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Groupe de travail SRC

« Suffrage universel direct des
conseillers communautaires »
DOCUMENT PROVISOIRE
Note de préconisations par les responsables du groupe :
Patrick MENNUCCI et Collette CAPDEVIELLE

Introduction
Rappel du contexte
Cette note poursuit l’objectif de repenser le mode de scrutin des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) et des métropoles.
Son origine est consécutive à l’adoption de la loi de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) qui prévoyait dans son article 54
l’élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains à partir de 2020 suivant
des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017.
L’article 22 octies du projet de loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la
République (NOTRe) avait pour objectif de généraliser ce principe à tous les Etablissements
publics de coopération intercommunale (EPCI). Introduit en première lecture à l’Assemblée
nationale par un amendement de Colette Capdevielle avec le soutien du groupe SRC en
commission des Lois, supprimé au Sénat en deuxième lecture et réintroduit au même stade
à l’Assemblée, la CMP du 9 juillet dernier a finalement supprimé l’ensemble des
dispositions de l’article.
Dans ce contexte, les commissaires socialistes de la Commission des Lois de l’Assemblée
nationale ont souhaité la création d’un groupe de travail afin d’expertiser les différentes
hypothèses d’évolution de l’élection des conseillers communautaires d’une part, et leurs
conditions d’acceptabilité politique d’autre part.
En effet, la mise en œuvre effective du principe d’élection au SUD pour les métropoles avant
2017 est conditionnée à l’exploration des différentes modalités techniques du mode de
scrutin : élection sur une circonscription unique/ « secteurs », tout ou partie de l’assemblée,
devenir du rôle des maires, etc.
C’est là le contexte de la commande faite au groupe de travail et à ses deux responsables
Patrick Mennucci et Colette Capdevielle.

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Principes directeurs et méthode
L’hypothèse de l’élection au suffrage universel des conseillers communautaires pose trois
grands types de questions relatives :

D’abord, à l’évaluation du système d’élection actuel, la désignation par fléchage au
sein de chaque commune, afin de mesurer les avancées et les limites de ce mode de
scrutin expérimenté pour la 1ère fois en 2014
Ensuite, à l’acceptabilité politique d’un nouveau mode de scrutin pour l’ensemble
des intercommunalités sachant que pour les métropoles, le principe de l’élection au
SUD est déjà acté par la loi MAPTAM
Enfin, aux scénarios alternatifs du futur mode de scrutin : proportionnel intégral,
circonscription territoriale, séparation exécutif/législatif, … en portant une attention
particulière à la représentation des communes au sein des futurs EPCI.

La réponse à ces diverses questions nécessitait donc d’avoir recours à différentes expertises
et auditions politiques au travers d’une série de rencontres organisées entre octobre et
décembre.
En outre, il est apparu indispensable de sonder les attentes sur ce sujet auprès des exécutifs
de la douzaine de métropoles concernées par l’article 54 de la loi MAPTAM. Dans leur
quasi unanimité, les présidents (ou leurs proches collaborateurs) des métropoles de Nice,
Montpellier, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Brest, Rouen, Rennes, Lille , Strasbourg et
Grenoble sont favorables à une évolution significative du mode de scrutin.
Néanmoins, s’il existe un large accord de principe en faveur d’un surplus démocratique des
métropoles, les conditions d’application continuent de diviser.
Cette note explore quelques pistes envisagées par les acteurs concernés et procèdent à un
certain nombre de préconisations de nature à répondre aux attentes et aux craintes
exprimées.

Calendrier des réunions et auditions 1
-

15 septembre : réunion de coordination entre les deux co-responsables du groupe
29 septembre : réunion de lancement et présentation de la méthodologie
13 octobre : audition de Christophe BORGEL (PS) et Pierre COHEN (FNESR)

1

Même s’ils n’ont pas fait l’objet d’auditions, nous remercions également pour des échanges
informels : David Rey et Romain Derache (conseillers au groupe socialiste à l’Assemblée,
Olivier Dussopt (rapporteur loi NOTre), Daniel Béhar et Martin Vanier (Acadie), Jean Pierre
Massias (Professeur de droit, Université des Pays de l’Adour), Romain Lajarge (professeur
Grenoble), …

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27 octobre : audition de Jean Pierre BALLIGAND, auteur de la proposition de loi sur le
sujet en 2006
10 novembre : table ronde sur les métropoles en présence des parlementaires
concernés Nathalie APPERE, Michel DESTOT, …
1er décembre : réunion interministérielle au Ministère de l’Intérieur en présence des
représentants du pôle parlementaire et de Violaine Demaret, conseillère technique
en charge des questions locales et des représentants de la DGCL - ainsi qu’avec la
participation des membres de cabinets d’André VALLINI et de Marylise LEBRANCHU.

Table des matières
Introduction ....................................................................................................................... 1
Rappel du contexte ..................................................................................................................... 1
Principes directeurs et méthode .................................................................................................. 2
Calendrier des réunions et auditions .......................................................................................... 2
I. L’élection par fléchage : un « ersatz » de suffrage universel direct ................................... 5
1.1 L’intercommunalité au cœur de la réforme territoriale ...................................................... 5
1.2 Le scrutin par fléchage : principe et limites ........................................................................ 7
1.3 Le statu quo de la loi NOTRe .................................................................................................. 8
II. SUD : quelle ambition démocratique ? ............................................................................ 9
2.1 Un consensus et une nécessité : changer de mode de scrutin ................................................ 9
2.2 Le principe de l’élection au SUD pour les métropoles et les intercommunalités, à quelles
conditions ? ............................................................................................................................... 11

III- Modes de scrutin de l’élection au SUD des conseillers : quel scénario privilégier ? ...... 13
3.1 L’impossible réforme du « scrutin fléché » ........................................................................... 13
3.2 Des pistes pour avancer ....................................................................................................... 14


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En résumé, nos 4 préconisations

1. Adoption en priorité d’un nouveau mode de scrutin pour les métropoles dont les
modalités concrètes seront définies par un projet de loi présenté avant la fin de
l’année 2016 pour l’application de l’article 54 de la loi MAPTAM

2. Ce projet de loi pourra également comprendre des dispositions spécifiques avec :
2.1 Création d’une collectivité territoriale à statut particulier pour la métropole
d’Aix Marseille à partir de 2020 pour résoudre la question de la représentation
démographique d’une part et acter la fusion entre la métropole et le
Département des Bouches du Rhône
2.2 Elargissement du dispositif aux intercos XXL (définies selon des critères
démographique, de superficie et le nombre de communes) pour lesquels la
question constitutionnelle de l’égalité devant le suffrage se pose

3. Proposition d’un mode de scrutin « à la lyonnaise » mi- proportionnel et mi-
majoritaire. Comprenant trois caractéristiques :
3.1 Création de « secteurs »/ « circonscriptions » créés ad hoc ou définis à l’échelle
des cantons (qui ont l’avantage d’être validés par le Conseil d’Etat ) afin de
permettre une bonne représentativité des territoires
3.2 institutionnalisation d’une Conférence des Maires
3.3 Imposition du non-cumul de l’exécutif communautaire avec l’exécutif municipal

4. Création d’une mission ministérielle sur les EPCI sur :
4.1 La gestion des compétences
4.2 la fiscalité : harmonisation TH et CFE, versement transport, DGF, …
4.3 le fonctionnement et la gouvernance


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I. L’élection par fléchage : un « ersatz » de suffrage universel direct
On observe le paradoxe suivant : alors que l’intercommunalité a enfin été reconnue par les
dernières réformes territoriales comme un échelon majeur de notre organisation
territoriale, la réforme de son mode de scrutin, avec l’adoption du fléchage, ne lui a pas
permis d’asseoir sa légitimité démocratique.

1.1 L’intercommunalité au cœur de la réforme territoriale
L’achèvement de la carte intercommunale en 2014 et la création des métropoles la même
année auraient du favoriser l’émergence dans le débat public des enjeux communautaires
lors des élections municipales de 2014. Il n’en fut rien ou presque2.
Tendanciellement, on assiste à la réorganisation en « plus grand » de l’architecture
territoriale de la France.
Jusqu’alors la Communauté urbaine de Lille avec ses 85 communes et ses forts écarts
démographiques faisait figure d’exception dans un paysage intercommunal où les EPCI
s’organisaient surtout selon un registre de l’entre soi politique et territorial. 3
Dans une période plus récente, la carte intercommunale avait déjà connu une recomposition
en profondeur :
o Soit à l’initiative d’un leader politique local : cela a été le cas à Nice lors de la
création de la métropole et son élargissement à deux communautés de
communes impulsés par Christian Estrosi. C’était évidemment le cas de la
métropole du Grand Lyon négocié entre Michel Mercier, président du Conseil
génral du Rhône et Gérard Collomb, président du Grand Lyon pour l’obtention
d’une collectivité territoriale à statut particulier à l’occasion de la loi
MAPTAM.
o Soit à l’initiative de l’Etat lorsque celui estime que l’impulsion locale n’est pas
suffisante. C’est le cas pour le Grand Paris et pour Marseille
Dans le cadre de la loi NOTRe, le législateur a souhaité poursuivre ce mouvement et ouvrir à
nouveau un régime dérogatoire de révision des schémas départementaux de coopération
intercommunale.

2

Une invitée discrète L’intercommunalité dans les élections municipales de 2014, Rémy Le
Saout et Sébastien Vignon
3
Philippe Estèbe, Gouverner la ville mobile. Intercommunalités et démocratie locale. Coll La
Ville en débat. PUF. 2008
5

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Le texte a également fixé un seuil minimal de 15 000 habitants. Malgré les nombreuses
dérogations accordées aux communautés situées en montagne ou en milieu rural, ce sont
plus de 800 communautés qui vont disparaître à partir du 1er janvier 2017, date d’entrée en
vigueur de la réforme. 4

Le Sénat dans son rapport d’étape sur la réforme territoriale5 observe un « contournement »
de la loi NOTRe « (…) Mais, dans différents départements, la lecture des projets préfectoraux
indique qu'ils se sont affranchis des prescriptions de la loi pour ne retenir qu'un seul objectif
quantitatif, celui de réduire drastiquement le nombre des intercommunalités de la
circonscription. L'AdCF le soulignait lors de son audition par vos rapporteurs, certains préfets
affichent la volonté d'aller au-delà du dispositif voté par le Parlement ».
Pour étayer cet assertion, le rapport cite 4 exemples :
-

-

-

celui de la Manche dont la carte, aujourd'hui constituée de 27 communautés (dont
18 de moins de 15 000 habitants), serait demain, selon le projet préfectoral, réduite à
5 EPCI à fiscalité propre.
les Pyrénées-Atlantiques, aujourd'hui composé de 3 CA et 27 CC dont une ayant son
siège dans le département voisin des Hautes-Pyrénées, qui pourrait, demain, se
réduire à 8 EPCI à fiscalité propre, soit une réduction de près des trois quarts de
l'effectif actuel.
Le schéma des Alpes de Haute-Provence évoluerait d'une vingtaine
d'intercommunalités (1 CA et 19 CC aujourd'hui) à un total de 8 demain dont 2 CA et
6 CC.

