UNIVERSITE DE KINSHASA

FACULTE DE DROIT
DEPARTEMENT DE DROIT PUBLIC INTERNE

DU CONTENTIEUX CONSTITUTIONNEL
EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

CONTRIBUTION A L’ETUDE DES FONDEMENTS

ET DES MODALITES D’EXERCICE DE LA JUSTICE
CONSTITUTIONNELLE

Par
Dieudonné KALUBA DIBWA
Licencié en Droit
Diplômé d’Etudes Supérieures en Droit public
Assistant à la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa

Thèse présentée et soutenue

en vue de l’obtention du grade
de Docteur en Droit

Promoteur de thèse:
+Pr Bonaventure BIBOMBE MUAMBA
Professeur ordinaire

Membres du jury :
Pr Clément KABANGE NTABALA MWALIM, Président
Pr Jacques DJOLI ESENG’EKELI, Secrétaire
Pr Evariste BOSHAB MABUDJ, Co-Promoteur
Pr Félix VUNDUAWE te PEMAKO
Pr Edouard MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA
Pr Ambroise KAMUKUNY MUKINAYI
Pr Paul-Gaspard NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA

ANNEE ACADEMIQUE 2009-2010

 1

Ni l’Université de Kinshasa, ni la Faculté de Droit n’entendent donner d’approbation ou

d’improbation aux opinions émises dans cette thèse.

Ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

 2

EPIGRAPHE

« Celui qui gravit les plus hautes montagnes,

celui-là se rit de toutes les tragédies qu’elles soient réelles ou jouées ».

NIETZSCHE, Ainsi parlait Zarathoustra, Paris,

Le livre de poche, traduction et présentation de
Georges-Arthur GOLDSCHMIDT,
1972, pp.50.
 3

DEDICACE

A Angèle, ma tendre épouse,

A Judith, Glodi Pascal et Françoise, mes enfants,
pour le prix de la solitude intellectuelle chèrement payé
et pour l’exemple d’abnégation et de courage;

À mes parents ;

Aux amis d’hier, d’aujourd’hui et de demain,

pour le rêve réalisé;
 4

REMERCIEMENTS

Au terme de cette dissertation doctorale présentée et défendue en vue de l’obtention du

grade de Docteur en Droit, nous tenons à remercier très sincèrement tous les Professeurs de la
Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa qui nous ont guidé dès notre première année de
droit sur la colline inspirée jusqu’aux cimes que sont le doctorat en droit.

Nous remercions spécialement feu le Professeur Bonaventure BIBOMBE MUAMBA qui,

depuis quelques années, nous avait accepté dans son équipe de recherche et avait bien voulu
diriger de main de maître la rédaction de la présente étude intitulée : « Du contentieux
constitutionnel en République démocratique du Congo. Contribution à l’étude des fondements et
des modalités d’exercice de la justice constitutionnelle ». Il avait très courageusement assumé
cette tâche, avant d’être emporté dans l’autre monde ce mardi 18 mai 2010, alors qu’il projetait
de gravir les marches de la Salle des promotions Mgr Luc GILLON pour la soutenance publique
de ce travail qui lui doit sa rigueur et sa perspicacité. Cette œuvre gardera ainsi ses empreintes les
plus indélébiles.

Nos remerciements les plus sincères à Monsieur le Professeur Evariste BOSHAB

MABUDJ, Chef du Département de Droit public interne de notre Université et Président de
l’Assemblée nationale de notre pays, pour nous avoir tendu la main, après la mort du père,
malgré ses multiples et exaltantes occupations, comme un aîné compatissant, en vue de la
traversée tumultueuse dans les eaux fangeuses et boueuses du doctorat.

Cette tâche ardue et ingrate a été gracieusement partagée par les Professeurs Félix
VUNDUAWE te PEMAKO et Edouard MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, tous deux,
éminents publicistes, membres de la commission d’encadrement que le Département de droit
public interne de l’Université de Kinshasa a daigné nous confier pour nos recherches doctorales.

Nous les remercions d’avoir mené à bien cette tâche qui venait s’ajouter aux très
nombreuses qui leur incombent déjà à divers titres. Par ailleurs, notre reconnaissance va
également au Doyen de la Faculté de Droit, le Professeur MULUMBA KATCHY qui a, malgré
les soubresauts de plus en plus immenses de la vie mouvante de notre Alma Mater, tenu à
poursuivre le cycle d’études doctorales commencé depuis 2003 et, de surcroît, de croire en la
relève du personnel académique de notre Faculté.
 5

Nous ne manquerons pas de remercier Angèle, Judith, Glodi et Françoise KALUBA qui
ont accepté des privations pour que nous financions des voyages de recherche en France et en
Belgique et ce, au détriment de la chaleur paternelle si nécessaire pendant leurs années de tendre
enfance.

Les exhortations d’Auguste MAMPUYA KANUNK’a TSHIABO, de Robert

TSHILOMBO KALOLO, de Jean-Louis ESAMBO KANGASHE, d’Edouard MUKENDI
KALAMBAYI, de Roger MAKOLO TSHIMANGA, de Claude KIRONGOZI ICHALANGA,
d’Yvette MAYENGE ARIDJA, du Bâtonnier MATADI NENGA GAMANDA, d’Emile NGOY
KASONGO, de Paul DJUNGA MUDIMBI du Barreau de Paris et de Christophe MUZUNGU
KABEMBA ont fini par emporter les hésitations nombreuses qui ponctuent un travail de cette
ampleur. Nous les en remercions. Mention spéciale à Madame Marie-Anne COHENDET qui a su
trouver le temps de jeter un œil sur le manuscrit et qui nous a chaleureusement encouragé. A
Monsieur Stéphane BOLLE, pour s’être donné le temps de lire le manuscrit de cette thèse et pour
les critiques pertinentes qu’il a daigné nous adresser.

Les premières lignes de cette thèse ont vu le jour dans la résidence privée de Monsieur
Trésor KAPUKU NGOY, Gouverneur de la Province du Kasaï Occidental, à Kananga, en
présence de son épouse, Ange LIBAGIZA KAPUKU. La gratitude de l’auteur leur est assurée.

Notre pensée se tourne vers Jean-Pierre KILENDA KAKENGI BASILA, le premier,

d’entre tous, à avoir découvert les quelques talents dont nous étions pourvu, pour avoir
encouragé ce projet, à chaque rencontre, à la Haye.

C’est le lieu de saluer la contribution toute fraternelle de Mike KASENGA MULENGA à

la réalisation matérielle de la présente étude et ce, malgré les soubresauts dont il a pu être
victime.

L’occasion se prête pour féliciter et remercier profondément nos maîtres du primaire et du

secondaire notamment ceux du Petit Séminaire Saint Thomas d’Aquin de Lukelenge qui nous ont
inculqué le sens de l’effort et du travail bien achevé. Merci aussi à tous ceux dont le nom ne
figurerait pas ici à cause de l’oubli qu’entraîne la hantise de la page blanche alors qu’ils occupent
les hauteurs de notre pensée bien aimante.

Dieudonné KALUBA DIBWA.-

 6

LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS

A.F.D.I. : Annuaire français de droit international

A.P.T. : Administration publique (trimestriel)
B.A. : Bulletin administratif du Congo belge (1908 à 1959)
B.A.C.S.J. : Bulletin des Arrêts de la Cour Suprême de Justice.
Bel. Col. : Belgique coloniale et commerce international
C.E.b. : Conseil d’Etat belge
CEDAF : Centre d’étude et de documentation africaines
CEDEJ : Centre d’études et de documentation économiques, juridiques et sociales
C.E. fr. : Conseil d’Etat français
CERDAF : Centre de recherche et documentation africaines
CERJC : Centre d’études et de recherches sur la justice constitutionnelle
C.C. : Conseil constitutionnel français
C.N.S. : Conférence Nationale Souveraine.
C.O.C.J. : Code de l’organisation et de la compétence judiciaires tel qu’il résulte de
l’Ordonnance-loi n° 82/020 du 31 mars 1982.
Coll. : Collection
C.S.J. : Cour suprême de justice
C.P.C. : Code de Procédure Civile
C.P.P. : Code de Procédure Pénale
C.R.I.S.P. : Centre de recherche et d’information sociopolitiques
C.R.P. : Centre de recherches pédagogiques
D.E.A. : Diplôme d’Etudes Approfondies
D.E.S. : Diplôme d’Etudes Supérieures
D.I.N. : Droit et Idées Nouvelles
E.U.A. : Editions universitaires africaines
Doc. Parl. : Documents parlementaires
H.C.R.-P.T. : Haut Conseil de la République-Parlement de transition
I.A.D.H.D. : Institut africain des droits de l’homme et de la démocratie
Ibidem : Même auteur, même endroit
Idem : Même auteur
I.D.L.P. : Institut pour la démocratie et le leadership politique
 7

I.F.E.P. : Institut de formation et d’études politiques

I.R.S. : Institut de recherche scientifique
J.O.R.D.C. : Journal Officiel de la République démocratique du Congo (1997 à ce jour)
J.O.Z. : Journal Officiel de la République du Zaïre (1972-1997)
Jur. Col. : Revue de doctrine et de jurisprudence coloniale
Jur. Congo : Jurisprudence et droit du Congo
J.T. : Journal des tribunaux de Belgique
Kat. : Revue de droit et de jurisprudence du Katanga
Léo : Jurisprudence de la Cour d’Appel de Léopoldville
L.G.D.J. : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
M.B. : Moniteur belge
M.C. : Moniteur congolais (1959-1971)
M.E.S. : Mouvements et Enjeux Sociaux.
M.P.R. : Mouvement Populaire de la Révolution.
M.Z. : Moniteur zaïrois (1971-1972)
N° : Numéro
O.N.R.D. : Office national de la recherche et du développement
Op. cit. : Ouvrage cité
Pas. : Pasicrisie (Belgique)
pp. : Pages
P.U.A.M. : Presses Universitaires d’Aix-Marseille
P.U.C. : Presses Universitaires du Congo
P.U.F. : Presses Universitaires de France
P.U.G. : Presses universitaires de Grenoble
PULg : Presses Universitaires de Liège.
PULIM : Presses de l’Université de Limoges.
P.U.K. : Presses de l’Université de Kinshasa.
P.U.Z. : Presses Universitaires du Zaïre.
R.B.D.C. : Revue belge de droit constitutionnel.
R.B.D.I. : Revue belge de droit international.
R.D.A. : Revue de droit africain
R.D.C. : Revue de droit congolais
RdCongo : République démocratique du Congo
R.D.J.A. : Recherches et Documentation Juridiques Africaines
 8

R.D.P. : Revue du Droit Public et de la science politique en France et à l’étranger

Rev. Dr. ULG. : Revue de la Faculté de droit de l’Université de Liège
R.F.D.A. : Revue française de droit administratif
R.F.D.C. : Revue française de droit constitutionnel
R.I.D.C. : Revue internationale de droit comparé
R.J.C. : Revue Juridique du Congo
R.J.C.B. : Revue juridique du Congo belge
R.J.P.I.C. : Revue juridique et politique. Indépendance et coopération
R.J.Z. : Revue juridique du Zaïre
R.P.C. : Revue Pénale Congolaise
R.T.D.H. : Revue trimestrielle des droits de l’homme (Belgique)
R.Z.D. : Revue zaïroise de droit
s. e. : Sans éditeur
s. d. : Sans date de publication
s. l. : Sans lieu d’édition
UNAZA : Université Nationale du Zaïre.
UNIKIN : Université de Kinshasa ex Lovanium.
UNIKIS : Université de Kisangani ex Université libre au Congo
UNILU : Université de Lubumbashi ex Université officielle du Congo
Voy : Voir ou Voyez ou Que l’on veuille bien se référer à…
 9

INTRODUCTION GENERALE

L’Etat de droit est celui qui est soumis au droit. Ainsi, l’action des gouvernants comme les
activités des particuliers sont-elles enserrées dans une hiérarchie des normes au sommet duquel
trône la Constitution. Cette affirmation est devenue un truisme mais elle prend de la consistance
lorsque l’effectivité du droit dans un Etat implique que l’ordre juridique est cohérent et que sa
méconnaissance est sanctionnée par des juges suffisamment indépendants.

De ce point de vue, il se dégage que l’ordre juridique apparaît comme un ordre logique
dans la mesure où la multiplicité des sources du droit impose que s’établisse logiquement une
hiérarchie entre les normes. La réalité juridique révèle à ce sujet que dans un Etat c’est
finalement la Constitution qui répartit la matière normative et la loi ne peut exprimer, selon
l’heureuse formule du Conseil constitutionnel français, la volonté générale que dans le respect de
la Constitution. Il s’en déduit donc deux légalités : l’une constitutionnelle qui relève du pouvoir
constituant et, l’autre, ordinaire puisqu’elle relève du pouvoir législatif et réglementaire
autonome.

De cette prémisse logique, il découle que les pouvoirs constitués doivent être subordonnés
au pouvoir constituant qui les crée et leur attribue leurs compétences. Car l’exercice du pouvoir
constituant se révèle être, comme le souligne le professeur Dominique ROUSSEAU, la
« manifestation première et suprême de la souveraineté ».1 Il s’évince enfin qu’étant acte d’un
pouvoir constitué, la loi doit se conformer à la Constitution qui est plutôt acte du pouvoir
constituant qui est par définition un pouvoir souverain parce qu’initial, inconditionné et
autonome.

Du point de vue des jusnaturalistes qui ont une conception différente de celle des
positivistes que nous venons d’exposer, le contrôle de constitutionnalité des lois est un moyen
pour soumettre l’Etat au respect des libertés et des droits de l’homme. Le juge constitutionnel
devient dès lors le premier gardien de droits fondamentaux protégés par la Constitution.

C’est cette question de la centralité de droits de l’homme qui est en jeu lorsqu’il faut
étudier le contentieux constitutionnel mais aussi celle du bon fonctionnement des institutions
dans le sens de la protection des droits de l’homme par ailleurs déjà proclamés par le constituant.

1
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, 6ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, p.474.
 10

Il s’agira donc, à travers les problématiques liées aux fondements théoriques et aux
modalités d’exercice de la justice constitutionnelle que pose cette étude, de fixer, de manière
claire, le vocabulaire employé tout au long de la thèse sur des notions importantes du thème
avant d’aborder, de manière un tant soit peu exhaustive, l’état de la question que nous avons ainsi
choisie d’explorer.

La question des fondements théoriques et des modalités d’exercice de la justice

constitutionnelle passe inéluctablement par le débroussaillage du cadre conceptuel dont les
éléments essentiels sont étudiés à travers cette introduction.

I. PROLEGOMENES

Le discours introductif de notre étude consiste à dire, d’emblée, ce qu’est la justice

constitutionnelle, le contentieux constitutionnel, et d’autres notions voisines.

Ce point se structure autour de trois idées essentielles : l’affirmation que le contentieux

constitutionnel est une partie du droit constitutionnel, le contenu de ce contentieux ainsi que les
fondements théoriques du contrôle juridictionnel.

A. Le contentieux constitutionnel est une partie du droit constitutionnel

L’affirmation ainsi faite peut surprendre les esprits juridiques habitués au raisonnement par
déduction plutôt qu’à des énoncés à l’allure d’un dogme. En effet, la démonstration de
l’affirmation ainsi faite de manière péremptoire est essentielle à l’établissement des énoncés
principiels et l’instauration du cadre épistémologique dans lequel se déroulera la présente étude.

Il est donc utile pour démontrer cette affirmation de dire déjà ce qu’est le droit
constitutionnel, ce qu’est la constitution et de brosser, en ce qui concerne la République
démocratique du Congo, un aperçu des textes constitutionnels de 1885 à nos jours.

a. Qu’est-ce le droit constitutionnel ?

La question ainsi posée peut paraître élémentaire mais elle est essentielle pour
l’intelligence des développements ultérieurs.
 11

Il y a, à notre avis, deux manières de résoudre la question : définir l’objet par ses éléments
constitutifs, c’est l’approche nouménologique2 ou plutôt l’aborder par ce qu’il paraît. C’est
l’analyse phénoménologique3.

Du point de vue juridique, il est admis que le droit peut s’analyser tantôt comme corps des
règles sociales édictées par l’autorité publique et sanctionnées par elle applicables dans une
société donnée à un moment donné, tantôt comme discipline scientifique ayant pour objet
d’étude lesdites règles.

Aussi, la doctrine classique enseigne-t-elle que « le droit public constitutionnel jouit de la

primauté à l’égard des autres droits constitutionnels ; le droit politique détient la priorité au sein
des divers droits publics constitutionnels. Dans le langage courant, affirme Marcel PRELOT, il
lui est même attribué l’exclusivité ; on le dénomme, comme s’il était le seul, « le droit
constitutionnel tout court ».4

Outre le fait aujourd’hui évident qu’il n’y a qu’un droit constitutionnel et non quatre
comme l’enseignait la doctrine prélotienne,5 mais surtout que les aspects d’un objet ne devraient
pas constituer des définitions diverses de l’objet, il y a lieu de voir que l’on n’est pas avancé du
tout dans la recherche de la définition.

Aussi, retournons-nous aux auteurs modernes pour tenter de savoir ce qu’est le droit
constitutionnel.

Louis FAVOREU et les professeurs membres du Groupe d’études et de recherches sur la

justice constitutionnelle d’Aix-Marseille, à la suite de Dominique TURPIN, nous fournissent des
éclairages intéressants lorsqu’ils nous retracent l’évolution et la mutation du droit constitutionnel
au XXème siècle. Ils notent, en effet, que le droit constitutionnel classique est marqué par un
objet unique, à savoir : les institutions politiques, alors que le droit constitutionnel contemporain

2
Il s’agit d’un néologisme que l’on doit à Emmanuel KANT qui devrait s’écrire correctement nooumène du grec
ancien noumenon qui signifie tout simplement « la réalité intelligible, objet de la raison, opposée à la réalité
sensible, objet des sens ».
3
LALANDE (A.), Vocabulaire technique et critique de la philosophie, 9ème édition, Paris, PUF, 1962, p.726. Par
phénoménologie, il faut entendre « une étude descriptive d’un ensemble des phénomènes, tels qu’ils se
manifestent dans le temps ou l’espace, par opposition soit aux lois abstraites et fixes de ces phénomènes ; soit à
des réalités transcendantes dont ils seraient la manifestation ; soit à la critique normative de leur légitimité ».
4
M. PRELOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5ème édition, Paris, Dalloz, 1972, p.31, n° 21.
5
Voir V.CONSTANTINESCO et S. PIERRE-CAPS, Droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 2004. Ces deux auteurs
sont dans la mouvance de Marcel Prélot ci-haut exposée.
 12

est marqué par une profonde et irréversible mutation due à quatre éléments essentiels qui le
rapprochent du droit constitutionnel de type américain :

- La désacralisation de la loi ;
- L’expansion des constitutions et du constitutionnalisme ;
- La diffusion internationale de l’idéologie des droits de l’homme ;
- L’apparition de la justice constitutionnelle6

M. Alphonse-Daniel NTUMBA-LUABA LUMU, quant à lui, enseigne

qu’étymologiquement, « le droit constitutionnel est l’ensemble des règles contenues dans la
Constitution, l’étude de ces normes ».7 Par ailleurs, le professeur Edouard MPONGO BOKAKO
BAUTOLINGA, pour sa part, reprenant la définition de Marcel PRELOT et Jean BOULOUIS
qu’il cite, opine que le « droit constitutionnel est l’ensemble des règles juridiques relatives aux
institutions grâce auxquelles le pouvoir s’établit, s’exerce ou se transmet dans l’Etat ».8

Gilles CHAMPAGNE, se situant dans la perspective pédagogique qui est la sienne, avance
que « le droit constitutionnel est une discipline juridique, car il rassemble les règles qui fondent
le statut de l’Etat et encadrent les phénomènes politiques : il pose les règles du jeu politique et
distribue les rôles entre différents acteurs ».9

Toutes règles se rapportant au statut de l’Etat et encadrant les phénomènes politiques sont-
elles des normes constitutionnelles et fonderaient-elles ainsi le droit constitutionnel ? Rien ne
semble moins sûr, en effet. L’on ne peut du reste passer sous silence les différentes fonctions
symbolique, programmatique et proclamatoire10 des textes constitutionnels qui occultent de façon
magistrale le positivisme juridique qui fait saisir le droit constitutionnel comme une sorte
d’idéalité juridique parfois en parfait hiatus avec la réalité concrète. Au-delà de ces multiples
approches définitionnelles, il reste la sempiternelle difficulté de trouver une définition
susceptible de ramasser dans une seule et même formule l’essentiel des éléments constitutifs de
l’objet à définir. Une des manières de résoudre cette difficulté c’est de recourir à la synthèse.
6
L.FAVOREU, P.GAIA, R. GHEVONTIAN et Alii, Droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, Dalloz, 2005,
pp.19-24. ; voir aussi D. TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 1997, pp.1-8.
7
A.-D.NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, E.U.A., 2005, p.8.
8
E. MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, Institutions politiques et droit constitutionnel, Kinshasa, E.U.A., 2001,
p.6.
9
G. CHAMPAGNE, L’essentiel du droit constitutionnel, 1. Théorie générale du droit constitutionnel, 4ème édition,
Coll. Les Carrés, Paris, Gualino Editeur, 2004, p.9.
10
B.LACROIX, « Les fonctions symboliques des constitutions », in J.-L.SEURIN (sous la direction), Le
constitutionnalisme aujourd’hui, Paris, Economica, 1984, pp.186-199.
 13

La meilleure synthèse de ces différentes définitions nous semble être celle de Hubert
LENOIR et Alain MOYRAND qui affirment que « dans une première acception, le droit
constitutionnel se définit comme l’ensemble des règles de droit qui concernent le pouvoir dans
l’Etat (sa conquête, son exercice, sa dévolution). Ces normes régissent la structure, le
fonctionnement et les compétences des organes suprêmes de l’Etat ainsi que les relations qui
s’établissent d’une part, entre les organes étatiques et d’autre part, entre les gouvernants et les
gouvernés. Dans une seconde acception, le droit constitutionnel peut être envisagé comme une
discipline scientifique : le juriste va décrire, classer et expliquer les règles constitutionnelles »11.

Au lieu d’être satisfaisante, cette définition a l’inconvénient majeur d’être classique, c’est-
à-dire de faire croire que le pouvoir politique est le seul objet du droit constitutionnel.
Réductrice, telle définition ne laisse pas des coudées franches à l’étude de la justice
constitutionnelle qui se trouve être l’un des objets modernes du droit constitutionnel.

En effet, resté longtemps hors du prétoire, le droit constitutionnel jusqu’en ces années, dans
notre Alma Mater, s’enseignait comme une sorte de droit « inachevé » dont la « sanction était
inorganisée », en tous cas, un « droit imparfait »12. Hélas ! A ce point de vue, les programmes
universitaires de la République démocratique du Congo élaguaient un chapitre important qu’est
la justice constitutionnelle alors qu’elle était déjà depuis trente ans, au moins en droit comparé, le
thermomètre et la pierre d’angle du droit constitutionnel.13

Il y a lieu de signaler toutefois que l’affirmation selon laquelle le contentieux

constitutionnel ressortit du droit constitutionnel est étayée de façon globale et holistique par le
regretté Professeur Louis FAVOREU et les membres de son école d’Aix en ce qu’ils proposent
une définition qui saisit le droit constitutionnel dans son triple objet : institutions, normes et
libertés14.

11
H. LENOIR et A. MOYRAND, L’essentiel sur le droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, l’Hermès,
1994, p.5. La définition proposée par ces auteurs a le mérite cependant d’avoir souligné les deux angles de vision
du droit constitutionnel en dépit de la critique épistémologique que nous lui opposons ci-dessus.
12
PINDI MBENSA KIFU, Cours d’introduction générale à l’étude du droit, 1er graduat, 1984-1985, Faculté de
droit, UNIKIN, polycopié, pp. 23-24, inédit. Le professeur cite parmi les branches du droit imparfait, le droit
public interne sans aucune distinction ainsi que le droit international public.
13
Les travaux de l’école d’Aix dirigés notamment par Louis FAVOREU et son CERJC sont là pour témoigner en
effet de la vitalité de la question de la justice constitutionnelle au cœur du droit constitutionnel contemporain.
François LUCHAIRE est de la même veine lorsque l’on lit les nombreux travaux qu’il a publiés à propos de la
justice constitutionnelle.
14
. L. FAVOREU et Alii, op.cit., p.V.
 14

Nous donnons nos suffrages à cette définition qui présente l’avantage d’être globale et
globalisante et susceptible, de façon opératoire, de fonder la justice constitutionnelle qui se
trouve être la trame essentielle de notre étude. En effet, le droit constitutionnel peut bien
s’entendre d’une discipline du droit public interne dont l’objet est l’étude des normes relatives
aux institutions politiques en ce qui est des rapports entre elles et leurs relations avec les citoyens
en ce qui est de leurs droits fondamentaux, lesquelles normes sont susceptibles d’être
sanctionnées par l’activité juridictionnelle.

Le plus difficile venant à être exécuté, il nous reste à dire un mot sur la notion de
Constitution.

b. Qu’est-ce la Constitution ?

La réponse à cette question passerait par l’affirmation selon laquelle « tout groupement
politique, si rudimentaire que soit son organisation, a une Constitution »15. Mais telle réponse
manquerait de pertinence du moment qu’elle ne résoudrait pas encore la question de la définition.
En outre, cette affirmation ressortit de la conception juridique de la Constitution qui serait ici
synonyme de statut de l’Etat, c’est-à-dire acte constitutif de la personne morale : Etat.16

Dans cette conception, la Constitution s’entendrait d’un corpus des règles relatives aux
modes de désignation de gouvernants, à l’organisation et au fonctionnement du pouvoir
politique.

Sous ce rapport, toute société politique possède ce corps des normes écrites ou non
écrites.17

La doctrine18 fait état d’une conception politique de la notion de Constitution qui fait
apparaître celle-ci tantôt comme un outil d’organisation de l’Etat mais aussi celui de limitation
du pouvoir du monarque et de garantie des libertés individuelles tantôt comme un instrument de
garantie de droits fondamentaux et de limitation des pouvoirs par leur séparation19.

15
G. BURDEAU, Traité de science politique, 2ème édition, tome IV, Paris, L.G.D.J., p.45.
16
Lire aussi la contribution du professeur Joseph PINI : « Qu’est-ce qu’une constitution ? », in B. MATHIEU et al.
(dir.), Constitution et construction européenne, Cahiers constitutionnels de Paris I, Dalloz, 2006, pp. 13-18
17
M. TROPER, « Marshall, Kelsen, Barak et le sophisme constitutionnaliste », in E.ZOLLER (dir.), Marbury v.
Madison : 1803-2003. Un dialogue franco-américain, Paris, Dalloz, 2003, p. 215-228.
18
A.-D. NTUMBA-LUABA LUMU, op.cit., pp. 119-120.
19
Article 16 de la Déclaration de droits de l’homme et du citoyen.
 15

Il faut ajouter, avec Dominique CHAGNOLLAUD, que cette seconde conception est la
signification moderne de la Constitution. Il s’agit de la démocratie constitutionnelle.

Pour cet auteur, elle est un instrument de limitation du pouvoir, un acte du peuple
souverain et l’expression d’une philosophie politique. Cette philosophie peut n’être qu’implicite ;
aussi, le doyen Maurice HAURIOU distinguait-il la Constitution politique de la Constitution
sociale20.

De nos jours, s’élève même une théorie biologique de la Constitution dont l’intérêt est
encore à scruter dans les errements de la doctrine. Ainsi, comprendre la Constitution comme la
traduction juridique de la pacification des rapports de force entre les groupes politiques présents
dans la communauté nationale, suppose d’abandonner l’idée d’une norme suprême édictée par la
volonté rationnelle du peuple souverain. Par là, on rejoint l’hypothèse de Konrad LORENZ selon
laquelle l’organisation des groupes humains repose, en majeure partie, sur les rites d’inhibition
phylogénétiques et culturels de l’instinct d’agression. Sur le plan phylogénétique, le conflit
maîtrisé crée nécessairement une hiérarchie entre les forces sociales qui devient la norme sociale
commune. Sur le plan culturel, une infinité de variations est possible dans le contenu de la norme
sociale commune, à des moments ou des lieux différents.21

De ce point de vue, la Constitution est l’expression juridique de ces rites. On peut en

déduire l’irrationalité de la création et du développement des groupes sociaux humains. Ainsi, si
l’on adopte l’hypothèse de Konrad LORENZ, l’irrationnel est la source de l’unité des
communautés. La cohésion est assurée par les « symboles » créés par la ritualisation culturelle
« auxquels tous les membres du groupe accordent une même valeur ». Les symboles ne
« représentent jamais une chose ou une action très précisément définissable, mais au contraire,
tout un complexe de choses et d’actions et surtout de sentiments et d’émotions, complexe dans
lequel tout se mêle et dont il est impossible de donner une définition simple ». Cette

20
D. CHAGNOLLAUD, Droit constitutionnel contemporain, 4ème édition, Paris, Armand Colin, 2005, pp.24-26.
21
Lire, pour une recherche approfondie de cette théorie, K. LORENZ et K. POPPER, L’avenir est ouvert.
Entretiens d’Altenberg. Textes du symposium Popper à Vienne (1985), Paris, Flammarion, 1990, Traduction par
J. Étoré, 175 p. : L’avenir est ouvert. ; K. LORENZ, Les fondements de l’éthologie (1978), Paris, Champs
Flammarion, 1997, Traduction par J. Étoré, 426 p. : Les fondements de l’éthologie ; K. LORENZ, Les huit
péchés capitaux de notre civilisation, Paris, Flammarion, 1973, Traduction par É. de Miribel, 169 p. : Huit
péchés capitaux ; K. LORENZ, L’envers du miroir. Une histoire naturelle de la connaissance (1973), Paris,
Champs Flammarion, 1975, Traduction par J. Étoré, 349 p. : L’envers du miroir ; K. LORENZ, L’agression. Une
histoire naturelle du mal (1963), Paris, Champs Flammarion, 2006, Traduction de V. Fritsch, 285 p. : Agression ;
K. LORENZ, « Le tout et la partie dans la société animale et humaine. Un débat méthodologique » (1950), in K.
LORENZ, Trois essais sur le comportement animal et humain, Paris, Seuil, 1970, Traduction par C. et P. Fredet,
pp. 73-176. : « Le tout et la partie ».
 16

compréhension de la genèse des peuples et de leur organisation se retrouve presque à l’identique

dans les théories constitutionnelles des romantiques allemands et de l’École historique du droit,
par l’intermédiaire du concept de Volksgeist.22

Par ailleurs, selon LORENZ, l’évolution même des communautés n’est dirigée ni par la
volonté ou la pensée conceptuelle, ni par la raison ou l’entendement humains. En effet, les
impulsions naturelles de l’homme et leur contrôle imposé par la ritualisation culturelle « forment
un système unique à l’intérieur duquel ces deux facteurs sont complémentaires ». Ce système est
très fragile : c’est un équilibre instable car les rites culturels, par définition, ne sont pas transmis
héréditairement et peuvent lentement se transformer ou rapidement être modifiés ou disparaître,
entraînant une évolution substantielle de l’organisation du groupe. L’instinct d’agression, jamais
éteint, peut reprendre le dessus et une nouvelle hiérarchie sociale en découlera si de nouveaux
rites culturels d’inhibition viennent à se former.

L’équilibre des forces sociales, d’où va surgir un ordre constitutionnel, se construit en

dehors d’un processus volontaire. C’est, pour des raisons différentes, une idée exploitée par les
premiers théoriciens du socialisme et par deux juristes français, DUGUIT et HAURIOU.

En effet, si la notion d’instinct, telle qu’elle est définie par LORENZ, n’apparaît pas dans
les ouvrages des romantiques allemands, particulièrement du Frühromantik, et de l’École
historique du droit, leur conception de la Constitution s’accorde remarquablement avec la mise
en valeur d’éléments irrationnels à la base de l’unité des peuples. Inspiré des travaux de
HERDER, le courant Frühromantik présente le Volk comme un organisme animé par un esprit
propre, le Volksgeist, et au sein duquel les individus sont unis par un lien de solidarité qui a
remplacé la concurrence des intérêts personnels. La survie de la communauté dépend donc d’un
sentiment d’affection entre les citoyens.

La légitimité du droit et de l’État ne dépend plus de volontés individuelles ayant librement

consenti un contrat social mais de symboles ralliant le sentiment des individus. Tel est le sens de
l’État « poétique » de NOVALIS, État où le fondement de l’obéissance réside dans l’admiration
qu’ont les hommes pour le souverain, incarnation des symboles traditionnels populaires. Ces
derniers sont, en effet, purement culturels : ils sont construits par le poète qui, son inspiration
alimentée par le Volksgeist, crée une aura mystique autour du souverain.

22
Lire F. C. BEISER, Enlightenment, Revolution and Romanticism. The Genesis of Modern German Political
Thought, 1790-1800, Cambridge-Massachusetts, London, Harvard University Press, 1992, pp. 238-239.
 17

Évacuant les questions de volontés individuelles et d’opposition entre la majorité et les

minorités, le Volksgeist permet d’imaginer une parfaite harmonie, une unanimité complète à
l’intérieur de la communauté nationale. Les individus ne peuvent choisir la Constitution qui régit
le Volk : elle s’impose nécessairement à eux en tant que manifestation de l’esprit populaire, elle
leur est donnée comme leur est donné le langage de la nation à laquelle ils appartiennent.

L’irrationalité et la spontanéité du Volksgeist présentent ainsi des traits communs avec

l’hypothèse de LORENZ de rites culturels d’inhibition des conflits, produisant des symboles
complexes de sentiments et d’émotions garantissant l’unité des peuples. Il y a, toutefois, une
différence importante quant à la compréhension de ces symboles.

Pour le biologiste, ils ne représentent pas « une valeur éthique absolue » : leur caractère
sacré n’existe que « par rapport au cadre de référence de telle ou telle culture ». Ils peuvent être
étudiés scientifiquement, au moins quant à leurs finalités.

Pour le romantisme, en revanche, le symbole est magique, il ne peut être révélé que par
l’artiste. Inaccessible à la raison, il est ressenti par la sensibilité du peuple. Le Volksgeist est aussi
un programme politique, à tel point qu’il est difficile de dire si la valorisation de la création
spontanée du droit est, pour l’École historique, la conséquence de leur conception organique du
Volk ou si, à l’inverse, c’est dans le but de donner une assise populaire à leur représentation du
droit que l’École adhère à la définition romantique du Volksgeist.

La scission de l’École en un courant germaniste, favorable à la primauté de la coutume, et

un courant romaniste, privilégiant le travail de doctrine juridique et la science du droit, révèle la
portée polémique d’un concept présenté comme irrationnel et indéfinissable.23

De même, l’on peut observer qu’une signification plus juridique fait valoir la primauté de
la Constitution sur toutes autres normes. Aussi, distingue-t-on la Constitution au sens matériel
(saisie par son contenu) et la Constitution au sens formel qui se caractérise par la spécialité des
règles d’élaboration et de révision qui la placent ainsi au-dessus des autres règles et lui confèrent
une autorité supérieure à ces dernières.

23
Voir E. W. BÖCKENFORDE, Le droit, l’État et la constitution démocratique. Essais de théorie juridique,
politique et constitutionnelle, Paris-Bruxelles, LGDJ-Bruylant, Collection La pensée juridique, 2000,
Présentation et traduction par O. JOUANJOUAN, avec la collaboration de W. ZIMMER et O. BEAUD, pp. 55-
62 ; A. DUFOUR, Droits de l’Homme, Droit naturel et histoire. Droit, individu et pouvoir, de l’École du Droit
naturel à l’École du Droit historique, Paris, PUF, Léviathan, 1991, p. 235 notamment.
 18

Cette caractérisation formelle de la Constitution est l’œuvre de la construction doctrinale de

l’autrichien Hans KELSEN pour qui, au sommet de normes, la Constitution commande tout
l’édifice juridique et lui donne sa validité et son effectivité24.

Il est acquis que les deux contenus des Constitutions aux sens matériel et formel ne
coïncident pas toujours. Des règles constitutionnelles matérielles peuvent être consignées dans
des textes qui ne sont pas constitutionnels.

Par ailleurs, la Constitution au sens formel recèle parfois des règles non constitutionnelles
au sens matériel. Ainsi, l’exemple désormais classique de la disposition constitutionnelle
helvétique relative au mode d’abattage du bétail.

Pour faire le tour de la question, il est utile de savoir que la Constitution peut revêtir deux
formes : coutumière et écrite. Si la majorité des Etats modernes possède des Constitutions écrites,
il n’est pas superflu de constater que la Constitution coutumière existe notamment en Grande
Bretagne même si un nombre important des règles constitutionnelles au sens matériel sont
consignées dans des textes écrits qui constituent ainsi « des îlots épars dans un océan de
coutumes ».25

Tel est le cas de la Magna Carta de 1215 accordée par Jean Sans Terre à ses barons après
la défaite de Bouvines, la pétition des droits, l’Habeas Corpus de 1679 protégeant les sujets
britanniques contre l’arbitraire du monarque, le Bill of Rights accordé au Parlement par
Guillaume d’orange en 1689, l’Establishment Act de 1701 réglant les questions de succession au
trône ainsi que les divers Parliament Acts de 1911 et 1949 retraçant les pouvoirs respectifs de
deux chambres du Parlement britannique.

A cet égard, le Professeur Jacques DJOLI ESENG’EKELI fait état des mythes fondateurs
qui tiendraient lieu de Constitutions coutumières26 pour les Etats africains précoloniaux.

Le Fukiansi pour le Royaume Kongo en est un exemple.

24
D. CHAGNOLLAUD, op.cit., p.27.
25
D. TURPIN, op. .cit, p.74.
26
J. DJOLI ESENG’EKELI, Le constitutionnalisme africain : Entre la gestion des héritages et l’invention du futur.
Contribution à l’émergence d’une théorie africaine de l’Etat, Paris, Connaissances et Savoirs, 2006, p. 492.
 19

Il est entendu, toutefois, que de ce point de vue, la Constitution coutumière est une norme
fondatrice de la société traditionnelle, inviolable et qui a primauté sur toutes autres règles du fait
qu’elle est l’œuvre des ancêtres fondateurs du clan ou de la tribu.27

La conformité des autres règles inférieures à cette Grundnorm est le pendant naturel du
respect que l’Africain doit aux morts surtout que ceux-ci sont les fondateurs de la société. Se
rebeller contre cette norme, c’est, sans coup férir, se rendre étranger à la communauté de base,
s’ostraciser ; or, en dehors de la société, point de salut.

