 23 fvrier 2005 largit les possibilits de mutualisation entre services et de partenariat entre acteurs, renforce les pouvoirs de coordination des prfets et offre de nouvelles facilits aux professionnels de sant pour leur installation dans les zones fragilises. Le Plan de cohsion sociale prsent le 30 juin 2004 prvoit la cration de maisons de lemploi pour renforcer la coopration entre les structures intervenant dans la lutte contre le chmage et mieux orienter les demandeurs demploi vers les services concerns. La loi de rgulation postale du 20 mai 2005 fixe des normes de qualit pour un service universel et prvoit un ensemble de dispositions sur la prsence territoriale de La Poste : dfinition dune norme daccessibilit au rseau postal, prise en compte pour lapprciation de ces rgles des caractristiques conomiques et dmographiques des zones concernes (zone de revitalisation rurale - ZRR - ou zone urbaine sensible - ZUS). De grands services ouverts la comptition internationale se rorganisent. Cest le cas de La Poste qui cherche amliorer sa comptitivit et dveloppe sa coopration avec des municipalits (agences postales communales), des commerants ou artisans (relais poste) ou dautres services publics comme la SNCF. Dautres acteurs que la puissance publique offrent aussi des services, le secteur priv marchand, les tablissements publics consulaires, les associations... et largissent leur champ dintervention. La Confrence nationale des services publics en milieu rural mise en place le 17 fvrier 2005 vient de rendre ses conclusions. Enfin, lUnion europenne reconnat dsormais les services dintrt gnral en tant que tels. Aprs llaboration dun livre vert et dun livre blanc sur les SIG, elle sest donn un programme de travail ambitieux. Loin de ntre quune contrainte de march, elle incite la modernisation de la gestion publique, elle oblige en France repenser missions et choix et se proccuper de lefficacit des services. Ces initiatives tmoignent dune volont forte de moderniser et dinnover. Elles montrent aussi, comme toutes les analyses de besoins, que la distinction entre services publics et services au public nest pas clairement perue.

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II - PROPOSITIONS A - UN NOUVEL ENJEU : LE SERVICE PUBLIC AU CUR DES SERVICES AU PUBLIC Le service au public est une notion dont le champ est volutif : certains services publics ne reprsentent plus un besoin aussi frquent pour les populations (trsoreries) alors que des services privs prennent une dimension vitale (professions de sant librales) et que de nouveaux services se dveloppent sous la pression des besoins (services la personne comme laccueil de la petite enfance ou laide aux personnes ges, services issus des technologies modernes de communication et du haut dbit). Pour faciliter dbat et action, le Conseil conomique et social propose de considrer que la notion de services au public recouvre lensemble des services, publics et privs, ncessaires aux populations, rpondant aux besoins des usagers et indispensables la vie des territoires. Dans les services au public pourraient tre distingus : Les services publics, qui remplissent une mission de service public dfinie par la puissance publique et qui rclament une prise en charge (directe ou indirecte) par la collectivit ; ils devraient eux-mmes tre classs en : - services publics non marchands, exclus du march intrieur et des mandats de ngociation de lOrganisation mondiale du commerce (services rgaliens, ducation, sant publique, protection sociale) ; - services publics marchands, notamment services en rseau (nergie, transports, tlcommunications, poste) dont lexploitation est ouverte la concurrence. Les services privs, associatifs ou but lucratif, considrs comme de premire ncessit sur un territoire : - ces services ne sont pas encadrs par la puissance publique ou le sont degrs divers (rglementation, conventions, modes de financement) ; - il sagit des activits artisanales et commerciales de proximit, des activits de certaines coopratives, des transports de personnes handicapes, des transports la demande, des services aux familles, aux personnes ges, des services rendus par les professionnels de sant libraux La distinction entre services publics non marchands et services publics marchands permettrait notamment daboutir une dfinition plus claire du champ du service public. Mais elle requiert la recherche, dans la dure, de la meilleure complmentarit entre obligation de service public et ouverture des services publics au march.

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Dune faon gnrale, la ligne de partage entre les diffrentes catgories - et le champ des services quelles recouvrent - ne doit pas tre considre comme immuable. Elle dpend de la rencontre entre les besoins exprims et les choix politiques faits un moment donn. Sauf pour les services rgaliens (dfense, police, justice, action extrieure) que personne nenvisagerait de confier aux mcanismes du march, la puissance publique peut rduire ou tendre son champ dintervention. Par exemple, aujourdhui la sant publique et la protection sociale sont en France traites comme les services rgaliens ; dans dautres pays, elles sont assimiles des services conomiques. De nouveaux services publics marchands peuvent tre ouverts la concurrence en fonction des volutions de la lgislation europenne. A contrario, des services privs peuvent bnficier damnagements par rapport au droit de la concurrence : ainsi en est-il des services sociaux dintrt gnral compte tenu de leur rle dans la mise en uvre des droits sociaux fondamentaux et la protection des personnes en situation de fragilit - dont le droit communautaire devrait reconnatre les spcificits. B - LES CONDITIONS DUNE MODERNISATION RUSSIE 1. Lorganisation des services au public doit viser lefficacit au meilleur cot pour la collectivit a) Rechercher lefficacit et viser la qualit. Il sagit : Didentifier et dviter les doublons entre les divers niveaux dadministration quil sagisse des services dconcentrs de lEtat avec les services des collectivits territoriales (par exemple en matire dquipements routiers et de sant) ou des services des collectivits entre eux, dans le respect des comptences dvolues chacun par la loi. A cet gard, dans son avis du 22 juin 2005 sur Communes, intercommunalits, quels devenirs ? , le Conseil conomique et social a soulign la ncessit de clarifier les comptences entre les communes et leurs groupements. Doffrir les services un niveau territorial pertinent leur permettant dtre performants avec des personnels qualifis. Il peut en rsulter des rorganisations de services conduisant regrouper des units de petite taille dont les agents sont trop peu nombreux et nont pas lexpertise suffisante pour rpondre aux demandes de plus en plus complexes.

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Doffrir des services accessibles, adapts aux demandes des diffrentes populations. A cet effet, il convient de privilgier laccessibilit par rapport la proximit physique et dintgrer les critres de temps dans la notion de distance tout en veillant prserver des points de rencontre pour les personnes mobilit rduite ou qui nont pas les moyens financiers de se dplacer : - maintien de permanences dans les territoires ruraux o les services se rorganisent ; - dveloppement des transports la demande pour conduire les personnes sur le lieu dimplantation du ou des services ; - dplacement dagents vers les populations comme la initi La Poste avec ses conseillers financiers ; - mise en place de services itinrants dans le secteur sanitaire et social notamment b) Rechercher le meilleur cot Les services ont un cot, pay par lusager, le contribuable ou par les deux. Limportant est de le savoir et de rechercher comment rendre le service au meilleur cot : Sans quil y ait un surcot anormal ; Tout en sachant quun certain nombre de services doivent de toute faon tre rendus quel que soit leur cot, tant en milieu rural quen zone urbaine. Cest le cas du service de lducation ou de la sant. Une rorganisation ne peut donc reposer sur une approche fonde exclusivement sur le souci de compression des cots et de rentabilit court terme. Contribuant amliorer le cadre de vie des populations et renforcer lattractivit des territoires, les services au public sont en effet des facteurs majeurs de cohsion territoriale et sociale. c) Raisonner sur le long terme Les services au public constituent des lments part entire dune politique damnagement du territoire long terme. Ils ncessitent des investissements qui permettront dtayer le dveloppement conomique territorial. Ces investissements, sils peuvent contribuer accrotre la dette publique et ce titre la transfrer sur une autre gnration, lui transmettent en mme temps une crance.

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Le vrai fardeau pour les gnrations futures ne serait-il pas la rduction des actions en faveur des services dintrt gnral (quipements de communication, formation, sant, logement social) qui rsulterait dune politique budgtaire visant lquilibre tout prix ? 2. Lorganisation des services au public doit tre pense de faon globale, en labsence de cadre juridique prdfini a) Renforcer les missions Le service public est avant tout une mission. Cest cette mission quil sagit de prserver. Il convient donc : De conforter le service public Y parvenir suppose en premier lieu de dfinir plus clairement les missions et obligations de service public applicables chaque secteur dans un cahier des charges prcis. Cela ncessite un changement de comportement des pouvoirs publics qui doivent exercer pleinement leur rle dautorits organisatrices ; cela ncessite aussi une forte volont des lus locaux et un renforcement de leurs comptences pour prciser de faon approfondie les missions de service public en termes dobjectifs atteindre : niveau et qualit de service dfinis laide dindicateurs mesurables et contrlables. Une telle dfinition des obligations de service public doit permettre lvaluation des rsultats de chaque service et une meilleure matrise par la puissance publique. De soutenir et dorienter le service priv lorsquil supple le service public ou le complte Dans les zones dfavorises, la mdecine librale est vitale pour les populations bien quelle ne soit pas un service public stricto sensu. Aujourdhui, se dveloppent la mdecine de groupe, les cabinets pluridisciplinaires, le travail en rseau grce aux TIC. Il convient dencourager toutes ces formules innovantes. Cest ce que prconise ltude adopte par le Bureau du Conseil conomique et social le 21 juin 2005 sur Lhpital public en France, bilan et perspectives (rseaux territoriaux sanitaires et mdico-sociaux, publics et privs ; alternatives lhospitalisation). Les incitations matrielles, financires ou fiscales pour linstallation des mdecins dans les zones de faible densit mdicale pourraient tre compltes par des mesures plus directives en cas dimpossibilit de trouver des solutions faisant appel lautorgulation des professionnels eux-mmes. De mme, compte tenu du rle du mouvement associatif et du secteur priv dans lmergence de services la personne devenus de vritables services au public, la puissance publique doit tre attentive ces initiatives et les aider

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lorsquelles interviennent pour rpondre un besoin rel non satisfait, dans le respect de la professionnalisation de ces mtiers. De considrer que lensemble des services doit tre apprhend dans sa globalit Ainsi le service de transport public ne peut se cantonner aux seuls transports collectifs. Ne faut-il pas, dans certains cas, tant en milieu rural quen milieu urbain, y intgrer les taxis ? De mme, dans le secteur des tlcommunications, la loi a dfini le service universel comme la fourniture tous dun service tlphonique de qualit un prix abordable. Ce service universel assure, outre lacheminement gratuit des appels durgence, lacheminement des communications tlphoniques, des communications par tlcopie et des donnes un dbit suffisant pour permettre laccs Internet. Il conviendrait de ltendre au haut dbit compte tenu de son importance dans lefficience des services et lattractivit des territoires. Dune manire gnrale, le champ du service universel devrait tre volutif en fonction des changements intervenant dans les technologies et les besoins. Davoir une vision prospective En effet, il ne sagit pas par exemple dattendre quune zone soit classe en ZUS ou en ZRR ; au contraire, il sagit de sefforcer danticiper les difficults. A moyen et long terme, ce sont non seulement des situations diffrentes quil faudra grer mais encore des besoins nouveaux quil faudra satisfaire. Cela impose des choix de la part de la collectivit pour garantir aux populations des services efficaces et adaptables. b) Ne pas se focaliser sur un cadre juridique prdfini Lorganisation des services ne doit pas se faire en fonction dun cadre juridique prdfini. Il sagit au contraire : De sappuyer sur des considrations dintrt gnral et plus directement sur les besoins rels des populations et des territoires sans se crisper sur loffre, De passer dune conception organique la franaise une conception fonctionnelle axe sur le service rendu ; cette conception est assez gnrale en Europe et prdomine dans la construction par lUnion europenne de sa doctrine en matire de services dintrt gnral, De dcloisonner les services pour imaginer des formes de polyvalence qui commencent se dvelopper en France mais qui sont des pratiques plus frquentes chez nos voisins europens. La loi sur les territoires ruraux a entrin le principe du partenariat public/priv pour linstallation ou le maintien de services au public. Plus gnralement, toute coopration entre services et entre acteurs doit tre encourage.

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3. Lorganisation des services doit sinscrire dans le cadre des volutions europennes Le Conseil conomique et social juge ncessaire : Dinviter le gouvernement, sur la base de ses propres positions et notamment de ses choix en matire dobligations de service public, susciter une rflexion approfondie sur la limite du champ concurrentiel en Europe et poursuivre son action pour ladoption dune directive-cadre sur les SIG afin de : - conforter les services publics dans le droit communautaire ; - faire prvaloir la priorit des obligations de service public par rapport la concurrence, notamment en cas de litiges ; - fournir un socle de principes communs aux services dintrt gnral et applicables dans les diffrents Etats aux membres de lUnion : critres pour distinguer SIG conomiques et non conomiques, pour dlimiter le concept de distorsion de concurrence, pour lgitimer la diversit des choix des entreprises prestataires de SIG Dans le cadre de projets douverture la concurrence dactivits de service sur les rseaux, dinciter les pouvoirs publics nationaux et europens valuer les consquences de choix pralables en matire de : - sparation des activits de rseaux et des activits de services ; - mutualisation des quipements ; - matrise de la cohrence des rseaux aux niveaux national et rgional, - contenu du principe dadaptabilit ; - rgulation, valuation et contrle des SIEG. De procder une valuation des SIG dj ouverts la concurrence et de renforcer la coordination entre les divers niveaux de rgulation ; le besoin de coordination simpose dautant plus que les grandes industries de rseau ne sinscrivent plus dans un cadre uniquement national. 4. Les services au public doivent tre mis en uvre dans le respect dynamique des principes fondateurs du service public Le principe dgalit implique de faire jouer la solidarit, notamment au travers de la prquation tarifaire. Celui de continuit impose un fonctionnement rgulier des services sans rupture dans lespace (continuit territoriale) ni dans le temps : cet gard, les interruptions de service peuvent avoir des causes multiples. Par exemple, comme le soulignait lavis du Conseil conomique et social sur La rgionalisation ferroviaire adopt le 26 septembre 2001, la SNCF, elles sont imputables

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part gale des facteurs externes, des incidents techniques et des conflits sociaux internes. Sil appartient aux entreprises charges dune mission de service public duvrer pour assurer un bon niveau de fiabilit technique, assurer la continuit passe aussi par la mise en place de dispositifs concerts et ngocis avec les organisations syndicales pour prvenir les mouvements de grve - cest dans cet esprit que la RATP a mis en place depuis plusieurs annes dj un dispositif dalarme sociale - ou pour assurer un service aux usagers mme en cas de grve - cest ce que la SNCF tente de faire avec son service garanti . En matire de sant publique, cest le lgislateur qui a dfini un service minimum. Au-del de ces exemples, en sappuyant sur une analyse des progrs raliss en France et sur un bilan des expriences conduites dans dautres pays europens, il conviendrait dtudier la faisabilit dun service garanti dans chaque secteur essentiel. Respecter de faon dynamique les principes fondateurs du service public (continuit, galit, adaptabilit), quel que soit le mode de mise en uvre, conduit galement souligner deux aspects du principe dadaptabilit : - ladaptabilit aux populations ; - ladaptabilit aux territoires. Le premier aspect vise la prise en compte des besoins commerciaux et lincorporation continue des progrs technologiques. Le second concerne ladaptabilit aux spcificits des territoires, quelles soient dmographiques, conomiques ou gographiques. Retenir ces deux aspects doit conduire les pouvoirs publics : A rechercher, sans ide a priori, le meilleur cadre juridique pour fournir le (ou les) service(s) en cause, qui permettent le cas chant dassocier ou dimpliquer des acteurs privs ou des associations ; A soutenir les innovations proposes par les oprateurs ou acteurs locaux, par exemple en matire daccessibilit accrue aux services, ds lors quils proposent, linstar des entreprises prives, des plages douverture des services plus larges et plus conformes aux besoins des populations ; A intgrer des critres qui prennent une importance de plus en plus grande comme lamnagement du territoire ou lenvironnement ; A faire en sorte que certains territoires, compte tenu de leur handicap, bnficient de traitements spcifiques voire ingaux, mais justifis donc quitables du point de vue de lintrt gnral.

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Par exemple, dans le cas des zones urbaines sensibles, les ingalits sociales ne doivent pas faire lobjet dun traitement identique qui engendrerait des ingalits bien plus graves. Si des moyens plus importants doivent leur tre allous, il faut aussi que ces moyens soient apports autrement. Trop souvent, y sont affects des fonctionnaires en dbut de carrire (professeurs, policiers) alors quil serait ncessaire que ces zones soient pourvues de personnels expriments. Quant lOutre-mer, les nombreux handicaps et retards que connaissent ses collectivits en matire damnagement du territoire, de services publics et de services au public, ncessitent de la part des autorits publiques un effort particulier et quitable pour permettre aux populations un accs aux services quivalent ceux de la mtropole. A cette fin, un vritable plan de rattrapage simpose en termes dinfrastructure, dducation, de sant publique, de savoir-faire pour assurer ces territoires un vritable dveloppement conomique et social. Le respect de ces principes fondateurs suppose que lEtat soit garant de leur mise en uvre effective. 5. Lefficacit des services passe par lvaluation et la concertation a) Un contrle systmatique Lvaluation rgulire des services au public, cots, tarifs ou prix pays par les usagers ou clients, sous lgide des autorits publiques est un gage de leur efficacit. Le Conseil conomique et social recommande : Que les autorits publiques dfinissent des indicateurs de performances en fonction des objectifs quelles ont assigns chaque service. A cet gard, il se flicite de linitiative prise par le ministre de la rforme de lEtat de lancer une procdure daudits systmatiques et continus dans diffrents ministres. Que des indicateurs damnagement du territoire soient galement dfinis notamment pour les services en rseau libraliss ; les rgulateurs ont en effet trop souvent tendance privilgier le contrle du respect de la concurrence plutt que les conditions dgal accs sur le territoire. Que dans le cadre dun partenariat public/priv, ou dun projet priv financ avec le concours de fonds publics (crche prive bnficiant de subventions), la bonne utilisation de ces fonds soit vrifie.

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Cela suppose : - la tenue dune comptabilit analytique et le respect des rgles comptables ; - un contrle rgulier par les partenaires de ce projet, et ventuellement par la chambre rgionale des comptes pour les organismes dont les budgets sont importants. Que, face aux grands oprateurs, les autorits charges du contrle et de lvaluation disposent de la comptence et de lexpertise suffisantes, notamment en sappuyant sur la socit civile. b) Une large association des diffrents acteurs Il convient dassocier les usagers en amont au moment tant de la dtermination des besoins actuels et futurs que de la mise en uvre des services. Les impliquer dans certains cas la gestion mme des services serait la meilleure faon de garantir lobjectivit de la demande. Toute amlioration - et a fortiori toute rforme - doit tre concerte avec les usagers et les personnels. Il sagit donc : Dexpliquer pour une comprhension partage voire une appropriation par tous ; les politiques publiques et leurs cots doivent tre connus ; linformation doit circuler et tre aussi transparente que possible ; linformation, lexplication et la concertation, condition quelles soient de qualit et correctement conduites, constituent une tape indispensable, pralable toute volution ; De responsabiliser, en formant et en associant lensemble des acteurs, cest--dire la fois les agents qui rendent un service et les usagers qui doivent prendre conscience de la difficult de faire des choix. C - LES METHODES ET LES MOYENS 1. Partir des besoins Tout dabord, il est indispensable de parvenir une connaissance des besoins rels sur la base dun diagnostic partag . A cette fin, il convient de ne pas se limiter la seule approche par loffre qui, tout en tant lgitime de la part dun oprateur ou dune administration, risque de figer les situations. Il est ncessaire de conduire simultanment une approche par la demande. a) Privilgier lapproche par la demande Privilgier lapproche par la demande a le mrite de mieux cerner les besoins nouveaux qui mergent et dviter des oublis condition que la dtermination des besoins soit conduite de la faon la plus objective possible en veillant aux questionnements et linterprtation des rponses.

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Cette dtermination doit tre mene : De faon globale, coordonne et non segmente ; les besoins doivent tre apprhends comme un ensemble cohrent de services accessibles des conditions de distance, de temps et de cot ; En raisonnant par strate : pour chaque grande fonction (ce qui a trait la scurit, lducation, la sant), il convient de srier lensemble des oprations ou services concerns de faon en faciliter la coordination ; En tenant compte de la diversit des territoires, les problmes poss en milieu rural et en milieu urbain, mais aussi au sein de chacun de ces grands ensembles, tant trs diffrents ; Et avec une vision prospective, prenant en compte les volutions dmographiques, territoriales et socitales long terme. Sa ralisation suppose de sappuyer : Au plus prs du terrain, - sur les dmarches mises en uvre par les prfets notamment depuis la circulaire du 2 aot 2005 pour faire merger les besoins en services dans leur dpartement ; - sur les rsultats des concertations menes dans le cadre de ces dmarches, ou indpendamment, avec les reprsentants des usagers et de la socit civile. Au niveau national, - sur les tudes ralises par les fournisseurs de services au public et notamment les grands oprateurs qui ont tous leur propre valuation des besoins prospectifs du double point de vue des usagers et des territoires ; - sur les tudes menes par les organismes publics chargs de lamnagement du territoire. A cet gard, il est regrettable de ne plus pouvoir sappuyer sur linventaire communal qui faisait rgulirement le bilan des services et des activits de proximit dans les communes (et qui a dailleurs t utilis pour llaboration des chartes de pays) mais dont la ralisation a t abandonne depuis 1998. LINSEE va mettre en place, en 2006, une base de donnes intitule base permanente des quipements . Cependant, comportant des informations de source exclusivement administrative, celle-ci devra tre complte par un dispositif dobservation sur le terrain. Associer ainsi lapproche de terrain et les tudes nationales devrait permettre les ajustements ncessaires et une meilleure cohrence densemble.

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Seule cette meilleure connaissance des besoins permettra dclairer les choix politiques en matire de services au public mais aussi les comportements et donc de conduire les pouvoirs publics exercer pleinement leur responsabilit aux diffrents niveaux de comptence. b) Combiner lapproche par la demande avec lapproche par loffre Cependant mme si lapproche par la demande est essentielle, lapproche par loffre ne doit pas pour autant tre nglige. Les services au public participent lattractivit et la vitalit des territoires. Loffre est aussi structurante en matire de dveloppement social. Si certains services ne sont pas rendus sur un territoire, une partie de la population risque de ne jamais penser y recourir. Il convient donc de combiner les deux approches par loffre et par la demande sous lgide de la puissance publique dans le cadre dune coopration Etat/rgion/dpartement avec les collectivits locales et les intercommunalits. Cest ainsi quil sera possible la fois de tenir compte de la diversit des attentes et dorganiser une offre cohrente et efficace. c) Etablir dans tous les cas un diagnostic concert LEtat, sil en est le garant, ne peut plus prtendre dfinir seul lintrt gnral. Il est ncessaire de sassurer de la concertation la plus efficace avec les oprateurs mais aussi avec les usagers, comme le prvoit la loi sur le dveloppement des territoires ruraux - et comme devraient le prvoir diverses dispositions sur la ville tel le plan sur les banlieues. Cette exigence de concertation simpose aussi aux lus. 2. Viser une offre cohrente, souple et diversifie a) Assurer la cohrence dans loffre de tous les services Cest une condition essentielle de lefficacit. Comme pour la dtermination des besoins, il convient de raisonner par strate pour coordonner les interventions de tous les acteurs ou niveaux dadministration impliqus dans loffre de services lis une grande fonction. Ainsi en matire de transports de voyageurs, compte tenu des comptences respectives des rgions en matire de TER, des dpartements en matire de transports routiers et des agglomrations en matire de transports collectifs urbains, une mise en cohrence rgionale de toutes les autorits organisatrices favoriserait lintermodalit et donc une offre plus efficace. Le Conseil conomique et social souligne lintrt des dispositions de la loi sur le dveloppement des territoires ruraux qui accrot le rle dinterface du prfet entre les lus des divers niveaux territoriaux ainsi que sa capacit initier toute action de nature garantir que loffre de services est adapte aux caractristiques et aux besoins en termes dattractivit et dquilibre des territoires de son ressort. Le prfet devrait galement tre en charge de la

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coordination des diverses instances sectorielles de concertation (commission dpartementale de la prsence postale territoriale, conseil dpartemental de lducation nationale). Lorganisation des services au public devrait tre prise en compte dans les divers documents de prospective, de planification et durbanisme existants (schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire - SRADT -, schma rgional de dveloppement conomique - SRDE - , schma de cohrence territoriale - SCOT -, plan local durbanisme - PLU). Une meilleure organisation territoriale des services au public pourrait sinspirer de lobservation des innovations performantes ltranger et dun examen des diverses exprimentations ralises sur notre territoire. A tout le moins, elle doit reposer sur la mise en place de systmes suffisamment souples et volutifs. b) Proposer une gamme diversifie de solutions Il convient de gnraliser la coopration entre les services, le partenariat entre les acteurs, voire la mutualisation des rseaux. Il peut sagir : Dacclrer lutilisation des tl-procdures ; nombre de formalits classiques peuvent dj tre effectues sans que lusager ait se dplacer ; une telle acclration suppose un quipement de tout le territoire en haut dbit, louverture de lieux libres daccs et gratuits Internet pour les usagers qui nen sont pas quips et la mise en place dune assistance pour ceux qui ont des difficults lutiliser ; en zone urbaine, par exemple, la desserte en haut dbit des immeubles permet, outre laccs Internet pour tous, les tl-relevages des consommations dnergie - ce qui peut inciter les habitants lconomiser car ils sont informs en temps rel - ainsi que la mise en uvre rapide des oprations de maintenance par les gestionnaires dimmeubles ; De regrouper plusieurs services dans un mme lieu (maisons de services publics, maisons de lemploi) soit pour rendre un service soit pour orienter lusager vers le service comptent : la loi sur le dveloppement des territoires ruraux comporte des dispositions innovantes donnant des personnes dont lactivit ne relve pas dune mission de service public la possibilit de participer une maison de services publics ;

Davoir des points dentre communs : les sous-prfectures, les mairies peuvent rendre certains services et fournir certaines prestations au-del de leurs propres comptences lgales ; De faire rendre des services publics par dautres acteurs publics (la vente de billets SNCF par La Poste), ou par des acteurs privs (le service postal rendu par un commerant dans un relais poste, le point multi-services, les transports la demande raliss par les taxis) ;

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De faire rendre des services privs par des acteurs publics (portage de mdicaments par les facteurs). Depuis la loi sur le dveloppement des territoires ruraux, les communes peuvent faire appel des associations - et les aider - pour la fourniture de services en cas de carence de loffre ; De prvoir pour les personnes en difficult un accompagnement personnalis pour organiser leurs relations avec les diffrents services au public. Ces projets pourraient bnficier daides de lEtat dans le cadre dune contractualisation sur la dure. Les rorganisations de services publics devraient aboutir un certain nombre dconomies budgtaires, grce un meilleur mode de fonctionnement et un meilleur emploi des agents ; il serait souhaitable : Que soit compltement leve la difficult de r-affectation des sommes conomises qui rside principalement dans les dispositifs de comptabilit publique ; Quune partie des conomies dgages par ladministration concerne lui serve effectivement rendre de nouveaux services et les implanter avec des outils modernes. c) Mettre en place des systmes souples et volutifs La souplesse doit permettre de tenir compte des spcificits locales et le caractre volutif de sadapter en permanence aux besoins. Sagissant de loffre, il importe : De ne pas figer les situations. Il convient en particulier de runir les conditions effectives du libre choix par les lus du mode de gestion de leurs services publics et de la rversibilit de ce choix. Comme le soulignait dj le Conseil conomique et social dans son avis du 24 avril 2001 sur La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , le principe de libre administration des collectivits locales implique ce libre choix lorsque les services sont dlgables par exemple au secteur priv, mais ce nest pas toujours le cas ; Dans tous les cas, de pouvoir, aprs une valuation rigoureuse, modifier ce choix priodiquement, ou mme mettre fin un service si ncessaire, soit lchance du contrat, soit en application dune clause de rvision ou de rsiliation ; De favoriser la contractualisation avec les acteurs privs afin non seulement dassurer la continuit du service reconnu dintrt gnral mais encore de leur permettre dinscrire leur action dans une vision prospective et prenne ;

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Dencourager toutes les initiatives locales. Les collectivits territoriales nont pas vocation pallier le dsengagement de lEtat. Elles doivent nanmoins prendre toute leur place dans le mouvement de modernisation des services, de mme les associations souvent pionnires dans la fourniture de services nouveaux qui sans elles nauraient pas vu le jour. Les diverses modalits dorganisation qui viennent dtre voques permettent de sadapter diffrentes situations. Elles permettent de simplifier les dmarches des usagers mais elles exigent en contrepartie des moyens pour une plus grande professionnalisation du personnel. 3. Consulter et former pour responsabiliser a) Dvelopper la concertation Apprhender les besoins rels, mieux prendre en compte les attentes des usagers, faire voluer les services publics pour les adapter passe par une vritable concertation avec tous les acteurs concerns. Lassociation troite des usagers aux dcisions touchant aux services au public nest pas encore dans la culture franaise. Pour limposer, une vritable rvolution culturelle est ncessaire. Dans le cas des services en rseau libraliss et disposant dun rgulateur indpendant, cette concertation est dautant plus importante qu la diffrence des pays anglo-saxons, o les consommateurs sont reprsents de faon structure, les consommateurs franais sont exclus du systme de rgulation. La dmocratie participative est une des cls du succs tous les chelons : Au niveau des communes, il existe des instances participatives prvues par la loi mieux utiliser : conseils de quartier, commission consultative des services publics locaux... A lchelon des diverses collectivits, de nombreuses expriences de consultation, de concertation, de dbats publics sont inities par les lus locaux. Elles mritent dtre encourages. Elles suscitent un intrt de la part des habitants ds lors quils sont considrs comme partie prenante dans les dcisions qui vont tre prises tant en termes de projets que de services rendus. Lchelle intercommunale correspond de plus en plus aux espaces vcus par les habitants ; lintercommunalit est un chelon o les sujets concernent directement la vie des citoyens et des entreprises - questions de lemploi, du logement, de lamnagement urbain, des infrastructures, de leau - et o sont rendus nombre de services ; les conseils de dveloppement devraient voir leur rle consultatif consolid.

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Aux niveaux national et rgional, les instances de la socit civile, Conseil conomique et social et conseils conomiques et sociaux rgionaux notamment, ont un rle essentiel jouer. Il conviendrait galement de se poser la question de lavenir de la commission dpartementale dorganisation et de modernisation des services publics cre par la loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire (loi Pasqua du 4 fvrier 1995). Sa composition ne lui a pas permis jusqu prsent de fonctionner de manire optimale. Peut-tre serait-il prfrable, comme le suggre la Confrence nationale sur les services publics en milieu rural, de lui substituer une commission adapte aux spcificits de chaque dpartement. Chaque prfet aurait alors la latitude den dterminer la composition et le fonctionnement. b) Former tous les acteurs Les dmarches administratives sont de plus en plus compliques : lagent doit assumer le rle dinterface entre un usager perdu et un systme dont la complexit ne cesse de saccrotre. Il convient de responsabiliser les uns et les autres. Cela peut passer par limplication des usagers - condition quils y soient forms - dans la gestion de certains services comme cest le cas dans le secteur associatif pour les services daide la personne et danimation. Cela passe aussi par la formation. Les jeunes connaissent mal les institutions et a fortiori les services publics. Ce besoin de formation ne concerne dailleurs pas que les jeunes, mais lensemble de la population, toutes gnrations confondues. La formation, qui est un outil indispensable pour comprendre les particularits locales, facilite la ractivit, la polyvalence et donc la capacit dadaptation des acteurs aux volutions. A cette fin, il conviendrait : Tout au long du cursus scolaire, dintgrer ces nouvelles rflexions dans les programmes scolaires ; ds lcole primaire, les enfants doivent faire lapprentissage de lexercice de la responsabilit, de la vie en collectivit avec ses rgles de fonctionnement, les droits et les devoirs quelle implique Outre une ncessaire ducation civique, les jeunes ont besoin dune vritable ducation la vie conomique, sociale et citoyenne ; Dorganiser un partenariat entre les parents et les personnels de lducation nationale qui, in fine, permettrait non seulement une meilleure information mais aussi une certaine formation des parents ;

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Dorganiser sous lgide des prfets, aux niveaux rgional et dpartemental, des sances dinformation/formation avec tous les acteurs concerns et les organisations les reprsentant en regroupant les rflexions et en tirant parti des diffrents savoir-faire territoriaux ou solutions locales innovantes ; De crer - ou renforcer - des rseaux dchanges entre chercheurs, tudiants, universitaires et professionnels nationaux et europens. c) Renforcer les capacits dexpertise des autorits organisatrices Actuellement, les pouvoirs publics sont dans lincapacit de matriser lexpertise sur les secteurs de services en rseau libraliss. Ils ne disposent pas dinformations de qualit, indpendantes des acteurs, sur lesquelles pourrait sappuyer leur stratgie et donc sexercer correctement leur contrle. Cette expertise est concentre chez les grands oprateurs. Au niveau local, le rapport de force est particulirement dsquilibr entre les collectivits concdantes et ces grands oprateurs (comme par exemple dans le cas de la gestion de leau). Sauf dans les grandes villes, les services municipaux manquent dexperts ayant la comptence ncessaire pour ngocier ou traiter de questions devenues de plus en plus complexes et diversifies. Il convient donc de renforcer les comptences des collectivits locales pour leur permettre dexercer pleinement leur matrise douvrage, leur rle dautorit organisatrice, leur fonction de contrle interne et externe. A cette fin, le Conseil conomique et social recommande : De sappuyer sur lintercommunalit : son dveloppement et son approfondissement devraient conduire un certain rquilibrage des forces entre les co-contractants dans la mesure notamment o elle contribue renforcer le poids des collectivits et o elle permet de bnficier de personnels plus qualifis ; De former les lus pour favoriser leurs changes avec les diffrents oprateurs et les administrations ; De recourir des experts qualifis et rellement indpendants ; De favoriser la mise en place de services dexpertise et de conseil sappuyant notamment sur les rseaux de collectivits (AMF, ADCF) ; De dvelopper les changes dexpriences et de bonnes pratiques grce aux rseaux de collectivits locales en France et en Europe. d) Intresser les personnels Cest par une gestion des personnels tenant compte de leurs qualifications et comptences mais aussi de leurs aspirations que leurs performances seront utilises de faon optimale.

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A cet effet, il y aurait lieu : De rechercher une meilleure adquation entre diplmes, concours et emplois ; Dassocier les personnels la recherche de qualit et aux modalits dvolution de leur service ; par exemple, si louverture (ou la fourniture dun service) doit tre adapte aux horaires des usagers ou clients, il conviendrait de leur accorder des compensations y compris financires. La possibilit - qui existe dans le secteur priv - de les intresser la ralisation des objectifs, quantitatifs et qualitatifs, devrait tre applique dans le secteur public ; De prvoir, dans les zones sensibles, des systmes de rmunration, de promotion et dorganisation du travail diffrents. Par exemple, les fonctionnaires sont rarement pays en fonction de la difficult de leur travail. Pourquoi le salaire ne serait-il pas attribu en fonction dun poste, plutt quen fonction de lanciennet ? Ne serait-il pas logique quun enseignant, quel que soit son ge, gagne 30 % de plus sil exerce en zone dducation prioritaire - ZEP ? Une rflexion sur ces thmes mriterait dtre engage, aux diffrents niveaux territoriaux, en collaboration avec les organisations syndicales concernes. Il sagirait de donner enfin toute sa place la ngociation, pratique trop peu usite dans le secteur public. * * *

En conclusion, la notion de service public recouvre des ralits diverses qui sont fonction de lpoque, du pays, de la perception quen ont les usagers. Aujourdhui, alors que le ralentissement de la croissance, toutes choses gales par ailleurs, rduit les capacits financires de la collectivit, que ses ressources humaines peuvent se rvler inadaptes pour rpondre aux nouvelles exigences des usagers et que lUnion europenne pousse la modernisation de la gestion publique, le Conseil conomique et social a estim ncessaire de prciser cette notion floue, extensive et modulable et den suggrer les adaptations souhaitables. La dfinition dun service public rnov au cur du concept plus large de services au public lui a paru dautant plus indispensable que ces services constituent un facteur essentiel de lattractivit et du dveloppement des territoires, un noyau dur de la cohsion sociale et un lment structurant pour lamnagement du territoire.

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Une volont de renouveau sexprime tous les niveaux territoriaux. Elle devrait trouver sa traduction dans la mise en oeuvre de solutions innovantes pour offrir, au meilleur cot pour la collectivit, des services plus efficaces, de qualit et rpondant mieux la demande des usagers. Cela suppose : - un diagnostic partag sur les besoins rels ; - une mise en oeuvre ralise en partenariat avec tous les acteurs et suffisamment souple pour sadapter aux particularits locales et sajuster en permanence aux volutions ; - une valuation rgulire des services mis en place. Aucune rforme ne pourra aboutir sans limplication et ladhsion des usagers et des personnels. Outils de comprhension, de respect mutuel et de responsabilisation, linformation, la concertation, la ngociation et la formation, condition quelles soient bien conduites, seront un gage de russite dans la modernisation des services au public. Mais la collectivit a aussi un rle majeur jouer : il lui revient dassumer pleinement sa responsabilit dans la dtermination des besoins, le choix des moyens pour y rpondre, la dfinition des obligations de service public, lvaluation des performances des services, leur contrle interne et externe. Il appartient galement aux pouvoirs publics de tirer pleinement parti du principe de subsidiarit pour que la France mette en uvre ses propres services au public plutt que de se retrancher derrire un prtendu obstacle europen. En dfinitive, le Conseil conomique et social est persuad que, pour lusager, le service rendu prime sur le statut juridique et quil est dsormais ncessaire de passer dune conception organique du service public une approche fonctionnelle prenant acte des volutions lchelle europenne. Il est tout aussi convaincu que la puissance publique doit en conserver la matrise : si lEtat est appel se recentrer sur ses missions essentielles, il nen demeure pas moins le garant de lintrt gnral, des droits sociaux fondamentaux et des quilibres territoriaux. Le Conseil conomique et social espre que la Charte des services publics annonce par le Premier ministre pour dbut 2006 permettra de rpondre aux attentes qui sont les siennes en termes damnagement du territoire et dgalit daccs de tous des services de qualit.

Deuxime partie Dclarations des groupes

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Groupe de lagriculture Le service public et le service au public doivent tre conforts car ils sont porteurs denjeux importants pour la vitalit de nos territoires. Il nest, pour sen rendre compte, que de voir la rapidit avec laquelle se marginalisent les rgions ou les communes dont les services viennent disparatre. Ces services ne pourront toutefois perdurer sans sadapter aux nouvelles normes de notre socit. Cela est incontournable tant les besoins voluent (le retour de populations dans certaines zones rurales par exemple cre de nouvelles demandes), tant les contraintes budgtaires sont fortes, tant encore lavance des technologies modifie le rapport au temps et lespace. Les zones rurales ont dans lensemble dj bien intgr ces notions. Les innovations dont elles ont su faire preuve sont porteuses denseignements qui gagneraient certainement tre repris. Les exemples sont nombreux : la mise en place de partenariats public/priv (cest le cas du facteur qui porte les mdicaments une personne ge, les points verts du Crdit agricole auprs des commerants) -le regroupement de plusieurs services publics en un mme endroit (la maison des services publics en milieu rural) -le maintien des petits commerces - la mise en place par la MSA de rseaux de sant pour pallier le manque de mdecins dans certaines circonscriptions parfois trs tendues Pour autant, si ncessaire et indispensable soit-elle, lvolution des services ne doit pas tre conduite de faon inorganise. Bien au contraire, elle doit, pour tre couronne de succs, observer un certain nombre dlments : La mutation des services publics doit tre organise au niveau local, en association avec les usagers (puisque cest de la satisfaction des besoins des acteurs conomiques et sociaux dont il est ici question), la population concerne et les lus qui sont responsables du fonctionnement de ces services. Rien de durable ne pourra se faire sans ladhsion des uns et des autres. Il nest pas envisageable dimposer de faon unilatrale un modle national unique pour tous. La spcificit et la diversit des contraintes locales, la prennit des services publics galement, exigent souplesse et adaptabilit. Que lon parle de services publics ou de services au public, certains principes de base ne peuvent pas tre occults car ils constituent le ferment mme de notre organisation sociale. Il sagit bien sr de lgalit, de la continuit et de ladaptabilit des services. Le fonctionnement rgulier du service, cest--dire sans rupture dans le temps ni dans lespace, est une notion essentielle. Sans songer contester le droit de grve des uns, il faudrait aussi penser garantir le droit au travail des autres et le droit lactivit conomique pour tous ceux dont le service public est un lment incontournable de la vitalit de leur entreprise et des emplois lis. Un service minimum devrait tre respect, dans lintrt de tous.

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La rentabilit conomique ne peut pas tre le seul moteur de la modernisation des services. Bien dautres notions doivent tre prises en compte, dans lintrt des populations concernes et du respect du principe dquit. Cela est le cas bien videmment des services de lducation et de la sant. Ils doivent demeurer accessibles tous, au-del des considrations budgtaires. Certes, des rseaux sorganisent mais des territoires entiers demeurent sans relais consquent. Cela nest pas supportable. Il sagit encore des services qui participent lattractivit des territoires. Certains investissements (notamment en nouvelles technologies de linformation et de la communication) doivent absolument tre raliss sous peine de marginaliser les territoires. Ils favorisent la comptitivit des rgions et prparent le monde de demain. Cette question relve de la responsabilit des pouvoirs publics car les entreprises prives peinent prendre en compte lintrt gnral au regard du cot lev des oprations induites. Le risque, pourtant, est grand de crer une France deux vitesses. Cela ne doit pas tre accept. Groupe de lartisanat Pour avoir particip aux expriences et innovations en matire de services au public, le secteur de lartisanat ne peut que se rjouir de leur prise en compte dans le dbat actuel sur lavenir du service public. Il est vident quaujourdhui, la France ne peut plus continuer se retrancher derrire sa spcificit organique au moment o la plupart de ses voisins coutent la voix des usagers et leurs exigences en matire de qualit de service rendu. Cela implique, au niveau franais, un profond changement de comportement tous les niveaux dcisionnels, une dfinition claire du champ des services mais surtout la recherche de la meilleure complmentarit entre obligation de service public et ouverture des services au march telle que lexige prsent lUnion europenne. Cette complmentarit est dautant plus complexe quelle ne peut tre immuable. Aussi lavis a-t-il raison de proposer une dmarche pragmatique de la rorganisation des services en sappuyant la fois sur le territoire, loffre et la demande. Il est vident que le maintien ou non dun service en tout point du territoire doit tre examin laune des innovations technologiques mais surtout dans une vision prospective danticipation des besoins et de dimension europenne. Sur ce point, le secteur de lartisanat est doublement intress par llaboration dun diagnostic partag dans la mesure o il reprsente des activits de proximit multiples et varies de premire ncessit, indispensables la vie des territoires, et assure au travers de ses tablissements consulaires de vritables missions de service public.

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Le dveloppement dantennes, la cration de centres daide la dcision, la rnovation voire la cration de centres de formation, la mise en place de services en ligne tmoignent de leur capacit dadaptation aux mutations en cours et plaident en faveur de leur incontournable association aux dcisions qui les concernent. Cest dailleurs une des raisons pour lesquelles lensemble du rseau sest mobilis dans le cadre des actions de revitalisation des territoires en dveloppant des exprimentations de nouvelles formes de services publics lances en 2003 dans quatre dpartements et tendues dix autres en 2004 et plus rcemment encore lors du lancement dun appel doffres dans le cadre de ltablissement des ples dexcellence rurale. Compte tenu de la diversit des situations rencontres, lavis a raison dappeler la souplesse des dispositifs mettre en place, tout en exigeant le respect des principes fondateurs du service public que sont lgalit et la continuit : lgalit pour viter les distorsions de concurrence entre entreprises et territoires, et la continuit pour viter les fractures prjudiciables lexercice mme des activits. Cela implique ds lors de faire jouer la solidarit par lapplication de la prquation tarifaire et de mettre en place, au niveau du cahier des charges, une exigence de fonctionnement rgulier sans rupture dans lespace et le temps. Lide dun service garanti dans chaque secteur essentiel est une priorit, elle mriterait dtre porte au niveau europen. Enfin, cette rforme ne sera efficace qu condition dtre partage par tous et dtre mene sous le contrle rgulier dautorits comptentes et indpendantes. Lensemble de ces prcautions tant prconis dans cet avis, le groupe de lartisanat la vot. Groupe des associations La notion de service public est rgulirement au cur de lactualit. Comme le souligne lavis, cette expression a un double sens - tantt elle dsigne lorganisme de production du service - tantt elle vise la mission dintrt gnral confie diffrents acteurs. Des obligations de service public spcifiques peuvent tre galement imposes par lautorit publique. Cest pourquoi la chose publique nest pas laffaire des seuls lus, des seuls citoyens et usagers, mais de lensemble du corps social. La notion de service public rime avec Rpublique. Pour beaucoup de nos concitoyens, la notion dgalit daccs ces services sur lensemble du territoire est fondamentale. Il est de la mission de ltat de remplir ce vritable contrat social. Aujourdhui, le sentiment partag par certains de nos concitoyens et le tissu associatif est que lEtat et les entreprises publiques rduisent la prsence des services publics de proximit en particulier dans les zones rurales et priurbaines.