Or, ces 3 exemples illustrent un effet d’amplification de la loi, et non pas de contournement,
qui est due non pas sous l’impulsion de Préfets zélés mais d’abord par la volonté des élus
locaux.
A ce stade, sans rentrer dans le détail de l’explication du succès des intercommunalités XXL,
retenons l’idée selon laquelle deux évolutions majeures et imprévues au début du mandat
de François Hollande sont subitement venues « bousculer » le jeu politico institutionnel
local :
-

d’une part, l’agrandissement des Régions annoncée par Manuel Valls lors du discours
de politique général en avril 2014

4

http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/LOCActu/ArticleActualite&jid
=1250270603663&cid=1250270601815

5
https://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-493-notice.html

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d’autre part, l’annonce d’une baisse drastique des dotations de l’Etat de 2014-2017

Au final, la réforme en cours entrainerait la création de plus de 150 communautés de plus
de 50 communes dont une quinzaine de plus de 100 communes et 3 de plus de 150
communes.
Dans toutes ces configurations, en dépit de leurs différences, on retrouve comme traits
communs le grand nombre de communes et la diversité des situations territoriales intégrées
avec notamment des configurations de communes hyper urbaines et hyper rurales.
Autrement dit, le même défi se pose à chaque fois : comment gouverner très nombreux en
représentant les populations et les territoires ?

1.2 Le scrutin par fléchage : principe et limites
Pour y répondre, le parlement a introduit la désignation par fléchage par les lois du 16
décembre 2010, relative à la réforme des collectivités territoriales, et du 17 mai 2013
relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des
conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral.
Nicolas Portier, directeur de l’AdCF écrit dans sa conclusion sur l’étude de
l’intercommunalité lors des élections municipales de 20146 « Avec le recul, et en disposant
de la richesse des contributions de cet ouvrage, chacun pourra conclure à la très faible
avancée de la démocratie intercommunale à l’occasion des scrutins de mars 2014 ».
Les enquêtes menées sur le terrain ont montré que l’intercommunalité est encore trop
rarement construite comme un enjeu politique saillant. Globalement, la compétition
électorale a une nouvelle fois abouti à produire une vision de l’intercommunalité centrée sur
des enjeux et des intérêts de la commune privant les citoyens d’un débat de fond sur les
enjeux communautaires.
Il faut toutefois reconnaître certaines avancées permises par le scrutin fléché. On en recense
trois principalement :
-

Il crée un lien électif direct entre les électeurs et les conseillers qui ne sont plus de
simples délégués des communes,
L’opposition municipale peut également être représentée au sein de
l’intercommunalité (au moins pour les communes disposant de 4 sièges). Certains
groupes minoritaires à l’échelle municipale ont même pu se retrouver majoritaire au
niveau communautaire même si les conséquences politiques sont finalement

6

Op. cit.
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mineures dans la mesure où le principe de cogestion et de recherche du consensus
demeure structurant dans les communautés.
La parité obligatoire dans le scrutin de liste communale a mécaniquement féminisé
les assemblées intercommunales, même si sur ce point là, comme souvent, on
retrouve en proportion beaucoup moins de femmes dans les exécutifs.

Ces timides avancées ne masquent toutefois pas l’échec de ce mode de scrutin qui n’a pas su
donner aux communautés la légitimité démocratique nécessaire.

1.3 Le statu quo de la loi NOTRe
En regard de ces enjeux, on aurait pu espérer un changement du cadre législatif (« à droit
créatif ») à l’occasion de la loi NOTRe. Il n’en a rien été. Au niveau national, les résistances
notamment de l’Association des Maires de France, ont été trop fortes.
Le principe de l’élection au suffrage universel direct adopté par les députés a une nouvelle
fois été supprimé par le Sénat puis par la Commission mixte paritaire du 9 juillet dernier, ce
point apparaissant comme une ligne rouge pour les Sénateurs.
Thomas Procureur nous rappelle que cet épisode n’est que le dernier d’une longue série de
renoncements débutés avec la loi Chevènement en 1999 et poursuivis en 2001 avec un
amendement de Bernard Roman et Bernard Derosier avec à chaque fois le même scénario :
un amendement instituant le suffrage direct des élus intercommunaux est voté en 1ère
lecture et en 2e lecture par l’Assemblée nationale et finalement abandonné en commission
mixte paritaire.
Résultat, le cadre réglementaire contraint le processus de montée en puissance des
intercommunalités en particulier celle des métropoles et des communautés XXL. Même dans
le cadre d’une volonté politique nationale (Paris, Marseille), on ne dispose à ce jour que d’un
cadre institutionnel complexe et dont chacun sent bien qu’il est achevé.

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II. SUD : quelle ambition démocratique ?
Le but premier de ce groupe de travail était de comprendre « l’état d’esprit » des élus face à
la perspective de l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires.
Les auditions, échanges informels et table ronde avec les députés des métropoles a fait
émerger quatre constat principaux.

2.1 Un consensus et une nécessité : changer de mode de scrutin
Une montée en échelle et en puissance des intercommunalités appelle un mode de
désignation plus démocratique. Les principaux arguments en faveur d’une modification du
mode de scrutin sont connus depuis longtemps : la taille de ces groupements, leurs
ressources budgétaires, leur capacité à lever l’impôt et le rôle stratégique de leurs
compétences appellent une intervention directe des citoyens dans la désignation des élus
intercommunaux.
Une exigence démocratique
Pendant ces trois décennies, les partisans du statu quo ont bloqué toute avancée
significative sous prétexte que toute modification des règles de désignation ne pouvait être
étudiée qu’une fois l’ensemble du territoire national couvert par des EPCI. C’est chose faite
maintenant.
L’échelon intercommunal ne peut plus être ce lieu de marchandises des égoïsmes
communaux. Le Pays a besoin d’intercommunalités fortes capables de porter des projets
d’aménagement et de développement ambitieux. Il faut rappeler un chiffre : en 2010, selon
l’INSEE, plus de trois salariés sur quatre quittent leur commune de résidence pour aller
travailler dans une autre commune. L’électeur dont les mobilités et les usages dépassent en
permanence les limites administratives de sa commune, a besoin de se rapprocher du niveau
décisionnel à l’échelle de l’intercommunalité, aujourd’hui trop technocratique et pas assez
politique. Sans un changement en profondeur du mode de scrutin, nous risquons de
demeurer dans ce que Jean Viard appelle la « démocratie du sommeil ».
Une meilleure efficacité des politiques publiques
Dans un contexte de crise des finances locales, les « petits maires » s’inquiètent
légitimement du devenir de leur commune.
Toutefois, sur le terrain, la majorité des maires peinent à répondre aux besoins croissants de
la population notamment en matière de service au public. Ils savent que leurs missions

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évolueront vers moins de gestion directe et davantage de management de projet et de
négociation avec les autres niveaux de collectivités.
En outre, contrairement aux idées reçues, l’intégration communautaire s’accompagne dans
le même temps d’un renforcement de la commune sur le terrain. L’analyse des schémas de
mutualisation permet par exemple d’observer une plus grande marge de liberté des
communes sur leurs missions de proximité (accueil des usagers, mise en place de dispositifs
de démocratie participative) grâce aux mises à disposition de la Communauté en moyens
humains et financiers.


Une sécurité juridique et constitutionnelle
Outre l’aspect démocratique, l’élection des Conseillers communautaires au SUD apporte une
solution juridique pérenne après la QPC du 20 juin 2014 dite « Commune de SALBRIS »,
concernant les accords locaux. Cette décision interroge les modalités de répartition
automatique des conseillers communautaires qui ne permettent pas de garantir la
désignation des Conseils communautaires sur une « base essentiellement démographique ».
D’autres problèmes juridiques sont posés. Anne Gardère dans un article du mois d’avril
20167 dresse un état des lieux du contentieux actuel au sujet des dispositions législatives
concernant la composition des conseils communautaires, plus particulièrement les articles
L.5211-6-1 et L. 5211-6-2 du CGCT.
Malgré les divers contentieux engagés notamment sur la métropole d’Aix Marseille, la
sécurisation n’est que relative dans la mesure où les III, IV et V de l’article suscités n’ont fait
l’objet d’aucun contrôle de constitutionnalité. En outre, les interrogations risquent de
s’accroitre avec le renouvellement à venir avec les fusions et extensions de la nouvelle carte
intercommunale qui entreront en vigueur à partir du 1er janvier 2017.
Une harmonisation des règles de délibération des EPCI
Par ailleurs, la question de l’élection du suffrage universel direct permettrait d’harmoniser
l’ensemble des règles de délibération des intercommunalités. Actuellement, on récence au
moins quatre règles :
-

une « simple » délibération du conseil communautaire,
une « majorité qualifiée » pour la modification des statuts par exemple

7

Anne Gardère Composition des conseils communautaires et métropolitains : la guerre des
sièges n’aura (peut être) pas lieu. Etudes Droit administratif revue mensuelle lexisnexis
jurisclasseur avril 2016
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-

une délibération du conseil mais aussi des communes (en matière de pouvoirs de
police spéciale ou de transfert de la compétence PLU avec le calcul d’une minorité de
blocage).
Une délibération des seules communes, par exemple pour la fixation des attributions
de compensation (AC) en cas de dérogation aux modes de calcul légaux. Dans ce cas,
des hésitations demeurent pour savoir comment comptabiliser l’absence de
réponses des communes ; est ce que « silence vaut accord » ?

Comme l’écrivent Nicolas Portier et Floriane Boulay, le critère du « qui délibère ? » constitue
en quelque sorte la « summa divisio » au sein du fédéralisme intercommunal » 8.