Cependant, le recours à la théorie de la dysfonctionnalité de KAYEMBA NTAMBA

MBILANJI aboutit à relativiser cette vision plutôt européocentrique du droit.

En effet, selon cet auteur, le droit présente une tout autre face en Afrique pour des raisons
qu’il faut chercher ailleurs. Cela explique le rapport que l’Africain entretient avec le droit et la
justice comme institution chargée de trancher les conflits survenant dans la société.

Bien entendu, l’Africain évitera souvent de provoquer lui-même des procès, de recourir
aux voies que lui ouvre le droit pour obtenir justice et cela pour s’en tenir à des solutions
mystiques : envoi de serpent venimeux, de foudre à un adversaire, l’envoûtement de ce dernier.
Et la peur que ces sanctions mystiques jouent un rôle fondamental pour policer les individus et en
obtenir la soumission à la normalité collective. Elle est par conséquent une composante
fondamentale de l’autorégulation sociale sous l’Afrique noire d’hier comme celle d’aujourd’hui.

Dans cette ambiance mystique où baigne l’Africain, le droit - s’il apparaît - ne peut être, en
l’absence de l’autonomie individuelle, que d’expression collective comme pour toutes les
sociétés précitées ou à niveau d’évolution politique insuffisant.

Mais l’on doit souligner que l’Afrique pré-européenne était en voie de transformation à cet
égard. Dans les sociétés politiquement organisées (royaumes et empires), surtout dans leurs
métropoles politico-commerciales, la volonté individuelle s’affirmait en effet à la faveur de
l’autonomie et des activités individuelles et du patrimoine personnel lié à ces activités ; et
parallèlement au développement de la volonté individuelle s’affirmait le droit contractuel de type
moderne : abandon des noms claniques qui étaient collectifs en faveur des noms individuels,

27
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, « L’autorégulation sociale sous l’Afrique noire postcoloniale. Impuissance
du droit, primauté de la parenté et de la mysticité », Communication au colloque « Droit et Développement »,
Kinshasa, Faculté de droit, Université de Kinshasa, 1981.
 20

succession individuelle, mariage supratribal, commerce, division du travail individuelle à la place

de la division du travail collective ou spécialisation par clans entiers.

Toutefois, qu’il soit d’expression collective ou individuelle, le droit sous l’Afrique

ancienne était, en l’absence de la cité (forêts, désert) ou en raison de sa jeunesse (savane), une
donnée négligeable, embryonnaire, étouffé qu’il était non seulement par la mysticité mais aussi
par la parenté.28

Voilà pourquoi en Afrique noire précoloniale l’autorité de la Loi fondamentale a un

fondement théorique différent de celui de la Constitution écrite dont le respect est assuré par la
caractérisation formelle de ses règles d’élaboration et de révision ainsi que le fait politique admis
que c’est un acte de volonté du souverain : le peuple lui-même.

Cette parenthèse d’anthropologie juridique refermée, il importe de noter que la notion de

Constitution est riche de sens, ainsi que nous venons de l’indiquer, mais d’emblée, disons avec le
Professeur KITETE KEKUMBA OMOMBO que la Constitution « tente en définitive de
concilier les aspirations populaires qui, loin d’être toujours centripètes, sont généralement
centrifuges. La raison est d’ordre sociologique en ce que l’on rencontre rarement les peuples
foncièrement homogènes »29.

Dans chaque société politique il se crée nécessairement le phénomène universel de

stratification sociale qui engendre une différenciation individuelle laquelle produit, à son tour,
des couches ou classes sociales. Naturellement, ces diverses différenciations produisent une
divergence d’intérêts à la fois politiques et économiques. Mais pour que la société demeure, il
faut un compromis que la Constitution écrite cristallise dans un document solennel qui protège et
défend les différentes couches sociales30.

Cette conception sociologique n’avait pas recueilli l’approbation de la théorie marxiste qui
considère la Constitution tout comme le droit qu’elle produit comme la superstructure engendrée
par l’infrastructure constituée des forces sociales et des modes de production. A chaque type de
mode de production correspond un type d’organisation politique.

28
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, « L’autorégulation sociale sous l’Afrique noire postcoloniale. Impuissance
du droit, primauté de la parenté et de la mysticité », Communication au colloque « Droit et Développement »,
Kinshasa, Faculté de droit, Université de Kinshasa, 1981.
29
KITETE KEKUMBA OMOMBO, Cours de droit constitutionnel et institutions politiques, 1er graduat, Faculté de
Droit, UNIKIN, 1986-1987, polycopié, p. 34, inédit.
30
Voir K. MARX et F. ENGELS, Le capital, coll. Œuvres complètes, Moscou, éditions sociales, 1977, pp. 23-45.
 21

A ce niveau, la société industrielle européenne du 18ème siècle qui est à la base du

constitutionnalisme contemporain ne peut s’inscrire que dans la dynamique de renversement des
rapports des classes sociales dû au changement de mode de production qui était jusque-là féodal.
L’industrialisation de la société ayant émancipé les forces sociales laborieuses, tel renversement
se devait d’être consigné en termes politiques par la limitation du pouvoir du monarque qui en
réalité n’en avait plus car le machinisme avait dépouillé le Roi au profit des barons avant de
consacrer le dernier patron qu’est le capitaliste31.

Dès lors, dans ces conditions, est Constitution le document par lequel le prolétariat
s’émancipe du diktat de la bourgeoisie. Cette conception marxiste et polémologique n’est pas
partagée en Afrique noire précoloniale où la Constitution est saisie comme une instance de
conciliation de l’autorité et de la liberté du groupe32.

Yves-André FAURE dans l’excellente étude citée en bas de page montre, par une sorte de
césure épistémologique, « que la Constitution a été longtemps lue selon les prismes de l’Occident
comme un texte suprême de (et dans) l’Etat, qui organise le pouvoir, s’analyse comme une
garantie des gouvernés, que sa diffusion dans le temps et dans l’espace correspond à des étapes
successives de la conquête de la liberté par ceux qui, jusqu’alors, ont été soumis à la force
mécanique de la domination » ; il fait le procès de la perspective historique du droit
constitutionnel et enchaîne que « cette démarche qui s’explique par le déroulement même de la
vie publique (de l’Occident) présente de sérieux inconvénients lorsqu’elle sous-tend l’analyse des
Constitutions africaines.

Là comme ailleurs, le positivisme juridique occulte les conditions bien particulières

d’émergence et d’application des normes, de trahir leur signification réelle, d’imposer des
catégories universelles devant lesquelles doivent plier les réalités diverses et complexes. Bref,
par ses aboutissements, cette démarche, dénonce-t-il, suscite des analystes irréalistes des textes
constitutionnels africains ».33

Pour cet auteur, la Constitution en Afrique noire devrait être saisie comme étant une
technique gouvernementale non pas établie dans le but de reconnaître la mise du pouvoir au
service de la collectivité ou de diverses fictions juridiques ou intellectuelles qui renvoient à celle-

31
IDEM, p.45.
32
Y.-A. FAURE « Les constitutions et l’exercice du pouvoir en Afrique noire. Pour une lecture différente des
textes » in SEURIN (J.-L.), op. cit, pp. 214-230.
33
Idem, p.216.
 22

ci (la nation, le pays, la patrie, le bien commun, l’intérêt général…), mais exercée en vue de la
fixation des rôles politiques, de la localisation définitive des acteurs à la relation.34

Pour révolutionnaire qu’elle pourrait être, cette définition de Monsieur FAURE présente
aussi l’inconvénient épistémologique de transformer une notion simple au départ en une sorte de
double face de Janus qui s’apprécierait selon l’angle de vision de chaque chercheur.

A notre avis, il a présenté la Constitution comme technique de légitimation du jeu et des

rôles politiques ; l’occident lui-même ne nous semble guère avoir échappé à cela tout au moins
au début de son constitutionalisme. Le reproche qu’il fait au droit constitutionnel que nous
n’approuvons pas du tout est justement l’explication rationnelle puisque historique des étapes
successives du constitutionalisme qu’il faut mettre en relief avec les évolutions sociologiques de
la société.

Il ne nous semble guère excessif de voir dans la Constitution à la fois ce que l’humanité
entière y voit et le compromis social qu’elle est censée renfermer entre diverses franges de la
population.

A force de trop particulariser l’Afrique, la Constitution pourrait y paraître finalement

comme un objet juridiquement non identifié ; ce qui en enlèverait à la notion l’essentiel de son
contenu sémantique et, du même coup, son utilité opératoire.

Avant de passer à un bref aperçu des textes constitutionnels de notre pays de 1885 à nos
jours, pour des raisons de lisibilité de nos développements ultérieurs, du point de vue
diachronique, disons que la Constitution est un document solennel, écrit selon une procédure
spéciale et contenant de règles relatives aux institutions politiques, aux normes régissant celles-ci
et les citoyens ainsi qu’aux droits et libertés reconnus à ces derniers. Ces règles ont, disons-le,
vocation à être permanentes, impersonnelles et transcendantales.35

34
Ibidem, p.220.
35
Cet adjectif apparaît, à la Faculté de droit de l’Université de Kinshasa, sous la plume du Professeur Augustin
KITETE KEKUMBA OMOMBO. Au-delà du caractère métaphysique que l’on s’expliquerait difficilement dans
une définition strictement juridique, nous devons à cet auteur de souligner déjà à vingt ans d’écart ce qui est
entrain de s’appeler « le droit constitutionnel théologique ». Le droit constitutionnel étant un droit de la
fondation, la tentation est grande de l’assimiler à la science de la création qui est la théologie chrétienne avec son
credo d’un Dieu unique, créateur de tout le cosmos et qui édicte des règles éternelles et transcendantales. N’est-
ce pas là déjà l’émergence ou la résurgence de l’inconscient du mythe judéo-chrétien fondateur de l’occident et
de son droit, expression de cette cosmogonie ?
 23

Tel doit être le sens que nous accordons au concept de Constitution dont « on sait que les
techniques doivent beaucoup aux pratiques très anciennes des ordres religieux »36.

Comment ces textes sont-ils présentés chronologiquement en République Démocratique du

Congo ?

c. Aperçu des textes constitutionnels de 1885 à nos jours

Ici, il est question, non pas de faire la « politoscopie constitutionnelle » mais plutôt
d’indiquer les différentes étapes que la République démocratique du Congo a connues dans son
processus de constitutionnalisme.

Nous partirons donc de l’Etat indépendant du Congo pour aboutir au texte constitutionnel
du 18 février 2006.

- Etat Indépendant du Congo

Le Professeur VUNDUAWE enseigne que « c’est à partir de l’Acte Général de la

Conférence de Berlin qu’ont été jetées les bases de la naissance du Congo, aujourd’hui
République Démocratique du Congo »37.

Il serait tout de même difficile de considérer cet Acte comme un texte constitutionnel tant
sa nature juridique demeure celle d’un traité international. Toutefois, cet Acte, renchérit le
Professeur VUNDUAWE, a permis au Roi Léopold II de se proclamer Roi souverain et Chef de
l’Etat38. Ainsi, l’Etat Indépendant du Congo était devenu sa propriété exclusive et le décret était
l’expression de la volonté du souverain.

C’est autant dire que l’E.I.C. n’avait pas de Constitution au sens formel. Mais, au sens
matériel, tous les textes ayant jeté les bases de l’organisation et l’exercice du pouvoir politique de
l’Etat indépendant du Congo peuvent être reconnus comme des textes constitutionnels materiae
sensu. Tel est le cas, notamment, des décrets suivants :

36
M. de VILLIERS, Dictionnaire de droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, Armand Colin, 2001, p.48.
37
F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, Kinshasa, Afrique-Editions,
2007, p.184.
38
Idem, p.184.
 24

- Décret du Roi-Souverain du 30 octobre 1885 sur l’organisation provisoire du

Gouvernement central39 ;

- Décret du Roi-Souverain du 1er septembre 1894 sur l’organisation du Gouvernement

central40 ;

- Décret du Roi-souverain du 16 avril 1887 sur l’organisation du Gouvernement local.

Pouvoirs du Gouverneur général41 ;

- Décret du Roi-souverain du 16 avril 1889 instituant le Conseil supérieur42 ;

- Décret du Roi-souverain du 8 octobre 1890 sur l’organisation du Conseil supérieur43.

A ce propos, Léon de SAINT MOULIN renseigne que « certains commandants, et même

des responsables des sociétés privées, recevaient des pouvoirs exorbitants, sans avoir de comptes
à rendre à aucune autre autorité que le Roi »44 .

Du point de vue strictement juridique, il nous paraît exact d’affirmer que le seul mode
d’expression du Roi étant le décret, celui-ci intervenait en toutes matières. La doctrine a dégagé
le critère matériel pour distinguer le décret constitutionnel, le décret législatif ainsi que le décret
administratif.

Il importe de souligner que les résolutions des chambres législatives belges des 28 et 30
avril 1885 ont renforcé les pouvoirs du Roi Souverain. Ces résolutions l’ont autorisé à être le
Chef de l’Etat Indépendant du Congo.

La déclaration de neutralité du 1er août 1885 faite par le Roi Souverain est à mettre dans le
même panier car par elle, le Roi garantissait le commerce international et fixait le droit de
préemption reconnu à la France « au cas où le Roi n’arriverait pas à gérer le Congo »45.

39
B.O., 1885, pp.25-29.
40
B.O., 1894, pp.186-187.
41
B.O., 1887, pp.169-172.
42
B.O., 1889, pp.161-163.
43
B.O., 1890, pp.154-159.
44
L. de SAINT MOULIN, « Brève histoire des constitutions du Zaïre », Zaïre-Afrique, Kinshasa, 31ème année, n°
256, p.291.
45
F.VUNDUAWE te PEMAKO, op. cit, p.184.
 25

De même, il n’est pas superfétatoire de noter que le traité de cession du Congo au

Royaume de Belgique du 28 novembre 1907 et son acte additionnel du 05 mars 1908 sont à
prendre pour des actes juridiques ayant une incidence constitutionnelle évidente tant leur objet
semble s’incruster dans la matière constitutionnelle. Mais dans la mesure où il s’agit d’un acte de
droit international, le traité de cession ne semble nullement revêtir la qualité constitutionnelle.

Dans un tel régime de confusion des pouvoirs, il n’est pas exclu de voir que le Roi est le
constituant, et dès lors, il n’y a pas de Constitution au sens formel, cependant il a existé des
décrets épars régissant la fondation, l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs. L’on peut
noter que l’absolutisme du régime politique de l’Etat indépendant du Congo se caractérise par le
fait que les collaborateurs du Roi-Souverain ne détenaient pas de véritables prérogatives
constitutionnelles au point que Félicien CATTIER les qualifie « d’instruments aveugles dans la
main puissante du Roi-Souverain »46.

Ce marasme constitutionnel a perduré jusqu’en 1908.

- La Constitution belge du 7 février 1831

Il faut affirmer d’emblée que le Congo belge était régi par la Constitution belge de 1831
telle que révisée par la loi constitutionnelle du 7 septembre 1893 car la colonie faisait bel et bien
partie du royaume. Pour mettre en application cette Constitution, une loi particulière a été
adoptée en 1908. En cette date du 18 octobre 1908, la doctrine identifie trois lois prises dans
l’ordre logique et chronologique ci-après :

Par la première loi du 18 octobre 1908 approuvant le traité de cession du 28 novembre

1907, le Congo devenait une colonie de la Belgique, cessant ainsi d’être la chose du Roi
Souverain.

Une seconde loi de la même date viendra approuver l’acte additionnel au traité de cession
pris le 05 mars 1908.

La troisième loi et la seule qui nous importe ici est la fameuse « Charte Coloniale » qui est
une loi belge, élaborée par le Parlement belge, sanctionnée et promulguée par le Roi des belges.
Elle est entrée en vigueur le 15 novembre 1908 « car en vertu du traité de cession, le Roi devait

46
F. CATTIER, Etude sur la situation de l’Etat indépendant du Congo, Paris, Bruxelles, Veuve Larcier, 1906,
p.323.
 26

prendre un arrêté fixant son entrée en vigueur »47. Ce texte a régi le pays, dans le sillage de la
Constitution belge48, pendant cinquante-deux ans et constitue, à n’en point douter, le clou
juridique de la colonisation qui prendra fin le 30 juin 1960.

- Les lois fondamentales de 1960

Il s’agit ici encore de deux lois belges votées par le Parlement belge à Bruxelles,
sanctionnées et promulguées par le Roi des belges. La première en date est celle du 19 mai 1960
relative aux structures du Congo tandis qu’en date du 16 juin 1960 intervenait celle relative aux
libertés publiques.

Ainsi que l’on sait, ces deux lois sont élaborées sur la base des résolutions de la Table
Ronde belgo-congolaise de janvier-février 1960 dite Table Ronde politique. Elles constituent,
toutes deux, la Constitution provisoire de l’Etat du Congo en vertu des articles 3,5 et 230 de la
Loi fondamentale du 19 mai 1960. Ajoutons, pour être complet, qu’en date du 17 juin 1960, une
autre Loi fondamentale fut prise et portait sur les enquêtes parlementaires. Par ailleurs, par son
objet, telle Loi fondamentale fait partie intégrante de la Constitution provisoire de 1960.49

Il est tentant de conclure avec le Professeur KAYEMBA NTAMBA MBILANJI que les
Lois fondamentales sont une œuvre belge, une Constitution provisoire et un bouclier juridique de
l’ordre colonial établi50.

Disons, d’un mot, que du point de vue du constitutionnalisme, il y a une situation

intérimaire entre la confusion des pouvoirs dans le chef du monarque dans la charte coloniale et
l’institutionnalisation du pouvoir politique que l’on retrouve dans les Lois fondamentales de
1960. Du reste, la pratique institutionnelle de ces textes nous indique de façon magistrale qu’ils
n’étaient pas le produit de l’expression des Congolais.

Ainsi, outre les Lois fondamentales de 1960 sus décrites, il y a lieu de noter les décrets lois
constitutionnels des régimes de crise nés à la suite de la révocation du Premier ministre Patrice-
Emery LUMUMBA et le renvoi du Parlement en congé sine die.

47
F.VUNDUAWE te PEMAKO, op. cit, p.187.
48
Article 1er, alinéa 4 de la Constitution belge.
49
IYELEZA MOJU-MBEY et Alii, Recueil des textes constitutionnels de la République du Zaïre du 19 mai 1960
au 28 avril 1991 avec, en annexe, la Charte coloniale du 18 octobre 1908, Kinshasa, Ise-Consult, 1991, p.23.
50
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, Cours des institutions politiques du Zaïre, polycopié, 2ème graduat, Faculté
de droit, 1987-1988, polycopié.
 27

S’agissant de la révocation du Premier ministre LUMUMBA par le Chef de l’Etat Joseph

KASAVUBU, la doctrine a longtemps été partagée sur le point de savoir si elle a été opérée ou
non dans la légalité51. Nous opinons, quant à nous, que cette révocation non seulement viole
l’esprit de la Loi fondamentale, comme le soutient le Professeur VUNDUAWE, mais aussi et
surtout sa lettre52. En effet, la révocation du Premier ministre ne pouvait être acquise qu’à la suite
de la désinvestiture du Parlement de même que le contreseing ministériel de M. DELVAUX
intervenu le lendemain de la révocation ne peut qu’en souligner l’invalidité formelle53.

Issu d’une légitimité biaisée, le Chef de l’Etat ne disposait pas suffisamment d’assez de
base pour engager cette crise de légitimité avec le Premier ministre qui, malgré sa popularité, a
tôt mal fait de révoquer à son tour le Chef de l’Etat. Bref, l’inexpérience a eu raison des
institutions importées de la Belgique qui exigeaient une assez longue pratique.

A l’occasion de cette crise qui donna lieu au coup d’Etat militaire du 14 septembre 1960, le
colonel Mobutu neutralisa les deux têtes de l’exécutif et institua le Conseil des commissaires
généraux qui sera reconnu rétroactivement par le Chef de l’Etat à travers le décret-loi
constitutionnel du 29 septembre 1960.

Ce décret-loi constitutionnel confie au Conseil des commissaires généraux un double rôle :

celui de gouvernement, en remplacement de celui de Joseph ILEO qui n’a pas fonctionné, ainsi
que celui de parlement. A ce titre, le Conseil de commissaires généraux a légiféré par décrets-lois
délibérés en conseil, sanctionnés et promulgués par le Chef de l’Etat. Le Professeur
VUNDUAWE note que les décrets-lois instituant la Banque nationale ou l’unité monétaire sont
de cette époque54.

Après quatre mois, le Conseil de commissaires généraux céda la place au gouvernement

provisoire de Joseph ILEO. Ce gouvernement fut institué par décret-loi du 09 février 1961
confiant les mêmes pouvoirs qu’au Conseil des commissaires généraux.

Etudiant la validité de ces décrets-lois constitutionnels, la doctrine retient qu’ils ont valeur
des règles constitutionnelles bien qu’ils n’aient pas été prévus dans la Loi fondamentale, car ils
ont été pris avec le concours du Chef de l’Etat, une des branches du pouvoir législatif.

51
DJELO EMPENGE OSAKO, L’impact de la coutume sur l’exercice du pouvoir en Afrique noire. Le cas du
Zaïre, Louvain-la-Neuve, Ottignies, Le bel élan éditeur, 1990, p.40.
52
F.VUNDUAWE te PEMAKO, op. cit, p.191.
53
DJELO EMPENGE OSAKO, op. cit, p. 40.
54
F.VUNDUAWE te PEMAKO, op. cit, p.192.
 28

La seule justification pouvait être trouvée dans la notion de gouvernement de fait qui se
fonde, elle aussi, sur le principe « nécessité fait loi » et sur celui de la continuité de l’Etat,
lesquels principes assurent selon la doctrine moderne, la survie de l’Etat malgré les troubles qui
peuvent menacer son existence.

C’est l’essence même de l’adage latin : « salus populi suprema lex ».

L’orthodoxie juridique interdit d’y voir des décrets-lois réguliers même si le critère
matériel permet d’y voir des règles à valeur constitutionnelle tant ils ont régi l’organisation et le
fonctionnement des structures étatiques.

Pour mettre fin à cette crise de légitimité et de légalité, la classe politique trouvera une
solution globale, malgré l’effacement du bloc lumumbiste, à travers la Constitution du 1er août
1964.

- La Constitution du 1er août 1964 dite de Luluabourg

L’histoire mouvementée de la première République fit que jusqu’en 1963 le Parlement ne

s’était pas réuni en constituante pour élaborer la constitution définitive. Le Chef de l’Etat décida
en août 1963 de mettre en congé le parlement et de confier la rédaction de la Constitution à une
commission composée d’experts congolais dont le Professeur Marcel-Antoine LIHAU.

La doctrine a longtemps opiné que les règles d’élaboration de cette Constitution prévues
par la Loi fondamentale du 19 mai 1960 n’ont pas été respectées, entraînant ainsi l’invalidité de
la Constitution du 1er août 196455. Il est cependant à noter que la Constitution ayant été adoptée
par referendum, il est vain de reprocher au peuple souverain d’avoir adopté un texte tant son
pouvoir constituant est inconditionné.

Le coup d’Etat du 24 novembre 1965 par le Haut-Commandement militaire mit fin à ce

régime et institua un gouvernement de crise à la suite de la révocation du Premier ministre Moïse
TSHOMBE56.

55
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, op. cit, p.123 ; voir aussi F.VUNDUAWE te PEMAKO, op.cit., p. 194. Les
deux auteurs précités opinent justement que la Constitution dite de Luluabourg avait, dans sa phase d’écriture
constitutionnelle, été l’œuvre d’un organe non prévu par la Loi fondamentale relative aux structures du Congo du
19 mai 1960. Il s’agit, à ce jour, d’un débat dépourvu d’intérêt scientifique tant l’approbation par referendum
semble, à nos yeux, agir ex tunc.
56
F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op. cit, p.194.
 29

Il y a lieu de noter les dispositions fondamentales du 24 novembre 1965 qui ne seront pas
invoquées dans la pratique pour ne pas donner l’impression de mettre de côté la Constitution en
impliquant la révision implicite. Le Chef de l’Etat légiféra par ordonnance-loi parallèlement au
Parlement qu’il enverra en congé sine die un peu plus tard.

Pour mettre fin à cette situation de crise, le constituant procéda à l’élaboration de la

Constitution du 24 juin 1967.

- La Constitution du 24 juin 1967

Le coup d’Etat du 24 novembre 1965 ayant fini de mettre fin aux institutions de
Luluabourg, la Constitution du 24 juin 1967 sera l’œuvre du gouvernement du Général
MOBUTU. Elle sera l’œuvre d’une commission présidée par le Chef de l’Etat entouré des
experts congolais (Etienne TSHISEKEDI, Gérard KAMANDA et Marcel-Antoine LIHAU).

Le referendum qui a tout à fait l’allure d’un plébiscite avalisera tout ce qui avait été fait par
le Haut-Commandement militaire.

Il faut noter, avec la doctrine, que cette Constitution a fait beaucoup d’emprunts théoriques
et même idéologiques à la Constitution française de la Vème République du 04 octobre 1958, son
initiateur ayant été, nous dit le Professeur VUNDUAWE te PEMAKO, un fervent admirateur du
Général de Gaulle57.

Dès lors, il importe de citer les différentes révisons intervenues sous l’empire de cette
Constitution. Il faut reconnaître avec Paul-Gaspard NGONDANKOY que la simple énumération
est fastidieuse dans la mesure où pendant longtemps aucun travail doctrinal de systématisation de
ces révisions n’avait été réalisé.58 Ainsi, l’on peut citer, par ordre chronologique :

- L’ordonnance-loi n° 70-025 du 17 avril 1970 détermina que la première élection du

Président aurait lieu dans les 90 jours au lieu de « 90 jours » à dater du 24 novembre 1970 ;

- La loi n° 70-001 du 23 décembre 1970 consacra le M.P.R comme institution suprême de la

République ;

57
F.VUNDUAWE te PEMAKO, A l’ombre du léopard. Vérités sur le régime de Mobutu Sese Seko, tome I,
Bruxelles, éditions Zaïre Libre, 2000, p. 165.
58
NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA, Droit congolais des droits de l’homme, Louvain-la-Neuve, Academia-
Bruylant, 2004, p.70. Voir F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Kinshasa,
Larcier, Afrique Editions, 2007 qui consacre de belles pages au recensement de ces révisions constitutionnelles.
C’est le premier travail doctrinal de systématisation en droit congolais, à notre connaissance.
 30

- La loi n° 71-006 du 29 octobre 1971 introduisit les nouvelles appellations « République du

Zaïre, Zaïrois, Bas-Zaïre » ;

- La loi n° 71-007 du 19 novembre 1971 adopta comme drapeau national le drapeau vert
avec une main tenant le flambeau sur fond jaune au centre ;

- La loi n° 71-008 du 31 décembre 1971 introduisit dans la Constitution le principe de la

reprise par l’Etat de la plénitude de ses droits fonciers, forestiers et miniers, affirmant que le « sol
et le sous-sol zaïrois ainsi que leurs produits naturels appartiennent à l’Etat » (l’article 14 bis) ;

- La loi n° 72-003 du 05 janvier 1972 introduisit dans la Constitution la nouvelle appellation

de Shaba, au lieu de Katanga ;

- La loi n° 72-0008 du 03 juillet 1972 institua, au sein de la Cour suprême de justice, une
section de législation, compétente pour donner des avis consultatifs sur des projets de lois ou des
textes réglementaires. Elle rendait la haute Cour compétente pour juger certaines autorités et
hauts cadres du M.P.R ;

- La loi n° 73-014 du 05 janvier 1973 introduisit les nouvelles appellations de conseil

législatif, commissaire du Peuple, Conseil Exécutif, Département, Commissaire d’Etat, Région,
Commissaire de Région, Commissaire urbain, Sous-région, Commissaire sous-régional,
Commissaire de zone, Collectivité et Chef de collectivité ou de cité etc…

- La loi constitutionnelle n° 74-020 du 15 août 1974 qui a institué le Parti- Etat et conduit à la
confusion entre le Parti et l’Etat.

Par son ampleur, cette révision radicale a changé le système politique du texte originel du
24 juin 1967 au point où une frange de la doctrine l’a toujours tenue pour une nouvelle
Constitution59.

59
DJELO EMPENGE OSAKO, op. cit. pp.72 et s; KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, op. cit., p.158; il
semblerait même que le Professeur Marcel Antoine LIHAU aurait opiné dans le sens de deux premiers
doctrinaires à lire le témoignage du Professeur Sayeman BULA-BULA, En ce temps-là, in Pour
l’épanouissement de la pensée juridique congolaise, Liber Amicorum Marcel Antoine Lihau, Bruxelles, Kinshasa,
Bruylant, Presses de l’Université de Kinshasa, 2006, pp. XXII-XXIII. Evariste BOSHAB voit dans ce texte une
nouvelle Constitution différente de la Constitution du 24 juin 1967. Lire dans ce sens son article intitulé « L’état
 31

 La loi n° 78-010 du 15 février 1978 intégra dans la Constitution plusieurs réformes

relativement au rôle du Président-Fondateur du M.P.R, Président de la République et aux droits
et libertés des citoyens. Elle est promulguée à la suite de la première guerre du Shaba et du
discours présidentiel devenu historique du 1er juillet 1977. 60
Une partie de la doctrine enseigne
qu’il s’agit d’un retour au régime de 196761.
 La loi n° 80-007 du 19 février 1980 apporta deux mesures de restriction à la
démocratisation de 1978. La première fut la suppression de la désignation par élection d’une part
des membres du Bureau politique. Cette réforme fait suite au discours présidentiel du 4 février
198062.
Par ailleurs, seuls les Commissaires d’Etat pourraient être interpellés par le Conseil
législatif et ce, après information préalable du chef de l’Etat. Telle est la seconde mesure.

Il importe de souligner que les dispositions spéciales qui concernaient le Président-

Fondateur du M.P.R. sont étendues à tout Président du M.P.R., Président de la République
notamment le pouvoir de dissoudre le Conseil législatif ;

 La loi n° 80-012 du 15 novembre 1980 qui institua le Comité Central du M.PR. Il devenait,
à la place du Bureau politique, l’organe de conception, d’inspiration, d’orientation et de décision
du M.P.R63 . Cet organe renforça le rôle dirigeant du Parti notamment par sa Commission
Permanente de discipline qui sanctionna de nombreux cadres pour manquement à la discipline.
Les premiers cadres sanctionnés par cette Commission furent, nous dit Léon de SAINT
MOULIN, les treize parlementaires impliqués dans « le complot de la Saint Sylvestre », le 31
décembre 1980 ;
 La loi n° 82-004 du 31 décembre 1982 supprima le Comité Exécutif du M.P.R et remplaça
l’appellation de « commissaire politique » par celle de « Membre du Bureau politique ».Elle
apportera la solution au conflit entre le Comité central et le Bureau politique, d’une part, et entre
le Comité exécutif et le Conseil exécutif, d’autre part.
Cette révision constitutionnelle fait écho à la décision d’Etat n° 32/CC/83 du Comité
central du Mouvement populaire de la révolution du 1er avril 1983 qui proclamait que le « M.P.R
commande et oriente l’Etat, qui est devenu son instrument pour la réalisation de ses objectifs ».

d’urgence et le contrôle de la constitutionalité des mesures d’urgence dans l’Acte constitutionnel de la transition
zaïroise » in Revue de Droit Africain, n°2, avril 1997, Bruxelles, p.12
60
MOBUTU, Discours, allocutions et messages, Paris, éditions du Jaguar, 1988, p.
61
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, Cours d’institutions politiques du zaïre, p.234.
62
MOBUTU, Discours, allocutions et messages, tome 3, Paris, éditions du Jaguar, 1988, pp. 388- 428.
63
Article 60 de la Constitution du 24 juin 1967 telle que révisée le 31 décembre 1980.
 32

 La loi n° 88-004 du 29 janvier 1988 retira la compétence en matière des contestations

électorales à la Cour suprême de justice pour la confier au Comité central;
 La loi n° 88-009 du 27 juin 1988 retira la liste des Régions de la Constitution pour la
remplacer par la disposition générale : « la République du Zaïre comprend la ville de Kinshasa et
les régions ». Ceci a eu l’avantage de ne pas procéder à une révision constitutionnelle pour créer
une nouvelle région ou en modifier la dénomination ou les limites. Dans ce cadre, furent ainsi
créées les trois régions du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et du Maniema par ordonnance-loi n° 88-031
du 20 juillet 1988.

- La loi n° 90-002 du 05 juillet 1990

Cette loi introduisit le multipartisme et abolit le monopole du Parti-Etat. Par l’ampleur de

sa révision quant au fond, cette révision du reste irrégulière de la Constitution de 1967 apparaît, à
coup sûr, comme une nouvelle Constitution ou pour reprendre l’heureuse formule du Professeur
VUNDUAWE, une Constitution intérimaire. Elle connut une modification.

 La loi n° 90-008 du 25 novembre 1990 a de nouveau modifié la Constitution en y

introduisant le multipartisme intégral que la loi n° 90-002 du 05 juillet 1990 avait limité à trois
partis politiques.

- La loi n° 93-001 du 02 avril 1993 portant Acte constitutionnel harmonisé relatif à la

période de transition.

Elle est l’œuvre du Conclave politique de Kinshasa qui a tenté de mettre fin à un
dédoublement institutionnel : deux textes constitutionnels (la Constitution du 24 juin 1967 et
l’Acte portant dispositions constitutionnelles relative à la période de la transition élaborée par la
Conférence nationale et non promulgué par le Président de la République), deux gouvernements
(celui de Faustin BIRINDWA et celui dit « des verts » dirigé par Etienne TSHISEKEDI). L’on
peut situer d’emblée cette querelle politique dans la lutte pour le maintien au pouvoir par
M.MOBUTU et la lutte pour la conquête des libertés par le peuple congolais.

Cette lutte a inéluctablement engendré des points de vue divergents dans la doctrine
congolaise qui voit le jour au lendemain de la Conférence Nationale Souveraine, et à l’occasion
de l’Arrêt R.A. 266 du 8 janvier 1993.
 33

M. MABANGA MONGA MABANGA fait un excellent état de la question dans son

ouvrage précité, en des termes qui traduisent ainsi l’obiter dictum de l’arrêt problématique : « il
s’ensuit que cette ordonnance n’est pas motivée et qu’il y a eu ainsi atteinte aux droits garantis
aux particuliers par les articles 17 et 18 de la Constitution de 1967 telle que révisée, en vigueur à
la date de la signature de l’ordonnance attaquée, mais abrogée par l’Acte portant dispositions
constitutionnelles relatives à la période de transition applicable présentement, lequel acte, en ses
articles 17, 18 et 27 a repris la substance des articles constitutionnels visés au moyen ».

Il s’agit d’un attendu qui a donné prétexte à une querelle doctrinale qui peut se résumer
ainsi : Pour le Président MOBUTU et ses partisans, l’Acte de la C.N.S. n’a pu exister faute de
promulgation, et la Cour n’avait pas à en tenir compte, même de manière incidente.

Le meilleur défenseur de cette tendance dans la doctrine est le Professeur VUNDUAWE te

PEMAKO, suivi de l’avocat MABANGA MONGA MABANGA.

La thèse contraire à laquelle nous adhérons du fait aujourd’hui acquis que la Conférence
nationale souveraine avait statué comme pouvoir constituant originaire même sui generis est que
l’Acte de la CNS n’avait pas à être promulgué ad validitatem s’agissant d’un texte issu du
pouvoir constituant originaire.64

Au demeurant sur le plan du droit judiciaire, l’on peut s’étonner qu’une certaine opinion65
trouve suspecte la référence au texte de la CNS dans une procédure en annulation d’une
ordonnance présidentielle entachée d’illégalité.

Non seulement que la Cour a considéré que la CNS a statué comme pouvoir constituant
originaire mais aussi devait et a constaté que les conditions visées au moyen étaient encore en
vigueur. Il en serait évidemment autrement si l’Acte de la CNS avait abrogé les dispositions
relatives au droit de la propriété garantie par la Constitution de 1967. La Cour, contrairement au
raisonnement de M.MABANGA quant à ce, ne peut ignorer une nouvelle loi constitutionnelle ou
une nouvelle Constitution qui fonde par ailleurs le recours qui lui est soumis. Il ne s’agit pas
seulement d’une motivation adéquate, mais d’un attendu nécessaire. Le principe de la non
rétroactivité de la loi pour l’examen des faits au moment de leur commission posé en matière
pénale s’applique-t-il à des dispositions d’ordre constitutionnel ?

64
KALUBA DIBWA, Essai d’évaluation des chances du retour de la démocratie au Congo-Zaïre, Mémoire de
licence, UNIKIN, Faculté de Droit, 1993, 79 pp.
65
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit., p.87.
 34

Pour M. MABANGA, il appert que la Cour voulait se manifester dans ce moment décisif
de l’histoire constitutionnelle du Congo en se prononçant, d’une manière ou d’une autre, sur cette
question délicate66.

Du reste, dire que l’Acte de la CNS du 2 Août 1992 a abrogé la Constitution de 1967 n’est
nullement interpréter la Constitution, compétence qui serait dévolue à la Cour suprême de
Justice, sections réunies.67

A notre avis, toute juridiction a compétence d’interpréter la Constitution par voie

d’incident, la Cour suprême de justice n’ayant eu cette compétence qu’à titre principal et sur
seule requête du Procureur Général de la République agissant soit d’office soit à la demande des
autorités publiques indiquées par la Loi.

Il est symptomatique d’un malaise juridique et politique profond qu’un chef de juridiction
se soit permis dans une interview de se désolidariser d’un arrêt de la Cour, au motif qu’il aurait
été rendu ultra petita, alors que le devoir de réserve le lui interdisait.

Et là où M. MABANGA voit l’assagissement de la Cour suprême de justice, section

administrative, l’on peut également voir qu’il s’agit du même chef de juridiction qui a siégé cette
fois-là sous R.A. 320 du 21 août 1996 dans l’affaire USOR et Alliés contre KENGO et consorts.

Il y a eu, à n’en point douter, lutte d’intérêts plutôt que débat juridique sérieux et
désintéressé.

C’est également la vanité de l’argument d’absence d’autorité de la chose jugée qui est
attachée à l’arrêt examiné tant dans sa motivation que dans son dispositif, encore qu’une des
parties audit arrêt se trouvait être la République du Zaïre, actuellement République Démocratique
du Congo, qui ne peut ignorer les lois qu’elle édicte elle-même.

