3 La divulgation dinformations et son application

Bien que lobligation de divulgation des sources de financement des partis existe
dans les textes de nombreux pays, il reste encore normment faire en matire
dapplication effective de cette obligation. Gene Ward fait un tour dhorizon de la
divulgation dinformations, en examinant ce que cette obligation recouvre, o elle
est applique et dans quelle mesure elle est rellement applique. Marcin Walecki
nous alerte sur le fait que la divulgation dinformations peut tre utilise mauvais
escient si linstitution charge de contrler ce processus nest pas indpendante. La
contribution de Kevin Casas-Zamora sur les subventions des mdias en Amrique
latine illustre bien toute la complexit de la divulgation dinformations.
Les associations de la socit civile ont jou un rle crucial pour obtenir une
plus grande divulgation. Transparency International prsente trois exemples
dONG illustrant la ncessit de la divulgation non seulement pour connatre les
sources de financement des partis politiques mais galement le patrimoine et les
casiers judiciaires des candidats.
Outre lexistence de rgles appropries de divulgation, une application effective
de ces rgles est un lment crucial du bon fonctionnement de tout systme de
financement politique. Yves-Marie Doublet se penche sur la manire dont la rgle-
mentation du financement politique est gre dans un certain nombre de pays et
Alonso Lujambio relate lexprience de linstitution principale charge de cette
application au Mexique.
Le rle de la divulgation dinformations dans la lutte
contre la corruption dans le financement politique
Gene Ward
1
On en sait plus sur la faon de btir une dmocratie que sur la faon de la financer.
Lescalade des cots et la corruption dans les dmocraties devraient attirer latten-
tion des nations sur la ncessit de mieux cerner le rle des financements dans le
processus politique. Les financements occultes et la corruption portent prjudice
lconomie et au systme politique dune nation car ils dnaturent le comporte-
ment des hommes politiques, entravent le dveloppement et minent la confiance
des citoyens dans la dmocratie. De nombreux lus sont perus tort ou raison
comme prenant des dcisions davantage motives par le souci de manifester leur
gratitude aux donateurs de leurs campagnes que par le souci de reprsenter leurs
lecteurs. Quant aux parlementaires, ils donnent limpression de contourner ou de
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passer outre les rgles afin de se maintenir au pouvoir et de protger leurs riches
donateurs. Si cela est effectivement le cas, quelles sont les mesures dj prises ou
celles prendre ?
Comme le montre le tableau 3.1, la divulgation fait partie de cinq types
dactions permettant de contrler les flux financiers en politique. La plupart des
pays se sont dots dun financement public des partis politiques. Nanmoins, la
moiti dentre eux dpend encore de fonds provenant des socits, des syndicats
ou dtrangers : trois sources juges trs influentes pour orienter le rsultat dune
lection et associes un fort potentiel de corruption. En ce qui concerne les pla-
fonds de financement, les mesures imposant des limites aux dpenses (41 %) sont
plus populaires que celles qui imposent des limites aux contributions (28 %), bien
que la majorit des pays ne pratiquent aucune de ces deux mesures. Ce que lon
nomme dans cet article la divulgation totale , qui consiste informer le public
de qui a donn, combien, qui, quand, et dans quel but , semble tre la mthode
la moins pratique pour contrler les flux financiers en politique (13 %)
2
.
Tableau 3.1.Les diffrentes mthodes de contrle de largent en politique
Type de mthode Pourcentage de pays utilisant ce type de mthode
pour contrler les flux financiers en politique (104 pays interrogs)
Financement public 79
Interdictions* 50
Plafond des dpenses 41
Plafond des contributions 28
Divulgation totale 13
* Surtout des socits, des syndicats et des donateurs trangers.
Sources : ces chiffres sont des estimations ralises par Michael Pinto-Duschinsky dans
Financing politics: A global view , Journal of Democracy, vol. 13, n 4, octobre 2002,
lexception des donnes de lauteur sur la divulgation totale extraites de Money in
Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, USAID,
Washington DC, 2003.
Pourquoi la divulgation est-elle si importante ?
La divulgation dinformations est la politique ce que les bilans financiers sont
aux entreprises. En effet, la connaissance des chiffres, que ce soit en politique ou
dans les entreprises, doit tre suffisamment exacte avant quils puissent tre
contrls, rduits ou rforms. Malheureusement, en matire de financement poli-
tique, lorsquil sagit de cots des campagnes lectorales, les estimations priment
sur les chiffres prcis, en particulier dans les pays en dveloppement o ce qui est
dbattu est hautement spculatif, anecdotique ou alors peu raliste.
La divulgation dinformations remplit deux fonctions extrmement impor-
tantes : assurer la comptabilit et rendre des comptes. Ces deux aspects peuvent
tre vus comme des mesures de prvention et des outils de contrle pour lutter
contre la corruption politique. La fonction de comptabilit permet llaboration de
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rapports dtaills sur les fonds reus et dpenss par les partis politiques et les can-
didats. Lobligation de rendre des comptes consiste prsenter ces rapports au
public de faon ce que les lecteurs puissent effectuer des choix informs sur
leurs partis et leurs candidats. Le processus de divulgation des informations prsente
les quatre avantages suivants.
La possibilit de suivre les financements . La divulgation dinformations
est la pierre angulaire de toute rglementation en matire de campagnes lectorales
et de partis politiques. Sans procdure de divulgation, il est impossible de contr-
ler, et donc de faire appliquer, les plafonds, dfenses ou interdictions. La capacit
suivre les financements ou crer une piste de vrification est la toute pre-
mire protection contre les irrgularits du systme et est susceptible davoir un
impact sur la dmocratie et la gouvernance.
La divulgation comme mesure de prvention. La divulgation dinformations
permet de contrler et de dvoiler des informations qui permettront de mettre fin
aux collusions entre le monde des affaires et celui de la politique, et dviter les
conflits dintrts. Elle procure aux associations qui jouent un rle de contrle et
de surveillance et aux mdias des analyses informes sur les financements poli-
tiques et produit des lecteurs mieux informs. Grce la publication des noms
de la honte , elle permet de mettre en garde les lus sur le fait quils doivent agir
dans lintrt public et non des fins denrichissement personnel.
... et vous avez 3 htels particuliers, 2 avions et 12 millions de dollars ? ...
Pas encore, mais lorsque jaurai quitt le gouvernement, oui.
Fernando Santana, tats-Unis
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La divulgation est la mesure la moins controverse. Cela nen fait pas nces-
sairement un mcanisme de contrle plus efficace que les plafonds, les dfenses ou
interdictions visant le financement politique mais il sagit dune rforme pour
laquelle lappui lgislatif est plus ais obtenir. Nous en voulons pour preuve le
nombre de pays ayant adopt des lois sur la publication du patrimoine comme
mthode indirecte de lutte contre la mauvaise utilisation des flux financiers en
politique. La publication du patrimoine commence au niveau thique ou per-
sonnel (ou soumettant les avoirs et les dettes des lus un examen minutieux),
mais peut tre applique galement au niveau du parti ou des institutions. Lexis-
tence dune lgislation prvoyant la dclaration de patrimoine constitue un indica-
teur utile de ltat de prparation dun pays dautres formes de publication des
finances en politique.
La divulgation renforce la confiance dans le processus dmocratique. Dans
une dmocratie, le principe qui sous-tend la divulgation dinformations est le suivant :
plus les finances publiques et politiques sont ouvertes et transparentes, plus les
citoyens feront confiance au gouvernement. Les modes de financement occultes ou
secrets des processus lectoraux nengendrent que scepticisme et cynisme sur le
caractre vritablement dmocratique du processus politique.
Deux coles de pense avec deux grilles de lecture trs diffrentes sur limpor-
tance de la divulgation mritent dtre mentionnes ici. Lune tablit un parallle
entre le secret du vote et le secret du don , une position adopte en Sude et
galement pratique en Finlande et en Suisse, o il nexiste aucune obligation en
matire de divulgation dinformations. Lautre cole de pense sinquite du harc-
lement auquel sont soumis les donateurs des partis politiques lorsque lon
dcouvre quils ont soutenu le mauvais parti ou candidat, comme ce fut le cas
rcemment en Ukraine et en gypte (voir encadr 3.1 Ukraine : labus tyrannique
de la divulgation dinformations , ci-dessous). Toutefois, ce type dincident tend
disparatre au fur et mesure que les dmocraties mrissent, et la transparence
sinstalle plus facilement. Parvenir inscrire le principe de transparence dans la
lgislation est une premire tape dterminante.