2.2 Le principe de l’élection au SUD pour les métropoles et les
intercommunalités, à quelles conditions ?
De cette prise de conscience apparaît une large convergence autour du principe d’un projet
de loi avant la fin de cette mandature pour appliquer l’expérimentation d’un nouveau mode
de scrutin pour les métropoles dès 2020 avant leur généralisation à toutes les
intercommunalités.
Expérimentation d’un nouveau mode de scrutin pour les métropoles
Le principe du SUD est désormais acquis pour les métropoles depuis la loi MAPTAM. Il
semble donc opportun de proposer un texte de loi avant la fin de l’année qui traiterait en
priorité cette question et de définir les modalités d’application du nouveau mode de scrutin
pour les 13 métropoles concernées : les 11 métropoles de droit commun + Grand Paris et
Marseille (le cas de la métropole de Lyon relevant d’un autre régime juridique).
Cette méthode pragmatique permettrait de créer les conditions d’un élargissement aux
autres types d’EPCI à partir de 2020. Elle est perçue comme une chance historique afin de
passer à la vitesse supérieure dans le processus de démocratisation de la gouvernance
locale. Ce scénario permettrait d’installer définitivement dans le paysage territorial,
l’intercommunalité comme une alternative moderne et efficace au département, voué à
disparaître à terme comme instance politique.
Généralisation prochaine à toutes les intercommunalités
En revanche, si cette proposition reste exclusivement métropolitaine et ne pose pas a
minima le principe du suffrage pour toutes les intercommunalités, elle risque d’entretenir le

8

Pour en savoir plus voir la note de l’ADCF, Gouvernance intercommunale : des règles de
majorité à redéfinir et clarifier du 19/02/2016
http://www.adcf.org/contenu-article?num_article=3007&num_thematique=7

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sentiment d’une France à deux vitesses, celle des métropoles et celle des périphéries et des
territoires ruraux.
Le texte sur les métropoles doit donc nécessairement élargir cette perspective à l’ensemble
des communautés. Pour éviter d’ouvrir d’éventuelles tensions avec les associations d’élus, le
texte pourrait simplement de contenter d’en afficher le principe et de renvoyer à un texte
ultérieur, par exemple avant 2020, les modalités d’application.
Entre la Communauté et la commune, l’institutionnalisation d’un niveau intermédiaire
Avec la mise en place de la nouvelle carte intercommunale, les EPCI recouvriront de plus en
plus une diversité de situations territoriales. Pour tenir compte de ce fait nouveau, le
législateur devra veiller à garantir une organisation territoriale de proximité pour la gestion
des compétences « orphelines » ou déléguées par le niveau supra pour une meilleur prise en
charge des populations (petite enfance, loisirs, rythmes scolaires, …).
Il ne s’agit pas de créer un niveau supplémentaire puisque l’harmonisation fiscale, politique
et stratégique continuerait de se faire au niveau communautaire mais simplement d’établir
une relation de confiance entre le niveau supra et les différents territoires.
Ce niveau intermédiaire permettrait également d’assurer les équilibres territoriaux au sein
de la communauté au sein par exemple d’une commission permanente ou d’un conseil
exécutif.
Plusieurs grandes communautés se sont déjà organisées sous cette forme : les métropoles
de Nantes, Lille et Nice Côte d’Azur. Ces métropoles ont ainsi développé deux types de
territoires de gestion :
-

des « pôles territoriaux » sans personnalité morale gérant des activités pour le
compte de la métropole et fonctionnant comme une administration décentralisée
des établissements publics de gestion territoriale dotés d’une personnalité morale
(forme syndicale) pouvant être investis de compétences à exercer pour le compte de
la métropole.

Innover en matière de gouvernance locale en revisitant la relation commune/communauté
Enfin, il a été ainsi plusieurs fois évoqué le rôle des maires à travers par exemple
l’institutionnalisation d’une conférence des maires permettant de maintenir une
représentation « organique » de la commune dans l’institution et de lui attribuer un pouvoir
normatif.
Le but est d’innover en matière de gouvernance publique tout en préservant, même si c’est
pour la réinventer, la relation commune/communauté. Cette instance pourrait ainsi être
dotée de trois prérogatives :

mission d’évaluation et de contrôle des politiques communautaires
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avis décisionnaire sur les projets d’investissement de la Communauté
avis consultatif sur les projets de territoire structurants (projet de la métropole,
Agenda 21, …)

III- Modes de scrutin de l’élection au SUD des conseillers : quel
scénario privilégier ?
Si le principe de l’élection ne fait pas véritablement problème sur le fond, les inquiétudes et
mises en garde émergent en revanche fortement dès lors que l’on aborde les modalités
concrètes de mise en œuvre.
Ces inquiétudes portent sur de multiples registres : politisation du mode de fonctionnement,
crainte de l’affaiblissement voire de la disparition des communes, …
Les objectifs d’un nouveau mode de scrutin
Pour résumer, et de façon transversale aux différents scénarios présentés ci dessous, les
objectifs le futur mode de scrutin doit répondre aux objectifs suivants :
-

lisibilité pour les citoyens afin qu’ils aient à se déterminer entre plusieurs projets
pour l’intercommunalité

-

un scrutin qui distingue les enjeux communautaires des enjeux municipaux : date
d’élection différente, liste distincte

-

un mode de scrutin proportionnel pour tenir compte des sensibilités politiques mais
avec une prime majoritaire pour assurer une majorité politique

-

un mode de scrutin qui permet la représentation de l’ensemble des territoires de
l’intercommunalité è préférence pour des circonscriptions électorales

3.1 L’impossible réforme du « scrutin fléché »
Certains préconisent une simple amélioration du scrutin fléché. Pour autant, si quelques
aménagements peuvent être imaginés à la marge (non respect de l’ordre de la liste
municipale, fin de la concomitance des 2 scrutins), le principe même du scrutin fléché paraît
contradictoire avec l’objectif de rendre l’élection des conseillers communautaires plus
indépendante de celle des conseillers municipaux.
En outre, le fléchage a l’inconvénient majeur de ne s’appliquer qu’aux communes de plus de
1000 habitants. Même s’il y a eu un saut quantitatif lors des élections de 2014 par
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l’abaissement du seuil de 3500 habitants à 1000, près du trois quart des communes et 15 %
de la population française ne sont pas concernés par le fléchage.
Ainsi, le maintien du fléchage continuerait le système d’une « double élection » où une
partie des conseillers communautaires seraient élus par désignation du Conseil municipal et
l’autre partie par le fléchage (discret) sur des listes municipales.

Enfin, le fléchage ne permet pas de relever le défi de la représentation de l’opposition au
sein des futures instances. Seules quelques communes peuvent en effet prétendre
représenter 4 sièges au sein de la future instance ; d’autant que l’opposition municipale
peut se retrouver à l’échelle communautaire en situation d’être majoritaire ce qui
amplifierait l’incompréhension des citoyens sur la responsabilité des élus locaux.

3.2 Des pistes pour avancer
Un compromis peu satisfaisant : l’élection au SUD d’une partie seulement des conseillers
communautaires.
C’est le scénario choisi par Jean Pierre Balligand, député socialiste, qui a déposé en 2006 une
proposition de loi de loi sur le sujet (voir PPL en annexe).
Ce scénario a certes l’avantage de préserver le lien entre les communes et
l’intercommunalité, mais il n’en demeure pas moins que pour les intercommunalités de
grande taille, la taille des assemblées augmenterait considérablement.
Pour répondre à cette critique, l’idée d’une différenciation entre l’exécutif et le législatif a
été avancée. Cependant, les conséquences d’une double représentation, celle des
communes et celle du suffrage direct, aurait pour effet de créer des différences de majorité
entre l’exécutif et le législatif au risque de rendre ces ensembles ingouvernables.
La référence: un scrutin à la « lyonnaise » mi- proportionnel / mi- majoritaire
A ce jour, la métropole du Grand Lyon est la seule intercommunalité à offrir une réflexion
sur un nouveau type de scrutin. Cette dernière est la seule métropole à prendre la forme
juridique d’une collectivité territoriale à statut particulier autorisée par l’article 72 de la
Constitution.
Afin de faciliter la mise en œuvre de la métropole d’Aix Marseille et d’acter la disparition à
terme du Département des Bouches du Rhône, la création d’une collectivité à statut
particulier peut se révéler pertinente à l’horizon 2020.

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Malgré cette spécificité juridique, le système lyonnais adopté peut servir de référence pour
les autres métropoles de droit commun ainsi que pour toutes les intercommunalités XXL
confrontées à la question de la gouvernance.
L’exemple de l’élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains du
Grand Lyon art. L3631-1 à 3631-8 CGCT
-

150 élus
Création de 14 circonscriptions : 6 à Lyon, 1 à Villeurbanne, 7 sur le reste des
territoires tenant compte principalement des conférences des maires
8 à 18 élus par circonscription selon la population
14 élections indépendantes au scrutin de liste à 2 tours avec prime majoritaire de
50% (identique au scrutin des élections municipales)

Le mode de scrutin proportionnelle de type régional peut à certains égards se rapprocher
mais le système lyonnais s’en distingue sur un point fondamental. Les circonscriptions
lyonnaises ne sont pas uniquement des circonscriptions électorales mais constituent des
scrutins indépendants portés par les listes dans chaque circonscription, différentes d’une
circonscription à l’autre, sans cohérence à l’échelle de la métropole. Plusieurs conséquences
peuvent d’ores et déjà être évoquées :
-

-

nécessité d’un redécoupage en circonscriptions ou secteurs. Ce point est décisif et il
conviendrait de s’interroger sur l’hypothèse d’un usage du redécoupage cantonal qui
a l’avantage d’avoir déjà été validé par le Conseil d’Etat ;
variation du nombre de listes présentées selon les circonscriptions ;
élection du futur président lors d’un « troisième tour » au risque de perpétuer une
négociation « en coulisses » …
l’application de primes majoritaires pour chaque circonscription est elle suffisante
pour garantir une majorité claire au sein du conseil communautaire.
la relation commune/intercommunalité est profondément renouvelée par le prisme
des circonscriptions territoriales qui constituent la nouvelle maille et par la
Conférence des maires dotée de pouvoirs normatifs.

Le plus innovant : une répartition des sièges en quatre quart

Cette proposition s’appuie sur la proposition de Romain Lajarge, géographe et chercheur à
l’Université de Grenoble (voir annexe) qui milite depuis de nombreuses années pour la mise
en œuvre du suffrage universel direct pour l’élection des conseillers métropolitains.
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Cette proposition consiste dans la combinaison de 4 modes de représentation distincts :
-

scrutin à la « proportionnelle intégrale » : une partie des représentants sont élus au
1er tour du scrutin en fonction des scores réalisés par chaque liste
scrutin de type « municipal » : seules les 2 premières listes s’affrontent au 2e tour et
recueillent un quart des sièges à proportion de leur résultat
scrutin avec prime majoritaire : la liste arrivée en tête obtient un quart des sièges en
plus afin de consolider sa majorité
scrutin « par tirage au sort » : une petite partie (par exemple 10% des sièges) des
représentants sont tirés au sort et indemnisés pour se consacrer à leur fonction
d’élus (exemple modèle Islandais ou modèle des Assises)

A la différence du mode de scrutin appliqué à la métropole lyonnaise qui laisse penser que
l’intercommunalité est cette fois-ci belle et bien autonome à l'égard de ses communes
membres qu'il s'agisse de ses compétences, de son organisation et de sa légitimité
démocratique, cette proposition a l’avantage de consacrer un mode de gouvernance ouvert
et horizontal plutôt qu’un gouvernement local concentré et vertical.
Cette perspective de gouvernance ouverte laisse plus de marge de manœuvre à un
renouvellement de la relation communes/intercommunalité sans pour autant l’effacer.
L’institutionnalisation d’une Conférence des maires y est donc plus favorable et son rôle
peut même être renforcé en lui donnant par exemple la capacité de voter la section
Investissement du budget. En d’autres termes, toute opération ou nouveau projet
d’équipements devra obtenir l’accord des communes.