C’est dans ce contexte de confusion savamment entretenue tant sur le plan politique
caractérisée par un dédoublement institutionnel que sur le plan stratégique, que le Conclave
Politique National, réuni au Palais de la Nation du 9 au 19 mars 1993, a élaboré un texte
constitutionnel composite dit harmonisé dont l’étude vient d’être effectuée.

66
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit., p.88
67
IDEM, eodem loco.
 35

- L’Acte constitutionnel de la transition du 09 avril 1994

Texte constitutionnel intérimaire devant régir le pays jusqu’à l’adoption de la Constitution

de la IIIème République par referendum, l’Acte constitutionnel de la transition a la particularité
d’avoir été élaboré par un pouvoir constituant sui generis mais juridiquement inexistant car à la
date du 9 avril 1994 l’organe appelé Haut Conseil de la République-Parlement de Transition était
non institué. Le fait politique HCR-PT a précédé le constituant ; la pièce centrale de cette
architecture institutionnelle se trouve être le HCR-PT qui a été à la fois le constituant originaire
bien que sui generis, le constituant dérivé en vertu des articles 55, 58,69 al.3 et 116 de l’Acte
constitutionnel de transition et le législateur ordinaire.

Comme le Professeur VUNDUAWE, l’on peut constater que cet Acte constitutionnel de la
transition a régi le pays du 9 avril 1994 au 16 mai 1997, date du coup de force de l’Alliance des
forces démocratiques pour la libération du Congo (A.F.D.L)68.

Il faut noter que partiellement, ce texte est resté en vigueur du 27 mai 1997 au 4 avril 2003.
Il s’agit d’une Constitution intérimaire de la République et non d’une révision constitutionnelle.

 La loi n° 95-004 du 06 juillet 1995 a prorogé la durée de la transition d’un délai

supplémentaire de 24 mois, à dater du 10 juillet 1995.

- Le décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et à l’exercice

du pouvoir en République Démocratique du Congo.

Ce texte vient mettre fin au vide constitutionnel qui a perduré du 17 mai 1997 au 26 mai
1997. A part les dispositions relatives à l’organisation et à l’exercice du pouvoir désormais
confiné entre les seules mains du Président de la République, l’article 14 dudit texte a réactivé
toutes les autres dispositions constitutionnelles de l’Acte constitutionnel de la transition qui
n’étaient pas contraires.

68
Il ne s’agit pas ici d’analyser le mode d’élaboration et d’écriture de ce texte qui relève sans conteste des modes
autocratiques d’établissement des constitutions ; cependant, il pose un problème précis dans la mesure où, quant
à son contenu, il ne marque qu’une rupture timide par rapport au chapitre relatif aux libertés publiques et même
une incohérence fondamentale avec la nature juridique et politique du régime qu’il institue car l’article 37 de
l’Acte constitutionnel de la transition qu’il entendait ainsi partiellement abroger fondait tout congolais à
s’opposer à un régime issu des armes. Ceci n’a pas tardé à survenir. Et pourtant cette disposition est demeurée en
vigueur !
 36

Comme tous les textes constitutionnels de crise, le décret-loi constitutionnel n° 003 du 27

mai 1997 demeure irrégulier et ne peut trouver des justifications théoriques que dans la théorie
du gouvernement de fait. Il avait donc valeur constitutionnelle du point de vue matériel et a régi
le pays avant quatre modifications qu’il a connues :

 Le décret-loi constitutionnel n° 074 du 25 mai 1998 modifiait le décret-loi constitutionnel

n° 003 du 27 mai 1997 et opérait un transfert du pouvoir législatif du chef de l’Etat qui l’exerçait
jusque-là seul à l’Assemblée Constituante et Législative.
 Le décret-loi constitutionnel n° 122 du 21 septembre 1998.
 Le décret-loi constitutionnel n° 180 du 10 janvier 1999.
 Le décret-loi constitutionnel n° 096/2000 du 1er juillet 2000.69

- La Constitution de la transition du 04 avril 2003 ou la seconde Constitution intérimaire de

la République Démocratique du Congo

L’accord de Lusaka pour un cessez-le-feu en République Démocratique du Congo signé les

10, 30 et 31 juillet 1999 avait prévu le dialogue national ouvert à toutes les forces politiques en
vue de définir un nouvel ordre politique70.

Le dialogue Inter-congolais eut lieu du 25 février au 12 avril 2002 à Sun City en Afrique
du Sud et adopta différentes résolutions pertinentes pour la gestion de la transition. L’accord
global et inclusif sur la transition en République Démocratique du Congo signé le 17 décembre
2002 à Pretoria et adopté à Sun City le 1er avril 2003 est la source sociologique de la constitution
de la transition. Le dialogue Inter-congolais apparaît de ce point de vue comme un pouvoir
constituant originaire sui generis.

Dans ce cadre s’inscrit l’Accord de Lusaka pour un cessez-le- feu du 10 juillet 1999 qui
fixe entre autres un canevas de résolution du conflit interne congolais notamment au travers de
l’article III, points 16, 19, 20 et du chapitre 5 de l’annexe « A » à l’Accord de cessez-le-feu
portant modalités de mise en œuvre de l’Accord de cessez-le-feu en République Démocratique
du Congo.

69
Voir JORDC, n° spécial, 1er juillet 2000, pp.3-14.
70
Pou les détails sur cette étape historique, lire avec intérêt Recueil de textes pour le dialogue intercongolais in
JORDC, 42ème année, n° spécial, Kinshasa, Mai 2001, 245 pp.
 37

Cet accord fait suite à plusieurs instruments internationaux dont le communiqué du

Sommet de Pretoria du 23 août 1998 réaffirmant que tous les groupes ethniques et nationalités
dont les personnes et le territoire constituaient ce qui est devenu le Congo à l’indépendance,
doivent bénéficier de l’égalité des droits et de la protection aux termes de la loi en tant que
citoyens ; le communiqué du sommet régional d’Entebbe du 25 mars 1998, le communiqué
commun du deuxième sommet de Victoria Falls tenu du 7 au 8 septembre 1998, la résolution
1234 du 9 avril 1999 ainsi que les autres résolutions et décisions pertinentes du Conseil de
sécurité des Nations Unies sur le Congo ainsi que l’Accord de paix signé à Syrte le 18 avril
1998.71

La Constitution de la transition a régi le pays jusqu’à la Constitution de la République

Démocratique du Congo promulguée le 18 février 2006.

Il y a lieu de noter cependant que la résolution contenue dans la décision conjointe n°

001/D.C/A.N/SEN/05 du 17 juin 2005 portant prolongation de la durée de la transition est de
nature constitutionnelle. Les deux chambres du parlement de transition ont en effet statué comme
pouvoir constituant dérivé sans que la procédure de révision constitutionnelle prévue pourtant par
la Constitution adoptée par consensus ait été scrupuleusement suivie.

- La Constitution du 18 février 2006

Ce texte a la particularité, comme les deux précédentes constitutions définitives du pays

(1964 et 1967), d’être adopté par référendum constitutionnel. Il instaure un régime parlementaire
et organise un Etat à régionalisme constitutionnel très proche du fédéralisme dont les contours
seront connus à l’épreuve de la pratique institutionnelle72.

L’étude qui nous a conduit à l’aperçu des textes constitutionnels de 1885 à nos jours a fait
fi expressément des constitutions coutumières ou des pratiques constitutionnelles précoloniales

71
Lire, pour des plus amples détails sur les péripéties de cette Constitution et son élaboration, Recueil de textes pour
le dialogue intercongolais in JORDC, 42ème année, n° spécial, Kinshasa, Mai 2001, 245 pp ; M’BODJ EL HADJ,
Le contexte de l’élaboration de la Constitution de la transition en République Démocratique du Congo,
communication faite au Sénat à l’occasion du séminaire sur les perspectives de la nouvelle Constitution de la
République Démocratique du Congo, Palais du Peuple, septembre, 2004, pp.1-7 ;voir aussi J.-L. ESAMBO
KANGASHE, La constitution congolaise du 18 février 2006 à l’épreuve du constitutionnalisme. Contraintes
pratiques et perspectives, Thèse de doctorat en droit public, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, 17 juin 2009.
72
Voy. J.-L. ESAMBO KANGASHE, La Constitution congolaise du 18 février 2006 à l’épreuve du
constitutionnalisme. Contraintes pratiques et perspectives, Thèse de doctorat en droit public, Université de
Kinshasa, Faculté de Droit, Université Paris 1 Panthéon- Sorbonne, 17 juin 2009, (cotutelle).
 38

qui auraient existé dans les empires, royaumes et chefferies ayant constitué ce qui est devenu la
République Démocratique du Congo.

La doctrine récente montre en effet que ces pratiques influent de façon plus ou moins
consciente les mœurs de l’Etat moderne au point même de les dévoyer.73

Ce choix est arbitraire mais il est justifié par la perspective méthodologique que nous avons
choisie : celle d’étudier les Constitutions écrites adoptées par l’Etat congolais dans sa dimension
historique positive et de voir les litiges politiques qu’elles peuvent engendrer et qui font partie du
contentieux constitutionnel de droit écrit.74

B. Contenu et contours du contentieux constitutionnel

Il est apparu que le concept « contentieux constitutionnel » est polysémique et mérite dès
lors d’être explicité par nous pour être opératoire dans la présente étude.75

Cette explicitation sera entreprise à travers la recherche d’une définition du contentieux

constitutionnel, une définition du juge constitutionnel ainsi que les différentes distinctions qu’il
faut établir d’avec la justice judiciaire et la justice politique.

a. Définition du contentieux constitutionnel

Partant de l’étymologie latine de contentiosus (qui donne ou peut donner lieu à litige), le
Professeur Michel de VILLIERS, définit le contentieux constitutionnel comme l’ensemble des
litiges liés à l’application de la Constitution et donnant lieu à des prétentions opposées.
Cependant, renchérit-il, depuis que de nombreuses Constitutions ont décidé qu’un tel contentieux
pourrait être porté devant les institutions au caractère juridictionnel fortement marqué, l’habitude

73
Lire avec intérêt E. BOSHAB, Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps, Louvain-la-Neuve, Academia-
Bruylant, 2007, 338pp.
74
Il est certes fort tentant d’analyser les conflits éventuels que des règles coutumières inférieures pourraient
susciter à l’endroit de la coutume fondatrice du clan ou de celle de la tribu qui serait ainsi tenue pour coutume
constitutionnelle ; il serait en cette occurrence pensable de voir comment le contrôle de constitutionnalité des
coutumes s’exerce. Nous avons abandonné cette perspective qui se buttait à deux obstacles épistémologiques
majeurs : ouvrir indéfiniment le sujet de notre recherche tant par rapport au temps qu’à l’espace du territoire
national et perdre ainsi inéluctablement le lieu précis du discours qui fonde la scientificité de la thèse.
75
MABANGA MONGA MABANGA, Le contentieux constitutionnel congolais, Kinshasa, EUA, 1999, p.7.
 39

a été prise de considérer comme contentieux constitutionnel l’ensemble des règles

d’organisation, de compétence et de procédure relatives à ces institutions76.

L’on peut dégager deux idées essentielles de cette double définition. L’idée de contentieux
implique celle de litige, de conflit à trancher par le juge. La seconde idée sera que l’étude du
contentieux constitutionnel passe nécessairement par celle de la juridiction qui a reçu
compétence de trancher les litiges constitutionnels.77

Cette seconde idée a l’avantage d’inclure dans l’étude du contentieux constitutionnel les
matières gracieuses dont connaît la juridiction constitutionnelle.

Nous savons désormais ce qu’est le contentieux constitutionnel, il nous reste à cerner la

notion de juge constitutionnel avant de percevoir les différences que ce dernier a vis-à-vis des
autres types de justice dans l’Etat.

b. Définition de la juridiction constitutionnelle

A ce stade, il est fort utile de marquer la différence qu’il y a entre la notion de « justice
constitutionnelle » et celle de « juridiction constitutionnelle » qui nous intéresse directement ici.

En effet, par l’expression « justice constitutionnelle », Louis FAVOREU désigne

l’ensemble des institutions et techniques grâce auxquelles est assurée, sans restrictions, la
suprématie de la constitution78.De même, l’éminent constitutionnaliste opine que la justice
constitutionnelle est chargée de veiller à ce que l’ordre constitutionnel soit respecté sous tous ses
aspects mais avec une intensité plus ou moins grande79.

Pour sa part, Michel FROMONT nous rappelle que « la notion de justice constitutionnelle
ne peut être qu’une notion matérielle : elle ne peut que désigner une activité ou, si l’on veut, une
fonction exercée en la forme juridictionnelle par un organe indépendant ayant le caractère d’une

76
M. de VILLIERS, Dictionnaire du droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, Armand Colin, 2001, p. 56, v°
contentieux constitutionnel.
77
MABANGA MONGA MABANGA, op. cit, p.11.
78
L.FAVOREU et Alii, Droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, Dalloz, 2005, p.199, n°243.
79
IDEM, op. cit, p.231, n°315.
 40

juridiction et parallèlement le juge constitutionnel ne peut que désigner un juge exerçant la

justice constitutionnelle, qu’il soit ou non spécialisé dans cette tâche ».80

Dès 1928 déjà, l’expression a le sens que nous lui accordons ici dans les travaux de Hans
KELSEN et Charles EISENMANN. Pour M. KELSEN, en effet, la justice constitutionnelle c’est
la garantie juridictionnelle de la constitution.81

Charles EISENMANN, en revanche, dit de cette justice qu’elle est « cette sorte de justice
ou mieux de juridiction qui porte sur les lois constitutionnelles. Il complétera cette première
définition en distinguant « justice constitutionnelle » et « juridiction constitutionnelle », la
seconde étant l’organe par lequel s’exerce la première et, en dégageant le sens juridique de la
justice constitutionnelle qui est, en dernière analyse, de garantir la répartition de la compétence
entre législation ordinaire et législation constitutionnelle.

En effet, la garantie de cette répartition de compétence est donc l’élément distinctif de

l’existence d’une juridiction constitutionnelle. S’il n’est pas attribué à un juge la compétence de
garantir cette répartition entre législations ordinaire et constitutionnelle, il faut bien voir que ce
juge n’exerce pas la justice constitutionnelle82.

Il fut un temps où la doctrine française préférait l’expression « contrôle de

constitutionnalité des lois » à ce vocabulaire moderne. A tort, cette assimilation doctrinale n’a
pas l’avantage d’indiquer que le contrôle de constitutionnalité des lois n’est qu’une technique à la
disposition de la justice constitutionnelle.

Cette tendance doctrinale pouvait trouver une explication dans le fait que la justice
constitutionnelle vise premièrement et principalement la garantie de la suprématie de la
constitution par rapport aux autres normes juridiques étatiques. Le contrôle des actes
administratifs et juridictionnels n’a guère soulevé de controverse, alors que la censure du

80
M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, coll. Connaissance du droit, Droit public, Paris,
Dalloz, 1996, p.2.
81
H. KELSEN, “La garantie de la constitution (la justice constitutionnelle ») in R.D.P., 1928, n°5, pp.198-257.
82
C. EISENMANN, La justice constitutionnelle et la Haute cour constitutionnelle d’Autriche, nouvelle édition,
Aix- Marseille, PUAM, Paris, Economica, 1986, p.123.
 41

législateur, mieux de la loi, œuvre de la représentation nationale, a longtemps soulevé des débats,
surtout à l’époque du légicentrisme triomphant et où la souveraineté de la loi est un dogme83.

En droit comparé, la justice constitutionnelle comprend notamment le contrôle de

constitutionnalité des lois, le contentieux des élections et consultations populaires, le contentieux
de la division horizontale ou verticale des pouvoirs et le contentieux des libertés et droits
fondamentaux.

Le juge constitutionnel est chargé principalement de ces quatre types de contentieux ; il

peut être chargé également de la justice politique qui se ramène au contentieux répressif de
certains personnages éminents de l’Etat. De fois, l’interdiction ou la dissolution des partis
politiques en cas de violation des principes constitutionnels peut relever également de la
compétence du juge constitutionnel.84

Il est utile de noter que le juge constitutionnel congolais vient, à peine, depuis le 18 février
2006, de recevoir la compétence en matière de justice politique, celle-ci ayant été, depuis la Loi
fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo, confiée à une Haute Cour de
Justice85.

Depuis 1964 jusqu’au 18 février 2006, c’est la section judiciaire de la Cour Suprême de
Justice qui a été le juge du contentieux pénal à l’endroit des plus hauts dirigeants de l’Etat.

L’on peut noter déjà que cette justice politique n’a pas fonctionné, pour des raisons qui sont
exposées ailleurs, alors que les archives de la Cour de sûreté de l’Etat indiquent des
condamnations des opposants politiques à des sanctions pénales allant de l’emprisonnement à la
peine capitale.86

Marquons enfin les différences entre la juridiction qui exerce la justice constitutionnelle de
celles qui sont judiciaire ou politique.

83
Voy. R. CARRE DE MALBERG, La loi, expression de la volonté générale, (réimpression), Paris, Economica,
1984, pp. 16-22 et 67. Contra : G. VEDEL, Droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1949, p.118 ; P.ARDANT,
Institutions politiques et droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, LGDJ, 1996, p.112, n°84.
84
Article 61 de la Loi n° 04/002 du 15 mars 2004 portant organisation et fonctionnement des partis politiques,
JORDC, n° spécial, 18 mars 2004, p.15.
85
Article 40 de la Loi fondamentale complétée par la loi du 23 septembre 1963 relative à l’organisation et à la
procédure de la Haute Cour de justice, MC, n°10, 15 mai 1964, pp. 271-273.
86
Il suffit de se rappeler les procès Nguz a Karl i Bond ou des treize parlementaires pour se convaincre que la
justice politique n’a fonctionné que dans son aspect répressif à l’égard des gouvernés.
 42

c. Distinction du contentieux constitutionnel d’avec la justice judiciaire et la justice

politique

Outre ce qui vient d’être dit au point précédent, l’on peut noter que le contentieux judiciaire
est, en dernière analyse, le contentieux des gouvernés, le contentieux constitutionnel étant celui
des gouvernants87.

Il est fort utile de remarquer qu’au-delà de l’intervention du juge judiciaire en matière

civile, commerciale, sociale ou répressive, il est, à tout point de vue, le juge de personnes
privées, physiques ou morales, les pouvoirs publics étant, en principe, justiciables du juge
administratif.

L’on peut observer également une différence fondamentale des règles de procédure
régissant le contentieux judiciaire par rapport à celles qui président au procès constitutionnel. Le
plus souvent dans le second cas, il s’agit d’un procès objectif fait à un acte tandis que dans le cas
du contentieux judiciaire, le procès reste, sauf rares cas, très subjectif, opposant les parties
relativement à leurs droits subjectifs en l’absence d’un acte juridique auquel il serait fait grief en
tant qu’acte générateur des droits dans l’ordonnancement juridique.

Il reste fort tentant de confondre le juge constitutionnel d’avec le juge politique, nous dit
MABANGA88, car si le juge politique est essentiellement répressif, la répression ne constitue
qu’une de nombreuses prérogatives du juge constitutionnel.

Cet auteur observe que le juge politique peut être considéré comme le protecteur des
institutions politiques contre les particuliers alors que le juge constitutionnel joue, à l’inverse, le
rôle de censeur desdites institutions dans l’intérêt aussi bien de la collectivité nationale que des
particuliers.

La perception de MABANGA MONGA MABANGA nous semble néanmoins quelque peu

erronée car, il suffit de remarquer que le juge politique est le juge répressif des dirigeants pour se
rendre compte qu’il ne peut pas être leur protecteur a priori.

La nuance eut été en effet que le catalogue des infractions politiques incriminant les
attitudes des particuliers et rendant la Cour de sûreté de l’Etat compétente à leur égard donnait
l’impression partielle que cette justice s’exerçait au seul profit des institutions politiques.
87
MABANGA MONGA MABANGA, op. cit, pp.11-12.
88
Idem, op. cit, p. 13.
 43

Mais ceci ne doit pas nous occulter la réalité juridique que la section judiciaire de la Cour
suprême de justice à l’époque et la Cour constitutionnelle aujourd’hui étaient et sont compétentes
pour examiner les infractions politiques des dirigeants. Au surplus, aux différents procès
politiques, la présence des victimes, simples particuliers, pouvait et peut toujours être envisagée.

En revanche, nous opinons que la justice constitutionnelle est toujours organisée par la
constitution alors que la justice politique peut ne pas être organisée par la loi fondamentale.

Toutefois, la procédure à appliquer par devant les deux juridictions sera toujours organisée
par une loi qui peut être organique, pour le juge constitutionnel, et ordinaire, pour le juge
politique.

Ces distinctions aussi subtiles que fertiles devaient nous conduire, sans tarder, à savoir sur
quoi se fonde la légitimité de ce contrôle juridictionnel des actes de gouvernants.

C. Des fondements théoriques du contrôle juridictionnel

Etudier les fondements théoriques du contrôle juridictionnel constitutionnel, c’est

nécessairement examiner pourquoi le constituant organise et assure la suprématie de la
Constitution sur toute autre norme, suprématie à la fois matérielle et formelle, qui trouve sa
justification dernière dans la garantie juridictionnelle de cette suprématie.

a. La suprématie matérielle de la Constitution ou le titre juridique des gouvernants

La suprématie ou l’autorité matérielle de la Constitution est, selon la doctrine, fondée sur

l’importance du contenu des règles constitutionnelles, organisation du pouvoir, consécration des
droits et libertés fondamentales du citoyen. La Constitution est la « loi suprême » de l’Etat et le
statut de ce dernier89.

89
L. DUBOUIS et G. PEISER, Droit public, 16ème édition, Paris, Dalloz, 2003, p.3.
En ce qu’elle constitue les autorités suprêmes de l’Etat, la Constitution en constitue à coup sûr le titre juridique
en vertu duquel lesdites autorités prétendent légitimement exercer le pouvoir. Dès lors, il est logique qu’aucune
autorité constituée ne saurait, sauf à avoir des tendances suicidaires, contester la suprématie du titre qui fonde le
pouvoir exercé. Voilà pourquoi, du point de vue substantiel, les normes matérielles s’imposeraient plus
facilement à ceux qui ont le pouvoir de vouloir pour la Nation.
 44

Mais cette suprématie n’existe que dans les Etats qui ont une Constitution rigide, puisque
90
dans les Etats à Constitution souple une simple loi ordinaire peut modifier une règle
constitutionnelle.

Ces affirmations devenues classiques ne sont pas de nature à justifier le contrôle

juridictionnel des normes subordonnées à la Constitution. Aussi, convient-il de remarquer qu’un
système juridique est un ensemble organisé des règles de droit, de normes, régissant une société
donnée. Toutes ces normes n’ont pas la même valeur. Des subordinations apparaissent, ainsi que
le dit Philippe ARDANT91, nécessairement en ce sens que des liens s’établissent entre elles, où
des règles commandent à d’autres, leur sont supérieures, ne peuvent être violées par ceux qui
élaborent les normes subordonnées.

La thèse de la hiérarchie pyramidale des normes exposée par le juriste autrichien Hans
KELSEN peut se résumer par cet axiome selon lequel « l’ordre juridique n’est pas un système de
normes juridiques placées au même rang, mais un édifice à plusieurs étages superposés, une
pyramide ou une hiérarchie formée d’un certain nombre d’étages ou couches de normes
successives »92. On trouve donc au sommet de la hiérarchie, la norme-mère ou GRUNDNORM,
celle qui commande tout le système juridique. Au-dessous d’elle, se situent d’autres normes. A
chaque degré, le nombre des normes s’accroît et par là s’élargit la base de la pyramide.

Dès lors, pour que l’édifice ainsi érigé tienne, il faut absolument que les normes inférieures
respectent scrupuleusement la norme fondamentale ou de base. Considérée dans son acception
matérielle, l’autorité de la Constitution tient aussi et surtout au fait qu’elle constitue le titre
juridique en vertu duquel les gouvernants accèdent au pouvoir et l’exercent avec l’obéissance
légitime des gouvernés. Ne pas tenir compte de la Constitution ou plutôt des règles qu’elle édicte,
c’est, du même coup, saper les bases du pouvoir.

Il est unanimement admis que l’obéissance aux gouvernants qui fonde le phénomène du
pouvoir est aujourd’hui cristallisée et symbolisée par l’adoption par le peuple de la
Constitution.93 En régime libéral et démocratique tout au moins, violer la Constitution c’est
contester du même coup l’obéissance que les gouvernés ont placée dans le système juridique qui

90
P. ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, op. cit, p.92, n°66.
91
Cité par P.ARDANT, op. cit, p.93.
92
Ibidem
93
D. ALLAND et S.RIALS (sous la direction de), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Lamy, Quadrige,
PUF, 2003, pp. 257-266.
 45

est, au demeurant, le bouclier juridique du pouvoir de l’Etat. La violation par trop fréquente de la
Constitution ne laisse au régime politique que l’apparence macabre d’une dictature, d’un pouvoir
de fait, nu c’est-à-dire susceptible d’être contesté par voie de fait sans qu’aucun argument de
droit ne soit légitimement opposé94. Il en est de même de l’autorité formelle de la Constitution.

b. La suprématie formelle de la Constitution : le pouvoir constituant

Au-delà de ce qui vient d’être dit, il y a lieu de remarquer que l’autorité formelle de la
Constitution résulte, dans le cas unique des Constitutions rigides, du fait que la révision
constitutionnelle ne peut être opérée que par une loi adoptée, soit par un organe spécial, soit
selon une procédure spéciale.

Du point de vue politique, l’on peut observer que la spécialité de la procédure de révision
tient au fait que l’œuvre à réviser est celle du souverain et, par parallélisme de forme et de
compétence, il ne peut agir que selon les formes préalablement établies par lui. En effet,
permettre à n’importe quel organe et selon n’importe quelle procédure de procéder à la révision
constitutionnelle, c’est, à coup sûr, affaiblir et fissurer l’édifice constitutionnel et politiquement
éparpiller les centres des décisions de l’Etat. Par ailleurs, le pouvoir politique est d’essence
centralisateur et a horreur d’émiettement du centre d’impulsion. Au cas où ceci arriverait, nous
ne serions pas loin d’une anarchie.

Aussi, il importe de noter que le constituant étant la force politique dominante au sein de
l’Etat, la violation des formes établies pour réviser la norme fondamentale indique au minimum
que la force politique dominante a changé des mains ou que la norme elle-même a perdu de sa
légitimité au point qu’elle peut être foulée au pied dans l’indifférence totale des gouvernés.

Puisque le contrôle par l’opinion de ce respect a démontré ses limites dans l’histoire -les
lois de 1933 ont été adoptées dans l’indifférence totale du Volk allemand !- il est fort utile de
confier cette mission à un corps infime des citoyens qualifiés chargés de suivre à la place de la
Nation la conformité des actes de gouvernants à la Norme fondamentale.

94
D. ROUSSEAU, « Une résurrection : la notion de constitution » in RDP, 1990, pp.5-22 ; voir aussi une
application concrète de cette idée dans A. KAMUKUNY MUKINAY, Contribution à l’étude de la fraude en
droit constitutionnel congolais, Thèse de doctorat en droit, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 2007, 585p.
 46

c. La garantie juridictionnelle ou l’efficacité de la séparation des pouvoirs

Il est acquis que la séparation des pouvoirs est l’un des fondements de la démocratie
constitutionnelle. Cependant, pour éviter le piège du formalisme qui réduirait le prescrit
constitutionnel à un simple costume à la taille des gouvernants, il s’est posé la question
essentielle de la garantie de la protection de la Constitution.95

La doctrine a déjà établi la faiblesse de la protection politique, bien qu’elle soit l’une des
formes de protection de la Constitution. Jean GICQUEL pense en effet que « symbole de l’Etat,
la Constitution mérite aide et protection car, à défaut, elle serait une œuvre morte ».96

Fort longtemps, Georges BURDEAU s’interrogeait sur la survivance de la notion même de

Constitution qu’il tenait « pour un temple allégorique investi par des ombres ».97

La résurrection de ce que Georges VEDEL qualifie de « gouvernement de la Constitution »

s’inscrit dans le cadre du constitutionalisme démocratique. Ainsi, la protection de la Constitution
dans sa forme politique s’articule autour de la défense des institutions et la défense de l’équilibre
politique.98

Au nom de la légitime défense de l’ordre constitutionnel, face à un péril, écrit Jean

GICQUEL, à une entreprise de déstabilisation, le chef de l’Etat, le gouvernement, ainsi que les
citoyens, se mobilisent.99 La défense de l’équilibre politique mutuel des institutions politiques
relève de l’autolimitation dont le caractère aléatoire a été déjà démontré. L’Etat de droit éprouve
certes le besoin de certitude, et, en cette occurrence, la certitude est assurée par la protection

95
Ainsi peut-on apprécier la publication de nombreuses études de sciences sociales s’intéressant à cette question de
l’accès au droit ; par exemple : A. BIHR et R. PFEFFERKORN, Déchiffrer les inégalités, Paris, La Découverte,
Syros, 1999 ; F. CHAZEL et F. COMMAILLE, Normes juridiques et régulation sociale, Paris, LGDJ, 1991 ;
Conseil d’État, L’aide juridictionnelle : pour un meilleur accès au droit et à la justice, Paris, La Documentation
française, 1991 ; B. DEFFAINS, « Économie de la Justice », dans Dictionnaire de la justice, L. CADIET, (dir.),
Paris, PUF, 2004 ; B. DEFFAINS et M. DORIAT-DUBAN, « Équilibre et régulation du marché de la justice :
délai versus prix », Revue économique, n° 5, 2001, pp. 949-974 ; F. DUBET, Les inégalité multipliées, Paris,
Édition de l’Aube, 2000 ; INSEE, Données sociales 2002-2003 : la société française, Paris, Insee, 2002 ; J.
FAGET, « Regard sociologique sur l’accès au droit », dans L’accès au droit, F. LEDUT, (dir.), Tours,
Publications de l’Université François Rabelais, 2002 ; Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la Justice
2005, Paris, La Documentation française, 2005 ; G. ROUET, Justice et justiciable au 19ème et 20ème siècle,
Paris, Belin, 1999 ; R. TREVES, Sociologie du droit, Paris, PUF, 1995.
96
J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16ème édition, Paris, Montchrestien, 1999, p.172.
97
A.-D. NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, op.cit, p.166.
98
Voir, dans ce sens, Marthe FATIN-ROUGE STEFANINI, « Justice constitutionnelle, justice ordinaire, justice
supranationale : à qui revient la protection des droits fondamentaux en Europe ? », (en collaboration avec
Laurence Gay) “ II –Le constat du désordre ”, rapport présenté lors de la XXe Table Ronde internationale sur la
justice constitutionnelle, Annuaire International de justice constitutionnelle, 2004, pp. 233-244.
99
J.GICQUEL, op. cit, pp.172-174.
 47

juridique de la Constitution. Il est même arrivé que dans cette rhétorique de la défense de l’ordre
constitutionnel il soit fait un contrôle des omissions du législateur.

La plupart des Constitutions modernes, adoptées, en Europe, après la seconde guerre

mondiale et après la chute du Mur de Berlin, contiennent un catalogue des droits fondamentaux
dont la concrétisation exige souvent l’intervention du législateur. Il en est particulièrement ainsi
lorsqu’il s’agit de rendre effectifs les droits fondamentaux sociaux (droit aux prestations sociales,
droit à l’emploi, droit à l’instruction, etc.).

Sans l’intervention du législateur, la garantie constitutionnelle de ces droits fondamentaux

risque de revêtir un caractère purement platonique. Pourtant, alors qu’ils ont souvent mis en
place un contrôle de constitutionnalité des lois, ces mêmes textes constitutionnels n’ont pas
prévu, en principe, expressément la possibilité d’un contrôle de constitutionnalité des omissions
du législateur.

En d’autres termes, la possibilité d’un contrôle direct des omissions législatives, c’est-à-
dire la possibilité de contester directement une abstention du législateur, est rarement envisagée
par ces Constitutions. Seule la Constitution portugaise de 1976 se distingue par la procédure
qu’elle prévoit pour dénoncer directement l’inconstitutionnalité par omission.

Néanmoins, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois, les juridictions

constitutionnelles, en particulier le Conseil constitutionnel français et la Cour constitutionnelle
italienne, ont nécessairement été confrontées au problème du silence de la loi soumise à leur
examen et ont alors accepté de contrôler indirectement les omissions législatives à travers le texte
de loi comportant les silences du législateur. Seule une approche de droit comparé de cette
question pourra permettre de mettre en évidence toutes les formes que peut prendre le contrôle
des omissions du législateur et toutes les intensités qu’il peut revêtir.

Aussi faudra-t-il concentrer l’analyse sur les expériences européennes de justice

constitutionnelle qui permettront d’atteindre cet objectif, en particulier sur les expériences
portugaise, espagnole, italienne et française. Il s’agira notamment d’étudier minutieusement
toutes les techniques juridictionnelles mises au point par les juridictions constitutionnelles de
référence pour contrôler les omissions du législateur et de montrer jusqu’où ces juridictions
constitutionnelles peuvent aller dans l’exercice de ce contrôle sans empiéter sur la liberté
normative du législateur.
 48

En effet, la protection juridique de la norme fondamentale est l’apanage de seules

Constitutions rigides ou formelles, les Constitutions simplement matérielles rentrant dans le
cadre de la théorie de la souveraineté parlementaire. La loi étant souveraine, elle peut bien
intervenir en toutes matières sans risque d’un contrôle quelconque. C’est le prolongement de la
théorie de la représentation nationale dont la conséquence première est le légicentrisme
qu’engendre la sacralité de la loi entendue comme expression de la volonté générale de la Nation.

Par ailleurs, il est permis de voir que la désacralisation de la loi et, par ricochet, de la
théorie de la représentation nationale est à la base de la catégorie nouvelle du Rechtstraat.
L’Allemagne hitlérienne a fait l’expérience amère des conséquences néfastes de la théorie de la
représentation nationale.

Ceci explique pourquoi la théorie de l’Etat de droit a son origine sur les rives du fleuve
Rhin.100 Et dans le cadre de cette théorie, « le Parlement ne peut plus tout faire » et même, dans
le contrôle de constitutionalité des lois le juge constitutionnel peut accorder aux droits de
l’homme un statut juridique préférentiel, comme en Israël101.

La doctrine voit dans le contrôle juridique et juridictionnel de la constitutionnalité

l’aboutissement logique du constitutionnalisme et la consécration de l’Etat de droit102, de même
que l’on y verrait aussi la sanction attachée à la hiérarchie des normes, le révélateur de l’Etat de
droit103.

Il importe de souligner avec Léo HAMON que l’on est passé de « la condition des
souverains assurés de l’immunité à celle de justiciables ».104

Ainsi, écrit MPONGO BOKAKO, le contrôle des lois et des actes ayant force de loi
constitue une sanction de la suprématie de la constitution105.

100
Un proverbe français ne dit-il pas que chat échaudé craint l’eau froide ? Chez nous, en langue lingala, ne dit-on
pas que « Moto basui ye na nyoka abangaka ligorodo ? ». Traduction : Une personne déjà mordue par un serpent
a peur même d’un crapaud.
101
A. BARAK, « La révolution constitutionnelle : la protection des droits fondamentaux » in Pouvoirs, n°72, Paris,
1994, p.17.
102
E. MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, Institutions politiques et droit constitutionnel, Kinshasa, EUA, 2001,
p.105.
103
A.-D. NTUMBA LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, op. cit, p.164.
104
Cité par J. GICQUEL, op. cit, p.174.
105
E. MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, op. cit, p.105.
 49

Au-delà du caractère presque automatique de ce contrôle juridictionnel, il est apparu depuis

le risque « de gouvernement des juges » dont l’occurrence est restée toutefois théorique. En effet,
en faisant respecter l’autorité de la Constitution, le juge se voit confier un redoutable pouvoir :
celui d’interpréter la Constitution ; or le juge ne fera jamais respecter que l’interprétation qu’il
donne de la Constitution et non la Constitution elle-même. D’où, écrivent Hubert LENOIR et
Alain MOYRAND, en réalité, la suprématie constitutionnelle est d’abord la suprématie du juge
constitutionnel car en lui confiant ce pouvoir d’interprétation, il peut faire dire à la Constitution
ce qu’il souhaite.106

En minimisant le risque ainsi exposé, il y a lieu de retenir que l’on est en présence d’un
organe juridictionnel de contrôle des lois lorsque trois critères sont réunis :

a. L’indépendance des membres de l’organe de contrôle,

b. La procédure suivie doit présenter des garanties d’une procédure juridictionnelle,
c. L’autorité de la chose jugée dont est revêtue la décision de l’organe de contrôle.

Si la nécessité de cet organe juridictionnel est établie et semble logique, sa légitimité, par
contre, est restée longtemps sujette à caution.

Ainsi, les arguments de refus ont été souvent avancés pour contrer le contrôle des lois :

Primo, la logique démocratique élémentaire voudrait que le peuple étant souverain, ses
représentants puissent avoir la latitude de tout faire.

Secundo, la théorie rousseauiste qui fonde le mythe de la loi infaillible perçue en tant
qu’elle exprime la volonté générale et non plus les caprices d’un monarque est à l’origine d’une
culture politique qui a longtemps été réticente en ce qui concerne le contrôle des lois. La loi était
censée éliminer l’arbitraire du monarque.

Tertio, une conception organique de la séparation des pouvoirs de la théorie de

Montesquieu a donné lieu au résultat logique qu’un organe fut-il juridictionnel, du fait que les
pouvoirs législatif et exécutif sont indépendants, ne saurait juger ces derniers.

Quarto, le célèbre argument du gouvernement des juges né dans les allées du congrès des
Etats-Unis.

106
H. LENOIR et A. MOYRAND, Essentiel de droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, L’Hermès,
1994, p.
 50

La doctrine est allée jusqu’à montrer que le juge constitutionnel affectait la démocratie
dans son principe pour la remplacer par la « nomocratie »107. Il nous reviendra plus tard de voir
comme le bon fonctionnement du juge constitutionnel influence de manière pérenne l’ordre
politique et juridique de l’Etat au point que l’on ne se tromperait guère en affirmant que la
Constitution est ce que le juge constitutionnel dit qu’elle est.

Pour résumer ce débat doctrinal et politique, le contrôle des lois est non seulement
nécessaire et logique mais aussi juridiquement fondé car, pour reprendre l’heureuse formule du
Conseil constitutionnel français, la loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la
constitution108.

Le juge devra donc se borner à réguler le cours législatif sans prétendre se substituer aux
représentants du peuple, ni se préoccuper des considérations d’opportunité politique des lois. Il
ne devra statuer qu’en constitutionnalité.

