Jean-Michel Chasseriaux

La politique nergtique franaise

In: Revue d'conomie industrielle. Vol. 23. 1er trimestre 1983. pp. 268-276.

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Chasseriaux Jean-Michel. La politique nergtique franaise . In: Revue d'conomie industrielle. Vol. 23. 1er trimestre 1983.
pp. 268-276.
doi : 10.3406/rei.1983.1163
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rei_0154-3229_1983_num_23_1_1163

La politique nergtique franaise

Jean-Michel CHASSERIAUX
Charg de mission au ministre de l'Energie

Le secteur nergtique prsente au sein de l'industrie franaise des caractres

trs particuliers. C'est un secteur trs capitalistique o la dpendance l'gard
des importations est considrable. C'est aussi un secteur o l'Etat a une longue
tradition d'interventionnisme. Depuis la dernire guerre, la production et les
approvisionnements sont assurs pour l'essentiel par de grandes entreprises
publiques et les investissements et les prix sont dcids par l'Etat.
Ces spcificits permettent de comprendre pourquoi, et ceci bien avant le pre
mier choc ptrolier, l'nergie a occup et continue d'occuper une place import
anteau sein du dbat politique. Elles permettent galement de mieux apprcier
les inflexions qu'a subies la politique nergtique depuis une dizaine d'annes.
I. LES SPCIFICITS DU SECTEUR NERGTIQUE
1. La lourdeur des investissements :
La production d'nergie demande gnralement des investissements import
antset de longs dlais de ralisation.
La construction d'une centrale nuclaire de 1 300 MW cote 5 milliards de F.
et s'tend sur 6 ans. Il faut une dizaine d'annes et environ 20 milliards de F pour
dcouvrir et mettre en exploitation un gisement de moyenne importance en mer
du Nord. Aujourd'hui les investissements pour la production et la transformat
ion
de l'nergie reprsentent environ 60 milliards de F, soit autant que ceux du
reste de l'industrie (hors BTP) qui a pourtant un chiffre d'affaires 4 fois sup
rieur et qui emploie 15 fois plus de personnel.
Les projets d'conomie et de substitution d'nergie ont une taille unitaire plus
faible et font appel davantage de main d'oeuvre, mais leur multiplicit conduit
au niveau national des montants non ngligeables (8,5 milliards de F en 1981).
2. La dpendance l'gard des importations
La pauvret de la France en ressources nergtiques s'est fait sentir ds le dbut
de la rvolution industrielle. Les rserves charbonnires franaises sont limites.
Elles ne reprsentent que le dizime de celle du Royaume-Uni par exemple. Elles
sont en outre bien souvent d'une exploitation difficile. En matire d'hydrocarbur
es,
la France ne dispose pratiquement d'aucune ressource propre l'exception
du gisement gazier de Lacq. Les dcouvertes ralises dans les territoires d'outre268