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La restriction des services publics peut acclrer la dsertification de certaines zones territoriales, ce qui alimente le sentiment dabandon de certains territoires. Il sagit de rechercher, comme lexprime lavis, lquilibre entre intrt gnral et proccupation conomique dans le cadre de vritables projets de dveloppement des territoires. La qualit du service public est un des fondements de la cohsion territoriale, comme le souligne lavis, elle impose de se placer au cur des services et de prendre en compte les demandes et les besoins dans leur globalit. Implanter et dvelopper les services publics en prenant en compte lamnagement du territoire, cest mettre en uvre une vritable politique volontariste du service public : ltat et les collectivits territoriales doivent conjointement sengager dans cette voie. Il faut dvelopper et encourager une politique de contractualisation entre responsables des services publics et collectivits territoriales en matire dimplantation et de dveloppement des services publics. Ainsi, pour permettre chacun de vivre normalement, plusieurs droits fondamentaux doivent tre assurs : laccs leau, lnergie, la sant, lducation, auxquels peuvent sajouter les transports, le logement et la souverainet alimentaire. Il sagit donc de reconstruire les services publics et les services au public dans cette perspective. Les usagers doivent retrouver leur pleine place aux cts des autres acteurs, reprsentants du personnel et de la collectivit. Pour cela, il est ncessaire de sinspirer des expriences de dmocratie participative, dengager un dialogue civil avec les diffrents acteurs et de crer des services publics au fonctionnement plus souple, moins bureaucratique, en donnant les moyens aux personnels dtre plus lcoute. Cest la seule manire de dpasser les corporatismes et de servir lintrt gnral. De tels services publics pourraient galement tre de puissants instruments pour lutter contre lexclusion sociale, pour mettre en uvre de vritables politiques de dveloppement durable. Enfin, sur le plan des services au public, lorsque lintervention de la collectivit a pour but dassurer le maintien et la cration desdits services ncessaires la satisfaction des besoins de la population et que linitiative prive est dfaillante ou absente, la collectivit peut confier la responsabilit de crer ou de grer le service une association dintrt gnral. Les services la personne constituent dans ce sens des gisements de services, crateurs demploi, amplement ports par le monde associatif et fruit dune concertation organise sur les bassins de vie. De mme, nous relevons tout particulirement les propos du rapporteur lorsquil souligne que des services publics peuvent bnficier damnagements par rapport au droit de la concurrence : ainsi en est-il des services sociaux dintrt gnral compte tenu de leur rle dans la mise en uvre des droits sociaux fondamentaux et la protection des personnes en situation de fragilit dont le droit communautaire peine reconnatre les spcificits et les soustraire

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des logiques de drgulation et de mise en concurrence. Cette approche ignore, en outre, les finalits sociales des acteurs non lucratifs de solidarit. Sur le plan national galement, la spcificit de ces acteurs doit tre galement reconnu. Enfin deux convictions pour conclure. Les collectivits territoriales, ltat et lUnion europenne doivent garantir aux citoyens une galit daccs aux droits. Les services publics et au public doivent permettre davancer sur la voie du progrs et de la prosprit, pour le bien de tous les habitants, y compris les plus fragiles et les plus dmunis. Le groupe a vot lavis. Groupe de la CFDT La CFDT est trs attache aux services publics, outils de cohsion sociale mais aussi dattactivit du territoire et de dveloppement conomique. Cet attachement ne la conduit pas une attitude dfensive. Par nature, la socit bouge, volue, en mme temps que les aspirations et les besoins des personnes. Aussi, les services publics doivent pouvoir voluer et sadapter en consquence pour pouvoir rester fidles leur raison dtre, le service au public. De plus, dans le cadre dune conomie globalise, dune socit dont les demandes voluent et dune Europe dont la plupart des tats et de leurs socits civiles nont pas la mme conception que nous de ces services, cest par des adaptations et des volutions constantes quon pourra le mieux les prserver. Ces volutions devraient sinscrire dans le cadre de quelques principes susceptibles de rendre les services publics plus lisibles, plus efficaces, plus quitables et plus proches des demandes de la population. La notion de service public ne dpend pas du dtenteur du capital, du statut de lentreprise ou de celui des personnels. Elle suppose toutefois toujours lintervention du pouvoir politique (gestion, dlgation ou rglementation) pour assurer que les services au public jugs essentiels soient rendus dans le sens de lintrt gnral. Toute dlgation doit sappuyer sur une dfinition claire des missions de service public et la capacit, pour la puissance publique, de ngocier des contrats quilibrs avec les entreprises prestatrices. Au plan local, la mise en place dintercommunalits de taille suffisante et doutils dingnierie et dexpertise destins les appuyer concourrait cet objectif. Linstauration de pratiques de dialogue, de concertation et dvaluation devrait permettre la fois une meilleure prise en compte des demandes mais aussi une meilleure comprhension par les usagers des volutions ncessaires. Toute dcision importante (dlgation, volution de la gestion ou de lorganisation) devrait tre prcde dun dialogue socital associant pouvoir politique, salaris et usagers. De mme, une valuation partage et continue serait susceptible de prparer les volutions. Au sein des entreprises comme des administrations, il ne peut y avoir dvolution sans dynamique sociale et donc sans engagement et responsabilisation des acteurs, quils soient employeurs ou organisations

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syndicales. Il est temps de dfinir et de mettre au point la mcanique du changement par lintroduction de laccord contractuel dans la fonction publique. Il sagit tout simplement de reconnatre enfin la ngociation dans la fonction publique. Oui, ltat doit ngocier ! Le rle de ltat reste videmment essentiel. Si la dcentralisation est un outil indispensable de souplesse et defficacit, elle ne doit pas tre un prtexte pour ltat de se dcharger de ses responsabilits sur les collectivits territoriales comme cest le cas pour laction sociale. Au-del de ses fonctions rgaliennes, ltat conserve un rle majeur dans le cadrage national et la mutualisation des moyens au service de la cohsion sociale et territoriale. La CFDT retrouve lesprit de ces analyses dans la philosophie et les propositions de lavis. Elle apprcie aussi le parti pris de ne pas limiter la question la seule ruralit tant il est vrai que les services publics ont un rle jouer dans les agglomrations et vis--vis du dveloppement conomique. La CFDT a vot lavis. Groupe de la CFE-CGC Les annonces de fermeture ou de regroupement de services publics ont mis certains territoires lavant-scne de lactualit. Les lus locaux et les citoyens ne sont pas toujours associs la rflexion, souvent mme non informs, ce qui entrane quelques mouvements de mcontentement. Nous rappelons que les services publics sont en France, et depuis longtemps, un lment essentiel de cohsion sociale, un facteur de dveloppement local, et participent ainsi lexercice des droits fondamentaux des citoyens. Les incidences de la drglementation des services publics en rseau sont loin dtre ngligeables : la drglementation vient perturber les quilibres sociaux, financiers et institutionnels. Les entreprises, publiques ou prives, charges de missions de service public, sont de plus en plus exposes la concurrence. Si cette dernire est parfois souhaitable, des progrs sont nanmoins ncessaires en matire de transparence et de protection vis--vis des abus ventuels des grandes entreprises de rseau. Sinon, les principes dgalit et de continuit du service risquent fortement de ne plus tre respects. La seule notion de rentabilit ne doit pas tre un critre au maintien ou la disparition du service public. Pour la CFE-CGC, des rgles de conduite doivent tre clairement dictes pour maintenir les principes dun service universel. Lavis reprend nos propositions sur la clarification des responsabilits, des missions, et des comptences des diffrents acteurs en charge des services publics. Ltat doit tre le garant de la cohrence et de la solidarit nationale mme sil convient de dvelopper lautonomie et les responsabilits des autorits locales comptentes. Pour autant, le groupe de la CFE-CGC souligne que la dcentralisation a cependant ses limites. Ltat ne doit pas se soustraire sa

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responsabilit dassurer une cohsion nationale. Il doit continuer tre le garant de lunit nationale dans son principe constitutionnel dgalit des citoyens. Ainsi, des prquations doivent gnralement tre prvues, de telle sorte que laccs aux services publics soit identiquement garanti tous les citoyens. Nous rappelons que la dcentralisation doit saccompagner dune rforme densemble de la fiscalit locale. Transfrer de nouvelles comptences aux collectivits territoriales sans rgler la question des sources de financement quivaut sinterroger sur les moyens financiers compensatoires allous ces dernires. En effet, quoi sert de baisser limpt national si par ailleurs les collectivits territoriales lvent des impts supplmentaires pour financer la dcentralisation ? Rappelons que, dans ce cas de figure, les catgories socioprofessionnelles que nous reprsentons sont les plus pnalises. Le service public doit tre la pointe de linnovation vers les territoires les plus fragiles et rpondre au dfi de lavenir. Cela ne peut se faire quen tenant compte des besoins du terrain. Au lieu de partir dune logique doffre, il est prfrable didentifier les besoins en service et construire ensuite un projet correspondant cette demande. Nous adhrons lide de dmocratie participative. Cest primordial, dans la mesure o on apprcie mal les attentes la fois des lus, des acteurs et des citoyens. Il est ncessaire, voire urgent, de mettre en place des instruments de mesures et de recueillir les attentes du public. Pour le groupe de la CFE-CGC, tous les acteurs devraient tre entendus. Laccessibilit et ladaptabilit doivent tre les matres mots . Il faut prendre en compte toutes les catgories de population, notamment les plus fragiles. Cela entranera forcment des efforts en termes de formation, afin dapporter la qualit du service public. Cette politique exige de nouveaux moyens et des personnels mieux forms. Cest en tenant compte des responsabilits et des mtiers exercs que lon pourra construire lensemble du secteur public. Elle devra reposer sur la formation initiale, la formation continue et la prise en compte de lexprience professionnelle des personnels. Le groupe de la CFE-CGC a mis un vote positif. Groupe de la CFTC Le groupe de la CFTC flicite le rapporteur pour la qualit du rapport et pour la manire dont il a t lcoute des diffrentes sensibilits pour aboutir une synthse harmonieuse dans votre avis. Ce projet concerne un des domaines de la construction europenne qui proccupe particulirement notre assemble. Il existe, en effet, diffrentes conceptions de lexercice des services au public au sein de lUnion europenne et il importe dy faire entendre notre voix. Mais au-del de llaboration dun Livre vert et dun Livre blanc par lUnion europenne sur les services dintrt gnral,

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le projet davis met bien en relief le fait que la notion de services au public recouvre lensemble des services publics et privs rpondant aux besoins des populations et des territoires. Le problme qui se pose immdiatement est de dterminer quel est le niveau territorial pertinent pour offrir ces services. Il y a ncessit de maintenir une permanence de ces services sur lensemble du territoire, et en particulier dans les territoires ruraux. Il existe une trs grande crainte, dans ces derniers, de voir disparatre nombre de services au public (classe primaire, bureau de poste, commerces, services de sant). On le voit la raction des populations concernes, lorsquon supprime lun de ces services. Un certain nombre de services doivent tre maintenus proximit des populations et des prix accessibles pour ces dernires. Cela postule que, si lappel au secteur marchand peut tre lgitime, cela ne doit pas aboutir lui confier les seules missions rentables, laissant au secteur public la charge des seules activits dficitaires. Cet impratif est indispensable un amnagement quilibr du territoire. Dans cet ordre de choses, nous approuvons la prconisation, par-del lacheminement gratuit des appels durgence, dassurer sur lensemble du territoire les communications tlphoniques et les tlcopies, les transmissions de donnes un dbit suffisant par Internet. Il faudrait, comme cela est soulign, tendre ce service au haut dbit, pour maintenir lattractivit des territoires. La ncessit doffrir des services un niveau territorial pertinent ne suppose-t-elle pas une clarification des comptences entre lEtat et les collectivits locales ? LEtat devant garantir la cohsion sociale et territoriale, une attention particulire doit tre porte tant aux zones rurales quaux zones les plus dfavorises. La rgion ne devrait-elle pas se voir confier par le lgislateur un rle de coordination territoriale, tant sur le plan financier que sur celui des missions ? Elle pourrait tre ainsi linterlocuteur direct de lEtat pour les collectivits locales. Le rapporteur insiste juste titre sur la ncessit de renforcer les capacits dexpertise des autorits organisatrices. Les ralisations territoriales sont nombreuses, diversifies, souvent utiles et apprcies, mais malheureusement non dveloppes lextrieur de leur champ dapplication. Des changes sur les expriences heureuses ne manqueraient pas de se traduire par des volutions positives du service au public, tant en termes de qualit, que de cot. Offrir des services de qualit suppose un personnel qualifi, do la ncessit dune formation srieuse. Faire appel des services privs, associatifs ou marchands et ouverts la concurrence ne doit pas signifier un statut prcaire et dvalorisant pour les personnels. Lensemble des personnels, quil soit de statut public ou non, devrait pouvoir tre intress la ralisation dobjectifs quantitatifs et qualitatifs. Nous approuvons le souci de la continuit du service public.

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Ce souci doit pouvoir se concilier avec celui de la dfense des intrts des salaris concerns. Cest pourquoi notre organisation soutient la mise en place de dispositifs dalerte visant amliorer le dialogue social en vitant les conflits prjudiciables aux usagers. Le groupe CFTC est trs favorable la dmocratie participative qui doit sinstituer tous les niveaux et plus particulirement au niveau des communes et des quartiers. Il est important que les habitants et les usagers ne subissent pas, mais soient partie prenante des dcisions qui sont prises. De la mme manire, la socit civile a son rle jouer, tant au niveau des conseils conomiques et sociaux rgionaux quau niveau national par le Conseil conomique et social. Lensemble de ces proccupations tant repris dune faon satisfaisante dans lavis, notre groupe a mis un vote positif. Groupe de la CGT Historiquement crs et organiss pour rpondre des besoins individuels et collectifs, les services publics ont t et restent des vecteurs de dveloppement social et conomique, de solidarit, de dmocratie et de citoyennet. Leurs adaptations continues aux volutions sociales et conomiques appellent dautres rponses que celles guides par les seules logiques financires et concurrentielles. Elles appellent aussi plus de dmocratie. Quoi quen disent certains, le modle social franais nest pas jeter, et le modle social europen nest qu ltat de prototype. Plutt que dopposer, comme le fait le projet davis, une conception organique une conception fonctionnelle, il serait plus juste de prconiser une approche fonctionnelle, axe sur le service rendu et lvaluation de sa qualit. Cette dmarche est ncessaire pour contribuer construire dans lUnion europenne les bases dune doctrine partage en matire dintrt gnral. Nous partageons la volont affiche de valoriser lintrt gnral. La prise en compte des diversits sociales et territoriales pour dfinir et organiser les services publics, ne doit pas sopposer aux principes fondamentaux duniversalit des droits, dgalit daccs et de traitement, de prennit et de qualit du service rendu. Lavis souligne avec justesse lintrt dune rflexion approfondie sur la limite du champ concurrentiel en Europe et invite le gouvernement intensifier son action pour ladoption dune directive-cadre sur les services dintrt gnral afin de conforter les services publics dans le droit communautaire.

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Les enjeux sous-jacents lutilisation des expressions services publics , services au public nont t claircis ni en termes daccs ni en termes de financement public. Les causes des dgradations ou des carences des services publics auraient mrit dtre approfondies. Cette rflexion aurait permis de mieux cerner certains impacts conomiques et sociaux de la mondialisation , notamment l o des responsables politiques privilgient des apptits financiers et des intrts gostes au dtriment de lintrt gnral et du dveloppement durable. Nous soutenons la prconisation defforts particuliers en moyens et dans la qualit des rponses publiques apportes dans les zones o sont concentres les situations sociales dgrades et approuvons la recherche dune meilleure adquation entre les qualifications et les comptences des personnels et les emplois occups. En revanche, nous sommes opposs la mise en place dun systme dintressement aux rsultats, dispositif incompatible avec les finalits du service public et les statuts des personnels. Nous soutenons totalement lavis lorsquil prcise : aucune rforme ne pourra aboutir sans limplication et ladhsion des usagers et des personnels . Enfin, la CGT partage le refus affirm de faire reposer des rorganisations de service public sur le seul critre de compression des cots et de rentabilit court terme et la ncessit dinvestissements publics. Loin de crer un fardeau pour les gnrations futures, ils participent, au contraire, au dveloppement social et conomique dont elles bnficieront. La vraie question est celle de leur financement et donc de la fiscalit tant en France quen Europe, et plus largement dune refonte des prlvements obligatoires pour plus de justice sociale et defficacit conomique. Il est dommage que, sous linfluence de prjugs quelque peu dogmatiques, subsistent dans lavis des prconisations ambigus ou maladroites. Le groupe de la CGT sest abstenu. Groupe de la CGT-FO Le groupe FO ne souhaite pas ici analyser de faon exhaustive la palette de propositions du projet davis mais exposer son point de vue sur le dbat rcurrent que suscitent les services publics et lamnagement du territoire. Au sein de lUnion europenne, la France a sauvegard un socle de services publics dont la lgitimit est nanmoins fragilise par le processus mondial de drglementation. Au fil des politiques conomiques combinant contraintes budgtaires et restrictions sociales, le temps des services publics est jug obsolte. Un allgement significatif de la dpense publique conduit affaiblir le principe dgalit des citoyens.

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Pour FO, si on peut admettre quil faille amliorer le service public, il est inacceptable que le rle et la prennit des statuts des personnels servent de levier, voire denjeux stratgiques. Les services publics doivent tre mis en uvre dans le respect des principes dgalit, de solidarit, de continuit et dadaptabilit. Ces conditions ncessaires la prennisation du service public dans un contexte de libralisation doivent tre contrles par la puissance publique. LEtat doit demeurer le garant de lintrt gnral et des quilibres territoriaux. Le rle des lus locaux tant au niveau du service public local quau niveau de la sant publique doit tre clarifi. Il faut repenser cette complmentarit avec lEtat, non pas en termes dobligations et de charges nouvelles pour la collectivit territoriale, mais dans un vritable partenariat qui implique des compensations financires intgrales de lEtat vers les entits locales. Dans ces priodes dincertitudes sociales, le service public a un rle majeur jouer en termes de cohsion sociale : il reste la rponse pour rsorber la fracture sociale. Les agents des services publics sont prts participer cet effort collectif damlioration du service rendu, mais dans un cadre statutaire, confort tant en termes de rmunration que dlvation professionnelle. De nombreux exemples montrent que lexternalisation du service public na pas apport aux citoyens des amliorations en termes de qualit et de cot ; cest pourquoi la concurrence souhaite entre le service public et le secteur priv nest pas un lment dmonstratif dun meilleur service rendu. Les services publics garantissent le traitement institutionnel de la devise rpublicaine, Libert, Egalit, Fraternit et sont indissociables de lide de justice et de progrs social. Le bt blesse lorsque les dsengagements budgtaires nuisent lefficacit des services publics et que lon en vient conjuguer accroissement des ingalits avec strilit des services publics. En prconisant que les services publics doivent exister autrement, le projet davis invite se diluer dans des services au public, et renoncer ce quils sont. Ce choix relve dune conception fonctionnelle, par ladaptation au droit communautaire qui affecte la notion franaise de service public. Dans la tradition franaise, la thorie du service public est troitement lie la notion de puissance publique et cest sur elle que sest construit lensemble du droit administratif. Plus encore, il reprsente un instrument essentiel daction de lEtat dpositaire de la souverainet lui permettant de dfinir les limites et les modalits de son action.

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Lapproche du projet davis se situe davantage dans le modle fond sur les lois du march et de la concurrence. Aussi Force ouvrire na pu voter ce projet davis. Groupe de la coopration Lavis propose de sortir de lopposition frontale entre la conception la franaise des services publics et une vision europenne base sur la libre concurrence. Si louverture de certains monopoles a bien permis des gains defficacit, des conomies budgtaires et la diffusion de linnovation, le march est parfois dfaillant et na pas toujours la vocation pour rpondre des besoins dintrt gnral, assurer la cohsion et la solidarit : services sociaux et de sant, logement social, services la personne. Lavis en appelle la limitation du champ concurrentiel, au respect du principe de subsidiarit et la dfinition de principes communs dfinir au niveau communautaire. Cest une dmarche dans laquelle se retrouvent la coopration et lesprit mutualiste. Le groupe soutient cette dmarche dautant plus que cela nexonre pas la France dadapter ses services publics aux nouveaux besoins des populations, alors que les contraintes financires psent lourdement. Dans un contexte de dcentralisation et de diffusion des nouvelles technologies, la rorganisation de lappareil administratif de lEtat doit tre engage, certains services apparaissant comme obsoltes. Dune faon gnrale, une plus grande efficacit doit tre recherche notamment par un encouragement des personnels dans la ralisation des objectifs, ce qui pourrait aller jusqu un intressement y compris financier. Les pratiques innovantes (maisons de services publics, commerces multibureaux, etc.) doivent tre encourages et gnralises. A cet gard, de nouvelles formes de gouvernance, qui permettent lensemble des intrts en prsence de sexprimer et de travailler, doivent tre encourages. La socit cooprative dintrt collectif (SCIC) est ainsi particulirement novatrice. Lorganisation des services publics doit tre assure directement par lEtat lorsquil sagit des missions rgaliennes (ducation, justice, sant, etc.). Dans les autres cas, les services au public peuvent en effet tre assurs par dautres acteurs. Cela suppose alors que lEtat, en liaison avec les collectivits locales, assume pleinement ses fonctions dautorit organisatrice : dfinition des obligations de service public, valuation des rsultats, coordination dans les territoires, subsidiarit en cas de dfaillance. Le groupe soutient cette recherche du mieux dEtat , qui constitue une position raisonnable entre le tout Etat et le non Etat . Les services publics contribuent lattractivit des territoires. Leur maintien est aussi troitement li lactivit conomique. Ils doivent en effet rpondre non seulement aux besoins des populations mais aussi ceux des entreprises.

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Lavis souligne que les activits des coopratives contribuent une mission dintrt gnral. En effet, ce sont majoritairement des entreprises de main-duvre, sappuyant sur des savoir-faire locaux, et mobilisant le capital humain venant de leur territoire. De la cooprative laitire qui continue dassurer la collecte du lait en zone de montagne et de handicaps naturels, la cooprative de production implique dans les services aux personnes, le maillage du territoire que les coopratives permettent dans la dure bnficie lensemble des acteurs conomiques et des citoyens au-del de leurs propres intrts. Par leur ancrage territorial et leur activit conomique, les coopratives, qui ne peuvent pas se dlocaliser, offrent ainsi une rgulation des effets de la mondialisation et permettent de prserver lquilibre du tissu de PME et TPE. En conclusion, la modernisation des services publics, leur adaptation aux besoins des usagers et la diversit des territoires sont incontournables. Les enjeux sont rels pour la comptitivit de notre pays et pour la cohsion de notre socit. Ces ncessaires volutions doivent tre faites dans le respect des grands principes qui caractrisent notre Rpublique. Le groupe de la coopration considre que lavis ouvre une piste quilibre, dans une complmentarit public/priv, pour concilier ces impratifs souvent prsents comme contradictoires. Groupe des entreprises publiques Un rapport sur le thme Amnagement du Territoire, services publics et services au public ne peut que susciter un intrt tout particulier de la part du groupe des entreprises publiques. Notre groupe adhre tout particulirement deux phrases de la conclusion de lavis : Le CES est persuad que, pour lusager, le service rendu prime sur le statut juridique et quil est dsormais ncessaire de passer dune conception organique du service public une conception fonctionnelle prenant acte des volutions lchelle europenne. Il est tout aussi convaincu que la puissance publique doit en conserver la matrise : si ltat est appel se recentrer sur ses missions essentielles, il nen demeure pas moins le garant de lintrt gnral, des droits sociaux fondamentaux et des quilibres territoriaux . Le groupe des entreprises publiques souhaite insister sur certains points : 1) La ncessit dune vision prospective, la fois sectorielle, territoriale et socitale. Le service public, auquel nos concitoyens demeurent attachs ds lors quil sait voluer, doit tre conu en dynamique. Cela doit tre une des proccupations essentielles du futur Centre danalyses stratgiques et de la DATAR, devenue Dlgation interministrielle lamnagement et la comptitivit des territoires. Lun comme lautre doivent nous permettre danticiper les volutions ncessaires par un diagnostic partag entre tous les acteurs intresss et par une recherche permanente de solutions innovantes.

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2) La dimension europenne est aujourdhui un lment essentiel de la problmatique des services publics. Les directives et rglements europens ont dans lensemble jou un rle positif dans leur volution. Nous pensons en particulier la poste, lnergie et aux transports. La France doit demeurer prsente dans le dbat europen pour faire prvaloir son approche des services publics et notamment du service universel, tout particulirement loccasion de la mise au point de la directive-cadre sur les SIG. Cela suppose de ne pas avoir une attitude fige. Comme le rappelle lavis, trois principes expriment notre conception du service public : continuit, galit, adaptabilit. La fixit non seulement nen fait pas partie, mais elle est mme en contradiction avec ces trois principes fondateurs. 3) Nous avons besoin dune approche renouvele du service public, du service au public. Les aspirations de la population, tant en zone rurale quen zone urbaine, ont volu considrablement au cours des soixante dernires annes, notamment du fait des volutions technologiques et de louverture la concurrence dans de nombreux secteurs. Elles se sont tout la fois rapproches (les urbains et les ruraux expriment de plus en plus souvent les mmes besoins, les mmes attentes dautant que la priurbanisation les diffrencie de moins en moins) et diversifies : dsir dautres lieux, de mise disposition de certains services publics, souhait de nouveaux horaires, de points dentre communs, dun plus grand dcloisonnement et dune plus grande polyvalence. Les jeunes, comme les moins jeunes, aspirent par ailleurs lutilisation plus frquente de tl-procdures. Le groupe des entreprises publiques souhaite insister tout particulirement sur trois lments : - La rflexion et laction dans le domaine des services au public ne sauraient ngliger les services privs de premire ncessit, notamment dans le domaine de la sant. - Il convient de porter une attention toute particulire certains territoires ruraux comme urbains, en sachant sadapter intelligemment, et avec le souci de lefficacit de la dpense publique, aux volutions dmographiques. Cela peut conduire des traitements spcifiques. De ce point de vue, les moratoires ne sont pas la meilleure rponse aux questions poses. Lavis voque lopposition frquente entre qualit et proximit. Il va de soi quil ne doit sagir que dune opposition thorique. Dans la ralit, il est ncessaire et possible de conjuguer les deux. - La rflexion sur la rpartition des charges entre lusager et le contribuable, seulement esquisse dans le rapport, mritera dtre poursuivie et approfondie.

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Il en va de mme des conditions du recours de nouveaux modes de financement, tels les partenariats public-priv. La mise en uvre des textes rcents dans ce domaine devra tre suivie et value avec une particulire attention. 4) La modernisation des services publics, avec le souci permanent dun meilleur service au public, ne se fera quen sappuyant sur les personnels concerns. Le rapport fait des suggestions pertinentes sur lamlioration de leur formation, sur les conditions de recherche de qualit, sur le recours lvaluation, sur ladaptation du systme de rmunration des agents aux difficults du travail et leur performance. De notre point de vue, la performance est au cur du service public et, dans cette perspective, lintressement est un facteur de progrs. Le groupe des entreprises publiques a vot lavis. Groupe de la mutualit Le projet davis soumis lassemble plnire du Conseil conomique et social insiste sur la notion de service au public qui permet de dpasser le dbat sur loprateur, pour privilgier celui portant sur les missions. Le groupe de la mutualit approuve cette orientation, qui est dj largement prsente dans lorganisation de loffre de soins, o les mmes missions sont souvent remplies par des oprateurs de statut juridique diffrent. Accepter cette nouvelle grille de lecture suppose cependant que deux proccupations soient particulirement mises en valeur, davantage peut-tre quelles ne le sont dans le projet davis. Il faut dabord sassurer que des citoyens la marge de lexclusion sociale aient accs des services considrs comme de premire ncessit, quils soient assurs dans le cadre du service public ou par des acteurs privs. Le dbat sur une rpartition optimale de loffre de soins montre bien que les difficults daccs tiennent bien sr la quantit doffre et sa rpartition, mais dpendent aussi dautres critres, financiers, culturels, ou touchant linformation sur la qualit des services offerts. Le projet davis insiste sur la prise en compte des initiatives prives, qui ncessitent, bien sr, un soutien et une orientation de la puissance publique, mais, au-del, une vritable rgulation, contrepartie de ce soutien. Ainsi le soutien au dveloppement dune offre dans des zones dfavorises ne peut se concevoir sans un regard sur dventuels excs de loffre dans dautres zones. Une telle approche suppose que soient considrablement dvelopps les outils dvaluation des services rendus au public. Cette valuation doit intgrer des proccupations damnagement du territoire, dterminer des indicateurs de performances, mais aussi lefficience du service rendu, compte tenu de la mobilisation des fonds publics comme cela est rappel dans le projet davis.

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Mais, au-del, une rflexion plus large doit tre engage sur lobjectif de lvaluation. De plus en plus, la mesure de limpact des politiques menes est intgre dans les programmes daction. La dtermination des critres dvaluation et leur hirarchisation ne vont pourtant pas de soi. Faut-il privilgier un accs gographique facile ? Une qualit amliore par des regroupements de moyens et de comptences ? Ces questions mritent un dbat public en amont de la rflexion sur lorganisation, les enseignements tirs dune valuation dpendant lvidence de ce que lon a choisi de mesurer. Ces questions sont aujourdhui poses, au-del de loffre de soins, domaine traditionnel daction de la mutualit, dans le dveloppement des services aux personnes qui peuvent lgitimement tre considrs comme de premire ncessit. La mutualit et, plus gnralement, lconomie sociale, sont fortement impliques dans ce dveloppement. Cela conduit le groupe exprimer ses proccupations face au nouveau texte de la Directive sur les services dans le march intrieur , qui sera prochainement soumis aux parlementaires europens. Le Conseil conomique et social sest dj prononc clairement sur ce sujet, mais il importe de rappeler quune adoption en ltat de cette directive, conduirait dimportantes difficults pour rguler les services sociaux dintrt gnral, comme le rclame le projet davis. Sa conclusion, qui raffirme que lEtat est appel se recentrer sur ses missions essentielles, mais nen demeure pas moins le garant de lintrt gnral, des droits sociaux fondamentaux et des quilibres territoriaux , pourrait ainsi rester lettre morte. En toute hypothse, pour le groupe de la mutualit, le domaine de la sant et de la protection sociale doit rester dans le champ des droits sociaux fondamentaux. Ces remarques faites, la mutualit a vot favorablement lavis. Groupe de lOutre-mer Lexplosion des progrs techniques et les transformations inluctables de nos socits nous contraignent nous remettre en cause mais nous ne devons pas pour autant, au nom de la rentabilit conomique, occulter la cohsion sociale et la satisfaction des besoins des populations, partout et pour tous. Lenjeu est, aujourdhui, de concilier et doptimiser, dans un mme modle socital, lefficacit conomique et lefficacit sociale, le march et le service public. Cette ncessit, dans le cadre des proccupations de lOutre-mer, amne le groupe faire trois observations. La premire : lvolution des besoins est confronte deux donnes concurrentes. Dune part, la mondialisation et la diffusion de nos modes de production et de consommation poussent la standardisation des besoins qui, de plus en plus, se diversifient et deviennent universels. Dautre part, le dplacement du champ de la marchandise du matriel vers limmatriel, largit le champ des besoins fondamentaux.

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Or, force est de constater que la hirarchie et les priorits de la satisfaction des besoins sont troitement lies au dveloppement des territoires et la qualit des services publics. Ainsi, certaines insuffisances, Outre-mer, font quune fraction importante des populations doit se contenter de la consommation de biens primaires. La deuxime observation : louverture au march ne peut assurer seule le dveloppement de lOutre-mer. Lconomie non marchande joue un rle essentiel dans la cohsion sociale et lquilibre des territoires. L o le march est dfaillant et la demande non solvable, le service public assure laccs des usagers des services essentiels, et donc contribue lattractivit et lefficacit conomique des territoires. Aussi, laccumulation des handicaps dont souffre lOutre-mer - rseaux de communication dfaillants, cots levs de production, dmographie galopante, fragmentation des groupes sociaux, production locale limite et peu diversifie, entrane la ncessit dune intervention forte des pouvoirs publics. Dautant que, contrairement la mtropole, cest le secteur public qui entrane les conomies de lOutre-mer. La dernire observation : la ncessaire adaptation des services publics. Le monde a chang et les services publics doivent sadapter et se moderniser. La crise de lgitimit du service public tient tant un manque de lisibilit et de transparence de laction publique, quau passage de lconomie de loffre lconomie de la demande o lusager rclame maintenant une individualisation de loffre que rendent dsormais possible les progrs techniques. Par ailleurs, la persistance des ingalits sociales et de lexclusion, la recherche de la qualit de vie et de la scurit, le dveloppement de la violence urbaine obligent les populations de chaque territoire sinterroger, notamment sur le service public. Elles attendent plus defficacit de laction politique dans le traitement des mutations en cours et elles exigent leur plus grande participation la dfinition et la mise en uvre des politiques publiques. De plus, la transformation des conomies, devenues interdpendantes, impose maintenant de nouvelles rgles : mobilit, flexibilit, adaptabilit, individualisation, responsabilit. Aussi, la prquation, la mutualisation des moyens et la mise en rseau des systmes, deviennent des outils incontournables pour la cohsion sociale et lefficacit conomique. Laction publique doit donc sadapter encore plus fortement en Outre-mer. Le groupe, qui a vot lavis, remercie le rapporteur et lensemble de la section pour le traitement rserv lOutre-mer.

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Groupe des personnalits qualifies Mme Douvin : Vis--vis de tous leurs services publics, les Franais font tat dun attachement certain, assorti dune exigence de qualit quel quen soit le prestataire. Il faut donc se fliciter que la section ait dfini le domaine tudier comme lensemble des services publics et privs rpondant aux besoins des populations ou des entreprises, et indispensables la vie des territoires. Cette dfinition large sassortit de la recherche de lefficacit au meilleur cot, prenant par ailleurs en compte lvolution des rglementations et des positions adoptes au niveau europen. Lorganisation des services prime ds lors sur le statut juridique, confortant le service public et soutenant le service priv. La recherche sans a priori du meilleur cadre ouvre alors la possibilit de confier certains services au secteur priv comme au secteur associatif, au profit du meilleur service rendu lusager. Il sagit en fait de parvenir une offre cohrente et coordonne sur les territoires, une gamme diversifie de solutions et dacteurs pour les porter, un systme souple enfin, associant les partenaires privs et mettant en valeur les initiatives locales. La notion de services publics comme celle de services au public entranent bien videmment une exigence dquit territoriale et le ministre dlgu lAmnagement du territoire vient dannoncer le lancement de ples dexcellence ruraux sur le modle des ples de comptitivit. Mais le territoire urbain a aussi ses besoins, qui diffrent selon les zones. A Paris, une maison des services publics installe dans le 19 arrondissement devrait ainsi prochainement permettre de mieux informer les habitants sur les services publics et de les aider dans leurs dmarches administratives. Evidemment, une valuation rgulire et indpendante des cots, des tarifs dusage et de la frquentation garantit la bonne adaptation aux besoins. Enfin, le bon fonctionnement des services publics repose sur la concertation et la formation, notamment la formation des usagers, par exemple par une ducation civique renforce au cours du cursus scolaire ou par un meilleur dialogue entre parents et personnels de lEducation nationale. Lannonce par le ministre de lEducation nationale, le 13 dcembre dernier, de la cration d coles de parents dans les collges de ZEP, parat de ce point de vue une bonne chose. Enfin, une plus grande implication des personnels est essentielle la russite des rformes, le rle dinterface du prfet entre les diffrents niveaux de territoire tant dterminant. La signature prochaine de la Charte des services publics, linitiative du gouvernement, afin de soutenir les projets innovants de rorganisation des services au public, publics ou privs, sera sans nul doute ici une tape importante. Je me flicite que le projet davis prne le passage dune conception organique une conception fonctionnelle et recommande une offre cohrente, souple et diversifie. Je le voterai donc, sous rserve quaucun amendement ne vienne en dnaturer le sens .
me

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M. Roulleau : La question du service public ne laisse personne indiffrent, chacun le considrant comme un d appartenant tous, port par lEtat et la collectivit. Cette appropriation par monsieur tout le monde est une bonne chose, car elle exprime la solidarit, aussi bien pour les territoires que pour les individus. Mais elle a nanmoins un revers, dans la mesure o les Franais exigent un service public maximum sans en avoir mesur le cot, ds lors que la collectivit publique en assure lquilibre. Le gestionnaire financier subit donc trs souvent des pressions internes ou externes et le risque est grand de drive, voire de blocage toute volution. Il tait donc bon davoir dabord, sans passion, dfini les notions de service public et de services au public, puis dtudier lvolution de leur place et de leur rle dans la socit, tout en dterminant ceux de chaque acteur : Etat, collectivits locales, etc. Bon galement de rappeler les grands principes : continuit, galit de traitement, mutabilit ou adaptabilit, garantie daccs au service, neutralit et transparence. Bon encore de poser le problme de fond de linvestissement pour lavenir, lamnagement du territoire exigeant de raisonner sur le long terme et les quilibres financiers devant tre assurs, sachant que lon peut emprunter si lon cre des quipements mais que le fonctionnement doit tre la charge de ceux qui consomment, de faon ne pas laisser aux gnrations futures les charges que les responsables daujourdhui nauraient pas le courage dassumer. Lapproche europenne na pas non plus t oublie, que le professeur Philippe Herzog avait voque ici mme en avril dernier, prsentant toutes les possibilits dvolution en matire de services publics, dnomms services dintrt gnral par commodit smantique pour en dsigner la trs grande diversit. Ainsi, sait-on que si chaque pays de lUnion est parfaitement mme de raliser ses rseaux publics, la gestion en sera diffrente dans lEurope de demain, et que rien nest compltement arrt en matire de services dintrt gnral. La France doit donc se prparer, sans oublier que si son modle est intressant, il nest pas universel. Les volutions sont indispensables, dont il faut dterminer le degr et la forme. Compte tenu de sa composition, le Conseil conomique et social est fort bien plac pour en dbattre et proposer des solutions acceptables par le plus grand nombre. Et il ne faudrait pas manquer ces rendez-vous importants parce que, comme le disait Platon : Une chose est manque lorsquelle nest pas faite en son temps car louvrage nattend pas la commodit de louvrier ; cest lui de sadapter, car le temps pass ne revient pas . Pour toutes ces raisons, je voterai cet avis .

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Groupe des professions librales Service public, service au public : sujet dlicat, mais le rapporteur a su tout au long des travaux dpassionner le dbat par souci de lintrt gnral et de celui du consommateur. Cette objectivit a permis davancer dans la rflexion. Le service public mrite, en effet, quon se penche sur sa dfinition. La confusion, volontairement entretenue parfois, est dans tous les esprits : le service public nest pas assur seulement par le secteur public ; il ne se dfinit pas non plus par la gratuit de ses prestations et il est dmontr que certains services peuvent tre dlgus au secteur priv. Il serait temps darrter dopposer public et priv pour mieux en souligner la complmentarit. Sil est donc difficile de le dfinir, au moins peut-on en rappeler les principes fondateurs : continuit - galit - adaptabilit. - La continuit : il est difficile de parler de continuit du service dans un secteur o les grves rptition dtruisent peu peu la confiance de lusager, voire mme celle du citoyen. Il est difficile de parler de continuit lorsque chaque tentative de service minimum est carte et on peut regretter que le dispositif dalarme sociale , qui fonctionne dans dautres secteurs dactivits et dans dautres pays, ny soit pas systmatiquement utilis. - Lgalit : elle implique de faire jouer la solidarit. Mais la prquation tarifaire ne doit pas faire oublier que les services publics, comme les autres, ont un cot, pay par lusager et le contribuable. Le rapporteur, juste titre, place en regard des dpenses la ncessaire valuation des rsultats, dans un objectif de qualit. - Ladaptabilit enfin : ce troisime principe est trop souvent oubli. On dpense paradoxalement plus dnergie maintenir ce qui est inadapt, qu essayer de ladapter. Certains exemples rcents dans le transport maritime dmontrent que la volont affiche de maintenir un service dans le secteur public ne rsulte pas dune relle analyse conomique et oprationnelle. Lintrt gnral tait douloureusement absent de la rflexion. Le service public ne peut sexonrer des critres de performances sil veut perdurer et sadapter la diversit des territoires et des besoins. Le rapport franchit le pas en prconisant une conception axe sur un service rendu au public. La rforme simpose tous. Il faut rapprocher le service des besoins de lusager et ce dernier doit hirarchiser ses demandes entre services vitaux, de confort ou dagrment. Mais rechercher lefficacit conomique ne veut pas dire diminuer la qualit du service : il faut rationaliser, viter les doublons entre les diffrents niveaux dadministration, il faut soutenir les projets destins adapter loffre de services publics aux spcificits dun territoire donn.

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Sadapter aux nouveaux besoins, cela veut dire aussi quil faut savoir fermer des services publics lorsquil ny a plus dintrt majeur les maintenir, savoir regrouper plusieurs services dans un mme lieu, savoir dispenser des services en fonction du territoire, enfin savoir ouvrir de nouveaux services lorsque le besoin sen fait sentir. Peu importe alors que loprateur soit public ou priv, pourvu que le service soit bien rendu. Le rapporteur la soulign juste titre, allant mme jusqu prconiser la rversibilit du choix de cet oprateur, pour une meilleure efficacit du service, dans lintrt de lusager ! Nous confirmons la ncessit dadapter les services publics aux mutations de la socit ; le dbat est indispensable. La grve bloquant les usagers nest pas une rponse : entre la dfense pure et dure des services publics et leur privatisation systmatique, il existe un espace de dialogue dans lequel lintrt gnral doit avant tout rester prsent. Enfin, lvolution de notre mode de vie et une longvit accrue conduisent dvelopper laide la personne. Cest un formidable progrs social et un formidable gisement demplois. Les professionnels libraux y sont attentifs et tout particulirement les professionnels de la sant. Si leur mission exige une certaine abngation, il serait impensable en revanche dimaginer de leur imposer une quelconque rquisition. La continuit territoriale de ce service a ses limites : elle ne doit pas se faire contre eux et sans eux. Ce sujet mrite - en soi - un dbat. Car il faut connatre les inconvnients de ce choix pour la recherche de collaborateurs qualifis, pour lobligation de formation continue, les lourds horaires de travail, les problmes de garde et de remplacement etc. Conscients de leur responsabilit sociale, les professionnels libraux bousculeront leur encadrement rglementaire pour rpondre demain aux incitations les conduisant sinstaller dans les territoires ruraux ou dfavoriss. En conclusion, le service au public indispensable la vie des territoires rpond aux besoins des populations et des entreprises. Place doit tre donne aux acteurs publics et privs, mais sous lil de lEtat, garant des trois principes fondateurs. Ainsi, lintrt gnral sera prserv. Le groupe des professions librales, approuvant totalement le rapporteur, a donc vot lavis. Groupe de lUNAF Le groupe de lUNAF flicite le rapporteur, M. Jean-Alain Mariotti, pour la qualit de son travail sur Lamnagement du territoire, les services publics et les services au public . Il le remercie davoir accept toutes ses remarques et suggestions sur lavis, et se rjouit des perspectives quil ouvre. Il salue la pertinence de son analyse qui permet de pointer lenjeu des services publics lintrieur du champ des services au public, champ particulirement volutif. Dans cette volution des services au public, il convient dinsister sur la place des associations qui ont une vraie capacit innover, ainsi que lindique lavis, et sont souvent pionnires dans la mise en place de nouveaux services, en particulier pour sadapter aux besoins des jeunes, des

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jeunes familles et des personnes ges. Il est donc ncessaire de conforter les associations, en particulier par des conventions qui permettent de les prenniser. Cette dlgation par lEtat ne saurait lexonrer dun accompagnement dans la dure, en particulier au niveau de la formation des bnvoles la gestion des ressources associatives certes, mais, comme le souligne lavis, plus en amont, au niveau de la formation des jeunes dans le cadre de leur cursus scolaire. Les services au public ont une place particulirement importante dans la vie des territoires, quils soient ruraux ou urbains. La proximit des services rgaliens (cole, gendarmerie), les moyens de transport, les structures daccueil des enfants, laccs aux services de sant, des commerces de proximit, linformation et la culture, conditionnent la qualit de vie, lattractivit et la cohsion sociale des territoires. Le groupe de lUNAF tient souligner son attachement aux principes de proximit, concertation, partenariat et volution. 1/- Proximit et concertation. Aujourdhui, toutes les forces et comptences dun territoire doivent tre mises en synergie, afin de dvelopper leurs complmentarits, de rationaliser et mettre en cohrence tous les services rendus au public au niveau des bassins de vie. Comme le propose lavis, les exprimentations de partenariat public/priv engages sur certains territoires sont encourager. Elles permettent lEtat et au secteur priv (entreprises, commerces, artisanat, associations) duvrer ensemble pour apporter des services de qualit adapts la ralit de vie des familles. Le groupe de lUNAF est en accord avec lavis sagissant de limportance de la concertation au niveau du diagnostic partag. Lassociation troite des usagers aux services publics doit effectivement tre assure, et lUNAF partage le souhait dune vritable rvolution culturelle sur ce point, tant au niveau des communes et des territoires, quau niveau des diffrentes collectivits. Limportance dune telle concertation au niveau de lintercommunalit doit tre galement mentionne. LUNAF approuve la mthode de concertation telle quelle est propose tous les chelons du territoire. Les familles, attentives leur environnement quotidien, portent le souci de la qualit de la vie. Elles doivent pouvoir exprimer leurs besoins et leurs attentes, et prsenter leurs propositions lors de tout projet de cration ou dvolution dun service public ou au public. 2/- Partenariat et volution. Sans tout attendre de la collectivit, les associations mettent en place des services de proximit tout en offrant aux personnes la possibilit de participer et dtre acteurs. Le groupe de lUNAF est attach au principe selon lequel lEtat, une collectivit territoriale ou une entreprise puissent confier une association familiale la gestion de services au public et en particulier des services aux personnes. Cela est particulirement important pour tous les services ducatifs. Il

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convient de rappeler ici la ncessit dassocier les parents et de les impliquer dans la mise en uvre des projets de structures qui accueillent leurs enfants. En conclusion, le groupe de lUNAF adhre totalement aux propositions de lavis pour un service public rnov au cur du concept plus large de service au public, en passant dune conception organique du service public une conception fonctionnelle prenant acte des volutions lchelle europenne . Groupe de lUNSA Le titre de lavis est une nigme : peut-il y avoir un service public qui ne se confonde pas avec un service au public ? Pour lUNSA, le service public est un tout. Il ny a pas dun ct, le service public rendu par le secteur public, et, de lautre, le service public rendu par le secteur priv. Il y a des missions de service public. La dfinition du service public que nous soutenons est synonyme dun ensemble de services et de prestations indispensables toute socit se rclamant de la libert, de lgalit, de la fraternit, de la solidarit et de la lacit. Par son organisation et ses missions, le service public garantit lunit, la cohsion sociale et territoriale, il assure la solidarit nationale et renforce le lien social entre tous les citoyens. La vie quotidienne de nos compatriotes passe par la satisfaction dun certain nombre de besoins comme lducation, la scurit, la sant, les communications, etc. En ce domaine, lUNSA regrette que lavis nglige le rapport du CNADT de 1999 qui a bas sa rflexion sur les services publics en relation avec lamnagement du territoire. Cest une solide rfrence. Aujourdhui, comment peut-on optimiser la couverture des services publics aussi bien en zone rurale quen zone urbaine ? Cest le cur du dbat qui divise les tenants dun service public performant et ceux qui, au nom dune pseudomodernit, estiment quil est de la responsabilit du march de rpondre tous les besoins des citoyens. LUNSA se prononce pour la modernisation et le dveloppement des services publics. Nous refusons donc la mise en concurrence sauvage, la drglementation, les diffrentes formes de privatisation excessives et les dcentralisations hasardeuses qui dgradent la qualit et mettent en cause la scurit des services rendus aux usagers. Par exemple, en matire de dcentralisation, la loi SRU de janvier 2002 sur la gnralisation du transport rgional de voyageurs ne rgle pas le problme des liaisons transverses, interrgionales par train corail.

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Concernant le volet social, nous sommes interrogatifs sur la rmunration au mrite, voire aux risques, y compris dans les ZEP. Le rle de lenseignant, au sein de lquipe ducative, va bien au-del de la transmission des savoirs ; il a pour tche de former lhomme et le citoyen. Le partenariat avec tous les acteurs visant mieux permettre aux jeunes de trouver leur place dans la socit va dans ce sens. Prenons garde aussi que le dveloppement des nouvelles technologies ne se traduise par la dshumanisation des services. Le service public nest pas pour autant dispens de rechercher une meilleure gestion et une meilleure efficacit, afin de mieux rpondre aux besoins des usagers, mais la logique de rentabilit ne doit pas se faire au dtriment du service rendu aux citoyens. LUNSA a toujours t favorable la construction et au dveloppement de lUnion europenne. Mais, il faut bien reconnatre que, dans de nombreux pays, les services publics nont ni la mme ralit, ni la mme dfinition, ni les mmes missions quen France. Nier cette diversit au plan europen est une source de conflits. Par exemple, linitiative du commissaire europen aux transports dimposer par rglement le principe des appels doffres est inacceptable. En conclusion, lavis voque les vertus de la Charte des services publics venir. Nous savons tous que seuls les textes contraignants sont efficaces et peuvent servir de modle de base au plan europen. A ce titre, il faut une directive-cadre sur les services dintrt gnral (SIG). Elle devrait les dfinir en conformit avec la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne et sinspirer le plus largement possible du principe des bonnes pratiques. Cette prise de position, qui est pour nous essentielle, napparat pas clairement dans le projet davis. LUNSA sest abstenue.

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ANNEXE A LAVIS SCRUTIN


Scrutin sur lensemble du projet davis Nombre de votants...............................204 Ont vot pour.......................................166 Ont vot contre ......................................15 Se sont abstenus.....................................23 Le Conseil conomique et social a adopt. Ont vot pour : 166 Groupe de l'agriculture - MM. Barrau, Bastian, Baucherel, Bayard, de Beaumesnil, de Benoist, Boisson, Cazaubon, Mme Cornier, MM. Couturier, Ducroquet, Ferr, Giroud, Mme Gros, MM. Grosmaire, Guyau, Layre, Lemtayer, Lucas, Marteau, Rousseau, Salmon, Sander, Schaeffer, Thvenot, Vasseur. Groupe de l'artisanat - MM. Almras, Drano, Duplat, Griset, Lardin, Libus, Martin, Paillasson, Prez, Perrin. Groupe des associations Mme Arnoult-Brill, MM. Da Costa, Leclercq, Roirant. Groupe de la CFDT - Mme Azma, MM. Brail, Boulier, Mmes Boutrand, Collinet, M. Heyman, Mme Lasnier, MM. Le Clzio, Legrain, Mme Pichenot, M. Quintreau, Mme Rived, M. Toulisse, Mme Tsao, MM. Vandeweeghe, Vrollet. Groupe de la CFE-CGC Mme Dumont, MM. Garnier, Labrune, Saubert, Van Craeynest, Mme Viguier, M. Walter. Groupe de la CFTC - MM. Coquillion, Deleu, Fazilleau, Mme Simon, MM. Vivier, Voisin. Groupe de la coopration - Mme Attar, MM. Budin, Fritsch, Gautier, Grave, Prugue, Sgouin, Thibous, Verdier. Groupe des entreprises prives Mme Bel, MM. Bernardin, Creyssel, Daguin, Didier, Mme Felzines, MM. Gautier-Sauvagnac, Ghigonis, Gorse, Jamet, Lebrun, Lemor, Marcon, Mariotti, Mongereau, Pellat-Finet, Placet, Roubaud, Salto, Sarkozy, Schilansky, Pierre Simon, Didier Simond, Talmier, Tardy, Veysset, Mme Vilain.

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Groupe des entreprises publiques MM. Ailleret, Bailly, Blanchard-Dignac, Brunel, Chertier, Duport, Mme Duthilleul, MM. Gadonneix, Graff, Mme Idrac. Groupe des Franais tablis hors de France, de l'pargne et du logement Mme Bourven, MM. Clave, Feltz. Groupe de la mutualit - MM. Caniard, Davant, Laxalt, Ronat. Groupe de l'outre-mer - MM. Paoletti, Paul, Radjou. Groupe des personnalits qualifies - MM. dAboville, Aillagon, Aurelli, Mme Benatsou, M. Cannac, Mme Cuill, M. Dechartre, Mmes Dieulangard, Douvin, MM. Duquesne, Ferry, Figeac, Gentilini, de La Loyre, Marcon, Massoni, Mme Morin, MM. Nouvion, Pasty, Plasait, Mme Rolland du Roscot, MM. Roulleau, Roussin, Slama, Steg, Mme Tjibaou, MM. Valletoux, Vigier. Groupe des professions librales - MM. Capdeville, Maffioli, Mme Socquet-Clerc Lafont, M. Vaconsin. Groupe de l'UNAF Mme Basset, MM. Brin, douard, Fresse, Guimet, Laune, Mmes Lebatard, Therry, M. de Viguerie. Ont vot contre : 15 Groupe de la CGT-FO - MM. Becuwe, Bilquez, Bouchet, Mme Boutaric, MM. Devy, Lemercier, Mazuir, Nogus, Mmes Peikert, Perray, Pungier, MM. Quentin, Rathonie, Reynaud, Mme Videlaine. Se sont abstenus : 23 Groupe de l'agriculture - MM. Boisgontier, Cartier, Lpine, Szydlowski. Groupe de la CGT - Mmes Bressol, Chay, Crosemarie, MM. Decisier, Dellacherie, Delmas, Mme Doneddu, M. Forette, Mmes Geng, Hacquemand, MM. Larose, Mansouri-Guilani, Muller, Rozet, Mme Vagner. Groupe des personnalits qualifies - MM. Duharcourt, Masanet. Groupe de lUNSA - MM. Duron, Olive.

RAPPORT
prsent au nom de la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire par M. Jean-Alain Mariotti, rapporteur

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Le 30 novembre 2004, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire la prparation dun rapport et dun projet davis sur Amnagement du territoire, services publics et services au public . La section a dsign M. Jean-Alain Mariotti comme rapporteur. Pour son information, la section a entendu : - M. Jean-Paul Bailly, prsident de La Poste ; - Mme Jacqueline Gourault, vice-prsidente de lAssociation des maires de France ; - M. Philippe Herzog, prsident de Confrontations Europe ; - M. Thierry Kaeppelin, prfet de rgion honoraire, prsident du groupe central des grandes oprations durbanisme ; - M. Jean-Yves Martin, directeur de lAssociation Familles Rurales ; - M. Claude Martinand, prsident de lInstitut de la gestion dlgue ; - M. Pierre Mirabaud, dlgu lamnagement du territoire et laction rgionale ; - M. Alain Rousset, prsident de lAssociation des rgions de France ; - M. Jean Franois-Poncet, ancien ministre, prsident de la Dlgation du Snat lamnagement et au dveloppement durable du territoire. La section sest galement rendue en Aveyron les 20 et 21 septembre 2005 pour y tudier sur le terrain la manire dont sont organiss les services publics et comment dautres organismes, privs ou associatifs, rendent des services nouveaux ou incompltement assurs par la puissance publique. Dans ce cadre, la section a notamment rencontr : - M. Frdric Derbier, directeur dpartemental de Familles Rurales ; - M. Jacques Godfrain, ancien ministre, dput-maire de Millau ; - Mme Chantal Jourdan, prfet de lAveyron ; - M. Marc Legrand, directeur gnral de la compagnie Eiffage du viaduc de Millau ; - M. Robert Muret, maire de La Cavalerie ; - M. Jrome Rouve, maire de Saint-Jean dAlcapis. LAssemble des conseils conomiques et sociaux rgionaux de France a t consulte par lintermdiaire : - de son prsident, M. Jean-Claude Boucherat, prsident du CESR dIle-de France ; - des membres de sa commission charge des questions rurales : M. Xavier Beulin, prsident du CESR de la rgion Centre et M. Jean-Claude Bousquet, prsident du CESR de la rgion Languedoc-Roussillon ; - ainsi que de M. Jean-Franois Gargou, prsident du CESR de la rgion Aquitaine.

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Le rapporteur sest entretenu en particulier avec : - M. Luc Baumstark, conseiller scientifique au Commissariat gnral du Plan ; - M. Christophe Haumont, responsable du secteur rseau des trsoreries au ministre des Finances et de lIndustrie ; - M. Nicolas Jacquet, directeur de la chambre de commerce et dindustrie de Paris. Il remercie toutes ces personnalits pour laide prcieuse quelles lui ont apporte au cours de llaboration de son rapport. Ses remerciements vont galement aux membres et ladministration de la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire pour leur appui constant.