C’est ainsi que le juge constitutionnel ne se préoccupe pas toujours des comportements
dont la régulation relève de la responsabilité politique. Toutefois, les comportements
inconstitutionnels peuvent revêtir des formes qui entraînent tantôt des sanctions politiques, telle
la révocation, tantôt des sanctions juridiques, tel le cas de sanctions pénales dans l’hypothèse de
la haute trahison commise par des organes suprêmes de l’Etat. Il sied de noter cependant qu’un
comportement peut être à la fois politique et revêtir une coloration pénale. Ainsi, en est-il le cas
d’une malversation financière d’un ministre qui constitue à la fois un délit pénal et une faute
politique évidente. La question centrale de l’Etat de droit passe aussi par la protection que la
société doit procurer au juge pour que de telles responsabilités lui soient confiées en toute
sécurité.

Le juge protecteur est – il lui-même protégé ?

Pour que le juge ait la force de défendre les autres citoyens, il doit se sentir lui-même
défendu et protégé. En effet, chargé par la société de la mission de dire le droit, c’est-à-dire de
résoudre les différends selon les règles de la vérité légale, le juge doit obtenir de la même société
les garanties suffisantes le mettant à l’abri de toute sorte d’atteinte à son intégrité aussi bien
physique, morale que celle relative à la sécurité de son emploi.

107
J. GICQUEL, op.cit., p.175.
108
C.C., 23 août 1985, Nouvelle Calédonie, p.70.
 51

La mission de trancher les conflits est toujours délicate et parfois périlleuse. Toutes les
parties ne sont pas toujours d’accord avec le verdict de celui qui s’interpose dans leur conflit et
qui prétend y apporter une solution soi-disant équitable. La partie dont les intérêts auront été
bousculés au profit de son adversaire en voudrait certainement à l’auteur de la solution qu’il
prendrait pour injuste, surtout que, dans la plupart des cas, l’exécution de la décision du juge ne
se négocie pas. Aussi faut-il que le juge soit protégé contre toute atteinte éventuelle, pour éviter
que la partie ne parvienne à se venger sur lui. Sur ce plan, il semble que le juge congolais est
suffisamment protégé au double point de vue de la législation et de la surveillance matérielle :

Sur le plan de la législation, il est protégé par les dispositions du code pénal qui a prévu
tout un catalogue des peines susceptibles de dissuader quiconque aurait l’intention de se rendre
lui-même la justice en blessant un magistrat. Les magistrats congolais font souvent appel à cette
protection de manière parfois abusive, ce qui coûte à certains d’entre eux des poursuites
judiciaires aboutissant à des sanctions exemplaires.

En ce qui concerne la protection matérielle, celle-ci est assurée par les forces de l’ordre qui
veillent, jour et nuit, non seulement devant leurs bureaux ou dans les salles d’audiences où elles
sont prêtes à répondre à l’appel du Président de la juridiction concernée, mais aussi, en principe,
devant les domiciles de ces derniers.

En plus de cette situation protectrice, il y a lieu d’ajouter d’autres garanties dont bénéficie
le magistrat congolais : le privilège de juridiction, celui de « l’irresponsabilité », d’après lequel la
partie perdante n’a pas de possibilité de se retourner contre le juge et intenter contre lui une
action fondée sur le fait que la solution que le juge a donnée au litige lui a porté préjudice : c’est
la procédure spéciale en matière de « prise à partie », laquelle peut entraîner une amende et la
possibilité pour le juge de postuler une demande reconventionnelle dans le cas où cette prise à
partie aurait été déclenchée avec légèreté et que le juge intéressé aurait considéré qu’elle a été
vexatoire, etc.

Le problème de garanties morales du juge est très sérieux. Il est plus discuté et c’est sur
cette question que l’accord est loin d’être unanime. Ce problème touche principalement le
principe de l’indépendance. Le principe d’un « pouvoir » constitué par l’ensemble des Cours et
Tribunaux, découle des enseignements de Montesquieu qui, à la recherche des institutions
politiques pouvant assurer au mieux la liberté des citoyens, d’un système politique dans lequel
les pouvoirs sont séparés et peuvent, le cas échéant, s’arrêter les uns et les autres, a découvert
 52

cette situation dans le système britannique : c’est le fameux principe de la séparation des
pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

En Afrique noire, ce principe constitue l’une des rançons de la décolonisation politique ;

compris ou non, il est inscrit dans les textes constitutionnels, aux titres consacrés à l’exercice des
pouvoirs.

La République démocratique du Congo n’a pas échappé à cette règle au moment de sa

décolonisation. La Loi fondamentale du 19 mai 1960, la Constitution du 1er août 1964 et celle du
24 juin 1967 ont proclamé avec force que « le pouvoir judiciaire est indépendant des pouvoirs
législatif et exécutif ».

De son côté, la Constitution actuelle du 18 février 2006 dispose, en son article 156 que "le
pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il est dévolu aux
Cours et Tribunaux qui sont : la Cour Constitutionnelle, la Cour de cassation, le Conseil d’Etat,
la Haute Cour militaire, les Cours et Tribunaux, civils et militaires, ainsi que les parquets
rattachés à ces juridictions". L’article 151 de la même Constitution " enfonce le clou" : Le
pouvoir exécutif ne peut donner d’injonction au juge dans l’exercice de sa juridiction, ni statuer
sur les différends, ni entraver le cours de la justice, ni s’opposer à l’exécution d’une décision de
justice" (alinéa1). Le pouvoir législatif ne peut ni statuer sur des différends juridictionnels, ni
modifier une décision de justice, ni s’opposer à son exécution ..." (alinéa 2). L’alinéa 3 conclut de
manière impérative : « Toute loi dont l’objectif est manifestement de fournir une solution à un
procès en cours est nulle et de nul effet ». Déjà, en son article 150, la Constitution a, de manière
impérative, prescrit que « les juges ne sont soumis dans l’exercice de leur fonction qu’à l’autorité
de la loi ».

Dans la pratique, ce principe est escamoté par des tentatives diverses, ne serait-ce que par
des instructions précises données aux magistrats du siège ou par des prises de positions
publiques tendant à influencer la décision du juge.

Le principe de l’indépendance de la magistrature semble, dans l’entendement de la classe

politique, difficile à appliquer, surtout dans les systèmes politiques de la plupart des pays sous-
développés : la première difficulté est que les dirigeants de ces pays ne supportent pas la
contradiction ; la deuxième est que le personnel judiciaire qui constituerait un « pouvoir » n’a
pas la même puissance que le personnel politique. En effet, étant donné que les magistrats sont
nommés et révoqués par l’exécutif, ils n’ont pas de support politique suffisant pour tenir tête au
 53

jeu des intrigues politiques qui caractérise les relations de l’exécutif et du législatif, deux organes
issus des modes de désignation presque identiques. Comme tout agent de l’Etat, le magistrat est
soumis au devoir de loyalisme et prête d’ailleurs serment avant de prendre ses fonctions. A partir
de ce moment, il est exclu que les magistrats ne soient pas influencés dans leur intime conviction
devant un conflit opposant le citoyen à l’administration.

A côté des influences ou, plus exactement, des pressions morales que le juge peut avoir ou
subir de la part du pouvoir politique, il y en a d’autres, beaucoup plus sournoises et beaucoup
plus redoutables : c’est, d’un côté, la puissance de l’argent, et de l’autre, ce que l’on peut appeler
les insuffisances professionnelles.

La première, qui se traduit par la faiblesse devant l’argent et la concussion, peut avoir
comme source l’insuffisance de moyens matériels de subsistance; mais cela peut être combattu
grâce au relèvement de leur salaire. A ce sujet, il convient de noter que le magistrat fait partie de
la catégorie des cadres les mieux payés actuellement au Congo bien que, le plus souvent, les
réalités contredisent les principes.

Quant aux insuffisances dites professionnelles, elles se constatent par l’attitude du juge qui
s’en remet aux conclusions des parties ou des autres magistrats : le juge fonde son jugement sur
les conclusions des plaideurs sans que lui-même ait « fouillé » dans les contours de la loi et des
règles jurisprudentielles pour y découvrir la solution adéquate ; ou, pour ce qui concerne le
ministère public, le magistrat déclare seulement qu’il se remet à la sagesse du tribunal.

L’indépendance de la magistrature doit permettre au juge d’avoir la capacité de résister aux

pressions des autres pouvoirs, publics ou privés, et à la séduction de l’argent. Le juge doit donc
être indépendant non seulement vis-à-vis des autres pouvoirs mais aussi devant ses collègues
magistrats, tant du siège que du parquet.

Son indépendance doit s’étendre aussi vis-à-vis de cette endémie sociale qui sévit dans les
milieux professionnels, où certains cadres, investis de pouvoir de décision ou de service à rendre,
exigent au préalable un certain nombre de prestations, soit en numéraire, soit en biens. Nous
voulons parler de la corruption et de la concussion, sous toutes leurs formes. Nous n’allons pas
 54

nous attarder sur ce sujet, étant donné que cette matière est développée avec force détails par M.
MATADI NENGA GAMANDA, dans son excellente étude consacrée à la question109.

A présent, le survol de ces notions essentielles doit nous conduire à poser le problème de
cette étude à travers l’état de la question qui sera suivi de la monstration de l’intérêt du sujet lui-
même.

Enfin, il sera question d’aborder des questions de méthodologie scientifique présidant à

l’étude ainsi circonscrite.

II. PROBLEMATIQUE

Le contrôle juridictionnel des actes des gouvernants est, sans aucun doute, l’une des
marques du droit constitutionnel contemporain. Aussi est-il utile d’étudier l’agencement des
mécanismes de ce contrôle en République Démocratique du Congo pour rendre efficiente la
justice constitutionnelle qui s’installe.

Il s’agira de répondre aux pertinentes questions relatives aux fondements et aux modalités
d’exercice de cette justice constitutionnelle. Par ailleurs, l’on peut constater que la raison ultime
de la justice constitutionnelle qui est la Constitution a revêtu un fondement différent selon les
époques de l’histoire occidentale. Aussi, la Constitution a-t-elle été un acte de limitation du
pouvoir du monarque (souverain) avant de devenir un accord sur les bases essentielles de la
société.110

D’emblée, il faut dire que le transfert de souveraineté de Dieu au Roi et du Roi au peuple a
transformé, le fondement de la justice et, surtout de la justice constitutionnelle. En effet, exercé
par le Roi au nom de Dieu puis en son nom propre, la justice est demeurée une prérogative
régalienne bien que théoriquement faisant partie désormais des attributs du souverain qui est
devenu le peuple111.

Nous pensons donc qu’il y a une corrélation évidente entre la localisation de la

souveraineté dans le pays et le contrôle juridictionnel des actes de cette souveraineté. Il s’agit
donc de savoir si le fondement de la justice constitutionnelle est le même qu’en occident.

109
MATADI NENGA GAMANDA, La question du pouvoir judiciaire en République Démocratique du Congo, une
contribution à une théorie de réforme, Edition Droit et Idées nouvelles, Kinshasa, 2001, 530p.
110
Lire J.-L. SEURIN, « Des fonctions politiques des constitutions. Pour une théorie politique des constitutions »,
in J.-L. SEURIN, (sous la direction de), Le constitutionalisme aujourd’hui, Paris, Economica, 1984, pp. 35-52.
111
Lire H.NICOLSON, La monarchie. Du droit divin aux constitutions modernes, Paris, Hachette, 1962.
 55

Si le fondement est différent, ceci pourrait être une hypothèse à tester, cela doit déteindre
sur des modalités d’exercice de la justice constitutionnelle. Du reste, n’est-il pas déjà acquis,
comme l’observe Charles GOOSSENS, que le droit constitutionnel africain est dualiste ?112

Comment dès lors assumer ce dualisme constitutionnel qui est marqué par l’existence d’un
texte constitutionnel calqué sur ceux d’occident et une présence discrète mais agissante d’une
« coutume » en tous cas, des pratiques constitutionnelles, de plus en plus, persistantes mais
tendant de manière frénétique à émasculer la suprématie de la Constitution ?113

La décision du bureau de l’Assemblée nationale du mois de février 2007 relative au

moratoire des dossiers de double nationalité s’inscrit dans la logique de la coutume africaine de
palabre qui interdit des victoires tranchées contre ses frères. Le caractère inconstitutionnel d’une
telle mesure saute aux yeux cependant elle ne heurte nullement la conscience juridique des
citoyens qui restent ainsi comme éloignés du texte constitutionnel qui, de ce point de vue, ne
semble guère avoir cristallisé un accord social qui mériterait que l’on meurt pour lui.

Il s’agit aussi de répondre au défi majeur que lance Sayeman BULA-BULA 114 à « la jeune
génération des constitutionnalistes », celui, entre autres, de tenir en compte les fondements
culturels, ethniques, économiques et sociaux de notre pays dans la réalisation d’une « statologie »
africaine ou pour notre cas, d’une justice constitutionnelle congolaise.

Cette problématique ne peut trouver réponse, à notre avis, que dans une analyse qui
s’appuierait sur une description critique du contentieux constitutionnel congolais dans la
perspective de l’Etat de droit.

En effet, le mimétisme institutionnel viderait la réflexion juridique de tout intérêt. Aussi

est-il aisé de constater que l’Etat de droit est une forme avancée de l’Etat-nation. Or, celle-ci est

112
C. GOOSSENS, préface à V. DJELO EMPENGE OSAKO, L’impact de la coutume sur l’exercice du pouvoir en
Afrique noire. Le cas du Zaïre, Louvain-la-Neuve, Le bel Elan, 1990, pp.7-20.
113
E. BOSHAB, Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps, Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant, 2007,
p.119. Cet auteur fait une belle démonstration sociologique de l’influence néfaste des coutumes et souvent du
pouvoir coutumier sur l’Etat moderne postcolonial. Il nous semble cependant qu’il soit fort possible de trouver
dans les valeurs ancestrales certaines qui soient positivables et qui, de ce fait, soient dignes de figurer au rang des
innovations institutionnelles congolaises. La question est à la fois d’ordre ontologique car il s’agit de parler de
l’être du congolais ; or, cet être collectif est, à nos yeux, en pleine construction et selon les soubresauts de
l’histoire. Ainsi donc, il est épistémologiquement difficile de le saisir déjà comme quelque chose d’achevé. Et
l’Etat lui-même aurait-il déjà achevé toutes les mutations dues aux contorsions de l’histoire ?
114
Sayeman BULA-BULA, « En ce temps-là », in Pour l’épanouissement de la pensée juridique congolaise, Liber
Amicorum Marcel Antoine Lihau, Bruxelles, Kinshasa, Bruylant, Presses de l’université de Kinshasa, 2006,
p.XXI.
 56

le produit de l’histoire européenne. Il est donc fort possible que l’existence des tribus115, sources
humaines des normes coutumières, pose le sérieux problème de la légitimité même de la
Constitution116. En outre, parler de Constitution n’est-ce pas parler du peuple qui est le
destinataire final de ses règles ? Il est acquis que ce peuple est multiple et divers.117

La thèse est dès lors que la justice constitutionnelle congolaise doit innover en ce qu’elle se
fonde sur des normes dont l’origine dualiste est acquise, et, de ce fait même, s’applique à des
actes empreints du sceau de ce dualisme constitutionnel de même qu’elle est talonnée par une
mondialisation qui presse et qui impose comme « un prêt-à-porter idéologique » l’institution des
cours constitutionnelles comme il en est des programmes d’ajustement structurel.

Souvent, il est reproché au constituant d’imiter les institutions nées sous le soleil d’autres
nations et ainsi nourries à une histoire qui n’est pas la sienne. Cependant, tel reproche résisterait-
il à son tour à la critique lorsque le mythe de l’Etat de droit118 semble avoir déjà conquis tous les
cœurs, en tous cas, ceux des Africains qui ne soupirent qu’après lui ?

Comment dès lors peut-il être possible que le constituant soit sourd à ces aspirations
internes de très forte intensité relayées au demeurant par un discours mondial de bonne
gouvernance dont la vulgate juridique n’est rien d’autre que la notion aux dimensions
insoupçonnées d’Etat de droit ? Mais doit-on faire un mimétisme de pacotille susceptible d’agir
tel « un greffon sur un corps étranger 119» comme nombre de nos institutions asséchées par une
disette idéologique ravageuse ? Telle est la question qu’il s’agit de résoudre.

Il s’agira de voir, à travers les différents modèles de justice constitutionnelle pratiqués à

travers le monde, celui qui est à même de trouver un fondement solide tant en fait qu’en droit
dans le sol culturel congolais.

115
I.NDAYWEL e NZIEM, Histoire générale du Congo. De l’héritage ancien à la République démocratique, Paris,
Kinshasa, Bruxelles, Agence de la Francophonie, De Boeck et Larcier, Afrique éditions, 1998, pp.39-75 qui
constituent la première partie consacrée à l’espace, aux hommes et aux structures de la Rd Congo. Instructif !
116
Lire E.BOSHAB, Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps, Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant,
2007, 338pp. Cet auteur perçoit, à notre avis, la bataille que se livrent ces deux sources normatives mais plaide
en fin de compte pour le droit écrit. La synthèse n’est-elle pas possible ? Le droit écrit occidental n’est-il pas un
mélange subtil des coutumes de l’ancien régime d’avec les lois de l’Etat postrévolutionnaire ? Et, pourquoi cela
serait-il impossible en Rd Congo ?
117
Voir J. KI-ZERBO, Histoire de l’Afrique noire d’hier à demain, Paris, Hatier, 1972.
118
Lire J. CHEVALLIER, L’Etat de droit, 2ème édition, coll. Clefs, Paris, Montchrestien, 1994, 158pp.
119
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, Cours d’institutions politiques du Zaïre, 2ème graduat, Université de
Kinshasa, Faculté de Droit, polycopié, 1987-1988. Cet auteur utilise cette métaphore à propos du mimétisme
institutionnel africain dont l’efficacité est plus que douteuse.
 57

Déjà, DJOLI ESENG’EKELI a attiré notre attention sur le caractère plural de l’archétype
sociétal africain qui est aux antipodes du modèle occidental trinitaire issu du discours judéo-
chrétien traditionnel120 . L’unitarisme du « Dieu » créateur et de l’Etat occidental qui est sa
préfiguration temporelle ne sont-ils pas, à juste titre, dénoncés par les africanistes qui voient en
effet dans l’Etat africain à inventer ou à constituer un modèle plural de juxtaposition ?121

Par contre, il faudra éviter le particularisme ambiant de l’exception culturelle pour s’en
tenir au « noumène » de la justice constitutionnelle. Par essence, nous conviendrons que la justice
constitutionnelle est celle qui contrôle les gouvernants vis-à-vis des gouvernés et sur la base de la
norme fondamentale et fondatrice. Aussi est-il déjà perceptible qu’une méthode transdisciplinaire
ou pluridisciplinaire s’impose afin de rendre intelligible la thèse que nous défendons. Mais le
cheminement méthodologique n’est-il pas déjà un autre problème scientifique qu’il faut
élucider ? Tout ceci a-t- il de l’intérêt ?

III. INTERET ET ACTUALITE DU SUJET

Il est classique de dire que le sujet présente un intérêt théorique et pratique. Il est également
utile de noter que notre sujet est actuel et d’essayer de le montrer.

En effet, étudier le contentieux constitutionnel congolais, c’est, à coup sûr, s’inscrire dans
la logique moderne du droit constitutionnel qui voit dans cette branche du droit public un
phénomène généralisé de constitutionnalisation de tous les droits et de tout le Droit.

C’est aussi marquer l’actualité du sujet surtout après la longue marche qui attend le peuple
congolais à la suite de la traversée du désert du monopartisme et de la dictature. Comment dès
lors marquer la rupture d’avec le passé sans s’appesantir sur ce qui constitue la nouveauté ? Et la
nouveauté nous semble théoriquement être l’émergence des justices constitutionnelles après la
chute des régimes dictatoriaux. La République du Zaïre bien que pourvue d’une justice
constitutionnelle n’a pas du tout laissé fonctionner les mécanismes de cette dernière pour des
raisons qu’il est utile d’analyser ailleurs122.

120
DJOLI ESENG’EKELI, Le constitutionalisme africain. Entre la gestion des héritages et l’invention du futur,
Paris, Connaissances et savoirs, 2006, p.
121
MOBUTU SESE SEKO, Dignité pour l’Afrique. Entretiens avec Jean-Louis Remilleux, Paris, Albin Michel,
1989, p.85-86.
122
D. KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public
congolais, Kinshasa, Eucalyptus, 2007 ; voir aussi MABANGA MONGA MABANGA, op. cit, Kinshasa, EUA,
1999 ; D.KALUBA DIBWA, Démocratie et développement au Congo-Kinshasa, Paris, l’Harmattan, 2010.
 58

Du point de vue théorique, l’émergence du contentieux constitutionnel depuis l’accord

global et inclusif ayant donné lieu à un nouvel ordre politique fixe des objectifs au chercheur et le
premier est, à notre avis, celui de systématiser les matières aussi nombreuses qu’éparses que ce
contentieux recouvre.

Il s’agit aussi d’une réflexion désintéressée sur la manière dont la haute Cour a été saisie en
matière constitutionnelle et sur les réponses qu’elle a réservées à toutes ces sollicitations. La
question de l’indépendance du juge constitutionnel congolais est à ce point la trame de l’étude.

De là découle l’intérêt tout au moins pratique de la présente thèse qui se situe dans une
perspective tendant à dégager, de manière scientifique et désintéressée, le degré de rigueur et
d’impartialité des magistrats composant la haute Cour dans la réception de différentes requêtes
qui furent ou sont encore portées devant eux ainsi que les limites légales de cette saisine. Il
s’agira aussi de voir dans quelle mesure et dans les conjonctures qui sont les nôtres comment
cette indépendance peut être organisée et garantie.

Cette question implique à n’en point douter celles que pose le professeur Philippe
ARDANT, à savoir : à qui sera confié le pouvoir de déclencher le contrôle de la
constitutionnalité de la loi ? Qui pourra saisir l’organe compétent ? Quelle est la légitimité du
juge vis-à-vis du législateur ? Comment devra être organisée cette saisine ?123

Cet éventail des questions donne à voir que chacune des solutions qui sera réservée à ces
problèmes sera de nature à offrir des avantages qui ne sont pas toujours compensés par les
bénéfices techniques car l’accessibilité plus ou moins grande au juge constitutionnel peut
entamer l’autorité et la majesté de la loi. Cependant, l’on peut s’interroger sur la véracité d’un tel
dogme lorsque l’on se rappelle que plusieurs pays d’Afrique noire ont ouvert la saisine du juge
constitutionnel sans entraîner ni une ruée effrénée vers la justice constitutionnelle ni
l’émasculation de la majesté de la loi souvent crainte, à tort.124

123
Cette problématique qui se situe déjà dans le « comment » du contrôle implique des sous-entendus idéologiques
essentiels, notamment qu’un juge a le pouvoir et la légitimité nécessaires pour censurer les actes des
représentants de la Nation ou du peuple. C’est, en d’autres termes, admettre que la Nation peut se tromper et être
corrigée par une technostructure sans aucune légitimité démocratique mais détenant du fait de la seule volonté
constituante une légitimité constitutionnelle qui ne peut paraître finalement que comme une légitimité technique.
Il s’agit d’une véritable révolution dans le système de pensée politique rousseauiste qui avait depuis le XVIIème
siècle dominé l’Occident.
124
Par exemple, les Constitution de la République du Bénin du 11 décembre 1990, article 122 ; de la République du
Burundi du 13 mars 1992, article 153 ; de la République du Cap-Vert du 14 février 1981 révisée le 4 septembre
1992, article 305 ; de la République du Congo, article 148 et de la République gabonaise du 26 mars 1991,
articles 83 et suivants.
 59

Il ne s’agira pas toutefois d’analyser tous les cas traités par le juge constitutionnel, il sera
utile, dans le cadre restreint de cette étude, de n’étudier que certaines affaires qui, par les
circonstances de leur examen d’une part, et l’objet sur lequel elles portent d’autre part, avaient
non seulement suscité une forte controverse sur le plan juridique et politique, mais aussi et
surtout attiré l’attention des chercheurs.

Somme toute, le choix des arrêts à étudier ne peut paraître qu’arbitraire au regard du thème
étudié, mais il se situe dans une perspective plus globale, celle de voir la République
démocratique du Congo devenir, à travers une justice constitutionnelle réellement indépendante
et efficace, un véritable Etat de droit125.

Par ailleurs, l’indépendance du juge constitutionnel ressortit aux garanties juridictionnelles

des droits et libertés des citoyens dont l’étude relève du droit public. Ainsi donc, l’Etat de droit,
entendu, au sens de Jacques CHEVALLIER, comme « un Etat qui, dans ses rapports avec ses
sujets, se soumet à un régime de droit ; dans un tel Etat, le pouvoir ne peut user que des moyens
autorisés par l’ordre juridique en vigueur, tandis que les administrés disposent des voies de
recours juridictionnelles contre les abus qu’il est susceptible de commettre », constitue la trame
de fond ou le cadre épistémologique de cette étude.

L’Etat de droit126 est donc aux antipodes de la conception patrimoniale du pouvoir où le

souverain était personnellement le propriétaire du pouvoir et des moyens du pouvoir127.

L’actualité du sujet est articulée, du reste, avec humour, par Evariste BOSHAB qui pose la
question de savoir si « longtemps sous la coupe du Parti-Etat, affaibli par une longue tradition de
dépendance, rendu indigent par la rémunération de misère qu’il perçoit de manière irrégulière,
suffit-il qu’une disposition constitutionnelle le déclare indépendant, pour que le juge retrouve,

125
Etymologiquement, arbitrari ne signifie-t-il pas juger ? Il est évident que, de ce point de vue, nous assumons le
fait que nous avons jugé et il ne pouvait en être autrement.
126
Lire avec intérêt l’excellent ouvrage de Marie-Joëlle REDOR, De l’Etat légal à l’Etat de droit. L’évolution des
conceptions de la doctrine publiciste française 1879-1914, Paris, Economica, Aix-Marseille, PUAM, 1992. Cet
ouvrage issu d’une remarquable thèse de doctorat en droit public devant la faculté de Droit de Paris II Assas est
une belle recension de la doctrine publiciste française sur la notion d’Etat de droit.
127
J. CHEVALLIER, L’Etat de droit, 2ème édition, coll. Clefs/Politique, Paris, Montchrestien, 1994, p.12. Voy aussi
D.G. LAVROFF, Les grandes étapes de la pensée politique, Paris, Dalloz, 1993, 499 pages, spécialement les
pages consacrées à la pensée de Friedrich HAYEK qui élabore le cadre philosophique géniteur et explicateur de
la notion d’Etat de droit dans une conception libérale (pp.466-490).
 60

comme par enchantement que le juge retrouve, l’esprit et les réflexes de cette
indépendance ? »128

Il est certes évident que la simple incantation du texte constitutionnel, au-delà du caractère
magique de sa formulation, ne saurait par ce seul fait opérer mutation du comportement du
magistrat congolais habitué par une sorte d’osmose de la sacralité du pouvoir à obéir plutôt aux
individus qui le détiennent qu’aux normes même constitutionnelles ; dans ces conditions
particulières de fragilisation mentale avancée, le seul texte constitutionnel quoiqu’il note une
avancée ne dispense nullement que l’homme devant dire le droit soit déjà et maintenant choisi eu
égard entre autres au critère de l’indépendance de l’esprit. Celle-ci s’acquiert de prime abord par
une ascèse intellectuelle de très longue durée qui transfigure son adepte en une sorte de moine
habité par un souci constant de justice. Comment le faire alors ?

Il est utile prima facie d’indiquer le cheminement méthodologique annoncé ci-haut et suivi
tout au long de cette thèse.

IV. INDICATIONS METHODOLOGIQUES

Les connaissances scientifiques couvrent plusieurs domaines du savoir et sont acquises

grâce à l’utilisation des méthodes129 et techniques130 d’investigation propres à chaque
discipline.131

La question que nous nous proposons d’étudier ici relève sans aucun doute du droit
public.132 Mais en cette discipline, qu’est-ce que la méthode ? Le droit public dispose-t-il d’une
méthode susceptible de résoudre cette question ? Laquelle ?

Nous savons déjà qu’en nous occupant des phénomènes politiques objet de la science
politique et du droit constitutionnel qui les étudient respectivement d’une manière dynamique et
statique, nous sommes amené à utiliser des méthodes, c’est-à-dire ainsi que le disent PINTO et

128
E. BOSHAB, La misère de la justice et justice de la misère en République démocratique du Congo, op.cit.,
p.1169.
129
P.RONGERE, Méthodes des sciences sociales, Paris, Dalloz, 1971, p.18 qui dit que la méthode est « une
procédure particulière appliquée à l’un ou l’autre des stades de la recherche ».
130
MULUMBATI NGASHA, Manuel de sociologie générale, Lubumbashi, éditions Africa, 1980, p. 20 qui définit
la technique comme « un outil à la disposition de la recherche et organisé par la méthode dans ce but ».
131
S. SHOMBA KINYAMBA, Méthodologie de la recherche scientifique. Parcours et les moyens d’y parvenir,
Kinshasa, éditions M.E.S., 2005, p.19
132
ULPIEN, Digeste, Livre I, Titre 1, F.R.I., §2 définit le droit public comme ad statum rei romanae spectat par
opposition au droit privé qui est ad singulorum utilitatem pertinet, cité par Emile LAMY, Le droit privé.
Introduction à l’étude du Droit écrit et du Droit coutumier zaïrois, Kinshasa, P.U.Z., 1975, p.57.
 61

GRAWITZ, « un ensemble des opérations intellectuelles par lesquelles une discipline cherche à
atteindre les vérités133 qu’elle poursuit, les démontre et les vérifie ».

Indispensable, la méthode n’est pas pourtant unique. Marie Anne COHENDET précise
qu’en droit public, une méthode de travail n’existe pas. Et quand même elle existerait, ajoute-t-
elle, elle risquerait fort de muer en un dogme sclérosant la pensée134.

Toutefois, le droit public concernant plus largement l’élaboration des normes et

l’organisation des institutions politiques et administratives, il implique parfois des analyses qui
font recours aux méthodes et techniques d’investigation proches de plusieurs disciplines
scientifiques dites sciences sociales et en particulier de la science politique.

En revanche, la recherche scientifique pourra être comprise comme une investigation

rigoureuse, critique et systématique menée sur un objet donné et précis, sur base des procédés
méthodologiques susceptibles de conduire à une connaissance vraie, vérifiable et communicable
de l’objet étudié135 .

L’approche juridique est à l’évidence mise à contribution. C’est le lieu de dire avec
Madeleine CRAWITZ que le concept « approche » traduit une attitude comportant souplesse,
prudence et caractérisée par un état à la fois de grande vigilance et de grand respect pour l’objet
étudié.136

Pour mettre en exergue cette approche qui est essentielle pour un travail juridique, les
grands types d’interprétation juridique seront mis à contribution pour l’analyse de la
jurisprudence que constituent les arrêts à commenter et la construction de l’argumentation du
juge.137 Il est convenu de voir que cette approche juridique est à la fois exégétique et
contentieuse138.

La démarche du publiciste sera exégétique mais aussi nourrie de l’apport de l’approche

jurisprudentielle139. Celle-ci donnera vie à la traditionnelle analyse des textes qui n’échappe pas à

133
R. PINTO et M. GRAWITZ, Méthodes des sciences sociales, Paris, 4ème éd. DALLOZ, 1971, p. 289.
134
M.-A. COHENDET, Droit Public. Méthodes de travail, 3ème édition, Paris, Montchrestien, 1998, p.13.
135
S. SHOMBA KINYAMBA, op. cit, p.24.
136
M. GRAWITZ, Méthodes des sciences sociales, 10ème édition, Paris, Dalloz, 1996, p.319, n°267.
137
C. PERELMAN, Logique juridique. Nouvelle rhétorique, 2ème édition, Paris, Dalloz, 1999, pp.51-96.
138
Lire avec intérêt S. DREYFUS, La thèse et le mémoire de doctorat en droit, Paris, Armand Colin, 1971.
139
E.LAMY, op.cit, p.245 va jusqu’à ériger cette approche en méthode jurisprudentielle.
 62

la pertinente remarque de Dominique TURPIN relative à ce qu’il appelle l’obsession textuelle

saisie comme l’état primitif de l’évolution du droit constitutionnel.140

Par ailleurs, il ne s’agira pas de se détacher du texte mais plutôt de lui donner le sens que
lui confère l’apport des dimensions factuelles. Le travail de l’exégèse n’est-il pas aussi celui de
rechercher le fondement qui est toujours et déjà préjuridique ou métajuridique?141 Qui mieux que
le juge pourrait saisir ces dimensions insoupçonnées du texte de loi qu’il s’agit d’interpréter ?142

Le doyen Léon DUGUIT répond en opinant que « en fait, la production spontanée du droit
n’est jamais arrêtée, (et) que le juge est absolument libre dans son appréciation et qu’il ne peut
pas être entravé et gêné par ce que l’on prétend avoir été la pensée réelle, quoique non exprimée,
du législateur »143.

On s’aperçoit en effet que le chercheur de droit public devra employer une double approche
principalement juridique et subsidiairement socio-politique et historique en raison du « lien
dialectique existant entre le droit public et le jeu des forces sociales, politiques et économiques
au sein de l’Etat-nation ».144

Il est évident que la méthode pluridisciplinaire sera d’application car « la vision

traditionnelle d’une recherche juridique hautaine et coupée de méthodes ou des réflexions de
l’ensemble des sciences humaines est écartée par l’ensemble des juristes ».145 Et, Yves CHEROT
de conclure en posant que « le droit est à la fois l’école de la réflexion et de l’imagination ».146

S’agissant de l’approche diachronique qui est l’application de l’histoire au droit, il y a lieu

de montrer qu’une étude de droit public ne peut légitimement ignorer ses bases historiques et ses
sources d’inspiration intellectuelle que sont le droit traditionnel négro-africain, le droit public de

140
D.TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1998, p.1.
141
P.DAILLIER et A.PELLET, Droit international public, Paris, L.G.D.J., 2002, pp.98-107 ont rédigé de bonnes
pages qui font un bel état de ce débat qui relève en fait de la philosophie du droit mais à l’occasion de l’étude du
fondement du droit international. Tel n’est pas notre sujet, pour l’instant.
142
P.PESCATORE, Introduction à la science du droit, Luxembourg, Centre Universitaire de l’Etat, 1978, pp. 331 et
suivantes professe que « la méthode exégétique est essentiellement historique, c’est-à-dire, à l’instar du
théologien qui recherche à travers le texte, la volonté divine, le juriste recherche la volonté du législateur. En
effet, par la force des choses, la loi n’est qu’une expression sommaire et elliptique des volontés du législateur.
Cette intention, on la découvre, en première ligne, dans l’histoire du texte (c’est-à-dire dans les travaux
préparatoires) et, en seconde ligne, dans l’histoire de l’époque qui a vu la genèse de la loi ».
143
L.DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, tome I, 3ème édition, 5 volumes, 1923-1927, réimprimé 1972, p.177.
144
F. VUNDUAWE te PEMAKO, op.cit., p.104.
145
Y. CHEROT, Livre blanc sur la recherche juridique, Paris, LGDJ, 1996, p.6.
146
Ibidem.
 63

l’Etat indépendant du Congo et le droit public du Congo belge, d’une part et d’autre part, le droit
public belge, le droit public français et le droit public comparé de certains pays africains
francophones depuis leur indépendance.147

Ayant largement influencé le droit belge, le droit français constitue, prima facie, une source
d’inspiration intellectuelle du droit congolais, et ce, depuis l’Etat indépendant du Congo.
M.MBOKO Dj’ANDIMA observe que cette influence s’est intensifiée notamment depuis la
Constitution du 24 juin 1967 qui a pris pour modèle la Constitution française du 4 octobre
1958.148

Etudier le contentieux constitutionnel ne saurait échapper à la pertinente remarque du

doyen Francis DELPEREE soutenant que « la leçon de la science comparatiste des institutions
publiques est aussi de montrer que, par-delà les ressemblances institutionnelles qu’il est légitime
de relever, voire de grouper en systèmes ou en régimes, des différences fondamentales subsistent.
Elles tiennent à la diversité des circonstances historiques qui entourent la création des Etats ».149

Autant dire que l’approche comparatiste sera d’un apport certain à l’analyse de notre thème
au double motif que la justice constitutionnelle est d’abord née ailleurs et la politoscopie de cette
institution à travers la Constitution congolaise du 18 février 2006 donne ouvertement à voir des
similitudes avec son homologue français.

Au demeurant, la mondialisation des relations économiques et culturelles débouche sur une

uniformisation du droit. La récente création du droit de l’OHADA est de nature à rendre
probable, dans des échéances à déterminer, l’existence d’un droit quasi-mondial. Ce rêve kantien
restera-t-il longtemps utopique ? La paix perpétuelle et universelle n’a-t-elle pas pour fondement
dernier un gouvernement mondial ? Tel n’est pas notre sujet, cependant il faudra garder présente
à l’esprit cette réalité dont l’avènement relève des études de prospective.150

147
F. VUNDUAWE te PEMAKO, op.cit., pp.111-116. Pour l’intelligence de l’utilité de l’approche historique en
droit, lire les développements fort intéressants de J.-M. CARBASSE, Manuel d’introduction historique au droit,
2ème édition corrigée, Paris, PUF, 2004.
148
MBOKO Dj’ANDIMA, L’Etat de droit constitutionnel en République démocratique du Congo. Contribution à
l’étude des fondements et conditions de réalisation, Mémoire de D.E.S. en droit public, UNIKIN, Faculté de
Droit, 2005, p.19.
149
F. DELPEREE, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Paris, Bruylant, LGDJ, 2000, p.40, n°27.
150
F. FUKUYAMA, La fin de l’histoire ? Commentaire, n°47, automne 1989, p.459, cité par C. LECLERCQ,
Libertés publiques, 5ème édition, Paris, Litec, 2003, p.1.
 64

Les techniques documentaires ont également servi à l’élaboration de cette étude. Par
ailleurs, cet exposé des outils conceptuels nous permet de fonder le choix méthodologique que
nous assumons dans cette thèse.

Le sujet lui-même, au demeurant, commande cette approche qui s’inscrit dans la trame du
151
droit constitutionnel contemporain dont le caractère jurisprudentiel est de plus en plus
marqué, même si, en République démocratique du Congo, des pas balbutiants sont encore à
compter sur ce plan.152 La traversée toute récente du désert qu’était le monolithisme politique
peut expliquer le développement timide de la jurisprudence de la haute Cour dans le champ
considéré.