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Encadr 3.1. Ukraine : labus tyrannique de la divulgation dinformations
linstar de la plupart des pays postcommunistes, lUkraine sest dote de normes
leves de divulgation dinformation dont lobligation de publier les noms des dona-
teurs des partis politiques. Il nen demeure pas moins que le pourcentage des fonds
non dclars employs dans les campagnes lectorales atteint 60 90 % de la somme
totale
1
. Sil existe de multiples raisons pour lesquelles ces fonds ne sont pas dclars, la
plus importante est certainement la crainte de faire lobjet dun harclement pour des
motifs politiques. Les rgimes non dmocratiques peuvent user et abuser de la divulga-
tion dinformation afin de priver lopposition du droit de participer pleinement la
consultation lectorale. Les informations divulgues sont susceptibles dtre exploites
par une application partisane des lois (contrle fiscal, contrle anti-incendie et police)
contre les partis dopposition, leurs financiers et les mdias indpendants.
Il est largement prouv que les principales forces dopposition en Ukraine ont t harce-
les par le rgime lors des lections prsidentielles de 1999 et des lections parlementaires
de 2002, et soumises en outre des limitations administratives importantes
2
. Selon des
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articles parus dans la presse locale, lors des lections prsidentielles, les donateurs qui ont
contribu au financement de la campagne du candidat de lopposition Oleksander Moro
ont t convoqus au bureau local de ladministration fiscale et contraints dexpliquer
do provenaient leurs fonds
3
. Comme on peut sy attendre, la plupart des entreprises qui
avaient vers des contributions ont insist pour que soit maintenu le secret total et ont
ainsi viol la lgislation sur la divulgation dinformations. Aprs les lections, une douzaine
de petites entreprises de vente au dtail, figurant dans le rapport financier de Moroz, ont
t harceles par diffrentes inspections dtat et plusieurs dentre elles ont t contraintes
la faillite. Les maisons ddition telles que Migrodinaka et Topografic, qui ont produit du
matriel de campagne pour les candidats de lopposition, ont fait lobjet dun traitement
similaire de la part des services administratifs aprs les lections
4
.
Le gouvernement du prsident Leonid Kuchma a continu harceler les dirigeants de
lopposition ainsi que leurs partisans dans la dernire ligne droite avant les lections par-
lementaires de 2002. Des militants de lopposition ont t arrts et les bureaux des
journaux qui ont couvert la campagne de lopposition sous un jour positif ont fait lobjet
de descentes policires sous prtexte dvasion fiscale. Par exemple, Borys Feldman, par-
tenaire en affaires de lancien vice-Premier ministre Yuliya Tymoshenko, a t condamn
une peine de neuf ans de prison pour vasion fiscale et mauvaise gestion financire
5
.
Dans les rgimes autoritaires et semi-autoritaires, le risque de harclement que fait
courir aux donateurs la divulgation dun soutien financier lopposition politique est
exacerb par le caractre patrimonial des systmes conomiques de ces pays. Ceux qui
se consacrent une activit conomique dans les autocraties doivent gnralement
nouer des liens avec le rgime en place, ce qui amplifie encore limpact potentiel de
reprsailles commerciales en cas de soutien aux partis dopposition. Cela influe sur
lenvironnement dans lequel voluent les partis politiques dopposition car cela disqua-
lifie le secteur priv en tant que source importante de financement transparent.
En somme, lorsque lapplication de la lgislation en matire de financement de cam-
pagne est fortement partisane, la divulgation totale dinformation au public nest plus
utilise comme instrument de transparence mais dtourne dautres fins. La divulga-
tion totale peut permettre un rgime autoritaire daffaiblir les partis dopposition en
sapant le soutien financier de ses sympathisants ou groupes dintrts allis. Pour le
bon fonctionnement dune dmocratie, il est indispensable quil existe une opposition
dynamique, en mesure de participer des lections libres et quitables. LUkraine na
pas encore atteint ce stade de dveloppement politique et se sert encore de sa lgisla-
tion sur la divulgation dinformation pour entraver les progrs de la dmocratie. En
attendant quelle atteigne ce stade, les partis dopposition ncessiteront toujours un
certain degr de discrtion et de protection contre le harclement, tandis que leurs
donateurs seront contraints de demeurer anonymes.
Marcin Walecki (Oxford University, Grande-Bretagne)
Notes
1. Centre de prvision des processus politiques et socioconomiques, Survey on shadow
funding of the ukrainian political parties , Kiev, janvier 1999 ; Anatolij Romaniuk,
Parliament, n 3-4 (Laboratoire des initiatives lgislatives, Kiev, 2003).
2. Pour une description plus dtaille des attaques physiques, harclements politiques et
limitations administratives dont sont lobjet les partis dopposition et leurs partisans, voir
OSCE, lections parlementaires en Ukraine 31 mars 2002 , 27 mai 2002 ; Dpartement
dtat des EU, Ukraine - Rapports des pays 2002 sur les pratiques en matire de droits de
lhomme, 31 mars 2002 ; et Centre Razumkov, Rapport sur la Dfense et la Scurit
nationale n 12, Kiev, USEPS.
3. Tovarysh, n 33 (Aot 1999).
4. Entretien avec Oleksander Moroz, chef du parti socialiste, Kiev, mars 2001.
5. Fdration internationale Helsinki pour les droits de lhomme, Rapport annuel FIH 2002,
www.ihf-hr.org/viewbinary/viewdocument.php?doc_id=2654
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Dfinition de la divulgation totale
Le processus de la divulgation est un vritable labyrinthe de collecte, danalyse et
de diffusion dinformations. Le schma 3.1 dcrit le processus idal de la divulga-
tion. Les rapports sont labors dans un premier temps par les partis politiques et
les candidats, puis rassembls et vrifis par une instance dirigeante et enfin com-
muniqus au public. Ce processus parat trs simple, mais est en ralit confront
dinnombrables bouleversements et obstacles qui le rendent presque impraticable
dans certains pays.
En labsence de toute norme internationale, les cueils qui menacent le proces-
sus de divulgation sont les suivants.
Les interprtations trompeuses. Peu de termes dans le financement politique
sont aussi galvauds et aussi mal dfinis que lexpression divulgation dinforma-
tions . Cela peut signifier que le pays sest dot dobligations minimums de com-
munication en matire de financement politique par opposition aux partis qui
nen ont pas du tout ; que les pouvoirs publics communiqueront les rapports
financiers au public au lieu de les garder secrets ; ou que les pouvoirs publics feront
connatre les informations au public mais feront en sorte quelles soient trs diffi-
ciles comprendre ou obtenir.
Laccs limit linformation. Ouvrir les livres de comptes au public est
lidal, mais certains gouvernements font en sorte que leur accs soit trs difficile.
titre dexemple, il est possible daccder aux informations, mais seules les copies
manuelles sont autorises, ce qui est fastidieux. Idalement, un pays autorise un
certain nombre de possibilits daccs, dont le fax, la photocopie ou la publication
des informations dans un journal officiel, un priodique ou un site Internet. Un
autre lment important est la date dchance de publication de ces rapports
financiers de campagne : avant ou aprs les lections.
La mauvaise qualit de linformation. La qualit des informations quengen-
drent bon nombre de lgislations sur la divulgation est une autre forme de duperie,
plus subtile. En effet, la plupart des informations divulgues sont agrges et
impossibles vrifier, donc dnues de sens pour le processus de divulgation.
Lexactitude des informations est galement un autre lment important.
Un faible volume dinformations. De nombreux pays se targuent de proc-
dures de divulgation, mais nappliquent que quelques-uns des lments requis
pour une divulgation totale dinformations. Par exemple, la lgislation argentine
exige la divulgation pour les partis politiques, mais ferme les yeux sur les activits
prives et non dclares de mobilisation de fonds des candidats. La divulgation
totale des informations, cest--dire louverture totale en matire de communica-
tion des contributions politiques, suppose les informations suivantes : les mon-
tants reus par le parti ou le candidat ; les contributions en nature titre gracieux
octroyes au candidat ou au parti (biens, services ou prts) ; les noms (et parfois les
adresses) des gnreux donateurs ; les montants dpenss par le parti ou le can-
didat durant la campagne et quelles fins ; et les noms (et parfois les adresses) des
individus ou des socits qui ont reu les fonds dpenss en biens et services pro-
duits pour la campagne lectorale. La divulgation totale exige galement que les
candidats prsentent leur patrimoine financier (biens et dettes) comme condition
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pralable pour pouvoir briguer un mandat. Il est important galement pour la
divulgation totale de fixer un seuil pour le volume des dons, seuil au-del duquel
ces dons doivent figurer dans les comptes de campagne.