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INTRODUCTION
La mondialisation et lintgration europenne ont contraint les services publics se resituer dans un cadre plus vaste que le seul espace national. Ceux-ci sont en outre confronts un ensemble de mutations, conomiques, sociales, technologiques, institutionnelles, culturelles auxquelles ils ont d sadapter. Ils doivent faire face de nouveaux dfis comme lallongement de lesprance de vie des populations, les exigences accrues des usagers, la diversification des attentes individuelles. La France rurale des annes 1930 a en effet laiss la place un territoire o les villes concentrent 90 % de la population. Lespace rural lui-mme sest transform. La socit a volu tout comme les modes de vie. Les attentes des Franais ont chang. Ils veulent des services, mais rendus autrement que par le pass, dans dautres lieux et dautres horaires. Les ruraux souhaitent des services quivalents ceux dont bnficient les populations urbaines. Sur tout lespace national, la demande de services (publics ou non) augmente sans cesse. La performance et laccessibilit comptent dsormais autant que la proximit physique. Ainsi la demande dune meilleure qualit est prsente de faon constante. Par ailleurs, avec la dcentralisation, les collectivits territoriales ont vu leur rle saccrotre. Le dveloppement de lintercommunalit devrait permettre en mutualisant les moyens de rendre des services de meilleure qualit un autre niveau territorial. Dautres acteurs que la puissance publique offrent aussi des services, le secteur priv marchand, les associations... et tendent leur champ dintervention. Les moyens de communications physiques et lectroniques se dveloppent et relativisent la notion de proximit. Lensemble sest traduit par une inadaptation dans lorganisation de certains services, parfois par leur surdimensionnement dans certaines zones rurales et par la manifestation de besoins, de difficults et de cots dune autre nature dans les zones urbaines. Des services installs il y a des dcennies ont t remis en cause, des rorganisations ou des fermetures opres, suscitant tant lincomprhension des habitants que des prises de position pour maintenir le service public au nom du principe dgalit de traitement des citoyens. Le respect de ce principe doit-il toujours conduire au financement par la collectivit de services fonds sur des critres tablis hier dans des contextes trs diffrents daujourdhui ? Le service public ne doit-il pas au contraire voluer pour mieux rpondre aux besoins ?

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Les ractions pidermiques que soulve toute proposition de changement doivent certes tre coutes et entendues comme un attachement quasi identitaire, transmis de gnration en gnration. La richesse intellectuelle de la notion de service public tient ce quelle ne se conoit pas en dehors dune multitude de faits enracins dans tout un contexte politique, juridique, sociologique, conomique 2. Mais peut-tre aussi faut-il aller plus loin pour faire partager une dfinition rnove, plus ouverte, plus proche du concept europen, plus adapte aux volutions et aux ralits qui touchent le territoire et la socit. Sans doute faudra-t-il alors parler de services au public considrs sous langle plus large de lintrt gnral. Cette rflexion sur un nouveau concept et une nouvelle organisation des services au public est dailleurs dores et dj engage aussi bien au niveau de lUnion europenne quen France. Toutefois, au pralable, une approche historique et des comparaisons europennes, puisque la question de renouvellement ne se pose pas quen France, devraient permettre de mieux comprendre la fois lampleur du sujet et, au travers de sa complexit, les enjeux dune volution devenue ncessaire.

Ivar Ekeland, Avant-propos, in Lide de service public est-elle soutenable ? , sous la direction de Jean-Marie Chevalier, Ivar Ekeland et Marie-Anne Frison-Roche, Paris, Presses universitaires de France, 1999.

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CHAPITRE I LE SERVICE PUBLIC, UNE NOTION EN CONSTRUCTION DEPUIS LONGTEMPS - LES SERVICES AU PUBLIC, UN SUJET DACTUALIT
I - LE SERVICE PUBLIC : UNE NOTION TRES ANCIENNE AUX SIGNIFICATIONS VARIABLES Le souci dune certaine Res publica, chose publique littralement, occupe les esprits depuis que les hommes ont commenc vivre en communaut, a fortiori ds que des institutions ont merg. Pensons aux sances de thtre gratuites et de libre accs pour tous - citoyens, esclaves, trangers - finances par les plus riches citoyens grecs pour le bien commun. Autant dire de suite que les services publics ont toujours t au cur des dbats de socit. Que faut-il entendre par cette expression ? Que doit-elle recouvrir ? Enfin, quelle place doit-il lui tre accorde ? Ce rappel historique est destin souligner que lexpression service public a pris des significations diffrentes au fil des priodes en fonction des besoins de la population et quune doctrine assortie dune dfinition nest apparue qu la fin du XIXme sicle. A - UNE LONGUE CONSTRUCTION HISTORIQUE EN FRANCE a) Archologie des services publics Cette expression touche diffrentes disciplines telles que la sociologie, le droit et lconomie. Cest pourquoi, un bref aperu tymologique notant les volutions linguistiques peut tre le premier pas vers quelques claircissements historiques. Le nom service vient du mot latin servitium qui signifie dans lAntiquit la condition desclave. Ds le XIme sicle, il dsigna lobligation de servir, puis lactivit en soi. Au fil des sicles, le sens se transforma lgrement pour devenir lensemble des devoirs envers une collectivit. Cest pourquoi au XVIme sicle, il sagissait stricto sensu des activits militaires pour le pouvoir et la fonction de ceux qui servent lEtat. Ladjectif public , tir du latin publicus, revt un sens trs large ; il dsigne ce qui concerne le peuple. Ds la Renaissance, suite des volutions, cet adjectif a recouvert ce qui se trouve lusage de tous. Enfin, ds le XIVme sicle, il est enrichi en se rfrant ce qui est port la connaissance de tous.

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Quand mme lexpression fige napparat qu la fin du XVIme sicle, elle est toutefois utilise sous la plume de Michel de Montaigne, appel autrefois au service public et (son) avancement vers le crdit du monde 3. Au reste, notons que service public figure dans le Dictionnaire de lAcadmie en 1694 et dsigne par l mme le service de tout le peuple. b) Sous lAncien Rgime, une notion polysmique et en volution Selon Jean-Louis Mestre, lexpression service public faisait partie, surtout dans la seconde moiti du XVIIIe sicle, du langage politico-administratif. Elle tait employe aussi bien dans des textes solennels manant du pouvoir royal que dans des crits prcurseurs de la Rvolution. Mais elle ltait avec des sens diffrents 4. Il est indniable que les significations ont chang au fil du temps. Rousseau dsigne par l mme lactivit personnelle du citoyen accomplie dans lintrt de lEtat. Sieys conoit le service public sous langle de la professionnalisation. Cet ensemble de services dintrt gnral a pris des formes varies : culte, eau Le transport des lettres par exemple, en tant que service public, ncessitait une vaste organisation avec de nombreuses ramifications telles que celle des routes ainsi que celle de la police des routes afin non seulement de faire respecter les rgles aux postillons et aux charretiers mais surtout de prvenir les accidents. Cest dans un souci de continuit du service public , que le texte du 15 ventse an IX qui consistait alors en lobligation de rsidence aux conseillers de prfecture a t adopt - ce qui est toujours valable pour certains fonctionnaires. Par voie de consquence, il est intressant de retenir la polysmie de cette expression qui offre un vritable vivier de sens. Il est ainsi ais de comprendre laffect contemporain que porte chaque citoyen aux services publics vcus, porteur dune conception propre et polymorphe des liens unissant lindividu et la socit. Lexemple des secours publics est significatif de lvolution de la perception de cette expression. En effet, avant la Rvolution, les secours publics nexistent que sous la forme des uvres de charit. Aprs 1789, lobligation dassistance devient une charge sociale. Deux arguments sont alors mis en exergue : tout dabord la prvention des atteintes lordre public, puis la prservation du capital humain productif, source de richesses et de prosprit. En consquence, est labore progressivement une construction juridique dun vritable service public daide et dassistance sociale. Par la suite, de graves ingalits de traitement sur le territoire engendrent deux consquences : la scularisation et la nationalisation de lassistance. Un ensemble de textes adopt en 1793 et 1794 vont permettre la rcupration de tous les fonds ncessaires
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Michel de Montaigne, Essais , uvres compltes, Livre III, chapitre 8, textes tablis par Albert Thibaudet et Maurice Rat, Paris, Gallimard, Bibliothque de la Pliade , 1962, page 367. Jean-Louis Mestre, Lemploi de lexpression service public sous lAncien Rgime , in Histoire et service public , Paris, Presses universitaires de France, 2004, page 29.

II - 9 lassistance. Il faudra nanmoins attendre la fin du XIXme sicle pour voir la mise en place dun service public obligatoire dassistance sociale. c) Les conomistes libraux du XIXme sicle, rle de lEtat et financement Au XIXme sicle, lexpression service public est soumise une lecture de certains conomistes libraux. Les analyses dconomie politique intgrent ds lors cette expression. Deux problmatiques sont souleves : - le rle de lEtat - le financement des services publics. Les conomistes sont de manire gnrale pour une limitation de laction de lEtat. Ce qui caractrise alors les services publics se dcline en deux modalits : action pour le public et investissement dune mission avec des moyens lis lautorit. La plus grande difficult rencontre touchait alors linefficacit de la fonction publique et au manque de motivation du personnel. Pour pallier ce constat, le principe de concurrence fut introduit dans le but de responsabiliser le personnel. Les solutions se sont traduites par lindividualisation et la centralisation des services publics. Par ailleurs, sest pos le problme du financement. A cela, il a t rpondu que la gratuit tait ncessaire. Or, les conomistes du XIXme sicle ont montr que la gratuit avait un cot et qui plus est un fort cot rpercut sur la population au travers des impts. d) Sous la Commune, une conception rpublicaine des services publics Le lien entre la conception du service public et la satisfaction des besoins des classes laborieuses se fait pendant la Commune par lautonomisation des villes qui engendre de nouvelles organisations des services publics. Le premier souci et non le moindre tait de rtablir les communications et de recomposer les services des communications, des postes, du tlgraphe et des chemins de fer ; toutefois, cette reconstruction nempcha nullement la cration de nouveaux services publics correspondant de nouvelles proccupations. Cest dans ce contexte que la formation propose par des coles professionnelles vit le jour. De plus, le 25 avril 1871, en raison des vnements, la Commune se voit oblige de donner libre cours linitiative individuelle , il faut entendre par cela initiative prive afin de garantir la distribution des correspondances et la circulation des journaux dinformation. La dfaillance de laction publique engendra de facto lintervention des entreprises prives. Ce qui primait alors tait la continuit des services, et pour cela lassiduit du personnel au travail tait une condition sine qua non. A cette priode de lhistoire, laccent est mis sur la qualit des missions accomplir. En outre, le traitement des fonctionnaires, seuls incarner le service public, est align sur celui des ouvriers.

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En consquence, il est patent quaucune dissociation fondamentale ntait faite entre la fonction publique et le service public. Lide sous-jacente est le principe dactivit dintrt gnral, vritable moteur de lactivit publique comme de laction citoyenne. Un ensemble de principes fondamentaux se dgage pour la construction dun droit du service public : galit des usagers et neutralit des activits administratives. Transparat la volont dancrer les services publics dans la conception rpublicaine. Ainsi, les services publics sont apprhends comme lexpression juridique dune philosophie rpublicaine 5. e) Les services publics, fondement du droit administratif Entre 1873 et 1903, la notion de service public chemine dun point de vue doctrinal et jurisprudentiel jusquaux arrts Blanco en 1873 et Terrier en 1903. Linventeur du thme juridique est Maurice Hauriou. Son analyse est la suivante : la quasi-totalit des actes de gestion relve de la gestion publique et de la comptence administrative, la quasi-totalit des oprations est soumise un rgime juridique drogatoire au droit commun. Maurice Hauriou a fait du service public la notion majeure du droit administratif. Sest alors pos un problme de dlimitation des comptences. Sa rsolution est obtenue par larrt Feutry du 29 fvrier 1908. Il sensuivit que tout acte accompli en vue dun service public dut tre considr comme acte administratif. Ds 1936, avec les arrts Arrighi et Dame Coudert , relatifs au rle du juge administratif, le droit public naissant prend sa pleine dimension juridique au travers de la sparation des sources constitutionnelles et lgislatives. Grce cette sparation des sources, ont pu tre dgages les prmices dun droit public. Le droit de la IIIe Rpublique a conjointement consacr le rgne du service public et celui du lgislateur en structurant lespace juridique. Une des consquences fut lapprhension, au sein de lordre juridique, de lindividu non plus comme citoyen mais comme sujet du droit du service public. Par ailleurs, la thorie fondamentale du service public industriel et commercial est ne en Cte-dIvoire, en 1921, alors colonie franaise. Cette thorie a pour origine larrt du bac Eloka . Aprs quun bac a coul engendrant le dcs dune personne et de nombreux dommages matriels, la colonie franaise fut condamne par le tribunal judiciaire du fait qu en effectuant, moyennant rmunration, les oprations de passage des pitons et des voitures dune rive lautre de la lagune, la colonie de Cte dIvoire exploite un service de transport dans les mmes conditions quun industriel ordinaire . Ds lorigine, ladministration dOutre-mer est fortement dconcentre et dcentralise. Aussi les colonies ont-elles t des sources de jurisprudences nouvelles, terreau du droit administratif franais. Dans les annes 1920 en effet, le chemin de fer et llectricit relevaient de concessionnaires privs.

Gilles Guglielmi et Genevive Koubi, Droit du service public , Paris, Montchrestien, 2000, p. 31.

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La gestion du service public industriel et commercial par une administration publique napparat quen 1936-1938 - la SNCF a t cre en 1938 pour pallier les carences des oprateurs privs qui exploitaient les chemins de fer et est depuis lors une socit anonyme subventionne par lEtat - et surtout aprs les lois de nationalisation daprs-guerre. f) Les dbats constituants : identification du service public au monopole et la proprit publique Lors des dbats constituants de 1946, la conception commune du service public est lie la confusion entre service public, monopole et proprit publique. Lide sous-jacente la fin de la premire constituante est lintervention publique, notamment sous la forme de services publics, eux-mmes considrs comme ncessaires pour garantir les droits sociaux reconnus. Toutefois, dans la ralit, ce lien - tout comme dailleurs labsence de lien - entre service public et garantie des droits et des liberts na pas t dmontr. Les dbats de 1946 ont renouvel les justifications utilises jusqualors pour la cration et lorganisation des services publics. Les justifications avances sont dsormais exprimes en des termes juridiques - effectivit des droits et des liberts - alors quauparavant elles taient exprimes en des termes sociologiques. B - LE SERVICE PUBLIC LAUBE DU XXIME SICLE 1. Le service public la franaise Renvoyant une culture politique fonde sur les valeurs rpublicaines de citoyennet et dgalit, associant lEtat-providence et lEtat-entrepreneur aux cts de lEtat-puissance, notre modle de service public fait exception en Europe. Le service public la franaise intgre des lments politiques, juridiques, sociaux et conomiques. Il dsigne un large ventail de services, comprenant la fois les missions rgaliennes de lEtat (dfense, police, justice), les missions dites providentielles (ducation, sant publique, scurit sociale, assurance-chmage) mais aussi les grands services industriels en rseaux (tlcommunications, transports). Cest une notion trs complexe qui amalgame des secteurs aux logiques sociales, conomiques et techniques profondment diffrentes. Elle sest dveloppe historiquement autour dune doctrine hrite notamment de Maurice Hauriou et des dbats constituants qui identifie intrt public et puissance publique et qui confie la conduite et la rgulation des activits lEtat et lui seul. Lidentit des services publics a ainsi t affirme en tant que vecteurs privilgis de consolidation et daffermissement du lien social.

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La grande impulsion la notion de service public a t donne la Libration avec la nationalisation de pans entiers de lindustrie franaise qui contribueront tendre les secteurs dactivits structurs autour dune vision organique du service public et identifier un peu plus encore les notions dintrt public et de proprit publique. Depuis lors, le service public est un domaine fortement investi par le mouvement syndical et social. En effet, conformment au programme du Conseil national de la Rsistance dans lequel le mouvement syndical tait partie prenante, les salaris ont bnfici de statuts particuliers (Socit nationale des chemins de fer (SNCF), Electricit de France (EDF), Gaz de France (GDF), Rgie autonome des transports parisiens (RATP), Air France, Aroports de Paris, sans oublier les services rcemment dots de lautonomie de gestion comme les Postes, tlgraphes et tlcommunications (PTT) devenus France Telecom et La Poste). A ct des grands services publics se sont galement dvelopps des quipements publics portuaires et aroportuaires confis aux chambres de commerce et d'industrie (CCI). Selon larticle 4 de la loi du 9 avril 1898, celles-ci peuvent tre dclares concessionnaires de travaux publics ou charges de services publics notamment ceux qui intressent les ports maritimes et les voies navigables de leur circonscription . La loi du 20 juin 1933 les autorise acqurir des terrains ou immeubles pour la cration daroports 6. Aujourdhui, dans un contexte institutionnel appel voluer compte tenu des lois de dcentralisation, les CCI grent 120 aroports et 180 ports (commerce, pche, plaisance) et deux ponts (Normandie, Tancarville). Selon Emmanuel Brillet7, plus quune simple nomenclature conomique, la notion de service public est donc en France un principe agissant qui, tout la fois, imprgne les imaginaires sociaux et guide lintervention publique . La notion doit beaucoup la jurisprudence du Conseil dEtat qui a fond la notion de service public industriel et commercial, justifiant ainsi lextension de la notion de service public au-del des missions rgaliennes de lEtat et identifi les principes constitutifs du service public : - la continuit ; - lgalit de traitement ; - la mutabilit ou ladaptabilit ; - la garantie daccs au service ; - la neutralit et la transparence.

Andr Sappa, Lavenir des chambres de commerce et dindustrie , Conseil conomique et social, avril 2001. Emmanuel Brillet, Le service public la franaise : un mythe national au prisme de lEurope , Centre interdisciplinaire pour la recherche comparative en sciences sociales (CIR), Lconomie politique n 24, octobre 2004.

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En France, les services publics sont des activits qui sont traditionnellement du ressort de la puissance publique et qui prsentent des caractristiques telles, au regard des ncessits de lorganisation sociale et des attentes des usagers, quelles ne peuvent tre assures par le seul jeu du march. Elles appellent une prise en charge par la collectivit ou une intervention publique. L rside la particularit franaise. La qualification de service public est soit constitutionnelle (le service est dsign comme tel dans la Constitution), soit lgislative (la loi prcise quune activit est un service public), soit administrative (lEtat ou une collectivit dcidant driger une activit en service public). En mars 1996, les activits relevant de missions de service public ont t prcises dans le rapport du vice-prsident du Conseil dEtat, Renaud Denoix de Saint-Marc : - elles assurent laccs aux services essentiels, y compris aux usagers menacs dexclusion - les services publics contribuent lexercice des droits fondamentaux ; - elles sont un facteur de cohsion sociale, de lien social et de renforcement du sentiment dappartenance la socit ; - elles visent favoriser lefficacit dans lutilisation du territoire et des ressources collectives. La France distingue les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux. Les services dordre rgalien ainsi que les services sociaux et ducatifs relvent de la premire catgorie. Ils sont financs essentiellement par limpt et assurs majoritairement par des agents publics. Le plus souvent leur gestion est nationale, publique et monopolistique mme si des assouplissements ont pu tre observs (cole prive sous tutelle de lEtat). En revanche, sagissant des services publics industriels et commerciaux, facturs lusager, les situations sont variables. Elles dpassent le simple clivage entre gestion directe et gestion dlgue. La responsabilit relve de lEtat ou des collectivits locales, la place des services publics locaux stant fortement accrue avec le mouvement de dcentralisation amorc en 1982. Les situations hybrides sont nombreuses. Coexistent ainsi : - la rgie ou la gestion directe ; elle peut tre dote soit de lautonomie financire - rgie autonome avec un budget annexe - soit de la personnalit morale et de lautonomie financire - rgie personnalise ; - la gestion indirecte ; elle est confie par la collectivit un organisme permanent qui lui est dpendant, de type tablissement public national ou local ou socit dconomie mixte. Depuis ladoption de la loi Sapin en 1993, la gestion par les socits dconomie mixte (SEM) entre dans le champ de la gestion dlgue ;

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- la gestion dlgue ; elle est confie une entreprise prive, mixte ou publique. Elle peut revtir des formes varies - grance, rgie intresse, affermage, concession. Pour les services publics locaux, selon les domaines et les collectivits locales, prdominent lun ou lautre des modes de gestion8 ; - le contrat de partenariat avec une entreprise (depuis lordonnance du 17 juin 2004). Pour la gestion des ports, par exemple, les CCI peuvent recourir plusieurs modes (concession, affermage, rgie, grance ou gestion directe). Leau ou les transports urbains relvent gnralement dune gestion dlgue. Mais quel que soit le mode de gestion, la puissance publique conserve en droit une matrise sur les activits de service public. 2. Une proccupation prsente galement chez tous nos voisins La notion de service public nest pas absente des proccupations de nos voisins europens. Nanmoins lon constate une grande diversit des missions et des modes dorganisation selon les pays. a) Une grande varit Leur appellation est varie. La qualification de services publics relve dune histoire et dune conception trs franaise lie au rle de la puissance publique dans leur dlivrance et leur contrle. La terminologie anglaise distingue entre autres les public services et les publics utilities . De faon gnrale dans le monde anglo-saxon, lusage de lexpression publics utilities y dnote le caractre utilitariste de lapproche des grands services en rseaux, approche centre sur la fourniture de services aux consommateurs finals. La Commission europenne voque les services dintrt gnral et les services dintrt conomique gnral en y adjoignant la notion de service universel. Au sein de la Confdration helvtique, les pratiques oscillent entre les expressions services publics et services au public. Cette dualit tmoigne du clivage entre ceux qui considrent que lintervention publique est ncessaire la satisfaction dobjectifs additionnels la simple fourniture de services (promotion de lquit sociale et de la cohsion nationale) et ceux qui sen tiennent une approche plus pragmatique, centre sur la matrise des cots et la qualit du service rendu au consommateur final. La Suisse non francophone emploie la notion de service au public qui insiste plus sur le service rendu au public que sur le statut de loprateur9. Mais tous les pays disposent de services collectifs dintrt gnral. Les diffrences tiennent la dfinition, au mode dorganisation et ltendue du champ dactivit couvert.
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Claude Martinand, La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , rapport du Conseil conomique et social, 24 avril 2001. Emmanuel Brillet, Le service public la franaise : un mythe national au prisme de lEurope , LEconomie politique n 24, octobre 2004.

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Le mode dorganisation et de dlivrance varie dabord en fonction de la nature marchande ou non du service. Ainsi se distinguent : - les services non marchands lis des activits relevant de la fonction rgalienne - dfense, justice, scurit, relations extrieures - ou des activits sanitaires, sociales ou ducatives ; - et les services marchands, qui relvent de lutilit conomique et sociale. Le service non marchand est gnralement financ par limpt, le service marchand par le prix pay par les usagers ; la typologie franaise distingue service public administratif et service public caractre industriel et commercial ; en Europe, la distinction sopre entre service dintrt gnral et service dintrt conomique gnral. Le mode dorganisation diffre aussi selon : - le rgime de proprit ; - le statut de loprateur : public ou priv, gestion directe ou non, concurrentielle ou non ; - lorganisation dans un march concurrentiel ou monopolistique ; - le rle de la collectivit organisatrice : celle-ci peut intervenir pour dfinir les rgles du jeu (pouvoir normatif classique), comme autorit organisatrice (responsable de la fourniture du service), comme propritaire des biens ncessaires au service, comme oprateur (elle sera pour lusager lexploitant), comme rgulateur. Sauf pour les services rgaliens, il ny a pas dactivits qui relvent de faon permanente de la prise en charge par la collectivit. Celle-ci les organise au regard des circonstances particulires la socit dans laquelle elle vit. Cest par exemple le cas des services caractre sanitaire et social qui selon les cas, sont assimils aux services rgaliens, dans dautres traits comme les services conomiques. Le champ des activits recenses sous la dsignation de services publics peut ainsi tre plus ou moins vaste. Il peut concerner les seules fonctions rgaliennes lies aux exigences de la solidarit, qui sont les fonctions traditionnellement tatiques et quaucun pays nenvisagerait de confier aux mcanismes du march (dfense, police, justice, action extrieure), ou bien stendre dautres fonctions telles que : - lducation ; - laction sociale dfinie par lassistance aux plus dmunis, le systme dassurance sociale, le revenu garanti ; - la sant qui correspond la ncessit de la scurit sanitaire ; - les sports et la culture qui sont souvent des activits de type marchand ; - les services urbains : distribution deau, assainissement, enlvement et traitement des dchets, nettoyage public, voirie, services funraires ;

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- les transports et les communications ; - lnergie ; - le logement. Si la notion de besoin collectif est contingente dans le temps et dans lespace, toutes les activits qui viennent dtre numres sont, des degrs videmment divers, gres comme des services collectifs dans les pays de lUnion europenne. Par ailleurs, les services publics nchappent pas aux volutions. Ils sont soumis aux progrs techniques qui font merger de nouveaux besoins collectifs. De surcrot, les proccupations lies la protection de lenvironnement prennent une place de plus en plus importante dans lexercice des services collectifs. Enfin, si les usagers jouent un rle croissant dans lvolution des services collectifs, leurs revendications sont parfois ambigus. Ainsi lusager des services collectifs demandera bnficier des bienfaits de la concurrence (prix, choix) tout en aspirant des fournitures galitaires, en oubliant que ces aspirations peuvent tre contradictoires 10. Deux cas mritent dtre examins : lAllemagne et le Royaume-Uni. Ces deux pays bnficient en effet de deux modes dorganisation originellement opposs, reflets de deux conceptions du service public en Europe qui se sont dveloppes partir de rflexions sur les assurances sociales. b) En Allemagne, un mode dorganisation dcentralis diffrents chelons, en particulier celui des Etats (Lnder) Ds 1883, un intrt particulier pour le service public sest manifest au travers de rflexions sur les assurances sociales obligatoires. Elles sont apparues en Allemagne sous limpulsion du Chancelier Bismarck. Lassurance est distingue de lassistance : la protection sociale est en effet accorde en contrepartie dune activit professionnelle. Quatre principes fondamentaux dfinissent ce systme : tout dabord, la protection est fonde sur le travail, et donc limite ceux qui ont pu souvrir des droits protection. De plus, une protection est obligatoire pour ceux qui ne peuvent recourir la prvoyance individuelle. La proportionnalit des cotisations est tablie par rapport aux salaires. Enfin, cette protection est gre en marge de lEtat par les employeurs et les salaris eux-mmes. En Allemagne, ce qui se rapproche le plus de la notion de service public est la notion ffentlicher Dienst. Elle dsigne une relation juridique entre le personnel du secteur public et son employeur, ladministration publique. LAllemagne a une forte tradition de gestion publique et notamment dentreprise publique Une des caractristiques majeures du droit allemand est la distinction entre les activits marchandes et non marchandes de lEtat. Ce critre a pour but de classer les activits de lEtat fdral, des Etats, les Lnder, des dpartements, les

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Jean-Franois Auby, Les services publics en Europe , Paris, PUF, 1998.

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Bezirk ou Regierungsbezirk, des arrondissements, les Kreis et des communes, les Gemeinde. Comme en France, lactivit non marchande de lEtat est le reflet de lactivit classique de la puissance publique ; cette activit relve strictement du droit administratif et comporte des services comme la police, lenseignement, larme qualifis en France de services publics administratifs. Ces activits sont visibles tous les niveaux publics, cest--dire, au niveau fdral, des Etats et des collectivits. Sagissant des activits marchandes de lEtat fdral, elles sont plus difficiles cerner en raison de leur grande diversit de formes : approvisionnement des collectivits locales, participation tatique au capital de certaines entreprises comme par exemple Volkswagen AG en passant par la gestion des secteurs des transports publics, de lnergie qui entrent dans la catgorie des services publics industriels et commerciaux du droit franais. Ces services peuvent soit tre organiss sous la forme de socit commerciale contrle par une personne publique, soit tre intgrs dans ladministration, soit encore constituer lobjet poursuivi par un tablissement public. Selon les cas, leur statut est rgi par le droit commercial ou par le droit administratif 11. De plus, lactivit marchande sous forme de socit prive est soumise aux dispositions des lois sur le budget du Bund (Etat fdral) et des Lnder. Chacune de ces lois comporte une disposition selon laquelle une participation de lEtat une entreprise de droit priv est lie la non-satisfaction dun intrt public important relevant de la comptence de lentit tatique en cause 12. LAllemagne est aussi un pays fdral fortement dcentralis De ce fait, la responsabilit principale des services publics est attribue aux Lnder qui ont des pouvoirs lgislatifs de gestion et de rgulation. Au niveau local, lessentiel de la gestion des services collectifs est assur par des socits de droit priv capital public, en loccurrence communal, les Stattwerke. Toutefois, sagissant de ladministration centrale et non plus des services marchands, un autre acteur partage de manire consquente les responsabilits au ct des Lnder et des diffrentes collectivits - mme si celles-ci, dans notre conception franaise, relveraient de ladministration - il sagit des Eglises et des organisations caritatives. En effet, ces associations participent aux services sur un plan social, juridique et mme sanitaire (par exemple dans le cas des demandeurs dasile13).

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Jrgen Schwarze, Le service public : lexprience allemande , In Actualit juridique du droit administratif (AJDA), numro spcial, Paris, 20 juin 1997. Jrgen Schwarze, Ibid. Anne Dumasy, tre tranger en France et en Allemagne, quelques lments de comparaison , in Allemagne daujourdhui , Paris, janvier-mars 1996.

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Le partage des responsabilits a t tabli par voie lgislative - loi du 23 mai 1949 - en se fondant sur lobservation que certains services se prtent mieux la responsabilit rgionale ou locale tandis que dautres se prtent mieux la responsabilit centrale. Selon la Constitution, lexercice des pouvoirs et laccomplissement des tches de lEtat incombent aux Lnder, moins que la prsente Loi fondamentale nen dispose autrement ou nadmette un autre rglement . Toutefois elle prcise galement que le droit fdral prime le droit du Land . En fait, le Bund a droit de lgislation exclusif dans certains domaines (pendant longtemps par exemple pour llectricit) et droit de lgislation concurrente dans la plupart des autres. Il existe cependant quelques secteurs importants dans lesquels la souverainet des Lnder reste peu prs absolue, y compris pour les accords passer avec les Etats trangers : la culture, lducation, lenseignement. Quant ltendue de lintervention de la puissance publique, la doctrine conomique qui prvaut en Allemagne14 tablit une distinction entre le cadre et le processus. le processus conomique est coordonn par le mcanisme concurrentiel des prix tandis que le cadre de ce processus est organis par lEtat. Ce systme implique dune part des principes constituants, inscrire dans la Constitution du pays, et dautre part des politiques ordonnatrices et rgularices. 15. A la fin des annes 1980, lAllemagne sest engage, au niveau de lEtat fdral, dans un mouvement de privatisation et de drglementation qui a touch le contrle arien, les transports ferroviaires, le service postal et les tlcommunications. Les rformes dans un schma de privatisation ont engendr une rupture entre les missions de lEtat fdral et leur excution par des agents publics. Elles ont conduit scinder les activits, celles de rgulation et de rglementation, qui appartiennent lEtat fdral, et lactivit opratoire, dvolue dsormais des entreprises prives. Si les mouvements de privatisation ont jusque l touch les services de responsabilit fdrale, les services locaux, rests lcart pendant longtemps, commencent tre privatiss, comme lapprovisionnement en nergie. c) Au Royaume-Uni, une intervention pragmatique de la puissance publique qui peut rguler ou mme nationaliser Dans les droits du Royaume-Uni il nexiste pas de dfinition juridique du service public ; cette notion napparat que dans les discours politiques. Ainsi, l histoire des services publics est constitue de plusieurs phases. Sont apparus et se sont dvelopps des services rgaliens ds le XIVme sicle. A partir du XIXme sicle et ce jusqu nos jours, les services sociaux nont cess de prendre une place importante dans lorganisation
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Il sagit de lconomie sociale de march ou de lordolibralisme. Franois Bilger, professeur en sciences conomiques luniversit Louis Pasteur de Strasbourg, Lcole de Fribourg, lordolibralisme et lconomie sociale de march , 8 avril 2005.

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gnrale. Aprs la seconde guerre mondiale, une vive impulsion a t constate avec entre autres la mise en place dun systme de scurit sociale dont les principes furent noncs en 1942 par Lord Beveridge (universalit de la protection sociale par la couverture de toute la population et de tous les risques sociaux ; uniformit des prestations en espces fondes plus sur les besoins que sur les revenus ; financement par limpt ; unicit avec la gestion tatique de lensemble de la protection sociale)16. Par la suite, se sont dvelopps des services conomiques sous la forme dentreprise publique. Enfin, les rformes linitiative de Margaret Thatcher ds 1979 ont engendr dimportants mouvements de privatisation et de dlgation. Au reste, la section 71 du Deregulation and Contracting Out Act de 1994 nexclut du processus de la mise sur le march des activits ministrielles que lexercice du pouvoir judiciaire de lEtat, le pouvoir rglementaire et les activits portant atteinte aux liberts fondamentales 17. De plus, il est ncessaire doprer une distinction entre les activits prises en charge par les autorits publiques (police, etc.) et les activits prives rglementes dans lintrt gnral par une autorit publique (chemin de fer). Ce qui prime en Angleterre, cest davantage laccomplissement du service que les modalits de sa gestion. Aussi les rgles juridiques transcrivent-elles une dimension thique avec un art qui nest pas sans surprendre lobservateur franais. Cest ainsi que lobligation daltruisme et de service au public (public service) est () un pilier de la thorie constitutionnelle britannique 18. Par cette notion thique, il est plus ais de comprendre pourquoi la dontologie du fonctionnaire exige plus que le droit. Les rapports avec les administrs ne se limitent donc pas aux devoirs lgaux de ladministration 19. Le droit administratif ne fait pas rfrence la notion de service public. La dtermination du public element peut de fait prendre diffrentes formes. Tous ces lments tentent de sapprocher de lidentification dune spcificit publique, dans un contexte de droit public. Mais cela est incompatible avec la synthse thorique quaffectionnent les juristes franais. Ainsi, plusieurs rfrences sont admises dont six qui ont une importance tout fait particulire (public duty, public functions, influence de lorgane dans son environnement, organisation, relation avec les personnes prives et autres voies de recours). A aucun moment ce public element ne se rfre directement la notion de service public, dmontrant ainsi quelle nest pas indispensable la construction dun droit administratif anglais. Les juges anglais sont la recherche de ce que constitue la publicit dune question juridique dans un contexte historique, culturel et juridique qui nest pas des plus commodes. Lapproche est nouvelle, multiple,

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Snat , Note de synthse sur la protection sociale , Paris, site du Snat. John Bell, Lexprience britannique , in AJDA, Lactualit juridique, numro spcial, Paris, 20 juin 1997. Olivier Dawn, Common values and the public-private divide , Londres, Butterworths, 1999. John Bell, De la ncessit dun droit administratif , Paris, AJDA, 1995.

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changeante et seul la dfinition ngative de ce public element semble pour le moment la plus probante 20. Toutefois, outre les fonctions de souverainet ou de protection du groupe social, lAngleterre a considr que certaines activits ncessitaient une prise en charge particulire, distincte dun simple encadrement. Ces activits sont au nombre de trois : ce sont les activits garantissant lexistence du groupe social, les activits sanitaires et sociales et les activits industrielles et commerciales. Ainsi, la dcision - manant de lautorit publique - de constituer un service public et donc de simmiscer dans la sphre prive saccompagne dune prise de dcision concernant le mode de gestion adopt quel quil soit. Ds lors, lEtat peut moduler son intervention en fonction de lautonomie et du degr de contrle attribus pralablement par voie lgislative. Mme si aucune porte juridique nest accorde la notion de service public, les public callings 21 et les public utilities 22 bnficient de caractristiques juridiques trs proches de celles des services publics. La privatisation des public utilities partir des annes 80 sest opre dans le cadre dune loi spcifique chaque secteur. Chaque compagnie a reu une licence qui prvoit un certain nombre dobligations (service universel qui souligne la volont du lgislateur de voir les services publics se dvelopper nationalement avec des nuances locales et ce dans un contexte de privatisation) et des organismes de rgulation sectorielle ont t crs. Des agences rglementent donc les activits exerces sur les marchs des diffrents secteurs et en contrlent le fonctionnement afin d externaliser la rgulation pour la rendre plus indpendante des pouvoirs publics 23. Au total, le contrle de ces compagnies dtentrices dune licence est assur par : - des agences de rglementation des industries de rseaux, Office of gas regulation (OFGAS) pour le gaz, Office of lottery regulation (OFLOT) pour la loterie, Office of rail regulation (ORR) et Office of passenger rail franchising (OPRAF) pour le chemin de fer, Office of telecommunications regulation (OFTEL) pour les tlcommunications, Office of water regulation (OFWAT) pour la distribution deau ; le rgulateur, cest--dire le Director-General
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Anne-Elisabeth Villain-Courrier, Contribution gnrale ltude de lthique du service public en droit anglais et franais compar , Paris, Dalloz, 2004. Ou common callings sont des activits vocation publique, cest--dire des activits disponibles pour et au public selon lexpression de A. W.B. SIMPSON, A history of the Common Law of Contract, the rise of the action of assumpsit , Oxford, Clarendon Press, 1975. Cette notion relve du droit priv et des rgles drogatoires au droit priv. Dans ce cas, le contrle effectu par lautorit publique sapparente au droit franais ; il sagit de savoir si la gestion de lactivit ne nuit pas lordre public. Ce sont des services caractre industriel et commercial qui ont une vocation publique. Ce concept trouve essentiellement son application dans les secteurs relevant de ce que le droit communautaire appelle aujourdhui les services publics de rseau ou services conomiques dintrt gnral (SIEG). Entretien avec Luc Baumstark au Conseil conomique et social le 8 juin 2005.

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dun Office of Regulation est un officier public dEtat nomm par le ministre qui assure la concurrence loyale dans le secteur privatis et le respect des cahiers des charges. Il prend galement en charge limposition du plafond sur les augmentations de prix et il publie les statistiques concernant le respect de ces normes par les diffrents exploitants ; - des organismes de contrle, par exemple lOffice of fair trading (OFT) qui veille la dfense des consommateurs et au respect des rgles de la concurrence, ou la monopolies and merge Commission (MMC), comptente en matire de monopoles et de fusions qui est lquivalent du Conseil de la concurrence franais ; - les ministres de tutelle ; - les conseils de consommateurs qui tiennent une grande place auprs des rgulateurs. Si ces oprations ont comport de nombreux points positifs - amlioration de la performance des entreprises, baisse des prix et amlioration de la qualit des services, gain pour les finances publiques 24, en revanche, la pertinence de la privatisation des infrastructures dans le secteur du rail25 est conteste en termes de scurit et de qualit et des questions sont poses sur le bon fonctionnement du dispositif de rgulation sagissant de la production et de la distribution des services. En 1991, John Major lance la Citizens Charter qui expose les droits des usagers, de facto des valeurs du service public qui contraignent les gestionnaires un service efficace pour rpondre aux attentes lgitimes du public. Il sagissait dtablir un cadre de principes non juridiques qui joue un rle dterminant dans la gestion des services. Ds lors, plusieurs Charters concernant diffrents services publics et activits gouvernementales ont t dicts. Il en ressort la ncessit de faire fonctionner en continu les activits des services. De plus, la discrimination injustifie est sanctionne comme un exercice draisonnable dun pouvoir discrtionnaire 26 de mme que la discrimination raciale ou entre les sexes est interdite par la loi. Cest pourquoi mme si les principes de continuit, de neutralit et dgalit ne sont pas constitutionnels , ils sont observs dans les faits. La gestion des services publics est historiquement une responsabilit tatique Au reste le rle de lEtat a t renforc depuis les rformes de Margaret Thatcher. Malgr le mouvement de libralisation des services collectifs, les responsabilits exerces par les pouvoirs locaux ont t limites au profit dun plus grand contrle de lEtat.
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Jeanne-Marie Prost, La politique de privatisation des utilities au Royaume-Uni : contexte, objectifs, lments dapprciation et de bilan , in Les SIG : un pilier de la citoyennet europenne , Paris, Les documents dinformation de lAssemble nationale, 2001. Aujourdhui, les infrastructures ont t nouveau confies une socit publique John Bell, Lexprience britannique , in AJDA, Lactualit juridique, numro spcial, Paris, 20 juin 1997.

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Ce nest quen 1999 quest apparue une nouvelle tendance la dcentralisation au bnfice de lEcosse et du Pays de Galles. Toutefois, des signes prcurseurs de cette dcentralisation taient apparus ds 1997 : la plupart des crations de services publics sont rgies par une loi dorientation qui fixe un cadre juridique national tout en faisant preuve dune grande flexibilit puisque les dcisions plus prcises sont prises au niveau rgional et local comme en tmoigne la dimension dorganisation rgionale dans les services de rseaux et de sant. En outre, mme si des services publics existent au niveau national, lchelon rgional et local nest pas pour autant cart ; il est seulement rglement (Local Government Planning and Land Act de 1980 ; Local Government Acts de 1988 et de 1992). Le service de police, par exemple, nexiste quau niveau rgional. Le service public se limite donc aux tches dfinies par la puissance publique dans le cadre lgislatif dfini cet effet 27. Pour conclure, les Anglais souhaitent que ladministration soit un moyen datteindre une meilleure forme de civilisation, en renforant par exemple lthique du service la communaut 28. La fonction du service public est mise en valeur, non pas seulement titre de procd technique - rduit une fonction-procd selon lexpression du professeur Eisenmann - mais dans une perspective finaliste puisque parler de public service na dautre signification que de renvoyer son fondement thique qui se conoit exclusivement comme le service au public 29. Le processus actuellement engag au Royaume-Uni est pour ainsi dire linverse de celui de la France et se situe dans une optique europenne savoir lapplication du droit communautaire, faisant de fait merger un vif intrt pour des services essentiels qui doivent tre assurs par chaque pays membre de lUnion europenne. En ce sens, Ian Harden pose la problmatique suivante : Un critre juridique plus apte pour distinguer les services publics des services privs pose la question de savoir si lexistence du service dpend de la souverainet du consommateur ou bien dune dcision dune autorit publique 30. En conclusion, ce bref aperu sur les services publics met en exergue lattachement de chaque pays europen ses propres services considrs comme essentiels .

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John Bell, Ibid. Rosamund Thomas, The british philosophy of administration , Londres, Longmann, 1978. Anne-Elisabeth Villain-Courrier, Contribution gnrale ltude de lthique du service public en droit anglais et franais compar , Paris, Dalloz, 2004. Ian Harden, The Contracting State , Londres, 1992.

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II - LES SERVICES AU PUBLIC : UNE RFLEXION AUJOURDHUI MENE TOUS LES NIVEAUX A - EN FRANCE, IL SAGIT DUNE TAPE SUPPLMENTAIRE 1. Niveau pertinent et qualit : des proccupations qui ne sont pas nouvelles a) Le maintien ou la rorganisation des services au public : une proccupation rcurrente Dans notre pays, le niveau territorial le plus pertinent pour organiser les services publics dans des conditions satisfaisantes pour la collectivit et pour lusager fait depuis longtemps lobjet de dbats contradictoires. En 1974, aprs la dcision du ministre de lIntrieur, Michel Poniatowski, de suspendre les fermetures de services publics en milieu rural, un coup darrt a t donn la disparition des services locaux qui assuraient la prsence de ladministration lchelon local et pour adapter les rgles gnrales dorganisation des services publics aux contraintes spcifiques des zones peu peuples. Il a t mis fin la fermeture des lignes ferroviaires omnibus, le plan de regroupement des recettes-perceptions a t interrompu, le seuil de fermeture des coles classe unique a t abaiss A partir de 1978, un ensemble dexpriences dadaptation de services aux contraintes du monde rural a t mis en uvre : plus de 2 000 expriences de polyvalence ont t engages essentiellement grce lutilisation des services postaux avec lagence nationale pour lemploi, la direction gnrale des impts, les ministres de lintrieur, de lagriculture, des transports, de la sant En 1979, diverses mesures taient adoptes, fondes sur la volont de dvelopper la polyvalence, daccrotre la capacit dinitiative des lus locaux (possibilit pour les collectivits de crer des agences de services publics) et de donner aux prfets une capacit daction pour lorganisation locale des services administratifs. Malgr cela, en 1990, les choses ntaient gure plus avances puisque le ministre de lamnagement du territoire, Jacques Chrque, sengageait renforcer la coordination des dcisions prises par les diffrents ministres lorsquelles ont des consquences sur le dveloppement local, comme la fermeture des perceptions, des bureaux de poste ou la rorganisation de ladministration pnitentiaire ou de la dfense nationale . La Dlgation lamnagement du territoire et laction rgionale (DATAR) soulignait quil ne sagissait plus de dfendre le maintien en ltat du rseau de services - coles, commerces, postes, perceptions - autour desquels sorganisait la vie de nos parents mais dapporter aux nouveaux ruraux les services dont ils auront besoin dans dix ans pour demeurer ou sinstaller dans lespace rural. Et dans cet esprit, la distinction entre service public et service priv navait plus de sens. Elle considrait ncessaire de rendre aux ruraux deux types de services, les services aux populations et les services indispensables au dveloppement des activits conomiques modernes. Elle mettait en avant le

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bassin de vie comme unit dorganisation de laction conomique, de la consommation, de la vie culturelle et sociale. Elle estimait que la solution tait dorganiser les services lchelle dune zone gographique suffisamment large, de manire utiliser de faon complmentaire chacun des tages de la charpente urbaine que constituent le bourg rural, la ville moyenne et la grande ville, pour constituer un rseau de services apportant un compromis quilibr entre le besoin de proximit et le besoin de qualit. Dans cette optique, la loi Pasqua du 4 fvrier 1995 propose une organisation du territoire fonde sur les notions de bassins de vie, organiss en pays, et de rseaux de villes 31. Cette organisation repose sur une approche des services publics dpartementalise : la commission dpartementale dorganisation et de modernisation des services publics, cre par la loi du 9 janvier 1985, peut proposer des dispositions de nature amliorer lorganisation et la prsence sur le territoire des services publics. Pour assurer un accs gal ces services, chaque contrat de plan des tablissements (organismes publics ou entreprises nationales) doit comprendre les objectifs damnagement du territoire et de services rendus aux usagers. Toute modification dans loffre de services doit tre prcde dune tude dimpact. Pourtant en 1993, un nouveau moratoire sur les services publics en milieu rural est dcid par Edouard Balladur alors Premier ministre. Cest le gouvernement de Lionel Jospin qui y mettra fin en 1998. Ces allers et retours peuvent peut-tre sexpliquer par les difficults trouver un point dquilibre entre cot, proximit et qualit. Ils ne sont sans doute pas trs bien compris par les citoyens, et, en tout cas, pas trs adapts pour lefficacit du service public. b) La volont des pouvoirs publics de promouvoir la qualit des services nest pas non plus nouvelle Plusieurs gouvernements ont cherch donner une impulsion en ce sens32. La circulaire du 23 fvrier 1989 relative au renouveau du service public , signe par Michel Rocard, Premier ministre, consacrait un volet une politique daccueil et de services lgard des usagers et appelait les responsables de services publics amliorer la qualit du service rendu. Dans la continuit de cette dmarche, le gouvernement dEdith Cresson a adopt une Charte des services publics en mars 1992. En 1994, Andr Rossinot, ministre de la Fonction publique lance lanne de laccueil , avec lorganisation de neuf forums interrgionaux.

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Loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire, Titre Ier, article 2. Yves Cannac, rapport sur la qualit des services publics, remis au Premier ministre en mars 2003.

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Une circulaire relative lamlioration des relations entre les services publics et leurs usagers est signe le 23 fvrier 1995 par Edouard Balladur, Premier ministre, peu de temps avant son dpart (cette circulaire na jamais t publie au JO). Alain Jupp, Premier ministre, signe en juillet 1995 une circulaire relative la rforme de lEtat dont le titre 2 sintitule Mieux prendre en compte les besoins et attentes des citoyens . Ces orientations se traduisent par la mise en uvre de diffrentes actions. A partir de 1994, des groupes de travail inter-ministriels, voire inter-services publics, traitent des thmes tels que laccueil, lcoute des usagers, les indicateurs de qualit, la contractualisation En 1995, sont cres une instance politique dorientation : le Comit interministriel pour la rforme de lEtat (CIRE), prside par le Premier ministre, ainsi quune structure administrative, le Commissariat la rforme de lEtat (CRE), devenu en 1998 Dlgation interministrielle pour la rforme de l'Etat (DIRE). Le CRE, puis la DIRE sappuient notamment, pour assurer leur rle danimation, sur le Rseau interministriel des modernisateurs (RIM) , compos de hauts fonctionnaires dadministration centrale ou sur celui des Hauts fonctionnaires en charge de la modernisation et du dveloppement (HFMD) . Aujourdhui, ces proccupations qui demeurent trs fortes, touchent aussi bien les lus, les usagers que les pouvoirs publics, tous soucieux de trouver des solutions adaptes aux volutions. 2. Les lus et les usagers manifestent leur attachement leurs services publics a) Lorganisation des services publics est un sujet trs prgnant dans les collectivits Au cours des dernires annes, les manifestations pour la dfense et le maintien des services publics se sont multiplies. Des lus et des habitants se sont mobiliss et se mobilisent encore un peu partout contre la disparition et le dclin de ces services (remplacement de bureaux de poste par des agences postales ou des points poste, fermetures de classe, rduction du nombre de lits dans les hpitaux de proximit, fermetures de maternits, mais aussi de recettes des impts, de brigades douanires !). En 2004, lAssociation des maires de France (AMF) a reu plusieurs milliers de dlibrations de conseils municipaux demandant au gouvernement un moratoire sur la politique de restrictions des services publics de proximit. Aujourdhui, la Creuse est devenue le dpartement symbole de la lutte en faveur du service public de proximit depuis le mouvement de colre de 263 lus, dont 28 maires et un conseiller gnral, qui avaient prsent leur dmission le 23 octobre 2004 pour protester contre lannonce de la fermeture de cinq perceptions - et il faut le souligner sans concertation !