Nous pensons qu’il y a quelque mérite à ajouter au crédit des magistrats de la haute Cour
qui, malgré les conditions de travail pénibles, ont réussi, sur un si court parcours, à rendre
quelques arrêts dont le caractère hésitant n’échappe pas cependant à tout chercheur averti. Le rôle
à jouer par cette haute juridiction est capital. Indubitablement, comme le professent Martine
VIALLET et Didier MAUS, sans un droit stable et simple, organisé autour d’une justice
indépendante et efficace, il ne peut exister ni croissance économique ni progrès social.153

L’un des rôles de la doctrine n’est-il pas de suppléer aux carences de la loi et de prêter des
béquilles à la jurisprudence comme c’est le cas en République démocratique du Congo où cette
dernière est balbutiante ? La situation, il faut le dire, n’est pas encore viable ni même enviable.

Ce diagnostic cruel mais sincère indique l’enjeu d’une justice constitutionnelle efficace et
son rôle dans l’érection d’un Etat de droit en République démocratique du Congo. Il ne s’agit pas
du seul levier de cet Etat de droit que nous entendons construire en République démocratique du
Congo, mais assurément de l’un des plus importants d’entre tous.

Il importe cependant d’ajouter, à ce niveau, que le rôle d’un travail d’une telle ampleur ne
saurait se résoudre à ressasser des diagnostics même mieux posés ailleurs sans indiquer, ne fut-ce

151
A.-D. NTUMBA LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, Editions Universitaires Africaines,
2005, p.12. Voy. aussi A. HEYMANN-DOAT, Libertés publiques et droits de l’homme, 6ème édition, Paris,
L.G.D.J., 2000, 304 pp. qui adopte l’approche jurisprudentielle pour théoriser le droit constitutionnel des libertés
publiques.
152
MABANGA MONGA MABANGA, Le contentieux constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions Universitaires
Africaines, 1999, n’en dénombre que deux en matière constitutionnelle et trois autres qu’il qualifie de
« jurisprudence constitutionnelle incidente » au point que son préfacier, le professeur NTUMBA LUABA
LUMU, dit ironiquement que deux hirondelles ne font pas le printemps.
153
M.VIALLET et D.MAUS, Avant-propos in J. du BOIS DE GAUDUSSON, Les constitutions africaines publiées
en langue française, op.cit., p.8.
 65

que de manière sommaire, les quelques pistes de solution que l’ordonnancement juridique
congolais serait invité à emprunter. Quelle gageure !

En revanche, cette tâche ardue trouve cependant quelque facilité à travers le plan sommaire
que nous nous proposons de suivre.

V. PLAN SOMMAIRE

La présente étude ayant pour thème : « Du contentieux constitutionnel en République

démocratique du Congo. Contribution à l’étude des fondements et des modalités d’exercice de la
justice constitutionnelle », est menée en deux parties.

La première partie est consacrée à l’étude des fondements théoriques de la justice

constitutionnelle. Elle est subdivisée en quatre chapitres intitulés : Les modèles de justice
constitutionnelle (chapitre I), Les traits du contentieux constitutionnel (chapitre II), Les
fondements de la justice constitutionnelle (chapitre III) et Quel modèle pour la République
démocratique du Congo ? (chapitre IV).

Dans le chapitre premier, nous examinons le modèle américain (section 1) et le modèle

européen (section 2). Dans le deuxième chapitre, nous examinerons les caractéristiques du
modèle américain (section 1) avant d’aborder les caractères du modèle européen (section 2). Le
troisième chapitre s’attellera à analyser l’ordre politique et la justice constitutionnelle (section 1)
avant d’examiner l’ordre politique et la justice constitutionnelle (section 2). Le quatrième
chapitre et le dernier de cette partie, quant à lui, étudiera la possibilité d’un modèle africain
(section 1) et ensuite, la problématique des conditions de possibilité d’un modèle congolais à
inventer (section 2).

La seconde partie abordera l’étude des modalités d’exercice de la justice constitutionnelle

en République démocratique du Congo. Elle est également subdivisée en quatre chapitres ainsi
intitulés : Des origines et évolution historique de la notion de juridiction constitutionnelle en
République démocratique du Congo (chapitre I), La compétence du juge constitutionnel (chapitre
II), La procédure devant le juge constitutionnel (chapitre III) et Les effets des décisions du juge
constitutionnel (chapitre IV).

Au premier chapitre de cette seconde partie, la création de la juridiction constitutionnelle

(section 1) et le développement de la notion de juridiction constitutionnelle (section 2) seront
analysés. Le deuxième chapitre, en revanche, s’intéressera à l’analyse des attributions en matière
 66

gracieuse (section 1) avant celle des attributions en matière contentieuse (section 2). Le chapitre
troisième abordera l’étude des recours ouverts devant le juge constitutionnel (section 1) avant
d’analyser les conditions de recevabilité et de mise en état de la cause (section 2). Le quatrième
et dernier chapitre de cette seconde partie consacrée à l’analyse des effets des décisions du juge
constitutionnel sera abordé, d’une part, par l’étude du contrôle a priori ou la censure des actes
législatifs en chantier (section 1) et, d’autre part, par celle du contrôle a posteriori ou la censure
des actes législatifs.

Par ailleurs, il est utile indiquer qu’au début de chaque partie, une introduction est placée
pour annoncer les questions auxquelles les réponses sont données, et une conclusion à la fin de
chaque partie nous permettra de dégager la substance des analyses faites et d’en tirer les leçons
qui s’imposent.

Enfin, dans la conclusion générale, il sera question de formuler des propositions tirées des
analyses faites tout au long de cette thèse afin d’en prolonger le débat, mais également d’articuler
les bases solides pour l’érection d’une justice constitutionnelle qui viendrait couronner l’Etat de
droit.
 67

PARTIE I :

DES FONDEMENTS DE LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE

 68

INTRODUCTION

Depuis le doyen Louis FAVOREU, il est devenu classique d’étudier la justice

constitutionnelle à partir de deux modèles. Le premier dit modèle américain est en effet celui qui
s’est historiquement situé dès 1804 tandis que le modèle européen, outre les soubresauts des pays
comme la Norvège ou la Grèce au 19ème siècle, peut être légitimement rattaché au modèle
autrichien de 1920 appelé également modèle kelsenien de la justice constitutionnelle européenne.

Etudier les traits caractéristiques du contentieux constitutionnel dans chacun de deux

modèles nous parait utile avant d’observer comment chacune des techniques de contrôle exerce
une influence ou même une transformation sur l’ordre politique et sur l’ordre juridique. Ceci
aussi est classique mais il nous a également paru utile de le relever afin de rendre intelligibles les
développements théoriques sur le modèle africain et congolais à concevoir ou à inventer.

En effet, en partant de l’hypothèse de cette étude qui énonce une différence fondamentale
de la notion de constitution entre les deux hémisphères, nous ne pouvons que proposer un
modèle, à défaut des traits saillants d’un juge constitutionnel efficace, efficient et effectif au-delà
de celui que le texte constitutionnel décrit.

Par ailleurs, pour tenter d’inventer un modèle théorique du juge constitutionnel, il est
satisfaisant de faire déjà l’état des lieux de la justice constitutionnelle en République
démocratique du Congo avant d’élaborer des propositions du juge de notre modèle quant à sa
composition, son statut et à la procédure applicable devant lui.

Cette première partie sera abordée en quatre chapitres dont le premier est consacré aux
modèles de justice constitutionnelle (chapitre I), tandis que le deuxième chapitre traitera des traits
du contentieux constitutionnel en chacun de deux modèles connus (chapitre II) ; le troisième
chapitre étudiera, quant à lui, les influences théoriques et pratiques de la justice constitutionnelle
sur l’ordre politique et l’ordre juridique dans l’Etat (chapitre III). Il s’agira d’une étude
fondamentale sur les fondements de la justice constitutionnelle au regard des concepts premiers de
la théorie générale de l’Etat. Enfin, un dernier chapitre viendra clore cette première partie en
esquissant un modèle pour la République démocratique du Congo (chapitre IV).

Le modèle à inventer s’appuie sur une interrogation capitale quant à l’existence d’un
modèle africain qui serait incarné par la République sud-africaine, le Sénégal et le Bénin.
 69

CHAPITRE I :
LES MODELES DE JUSTICE CONSTITUTIONNELLE.

Dès lors que les Etats ont ressenti le besoin de limiter les actes des gouvernants ou qu’ils
ont été forcés à le faire, il s’est naturellement posé la question des modalités de cet exercice. Pour
que la justice constitutionnelle dont la nécessité semble désormais être logique fonctionne, un
modèle théorique devait être conçu et appliqué.

Il convient de noter, avec Dominique ROUSSEAU, que le contrôle de la constitutionnalité

des lois est « une invention de l’Occident » à laquelle il donne sa pleine signification.154
Comprendre dès lors comment une telle institution a pu naître sur le sol de l’occident nécessite
de longues recherches dans le domaine de l’histoire du droit, cependant l’on peut observer que le
fondement premier de cette justice se trouve dans la contestation qui, selon Jean GICQUEL, gît
au cœur de la Constitution car, en effet, « les majorités au pouvoir acceptent que soient
contestées, discutées voire annulées les expressions législatives de leur volonté politique. Ainsi,
la contestation n’est plus seulement de l’ordre du politique par la reconnaissance du pluralisme,
de la compétition des idées, des hommes et des partis au moment d’élections libres et
concurrentielles ; elle est intégrée jusqu’au fonctionnement même du régime d’énonciation des
normes ».155

S’il est presque naturel que le contrôle de constitutionnalité prenne l’essor dans le pays qui
a connu le mouvement constitutionnel, il est tout aussi admissible que ce contrôle fonctionne là
où il a été longtemps réprimé ou interdit. Il y a également lieu de voir que la justice
constitutionnelle s’inscrit dans la logique du régime libéral dans le sens qu’elle protège les
opinions minoritaires qui sont conformes à l’acte fondateur de la Nation.

Remarquons de même que ce contrôle a suivi également le modèle adopté dans l’ancienne
métropole pour ce qui est des Etats issus de la décolonisation. Il n’est donc pas étonnant que la
justice constitutionnelle gabonaise ou béninoise ait transcrit les dispositions du Conseil
constitutionnel français156 comme s’il s’était agi du même pays.

154
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, 6ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, p.94.
155
J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16ème édition, Paris, Montchrestien, 1999, p.67.
156
Voir du J. du BOIS DE GAUDUSSON, G. CONAC et C. DESOUCHES, Les constitutions africaines publiées
en langue française, tome 1, Paris, La Documentation française, Bruxelles, Bruylant, 1997, spécialement pp.62-
63 et pp.352-354.
 70

Au-delà du mimétisme institutionnel si souvent décrié, il y a également le souci de tout Etat

de faire peau neuve et d’ainsi avoir une respectabilité internationale que confère le bloc des
dispositions constitutionnelles relatives à la justice constitutionnelle. S’agirait-il de nos jours,
d’une nouvelle « fausse fenêtre » constitutionnelle pour emprunter l’expression chère au
Professeur DJELO EMPENGE OSAKO ?157

Il s’agit de ne pas désespérer. Car il vaut mieux avoir ces mécanismes de contrôle
juridictionnel de la loi que de ne pas du tout en avoir. L’exemple nazi allemand nous rappelle que
le contrôle juridictionnel, s’il avait existé, aurait pu freiner les élans de la majorité nazie
enthousiaste de 1933.158

La République démocratique du Congo ayant opté, depuis son indépendance, pour cette
justice constitutionnelle bien qu’elle ne fût pas toujours effective, il est donc utile de connaître
les modèles théoriques auxquels le constituant se serait intéressé.

A cet égard, la doctrine opine unanimement qu’il y a deux modèles de justice

constitutionnelle dans le monde : le modèle américain qu’il nous appartient d’analyser en un
premier moment avant de finir ce chapitre par l’étude du modèle européen ou kelsenien qui
semble avoir recueilli les suffrages majoritaires de plusieurs Etats dans le monde.159

Section 1 : LE MODELE AMERICAIN

Analyser le modèle américain, c’est étudier le modèle né sur le sol des Etats-Unis
d’Amérique et ses avatars disséminés dans le monde. Toutefois, il est donc utile de noter qu’il
n’est pas question d’étudier l’ensemble des Etats qui ont adopté ledit modèle. Il sera question
simplement de voir comment dans un certain nombre des pays phares ce modèle a été implanté et

157
Dans le cadre des régimes autoritaires, professait Victor DJELO EMPENGE OSAKO, l’énoncé souvent
spectaculaire des droits et libertés fondamentales reconnus aux citoyens ressemblait, à ne point s’y méprendre, à
des fausses fenêtres, le système restant hermétiquement fermé. Par ailleurs, cet énoncé des principes était destiné
à la consommation extérieure et à l’entretien de son image de marque vis-à-vis de cet extérieur. En Afrique au
demeurant, ces fausses fenêtres répondaient aussi à la logique de la conditionnalité juridico-politique des aides au
développement dont lesdits régimes étaient largement tributaires. Voir aussi HYDEN (G.) et BRATTON (M.),
(sous la direction de), Gouverner l’Afrique. Vers un partage des rôles? Manille, Nouveaux horizons, 1997.
158
Il est toujours possible de douter de l’efficacité d’un tel mécanisme sur la volonté diabolique du Führer et du
IIIème Reich. Mais pour des raisons de dogmatique juridique, il nous semble pertinent de soulever une telle
hypothèse que l’Histoire ne pourra malheureusement plus vérifier.
159
Voir pour l’étude détaillée de la question, M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, Paris,
Dalloz, 1996, 140 p. Voy aussi M. FROMONT, Grands systèmes de droit étrangers, 3ème édition, Paris, Dalloz,
1998 ; R. DAVID et C. JAUFFRET-SPINOSI, Les grands systèmes de droit contemporains, 9ème édition, Paris,
Dalloz, 1988 ; L. FAVOREU, Les cours constitutionnelles, 3ème édition, Coll. Que sais-je ? Paris, PUF, 1996 ;
D.TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 1997.
 71

comment il y fonctionne. L’analyse est amorcée par l’étude du cas des Etats-Unis d’Amérique
avant de nous pencher sur les avatars dudit modèle tant en Amérique latine qu’en Asie.

§1. Les Etats-Unis d’Amérique

De l’avis de nombreux auteurs, les Etats-Unis d’Amérique constituent le modèle premier

de la justice constitutionnelle. Louis FAVOREU indique cependant que des traces persistantes
marquent les origines lointaines dans l’arrêt Bonham rendu en 1610 par le juge anglais Eduard
COKE qui applique la notion de loi supérieure à une loi du parlement qu’il juge déraisonnable et
contraire au droit de Common Law en ce qu’elle a fondé la sanction contre sieur Bonham
poursuivi par le collège des médecins de Londres pour exercice de la médecine sans
autorisation.160 L’exemple du juge COKE n’ayant pas fait tache d’huile, il ne peut être tenu pour
précurseur du contrôle de constitutionnalité aux Etats-Unis d’Amérique.

S’agissant des Etats-Unis d’Amérique, il faut noter que, de prime abord, la constitution de
ce pays du 17 septembre 1787 ne consacre pas expressément un mécanisme de contrôle
juridictionnel. C’est l’œuvre de la jurisprudence éclairée par la doctrine de James OTTIS et John
ADAMS qui, déjà, en 1761, firent entrer le principe politique du contrôle juridictionnel des lois
dans les revendications d’indépendance des colonies de Nouvelle Angleterre et proclamant à leur
tour qu’une loi contraire à la constitution est nulle et non avenue.161

L’on doit toutefois à l’histoire de dire que le constitutionnalisme s’enracine dans la notion
grecque de nomoï, corps de règles anciennes qui ne pouvaient être modifiées par de simples
décrets de l’Ecclésia. Eventuellement était déclenchée la procédure de graphé paranomon, sorte
d’action publique pouvant être exercée, pendant un an, par tout citoyen devant le tribunal
populaire de l’Héliée. Cependant, les nomoï pouvaient être modifiées par un corps spécialement
élu à cet effet, les Nomothètes.162 Là gisaient déjà, à coup sûr, l’idée d’un juge constitutionnel et
celle d’une assemblée constituante, note NTUMBA-LUABA LUMU.163

Il faudra donc devoir à l’Amérique d’avoir su tirer profit des éléments doctrinaux et
jurisprudentiels si anciens pour installer la première justice constitutionnelle moderne.

160
L. FAVOREU, Droit constitutionnel, op.cit., p.203, n°258.
161
IDEM, p.204, n°258.
162
J. GAUDEMET, Les institutions de l’antiquité, Paris, Sirey, 1967, p.165 ; J. ELLUL, Histoire des institutions,
Paris, PUF, 1972, p.112.
163
A.-D. NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, EUA, 2005, p.115.
 72

En outre, le contrôle ainsi circonscrit est né de la volonté de la Cour suprême elle-même

dans son célébrissime arrêt Marbury v. Madison de 1803 ou plutôt de la volonté du Chief Justice
John MARSHALL, Président de la Cour, qui revendiqua, pour le pouvoir judiciaire, le rôle de
gardien de la constitution. Déjà, l’article III, section 1 de la Constitution des Etats-Unis
d’Amérique dispose que « le pouvoir judiciaire des Etats-Unis est dévolu à une cour suprême et à
telles cours inférieures dont le Congrès peut, au fur et à mesure des besoins, ordonner
l’établissement.164

Dominique TURPIN nous apprend qu’à la Convention de Philadelphie déjà, la plupart des
Pères fondateurs souhaitèrent transposer au niveau de l’Union cette « subordination de la
Législature à l’autorité de la Constitution. C’est pour ne pas effaroucher les représentants de
certains nouveaux Etats souverains et faire passer la Constitution fédérale que les Pères
fondateurs s’en tinrent à l’affirmation de l’existence d’un pouvoir judiciaire mais non celle d’un
contrôle de constitutionnalité ».165

Cette manœuvre habile du constituant américain est toutefois mise à nu dans l’article VI
section 2 de la même Constitution qui dispose que « cette constitution et les lois des Etats-Unis
qui seront prises, en conformité avec elle, ainsi que les traités, seront la loi suprême du pays, et
les juges de chaque Etat seront liés par eux nonobstant toute disposition contraire des
constitutions ou lois étatiques ».166

Il importe dès lors de dire, tout en nuance, que le principe du contrôle de constitutionnalité
est inscrit dans la Constitution de 1787 même si l’organe chargé de sanctionner cette non-
conformité n’était pas indiqué. Le rôle capital de l’arrêt Marbury v. Madison de 1803 est d’avoir
transformé l’essai en une victoire éclatante du plus vieux des rêves des fédéralistes convaincus
que furent le Chief Justice John MARSHALL et le Président John ADAMS qui l’avait nommé au
lendemain de la victoire de Thomas JEFFERSON.

Pour renchérir, Louis FAVOREU indique que le juge MARSHALL s’est du reste inspiré
de l’opinion d’Alexander HAMILTON, un des artisans du texte constitutionnel à la Convention
de Philadelphie ainsi exprimée : « Le parlement peut mal faire comme l’illustre notamment la
législation coloniale britannique et une majorité peut être oppressive. Ainsi, la constitution des
Etats-Unis consacre des limitations précises du pouvoir législatif. Dès lors, aucune législation
164
Constitution des Etats-Unis d’Amérique, article III, section 1.
165
D.TURPIN, Droit constitutionnel, op.cit., p.132.
166
C’est nous qui soulignons l’incise « en conformité avec elle ».
 73

contraire à la Constitution ne saurait être valable, sans quoi les limitations prévues n’auraient pas
de sens. Or, la Constitution, la loi suprême du pays, doit faire comme toute loi, l’objet
d’interprétation, ce qui est la fonction propre d’un tribunal.167 De telles prémisses, il découle, de
l’avis de HAMILTON, le pouvoir que possèdent les juges de déterminer le sens de la Charte
fondamentale et d’assurer la suprématie de la norme supérieure.168

L’arrêt de 1803 reproduit ce raisonnement mot pour mot en adoptant le syllogisme suivant :
A. La Constitution est supérieure à toute autre norme
B. La loi sur l’organisation judiciaire de 1789 est contraire à la Constitution
C. La loi doit être dès lors invalidée pour inconstitutionnalité.

Le juge MARSHALL concluait ainsi son opinion en affirmant que le « langage de la

Constitution des Etats-Unis confirme et renforce le principe considéré comme essentiel pour
toute constitution écrite, qu’une loi contraire à la Constitution est nulle et que les tribunaux ainsi
que les autres pouvoirs sont liés par un tel instrument ».169

Sans l’institution d’une juridiction spécialement constituée à cet effet, ainsi est né le
premier système de justice constitutionnelle dont, pour l’essentiel, l’on peut dire qu’il est diffus,
concret, s’exerçant a posteriori, par voie d’exception et dont l’arrêt ne bénéficie que de l’autorité
relative de la chose jugée.

En effet, le système est diffus parce que le contrôle peut être exercé par n’importe quel juge
fédéral ou étatique car les juridictions américaines disposent d’une plénitude de juridiction qui
veut dire que le juge saisi du fond est compétent pour se prononcer sur l’ensemble d’incidents de
procédure, qu’ils soient civils, administratifs ou constitutionnels.

Ensuite, il s’agit d’un contrôle dit « concret » parce qu’il ne peut s’exercer qu’à l’occasion
des « cas concrets » et des « litiges particuliers ». A ce propos, la doctrine américaine dominante
considère qu’à défaut d’exercice d’un tel contrôle concret, le juge apparaît comme pouvant
supplanter le législateur, ce qui serait contraire au principe de séparation des pouvoirs qui
constitue le socle du système américain. Par ailleurs, s’agissant de régler un cas concret, le
contrôle ne peut s’exercer, par principe, qu’à posteriori car le demandeur à l’instance doit être

167
Lire L.FAVOREU, Op.cit., p.205, n°261.
168
HAMILTON (A.), MADISON (J.) et JAY (J.), Le Fédéraliste, Paris, Nouveaux horizons, 1954, 223 pp.
169
L. FAVOREU, op. cit. p. 206.
 74

directement touché par la violation de la Constitution et avoir un litige qui porte sur un dommage
certain.

Le contrôle s’exerce par voie d’exception soulevée par tout justiciable, pour sa défense, à
l’occasion d’un procès quel qu’il soit et au cours duquel une loi estimée non conforme à la
Constitution tend à être appliquée. Il s’agira, pour le juge, de priver la loi d’effet en l’espèce qui
lui est soumise.

Enfin, il importe de dire qu’un jugement d’inconstitutionnalité ne vaudra, dans le modèle

américain, en principe, que pour l’affaire et les parties en cause. Mais le jeu de la règle du
précédent vient à nuancer l’effet relatif de la décision d’inconstitutionnalité et le risque de
variation ou de contrariété d’un Etat à un autre, ou d’un juge à un autre. En effet, la Cour
suprême peut être saisie par voie d’un recours en certiorari en vue d’obtenir la certification des
décisions rendues par les juridictions inférieures.

Ce droit jurisprudentiel s’impose en vertu de la règle du précédent autrement appelée stare

decisis. Ainsi, si l’arrêt de la Cour suprême ne peut annuler formellement une loi, il peut en
paralyser l’application sur l’ensemble des Etats américains dans la mesure où les juridictions
inférieures devront s’y conformer.

Le texte de loi est comme paralysé, dans un coma profond et ne pouvant produire aucun
effet en vertu de la règle du précédent. Dans la pratique, l’on observe que la Cour suprême se
prononce, principalement en matière constitutionnelle, sur la conformité ou non de la législation
des Etats fédérés à la Constitution fédérale.170

Il existe, par ailleurs, trois principaux procédés destinés à déclencher le contrôle de

constitutionnalité par la Cour suprême, laquelle fonde ses décisions essentiellement sur quatre
clauses dont la violation justifie autant de « cas d’ouverture » dudit contrôle. Les voici :

a) La violation de la clause due process of law.

Issue du Law of the Land britannique et incorporée dans le 5ème amendement pour ce qui
est de l’Etat fédéral et dans le 14ème amendement pour ce qui concerne les Etats fédérés, cette

170
D. TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1997, p.642. ; Voy aussi D. ROUSSEAU, Droit du contentieux
constitutionnel, 6ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, p.15.
 75

règle ou cette clause de due process of Law interdit de priver quiconque « de sa vie, de sa liberté
ou de sa propriété sans une procédure légale régulière ou convenable ».171

A l’origine, cette règle ne devant s’appliquer qu’aux règles de procédure, la Cour suprême
l’a étendue à toutes les règles de fond relatives aux libertés toutes les fois qu’une personne fait
l’objet d’une décision défavorable à ses intérêts.

b) La violation de la rule of reasonableness.

Cette règle appelée également balance of convenience impose au législateur ou à l’exécutif

de maintenir un rapport équitable, raisonnable, entre les sacrifices imposés aux particuliers dans
l’intérêt général et les avantages qu’ils peuvent escompter de la vie en société.

Là aussi le juge américain dispose d’un large pouvoir d’appréciation qui lui permet, en cas
d’urgence, (emergency) d’en atténuer la portée au point que lui-même doit faire preuve de
reasonableness dans l’application qu’il pourrait en faire.

c) La violation de la clause des contrats.

Contrairement aux deux premières clauses, celle-ci est inscrite à l’article 1er section 10 de
la Constitution des Etats-Unis qui interdit aux Etats « d’affaiblir par une loi la force des
contrats ».

Ici aussi, le juge américain a la latitude d’apprécier souverainement cet affaiblissement des
contrats par la loi dans un sens ou dans un autre. Heureusement, depuis l’arrêt de 1827 dit
OGDEN v. SAUNDERS, la Cour suprême a arrêté que « tous les contrats des hommes reçoivent
une mise en œuvre relative et non pas absolue. Les droits de tous ne peuvent exister et ne doivent
être exercés qu’au service du bien commun ».172

d) La violation de la clause d’égalité.

Cette clause, née au lendemain de la guerre de sécession contre les Etats du sud
esclavagistes pour les empêcher de rétablir l’esclavage, par quelque moyen, et tirée de
l’interprétation du 14ème amendement selon lequel « aucun Etat ne pourra refuser à quiconque

171
D.TURPIN, op. cit, p.135.
172
D. TURPIN, Droit constitutionnel, op.cit., p. 136.
 76

relève de sa juridiction une égale protection des lois », a toujours été utilisée par la Cour
suprême, depuis la deuxième guerre mondiale, pour lutter contre toutes les discriminations. Elle
tend à être avalée par la clause de due process of Law pour protéger les libertés et s’opposer à
toutes les formes de discrimination.

La fluidité de cas d’ouverture et la latitude qu’ils offrent au juge américain, donnent à voir
deux attitudes chez ce dernier : tantôt, il privilégie le conservatisme, tantôt, il est porté vers
l’activisme. Selon la couleur politique des juges eux-mêmes, le judicial review peut être actif ou
restreint ou selon que les juges sont partisans de la théorie de original intents (la volonté des
Pères fondateurs) ou de celle de la transformation sociale (la Constitution doit être interprétée en
fonction des critères contemporains et, en tous cas, avec souplesse et adaptabilité).

Le système américain de contrôle de constitutionnalité qui est le premier modèle depuis

deux siècles a connu des transpositions et des altérations à travers le monde, car, ainsi que nous
venons de le montrer, le judicial review est intimement lié au contexte américain et difficile à
mettre en place rapidement et de manière effective dans un cadre institutionnel différent.173

En effet, les raisons tiennent essentiellement à une conception rigide de la notion de

séparation des pouvoirs et à la structure de l’appareil juridictionnel. L’on peut discuter
légitimement toutes ces raisons, une seule nous semble irréfutable car elle est irréductible au
tempérament des Américains eux-mêmes qui sont friands de leur liberté au point d’être un peu
anarchistes chaque fois que celle-ci est simplement menacée.

Le choix que nous portons sur ce qu’il est convenu d’appeler les avatars du modèle
américain est plus ou moins aléatoire mais il se ramène, en fin de compte, à la démonstration du
paradigme selon lequel les institutions politiques ne sont guère transplantables sans

173
Plusieurs articles ou communications ont été réalisés également, principalement sur la question : Guy
SCOFFONI, « Convention pour l'avenir de l'Europe et Convention de Philadelphie : la question du mode de
production d'une constitution », Revue des Affaires européennes, 2003, pp. 683-691 ; « Autonomie locale et
constitution aux Etats-Unis », rapport présenté à la XXIIe Table ronde internationale sur la justice
constitutionnelle, Annuaire international sur la justice constitutionnelle, Paris, Aix-en-Provence, Economica-
PUAM, 2007 ; « Les valeurs du fédéralisme », Fédéralisme et territoires d’Outre-mer, Paris, Economica, 2006 ;
«La démocratie participative aux Etats-Unis », in La démocratie participative, Colloque organisé par le Centre
de droit constitutionnel et européen de Lyon III, octobre 2005, Paris, L'Harmattan, 2006 ; « The Protection of
Human Rights in France- A Comparative Perspective», in Human Rights in Asia, Colloque de Hong Kong,
Routledge, 2005, pp 65-83 ; « Les autorités administratives indépendantes aux Etats-Unis, au Canada et au
Royaume-Uni », in Les autorités administratives indépendantes, Paris, Editions du Sénat, 2006 ;
«Pluriculturalisme et démocratie constitutionnelle aux Etats-Unis », in L'Etat pluriculturel et les droits aux
différences, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp. 313-329 ; « Les juges et la Constitution des Etats-Unis à l'épreuve du
terrorisme international », Etudes en l'honneur de Loïc Philip, Paris, Economica, 2005, pp. 219 – 236.
 77

acclimatation. Aussi, avons-nous jugé utile de voir, sur plusieurs continents de la planète,
comment s’est opérée cette transplantation.

Parce que la Constitution ne se limite pas à définir un ordre juridique objectif à la défense
duquel seraient simplement intéressés les autorités politiques et les juges, mais qu’elle définit,
également, un ordre juridique subjectif qui concerne, au premier chef, les individus, il a semblé
nécessaire, afin de parfaire l’État de droit, d’ouvrir à ces derniers l’accès à la justice
constitutionnelle.

Si, aux États-Unis comme en Allemagne et en Espagne, la possibilité, pour les citoyens, de
saisir directement le juge constitutionnel a rencontré un vif succès, elle a aussi, très vite,
démontré ses limites. Victimes de son prestige et, partant, de son succès, la Cour suprême
américaine comme la Cour constitutionnelle fédérale allemande et le Tribunal constitutionnel
espagnol est dépassée, aujourd’hui, par le nombre de requêtes en certiorari, des recours
constitutionnels et des recours d’amparo et se trouve proche de l’asphyxie structurelle.174

Pressentant le flot de recours directs qui risquait de venir submerger la juridiction

constitutionnelle, le législateur a choisi d’instaurer, des mesures de sélection destinées à corriger
les graves dysfonctionnements provoqués par cet afflux croissant de recours.

Née, à l’origine, du besoin d’alléger la charge de travail de juridictions encombrées, la

procédure d’admission des recours directs se présente, de nos jours, comme un instrument de
régulation capital permettant aux juridictions constitutionnelles de séparer le bon grain de
l’ivraie.

Mais, au-delà de ces considérations d’ordre pratique, la crise fonctionnelle traversée par les
juridictions constitutionnelles apparaît comme le détonateur d’une discussion qui transcende le
simple problème de la sélection pour toucher à la signification et à l’utilité mêmes du recours
individuel et à sa place au sein du système de justice constitutionnelle.

À vrai dire, l’engorgement dont souffrent les juridictions constitutionnelles conduit parfois
à s’interroger sur ce qui est l’essence même d’une juridiction constitutionnelle. Malgré cet
inconvénient, le modèle a fait des émules, notamment le Brésil.

174
Lire S. NICOT, La sélection des recours par les juridictions constitutionnelles (étude de droit comparé
Allemagne, Espagne, Etats-Unis), Paris, LGDJ, 2006.
 78

§2. Le Brésil

Le phénomène de réception fort connu des comparatistes est remarquable dans le cas
d’expansion continue de la justice constitutionnelle dans le pays d’Amérique latine. En effet, il
est généralement retenu que l’ouvrage célèbre d’Alexis de TOCQUEVILLE intitulé : « De la
démocratie en Amérique » a exercé une influence indéniable sur les pays latino-américains en ce
qui est de l’institution de la justice constitutionnelle.

Cependant, au-delà de cette influence plutôt doctrinale, il y a lieu de retenir que le Brésil,
tout comme le Mexique, l’Argentine et la République dominicaine sont des Etats ayant adopté le
système nord-américain de justice constitutionnelle.175

Le Brésil a, en particulier, adopté le principe américain du contrôle par n’importe quel juge
de la constitutionnalité de tous les actes publics, y compris des lois.

Il faut d’emblée affirmer cependant que le droit brésilien fait partie intégrante du droit
romano-germanique ; ceci fait sans doute que toutes les règles procédurales du droit des Etats-
Unis ne furent nullement reprises par le système brésilien qui par contre a emprunté du droit
mexicain le recours en amparo qui est une inspiration latino-américaine de la procédure
d’Habeas corpus issue du Common law.

En effet, ce recours permet à tout plaideur d’obtenir d’une juridiction fédérale la protection
d’un droit constitutionnellement garanti contre un acte juridictionnel ou administratif. Il est
entendu que la loi ainsi jugée d’inconstitutionnelle doit être écartée au litige dont est saisi le juge.

Le Brésil, comme tous les Etats d’Amérique latine, a adopté des traits saillants du modèle
américain surtout en ce qui concerne le contentieux de la constitutionnalité des lois ; toutefois, il
faut voir que ce pays a d’abord institué le contrôle incident de la constitutionnalité des lois bien
avant d’instituer une Cour constitutionnelle qui est compétente entre autres pour recevoir des
actions en inconstitutionnalité des lois. Comme toute action en justice, ces actions requièrent du
particulier qui les met en mouvement d’être titulaire d’un intérêt personnel et direct.

L’on doit, à la vérité, de dire que ces procédures ne sont pas loin de ressembler aux
procédés américains d’injonctions que le juge de ce pays peut adresser à une autorité publique
américaine de faire ou de ne pas faire quelque chose. Elles ont ceci de commun avec le droit

175
Voir M.FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, Paris, Dalloz, 1996, pp.12, 28 et s.
 79

américain : elles sont l’œuvre d’un particulier qui défend en justice des droits personnels de
même que l’on peut observer le caractère inter partes de la décision juridictionnelle.

Une influence du modèle européen s’est exercée sur les pays d’Amérique latine conduisant
ces derniers, dont le Brésil a confié le contrôle de constitutionnalité à un juge unique : cour
constitutionnelle ou cour suprême. L’on note que la concentration dudit contentieux entre les
mains de la Cour suprême est partielle puisque, dit Michel FROMONT, le contrôle incident de la
constitutionnalité reste aux mains des tribunaux ordinaires de tout rang.176

Depuis une quarantaine d’années, le Brésil, tout comme les autres pays d’Amérique latine,
s’est rapproché de l’Europe sur le plan de la justice constitutionnelle en instituant notamment des
procédures spécifiques de contentieux constitutionnel qui possèdent les caractères objectif et
abstrait du modèle européen.

Ces procédés peuvent être mus par les autorités politiques ou judiciaires ou parfois même
par les particuliers, citoyens intéressés. Ils visent à obtenir l’annulation de l’acte public avec effet
erga omnes incompatible avec le système américain qui n’accepte cette caractéristique qu’en
raison de la règle du précédent. L’originalité du système brésilien, c’est aussi que tout juge
brésilien est tenu de soulever d’office l’exception d’inconstitutionnalité de la loi qu’il doit
appliquer au litige dont il est saisi.

Il faut ajouter, à ce niveau, que le système brésilien est plutôt marqué par le recours
d’amparo. Né au Mexique, ce recours a connu son bonheur au Brésil par l’adoption de la loi de
1934. Ce texte a multiplié des recours qui, tous, jouent le même rôle ; il s’agit du recours
d’habeas corpus en matière de liberté de circulation, du recours de segurança, de recours
d’habeas data ainsi que la demande d’injonction auprès du juge instituée par la Constitution
brésilienne de 1988.

Malgré la parenté génétique du recours d’amparo avec l’habeas corpus du droit américain,
il sied de constater que ce recours est plutôt proche de l’injonction nord-américaine qui se fonde
sur la violation d’un droit garanti soit par la constitution soit par une loi alors que l’amparo ne
porte que sur les droits constitutionnellement garantis.

Le recours d’amparo nous paraît plus spécialisé comme voie de droit. Il s’éloigne
cependant du moule européen car le recours d’amparo contrairement au recours individuel pour

176
M.FROMONT, op. cit, p.29.
 80

violation des droits constitutionnellement garantis pratiqué en Europe, en Allemagne par

exemple, reste ouvert contre tout acte public, qu’il soit législatif, administratif ou même
juridictionnel.

Au demeurant, le recours d’amparo garde son caractère parallèle aux autres contentieux
alors qu’en Europe, en Suisse ou en Allemagne par exemple, le recours individuel pour violation
d’un droit constitutionnellement garanti n’est ouvert qu’à titre subsidiaire. Ce recours brésilien
n’aboutit du reste qu’à une annulation inter partes.

De même, l’on peut noter que les recours de segurança et d’habeas corpus peuvent être
portés devant tout juge ordinaire fédéral et être dirigés contre tout acte public quel qu’il soit :
jugement ou acte administratif.

Au-delà du contentieux de la constitutionnalité qui n’est du reste qu’un aspect du

contentieux constitutionnel, il reste à voir que le constituant brésilien a confié le règlement des
litiges pouvant naître du partage des compétences entre l’Etat et ses collectivités composantes au
Tribunal fédéral suprême.

Ainsi l’article 102-1 f de la Constitution brésilienne fait obligation à l’Etat avant

d’intervenir dans un Etat membre pour imposer le respect des principes fondamentaux de la
constitution fédérale, de provoquer une décision d’inconstitutionnalité de l’acte de cet Etat
membre par le Tribunal fédéral suprême.

Observons toutefois que l’action conduisant au contrôle abstrait postérieur des règles de
droit est réservée aux plus hautes autorités politiques de l’Etat. Ainsi, une action directe tendant à
faire constater l’inconstitutionnalité d’une loi ou d’un autre acte normatif fédéral ou étatique peut
être formée directement auprès du Tribunal fédéral suprême par le Président de la République, le
bureau de l’une des chambres fédérales, le Gouverneur de l’un des Etats membres, le Procureur
général de la République, le Conseil fédéral de l’ordre des avocats, tout parti politique ou
syndicat ayant une représentation dans les organes nationaux.

