LABC DE

LCONOMIE

10 ides reues sur la gouvernance

et la corruption
Daniel Kaufmann

IEN QUELLE demeure un sujet sensible et mal compris, la gouvernance reoit aujourdhui une attention grandissante dans les milieux du dveloppement. Les donateurs et institutions financires internationales (IFI) unissent de plus en plus souvent leurs efforts ceux des conomies mergentes pour combattre la corruption, donner aux citoyens davantage voix au chapitre, accrotre lgalit des sexes et renforcer lobligation de rendre compte. Les problmes de gouvernance ont jou un rle dterminant dans la dcision annonce en juillet par le Groupe des Huit de doubler laide aux pays africains les plus pauvres et lallgement de leur dette. En mai, le rapport conjoint de la Commission pour lAfrique nonait explicitement : La bonne gouvernance est un lment essentiel En labsence de progrs dans les domaines de la capacit et de la responsabilit et dans la lutte contre la corruption les autres rformes nauront quun impact limit. Mais la bonne gouvernance et la matrise de la corruption sont-elles vraiment si importantes pour le dveloppement? La multiplication des tudes empiriques au cours des dix dernires annes, associe aux enseignements dgags de lexprience des pays, nous ont fourni une base dvaluation plus solide de leffet de la gouvernance sur le dveloppement et lefficacit ou linefficacit des stratgies visant lamliorer. Plusieurs questions demeurent toutefois sans rponse, et le dbat reste vif au sein de la communaut du dveloppement, pas seulement sur limportance de la gouvernance, mais aussi sur laptitude des IFI aider les pays en rehausser la qualit. Revenons donc aux principes fondamentaux, et examinons quelques-unes des ides reues sur la gouvernance et la corruption. Ide reue n 1 : La gouvernance et la lutte contre la corruption sont une seule et mme chose. On entend par gouvernance lensemble des traditions et des institutions par lesquelles le pouvoir sexerce dans un pays pour le bien commun. Cela recouvre les procdures selon lesquelles les dirigeants sont choisis, contrls et remplacs (aspect politique); la capacit du gouvernement grer efficacement ses ressources et appliquer des politiques avises (aspect conomique); et le respect des citoyens et de ltat envers les institutions nationales (respect institutionnel). Par contre, la corrup-

tion se dfinit de manire plus troite comme labus de position publique des fins denrichissement personnel. Ide reue n 2 : La gouvernance et la corruption ne peuvent tre mesures. Il est vrai quil y a moins de douze ans, il nexistait quasiment pas de mesures qui soient comparables au plan international, mais, ces dernires annes, la Banque mondiale et dautres organismes se sont employs combler cette lacune. La Banque mondiale a tabli des indicateurs globaux de gouvernance qui couvrent plus de 200 pays et se fondent sur plus de 350 variables obtenues auprs de dizaines dinstitutions dans le monde entier. Ces indicateurs recouvrent les six dimensions suivantes : droit dexpression et obligation de rendre compte; stabilit politique et absence de violences graves et de terreur; efficacit des pouvoirs publics; qualit des rglementations; tat de droit; matrise de la corruption. Les indicateurs constituent certes un progrs majeur, mais lvaluation reste hasardeuse. Les marges derreur ne sont pas ngligeables, et la prudence simpose dans linterprtation des rsultats le classement prcis des pays est viter. Les marges derreur ont cependant diminu et sont dsormais nettement infrieures celles dautres mesures de la corruption, de la gouvernance ou du climat de linvestissement. De ce fait, les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale sont utiliss partout dans le monde pour suivre les tendances, valuer les pays et guider les tudes. Ide reue n 3 : Limportance de la gouvernance et de la lutte contre la corruption est surestime. Grce ces indicateurs et dautres progrs des mesures empiriques, plusieurs chercheurs ont pu tudier linfluence de la gouvernance sur le dveloppement. Il ressort gnralement de leurs travaux que les pays peuvent tirer dune gouvernance plus efficace de trs gros dividendes du dveloppement. La Banque mondiale estime quun pays qui porte sa gouvernance dun niveau relativement bas un niveau moyen pourrait quasiment tripler son revenu par habitant dans le long terme, et rduire dautant la mortalit infantile et lanalphabtisme. une amlioration de cet ordre (1 cart-type) correspondrait, par exemple, une progression du pays dans notre classement pour ce qui est de lindicateur matrise de la corruption de la base de donnes de la Banque : la Guine quatoriale passerait ainsi au rang de lOuFinances & Dveloppement Septembre 2005 41