II - 26 Comme la indiqu Jean Franois-Poncet lors de son audition33, chez les maires, il sagit de conserver les acquis que sont des services de proximit et quelques emplois , mais cest aussi une question de standing pour la commune. Les maires ne sont dailleurs pas seuls, les conseils gnraux et les intercommunalits se mobilisent aussi, ils se sont par exemple tous saisis du problme du haut dbit sur leur territoire. Quant aux parlementaires, toujours selon Jean Franois-Poncet, ils ont politis le dbat et accru la pression sur le gouvernement. b) La signature dun Manifeste pour des services de proximit quitables et performants Le 14 avril 2004, les prsidents des diffrentes associations dlus locaux34 ont sign, au Snat, un Manifeste pour des services de proximit quitables et performants . Ils y soulignaient que, loin de sadapter aux besoins des citoyens, aux spcificits des territoires et aux volutions dmographiques, les services publics de proximit, quils dpendent de lEtat ou des entreprises publiques, vivent une suite ininterrompue de restrictions voire de restructurations, prjudiciables aux populations . Il est ds lors indispensable de prserver lgalit des citoyens dans lexercice de leurs droits fondamentaux reconnus par la Constitution : droit la sant, lducation, au logement, la scurit, aux transports, aux communications, leau et lassainissement Les services publics et les services au public sont indispensables la cohsion nationale et lon ne peut pas voquer la dcentralisation, lamnagement du territoire, sans traiter de la qualit et de laccessibilit des services publics de proximit . En rponse ces manifestations et inquitudes, Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, a soulign le 16 novembre 2004 quil fallait sortir du dbat strile qui laisse penser quil ny aurait que deux voies davenir, dun ct le dsengagement de lEtat et le dclin des territoires, de lautre le moratoire et le gel de lensemble de notre organisation administrative . 3. Le Gouvernement lance des rflexions multiples et exprimente a) Les exprimentations mises en uvre dans quinze dpartements Estimant que lorganisation du service public ne pouvait plus tre maintenue lidentique et que les rseaux devaient sadapter, les comits interministriels damnagement et de dveloppement du territoire des 13 dcembre 2002 et 4 septembre 2003 avaient dcid dengager un rexamen

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Jean Franois-Poncet, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 1er juin 2005. Association des communauts de France (ADCF), Association des maires de France (AMF), Association des maires des grandes villes de France (AMGVF), Association des maires ruraux de France (AMRF), Association des maires des villes de banlieue de France (AMVBF), Association nationale des lus de la montagne (ANEM), Association des petites villes de France (APVF), Fdration des maires des villes moyennes (FMVM), Fdration des SEM, Association Promouvoir les services publics.

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des dispositifs de coordination des services publics dans les territoires et des outils de concertation locale. Un accord national a ainsi t conclu le 21 juillet 2003 entre lEtat, lAssociation des maires de France, les prsidents de conseils gnraux concerns et quinze organismes grant des services publics de proximit (oprateurs de services en rseaux, organisations consulaires et organismes vocation sociale) pour conduire des expriences pilotes dans quatre dpartements (Charente, Corrze, Dordogne, Savoie) en vue de trouver de nouvelles formes de concertation et dorganisation des services au public. Ces expriences, conduites au niveau dpartemental par les prfets en liaison avec le niveau rgional, portent sur les services publics de lEtat ( lexclusion du service public de lenseignement), des collectivits territoriales et de grands oprateurs. Leur mise en uvre devait rpondre aux principes suivants : - mettre lusager au cur du dispositif - organisation de laccs pense globalement sur chaque territoire et dtermine partir des besoins des usagers ; - amliorer le service rendu - adaptation aux caractristiques des territoires, aux modes de vie des usagers et des besoins nouveaux qui en rsultent ; coopration entre services publics et partenariats public/priv ; recours aux nouvelles technologies de communication ; - dvelopper la concertation - association troite des acteurs locaux (lus, usagers sous leurs diverses formes : particuliers, entreprises, artisans et commerants, agriculteurs, associations, chambres consulaires), socioprofessionnels et fonctionnaires ; - assurer la cohrence avec lvolution de lorganisation des services de lEtat et favoriser les partenariats locaux - entre les services dconcentrs de lEtat, ceux des collectivits territoriales et les diffrents organismes chargs dune mission de service public. Lobjectif tait didentifier les dispositions lgislatives, rglementaires et financires mme de faciliter la rorganisation des services publics, de construire localement une offre daccs aux services publics efficiente et finance lchelle des bassins de vie, de tester concrtement de nouvelles formes dorganisation et de financement contribuant une offre simple et adapte aux besoins des usagers, en particulier des populations fragiles et de prendre en compte les besoins particuliers des territoires sensibles, notamment ruraux. Le gouvernement a dcid lextension des premires expriences onze autres dpartements (Hautes-Alpes, Cher, Haute-Corse, Corse-du-Sud, Creuse, Haute-Marne, Manche, Mayenne, Nord, Oise, Somme) et un avenant laccord national a t sign en ce sens le 30 novembre 2004. Le mme jour a t sign avec lUnion des points dinformation mdiation multi-services (PIMMS) une convention afin quelle mette la disposition des prfets ses capacits dingnierie en matire de mutualisation des services et

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daccs aux technologies de linformation et de la communication (TIC). Un protocole daccord a galement t conclu entre La Poste et la SNCF pour permettre la vente de billets SNCF dans certains bureaux de poste. b) Une mission sur la qualit du service public En mars 2003, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin a confi M. Yves Cannac, matre des requtes honoraire au Conseil dEtat, membre du Conseil conomique et social, la prsidence dune commission charge de lui faire des recommandations pour amliorer la qualit des services publics. La commission a soulign que lattractivit de notre territoire vis--vis des investissements trangers, ainsi que la comptitivit et la productivit de notre conomie sont pour une part importante tributaires de la qualit des services publics (lducation et la recherche ont un impact sur la vie des entreprises). Cela est plus vrai aujourdhui que jamais, alors que les capitaux sont devenus beaucoup plus mobiles, que lattractivit des territoires des pays mergents devient redoutable, et que notre pays, sil conserve une bonne image en matire de qualit de vie, a peu peu acquis la rputation davoir une administration non seulement trs coteuse, mais extrmement lourde. Toujours selon cette commission, ladministration, depuis vingt ans, commence prendre conscience, mais de manire ingale et sporadique, de la ncessit damliorer les services publics. Si certaines actions sont remarquables, elles restent cependant rares et disperses, car elles manquent de cohrence et de force. Pourtant, une politique de qualit conduite avec vigueur et continuit constituerait le meilleur levier de la rforme de lEtat. La commission recommande, pour la mener bien, de tirer parti des enseignements des expriences franaises et trangres russies et de sappuyer sur trois principes majeurs : - la qualit doit devenir une ralit concrte et vrifiable, - lcoute, limplication et la participation doivent concerner aussi bien les usagers que les agents publics tous les niveaux, - le dveloppement dun vritable management public doit faire merger les responsabilits et favoriser les capacits daction. Paralllement, tout un ensemble de fonctions (management, expertise qualit) et de procdures essentielles (gestion des ressources humaines, gestion budgtaire), devra tre progressivement rexamin en vue de rendre le fonctionnement gnral de ladministration cohrent avec lexigence de la qualit. c) Ladministration dpartementale de lEtat Sagissant de ladministration dpartementale de lEtat, la circulaire du 16 novembre 2004 a invit les prfets laborer, chance du 31 mars 2005, un projet de rorganisation des services dconcentrs placs sous leur autorit, en sappuyant sur une large consultation des personnels, syndicats, usagers et lus. Cette rflexion devait galement porter sur les services de lEtat lchelon

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infra-dpartemental dans la mesure o lEtat rorganise plusieurs de ses rseaux de proximit (trsoreries et subdivisions de lquipement notamment...). Les prfets sont appels veiller ce que les usagers peroivent que les restructurations en cours se font leur profit, sans dgradation de la qualit de service. Pour rpondre aux attentes des usagers, il leur appartient de dvelopper tous les moyens leur disposition : organisation de permanences des services de lEtat dans les mairies et autres locaux publics, dveloppement des maisons de lEtat , usage croissant des nouvelles technologies dans les mairies. d) La cration de la Confrence nationale des services publics en milieu rural Le 17 fvrier 2005, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin a install une Confrence nationale des services publics en milieu rural, conformment lannonce faite au congrs des maires de France en novembre 2004. Compose dlus et de reprsentants de lEtat, des milieux socioprofessionnels et des grands rseaux de services au public, elle a pour mission de proposer de nouvelles formes dorganisation du service public dans les territoires ruraux en y dveloppant la polyvalence. Elle doit conduire ses travaux jusqu lautomne 2005. e) Le lancement des premiers audits de modernisation de lEtat Le 13 octobre 2005, Jean-Franois Cop, ministre dlgu au Budget et la rforme de lEtat, a lanc une premire vague daudits (dix-sept pour les deux mois venir). Cette dmarche seffectuera de faon systmatique et continue avec un programme nouveau tous les deux mois, un audit au minimum tant prvu par ministre. Il sagit damliorer les procdures en place, de mieux remplir certaines fonctions et de rendre certains services plus performants. Les solutions dgages de ces audits devront tre rapidement oprationnelles grce une sorte de cahier des charges dterminant les solutions concrtes, un plan daction et un calendrier prcis . Lobjectif qui vise obtenir un meilleur service au meilleur cot sadresse un triple destinataire : - lusager, parce que sa satisfaction est la raison dtre du service public ; - le contribuable, parce que il est en droit dexiger des rponses prcises sur le produit de ses impts les rsultats des services publics la rduction de la dette qui peut dcouler de lamlioration du service public ;

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- les fonctionnaires, parce que ils sont la cheville ouvrire de la rforme de lEtat et doivent tre pleinement associs qu processus : en termes de valorisation de leur carrire, mais aussi dintressement matriel aux rsultats 35. B - A BRUXELLES, IL SAGIT DUNE RFLEXION RELATIVEMENT RCENTE Le droit communautaire initial, sil connat la notion dentreprise publique ou charge de la gestion de service dintrt gnral, ignore les services publics en tant que tels (sauf dans le secteur des transports). Lattention qui leur est porte - et la crispation du dbat sur le sujet - est relativement rcente. Elle est lie aux libralisations intervenues dans les secteurs de services marchands en rseaux partir du milieu des annes 1980. 1. Pendant longtemps, une approche a minima des services dintrt gnral a) Services publics et Trait de Rome Depuis ladoption du Trait de Rome en 1957, les services publics sont considrs comme des choix nationaux, tolrs en drogation aux rgles du march 36. Pendant la premire priode de lintgration europenne, allant de 1957 jusquau milieu des annes 80, la stratgie tait de construire un march commun ; lintgration europenne ne devait en consquence concerner ni les prrogatives traditionnelles des autorits publiques, ni les services que chaque pays avait crs compte tenu de son histoire et de ses institutions. Cependant, avec les nouvelles tapes de lintgration (Acte unique europen en 1986, Trait de Maastricht en 1992) et les objectifs de cration dun march unique, puis dune union conomique et montaire, lintgration europenne a commenc prendre en compte les grands rseaux dinfrastructures de transports, de communication, dnergie - classs en France dans la catgorie des services publics caractre industriel et commercial. Ds lors, les politiques europennes ont eu pour objectif de les faire voluer. Pour y parvenir, lUnion europenne a mis en uvre, par voie de directives, une politique trs volontariste pour les ouvrir la concurrence, secteur par secteur. Le processus tait nanmoins fond sur des objectifs communs tous les secteurs : abrogation des monopoles publics, sparation comptable entre les diffrentes activits des entreprises monopolistiques, accs des tiers aux rseaux, mise en place dautorits de rgulation distinctes des oprateurs comme des administrations de tutelle.

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Point presse de Jean-Franois Cop, ministre dlgu au Budget et la rforme de lEtat, porte-parole du gouvernement, Lancement de la premire vague des audits de modernisation de lEtat, le 13 octobre 2005. Philippe Herzog, Quand lEurope souvre aux services publics , septembre 2004.

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Le mouvement gnral de libralisation, en touchant ainsi aux monopoles, sattaquait aussi aux services publics grs par des monopoles. Il tait peru comme difficilement compatible avec le maintien de missions de service public. Cette volution brutale na pas t sans provoquer de heurts et a suscit notamment linquitude des dfenseurs du service public la franaise . b) 1996 : une premire reconnaissance des services dintrt gnral par la Commission Peu peu, la Commission a attnu ses positions doctrinales, en reconnaissant la lgitimit des services dintrt gnral. Dans sa communication du 26 septembre 1996 - la premire sur ces services - elle indique que les services dintrt gnral (SIG) rpondent des besoins fondamentaux, dont la fonction de ciment de la socit dpasse le seul niveau des proccupations matrielles . Ils offrent des repres la socit et sont constitutifs du lien dappartenance des citoyens celle-ci . Ils constituent ainsi un lment de lidentit culturelle pour tous les pays europens, jusque dans les gestes de la vie quotidienne . Elle y reconnat les insuffisances du march notamment les risques dexclusion et dentrave la promotion de la cohsion sociale et territoriale qui lui sont imputables. Elle y confirme la possibilit de droger aux rgles de concurrence pour les fournisseurs de services dintrt gnral. Elle y affirme la subsidiarit de lintervention communautaire en matire de services publics qui doit se faire dans le respect de la diversit des situations dans chaque Etat - aucune remise en cause du statut des entreprises charges de missions dintrt gnral, notamment aucune privatisation impose, libert des Etats membres pour dfinir les missions dintrt gnral et octroyer les droits spciaux ou exclusifs ncessaires pour assurer ces missions aux entreprises qui en sont charges. Elle y dfinit une notion commune de service universel : service de qualit un prix abordable pour tous et en prcise les critres : galit, universalit, continuit, adaptation, transparence de gestion, de tarification et de financement, contrle par des instances distinctes des oprateurs Ainsi que la possibilit pour les Etats daller au-del de ce service universel. En 2000, la Commission a confirm en les actualisant ses positions dans une seconde communication sur les services dintrt gnral. Dune manire gnrale, elle y affirme cependant la compatibilit entre march et services publics, ce qui, comme lindique Philippe Herzog, ne donne pas satisfaction ceux qui pensent que la vague de libralisation nest pas toujours choisie mais subie . 2. Vers une lgislation communautaire sur les services dintrt gnral ? En mme temps, il nexistait aucune lgislation europenne permettant de dfinir des valeurs, des principes et des objectifs communs ces services dintrt gnral.

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a) 1993 : le point de dpart des tentatives pour donner une assise juridique aux services publics Plusieurs tentatives avaient t faites en ce sens ds 1993 : - avec la proposition formule plusieurs reprises dlaborer une Charte des services publics simposant aux oprateurs et aux Etats - qui est reste sans suite ; - avec lintroduction dun article 16 nouveau par le Trait dAmsterdam (2 octobre 1997) - qui ne constitue cependant quune dclaration sans consquence pratique ; - avec la Charte des droits fondamentaux proclame en dcembre 2000 lors du Conseil europen de Nice - qui demeure sans porte oprationnelle. Plusieurs Etats, dont la France et la Belgique, ont toujours maintenu leur souhait de clarifier la question de la compatibilit entre march et services publics. Cest sous leur pression que la Commission a accept de prparer un Livre vert pour consulter en profondeur les socits civiles et les Etats membres sur les moyens de favoriser la fourniture de services dintrt gnral de qualit dans lUnion europenne . Ce Livre vert - adopt le 21 mai 2003 - a suscit un grand intrt puisque prs de 300 contributions ont t reues. Le Comit conomique et social europen et le Comit des rgions ont galement fait connatre leur opinion. Le Parlement europen a confirm sa volont de lgifrer en co-dcision. Au mme moment la Cour de justice europenne a rendu un arrt historique concernant la compensation pour la prestation dun service public - arrt Altmark. Sur la base des rsultats de cette consultation, la Commission a adopt le 12 mai 2004 un Livre blanc sur les services dintrt gnral. b) 2004 : le Livre blanc et le dbut de la construction dune doctrine positive Pour la premire fois, la Commission europenne affirme que les SIG sont un pilier du modle europen de socit et en constituent une composante essentielle, tant pour la cohsion sociale et territoriale que pour la comptitivit de lconomie europenne : les citoyens et les entreprises sattendent avoir accs des services dintrt gnral de qualit et abordables dans lensemble de lUnion. Pour les citoyens, cet accs est ncessaire pour leur permettre de jouir pleinement de leurs droits fondamentaux, pour les entreprises pour bnficier dun environnement favorisant leur comptitivit. La Commission y souligne que, malgr des diffrences de point de vue parfois importantes, la consultation a confirm lexistence dune conception commune des services dintrt gnral dans lUnion : cette conception se fonde sur un ensemble dlments communs dont le service universel, la continuit, la qualit de service, laccessibilit financire ainsi que la protection des usagers et des consommateurs.

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Elle y indique galement que : - la dfinition des missions et obligations de service public doit rester du ressort des autorits publiques mme si la fourniture du service peut tre confie ou organise en coopration avec le secteur priv ; - les SIG doivent demeurer une responsabilit partage de lUnion et des Etats . Cest aux autorits comptentes de ces derniers (sur le plan national, rgional et local) quil appartient de dfinir, organiser, financer et contrler les services dintrt gnral. Elle y fait des propositions dans un certain nombre de domaines : compensations financires pour obligations de service public, marchs publics, services sociaux dintrt gnral. En revanche, elle sabstient de formuler toute proposition pour la prparation dune directive-cadre tablissant des principes communs aux services dintrt gnral. La ncessit de ltablissement dune telle directive-cadre relative aux SIG avait t une des questions principales souleves par le Livre vert mais les avis exprims taient rests partags - ses partisans souhaitant apporter davantage de scurit juridique, en prcisant les marges de manuvre des Etats en matire de SIG ; ses adversaires tant opposs au principe mme ou craignant un accord par le bas, en retrait de ce que permettent dj les directives sectorielles. Compte tenu des divergences en la matire, la Commission prfre poursuivre et dvelopper son approche par secteur. Elle envisage toutefois une approche horizontale pour un certain nombre de questions particulires comme les intrts des consommateurs, le suivi et lvaluation des SIG, la compensation financire Le projet de Trait constitutionnel allait plus loin que le Livre blanc. Intgrant le texte de la Charte des droits fondamentaux de 2000, il posait le principe du respect par lUnion europenne de laccs aux services dintrt gnral tel quil est prvu par les dispositions nationales. Il reconnaissait le rle des services dintrt conomique gnral dans la cohsion sociale et territoriale et raffirmait la responsabilit partage de lUnion et des Etats pour dfinir les conditions de fonctionnement de ces services. Il respectait le principe de subsidiarit en prservant la comptence des Etats membres pour les offrir, les faire excuter et les financer. Mais surtout il donnait lUnion le pouvoir pour lgifrer sur les garanties accordes aux services publics dintrt gnral et sur les conditions dans lesquelles ces services fonctionnent. Les Franais ne lont pas adopt. Si le rejet du projet de Trait retarde de facto la mise au point dune loi europenne sur les services publics et si lobjectif dune directive-cadre effraie encore certains, Philippe Herzog, rapporteur au Parlement europen, a dclar lors de son audition au Conseil conomique et social que se construit quand mme peu peu une perspective commune pour les services dintrt gnral

II - 34 dans lUnion europenne 37 et donc une approche dsormais positive de ces services. * * *

En conclusion Le service public en France est une notion ancienne qui sest construite de faon quelque peu chaotique pour aboutir une dfinition large qui dsigne indiffremment un vaste ventail de services dont les logiques conomiques et sociales diffrent profondment (services rgaliens, services administratifs et services industriels et commerciaux). A partir des dbats constituants de 1946 sest dveloppe une doctrine qui identifie service public, secteur public, intervention dun oprateur public et gestion par des agents de la fonction publique : un service ne peut tre public que sil est gr par un oprateur public employant des agents publics. Les autres pays europens ont aussi mis en place des services quils jugent essentiels, mais lapproche y est souvent diffrente : les pays anglo-saxons adoptent une approche utilitariste et emploient lexpression de publics utilities pour dsigner leurs grands services en rseaux. LUnion europenne, contrainte de faire la synthse des diffrentes dfinitions et terminologies utilises sur son territoire, recourt la notion de service dintrt gnral, clairement distancie de lide de monopole public, quelle subdivise dailleurs immdiatement en SIG rgaliens et services dintrt conomique gnral pour dsigner les grands rseaux, auxquels elle associe dailleurs la notion de service universel. En dfinitive, au-del du dbat smantique, la solution nest-elle pas de partir des besoins des citoyens et en fonction de lexpression de ces besoins : - de voir en quoi les mutations conomiques, sociales et dmographiques ont influ sur la rpartition spatiale des services qui leur sont rendus ; - dvaluer les cots dun ventuel statu quo, de rflchir dautres manires de rendre le service et de se demander jusquo la collectivit est capable ou veut intervenir - mais il sagit alors dun vritable choix politique. Cest la jonction des attentes des uns et des possibilits des autres que se trouve semble-t-il le service au public, service dintrt gnral, rendu de la faon la plus efficace possible, rpondant aux besoins des usagers et indispensable la vie des territoires.

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Philippe Herzog, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 6 avril 2005.

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CHAPITRE II EN FRANCE, LE CONSTAT DUNE SITUATION INGALITAIRE PROCCUPANTE


I - LES SERVICES AU PUBLIC, DE FORTES INGALITS TERRITORIALES ET SOCIALES A - DES INGALITS TERRITORIALES Le texte dorientation du Comit interministriel damnagement et de dveloppement du territoire (CIADT) du 15 dcembre 1998 affirme que lamnagement du territoire doit assurer une qualit daccs pour chacun aux services publics . 1. Services publics et territoires Sur cette base, un groupe de travail du Conseil national de lamnagement et du dveloppement du territoire (CNADT) a t constitu en mars 1999 pour conduire une tude sur le thme Territoires, services publics, parapublics et sociaux : analyse de la couverture et de laccessibilit . Ce groupe a intgr au cur de sa rflexion lincidence des services publics sur lorganisation des territoires, quils soient ruraux ou urbains et dcrit les services38 offerts la population, aussi bien marchands que non marchands, publics que privs39. Cette analyse qui porte sur la priode 1988-1998, concerne les services dintrt gnral, travers le cas de La Poste et des gendarmeries, lenseignement, les services sociaux (quipement daccueil la petite enfance), les quipements de loisirs (y compris installations sportives). Constatant que, pour la socit, la dlitescence du tissu social en zone de sur-concentration urbaine, avec toutes les consquences (dlinquance, pauprisation, inscurit) est aussi nfaste que la dsertification des zones rurales (vieillissement, isolement) , ce groupe a pris le parti de ne pas dissocier ces deux aspects.

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Selon la liste de rfrence INSEE. En 1998, cette nomenclature comprend : - les services dintrt gnral (pompiers, gendarmerie, notaire, vtrinaire, trsorerie, bureau de poste, guichet de banque ou caisse dpargne) ; - commerce et artisanat (supermarch ou hypermarch, alimentation gnrale, boulangerie, boucherie, salon de coiffure, habillement, lectro-mnager, bureau de tabac, distribution dessence, btiment). A partir de quelques services-types reprsentatifs : ducation, services sociaux, services de sant, services culturels

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Lanalyse du contexte territorial40 montre une relation troite entre la couverture gographique des services, la densit dmographique, la desserte de ces territoires et le pouvoir de rayonnement des villes ou celui des centres locaux. a) Une couverture assez dense du territoire mais prsentant de fortes disparits gographiques Lespace franais offre une couverture globale de services publics relativement dense, hrite du dcoupage national en plus de 36 000 communes, faonne par les politiques successives damnagement du territoire et par limplication des acteurs aux diffrents niveaux. Le groupe de travail du CNADT observe une grande diversit gographique dans laccs des populations aux services publics qui, au-del du contraste entre zones durbanisation et espaces de faible densit dmographique, se traduit aussi par des diffrenciations lintrieur des espaces spcifiquement ruraux. Les espaces les plus peupls sont ceux qui maintiennent ou qui dveloppent leurs services ; de mme les espaces les mieux quips retiennent plus facilement leurs populations ou en attirent de nouvelles. Le groupe distingue ainsi : - les espaces les mieux quips qui correspondent dune part aux zones de grande concentration humaine et de forte activit conomique (Ile-de-France, Nord, Alsace, grande rgion lyonnaise, bordure mditerranenne), dautre part aux territoires o le niveau durbanisation est moindre, mais o lespace est maill de villes, petites et moyennes et de bourgs-centres conservant un niveau significatif de services (Bretagne, faade atlantique, Val de Loire, espace savoyard) ; - les espaces les moins quips correspondant dune part au nord-est de la France (Champagne-Ardenne, Lorraine et Franche-Comt pour partie) o les densits dmographiques sont faibles, dautre part aux espaces de montagne du sud (Pralpes et Alpes du sud, Pyrnes internes, Corse intrieure) dans lesquels le cloisonnement du relief sajoute au faible niveau de peuplement pour accentuer les difficults daccs aux services, dans un contexte forte dominante rurale. Outre-mer, le centre de la Guyane se rattache ce type despace ; - les espaces qui prsentent une situation particulire comme le centre de la France (entre la Loire et lavant-pays pyrnen et de la Vende au rebord oriental du Massif Central) et lensemble de la Normandie. Bien que comportant des agglomrations importantes, son territoire se caractrise par une dominante rurale. Le niveau moyen dquipement y est beaucoup plus faible et la notion de ple de proximit peut devenir essentielle pour les zones enclaves (Auvergne, Limousin).
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Synthse ralise par le groupe de travail du CNADT en mars 2002.

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b) Accessibilit aux services et desserte des territoires Le groupe a complt lanalyse des niveaux dquipement par celle, quil a juge indissociable, de lloignement moyen aux services et de lenclavement. Il a ainsi distingu : - les espaces dexcellente proximit des services qui correspondent aux principales agglomrations, leur priphrie ainsi quaux zones semirurales mailles de centres locaux correctement quips (Ile-de-France, Nord autour de la mtropole lilloise, Alsace, basse valle de la Loire, rgions bordelaise et toulousaine, nord de la rgion Rhne-Alpes, valle du Rhne et ensemble de la bordure mditerranenne) ; - les espaces denclavement modr, territoires dominante rurale dans lesquels lloignement relatif aux services peut tre li la fois au faible quipement de proximit et la distance pour accder aux services plus spcialiss des villes ; ce sont des espaces o le rle des centres locaux et des villes voisines est dterminant dans le maintien du maillage socio-conomique (large partie des espaces de Picardie et de Normandie, territoires du centre-ouest de la France, Jura et centre-ouest de la Bretagne) ; - les espaces fortement enclavs correspondant aux territoires qui ont un faible niveau de peuplement et/ou qui ont t marqus par des dcennies de rgression dmographique (nord-ouest entre la Lorraine, la Champagne-Ardenne et la Bourgogne, plateau central - Margerie, Aubrac, Cvennes -, Pralpes du sud, partie orientale des Pyrnes, Corse) ; - Outre-mer, la Guadeloupe et la Martinique prsentent un enclavement modr alors que la Guyane prsente un enclavement fort surtout lintrieur des terres. Enfin le groupe a analys laccessibilit au travers des conditions de desserte des territoires. Deux distinctions ont t opres : - La premire a t faite en classant les zones selon quelles disposent ou non dune desserte quotidienne et rgulire par car. Les dessertes rgulires sappliquent aux zones de fort peuplement autour des grandes mtropoles et le long des grands axes de dplacement (valle du Rhne). Inversement les dessertes sont rares voire inexistantes dans les espaces de faible densit dmographique, caractriss par un maillage urbain peu dense et par la raret de grands axes de communication (diagonale aride de la Champagne-Ardenne Midi-Pyrnes, Doubs, Orne, Cotentin). Certaines zones dominante rurale connaissent nanmoins une desserte rgulire plutt satisfaisante (Somme, Sud-Bretagne, Indre, Haute-Vienne) et dans une moindre mesure, certains territoires o les conditions de relief rendent pourtant les transports plus difficiles (Aveyron, Hautes-Alpes, Alpes de Haute-Provence).

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- Laccessibilit a t tudie galement en fonction de louverture des territoires aux grands axes de communication (autoroutes). Ces axes constituent un facteur dterminant pour dvelopper lconomie locale et attirer les entreprises, mais aussi pour amliorer lespace de vie des habitants. Les espaces prsentant une excellente desserte sont situs autour des grands axes ou dans des zones dotes de nombreux changeurs et de routes deux fois deux voies irriguant largement le territoire (Bretagne). On trouve des zones dombre - o la distance au grand axe le plus proche est suprieure 40 km - sur la diagonale centrale et dans les massifs montagneux mridionaux. c) Les enseignements Lanalyse du CNADT rend compte dune couverture de lensemble de lespace franais en services publics qui en dix ans sest globalement maintenue - les services publics rsistant mieux que les services strictement privs aux baisses dmographiques. Aux priphries des grandes agglomrations et dans certaines zones dominante rurale, ltude montre mme un renforcement de ce maillage qui, au-del du moratoire, traduit les efforts entrepris par les acteurs locaux. Le groupe de travail a constat quaux cts de lEtat, les collectivits locales se sont engages dans des approches alternatives fondes non plus seulement sur la prsence des quipements physiques mais sur la notion daccessibilit. Les territoires se sont adapts travers diverses actions visant accueillir dans de meilleures conditions des populations jeunes, rorganiser progressivement le maillage et les fonctions de certains services : regroupements pdagogiques, mises en rseau, ouverture de collges sur lextrieur, dveloppement dexpriences de polyvalence (notamment travers La Poste). Cette volution concerne galement le dveloppement progressif des organisations locales en matire de services sociaux - notamment auprs des personnes dpendantes - dans lesquelles se retrouvent les initiatives de lEtat, des dpartements et des associations : guichets uniques de formalits administratives, de distribution de repas domicile, service daides mnagres, etc. Par rapport aux situations denclavement, le groupe a mis en vidence des enjeux comme limportance des transports en commun vis--vis des personnes mobilit rduite ; le caractre stratgique de lquit de laccessibilit aux services urbains sur lensemble du territoire ; le rle des collectivits locales, notamment en milieu rural pour organiser les transports ; lintrt dexpriences innovantes en matire de transports la demande ; le renforcement ncessaire du rseau autoroutier dans les zones dombre La corrlation entre le niveau de peuplement et le niveau de services des territoires a amen le groupe de travail poser deux questions : - dans quelles conditions les services publics et au public peuvent-ils assurer, notamment dans les zones les plus dshrites, une quit des populations par rapport aux notions de desserte et daccessibilit ?

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- quels moyens mettre en oeuvre pour attnuer les effets et les cots du cercle logique concentration de la population, renforcement des services et accroissement de lattractivit dans les zones dominante urbaine ? A noter cependant que la moiti de la priode couverte (93-98) correspond lapplication du moratoire sur les services publics. Aucune nouvelle tude statistique nayant t ralise, rien ne permet dvaluer de faon rigoureuse lvolution depuis la fin du moratoire en 1998. A noter galement que dans certains secteurs (notamment dans le domaine des services mdico-sociaux) existent des disparits entre rgions ou groupes de rgions mais galement entre le nord et le sud. 2. Des disparits villes/milieu rural mais aussi lintrieur des villes Daprs une tude41 ralise par Graldine Martin-Houssart42 et Nicole Tabard sur la rpartition des quipements publics et des services marchands partir de lenqute Vie de quartier de lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), loffre de proximit des services publics et marchands nest pas uniformment rpartie sur le territoire. Le concept de proximit repose sur des notions de distance ou dappartenance au quartier ou au village. Toutefois, la distance ne se mesure pas en kilomtres mais en minutes, selon le temps daccs aux services. Les services publics - la poste, les coles maternelles et primaires, le centre socioculturel, lquipement sportif, la bibliothque ou la mdiathque - couvrent mieux lhexagone que les services marchands. Sont retenus comme services marchands, des commerces dont limplantation ncessite un minimum de clientle afin dassurer leur prennit comme la boulangerie, le caf, le magasin dalimentation mais aussi le supermarch ou le restaurant. En 2001, les Franais sont nombreux avoir utilis des quipements de base moins de dix minutes pied de chez eux : 76 % des habitants se sont rendus dans une boulangerie, 60 % dans un bureau de poste, 74 % dans un magasin dalimentation. A moins de vingt minutes pied ou de dix minutes avec un moyen de transport, 85 % des mnages ont fait leurs courses dans un super ou hyper march, 62 % sont alls au cinma et 93 % au restaurant. Enfin, 64 % disposent dun quipement sportif dans leur quartier, 60 % dun centre socioculturel, et enfin 55 % dune bibliothque ou dune mdiathque. Ces taux de frquentation relativement levs cachent cependant de fortes disparits entre les territoires. La diffrence est non seulement importante entre les zones rurales et urbaines mais aussi, au sein de lurbain, entre les villes-centres et les banlieues.

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Cette tude sappuie sur lenqute Vie de quartier ralise par lINSEE en avril 2001 sur les conditions de vie des mnages dans les zones rurales et urbaines et est complte par les donnes de lInventaire communal. Graldine Martin-Houssart fait partie de la Division tudes sociales de lINSEE. Nicole Tabard est chercheur au Centre national de recherche scientifique (CNRS).

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Graphique 1 : Part des mnages trs quips selon le niveau d'urbanisation


En % 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
rural UU moins de 5 000 hab UU 5 000 9 999 hab UU 10 000 19 999 hab 20 000 49 999 hab 50 000 99 999 hab 100 000 199 999 hab Plus de 200 000 hab Agglomration parisienne

rural centre banlieue

Tranche d'unit urbaine (uu)

Source : INSEE, enqute Vie de quartier , avril 2001.

a) Les centres-ville sont mieux quips en services que les banlieues Le niveau dquipement est li au peuplement des communes. Ainsi, la part des mnages trs bien quips passe de 30 % dans les agglomrations de 10 000 20 000 habitants 54 % dans celles de 200 000 habitants ou plus, et mme 66 % dans lagglomration parisienne. Les villes-centres43 bnficient dun avantage certain par rapport leurs priphries. En 2001, parmi les units urbaines de 50 000 100 000 habitants, la part des mnages trs bien quips est de 24 % pour ceux vivant en banlieue contre 54 % pour ceux vivant dans un centre. La banlieue parisienne est mieux pourvue que les banlieues dautres agglomrations, leffet taille ayant un impact important. Mais, au niveau des quipements marchands, la banlieue parisienne bien que bnficiant des atouts de la capitale est moins bien quipe que les centres des agglomrations plus petites (de plus de 50 000 habitants). Ainsi 33 % des mnages habitant en banlieue parisienne disposent de plusieurs cinmas prs de chez eux contre plus de 50 % dans les centres des grandes ou moyennes agglomrations de province.

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Une commune est centre de son agglomration si sa population reprsente plus de 50 % de la population de lunit urbaine (elle est alors ville centre) ou si sa population est suprieure la moiti de la population de la plus grande commune de lunit urbaine. Les autres communes constituent la banlieue de lunit urbaine.

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b) Certains quartiers sont davantage quips en services que les autres Les quartiers des villes apparaissent plus ou moins favoriss selon que lactivit dominante des habitants est plutt industrielle, technique, tertiaire, artisanale, et selon limportance du chmage. Les professions les plus aises vivent majoritairement Paris et dans louest parisien. Habiter la capitale amliore significativement le niveau dquipement, la densit des transports en commun constituant un avantage important44. Les quartiers des villes qui concentrent les professions librales, les cadres de direction dentreprises ou de la haute technologie sont aussi les mieux pourvus en quipements de proximit. Ainsi, dans les centres des units urbaines de plus de 200 000 habitants, 88 % des quartiers les plus aiss sont trs bien quips contre moins de 70 % pour les quartiers les moins aiss ; dans les centres des units urbaines de 50 000 200 000 habitants, ces proportions atteignent respectivement 71 % et 58 %, et en banlieue parisienne, 67 % et 55 %. Les carts sont encore plus levs en ce qui concerne les transports et les quipements marchands. c) Les grands ensembles sont dfavoriss pour les commerces mais pas pour lquipement public Tableau 1 : Part des mnages trs bien quips selon le niveau d'urbanisation
Ensemble Part des mnages trs bien quips (en %) UU de 50 000 200 000 hab Centre Banlieue UU de 200 000 hab ou plus Centre Banlieue Agglomration parisienne Paris Banlieue UU de moins de 50 0000 hab Rural Ensemble UU : unit urbaine ns : chiffre non significatifs Maison isole Maison en agglomration Habitat collectif hors grand ensemble Grand ensemble Habitat mixte

56,8 38,5 68,6 39,3 95,4 55,9 34,2 9,3 39,5

ns 5,1 ns 11,6

46,1 36,2 53 33,1 ns 36,9 30,8 14,6 28,6

69,8 59,5 80,1 58,7 95,4 68 53,7 ns 70,6

49,8 40,7 57,8 42,2 93,6 57,5 33,8 ns 51,3

62,2 46,3 63,0 49,3 ns 61,3 60,3 ns 56,1

ns 6,4 2,7 4,5

Source : INSEE, enqute Vie de quartier , avril 2001.

Lquipement des mnages varie selon le type dhabitat. Cette tude distingue, outre les maisons individuelles, les immeubles collectifs en agglomration (autres que cits ou grands ensembles) , les groupes dimmeubles collectifs, cits, grands ensembles et lhabitat mixte ( la fois des immeubles collectifs et des maisons individuelles) . A urbanisation comparable, les grands ensembles et les cits se distinguent des autres immeubles collectifs en agglomration par un niveau global dquipement moins
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Napparaissent pas cependant dans cette tude les inconvnients, par exemple la congestion dans les transports aux heures de pointe.

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lev, mais par davantage de services publics (76 % des mnages disposent dun quipement sportif dans le quartier, 66 % dune bibliothque ou dune mdiathque, 73 % dun centre socioculturel ou dune maison de quartier45). Cet avantage en termes dinfrastructures culturelles ou de loisirs peut sexpliquer dune part par la spcificit des populations rsidente (jeunes, familles) et dautre part par la mise en place de politiques visant dynamiser ces quartiers. En revanche, sagissant des quipements marchands, ces quartiers apparaissent moins bien pourvus : 56 % des mnages des grands ensembles disposent de plusieurs boulangeries prs de chez eux, contre 72 % pour les autres ensembles collectifs. Lhabitat collectif (hors grands ensembles) de la banlieue parisienne est mieux pourvu en quipements marchands que les autres banlieues, mais moins que les centres des agglomrations de province de plus de 50 000 habitants. Cest linverse en ce qui concerne les quipements publics. Les grands ensembles sont mieux lotis en banlieue parisienne quen province. Sagissant de laccs aux transports en commun, si on se limite lhabitat collectif, la capitale supplante largement les autres zones du territoire. Enfin, si on se rfre au statut de lhabitat (habitation loyer modr (HLM) ou non des immeubles collectifs), les mnages occupant un logement HLM disposent globalement de moins de commerces mais de plus de services publics que les occupants des logements non HLM. d) Les communes industrielles sont moins quipes en services que les autres Les mnages des communes industrielles sont beaucoup plus dfavoriss que ceux des quartiers pauvres urbains , la part des mnages trs bien dots en services de proximit ntant que de 30 % pour les premiers contre 55 % pour les seconds. Ils sont largement sous-quips en matire de services publics : environ la moiti des mnages disposent dun centre socioculturel contre 70 % pour les autres. Lcart est du mme ordre pour les quipements sportifs et la bibliothque ; il est encore plus marqu pour les transports en commun. B - SERVICES AU PUBLIC ET INGALITS SOCIALES 1. Ingalits sociales et spcialisations spatiales Le paysage franais, polycentrique, est un facteur dingalits sociales qui sexpliquent notamment par laugmentation de la mobilit. Le rapport prsent par Jean-Claude Bury46 explique que la gnralisation des transports rend plus difficile lquilibre conomique des activits de proximit et laccs ces activits par des activits non motorises : personnes trop ges pour conduire, catgories instables ou prcaires ne pouvant accder la motorisation permanente. Si la qualit de service du transport public est souvent correcte
45

46

Ces pourcentages sont respectivement de 63 % , 61 % et 59 % pour lhabitat collectif hors grands ensembles. Jean-Claude Bury, Mtropoles et structuration du territoire , Conseil conomique et social, Paris, 9 avril 2003.

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dans les villes-centres et des banlieues vers les villes centres, elle est mdiocre entre banlieues et priphries . Dans les grandes agglomrations, les espaces urbains tendent se spcialiser. Des phnomnes de marginalisation touchent certaines couches sociales exclues du dynamisme mtropolitain. Ces groupes sociaux faibles revenus et capacit de mutation rduite se localisent dans des quartiers loigns ou enclavs, sous-quips et lhabitat inadapt 47. Simultanment, une population urbaine souvent favorise, issue essentiellement des classes moyennes, se dplace la priphrie des agglomrations. Ces rurbains demandent bnficier, dans leur nouvelle implantation, de services identiques aux services urbains, posant aux communes rurales qui les reoivent de graves difficults. En mme temps, leur donner satisfaction revient encourager le phnomne de priurbanisation ce qui nest peut-tre pas souhaitable. Dans le milieu rural, selon une enqute de lINSEE, le niveau dquipements est moins bon. Cest dans les communes rurales que les derniers commerces de proximit ont disparu au cours des vingt dernires annes 48. Dans ces zones, le problme est celui de lenclavement, donc de laccessibilit, ainsi que du choix entre qualit et proximit. Un service proche et de moindre qualit sera utilis par ceux qui nont ni les moyens financiers ni les possibilits de transports pour se rendre plus loin dans un service plus performant. Fermer un tablissement de proximit revient pnaliser les catgories de population les plus dfavorises. En matire de sant notamment, la sgrgation par le revenu y est accentue. Comme le soulignait Michel Picard49, au nom de la scurit, des personnes revendiquent la proximit dun hpital tandis que dautres justifient des regroupements dhpitaux, en matire de scurit des soins hospitaliers, en particulier pour les disciplines exigeant un plateau technique, la proximit nest ni une condition, ni une garantie . Emmanuel Vigneron50 prcise que la distance nest pas seulement physique mais galement sociale et culturelle. Les cadres et les jeunes parcourent des distances leves, les personnes ges et les personnes au revenu modeste vont dans les tablissements les plus proches. Pour lui, cependant, si la connaissance des distances les plus proches sparant loffre de soins est essentielle la rsorption des ingalits de sant, ce quil faut rechercher est davantage laccessibilit que la proximit. . Lexemple de lAveyron est significatif. Il ny a pratiquement plus de cliniques prives. Lhpital de Rodez est en construction. Les fusions entre dune part les hpitaux de Decazeville et Villefranche-de-Rouergue, et dautre part Millau et Saint-Affrique, ont engendr des difficults notamment au niveau de lengagement du personnel. Outre les difficults dattirer de jeunes mdecins
47 48

49

50

Jean-Claude Bury, Ibid. Graldine Martin-Houssart et Nicole Tabard, Les quipements publics mieux rpartis sur le territoire que les services marchands , in France, Portrait social , Paris, INSEE, 2002-2003. Michel Picard, Amnagement du territoire et tablissements de sant , Conseil conomique et social, Paris, 26 mai 2004. Emmanuel Vigneron, Distance et sant , PUF, Paris, 2001.

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vers les hpitaux publics, la mdecine prive connat galement des difficults. Dans la commune de Laguiole, quatre mdecins taient installs, aujourdhui ils sont deux. Dans deux ans, un seul mdecin restera en activit alors que la dmographie ne cesse de crotre. Le problme daccessibilit aux soins ne touche dailleurs pas seulement le milieu rural mais galement le milieu urbain. Les ingalits concernent les banlieues par rapport aux centres villes, loffre de sant se concentrant dans le centre au dtriment des couronnes priurbaines. 2. Le zonage : une solution pour rduire les ingalits ? Sagissant des zones urbaines sensibles (ZUS)51, elles sont rparties en 751 quartiers dont 717 en mtropole et 33 Outre-mer. En 1999, les ZUS comptaient 4,5 millions de personnes. Leur prsence est plus forte dans les zones trs urbanises. En moyenne, les ZUS sont mieux dotes en quipements que les autres quartiers. 80 % des mnages des ZUS disposent dun bureau de poste moins de dix minutes pied de chez eux. 99 % des mnages disposent dun arrt de transport en commun avec des dessertes plutt meilleures surtout dans lagglomration parisienne. 68 % des mnages ont une crche ou un jardin denfants dans leur quartier. 99 % dentre eux disposent dune cole maternelle et 66 % dune halte-garderie. La prsence dquipements pour laccueil des jeunes enfants est suprieure la moyenne. Ainsi au sein des quartiers modestes, taille dagglomration comparable, le fait dhabiter en ZUS augmente la probabilit de disposer dune bibliothque (+21,4 points), dun centre socioculturel (+17 points), dun stade ou dun gymnase (+10,8 points) ou dun bureau de poste (+13,2 points) () caractristiques socio-conomiques quivalentes, les habitants des ZUS utilisent davantage les quipements mis leur disposition . Cependant, sagissant des structures de petite enfance, une mise en garde est faite : Les crches sont un peu plus frquentes dans les ZUS que dans les autres quartiers mais elles ne constituent pas le mode de garde le plus frquent des enfants de moins de trois ans . La proportion est beaucoup plus importante (23 %) dans les autres quartiers que dans les ZUS (4 %).

51

Observatoire national des zones urbaines interministrielle la ville, Paris, 2004.

sensibles,

Rapport

2004 ,

Dlgation

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En ce qui concerne les moyens de transport, les habitants des ZUS utilisent en moyenne plus souvent les transports en commun et ont plusieurs changements. LObservatoire national des zones urbaines sensibles a illustr cette donne par un tableau qui figure ci-dessous : Tableau 2 : Moyen de transport utilis pour se rendre au travail
Moyen de transport utilis pour aller travailler ou tudier par les personnes qui ont proximit un transport en commun (en %) un transport en commun plusieurs transports en commun avec des changements vhicule personnel (voiture, moto) vhicule partag bicyclette marche pied c'est variable Source : INSEE, enqute Vie de quartier , 2001 En ZUS Dans le reste des units urbaines ayant des ZUS

22 12 43 3 2 12 1

20 5 53 2 2 12 1

Dans les zones urbaines sensibles, les ingalits sociales ne doivent pas faire lobjet dune uniformisation galitariste qui engendrerait des ingalits bien plus importantes. Il sagit dadapter les quipements aux besoins des personnes eu gard au territoire et aux groupes sociaux vivant sur ces territoires. Sil faut donner plus de moyens en faveur de limplantation de services, il faut aussi les donner autrement. Par exemple, la prsence dun traducteur dans un bureau de poste peut permettre des populations matrisant mal la langue franaise daccomplir leurs dmarches correctement. Dune manire gnrale, une fois ralise la territorialisation terminologique et la classification en zones, zone urbaine sensible , zone dducation prioritaire , zone de revitalisation rurale , les solutions ne doivent donc pas tre uniquement prises en termes de moyens supplmentaires, parfois trs coteux, dune part parce que cela ne permet pas dradiquer totalement les ingalits et dautre part parce que les cots sont de plus en plus difficiles assumer par la socit. Par ailleurs, des discriminations de toute nature peuvent tre observes sur lensemble du territoire ainsi que des actes tout autant incomprhensibles pour le citoyen quintolrables. Pour ce qui est de linscurit juridique de certains documents officiels, je voudrais vous en citer un exemple : cest celui dun monsieur qui achte une voiture dans de particulier particulier , et qui obtient tout fait normalement la carte grise de ce vhicule la prfecture ; quelques mois aprs, il traverse lEspagne pour aller au Maroc ; il se fait arrter par les douaniers espagnols, qui lui disent monsieur, votre voiture a t vole en Belgique ; il conteste, on lui prend la voiture, il fait trois jours de prison en Espagne, nous faisons une enqute, et lon saperoit que sil y a bien un fichier qui permet de recenser les vhicules vols dans l espace Schengen , celui-ci nest

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consultable que par les policiers, et pas par les fonctionnaires chargs dtablir les cartes grises 52. Le nombre de recours auprs du Mdiateur de la Rpublique ne cesse de crotre, 56 971 affaires en 2004 (51 193 affaires ont t traites par les dlgus et 5 778 par le sige). Jean-Paul Delevoye, lors de lassemble plnire du Conseil conomique et social du 22 juin 2005, a expos les galres qui, effectivement, exasprent ceux qui les subissent et contribuent la fragilisation de la volont politique ; cest larticulation quil peut y avoir entre le politique qui dcide une loi et le pouvoir rglementaire qui rduit le pouvoir de cette loi . Et daffirmer Faisons attention ne pas nous comporter en complices dune attitude qui consiste faire en sorte que le systme fonctionne bien, en vitant de regarder si la socit, elle, fonctionne bien ! En effet, les questions sociales et judiciaires constituent une part croissante des affaires traiter. Elles reprsentent 50,5 % des activits du sige et 37,5 % des activits des dlgus. C - LE CAS PARTICULIER DE LOUTRE-MER 1. Les spcificits de lOutre-mer LOutre-mer constitue un ensemble de territoires trs diversifi, aux statuts diffrents. Certains, les rgions monodpartementales, les DROM, sont entirement soumis la lgislation nationale et la rglementation europenne qui, certes, peuvent faire lobjet dadaptations en fonction de la situation particulire de ces territoires. Tableau 3 : Les statuts des diffrents territoires dOutre-mer
Collectivits dOutre-mer Dpartements dOutre-mer (DOM) Statut au sein de la Rpublique Rglementation europenne Font partie de lespace communautaire, mais les RUP bnficient de mesures spcifiques DOM et RUP Rgis par larticle 73 de la Constitution (Objectif I, Octroi de mer). (Egalit lgislative) et par larticle Les dcisions de la Commission europenne 299$2 du trait dAmsterdam pour leur sont applicables, et notamment en matire douverture des marchs et du champ lUE dapplication de lintrt gnral .

Guadeloupe Guyane Martinique Runion Mayotte St-Pierre Miquelon Wallis et Futuna Polynsie NouvelleCaldonie

Communauts dOutre-mer (COM)

Rgis par larticle 74 de la Constitution Ne font pas partie de lespace communautaire. (Spcialit lgislative)

COM

Pays dOutre-mer (POM)

Ne font pas partie de lespace communautaire PCOM Rgis par larticle 74 de la Constitution et les autorits locales bnficient dune large libert daction avec une large autonomie

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Intervention de M. Jean-Paul Delevoye, Mdiateur de la Rpublique, lors de lAssemble plnire du mercredi 22 juin 2005 au Conseil conomique et social.

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Situs au moins 7 000 km et plus de huit heures de vol davion de Paris, les territoires dOutre-mer enrichissent la France (et donc aussi lUnion europenne) de leurs diversits ethniques et culturelles, lui donnent une dimension plantaire avec leur extrme dispersion gographique et lui offrent dimportantes perspectives gopolitiques en lui permettant dtre concrtement prsente travers le monde (espace arien, zone conomique exclusive, fort amazonienne), des atouts majeurs pour les enjeux stratgiques internationaux actuels. Tableau 4 : Les caractristiques de lOutre-mer
Collectivits d'Outre-mer Guadeloupe DOM Martinique Guyane Runion Mayotte Autres CT Nouvelle-Caldonie Polynsie St-Pierre Miquelon Wallis et Futuna Autres les Total Outre-mer France entire Poids de l'Outre-mer Nbre communes 34 34 22 24 17 33 48 2 3 circ adm Superficie km2 1704 km2 1128 km2 833 534km2 2512 km2 374 km2 18 575 km2 4200 km2 227 km2 255 km2 112 509 km 654 474 km 17%
2 2

Population 442 405 393 000 185 000 774 411 160 265 221 958 249 200 6 316 14 944 2 447 799 61 913 200 4%

ZEE km2 138 000 (zone DOM Atlantique) 126 000 322 600 450 000 1 364 000 4 804 000 10 000 266 000 2 447 300 7 480 600 10 191 900 97,28%

Eloignement de Paris Distance Dure 7 000 km 7 000 km 7 100 km 9 200 km 8 000 km 20 000 km 17 100 km 4 600 km 22 000 km 7-8 H 7-8 H 8-9 H 11 H + 13 H 22 H 22 H 12 H 26 H

D'aroport aroport

Sources : IFREMER, IEDOM, IEOM

Mais ces territoires, trop longtemps dlaisss, ne sont pas au mme niveau de dveloppement conomique et social que les rgions de mtropole, et sont caractriss par des dsquilibres territoriaux sans commune mesure. Plus que la mtropole, ils sont confronts de nombreux processus dexclusion urbaine, sociale et conomique, lesquels sont amplifis par leur forte volution dmographique, limmigration clandestine, limportance de lillettrisme De sorte que lon assiste, trop souvent avec impuissance, des dveloppements urbains dsquilibrs, la multiplication de cits de fait et enclaves, lapparition de quartiers insalubres et la monte de linscurit et de lexclusion. Pauvres dans un environnement europen riche, et riches dans leur environnement pauvre, ces territoires sont non seulement constitus de micro-marchs peu rentables, mais lamnagement de leur territoire ne permet pas dy assurer rgulirement et partout la libre circulation ncessaire la rgulation des activits de march. Par ailleurs, ne sachant pas, contrairement la France hexagonale, produire et financer ce quils consomment, les territoires de lOutre-mer, dont les situations conomiques, sociales et sanitaires restent trs proccupantes, ne peuvent pas raliser leur dveloppement sous les mmes contraintes de libralisation de leur conomie.