En termes conclusifs, il est intéressant de voir que malgré la parenté génétique du Tribunal
fédéral suprême brésilien avec la Cour suprême des Etats-Unis, le Brésil a su marquer ses
distances culturelles qui s’interprètent comme autant des socles sur lesquels sont venus
s’incruster la logique judéo-chrétienne catholique et l’appartenance plus ou moins proche avec le
Portugal.
 81

Le système de contrôle ainsi mis en place est mixte et métissé comme le pays lui-même.
Ainsi, la leçon que l’on pourrait en tirer est que chaque pays doit savoir tirer des expériences
constitutionnelles des autres ce qui lui est utile et le mixer avec son patrimoine culturel propre.
En est-il de même du Japon ?

§3. Le Japon

Le Japon s’est vu imposer une démocratisation de sa vie politique par le gouvernement

américain après sa défaite de 1945. C’est ainsi que la constitution qui régit ce pays fut adoptée en
1946. Et, comme pour paraphraser le regretté doyen Louis FAVOREU, on ne conçoit plus
aujourd’hui de système constitutionnel qui ne fasse place à la justice constitutionnelle.177

Comme exigence naturelle du mimétisme institutionnel, le Japon adopta le contrôle des lois
du type de judicial review. Depuis plus de soixante ans de pratique de justice constitutionnelle, le
Japon présente, aux dires du professeur Hajime YAMAMOTO, une passivité de la production
judiciaire. Aussi, au début des années 1990, des personnalités, des partis politiques ainsi que la
presse se mirent-ils à proposer le modèle européen.178 Il s’agit encore d’un vœu dont la
réalisation dépend en grande partie de l’inertie culturelle nipponne.

De lege lata, il existe une hiérarchie judiciaire à trois étages que sont : la Cour suprême, les
cours d’appel et les tribunaux au niveau du département. La Cour suprême dont l’étude nous
importe ici est composée de 14(quatorze) juges et d’un président. La nomination desdits juges est
soumise à la confirmation par les citoyens lors des élections générales des députés, puis tous les
dix ans. Le président de la Cour est nommé par l’Empereur sur désignation du Gouvernement. A
ce titre, il assume la direction de l’organisation judiciaire nipponne. Notons même que le
protocole d’Etat le place au même rang que le Premier ministre.

A la lecture de l’article 77 alinéa 2 de la Constitution, il s’évince que les juges sont

indépendants tant le texte fondamental proclame que « tous les juges se prononcent en leur âme
et conscience et sont tenus d’observer exclusivement la Constitution et les lois ». Par ailleurs, les
mêmes juges ne peuvent être révoqués que par la voie de la mise en accusation publique, à moins
qu’ils ne soient judiciairement déclarés mentalement ou physiquement incapables de s’acquitter

177
L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, p.3.
178
H.YAMAMOTO, « Sur les projets récents de la création d’une cour constitutionnelle au Japon »,
http://www.conseil-constitutionnel.fr/cahiers.ccc9/ccsa.htm consulté le 27 février 2008, 8pp.
 82

de leurs fonctions officielles. Aucune action disciplinaire ne peut être entreprise contre les juges
par un organe ou un service dépendant de l’exécutif.179

Cette indépendance qui est affirmée tambour battant est consolidée par l’unicité de
juridictions qui caractérise le modèle nippon dans la mesure où l’article 76 de la Constitution
proclame de façon péremptoire qu’aucun contentieux ne peut échapper à la Cour suprême.

Dans ce modèle décentralisé, l’on remarque que la Cour suprême est définie comme une
Cour de dernier ressort compétente de décider de la constitutionnalité de tous les actes. Aux
termes de sa jurisprudence, la Cour suprême a précisé qu’elle ne pouvait être saisie que sur
exception dans un litige concret. 180 Elle s’est refusée à tout contrôle abstrait.

De ce point de vue, il est tentant de ranger le contrôle de constitutionnalité des lois au

Japon dans le modèle américain. Cependant, au regard de sa production jurisprudentielle, il faut
voir que le juge nippon est d’une passivité que la doctrine a tenté d’expliquer par l’esprit
d’harmonie qui caractérise la mentalité japonaise qui induit à la fois une modestie devant les
pouvoirs législatifs et exécutif et une tendance à privilégier la stabilité juridique. Par ailleurs
étant une cour régulatrice des contentieux ordinaires, la Cour suprême a tendance également à ne
pas se considérer comme une garantie de la Constitution.

Au demeurant, le juge japonais aime la rigidité de la logique et de l’interprétation

juridiques de sorte qu’il est peu enclin à la proclamation de droits nouveaux. Enfin, le professeur
YAMAMOTO croit expliquer cette passivité par le fait que le modèle du juge nippon dériverait
du droit du vieux continent où un juge sans personnalité et sans originalité y est considéré
comme un idéal. Naturellement, ceci ne pousse guère à une interprétation constitutionnelle
constructive favorable aux droits fondamentaux.181

L’autre type d’explications est que l’absence d’alternance se répercute sur la composition
de la Cour. En effet, le pouvoir étant entre les mains du Parti conservateur japonais hostile à la
Constitution de 1946 et la nomination des juges ne dépendant que du gouvernement seul, il est
évident que dans ces conditions la Cour ait joué le rôle d’une caisse de résonance du pouvoir
dominant et conservateur.

179
Constitution japonaise, article 78.
180
Lire H. YAMAMOTO, op.cit, p.2.
181
Lire H. YAMAMOTO, op.cit, p.4.
 83

Malgré l’existence du mécanisme de destitution des juges par le peuple, il est à observer
une indifférence générale de ce dernier quant à cette faculté entraînant de la sorte une sorte de
bureaucratisation des juges qui deviennent ainsi une classe sociale d’intouchables et de
conservateurs. Aucun juge n’a été destitué, à ce jour, aux dires de YAMAMOTO.

En définitive, ceci est dû à la mentalité japonaise dont on dit qu’elle est revêche au droit et
ne jouit pas des antécédents historiques de l’Occident fondés sur le prestige des professeurs ni sur
la tradition anglo-saxonne de Judge made law.182

Ces raisons hypothèquent la formation d’une légitimité politique de la justice

constitutionnelle dans la société japonaise.

Dans une telle ambiance, l’on ne peut s’attendre qu’à une maigre moisson de la production
jurisprudentielle. Aussi, depuis soixante ans et plus, la Cour nipponne n’a rendu que six arrêts en
matière de constitutionnalité par voie d’exception.

Le premier arrêt est du 4 avril 1973 relatif à un article du Code pénal punissant le parricide
beaucoup plus sévèrement qu’un meurtre ordinaire ; le deuxième qui est du 30 avril 1975 se
rapporte à un article de la loi sur les pharmacies exigeant une certaine distance entre les
pharmacies déjà ouvertes et les nouvelles ; le troisième du 14 avril 1976 est relatif à un article de
la loi électorale créant un décalage entre les circonscriptions électorales ; le quatrième qui est du
17 juillet 1985 est relatif à une loi électorale créant un décalage atteignant 1 pour 4,4 dans la
distribution des sièges des députés ; le cinquième qui est du 22 avril 1987 se rapporte à la loi
forestière dont une disposition interdit la demande de partage de la part d’un ou des
copropriétaires dont la part ne dépasse pas la moitié de la valeur du domaine intéressé déclarée
inconstitutionnelle car contraire à l’article 29 de la Constitution qui garantit le droit de propriété
et enfin, le sixième arrêt est relatif à la loi sur la Poste qui a exempté une obligation de la
responsabilité de l’Etat dans certains cas de traitement des courriers.183

182
Karel VAN WOLFEREN, L’énigme de la puissance japonaise, Traduit de l’anglais par Danièle Laruelle, Paris,
Laffont, 1990, pp.225 et s.
183
Pour une étude fouillée des problèmes dus à la passivité de la Cour suprême nipponne, lire F. FUKASE et Y.
HIGUCHI, Le constitutionnalisme et ses problèmes au Japon, p.298 et s. ; MUTSUO NAKAMURO, « Quarante
ans de contrôle de constitutionnalité des lois », Annuaire international de justice constitutionnelle, Vol.III, 1987,
p.691 et s. ;YASUHIRO OKUDAIRA, The Constitution an its various influences, in PERCEY R.LUNEY Jr and
KAZUYUKI TAKAHASHI(eds), Japanese Constitutionnal Law, University of Tokyo Press, 1993, p.20 et s
cités par H. YAMAMOTO, op.cit, p.2.
 84

L’on peut donc en conclure que malgré la parenté d’emprunt du modèle décentralisé
d’origine américaine, le système juridictionnel nippon est demeuré ancré dans la longue
spécificité historique de son peuple.

C’est le lieu de dire, avec Jean Hubert MOITRY, que le droit dans ce pays s’inscrit dans
une tradition très ancienne, dont les effets sont toujours observables. Le droit japonais
d’aujourd’hui est le résultat d’une synthèse qui n’a effacé que partiellement les traits hérités du
passé.184 Le Japon semble s’être inspiré de la méthode comparatiste de HOZUMI, SUGIYAMA
et TAKANAYAGOSHI qui érige en système la recherche critique au sein de droits étrangers des
règles les mieux adaptées et d’en élaborer une synthèse spécifiquement japonaise.185

Examinons à présent un autre cas atypique :

§4. L’Israël

Le choix de l’Etat d’Israël pour illustrer un des avatars du modèle américain est
symbolique d’un Etat qui fonctionne de manière tout à fait atypique mais qui est cependant une
démocratie.

L’Etat d’Israël se caractérise, aux dires d’Olivier DUHAMEL, par un pluralisme partisan
fondé sur le mode de l’élection proportionnelle qui pose un véritable problème de démocratie
dirigée sans détruire le pluralisme.186Il y a donc un proportionnalisme absolu et un
parlementarisme intégral.

Nous soulignons ces deux caractéristiques du système politique israélien car l’Etat d’Israël
n’a pas de constitution et pourtant il construit un droit constitutionnel. Ceci pourrait paraître
paradoxal dans la mesure où, dans l’absence d’une constitution écrite, il est exclu qu’un contrôle
juridictionnel des lois soit envisageable lorsque le législateur est in fine le véritable constituant.

L’on sait qu’Israël est né dans la douleur de la guerre, et pour ainsi dire, à la force de
l’épée. Dans ces circonstances, l’établissement d’une constitution écrite est une préoccupation
tellement secondaire que même les partisans du texte écrit restent comme hypnotisés par la

184
J.H.MOITRY, Culture juridique du Japon, in D.ALLAND et S.RIALS, Dictionnaire de la culture juridique,
Paris, PUF, Lamy, Quadrige, 2003, p.857.
185
J.H. MOITRY, op.cit, p.860.
186
O.DUHAMEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Seuil, 2009, p.319.
 85

survie de la Nation qui passe alors pour tous comme la seule et unique question de l’Etat et de la
Nation.

La doctrine ajoute à cette constatation purement matérielle une justification philosophique

majeure : en effet, dans un pays foncièrement religieux, est-il concevable d’avoir une loi
supérieure à la seule loi divine, la Torah ? Par nécessité donc, il a toujours été évité d’élaborer
une constitution écrite car une déclaration des droits pourrait consacrer la laïcité de l’Etat que les
intégristes rabbiniques de tous bords abhorrent, à tort ou à raison. 187

Il faut noter que selon la résolution Harari prise en date du 13 juin 1950 par la première
Knesset , élue comme constituante, il a été admis que « la Constitution de l’Etat sera élaborée
chapitre par chapitre, de telle sorte que chacun d’entre eux constitue une loi fondamentale par
lui-même. Les chapitres seront présentés à la Knesset au fur et à mesure que la Commission de la
Constitution achèvera son œuvre. Les chapitres seront assemblés et formeront la Constitution de
l’Etat ». En vertu donc de ce compromis, l’Etat d’Israël est pourvu d’une constitution en
tranches, par étapes, en adoptant, matière par matière, des lois fondamentales.

Adoptées sur présentation de la Commission parlementaire permanente dite de la

Constitution, des lois et du pouvoir judiciaire, ces lois fondamentales sont votées à la majorité
des membres de la Knesset qui fixent ainsi dans chaque loi fondamentale les conditions de
révision, certains articles exigeant une majorité absolue des membres soit soixante et une (61)
voix.

Toutes les dispositions de ces lois fondamentales n’étant pas protégées, elles restent donc
sujettes à révision par une majorité simple. Ce qui pose le problème de la valeur constitutionnelle
desdites lois fondamentales.

La Cour suprême a cependant tranché en opinant que les lois fondamentales ne sont pas des
lois constitutionnelles et que seuls les articles rigides c’est-à-dire spécialement protégés
exigeaient pour être modifiés la majorité qualifiée.188

187
O.DUHAMEL, op.cit, p.328.
188
Il s’agit de l’arrêt Bergman de 1969 qui constitue en droit juif moderne la décision fondatrice du droit
constitutionnel de ce pays. L’énoncé de cette décision paraît dénué de précision méthodologique mais les sous-
entendus du discours sont d’une clarté diamantine dans la mesure où ils affirment de façon plutôt audible que
seule la Knesset est souveraine sous l’autorité de la Thora.
 86

Le professeur Olivier DUHAMEL, avec son humour de conteur, de s’exclamer, à raison :

une loi ordinaire peut modifier une loi fondamentale, à condition que les dispositions litigieuses
aient été adoptées à la majorité absolue ! Dans ce contexte, ne s’agit-il pas d’une « curieuse
introduction de contrôle de constitutionnalité par une conception très restrictive des normes
constitutionnelles dans un pays sans constitution » ?189

N’eut-été l’ingéniosité des juristes, le système serait sclérosé. Car tout le rôle de la Cour
suprême se limiterait à savoir quelles lois ou parties des lois fondamentales sont rigides et tel
rôle, avouons-le, est loin de rapprocher la Cour suprême israélienne des prévisions du modèle
américain.

En effet, l’article 20(a) de la loi fondamentale sur le pouvoir judicaire pose clairement que
« tout précédent jugé par un tribunal supérieur oblige un tribunal inférieur. (b)Une doctrine
établie par la Cour suprême oblige tout tribunal, à l’exception de la Cour suprême elle-même ».

Cette caractéristique du stare decisis rattache institutionnellement et intellectuellement la

justice constitutionnelle israélienne au modèle américain. D’autant que les meilleurs juristes de
ce pays sortent des écoles de droit américaines et importent presque inconsciemment le modèle
secrété par les manuels de droit constitutionnel de leurs alma mater.

Ce système plutôt pragmatique que positiviste à la romano-germanique est fondé sur le

crédit attaché à la décision tout entière. En effet, les motifs lient autant que le dispositif dans le
droit israélien cependant seule la ratio decidendi a valeur de précédent en ce qu’elle constitue le
support nécessaire de la décision et finalement de la règle posée par le juge. En revanche, l’obiter
dictum ou motif surabondant ou incident ne lie pas.

Le droit israélien est ainsi comme tout droit anglo-saxon un droit plutôt coutumier et
jurisprudentiel. En Israël, il n’est pas inutile d’observer que le législateur est sous la coupe des
partis religieux tandis que la Cour suprême maintient une conception plutôt laïque de la
démocratie.

En cela donc, elle est une véritable juridiction constitutionnelle.

Par ailleurs, sans toujours entrer en affrontement avec le législateur, la Cour suprême
construit un droit constitutionnel substantiel des droits de l’homme pour lequel le juge Aharon

189
IDEM, p.329.
 87

BARAK dit qu’il y a désormais un point d’appui pour décider de la valeur de la législation. Le
juge suprême reconnaissant le caractère fondamental à telle loi sur les droits de l’homme l’érige
en norme constitutionnelle qui doit s’imposer au législateur ordinaire. 190

De la sorte, il y a un contrôle de constitutionnalité. Cela est d’autant affirmé que la loi

fondamentale sur la liberté professionnelle de 1990 contient une disposition énonçant que « toute
atteinte aux droits définis dans la présente loi fondamentale ne pourra dériver d’une loi qui est
conforme aux valeurs de l’Etat d’Israël, qui intervient dans un but approprié et dans une mesure
qui n’excède pas ce qui est nécessaire ».191

La question essentielle qui est à la fois une grande porte entrouverte est celle de déterminer
les valeurs de l’Etat d’Israël. Si cette ouverture peut aider le juge suprême à déclarer
inconstitutionnels les mouvements intégristes de tout bord, il n’est pas du moins en théorie exclu
que les juges imbus d’autres valeurs soient eux-mêmes entrain d’élaborer un catéchisme des
valeurs auxquels sociologiquement n’aurait pas adhéré le peuple juif.192 Une prudence s’impose
de toute évidence de la part d’un peuple dont l’histoire millénaire est une illustration toute
biblique de la négation des droits de l’homme même par ses propres nationaux.

C’est la sempiternelle question du contrôle du contrôleur. Cette question trouve-t-elle une

réponse diamétralement opposée dans le modèle né en Europe ?

Section 2 : LE MODELE EUROPEEN

En raison de la parenté génétique de la Cour constitutionnelle congolaise avec la famille

romano-germanique, il sera utile de consacrer des développements détaillés au modèle européen
qui est historiquement celui inspiré par les travaux de Hans Kelsen.

Faute d’accéder directement aux travaux originaires de ce modèle193, nous avons opté pour
l’étude directe du modèle français avant de consacrer des lignes à l’étude du système belge, du

190
A.BARAK, « La révolution constitutionnelle, la protection des droits fondamentaux », Mishpat Oumimshal,
Revue de la faculté de droit de l’Université de Haïfa, n°1,1992,pp.9-35, introduction et traduction par Claude
Klein, Pouvoirs, n°72, Israël, Paris, Seuil, 1995 cité par Olivier DUHAMEL, Droit constitutionnel…,op.cit,
p.331. Consulter aussi www.revue-pouvoirs.fr
191
Lire C.KLEIN, Le Droit israélien, collection Que sais-je ?, n°2512, Paris, PUF, 1990, 128pp.
192
C.KLEIN, La démocratie d’Israël, Paris, Seuil, 1997.
193
Lire D.ROUSSEAU, La justice constitutionnelle en Europe, coll. Clefs Politique, Paris, Montchrestien, 1992 qui
réserve cependant de larges développements à la description du modèle autrichien originel tel qu’importé en
France par les brillants travaux de Charles EISENNMANN.
 88

modèle allemand, en raison de son enrichissement du modèle kelsénien et de l’exemple récent de

la Russie, en raison de la proximité idéologique et historique que ce pays a eu avec d’autres pays
du bloc de l’est.

Cette étude est d’autant utile qu’elle indique de manière fort récurrente que chaque peuple
d’Occident, malgré la parenté idéologique évidente, a néanmoins adapté le modèle originel à son
propre tempérament. S’agissant de la République démocratique du Congo, l’ébauche d’un
modèle adapté devra partir entre autres de ce que d’autres pays ont essayé à travers le monde
surtout que ceux-ci figurent parmi ceux qui nous ont légué le droit encore en vigueur chez nous.

A cet égard, la France semble s’être imposée comme modèle pour la République
démocratique du Congo. L’on pourra y voir l’apport important de la doctrine française.194

Mais ceci justifie déjà que l’on aborde l’analyse par la France.

§1. France

Longtemps restée en marge du mouvement pour la justice constitutionnelle, la France n’a

accédé véritablement à la justice constitutionnelle que récemment.195 Le conseil constitutionnel
représente une institution nouvelle et originale de la Vème République de même qu’il est
l’expression de l’Etat de droit.196 Le doyen Louis Favoreu dresse des étapes historiques dans la
marche vers l’instauration du juge constitutionnel en France : il établit de 1715 à 1814 une
époque des prétentions de cours de justice à faire de remontrances au monarque pour faire
respecter les lois fondamentales du royaume. 197

194
L’on peut noter la présence discrète mais efficace du professeur Jean-Claude MASCLET de Paris Panthéon
Sorbonne dans les travaux techniques de préparation de la Constitution congolaise.
195
Bien que la justice constitutionnelle ait existé depuis 1958, il convient de noter que le Conseil constitutionnel a
acquis ses lettres de noblesse à partir de la fameuse décision du 16 juillet 1971 qui consacre à la fois la liberté
d’association par voie jurisprudentielle et étend de façon indélébile le bloc de constitutionnalité aux normes qui,
d’ordinaire, n’en faisaient guère partie. Du même coup, le Conseil a acquis une indépendance intellectuelle
d’abord, ensuite, politique pour constituer finalement l’élément clef de la Vème République. Voy en ce sens,
Louis FAVOREU et Loïc PHILIP, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 4ème édition, Paris, Sirey,
1986, p.254. Pour ces auteurs, le Conseil s’y reconnaît un rôle de protecteur des libertés publiques, consacre la
valeur positive et constitutionnelle du Préambule de la Constitution et des textes auxquels il renvoie et surtout,
renforce considérablement son prestige et son autorité vis-à-vis du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.
196
M. de GUILLENCHMIDT, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 2005, p.382 ;
J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16ème édition, Paris, Montchrestien, 1999, p.709.
Contra : R. JANOT enseigne plutôt que le Conseil constitutionnel est la reprise et l’amplification assez
considérable du Comité constitutionnel de la constitution de 1946.
197
L.FAVOREU et Alii, Droit constitutionnel, op. cit, p.258.
 89

Cet auteur nous apprend qu’au XIVème siècle, les Rois ont demandé au Parlement de Paris
de ne pas procéder à l’enregistrement des mesures qu’ils édictaient, lorsque celles-ci lui
paraîtraient déraisonnables ou injustes.198 Le parlement retournait au roi les lettres royales avec
des remontrances secrètes en expliquant les raison du refus. Par le biais de lettres impératives, le
monarque pouvait enjoindre au Parlement d’enregistrer néanmoins ces mesures de même qu’il
pouvait se rendre en personne au parlement et y tenir « un lit de justice » et, ainsi, les mesures
royales entraient en application.

La seconde période est celle de la Révolution française car elle marque la volonté de la
Constituante de retirer le pouvoir de légiférer traditionnellement entre les mains du Roi pour le
confier à une assemblée composée des représentants élus de la Nation souveraine. Elle entend de
surcroît imposer le respect de la constitution de 1791 au législateur qui ne pouvait « faire aucunes
lois » portant atteinte aux droits garantis par la constitution.

La troisième période semble couvrir l’époque où le Conseil d’Etat et la Cour de cassation

ont tenté de suppléer aux carences et à la faiblesse du contrôle sénatorial et ce, de 1814 à 1870.
En revanche, de 1875 à 1958, le comité constitutionnel cristallisera les souhaits d’un contrôle
« symbolique ».

Cette position de principe favorable à la primauté de la Constitution s’est émoussée, selon

Louis Favoreu, pour deux raisons : la référence à la théorie rousseauiste de l’infaillibilité de la
Loi, expression de la volonté générale, fondée elle-même sur le vote de la majorité des citoyens
qui fut plus tard captée par la majorité parlementaire qui, dès lors, a considéré qu’elle ne pouvait
errer. La majorité ne pouvait se trompait ; il restait une seule possibilité à la minorité politique :
se taire. La seconde raison est à trouver dans la difficulté d’organiser un contrôle de
constitutionnalité des lois.199

Il faut dire, avec Michel de GUILLENCHMDT, que Sieyès avait proposé dès 1795 la
création d’une « jurie constitutionnaire » qui serait chargée de veiller à ce que le Corps législatif
formé du Conseil des anciens et du Conseil des cinq cents, n’outrepasse pas ses pouvoirs.200 La
proposition fut écartée car le bicaméralisme semblait mettre un frein aux éventuels excès
parlementaires.

198
Ibidem
199
L.FAVOREU et Alii, Droit constitutionnel, op. cit, pp. 261-265.
200
M. de GUILLENSCHMIDT, op. cit, p.382.
 90

Sous la IIIème République, tout le pouvoir appartient aux chambres et il ne pouvait être
question de les placer sous contrôle. La IVème République a consacré le parlement comme
l’institution maîtresse du pays de sorte que l’on est en plein légicentrisme. Les représentants de la
Nation sont souverains, la loi qu’ils édictent au nom de cette dernière est non simplement
souveraine mais infaillible et donc insusceptible de contrôle quel qu’il soit.

L’on doit à la vérité de souligner que l’article 91 de la constitution de 1946 qui est longue
et précise prévoyait un comité constitutionnel composé du Président de la République, du
Président de l’Assemblée, du Président du Conseil de la République et de sept membres élus par
201
les députés et trois par le Conseil de la République, mais choisis en dehors de deux
assemblées.

En raison de la lourdeur de la procédure de saisine de cet organe éminemment politique, le

comité constitutionnel ne siégea qu’une fois à l’occasion de l’examen d’une affaire relative au
règlement de l’Assemblée nationale202.

En 1958, pour la première fois, malgré les antécédents susrappelés, à l’opposé de la

tradition, un organe régulateur de l’activité des pouvoirs publics s’est installé.203 L’obstacle de la
souveraineté parlementaire, souveraineté parlementaire absolue, est balayé par le constituant de
même que la pratique majoritaire de la Vème République appelle un organe régulateur faisant
office de contrepoids à la fusion, dans une même majorité politique, de l’Exécutif et du
Législatif, détenteur d’une véritable faculté d’empêcher, au sens de MONTESQUIEU204.

Par suite d’une évolution insoupçonnée, un pouvoir juridictionnel est né, chargé de dire le
droit avec l’autorité absolue de la chose jugée.205 Il faut donc reconnaître qu’avec le temps et les

202
IDEM, op. cit, p.384.
203
C.C. 6 novembre 1962, Election du Président de la République, DC 62-20, Rec.27 in L. FAVOREU et L.
PHILIP, Les grandes décisions du conseil constitutionnel, 4ème édition, Paris, Sirey, 1986, pp.172-183.
204
T.S. RENOUX et M. de VILLIERS, Code constitutionnel, Paris, Litec, 1994, p.440.
205
J.GICQUEL, op. cit, p.709. Contra : E. MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, Institutions politiques et droit
constitutionnel, Kinshasa, EUA, 2001, p. 109. Cet auteur range le Conseil constitutionnel parmi les mécanismes
de contrôle politique, en écrivant « qu’il se rapproche d’un organe juridictionnel, sa soumission au pouvoir dans
la politique lui confère une coloration politique qu’aura finalement compromis une expérience qui aurait pu être
intéressante ». Comment, à notre avis, concilier l’opinion du professeur Edouard MPONGO BOKAKO
BAUTOLINGA avec la majorité de la doctrine d’une part, et la pratique institutionnelle française d’autre part,
surtout avec les désagréments exprimés par les deux bords de la politique française ? Voy J. GICQUEL, op. cit,
p.709, note 2 en bas de page qui rapporte les propos de François Mitterrand et ceux de Philippe Séguin ; P.
ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, LGDJ, 1996, p.103 va dans le même
sens que notre auteur lorsqu’il affirme qu’à ce niveau, tout est politique.
 91

évolutions jurisprudentielles qui sont les siennes, le Conseil constitutionnel s’est largement
juridictionnalisé.

La question de savoir si le Conseil constitutionnel est un contre-pouvoir peut sans doute

être discutée mais il est de plus en plus difficile de soutenir qu’il n’est pas un juge.206

Il est composé de neuf membres dont le mandat dure neuf ans et n’est pas renouvelable.
Trois membres sont nommés par le Président de la République, trois par le Président de
l’Assemblée nationale et trois par le Président du Sénat. Il est renouvelé par tiers tous les trois
ans.

Le Président du Conseil constitutionnel est nommé par le Président de la République. Les

anciens Présidents de la République, sans incompatibilité avec les fonctions de membre du
Conseil constitutionnel, sont de droit membres à vie dudit conseil207.

L’ensemble des attributions du Conseil constitutionnel se situe au confluent du droit et de

la politique208. Le recrutement lui permet-il de les exercer de façon incontestable ? Le secret de
délibérations, l’obligation de réserve à laquelle ils sont assujettis, une rémunération digne des
hauts fonctionnaires de l’Etat, l’interdiction de cumul avec des fonctions gouvernementales et
électives, la moyenne d’âge élevée à 69 ans et une forte tradition d’indépendance des membres
recrutés traduisent une certaine indépendance.209

Il est dès lors utile, avec Pascal JAN, d’observer que le modèle français de justice
constitutionnelle présente des particularités singulières dans le contrôle des normes. Seules les
autorités politiques, dont les parlementaires, ont accès au juge, le contrôle -abstrait- est, sauf
exception, de type préventif.210 L’on peut noter du reste que le juge français a la pleine latitude

206
T.S. RENOUX et M. de VILLIERS, op. cit, p.440 ; contra : M. de GUILLENCHMIDT, Droit constitutionnel et
institutions politiques, Paris, Economica, 2005, p.398.
207
Lire avec intérêt les articles 56 et 57 de la constitution du 4 octobre 1958 telle que révisée à ce jour in T.S.
RENOUX et M. de VILLIERS, Code constitutionnel, Paris, Litec, 1994, pp.439-444.
208
L.FAVOREU, La politique saisie par le droit, Alternance, cohabitations et Conseil constitutionnel, Paris,
Economica, 1998. L’éminent constitutionnaliste démontre autrement la fusion que Philippe Ardant tente d’établir
entre politique et droit ; de nos jours, la politique est assujettie au droit tant pour des raisons de décorum politique
aujourd’hui à la mode mais également et surtout pour des raisons de légitimité démocratique qui passe par la
démocratie constitutionnelle. Le grand prêtre de cette grand-messe démocratique est le juge constitutionnel, et
pour avoir les faveurs de ce prélat, le gouvernant moderne est au minimum obligé d’emprunter au moins le
langage du droit pour accéder à la sainteté de ses actes. C’est aussi une affaire de rituel.
209
P. ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, LGDJ, 1996, pp.114-115.
210
P. JAN, « L’accès au juge constitutionnel : modalités et procédures », Rapport rédigé pour le IIème Congrès de
l’A.C.C.P.U.F., texte arrêté le 1er février 2000 in http://www.conseil-constitutionnel.fr/textes/jan2000.htm
consulté le 17 novembre 2006.
 92

en matière de déroulement de la procédure tant celle-ci est très peu formalisée ; cependant les
modalités et les procédures d’accès au Conseil constitutionnel sont préétablies par la Constitution
et l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au Conseil constitutionnel.

En raison d’une longue tradition française en la matière, l’on peut observer que la tentative
de permettre une autosaisine au Conseil constitutionnel a échoué quoiqu’elle eut pu avoir
l’avantage pour le juge constitutionnel français de se saisir motu proprio et de contrôler ainsi la
constitutionnalité des lois qui « paraîtraient porter atteinte aux libertés publiques garantis par la
Constitution »211.

En revanche, il est permis au juge français de soulever d’office des griefs qui n’ont pas été
soulevés par les requérants.212 De prime abord, il sied d’observer que le Conseil constitutionnel a
été conçu par le constituant français en vue de soumettre à son contrôle les actes des assemblées :
lois et résolutions réglementaires. Dans le même esprit, le gouvernement s’est vu reconnaître le
droit de saisir le juge afin d’obtenir le déclassement des textes de forme législative qui
empiéteraient dans le domaine réglementaire. Le contrôle sur les engagements internationaux
s’est justifié par le souci d’affirmer la souveraineté nationale au moment où s’affirmait la
communauté européenne.

Sont, de l’interprétation du Conseil lui-même, placés hors du contrôle de cette instance : les
lois référendaires et les ordonnances de l’article 92 de la Constitution portant loi organique dont
l’objet consistait à mettre en place les institutions. La question de la justiciabilité des lois
constitutionnelles reste ouverte. A l’occasion d’une requête en inconstitutionnalité formée par
plus de soixante sénateurs, le Conseil a opiné invariablement que « le pouvoir constituant est
souverain sous réserve des limitations formelles touchant aux périodes au cours desquelles une
révision de la Constitution ne peut être engagée ou poursuivie et des limitations matérielles (la
forme républicaine du gouvernement).213 Le doyen Georges VEDEL, sur cette question, opine
que « le pouvoir constituant dérivé n’est pas un pouvoir d’une autre nature que le pouvoir initial :
la constitution lui donne sa procédure…, elle ne borne pas son étendue »214

211
L’ancien président français Vincent AURIOL, devenu membre du Conseil constitutionnel, est le promoteur de
cette réforme constitutionnelle qui a été repoussée par les parlementaires presque unanimes sur cette question.
Elle n’est pas d’actualité aujourd’hui.
212
Ibidem
213
RIGAUX (M.-F.), La théorie des limites matérielles à l’exercice de la fonction constituante, Bruxelles, Larcier,
1985.
214
G.VEDEL, « Schengen et Maastricht », in R.F.D.A., 1992, p. 179 cité par J. GICQUEL, op. cit, p. 169.
 93

L’article 61 alinéa 2 de la Constitution de 1958 institue un contrôle a priori et abstrait sur

une loi. Il est arrivé cependant que le Conseil constitutionnel ait admis un contrôle limité des lois
déjà promulguées.215 Le dixième considérant216 de cette décision ouvre une brèche dans le
principe selon lequel le Conseil ne contrôle que les lois déjà promulguées. C’est ainsi que le
Conseil, en application de cette jurisprudence, a déclaré contraires à la constitution deux articles
d’une loi en vigueur dans la Décision 99-410 DC du 15 mars 1999 relative à la loi organique
relative à la Nouvelle Calédonie.

L’on peut observer de même que l’autorité de la chosée jugée par le Conseil constitutionnel
si tant est qu’elle existe s’impose à tous les pouvoirs publics sauf apparemment au Conseil lui-
même car dans l’espèce qui a trouvé application de la norme dégagée ci-haut il s’agit des
dispositions d’une loi qui avait déjà été déférée devant le juge constitutionnel.

S’agissant des délais de recours dont on sait qu’ils règlent le problème juridique de la fixité
ou de la certitude de la norme et de sa sécurité, il convient de remarquer que le droit du
contentieux constitutionnel français connaît des situations où de recours sont recevables sans
délai. C’est le cas, dans l’hypothèse d’un recours obligatoire, de règlements des assemblées
parlementaires qui peuvent être soumis à examen avant leur mise en application.

En cas de recours facultatifs, les deux procédures de l’examen de fins de non-recevoir et de

l’appréciation de la nature juridique d’un texte de forme législative n’exigent et n’obéissent à
aucun délai. En effet, la fin de non recevoir, aux termes de l’article 41 de la constitution
française, est un mécanisme constitutionnel qui permet au gouvernement qui constate qu’au
cours de la procédure législative, une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la
loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38 de la même Constitution,
d’opposer une irrecevabilité. Ce débat pouvant surgir entre le gouvernement et une des chambres,
le Conseil a été rendu compétent pour statuer dans les huit jours de sa saisine par l’un ou
l’autre.217

215
Voir DC 85-187 du 25 janvier 1985, Rec. 45, Etat d’urgence en Nouvelle Calédonie, in L.FAVOREU et Loïc
PHILIP, op. cit, pp.665-675.
216
Ce considérant est ainsi exprimé : « …si la régularité au regard de la Constitution des termes de la loi
promulguée peut être utilement contestée à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient,
la complètent ou affectent son domaine, il ne saurait en être autrement de même lorsqu’il s’agit de la simple mise
en application d’une telle loi… ». Lire L.FAVOREU et L. PHILIP, op. cit, ibidem.
217
Constitution française du 4 octobre 1958, article 41.
 94

En revanche, l’appréciation de la nature juridique d’un texte de nature législative est un

mécanisme constitutionnel en vertu duquel le Conseil constitutionnel saisi par le gouvernement
déclare le texte de nature réglementaire malgré sa forme législative et permet ainsi qu’il soit, en
l’occurrence, modifiable par décret.218

Par ailleurs, l’on peut noter que la représentation du requérant par un avocat devant le juge
constitutionnel français n’est pas requise. S’agissant d’un recours purement objectif comme le
recours pour excès de pouvoir en matière de droit administratif, pareille attitude du juge se
justifie même si la comparution d’un conseil ne devrait, à notre avis, nullement être contestée.219

La procédure devant le juge constitutionnel français est gratuite et sans frais. Le recours
exige cependant que le requérant vérifie d’un intérêt à agir comme dans toutes les actions en
justice.220 Le silence des textes est gage d’une grande souplesse dans la vérification des
conditions de recevabilité des recours introduits devant le Conseil constitutionnel.

Il ressort de la jurisprudence même du Conseil que ses décisions sont revêtues de l’autorité
absolue de chose jugée à l’égard tant des pouvoirs publics que de toutes les autorités
administratives et juridictionnelles mais aussi que cette autorité n’est « limitée qu’au dispositif et
aux motifs qui en sont le soutien nécessaire et le fondement même »221 ; il est loisible au
requérant qui se heurte à une fin de non-recevoir de saisir de nouveau le Conseil constitutionnel,
évidemment s’il est encore dans les délais.

Il n’est pas inutile de dire que le caractère contradictoire est absent devant le juge
constitutionnel, sauf lorsqu’il siège comme juge électoral. Toutefois, il est possible qu’une
information soit portée aux autorités de saisine par le secrétaire général du Conseil. Le pouvoir
du Conseil en matière d’examen de constitutionnalité étant intact, il lui arrive souvent d’articuler
quatre catégories de grief que sont :

218
Constitution française du 4 octobre 1958, article 37 alinéa 2.
219
Le Conseil n’admet pas l’intervention des avocats pour représenter les saisissants dans le cours des affaires qui
lui sont soumises. La raison de fond pourrait être que l’avocat défend l’intérêt de celui ou de ceux qu’il
représente. Or, une loi ne porte nullement, du moins en théorie, atteinte aux droits des requérants, lesquels
n’agissent qu’en tant que procureurs, dit P.JAN, op. cit, p.23.
220
A. RUBBENS, Le droit judiciaire zaïrois, tome II, Kinshasa, PUZ, 1978, p. 34, n°38 ; lire aussi la belle thèse de
Guy BLOCK, Les fins de non- recevoir en procédure civile, Paris, Bruxelles, Nice, LGDJ, Bruylant, université
Nice Sophia Antipolis, 2002, 453 pp. pour une belle recension des causes d’irrecevabilité des actions mues en
justice dans l’irrespect des conditions d’exercice notamment l’intérêt.
221
CC, 62-18, 16 janvier 1962, Rec.31, Loi d’orientation agricole, in L.FAVOREU et L.PHILIP, op. cit, p.158, 1er
considérant.
 95

- les dispositions qui n’ont pas leur place dans une loi de finances (cavaliers
budgétaires)222 ou dans une autre loi (cavaliers sociaux)223 ;
- les dispositions qui ne respectent pas la règle de non affectation des ressources aux
dépenses ;
- les dispositions organiques contenues dans une loi ordinaire ;
- les dispositions introduites par voie d’amendement après la réunion de la commission
paritaire mixte qui ne sont pas en relation directe avec le texte en discussion ou qui ne sont pas
rendues nécessaires par la coordination avec d’autres textes législatifs.