Une prsentation limite au public. Une enqute rcente de la Fondation
internationale pour les systmes lectoraux (IFES) couvrant 118 pays a rvl que
17 % des pays disposaient dun systme de divulgation voile et ne prsen-
taient pas les tats financiers des partis ou des candidats au public (voir tableau
3.3)
3
. Ces gouvernements peuvent se targuer davoir une procdure de divulgation,
mais celle-ci est uniquement au bnfice du gouvernement et non du public, des
ONG ou des mdias. La question est alors de savoir si lon peut faire confiance
ces gouvernements pour ne pas utiliser ces informations contre les partis dopposi-
tion et leurs donateurs.
La mauvaise perception de la divulgation dinformations. Lun des obstacles
qui empche les partis politiques et les candidats dapprcier la valeur de la divul-
gation dinformations est la crainte de voir les sources lgitimes de revenus se tarir
si ces sources taient rvles en raison des nouvelles lois sur la divulgation dinfor-
mations. Cette crainte a dailleurs frein de nombreux pays qui souhaitaient rfor-
mer la lgislation en la matire et les a conduits instituer des rgles de divulga-
tion voile la place. Aucune recherche na dmontr que les sources de finance-
ment lgitimes des partis ont diminu aprs avoir t divulgues. Il est possible
que, dans la ralit, linverse soit vrai dans la mesure o largent en politique fleu-
rit le plus l o la divulgation est la plus pousse, comme aux tats-Unis par
exemple (voir encadr 4.3 Sur les traces de largent dEnron , chapitre 4, page 89.
Tour dhorizon mondial de la divulgation dinformations
Lventail des lgislations en matire de divulgation dinformations varie de la
transparence la plus totale lopacit la plus complte, cette dernire tendance
tant la plus rpandue. partir dune enqute dans 118 pays sur les lgislations en
matire de divulgation dinformations, lUSAID a labor un instantan composite
de la situation de la divulgation dinformations dans le monde. Le tableau 3.2
illustre dans quelle mesure les pays enquts disposent, du moins sur le papier, de
lgislation sur la divulgation par rgion et par type de lois.
En dehors de lAmrique du Nord, cest surtout en Europe que lon retrouve des lois
sur la divulgation dinformations. En Europe de lEst, 89 % des pays sont dots dune
forme ou dune autre de communication au public des informations financires sur les
campagnes lectorales et les partis politiques, ce qui constitue un considrable acquis
en un peu plus de dix ans. Tous les pays de lex-Union sovitique ayant fait lobjet
dune enqute se sont dots de lgislations sur la divulgation dinformations.
Nanmoins, il y a parfois un monde entre le fait de disposer dune loi sur la divulgation
et la pratique : en effet, en dpit de lexistence de nombreuses lois, lapplication concrte
de ces lois fait dfaut dans les pays de lex-Union sovitique et dEurope de lEst.
Un tableau plus dtaill de la situation apparat lorsque lon regroupe les pays
en fonction du type dinformations exiges : divulgation par les partis politiques
des comptes de recettes et/ou dpenses, divulgation par les candidats des comptes
de recettes/dpenses ; et divulgation des noms des donateurs aux partis politiques.
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Tableau 3.2. Frquence de la divulgation dinformations au public
Rgion Nb Pourcentage de pays exigeant :
de pays Rapports Recettes et/ Recettes et/ Noms
interrogs dinformations ou dpenses ou dpenses des donateurs
au public du parti du candidat du parti
Afrique 27 44 33 11 3
Amriques :
Nord 3 100 100 67 67
Carabes 12 25 0 25 0
Centre 7 29 0 14 0
Sud 11 73 73 9 27
Europe :
Ouest 16 81 69 38 56
Est 18 89 83 39 67
Asie 15 67 47 53 27
Pacifique/Ocanie 9 44 33 33 33
En ce qui concerne la communication des recettes et/ou dpenses du parti, les
nations des Carabes et dAmrique centrale se distinguent par labsence de toute
obligation de divulgation d informations. Pour l Afrique, la rgion
Pacifique/Ocanie et lAsie, moins de la moiti des pays exigent la communication
de ces chiffres.
En ce qui concerne la divulgation des revenus et/ou dpenses des candidats,
cest lAmrique du Sud qui enregistre le plus mauvais score. Les taux sont gale-
ment faibles pour les pays dAfrique, dAmrique centrale et des Carabes.
Les diffrences entre les obligations de communication dinformations pour le
parti et les candidats sont significatives. En effet, dans certains pays dAfrique et
des Carabes, les lois de divulgation couvrent le financement des partis politiques
mais nimposent aucune obligation de divulgation aux candidats. Autrement dit,
de considrables sommes dargent parviennent aux candidats et sont dpenses par
eux en demeurant camoufles.
En ce qui concerne la divulgation des noms des donateurs des partis politiques,
les pays des Carabes et dAmrique centrale ne disposent pas de ce type de lgisla-
tion et seule une poigne de pays africains en disposent. Ces trois rgions semblent
donc tre les bastions du secret en matire de financement politique. Si de nom-
breux pays dAmrique du Sud exigent la divulgation des revenus et/ou dpenses
des partis politiques, beaucoup nexigent pas la divulgation des noms des donateurs
de ces partis, et la divulgation des revenus et/ou dpenses des candidats est trs rare.
Quen est-il de la divulgation dinformations dans les comparaisons entre pays ?
Le tableau 3.3 classe les 118 pays en question en fonction de trois grandes variables :
divulgation par les partis politiques de leurs comptes de recettes et/ou dpenses ;
divulgation par les candidats de leurs comptes de recettes et/ou dpenses ; et
divulgation de lidentit des donateurs des partis politiques. Les pays qui sont
dots de normes leves de divulgation au public exigent des rapports sur les trois
variables ; les pays dots de normes moyennes de divulgation nexigent de rapports
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que sur deux variables, tandis que ceux qui nexigent quune seule variable sont
considrs comme des pays normes de divulgation faibles. La divulgation voile
signifie que les pouvoirs publics ont connaissance des tats financiers mais pas le
public, tandis que la divulgation nulle signifie que le pays na prvu aucune obliga-
tion de communication des informations financires.
Tableau 3.3. Largent en politique : lois sur la transparence
Niveau Pays
de divulgation
au public
lev (13 %) Armnie, Australie, Brsil, Canada, Danemark, tats-Unis, Grce, Japon,
Lituanie, Nouvelle-Zlande, Philippines, Royaume-Uni, Russie, Thalande,
Ukraine,
Moyen (22 %) Allemagne, Argentine, Azerbadjan, Belgique, Bnin, Bosnie et Herzgovine,
Colombie, Core du Sud, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lesotho,
Macdoine, Moldavie, Norvge, Papouasie-Nouvelle-Guine, Pays-Bas,
Pologne, Portugal, Rpublique tchque, Roumanie, Singapour, Slovaquie,
Tanzanie
Faible (25 %) Autriche,
1
Bangladesh, Barbade, Bilorussie, Bolivie, Botswana, Bulgarie,
Chili, Costa Rica,
1
quateur,
1
Espagne, Gambie, Ghana, Inde,
1
Indonsie,
1
Isral,
1
Jamaque, Kenya, Mali,
1
Malte, Maroc,
1
Maurice, Mexique,
1
Namibie,
Nicaragua,
1
Nigeria, Prou, Taiwan, Tonga, Trinidad et Tobago
Voil (17 %) Algrie, Finlande, Gabon, Guatemala, Guyane, Honduras, Liban, Malaisie,
Maldives, Niger, Panam, Paraguay, Rpublique centrafricaine, Rpublique
dominicaine, Sngal, Seychelles, Togo, Tunisie, Turquie, Venezuela
Nul (23 %) Afrique du Sud, Albanie, Angola, Antigua et Barbuda, Bahamas, Belize,
Croatie, Dominique, El Salvador, Fidji, Grenada, Kiribati, Madagascar,
Malawi, Mozambique, Ouganda, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-
Vincent-et-Grenadines, Samoa, Sri Lanka, Sude, Suisse, Tuvalu, Uruguay,
Vanuatu, Zambie
1. Accs du public certains rapports financiers classs mais pas tous.
Il est important de distinguer la divulgation leve de la divulgation totale
dont il a t question plus haut dans cet article. En effet, mme avec une dfinition
plus souple, le nombre de pays dots de normes leves de divulgation publique ne
slve qu 13 % du total. Ce chiffre extrmement bas tend confirmer ce dont on
se doutait dj, savoir que la pratique de la divulgation nest pas gnralise.