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Ils ne sont pas, surtout les dpartements et rgions dOutre-mer (DROM), en mesure dtre comptitifs face louverture des marchs. Les handicaps quils cumulent et linsuffisance de leurs infrastructures ne leur permettent pas dassurer partout, et de faon rgulire, laccs aux droits fondamentaux. Ils ne leur permettent pas non plus de satisfaire les diverses demandes sociales qui rsultent de leur accs aux progrs techniques et sociaux que leur procure leur statut Aussi, dans un tel contexte, les notions dintrt gnral et de service public prennent-elles une toute autre dimension. Par ailleurs, le service public ne doit pas se revtir dun caractre thorique et abstrait, fond sur une vision fige de ses trois principes fondamentaux, lgalit, la continuit et ladaptabilit. Ces principes doivent tre conus comme des concepts gomtrie variable. Lgalit de traitement, par exemple, de situations diffrentes participe autant que le march, lamplification des ingalits ! Ainsi, le champ dintervention des services publics dans lOutre-mer, aux territoires trs diffrents les uns des autres et des rgions de lhexagone, ne peut tre identique. 2. Problmatique de ladaptation du service public Outre-mer Le dplacement, dans les pays dvelopps, du champ de la marchandise du matriel vers limmatriel a fait voluer le contenu des droits fondamentaux, limits hier aux besoins primaires (alimentation, scurit, logement, ducation, sant). Aujourdhui, ces droits intgrent la matrise des ressources non renouvelables, la protection de lenvironnement et la lutte contre les pollutions locales (bruit, gaz effet de serre, oxydes dazote), lamnagement quilibr du territoire en termes dquit et daccessibilit, la solidarit, la cohsion sociale et la lutte contre lexclusion Les populations rclament que soient intgres dans lobjectif de lefficacit conomique, que procure le march, leurs attentes cologiques et sociales, dans une perspective de dveloppement durable. Une exigence que ne peuvent pas toujours satisfaire les territoires en retard de dveloppement, dautant que leur conomie est en tat de dpendance et que la satisfaction des besoins primaires est loin dtre ralise pour tous. Outre-mer, cest la mise en uvre de services publics, l o le march est dfaillant, qui doit assurer laccs des usagers des services essentiels. Malgr de fortes disparits, leur discontinuit territoriale, leur isolement ou enclavement et leur insuffisance de maillage territorial constituent pour ces rgions des traits communs qui font que laccs aux droits fondamentaux reste souvent virtuel pour une part importante de leur population. La sant, lducation, le logement, llectricit, leau potable, le transport y restent souvent des besoins non satisfaits !

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Tableau 5 : Les disparits entre les quatre rgions dOutre-mer


Collectivits Outremer Guadeloupe Guyane Martinique Runion France Hexagonale
Population Taux crois PIB/hab (% France) Chmage Sant Scolarisation RMI (espran. vie) Tx 6-15 ans (% populat.) Benf. CMU (% populat.)

1% 3,6 % 0,7 % 1,6 % 0,4 %

56,7 % 49,7 % 63 % 52,5 % 100 %

24,4 % 26,3 % 23,7 % 33,5 % 9%

74.5 / 81.1 72.5 / 79.2 75.8 / 82.3 71.1 / 79.9 75.6 / 82.9

100% 93% 100% 94% 100 %

7,6 % 17,2 % 8% 9,8 % 2%

21 % 24 % 51,6 % 8,5 %

Source : IEDOM, 2004.

Par ailleurs, contrairement aux pays dvelopps, dont les conomies reposent sur un secteur primaire et un secteur secondaire qui crent la richesse - et gnrent des demandes de consommation et de services -, les secteurs primaire et secondaire Outre-mer sont embryonnaires, voire inexistants. Cest le secteur public, par le biais de la demande solvable des agents publics, qui entrane une conomie de consommation. La logique conomique de ces rgions, dont les conomies fonctionnent grce aux transferts publics et sociaux, est radicalement diffrente de la logique conomique nationale et de celle des pays de lUnion europenne. Aussi est-il difficile dy faire valoir, telles quelles, les notions de service dintrt gnral et de libralisation des services que retient lUnion europenne. Cette dernire ramne ces notions louverture des marchs et la comptitivit, alors que le secteur des services en Outre-mer spanouit par le biais des transferts sans pour autant prendre en considration les problmes de cohsion sociale, dquilibre territorial et de la satisfaction des besoins fondamentaux. Tableau 6 : Lconomie des rgions d'Outre-mer
Collectivits Outre-mer Guadeloupe Guyane Martinique Runion France hxagonale Population taux crois. 1% 3,6% 0,7% 1, 6% 0,4% PIB/hab (% France) 56,7% 49,7% 63% 52,5% 100% Poids sect. Tertiaire 79% 78% 79% 84% 72% 35% 34% 27% Dont poids fonct. pub. 36,5% Activits informelles Immigration clandestine, insuffisance des contrles, tradition du systme "D", importance de l'illettrismenourrissent, surtout en Guyane et Mayotte, d'importants rseaux de travail illicite estims prs de 40 % de l'activit conomique locale. Une activit relativement faible, dans les pays dvelopps

Source : IEDOM, 2004.

La problmatique immdiate nest pas de rechercher un quilibre entre march, source de lefficacit conomique lorsque les conditions de sa rgulation existe, et service public, garant de lquilibre et de la cohsion territoriale et sociale, mais damnager et de mettre en valeur les ressources de ces territoires pour quils deviennent travers le monde les vritables portes dentre de la France et de lUnion europenne.

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Face la logique douverture des marchs, les autorits locales sont dans des impasses. Faute de cration locale de richesse, dassiette fiscale suffisante, de masse critique, les collectivits dOutre-mer, devant ltendue de leurs missions de service public, ne sont pas en mesure de rpondre aux attentes de leur population sans la mise en uvre de politiques publiques adaptes chacun de ces territoires. D - COTS, QUALIT ET EFFICACIT DES SERVICES 1. Efficacit et rorganisation territoriale Les transformations de la socit, qui conduisent lapparition de nouveaux besoins, la mtropolisation, qui remodle le paysage territorial et favorise la concentration des activits et des populations, la dsertification qui frappe de nombreux espaces ruraux conduisent les pouvoirs publics rorganiser leurs services, notamment en regroupant des units de trop petite taille tout en respectant une prsence territoriale. En milieu rural, les deux principales raisons avances sont dune part le cot du maintien dun service dans des zones o il est peu utilis, dautre part la prsence dun personnel qui, peu nombreux, doit tre capable deffectuer des tches diverses sans en mme temps avoir la qualification voulue pour rendre un service de qualit rpondant toutes les exigences qui sexpriment actuellement. Deux exemples peuvent illustrer ces rorganisations : celui des trsoreries53 et celui des bureaux de poste. Service purement administratif, la trsorerie a deux fonctions essentielles : le recouvrement de limpt et laide la gestion des collectivits locales (expertise, conseil fiscal et juridique, valorisation des informations comptables et financires des collectivits). Trs dense, le rseau des trsoreries est encore largement calqu sur la carte cantonale (3 311 trsoreries pour 4 035 cantons) et compte des units de taille trs variable allant de petites structures de 1 ou 2 agents en milieu rural, de grosses units pouvant compter plus de 30 agents en milieu urbain. Prs de 60 % des units sont situes en milieu rural dont 20 % (625 postes) ont moins de trois agents. Le rseau connat depuis 2002 un nouveau mouvement de concentration et de rorganisation important, lanc dans le cadre de Bercy en mouvement que ce soit dans le milieu rural ou en zone urbaine. La rorganisation vise deux objectifs : - Rduire le cot du rseau par rapport au service rendu Dans les 625 petites structures de moins de trois agents, la frquentation des guichets est faible et en diminution notamment en raison du dveloppement des offres de services distance (Internet, tlphone) qui dispensent les contribuables de se rendre physiquement la trsorerie. Sur le dernier trimestre 2004 (o lactivit est dailleurs la plus grande puisquil comporte toutes les
53

Entretien du 28 septembre 2005 avec M. Thierry Haumont, responsable du secteur rseau des trsoreries au ministre des Finances.

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chances dimpt), les oprations de caisse ralises nont t que de sept par jour en moyenne dans ces petites structures. Pour une trsorerie de trois agents ou moins, le cot moyen annuel de gestion se monte 123 000 euros (dont 80 % de dpenses de personnel) ; le cot moyen par agent ny est que lgrement suprieur (3 %) celui dun agent dune trsorerie plus importante. Les restructurations consistent le plus souvent regrouper deux petites trsoreries en une seule. Elles saccompagnent gnralement de lorganisation de permanence dans la commune de la trsorerie ferme. Elles peuvent donc conduire des conomies dchelle, mais qui sont relativiser : il ny a pas forcment diminution du personnel - la principale conomie est le passage de deux chefs de poste un seul dans la trsorerie o sont regroups les services. Par ailleurs, la restructuration elle-mme peut avoir un cot financier (travaux pour ladaptation des locaux de la trsorerie de regroupement, cot du maintien dune permanence la place de la trsorerie ferme). A noter que des restructurations touchent aussi des trsoreries en milieu urbain. Par exemple, trois trsoreries assurant lensemble des services peuvent tre remplaces par deux trsoreries, lune spcialise dans le recouvrement de limpt, lautre dans la gestion des collectivits, la troisime disparaissant. Car lautre objectif - et en fait lobjectif essentiel - des restructurations, quelles aient lieu en milieu rural ou urbain, est la recherche dun service rendu de faon plus efficace. - Amliorer la qualit du service rendu lusager Les usagers des trsoreries sont non seulement les contribuables mais aussi les collectivits locales et une partie importante de leur travail consiste leur apporter une assistance financire et juridique. Dans les zones rurales, se heurtent alors deux volutions opposes : dun ct, la complexification des tches des collectivits locales et une demande accrue de conseil de la part dlus locaux souvent dsempars devant la complexit de leurs nouvelles responsabilits ; de lautre, des trsoreries avec deux ou trois agents qui lon demande dtre polyvalents mais qui de ce fait nont pas toujours lexpertise suffisante pour rpondre aux demandes de faon efficace. De plus, les problmes de gestion du personnel, ARTT, absentisme, difficult de remplacement des personnels dans des zones souvent peu attractives, sont dautant plus cruciaux que les effectifs sont faibles. La restructuration permet alors de constituer des quipes renforces, plus qualifies et plus spcialises. Par ailleurs, les nouvelles technologies de communication permettent dj aux contribuables deffectuer distance un certain nombre doprations relatives leurs impts (dclaration, calcul, avis, paiement) et permettent aux lus dobtenir un service amlior : ce titre, le projet informatique Hlios mis en place pour le secteur local qui devrait tre dploy dans lensemble des trsoreries dici fin 2007, enrichit loffre propose aux collectivits locales (accs des outils spcifiques de gestion de trsorerie et

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danalyse financire, meilleur suivi de la situation patrimoniale des collectivits, laboration dindicateurs de pilotage et de statistiques ncessaires aux besoins de gestion des collectivits). Enfin, les regroupements visent le plus souvent adapter le rseau la carte des intercommunalits tout en restant dans un cadre dpartemental, ce qui doit permettre de rendre le service l o se trouve rellement le besoin. Au total, sur les deux dernires annes, 400 trsoreries ont t fermes, dont plus de 80 % de petites units rurales (207 en 2004, dont 188 en milieu rural). Initis par les trsoriers payeurs gnraux (TPG) conformment aux orientations nationales, valids par ladministration centrale et accepts par le prfet, les projets suivent obligatoirement un processus de concertation interne (information des personnels et des syndicats) et externe en amont avec les lus concerns (grands lus du dpartement, maires des communes du ressort des trsoreries en cause). La ralisation dune tude dimpact, comportant notamment une enqute de frquentation est le pralable sine qua non toute fermeture. La fermeture des bureaux de poste rpond cette mme logique : des bureaux peu utiliss, donc coteux eu gard au service rendu, des personnels polyvalents pour rpondre des demandes trs diversifies, mais insuffisamment qualifis pour sacquitter de tches de plus en plus complexes. A cela sajoute le fait que La Poste, entreprise ouverte la concurrence, sautofinance et doit affronter la comptition internationale, donc rationaliser sa gestion pour tre efficace. Selon son prsident, La Poste doit elle aussi oprer un vritable arbitrage entre la multiplicit des points et la professionnalisation . Sur un certain nombre de territoires - les territoires dattractivit et dinitiative -, il lui faudra mettre en place des points rendant la totalit des services avec tout le professionnalisme ncessaire , des points o les usagers disposeront de tous les services postaux, y compris les plus sophistiqus, plus les services lectroniques et tous les services financiers, avec des conseillers financiers, des conseillers immobiliers, des conseillers en patrimoine . A linverse dautres points sur le territoire ne rendront que les services les plus courants. Mais lorganisation devra tre telle que lensemble des services soient offerts sur lensemble du territoire, - et pas forcment dans chacun des points de prsence - soit par des liaisons informatiques ou tlphoniques, soit par le dplacement physique de lusager, soit en faisant en sorte que les conseillers eux-mmes se dplacent sur les territoires. 2. La gestion de deux services analyse par la Cour des comptes Deux rapports de la Cour des comptes illustrent la volont dune recherche de meilleure qualit du service public : - celui de dcembre 2003 sur la gestion des services publics deau et dassainissement ; - celui davril 2005 sur les transports publics urbains.

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a) La gestion de leau En matire deau, la France dispose dune ressource abondante mais en quantit et en qualit ingalement rparties sur le territoire. Selon la Cour des comptes, lusager nest pas toujours en mesure de connatre lorigine des volutions tarifaires et des disparits tarifaires quil subit. Si ces disparits sexpliquent, par la mobilisation de la ressource et le cot notamment de lassainissement, la formation des prix et la structure des cots de service sont mal connues. Paralllement, il y a une matrise imparfaite des investissements car les tudes dvaluation des besoins en eau reposent souvent sur lhypothse dune expansion continue de la demande et les solutions techniques se rvlent mal dimensionnes ou rpondent mal aux objectifs de qualit. Les recommandations de la Cour des comptes visent renforcer la matrise par les collectivits locales de la gestion de leurs services deau et dassainissement en sappuyant sur : un largissement et renforcement de la coopration intercommunale ; un meilleur contrle de la performance des services avec appui sur un rfrentiel de qualit ; une plus grande transparence et un contrle efficace du fonctionnement de la rgie ou de lexcution du contrat de la dlgation ; une incitation de lexploitant assurer une gestion de qualit en liant plus fortement la performance et la rmunration du dlgataire dans les contrles. b) Les transports publics urbains En matire de transports publics urbains, la Cour des comptes souligne que leur gestion mrite dtre amliore tant du point de vue de lattractivit du service que de la matrise de ses cots. Ceux-ci ne pourraient aller quen croissant mais doivent tre mis en perspective avec les bnfices attendus de tels investissements : diminution du nombre daccidents, du temps de travail perdu, meilleure protection de lenvironnement. Linformation donne aux autorits organisatrices et aux usagers sur les performances conomiques et techniques des rseaux (via notamment les indicateurs fiables de qualit) devrait tre amliore. Globalement compte tenu de la lgislation sur la politique globale des transports urbains avec ses objectifs ambitieux dans le domaine de lurbanisme, de lenvironnement et du dveloppement durable, il convient dabord de garantir la politique des transports urbains et den amliorer lefficience. Il est indispensable de mieux matriser lvolution des cots induits pour les budgets locaux et celui de lEtat.

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La cohrence densemble du systme de dplacements urbains doit tre recherche en largissant les primtres des transports urbains, en articulant les diverses autorits organisatrices (rgion, dpartement, agglomration) et en tendant leur comptence notamment au stationnement. Cette dcentralisation effective de lautorit organisatrice sachve en Ile-de-France et devrait lui permettre face aux oprateurs de transport, en particulier deux entreprises nationales, dassurer une plus grande cohrence entre le plan rgional de dplacements urbains et les choix dinvestissements inscrits au contrat de plan. Cette recherche defficacit se retrouve galement dans le rapport densemble du comit denqute sur le cot et le rendement des services publics (1999-2001). Ce document qui reflte non pas un contrle mais une tude dorganisation formule des recommandations sur : - la modernisation des outils de gestion de ladministration (dveloppement des TIC, rsultats compars aux objectifs, valuation de la satisfaction des usagers, mise en place dindicateurs de rsultats dans trois ministres) ; - une gestion des ressources humaines moins administrative et plus professionnelle. En conclusion, le service public a un cot et il doit rechercher lefficacit pour viser la qualit. Sa rorganisation ne peut reposer sur une approche fonde exclusivement sur un souci de compression des cots et de rentabilit. En effet, le service public est aussi un facteur dattractivit des territoires, de dveloppement conomique et social, un vecteur de cohsion sociale et in fine un investissement court, moyen et long terme. II - DES FRANAIS PLUS ATTACHS AU SERVICE QU LOPRATEUR A - SERVICES PUBLICS ET SERVICES AU PUBLIC, UNE DISTINCTION ASSEZ VAGUE DANS LESPRIT DES FRANAIS 1. Une perception ambigu du secteur des services A loccasion du Forum Avantage Services tenu en 200254, le mouvement des entreprises de France a procd un sondage pour savoir comment les Franais peroivent le secteur des services. De nombreuses questions portaient sur la connaissance, les mtiers qui y sont associs, les atouts, les faiblesses, la part de lemploi occup en France par les services publics Il ressort des rsultats la fois une vision assez floue du secteur mais aussi une image assez positive des services.

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Sondage ralis par Taylor Nelson Sofres auprs dun chantillon reprsentatif de franais gs de plus de 18 ans.

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Une vision assez floue du secteur des services Les Franais dclarent connatre assez peu le secteur des services et lassocient spontanment avant tout aux services publics. Lorsquon demande aux interviews quels sont concrtement les mtiers ou professions faisant partie du secteur des services, ils citent en priorit les services publics (62 %) : - en premier viennent les services publics ou semi-publics (45 %), en particulier la poste (20 %), la sant (19 %), le transport (16 %), lnergie (12 %), lenseignement (8 %) ; - en second, ladministration, les services de lEtat (39 %), notamment ceux concernant la scurit (13 %), ladministration (12 %), le social (11 %) ; - 33 % seulement voquent des mtiers privs sans lien direct et apparent avec une mission de services publics tels que lartisanat, le commerce, la banque, le tourisme, les loisirs Les services aux entreprises (conseil, communication, informatique) sont assez peu mentionns. Une image assez positive des services - 70 % des Franais ont une image plutt positive du secteur des services. 47 % en apprcient la qualit. Ce fort crdit dimage se dcline galement en de bonnes perspectives de dveloppement, notamment en raison de son utilit dans la vie quotidienne (14 %) et de son rle moteur pour la croissance du pays (4 %). Les Franais considrent que ce secteur reprsentent 45 % environ des emplois ; - les Franais ayant une mauvaise image du secteur des services (20 % de lchantillon) regrettent linsuffisante qualit des prestations (service, accueil, disponibilit, ractivit). 2. Une apprciation globale favorable des services publics locaux Linstitut BVA a ralis une enqute du 14 au 16 octobre 2004 auprs dun chantillon de 984 personnes reprsentatif de la population franaise ge de 15 ans et plus sur lapprciation quils portent sur les services publics locaux. Cette enqute concerne 10 catgories de services publics : la scurit des personnes et des biens, lenvironnement et le cadre de vie, le bon fonctionnement des services publics locaux (transports en commun, collecte des dchets, leau), le logement, le niveau des tablissements scolaires pour les enfants, la prsence de nombreux commerces, laction sociale mene par la municipalit (enfance, adolescence, personnes ges), les conditions de circulation, le dynamisme culturel, le dynamisme conomique. Les Franais sont la fois trs concerns et trs satisfaits de leurs services publics locaux Le bon fonctionnement des services publics locaux occupe la troisime position au palmars des proccupations prioritaires des Franais derrire la scurit et lenvironnement.

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Leur niveau de satisfaction globale lgard des services publics est exceptionnel (83 %) et progresse de 11 points en trois ans tant au niveau global quau niveau des 10 services publics apprhends dans le baromtre. Cette satisfaction se double dun sentiment constant damlioration de la qualit de ces services publics locaux (47 % pensent contre 58 % en 1997 que la qualit sest amliore plutt que stabilise ou dtriore). Les Franais sont trs attachs lide dgalit et de justice sociale Cest avant tout en tant que contribuables bien plus quen clients-consommateurs que se peroivent les utilisateurs des services publics locaux (31 % contre 20 %). Cest aussi par limpt bien plus que par la facture (57 % contre 31 %) que les Franais souhaitent voir financer ces services. Dailleurs, selon le sondage, cest essentiellement en raison de motifs collectifs plus quindividuels que les Franais seraient prts donner plus pour leurs services publics. Cette attitude trs sociale est partage par une majorit de Franais dans toutes les catgories de population. Ainsi la volont de voir ces services publics financs par limpt plutt que par la facture est toute aussi forte auprs des jeunes que des personnes ges (elle est de 55 % chez les jeunes de 15-24 ans comme chez les plus de 65 ans), auprs des cadres suprieurs et des ouvriers (59 % et 55 %) et auprs des Franais les plus riches quauprs des plus pauvres (53 % et 54 %). B - DES FRANAIS TRS ATTACHS AUX SERVICES DE PROXIMIT 1. Les ruraux face aux services Lassociation Familles Rurales a ralis en 2001 et 2004 auprs denviron 1 000 associations locales des enqutes pour connatre les volutions des besoins des familles, et les actions mettre en place pour rpondre aux nouvelles attentes. a) Les services de proximit en milieu rural Jean-Yves Martin, directeur de Familles Rurales a indiqu lors de son audition55, que 50 % des franais souhaiteraient vivre la campagne, mais que seulement 20 % dentre eux ralisent leur rve . Les services de proximit en milieu rural participent lamlioration de la qualit de vie des habitants. Ils concernent dabord les services publics de proximit, mais aussi les transports, les commerces, lartisanat, les banques et assurances, les structures daccueil des enfants, lanimation, les loisirs, la culture et le sport ainsi que les services daide aux personnes ges.

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Jean-Yves Martin, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 6 juillet 2005.

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Services publics de proximit La Poste est plus que la poste ! Les habitants attachent une grande importance au service de distribution du courrier (99,2 % de 970 associations estiment quil sagit dun service essentiel). Quant la satisfaction relle, elle natteint que 76 % des rpondants cause des heures douverture des bureaux, la distribution quotidienne (26 %) o lon note une dgradation surtout pour les personnes mobilit rduite qui souvent doivent se rendre un regroupement de botes lettre. 23 % des associations se sont mobilises pour des actions de maintien des services de proximit (la poste, lhpital, la trsorerie, la SNCF). Pour le maintien de lcole, le taux de mobilisation atteint 56 %. 72 % des responsables associatifs pensent que devant les difficults lies aux services publics, ils devraient plutt sen remettre lchelon dpartemental, mais seulement 9 % dentre eux lont fait. Le besoin de proximit des services publics est toujours aussi prgnant en 2004. Les personnes interroges souhaitent bnficier le plus possible de tous les services disponibles dans les grandes villes. Le lieu de vie idal est celui offert la campagne avec des services de proximit disposition. Une organisation des transports ruraux juge trop rigide Le transport rural est un lment structurant de la vie rurale. De lexistence ou linexistence de transport organis dpend laccs aux loisirs, la vie associative, aux services de sant56. Mme si le monde rural dispose de bus, de cars, de taxis et de trains, en plus dun ventail de petits moyens de transport rural collectif, comme le transport scolaire et le covoiturage dans certains cas, les responsables associatifs se disent insatisfaits 56,5 % de lorganisation des transports. Les dispositifs ne rpondent plus lvolution de la vie quotidienne des familles. Aussi conviendrait-il de sacheminer vers des services de transport sur mesure et adapts aux besoins. Parmi les jeunes interrogs, 60 % dentre eux souhaitent que les moyens de transport soient plus flexibles (bus, trains, horaires plus adapts, etc.). Les personnes ges et sans permis de conduire privilgient la rgularit des transports. Des services de proximit prserver : commerces, artisanat, banques et assurances Sans commerants, sans artisans, sans services de proximit, la vie en milieu rural nest plus envisageable. Cest lavis de 98 % des 934 associations ayant rpondu cette question ; ces services de proximit sont dfinis en termes de distance gographique par rapport la frquence des besoins.

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Autre enqute mene par Familles Rurales sur Vivre et consommer autrement en milieu rural .

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Lenqute rvle la rpartition idale des services qui, lchelle dun territoire, hirarchise la notion de proximit. Apparat une premire gamme de services quon souhaite retrouver dans un rayon de 0 5 km, cest--dire le distributeur de billets, la boulangerie, la pompe essence, lalimentation gnrale. Ce sont les cinq principaux services reconnus comme indispensables par 80 % des personnes. Les usagers souhaitent trouver ensuite dans un rayon de 5 10 km, un maon, un lectricien, un menuisier ou un plombier. Des amliorations apporter En matire de structures daccueil des enfants, 44 % des responsables associatifs ne sont pas satisfaits de la gamme des services offerts. Mais 57 % des associations nont pas de projet pour amliorer la situation, quil sagisse des crches, des haltes-garderies, des relais assistance maternelle ou du baby-sitting. Ces freins proviennent du manque de locaux, de crdit ou de personnel. Sagissant du secteur Animation, loisirs, culture, sports, le tiers des responsables associatifs pense que loffre dactivits loisirs des jeunes ne rpond pas aux besoins des familles. Environ 50 % des associations ont des projets qui couvrent un large ventail allant des activits manuelles lcole de musique. Pour les services daide aux personnes ges, 99 % des associations pensent quil est indispensable dorganiser des services pour le soutien domicile des personnes ges. Mais se pose le problme plus large du vieillissement avec ses exigences de maintien du lien social pour lutter contre lisolement, la solitude que connaissent les personnes ges, prtes rester leur domicile condition dtre entoures de services de proximit. En ce qui concerne les autres services aux familles, 36,6 % des associations pensent au dveloppement des relais familles pour faciliter la vie des familles. Viennent ensuite le services de lavage et de repassage, de bricolage, de repas domicile, etc. 71 % des responsables associatifs pensent que Familles Rurales devrait organiser ces services facilitant la vie des familles. Enfin, lenqute 2004 de Familles Rurales souligne simplement linsuffisance des TIC . b) Un ancrage territorial largi Ces enqutes mettent en avant limportance de la qualit des relations humaines, la solidarit sociale, le rle de la vie associative et lattachement au lieu de vie, fondements dune relle convivialit en milieu rural. Au-del dune analyse par thme, la rpartition idale des services dans les territoires ruraux selon les responsables dassociations locales serait reprsente par trois cercles : - dans un premier rayon compris entre 0 et 5 km, on trouverait lcole primaire, les services de sant (mdecin, pharmacien, infirmire, pdiatre, soins infirmiers, kinsithrapeute) et les services de premire ncessit (distributeurs de billets, alimentation, boulangerie, pompe essence, picerie) ;

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- dans un deuxime cercle, compris entre 5 et 10 km, se situeraient le collge, les services de sant (dentiste, ophtalmologiste, orthophoniste), le btiment (plombier, lectricien, menuisier) et services la personne (salon de coiffure) ; - dans le dernier cercle, compris dans un rayon entre 10 et 20 km, se concentreraient le lyce, lhpital, les urgences, la sage-femme, les maternits ou le podologue. Schma 1 : La reprsentation idale des territoires ruraux par les responsables d'associations locales

Lyce ORL Podologue

Dentiste - Mdecin - Pharmacien - Infirmire - Pdiatre - Soins infirmiers - Kinsithrapeute

Ophtalmologiste Fleuriste Hpital Menuisier Collge Plombier Urgences

Orthophoniste Salon de coiffure Maternits Maon Sage-Femme Electricien

0 - 5kms
- Distributeurs de billets - Alimentation - Boulangerie - Pompe essence - Epicerie - Ecole primaire

5 - 10 kms

10 - 20 kms
Source : Enqute 1 000 associations sexpriment , Familles Rurales, 2001

Ces enqutes mettent en lumire que si lancrage communal et la proximit restent source didentit et gage de russite, llargissement du territoire est devenu ncessaire pour tenir compte des nouvelles solidarits intercommunales. Lenjeu intercommunal est bien apprhend par les reprsentants dassociations. 50 % de celles qui ont rpondu se sont dj insres dans certaines actions menes par les lus intercommunaux. 2. Les populations urbaines Il nexiste pas, semble-t-il, denqutes de satisfaction ralises par un organisme de sondage indpendant et concernant globalement les services en milieu urbain. Il est toutefois probable que les Franais habitant dans les villes

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manifestent comme les ruraux un attachement fort leurs services publics et au public. Lensemble des constats qui prcdent sagissant du milieu rural, sans tre extrapols, pourraient donc pour beaucoup sappliquer aux zones urbaines et leurs banlieues. Ainsi en ce qui concerne la ncessit dadapter des services de transports trop rigides : par exemple, en Ile-de-France, si les services sont adapts au plus grand nombre et calqus sur des horaires de pointe, ils ne prennent pas en compte le cas des populations travaillant en horaires dcals et leurs besoins spcifiques de dplacements (par exemple la nuit et trs tt le matin au March dintrt national de Rungis). Claude Martinand a soulign combien il a t difficile de mettre en place le systme de bus de nuit de la rgion parisienne, Noctilien. Par ailleurs, les problmes dinscurit se rencontrent depuis longtemps, particulirement dans les parties dfavorises des agglomrations. La question de la prsence de forces de scurit et de la gestion des effectifs sy pose autant quen milieu rural. En revanche, les solutions apporter en ville sont probablement diffrentes de celles applicables en zone rurale et diffrentes selon les zones urbaines, elles-mmes trs diversifies. Ainsi, comme il a t indiqu prcdemment, dans les quartiers dits difficiles , les quipements ne sont pas ncessairement insuffisants en nombre et en qualit, mais souvent en dcalage par rapport aux besoins rels des populations qui y vivent. Si ces zones rclament plus de moyens, il faut aussi les leur donner dune autre manire. Une enqute a t conduite en 2005 par lInstitut damnagement et durbanisme de la rgion Ile-de-France (IAURIF) auprs de 2 420 habitants des zones urbaines sensibles dIle-de-France. Selon la lettre de lIAURIF de septembre 2005, contrairement une ide trop rpandue, cette enqute rvle quune grande majorit dhabitants de ces quartiers trouve suffisamment de plaisir y vivre pour les dfinir comme des lieux agrables : 68 % dentre eux trouvent leur quartier agrable. . Pour autant, ce regard positif ne doit pas faire oublier les difficults qui existent, ni les nuances et les prcisions apporter cette apprciation : prs de 14 % des interviews sont trs satisfaits, 60 % sont satisfaits, 45 % plutt satisfaits. Les 27 % de peu satisfaits et 14 % de pas satisfaits du tout se trouvent surtout dans les quartiers o le taux de chmage est les plus lev (prs de 30 %) et sont aussi plus souvent locataires du parc social. A noter que les mnages avec enfants sont aussi plus nombreux que la moyenne tre insatisfaits de leur quartier. Cest le cas pour 42 % des couples et 48 % des familles monoparentales. En ralit, ce nest ni le bti, ni le logement, ni linsertion urbaine, ni les services qui posent le plus de problmes aux habitants de ces quartiers, mais selon lenqute de lIAURIF, la sensibilit aux problmes dimage et de rputation qui sy rvle particulirement forte ; le sentiment dinscurit des habitants, dont les causes sont complexes, est galement plus lev et plus marqu quailleurs .

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C - MAIS DES FRANAIS TRS PARTAGS QUANT LA GESTION DE LEURS


SERVICES

Le groupe de projet Utilities du Commissariat gnral du Plan dans son tude sur la prospective de la rgulation des services en rseau a notamment effectu une enqute par tlphone en juin 2004 auprs dun chantillon de 1 000 personnes (reprsentatives de la population franaise)57. Cette enqute avait pour objectif de comprendre larticulation complexe entre lattente rvle par lexprience de lusager, lopinion du consommateur sur les services publics et les ides du citoyen sur dautres sujets de socit. Lapproche est originale en ce quelle cherchait mettre linterview face toute une srie de questions trs simples, parfois provocantes mlant pratiques effectives, discours pour reconstruire par la suite la diversit des positionnements. Le questionnaire comportait aussi bien des questions fermes sur les caractristiques de la personne, son exprience personnelle des services publics, son opinion sur des sujets de socit que sur des questions ouvertes directes ou indirectes sur les comportements face aux services publics. Cette recherche propose en conclusion une typologie synthtique qui distingue la population en cinq catgories trs diffrentes quant leur composition (lieu de rsidence, catgories socioprofessionnelles, ges, etc.), leur usage effectif des services et leur opinion sur le rle que lEtat doit avoir dans la gestion des services publics marchands : - la population de la classe 1 qui reprsente 21 25 % de lchantillon utilise rgulirement les services publics ; proche de la fonction publique et des syndicats, elle est attache aux entreprises publiques et lintervention de lEtat. Elle craint les effets de la concurrence et est prte payer plus cher les services publics pour les maintenir ; - la population de la classe 2 (13 16 %) dfend le service public tout en prfrant quil soit assur par une entreprise prive. Elle se mfie tout de mme de la concurrence, prne des ides moins galitaires que la classe 1, mais est dispose faire des efforts de solidarit ; - la population de la classe 3 (15 16 % des personnes interviewes) met peu dides sur la question. Gnralement plus ge que les autres catgories, elle utilise moins rgulirement les services publics marchands et se mfie de lEurope ;

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Enqute ralise en juin 2004 sous lautorit de Luc Baumstark par le Commissariat gnral du Plan, Elments prospectifs sur la rgulation , 2005. Le Plan prvoit de publier prochainement les rsultats de cette tude dans la collection Les cahiers du Plan .

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- la population de la classe 4 (26 28 % de lchantillon) met des rserves sur une trop forte intervention de lEtat et fait confiance la concurrence pour assurer la rgulation du march. Elle est moins dcide que les classes 1 et 2 payer pour maintenir le statut public ; - enfin la population de la classe 5 (16 20 %) qui regroupe une population plus jeune, utilise rgulirement les services publics marchands, prfre quils soient assurs par les entreprises prives et croit aux effets positifs de la concurrence, ayant lexprience de la concurrence pour le tlphone fixe. Enfin, elle est plus rticente que les autres faire des efforts de solidarit et croit en lEurope. Comme le soulignait dj le Conseil conomique et social en 2001 58, il existe un certain dcalage entre les proccupations des usagers et celle des observateurs-critiques, voire parfois des lus. A titre dexemple, la proccupation dominante des usagers concerne au moins autant la qualit de leau que son prix . De la mme manire, en matire de dplacements urbains, lide que se font les lus de lopinion de leurs administrs est plus pessimiste que la ralit et que leur propre opinion vis--vis des mesures novatrices sur lusage de lautomobile en ville. Ainsi selon les rsultats dune enqute ralise en 199959, la limitation de lusage de la voiture afin damliorer la circulation est approuve par 72 % des citadins, 68 % des lus, et 27 % des citadins selon les lus. Les enqutes qui viennent dtre prsentes doivent donc tre prises avec prudence. La satisfaction - ou linsatisfaction - est fonction du moment et du lieu * * *

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Claude Martinand, La maitrise des services publics urbains organiss en rseaux , Conseil conomique et social, 24 avril 2001. Agence gouvernementale de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), Centre dtudes sur les rseaux de transport et durbanisme (CERTU) et Union des transports publics (UTP).

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En conclusion Les disparits sociales et territoriales en matire de services au public et lapparition de nouveaux besoins impliquent doprer des choix. Tous les services actuels ne pourront tre maintenus partout dans les conditions qui prvalaient il y a des dcennies. Des rorganisations, des adaptations, des modifications dans les modes de prestation doivent intervenir rapidement. Les Franais y sont-ils vraiment opposs ? Pour eux, il nest pas toujours ais - pour ne pas dire plus - de sy retrouver entre services rgaliens, services marchands, non marchands, services en rseaux, nationaux, locaux. Cette organisation complexe explique sans doute limage confuse et floue quils ont de tous ces services, la distance quils prennent par rapport eux et leur rserve face des volutions possibles. Les Franais sintressent-ils vraiment au mode de gestion des services publics ? Au-del des services rendus, peu importe ceux ou celles qui en ont la charge, lessentiel est quils existent. En tmoigne lagacement que manifeste toute personne ds lors quun service dintrt gnral nest plus assur.

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CHAPITRE III LE NOUVEAU CONTEXTE FRANAIS, PORTEUR DVOLUTIONS


I - UNE PRISE DE CONSCIENCE GNRALE DUN BESOIN DE RENOUVEAU A - DES LUS PLUS OUVERTS AUX VOLUTIONS Les prsidents des associations dlus locaux ont adopt et sign le 14 avril 2004 au Snat un manifeste dans lequel ils expriment leur inquitude face lvolution des services publics. 1. Une attitude nouvelle face dventuels changements Dune manire gnrale, les lus locaux ne sont pas opposs une volution de services publics ni la modernisation de leur fonctionnement. Il ne sagit pas de figer la situation dans son tat antrieur, ni de saccrocher un statu quo, mais daccompagner les volutions structurelles des services publics par un pilotage partenarial . Ils considrent que sur le terrain, des rponses ajustes aux besoins rels de la population locale soient apportes et que pour tous les territoires, la qualit des services publics exige une proximit gographique pour maintenir lgalit des citoyens . Tous les services ne peuvent tre prsents partout, surtout dans les zones trs peu peuples. Il faut donc dvelopper les rponses en rseaux, les tablissements multi-services, tablir des priorits claires et prcises. Le renforcement du rle des maisons de services publics est capital . Enfin, il faut sortir de lambigut qui consiste exiger de certaines entreprises un service non rentable tout en leur demandant dassumer les contraintes du march. Toute entreprise intervenant sur un march ouvert la concurrence doit, lorsquelle ne participe pas directement aux exigences du service public, contribuer leur financement . Par le prsent manifeste, les lus nentendent ni dresser une liste exhaustive des services publics essentiels maintenir sur lensemble du territoire, ni sinscrire dans une logique de conservatisme et dhostilit toute rforme. Soucieux de sadapter aux exigences croissantes des citoyens, et celles non moins pressantes de la comptitivit conomique, leur volont est dinterpeller lEtat et tous les prestataires de services publics afin de leur raffirmer les principes dorganisation, de fonctionnement et de rpartition des services publics quils jugent indispensables pour la cohsion de la nation et de lattractivit de tous les territoires. Cest ainsi que les lus prconisent un certain nombre damliorations apporter dans le fonctionnement des services publics quils jugent fondamentaux.

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2. Des amliorations suggres dans plusieurs domaines En matire de sant, ils estiment urgent dtablir un dialogue entre les caisses dassurance maladie, les responsables du systme hospitalier, les professionnels de la sant et les lus pour trouver, globalement et territoire par territoire, les solutions les mieux adaptes : assouplissement des numerus clausus, incitation linstallation en milieu rural, aide la cration de maisons mdicales, abaissement des seuils douverture de pharmacies. Les structures sanitaires de proximit doivent permettre de rpondre aux urgences en offrant des temps daccs rduits et remplir de multiples missions de sant publique (prvention, soins gnraux, soins de suite, prise en charge des populations en voie de pauprisation). Les lus locaux rappellent enfin que les agences rgionales dhospitalisation doivent intgrer davantage dans leurs dcisions les critres gographiques et sanitaires et non plus seulement des donnes comptables et mettre en uvre une vritable politique de concertation. Sagissant de lducation, ils soulignent que lEtat doit garantir les conditions dgal accs de chaque enfant, lducation et la russite scolaire. Ce principe doit guider les dcisions dimplantation gographiques des coles, des collges, des lyces, mais aussi de lenseignement suprieur. La mise en rseau des coles ne pourra constituer une rponse adapte aux exigences actuelles dune offre pdagogique de qualit que si elle respecte la proximit du service public de lducation par le maintien dun nombre optimal dimplantations scolaires. Pour la scurit, ils considrent que mme si les moyens budgtaires allous aux services de police et de gendarmerie ont t globalement accrus, le maintien des effectifs de scurit nest plus toujours garanti en zone rurale. La rponse doit tre recherche dans des solutions locales. Il nest pas question de considrer que les besoins de scurit du milieu rural ne prsentent pas le mme degr dimportance quailleurs. Pour gagner en cohrence, la rforme de la scurit intrieure doit se faire en concertation avec les collectivits locales concernes. En matire de transports, lgal accs de tous aux services publics et au public nest possible que si les conditions de dplacement, de mobilit et dintermodalit sont suffisantes. Les transports publics doivent offrir une alternative crdible aux transports individuels. Les lus proposent donc de : - dvelopper lintermodalit et linteroprabilit entre les divers modes de transport quils soient routiers, autoroutiers, ferroviaires, maritimes ou ariens ; - assurer lentretien et la viabilit des rseaux de circulation par une proximit adapte des services qui en ont la charge ; - demander aux entreprises publiques charges du transport de voyageurs de poursuivre une politique de transport la demande, lorsquun vrai recul de la demande de services est constat dans un territoire ;

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- accompagner la rgionalisation du transport de voyageurs par les financements ncessaires la modernisation des infrastructures et du rseau. Les lus locaux rappellent que le renforcement des comptences et des moyens humains des services dconcentrs, indispensables aux collectivits locales et chaque administr, est le corollaire ncessaire une relance efficace de la dcentralisation. Pour le service public postal, service de proximit par excellence, lment capital du maillage territorial, les lus proposent : - dvaluer le surcot de la mission de service public demand loprateur historique et dexaminer la prise en charge de sa compensation par lEtat plutt que par les communes ou les groupements de communes quand elles sont mises devant le fait accompli ; - dassurer la prsence de bureaux avec le maintien dune polyvalence des services et des personnels ; - de maintenir lunit de lentreprise en lui permettant de mutualiser les rsultats de son activit courrier et de ses futures activits financires. Dans le domaine de lnergie, louverture prochaine du march de lnergie pose aux collectivits territoriales une srie de questions sans rponse immdiate, en particulier sur les consquences de cette ouverture. Pour les lus, il importe de: - garantir une relle prquation tarifaire entre les territoires ; - garantir la continuit du service ; - garantir lapprovisionnement nergtique sur lensemble du territoire. Enfin, sagissant des technologies de communication, les lus considrent que laccs de tous la tlphonie mobile et le dveloppement des infrastructures haut dbit et trs haut dbit doivent tre renforcs. La couverture en tlphonie mobile de lensemble du territoire et en particulier des zones non rentables doit tre assure rapidement par une prquation des cots. Litinrance locale, inscrite dans la loi sur la confiance dans lconomie numrique du 21 juin 2004, doit tre une composante fondamentale de lamnagement numrique du territoire. Les lus estiment ncessaire de favoriser laccs public lInternet, la formation des agents de lEtat et le dveloppement de laccs aux services dans les lieux de service public. Ils demandent galement la mise en uvre effective du dispositif de soutien aux projets territoriaux dcids lors des derniers CIADT (cration de centres de ressources, aides publiques pour les zones urbaines sensibles et les territoires isols).

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B - DES POSSIBILITS DORGANISATION NOUVELLES 1. Les nouvelles technologies de communication Dans ses prcdents rapports60 sur les technologies de linformation et de la communication, le Conseil conomique et social soulignait leur importance pour la comptitivit des territoires, le dveloppement conomique et social et lorganisation de la socit. Les TIC doivent tre prises en compte dans la rflexion sur les services publics. a) Les TIC, outil pour amliorer loffre de services Dans tous les domaines de la vie quotidienne, elles sont appeles prendre une place croissante. Il en sera ainsi pour le maintien domicile (sant, scurit) des personnes des 3 et 4me ges dont le nombre va en augmentant. Les TIC entranent dj de nouveaux modes dexercice pour les professionnels de sant : appel des comptences absentes sur place et suivi des malades domicile. Lors de son audition dans le cadre de llaboration du rapport Amnagement du territoire et tablissements de sant , Martin Malvy 61 expliquait : En Midi-Pyrnes, tous les hpitaux sont dots dun quipement de tlmdecine Nous avons dcid de linstaller (la tlmdecine) galement chez 25 praticiens libraux titre exprimental, dans les zones les plus loignes de la rgion Maintenant en Midi-Pyrnes - cest devenu une pratique assez courante - certains professeurs du centre hospitalier universitaire (CHU) consacrent rgulirement un aprs-midi par semaine consulter distance De lhpital de Lourdes, de Foix, de Rodez, un gnraliste ou un spcialiste transmettent un scanner, une radio et discutent avec le professeur du CHU Le malade, le mdecin de lhpital local et le professeur du CHU dialoguent sur le diagnostic, la prparation dune intervention . Les TIC joueront un rle essentiel dans le secteur de lducation (e-enseignement, formation permanente). Lquipement informatique en milieu scolaire progresse. Lanc en 2003 par lEducation nationale, le projet Espaces numriques de travail (ENT) doit dboucher sur la mise en place de portails internet offrant un accs unifi un ensemble doutils ddis aux enseignants, aux lves et aux parents. A terme, les ENT ou bureaux virtuels doivent permettre aux enseignants et aux lves, lorsquils sont lextrieur, de garder le contact avec leur tablissement. En 2004, seize acadmies disposaient doprations pilotes.

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Andr Marcon, Haut dbit, mobile : quelle desserte des territoires ? , Conseil conomique et social, 13 juin 2001 ; Les technologies de linformation et de la communication : une chance pour les territoires , Conseil conomique et social, 13 novembre 2002. Martin Malvy, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 19 novembre 2003.

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Le-administration est en plein dveloppement. LAgence pour le dveloppement de ladministration lectronique a mis en place en 2004 le programme ADELE dont lobjet est de favoriser le dveloppement des services administratifs en ligne et ainsi de pouvoir effectuer les dmarches depuis son domicile. Le portail service-public.fr est le point daccs privilgi linformation administrative pratique. Il propose le guide ADELE de ladministration en ligne o figure lensemble des services accessibles. A titre dexemple, depuis mai 2005, il est possible, de changer dadresse une seule fois en ligne auprs de plusieurs services comme la Caisse dallocations familiales (CAF), lassurance maladie, la direction gnrale des impts, le service national, lUnion nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce (UNEDIC). Toutes les prfectures franaises proposeront avant la fin 2005 un guichet en ligne. Ces guichets seront informatifs et reprendront les informations disponibles sur le site service-public.fr en y ajoutant des renseignements locaux, les organismes vers lesquels lusager doit sorienter Les usagers sont demandeurs de ces services locaux en ligne (rservations de salles publiques, tat civil). Le catalogue des formulaires en ligne va tre augment. Le programme Copernic a pour objet de dvelopper un systme dinformation commun la direction gnrale des impts et la direction de la comptabilit publique dans le but de constituer une base de donnes nationale. Il sagit doffrir aux usagers un bouquet de services largement dmatrialiss et offrant un outil de travail moderne aux agents . Via le portail impts-gouv.fr , les usagers particuliers et professionnels ont pu dclarer leurs revenus et les problmes de saturation rencontrs tmoignent du succs auprs des contribuables. Ces services en ligne ne remplaceront pas les dmarches classiques. La modernisation du service public ne pourra saffranchir du contact avec lusager, ne serait-ce que pour des raisons pratiques. Le virtuel ne peut pas tout remplacer ; au reste il nen a pas la vocation. Mais, avec ces guichets virtuels, lobjectif est que lusager se dplace moins. Ces services en ligne constitueront un puissant moyen de simplification. LEtat souhaite que les TIC amliorent sa performance interne et permettent le maintien des services de proximit de qualit. Se pose alors la question de lgalit des territoires face au dveloppement des nouvelles technologies. Plusieurs CIADT sont intervenus pour favoriser une couverture complte du territoire national. Celui du 14 septembre 2004 approuvait un Plan daccompagnement du haut dbit avec un double objectif : rsorber les disparits territoriales et avancer vers le trs haut dbit. Un fonds national de soutien au dveloppement du haut dbit, gr par lEtat en partenariat avec les collectivits locales, a t institu.

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b) Le haut dbit, service dintrt gnral Outil pour amliorer loffre des services publics en gnral, le haut dbit reprsente en effet lui-mme un service dintrt gnral. Au 15 juin 2004, 83 % des Franais bnficiaient de connexions Internet et ce dans plus de 20 000 communes, cest--dire deux fois plus que fin 2002. Mais il reste encore faire et de nombreuses collectivits locales mettent en place leurs propres rseaux comme elles ont t autorises le faire par la loi sur la confiance en lconomie numrique. Saint-Jean dAlcapis, commune de 240 habitants au sud de Millau, sest ainsi constitu oprateur Wi-Fi62 dans le respect de la loi du 22 juin 2004. Le maire, Jrme Rouve, a adress un courrier chaque famille afin de connatre lintrt quelles portaient au haut dbit. Trente familles sur cent ont exprim dans la journe leur souhait de bnficier de cette nouvelle technologie, impossible raliser selon France Tlcom avant plusieurs annes. Le maire a obtenu une licence auprs de lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes (ARCEP) et a fait appel deux entreprises. La premire, Aramiska France, oprateur satellitaire nerlandais, a assur ltude de faisabilit et le suivi du projet, tandis que la couverture Wi-Fi et linstallation ont t effectues par la socit Nostre Pas, oprateur local. Le cot total de cet investissement est de 15 000 euros. La tarification concurrentielle est forfaitaire. Chaque abonn doit rgler une caution de 110 euros pour le matriel et paie 29 euros par mois pour laccs au haut dbit, la tlphonie illimite ainsi que la tlvision numrique terrestre. Linstallation sera amortie en 24 mois ; lassistance est garantie 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24. Lobjectif de cette opration tait triple : dvelopper la commune et donc lui en donner les moyens ; restaurer le village ; attirer de jeunes gnrations. Nombre dintercommunalits ont lanc des projets de rseaux haut dbit. Malgr une grande diversit des situations, des proccupations semblables ont merg au sein des collectivits (fin 2002, 164 initiatives avaient dj vu le jour). Leur dmarche peut aussi bien tre axe sur le dveloppement conomique que sur la desserte quitable et simultane des infrastructures ou encore sur la volont de remporter une vritable course technologique, comme Pau. Les collectivits locales ont une implication plus forte dans le dveloppement de la socit de linformation et il est de leur responsabilit de donner leur territoire, quelle que soit sa taille, les outils numriques du dveloppement que ce territoire aura lui-mme choisis 63. Il leur appartient aussi de tirer parti des innovations et des complmentarits entre les diffrentes technologies.