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mer (Sahara et Gabon surtout) l'ont t trop tardivement pour avoir des cons
quences
durables.
Cette situation est devenue lourde de menaces pendant la longue priode
d'expansion des annes 60. En 10 ans, le taux de dpendance nergtique de la
France est pass de 25 75 %. Au dbut des annes 70, le ptrole presque total
ement import reprsentait les 2/3 de la consommation franaise d'nergie.
L'conomie franaise a donc t particulirement sensible la hausse brutale
du prix du ptrole intervenue en 1973. Celle-ci a entran un prlvement suppl
mentaire quivalent peu prs de 2,5 % du P. N.B. En 1980, aprs le second choc
ptrolier, la facture nergtique extrieure a reprsent environ 6 % du P. N.B.
En 1982, elle s'est leve 180 milliards de F dont 147 pour les seules importat
ions
de ptrole.
L'augmentation de cette facture a donc impos et continue d'imposer l'c
onomie franaise une forte contrainte extrieure qui pse sur toute la politique
conomique.
3. Le rle de l'Etat
L'nergie a fait depuis longtemps l'objet d'une intervention trs active de
l'Etat. Selon la lgislation minire franaise, dicte ds l'Ancien Rgime, puis
renforce par le Premier Empire, l'Etat est propritaire de toutes les richesses
minrales du sous-sol alors qu'aux Etats-Unis, par exemple, celles-ci reviennent
au propritaire du sol. En 1928, alors que des craintes de pnurie se manifestaient
et que l'opinion se souvenait encore de l'attitude des compagnies anglo-saxonnes
la fin de la premire guerre mondiale, une loi a confi l'Etat le monopole de
l'importation et du raffinage du ptrole, monopole dlgu sous contrle des
compagnies prives. Les nationalisations des charbonnages, de l'lectricit et du
gaz intervenues en 1946, la constitution de grands monopoles nationaux : Char
bonnages
de France, Electricit de France, Gaz de France et l'attribution
l'Association Technique pour l'importation charbonnire (ATIC), troitement
contrle par l'Etat, du monopole de l'importation de charbon ont confr
celui-ci un rle dominant dans le secteur de l'nergie.
Dans le secteur ptrolier, l'Etat ne disposait que d'une minorit de blocage au
sein de la Compagnie Franaise des Ptroles, issue des droits franais aux ptrol
es
d'Irak obtenus en 1924. Mais peu peu, par fusion et absorption de diverses
compagnies dont certaines avaient t particulirement actives dans l'exploration
des gisements de l'empire franais, une seconde compagnie, la Socit Nationale
Elf Aquitaine, contrle environ 70 /o par des capitaux publics, a t consti
tue. Paralllement, l'Institut Franais du Ptrole, cr en 1946 et financ par
une taxe parafiscale sur les carburants, parvenait occuper une place de choix en
matire de recherche. La France s'est ainsi dote d'un appareil moderne tous les
stades de la chane ptrolire de l'exploration la distribution et, malgr la perte
du contrle des ptroles du Sahara, elle a russi conserver des sources d'accs
au brut importantes.
Dans le domaine nuclaire, le Commissariat l'Energie Atomique, qui avait
bnfici de l'existence d'un programme militaire, a pu dvelopper des techni
quesfranaises dans la filire graphite-gaz et en matire d'enrichissement et de
retraitement.
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Lorsque survint la crise de 1973, la France disposait donc d'instruments effica

ces
pour s'ajuster la situation nouvelle. Depuis lors, elle s'est dote de nou
veaux moyens d'intervention tels que l'Agence pour les Economies d'Energie en
1974 et le Commissariat l'Energie Solaire en 1978 qui devaient fusionner en
1982 pour donner naissance l'Agence Franaise pour la Matrise de l'Energie.
IL LA POLITIQUE NERGTIQUE FRANAISE DEPUIS 1973
La politique dfinie aprs le premier choc ptrolier a vis rduire la dpen
dance du pays l'gard des importations ptrolires et assurer l'conomie une
fourniture d'nergie dans des conditions de prix et de scurit compatibles avec
les impratifs d'une comptition internationale vigoureuse. Cette politique
s'ordonne autour de trois axes principaux :
1. Economiser l'nergie et tout spcialement le ptrole, ce qui est pour la
France d'autant plus difficile qu'elle est traditionnellement un pays sobre en
nergie : l'intensit nergtique, c'est--dire la quantit d'nergie consomme par
unit de PNB y est deux fois plus faible qu'aux Etats-Unis, par exemple. En
1974, une loi fut vote par le Parlement contenant de nombreuses mesures rgl
ementaires
destines agir sur les comportements : introduction de l'heure d't,
d'une temprature maximum dans les btiments publics, limitation de vitesse
pour les automobiles et bien d'autres mesures de ce type. Paralllement, tait
cre l'Agence pour les Economies d'Energie qui mettait en place un dispositif
d'incitations dont l'lment principal tait une prime de 300 F/TEP conomise.
Entre 1974 et 1980, environ la moiti des aides est alle l'industrie qui n'a ra
lis cependant que le tiers des conomies.
Grce ces mesures, l'lasticit nergie-PNB, c'est--dire le rapport du taux de
croissance de la consommation d'nergie au taux de croissance du PNB a t
ramene de 0,96 sur la priode 1960-1973 0,62 sur la priode 1973-1980. Ce
rsultat est comparable celui obtenu en moyenne par les pays de l'OCDE, soit
0,60. Quant la part du ptrole, elle est passe de 66 /o en 1973 53 /o en 1980
en raison essentiellement de la progression du nuclaire (+ 5 /o), du gaz ( +
4 /o) et de l'hydraulique (+ 2,7 %) (voir tableau 1).
TABLEAU 1. Bilans nergtiques primaires 1973 et 1981
1973