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Sommaire des annexes
Annexe 1 : Vers une agglo Pays basque
Annexe 2 : présentation de la métropole Aix Marseille
Annexe 3 : compte rendu audition Borgel/Cohen
Annexe 4 Proposition de loi de Jean Piere Balligand (2006)
Annexe 5 Lettre de Colette Capdevielle adressée à Bernard Cazeneuve sur le SUD et la situation au
Pays basque (octobre 2015)
Annexe 6 Compte rendu réunion interministérielle du 3 décembre 2015 sur le SUD
Annexe 7 Article d’Anne Gardère Droit administratif sur la composition des conseillers
communautaires
Annexe 8 Lettre de Daniel Bloch et Romain Lajarge (chercheurs de Grenoble)

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Annexe 1: le cas du Pays basque
Le contexte
L’hypothèse de la création d’une communauté d’agglomération du Pays basque a émergé à la suite
de la dernière en date (2013) des fins de non recevoir opposées par les autorités de l’Etat à la
revendication d’une « collectivité à statut particulier » pour le Pays basque, elle même ayant succédé
à celle, historique, de création d’un Département Pays basque.
Comprenant que la perspective d’ajout d’une couche au mille feuille territorial rendait encore moins
recevable leur revendication politique, la députée PS Colette Capdevielle a alors proposée une
intercommunalité unique qui a l’avantage de se situer dans le cadre du droit commun. Le Préfet, en
accord avec le Gouvernement, a relayé cette hypothèse en 2014 en s’inscrivant dans le calendrier et
les avancées de la loi NOTRe.
20 ans après le modèle du pays inspiré par le Pays basque, le territoire continue d’innover avec la
fusion de 10 EPCI (les deux communautés d’agglomération littorales et les 8 communautés de
communes de l’intérieur) pour un regroupement de 158 communes et plus de 300 000 habitants.
Lors de la première consultation, prévue par la loi, à propos du périmètre envisagé, 113 communes
représentant 194 000 habitants ont émis un avis favorable. Cela répond très largement aux deux
critères posées par la loi : au moins la moitié des communes représentant la moitié de la population.
A l’évidence, ce choix fortement majoritaire des élus, y compris parlementaires, régionaux et
départementaux, renvoie non seulement à un ressort d’ordre identitaire mais également à la
nécessité d’une meilleure efficacité et coordination des politiques publiques.
Vis à vis de l’extérieur, cela apparaît comme la condition pour peser dans la grande région Aquitaine,
Limousin Poitou Charentes.
Il est intéressant de noter que la plupart des zones rurales et de montagne (notamment dans vallées
pyrénéennes de la Soule) ont plébiscité l’option de l’intégration communautaire avec l’objectif
affiché de disposer d’une scène politique à même de construire la réciprocité urbain/rural.
Et le vote favorable à la quasi unanimité des élus de l’agglomération Sud pays basque procède
également d’une approche « fonctionnelle » : ils ont expérimenté au sien de leur intercommunalité
quis’étend d’Hendaye, Saint jean de luz à Saint Pée sur Nivelle la capacité à intégrer communes
rurales et urbaines dans une même institution et au bénéfice de tous.

Un pacte politique pour représenter la population et les territoires

Un conseil communautaire qui surreprésente le rural
Au regard de sa population, 72 sièges seraient à répartir entre les 158 communes composant la
communauté Pays basque. En application de la représentation proportionnelle à la plus forte
moyenne, ces 72 sièges se répartiraient entre les 19 communes les plus peuplées :
Les 139 autres communes se verraient attribuer un siège de droit.
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L’application du dispositif général conduirait donc à un conseil communauatire composé de 211
sièges.
Ce mécanisme de répartition automatique qui tend, d’une part, à la représentation démographique
et, d’autre part, à celle de l'ensemble des communes, génère de fortes disparités de représentation.
Ces dernières sont ainsi comprises entre 1 représentant pour 66 habitants pour la commune de
Lichans-Sunhar et 1 pour 4655 pour la commune de Mouguerre.
Un « mini » accord local permettrait de créer jusqu’à 21 sièges supplémentaires. Le conseil
communautaire pourrait alors comprendre 232 sièges au maximum
Cependant, quel que soit le mode d'attribution retenu (dispositif général ou accord local), on
constate une surreprésentation des territoires ruraux, peu peuplés, par rapport aux communes les
plus importantes démographiquement parlant. Les correctifs ne pouvant s'imaginer dans la
composition du conseil communautaire, d'autres mécanismes ont été imaginés.
La création d’une commission permanente pour mieux représenter la population
La commission permanente, à l’image de celles des conseils départemental et régional, aurait
vocation à assurer la mise en œuvre des orientations définies par le conseil communautaire,
notamment au travers de pouvoirs délibératifs (consentis par le conseil communautaire dans le cadre
de délégations).
Elle est composée des 15 vice-présidents, nombre maximum autorisé par la loi.
La loi n'impose en revanche aucune limite dans la fixation du nombre des membres de l'organe
exécutif. Cette liberté résulte de la possibilité de désigner "plusieurs autres membres", ce qui permet
d'adapter la composition de la commission permanente ;
La forte représentation des territoires ruraux dotés de nombreuses communes au sein du Conseil
communautaire a suscité de nombreuses interrogations tout au long des travaux menés sur la
gouvernance, notamment de la part des communes les plus peuplées.
Sur le fondement des différentes hypothèses étudiées, et pour les besoins de la présentation, ce
nombre a donc été fixé à 60, soit 59 membres auxquels il convient d'ajouter le Président de la
Commission permanente.
Il s'agit avant toute chose de faire concorder le poids démographique des territoires et leur poids
politique au sein de la gouvernance de la communauté du Pays Basque.

Le maintien d’un niveau intermédiaire pour représenter la diversité des territoires
L’organisation de l’intercommunalité XXL du Pays basque passe par la structuration de territoire
intermédiaire à l’échelle des intercommunalités existantes ou sur la base de 5/6 grands ensembles
redéfinis –la discussion est toujours en cours-.
Ces territoires prendraient la forme de syndicats à vocation multiple, dont l'objet pourra à la fois
consister en l'exercice de compétences communales ne relevant pas de la communauté du Pays

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Basque mais également en la réalisation de prestations de services au profit de ses membres dans les
domaines prédéfinis.

Un Conseil des maires qui a déjà une existence historique au Pays basque connu sous la forme du
Biltzar serait également doté d’un rôle consultatif.
Le Conseil de développement serait également renforcé dans son rôle prospectif et d’évaluation des
politiques publiques.

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Annexe 2 Le cas de la métropole de Marseille

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Annexe 3 Proposition de loi de Jean Pierre Balligand

N° 3143
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 juin 2006.

PROPOSITION DE LOI
tendant à l'élection au suffrage universel direct
des présidents des établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre,
(Renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration
générale de la République, à défaut de constitution d'une commission spéciale dans les délais
prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

PRÉSENTÉE

par M. Jean-Pierre BALLIGAND
Député.

EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Selon les données publiées par la direction générale des collectivités locales, la France
comptait au 1er janvier 2006 2 573 établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI) à fiscalité propre, regroupant 32 913 communes et 53,3 millions d'habitants. Près
de 90 % des communes et 85,5 % de la population française sont aujourd'hui couverts par
une communauté de communes, une communauté d'agglomération, une communauté
urbaine ou un syndicat d'agglomération nouvelle. L'ensemble des groupements a prélevé
13,8 milliards d'euros de recettes fiscales en 2004 - montant à comparer aux 5,2 milliards
d'euros perçus par les régions, au même titre et à la même période.
Il faut se féliciter de cet essor sans précédent, qui doit naturellement beaucoup aux
premières lois de décentralisation, mais aussi et surtout à la loi d'orientation du 6 février
1992 relative à l'administration territoriale de la République (loi Joxe) et celle du 12 juillet
1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi
Chevènement).