Vingt-trois pour cent des pays enquts ntaient pas dots de lgislation sur la
divulgation et 17 % avaient un systme de divulgation voile , ce qui signifie
concrtement que, dans les faits, 40 % des pays du monde ne dvoilent absolu-
ment rien sur les finances en politique. Si lon ajoute ce groupe les pays aux
normes de divulgation faibles ou moyennes, nous obtenons un rsultat de 87 % de
pays o se pratique une divulgation voile, partielle ou nulle.
Que faire pour intensifier la divulgation ?
Il appartient chaque pays de formuler sa propre dmarche de renforcement des
normes de divulgation, en fonction de sa volont sattaquer au problme du
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financement politique et des moyens disponibles. Il incombe aux professionnels
de la politique de choisir la voie approprie qui aura le plus grand impact. Le rle
de la socit civile est crucial dans cet exercice et peut tre favoris par un renforce-
ment des liens entre les ONG, les mdias, les chercheurs et les hommes politiques
rformateurs. Les dirigeants et les partis politiques peuvent galement tre les
moteurs de rforme du financement politique. Voici quelques exemples
dapproches.
Soutenir les partis et les dirigeants politiques rformateurs. Un atelier desti-
n aux partis et dirigeants politiques rformateurs et coordonn par lInstitut
national dmocratique pour les affaires internationales et le Conseil asiatique des
libraux et dmocrates sest tenu Bangkok dbut 2002. Lors de cet atelier, les par-
ticipants ont effectu des recherches et se sont penchs sur des stratgies permet-
tant dviter la corruption au sein de leurs propres partis ainsi quau sein de leurs
socits. Cette manifestation tait lune des premires aborder au grand jour la
question de la corruption dans les partis politiques. La prochaine runion associera
des membres dONG et des communauts universitaires, et les projets venir pr-
voient dassocier la presse la diffusion des plans daction en matire de rforme
des financements politiques.
Faciliter la formulation dun programme de rformes. Les partis politiques
qui ne sont pas au pouvoir sont en gnral les mieux placs pour tirer profit dune
rforme et fournissent galement le plus gros contingent dhommes politiques
rformateurs avec qui collaborer. titre dexemple, le Parti dmocratique du mill-
naire en Core du Sud et le Parti dmocratique progressiste de Taiwan taient dans
lopposition lorsquils se sont lancs dans des rformes en faveur de la transparen-
ce. Ils sont prsent au pouvoir dans leurs pays respectifs.
Renforcer lobligation de rendre des comptes et amliorer la communica-
tion en la matire. Mme lorsque les textes prvoyant la divulgation dinforma-
tions abondent, la comptabilit des partis et leur communication manquent de
prcision. Sil arrive que pour certains partis, ces imprcisions soient dlibres,
pour la plupart, cest tout simplement quils ne disposent pas des comptences
comptables ou des moyens concrets de se conformer aux exigences de ce type de
compte-rendu. Il existe un projet visant pallier ce problme : un logiciel de base
de donnes mis au point par lIFES et aidant tenir sa comptabilit sur Internet et
publier ainsi les rapports de campagnes lectorales. Ce projet est actuellement
lanc titre exprimental en Lituanie, Lettonie, Roumanie et Hongrie.
Renforcer la mise en application. Les lgislations et rglementations com-
plexes, imprcises ou inexistantes, compliquent la tche des institutions charges de
leur application et des sanctions en cas de non-respect des textes. Laide en la matire
pourrait consister analyser minutieusement deux domaines. Il conviendrait en
premier lieu dexaminer si les lois et rglementations confrent aux organes chargs
de la mise en uvre lindpendance, lautonomie, lautorit, les ressources et des
orientations claires dont ils ont besoin pour sacquitter de leur tche. En second
lieu, il faudrait analyser si ces textes dsignent clairement les fonctions et les pou-
voirs de chaque organe, les qualifications professionnelles de leurs agents et lten-
due de leur autonomie budgtaire. LOrganisation des tats amricains a lanc une
tude dans cette partie du monde sur largent et la politique, et notamment la
La divulgation dinformations et son application 57
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divulgation dinformations, et lInstitut lectoral fdral mexicain a organis un cer-
tain nombre de confrences sur cette question.
Renforcer les capacits. Il se peut que le personnel nait pas les comptences
ncessaires pour faire appliquer les contrles en matire de financement politique.
Il importe de fournir les formations et lassistance technique ncessaires dans les
secteurs cls de lapplication des lois, et notamment ceux du respect, de la supervi-
sion et des sanctions. titre dexemple, lIFES exprimente actuellement un outil
de diagnostic permettant danalyser les atouts et les faiblesses dun pays en matire
dapplication des lois sur le financement des partis et les campagnes lectorales, et
met au point galement un programme de formation pour promouvoir les tech-
niques dinvestigation et de dtection dans le cadre du respect des lois.
Faire le lien avec les programmes de lutte contre la corruption. La divulga-
tion du patrimoine est de plus en plus populaire dans le contexte de la lutte contre
la corruption et elle savre relativement aise vrifier. Le prsident du Mexique,
Vicente Fox, a publi ses avoirs financiers personnels sur Internet pour donner
lexemple, car les 150 000 employs fdraux y taient galement contraints au titre
de la nouvelle lgislation. En revanche, une action en justice impliquant le Premier
ministre thalandais Thaksin Shinawatra pour non-divulgation dinformation sur le
patrimoine a pratiquement pouss ce dernier la dmission. Lintroduction de
rformes limites et relativement modres sur la divulgation dinformations sur le
patrimoine dans le cadre dun programme de lutte contre la corruption permet de
jeter les bases dune rforme plus importante long terme. Ce lien apparat claire-
ment dans le dialogue croissant sur le financement des partis dans les efforts de
lutte contre la corruption au sein dorganismes tels que la Banque mondiale, les
Nations unies, Transparency International et la Fondation Soros.
Suivi international du financement des partis et des campagnes. Lors dun
atelier sur le financement politique et la lutte contre la corruption financ par le
British Council qui sest tenu en mars 2002, un groupe de Pruviens sest prononc
en faveur dune rforme du financement des partis politiques et des campagnes
lectorales dans leur pays, mais ont dclar quil leur fallait des forces extrieures,
rgionales ou internationales afin de les pauler dans leurs efforts visant pousser
les partis politiques adopter des normes internationales. Depuis lors, la convic-
tion croissante est que le suivi du financement des campagnes doit acqurir le sta-
tut international que lon confre dj lobservation des lections, bien que lon
sexpose ici des accusations dinterventionnisme, tout comme cela sest produit
avec lobservation des lections lorsque ces initiatives ont dbut voil plus de dix
ans. Au milieu de lanne 2003, une importante ONG sud-amricaine au moins
tait sur le point de prendre le contrle dun tel projet.
Divulgation dinformations : rvler le cot de la dmocratie
Nos connaissances sur lhistoire et la situation actuelle du financement politique
sont incompltes. La principale frustration trouve sa source dans le manque de
donnes d labsence de normes adquates de divulgation et dun mcanisme
appropri de mise en application. Chaque pays progresse son rythme (il a fallu
soixante-quatre ans au Congrs amricain, depuis le moment o la divulgation a
La corruption politique 58
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t inscrite dans les textes pour la premire fois en 1910, pour faire appliquer les
lois suite laffaire du Watergate), mais il importe que les financements lectoraux
soient mis au diapason des autres progrs dmocratiques.
Les mcanismes de divulgation dinformations travers le monde se sont av-
rs largement incapables de remonter la source des financements en politique,
puisque la plupart des dirigeants dans les dmocraties nont toujours pas obliga-
tion de dvoiler qui a financ leur victoire
4
.. Les dductions astucieuses demeurent
le seul moyen dvaluer le cot de la dmocratie pour la socit. Une divulgation
dinformations adquate permettrait aux gouvernements comme au public dtre
informs des montants, des sources et de la destination des financements des cam-
pagnes lectorales. Sans ces informations financires, les gouvernements comme
les citoyens courent le risque de ne jamais connatre le cot de leur dmocratie ou
lidentit des grandes sphres dinfluence qui la sous-tendent, que ce soit des entre-
prises, des syndicats, le grand public, des groupes dintrt particuliers (ou des par-
rains de la drogue ou autres syndicats du crime).
Le financement politique est un problme crucial pour la dmocratie et le dve-
loppement. Dans un pays, peu importe le caractre irrprochable des lections, le
dynamisme de la socit civile, la comptitivit des partis politiques ou le sens des
responsabilits des autorits locales, il nen demeure pas moins que largent en
politique influence indniablement la qualit de la dmocratie et de la gouvernance.