1981

Mtep

/o

Mtep

7o

Charbon
Ptrole
Gaz naturel
Hydraulique
Nuclaire
Energies nouvelles

30,5
117,2
15,0
9,9
3,1
2,0

17,3
66
8,4
5,6
1,7
1,1

34,4
101,7
23,4
16
12,9
3,2

18
53
12 ,3
2 ,3
6 ,7
1,7

TOTAL

177,7

270

100

191,7

100

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2. Dvelopper les nergies nationales. L'accent a t mis sur la production

d'lectricit d'origine nuclaire. Depuis 1973, les engagements annuels ont port
sur 5 000 MW environ. Au dbut de 1982, la puissance lectronuclaire installe
tait de 21 600 MW et 29 800 MW taient en construction. En 1981, l'nergie
nuclaire a assur 37 7o de la production d'lectricit.
Aprs l'abandon de la filire nationale graphite-gaz en 1969, le choix s'est
port sur les racteurs de types PWR construits en France par Framatome sous
licence Westinghouse. Les accords entre ces deux compagnies ont t rengocis
en 1981 dans un sens plus galitaire.
Dans le domaine du cycle du combustible, la COGEMA filiale du CE. A.
contrle environ 10 /o des rserves mondiales d'uranium . La production natio
nalecouvre environ la moiti des besoins. Une usine d'enrichissement, Eurodif
d'une capacit de 11,2 millions d'UTS, a t construite en coopration avec
divers pays europens et l'Iran. Les capacits de l'usine de retraitement de La
Hague ont t progressivement augmentes et devraient atteindre 800 t/an en
1985.
Le charbon russi a maintenir sa part dans le bilan nergtique total (17 /o)
grce pour l'essentiel l'augmentation de la consommation des centrales lectr
iquesqui a doubl. Le rythme de rduction de la production nationale a t rduit
en 1974 de 3 1 Mt/an. En 1980, celle-ci s'levait encore 23 Mt contre le doub
leil y a 20 ans, et les importations atteignaient 30 Mt.
En matire d'hydrocarbures, la prospection du sol national a t dveloppe. Il
faut souligner galement le lancement d'un plan carburol visant introduire
10 % d'alcool dans les carburants automobiles d'ici 1990.
3. Diversifier les sources d'approvisionnement. L'objectif tait de faire en
sorte qu'aucun pays ne reprsente plus de 15 % de nos importations d'nergie.
Pour des raisons diverses (bas cot du brut soudien, crise iranienne,...) cet
objectif n'a pu tre atteint. Nos deux plus importants fournisseurs, l'Arabie
Soudite et l'Irak assuraient ensemble 36 % de nos approvisionnements ptrol
iersen 1973 et 57 % en 1980. Aprs le dclenchement de la guerre Irak-Iran, plus
de la moiti de nos importations de ptrole provenait de l'Arabie Soudite.
Globalement, pendant les annes 70, la France est parvenue amorcer la relve
du ptrole, mais sa dpendance par rapport aux importations d'nergie ne s'est
pas sensiblement rduite. En 1980, elles reprsentaient 71 /o de la consommation
d'nergie primaire contre 76 % en 1973. Ce n'est qu' l'horizon 1990 qu'une
amlioration de cette situation tait escompte.
En effet, en mars 1980, un conseil de planification avait fix 242 Mtep,
l'objectif de consommation pour 1990 dans l'hypothse d'une croissance cono
mique de 3,5 Io par an. La part du ptrole aurait t ramene de 53 30 %, la
consommation ptrolire tombant 68 Mtep contre 117 en 1973. Paralllement,
la production d'nergie nuclaire aurait t multiplie par 7 pour atteindre 73
Mtep, soit plus que le ptrole (voir Tableau 2), le taux de dpendance aurait ainsi
t ramen 55 7o.
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III. LA NOUVELLE POLITIQUE NERGTIQUE