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Il faut cependant avoir le courage de reconnaître que ce bouleversement majeur du paysage
territorial ne s'est pas accompagné comme il l'aurait dû d'une implication citoyenne plus
grande dans le fonctionnement de l'intercommunalité.
S'agissant d'un niveau d'administration locale qui, sans être une collectivité territoriale à
part entière, a le pouvoir de lever l'impôt, cette anomalie peut légitimement choquer.
L'article 14 de la Déclaration des droits l'homme et du citoyen de 1789 ne dispose-t-il pas
en effet que « les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en
suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » ?
Sans compter que les citoyens sont bien en peine de dire aujourd'hui, faute d'un contrôle
direct sur ces structures, quel rôle tient exactement l'intercommunalité dans leur vie
quotidienne, qui la dirige et à quoi sont affectées les sommes qu'eux-mêmes et la
collectivité nationale y consacrent.
L'introduction du suffrage universel dans la désignation de l'exécutif intercommunal aurait
dès lors le double avantage de créer les conditions d'un débat démocratique autour des
projets et problématiques communautaires - à commencer, sujet légitime, par le niveau de
la fiscalité locale - et d'instituer une responsabilité directe de cet exécutif devant les
citoyens.
Amorcé en février 1999, au moment de la discussion de la loi Chevènement, le débat sur
l'assise démocratique de l'intercommunalité a connu quelques jalons et fait l'objet d'un
nombre réduit d'initiatives politiques et/ou parlementaires :
· le rapport au Premier ministre de M. Pierre Mauroy au nom de la commission pour
l'avenir de la décentralisation, qui recommande « l'élection en 2007 au suffrage universel
direct des conseillers des intercommunalités à fiscalité propre » (Refonder l'action
publique locale, proposition n° 7, octobre 2000) ;
· un amendement de M. Bernard Roman « posant le principe de l'élection au suffrage
universel direct des membres des organes délibérants des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre », défendu dans le cadre du projet de loi
relatif à la démocratie de proximité (Assemblée nationale, juin 2001) ;
· une proposition de loi de M. Jacques Oudin « tendant à instaurer le suffrage universel
direct pour l'élection des représentants des communes dans les assemblées délibérantes
des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre » (Sénat, juin
2001) ;
· un rapport d'information de M. Michel Piron, Gouverner en France : quel équilibre
territorial des pouvoirs ?, invitant à « s'interroger sur le mode de désignation des élus
intercommunaux » (Assemblée nationale, février 2006).
Si elle partage avec ces différentes initiatives un objectif analogue - introduire davantage
de légitimité démocratique dans le fonctionnement de l'intercommunalité -, la présente
proposition de loi s'en écarte toutefois pour explorer une solution originale et plus rarement
envisagée : l'élection au suffrage universel direct du seul président de l'intercommunalité.
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Soucieux de ne pas transformer prématurément l'intercommunalité en une collectivité
territoriale à part entière, nous proposons en premier lieu, comme d'autres, de ne réserver
le suffrage universel qu'aux EPCI à fiscalité propre, c'est-à-dire à ceux où le déficit
démocratique est à la fois le plus sensible et le moins compréhensible.
Mais nous tenons également à ne pas remettre en cause le lien vital qui unit les communes
aux intercommunalités, à ne pas mettre en place à grande échelle une légitimité territoriale
concurrente de celle des communes, et encore moins à instituer une « supracommunalité »
qui nierait l'histoire et le fondement même de l'intercommunalité dans notre pays.
C'est la raison pour laquelle, plutôt qu'une élection directe de l'ensemble des conseillers
intercommunaux, nous proposons le maintien d'une assemblée délibérative
intercommunale, désignée dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui par les communes et
représentant les intérêts communaux, face à un président seul dépositaire de l'intérêt
intercommunal, puisqu'élu désormais au suffrage universel direct, le même jour que les
élections municipales, sur la base d'une circonscription intercommunale. Celui-ci
constituerait librement son équipe (le bureau de l'EPCI) au sein de l'assemblée délibérante.
Une telle option garantit aux EPCI à fiscalité propre une visibilité et une légitimité
démocratique indiscutables (débat sur la politique intercommunale entre électeurs et
éligibles ; débats sur les projets intercommunaux entre pouvoirs exécutif et délibératif),
tout en préservant l'identité des communes, leur représentation actuelle au sein des EPCI et
leur légitimité à y faire valoir les intérêts communaux.
L'article 1er de la proposition de loi complète le code général des collectivités territoriales
par un article L. 5211-9-3 qui institue des modalités particulières d'élection pour le
président des EPCI à fiscalité propre et renvoie pour cela à un titre cinquième (nouveau)
du livre premier du code électoral.
L'article 2 et l'article 3, rédactionnels, modifient en conséquence certains intitulés du code
électoral.
L'article 4 crée au sein du livre premier du code électoral un titre cinquième consacré à
l'élection des présidents des EPCI à fiscalité propre. Les articles L. 273-1 à L. 273-24
établissent la durée du mandat, le mode de scrutin, les conditions d'éligibilité et
inéligibilités, les incompatibilités, les déclarations de candidature, la propagande, les
opérations préparatoires au scrutin et le remplacement des présidents des EPCI à fiscalité
propre, ainsi que les conditions d'application de la loi. L'ensemble de ces articles s'inspire
essentiellement des dispositions générales relatives à l'élection des conseillers municipaux
(articles L. 225 à L. 251) et des dispositions particulières aux communes de plus de
3 500 habitants (articles L. 260 à L. 270) ainsi, en tant que de besoin, que de certaines
dispositions relatives à l'élection des conseillers généraux (articles L. 191 à L. 224) - seul
autre exemple d'élection uninominale à l'échelon local.
L'article 5, rédactionnel, écarte les EPCI à fiscalité propre d'un dispositif de présidence
temporaire qui n'a plus de raison d'être (article L. 5211-9 du même code).
L'article 6 modifie l'article L. 46-1 du code électoral de manière à intégrer la présidence
d'un EPCI à fiscalité propre dans la liste des mandats électoraux dont il n'est pas possible
de détenir plus de deux à la fois.
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L'article 7 prévoit enfin la compensation à due concurrence des dépenses occasionnées
pour l'État par la présente proposition de loi.
PROPOSITION DE LOI
Article 1er
Après l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un
article L. 5211-9-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 5211-9-3. - Le président d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre est élu dans les conditions prévues au titre V du
livre Ier du code électoral. »
Article 2
L'intitulé du livre Ier du code électoral est ainsi rédigé : « Élections des députés, des
conseillers généraux, des conseillers municipaux et des présidents des établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
Article 3
L'intitulé du titre Ier du livre Ier du code électoral est ainsi rédigé : « Dispositions
communes à l'élection des députés, des conseillers généraux, des conseillers municipaux et
des présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre ».
Article 4
Le livre Ier du code électoral est complété par un titre V ainsi rédigé :
« TITRE V
« Dispositions spéciales à l'élection des présidents
des établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre

« Chapitre Ier

« Durée du mandat
« Art. L. 273-1. - Le président d'un établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre est élu pour six ans.
« Lors même qu'il a été élu dans l'intervalle, son mandat prend fin à l'occasion du
renouvellement général des conseils municipaux.
« Chapitre II
« Mode de scrutin

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« Art. L. 273-2. - Le président d'un établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre est élu au suffrage universel direct par l'ensemble des électeurs inscrits
dans les communes membres dudit établissement.
« Les élections se déroulent au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, les mêmes
jours que ceux du renouvellement général des conseils municipaux, dans le respect des
dispositions de l'article L. 227.
« Nul n'est élu président au premier tour de scrutin s'il n'a réuni :
« 1° la majorité absolue des suffrages exprimés ;
« 2° un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits.
« Au second tour de scrutin, l'élection a lieu à la majorité relative, quel que soit le nombre
des votants. Si plusieurs candidats obtiennent le même nombre de suffrages, l'élection est
acquise au plus âgé.
« Chapitre III
« Conditions d'éligibilité et inéligibilités

« Art. L. 273-3. - Nul ne peut être élu président d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre s'il n'est âgé de dix-huit ans révolus.
« Sont éligibles tous les citoyens inscrits sur une liste électorale d'une des communes
membres dudit établissement ou justifiant qu'ils devaient y être inscrits au 1er janvier de
l'année de l'élection.
« Art. L. 273-4. - Ne peuvent être élus présidents d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre :
« 1° les individus privés du droit électoral ;
« 2° les majeurs placés sous tutelle ou sous curatelle ;
« 3° pour une durée d'un an, les présidents des groupements de communes visés au premier
alinéa de l'article 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1998 relative à la transparence
financière de la vie politique qui n'ont pas souscrit aux obligations prévues au même
article.
« Art. L. 273-5. - Pendant la durée de leurs fonctions, le Médiateur de la République et le
Défenseur des enfants ne peuvent être candidats à la présidence d'un établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre s'ils n'exerçaient le même mandat
antérieurement à leur nomination.
« Art. L. 273-6. - Ne peuvent être élus présidents d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs
fonctions :

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« - depuis moins de trois ans, les préfets de région et les préfets ;
« - depuis moins d'un an, les sous-préfets, les secrétaires généraux de préfecture, les
directeurs de cabinet de préfet, les sous-préfets chargés de mission auprès d'un préfet et les
secrétaires généraux ou chargés de mission pour les affaires régionales ou pour les affaires
de Corse.
« Ne peuvent être élus dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis
moins de six mois :
« 1° les magistrats des cours d'appel ;
« 2° les membres des tribunaux administratifs et des chambres régionales des comptes ;
« 3° les officiers des armées de terre, de mer et de l'air ;
« 4° les magistrats des tribunaux de grande instance et d'instance ;
« 5° les fonctionnaires des corps actifs de la police nationale ;
« 6° les comptables des deniers communaux agissant en qualité de fonctionnaire et les
entrepreneurs de services municipaux ;
« 7° les directeurs et les chefs de bureau de préfecture et les secrétaires en chef de souspréfecture ;
« 8° les directeurs de cabinet du président du conseil général et du président du conseil
régional, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et
chefs de bureau de conseil général et de conseil régional, les directeurs de cabinet des
présidents de l'assemblée et du conseil exécutif de Corse, les directeurs généraux, les
directeurs, les directeurs adjoints, chefs de service et chefs de bureau de la collectivité
territoriale de Corse et de ses établissements publics ;
« 9° en tant que chargés d'une circonscription territoriale de voirie : les ingénieurs en chef,
ingénieurs divisionnaires et ingénieurs des travaux publics de l'État, les chefs de section
principaux et chefs de section des travaux publics de l'État.
« Les agents salariés intercommunaux ne peuvent être élus à la présidence de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui les emploie.
Ne sont pas compris dans cette catégorie ceux qui, étant fonctionnaires publics ou exerçant
une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité dudit établissement qu'à raison
des services qu'ils lui rendent dans l'exercice de cette profession.
« Les délais mentionnés aux alinéas ci-dessus ne sont pas opposables aux candidats qui, au
jour de l'élection, auront été admis à faire valoir leurs droits à la retraite.
« Art. L. 273-7. - Ne peuvent être élus présidents d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre les personnes désignées aux articles L. 6 et L. 7 et celles
privées de leur droit d'éligibilité par décision judiciaire en application des lois qui
autorisent cette privation.
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« Art. L. 273-8. - Nul ne peut être élu président d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre s'il a été frappé d'une amende ou déclaré solidaire pour
le paiement d'une amende, par application des articles 3 et 7 (2°) de l'ordonnance du
18 octobre 1944 relative à la confiscation des profits illicites, modifiée par l'ordonnance du
6 janvier 1945.
« Art. L. 273-9. - Peut être déclaré inéligible pendant un an à la présidence d'un
établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre celui qui n'a pas
déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits par l'article L. 5212 et celui dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit.
« Art. L. 273-10. - Tout président d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre qui, pour une cause survenue postérieurement à son
élection, se trouve dans un des cas d'inéligibilité prévus par les articles L. 273-4 et L. 2736 à L. 273-8 est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet, sauf réclamation au
tribunal administratif dans les dix jours de la notification, et sauf recours au Conseil d'État,
conformément aux articles L. 273-21 et L. 273-22.
« Lorsque le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre est déclaré démissionnaire d'office à la suite d'une condamnation pénale définitive
prononcée à son encontre et entraînant de ce fait la perte de ses droits civiques et
électoraux, le recours éventuel contre l'acte de notification du préfet n'est pas suspensif.
« Chapitre IV
« Incompatibilités
« Art. L. 273-11. - Les fonctions de président d'un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre sont incompatibles avec celles :
« 1° de préfet ou sous-préfet et de secrétaire général de préfecture ;
« 2° de fonctionnaire des corps de conception et de direction et de commandement et
d'encadrement de la police nationale ;
« 3° de représentant légal des établissements communaux ou intercommunaux mentionnés
aux 1°, 2° et 3° de l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dans le groupement de communes
de rattachement de l'établissement où il est affecté.
« Les personnes désignées à l'article L. 46 et au présent article qui seraient élues
présidentes d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
auront, à partir de la proclamation du résultat du scrutin, un délai de dix jours pour opter
entre l'acceptation du mandat et la conservation de leur emploi. À défaut de déclaration
adressée dans ce délai à leurs supérieurs hiérarchiques, elles seront réputées avoir opté
pour la conservation dudit emploi.
« Chapitre V
« Déclarations de candidature