Seule la transparence permettra de prendre la pleine mesure de ltendue et de la
nature de cette influence.
Notes
1. Gene Ward est conseiller principal en financement politique au bureau de lUSAID pour
la dmocratie et la gouvernance aux tats-Unis. Les opinions exprimes sur les donnes
ou la divulgation dinformations dans cet article en gnral sont celles de lauteur et ne
reprsentent pas les opinions des organisations auxquelles lauteur est affili.
2. Par exemple, Pinto-Duschinsky (dans Financing Politics: A global view , Journal of
Democracy, vol. 13, n 4, octobre 2002) fait remarquer quune majorit de pays
dispose dune forme de loi sur la divulgation rglementant le financement des
campagnes et des partis politiques. Nanmoins, un examen plus dtaill de ces lois
rvle que la majorit des pays ne dvoile pas au public combien les partis et les
candidats ont dpens, et trs peu sinon aucun ne prvoit lidentification des
sources de contribution. Par consquent, si la procdure est techniquement correcte,
il reste trompeur daffirmer que la majorit des nations dans le monde dispose de
normes de divulgation dinformations sur le financement politique.
3. Toutes les donnes utilises dans cet article proviennent de Money in Politics
Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies, USAID,
Washington DC, 2003. Avec le soutien de lUSAID, lIFES a runi des donnes sur
118 pays en fonction de la disponibilit de ces donnes entre janvier et juin 2001.
Les 118 pays taient composs de 79 % des 121 dmocraties lectorales du monde
(telles que dfinies par Freedom House) et de 61 % des 193 nations souveraines que
compte le monde.
4. titre dexemple, Larry Diamond fait remarquer quune importante proportion
des fonds dtourns du bien public dans les socits est dirige vers les partis
politiques. Voir Larry Diamond, Moving up out of poverty: What does democracy
have to do with it? , document prsent lors dun atelier de la Banque mondiale
sur le thme Moving up out of poverty: Understanding growth and freedom from
the bottom up , Washington DC, 15-16 juillet 2003.
La divulgation dinformations et son application 59
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La corruption politique 60
Encadr 3.2. Les remises publicitaires accordes aux hommes politiques :
exemples dAmrique latine
Il ne fait pas lombre dun doute que les mass media jouent un rle crucial dans le pro-
cessus lectoral. Ce qui est beaucoup moins clair, ce sont les rpercussions de ce rle
sur le financement des partis et des lections. Lattention porte exclusivement sur
laugmentation des dpenses mdiatiques dans de nombreuses dmocraties a clips
dautres aspects du problme qui sont tout aussi importants du point de vue du finan-
cement politique. Le premier de ces aspects est le phnomne des importantes remises
consenties aux partis et aux candidats pendant la campagne par les mdias privs,
notamment les chanes de tlvision. Cette pratique a bien souvent entran de graves
dsquilibres lectoraux, ainsi que des changes discutables entre les dcideurs publics
et les propritaires de mdias.
En Uruguay, les groupes familiaux qui dtiennent les trois chanes de tlvision pri-
ves depuis les annes 1950 sont parvenus fonctionner, avec lassentiment des
pouvoirs publics, comme un puissant cartel commercial. Pour illustrer ce propos, il
est possible de citer les dcisions suivantes : la dcision du gouvernement en 1994
de transformer le march du rseau de tlvision cble de Montevideo en march
clos, conjointement contrl par les trois chanes prives et la dcision de 2000
interdisant limportation de dcodeurs satellite sauf par les oprateurs cbls exis-
tants (dcision qui a par la suite t rvoque). En change, les acteurs politiques ne
payaient que trs rarement des frais de publicit, et les remises consenties durant les
lections aux partis Colorado et National au pouvoir atteignaient pendant long-
temps jusqu 95 % du prix indiqu
1
. Limpact de ces rductions est par ailleurs
accru par la coutume des chanes de tlvision consistant fermer les yeux sur les
dettes de campagne
2
. Le principal parti concurrent de gauche, le Front Large, a
dnonc ces pratiques plusieurs reprises en parlant de discrimination mdiatique.
Au Costa Rica, lobligation juridique faite aux groupes de mdias de publier leurs tarifs
et daccorder un traitement gal tous les partis ne les empche nullement deffectuer
des dons en nature certains partis. Ainsi, dans le cas du parti victorieux en 1998, les
frais dclars pour lachat de spots publicitaires se situaient moins dun quart du prix
officiel, soit une remise quivalent un don net de 1,7 million de dollars amricains,
autrement dit probablement la plus importante contribution de lensemble du secteur
conomique durant toute la priode lectorale
3
. Le poids de la publicit gouvernemen-
tale et le fait que les frquences appartiennent ltat et soient octroyes sous licence
des socits prives des tarifs annuels drisoires, constituent des incitations pour les
propritaires de mdias tre gnreux envers les futures autorits publiques.
Au Guatemala, la tlvision hertzienne est monopolise par un oprateur priv, lentre-
preneur mexicain Remigio Angel Gonzlez bas Miami. Depuis le milieu des annes
1980, ce monopole a confr M. Gonzlez une extraordinaire influence politique
dans le pays. Au cours de la campagne prsidentielle de 1999, M. Gonzlez a investi
tout le poids de son monopole dans la candidature de celui qui a fini par remporter le
scrutin, Alfonso Portillo, et il lui aurait fait don de la plupart de ses spots publicitaires
4
.
En retour, selon les interprtations de la presse locale, le beau-fils et conseiller juridique
de Gonzlez, Luis Rabb, a t nomm ministre des Communications et des
Infrastructures, charg de la rglementation des oprations des chanes de son beau-
pre. Rabb a t limog en juin 2001, la suite dune enqute du congrs sur la cor-
ruption. En dpit de la promesse du prsident Portillo de mettre aux enchres deux
frquences de tlvision dtenues par ltat, le monopole de Gonzlez demeure intact
5
.
Le fait que dans certains pays le niveau de dpenses mdiatiques soit beaucoup plus
bas que ce que lon pensait au dpart a des implications politiques claires. Le principal
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problme de financement politique dans ces pays nest pas lexcs des dpenses en
spots tlviss mais le fait que certains partis paient trop peu pour leurs spots publici-
taires et, des degrs divers, deviennent dpendants des normes remises qui leur
sont consenties. Dans les faits, cela transforme les propritaires de mdias en donateurs
politiques extraordinairement imposants et puissants.
Un certain nombre de pays ont pris des mesures afin de limiter linfluence des
barons des mdias sur les lections. La plupart des pays dEurope occidentale, certains
pays dAsie de lEst ainsi que le Chili et le Brsil en Amrique latine, interdisent aux par-
tis et candidats lachat de spots de campagne. Dans certains cas, la commission lecto-
rale achte les spots aux chanes prives et les redistribue ensuite aux partis. Parfois le
gouvernement octroie des crneaux sur le rseau public (typique en Europe occidenta-
le) ou alors les chanes prives sont parfois contraintes par la loi de donner du temps
dantenne, comme cest le cas au Chili.
Une autre possibilit, pratique au Canada, consiste galement contrler rigoureu-
sement les dons en nature, y compris les remises tlvises. Plutt que de restreindre
les dpenses tlvisuelles, cest la transparence des transactions entre les partis et les
rseaux des mdias qui doit tre garantie.
Kevin Casas-Zamora (universit du Costa Rica)
Notes
1 Kevin Casas-Zamora, Paying for Democracy in Latin America: Political Finance and State
Funding for Parties in Costa Rica and Uruguay, universit dOxford, thse de doctorat,
2002.
2 Ibid.
3 Chiffres provenant de Servicios Publicitarios sur la base des dpenses dclares par les par-
tis la commission lectorale.
4 La Prensa Libre (Guatemala), 14 fvrier 2000 et 5 mars 2000.
5 En aot 2003, Gonzlez continuait possder tous les rseaux de tlvision privs. Son
monopole a suscit des critiques de lOEA et de la Inter-American Press Society.
Encadr 3.3. Le contrle exerc par les ONG : quateur, Inde et Lettonie
TI Lettonie russit faire pression pour dvelopper la divulgation dinformations
Les lections de 2002 au Saeima (Parlement), en Lettonie, les quatrimes depuis lind-
pendance obtenue de lex-Union sovitique, constiturent un vritable tournant pour
la transparence en matire de financement des partis politiques, et ce en grande partie
grce un projet dobservation de la socit civile mis sur pied par TI Lettonie et la
Fondation Soros. Ce projet, en effet, a permis de mettre en lumire un accroissement
spectaculaire des cots de campagne, notamment concernant les spots tlviss et les
panneaux publicitaires.