La politique nergtique mene depuis 1973 avait fait l'objet de srieuses crit
iques de la part de l'opposition de gauche.
La priorit accorde au programme nuclaire heurtait la sensibilit cologiste
qui dnonait les risques pour la dmocratie d'une ventuelle socit du pluto
nium et qui prnait en alternative le recours aux nergies douces plus dcentral
ises.
D'autres se demandaient si les investissements consacrs aux moyens de
production correspondaient bien une allocation optimale des ressources et s'il
n'existait pas des moyens plus efficaces, notamment grce une meilleure mat
rise des consommations de desserrer la contrainte extrieure et de crer des
emplois.
A ct de cette tendance existait au contraire un courant nettement productiviste trs favorable au dveloppement des sources d'nergie nationales qu'il
s'agisse du charbon ou du nuclaire. L'aspiration une croissance forte, juge
seule capable de rduire les ingalits, se conjugait avec une foi sans faille dans le
progrs scientifique pour soutenir le dveloppement des grands outils de product
ion
et des techniques nouvelles telles que la gazification du charbon et les surr
gnrateurs...
Ds son arrive au pouvoir, en mai 1981, le nouveau gouvernement de gauche
promettait un dbat de politique nergtique au Parlement pour l'automne. Il
dcidait paralllement de renoncer la construction d'une centrale nuclaire sur
le site de Plogoff qui avait t vivement conteste et de geler provisoirement les
travaux sur 5 autres sites. La prparation du dbat parlementaire donna lieu la
rdaction de deux rapports qui servirent de base la nouvelle politique : le rap
port Hugon sur les problmes techniques et conomiques et le rapport Bourjol
sur les aspects institutionnels et juridiques.
1. Le rapport Bourjol contenait de nombreuses recommandations pour asso
cier plus troitement les citoyens l'laboration des choix nergtiques :
les rgions sont invites laborer leurs propres plans nergtiques dont la
ralisation devrait donner lieu des contrats avec l'Etat ;
elles devront se doter cette fin d'agences rgionales de l'nergie qui veill
eront tout spcialement au dveloppement des nergies locales et des conomies
d'nergie ;
sur chaque site nuclaire sera cre une commission locale d'information et
une commission nationale des prsidents de ces commissions sera installe ;
l'enqute d'utilit publique pralable la ralisation des grands quipe
ments nergtiques sera rforme pour permettre une meilleure prise en compte
des positions des personnes concernes ;
enfin, une dlgation parlementaire permanente pour l'nergie est juge
utile et la mise en place auprs du Parlement d'un office d'valuation des choix
technologiques est encourage.
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2. Le rapport Hugon tmoigne d'une certaine continuit avec les options prc
dentes (recherche de la scurit et de l'indpendance nationale, rduction de la
part du ptrole...) mais il marque aussi une rupture trs nette : la politique
ancienne qui privilgiait le dveloppement des moyens de production doit se
substituer une politique de matrise des consommations.
A l'horizon 1990, et dans le cadre d'une croissance du PNB de 5 % par an, la
consommation nergtique vise est de 232 Mtep, contre 242 Mtep prcdem
ment.
Sa rpartition est donne par le tableau 2.
TABLEAU 2. Evolution des bilans nergtiques l'horizon 1990 (Mtep)
Energie primaire