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« Art. L. 273-12. - Tout candidat à l'élection à la présidence d'un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre doit obligatoirement, avant chaque tour de
scrutin, souscrire une déclaration de candidature.
« Cette déclaration, revêtue de la signature du candidat, énonce les nom, prénoms, sexe,
date et lieu de naissance, domicile et profession.
« Elle doit être déposée au plus tard :
« - pour le premier tour, le troisième jeudi qui précède le jour du scrutin, à 18 heures ;
« - pour le second tour, le mardi qui suit le premier tour, à 18 heures.
« À cette déclaration sont jointes les pièces propres à prouver que le candidat répond aux
conditions d'éligibilité prévues par l'article L. 273-3.
« Si la déclaration de candidature n'est pas accompagnée des pièces mentionnées au
deuxième alinéa ou si ces pièces n'établissent pas que le candidat répond aux conditions
d'éligibilité prévues par l'article L. 273-3, elle n'est pas enregistrée.
« Le candidat qui s'est vu opposer un refus d'enregistrement dispose de vingt-quatre heures
pour saisir le tribunal administratif qui statue sous trois jours.
« Faute pour le tribunal administratif d'avoir statué dans ce délai, la candidature doit être
enregistrée.
« Art. L. 273-13. - Nul ne peut être candidat au deuxième tour s'il ne s'est présenté au
premier tour et s'il n'a obtenu un nombre de suffrages au moins égal à 10 % du nombre des
électeurs inscrits.
« Dans le cas où un seul candidat remplit ces conditions, le candidat ayant obtenu après
celui-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second.
« Dans le cas où aucun candidat ne remplit ces conditions, les deux candidats ayant obtenu
le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second.
« Chapitre VI
« Propagande

« Art. L. 273-14. - L'impression et l'utilisation, sous quelque forme que ce soit, de
circulaires, tracts, affiches et bulletins de vote pour la propagande électorale en dehors des
conditions fixées par les dispositions en vigueur sont interdites.
« Art. L. 273-15. - Des commissions sont chargées d'assurer l'envoi et la distribution des
documents de propagande électorale.
« L'État prend à sa charge les dépenses provenant des opérations que ces commissions
effectuent, celles qui résultent de leur fonctionnement, ainsi que le coût du papier,
l'impression des bulletins de vote, circulaires et affiches et les frais d'affichage pour les
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candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à l'un des deux tours de
scrutin.
« Art. L. 273-16. - Sera puni d'une amende de 3 750 € et d'un emprisonnement de six mois,
ou de l'une de ces deux peines seulement, quiconque enfreindra les dispositions de l'article
L. 273-14.
« Chapitre VII
« Opérations préparatoires au scrutin

« Art. L. 273-17. - Les collèges électoraux sont convoqués par décret.
« Art. L. 273-18. - Par dérogation à l'article L. 273-17, pour les élections partielles, les
collèges électoraux sont convoqués par arrêté préfectoral.
« L'arrêté de convocation est publié dans les communes membres de l'établissement public
de coopération intercommunale quinze jours au moins avant l'élection.
« Chapitre VIII
« Remplacement

« Art. L. 273-19. - En cas de vacance du siège de président d'un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre pour quelque raison que ce soit, les
fonctions de président sont provisoirement assurées par le doyen d'âge.
« Les électeurs sont réunis dans le délai de trois mois pour procéder à l'élection d'un
nouveau président dans les conditions fixées à l'article L. 273-2.
« Si le renouvellement du siège doit avoir lieu dans les trois mois de la vacance, l'élection
du président se déroule à la même époque.
« Chapitre IX
« Contentieux

« Art. L. 273-20. - Tout électeur et tout éligible ont le droit d'arguer de nullité les
opérations électorales de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre devant le tribunal administratif.
« Le préfet, s'il estime que les conditions et les formes légalement prescrites n'ont pas été
remplies, peut également déférer les opérations électorales au tribunal administratif.
« Art. L. 273-21. - Le tribunal administratif statue, sauf recours au Conseil d'État.
« Art. L. 273-22. - Le recours au Conseil d'État contre la décision du tribunal administratif
est ouvert soit au préfet, soit aux parties intéressées.

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« Le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
proclamé reste en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur les
réclamations.
« Toutefois, l'appel au Conseil d'État contre la décision du tribunal administratif n'a pas
d'effet suspensif lorsque l'élection du même président a déjà été annulée sur un précédent
pourvoi dirigé contre des opérations électorales antérieures pour la même cause
d'inéligibilité, par une décision du tribunal administratif devenue définitive ou confirmée
en appel par le Conseil d'État.
« Dans les cas de cette espèce, le tribunal administratif est tenu de spécifier que l'appel
éventuel n'aura pas d'effet suspensif.
« Art. L. 273-23. - Le tribunal administratif peut, en cas d'annulation d'une élection pour
manœuvres dans l'établissement de la liste électorale ou irrégularité dans le déroulement
du scrutin, décider, nonobstant appel, la suspension du mandat de celui dont l'élection a été
annulée.
« En ce cas, le Conseil d'État rend sa décision dans les trois mois de l'enregistrement du
recours. À défaut de décision définitive dans ce délai, il est mis fin à la suspension.
« Dans les cas non visés aux alinéas précédents, le Conseil d'État rend sa décision dans les
six mois qui suivent l'enregistrement du recours.
« Chapitre X
« Conditions d'application

« Art. L. 273-24. - Des décrets pris en Conseil d'État déterminent les conditions
d'application du présent titre. »
Article 5
Le dernier alinéa de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales est
complété par une phrase ainsi rédigée :
« Cette dernière disposition ne s'applique pas à l'établissement public de coopération
intercommunale visé à l'article L. 5211-9-3. »
Article 6
Le premier alinéa de l'article L. 46-1 du code électoral est ainsi rédigé :
« Nul ne peut cumuler plus de deux des mandats électoraux énumérés ci-après : conseiller
régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris,
conseiller municipal, président d'un établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre. »
Article 7

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Les dépenses pour l'État résultant de la présente loi sont compensées, à due concurrence,
par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Composé et imprimé pour l'Assemblée nationale par JOUVE
11, bd de Sébastopol, 75001 PARIS

Annexe 4 Compte rendu de l’audition de Borgel(PS)/Cohen (FNSER)

13.10.2015
Introduction Colette Capdevielle/ Patrick Mennucci

Rappel des objectifs du GT :
Rapprocher les points de vue entre élus de gauche, créer les conditions d’acceptabilité politique de la
proposition d’élection au SUD des métropoles, et si possible de toutes les intercommunalités de
France.

Rappel du contexte

-

Réforme territoriale :
o Loi MAPTAM, article 54 pose le principe pour toutes les métropoles
o Loi NOTRe, article 22 octies extension à tous les EPCI proposée par le groupe SRC
mais finalement suppression de cet article en commission mixte paritaire

è Nécessité d’une nouvelle loi avant 2017 pour les métropoles a minima.

-

Sur le terrain, le succès inattendu des EPCI XXL

Partout en France, on observe à l’occasion des nouveaux Schémas Départementaux de Coopération
Intercommunale (SDCI), des regroupements d’EPCI XXL soit à l’initiative des Préfets soit des élus :
-

Manche : 1 EPCI de 210 communes pour le Cotentin (!) et 2 autres de 153 communes,
Pays basque avec 158 communes,
Maine et Loire (110 communes)
Bresse (100 communes),
Pays du Velay (130 communes)
Grand Nancy

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ð L’élection au SUD des EPCI pourrait régler les problèmes de gouvernance posés par la
nécessité de représenter toutes les communes au sein des Conseils communautaires

P. Cohen (président de la FNSER)
Non-dit dans le parti sur cette question qui fait que sur le plan théorique on est pour, et dans la
pratique c'est beaucoup moins évident.
Le mode d’élection par fléchage n’est pas satisfaisant, ce n’est pas réellement du suffrage universel
direct.
Pour les métropoles, c’est un acquis important, il faut tenir bon et en faire un laboratoire pour les
autres EPCI, et faire en sorte que pour 2020 ce soit au SUD.
Après l’échec de juillet avec la loi NOTRe, ne pense pas que les conditions politiques soient réunies
pour mettre en œuvre le SUD pour toutes les interco avant 2017. Mobilisation de la Droite et des
élus locaux très forte.
Selon lui, cela viendra dans un 2e temps (après 2020) en même temps que la réflexion sur l’avenir des
Conseils départementaux qui pourront alors évoluer en fédération d’EPCI pour assurer leur
coordination.

JP Balligand a beaucoup travaillé sur ce sujet (cf prochaine audition du GT).
La double légitimité (mairie/interco) est d’une ambiguïté extraordinaire et débouche sur des
situations problématiques de consensus au niveau intercommunal sur des sujets éminemment
politiques. Actuellement, ce sont des arrangements de couloir qui se font aux interco. Les intercos
doivent être d'avantage les entités de vie locale que les communes. Très favorable pour soutenir une
initiative en ce sens.

Problématique du mode scrutin
Balligand voulait un double mode d'élection avec une partie élue au scrutin de liste et une partie
représentant les communes (avec des arrondissements ou des circonscription représentant plusieurs
communes).
Il faudrait avoir un seul et même mode de scrutin pour l'ensemble des métropoles sur la base de
secteurs/territoires/arrondissements comme sur le modèle de Paris qui permet de garantir la
proximité. Préfère cette option à celui du Grand Lyon où création de 13/14 circonscriptions.
Malgré la diversité des situations locales (Métropole de Marseille où 6 conseils de territoires, Lille
avec 85 communes mais une commune centre « minoritaire », Toulouse où 8 secteurs de proximité,
etc.), privilégier un mode de scrutin unique pour les métropoles.

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Christophe Borgel (PS)
Le parti est en principe d'accord pour l'élection au SUD des EPCI puisque cette question a été réglée
au Congrès : présent dans la Motion majoritaire mais également dans les autres.
Sur la partie des métropoles, il faut y aller, et en profiter pour les CU aussi.
Entend qu’il y a des élus ruraux favorables à l’élection directe des EPCI, mais attention à la
contradiction (activée par la Droite) légitimité démocratique/identité communale.
Il faut démontrer l'avancée démocratique pour les citoyens, pour contrer l'argument de perte
identitaire des territoires qui est en train de monter. Il ne faut pas que les gens aient l'impression
qu'on les dépossède de leur identité. Il faut construire un discours sur la ruralité et les territoires
pour donner une réalité à une élection interco.
Peut être permettre le SUD à des EPCI à partir d’un certain seuil : plus de 50 000 habitants ou plus de
50 communes ? Il faut faire attention et quand même imaginer des solutions pour toutes les intercos
car la démocratie doit être la même partout sur le territoire.
Pour le moment, il faut garder le débat dans le cadre parlementaire au sein du groupe, pour ne pas
se retrouver une nouvelle fois dans une logique de lobbying des élus locaux.