Le projet a commenc en janvier 2002 par lobservation des annonces publicitaires,
donc suffisamment tt pour pouvoir fournir des informations au public sur le cot des
lections avant la tenue du scrutin en octobre.
Ce projet a rvl au grand jour que les dpenses en publicit avaient plus que tripl
depuis les lections de 1998. Au total, les partis ont dpens 10 millions de dollars
amricains, soit environ 4 lats (7 dollars US) par lecteur. Cela reprsente un montant
dix fois suprieur par lecteur au montant dpens pour les lections parlementaires
britanniques en 1997 et presque quatre fois plus par lecteur que pour les lections
parlementaires sudoises et les lections prsidentielles franaises en 2002
1
.
La divulgation dinformations et son application 61
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La corruption politique 62
Pour pouvoir atteindre lobjectif de laccessibilit de linformation sur les dpenses
des partis politiques bien avant les lections, des dispositions ont t prises afin de dur-
cir les lois sur la divulgation dinformations. Il tait en effet clair que les partis ne dvoi-
leraient rien sils ny taient pas lgalement contraints. Des pressions ont t exerces
sur le Parlement grce une combinaison dattention mdiatique et de tables rondes.
Six mois plus tard, en juin 2002, le Saeima adoptait les premiers amendements impor-
tants la loi de 1995 sur le financement des partis politiques.
La Lettonie jouit prsent dun des systmes les plus complets de divulgation de
linformation de la rgion. Les partis doivent publier sur Internet tous les dons reus
dans un dlai de dix jours suivant la rception de ces dons, et fournir une liste de tous
les donateurs. Un organe de contrle, le bureau anti-corruption, a t charg de vri-
fier les dclarations. Il a fait connatre ses premires conclusions en septembre 2003, y
compris des informations sur des dons par des intermdiaires et lexistence de fausses
signatures.
LAlliance du Parti Vert letton et le Syndicat des agriculteurs lettons ont t invits
renvoyer 120 000 dollars US de dons reus de sources douteuses et des plaintes ont
t dposes au pnal pour des prsomptions de fausses signatures. Ces dons ont t
identifis et publis avant les lections par TI Lettonie et Soros.
Lun des objectifs centraux du projet tait de dtecter toute publicit occulte dans
les mdias. TI Lettonie et Soros ont dtect plusieurs cas de publicit politique dgui-
se en nouvelles durant les lections municipales de 2001. En 2002, 54 ONG et lorgane
charg de la surveillance des mdias se sont joints eux pour demander aux propri-
taires de mdias de sabstenir de ce type de comportements.
La situation a sembl samliorer lors des lections de 2002. La plupart des nouvelles
la tlvision, la radio et dans la presse crite taient vritables bien que le nombre
darticles indiqus pay se soit accru. Les ONG font prsent pression pour que les
publicits la tlvision soient limites, voire purement et simplement interdites. Bien
que le chef de la commission parlementaire de lutte contre la corruption soit en faveur
de cette proposition, il est confront lopposition des chanes qui nentendent pas se
voir confisquer ce march lucratif.
Les ONG quatoriennes contraignent les mdias respecter les plafonds
Le CLD, la section quatorienne de TI, a compris, il y a dj plusieurs annes de cela,
que le systme politique tait un facteur majeur de corruption, et a dcid dobserver
les lections prsidentielles en octobre et novembre 2002 dans le but de surveiller les
dpenses de campagne.
Dautres organisations de la socit civile et des particuliers se sont intresss ces
actions et une nouvelle organisation, la Participation citoyenne dquateur (PCE), a t
cre. La PCE se sert, pour ses actions, des prcdentes expriences dobservation lec-
torale des sections de TI au Prou, en Argentine et au Costa Rica.
Lexprience dobservation en quateur sest contente de suivre les dpenses pour
les journaux, la tlvision et la radio. La PCE a engag une socit pour suivre toutes
les annonces politiques, quelles soient rmunres ou non.
Lun des problmes majeurs tait de faire en sorte que la PCE reoive tous les jours
les informations sur les dpenses de campagne dans les mdias, de faon ce quelle
puisse en informer rgulirement lopinion publique. Le bulletin de presse quotidien de
la PCE, le Campanazo (ou son de cloche ), tait publi tous les jours en premire
page de tous les journaux.
Cela a permis la PCE de savoir avec prcision quel moment les candidats dpas-
saient le plafond fix pour les dpenses de campagne et de demander au tribunal lec-
toral national (TSE) de prononcer linterdiction de toute autre dpense. Le 17 sep-
tembre 2002, le TSE a annonc une interdiction de toute publicit par tout parti ayant
dpass son plafond de dpenses de campagne et a inform les mdias quils ne
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devaient pas diffuser des publicits en faveur des partis PRIAN et Socit Patriotique car
ces deux partis avaient dj dpass leur quota. Un grand nombre de mdias ont res-
pect cette injonction. Le dbat au sein du TSE prsent est de savoir quelles sanctions
appliquer ceux qui ne lont pas respecte.
Pour obtenir un rapport complet sur les dpenses de campagne, la PCE a demand
au TSE des copies de toutes les dclarations dposes par les candidats la prsidence
et leurs partis. Le TSE est contraint de fournir ces dclarations sur demande,
puisquelles sont considres comme des informations publiques. Nanmoins, le TSE a
dcid que ces dclarations devaient tre considres comme confidentielles jusqu ce
quil en finisse lexamen et quil prsente son propre rapport. La PCE a dpos une
plainte contre cette dcision au motif quelle violait le droit du citoyen linformation
et tait donc anticonstitutionnelle.
La cour constitutionnelle navait toujours pas prononc de jugement jusquau milieu
de lanne 2003, mais la PCE est persuade quelle finirait par obtenir les informations
demandes et serait en mesure de prsenter un panorama prcis du financement et
des dpenses effectues lors de la campagne prsidentielle de 2002.
Les ONG indiennes surveillent la divulgation dinformations sur le patrimoine et le
casier judiciaire des candidats
Nous avons assist au cours de ces dernires annes lmergence de quelques initiatives
innovatrices de surveillance en Inde. Cette anne, le contexte juridique de ces efforts a
t compliqu par un litige entre les diffrents organes du gouvernement quant la
rglementation en matire de divulgation dinformations pour les partis politiques et les
candidats. En raction, les ONG mettent en commun leurs ressources afin de sassurer
que les conditions requises pour lapplication de la rglementation seront respectes.
Elles disposent dune plthore dexpriences sur lesquelles se baser. En effet, en
1999, lONG Lok Satta a document une fraude lectorale grande chelle
Hyderabad (Andhra Pradesh), en affirmant que 22 % des bulletins taient faux et pla-
cs dans les urnes par des personnes qui ne vivaient pas dans la circonscription, par de
faux lecteurs ou par des individus qui en ralit navaient pas vot. Lors des lections
lgislatives de Gujarat en 2002, lAssociation pour la rforme dmocratique
Ahmedabad a publi une annonce dans les journaux afin dinviter les citoyens des 183
circonscriptions de ltat dnoncer les dlits commis par les candidats. Des accusa-
tions pnales ont ensuite t prononces contre 138 candidats dont 63 viennent des
deux plus grands partis politiques.
Les ONG nentendent pas baisser la garde cette anne, mais leurs actions risquent
dtre entraves par la situation bloque entre le judiciaire et le lgislatif. En mai 2002,
la Cour suprme a ordonn aux candidats de communiquer la commission lectorale
les informations suivantes : tout acte daccusation, pass ou prsent, port contre eux
au pnal ; tous les biens appartenant aux candidats eux-mmes ou leur famille ;
lensemble de leurs dettes, notamment celles dues aux institutions publiques ou finan-
cires ; et leurs qualifications acadmiques. Toutefois, cette injonction a t rejete en
juillet 2002 par les reprsentants de tous les partis politiques qui ont adopt une ver-
sion plus restreinte de la loi de divulgation dinformations. En mars 2003, la Cour
suprme a ritr son jugement initial. Compte tenu de la rsistance des politiques au
durcissement des obligations de divulgation, il est difficile de dire si les directives ini-
tiales donnes la commission lectorale (obtenues grce des initiatives telles que la
ptition de lONG Union populaire pour les liberts cviques dpose la Haute Cour
de Delhi) seront respectes.