Bilan Hugon

Bilan prcdent

35-40
70-75
31-40
14-15
60-66
10-14

33
73
37
14
73
12

Charbon
Ptrole
Gaz
Hydraulique
Nuclaire
Energies nouvelles
TOTAL

232

242

La ralisation de ces objectifs supposait tout d'abord un effort considrable

d'conomies d'nergie, l'lasticit nergie-PNB sur la priode 1981-1990 devant
tre ramene 0,46. Pour y parvenir, les investissements consacrs aux cono
miesd'nergie auraient d quadrupler pour atteindre d'ici 1990 une quarantaine
de milliards de F par an dont 30 pour les conomies proprement dites et 10 pour
les substitutions entre nergies, essentiellement en faveur du charbon et de l'lec
tricit. Le rapport Hugon soulignait galement la ncessit de mettre en uvre
une politique industrielle cohrente avec ce programme notamment en matire de
rgulation et de chaudires charbon. Au total, la cration de 300 000 emplois
tait attendue de cet effort.
Dans le domaine des filires de production, l'accent tait mis sur le charbon.
La prospection du sol national devait tre dveloppe, les investissements ports
2 milliards de F. par an (hors centrales lectriques). Une subvention de
2,5 c/thermie tait propose pour le charbon national. Sur le plan international,
le rapport insistait sur la ncessit de dfinir une stratgie d'ensemble pour les
oprateurs franais. Le programme nuclaire supportait l'essentiel de la baisse de
la consommation et se trouvait lgrement rduit. Quant aux nergies nouvelles,
leur dveloppement devait tre acclr et les crdits de R.D., qui leur sont consac
rs,tripls d'ici 1985.
Les rapports Hugon et Bourgol servirent de base au plan d'indpendance ner
gtique
qui fut adopt par le Parlement le 8 octobre 1981 et qui oriente depuis
lors la nouvelle politique nergtique. Matrise des consommations, diversifica
tion
des sources d'nergie primaire et dmocratisation des procdures constituent
ses trois priorits.
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a) la volont de matriser les consommations d'nergie s'est traduite par la

cration en avril 1982 de l'Agence Franaise pour la Matrise de l'Energie qui
regroupe les moyens de l'Agence pour les Economies d'Energie, du Commissar
iat
l'Energie Solaire, de la Mission chaleur et du Comit Gothermie. Dote
d'un budget de 1,4 milliards de F en 1982, dont un quart pour la recherche, elle a
pour mission de promouvoir l'utilisation rationnelle de l'nergie et les nergies
nouvelles. Son statut d'tablissement public caractre industriel et commercial
lui confre des possibilits d'intervention beaucoup plus larges que les organis
mes
qui l'ont prcd.
Par ailleurs, un certain nombre de mesures financires d'aide aux investiss
ements
ont t prises : dsencadrement du crdit, bonification des taux d'intrt,
dductions fiscales, cration d'un compte pargne-nergie, dveloppement de
socits de crdit-bail spcialises : les Sofergies.
Enfin, une partie du Fonds spcial de Grands Travaux, fond conjoncturel des
tin relancer l'activit du BTP (soit 2 milliards de F rpartis sur 1982 et 1983) a
t affecte des conomies d'nergie dans les btiments publics et les logements
sociaux et aux rseaux de chaleur. C ntrairement aux orientations prcdentes la
priorit semble dsormais accorde au secteur rsidentiel et tertiaire qui est d'ail
leurs celui dont la consommation croit le plus rapidement.
Il est encore trop tt pour dresser un bilan de ce foisonnement d'initiatives
mais il semble ds prsent que, dans le secteur industriel, si les conomies
d'nergie se ralisent peu prs selon les objectifs viss, les substitutions au bnf
icede l'lectricit et du charbon s'effectuent un rythme beaucoup plus lent que
celui qui tait escompt.
b) la diversification des sources d'nergie primaire consiste rquilibrer le
bilan nergtique en faveur des nergies nationales et mieux rpartir nos appro
visionnements
extrieurs entre nos fournisseurs trangers. Des dcisions import
antes ont dj t prises aussi bien en ce qui concerne le ptrole que le gaz, le
charbon ou l'nergie nuclaire.
En matire de ptrole, les Pouvoirs publics se sont trouvs confronts la
grave crise que connat l'industrie du raffinage. En raison de la baisse de la con
sommation,
les raffineries ne fonctionnent qu' 70 /o de leur capacit nominale.
Elles doivent en outre tre reconverties pour faire face une offre qui s'oriente
vers des ptroles de plus en plus lourds et une demande au contraire o la part
des produits lgers s'accrot. Les pertes se sont gonfles rapidement. En 1981,
elles ont atteint 5 milliards de F, alors que le total des dettes accumules par
l'ensemble de l'industrie s'levait 60 milliards de F. Pour 1982, Les pertes sont
estimes 13 milliards de F.
Pour remdier cette situation, un plan d'ensemble a t dfini. Les prix
dpart-raffinerie qui jusqu' prsent taient dtermins de faon discrtionnaire
par les Pouvoirs publics devraient dsormais voluer de faon automatique en
fonction des prix internationaux tout en ecrtant des fluctuations rapides de trop
grande amplitude. La hausse du dollar et le blocage des prix ont retard l'applica
tion
de cette formule sans en remettre en cause le principe. L'industrie franaise
du raffinage devrait ainsi pouvoir retrouver une situation financire plus saine
afin de se moderniser. Un plan prvoyant la fermeture des units les moins renta274

REVUE D'CONOMIE INDUSTRIELLE n 23, 1" trimestre 1983

bles et des investissements importants (3,5 milliards de

approuv par les Pouvoirs publics.