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Contraction de Wireless Fidelity, le Wi-Fi dsigne une norme permettant de crer des rseaux locaux sans fil haut dbit. Bruno Cassette, Hlne Qur, Pierre Musso, Les TIC , in Rseaux, services et territoires - Horizon 2020 de Yves Crozet et Pierre Musso, Paris, ditions de lAube/DATAR, 2003.

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Aujourdhui le facteur cl nest plus seulement loffre de technologies mais leur rythme de diffusion sur les territoires et leur cot eu gard au dveloppement local. La prsence des rseaux de communications lectroniques est devenue une condition sine qua non au dveloppement do la ncessit de renforcer une desserte quilibre selon un principe de complmentarit et de neutralit technologique. En effet, les TIC ne modifient pas lorganisation du territoire mais ont au contraire tendance renforcer sa structuration au profit des zones dj privilgies, principalement les agglomrations 64 mme si les auteurs prcisent ultrieurement que la dichotomie rural-urbain nest plus pertinente et qu chaque zone ses problmes. Cette diffusion des technologies sur les territoires sera dautant plus efficace quelle sera anticipe et accompagne par des mesures renforces permettant daccrotre les usages. Lavis du Conseil conomique et social65 prsent en novembre 2002 soulignait dj limportance de lamplification concomitante des oprations de sensibilisation, dinformation et dutilisation des TIC par les populations, les associations et les entreprises. Sajoute dsormais la ncessit dune sorte de premier service aprs vente pour les utilisateurs. Ces oprations doivent toujours, comme lindiquait aussi lavis prcit, sappuyer sur un partenariat accru entre les diffrents acteurs (Etat, services dconcentrs, universits, chambres consulaires, organisations professionnelles et syndicales, entreprise, oprateurs de tlcommunications, associations, organismes financiers). 2. La dcentralisation, le dveloppement de lintercommunalit et les services publics locaux Lors de son audition, Jacqueline Gourault, vice-prsidente de lAssociation des maires de France, a dclar : Deux phnomnes ont chang lorganisation du service public et de la Rpublique : ce sont dabord les lois de dcentralisationUne deuxime chose change profondment lorganisation : cest lintercommunalit 66. Traditionnellement, les collectivits territoriales ont grer : - des services administratifs, sociaux, culturels ; - des services publics classiques organiss localement, eau, dchets, transports publics urbains ; - des rseaux de distribution locale des grands services publics nationaux.
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Bruno Cassette, Hlne Qur, Pierre Musso, Les TIC , in Rseaux, services et territoires - Horizon 2020 de Yves Crozet et Pierre Musso, Paris, ditions de lAube/DATAR, 2003. Andr Marcon, Les technologies de linformation et de la communication : une chance pour les territoires ? , Conseil conomique et social, 13 novembre 2002. Jacqueline Gourault, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 29 juin 2005.

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La dcentralisation a tendu leur rle, mais, combine la libralisation des services en rseau, elle la aussi compliqu. Sauf dans quelques grandes villes, les services municipaux ne disposent pas dexperts ayant la comptence pour traiter des questions devenues de plus en plus complexes. Limbrication des pouvoirs entre les collectivits de niveaux diffrents, la difficult de faire voluer les primtres des territoires lgitimes par rapport aux primtres pertinents des rseaux techniques, rend de plus en plus difficile lorganisation de services satisfaisants et efficaces pour lusager. Les problmes poss par lasymtrie structurelle dinformation et le rapport de force dsquilibr entre les grands oprateurs et les collectivits locales concdantes se sont accrus. Cette situation rsulte de la grave insuffisance de donnes conomiques ou dindicateurs de performances, pour mener des comparaisons fondes, du dsquilibre de comptence et dexpertise dacteurs locaux qui ngocient un contrat de temps en temps face des interlocuteurs qui font cela longueur danne 67. Au niveau local, les services publics sont de plus en plus du ressort des groupements de communes. Les syndicats intercommunaux sont intervenus les premiers dans les domaines de llectricit, de leau, de lassainissement, des dchets secteurs o ils conservent encore une large place aujourdhui. Les communauts de communes, les communauts dagglomrations, les communauts urbaines en se dveloppant ont galement largi leur champ dintervention. Elles interviennent dsormais dans le domaine du logement, des quipements culturels et sportifs, de lanimation culturelle, de laction sociale, du tourisme. Elles se substituent de plus en plus aux syndicats en matire de dchets, deau, de voirie. Au 1er janvier 2005, en plus des 18 000 syndicats, 2 525 tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre regroupent 88 % des communes et 82 % de la population68. En mutualisant les moyens, lintercommunalit a permis doffrir des services que les communes ne pouvaient plus rendre correctement. Lintercommunalit doit tre comprise comme un espace de services publics parce quelle doit justement tre capable de faire ce que les communes ne faisaient plus toutes seules 69. Grce elle, des services, et donc des emplois, appels disparatre ont pu tre maintenus. Elle a contribu la ralisation dinvestissements, la dlivrance de services plus efficaces et lmergence de services nouveaux. A titre dexemple, lintercommunalit a permis de donner une chance des petites communes rurales de bnficier des TIC et dattnuer ainsi la fracture numrique.

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Claude Martinand, La maitrise des services publics urbains organiss en rseaux , Conseil conomique et social, 24 avril 2001. Pierre-Jean Rozet, Communes, intercommunalits, quels devenirs ? , Conseil conomique et social, 22 juin 2005. Jacqueline Gourault, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 29 juin 2005.

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Lintercommunalit permet aussi dapporter des rponses la diversit des espaces - zones peu denses, zones priurbaines - et aux grandes mutations qui touchent les territoires - mtropolisation et transformation de lespace rural. Elle devrait enfin donner aux collectivits qui sassocient la possibilit dexercer une meilleure matrise sur leurs services locaux. Ainsi elle pourrait contribuer pallier la faiblesse des services municipaux, notamment techniques, dans les petites communes et, plus gnralement, favoriser un renforcement des capacits dexpertise des collectivits. Le dveloppement acclr depuis quelques annes de lintercommunalit - et la perspective de sa gnralisation lensemble du territoire - devrait amplifier cette tendance vers des services offerts selon une autre organisation et un autre niveau que la seule commune mais aussi plus performants, plus nombreux et plus varis. 3. Un compromis entre le march et la gestion publique Le professeur Rmy Prudhomme dans son tude sur les services publics sous lgide de lInstitut de lentreprise70 sattache dfinir les systmes dorganisation de la fourniture de nos services publics capables dassurer la satisfaction de la demande des mnages et des entreprises au moindre cot conomique et social . Les services publics marchands (gaz, eau, lectricit, transports, communications et poste) reprsentent 7 % de lconomie franaise71 et sont consomms par les mnages et par les entreprises (dans une proportion deux fois plus grande pour ces dernires). On voque souvent le modle franais de gestion des services publics, alors quil existe deux modes de gestion. Ltude fait apparatre que les monopoles dEtat sont plus monolithiques et plus puissants en France quailleurs, mais que dans le mme temps, les concessions y sont depuis longtemps plus rpandues. Mme si le march ne constitue pas toujours le meilleur mcanisme dallocation des ressources du fait de la spcificit des biens ou du march, lorganisation des services publics se heurte plusieurs obstacles : - dune gestion publique - parfois inefficace - de lEtat providence, nous sommes passs lEtat rapace (absence de mcanismes dincitation, procdures lentes et rigides, infriorit technologique, absence dconomies dchelle) ; - le monopole a ses limites (du fait de la captivit des clients, lentreprise monopolistique a tendance abuser de la situation). Aussi les diffrences defficacit entre gestions publique et prive sont-elles values entre 20 et 40 % en faveur du priv (ce taux est de 35 % pour la flotte de vhicules de La Poste).
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Rmy Prudhomme, professeur lUniversit Paris XII, Etude sur les services publics , 7 janvier 2002. Chiffres de 1998.

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Cependant, le tout priv , cest--dire le march seul, nest pas capable de fournir les services publics que souhaitent conserver ou promouvoir les Franais en termes de quantit, de qualit, de prix et de distribution. Le tout public , cest--dire la cration de monopoles publics nationaux ou locaux pour fournir ces services, nest pas davantage capable dassurer la satisfaction des besoins des entreprises et des mnages. Aussi, pour moderniser ces services dintrt gnral, le professeur Prudhomme prconise-t-il de marier lefficacit de la concurrence avec la ncessit du monopole. Considrant que le monopole est intrinsquement mauvais , il recommande, grce des politiques de dgroupage (par fonction, par type de produits ou par zone gographique), dintroduire l o cela est possible la concurrence. Il envisage le recours un appel doffre pour lattribution du march, comme cela se produit pour leau, les dchets et les transports en commun. Il prvoit galement des instances de rgulation pour faire fonctionner convenablement chacun des marchs crs et pour les articuler efficacement. Le rgulateur doit tre indpendant et comptent pour garantir lintrt gnral. 4. La coordination et la collaboration entre les services Lamlioration de la gestion des services publics devrait conduire rechercher les meilleurs moyens dassurer une coordination de plus en plus ncessaire des objectifs dintrt gnral au niveau local et une meilleure lisibilit de laction publique sur les territoires, compte tenu de la multiplicit des acteurs et des financeurs (Etat, collectivits et leurs satellites y compris les HLM, Union europenne) et de la dconcentration en cours. Cette dconcentration, en marche depuis vingt ans, a conduit Alain Rousset, prsident de lAssociation des rgions de France (ARF), observer que globalement, au niveau des institutions franaises, le maintien de pratiques jacobines doublonne de nombreux services publics 72. Certains sont rendus deux fois, tmoignant dun mlange entre dconcentration et dcentralisation. Cest le cas des routes : les services de lEtat continuent dexercer des responsabilits alors que les conseils gnraux ont bti leurs propres services. En matire daffaires sociales, la mme observation peut tre faite. Il y a un enjeu intercommunal rel pour rassembler, rendre plus efficace. Mais le paradoxe nest-il pas de demander la dmocratie locale dtre responsable et efficace quand dans le mme temps on maintient une logique de parapluie . Comment demander aux collectivits locales dtre cratives et mobilises quand on btit un systme parallle de co-administration ? (services dconcentrs de lEtat ou services de la prfecture)

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Alain Rousset, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 27 avril 2005.

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Ce paradoxe est dautant plus grand que les premires tentatives de points publics et de maisons de services rencontrent de francs succs auprs des populations locales. Deux exemples peuvent tre cits : la maison du pays de Lonard (Finistre) et le point public de Belvs (Dordogne). Sagissant de la maison des services de la communaut de communes du pays de Lonard ouverte depuis le 1er janvier 2005, sont proposs au public 26 services regroups en six ples : emploi, formation, social, logement, conomie et administration. Durant le premier semestre 2005, la frquentation sest leve 5 289 visites. Les services qui reoivent le plus de personnes sont lAgence nationale pour lemploi (ANPE) et lOccasionnel Service, une association recrutant des employs pour les productions vgtales et ostricoles. Dans les mmes locaux, se trouve une maison de lenfance constitue dune crche et dune halte-garderie. Cette conception semble tout fait intressante. En effet, il est possible de dposer ses enfants la halte-garderie le temps dun rendez-vous dans un des services de la maison des services. Le point public , eu gard au canton de Belvs qui comprend 4 134 habitants regroups en seize communes, a des relations avec 87 contacts publics ou privs. Ce centre intercommunal est un relais social et administratif o se tiennent 21 permanences. Son activit principale concerne laide la recherche demploi. En outre, lunique employ de ce point public joue un rle dinterface ou de mdiateur auprs de certains habitants qui se trouvent en difficult. La frquentation de ce lieu slve une moyenne de 3 500 personnes par an. Ce systme, relativement souple, sadapte la demande. En effet, lorsquune des permanences ne se justifie pas ou plus en raison dune trs faible frquentation, cette permanence disparat - tout en pouvant tre de nouveau mise en place si besoin est - ; inversement si un contact ou une permanence savre ncessaire mais nest pas prsente, tout est fait pour la mettre en oeuvre. Cependant, de manire gnrale, on doit dplorer labsence dune interface qui pourrait garantir la fois laccessibilit un certain nombre de services, la cohrence entre ces services, la prservation des particularits locales et constituer un espace dchanges entre les diffrents acteurs. Rien nest fait pour coordonner les initiatives au travers desquelles la population peut sidentifier mais au contraire tout semble concourir pour favoriser, par le biais de stratgies varies et des fins politiques, lexpansion de services doublonns offerts par lEtat, mais encore le dpartement sans oublier lintercommunalit ou la commune qui aboutissent la dsorientation de la population qui ne sait finalement plus qui il faut sadresser. Peut-tre devrait-il revenir au prfet de sinvestir dans un rle de mdiateur des services publics et des services au public. Un effort de rationalisation est en tout cas indispensable.

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C - DAUTRES ACTEURS QUE LA PUISSANCE PUBLIQUE SE MOBILISENT 1. Les chambres consulaires Les chambres consulaires, tablissements publics administratifs de lEtat dirigs par une assemble lue de chefs dentreprises, agissent pour contribuer la fois au maintien et au dveloppement de services au public, services privs vers la population mais aussi services aux entreprises. Sagissant des services la population, citons en particulier les points multi-services (PMS) dont le concept est n en Auvergne et en Lot-et-Garonne et qui stend dautres rgions. Les PMS sont des espaces services quips dun minitel, dun fax, dun photocopieur et pour certains (Cyber PMS) dun ordinateur avec imprimante, scanner et accs Internet, implants dans une entreprise commerciale ou artisanale dominante alimentaire (alimentation gnrale, bar-restaurant, boulangerie). Outre lquipement bureautique et tlmatique, les PMS offrent une gamme de services diversifis : dpts de journaux, retrait dargent (relais poste ou points verts du Crdit agricole), informations touristiques, produits de tlphonie mobile Organiss en rseau anim par une CCI et/ou une chambre des mtiers et de lartisanat, leur action sinscrit dans la dure, avec une adaptation continue et une coopration, si ncessaire, avec un oprateur de service public. Par exemple avec La Poste, les CCI ainsi que les chambres des mtiers et de lartisanat passent des conventions pour la mise en place des relais poste prcits. Le dveloppement de services au public sera dautant plus pertinent quil sinscrira dans (ou accompagnera) une progression des activits conomiques. A ce titre, un diagnostic des services aux entreprises, tabli par chaque territoire selon une mthodologie dfinie en commun par lAssemble des chambres franaises de commerce et dindustrie (ACFCI), la Caisse des dpts et consignations (CDC) et le ministre des Finances, permettra de corriger les points faibles. Cette mthodologie qui repose sur une double tude, dabord de chaque typologie de services au regard des critres de dveloppement (accessibilit, attractivit du territoire) puis de loffre et de la demande de services aux entreprises sur la base dune nomenclature en huit familles (conseil pour les affaires et la gestion, logistique, nettoyage, traitement de dchets, ressources humaines) a t exprimente sur cinq territoires. Cette approche renforcera les actions propres des chambres notamment en matire de cration / transmission des entreprises, de formation des repreneurs et des salaris dacculturation des chefs dentreprises et de leur personnel aux usages des TIC. Cest enfin une incitation une coopration accrue entre les acteurs locaux, collectivits locales, chambres consulaires et organisation professionnelles.

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2. Les associations Il est difficile de mesurer limpact des associations sur le territoire. Chaque anne, environ 70 000 associations sont cres. Leur nombre est estim 800 000 toutefois ne sont pas dcomptes les associations qui nexistent plus. Environ un franais sur trois, soit 21 316 688 personnes, fait partie dune ou de plusieurs associations73. Le taux dadhsion est trs variable et il dpend du type dassociation. Le plus grand taux dadhsion concerne les associations du troisime ge, puis viennent les associations sportives, enfin les associations culturelles ou musicales74. Dans ce flot associatif se trouvent des services publics ou du moins des services au public. Ces associations peuvent tre gres par des personnes prives ou encore soutenues par des collectivits. En ce sens, 99 % des associations interroges dans lenqute mene par Familles Rurales75 pensent quil appartient davantage aux associations dorganiser des services pour le soutien domicile des personnes ges. Les associations jouent notamment un rle important dans les domaines de lducation et de la sant. Selon la mme enqute, pour 76,5 % des associations, les familles souhaitent tre accompagnes dans leur fonction parentale dducation. Dailleurs 60 % de ces associations ont pris des initiatives pour permettre aux parents de participer la rflexion sur des projets ducatifs dans les structures existantes. Lassociation est aussi le lieu dapprentissage du sens civique des jeunes en suscitant leur intrt ce qui se vit la priphrie de lcole (connaissance de la vie locale, lducation la citoyennet, etc.). Cependant, les associations ne sont pas suffisamment prsentes dans le systme ducatif : - les responsables dassociations locales hsitent encore trop souvent devenir porte-parole des familles au sein de lcole, aux cts des associations de parents dlves ; - 50 % seulement des associations rpondent quelles participent aux runions dinformation et dchanges sur lorientation scolaire. Dans le domaine de la sant, lassociation est le porte-parole direct des familles dans les diffrents quipements sociaux et de sant (47 %), pour la sant des familles en difficult (38 %), dans laccompagnement du vieillissement (36 %), la scurit sociale (30 %).

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Lionel Prouteau et Franois-Charles Wolff, La participation associative au regard des temps sociaux , Paris, conomie statistique, n 352-353, 2002. Michle Febvre et Lara Muller, Vie associative et bnvolat en 2002 , Paris, INSEE, 2004. Association Familles Rurales, 1 000 associations sexpriment , Paris, Familles Rurales, 2001.

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20 % des associations souhaitent intervenir pour le maintien de lquipement de sant de proximit. Dailleurs, environ 54 % dentre elles ont pris des initiatives dans le domaine de la sant prventive, telles que lorganisation du maintien domicile (47 %), laccueil en maison de retraite, laccs aux services de sant, la solidarit face aux ans. Lventail des activits proposes par les associations est trs large. Il est constitu de lenvironnement scolaire, comme le transport, laide aux devoirs, la garderie, etc. mais il se compose galement de diffrents services pour les personnes ges et la petite enfance ainsi que du transport en gnral. Dans la Manche, une association met en lien les tudiants pour favoriser le co-voiturage. Notons simplement que lchelle de rfrence pour toutes les initiatives qui sont menes est de manire gnrale locale ou intercommunale. Dans lAveyron, Marcillac-Vallon, situ 20 km au nord-ouest de Rodez, une halte-garderie ainsi quun relais dassistantes maternelles itinrant ont t mis en place. Cela a ncessit en amont une tude des besoins et linstallation dun comit de pilotage runissant durant plus dun an les familles et les assistantes maternelles. Cette structure daccueil collectif et occasionnel de la petite enfance stend sur trois cantons : Saint-Amans-des-Cts, Sainte-Genevive-sur-Argence et Laguiole. Elle est gre par la fdration dpartementale Familles Rurales de lAveyron. La fdration comprenait le 31 dcembre 2004, 3 792 familles adhrentes, 53 associations locales, 600 responsables bnvoles locaux, 14 salaris fdraux et 49 salaris dans le cadre des structures daccueil petite enfance. Pour raliser ce projet, deux vhicules ont t achets : un camping-car pour la halte-garderie et un vhicule comprenant de la documentation et des jeux pour le relais dassistantes maternelles. Linvestissement est de 140 000 euros. Il est bipartite ; en effet, il sagissait de financer les locaux et les quipements tels que les jeux. Plusieurs partenaires ont accept dapporter une contribution financire cette initiative : le syndicat des communes de lAubrac aveyronnais, la caisse dallocations familiales, la mutualit sociale agricole, le conseil gnral, lUnion europenne (programme Equal), la Fondation de France et le Crdit agricole. Le cot annuel du fonctionnement slve 110 000 euros. Aujourdhui ce projet sautofinance. Lassociation a obtenu un agrment de douze places. Le taux moyen de frquentation est de six enfants ; il fonctionne donc 50 % de sa capacit, lobjectif de 2005 tant datteindre 80 %. Toutefois, 45 familles sont inscrites et utilisent rgulirement ce service. Cette association prsente un autre avantage : lapproche de principes ducatifs comme la grand-parentalit . Ainsi, un des lieux daccueil constituant le relais dassistantes maternelles itinrant, se situe dans une maison de retraite (Laguiole), assurant un lien trans-gnrationnel. Les centres culturels (Sainte-Genevive-sur-Argence) ou encore des salles communales proches des coles (Saint-Amans-des-Cts) se prtent galement ce type de structure itinrante.

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Cependant, dans certains cas, des situations de doublons existent. En effet, peuvent coexister sur une mme commune des assistantes maternelles indpendantes, une crche municipale, une crche associative ou encore une crche familiale. Il sagit donc de trouver le point dquilibre entre les diffrents partenaires pour arriver la meilleure complmentarit. Enfin, un dernier point doit tre abord, celui du devenir des associations qui assurent un service public ou un service au public. Dans quelle mesure la continuit du service peut-elle tre assure ? Il nest pas rare de voir la fin dun service lorsque, par exemple, lassociation, endette, est contrainte de dposer son bilan. Afin dviter la fin du service la petite enfance, la gestion de la crche du pays de Mareuil en Dordogne, a t reprise par la communaut de communes. Cela a permis de poursuivre le service dans de nouveaux locaux et aux six employs de cette crche dtre employs par la collectivit. Les effectifs ont augment passant de quatorze une vingtaine denfants. La crche fonctionne dans le cadre dun contrat enfance sign entre les deux communes et la caisse dallocations familiales qui la finance 40 %. Lassociation, prcdente gestionnaire de la crche, poursuit en complmentarit avec laction intercommunale, son activit de centre de loisirs. Par consquent, des partenariats sont tablir la fois pour obtenir une meilleure gestion, viter les doublons, favoriser donc la complmentarit et assurer la continuit des services. II - LES RPONSES DE LTAT POUR AMLIORER LES SERVICES PUBLICS A - LA CHARTE MARIANNE Mise en place titre exprimental en janvier 2004 dans six dpartements (Ain, Charente, Eure-et-Loir, Hautes-Pyrnes, Loiret et Moselle), la charte Marianne76 est applique depuis le 3 janvier 2005 dans tous les services dconcentrs de lEtat sur tout le territoire. Lengagement lensemble des services daccueil de lEtat pour amliorer la qualit du service public consiste : - faciliter laccs des usagers dans les services ; - accueillir les usagers de manire attentive et courtoise ; - leur rpondre de faon comprhensive et dans un dlai annonc ; - traiter systmatiquement leurs rclamations ; - enfin, recueillir leurs propositions pour amliorer la qualit du service public.

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Circulaire du 2 mars 2004, publie au JO du 3 mars 2004.

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Les ministres signataires de cette charte, Renaud Dutreil, ministre de la Fonction publique et de la rforme de lEtat et Eric Woerth, secrtaire dEtat la rforme de lEtat ont souhait ainsi promouvoir des valeurs telles que la courtoisie, laccessibilit, la rapidit, la clart des rponses, mais aussi un esprit dcoute, de rigueur et de transparence. Cette charte labore avec chaque service dconcentr est affiche dans lensemble des services accueillant le public, notamment les prfectures, les directions de lquipement et de lagriculture. Dans le courant de lanne 2005, la charte sera gnralise aux services centraux des ministres et certains services spcifiques (police, gendarmerie, protection juridique de la jeunesse, tablissements pnitentiaires). Fin 2005, elle devrait tre applique, sous une forme adapte, dans les rseaux de protection sociale. Le dispositif de la charte Marianne prvoit trois formes dvaluation : - chaque charte locale dfinit un systme de recueil et de traitement des remarques, suggestions et rclamations qui permet au service concern de prendre connaissance des insuffisances ventuelles de laccueil ; - chaque service doit se fixer un indicateur objectif de la qualit de laccueil. Le respect des engagements sera vrifi par des visiteurs mystres missionns par le ministre de la rforme de lEtat. B - LE PLAN DE COHSION SOCIALE : LES SERVICES SOCIAUX Ce Plan prsent le 30 juin 2004 prvoit notamment de renforcer loffre territoriale dans les domaines de lemploi et de linsertion. La coordination des diffrents acteurs doit tre opre dans quatre directions : - cration de maisons de lemploi pour renforcer la coopration entre les structures intervenant dans la lutte contre le chmage et mieux orienter les demandeurs demploi vers les services concerns ; - cration de ples daccueil en rseau pour laccs aux droits sociaux dans le but de mieux connatre les publics en difficult et de faciliter les dmarches ; - dveloppement des services de proximit ; - mise disposition des collectivits territoriales de contrats spcifiques ( contrats davenir ) pour leur permettre de confier des titulaires du revenu minimum dinsertion (RMI) ou de lallocation spcifique de solidarit (ASS) des missions dintrt gnral insuffisamment prises en charge.

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C - LA LOI SUR LE DVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX : LIMPRATIF DE


COORDINATION ET DE MUTUALISATION

Promulgue le 23 fvrier 2005, la loi sur les territoires ruraux prvoit dune faon gnrale que le gouvernement devra fixer avant la fin 2005 les objectifs assigns aux gestionnaires de services publics en termes damnagement du territoire et dgal accs aux usagers (une circulaire du 27 mai 2005 a dfini les modalits de dfinition de ces objectifs). Elle reprend les mesures annonces au Comit interministriel damnagement et de dveloppement du territoire de septembre 2003 ainsi que certaines propositions faites lors des exprimentations dans les quatre premiers dpartements tests. La loi comporte notamment des mesures en faveur des services publics quelle considre comme un enjeu crucial en milieu rural : - largissement des possibilits de mutualisation des services (art. 107) - extension du champ couvert par les maisons de services publics qui pourront dsormais accueillir en leur sein des personnes dont lactivit ne relve pas directement dune mission de service public ; possibilit pour une personne publique de confier une personne prive lexercice dun service public dans le but de maintenir ce service dans une commune ; - pouvoir de coordination du prfet renforc (art. 106) - il sera inform pralablement de tout projet de rorganisation dun service public ; il assurera la concertation au niveau local et pourra initier toute action de nature garantir que loffre daccs aux services publics est adapte au territoire concern ; pendant la concertation, la mise en uvre du projet sera suspendue et faute daccord local, cest le ministre de tutelle qui sera saisi ; - facilits pour linstallation des professionnels de sant dans les zones sous-mdicalises - exonrations fiscales (taxe professionnelle, impt sur le revenu ou les socits) en faveur des professionnels libraux notamment dans les zones de revitalisation rurale ; possibilit pour les collectivits de financer linstallation de mdecins, de centres de sant, de maisons mdicales dans les zones prsentant une faible densit de mdecins par habitant ; - reconnaissance du rle des associations dans lanalyse des besoins et possibilit pour les communes de faire appel elles - et de les aider - pour la fourniture de services en cas de carences dans loffre D - LA LOI DE RGULATION POSTALE : LA PRSENCE POSTALE Promulgu le 20 mai 2005, ce texte doit permettre La Poste de souvrir progressivement la concurrence dans lUnion europenne. La loi fixe les normes de qualit pour le service universel postal que la Poste sera tenue dassurer. Son objectif est de veiller au caractre quitable de la concurrence dans le secteur postal et de garantir la prennit du service universel postal en veillant son financement.

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Mais la loi dispose aussi expressment que La Poste contribue, au moyen de ses points de contact, lamnagement du territoire, en complment de ses obligations de service universel. Elle introduit en consquence des dispositions importantes sur la prsence territoriale de la Poste et sur les conditions de son volution : - adaptation du rseau des points de contacts par la conclusion de partenariats locaux publics ou privs ; - dfinition dune norme daccessibilit au rseau postal : moins de 10 % de la population de chaque dpartement doit tre situ plus de 5 km et plus de 20 minutes de voiture dun point de contact du rseau ; - prise en compte, pour lapprciation de ces rgles daccessibilit, des caractristiques dmographiques, sociales et conomiques des zones concernes, notamment leur classement en zone de revitalisation rurale (ZRR) ou ZUS ainsi que des spcificits gographiques du territoire dpartemental, en particulier dans les zones de montagne ; - conscration lgislative du fonds postal national de prquation prvu par le contrat de performances et de convergence de La Poste sign en janvier 2004 ; ce fonds sera constitu dans des conditions fixes par un contrat pluriannuel de la prsence postale territoriale pass entre lEtat, La Poste et lassociation nationale la plus reprsentative des maires ; - utilisation de ce fonds pour financer le maillage territorial complmentaire dcoulant des rgles daccessibilit avec majoration significative pour les points de contact situs en ZRR ou en ZUS ou sur le territoire dune commune ayant sign (avec dautres communes) une convention de prsence territoriale avec La Poste ; - cration dune commission dpartementale de prsence postale territoriale, compose dlus ; le prfet est charg dassurer la cohrence de ses travaux avec ceux de la commission dpartementale dorganisation et de modernisation des services publics. Ces mesures ne sont pas les seules. Les CIADT ont galement prvu de nombreuses actions pour lutter contre la fracture numrique avec des objectifs de couverture du territoire en tlphonie mobile et en Internet haut dbit ou pour amliorer loffre territoriale de sant, sujets sur lesquels le Conseil conomique et social, soucieux dattirer lattention du Gouvernement, stait dailleurs prononc en 2003 et 200477.

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Michel Picard, Amnagement du territoire et tablissements de sant , Conseil conomique et social, 26 mai 2004 ; Andr Marcon, Les technologies de linformation et de la communication : une chance pour les territoires ? , Conseil conomique et social, 13 novembre 2002.

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III - DES EXPRIENCES ET DES RORGANISATIONS QUI SE METTENT EN PLACE A - DES OPRATIONS LANCES DANS LE CADRE DES EXPRIMENTATIONS DE 2003 Dans son premier bilan synthtique, la DATAR a donn quelques exemples doprations engages dans le cadre des expriences pilotes de 2003. Partir des besoins des usagers La Corrze a lanc une enqute dopinion (dont on attend les rsultats) dans deux territoires ruraux trs diffrents : le rural isol avec le plateau des Millevaches et le rural priurbain prs de Brive pour savoir quels sont les besoins concrets des usagers, quelles structures sadressent ces usagers (Etat, dpartement, communes, oprateurs de service public ou bien personne prive). Le panel est constitu de 500 personnes qui ont rpondu des questions sur les horaires souhaites, limplantation des structures, lventail des services disponibles. Seront galement analyses les attentes en termes de qualit ainsi que les ractions aux volutions en cours (frquentation de maisons de services publics). Mutualisation et polyvalence de laccueil En Charente, quatre points daccueils polyvalents ont t cres sur une base partenariale, Brossac, Champagne-Mouton, Montemboeuf et Villefagnan. Ces structures permettent dassurer une permanence daccueil dans des zones rurales isoles. Le partenariat associe dune part lEtat, les collectivits territoriales et les oprateurs, dautre part les organismes eux-mmes qui mettent en commun des personnels forms pour rpondre aux demandes dinformations concernant lensemble des oprateurs associs : Caisse primaire dassurance maladie (CPAM), Mutualit sociale agricole (MSA), CAF, trsorerie gnrale Un partenariat public/priv pour rapprocher le service public de lusager Une tude approfondie est en cours pour exprimenter un systme de points poste itinrants en sappuyant sur le rseau des commerants itinrants de la Corrze. La formule, dj exprimente dans les commerces de proximit pourrait inclure galement la SNCF pour des prestations de vente de billets de train express rgional (TER). Rorganisation des urgences mdicales La rorganisation des urgences mdicales en Charente repose sur un ensemble dacteurs divers. Outre le service dassistance mdicale durgence (SAMU) dAngoulme, les services durgence dautres centres hospitaliers tels celui de Girac ainsi que les mdecins libraux regroups au sein dune association des praticiens pour la permanence des soins , sont intgrs dans un systme de gardes mdicales plus souple et plus conome des temps dastreinte des mdecins (70 % de la population du dpartement sont concerns par cette nouvelle organisation des urgences mdicales). Dans la mme logique, une maison de garde mdicale runissant 25 mdecins libraux a t mise en place sur le secteur de La Rochefoucault. Oprationnelle depuis avril 2004, cette maison fonctionne tous les week-ends.

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Confirmer et approfondir laction des structures innovantes La prfecture de la Dordogne a lanc une tude dbut juillet 2005 des besoins Terrasson-la-Villedieu (secteur proche du bassin demploi de Brive) et Belvs (secteur rural isol au sud-ouest de Sarlat). Sur cette dernire commune78 fonctionne un point public baptis maison des services mutualisant de nombreux services dont certains du dpartement, de la communaut de communes et doprateurs tels que la CPAM ou lANPE. Cette enqute dopinion permettra de complter loffre propose ; dores et dj est prvue limplantation dun point dinformation pour les familles. Faire appel aux technologies innovantes La question de laccs aux services se pose de faon cruciale en zone de montagne. Dans les espaces ruraux du pimont savoyard, le syndicat mixte du parc naturel rgional des Beauges va mettre en place un cyber-kiosque permettant un accs lInternet haut dbit et des services en ligne, dans un point daccueil regroupant des services de lintercommunalit, du conseil gnral et de lEtat dans le domaine emploi et formation . Faciliter le transport des personnes La Savoie vient de mettre en place un systme de transport la carte dans le massif des Beauges. Dans le cadre de ses nouvelles comptences en matire de RMI et de revenu minimum dactivit (RMA), le conseil gnral prvoit de prolonger ce dispositif sous forme de chque-transport. Il serait intressant de pouvoir disposer dun rsultat quantitatif et qualitatif de ces oprations. B - UN BILAN : SERVICES LA DEMANDE ET TRANSPORTS INNOVANTS EN MILIEU
RURAL

Une tude79 mene pour le compte de la DATAR, de la Direction des transports terrestres (DTT), et de lADEME a recens les expriences qui, hors lignes rgulires, visent mieux rpondre aux besoins de transport dans les zones peu denses du territoire franais, plus particulirement en milieu rural. Elle fait une analyse de lexistant et des principales problmatiques, pour dboucher sur des recommandations. 1. Analyse de lexistant Au total, 401 services innovants de transport ont t identifis : - 354 transports la demande (TAD) : service de transport ne fonctionnant que sur appel pralable dun ou plusieurs clients ; - 32 prts/locations de vhicules ; - 5 centrales de covoiturage ;

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Voir prcdemment Chapitre III, II, B, 4/. Cette tude mene par ADETEC sest droule davril novembre 2004

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- 10 centrales de mobilit (organisme proposant au moins deux services parmi les suivants : transport la demande et/ou ligne rgulire de transport, prt ou location prix attractif de vlos, mobylettes et/ou voitures, covoiturage, autopartage). 89 dpartements comptent au moins un TAD en zone peu dense sur leur territoire. Les 354 TAD recenss cumulent 1 million de voyages par an, dont : - environ 400 000 pour les TAD ruraux tous publics ; - environ 300 000 pour les TAD priurbains tous publics ; - environ 300 000 pour les TAD destins une catgorie prcise. Seulement 20 30 000 personnes, soit 0,2 % de la population rurale franaise, utilisent les TAD ruraux tous publics, du fait dune couverture trs partielle des zones rurales, mais aussi du fait que les personnes ges constituent prs de 90 % de la clientle des TAD ruraux existants. De leur ct, les services de prt/location de vhicules (mobylettes, vlos et voitures) sadressent presque exclusivement aux publics en insertion, en gnral seulement pour des dplacements lis lemploi ou la formation. Grs le plus souvent par des associations, ils sinquitent sur leur prennisation, du fait de lincertitude quant au renouvellement des subventions publiques et des dates de versement de ces subventions. En matire de covoiturage, les expriences sont rares et peu probantes, notamment en milieu rural. Enfin, les centrales de mobilit, encore peu nombreuses, articulent leur offre autour dau moins deux des trois services suivants : transport collectif (TAD ou ligne rgulire), location de mobylettes et centrale dinformations sur les transports. Quasiment toutes les expriences de transport innovant envisagent une stabilit ou une extension de leur offre, tant leur utilit est avre. 2. Principales problmatiques et recommandations Beaucoup de territoires ruraux nont aucune offre de transport. Quand offre il y a, celle-ci sadresse gnralement une population spcifique (ex : personnes ges, avec le TAD). Afin de rpondre la diversit des besoins des diffrentes populations sans voitures (personnes ges, publics en rinsertion, enfants et adolescents), la possibilit de dvelopper une centrale de mobilit lchelle de chaque bassin de vie ressort comme une piste intressante. Au sein de telles centrales, le TAD, trop souvent vu comme la panace, peut constituer une solution de transport parmi dautres, solution pour laquelle les amliorations suivantes devraient tre recherches : - choix plus clair des modalits de fonctionnement (horaires libres, ligne virtuelle ou autre) ; - amlioration de linformation ;

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- dveloppement dune tarification sociale et de tarifs de fidlit (carnets, abonnements) ; - prise en charge ventuelle des rservations par lautorit organisatrice de second rang, pour les TAD ruraux. Dautre part, la rglementation devrait tre adapte afin daugmenter loffre de transport sans pour autant fragiliser les taxis et les transporteurs par la concurrence dloyale dacteurs nayant pas les mmes contraintes queux (particuliers indemniss pour sassurer du transport avec leur propre vhicule, notamment). Enfin, lamnagement du territoire et lorganisation des services et activits doivent tre penss de manire ne pas faire supporter toutes les contraintes au systme de transport. Il ressort de ltude que lEtat a un rle important jouer, principalement travers les axes suivants : - dfinition dun cadre rglementaire la fois souple et quitable ; - incitation la cration de centrales de mobilit ; - dveloppement de la recherche et de lexprimentation (covoiturage, analyse compare TAD/ligne virtuelle/ligne rgulire, centrales dinformations multimodales) ; - prise en compte de la question de la mobilit dans toutes les politiques territoriales. C - LA POSTE : UN EXEMPLE SIGNIFICATIF Dautres exemples auraient pu tre cits et prsents comme le service public hospitalier dont les missions sont essentielles pour garantir un gal accs de tous aux soins. Mais le Conseil conomique et social vient dlaborer une tude80 trs complte sur ce sujet. Aussi a-t-il prfr examin le cas significatif de La Poste, service de proximit plbiscit par un grand nombre de Franais. En effet, La Poste est la fois lentreprise que les Franais croient connatre le mieux et celle qui est la plus mconnue. 1. La Poste, une entreprise industrielle mconnue en mutation Les Franais connaissent bien La Poste dans sa dimension territoriale : ce jour, 100 000 facteurs et 17 000 points de contact rpartis sur le territoire, soit une moyenne de 3 530 habitants pour chacun dentre eux mais leur taux dactivit est trs htrogne ; 20 % des points de poste ne travaillent quune heure par jour alors mme que dans certains bureaux, notamment dans les grandes agglomrations, aux heures de grande affluence, le soir et le samedi matin, environ une heure dattente est demande aux clients. La Poste est une entreprise considre comme essentielle par 99,2 % de 970 associations81.
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Eric Molinier, Lhpital public en France : bilan et perspectives , Conseil conomique et social, 21 juin 2005. Association Familles Rurales, 1 000 associations sexpriment , Paris, septembre 2001.

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Toutefois, lentreprise elle-mme est mal connue. Le facteur, son vlo et le bureau de poste rural occultent compltement la ralit industrielle et logistique majeure de La Poste 82. Il est certes difficile dimaginer toutes ses caractristiques. Sagissant de la dlivrance du courrier et des colis, Jean-Paul Bailly lors de son audition a rappel que chaque jour 70 millions dobjets sont ramasss dans 500 000 points pour tre distribus dans 26 millions dendroits. Il y a une extraordinaire et complexe logistique - La Poste a le premier parc roulant de France - qui tente dassurer le service postal de sorte quaujourdhui huit lettres sur dix arrivent le lendemain de leur envoi, lobjectif tant darriver neuf lettres sur dix en 2010. Mais La Poste doit se moderniser : Notre outil industriel logistique pour le courrier est compltement dpass. Il date des annes 70. Sa logique dimplantation () tait administrative Les modalits dinfrastructure de transport ont chang dans la France daujourdhui et la logique de limplantation des plates-formes industrielles doit se faire en tenant compte des axes autoroutiers, prs des grands aroports et des gares TGV-fret et proximit des trs grandes agglomrations, l o se gnre lessentiel du courrier . Une autre de ses activits qui compte parmi les plus anciennes en France est le service financier. La Poste est la troisime banque franaise de dtail avec 28 millions de clients, 45 millions de comptes et 4 millions de contrats dassurance. 70 % de lactivit dun bureau de poste est consacr cette activit. Sans cration dun tablissement de crdit, un dveloppement prenne des services financiers risque de ne pas tre assur. Dune manire gnrale, Jean-Paul Bailly a soulign que La Poste ne vit pas du contribuable ni de limpt et que son chiffre daffaires, 19 milliards deuros, provient de la vente des produits et services de La Poste . Sur lensemble de ses activits, tout est en concurrence sauf le courrier domestique de moins de 50g. Il est sans conteste ncessaire dinstaurer un quilibre financier en raison des fragilits actuelles qui se traduisent par une faible progression du chiffre daffaires et une rentabilit trs faible. La structure du rseau franais est un handicap pour loprateur national dans louverture du march la concurrence europenne. Lenjeu majeur dune nouvelle organisation est daccrotre la comptitivit. 2. Une dynamique dvolution enclenche Un changement de climat sest opr, crant de fait un contexte de dynamique positive : - une prise de conscience de la double nature du rseau, commercial dans sa finalit, mais aussi dintrt gnral contribuant lamnagement du territoire et assurant laccs au service universel ;
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Jean-Paul Bailly, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 15 juin 2005.

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- une distinction de mieux en mieux perue entre La Poste dont le rle en matire de service de proximit est apprci de tous et La Poste, oprateur voluant sur une march concurrentiel . Le contrat de performances et de convergences entre lEtat et La Poste 2003-2007 - qui consacre une large part la question des bureaux de poste - affirme ds le 19 dcembre 2002 : - la ncessit de dfinir les obligations de La Poste quant laccs au service universel ; - la participation des nouvelles formes de prsence postale (agences postales communales et relais poste) pour rpondre aux attentes de la clientle ; - la ncessit darticuler cette prsence au sein des bassins dactivits, en fonction des besoins des utilisateurs et de lattractivit des territoires ; - la possibilit dalimenter un fonds national de prquation avec les abattements dimposition locale dont bnficient ces structures. Des moyens ont t mis disposition pour faciliter le dialogue - selon le triptyque : proximit, adaptation, concertation . Au niveau local, les commissions dpartementales de prsence postale ont t cres et permettent le dialogue territorial avec les lus. Un accord a t sign le 21 juin 2004 sur les principes et les mthodes de dialogue social. Ces mesures visent la mise en uvre de concertations en amont des rformes, tant en interne avec les personnels quen externe avec les lus locaux. La transformation du rseau des bureaux de poste est en marche. Sopre un processus continu dadaptation aux conditions locales83. L o les recettes ne couvrent quune infime partie des cots salariaux et o la frquentation est rduite, moins de deux heures, La Poste propose des partenariats en accord avec les maires. Le dveloppement des relais postes (avec les commerants) et des agences postales communales (avec les collectivits) semble indiquer quune dynamique est aussi enclenche sur le terrain84. Laccueil est plutt favorable aux diffrents partenariats. Les exemples de mobilisation locale montrent lintrt dune approche dcloisonne et participative en rponse au problme de proximit, problme aigu, notamment en milieu rural isol. Il sagit de rpondre aux 24 % des personnes non satisfaites par les heures douverture. De plus, lenqute ralise par lassociation Familles rurales85 pointe linsatisfaction de certains quant la distribution quotidienne du courrier, soulignant ainsi une dgradation du service. De mme, il a t not linaccessibilit des regroupements de botes aux lettres.

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Conseil gnral des technologies de linformation, Le rseau des bureaux de poste : accessibilit au service postal et proximit , avril 2004. Si terme, le nombre total de points doit rester le mme, la structure interne sera profondment modifie, avec une diminution des bureaux de plein exercice et le dveloppement, pour maintenir le maillage territorial, dun large partenariat entre La Poste et les collectivits locales. Association Familles Rurales, 1 000 associations sexpriment , Paris, septembre 2001.

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Toutefois, cette dynamique nexclut pas les risques de blocage. Le premier serait la dispersion ou la prcipitation de loprateur sur le terrain qui pourrait cristalliser les hostilits locales et entraner une dgradation du climat social. Le second risque est celui dun encadrement trop contraignant, notamment par la voie lgislative, qui freinerait les volutions. 3. Les transformations en cours a) Le projet Cap Qualit Courrier Dans le domaine du courrier, le projet Cap Qualit Courrier a t men pour amliorer la qualit de la distribution. Pour ce faire, il tait ncessaire de combler le retard technologique par rapport aux principaux concurrents europens en renforant notamment la mcanisation par les nouvelles technologies. Pour une priode de quatre ans compter du 1er janvier 2005, un accord tripartite a t sign en juillet 2004 entre lEtat, La Poste et la presse afin de dfinir les obligations du service public en matire de transport et de distribution de la presse. b) Les accords de La Poste avec dautres partenaires Suite des accords nationaux ou locaux, La Poste sest engage fournir un certain nombre de services comme la billetterie, les chques cadeaux, la vente de billets de train (un accord national a t sign avec la SNCF en novembre 2004), des services dEDF-GDF (un service de versements despces, la mise disposition dun espace pour une permanence, un poste tlphonique reli une agence EDF-GDF Services ou un centre dappels), des photocopieurs, des accs Internet, le dveloppement des photos, la vente de recharges de tlphonie mobile et la livraison de mdicaments. A titre dexemple, la direction de La Poste en Aveyron, depuis novembre 2004, a mis en place une convention de partenariat relative au portage domicile de mdicaments secs aprs prescription mdicale. Cette innovation dpartementale a runi 23 pharmacies dans 21 communes. Elle permet aux personnes qui ne peuvent se dplacer de recevoir les mdicaments par voie postale. Les mdecins dposent les ordonnances dans la pharmacie choisie par le patient. Les pharmacies prparent alors des colis scells et les dposent au bureau de poste. Le facteur ds lors les livre au domicile des patients. Ce service est totalement gratuit pour les clients. Les pharmacies, conformment la convention, versent 450 euros par an La Poste pour 500 colis de mdicaments. Ces systmes de partenariats nont pas cre de surcharge de travail ni pour les facteurs, ni pour les pharmaciens puisque ce fonctionnement existait dj tout en tant officieux. c) La prsence postale Le maillage territorial de La Poste continue de se modifier. A terme, il devrait se dcliner de la manire suivante : un bureau-centre proposera une gamme complte et renforce de services. Lui seront rattachs des points de contact sous forme de bureaux de poste lorsquils seront grs par des postiers, dagences postales communales en liaison avec les mairies, de relais poste chez

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les commerants. Cette nouvelle organisation, les services quelle permettra, les accords quelle suppose, pourront faire lobjet dune convention territoriale pluriannuelle, entre La Poste et les collectivits locales qui le souhaiteront 86. LIFOP, dans une enqute ralise en octobre 2004 pour La Poste, enregistrait une satisfaction trs leve (91 %) de la clientle de ces relais poste. Leur satisfaction concernait les diffrents aspects du service comme la relation avec le commerant, laccueil, le temps dattente ou encore les horaires douverture. La diversit des oprations proposes correspondait galement aux attentes des usagers. Le seul bmol quil convenait de rectifier tait la confidentialit lors dun retrait dargent. Ladhsion massive des clients vis--vis de cette nouvelle forme de service postal est justifie en premier lieu par la proximit gographique avec leur domicile, puis par la diversit des oprations et enfin par lamplitude des horaires. Les points Poste sont donc apparus comme un service de proximit complmentaire des bureaux de poste qui se spcialisent de plus en plus dans les services financiers. En avril 2005, La Poste a pu comptabiliser 546 relais poste implants sur le territoire dont 218 chez les dbitants de tabac, 76 dans les piceries et autres commerces (librairie, pressing, etc.) et 72 dans les restaurants et bars. Cela permet la commune de maintenir un service de proximit sur son territoire contribuant de facto la vie locale et aux clients et habitants deffectuer leurs oprations courantes avec une amplitude horaire plus grande - dautant plus lorsque les relais sont implants chez les commerants. Simultanment cela leur assure un complment de revenu. Enfin, cela garantit la prsence de La Poste sur le territoire, conformment sa mission damnagement du territoire. Quant aux agences communales, elles sont plus de 1 600 sur le territoire. d) Lavenir Le contrat de performances fixe les engagements de lEtat et de La Poste pour moderniser lentreprise et conforter les missions de service public. La loi du 20 mai 2005 dfinit le service universel et introduit des innovations quant la prsence postale. Elle dfinit aussi une norme daccessibilit (moins de 10 % de la population de chaque dpartement doit tre situ plus de 5 km et plus de 20 minutes dun point de contact du rseau) quelle module en fonction des caractristiques des zones concernes. Elle consacre la cration dun fonds postal national de prquation territorial pour le financement de lobligation de prsence territoriale87. Les perspectives engages en 2005 sont les suivantes : - figurer parmi les oprateurs les plus importants ; - mettre en place un tablissement de crdit ; - faire du rseau des bureaux de poste le premier rseau de vente et de distribution des services du groupe.

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Jean-Paul Bailly, Contribution la Confrence nationale des services publics en milieu rural , fvrier 2005. Jean-Paul Bailly, Ibid.

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A cette fin ont t signs deux protocoles daccord. Le premier, en partenariat avec lAssociation des maires de France, est en date du 28 avril 2005. Il scelle lorganisation des agences postales communales et intercommunales. Les agences cres pourront offrir 95 % des services dun bureau, quil sagisse du courrier (affranchissement, recommands), des colis (dpts, vente demballage) ou des services financiers (retrait despce jusqu 300 euros par semaine). En contrepartie de 60 heures douverture mensuelle, lagence recevra une indemnit de 800 euros/mois (contre 450 actuellement verss aux agences existantes) porte 900 euros dans les zones fragiles. Le second protocole daccord, sign le 1er juin 2005, concerne lorganisation des relais Poste commerants/artisans. Ont pris part cette convention le groupe de La Poste, lAssemble des chambres franaises de commerce et dindustrie, lAssemble permanente des chambres de mtiers ainsi que la Confdration des dbitants de tabac de France. Les relais offriront la majorit des services dun bureau de poste pour le courrier (timbres, recommands), pour les colis ou les services financiers (retrait despces jusqu 150 euros par semaine). Le commerant sengage respecter les rgles en termes daccueil et de confidentialit. La rmunration forfaitaire que La Poste versait au commerant sera revalorise (250 euros contre 130 actuellement). Sy ajoutera une commission sur le chiffre daffaire postal ralis. La dure de la convention allonge de 1 3 ans renouvelable afin de prenniser la relation Poste/commerant. Jean-Paul Bailly estime que la prennit de ce rseau de proximit qui cote cher doit reposer sur des quilibres conomiques durables fonds : - sur une amlioration, niveau de service inchang, de la performance conomique du rseau ; - sur le dveloppement de nouveaux services et de nouveaux partenariats ; - sur la mutualisation des cots au travers du partenariat avec les collectivits . * * *

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En conclusion Tout un ensemble dlments laissent penser quun mouvement positif est engag. Ladministration cherche amliorer son efficacit et la qualit de ses prestations. Les collectivits mettent en place de nouveaux outils, en sappuyant par exemple sur les TIC, et se regroupent pour optimiser la gestion des services rendus. Les lus locaux proposent des solutions nouvelles. Des expriences sont tentes dans plusieurs dpartements et de grands services ouverts la comptition internationale se rorganisent. Toutes ces innovations tmoignent dune volont forte de faire bouger les choses en recherchant en concertation avec les populations des formules daccs rpondant le mieux possible leurs besoins.