ganda, lOuganda celui de la Lituanie, la Lituanie celui du Portugal, et le Portugal celui de la Finlande. La gouvernance influe galement sur la comptitivit dun pays et sur la rpartition des revenus. Quant la corruption, les tudes montrent quelle revient appliquer une taxe leve sur les investisseurs trangers. Dans bon nombre de pays en dveloppement, elle reprsente aussi un impt rgressif sur les mnages : les familles faible revenu versent en potsde-vin une part disproportionne de leurs revenus (par rapport aux groupes revenus plus levs) pour avoir accs aux services publics et finissent souvent par voir cet accs limit cause de la corruption. Le montant annuel des transactions mondiales entaches de corruption est globalement estim prs de 1 billion de dollars EU. Pour aggraver les choses, les projets financs par laide ont tendance chouer dans un environnement corrompu. La corruption fragilise en outre les dmocraties naissantes. Bien videmment, la gouvernance nest pas le seul lment dterminant du dveloppement. Les politiques macroconomiques, com-

Il peut tre particulirement efficace de promouvoir la fois le droit la parole et la participation notamment par la libert dexpression et la protection des droits de la femme et une plus grande transparence.
merciales et sectorielles sont elles aussi dcisives. Mais lorsque la gouvernance est dficiente, le processus dcisionnel dans dautres domaines est lui galement compromis. Ide reue n 4 : La gouvernance est un luxe que seuls les pays riches peuvent soffrir. Daucuns soutiennent que le lien entre gouvernance et revenus ne signifie pas que lamlioration de la gouvernance stimule la hausse des revenus, mais le contraire laugmentation des revenus se traduit automatiquement par une amlioration de la gouvernance. Or, les tudes ne confirment pas cette thorie. Il est donc fallacieux de suggrer que la corruption drive de la faiblesse des revenus et dinventer une raison pour justifier la mauvaise gouvernance dans les pays pauvres. En fait, les donnes indiquent que cest lamlioration de la gouvernance qui favorise la croissance conomique. Plusieurs conomies mergentes, dont les tats baltes, le Botswana, le Chili et la Slovnie, ont montr quil est possible datteindre un niveau lev de gouvernance sans avoir pour autant rejoint les rangs des nations riches. Ide reue n 5 : Il faut des gnrations pour que la gouvernance samliore. Sil est vrai que les institutions nvoluent souvent que graduellement, leur qualit sest considrablement et rapidement rehausse dans certains pays. Ce phnomne dment lide que la gouvernance se dgrade en peu de temps, mais samliore toujours lentement et progressivement. Depuis 1996, lindicateur tre lcoute et rendre compte a ainsi sensiblement progress dans divers pays Bosnie, Croatie,
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Ghana, Indonsie, Serbie et Sierra Leone. Par ailleurs, les amliorations enregistres dans certains pays africains en un court laps de temps contredisent les afro-pessimistes. Cela dit, il est peu rjouissant de constater que, dans lensemble, la gouvernance ne sest pas amliore dans le monde au cours de cette priode, et quelle sest fortement dgrade dans plusieurs pays dont la Cte dIvoire, le Npal et le Zimbabwe. Ide reue n 6 : Les donateurs peuvent protger les projets dans les pays et secteurs trs corrompus. lexception ventuelle de quelques projets daide humanitaire, la thorie selon laquelle les milieux de laide peuvent protger les projets contre un environnement national globalement corrompu nest pas taye par les faits. Il ressort des donnes quen labsence dune approche systmique de la gouvernance, des liberts civiles, de ltat de droit et de la lutte contre la corruption, les chances de russite dun projet financ par laide sont sensiblement rduites. Ide reue n 7 : Combattre la corruption par la lutte contre la corruption. Une ide fausse rpandue par certains spcialistes et, parfois, par la communaut internationale est que lon combat la corruption par la lutte contre la corruption par de nouvelles campagnes anticorruption, par la cration de commissions et organismes dthique et par la rdaction incessante de nouveaux dcrets, lois et codes de dontologie. Dans lensemble, il semble que ces mesures aient peu deffet; souvent, il sagit dexpdients politiques adopts en rponse aux pressions exerces sur les gouvernements pour quils agissent contre la corruption, au lieu des rformes plus fondamentales et systmiques de la gouvernance qui simposeraient. Ide reue n 8 : Le coupable est le secteur public des pays en dveloppement. Une erreur courante consiste voir dans les dficiences du secteur public la cause unique des maux en question. La ralit est bien plus complexe, puisque de puissants intrts privs exercent souvent une influence inopportune sur laction publique, les institutions et les lois de ltat. Dans des cas extrmes, des oligarques semparent des institutions publiques. Par ailleurs, beaucoup dentreprises multinationales versent encore des pots-de-vin ltranger, fragilisant ainsi la gouvernance publique des conomies mergentes. Le secteur non gouvernemental prsente lui aussi des faiblesses. De plus, les interventions classiques dans le secteur public nont men rien parce quelles sappuient sur des remdes technocratiques, souvent appliqus dans le cadre dune assistance technique fonde sur limportation de matriel, de modles structurels et dexperts des pays riches. Ide reue n 9 : Les pays ne peuvent pas faire grandchose pour amliorer la gouvernance. tant donn la longue liste des interventions qui se sont rvles inefficaces et le rle souvent imput aux facteurs historiques et culturels pour expliquer la gouvernance, il est tentant de rejoindre le camp des pessimistes. Ce serait l une erreur. Dabord, les facteurs historiques et culturels sont loin dtre dterminants prenons pour exemple les orientations divergentes, en matire de gouvernance, des pays limitrophes du Cne Sud en Amrique latine, de la pninsule corenne, des conomies en transition dEurope de lEst et dAfrique australe. Ensuite, il existe des stratgies fort prometteuses. Il peut tre