Sur le mode de scrutin : il faut un mode de scrutin type régional où il y a une seule liste avec une tête
de liste bien identifiée et des déclinaisons par sections. Il faut avancer sur ce sujet, dans un cadre
parlementaire, à partir de la loi qui sera proposée.

Autres remarques :
-Constat qu’au sein du groupe, qu’il n’y a pas beaucoup d’opposition.
-Pourquoi ne pas imaginer le SUD comme une option ? Ce serait obligatoire pour les métropoles, et
facultatif pour les autres.

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Annexe 5 Lettre adressée à Bernard Cazeneuve le 30 octobre 2015


Monsieur le Ministre,
Je souhaite attirer votre attention sur le projet de la nouvelle carte intercommunale et les
enjeux en matière de gouvernance qui en découlent.

La plupart des Préfets ont à présent dévoilé leurs projets de cartes intercommunales.

Selon l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) qui a procédé à un premier bilan à
partir des 82 Schémas Départementaux de Coopération intercommunale dévoilés par les Préfets, le
nombre des Etablissements de Coopération Intercommunale (EPCI) pourrait baisser de 40% à 50%
passant de 2200 à 1200/1400 communautés.
Dans certains départements dont celui des Pyrénées Atlantiques où je suis élue, la baisse atteint
70% avec un projet de fusion de 10 intercommunalités à l’échelle des 158 communes du Pays
basque. D’autres départements sont concernés comme en Ariège, dans la Creuse ou encore la
Manche où il ne subsisterait que 5 communautés dont une réunissant 210 communes pour le
territoire du Cotentin.
Le nombre de communautés « XXL » va donc croître significativement, à l’échelle de
territoires très étendus, ce qui posera des difficultés concrètes, principalement quant à la
gouvernance de ces structures. En effet, 142 fusions regroupant plus de 50 communes sont d’ores et
déjà programmées.
Le principal défi sera donc de trouver un système de gouvernance pour éviter les risques de
blocage par les effectifs pléthoriques du Conseil communautaire et la surreprésentation des petites
communes. A titre d’exemple, le Conseil de la Communauté Pays basque comptera 232 conseillers
mais les 5 communes de l’actuelle agglomération Côte basque Adour (42% de la population) ne
représenteront plus que 15% des Conseillers communautaires.
Pour l’heure, la jurisprudence constitutionnelle ne remet pas en cause les accords locaux et
le mécanisme automatique de répartition des conseillers communautaires tant que les deux critères
légaux sont respectés, à savoir la représentation démographique des communes d’une part et un
siège minimal garanti pour chaque commune d’autre part.
En effet, les règles de répartition des sièges fixées au I et VI de l’article L. 5211-6-1 du Code
général des Collectivités territoriales (CGCT) ont été jugées expressément conformes à la
Constitution par une décision récente du Conseil constitutionnel (5 mars 2015, n° 2015-711 DC).
À cette occasion, rappelant sa position de 1995 (26 janvier 1995, n° 94-358 DC) le juge
constitutionnel a validé à nouveau le principe selon lequel chaque commune doit, quelle que soit sa
population, disposer d’au moins un siège au sein de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre et

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qu’une seule commune ne pouvait disposer, à elle seule, de la majorité des sièges de l’organe
délibérant.
Néanmoins, lors de cette décision, le Conseil n’était pas saisi expressément d’un grief tenant
à la rupture d’égalité devant le suffrage. Or, une QPC contre l’article L. 5210-1-1 du même code serait
recevable si elle constitue une question nouvelle ou sérieuse. Le juge aurait ainsi à trancher la
question de savoir si le choix d’un périmètre comprenant de nombreuses communes à faible
population, bénéficiant à ce titre, d’une représentation uniquement grâce à la règle du siège minimal
garanti, compte-tenu de la population forte d’autres communes, serait de nature à entraîner, au
niveau de l’organe délibérant, une distorsion de représentation démographique au-delà des limites
constitutionnelles (traditionnellement fixées à un écart supérieur à 20 % de la moyenne de
représentation globale de chaque élu).
Pour l’heure, la réponse du juge administratif ou constitutionnel a consisté à prendre
en compte le double principe de l’égalité devant le suffrage et de la libre administration des
collectivités territoriales.

Mais à terme, avec la multiplication des communautés de plus de 50 voire 100 communes et
plus encore, les effets de distorsion démographique risquent de s’aggraver dans des proportions
inédites. La montée en puissance de l’échelon communautaire, suite aux lois de réforme territoriale,
tant sur le plan de la fiscalité que des compétences, serait susceptible de peser dans un éventuel
revirement de jurisprudence fragilisant voire empêchant la création d’intercommunalités
ambitieuses.
Dans ce contexte, l’abandon de l’article 22 octies du projet de loi portant Nouvelle
Organisation Territoriale de la République disposant du fait que les EPCI à fiscalité propre devaient
être administrés par un organe délibérant élu au suffrage universel direct, est regrettable car il
permettait de répondre à cette insécurité juridique. `




Il prévoyait en fait de généraliser à l’ensemble des EPCI à fiscalité propre l’objet de l’article 54
du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles qui
ne concernait malheureusement que les métropoles.
Selon le rapporteur Olivier Dussopt, sans cette suppression de l’article 22 octies, la CMP ne pouvait
aboutir.
Pour autant, à l’instant même où les territoires organisent la réforme de la carte
intercommunale, nous ne pouvons plus faire l’économie d’un débat sur la question de la légitimité
démocratique des EPCI à fiscalité propre.
C’est pourquoi, nous avons souhaité avec Patrick Mennucci, député des Bouches du Rhône,
créer un groupe de travail parlementaire au sein du groupe SRC pour étudier cette problématique,
créer les conditions d’acceptabilité politique de la proposition d’élection au suffrage universel direct
des conseillers métropolitains et de tous les conseillers communautaires.

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C’est dans ce cadre là que je sollicite d’urgence un rendez vous afin de connaitre les
intentions du Gouvernement sur ce sujet majeur pour l’organisation territoriale de notre République.

Je vous prie de croire, monsieur le Ministre, à l’assurance de ma plus haute considération.



Colette CAPDEVIELLE
Députée des Pyrénées-Atlantiques

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Annexe 6 Compte rendu de la réunion interministérielle du 3
décembre 2015

Cette rencontre était organisée dans le cadre des auditions du groupe de travail parlementaire
coprésidé par Patrick Mennucci et Colette Capdevielle.
Y assistaient :
-

Mme Violaine DEMARET, conseillere administration territoriale de l’Etat
Jerôme NARBONNE et Jules BOYADJIAN , conseillers parlementaires
François PESNAU, sous directeur des compétences et des insitutions locales, direction

-

générale des collectivités locales
….

Le Gouvernement serait plutôt favorable à un texte sur les métropoles avant 2017.
Côté négatif : le Gouvernement ne souhaite pas vraiment élargir ce texte aux intercommunalités
après la forte opposition des associations d’élus.

Un calendrier a été proposé qui devra tenir compte de la fin de la procédure de révision des cartes
intercommunales.
En attendant, un travail en « off » sera mené entre janvier et juin. Un texte de loi pourrait être
déposé par le Gouvernement (ou par une proposition de loi du groupe socialiste) à partir 2nd
semestre 2016.

Les représentants des cabinets se sont engagés à approfondir plusieurs hypothèses de travail pour la
mise en œuvre des modalités de l’élection au suffrage universel direct.



½ exécutif élu au SUD, ½ communes dans une assemblée
Une assemblée au SUD, une autre sous la forme Conférence des maires avec un rôle
renforcé, sorte de bicamérisme local
Enfin, autre hypothèse mais qui entraine un changement de paradigme avec la fin du lien
direct entre communes et conseil communautaire : une assemblée au SUD de type scrutin
régional donc sans représentation directe des communes. è Affirmation d’un nouveau type
de collectivité territoriale à statut particulier sur le modèle lyonnais…

Conséquences pour le PAYS BASQUE
Le cas du Pays basque est suivi avec un grand intérêt.
Pour l’heure, il n’y a pas de doute sur la faisabilité juridique d’une intercommunalité à 158
communes.
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Attention quand même à la QPC transmise par le Conseil d’Etat au Conseil Constitutionnel le 27
novembre qui peut remette en question le principe de l’égalité devant le suffrage .

Pour autant, sans venir interférer dans le débat local, le travail parlementaire doit permettre
d’avancer dans l’amélioration de l’élection des conseillers communautaires.
En interne, 4 hypothèses ont été recensées :

1. Proposer un amendement dans le cadre du futur texte de l’élection au SUD des
conseillers métropolitains, donnant la possibilité à toute Communauté urbaine
transfrontalière (ou communauté d’agglomération à partir d’un certain seuil, par
exemple,plus de 300 000 habitants) de devenir une métropole
è Le PB pourra alors s’il le souhaite basculer en métropole à partir de 2020.

2. Etendre aux Communautés urbaines, le modèle d’élection des métropoles. Problème
opposition probable des associations des maires…
è Le PB pourra alors s’il le souhaite à basculer en CU à partir de 2020

3. En attendant 2020, une autre solution peut être envisagée mais il s’agit que d’un
ajustement technique (voire du bricolage) permettant de créer des sièges
supplémentaires. Problème assemblée déjà pléthorique…
è Amendement pour créer des sièges supplémentaires pour une meilleure représentativité des
communes les plus peuplées. Amendement qui ajouterait un 4 TER du III du L5211-6-1 du Code des
Collectivités locales sur le modèle suivant :
« 4° bis Dans la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sont attribués en supplément, à la
représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, aux communes ayant bénéficié de la
répartition des sièges prévue au 1° du présent IV, 20 % de la totalité des sièges, répartis en
application des 1° et 2° du même IV »

4. Dernier scénario, beaucoup plus ambitieux. Proposer avant la fin du mandat une loi
cadre sur les collectivités territoriales à statut particulier afin de permettre leur
généralisation pour « débloquer » des situations territoriales au PB, à Marseille, en
Bretagne…

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Annexe 7 : Article d’Anne Gardère Droit administratif Composition des
conseillers communautaires

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Annexe 8 Note à l’attention des parlementaires de Romain Lajarge,
géographe et chercheur à l’Université de Grenoble

Note à l’attention des parlementaires
favorables à l’élection au suffrage universel
direct des conseillers métropolitains
La présente note propose une solution adossée à l’analyse de l’objectif principal de
cette élection au suffrage universel des conseillers métropolitains, à deux principes et
trois constats. La présente proposition se décline en 10 arguments.

Un objectif pour changer le mode électoral métropolitain
Après leur création, leur installation et les transferts de charge effectués, il faut, d’ici
2020, donner aux métropoles une légitimité démocratique pleine et entière que
leur place dans l’architecture territoriale française réclame dorénavant1.

Deux principes justifiant ce changement
! L’élection au suffrage universel direct était prévue dans la loi de modernisation de
l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, à
l’article 54 où le gouvernement était invité à déposer un projet de loi avant la fin
de l’année 2016 pour déterminer les modalités d’application de cette élection en
2020.
! Les métropoles sont destinés à innover dans le schéma français de l’action
territoriale ; elles pourraient innover aussi dans les modalités électorales.