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CHAPITRE IV LES MUTATIONS DU CONTEXTE EUROPEN


I - LUNION EUROPENNE RECONNAT DSORMAIS LES SERVICES DINTRT GNRAL A - MAIS QUELS SERVICES : SIG ET SIEG ? Ainsi quil a t indiqu plus haut, lUnion europenne nutilise jamais la notion de services publics, mais prfre celles de services dintrt gnral ou de services dintrt conomique gnral. Il nexiste aucune dfinition commune des SIG dans les Traits. En cas de litige, cest la Cour de justice des communauts europennes (CJCE) qui interprte les textes europens et au cours de la priode rcente, cette dernire a dvelopp une jurisprudence plutt favorable aux services publics. Telle quelle rsulte de la lecture de ces textes, la dfinition que lon peut donner des SIG est trs vague : - les SIG sont une dimension essentielle du modle europen ; - mais en mme temps, il sagit des services dfinis comme tels par les autorits publiques locales, rgionales et nationales des pays membres. Il appartient donc chaque collectivit nationale de considrer si des services sont essentiels ou non. De faon gnrale, la Commission estime que lexpression SIG dsigne lensemble des services marchands et non marchands considrs comme dintrt gnral et soumis des obligations spcifiques de service public. Le champ des SIG est ainsi trs vaste : entre les associations prestataires de services sociaux dintrt gnral et les grandes entreprises de rseaux, les points communs sont peu nombreux si ce nest lintrt gnral. Cependant au regard du droit europen, les SIG relvent dun traitement diffrent selon quils appartiennent lun ou lautre des trois types de secteurs suivants : - Les services non conomiques Il sagit des services dordre rgalien - police, justice - des organismes dont les fonctions sont essentiellement sociales (syndicats, organisations caritatives ou humanitaires) et des rgimes de base de scurit sociale obligatoires. Ils sont de la comptence exclusive des Etats et les rgles du march intrieur ne sy appliquent pas.

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- Les services en rseau libraliss Il sagit des services de nature conomique organiss en rseau - tlcommunications, poste, nergie, transports - et dsigns par lappellation services dintrt conomique gnral (SIEG). Ils relvent dune responsabilit partage entre les Etats et lUnion. Ils font lobjet de directives sectorielles. Ils sont soumis la concurrence. Libraliss pour permettre le dveloppement des changes transfrontires et fabriquer un march unique, ils sont rguls. Les directives sectorielles les ont soumis certaines obligations (service universel, interconnexion, scurit dapprovisionnement) mme si ces contraintes sont de faible porte oprationnelle selon Philippe Herzog. - Les services conomiques non rguls Ils concernent des secteurs conomiques qui nont pas fait lobjet de directives de libralisation - distribution de leau, traitement des dchets Ils sont organiss localement ou rgionalement, sans prestations directes trans-frontires et, de ce fait, difficiles libraliser. Mais la rglementation tend y imposer la concurrence. B - QUELLE CONCEPTION DES SERVICES PUBLICS DANS LE DROIT COMMUNAUTAIRE ? Lorsque lUnion europenne aborde la question des services dintrt gnral, elle traite quasi exclusivement des services de nature conomique, les SIEG. Et elle le fait de faon ngative, comme des drogations la rgle de libert de circulation des personnes, des biens et des services. a) Une approche sectorielle Jusqu prsent, lapproche adopte lgard des services dintrt gnral est une approche sectorielle. Elle privilgie une lgislation visant des domaines spcifiques sans quil soit question de lui donner une porte intersectorielle qui toucherait tous les Etats membres. Compte tenu de ce qui a dj t dit sur les rticences de nombreux Etats mettre en place une directive-cadre, et de la satisfaction dont la Commission a fait preuve dans son Livre blanc quant aux pouvoirs dont elle est actuellement investie dans le domaine des services dintrt gnral, qui sont appropris et suffisants pour permettre le maintien et le dveloppement de services efficaces dans toute lUnion , il est probable quil faudra encore du temps pour parvenir une lgislation intersectorielle. b) Une conception axe sur le service rendu lutilisateur Contrairement la France qui raisonne partir de la puissance publique, garante des solidarits et liberts fondamentales, la conception europenne du SIG est strictement fonctionnelle et demeure axe sur le service rendu.

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De ce fait, la mission dintrt gnral est dabord considre du point de vue des utilisateurs. Ce sont ces utilisateurs - qui ne sont pas des usagers mais des clients - et leurs besoins qui sont au centre de laction publique. Ce qui nexclut pas que les citoyens europens peuvent avoir lgard de leurs services dintrt gnral des exigences dpassant leurs intrts immdiats et leurs seuls besoins de consommateurs : protection de lenvironnement, prise en compte des catgories de population fragiles, couverture territoriale complte c) Des modalits dorganisation libres LUnion ntablit aucun lien de ncessit entre obligations de service public et intervention publique. Elle considre que ces obligations peuvent tre satisfaites dans un march concurrentiel par un ou plusieurs oprateurs, quils soient privs ou publics. La dcision des autorits politiques dinstaurer une mission de service public est considre comme distincte du choix dun mode dorganisation particulier ; par exemple, elle nimplique pas forcment lexistence dun monopole, ni mme de prrogatives quelconques sous la forme de droits spciaux ou exclusifs. d) Une conciliation imparfaite de la concurrence et des missions de service public Estimant que les SIEG doivent tre soumis aux rgles de la concurrence, lUnion ne fait quadmettre la ncessit dintgrer des objectifs additionnels - des missions de service public - en fonction des activits concernes et de leur impact spcifique. La notion de service universel - qui fait rfrence au droit de chacun avoir accs aux services jugs essentiels - impose aux prestataires de services lobligation de proposer ces services des conditions spcifies, parmi lesquelles une couverture territoriale complte et un service de qualit un prix abordable. Cette notion vise instaurer un socle minimal dobligations aux oprateurs dsigns prestataires de service universel dans chaque pays membre. Un ou des oprateurs peuvent alors se voir confrer certains avantages en contrepartie de ces obligations. Mais ces obligations nexposent concrtement les oprateurs qu un minimum de contraintes88 notamment par rapport aux obligations de service public telles quon les envisage en France et constituent plutt des obligations plancher. Certes chaque Etat a la possibilit de dfinir un niveau suprieur de service, mais en pratique, le jeu du march risque de rendre difficile le maintien de ce niveau sauf consentir des aides publiques croissantes. Et comme le dit Philippe Herzog, supposer que lon ait de largent, on passe sous les fourches caudines de lencadrement communautaire . Les aides publiques en faveur des SIG sont en effet soumises un encadrement strict (obligation de notification pralable des projets doctroi ou de modification dune aide) et ne doivent pas conduire fausser la concurrence.
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Dans le secteur des tlcommunications, la prquation sociale et gographique est un objectif additionnel spcifique la France et qui nentre pas dans le champ du service universel.

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II - LVOLUTION EUROPENNE POUSSE LA RORGANISATION DES SERVICES PUBLICS Selon les termes employs par Philippe Herzog, lUnion ne doit pas tre le bouc missaire de nos problmes. Elle nous met sous tension. Elle nest pas quune contrainte de march, elle incite une modernisation de la gestion publique. Elle oblige clarifier les missions intrieures, se proccuper de lefficacit des services. Cest le bon ct de lEurope : nous avons repenser des missions et des choix qui nont pas t renouvels depuis 50 ans . A - LES SERVICES DINTRT GNRAL NON CONOMIQUES Ils ne sont pas soumis aux rgles du march et restent de la comptence exclusive des Etats. Dans ces conditions, lvolution de la rglementation europenne ne devrait avoir aucune influence sur leur ventuelle rorganisation. Et cette rorganisation ne devrait pouvoir tre impute quaux seules volutions dmographiques, sociales et conomiques qui touchent le territoire franais, et la volont des autorits publiques dy rpondre. Cependant, comment ne pas la lier aux rgles du pacte de stabilit en matire de dficits publics, aux consquences budgtaires qui en ont t tires au plan national et leur impact sur la restructuration des services publics ? Par ailleurs, la sparation entre service conomique ou non conomique nest pas toujours pertinente. La sant ou lducation, qui sont prdominance sociale vidente, ont aussi une dimension conomique. Jusqu prsent, lducation prive mais subventionne nest pas libralise. Si les grandes lgislations de scurit sociale ne sont pas soumises aux rgles du march, les rgimes complmentaires de scurit sociale pourraient ltre. Certains Etats membres recourent pour la fourniture des services sociaux et de sant des systmes marchands, qui se trouvent soumis au droit de la concurrence. Les situations relles sont souvent mixtes. Or lUnion refuse la mixit et oblige sparer les activits. Dans ces conditions dincertitude juridique, jusquo se situe lexclusivit des Etats et quelles sont les responsabilits de lUnion lgard de ces services ? B - LES GRANDS SERVICES EN RSEAU Si la comptence de lUnion est exclusive en matire de concurrence, si les services rgaliens sont de la comptence exclusive des Etats, les SIEG sont de la responsabilit partage de lUnion et des Etats. Le partage seffectue en vertu du principe de subsidiarit. Les rformes qui ont, dans les divers pays europens, touch les services publics en rseau prsentent des caractristiques communes : - sparation des activits de services et de la gestion de linfrastructure qui devrait viter les doublons ou les insuffisances en termes dinvestissement ;

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- introduction de la concurrence dans les services et appel lentre de nouveaux oprateurs ; - dtermination des facilits essentielles et des modalits dallocation des ressources rares (les sillons en matire ferroviaire) ; - dfinition dobligations de service public (services essentiels, obligation et scurit des fournitures) ; - mise en place dautorits de rgulation sectorielles indpendantes. Nanmoins, ce processus de rformes recouvre des modalits trs diverses entre les pays - et au sein de chaque pays entre les secteurs. Cette diversit traduit la facult des pouvoirs publics mener des rformes ambitieuses suivant des rythmes qui restent profondment marqus par lhistoire des rseaux, la culture et les institutions des diffrents pays 89. Elles montrent quil existe toujours un espace pour des solutions de type national. a) Le march, facteur de comptitivit et de fluctuation des prix En remettant en cause les modes dintervention des pouvoirs publics et notamment la productivit de la sphre publique, louverture la concurrence, des grands rseaux devait conduire la comptition - des oprateurs de march fournissant des services sur une base commerciale - et la disparition des monopoles publics - conteste par les nouveaux entrants. Face la tyrannie de la demande , elle devait donc entraner une plus grande efficacit, une diversification de loffre et une baisse des prix. Elle devait obliger les oprateurs historiques faire pression sur les cots au bnfice direct des usagers (baisse des tarifs) et indirect des contribuables (capacits dautofinancement accrues). Si dans le secteur des tlcommunications o louverture la concurrence a suscit de nouveaux services et conduit des baisses de prix, dans dautres secteurs, les volutions sont plus difficiles. Dans le secteur des services postaux, les caractristiques du rseau, forte composante humaine et territoriale, rendent dlicate une compression trop importante des cots. Dans celui de llectricit, les prix sont dj bas et les cots lis lentretien et au dveloppement des rseaux laissent peu de marge. Une tude de lObservatoire international des cots nergtiques, publie au printemps 2004, montre au contraire que si les prix de llectricit ont baiss de 4,3 % en Italie, ils ont augment de 2,8 % en France, de 9,3 % en Allemagne et de 9,4 % au Royaume-Uni. b) Le march, indiffrent aux objectifs de solidarit et de long terme Marcel Boiteux, ancien directeur gnral dEDF dclarait, en 1997, lingalit excessive de revenus que le systme engendre, lexistence dexternalits et de valeurs non marchandes quignorent les mcanismes du march, ainsi que la prservation dintrts long terme qui entrent difficilement dans les calculs des joueurs, tout cela fait problme .
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Luc Baumstark, Utilities , Commissariat gnral du Plan, 2004.

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En effet, si le march apporte linnovation et la comptition, il est aussi source de dysfonctionnements Dans le secteur de llectricit, plusieurs problmes importants ont accompagn la libralisation : ruptures dapprovisionnement court terme, volatilit des prix, scurit de lapprovisionnement long terme, incertitude sur linvestissement sur le long terme. Dans le secteur des transports par rail, qui souvre lentement la concurrence, les dfaillances du march face aux exigences du service public se sont dores et dj confirmes en termes daccessibilit, de scurit, de continuit Les dysfonctionnements constates en Grande-Bretagne dans le secteur des chemins de fer, ou en Californie dans celui de llectricit, la crise dclenche en Europe dans le secteur des tlcommunications avec lattribution des licences Universal mobile telecommunications system (UMTS), ont montr les risques du march en labsence dune rgulation fiable. En outre, le march discrimine et se soucie peu dquit Loffre de services, en se complexifiant, tend pnaliser les usagers les moins mme de profiter des gains esprs de lintroduction de la concurrence. Les contraintes de rentabilit incitent les oprateurs dvelopper long terme leur activit sur les segments les plus solvables et les plus rentables de la population. Au-del des consquences de cette marchandisation des services publics, lincertitude porte sur les garanties daccs aux services pour les plus dmunis et les plus isols. La prquation sociale des tarifs, traditionnellement garantie par les oprateurs historiques, mais qui nentre pas dans le champ du service universel, commence tre remise en question au motif quon fait souvent bnficier tous les usagers de tarifs uniformment bas, au nom dune mission de service public qui ne concerne en ralit que certains dentre eux. Il est suggr de renouveler les formes dexercice des solidarits et notamment de rpondre aux besoins des publics dfavoriss par lintroduction doffres tarifaires cibles. Les Britanniques ont jug les risques pour les populations les plus vulnrables suffisamment importants pour faire de la protection des consommateurs une des missions essentielles du rgulateur. Par ailleurs, le march ne rpond pas spontanment aux exigences dintrt gnral telles que la protection de lenvironnement ou lamnagement du territoire Dans le domaine de la tlphonie mobile o se concurrencent trois oprateurs, il aura fallu bien des discussions et beaucoup de temps pour parvenir prserver nos paysages de la prolifration des pylnes. Ou plus simplement pour quun accord de mutualisation soit sign en matire de Global system for mobile communications (GSM). Et la question reste toujours en suspens pour les mobiles de troisime gnration. Pour le march, le maillage territorial nest pas non plus une priorit. Les oprateurs se concurrencent dans les zones les plus rentables. Se pose alors la question du traitement des zones recules ou dsertifies. Comment y maintenir ou y crer des infrastructures et comment les financer :

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- en adaptant les tarifs en fonction de cots plus levs lis la desserte de ces zones et en abandonnant la prquation gographique ? - en impliquant financirement les collectivits locales ? La difficult dassurer le maillage gographique en matire dInternet haut dbit a ainsi conduit autoriser les collectivits territoriales intervenir en tant quoprateurs de rseaux. Dans son avis du 13 novembre 2002, le Conseil conomique et social considrait que les volutions constates depuis un an prouvent que le jeu du march ne suffit pas entraner, pour tous les territoires, leurs populations et leurs entreprises, un accs quitable aux TIC. Seule une action publique volontariste peut permettre dy parvenir 90. c) La ncessit de mettre en place des instances de rgulation Autrefois assures par le seul Etat central, les fonctions de la rgulation ont aujourdhui clat - rgulation de la concurrence, du service universel, des oprateurs, du patrimoine public - et sont partages entre plusieurs acteurs. Louverture la concurrence conduit revoir le rle des pouvoirs publics et instaurer de nouveaux modes de rgulation. LEtat nest plus grant, mais garant de laccs de tous les usagers dans des conditions et des tarifs quitables 91. Il sagit dsormais de concilier march et intrt gnral et ce titre de : - veiller au respect de la concurrence et des rgles du jeu par les oprateurs, quils soient publics ou privs, supprimer les lments qui faussent la concurrence et sanctionner les ventuels abus de position dominante dont pourraient user les oprateurs historiques ; - et en mme temps amnager cette concurrence en sassurant notamment que les oprateurs historiques, dsigns comme oprateurs de service universel, remplissent les missions de service public dont on leur a confi la charge. En raison de cette dualit de mission, limpratif de mettre en place des autorits de rgulation, indpendantes tant du pouvoir politique que des oprateurs, est gnralement reconnu et ce dautant plus lorsque lEtat reste actionnaire des entreprises de service public. Quant au choix de rgulateurs sectoriels, il sexplique par : - la technicit et la complexit de chaque secteur ; - la permanence dlments monopolistiques et le traitement asymtrique entre oprateur historique et nouveaux entrants ; - la gestion des mcanismes de financement du service universel ; - le souci du dveloppement du secteur sur le long terme (investissement, interoprabilit).

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Andr Marcon, Les technologies de linformation et de la communication : une chance pour les territoires ? , Conseil conomique et social, 13 novembre 2002. Luc Baumstark, Utilities , Commissariat gnral du Plan, 2004.

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Les agences de rgulation comme, en France, lAutorit de rgulation des tlcommunications (ART) devenue lAutorit de rgulation des communications lectroniques et des postes (ARCEP) suivant la loi du 20 mai 2005, le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA), la Commission de rgulation de lnergie (CRE) ou lAutorit des marchs financiers (AMF) rpondent ce double souci dindpendance et de spcialisation. Luc Baumstark a toutefois mis laccent sur les risques de dfaillances dans les systmes actuels de rgulation : - une incapacit des pouvoirs publics matriser lexpertise sur les secteurs (dautant plus vraie pour les collectivits territoriales) ; aujourdhui, cette expertise est concentre chez les oprateurs ; une rgulation efficace suppose de disposer dune information de qualit indpendante des acteurs, or celle-ci est coteuse produire, et bien souvent celle qui est disponible est insuffisante pour clairer la stratgie de lEtat ; que lon pense, dans le secteur de leau, la capacit de ngociation des collectivits locales face un groupe comme Vivendi 92 ; - des consommateurs exclus du systme - dans le modle de rgulation traditionnel ils sont dfendus par le biais des citoyens, qui actionnent le levier politique pour faire prendre en compte leurs intrts - dans le modle du rgulateur indpendant, la dfense du consommateur suppose quil soit reprsent de manire structure, ce qui est loin dtre le cas en France la diffrence des pays anglo-saxons ; - un manque de coordination ; les crises sont souvent le reflet dune insuffisance de coordination entre les divers niveaux de rgulation. Cela a t le cas dans le secteur des tlcommunications entre les Etats, les institutions europennes et les rgulateurs. Le besoin de coordination simpose dautant plus que les grandes industries de rseaux ne sinscrivent plus dans un cadre uniquement national. d) La transformation des monopoles publics Aprs une premire phase de dveloppement des activits des ex-monopoles publics linternational, qui sest parfois sold par des oprations ruineuses (Orange et France Tlcom), - louverture des marchs a conduit la transformation juridique de ces ex-monopoles, gnralement en socits anonymes capital majoritairement dtenu par lEtat. Cette transformation tait justifie par la ncessit de crer une logique dentreprise et accepte dans la mesure o lEtat restait actionnaire majoritaire. Mais nombreux taient ceux qui craignaient que ce passage en socit soit une simple tape avant la privatisation pure et simple. Cest ce qui sest pass pour France Tlcom. Sept ans aprs sa transformation en 1996 en socit anonyme, la loi du 31 dcembre 2003 a entrin le principe de son transfert au secteur priv et lEtat en cdant, en 2004, 10 % des actifs de lentreprise est devenu minoritaire.
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Luc Baumstark, Utilities , Commissariat gnral du Plan, 2004.

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A noter que le droit communautaire na ici jou aucun rle direct puisquil affirme au contraire la neutralit de lUnion europenne lgard du rgime de proprit des entreprises charges dune mission de service public - et a fortiori nexige en rien la privatisation des entreprises publiques. La libralisation des industries de rseaux a eu aussi des consquences sur leurs modes dorganisation interne et en particulier : - sur les effectifs (obligs de comprimer leurs cots, les oprateurs historiques ont rduit leurs effectifs - par exemple France Tlcom a favoris la mobilit de son personnel vers la fonction publique tout en ne remplaant pas les dparts la retraite - et ont substitu des salaris de droit commun une partie de leur personnel statutaire) ; - sur la relation au travail des salaris (introduction dune culture centre sur la productivit et la relation commerciale, mobilit au sein de lentreprise, valuation des performances individuelles) et sur le statut de ces personnels, dont la remise en cause progressive suscite un profond malaise - mme si en gnral la dfense de ce statut sidentifie souvent avec la dfense du service public classique... C - LES RFLEXIONS EN PERSPECTIVE Le Livre blanc de la Commission europenne dfinit les grandes lignes de son action jusquen 2006, notamment sur les quatre points suivants : 1. Rexaminer la faisabilit dune loi-cadre. Aujourdhui, ni la socit civile, ni les Etats ne veulent donner lUnion une comptence de dfinition et de mise en uvre des services publics. La possibilit de prestations europennes, de SIG europens nest aujourdhui quune vision long terme. Par contre, la plupart des pays sont daccord pour prendre en compte les proccupations des collectivits publiques nationales, rgionales et locales, renforcer leur libert dadministration et prciser la priorit des obligations de service public par rapport la concurrence. Selon Philippe Herzog, si lon souhaite qu en cas de litiges entre les rgles du march et de la concurrence et les choix publics des SIG, ces derniers puissent prvaloir , il faut des rgles positives, quelle quen soit la forme, pour traduire dans le droit cette exigence. Il sagit de fournir un socle de principes communs : critres pour distinguer SIG conomiques et non conomiques, pour clarifier la zone grise des services mixtes, pour dlimiter le concept de distorsion de concurrence, pour lgitimer la diversit des choix des entreprises prestataires de SIG

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2. Clarifier le cadre juridique relatif la compensation des obligations de service public Le financement des services publics est une question capitale. En rgle gnrale, les Etats peuvent utiliser le mcanisme de financement de leur choix. En labsence dharmonisation communautaire, la limite de cette marge dapprciation est la rgle selon laquelle ce mcanisme ne doit pas fausser la concurrence. La jurisprudence rcente sur les compensations financires pose les conditions dans lesquelles une aide est autorise et ne fausse pas la concurrence ; selon larrt Altmark, pour quun financement public des SIEG soit licite, il doit remplir un certain nombre de conditions : transparence des missions et du mode de calcul des cots lis ces missions, principe de proportionnalit (les aides ne doivent pas dpasser les surcots lis aux missions), choix de loprateur par appel doffres Cependant les conditions ainsi tablies ne sont pas toujours adaptes la spcificit des activits dintrt gnral. Lappel doffres au mieux disant en termes de prix nglige le fait que la garantie de services publics exige des cots pour le service universel, la cohsion ou le maillage territorial Des aides proportionnelles aux surcots supposent que des rgles soient fixes pour le calcul de ces cots. Or il nen est rien alors que les cots nont de sens que par rapport la qualit et laccessibilit, ils peuvent ou non prendre en compte les externalits et le dveloppement durable 93. La consultation publique effectue lors du Livre vert a confirm lexistence dune forte demande de renforcement de la scurit juridique en matire de compensation. La Commission europenne a adopt mi-juillet 2005 plusieurs mesures qui viennent prciser la nature des compensations financires, considres comme aides dEtat qui doivent lui tre notifies, et en mme temps permettent un certain nombre de drogations lobligation de notification pour les petits SIEG. Ainsi les compensations de service public infrieures 30 millions deuros, alloues des prestataires dont le chiffre daffaires se situe en dessous de 100 millions, seront dispenses de contrle au niveau europen. Ces services de peu dtendue ne peuvent, selon la Commission, fausser la concurrence : maisons de retraite, crches, et la plupart des services sociaux sont susceptibles de tomber sous ces seuils de notification. Une autre drogation porte, quel que soit leur montant, sur les aides attribues aux hpitaux et aux organismes de logement social ainsi que sur celles verses aux ports dune capacit infrieure 300 000 passagers, aux aroports dune capacit infrieure 1 million de passagers et aux liaisons maritimes ou ariennes avec les les, qui sont aussi exemptes. En revanche, les surcompensations demeurent interdites.

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Philippe Herzog, Lconomie politique n 24, Paris, octobre 2004.

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Ces mesures sont susceptibles de limiter lincertitude juridique qui planait depuis larrt Altmark sur le financement des services publics. 3. Fournir un cadre clair pour le choix des entreprises charges dun service dintrt gnral Dans ce domaine aussi, en labsence dharmonisation communautaire, les Etats sont libres de dcider de fournir eux-mmes un SIG ou de le confier un autre oprateur. Actuellement, les autorits publiques ne disposent dun cadre communautaire que lorsquelles veulent confier un SIG une entreprise tiers selon la procdure des marchs publics - la Commission a effectu un travail de simplification des directives relatives aux marchs publics -, mais il nexiste aucun cadre pour les entreprises mixtes et les nouvelles formes de PPP, Partenariat public-priv et priv-priv. Or les autorits publiques manquent dargent et les oprateurs privs ont souvent lingnierie qui leur fait dfaut. Mme si dans la pratique, les Etats font de plus en plus appel des partenariats public-priv, il existe une inscurit juridique qui freine leur dveloppement et donc la fourniture de nouveaux services. 4. Reconnatre lintrt gnral dans les services sociaux Ils recouvrent les services de sant, les soins de longue dure, la scurit sociale, les services de lemploi et le logement social. Certains Etats membres utilisent des systmes marchands, dautres des systmes publics. En labsence de lgislation claire, ces services sont considrs comme conomiques et soumis de plus en plus aux rgles de la concurrence au dtriment de leurs missions dintrt gnral. Par exemple, les services couverts par les rgimes obligatoires de scurit sociale sont exempts des rgles de la concurrence, mais les conventions, les services des mutuelles, rendus par des associations, des entreprises dconomie sociale sont dans lincertitude. Lobjectif est de cerner les particularits de ce secteur, de traiter la mixit des situations et de bien intgrer la spcificit des mutuelles et des associations. * * *

En conclusion LUnion europenne qui reconnat dsormais les services dintrt gnral en tant que tels sest donn un programme de travail ambitieux. Mais comme le dit Philippe Herzog, le champ du renouvellement des services publics est tout juste ouvert. Il faut une vision et une stratgie pour amplifier le mouvement. Elles se dclinent sur deux niveaux : national et europen. Un cadre europen nest possible quavec la rforme des services publics nationaux .

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CHAPITRE V QUELS NOUVEAUX BESOINS, QUELLE NOUVELLE ORGANISATION ?


I - LES SERVICES AU PUBLIC : LA NCESSIT DUNE DFINITION A - UNE NOTION ACTUELLEMENT TRS FLOUE Les chapitres prcdents ont montr combien la notion de service public recouvre des ralits diffrentes selon lpoque, le pays, la perception quen ont les usagers, chacun mettant sous cette expression, extensive selon les termes employs par Claude Martinand, plus ou moins de services Ainsi que le souligne Jean-Paul Bailly, en France, les politiques nont jamais fait leffort de clarification, qui demande du courage parce que tout le monde a prfr rester dans le flou . Mais cest aussi probablement parce que les mutations conomiques et sociales font voluer la notion mme et le champ quelle recouvre. 1. Une notion volutive Services rgaliens, la gendarmerie et la police sont considres comme un lment-cl du dispositif territorial de service public. Les fonctions de scurit auprs des personnes et du territoire sont vcues par les responsables locaux et les usagers comme essentielles. Service public marchand ouvert la concurrence, le service postal reste le service public de proximit par excellence. Les bureaux de poste, mme si leur nombre a diminu depuis un certain nombre dannes, sont globalement denses et confrent encore ce service une relle fonction de proximit . A contrario, les trsoreries qui ont focalis lattention lors des crises rcentes ne reprsentent pas un besoin frquent des populations, mme si elles sont un symbole : cest le drapeau de la Rpublique dans les chefs lieux de canton 94. Lexemple des directions dpartementales de lquipement (DDE) est identique : depuis les lois de dcentralisation, elles ont perdu une partie de leurs comptences et aujourdhui le public nest plus directement concern. La mdecine librale, qui na jamais t un service public, est devenue un vritable service au public notamment dans les territoires ruraux parce quelle y reprsente un lment essentiel pour leur survie. De mme, le service bancaire est devenu indispensable dans la socit actuelle. La possibilit doprer un certain nombre doprations sur les comptes (virement dallocations, dpt de chques, retrait despces) est un besoin de premire ncessit.

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Pierre Mirabaud, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 30 mars 2005.

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Des services nouveaux apparaissent sous la pression des besoins. Laccueil de la petite enfance est maintenant vital pour les couples qui travaillent : les structures (crches, haltes-garderies, coles maternelles) deviennent un service de proximit au mme titre que les coles lmentaires. Leur dveloppement constitue un enjeu important pour lensemble du territoire et particulirement pour les espaces ruraux dsireux daccueillir ou de maintenir des populations jeunes. Le caractre volutif de la notion de services au public concerne tant leur dfinition que leur mise en uvre. Ainsi, des relais poste chez les commerants ont parfois t installs dans des zones rurales ou urbaines o nexistait aucun bureau de poste. Certains, crs par exemple dans des zones en dveloppement autour des grandes villes, pourraient terme, si ncessaire, tre transforms en bureaux de plein exercice. 2. Variable selon les territoires Les besoins en services sont diffrents dans les zones rurales et dans les zones urbaines, toutes deux trs diversifies. Laccessibilit ne se mesure pas de la mme faon selon les zones et les services. En zone rurale, on profite dun dplacement (par exemple chez le mdecin) pour effectuer dautres dmarches dordre administratif ou commercial. En zone urbaine, lexistence de transports cadencs nimplique pas le mme besoin de regrouper les dmarches. Les manires de rpondre aux besoins varient pour tenir compte de la diversit des situations : adaptation du rseau des bureaux de poste avec la cration dagences communales ou de relais poste dans les zones les moins denses, regroupements pdagogiques, offre de plusieurs services au sein des maisons de services publics ou de structures similaires 3. Sadressant des populations diverses Les services sadressent des individus, mais aussi des familles et des entreprises ; ils visent la satisfaction de catgories sociales dge, de culture, de profession, de ressources diffrentes qui ont des besoins souvent diffrents. Par exemple, laccessibilit sapprcie diffremment selon les usagers - pour certaines rgions, le vieillissement de la population entrane des problmes de mobilit et daccessibilit aux services qui peuvent devenir problmatiques et qui se rsolvent dans certains cas par le recours aux transports la demande. Les modes de vie diffrent galement selon les professions, les lieux dhabitation, la structure familiale et exigent une adaptation des conditions de fourniture des services : ainsi horaires, plages douverture doivent sadapter pour prendre en compte ces situations.

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4. Rendue selon des statuts juridiques diffrents Comme le souligne Pierre Mirabaud, le service public nest pas un btiment avec en son sein des agents de la Rpublique. Cest le service rendu au malade sil est lhpital, cest le service de lducation d des enfants et cela quel que soit le statut des tablissements et des agents qui y travaillent. Lcole prive conventionne est investie de la mme mission que lcole publique et toutes deux assurent un service au public. En matire de sant, il y a aujourdhui une vritable complmentarit entre hpitaux privs et publics. De mme, louverture la concurrence des grands services en rseau ne signifie pas quils soient dispenss de toute obligation de service public. Mais ils y rpondent dans un autre contexte, avec une autre organisation et dautres moyens. Le caractre volutif des besoins, la varit des publics et des espaces concerns ncessitent une application relle du principe dadaptabilit ou de mutabilit afin dapporter une rponse adapte, dans le temps et selon les territoires. B - UNE NOTION QUI DOIT TRE PRCISE : VERS UN SERVICE RNOV 1. Orientations principales pour une dfinition a) La confusion la base du concept franais de service public doit tre leve Ce concept qui, comme il a t indiqu prcdemment, sest longtemps rsum lidentification du service public au secteur public et la prsence de personnels de statut public, doit voluer pour dsormais tenir compte des mutations conomiques, sociales, technologiques, institutionnelles et culturelles. De mme, limage dprcie de services lorsquils sont marchands, noble lorsquils sont publics, si tant est quelle ait eu quelques fondements dans le pass, ne correspond aucune ralit. b) Ltablissement des services ne doit pas tre pens en fonction dun cadre juridique prdfini Il doit aussi sinscrire dans un cadre mouvant compte tenu : - des positions pas toujours concordantes de la doctrine et de la jurisprudence franaise ; - de ltat actuel de la rglementation europenne qui aborde les services dintrt gnral comme des drogations par rapport la libert de circulation des personnes, des biens et des services. Il doit surtout sappuyer sur des considrations dintrt gnral et plus directement sur les besoins rels des populations et des territoires sans se crisper sur loffre.

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Il sagit bien de passer dune conception organique la franaise une conception fonctionnelle axe sur le service rendu, assez gnrale en Europe et qui prdomine dans la construction par lUnion europenne de sa doctrine en matire de services dintrt gnral. Il convient galement de dcloisonner les services pour imaginer des formes de polyvalence que nous commenons voir en France mais qui sont des pratiques plus frquentes chez nos voisins europens. Ainsi, la poste suisse assure en montagne le transport autant du courrier que des personnes. c) Les services au public sont un facteur majeur de cohsion territoriale et sociale Ils constituent des lments part entire dune politique qui doit prendre en compte le long terme notamment en matire dinvestissements pour tayer le dveloppement conomique territorial. Ces investissements, sils peuvent contribuer accrotre la dette publique et ce titre la transfrer sur une autre gnration, lui transfrent en mme temps une crance. Le vrai fardeau pour les gnrations futures ne serait-il pas la rduction des actions en faveur des services dintrt gnral (quipements de communication, formation, sant, logement social) qui rsulterait dune politique budgtaire visant lquilibre tout prix ? Ds lors procder une analyse cots/avantages de la mise en uvre des services dintrt gnral est indispensable. 2. Les services au public : du service public au service dintrt gnral a) La ncessit dune vision globale des services Y parvenir requiert une approche globale des services la population et aux territoires mais aussi des choix dordre politique. Comme le soulignait Alain Rousset, la distinction entre services publics et services au public ne correspond pas une ralit pratique. Les deux notions sont lies et les services quelles recouvrent ensemble sont essentiels pour lamnagement du territoire. Lefficacit des uns conditionne celle des autres, un moment o il devient ncessaire doptimiser les services publics. Cette approche globale apparat aujourdhui dans toutes les demandes danalyse des besoins (priorits en matire de services dans les chartes de pays ; exprimentations sur les services publics, en fait recensement de tous les besoins en services). En outre, beaucoup de responsables locaux se proccupent des services aux entreprises, dont certains dailleurs sont mixtes et concernent aussi la population. b) Une tentative de dfinition des services au public Dans ces conditions et compte tenu des orientations principales prcites, il apparat que la notion de services au public regroupe lensemble des services dintrt gnral, publics et privs, rpondant aux besoins des populations et des entreprises et indispensables la vie des territoires.

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Dans les services au public pourraient tre distingus : Les services publics, qui remplissent une mission de service public dfinie par la puissance publique et qui rclament une prise en charge (directe ou indirecte) par la collectivit ; ils devraient eux-mmes tre classs en : services publics non marchands, exclus du march intrieur et des mandats de ngociation de lOrganisation mondiale du commerce (services rgaliens, ducation, sant publique, protection sociale) ; services publics marchands, notamment services en rseau (nergie, transports, tlcommunications, poste) dont lexploitation est ouverte la concurrence. Les services privs, associatifs ou but lucratif, considrs comme de premire ncessit sur un territoire : - ces services ne sont pas encadrs par la puissance publique ou le sont degrs divers (rglementation, conventions, modes de financement) ; - il sagit des activits artisanales et commerciales de proximit, des activits de certaines coopratives, des transports de personnes handicapes, des transports la demande, des services aux familles, aux personnes ges, des services rendus par les professionnels de sant libraux La ligne de partage entre les diffrentes catgories - et le champ des services quelles recouvrent - ne doit pas tre considre comme immuable. Elle dpend de la rencontre entre les besoins exprims et les choix politiques faits un moment donn. La puissance publique peut rduire ou tendre son champ dintervention (par exemple dans le domaine social). De nouveaux services publics peuvent tre ouverts la concurrence en fonction des volutions de la lgislation europenne. La distinction entre services publics non marchands et services publics marchands permettrait notamment daboutir une dfinition plus claire du champ du service public. Mais elle requiert la recherche, dans la dure, de la meilleure complmentarit entre ouverture des services publics au march et obligation de service public. c) Services publics marchands et ncessit de dfinir les obligations de service public La France est le pays le plus avanc en matire de dlgation de service public ; par exemple dans le transport public, presque toutes les villes ont dlgu la gestion de leurs transports collectifs urbains. Mais la France est aussi le pays le plus en retard dans la dfinition des obligations de service public. Ainsi pour La Poste, cest lhistoire qui a construit ses obligations de service public, qui ne sont formalises par aucun texte, si ce nest lobligation dapporter le courrier 6 jours sur 7 tous les Franais. Alors

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que tous les pays dEurope ont depuis longtemps dfini ce qutait lobligation de prsence postale, la France commence sy intresser. On peut les appeler obligations , missions , contraintes , exigences , en tout tat de cause il est tout fait essentiel de bien les dfinir car elles sont au cur mme du service public 95. Un service public est un ensemble de missions dont la composante et les tarifs ne sont pas dfinis simplement par les rgles du march ou de la concurrence mais par une intervention publique. Public ne veut pas forcment dire lEtat mais dsigne un niveau de collectivit publique. Des rgions et des dpartements, voire des collectivits locales, peuvent intervenir . En tout tat de cause, cest une collectivit publique dun rang dfinir, qui dit, au travers dun cahier des charges et dune fonction de matre douvrage, ce quelle attend. Cette collectivit dfinit en gnral le contour du service et des obligations qui sy rapportent, cest--dire lextension, les formes de prsence ou les formes daccessibilit. Quand il sagit de lignes de bus, par exemple, ce sera litinraire des lignes ou le nombre de lignes et la frquence, bref la qualit et une politique tarifaire. A noter que lorsquune autorit organisatrice est dfaillante, cest loprateur lui-mme qui fixe les objectifs atteindre - en fonction de ses propres contraintes et de la vision quil a du service. Claude Martinand96 a soulign les consquences dune telle inversion des rles et voqu notamment la mauvaise desserte des zones excentres ou labandon de liaisons transversales par la SNCF parce que lEtat na pas suffisamment exerc ses responsabilits dautorit organisatrice. Aujourdhui dans le contexte douverture la concurrence dun nombre croissant de services publics marchands, la dfinition des missions de service public est indispensable car cest partir delle que vont tre organiss les services. Lorganisation se rfre la fois la nature de ces exigences de service public, lvaluation de leur cot et leurs modalits de financement. Une fois cet acte accompli, il est possible de dterminer qui va raliser et mettre en uvre ce service public tel quil a t dfini. Les solutions sont trs ouvertes et vont des modles traditionnels dentreprises contrles par tout lventail des collectivits nationale et territoriales, des formules mixtes, comme les socits dconomie mixte, ou des formules de dlgation de service public. Il sagit l de vritables choix dordre politique. A ce titre, larbitrage entre les activits relevant du march et les actions de cohsion territoriale (amnagement du territoire) incombe aux pouvoirs publics et concerne en particulier lensemble des SIEG ou industries de rseau (transport, services postaux, nergie et communications).
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Jean-Paul Bailly, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 15 juin 2005. Claude Martinand, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 19 octobre 2005.

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Pour aboutir la meilleure cohsion conomique et territoriale, cet arbitrage suppose, de la part des pouvoirs publics nationaux et europens, un certain nombre de choix en matire de : sparation des activits de rseaux et des activits de services ; mutualisation des quipements ; matrise de la cohrence des rseaux aux niveaux national et rgional ; contenu du principe dadaptabilit ; rgulation, valuation et contrle des SIEG ; afin de permettre in fine, une ouverture la concurrence des activits de services sur les rseaux. Pour prparer ces choix, un tat des lieux partag et une valuation des rsultats sur les SIG dj ouverts la concurrence en Europe simpose. II - DES BESOINS EN SERVICES AU PUBLIC A MIEUX CERNER A - ETABLIR UN DIAGNOSTIC PARTAG Lapprhension des besoins et le respect de lintrt gnral doivent rsulter dun processus de construction partage entre les diffrents acteurs. LEtat doit accepter le fait quil ne peut plus, aujourdhui, prtendre dfinir lui seul lintrt gnral. Il en reste le garant ultime. Dans la mme logique, les organisations syndicales doivent prendre en compte le fait quelles ne sont pas les seuls acteurs intresss lorganisation des services publics. Si elles restent videmment un interlocuteur essentiel et incontournable, les associations de consommateurs, dusagers ou de parents dlves ont galement leur mot dire. Cette exigence de concertation simpose aussi aux lus, qui ne peuvent plus dcider seuls, au motif quils sont lus au suffrage universel 97. 1. Une approche locale Au niveau local, les services prfectoraux ont un rle essentiel jouer parce quils sont au croisement des rflexions de lEtat sur la modernisation de ses services et des demandes adaptes aux territoires concerns, telles quelles sont exprimes par les lus et les usagers. Une circulaire du ministre de lamnagement du territoire en date du 2 aot 2005 invite les prfets valuer les besoins des populations en services et dfinir des stratgies dactions concrtes. Lcoute des besoins et la rponse par une approche coordonne et prospective du territoire est la seule mthode qui permette de lever les inquitudes sans pour autant cder limmobilisme .

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Jean Kaspar, prsident de France Qualit Publique, Compte rendu de runion du 9 novembre 2004 sur le rle et les attentes des usagers des services publics, Club Penser et Agir, 2005.

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Il leur est demand de procder la concertation la plus large et de sappuyer sur des tudes chiffres98. Le travail danalyse de la demande conduit par les prfets sera complt au niveau national par la DATAR. Selon la circulaire, il sagira de dterminer des solutions innovantes fondes sur des approches transversales incluant tous les domaines dattente des usagers (service public mais aussi services au public, services la personne et services de proximit) ; les logiques de polyvalence et de mutualisation des services devront tre favorises ; les personnes prives, notamment les commerces de proximit, devront trouver leur place dans ces propositions de rorganisation. Toujours selon cette circulaire, la mise en uvre de ces solutions devra tre envisage dans le cadre de la recherche dune plus grande performance pour dgager par une gestion rationnelle les marges de manuvre ncessaires aux volutions. 2. Une approche nationale Dans un souci de cohrence et pour valuer les rajustements ncessaires dans loffre territoriale, lapproche de terrain doit tre complte par les tudes faites au niveau national : par les oprateurs, les ministres, les organismes chargs de lamnagement du territoire. Ainsi la DATAR a effectu de nombreuses enqutes comme celle quelle a rcemment confie CSA99. Elle met actuellement en place un groupe de rflexion sur les services publics lhorizon de 20 ans. A cet gard, il est regrettable de ne pas pouvoir sappuyer sur lINSEE. Linventaire communal qui faisait rgulirement le bilan des services et des activits de proximit dans les communes et qui a t utilis pour llaboration des chartes de pays, a t abandonn. Le dernier remonte 1998 et il semble quil ne sera plus renouvel. A noter cependant que lINSEE va mettre en place une base de donnes, intitule base permanente des quipements - BPE - dont lobjectif sera de disposer dun outil statistique offrant une synthse des quipements disponibles dans une commune, voire sur une zone plus restreinte. Cette base sera alimente partir de sources dorigine exclusivement administrative et ne pourra remplacer en totalit les anciens inventaires communaux.

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Ce travail avait t demand par une circulaire du 23 janvier 2005 aux prfets des dpartements o taient conduites des expriences pilotes. Enqute ralise par tlphone par CSA pour la DATAR du 26 au 29 aot 2005 auprs dun chantillon reprsentatif de 805 personnes vivant dans un espace dominante rurale et dans les communes de moins de 2000 habitants.

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En particulier, elle ne contiendra pas dinformation recueillie sur le terrain portant sur les services de substitution existant prs du domicile des personnes sans quun quipement leur soit ddi (marchs...) et les habitudes de dplacement des habitants dune commune non quipe pour trouver les services dont ils ont besoin. Le Conseil national de linformation statistique, se flicitant de lavancement du projet qui doit aboutir en 2006, a demand quune proposition dun dispositif dobservation complmentaire soit labore. 3. Limplication des usagers La dtermination des besoins ne peut se raliser sans une concertation avec les reprsentants des usagers et les organisations reprsentatives de la socit civile. Par exemple, la concertation organise loccasion de llaboration des chartes de pays entre lus et habitants pour dfinir les besoins a permis de btir un projet de services au plus prs des attentes exprimes par la population. Elle a t un moyen de construire une vision prospective de ce que seront les services de demain, dans le cadre de la dmocratie participative. A noter que la loi sur le dveloppement des territoires ruraux souligne le rle des associations dans le dveloppement rural et lanalyse des besoins en matire de services publics. B - PRIVILGIER LAPPROCHE PAR LA DEMANDE Il importe de ne pas se limiter la seule approche par loffre, qui tout en tant lgitime de la part dun oprateur (ou dune administration), risque de figer les situations. Il convient simultanment de faire merger une approche par la demande. 1. Une approche des besoins globale et non sectorise Bien que les besoins soient diffrents selon les usagers, il convient de mener une rflexion globale et coordonne de loffre de services et non pas raisonner service par service. Cette segmentation des services rendrait loffre peu lisible et incohrente pour lusager qui en percevrait plus les dfauts que les progrs. Elle donnerait limpression dun manque dunit dans lintervention publique. Selon Pierre Mirabaud, les besoins des usagers doivent tre apprhends comme un tout, comme un ensemble cohrent de services accessibles des conditions de distance, de temps et de cot ; il ne faut pas segmenter lapproche des services publics . A cette fin et comme la suggr Chantal Jourdan, prfte de lAveyron, les besoins devraient tre estims, prsents et analyss, par strates cest--dire par grandes fonctions : par exemple, tout ce qui a trait la scurit, tout ce qui a trait lducation

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2. Un diagnostic objectif Lanalyse des besoins rels des populations implique dtablir un diagnostic le plus objectif possible. La mthode dvaluation des besoins - selon quil sagit dune enqute crite ou orale, selon le type de questionnaire - peut influencer les rsultats. Parfois, certains services, ds lors quils fonctionnent normalement, ne sont pas cits par les populations lorsquon les questionne sur les services publics. Cest ainsi que, daprs un sondage rcent, 20 % seulement des personnes interroges considraient que lcole tait un service public. Un questionnaire fait en interactivit naurait pas donn les mmes rsultats 100. Dailleurs, lenqute de la DATAR101 rvle que cest en fait lcole qui apparat de loin comme le service quil faut tout prix maintenir tant elle est perue comme lme dune collectivit et le symbole de son dynamisme . De mme, La Poste102, principale illustration des services publics auprs des ruraux, arrive largement en tte des services dintrt gnral spontanment cits parmi ceux que lon souhaite voir maintenus ou crs proximit de sa commune. Cependant, cette exigence de proximit est relativise ds lors que dautres services dintrt gnral sont voqus comme devant tre imprativement accessibles. La Poste est alors toujours cite, mais se fond dans une liste de besoins et napparat plus comme une priorit. En outre, les donnes chiffres et leur interprtation peuvent tre contradictoires. Ainsi, Claude Martinand soulignait, en ce qui concerne les transports urbains103, le foss entre lide que se font les lus de lopinion de leurs administrs () et la propre opinion de ses administrs . Il ajoutait A dfaut de vritables audits conduire secteur par secteur et ville par ville, il est difficile de distinguer des insuffisances relles des insuffisances supposes et utilises dans le dbat, souvent polmique, qui prvaut aujourdhui . 3. Une approche tenant compte de la diversit des territoires Une approche par la demande permet de mieux cerner les besoins spcifiques ou nouveaux qui apparaissent et dviter des oublis. En sriant les demandes, territoire par territoire, on saperoit en effet quun certain nombre de besoins mergent. Il peut sagir des structures daccueil de la petite enfance, notamment dans les territoires ruraux en dveloppement. En zone urbaine, il peut sagir de faire face la demande de tranquillit et de scurit. A cette fin, dans le quartier de la Duchre Lyon, lassociation Lyon tranquillit mdiation a vu le jour. Lobjectif tait de faire rgner par de la prsence un peu plus de tranquillit et de faire accepter les rglements des

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Pierre Mirabaud, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 30 mars 2005. 101 Enqute DATAR prcite. 102 Enqute DATAR prcite. 103 Claude Martinand, La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , Conseil conomique et social, Paris, 24 avril 2001.

II - 115 bailleurs sociaux ou des transporteurs publics 104. Or, les horaires et la qualification des trois cents travailleurs sociaux de la Duchre ne correspondaient pas cette demande. Pour pallier cette carence, une vingtaine de personnes a t engage pour tre prsente de 17 23 heures dans les espaces publics autour des HLM (halls dimmeubles, gares, autobus, coursives). En outre, cela suppose une meilleure coordination, un travail de terrain et non plus en guichets 105. 4. Une vision prospective Les volutions dmographiques doivent tre prises en compte. De trs nombreux dpartements sont en train de retrouver une certaine croissance dmographique (tous les dpartements ctiers ou situs au sud de la Loire) et de nombreux villages un regain dactivits soit du fait dun retour progressif des gens des villes vers la campagne, soit deuropens qui sinstallent en France. Comme la soulign Jean Franois-Poncet106, lun des atouts de la France est davoir un espace qui est probablement le plus attractif du monde cest parce quil est beau et ne cote pas cher que les trangers sinstallent en masse dans le Sud-Ouest ce sont les Anglais et ils nous envoient un message vous navez pas saisi lintrt de ce que vous avez . Ces volutions, si elles se poursuivent, ncessiteront une nouvelle offre territoriale de services. La socit elle aussi volue. Aujourdhui les Franais souhaitent des services diffrents de ceux qui existaient il y a trente, quarante ou cinquante ans. A moyen et long terme, ce sont encore des besoins nouveaux quil faudra satisfaire. Les besoins du pass rencontrent les besoins de lavenir. Il y a deux services publics, celui du pass et celui de lavenir, il ne faut pas les opposer mais on ne peut pas tous les garder dans lavenir 107. Cette rencontre impose des choix de la part de la collectivit pour garantir aux populations des services efficaces et adaptables. 5. Une approche de la demande combine avec loffre Mme si lapproche par la demande est essentielle, lapproche par loffre ne doit pas pour autant tre nglige. Les responsables locaux accordent a priori un intrt plus marqu pour loffre de services que pour la demande. A leurs yeux, les services publics et les services au public participent lattractivit et la vitalit dun territoire.