Il s’agit là des inconstitutionnalités formelles. Cependant il existe également des violations

substantielles des dispositions constitutionnelles au nombre desquelles pourraient figurer le non-
respect du principe de libre administration des collectivités locales ou le non-respect d’une liberté
fondamentale.

Voyons à présent quelles sont les techniques d’interprétation que le Conseil utilise pour
faire œuvre de contrôleur de la légalité constitutionnelle.

Il est fort utile de noter avec Philippe ARDANT que les méthodes de contrôle du Conseil
constitutionnel ont un rapport direct avec l’évolution de son rôle.224 En effet, l’on peut noter une
ouverture de ce contrôle opérée par une multiplication des normes de référence ou l’extension du
bloc de constitutionnalité. Toute loi qui n’est pas conforme, renchérit le professeur Philippe
ARDANT, à l’un des éléments du bloc de constitutionnalité, à l’un des « principes et objectifs à
valeur constitutionnelle », est contraire à la Constitution.225 Le Conseil constitutionnel français
protège de même les lois organiques contre les lois ordinaires sans toutefois intégrer celles-là
dans le bloc de constitutionnalité. Il y a violation de la constitution car celle-ci prévoit la
procédure d’élaboration et de révision d’une loi organique de sorte qu’une loi ordinaire qui
viendrait à opérer une révision d’une loi organique serait, par ricochet, inconstitutionnelle.

222
M. de VILLIERS, Dictionnaire de droit constitutionnel, 3ème édition, paris, Armand Colin, 2001, p.24, v°
Cavalier. Lire aussi, pour des détails sur la question de cavaliers budgétaires, T.S. RENOUX et M. de
VILLIERS, Code constitutionnel, op. cit, pp. 982-986 ; J. GICQUEL, op. cit, p.12.
223
Les « cavaliers sociaux » sont donc des dispositions étrangères par leur contenu à la loi de financement de la
sécurité sociale ; l’expression se retrouve chez L.FAVOREU, P. GAÏA, R.GHEVONTIAN, J.-L. MESTRE, O.
PFERSMANN, A. ROUX et G.SCOFFONI, Droit constitutionnel, op. cit, p.730.
224
P.ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, LGDJ, 1996, pp.126-129.
225
P.ARDANT, op. cit, p.127.
 96

S’agissant du bloc de constitutionnalité qui est la pierre de touche du mécanisme de

contrôle constitutionnel exercé par le juge, il y a lieu de mentionner que les règlements des
assemblées parlementaires, les traités internationaux et même les lois référendaires intervenues
dans le domaine de la loi ordinaire n’entrent nullement dans le domaine des normes de référence.

Toutefois, en sens inverse, il est arrivé au Conseil constitutionnel de renoncer à la

protection des dispositions claires de la constitution ; en cette occurrence, il admet la
promulgation d’une loi inconstitutionnelle et autorise qu’une loi ordinaire puisse modifier la loi
fondamentale. C’est le cas de l’article 37 de la Constitution française qui repartit le domaine du
règlement d’avec celui de la loi. Le Conseil a considéré à l’occasion de l’examen de la loi du 30
juillet 1982 sur le blocage des prix que les dispositions de l’article 37 précité n’étaient nullement
d’ordre public226 c’est-à-dire qu’elles ne sont point obligatoires.227

L’on peut remarquer l’extension du contrôle quant à la nature des actes censurés. En effet,
il est arrivé au Conseil constitutionnel d’examiner la loi autorisant la ratification d’un traité alors
qu’avant la révision de 1992, il s’était toujours refusé de contrôler les traités internationaux. Par
cette voie détournée, il en est arrivé à contrôler le traité lui-même.228

De même, le Conseil constitutionnel a étendu son champ de contrôle aux lois déjà
promulguées dès lors qu’une loi nouvelle venait à reprendre certaines de leurs dispositions. Par
ce contrôle indirect, toutes les lois anciennes relèvent désormais de l’appréciation du Conseil
constitutionnel. Il y a là extension de la portée théorique du domaine des actes contrôlés.

Une autre technique qui est différente de celle du juge ordinaire est que le Conseil
constitutionnel a la latitude de statuer ultra petita. Il en est ainsi le cas lorsque saisi de
l’inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi, il lui arrive de statuer également sur
d’autres dispositions qui ne font pas l’objet de la saisine.

La doctrine a considéré qu’il s’agissait là d’une autosaisine ou d’une « troisième lecture »

de la loi après celle de deux chambres du parlement.229 Outre la mobilisation du bloc de
constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’est donné des moyens d’examiner la loi sous tous

226
CC, Décision n° 82-143 DC, 30 juillet 1982 in L. FAVOREU et L. PHILIP, Les grandes décisions du conseil
constitutionnel, op. cit, p.595.
227
T.S. RENOUX et M. de VILLIERS, Code constitutionnel, op. cit, p.368.
228
P. ARDANT, op. cit, p. 127.
229
P. ARDANT, op. cit, p.128 ; voir aussi H. PORTELLI, Droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, Dalloz, pp. 286-
287, n° 350
 97

ses aspects, soulevant des moyens d’office, appréciant sinon l’opportunité de la loi du moins
l’existence éventuelle d’erreur manifeste d’appréciation, mais aussi de placer le législateur sous
tutelle en lui imposant des directives interprétatives voire, tout en le censurant, de lui indiquer la
voie pour ne plus encourir ses foudres.

Il a des fois recouru à la technique des réserves d’interprétation qui consiste à interpréter le
texte de loi déféré en imposant certaines limites qui, si elles étaient outrepassées, entacheraient
celui-ci d’inconstitutionnalité et le rendraient donc inapplicable.230 Ce faisant, le juge français n’a
fait que reprendre à son profit les techniques des juges allemand et italien, tout en se refusant de
jouer le rôle de législateur d’appel.231

C’est pourquoi, écrivent Pierre PACTET et Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN, il faut

considérer le champ du « constitutionnel » comme un ensemble complexe, comportant au moins
deux niveaux juridiques et associant autour d’un noyau central et textuel une frange périphérique
composée des motivations à caractère prescriptif introduites dans sa jurisprudence par le Conseil
constitutionnel. Bien entendu ces motivations gardent un caractère subsidiaire et supplétif. Elles
peuvent être remises en cause par le Conseil lui-même. Elles n’en contribuent pas moins à
l’élargissement du champ ou, si on préfère, à la mise en place d’une nébuleuse
constitutionnelle.232

Ajoutons pour être complet avec Philippe ARDANT que par la technique de l’erreur
manifeste du législateur, le Conseil exerce une sorte de « contrôle minimum » sur l’opportunité
d’une loi et se permet ainsi de protéger les citoyens contre les facilités qu’a données au
gouvernement l’existence à l’Assemblée nationale d’une majorité automatiquement acquise à ses
projets et l’absence de ce fait de toute responsabilité politique.233

230
M. de GUILLENCHMIDT, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 2005, p.393.
231
CC, Décision n° 85-196, 85-197 DC, 8 et 23 août 1985, Evolution de la Nouvelle Calédonie, in L. FAVOREU et
L. PHILIP, op. cit, p. 683, considérant 20 aux termes duquel le Conseil constitutionnel déclare que « l’objet du
contrôle de constitutionnalité est non de gêner ou de retarder l’exercice du pouvoir législatif, mais d’assurer sa
conformité à la Constitution ».
232
P. PACTET et F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Droit constitutionnel, 24ème édition, Paris, Armand Colin, août
2005, p. 543. Ce terme de « nébuleuse constitutionnelle » est une expression forgée en parallèle au « bloc de
constitutionnalité » qui est l’œuvre du doyen Louis FAVOREU. Il faut reconnaître qu’en doctrine l’expression de
Pierre PACTET et Ferdinand MELIN-SOUCRAMANIEN n’a pas du tout recueilli les suffrages de la majorité
des auteurs, sans doute à cause du présupposé logique qu’elle implique et la vacuité qu’infère l’imprécision à
laquelle fait écho le vocable.
233
P. ARDANT, op. cit, p.129.
 98

Cette liberté que s’est donnée le Conseil constitutionnel naturellement emporte quelques
critiques notamment à l’occasion des décisions rendues en matière de contestations électorales.
Mais, nous dit Michel de GUILLENCHMIDT, ces critiques n’ont pas, jusqu’à présent, atteint les
fondements de l’institution. En définitive, et paradoxalement, c’est peut-être, justement, la nature
profondément politique de cet organe original qui le protège et lie son sort à l’ensemble des
institutions.234

Concluons momentanément que l’exemple français est un cas unique d’une longue
tradition de la souveraineté parlementaire, comme au Royaume-Uni actuellement, qui s’est muté,
à la faveur de plusieurs facteurs historiques et techniques ci-haut exposés, en une sorte de
juridiction constitutionnelle dont le caractère politique s’est atténué au profit du modèle
juridictionnel dont l’architecture n’est pas cependant achevée.

La dernière révision constitutionnelle a cependant apporté, sans doute, une grande

innovation. En effet, aux dires de M. Jean-Louis DEBRE, Président du Conseil constitutionnel, il
y encore quelques années, seuls les avocats spécialistes de droit électoral pouvaient s’intéresser
au Conseil constitutionnel.235 Progressivement, le Conseil constitutionnel s’est affirmé comme le
protecteur des droits et libertés constitutionnellement garantis. Avec la réforme constitutionnelle
du 23 juillet 2008 et l’introduction d’un article 61-1 de la Constitution, une nouvelle ère s’ouvre
qui fera entrer les avocats au Conseil constitutionnel, à condition que ceux-ci fassent entrer le
droit constitutionnel dans leurs cabinets.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution un nouvel

article 61-1 ainsi rédigé : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction,
il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la
Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur le renvoi du
Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. »

Il est évident que cette réforme a un triple objectif : - premièrement : elle donne un droit
nouveau au citoyen en lui permettant de faire valoir les droits qu’il tire de la Constitution ; -
deuxièmement, elle permet de purger l’ordre juridique des dispositions législatives
inconstitutionnelles ; cette procédure conduira à l’abrogation, par le Conseil constitutionnel, des

234
M. de GUILLENCHMIDT, op. cit, p.398.
235
Lire le discours du Président du Conseil constitutionnel devant la Conférence des Bâtonniers de France du 20
janvier 2010 sur le site internet du Conseil constitutionnel : www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-
constitutionnel/root/bank_mn/discours_intervention consulté le samedi 13 mars 2010.
 99

dispositions contraires à la Constitution. Les décisions produiront un effet erga omnes qui reste
une des spécificités du contrôle de constitutionnalité français ;- troisièmement, elle assure la
prééminence de la Constitution dans l’ordre interne. Elle met fin ainsi à une anomalie de la
hiérarchie des normes française qui voulait que la norme suprême ne puisse pas être invoquée
utilement dans une procédure dès lors qu’une loi faisait « écran ».

L’article 61-1 de la Constitution est mis en œuvre par la loi organique du 10 décembre
2009 qui a été déclarée conforme à la Constitution le 3 décembre de la même année. En outre,
quelques mesures réglementaires notamment sur la procédure et l’aide juridictionnelle sont
publiées et le Conseil constitutionnel a adopté son règlement de procédure. L’ensemble de ces
textes organisent la procédure constitutionnelle qui peut naître à l’occasion d’une instance devant
une juridiction judiciaire, civile ou pénale, ou administrative. Voici les grandes lignes de ce
dispositif à trois étages : - toute personne pourra, à l’occasion d’une instance, soulever la
question tirée de la contrariété de la loi avec la Constitution. Cette question pourra être soulevée
devant toutes les juridictions à toute étape de la procédure ; - cette question sera renvoyée au
Conseil d’État et à la Cour de cassation qui s’assureront que les conditions de renvoi sont bien
réunies ; - ces Cours suprêmes transmettront alors la question au Conseil constitutionnel, seul
juge de la constitutionnalité de la disposition législative, qui pourra l’abroger s’il la juge contraire
à la Constitution.

C’est le lieu ici d’indiquer schématiquement les apports de la loi organique. Trois points
qui paraissent essentiels pour résumer le contenu législatif de cette loi organique : premièrement,
la loi organique traduit le souci à la fois d’ouvrir largement ce nouveau droit mais d’empêcher
qu’il conduise à entraver le bon fonctionnement de la justice.

Il y aura bien sûr des tentatives d’utilisation procédurière de la question de

constitutionnalité. L’expérience étrangère l’a montré. Le législateur organique était fondé à
prendre des mesures destinées à éviter de satisfaire ceux qui n’attendent de la question de
constitutionnalité qu’un effet dilatoire sur les procédures. C’est ce qui explique les particularités
procédurales de la question prioritaire de constitutionnalité : l’obligation qu’elle soit soulevée
dans un mémoire distinct et motivé ou l’interdiction de la soulever devant la Cour d’assises (mais
elle pourra être soulevée avant et après le procès criminel).

C’est aussi la raison pour laquelle la procédure de la question prioritaire de

constitutionnalité est enfermée dans des délais : le juge a quo devra statuer « sans délai » (ce qui
 100

signifie « aussi vite que possible ») ; la Cour de cassation devra dire, dans les trois mois, si elle
saisit ou non le Conseil constitutionnel et, enfin, le Conseil constitutionnel aura, lui-même, trois
mois pour statuer.

Dans sa décision du 3 décembre 2009, le Conseil constitutionnel a ajouté une précision

importante sur ces délais : le but de ce dispositif est de permettre que la durée d’examen de la
question prioritaire de constitutionnalité s’impute bien sur le temps de la procédure et ne se
rajoute pas à celui-ci.

Deuxièmement, la loi organique pose le caractère « prioritaire » de la question de

constitutionnalité. Une question « prioritaire », ce n’est donc pas une question préjudicielle. Ici,
la question de constitutionnalité est prioritaire. Cette disposition est fondamentale. Dans l’ordre
interne, la Constitution est au sommet de la hiérarchie des normes. Cette primauté de la
Constitution est reconnue par le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de cassation.
Cette primauté du droit constitutionnel s’exerce, bien sûr, à l’égard du droit communautaire. En
conséquence, il n’est constitutionnellement pas possible que le juge tranche une question
d’incompatibilité avec le droit communautaire avant de s’être prononcé sur la transmission d’une
question de constitutionnalité.

Dans ce cadre, il est bien sûr possible que tout juge pose également une question
préjudicielle à la Cour de Luxembourg. C’est même un devoir pour les juridictions statuant en
dernier ressort lorsqu’elles rencontrent les difficultés d’interprétation dans le droit
communautaire. La règle générale de priorité de la question de constitutionnalité ne porte que sur
l’ordre d’examen des moyens.

Troisièmement, la loi organique fixe les trois critères qui conditionnent la transmission de
la question prioritaire de constitutionnalité à la Cour de cassation par le juge du fond. Ainsi, la
question prioritaire de constitutionnalité sera transmise à la Cour de cassation ou au Conseil
d’État si trois conditions sont remplies :

1ère condition : « La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure ou

constitue le fondement des poursuites ». C’est un critère assez simple qu’on peut résumer ainsi :
si le moyen d’inconstitutionnalité est inopérant, il n’y a pas lieu de transmettre.
 101

2ème condition : « La disposition n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution
dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel sauf changement des
circonstances ».

Cela appelle deux observations. Pour nous, une question particulièrement importante sera :
comment savoir si la disposition a été déjà examinée par le Conseil constitutionnel ? Cet
exercice, avouons-le, est pénible, voire périlleux tant le tableau exhaustif des déclarations de
conformité n’est pas publié.

Qu’est-ce que le « changement des circonstances » ? Le Conseil constitutionnel a donné

des précisions dans sa décision du 3 décembre 2009 : il ne doit pas s’agir des circonstances du
cas d’espèce dont le juge est saisi (sinon, toute affaire nouvelle serait un changement des
circonstances et ce critère serait sans effet). Ce sont les circonstances de droit ou de fait qui
affectent la portée de la disposition législative contestée. On parle ici des circonstances générales,
non des circonstances particulières.

3ème condition : « La question n’est pas dépourvue de caractère sérieux ». Ce critère est
ce qu’on appelle un standard : ce sera au juge d’apprécier au cas par cas les questions prioritaires
de constitutionnalité sérieuses et celles qui ne le sont pas. En tout cas, ce qu’il faut retenir de ce
critère, c’est qu’il n’est pas demandé au juge de procéder à un examen approfondi de la
constitutionnalité : la question à laquelle le juge devra répondre n’est pas « la disposition
législative est-elle constitutionnelle ? » mais « y a-t-il un doute sur sa constitutionnalité ? »

L’on peut noter ici que le prétoire est désormais ouvert aux avocats. Cette question
prioritaire de constitutionnalité est une procédure juridictionnelle particulière qui vise
spécifiquement l’abrogation de la disposition législative. C’est en quelque sorte un recours
préalable en abrogation. Concrètement, l’avocat déterminera le choix de soulever ou non le
moyen de constitutionnalité.

Premièrement, le Constituant et le législateur organique ont fait un choix clairement

exprimé : la question prioritaire est un droit du justiciable et c’est à lui, et à lui seul, de décider
s’il pose ou non une question prioritaire de constitutionnalité. C’est la raison pour laquelle la loi
organique a interdit au juge de soulever d’office une question prioritaire.

Deuxièmement, la question prioritaire de constitutionnalité ne sera recevable que si elle est

présentée dans un écrit distinct et motivé. En droit, il n’y a pas d’assistance ou de représentation
 102

obligatoire pour poser une question prioritaire de constitutionnalité. En fait, cette procédure est
ouverte aux justiciables qui sauront recourir à des conseils juridiques avisés.

Troisièmement, l’existence concomitante d’une protection constitutionnelle des droits

fondamentaux et d’une protection conventionnelle, par la Convention européenne des droits de
l’homme, pourra justifier des stratégies procédurales fines : dans certains cas, en fonction de
certains objectifs, l’intérêt du justiciable sera d’invoquer seulement un moyen de
constitutionnalité, dans d’autres cas, il préfèrera invoquer la Convention européenne des droits de
l’homme. Là encore, le conseil de l’avocat sera déterminant. Les avocats ont toute leur place
dans la procédure devant le Conseil constitutionnel. L’introduction d’un contrôle de
constitutionnalité a posteriori constitue une avancée majeure pour la protection des droits et
libertés. Cette avancée impliquera de faire toute leur place aux avocats dans la procédure devant
le Conseil constitutionnel. En effet, avec la question prioritaire de constitutionnalité il y aura un
véritable procès de constitutionnalité devant le Conseil constitutionnel et une véritable audience
publique. C’est le règlement intérieur du Conseil qui précisera les règles de procédure. Le
Conseil a adopté ce document avant le 1er mars 2010.

En particulier, le Conseil constitutionnel, les parties pourront ainsi, par l’intermédiaire de

leurs avocats, formuler des observations orales. A partir du 1er mars 2010, le Conseil va donc
s’ouvrir véritablement aux avocats. À tous les avocats : aux avocats à la Cour comme aux
avocats aux Conseils. Il n’y a pas de monopole de représentation devant le Conseil
constitutionnel. C’est aux plus compétents des avocats de s’imposer.

Le temps où le Conseil constitutionnel était pour les avocats un organe lointain et un peu
mystérieux est révolu. Les portes du Conseil, comme les portes de tout prétoire, leur sont
ouvertes. Pour le Conseil constitutionnel, c’est une révolution profonde qui s’opère. Pour les
juristes français de tout bord, ce sont des champs nouveaux de l’argumentation juridique qui
s’ouvrent. Mais l’essentiel est là : pour l’État de droit, c'est-à-dire pour tous, nul n’en doute, c’est
un progrès.

Ce modèle, par mimétisme institutionnel, a séduit plusieurs nations africaines

postcoloniales ; la République démocratique du Congo dont le système sera plus loin analysé
semble avoir rejoint le peloton d’arrière de cette armada francophone de suivistes. 236 Toutefois, il

236
Lire avec intérêt, J. du BOIS DE GAUDUSSON, G. CONAC et C. DESOUCHES, Les constitutions africaines
publiées en langue française, tome 1, Paris, La Documentation française, Bruxelles, Bruylant, 1997 ; lire
également sur cette notion de « suivisme » ou de « remorquisme constitutionnel », A. KAMUKUNY
 103

est tentant, à ce niveau déjà, de relancer le débat français de la VIème République qui
entraînerait, à coup sûr, une refonte probablement en faveur d’une Cour constitutionnelle.

Ce qui semble être la voie suivie par le Constituant belge dont le système de justice
constitutionnelle mérite de recevoir les appréciations théoriques dans les lignes qui suivent.

§2. Belgique237

Le Royaume de Belgique présente un intérêt historique indéniable lorsqu’il s’agit de la

République démocratique du Congo, car plus d’un siècle d’histoire commune238 ne peut se solder
par pertes et profits sans au départ un inventaire détaillé des actif et passif communs même au
niveau des institutions de droit.239

En effet, anciennement sous occupation française, la Belgique n’a pas échappé au

légicentrisme de la métropole qu’elle n’a daigné bousculer que par sa « loi spéciale de réformes
institutionnelles » du 8 août 1980 qui a prévu l’institution d’une Cour d’arbitrage à l’article 107
ter de la Constitution belge telle que révisée à cette date. La loi du 28 juin 1983 a organisé et
précisé les attributions et le fonctionnement de la Cour d’arbitrage. La révision constitutionnelle
du 15 juillet 1988 et la loi spéciale du 6 janvier 1989 pour élargir la compétence de cette Cour
ont modifié les textes organiques antérieurs.

Sans doute, le législateur en adoptant les lois, doit pouvoir les confronter à la Constitution
et ainsi il interprète cette dernière ; mais cette interprétation qui n’est pas authentique c’est-à-dire
définitive, générale et obligatoire liant les autres pouvoirs dans l’Etat ne revêtira qu’un caractère

MUKINAY, Contribution à l’étude de la fraude en droit constitutionnel congolais, Thèse de doctorat en droit
public, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 2007.
237
Depuis le 8 mai 2007, la révision de l’article 142 de la Constitution a changé l’appellation de la Cour d’arbitrage
qui se nomme désormais « la Cour constitutionnelle ».
238
Voir, à titre illustratif, les écrits révélateurs de J. MARCHAL, L’Etat libre du Congo : paradis perdu. L’histoire
du Congo 1876-1900, 2 volumes, Borgloon, éditions Paula Bellings, 1996 ; aussi, I. NDAYWEL e NZIEM,
Histoire générale du Congo. De l’héritage ancien à la République démocratique, Bruxelles, Larcier, 1998.
239
Voy BANYAKU LUAPE EPOTU, Chronologie, Monographie et Documentation sur l’histoire politique au
Congo des années 60 aux années 90, Kinshasa, Compodor, 2000 ; NDAYWEL e NZIEM (I.), Histoire générale
du Congo. De l’héritage ancien à la République démocratique, Bruxelles, Larcier, 1998. L’état des lieux de nos
rapports étatiques mutuels fait l’objet d’un lourd contentieux à la fois politique, financier et psychologique qui
est souvent vidé par des accords politiques qui ressemblent plutôt à des pis-aller qu’à de véritables conventions
internationales dont le caractère licite serait hors d’atteinte tant en droit international qu’en droits internes belge
et congolais. Lire, pour compléter l’information quant à ce, C. NGUYA NDILA, Les conséquences juridiques de
l’indépendance du Congo-Kinshasa sur les engagements internationaux antérieurs, Thèse de doctorat d’Etat en
droit public, Université de Paris, 1969 ; voir aussi MULUMBA LUKOJI, Succession d’Etats aux droits
patrimoniaux. Le cas de l’ex-Congo belge, Kinshasa, PUZ, 1979, partie II, 272 p. ; C. LEJEUNE, « Le
contentieux financier belgo-congolais » in Revue belge de droit international, n°5, Bruxelles, 1959, pp.536-337.
 104

incidentiel, limité au cas d’espèce. Le doyen Francis DELPEREE enseigne, du reste, que pareil
pouvoir d’interprétation authentique ne peut et ne doit appartenir qu’au pouvoir constituant, seul
organe habilité à réviser la Constitution.240

Dans l’ordonnancement juridique belge, la Constitution se place au sommet de la pyramide

des normes, suivie dans l’ordre hiérarchique de la loi spéciale, la loi ordinaire, le décret
communautaire ou régional adopté à la majorité spéciale, le décret ordinaire et les ordonnances
des institutions bruxelloises, les arrêtés du pouvoir exécutif national et des gouvernements de
communauté ou de région, les règlements et les arrêtés provinciaux et, au pied de l’édifice
normatif, les règlements et les arrêtés communaux.241

L’on peut dire que la doctrine belge, devant le mutisme de la Constitution elle-même car en
effet aucune disposition constitutionnelle n’autorise ni n’interdit explicitement aux juridictions
de vérifier la constitutionnalité des lois et des décrets, est demeurée longtemps divisée.

Une frange de cette doctrine a longtemps opiné que le principe de la séparation des
pouvoirs et celui de la souveraineté de la loi dans son domaine interdisent ce contrôle de la loi,
œuvre de la représentation nationale. Le risque du gouvernement des juges, technocrates non
élus, qui tiendraient en échec la volonté générale en faisant prévaloir les considérations
d’opportunité politique. C’est la thèse classique du légicentrisme.242

Une autre partie de la doctrine réfute, à raison, cette argumentation et justifie la juridiction
constitutionnelle.243 Cependant, il importe de constater que, fort longtemps, les juridictions
suprêmes belges ne furent convaincues. Jusqu’en 1974, elles ont, par leur jurisprudence, refusé
tout contrôle de constitutionnalité des lois.

La Cour de cassation belge en son arrêt du 3 mai 1974 a confirmé sa traditionnelle position
de refus de tout contrôle des lois. Le Conseil d’Etat de son côté ne semble guère fournir un seul
cas de contrôle de constitutionnalité des lois même si toutefois le contrôle en ce qui est des
arrêtés et des règlements se retrouvent dans le champ du contrôle des cours et tribunaux qui se
fondent alors sur le prescrit de l’article 159 de la Constitution belge pour refuser d’appliquer

240
F. DELPEREE, « Au nom de la Loi » in J.T., Bruxelles, 1975, p.492.
241
R.ERGEC, Introduction au droit public, tome 1, Le système institutionnel, 2ème édition revue et augmentée, coll.
A la rencontre du droit, Bruxelles, Story Scientia, 1994, p.70.
242
GANSHOF VAN DER MEERSCH, Conclusions à Cass. Belge, 27 mai 1971, Pasicrisie, 1971, I, p.886 et
suivantes.
243
Lire A.VANWELKENHUYZEN, « L’attribution des pouvoirs spéciaux et le contrôle judiciaire de la
constitutionnalité des lois » in J.T., Bruxelles, 1974, p.602 ; J. VELU, Droit public, op. cit, pp. 252 et s.
 105

lesdits arrêtés et règlements non conformes à la Constitution. Quant au Conseil d’Etat, le recours
habile à l’article 14 des lois coordonnées du 12 janvier 1973 justifie en son chef le pouvoir
d’annuler lesdits textes lorsqu’ils ne sont pas conformes à la Constitution.244

Notons, en passant, que la section de législation du Conseil d’Etat belge exerce un contrôle
préventif des lois par voie d’avis. Il s’agit, à n’en point douter, d’une compétence non
juridictionnelle.

La reconnaissance d’une pluralité des législateurs national, communautaire ou régional et

communal, par le biais de la révision constitutionnelle a justifié logiquement la nécessité
d’instituer un juge apte à trancher les nombreux conflits de compétence dont la section des
conflits du Conseil d’Etat était jadis chargée mais en matière des lois et des décrets des anciens
conseils culturels seulement.245

Quant à son statut, il sied de constater que son fonctionnement est régi actuellement par la
loi du 6 janvier 1989 qui intègre les dispositions antérieures relatives à cette Cour dont la place
spécifique dans le système institutionnel belge est située hors de trois pouvoirs traditionnels de
l’Etat.246 La Cour est ainsi une juridiction spécialisée et compétente pour statuer sur la
compatibilité des actes législatifs avec la Constitution et certaines lois votées en vertu de celle-ci.
Il s’agit toutefois d’une juridiction constitutionnelle à compétence limitée même si de
l’interprétation extensive de sa propre compétence il ressort que la Cour d’arbitrage s’est
affranchie de facto des limites constitutionnelles qui la rendaient inapte à contrôler toutes les
dispositions constitutionnelles.

Mais pour formaliser, le législateur spécial est attendu sur ce terrain pour transformer cette
Cour en juridiction constitutionnelle à part entière. Il s’agit du système centralisé qui est
l’émanation du modèle kelsénien. En effet, la Cour n’est compétente qu’en ce qui concerne le
contrôle des lois, décrets et ordonnances qui violent les règles de répartition de compétence entre
l’Etat, les communautés et les régions ou qui méconnaissent les articles 10, 11 et 24 de la
Constitution portant respectivement sur l’égalité devant la loi et la liberté d’enseignement.

Quant à sa composition, il importe de noter que la Cour est composée de douze (12)
membres dont six d’expression française et six autres d’expression néerlandaise. Les juges sont

244
R.ERGEC, op. cit, p.70, n°202.
245
R.ERGEC, op. cit, p.224, n°526.
246
J. DELVA, « Profil constitutionnel de la Cour d’arbitrage » in A.P.T., Bruxelles, 1991, pp.1 et s.
 106

nommés à vie par le Roi sur une liste double présentée alternativement par le sénat et la chambre
des représentants et adoptée à la majorité de deux tiers des membres du parlement présents.247

L’origine des juges se situe au Conseil d’Etat, à la Cour de cassation, à la Cour d’arbitrage
même en qualité de référendaire, ou dans l’enseignement du droit en qualité de professeur
pendant au moins cinq ans. Les anciens parlementaires, ayant siégé pendant au moins cinq ans, à
la chambre des représentants ou au sénat ou même aux conseils communautaires ou régionaux,
peuvent être nommés à la Cour ; il se passera que finalement la Cour compte autant des
magistrats professionnels que d’anciens parlementaires.

La Cour comporte deux présidents élus par chacun de deux groupes linguistiques et qui
assument la présidence de la Cour à tour de rôle et pour une année civile. Notons aussi que les
juges sont assistés par quatorze référendaires nommés par la Cour à la suite d’un concours
effectué au vœu des articles 38 à 39 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 prérappelée. Les
candidats doivent être âgés d’au moins quarante ans.

Comme l’observe Rusen ERGEC, il s’agit d’équilibres et des dosages subtils alliant des
considérations de légitimité, de représentativité et de qualifications professionnelles248.

Il importe de rappeler que, quant à sa compétence ratione materiae, au départ, la Cour avait
reçu compétence du législateur spécial de 1983 de trancher les conflits de compétence entre
l’Etat et ses collectivités constituantes, sur pied de l’article 1er paragraphe premier de la loi du 28
juin 1983 déjà citée. Il lui sera reconnu la compétence depuis 1989 de connaître des atteintes au
principe d’égalité et de non-discrimination tel que porté aux articles 10 et 11 de la Constitution et
à la liberté d’enseignement telle que garantie à l’article 24 de la même Constitution. Les autres
droits fondamentaux ne font pas partie formellement de la censure de la Cour et de ce fait, ne
sont nullement protégés par elle.249

Cette affirmation du doyen FAVOREU a subi un fort tempérament du fait que depuis le 7
mai 2007, la Cour constitutionnelle, nouvelle appellation de la Cour d’arbitrage, s’est vue confier
la compétence de contrôler les lois, décrets et ordonnances au regard du titre II de la Constitution

247
Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, article 42 ; lire aussi L.FAVOREU, Les cours
constitutionnelles, Paris, PUF, 1996, pp.109-110.
248
R. ERGEC, op. cit, p.226, n°529.
249
L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op. cit, pp.110-111. Lire aussi avec intérêt M. FROMONT, La
justice constitutionnelle dans le monde, Paris, Dalloz, 1996, pp.54, 55, 69 et 71.
 107

belge(articles 8 à 32 relatifs aux droits et libertés des Belges) ainsi que des articles 170 et
172(légalité et égalité des impôts) et 191(protection des étrangers).250

La procédure devant la Cour d’arbitrage est non seulement écrite mais elle est également
contradictoire. Elle siège en chambre restreinte de sept membres. Usant d’un mécanisme de
filtrage des recours institués par la loi spéciale de 1989 susmentionnée, la Cour peut, à l’initiative
de deux juges rapporteurs, en une de ses chambres composée de ces rapporteurs et du Président,
déclarer que la procédure est irrecevable ou qu’elle est incompétente quant à la question
préjudicielle qui lui aurait été soumise ou renvoyée, ou même qu’elle le serait à l’égard d’un
recours en annulation qui serait formé devant elle.

Il s’est néanmoins posé la question capitale, à nos yeux, de la compatibilité des exigences
de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme avec la loi spéciale sur la
procédure applicable devant la Cour d’arbitrage en ce, notamment, qu’il n’est pas fait reproche
au parlementaire qui a siégé lors de l’adoption d’une loi querellée devant la Cour de délibérer
plus tard comme juge constitutionnel.

Qu’à cela ne tienne, il est utile de noter que relativement à la compétence, la Cour
d’arbitrage dispose de deux types d’attributions. Elle est juge de constitutionnalité des actes
législatifs et aussi celui de questions préjudicielles ; dans cette occurrence, il s’exerce un contrôle
abstrait lorsqu’il s’agit du contentieux d’annulation des actes législatifs et un contrôle concret
dans le cas de l’examen des questions préjudicielles.

Le droit belge présente ainsi la particularité que la Cour constitutionnelle est compétente
tant à l’égard des règles de répartition des compétences entre l’Etat, les communautés et les
régions qu’à l’endroit de droits fondamentaux garantis aux articles 10 et 11 de la Constitution
c’est-à-dire le principe d’égalité et de non discrimination des Belges.

A cet égard, la Cour agit comme gardienne juridictionnelle du pacte fédéral. Une
interprétation extensive a inclus les droits et libertés portés par les traités251 internationaux
directement applicables dans l’ordre interne belge ainsi que tous les droits fondamentaux tant
qu’ils sont reconnus à tous les belges.

250
Consulter http://const-court.be/fr/common/content_home.html du 4 mars 2008.
251
M.BECKERS, L’autorité et les effets des arrêts de la Cour d’arbitrage, Bruxelles, Story Scientia, 1987, p.7.
 108

Notons en passant que seuls le Conseil des ministres et le gouvernement des communautés
et des régions sont habilités à saisir la Cour en annulation. Les présidents des assemblées
législatives nationales, communautaires et régionales, à la demande de deux tiers de leurs
membres, peuvent également saisir la Cour. Pour ces autorités, aucun intérêt ne doit être excipé,
il est de plein droit. La doctrine a même parlé de l’intérêt fonctionnel.252

De même, il est utile de noter qu’au-delà de l’interprétation souple de la notion d’intérêt, il

est arrivé à la Cour constitutionnelle belge de recevoir les requêtes émanant des personnes
privées, physiques ou morales, justifiant d’un intérêt. Le recours restait ouvert tant en ce qui
concerne les règles répartitrices des compétences entre les entités composantes et l’Etat qu’en ce
qui concerne les libertés fondamentales à la condition que la violation de la norme répartitrice de
compétence ait enfreint un droit subjectif du requérant.

Dans cette occurrence, un délai de six mois suivant la publication de l’acte législatif
querellé constitue le dies ad quem du recours en annulation. Toutefois, un nouveau délai de six
mois est ouvert lorsque, statuant sur question préjudicielle, la Cour a déclaré un acte législatif
non conforme aux règles de partage de compétences entre l’Etat et ses entités composantes ou
même aux articles 10, 11 et 24 de la Constitution.

Les arrêts de la Cour ont l’autorité absolue de la chose jugée dès leur publication au
Moniteur belge. L’annulation ainsi prononcée opère erga omnes et ex tunc. La Cour est habilitée
à limiter les effets de l’annulation dans le temps, tout comme elle peut annuler un acte législatif
en entier ou en partie ; les arrêts de rejet d’annulation sont obligatoires à l’égard des juridictions
avec le même effet erga omnes.

Il arrive aussi, et c’est l’une des compétences de la Cour constitutionnelle belge, que le
requérant sollicite la suspension de la norme dont l’annulation est poursuivie. Ceci peut se
dérouler dans la même requête ou dans une requête distincte. Lorsque la Cour provisoirement a
examiné la recevabilité de la susdite requête, elle peut ordonner la suspension de la norme
suspectée pour une durée maximale de trois mois endéans laquelle elle devra se prononcer quant
au fond de la demande d’annulation.

Deux conditions cumulatives doivent être réunies pour qu’à titre exceptionnel soit accordée
la suspension sollicitée. Il faut présenter de moyens sérieux d’annulation et démontrer que

252
C. COURTOY, « Intérêt fonctionnel et intérêt statutaire devant la Cour d’arbitrage », Mélanges offerts à Jacques
Velu, Bruxelles, Bruylant, 1992, tome 1, p.403 cité par Rusen ERGEC, op.cit, p. 229, note 185.
 109

l’exécution provisoire de la norme suspectée est de nature à créer un préjudice grave

difficilement réparable.

Au-delà du pouvoir discrétionnaire dont jouit la Cour à ce niveau, il sied de penser que le
juge constitutionnel belge procède à un préjugé, ce qui peut poser, théoriquement, la question de
la fiabilité d’une décision prise par un juge qui a déjà opiné implicitement. C’est la sempiternelle
question des décisions interlocutoires.

Il est de droit que la Cour belge tranche aussi les questions préjudicielles qui lui sont
posées par les parties ou d’office par les autres juridictions devant lesquelles elles ont été posées.
Le système centralisé belge favorise d’ailleurs le développement des questions préjudicielles qui
sont par définition des négations de compétence des juridictions non constitutionnelles. Ainsi
donc, tous les organes juridictionnels sont tenus de poser la question préjudicielle à la Cour.

Un tel système dont le risque d’engorgement est prévisible est néanmoins tempéré par
quatre cas où le législateur spécial belge a érigé des exceptions au renvoi préjudiciel dont nous
venions de dire qu’il était obligatoire pour les juges inférieurs ; ces cas sont les suivants :

1° Il s’agit du cas où l’action est irrecevable pour des motifs de procédure tirés des normes
ne faisant pas elle-même l’objet de la demande de question préjudicielle. L’on pense ainsi aussi
aux irrecevabilités qui seraient liées à la tardiveté, au non accomplissement des formalités de
procédure qui empêcheraient de toute façon la Cour à examiner le bien-fondé de la question
préjudicielle qui lui serait soumise.