F) a t d'ailleurs

Sur le plan extrieur, la tendance a galement t un plus grand libralisme,

Elf-Aquitaine a t autorise acheter une compagnie amricaine Texas-Gulf
alors que le gouvernement prcdent s'tait oppos l'achat d'une autre socit
amricaine Kerr McGee. En matire d'approvisionnements, les compagnies cher
chent se dfaire des contrats d'Etat Etat long terme pour profiter de la
baisse des prix spot et des rabais qui sont proposs ici ou l. La part de l'Arabie
Soudite dans les importations de ptrole est ainsi tombe 37 % en 1982. Le
contrat franco-soudien, dit contrat Jobert, sign en 1974 et qui prvoyait l'achat
par la France de 12 millions de t/an de ptrole soudien a t rengoci au niveau
de 3 millions de t/an.
La production de charbon national a fait l'objet d'un soutien trs marqu. La
prfrence dont il bnficie a t actualise sur le PIB et porte pour 1982
2,8 c/thermie. La subvention aux Charbonnages de France approchera ainsi 6
milliards de F en 1982. Des investissements slectifs seront effectus dans les
puits les plus rentables. Pour mieux matriser les importations, la structure de
l'ATIC va tre rnove et Charbonnages de France y aura un rle plus dtermi
nant
que par le pass.
En ce qui concerne l'nergie nuclaire, les sites gels ont t dgels
aprs consultation des collectivits locales concernes. Pour la priode 1982-83,
EDF a t autorise engager 6 tranches nuclaires (soit 7 400 MW) ainsi que
deux tranches au charbon de 600 MW. Au-del, les perspectives de croissance de
la consommation d'lectricit apparaissant moins favorables que lors de la rdac
tiondu rapport Hugon, il faut sans doute s'attendre une baisse sensible des
investissements nuclaires.
Le gaz enfin occupe dans le bilan nergtique franais une part croissante
(3,4 % en 1960, 12,5 % en 1981 et environ 16 /o en 1990) mais infrieure la
moyenne mondiale (19 7o). Pour compenser le dclin prvisible des gisements de
Lacq et de Groningue (70 /o de la consommation en 1981 mais seulement 15
20 /o en 1990) des contrats ont t conclus avec l'URSS, l'Algrie et la Norvge.
D'autres seront recherchs avec le Canada, le Nigeria ou l'Argentine. Parallle
ment,
pour parer d'ventuelles ruptures d'approvisionnement, les capacits de
stockage sont en cours de doublement pour atteindre 10 millions de TEP. La con
sommation
de gaz sera rpartie par moiti entre le secteur rsidentiel et tertiaire
d'une part, et l'industrie d'autre part. La moiti des contrats industriels sera
interruptible, ce qui donnera une souplesse supplmentaire.
c) La dmocratisation des procdures et la rgionalisation des choix consti
tuent sans conteste l'aspect le plus novateur de la politique labore et mise en
uvre depuis mai 1981. C'est aussi sans doute celui qui soulve le plus de diffi
cults, car il ne peut tre question d'imposer des structures de participation sans
le soutien actif des intresss.
Le gouvernement encourage la cration d'agences rgionales de l'nergie et
appuie l'laboration de plans nergtiques rgionaux, dpartementaux, canto
naux ou communaux. Des commissions locales d'information ont t cres prs
des grands quipements nergtiques selon les recommandations du rapport
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Bourjol. Une commission scientifique a t charge d'tudier les problmes du

retraitement des combustibles nuclaires irradis. La cration d'un office d'va
luation
des choix technologiques va tre discute au Parlement.
La nouvelle politique nergtique tmoigne ainsi d'une volont trs nette
d'associer tous les citoyens l'laboration des choix nergtiques, volont coh
rente avec la priorit accorde la matrise des consommations. Sa russite
dpend largement de l'adhsion qu'elle saura recueillir dans le pays.

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