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Thierry Kaeppelin, prfet de rgion honoraire, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire le mercredi 7 septembre 2005. 105 Thierry Kaeppelin, Ibid. 106 Jean Franois-Poncet, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 1er juin 2005. 107 Franois Patriat, ancien ministre, prsident du conseil rgional de Bourgogne, IIeme Convention nationale des Conseils conomiques et sociaux, 28 septembre 2005.

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Mais loffre est aussi structurante en matire de dveloppement social. Si certains services ne sont pas rendus sur le territoire, une partie des populations concernes naura peut-tre jamais lide de les utiliser alors quils peuvent tre des facteurs dpanouissement individuel et collectif. Les territoires constituent le deuxime axe dentre de cette problmatique des services publics 108. Des questions se posent en effet autour de la gouvernance de loffre de services : comment assurer la cohrence globale de loffre ? comment faire en sorte que les diffrents acteurs aient une vision la plus large possible des besoins des populations ? Cest en combinant les deux approches, par la demande et par loffre, quil sera possible la fois de tenir compte de la diversit des attentes et dorganiser une offre efficace et cohrente. En partant de la demande et de son volution, il sera possible de faire aussi voluer loffre. Dans son avis sur Le temps des villes , le Conseil conomique et social prconisait dj une construction mutuelle de loffre et de la demande, en particulier dans le domaine des quipements et des services . Il souhaitait quune culture rnove dun service public de proximit apporte une contribution dcisive sur ce plan, en exprimentant et en diffusant des dmarches innovantes et en organisant la coopration de tous les acteurs 109. III - QUELS MOYENS POUR AMLIORER LEFFICACIT A - CONDITIONS POUR UNE MISE EN UVRE EFFICACE DES SERVICES AU PUBLIC 1. Cohrence de loffre Une condition essentielle de lefficacit est sans doute la cohrence de la fourniture de lensemble des services, incluant la meilleure coordination entre et avec les services publics non marchands, sur les territoires. Selon Pierre Mirabaud, le cadre dpartemental semble tre le bon niveau des dbats dans lesquels lintercommunalit et les pays pourraient sinscrire . La vocation des pays dans lorganisation des services la population a t affirme dabord par la loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire (LOADT) du 4 fvrier 1995, puis par la loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999, et enfin par la loi urbanisme et habitat qui rappelle que lEtat et les collectivits territoriales tiennent compte du projet de pays pour lorganisation des services publics . Les intercommunalits ont souvent permis de mettre en place des services que les communes ne pouvaient assurer seules. Cest principalement sur la carte de ces intercommunalits que le rseau des trsoreries se restructure actuellement.
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Pierre Mirabaud, Audition, 30 mars 2005. Conseil conomique et social, Le temps des villes , avis du 27 mars 2002.

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Quant au dpartement, rappelons lvolution du rle qui a t donn aux prfets en la matire par la loi sur le dveloppement des territoires ruraux. Larticle 106 prvoit en effet que sans prjudice de lautonomie de gestion propre chaque tablissement, organisme ou entreprise charg dun service public, le reprsentant de lEtat dans le dpartement en concertation avec lensemble des acteurs concerns, propose et, sous rserve de leur accord, initie toute action visant garantir que loffre daccs aux services publics est adapte aux caractristiques des territoires, concourt leur attractivit et au maintien de leurs quilibres 110. Le prfet doit ainsi tre inform et son tour transmettre aux lus concerns (prsident du conseil gnral, du conseil rgional et de lassociation des maires du dpartement) les informations portant sur les perspectives dvolution de lorganisation des services publics et les projets de rorganisation. Dans cette optique, il a la possibilit de mener une concertation locale - qui ne pourra excder un dlai de trois mois - avec les diffrents partenaires des projets de rorganisation, notamment au sein des commissions dpartementales dorganisation et de modernisation des services publics. Le dlgu lamnagement du territoire a cart lide dun schma dpartemental, jug trop contraignant . Cependant, en raison de leur rle structurant en matire durbanisme et damnagement du territoire, les services doivent tre pris en compte dans les documents de prospective, de planification et durbanisme rglementaire labors : schma rgional de dveloppement conomique (SRDE), schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire (SRADT), schma de cohrence territoriale (SCOT) et plan local durbanisme (PLU). Alain Rousset insiste dailleurs sur limportance des schmas damnagement et de dveloppement du territoire et indique : La rflexion sur lavenir des services publics est au centre du dbat sur lamnagement des territoires. Cela implique que nous rflchissions aux outils, aux leviers daction que les collectivits territoriales, et en particulier les rgions, doivent actionner pour avoir une influence immdiate . A titre dexemple, en matire de transports de voyageurs, compte tenu des comptences respectives des rgions en matire de TER, des dpartements en matire de transports routiers ou des agglomrations en matire de transports collectifs urbains, une mise en cohrence rgionale de toutes les autorits organisatrices favoriserait lintermodalit donc la fourniture efficace des services. 2. Respect dynamique des principes fondateurs La deuxime condition est le respect dynamique des principes fondateurs des services publics : continuit, galit et adaptabilit. Le principe de continuit impose un fonctionnement rgulier des services, celui dgalit implique de faire jouer la solidarit, notamment au travers de la prquation tarifaire. Le principe dadaptabilit vise non seulement la prise en
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Loi du 23 fvrier 2005 relative au dveloppement des territoires ruraux, article 106.

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compte des progrs techniques ou des besoins sociaux, mais aussi ladaptabilit aux volutions territoriales et dmographiques ainsi quaux besoins spcifiques des territoires. De ce fait, certains territoires pourraient requrir des traitements ingaux compte tenu de leur handicap, mais gaux donc quitables du point de vue de lintrt gnral. Dans le mme souci dadaptabilit, il conviendrait dintgrer des critres qui prennent une importance de plus en plus grande comme lamnagement du territoire et lenvironnement. Claude Martinand111 a soulign qu un certain niveau de cot, la desserte de territoires peu denses est assure, aussi bien et mme mieux, par des taxis plutt que par des trains112. De mme, linterdiction de faire circuler des cars sur les autoroutes pourrait tre leve pour adapter les services de transport l o le transport ferroviaire est trop cher et inadapt. En tout tat de cause, comme le souligne Claude Martinand, le principe dadaptabilit est trop souvent oubli et le maintien tout prix du statu quo lui est contraire. Pourquoi exiger des services de lEtat un maintien intangible partout en prenant comme prtexte les difficults se dplacer, alors que lon accepte daller une fois par semaine au centre commercial et sans problme de transport ? En figeant les situations, on empche la recherche de solutions innovantes, souvent meilleures pour lusager . Ainsi ladaptabilit sentend galement de la combinaison optimale pour la mise en uvre commune de services au public chaque fois quelle est possible. 3. Recherche du moyen le plus efficace pour fournir le service Il sagit dviter des doublons entre les divers niveaux dadministration et tenir compte de linteraction entre les services et les acteurs pour favoriser le plus possible : la coopration entre oprateurs (mme si certains ont encore un monopole pour certains services, par exemple, Rseau de transport dlectricit (RTE) pourrait tre davantage utilis l o cest ncessaire et possible pour les rseaux haut dbit) ; le partenariat public/priv : la loi sur le dveloppement des territoires ruraux a entrin le principe du partenariat public-priv pour linstallation ou le maintien de services au public. Un bon exemple est celui de La Poste, qui voulant maintenir la prsence postale sur tout le territoire sappuie sur trois moyens : les bureaux de poste classiques, les agences postales et les relais postes confis par contrats de mandat des commerants, artisans ou dbitants de boisson. Le relais poste permet le

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Claude Martinand, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 19 octobre 2005. 112 De nombreuses conventions ont dj t passes entre les taxis et les autorits organisatrices de transport, rapport du Groupement des autorits responsables de transports publics (GART), 2005.

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maintien concomitant et parfois le dveloppement de deux services, lun priv et lautre public qui sans cela auraient peut-tre disparu tous les deux. Dune faon gnrale, il convient partir de la ralit de chaque territoire, de crer les conditions de la concertation pour la mise en place de projets innovants en associant dans un partenariat constructif les savoir-faire de tous les acteurs : lus, reprsentants des institutions publiques, des organisations socioprofessionnelles, des associations et des services de lEtat. 4. Recherche du meilleur cot pour la collectivit Quils soient publics ou non, les services ont un cot, pay par lusager, le contribuable ou par les deux. Limportant est de savoir comment rendre le service au meilleur cot sans quil y ait un surcot anormal tout en sachant quun certain nombre de services doit de toute faon tre rendu quel que soit son cot et cela tant en milieu rural quen zone urbaine. Par exemple, un instituteur qui est devant douze enfants, cote un peu plus cher quun instituteur qui est devant vingt lves. Pour autant les enfants ont tous droit lducation. Il faut accepter ce surcot immdiat en termes de personnel par enfant, mais qui nest pas un surcot lorsque lon considre le rsultat final du service dducation rendu .113 Autre exemple, le mdecin. A brve chance, certains dpartements ou certains cantons risquent de se retrouver sans mdecin. Or ce service devant tre rendu, il faut, par des initiatives appropries, encourager les mdecins venir dans ces territoires. Ainsi, la loi sur les territoires ruraux a tendu les exonrations fiscales en faveur des professionnels libraux et prvu la possibilit pour les collectivits de financer linstallation de mdecins dans les zones de faible densit mdicale. Dans son avis de 2004, le Conseil conomique et social soulignait la ncessit de mettre disposition des professionnels de sant des moyens de soutien : aide linstallation, secrtariat, aide lemploi pour le conjoint, instauration de mesures dincitations financires variables selon les zones gographiques, mesures fiscales . Le Conseil conomique et social ajoutait : En cas dimpossibilit de trouver des solutions faisant notamment appel lautorgulation des professionnels de sant, des mesures directives pourraient tre envisages lgard des professionnels de sant conventionns. Une solution pourrait consister demander un jeune professionnel dexercer dabord dans des zones dfavorises au niveau de loffre mdicale au lieu de sinstaller dans la zone de son choix ds la fin de ses tudes. Les conditions dinstallation des professionnels de sant libraux devraient sinscrire dans la ngociation conventionnelle et prendre en compte la dimension gographique pour une meilleure rpartition des professionnels de sant sur le territoire 114.
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Pierre Mirabaud, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 30 mars 2005. 114 Michel Picard, Amnagement du territoire et tablissements de sant , Conseil conomique et social, 26 mai 2004.

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Aujourdhui se dveloppent la mdecine de groupe, les cabinets pluridisciplinaires, le travail en rseau grce aux TIC... Les mdecins, aussi bien en milieu rural quen zone urbaine, prennent davantage conscience de leur responsabilit vis--vis des populations et des territoires. Cette volution devrait tre conforte par leurs organisations professionnelles. 5. Evaluation Un dernier principe est celui de lvaluation rgulire des services publics, cots et tarifs ou prix pays par les usagers ou clients, sous lgide des autorits publiques en fonction des objectifs quelles avaient fixs. Claude Martinand a donn lexemple de la charte des services publics locaux selon laquelle des indicateurs de performances devaient tre dfinis au niveau national. Tout en soulignant la difficult de dterminer des indicateurs significatifs. A noter galement que le 13 octobre 2005, le ministre charg de la rforme de lEtat a lanc une demande daudit systmatique et continu dans diffrents ministres afin de dterminer les dysfonctionnements, amliorer le service rendu aux usagers et faire des gains de productivit. B - UNE ARTICULATION EFFICIENTE ENTRE LA PRSENCE PHYSIQUE ET LES MODALITS DACCESSIBILIT 1. Privilgier laccessibilit Dans le contexte de mondialisation, le territoire est devenu un repre et la proximit un atout et une valeur davenir. Cest ainsi que les rseaux bancaires ou la grande distribution semblent parier nouveau sur la proximit. Certains rseaux bancaires commencent recrer des agences aprs avoir mis sur le tout lectronique. La grande distribution dveloppe les petits tablissements en centre ville ou dans les bourgs importants. La notion mme de proximit a volu et cest plutt laccessibilit qui est recherche. Il faut l encore dpasser un des arguments de ceux qui, au nom de lgalit rpublicaine, exacerbent la crainte des citoyens en faisant valoir que la mise en concurrence risque de dtacher le service public de la notion de proximit et donc du droit pour chaque citoyen, quel que soit son lieu de vie, de bnficier des mmes services. Le cot du maintien de laccessibilit aux services au public en termes dhoraires et de proximit physique devient un critre important pour les habitants des zones rurales : 39 % seulement privilgient ce maintien mme sil entrane une augmentation des impts ; 55 % des sonds prfrent des services moins accessibles, pour ne pas augmenter les impts115.

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Enqute DATAR prcite, aot 2005.

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Aujourdhui, du fait de la qualit des routes et des tlcommunications, le temps daccs au service est plus court, il peut tre mieux choisi entre le prs et le proche . Internet, en permettant dviter les dplacements, rinvente le proche (exemple : rseau de mdecins de campagne relis par TIC un hpital de capitale rgionale, Toulouse) alors que le prs se traduit par la disponibilit physique, c'est--dire la rencontre (en lieu et en temps) entre lusager ou le client et son interlocuteur. A dfaut dvolution, les premiers prisonniers de la proximit sont les plus pauvres qui nont pas les moyens daccder un service de qualit plus loign. Au total, les choix ne reposent ni sur le statu quo ou un repli national pour les services publics, ni sur une ouverture intgrale au march mais bien sur une solution intermdiaire fonde sur lobservation globale des besoins actuels et futurs des populations et des territoires en vue dune fourniture de services de qualit. 2. Viser la qualit Dans une perspective de modernisation, lapproche qualit constitue un fantastique levier de progrs 116. Lobjectif gnral de qualit recouvre plusieurs critres cits en priorit par les usagers : il sagit avant tout dun bon accueil, dun accs rapide linformation, de la facilit daccs, de la capacit dcoute des agents et dune rponse adapte aux besoins des diffrentes populations (en particulier des populations les plus fragiles). Selon lenqute ralise en aot 2005 par la DATAR117, en milieu rural, la proximit des services au public nest plus le principal critre retenu par les habitants qui privilgient la qualit de laccueil (47 %), la comptence du personnel (41 %) et la rapidit de rponse leurs demandes (29 %). Selon Yves Cannac, une des conditions de la mise en uvre dune dmarche qualit dans les services publics est lintgration troite de la qualit dans toute laction administrative : la qualit ne doit surtout pas tre un programme supplmentaire, venant sajouter tant dautres, mais bien une manire diffrente dagir 118. C - UNE ORGANISATION AMLIORE Une meilleure organisation territoriale des services au public pourrait sinspirer de lobservation des innovations performantes ltranger et dun examen des diverses exprimentations ralises sur notre territoire. A tout le moins, elle doit reposer sur la mise en place de systmes souples en sappuyant sur les usagers et les personnels.

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Club Penser et Agir, janvier 2005. Enqute DATAR prcite, aot 2005. 118 Club Penser et Agir, compte rendu prcit.

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1. Mettre en place des systmes souples Il convient de gnraliser lapplication de dispositifs adapts aux particularits locales et suffisamment volutifs pour sajuster en permanence aux besoins. La souplesse doit tre garantie dans deux domaines : loffre et lorganisation. a) Sagissant de loffre Il importe de ne pas figer les situations. Il doit ainsi tre possible dannuler un service rendu si le public lestime inutile. Dans le cas du point public de Belvs par exemple, si une des permanences nest pas utile un moment donn, elle peut tre suspendue en faveur dune autre. De la mme manire, elle pourra tre rtablie si le besoin sen fait sentir. Cette souplesse vise rpondre efficacement la demande en fonction du moment. Une organisation souple signifie galement lencouragement toutes les initiatives locales. Comme le dit Alain Rousset, lEtat se dsengage de nombreux services publics dans un souci de rationalisation des finances publiques. Mais il continue de doublonner les comptences transfres aux collectivits. Le prix que paie lEtat pour maintenir sa prsence tous azimuts se traduit par une absence de moyens l o la crise de laction publique de lEtat dans les territoires est la plus forte : sant, ducation, scurit, justice sans parler de la fermeture de certains services publics. LEtat doit faire sa rvolution culturelle pour se recentrer sur ses missions rgaliennes et renouveler ses mthodes dorganisation . Et dajouter : La dcentralisation ne produit plus le dynamisme attendu pour nos concitoyens, ni lgalit et fait perdre du temps et de largent tous ceux qui ont besoin de services publics et de services au public Les collectivits territoriales ne doivent pas tre considres comme les suppltifs de labsence de moyens de lEtat 119. Elles doivent aussi prendre toute leur place dans le mouvement de rformes, tout comme le mouvement associatif, souvent pionnier dans la fourniture de services nouveaux qui sans lui nauraient pas vu le jour. b) En ce qui concerne lorganisation de loffre Il convient de gnraliser la coopration entre les services, le partenariat entre les acteurs, voire la mutualisation des rseaux, qui permettent dviter des doublons et de rduire les cots. Il peut sagir : - dacclrer lutilisation des tl-procdures ; nombre de formalits classiques peuvent dj tre effectues sans que lusager ait se dplacer ; ce qui suppose un quipement de tout le territoire en haut dbit ;

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Alain Rousset, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 27 avril 2005.

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- de regrouper plusieurs services y compris privs dans un mme lieu soit pour rendre un service soit pour orienter lusager vers le service comptent (maisons de services publics ou maisons de lemploi) ; la loi sur le dveloppement des territoires ruraux a donn des personnes dont lactivit ne relve pas dune mission de service public la possibilit de participer une maison de services publics ; - de faire rendre des services publics par dautres acteurs publics (la vente de billets SNCF par La Poste), ou par des acteurs privs (le service postal rendu par une commerant dans un relais poste, point multi-service) ou faire rendre des services privs par des acteurs publics (portage de mdicaments par les facteurs) ; depuis la loi sur le dveloppement des territoires ruraux, les communes peuvent faire appel des associations - et les aider - pour la fourniture de services en cas de carence de loffre ; - davoir des points dentre communs ; les sous-prfectures, les mairies peuvent rendre certains services et fournir certaines prestations au-del de leurs propres comptences lgales ; le 20 octobre 2005 lors du congrs de lANEM, Brice Hortefeux, ministre dlgu aux collectivits locales, a propos quen milieu rural, les mairies deviennent les guichets uniques de la Rpublique . La mise en place de ces modalits de coopration doit avoir pour objectif douvrir de nouvelles possibilits de services grce aux conomies ralises. Il sagit de bnficier dun certain retour des conomies ; les rorganisations de services publics aboutissent souvent un certain nombre dconomies budgtaires, avec une meilleure organisation du service, une meilleure utilisation des agents ; ladministration qui effectue ces rorganisations doit y trouver quelques avantages financiers ; ces rorganisations doivent pouvoir fonctionner sur le mode gagnant / gagnant ; une partie des conomies dgages doit pouvoir servir implanter diffremment, avec des outils modernes et une mutualisation, les nouveaux services rendre par ladministration qui sest rorganise 120 . La difficult principale de r-affectation des sommes conomises rside dans les dispositifs de comptabilit publique. Cette diversit de choix dorganisation rend plus aise la prise en compte des particularits locales en permettant de sadapter diffrentes situations. Elle permet de simplifier les dmarches des citoyens mais elle exige en contrepartie des moyens pour une plus grande professionnalisation du personnel facilitant la prise dinitiative et lexercice de responsabilits.

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Pierre Mirabaud, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 30 mars 2005.

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2. Impliquant usagers et personnels a) Faire circuler linformation, expliquer et organiser la concertation Les politiques publiques et les cots publics doivent tre connus. Linformation doit circuler et tre aussi claire et transparente que possible. Elle devient un devoir lgard de tous les citoyens. Thierry Kaeppelin exprime cela en abordant le problme de la dette publique : Or, nest-ce pas un devoir aujourdhui de faire bien comprendre aux Franais que lorsquon emprunte pour payer les fonctionnaires ou quilibrer les dpenses de sant, on admet quils vivent aux crochets des gnrations futures, cest--dire de leurs enfants ? 121. Le fonctionnement, le mode de financement, la politique tarifaire des services au public ainsi que toute rorganisation projete doivent tre expliques pour une comprhension partage voire une appropriation par tous. Les difficults rencontres dans la Creuse autour de la fermeture de cinq trsoreries ont certainement t amplifies par labsence dune bonne concertation. La rforme des services publics passe par la prise en compte des attentes (des usagers) et par une vaste concertation avec tous les acteurs concerns Lassociation troite des usagers aux dcisions touchant aux services publics nest pas vraiment dans la culture franaise. Pour limposer, une vritable rvolution culturelle est ncessaire 122. Thierry Kaeppelin ajoutait : Il ny aura pas de relle et rapide modernisation sans la pleine adhsion et participation des agents des services publics et de leurs reprsentants cette dmarche . A lchelon des communes, le lgislateur a encourag ou impos la mise en place dinstances participatives : conseils de quartier, commission consultative des services publics locaux. En plus de ces instances prvues par la loi, de nombreuses expriences de consultation, de concertation, de dbats publics sont initis par les lus locaux et suscitent souvent un intrt de la part des habitants ds lors quils sont considrs comme partie prenante dans les dcisions qui vont tre prises tant en termes de projets que de services rendus 123. Il convient certes de faire preuve dune certaine prudence car trop de consultations pourraient tuer la concertation. Comme la soulign Fabienne Keller, maire de Strasbourg, loccasion de la IIme convention nationale des Conseils conomiques et sociaux qui sest tenue le 28 septembre 2005, la multiplicit des procdures obligatoires lors des oprations durbanisme peut entraner des drives avec des retards prjudiciables aux ralisations. Par exemple, un procs intent par une minorit peut mme bloquer pendant des annes une opration laquelle la majorit de la population est pourtant favorable.

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Thierry Kaeppelin, prfet de rgion honoraire, Audition devant la section des conomies rgionales et de lamnagement du territoire, 7 septembre 2005. Jean Kaspar, Club Penser et Agir, Working paper n4, janvier 2005. 123 Pierre-Jean Rozet, Communes, intercommunalits, quels devenirs ? , Conseil conomique et social, 22 juin 2005.
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Mais linformation, lexplication et la concertation, condition quelles soient de qualit et correctement conduites, constituent une tape indispensable toute volution. Les instances de la socit civile, Conseil conomique et social et conseils conomiques et sociaux rgionaux notamment, ont un rle important y jouer. Il en est de mme au niveau intercommunal avec les conseils de dveloppement. Lintercommunalit est un chelon o les sujets concernent directement la vie des citoyens et des entreprises - questions de lemploi, du logement, de lamnagement urbain, des infrastructures, de leau - et o sont rendus nombre de services que les communes ne sont pas en mesure dassurer. En consolidant le rle consultatif des conseils de dveloppement, cest la logique de mobilisation des acteurs qui est conforte 124. De plus, linformation circulera encore mieux grce aux TIC. Ces technologies favoriseront non seulement la comprhension de nouveaux services au public mais aussi une meilleure utilisation de ces services. Encore faut-il que le citoyen ait les capacits de vrifier la fiabilit de linformation. Lapprentissage de ces technologies devra en outre comporter une dimension thique qui ne pourra sacqurir sans une formation intellectuelle et non moins citoyenne. Dvelopper un exercice actif de la citoyennet suppose un renouvellement mthodologique, un patient travail dapprentissage pour faire merger lintelligence collective, le recours aux exprimentations et la dfinition de critres dvaluation des rsultats. Les initiatives locales doivent tre relayes par des politiques nationales, dont la prennisation implique ladhsion et le soutien des milieux conomiques et sociaux 125. b) Responsabiliser : former, associer et intresser Ladministration sudoise est beaucoup plus apprcie par la population que ladministration franaise. Le retard franais ne signifie pourtant pas que les agents des services publics se dsintressent des enjeux de qualit. Bien au contraire. En premier lieu parce que les agents au contact du public sont les premires victimes de la non-qualit 126. Le contrleur SNCF est par exemple en premire ligne face aux usagers en cas de perturbation du service ferroviaire. La deuxime explication du malaise des fonctionnaires et agents publics, avance par Jean-Ren Brunetire, ingnieur gnral des Ponts et Chausses, est la suivante : les dmarches administratives sont de plus en plus compliques : lagent doit assumer le rle dinterface entre un usager perdu et la complexit dun systme quil a lui-mme du mal matriser . Il sagit donc de responsabiliser la fois les agents qui rendent un service et les citoyens-usagers qui doivent prendre conscience de la difficult de dcision.
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Pierre-Jean Rozet, Ibid. Conseil conomique et social, Le temps des villes , avis du 27 mars 2002. 126 Jean-Ren Brunetire, Compte rendu de la runion du 9 novembre 2004 du Club Penser et Agir sur Le rle et les attentes des usagers des services publics .

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Cela peut passer par limplication des usagers dans la gestion de certains services comme cest le cas dans le secteur associatif pour les services daide la personne. Cela passe aussi par la formation. Comme le soulignait Claudette Brunet-Lchenault127, les jeunes ne connaissent pratiquement rien du fonctionnement de la socit Il conviendrait ds lcole primaire de permettre aux enfants de faire lapprentissage de lexercice de la responsabilit, de la vie en collectivit avec ses rgles de fonctionnement, les droits et les devoirs quelle impliqueOutre une ncessaire instruction civique, les jeunes ont besoin dune vritable instruction la vie conomique, sociale et citoyenne . Cette apprciation sur la mconnaissance des institutions et services publics et le besoin de formation ne concerne dailleurs pas que les jeunes, mais lensemble de la population, toutes gnrations confondues. Lapprentissage et la formation sont aussi indispensables pour comprendre les particularits locales et les intgrer dans la gestion des services. La formation est galement un outil qui facilite la ractivit, la polyvalence et donc la capacit dadaptation des acteurs aux volutions. Par ailleurs, il existe souvent un rapport de force dsquilibr entre les collectivits locales concdantes et les grands oprateurs. Sauf dans les grandes villes, les services municipaux manquent dexperts ayant la comptence ncessaire pour ngocier ou traiter de questions devenues - notamment en raison de la dcentralisation et de la libralisation des grands rseaux - de plus en plus complexes et diversifies. Pour favoriser les changes avec les diffrents oprateurs et les administrations, une formation des lus devrait tre prvue. Elle devrait saccompagner de la mise en place de services dexpertise et de conseil sappuyant notamment sur les rseaux de collectivits (AMF, ADCF). En tout tat de cause, le dveloppement de lintercommunalit devrait conduire un certain rquilibrage des forces entre les cocontractants dans la mesure notamment o elle contribue renforcer le poids des collectivits et o elle permet de bnficier de personnels plus qualifis. Citant Bertrand Schwartz, Thierry Kaeppelin a indiqu : Son ide, apparemment simple, mais qui tait trs intelligente, tait que, pour quune formation soit efficace, il fallait quelle soit dsire et dfinie par les bnficiaires eux-mmes. Il fallait aussi quelle corresponde un projet, un changement de poste, une volution des tches, une nouvelle qualification . Cest non seulement par une gestion positive, cest--dire en tenant compte le plus possible des comptences et des gots personnels de chacun, mais encore par une meilleure adquation entre diplmes, concours et emplois que les performances des personnels seront exploites de manire optimale, ce qui, ncessairement, aura des impacts importants sur la qualit de lorganisation gnrale.
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Claudette Brunet-Lchenault, La dcentralisation et le citoyen , Conseil conomique et social, 21 juin 2000.

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La commune de La Cavalerie, cit templire en Aveyron, a ainsi propos ses quatre employs communaux chargs de la voirie - dont lun tait un ancien tailleur de pierre - de participer la restauration de lenceinte du rempart. Lobjectif tait de trouver une meilleure adquation entre les comptences du personnel et leurs projets professionnels. Dautres sont alls plus loin, comme le prfet Kaeppelin qui dans ses fonctions de secrtaire gnral de la communaut urbaine de Lyon a mis en place un systme qui, dune part, associait les personnels la recherche dune meilleure qualit des services rendus, dautre part, leur accordait une prime dintressement, identique quel que soit le grade. Cest aussi le problme de la rmunration des agents publics qui doit tre pos. Comme le souligne Nicolas Jacquet128, au risque dtonner, avouons-le, les fonctionnaires ne sont pas bien pays, et sont trop rarement pays en fonction de leurs comptences relles, de leur capacit de travail ou de leur productivit. Pourquoi le salaire ne serait-il pas attribu en fonction dun poste, plutt quen fonction de lanciennet ? Ne serait-il pas logique quun enseignant en ZEP, quel que soit son ge, gagne 30 % de plus quun de ses collgues de centre-ville ? . Cette gestion positive ne peut se faire que par le contact humain au travers dune relation de confiance, il est quitable et salutaire dassocier par lesprit et par le cur aussi bien que les mains ce qui est gestion, organisation et perfectionnement des entreprises, tous ceux qui y prodiguent leur peine 129. * * *

En conclusion Les services au public, concept plus large que celui de service public stricto sensu, regroupent lensemble des services ncessaires la vie de la population sur un territoire donn un moment donn. Facteurs majeurs de cohsion sociale et damnagement du territoire, ces services requirent limplication de la collectivit au niveau de leur dfinition, de lvaluation des besoins et du choix des moyens pour y rpondre. Leur volution - et en consquence leur avenir - pourrait se trouver dans la recherche du mode de prestation le plus efficace au cot le plus pertinent pour la collectivit dans le respect dynamique des principes fondateurs du service public, en prservant en tout tat de cause la matrise du systme par les pouvoirs publics. Cette volution vers les services au public, qui dans les faits traduit une rforme des services publics, ne se fera quavec ladhsion des usagers et des personnels.

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Nicolas et Guric Jacquet, La France qui gagne , Odile Jacob, 2005. Gnral de Gaulle devant lAssemble consultative, le 2 mars 1945.

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CONCLUSION
Au terme de ce rapport, les multiples ralits de la notion de service public apparaissent ; elles sont fonction de lpoque, du pays, de la perception quen ont les usagers. En France, depuis 1946, la notion se fond dans une doctrine qui identifie service public, monopole public, entreprise publique et agents publics. De leur ct, les pays europens, en mettant en place leurs services essentiels, ont adopt une approche diffrente, plus utilitariste. LUnion europenne quant elle recourt lappellation de services dintrt gnral. Aujourdhui, alors que le ralentissement de la croissance rduit, toutes choses gales par ailleurs, les capacits financires de la collectivit, que ses ressources humaines se rvlent souvent inadaptes pour rpondre des citoyens de plus en plus exigeants et que lUnion europenne pousse la modernisation de la gestion publique, le Conseil conomique et social a estim urgent de prciser cette notion floue, extensive et modulable et den suggrer les adaptations souhaitables. Les nombreuses mutations qui touchent la socit imposent de passer dune conception organique la franaise une conception fonctionnelle axe sur le service rendu. Elles conduisent adopter une notion plus large de services au public qui regroupe lensemble des services ncessaires la vie des populations sur un territoire donn un moment donn : services publics marchands et non marchands, qui supposent une intervention ou une matrise de la puissance publique - mais aussi services privs qui, relevant de la seule initiative prive, sont nanmoins considrs comme de premire ncessit. La dfinition dun service rnov a paru dautant plus indispensable que services publics et services au public constituent un facteur essentiel de lattractivit et du dveloppement de nos territoires, un noyau dur de la cohsion sociale et un lment structurant pour lamnagement du territoire. Le contexte actuel parat favorable une rforme. LUnion europenne sest donn un programme de travail ambitieux pour clarifier le cadre juridique relatif aux services dintrt gnral et la compensation des obligations de service public. En France, progressivement les lus admettent la ncessit de changer. Le maintien des services publics nest plus synonyme de statu quo. Les citoyens oprent des choix : entre la trsorerie - dont ils ne veulent pas la fermeture plus par principe que par ncessit - et les services la petite enfance - dont les besoins sont de plus en plus pressants en raison des nouvelles conditions de travail et de logement des parents -, le choix se porte in fine sur les seconds. Et leurs proccupations concernent moins le mode de gestion que la satisfaction de leurs besoins. Pour eux, au-del des services rendus, peu importe ceux ou celles qui en ont la charge, lessentiel est quils existent de faon durable. Cette volont de renouveau, qui sexprime tous les niveaux territoriaux, arrive point nomm car elle conditionne lavenir des services au public.

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Elle devrait trouver sa traduction dans la mise en oeuvre de solutions innovantes pour offrir, au meilleur cot pour la collectivit, des services plus efficaces et rpondant mieux la demande des usagers. Cela suppose : - un diagnostic objectif et partag sur les besoins rels des populations, fond la fois sur une analyse de la diversit des attentes et la recherche de la cohrence de loffre ; - une application dynamique du principe dadaptabilit prenant mieux en compte les proccupations damnagement du territoire, notamment les besoins spcifiques de certains territoires ; - le choix des critres de qualit et daccessibilit aux services plutt que du critre de proximit physique ; - une mise en oeuvre suffisamment souple pour sadapter aux particularits locales et volutive pour sajuster en permanence aux besoins ; - une valuation rgulire des services mis en place. La gnralisation de la coopration entre services, voire la mutualisation des rseaux, outre quelle permet dviter des doublons, de rduire les cots, ventuellement de favoriser des redploiements, devrait rpondre cet objectif de souplesse. Ainsi maisons de services publics, maisons de lemploi, relais poste chez les commerants, points multi-services, ventes de billets SNCF par La Poste, mise en place de partenariats public/priv, utilisation des tl-procdures, recours des associations pour pallier certaines carences de loffre, tmoignent de ltendue de la gamme de choix dorganisation possibles. Ces volutions ne pourront aboutir quavec limplication et ladhsion des usagers et des personnels. Linformation, lexplication et la concertation constituent une tape indispensable toute rorganisation, tape au cours de laquelle les TIC vont tenir une place de plus en plus importante. La formation est tout aussi indispensable car elle facilite la polyvalence et la capacit dadaptation des acteurs aux volutions. Elle doit viser au premier chef les personnels ; elle doit aussi concerner les lus conduits traiter de questions de plus en plus complexes et les usagers-citoyens qui souvent ne savent plus o sadresser. Outils de comprhension, de respect mutuel et de responsabilisation, information, concertation et formation, condition quelles soient bien conduites, seront un gage de russite dans la rnovation de nos services au public. Mais la collectivit a aussi un rle majeur jouer dans cette rnovation : il lui revient dassumer pleinement sa responsabilit dans la dtermination des besoins, le choix des moyens pour y rpondre, la dfinition des obligations de service public et lvaluation des performances des services par rapport aux objectifs fixs. En dfinitive, si le Conseil conomique et social est persuad que le service rendu prime sur le statut juridique, il est tout aussi convaincu que la puissance publique doit en conserver pleinement la matrise.

ANNEXES

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Annexe 1 : Les services publics en Outre-mer 1. Etat des lieux dans les DOM (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Runion)
Service Public Contexte Gnral Logement social RouteTransport Situation actuelle Malgr les progrs enregistrs, les DROM restent en retard de dveloppement, avec une situation sociale des plus proccupante. Lvolution dmographique bien plus leve quen mtropole, une cohsion sociale trs fragile, une inscurit persistante et des ingalits croissantes, de nombreux besoins fondamentaux non satisfaits. La situation, quaggrave le dveloppement de lhabitat insalubre, ne peut rpondre la demande et combler les retards accumuls. Loffre de logements sociaux reste largement insuffisante. De mme, la persistance de lhabitat insalubre est une source de proccupation. Avec une faible densit de rseau de communication et labsence de rseaux de transport en commun, les territoires dOutre-mer, qui sont loigns de la mtropole et enclavs dans leur environnement, souffrent de la discontinuit territoriale interne et externe. La dpendance nergtique est relle, les cots de production levs et le rseau est insuffisant pour suivre la progression du dveloppement de la consommation. Dimportants projets sont en cours dans certaines collectivits pour le dveloppement des nergies renouvelables Disparit, qualit, assainissement et dperdition sont les principaux problmes rencontrs. Malgr dimportants progrs, le systme ducatif reste incomplet et pas toujours adapt. La situation sanitaire est dgrade, une faible dmographie mdicale et labsence de nombreuses spcialits rendent indispensables de nombreuses vacuations sanitaires. Des quipements vtustes et ingalement rpartis.

Electricit Eau Education Sant

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2. Etat des lieux dans les collectivits dOutre-mer et les pays dOutre-mer a) Scolarit
De 1997 2002, laccs la scolarit a fortement progress, certes avec des disparits territoriales. Le taux de scolarisation de 6 16 ans (obligatoire) atteint 92 %, dont 97 % pour la classe dge de 6 10 ans.

Mayotte

Bien quil nexiste pas de centre de formation professionnelle et que de nombreux jeunes de plus de 10 ans ne soient pas scolariss, lEducation reste le principal secteur dactivits du territoire, avec 30 % des emplois et un nombre dlves reprsentant 33 % de la population des deux les. On peut effectuer sa scolarit jusquau baccalaurat mais partir des tudes suprieures : ncessit de quitter lArchipel. Un taux dencadrement des Saint Pierre et lves qui est infrieur 10 lves pour un enseignant130. Importance de Miquelon lenseignement priv sous contrat (42 % des lves). En matire dducation, comptence partage entre la Collectivit dOutre-mer et lEtat, la premire grant les enseignements primaires et secondaires et le second le suprieur. On note un enrichissement tant Polynsie quantitatif que qualitatif des structures daccueil du secondaire face des besoins croissants131. En ce qui concerne le suprieur, on constate une progression danne en anne de la population tudiante. Si la part de la population ayant un niveau denseignement suprieur est en constant progrs, il reste un taux important de personnes non scolarises Nouvelle Caldonie (5,7 %)132. En 10 ans, le nombre dlves a augment de 14,6 % cette progression tant plus significative pour le second degr (+26 %) que pour le premier degr (+4,3 %).

Wallis et Futuna

130 131

Saint Pierre et Miquelon en 2004, Rapport de lIEDOM. La Polynsie franaise en 2004, Rapport annuel de lIEOM. 132 La Nouvelle-Caldonie en 2004,Rapport annuel de lIEOM.

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b) Sant
Mayotte
Un centre hospitalier (public), 32 centres de soins ruraux et un secteur priv libral trs limit constituent le systme de sant. Il compte un gnraliste pour 13 355 habitants et un spcialiste pour 8 435 habitants. Mayotte dispose de 246 lits, une capacit daccueil bien insuffisante. Les soins, entirement financs par lEtat, sont entirement gratuits pour lensemble des rsidents de WF, mais la scurit sociale nexiste pas. Les 2 hpitaux, Wallis et Futuna, sont rhabiliter. Un secteur priv restreint et un secteur public qui sorganise autour dun centre hospitalier, supplent aux insuffisances par des vacuations sanitaires vers les centres de soins canadiens et mtropolitains. Loffre de soins couvre lensemble de la population avec le dveloppement, paralllement au dpartement de la sant publique, dun secteur priv conventionn qui a suivi laccroissement dmographique. Nanmoins, loffre incomplte, ingalement rpartie et parcellaire rend ncessaire les vacuations sanitaires vers la Nouvelle-Zlande ou la mtropole. Des vacuations sanitaires inter-les doivent galement tre organises (16 733 en 2003)133. Avec 2 254 professionnels et une rpartition trs ingale, les densits des professions mdicales restent infrieures celles de mtropole Des malades sont transfrs vers lAustralie (90 % des cas) ou la mtropole. Le nombre dvacuations sanitaires a plus que doubl en six ans, pour atteindre 2 026 en 2004.

Wallis et Futuna Saint Pierre et Miquelon

Polynsie

Nouvelle Caldonie

c) Logement
Mayotte Wallis et Futuna Saint Pierre et Miquelon Polynsie
On estime 38 000 les rsidences principales et 1 500 les logements locatifs sociaux, avec une forte croissance dans la construction des logements, mais souvent sous forme de bidonvilles. Aucun permis de construire, lAFD a financ depuis 1964 prs de 1 400 logements, soit environ 40 % de lhabitat du territoire. Nombre de rsidences principales : 415. Nombre de logements locatifs sociaux : 300 (estimation). Nombre de rsidences principales : 56 000. Nombre de logements locatifs sociaux : 2 320. Nombre de rsidences principales :57 000. Nombre de logements locatifs sociaux : 7 800. En 2003, on estimait loffre de logements environ 600 logements/an alors que les besoins slevaient environ 1 500 logements/an. En 2004, 6 500 familles taient en attente de logement social (soit plus de 20 000 personnes).

Nouvelle Caldonie

133

IEOM, La Polynsie franaise en 2004.

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d) Communication
Mayotte
Lenclavement de Mayotte, li labsence de liaisons maritimes et ariennes directes avec la mtropole, constitue un vritable handicap pour lconomie mahoraise. La desserte est limite et les cots de transport sont levs pour le fret, comme pour le trafic de passagers Aussi, la situation gographique du Territoire, compose de deux les distantes de 230 km, isoles dans le Pacifique sud, rend le dveloppement fortement dpendant du cot et de la frquence des transports ariens et maritimes. La baisse chronique de l'activit d'aviation se poursuit et il nexiste pas dans larchipel de lignes de transport en commun en dehors des transports scolaires. On dnombre 6 artisans taxis. Le rseau de transport est trs centralis (tout converge vers Tahiti). Le morcellement du territoire fait de lavion un facteur primordial de dsenclavement, autant que les transports maritimes. Les investissements publics ont t concentrs sur lextension et lamlioration des infrastructures aroportuaires et aroportuaires. En ce qui concerne le trafic intrieur, il dpend du groupe Air Tahiti qui se trouve en situation de monopole. Au niveau de la desserte maritime, une vingtaine de compagnies maritimes, nationales ou trangres, sont reprsentes. Le Port autonome de Nouma est au dixime rang des ports franais en terme de tonnage et le premier port franais dOutre-mer. Il joue un rle dapprovisionnement et remplit galement une fonction de port de transbordement pour la desserte des les et des territoires avoisinant. Cest galement le port dexpdition pour les exportations de minerais et de produits mtallurgiques. En 2004, cinq compagnies ont desservi rgulirement la Nouvelle-Caldonie.

Wallis et Futuna

Saint Pierre et Miquelon

Polynsie

Nouvelle Caldonie

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e) Electrification
Mayotte
Avec le dveloppement des logements prcaires, en 2002, prs du quart des logements navaient pas llectricit. Lapprovisionnement est essentiellement thermique ; le cot de la production partir du gazole import est lev et les solutions de substitution sont difficiles mettre en uvre. Wallis dispose dune centrale thermique dune puissance totale de 5 650 kw et compose de 5 groupes lectrognes diesels. Futuna a quant elle une centrale thermique automatise. Des tudes sont menes depuis 1999 sur lexploitation dnergies renouvelables (notamment oliennes). A Saint-Pierre, la production lectrique est assure par une centrale diesel et Miquelon par une centrale diesel couple avec une centrale olienne qui fournit environ 10 % de llectricit. Pas dinterconnexion de rseaux entre les deux les. Des projets importants de production dnergie renouvelable sont ltude. Forte dpendance nergtique, mais des efforts sont faits pour dvelopper, ct de lnergie thermique, lhydrolectricit. Production et distribution dlectricit sont de la comptence communale. Pour les populations les plus loignes de tous les rseaux de distribution publique, un programme de dveloppement des nergies renouvelables, en particulier lnergie solaire, est en cours de dveloppement. La quasi-totalit de la production dlectricit est assure par la socit caldonienne dnergie. Une filiale du groupe Suez est charge de la distribution de llectricit. Lensemble du territoire est desservi par le rseau lectrique lexception des foyers dissmins loin des rseaux. Compte tenu du cot de raccordement lev, le recours lnergie photovoltaque a t encourag.

Wallis et Futuna

Saint Pierre et Miquelon

Polynsie

Nouvelle Caldonie

f) Distribution deau
Mayotte
Face au fort dveloppement des logements prcaires, seuls les des logements avaient en 2002 une prise deau dans le logement ou lenclos. 37 % des logements ne possdent pas de WC ce qui concerne 60 000 personnes. A Wallis, la ressource en eau est constitue par une lentille deau douce flottant sur de leau de mer sale et linfrastructure de base est compose de douze forages, dont neuf fonctionnent actuellement. A Futuna, leau est obtenue par captages de surfaces sur le rseau hydrologique assez dense et elle est distribue gratuitement. A cause de la pluviosit et des rserves naturelles abondantes, larchipel est plutt bien pourvu en eau. Cependant, laccroissement dmographique et le dfaut dentretien des rseaux provoquent une dgradation de la qualit de leau depuis quelques dcennies. La gestion et la distribution de leau sont de la comptence des communes. Ladduction deau est de la comptence municipale, mais elle est assure par une socit filiale du groupe Suez. Les provinces et les municipalits cherchent amliorer quantitativement et qualitativement la desserte en eau potable.

Wallis et Futuna Saint Pierre et Miquelon Polynsie

Nouvelle Caldonie

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Annexe 2 : Lexique Autorit de rgulation ou rgulateur : Autorit indpendante qui organise et contrle la fourniture dun service public, en particulier la concurrence entre les entreprises qui en assurent la production conomique. Drglementation : Politique visant diminuer le volume de la rglementation conomique afin de favoriser le libre jeu du march. Entreprise publique : Rgime de proprit du fournisseur de service. Fonctions rgaliennes de lEtat : Fonctions minimales remplies par un Etat : police, justice, dfense. Libralisation : Ouverture plus ou moins grande la concurrence, ce qui implique la fois une drglementation (deregulation en anglais) et une nouvelle rglementation. Monopole : Situation dans laquelle existent un seul producteur et une multitude de consommateurs. Obligations de service public : Obligations spcifiques imposes par les autorits publiques un fournisseur de service afin de garantir la ralisation de certains objectifs dintrt gnral. Ces obligations peuvent tre imposes au niveau communautaire, national ou rgional. Privatisation : Vente par lEtat au secteur priv de tout ou partie du capital dune entreprise publique. Rglementation : Ensemble des codes rgissant le fonctionnement dun march. En anglais, regulation dsigne la fois la rglementation et le contrle de cette rglementation. Services dintrt conomique gnral : Services de nature conomique que les Etats membres ou la Communaut soumettent des obligations spcifiques de service public en vertu dun critre dintrt gnral. Cette notion couvre plus particulirement certains services fournis par les grandes industries de rseau comme le transport, les services postaux, lnergie et les communications. Elle stend galement aux autres activits conomiques soumises elles aussi des obligations de service public. Services dintrt gnral : Cette expression dcoule dans la pratique communautaire de lexpression service dintrt conomique gnral . Elle a un sens plus large que lexpression prcite et couvre les services marchands et non marchands que les autorits publiques considrent comme tant dintrt gnral et soumettent des obligations spcifiques de service public.

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Service public : Cette expression peut avoir plusieurs significations et tre ainsi source de confusion. Elle peut se rapporter au fait quun service est offert au public et quun rle particulier lui a t attribu dans lintrt gnral, ou encore se rfrer au rgime de proprit ou au statut de lorganisme qui fournit le service en question. Service universel : Notion europenne qui dsigne un ensemble minimal de services dune qualit donne auquel tous les utilisateurs et les consommateurs ont accs, compte tenu des circonstances nationales, un prix abordable.

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TABLE DES SIGLES ACFCI ADCF AMF AMF AMGVF AMRF AMVBF ANEM ANPE APVF ARCEP ARF ART ARTT ASS CAF CCI CDC CIADT CIRE CJCE CNADT CPAM CRE CRE CSA DATAR DDE DIRE DTT EDF ENT FMVM GDF GSM HFMD HLM : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : Assemble des chambres franaises de commerce et dindustrie Association des communauts de France Autorit des marchs financiers Association des maires de France Association des maires des grandes villes de France Association des maires ruraux de France Association des maires des villes de banlieues de France Association nationale des lus de montagne Agence nationale pour lemploi Association des petites villes de France Autorit de rgulation des communications lectroniques et des postes Association des rgions de France Autorit de rgulation des tlcommunications Amnagement et rduction du temps de travail Allocation spcifique de solidarit Caisse dallocations familiales Chambre de commerce et d'industrie Caisse des dpts et consignations Comit interministriel damnagement et de dveloppement du territoire Comit interministriel pour la rforme de lEtat Cour de justice des communauts europennes Conseil national de lamnagement et du dveloppement du territoire Caisse primaire dassurance maladie Commission de rgulation de lnergie Commissariat la rforme de lEtat Conseil suprieur de laudiovisuel Dlgation lamnagement du territoire et laction rgionale Direction dpartementale de lquipement Dlgation interministrielle pour la rforme de l'Etat Direction des transports terrestres Electricit de France Espaces numriques de travail Fdration des maires des villes moyennes Gaz de France Global system for mobile communications Hauts fonctionnaires en charge de la modernisation et du dveloppement Habitation loyer modr

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IAURIF INSEE LOADDT LOADT MMC MSA OFGAS OFLOT OFT OFTEL OFWAT OMC OPRAF ORR PIMMS PLU PMS PTT RATP RIM RMA RMI RTE SCOT SEM SIG SNCF SRADT SRDE TAD TIC TPG UMTS UNEDIC ZRR ZUS

: : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :

Institut damnagement et durbanisme de la rgion Ile-de-France Institut national de la statistique et des tudes conomiques Loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement durable du territoire Loi dorientation pour lamnagement et le dveloppement du territoire Monopolies and merge Commission Mutualit sociale agricole Office of gas regulation Office of lottery regulation Office of fair trading Office of telecommunications regulation Office of water regulation Organisation mondiale du commerce Office of passenger rail franchising Office of rail regulation Points dinformation mdiation multi-services Plan local durbanisme Points multiservices Postes, tlgraphes et tlcommunications Rgie autonome des transports parisiens Rseau interministriel des modernisateurs Revenu minimum dactivit Revenu minimum dinsertion Rseau de transport dlectricit Schma de cohrence territoriale Socit dconomie mixte Service dintrt gnral Socit nationale des chemins de fer Schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire Schma rgional de dveloppement conomique Transports la demande Technologies de linformation et de la communication Trsoriers payeurs gnraux Universal mobile telecommunications system Union nationale pour lemploi dans lindustrie et le commerce Zone de revitalisation rurale Zone urbaine sensible

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LISTE DES ILLUSTRATIONS Tableau 1 : Tableau 2 : Tableau 3 : Tableau 4 : Tableau 5 : Tableau 6 : Graphique 1 : Schma 1 : Part des mnages trs bien quips selon le niveau d'urbanisation ..........................................................................41 Moyen de transport utilis pour se rendre au travail ...............45 Les statuts des diffrents territoires dOutre-mer ....................46 Les caractristiques de lOutre-mer ........................................47 Les disparits entre les quatre rgions dOutre-mer ................49 Lconomie des rgions d'Outre-mer ......................................49 Part des mnages trs quips selon le niveau d'urbanisation .40 La reprsentation idale des territoires ruraux par les responsables d'associations locales .........................................59

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

Face aux multiples mutations qui touchent la socit, lvolution des services publics est inluctable. Pour le CES, laction doit dsormais reposer sur la notion de services au public, notion quil estime plus adapte la ralit et quil dfinit comme lensemble des services, publics et privs, ncessaires la vie des populations et des territoires un moment donn. Il fait des propositions pour mieux valuer les besoins, favoriser davantage les partenariats, prendre en compte la diversit des territoires, permettre les adaptations dans le temps, responsabiliser les usagers et intresser les personnels.