Tableau de bord des rformes de la transparence

Les donnes indiquent que la transparence contribue lamlioration de la gouvernance et la rduction de la corruption, ingrdients essentiels un dveloppement de meilleure qualit et une acclration de la croissance. Il sagit l dune question laquelle la communaut de laide au dveloppement doit prter davantage attention. Cest pourquoi lInstitut de la Banque mondiale a entrepris dtablir un indice pour assurer une plus grande transparence. Par ailleurs, sagissant des rformes, la liste de contrle fondamentale, dont les pays peuvent se servir aux fins dautovaluation, comprend les lments suivants : publication des actifs et revenus des candidats une fonction publique, des responsables publics, des hommes politiques, des lgislateurs, des juges et personnes leur charge; publication des contributions des particuliers et entreprises aux campagnes politiques, et des dpenses de campagne; publication de tous les votes parlementaires, des projets de loi et des dbats parlementaires; application effective des lois sur les conflits dintrts, sparation des entreprises, du politique, du judiciaire et de la fonction publique, et adoption dune loi rgissant les groupes de pression; publication de la liste noire des entreprises ayant vers des pots-de-vin dans le cadre de marchs publics (comme la fait la Banque mondiale); et obligation de publication des dpenses des multinationales oprant dans le secteur des industries extractives; application effective des lois relatives la libert dinformation, et facilit daccs toutes les informations publiques; libert des mdias (y compris lInternet); transparence du budget et des finances publiques lchelon central et local, adoption des rapports sur lobservation des normes et codes du FMI en matire de transparence des finances publiques, dclarations dtailles des paiements effectus ltat par les multinationales des industries extractives et runions publiques ouvertes la population; diffusion de la structure de participation effective et des tats financiers des banques intrieures; procdures dappel doffres transparentes (par Internet); diagnostics sur la gouvernance et la lutte contre la corruption dans les pays et enqutes de suivi des dpenses publiques (comme celles appuyes par la Banque mondiale); programmes de transparence au niveau des villes (et lchelle infranationale), notamment publication du budget et runions ouvertes.