Plusieurs organisations ont lanc des initiatives afin de veiller ce que les consignes
de la commission lectorale soient appliques, conformment la dcision de la Cour
suprme. En aot 2003, dans une municipalit situe prs de Bangalore (Karnataka), le
Centre des affaires publiques a rassembl des copies des dclarations sur lhonneur des
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La mise en uvre : comment est gre dans la pratique
la rglementation du financement des partis politiques
Yves-Marie Doublet
1
Le domaine du financement politique a connu de nombreuses volutions juri-
diques mais les mcanismes de mise en uvre des lgislations sont rarement plus
quune simple formalit. En effet, les organes chargs de superviser le financement
des partis politiques manquent souvent de lgitimit et ne sont dots que de trs
faibles pouvoirs dinvestigation. Il est rare quils soient vritablement en mesure de
procder des vrifications au niveau national, compte tenu du statut constitu-
tionnel des partis et de la diversit de leurs sources de financement et de leurs
dpenses. Malgr ces limitations, au niveau mondial, les organismes chargs de
faire appliquer les lois se voient de plus en plus confrer les pouvoirs ncessaires
pour contrler les financements des partis politiques. Ce bref tour dhorizon
illustre les types dorganismes de rglementation, ainsi que les types de procdures
dinvestigation et de sanctions qui existent dans certains pays europens et dans
certains autres pays.
La corruption politique 64
candidats. Il a t constat des diffrences notables dans la qualit des informations
dclares. De mme, des surveillances lectorales ont t organises pour les lec-
tions aux assembles des tats en novembre 2003
2
avec laide de la Campagne natio-
nale pour le droit du peuple linformation. Lobservatoire lectoral de Delhi a organi-
s des vrifications des listes lectorales et entend diffuser largement les dclarations
sur lhonneur des candidats ainsi que les dossiers sur les emplois occups prcdem-
ment. TI Inde a t associ toutes ces activits. Sil est trop tt pour indiquer quelle a
t lefficacit de ces efforts, les organisations de la socit civile demeurent optimistes.
Nanmoins, ces mmes organisations mettent en garde contre la possibilit dune
cooptation par des institutions gouvernementales dans le but de saper la position de
certains partis. Le suivi est donc essentiel afin de veiller ce que les obligations de
divulgation dinformations soient uniformment appliques, et non pas utilises afin de
viser des opposants. La plupart dentre nous, qui sommes en qute de rforme,
avons le plus grand respect pour le processus politique , a dclar Jayaprakash
Narayan de lONG Lok Satta. Nous travaillons dur afin de dvelopper et non pas de
saper la dmocratie.
Inese Voika (TI Lettonie)
Valeria Merino Dirani (Corporacin Latinoamericana para el Desarrollo, quateur)
et Michael Schied (Transparency International)
Notes
1. Valts Kalnins et Lolita Cigane, On the road toward a more honest society: The latest trends
in anti-corruption policy in Latvia , janvier 2003, www.lai.lv/9on_the_road_to.doc
2. Les lections se tiendront Mizoram, Delhi, Rajasthan, Madhya Pradesh et Chhattisgarh.
Les directives dictes par la commission lectorale sappliquent tous les tats.
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Les types dorganismes chargs de la mise en uvre
Les instances politiques jouent parfois un rle de rglementation : une commission
parlementaire en Belgique, le prsident du Bundestag en Allemagne et une com-
mission lectorale fdrale compose de six membres aux tats-Unis.
Dautres pays se sont dots dorganes de vrification indpendants, tels que la
commission lectorale en Australie, la commission des comptes de campagne et
des financements politiques en France et le tribunal constitutionnel au Portugal.
En Grande-Bretagne, cest le Parlement qui entrine la nomination des membres
dune commission lectorale.
Dans un relativement petit nombre de pays, le service de la comptabilit natio-
nale rglemente le financement des partis politiques. Cest le cas dans les pays sui-
vants : Bulgarie, Hongrie, Isral, Italie et Espagne.
En revanche, loppos de tous ces systmes, le cadre japonais de rglementa-
tion ne mandate aucun organisme dapplication pour contrler les violations ou
faire appliquer des sanctions.
Les mthodes dinvestigation
Il existe gnralement deux niveaux de contrle : le premier effectu par un cabi-
net dexperts-comptables (engag et pay par chaque parti politique) et le second
par un organisme de rglementation.
En France, deux experts-comptables de deux cabinets distincts de commissaires
aux comptes doivent certifier les comptes des partis politiques. Mme si ces comp-
tables sont tenus au secret professionnel, ils doivent informer les chefs du parti de
toute irrgularit constate.
Les commissaires aux comptes allemands peuvent demander au comit excutif
du parti et ses reprsentants de fournir toute information et pice justificative
ncessaire la ralisation de leur tche. Plutt que dapprcier ou dvaluer les
informations prsentes, les commissaires aux comptes se bornent les vrifier,
une dmarche difficile concilier avec la nature dinvestigation de leur tche.
En Allemagne, le second niveau de contrle associe le prsident du Bundestag,
qui examine les livres de comptes des partis dun point de vue formel et juridique.
Il peut demander de plus amples informations ou dsigner un autre comptable.
En Grande-Bretagne, la commission lectorale a le pouvoir de demander une
personne agre de fournir les livres de comptes, documents ou dossiers relatifs au
parti. La commission est galement en mesure dautoriser une personne pntrer
dans les locaux dun parti afin dinspecter ses livres de comptes. En Espagne cepen-
dant, les membres du bureau de vrification nont que des pouvoirs limits pour
aller au-del des informations fournies par les partis politiques avec lesquels ils ont
gnralement des liens forts.
Sanctions pour violation de la loi sur le financement des partis
Les sanctions pour violation des lois sur le financement des partis politiques sont
de trois ordres : financires, pnales et lectorales.
La divulgation dinformations et son application 65
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La sanction la plus communment applique au contrevenant est la perte des
subventions publiques. Cette sanction est impose en France, en Allemagne, en
Russie, en Espagne et dans de nombreux pays dAmrique latine (voir La rforme
du financement des campagnes lectorales : lAmrique latine est-elle sur la voie de
la transparence ? , chapitre 2, page 39).
En Allemagne, si un parti reoit des dons de faon illgale, le prsident du
Bundestag peut exiger le remboursement de trois fois le montant reu. Si le don a
t publi de faon inexacte, ou la dclaration falsifie, le prsident peut rclamer
le paiement de deux fois le montant du don ou du faux montant. Si le parti ne pr-
sente pas temps son livre des comptes, il perd lensemble de la subvention
publique.
Les dispositions prvoyant des peines pnales sont plus rares mais sont en
vigueur en Grande-Bretagne, au Canada, en France, en Italie, en Espagne et aux
tats-Unis. La loi lectorale allemande prvoit une peine de prison de deux ans ou
une amende pour tous ceux qui auront t jugs coupables davoir fourni de
fausses informations sur les revenus et biens du parti. Des sanctions de trois ans
de prison ou une amende sappliquent tout comptable qui dissimule des infor-
mations.
En Grande-Bretagne, les partis qui enfreignent la loi sont passibles dune peine
civile. En outre, le trsorier du parti a une responsabilit pnale. Il existe 70 infrac-
tions prvues dans les textes et la commission lectorale peut transmettre un dos-
sier aux autorits charges de poursuites pnales. En Italie, le service de comptabili-
t a le pouvoir dimposer une amende pour toute violation des rgles de finance-
ment politique.
Aux tats-Unis, les violations en matire de financement lectoral sont consid-
res comme des infractions civiles et traites par les procdures dapplication de la
Commission lectorale fdrale (Federal Election Commission FEC). Les sanc-
tions ont t durcies en 2002 un plafond de 300 % de la contribution illgale et
jusqu 50 000 dollars amricains damende. Il faut des circonstances aggravantes
pour quune infraction soit poursuivie au pnal : la violation doit dpasser un seuil
montaire de 2 000 dollars amricains et avoir t commise dlibrment et en
connaissance de cause. En dpit de ces dispositions, au fil des annes, la FEC a
acquis une assez pitre rputation en matire de mise en uvre effective des lois.
La sanction la plus efficace est lectorale, cest--dire la disqualification ou la
perte dun mandat, comme cest le cas pour le chef dun parti politique au Qubec.
En France, les candidats qui ne se conforment pas aux rglementations de transpa-
rence rgissant le financement des partis ne sont pas disqualifis moins que leurs
comptes de campagne ne soient rejets.
Un autre problme intimement li llaboration dun rgime de sanctions est
celui de dterminer qui doit tre sanctionn, lhomme politique ou son parti.