Trois constats
Constat 1. Problème de représentativité
" Le déficit de représentativité de l’échelon intercommunal est avéré.
" Le maintien de la confiance accordée au mandat de Maire (élu par scrutin de
liste proportionnel) devrait guider la réforme du scrutin des conseillers
métropolitains.
" La représentativité des élus est aussi fonction de la capacité, pour les citoyens, à
connaitre, reconnaitre et interpeler celles et ceux qui les représentent. Il faudrait
donc diminuer globalement le nombre de conseillers élus.
" Mais surtout, il faut qu’ils soient élus directement par les citoyens et qu’ils
s’engagent donc dans des campagnes électorales spécifiquement métropolitaines

1

Suite à la parution d’un ouvrage universitaire sur la métropole grenobloise aux Presses
Universitaires de Grenoble, Daniel Bloch et Romain Lajarge, co-directeurs, ont adressé une lettre
ouverte au Premier Ministre pour lui demander de légiférer avant la fin de l’année 2016 sur les
modalités d’élection des conseillers métropolitains pour 2020.
La présente note est une proposition complémentaire aux propos de l’ouvrage et n’engage pas
l’ensemble des auteurs.
Romain Lajarge //

1

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Constat 2. Une défiance croissante
! La défiance croissante envers le principe représentatif et la montée rapide des
populismes, notamment d’extrême droite, doivent rester une préoccupation
majeure pour penser les futures élections.
! L’abstention aux élections locales est un fléau que le changement de modalités
électorales doit participer à réduire.
! La parité femmes-hommes est considérée comme une bonne chose par les
citoyens ; il est difficile d’envisager une réforme électorale qui ne prolonge pas ce
principe.
! Renoncer au principe des triangulaires permettant à des gouvernants de
conquérir de la légitimité sans majorité (et donc au FN de gagner parfois alors que
ce type de vote populiste reste minoritaire en France / or, si le FN n’a, pour
l’instant, gouverner que de « petits territoires » et s’il a failli gouverner de grandes
régions, il pourrait gouverner de grands territoires métropolitains et
intercommunaux avec les règles de triangulaires).
! L’élection uninominale ou binominale est de plus en plus considérée par les
citoyens comme un arrangement entre partis, la proportionnelle est le mode
électoral qui empêche le plus cette critique.

Constat 3 : Un besoin de vraies majorités métropolitaines
! L’élection par fléchage sur listes municipales (telle qu’appliquée en mars 2014) fut
un échec. Elle n’a permis ni des débats démocratiques sur les enjeux
intercommunaux, ni de permettre de dégager des majorités fortes et pérennes.
! Il faut à la fois que les minorités soient de mieux en mieux représentées mais que
se dégagent des majorités claires. Un des buts des élections est d’obliger à
construire des majorités absolues.
! Les majorités auront à gouverner dans la stabilité politique et la durée puisqu’elles
seront chargées, demain, d’aménager et de prendre les décisions
d’équipements les plus lourds pour la France.
! Les majorités métropolitaines auront, demain, la plus grande marge de manœuvre
en matière de fluctuations fiscales (harmonisations, péréquations et
augmentations potentielles de la fiscalité locale).

Dix arguments pour un suffrage universel direct des conseillers
métropolitains en 2020
Aucun des suffrages existants est parfaitement satisfaisant, la présente proposition
consiste donc en un mixage de plusieurs solutions connues en France et à l’étranger
mais jamais mises ensemble. Il s’agirait, pour l’exception métropolitaine, d’avoir
l’audace d’une solution exceptionnelle.
La proposition s’appuie sur 5 arguments principaux et 5 arguments complémentaires

Argument 1. Proportionnelle intégrale au 1er tour
!
!
!
!

Seule une partie des sièges en jeu sont attribuées au 1er tour.
Seules les listes faisant plus de 5% des voix peuvent obtenir des sièges.
Les listes déposées devront être paritaires.
La tête de liste est candidate à la présidence de l’assemblée métropolitaine.
Romain Lajarge //

2

46

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! La représentativité des communes dans la composition des listes est fixée par
décret.

Argument 2. Scrutin majoritaire de liste au 2nd tour
!
!
!
!
!

Seule une partie des sièges en jeu sont attribuées au 2nd tour.
Seules les deux listes arrivées en tête peuvent se maintenir au 2nd tour.
Les candidats déjà élus lors du 1er tour ne peuvent pas figurer sur les listes du 2nd.
Toutes les listes ayant fait plus de 5% peuvent fusionner avec l’une ou l’autre.
Les sièges obtenus au 2nd tour sont proportionnels aux voix obtenus.

Argument 3. Prime majoritaire au 2nd tour
! Une prime majoritaire est attribuée à la liste vainqueur du 2nd tour.
! Cette prime s’exprime en sièges de conseillers métropolitains présents sur la liste
vainqueur du 2nd tour.

Argument 4. Une répartition des sièges en quatre quart
! La répartition des sièges de conseillers à pourvoir au 1er tour serait de 30% de
l’ensemble.
! La répartition des sièges de conseillers à pourvoir au 2nd tour serait de 30% de
l’ensemble
! La prime majoritaire serait de 30% de l’ensemble des conseillers métropolitains.
Soit un total de 90% en suffrage universel direct de listes à la proportionnelle
en deux tours avec prime majoritaire2 (donc un modèle proche du système
municipal) … complété par :

Argument 5. Tirage au sort pour 10% des conseillers
métropolitains
! Un tirage au sort de 10% des conseillers métropolitains parmi la population
! En charge de siéger pendant toute la durée du mandat et garant de certaines des
fonctions obligatoires de l’exécutif, notamment en matière d’information au public.

Arguments complémentaires
Une partie des propositions ci-dessus seront utilement complétées par des
propositions plus détaillées décrites ci-dessous.

2

er

nd

Avec cette modalité en 3 tiers, une liste obtenant 33% au 1 tour et plus de 55% au 2 tour est
assurée, dans toutes les configurations, d’obtenir la majorité des sièges ; en obtenant entre 15% et
er
nd
33% au 1 tour puis une très courte majorité (entre 50% et 55%) au 2 tour, une liste devra composer
er
avec des listes du 1 tour et/ou avec une partie des 10% restant.
Romain Lajarge //

3

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DOCUMENT PROVISOIRE Note de préconisations - GT « SUD des conseillers communautaires »
Document provisoire mai 2016

Argument 6. Représentativité des communes dans la composition des
listes au 1er et au 2nd tour
! L’exécutif sortant des métropoles proposera une répartition géographique des
sièges au sein des listes déposées pour le 1er comme pour le 2nd tour respectant
la diversité des origines des candidats parmi les différentes communes de la
métropole.
! Les principes de cette répartition sont de respecter :
- la présence de candidats du plus grand nombre possible de communes,
- une juste répartition des candidats issus de la ville centre
- comme des communes périphériques
- ou des communes de moindre densité.
Par exemple, si la métropole a territorialisé sa politique en 5 entités correspondant à 20% de la
population chacune, les listes devront comporter des candidats en provenance de ces 5 entités en
respectant des fourchettes. Si elle a constitué 14 circonscriptions électorales, chaque liste se doit de
comporter de 8 à 12 représentants de chacune de ces 14 circonscriptions au sein de la liste totale des
candidats.
La répartition peut se faire par communes ou groupes de communes ou être infra-communale. La dite
répartition devra être proposée et votée par l’assemblée métropolitaine au moins 1 an avant l’élection
et devra être justifiée par l’équilibre territorial de la métropole. Le préfet sera chargé de vérifier la
proposition et la transmettre au gouvernement pour une décision par décret. En cas de désaccord, un
mécanisme d’aller-retour sera envisagé et en cas de désaccord persistant une instance nationale
d’arbitrage prévue.
Mais en aucun cas, ces découpages internes ne constitueront de circonscriptions électorales afin de
préserver un scrutin de liste sur l’ensemble du territoire métropolitain et ainsi élire des représentants
de l’ensemble métropolitain et non pas d’une partie de ses communes.

Argument 7. Rôle et fonction des maires dans la gouvernance
métropolitaine
! Les maires seront représentés statutairement au sein de la gouvernance
métropolitaine par une Assemblée des Maires de la Métropole.
! Cette Assemblée aura une complète autonomie de fonctionnement. Elle se réunira
autant qu’elle le souhaitera selon certaines modalités de convocation et au moins
une fois par an à l’invitation du Président de la Métropole.
Argument 8. Modalités de tirage au sort
! Ce tirage au sort fera l’objet d’une période expérimentale et après évaluation,
ces modalités seront prolongées, amendées ou annulées.
! Il s’effectuera sur les listes de contribuables locaux (même non imposables),
permettant ainsi de faire participer à l’exécutif des habitants rétifs au vote ou
votant dans une autre commune !
! Il s’agira de s’inspirer du tirage au sort déjà à l’œuvre dans le système judiciaire et
des expériences dans d’autres pays.
! Le principe de 10% maximum n’empêche pas que se constituent des majorités
solides tout en faisant entrer d’autres types de conseillers dans les assemblées.
! Les exécutifs pourront intégrer celles et ceux tirés au sort.
Argument 9. Modalités d’organisation de la campagne d’entre deux
tours
Etant donné que la fusion des listes peut amener à
programmatiques d’ampleur, il est prévu :

des

discussions

Romain Lajarge //

4

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DOCUMENT PROVISOIRE Note de préconisations - GT « SUD des conseillers communautaires »
Document provisoire mai 2016

! Un allongement de la campagne électorale à 4 semaines entre le 1er tour (en
même temps que celui des municipales) et le 2nd tour (qui aurait ainsi lieu 3
semaines après la fin des municipales (et le choix des exécutifs municipaux).
! Les listes peuvent être complètement remaniées.
! Seuls les candidats présents sur une des listes du 1er tour peuvent se trouver sur
les listes du 2nd tour
Argument 10. Harmoniser la durée des mandats
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!

Ramener le mandat des conseillers métropolitains à 5 ans.
S’aligner avec celui des conseillers municipaux, départementaux et régionaux.
Concentrer l’ensemble des élections locales en une seule période.
Rendant la lecture de la vie citoyenne plus facile.
Facilitant probablement une meilleure participation aux suffrages locaux.
Evitant ainsi à la France d’être en campagnes électorales permanentes
Permettant ainsi de rendre quasi impossible le cumul des mandats locaux
Permettant des élections sénatoriales suivant les élections groupées
Fixer le terme de ces élections à mi-mandat de l’exécutif national
Produisant ainsi une sorte de « mid-term » territorial

Pour plus de renseignements
Romain Lajarge : romain.lajarge@univ-grenoble-alpes.fr

Romain Lajarge //

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