particulirement efficace de promouvoir la fois le droit la parole et la participation notamment par la libert dexpression et la protection des droits de la femme et une plus grande transparence (voir encadr). Ide reue n 10 : Les IFI ny peuvent quasiment rien. Certains experts du dveloppement sont sceptiques quant laptitude des IFI et des bailleurs de fonds aider les pays amliorer leur gouvernance parce quils sont convaincus que la dimension macro est plus dcisive, quils croient tort en un fatalisme historique, ou parce quils pensent que les interventions ncessaires pour relever la qualit de la gouvernance sont dlicates au plan politique et quil est donc difficile pour des tiers de les encourager. Certains domaines, comme la promotion dlections multipartites quitables, nentrent pas dans le cadre du mandat des IFI. Mais il est fort possible que les IFI et les donateurs puissent participer des initiatives visant encourager la transparence, la libert dinformation et lindpendance des mdias, les programmes participatifs anticorruption conduits par les pays et lgalit des sexes lments qui nont pas t suffisamment mis en relief jusqu prsent dans la lutte contre la corruption. De tels projets, complts par un appui la rforme cible dinstitutions trs vulnrables (qui incluent souvent les marchs publics et les services fiscaux, douaniers ou judiciaires), sont trs prometteurs. ***** Limmobilisme ne saurait rpondre au dfi auquel le monde est aujourdhui confront en matire de gouvernance et de lutte contre la corruption. Ce dfi appelle une approche plus audacieuse et une responsabilit collective lchelle mondiale. Les pays riches ne doivent pas seulement tenir leurs promesses daide et de libralisation des changes, ils doivent aussi donner lexemple. Les pays de lOCDE devraient ratifier et effectivement appliquer la convention de 2003 des Nations Unies contre la corruption; et les entreprises transnationales devraient sabstenir de verser des pots-de-vin et aider amliorer les pratiques de gouvernance dans les pays daccueil. Quant aux IFI et aux donateurs, il leur faut traiter srieusement les questions de slectivit et defficacit dans les programmes daide, au travers du prisme de la gouvernance, de manire aider les pays construire la capacit ncessaire pour absorber laide. Il sera pour cela indispensable de rehausser la transparence. Surtout, il faut que les pays eux-mmes prennent en main lamlioration de la gouvernance. Daniel Kaufmann est Directeur des programmes mondiaux lInstitut de la Banque mondiale.
Policy Research Working Paper 3237 (Washington); http://worldbank.org/ wbi/governance/pubs/govmatters4.html. Kaufmann, Daniel, 2003, Rethinking Governance: Empirical Lessons Challenge Orthodoxy, Global Competitiveness Report 200203, World Economic Forum, Geneva; http://www.worldbank.org/wbi/ governance/pubs/rethink_gov.html. Pour plus dinformations sur les travaux de la Banque mondiale concernant la gouvernance et pour consulter ses donnes, indicateurs et diagnostics, visitez le site http://www.worldbank.org/wbi/governance/.

Bibliographie : Bellver, Ana, and Daniel Kaufmann, 2005, Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications, World Bank Policy Research Working Paper ( paratre) (Washington); http://www. worldbank.org/wbi/governance/pubs/TransparencyIMF.html. Commission for Africa Report, 2005, Our Common Interest: Report of the Commission for Africa (London); http://www.commissionforafrica.org. Institut de la Banque mondiale, 2002, The Right to Tell: The Role of Mass Media in Economic Development (Washington). Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, and Massimo Mastruzzi, 2005, Governance Matters IV: Governance Indicators for 19962004, World Bank

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