Certains sont davis que les militants et les membres du parti ne sont pas respon-
sables du comportement illicite de leurs dirigeants. Dans la plupart des pays cepen-
dant, les candidats sont largement protgs de toute responsabilit, sauf lorsquils
sont activement impliqus dans une violation donne. En Allemagne, le membre
du comit excutif charg des affaires financires du parti est celui qui sexpose aux
sanctions pour infraction. Une dmarche similaire a t adopte aux tats-Unis o
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la responsabilit du trsorier du comit (et non pas le candidat) est engage en cas
dacceptation de contributions illgales ou de dclarations inexactes.
Note
1. Yves-Marie Doublet est professeur titulaire cole nationale dadministration,
France.
La mise en application : lexprience au Mexique
Alonso Lujambio
1
La mise en uvre des rglementations rgissant le financement des campagnes au
Mexique a constitu au Mexique un vritable dfi ces dernires annes, tout
dabord lors de la phase de transition dmocratique, et lheure actuelle, pendant
la priode de consolidation dmocratique. Ces annes furent difficiles car, compte
tenu des problmes particuliers lis au financement politique sous le systme de
parti hgmonique post-rvolutionnaire, le processus de transition dmocratique a
renforc les contrles juridiques, ce qui a gnr une multitude de dilemmes dans
leurs mises en uvre. Pour compliquer encore la situation, le Mexique dispose de
33 lois sur le financement des partis politiques (32 relevant des tats et une fdra-
le) avec souvent des juridictions concurrentes.
Cependant, si les rglementations en matire de financement demeurent diffi-
ciles faire appliquer, cela ne signifie pas pour autant quelles ne devraient pas
exister. En ce qui concerne les rgles qui ne peuvent pas tre vrifies directement
par des rapports daudit par exemple, il existe des alternatives indirectes, telles que
les incitations au respect de la loi entranes par la divulgation dinformation et les
enqutes sur les plaintes qui sensuivent. Si les centaines de millions de dollars de
financement public destins aux campagnes lectorales (300 millions de dollars
amricains en 2000) sont scrupuleusement vrifis, lapplication concrte des pla-
fonds pour les contributions prives est plus difficile vrifier. Au niveau de
lInstitut lectoral fdral mexicain, les problmes principaux sont les dons par des
intermdiaires et, dans le pire des cas, la double comptabilit. Cest ce moment-l
que la vrification directe est impossible, et que la divulgation des noms des dona-
teurs et des montants reus peut servir de mcanisme indirect dapplication des lois.
Pour que la divulgation dinformation fonctionne, il importe que certaines
conditions soient runies. Les citoyens doivent tre en mesure de porter plainte
aisment (voire mme anonymement) ; ils doivent avoir accs des versions sim-
plifies des rglementations ; et ces rglementations et plafonds doivent tre large-
ment connus de tous. Le mcanisme prcis employ pour publier les informations
a galement son importance. Celui-ci pourra prvoir de mentionner des docu-
ments personnels et pourra varier pour ce qui est de ltendue de la diffusion des
informations.
Aprs avoir analys lexprience canadienne, nous avons publi fin 2002 sur
Internet les noms et les montants de tous les dons aux partis politiques en 2000.
La divulgation dinformations et son application 67
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Dans les toutes premires semaines, le site Internet a t consult des centaines de
milliers de fois. Par la suite, le niveau dintrt a faibli, mais pas avant que certains
aient t incits porter plainte au sujet dinformations fausses ou imprcises. Il ne
fait aucun doute que cette initiative contribuera prvenir les actes illgaux
lavenir.
La chane de la mise en application est cependant rompue lorsque lautorit
charge de faire appliquer les rgles ne dispose pas des outils ncessaires pour
mener bien des enqutes approfondies sur des actes prsums illgaux. Lautorit
lectorale doit tre en mesure de comparer les dclarations des partis politiques
avec les informations des comptes bancaires, les dclarations dimpts (si possible)
et les frais de publicit des campagnes. Mais, au Mexique, nous nous sommes heur-
ts certaines difficults : la comptence de lautorit lectorale pour passer outre
les normes du secret bancaire fait actuellement lobjet dun dbat. Linstance judi-
ciaire du gouvernement a tabli que lInstitut lectoral fdral mexicain pouvait
avoir accs aux informations bancaires. Cet accs ne peut sexercer quau cas par
cas pour le moment, en fonction des dcisions du tribunal lectoral. Il est indis-
pensable de crer les instruments juridiques qui reconnaissent cette capacit.
Le manque daccs aux informations des banques, de ladministration fiscale et
des socits prives limite lefficacit de la divulgation dinformations en tant que
mcanisme dapplication des lois. Si les dons anonymes et en espces sont interdits
et que tous les dons doivent tre effectus par chque ou par virement bancaire
identifiable et figurer dans les dclarations dimpts annuelles, et si toutes les
recettes et dpenses des partis politiques doivent transiter par des comptes ban-
caires, alors lautorit lectorale doit tre dote des moyens danalyser ces informa-
tions. Sans ces preuves indispensables, elle ne peut sanctionner les contrevenants
et, par consquent, ces cas ne peuvent servir dexemple pour prvenir dautres
infractions.
Les plafonds de dpenses posent galement problme. En Amrique latine, le
plafonnement des dpenses est moins courant que celui sur les recettes. dfaut
de tels plafonds, nous ne pouvons gure faire mieux que de contrler les dpenses
(surtout celles qui laissent des traces, telles les dpenses dachat de temps dantenne
la tlvision ou la radio) et en faire ensuite des dductions sur les rentres. Mais
lorsque les tarifs des spots radio et tlviss varient en fonction des partis, il
devient difficile de tirer des conclusions dfinitives de ces efforts de contrle. La
dmarche europenne consiste contrler ou liminer totalement le march en
fournissant des temps dantenne publique pour les spots de campagne. Le Chili et
le Brsil ont suivi cette voie. Au Mexique, nous avons dcid de ne pas contrler le
march, mais pour lheure, de rendre ses motivations transparentes. lavenir,
nous publierons des informations sur le cot unitaire de tout spot promotionnel
radio ou tlvis achet par des partis politiques de faon conduire une plus
grande transparence et quit dans le traitement des partis politiques par les mass
media.
Un autre type de financement des partis inquitant en Amrique latine est le
dtournement des deniers publics vers des partis ou candidats donns. Compte
tenu de limportance du problme, un organisme lectoral spcialis, dot de pou-
voirs dinvestigation adquats, dont celui daccder aux informations, savre
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indispensable afin de faire appliquer directement la loi sur le financement des par-
tis politiques. Et mme dans ce cas, cet organisme aura besoin dtre soutenu. cet
gard, il est par exemple essentiel que le congrs procde la vrification des
dpenses publiques ralises par la branche excutive du gouvernement. Pour quil
puisse le faire de faon scrupuleuse, une obligation horizontale de rendre des
comptes taye par une vritable sparation des pouvoirs doit tre ralise, ce dont
lAmrique latine est encore loin.
Note
1. Alonso Lujambio est conseiller lectoral et prsident de la commission de contrle
du financement des partis politiques et de la commission pour les affaires
internationales du conseil gnral de lInstitut lectoral fdral mexicain.
Encadr 3.4. Antnio Siba-Siba Macucua : laurat titre posthume du prix de
lIntgrit 2003 de TI
Antnio Siba-Siba Macucua tait vrificateur principal la Banque centrale du
Mozambique. Il a t prcipit vers la mort du haut de la cage descalier de Banco
Austral le 11 aot 2001, alors quil y enqutait l-bas sur des soupons de corruption. Il
avait tout juste 33 ans.
Siba-Siba devait remettre deux jours plus tard un rapport sur la situation financire
de Banco Austral, la plus grande banque du Mozambique. Il avait t nomm dans
lurgence prsident de la banque privatise aprs son effondrement en avril 2001 la
suite de fraudes commises par des personnalits haut places. Il a tent de rcuprer
des crances douteuses auprs de hauts cadres du gouvernement et au sein du
Frelimo, le parti au pouvoir. Il a annul les contrats signs par le conseil dadministra-
tion prcdent, y compris lun impliquant Nyimpine Chissano, le fils du prsident
Joaquim Chissano, qui avait t pay 3 000 dollars amricains par mois en dpit de son
manque total dexprience bancaire.
Le groupe de personnalits mozambicaines qui a nomin Siba-Siba pour le prix TI a
dclar que son assassinat avait pour but denvoyer un signal pour faire savoir que le
crime organis contrlait parfaitement la situation . Son dcs a t rapproch de
celui de lminent journaliste Carlos Cardoso qui a t abattu en novembre 2000 alors
quil enqutait sur la corruption lors de la privatisation de Banco Austral. Ses assassins
ont t condamns dbut 2003.
Le meurtre de Siba-Siba na toujours pas t lucid.
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