2° Il est admis que le juge ne devrait pas renvoyer devant la Cour une question préjudicielle
qui aurait déjà fait l’objet d’un examen précédent. C’est la logique juridique fondée sur l’adage
non bis in idem qui interdit en effet le réexamen par un juge quel qu’il soit d’une question qu’il
aurait par ailleurs déjà tranchée.

3° Le juge qui estime que la solution à réserver à la question préjudicielle ne serait pas de
nature à l’aider à résoudre le litige principal n’est pas tenu de déférer cette question au juge
constitutionnel belge. Cette exception est évidemment un tempérament sérieux au caractère
centralisé de la justice constitutionnelle belge ; en effet, ce pouvoir d’appréciation de tout juge
 110

confie indirectement à ce dernier une portion de la compétence du juge constitutionnel au point

qu’une frange de la doctrine l’a qualifié « d’insécurité juridique ».253

4° Le juge peut estimer que la norme querellée devant lui ne viole pas manifestement les
règles dont la Cour assure le respect. Les remarques faites au tertio ci-haut s’appliquent de même
ici avec la vigueur. Rusen ERGEC note à cet effet que « la non application de trois (dernières)
exceptions à la Cour de cassation et au Conseil d’Etat a pour effet de les astreindre à une
obligation excessivement rigide et, selon lui, difficilement justifiable.254

Cette critique, à notre avis, n’est pas non plus justifiée car en effet, la Cour de cassation et
le Conseil d’Etat jouant, dans un système de dualité d’ordre des juridictions, le rôle de cours
régulatrices de la jurisprudence des juridictions inférieures de chacun de leurs ordres, il ne serait
pas logique du point de vue de la cohérence de l’ordre juridique belge qu’il y ait concurrence des
jurisprudences « constitutionnelles » de la Cour constitutionnelle d’avec celle du Conseil d’Etat
ou de la Cour de cassation. Le renvoi préjudiciel obligatoire évacue ce risque. Michel
FROMONT conclut de belle manière que « la justice constitutionnelle n’est jamais concentrée »
c’est-à-dire que les juridictions ordinaires ne sont pas totalement dépourvues de compétences
constitutionnelles.255

Au demeurant, les arrêts rendus sur renvoi de question préjudicielle n’ont que l’autorité
relative de chose jugée même si ils s’imposent à la juridiction de renvoi et à tout juge qui serait
appelé à statuer sur la même question ou sur un litige analogue. Francis Delpérée n’a pas hésité, à
raison, d’y voir une troisième catégorie d’autorité de la chose jugée qu’il a qualifiée d’autorité
relative renforcée.256

L’on doit à la vérité d’observer que le système de filtrage prévu par la loi spéciale de 1989
est de nature à rendre l’accès au juge constitutionnel belge assez difficile pour tout particulier.
Evidemment, les avantages techniques sont légion dans la mesure où la Cour peut sereinement se
concentrer sur les seuls recours « sérieux ».

253
L.P. SUETENS et R. LEYSEN, « Les questions préjudicielles : cause d’insécurité juridique ? » in La sécurité
juridique, Liège, édition du Jeune Barreau, 1993, p.52 cités par R. ERGEC, op. cit, p.233, note 212.
254
R.ERGEC, op. cit, p.233.
255
M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op. cit, p.78.
256
F.DELPEREE, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Paris, Bruylant, LGDJ, 2000, pp.322-325.
 111

Dans cette perspective, en effet, tout recours ou toute question préjudicielle renvoyée
devant la Cour est d’abord examiné par une chambre restreinte composée du Président et de deux
rapporteurs.

Cette chambre peut lors dudit examen aboutir à l’irrecevabilité du recours, auquel cas elle
met fin audit recours à son niveau, ou au non fondement du recours introduit devant la Cour,
dans ce cas, seule la Cour rejettera ledit recours en sa formation plénière.257

En analysant les statistiques aujourd’hui vieillottes de Louis FAVOREU, nous ne pouvons

que conclure avec lui en opinant que « la justice constitutionnelle belge joue désormais un rôle
essentiel dans le système politique et juridique belge ». 258

§3. Allemagne

Parler de l’Allemagne, c’est plus précisément parler de la République fédérale

d’Allemagne qui a établi une juridiction constitutionnelle depuis la Loi fondamentale du 8 mai
1949. L’intérêt à attacher à l’étude de l’ordre juridictionnel constitutionnel allemand est évident
pour une jeune nation en voie de démocratisation comme la République démocratique du Congo.

Au sortir des affres de la seconde guerre mondiale, l’Allemagne post-hitlérienne ne pouvait

et n’a pu qu’adopter le modèle Kelsenien de la justice constitutionnelle. D’abord, par effet de
mode de l’Occident post conflit, mais aussi et surtout par nécessité de rechercher un mécanisme
susceptible d’enrayer voire de conjurer définitivement les grosses dérives totalitaires dont le
peuple allemand a payé le tribut le plus lourd.

L’idéologie nationale-socialiste du Führer devrait être évacuée par la loi du 12 mars 1951
qui établit la Cour constitutionnelle allemande. Elle commencera son fonctionnement réel en
septembre 1951. De 1947 à 1955, à l’exception des Lander de Schleswig-Holstein et de Berlin,

257
Lire avec intérêt et pour prolonger la réflexion sur la Cour d’arbitrage devenue depuis le 8 mai 2007 la Cour
constitutionnelle, F. DELPEREE (sous la direction de), Le recours de particuliers devant le juge constitutionnel,
actes du colloque de Louvain, Paris, Economica, 1991. Le même auteur réserve de développements très riches à
la description critique du juge constitutionnel belge dans l’ouvrage collectif, F. DELPEREE et Alii, Regards
croisés sur la Cour d’arbitrage, Bruxelles, Bruylant, 1995.
258
L. FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op. cit, pp.112-113. Il se situe en effet en 1995.
 112

des Cours constitutionnelles furent établies dans tout le pays. Cinq nouvelles Cours ont été
établies dans les Lander de l’ex-Allemagne de l’Est.259

L’on sait que la Cour constitutionnelle allemande se compose de seize membres repartis
entre deux chambres appelées également « sénats » de huit membres chacune.

Trois juges de chaque chambre doivent être des juges fédéraux c’est-à-dire des juges ayant
exercé pendant trois ans au moins au sein de cinq juridictions supérieures suivantes : la Cour de
cassation, le Tribunal administratif fédéral, la Cour fédérale suprême en matière fiscale, le
Tribunal fédéral du travail et la Cour fédérale d’arbitrage fédéral. Ce qui donne un chiffre de six
juges sur seize.

Les dix autres juges d’autres chambres doivent être désignés parmi les personnes âgées de
plus de quarante ans et ayant les diplômes requis pour exercer les fonctions de magistrat.260

Il est donc entendu que ces magistrats sont recrutés parmi les personnalités politiques ou
universitaires ayant effectué les deux examens de droit c’est-à-dire possédant outre la licence, un
doctorat en droit.

La moitié des membres de la Cour constitutionnelle fédérale est élue par le Bundestag,
l’autre moitié par le Bundesrat261. L’on peut noter que ces désignations qui ont un caractère
politique manifeste se font néanmoins sur la base des listes dressées par le ministère de la justice
et qui comportent les noms des magistrats fédéraux remplissant les conditions requises ainsi que
ceux des postulants qui sont proposés par un groupe parlementaire du Bundestag, le
gouvernement fédéral et les gouvernements des Lander. Les deux chambres du parlement
choisissent selon diverses modalités dans les listes ainsi présentées mais à la majorité de deux
tiers.

259
L. FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, p.49. L’exemple allemand a quelque chose de symbolique et
même de symptomatique d’une lutte pour la démocratie à travers des décennies de dictature parfois sanglantes
mais souvent confinant même à la catastrophe de l’Holocauste. De ce point de vue, la Cour constitutionnelle se
présente comme un contre-pouvoir constitutionnel dont le fonctionnement rend en revanche les décisions de cet
organe tout au moins constitutionnelles. L’organe d’annulation, on le sait depuis Hans KELSEN, produit des
normes au moins égales à celles qu’il annule.
260
M. FROMONT et A. RIEG, Introduction au droit allemand, tomes 1 et 2, Paris, Cujas, 1977, 1984 cités par
L.FAVOREU, Les Cours constitutionnelles, op. cit, p.50.
261
Loi fondamentale, article 94 alinéa 1er.
 113

Dans les faits, enseigne Jean GICQUEL, l’on assiste à une répartition du droit de
nomination entre les partis.262 Louis FAVOREU, quant à lui, opine que la répartition des sièges
se fait en réalité après accord entre les deux grands partis (C.D.U. et S.P.D.).263 L’on observe une
présence massive des professeurs de droit et des avocats parmi les juges de la Cour
constitutionnelle allemande.

Les juges sont désignés pour un mandat de douze ans mais la limite d’âge est fixée à
soixante-huit ans révolus. Ce mandat n’est pas renouvelable. Chaque juge est élu pour siéger
dans l’une ou l’autre chambre de la Cour et sans permutation possible. Le président et le vice-
président présidant, chacun, une chambre. Chacune des chambres joue un rôle spécifique. M.
FROMONT et A. RIEG n’ont pas hésité de qualifier ces deux chambres de « deux tribunaux
distincts ».264 La Cour jouit de l’autonomie administrative et financière ; elle ne dépend guère du
ministère de la justice pour son personnel de même qu’elle dispose d’un budget autonome. Selon
la tradition allemande rapportée par J.C. BEGUIN, la Cour a son siège à Karlsruhe car les
juridictions suprêmes ne siègent pas dans la même ville que les assemblées et le
Gouvernement.265

S’agissant de la procédure suivie devant la Cour, il est utile d’indiquer qu’il y est fait
recours tant aux règles de procédure civile que celles de procédure pénale de même que celles
issues du règlement intérieur de la Cour et cela, malgré la loi du 12 mars 1951 telle que modifiée
à ce jour régissant la procédure à suivre devant la Cour. En effet, cette loi ne pose que des
principes généraux. Ainsi la procédure est orale et écrite cependant depuis 1963 il n’y a pas
d’audience orale si toutes les parties y ont renoncé. Chaque chambre siège à six juges au moins.

Lorsqu’il s’agit de la déclaration d’inconstitutionnalité d’un parti politique, la chambre

statue à la majorité des deux tiers des juges présents tandis que pour les autres matières, la
majorité simple des juges présents suffit. La possibilité de publier des opinions dissidentes et
même le détail des votes reste ouverte aux auteurs de ces opinions. Par ailleurs, des sections sont

262
J. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit, p.315.
263
L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op. cit, p.50.
264
Idem, p. 52.
265
J.C. BEGUIN, Le contrôle de la constitutionnalité des lois en RFA, Paris, Economica, 1982 cité par L.
FAVOREU, Les Cours constitutionnelles, op. cit, p. 52.
 114

fonctionnelles au sein de ces deux chambres et siègent à trois juges notamment dans le
contentieux de recours constitutionnels directs.266

Avec Jean GICQUEL, remarquons que la Cour siège, de manière exceptionnelle, en

plenum, lorsqu’une chambre entend procéder à un revirement de jurisprudence. Notons que
chaque Land dispose d’une Cour constitutionnelle, ce qui a pour conséquence que les juristes
sont particulièrement sollicités en Allemagne dont on prétend au demeurant que la langue est la
langue juridique par excellence.267

Il est classique de présenter les chefs de compétence de la Cour constitutionnelle allemande

en trois branches : la défense de l’ordre constitutionnel, la défense de la répartition des
compétences entre les pouvoirs publics et la défense du principe de constitutionnalité. Dans le
détail, remarquons que la Cour est un tribunal électoral d’appel. Elle dispose en effet de
l’aptitude à examiner les recours formés par ceux dont l’élection est contestée par le Bundestag
dans le délai d’un mois, par un électeur dont la demande aura été rejetée par le Bundestag mais à
condition que se joignent à lui cent autres électeurs.

La Cour exerce de même la fonction de Haute Cour de justice c’est-à-dire de tribunal

répressif. Cette fonction s’exerce en effet sur la mise en accusation du Président de la République
fédérale par le Bundestag ou le Bundesrat pour violation volontaire de la loi fondamentale ou
d’une autre loi fédérale. Elle est également compétente pour statuer en matière de prise à partie
des juges fédéraux. La pratique n’indique aucun cas d’application de ce chef de compétence.

Dans ce contexte, la Cour peut de même déchoir de ses droits fondamentaux « quiconque
mésuse de la liberté d’expression notamment de la liberté de la presse, de la liberté
d’enseignement, de la liberté de réunion, de la liberté d’association, du secret de correspondance,
de la poste et des télécommunications, de la propriété ou du droit d’asile pour lutter contre la
liberté et la démocratie ».268

266
Déjà en 1996, le doyen FAVOREU faisait remarquer que 98% des saisines étaient examinées par les sections des
trois juges. C’est marquer, du point de vue du volume du travail, le rôle que jouent ces sections au sein de la
Cour.
267
J. GICQUEL, op. cit, p. 315, note 49.
268
Loi fondamentale, article 18.
 115

Et cela, à la demande du Gouvernement fédéral, du Bundestag ou du gouvernement d’un

Land. A la demande de ces autorités et du Bundesrat, la Cour peut interdire un parti politique
pour violation des principes de la Loi fondamentale.269

En tant que cour fédérale, elle statue sur les litiges opposant la Fédération et les Lander
ainsi que les Lander entre eux.270

La Cour tranche les conflits entre organes constitutionnels de la Fédération aux termes de
la Constitution.271 Là, il s’agit de préciser que par organes constitutionnels, la Cour entend non
seulement le Président de la fédération, le gouvernement fédéral, les deux chambres mais
également, dans certaines hypothèses, les groupes parlementaires, les députés et les partis
politiques. Par ailleurs, le différend à trancher doit être réel et porter sur l’interprétation d’une ou
de plusieurs dispositions constitutionnelles à un cas concret. Ce recours doit être introduit dans le
délai de six mois à dater de la survenance du différend.

La Cour exerce un contrôle de la qualité et du sens des normes lorsque, sur demande d’une
autorité publique ou d’une juridiction, elle se prononce sur la question de savoir si un texte
antérieur à la Constitution dont l’application est sollicitée est encore en vigueur comme droit
fédéral ou droit des Lander. 272

Le juge peut saisir la Cour constitutionnelle lorsqu’il éprouve des « doutes sur la question
de savoir si une règle de droit international fait partie du droit fédéral et si elle crée directement
des droits et des devoirs pour les particuliers ».

Enfin, si la Cour constitutionnelle d’un Land, lors de l’interprétation de la loi

fondamentale, veut déroger à une décision de la Cour constitutionnelle fédérale ou de la Cour
constitutionnelle d’un autre Land, elle doit soumettre la question à la décision du Tribunal
constitutionnel fédéral ». 273

269
Loi fondamentale, article 21.
270
Loi fondamentale, article 93, §1, alinéas 3 et 4.
271
Loi fondamentale, article 91, §1, alinéa 1er.
272
NTUMBA-LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, op. cit, p. 174 range ce contentieux parmi ceux de la
compatibilité. Bien que l’idée soit celle exprimée par cet auteur, il sied d’y voir l’influence des études de droit
international public sur le vocabulaire du contentieux constitutionnel. Il s’agit tout simplement de la
constitutionnalité des textes.
273
L. FAVOREU, Les Cours constitutionnelles, op. cit, p. 55 ; voir aussi M. de GUILLENCHMIDT, Droit
constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 2005, pp.159-160.
 116

La Cour constitutionnelle allemande apprécie les recours constitutionnels des particuliers

formés contre les lois, les actes administratifs et les jugements. En effet, aux termes de l’article
93 §1, alinéa 4a de la Loi fondamentale allemande telle que révisée le 29 janvier 1969,
« quiconque estime avoir été lésé par les pouvoirs publics dans un de ses droits fondamentaux »
peut introduire un recours constitutionnel.

La formule constitutionnelle de « pouvoirs publics » étant expressément large, elle englobe

manifestement les expressions normatives de l’Etat telles que les lois, les actes administratifs
réglementaires ou individuels et les jugements rendus par les cours et tribunaux. Et même les
traités, nous dit Jean GICQUEL.274

Ceci s’explique par le fait que les juristes allemands sont très attachés à la notion d’Etat de
droit formulée par eux dès 1860 et dont ils font découler les grands principes de droit
constitutionnel : séparation des pouvoirs, hiérarchie des normes, droits fondamentaux des
individus, non-rétroactivité des lois et des actes administratifs.275

Dans l’examen de ces recours constitutionnels, la Cour allemande joue le rôle de cour
administrative et de super Cour de cassation. Par ce biais, en effet, la Cour uniformise le droit
allemand car elle casse généralement les décisions rendues par les juridictions fédérales
suprêmes.

S’agissant du contrôle de constitutionnalité des lois et des traités, il importe de noter que
celui s’exerce a priori et a posteriori. Le contrôle préventif s’exerce sur la loi d’approbation d’un
traité qui doit être déférée à la Cour constitutionnelle avant sa promulgation, sur le refus de
promulguer la loi opposé par le Chef de l’Etat : à cette occasion, un organe constitutionnel en
désaccord avec ce refus soumet la loi à promulguer à la censure du juge constitutionnel qui a
ainsi le prétexte de l’examiner avant de se prononcer sur le refus de la promulguer ; de même,
l’entrée en vigueur d’une loi peut être retardée jusqu’à l’arrêt de la Cour constitutionnelle si
celle-ci a suspendu son exécution par une ordonnance provisoire.

En revanche, le contrôle a posteriori s’exerce de trois manières suivantes :

1° Le contrôle abstrait des normes peut être déclenché contre une loi fédérale par le
gouvernement d’un Land ou un tiers des membres du Bundestag. Il s’effectue contre toutes les
274
J.GICQUEL, op. cit, p.316, 1°. Parlant du traité, cet éminent constitutionnaliste cite l’affaire du 12 octobre 1993
relative au Traité de Maastricht.
275
P.ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, op.cit, p.276.
 117

catégories des lois y compris les lois constitutionnelles tant du point de la forme que du fond. Le
droit allemand autorise le requérant non seulement à solliciter l’annulation de la norme suspectée
d’inconstitutionnalité mais aussi de demander la confirmation de la susdite norme et dans ce cas,
de solliciter son application par l’autorité gouvernementale ou administrative. 276

2° Le contrôle concret des normes sur renvoi des tribunaux. Avant 1956, seuls les
tribunaux supérieurs pouvaient renvoyer devant la Cour constitutionnelle la question
préjudicielle de la constitutionnalité. Depuis la réforme du 2 août 1993, une section de trois juges
peut déclarer un renvoi irrecevable.277

Il faut noter au demeurant que le renvoi n’est possible que pour les lois postérieures à la
Constitution, celles adoptées avant cette dernière pouvant être appréciées par tout tribunal saisi
de la question sauf si elles ont été modifiées après l’entrée en vigueur de la Constitution auquel
cas elles sont assimilées aux lois nouvelles.

Cependant, il sied de remarquer que le renvoi opéré par le juge allemand se fait sans tenir
compte des conclusions des parties de même que la Cour constitutionnelle n’est pas limitée dans
sa saisine à la disposition dont le juge de fond demande l’annulation. La décision de la Cour a
effet erga omnes et doit être publiée au Journal Officiel.

3°Le recours constitutionnel à l’initiative des particuliers s’exerce si une atteinte aux droits
du requérant vient directement de la loi mais cela endéans un an à dater de l’entrée en vigueur de
la loi. Si l’atteinte provient de l’exécution de la loi par le juge ou par l’administration, le délai est
de un mois à dater de la notification au requérant mais après épuisement des voies des recours
ordinaires.

Il y a cependant, dit Louis FAVOREU, assouplissement à la règle de l’épuisement des

voies de droit ordinaires lorsque l’on sait à l’avance que le recours a peu de chances d’aboutir ou
bien «quand il s’agit d’une question d’intérêt général ou si le demandeur devait subir un
préjudice grave et inévitable s’il était renvoyé aux juges de droit commun ».278

276
L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, p.58.
277
C’est le mécanisme bien connu du filtrage des recours même ici il s’applique à un renvoi de juridiction.
278
Idem, p.59.
 118

L’on peut simplement retenir que le requérant doit avoir été lésé dans l’un de ses droits
fondamentaux énumérés dans les premiers articles de la Constitution ou aux articles 20, alinéa 4,
33, 38, 101, 103 et 104.

Cette énumération n’est pas limitative pour la Cour qui considère en effet que « les droits
fondamentaux forment un ordre juridique objectif qui doit être interprété non comme une série
des garanties ponctuelles, mais comme un système cohérent et complet de valeurs qui vise à la
protection de la dignité de la personne humaine et à son libre développement ». 279

Ce qui fait dire à Jean GICQUEL que « la Cour a grandement favorisé le règne du droit,
achevant sur ce point capital, une tendance qui s’esquissait déjà sous Weimar à juridiciser les
problèmes politiques ».280

La doctrine nous apprend que la Cour constitutionnelle n’est pas tenue de statuer quant au
fond des recours qui lui sont soumis. Elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire quant au tri à
opérer sur certains cas lorsqu’elle réalise qu’il est nécessaire de faire évoluer le droit
constitutionnel.

En outre, les conclusions des requérants ne lient guère la Cour qui reste maîtresse de
soulever même d’office l’inconstitutionnalité de la loi dès lors que le litige qui lui est déféré par
voie de recours contre un acte administratif ou juridictionnel suppose l’application d’une telle loi.
Elle peut enfin prendre ex officio une ordonnance provisoire de suspension de la loi.

La déclaration ou même la constatation de l’inconstitutionnalité de la loi amène

inéluctablement à son annulation. Mais devant les effets pervers de l’annulation de la loi déférée
devant elle, la Cour a recours à des méthodes qui tendent à tempérer les effets de l’annulation.
L’annulation étant rétroactive ou ex tunc, les effets pervers sont légion lorsqu’il s’agit d’une loi
en vigueur depuis des décennies et ayant entraîné dans son sillage plusieurs actes secondaires
dont l’annulation subséquente entraînerait sans coup férir un immense chaos dans
l’ordonnancement juridique.

Aussi, la loi sur la Cour constitutionnelle corrige-t-elle déjà en disposant qu’à l’exception
des jugements en matière pénale qui peuvent donner lieu à réouverture des procès, « les décisions

279
L. FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, p.60.
280
J. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit, p.316.
 119

qui sont fondées sur une norme déclarée nulle… mais qui ne peuvent plus faire l’objet d’une
contestation, subsistent… ».281

En revanche, la Cour a mis au point une autre technique dite d’annulation partielle
qualitative qui consiste à déclarer la loi déférée nulle seulement en ce qui concerne telle situation
et pas telles autres.

Elle utilise de même la technique de l’interprétation conforme qui consiste à maintenir la

loi censurée en vigueur mais à condition que son interprétation soit conforme à celle donnée par
le juge constitutionnel.

Il y a au demeurant possibilité de recours à la déclaration d’inconstitutionnalité sans

annulation subséquente lorsqu’il y a atteinte au principe d’égalité ou à un autre droit fondamental
en corrélation avec le principe d’égalité.

Enfin, la dernière technique est celle de l’annulation différée par laquelle la Cour n’annule
pas la loi mais la frappe de précarité en indiquant au législateur qu’elle n’est plus que
provisoirement constitutionnelle pour les raisons précisées dans les motifs et lui fait donc
injonction de modifier la loi en lui fixant parfois un délai précis. Il s’agit en effet du cas où la loi
est devenue inconstitutionnelle par le fait de l’évolution des faits ou du droit alors qu’à l’origine
elle était parfaitement édictée.

Après ce bref survol de l’état du droit en République fédérale d’Allemagne, l’on peut
affirmer qu’au-delà même de l’Etat de droit il y a l’Etat des juges.282 Autant dire que la Cour est
en prise permanente avec l’exercice du pouvoir. Elle y est parfaitement intégrée, à la vérité.283

La toute-puissance de la Cour allemande a été, en doctrine, dénoncée, mais il faut

remarquer qu’en pratique la protection des droits fondamentaux et l’uniformité de l’interprétation
qui s’acquiert par le biais notamment de recours constitutionnels à l’initiative des particuliers
donnent de l’Allemagne une image excellente en matière de protection des droits de l’homme.

La critique paraît dénuée de tout fondement tant il est évident qu’avec le fonctionnement de
la coalition majoritaire CDU-SPD, tout contrôle parlementaire devient aléatoire et illusoire et « la
disparition en pratique de la responsabilité parlementaire- du fait même de cette coalition

281
Voir article 79 de la loi sur la Cour constitutionnelle citée par L. FAVOREU, op. cit, p.61.
282
L.FAVOREU, op.cit, p.65.
283
J.GICQUEL, Droit constitutionnel …, op.cit, p.316, B.
 120

majoritaire gouvernementale- du Gouvernement fait que la Cour constitutionnelle fédérale sera

amenée de plus en plus à assumer cette fonction afin de garantir un contrôle effectif du
Gouvernement ».284

Aussi, se place-t-elle parmi les Etats en avant-garde de l’Etat de droit. En effet, ici comme
ailleurs, les droits fondamentaux ont pris un essor considérable au point d’être considérés non
seulement comme des droits invocables contre l’Etat mais aussi et surtout comme un système
cohérent des valeurs s’imposant à tout producteur normatif : législateur, administrateur ou juge.

L’explication finale pourrait être trouvée dans l’adage populaire : « chat échaudé craint
l’eau froide… ». La crainte du retour aux années du national socialisme nazi est-elle la même
pour la Russie ?

§4. L’exemple récent de la Russie

La doctrine moderne tend à classer la Cour constitutionnelle russe parmi le modèle

d’apparition récente en Europe de l’Est et en Afrique ou encore au sein du droit constitutionnel
de la transition dans ce pays.285

L’immense fédération de Russie, le plus grand pays du monde en superficie, soit 17.075
000 km2 s’étendant sur onze fuseaux horaires, pour une population de 150 millions d’habitants,
est composée de 89 « sujets », à l’autonomie plus ou moins développée : 21 républiques, 6
territoires (Krai), 49 régions (Oblast), 2 villes d’importance fédérale (Moscou et Saint
Petersbourg), 1 région autonome juive (Birobidjan) et 10 districts autonomes. Chacun de ces
« sujets » dispose d’institutions politiques propres avec un organe à compétence législative locale
et un exécutif : gouverneur ou autres.286

Pays-phare de l’ex-URSS, la Russie ne peut être étudiée au mépris de son histoire politique
qui est fort remarquable. Il faut seulement noter relativement au sujet qui nous occupe qu’à
l’époque de l’ex-Union soviétique, l’article 121 de la Constitution du 4 novembre 1977 confiait à
l’instance législative nationale la compétence de veiller au respect de la constitution. En

284
Lire avec intérêt les idées essentielles de Louis FAVOREU et de Michel FROMONT à propos de cette critique
dont l’inanité est aussi proverbiale que ne l’est son énoncé principiel même.
285
Voir NTUMBA-LUABA LUMU, op.cit, p.178, C.
286
M. de GUILLENCHMIDT, op.cit, p.165, n° 4.2.2.1.
 121

revanche, l’article 125 du texte issu de la révision constitutionnelle du 1er décembre 1988 a établi
un comité de surveillance constitutionnelle.

Du fait que le contrôle ainsi instauré est simplement politique, il y a lieu de voir dans
l’institution d’une Cour constitutionnelle une véritable novation car le centralisme démocratique
qui caractérisait les institutions de l’ex-Union soviétique interdisait justement toute efficacité de
contrôle ; de même qu’il est aberrant de voir en ces mécanismes autre chose qu’un droit
constitutionnel décoratif ou en tout cas établi pour de raisons purement idéologiques.

D’où la vielle querelle de dogmatiques d’avec les pragmatiques.287 Qu’à cela ne tienne, il
importe simplement de voir qu’ils étaient tous d’accord sur les bases de la société et discutaient
plutôt sur la méthode à suivre pour faire advenir le Grand soir. Dans une telle atmosphère
délétère, la justice constitutionnelle joue plutôt le rôle ingrat d’authentification des décisions des
organes dirigeants du Parti communiste.

La constitution de la Russie approuvée par référendum du 12 décembre 1993 institue une

Cour constitutionnelle. Pour bien montrer qu’une nouvelle ère a été entamée, dit Michel de
GUILLENCHMIDT, les auteurs de la Constitution de 1993 se sont montrés soucieux de se
288
référer aux principes sur lesquels repose le fonctionnement des démocraties occidentales. Par
rapport aux différents passés de la Russie, ce texte constitue donc une indéniable novation,
renchérit le doyen de Paris V.289

La Cour est composée de 19 juges nommés par le Conseil de la Fédération sur proposition
du Président de la fédération de Russie.290 Ils sont donc élus à la majorité absolue. Elle a été
créée le 7 février 1995 et ses membres jouissent d’un mandat de douze ans non renouvelable. Le
président de la Cour est également élu au vote secret par ses pairs pour un mandat de trois ans
renouvelable. Les juges doivent être âgés d’au moins 40 ans et au maximum, de 70 ans.

Le juge à la Cour doit vérifier des qualités suivantes pour être nommé : il doit être un
citoyen de réputation irréprochable, avoir une formation juridique supérieure, jouir d’une

287
Lire P.ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, LGDJ, 1996, p.354.
288
M. de GUILLENCHMIDT, op.cit, p.167.
289
Ibidem
290
Article 128 §1 de la Constitution de 1993.
 122

expérience professionnelle de 15 ans et témoignant d’une haute qualification dans le domaine du

droit.291

Elle est compétente, sur demande du Président de la fédération de Russie, du conseil de la

fédération, de la Douma d’Etat, du gouvernement de la fédération de Russie, d’un cinquième des
membres du Conseil de la fédération ou des députés à la Douma d’Etat, de la Cour suprême et de
la Cour d’arbitrage de la fédération de Russie, des organes des pouvoirs législatif et exécutif des
sujets de la fédération de Russie :

1° pour statuer sur la conformité à la Constitution des lois fédérales, des actes normatifs du
Président de la fédération de Russie, du Conseil de la fédération, de la Douma d’Etat, du
gouvernement de la fédération de Russie ;

2° pour apprécier la conformité à la Constitution des constitutions des républiques et des

traités internationaux de la fédération de Russie non encore entrés en vigueur ;

3° pour régler les conflits de compétence entre les organes du pouvoir de la fédération de
Russie et les organes du pouvoir d’Etat des sujets de la fédération de Russie ;

4° pour statuer, à la demande des tribunaux, sur les recours relatifs à la violation des droits
et libertés constitutionnels des citoyens et aboutir ainsi à la vérification dans un cas concret de la
constitutionnalité d’une loi appliquée ou applicable ;

5° pour interpréter la Constitution fédérale et ce, sur requête du Président de la fédération

de Russie, du gouvernement de la fédération de Russie, des organes du pouvoir législatif de
sujets de la fédération de Russie.

Quant aux effets des arrêts de la Cour constitutionnelle, il importe de signaler que les actes
reconnus non-conformes à la Constitution cessent de produire des effets juridiques alors que
s’agissant de traités internationaux reconnus tels, ils n’entrent point en vigueur et ne peuvent être
donc appliqués.

Dans la mise en cause de la responsabilité pénale du Chef de l’Etat pour haute trahison ou
commission de toute autre infraction grave, l’avis de la Cour est sollicité par le Conseil de la
Fédération.

291
Voir le tableau dressé par L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, pp.116-117.
 123

Dotée, comme on le voit, de pouvoirs constitutionnels importants, la Cour n’est pas le seul
garant du fédéralisme russe ; il faut prendre en compte les pouvoirs spécifiques du Président de la
Fédération de Russie et l’existence du Conseil de la Fédération qui représente les sujets.

Concernant le Président de la fédération de Russie, il peut, en cas de litige opposant le

pouvoir fédéral à un ou plusieurs sujets, procéder à une conciliation ou à défaut, saisir les
tribunaux. Mais au cas où les actes des organes du pouvoir exécutif des sujets sont contraires à la
constitution et aux lois fédérales, aux obligations internationales de la Fédération ou violent les
droits et libertés de l’homme et du citoyen, le Président de la Russie a le droit d’en suspendre les
effets jusqu’à la décision des tribunaux.

Quant au Conseil de la fédération, bien qu’il n’ait pas des pouvoirs étendus comme la
Douma d’Etat, il dispose, du fait qu’il ne peut être dissout car représentant de sujets de la
Fédération de Russie, d’une partie du pouvoir constituant dérivé.

Il faut reconnaître cependant que depuis l’an 2000, avec l’accession au pouvoir de M.
Vladimir Poutine, la Cour constitutionnelle dont les arrêts et avis n’étaient guère respectés a été
systématiquement invitée à trancher les conflits de compétence et elle l’a fait, avoue le doyen
Michel de GUILLENCHMIDT, souvent dans le sens de la restauration d’un Etat fédéral fort.292

En termes conclusifs, il sied de noter que la Russie a fait un géant bond en avant en matière
d’érection d’un Etat de droit. Non seulement qu’elle se qualifie ainsi à l’article 1er de sa
constitution, désavouant par là le credo communiste antérieur qui justifiait doctrinalement le
régime en le qualifiant aussi de démocratique, mais aussi et surtout elle procède à un énoncé
aussi long que fastidieux des libertés et droits reconnus aux citoyens : 54 articles sont consacrés à
cette proclamation.

Déjà en 1999, le maître de la Sorbonne opinait que sous la présidence du professeur

Toumanov, la nouvelle Cour qui a déjà rendu plusieurs arrêts semble faire preuve de qualités.293
Le survol même savant des cours constitutionnelles du monde entier, comme l’a tenté avec un
européocentrisme muet Michel FROMONT, ne peut être opératoire dans un travail de cette
ampleur que si le chercheur relève les traits caractéristiques de chacun des modèles afin de rendre

292
Voir M.de GUILLENCHMIDT, op.cit, p.166.
293
J. GICQUEL, op.cit, p.345.
 124

aisé le travail du comparatiste et finalement même celui de tout juriste qui se pose des questions
essentielles sur le contrôle des actes des autorités suprêmes de l’Etat.294

Comme on l’aura vu, en filigrane, il ne s’est agi que des modèles qui épousent le
tempérament de chaque peuple confirmant par là qu’une institution n’a de fondement solide que
dans le mental du peuple qui est à la fois le créateur et le destinataire final de toutes choses dans
la société.295

Par l’étude des traits caractéristiques d’un système, l’on tente généralement de théoriser les
modèles qui s’appliquent dans le monde et, de ce fait, d’en indiquer la parenté génétique qui
demeure le souci fondamental de l’homme de se protéger contre les oppressions de toutes sortes
et surtout lorsqu’elles sont le fait des puissants.296

Voyons à présent ce qui en est des traits doctrinaux de la justice constitutionnelle.

294
L. FAVOREU (L.) et Alii, Droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, Dalloz, 2005, p. 457.
295
Lire dans ce sens, F. BORELLA, Etat, pouvoir et société à l’aube du XXIème siècle, Mélanges, Nancy, Presses
universitaires de Nancy, 1999.
296
C’est le fondement de tout contrôle dans l’Etat qui s’apprécie comme une peur atavique de l’homme comme les
oppressions sans doute nombreuses et les menaces que l’humanité subit ou inflige à la vie. C’est l’économie
morale dont les fondations peuvent également expliquer l’attrait de l’humanité vers le contrôle des normes au
regard de celle considérée, du moins en théorie, comme parfaite parce que fondamentale ou l’œuvre du plus
grand nombre.
 125

CHAPITRE II :
LES TRAITS DU CONTENTIEUX CONSTITUTIONNEL

Après un long survol de quelques pays symbolisant l’un ou l’autre modèle de la justice
constitutionnelle dans le monde, il nous paraît utile, à ce niveau de l’étude, de brosser les traits
saillants de chacun de ces deux prototypes pour voir plus tard si il est possible de créer un autre
modèle ou tout simplement accommoder les données techniques de ceux qui existent aux
ambitions d’une Cour constitutionnelle véritablement congolaise.

Commençons par ce qui caractérise le modèle américain qui est premier dans le temps
avant de voir dans une section seconde ce qu’il en est du modèle européen.

Section 1 : LES CARACTERISTIQUES DU MODELE AMERICAIN

Le modèle américain que nous avons étudié au travers de sa version originale et des avatars
auxquels il a donné naissance peut se saisir en effet de façon analytique par les caractéristiques
que nous aborderons dans chacun des paragraphes suivants.

§1. Le contrôle diffus

Cette caractéristique qui est essentielle montre bien que le modèle américain est
décentralisé dans la mesure où tout juge américain peut statuer sur la constitutionnalité d’une
norme inférieure à la Constitution.

Les questions de droit constitutionnel297 sont considérées comme des questions relevant de
la compétence de n’importe quel juge quelle que soit sa place dans la hiérarchie judiciaire. La
justice constitutionnelle est diffuse ou décentralisée. 298

297
Ici l’expression « droit constitutionnel » infère aux droits et libertés garantis aux particuliers par la Constitution
américaine et par la Déclaration des droits. Au-delà des normes constitutionnelles fondatrices du système
politique américain ou celles relatives au pacte fédéral, les normes de référence pour le contrôle constitutionnalité
sont souvent celles relatives aux droits de l’homme. La jurisprudence américaine de la Cour suprême des Etats-
Unis d’Amérique indique cette référence aux droits et libertés individuels de façon récurrente. Voir Roger
PINTO, Jurisprudence constitutionnelle de la cour suprême des Etats-Unis, Paris, PUF, 1965.
298
M. FROMONT, op.cit, p.46.
 126

Dans le cas des Etats-Unis d’Amérique, les voies de recours sont celles de la common law
ou celles d’equity ; si les premières sont nombreuses celles de l’equity peuvent également
soulever des questions incidentes de droit constitutionnel.299

Il existe cependant une seule voie de droit de l’equity qui peut donner lieu directement à
une contestation de la constitutionnalité d’une loi, il s’agit de la demande d’injonction de ne pas
exécuter une loi qui n’est pas conforme. Le juge ne tranche la question de constitutionnalité qu’à
la condition que la solution du litige principal dépende de cet incident.

Le juge garde toutefois la latitude de se prononcer en deux directions : il peut écarter

l’application de la loi ou de l’acte administratif inconstitutionnel ou bien l’appliquer en lui
donnant un sens qui soit conforme à la Constitution. Les voies de recours cependant peuvent
faire qu’enfin de compte seule la Cour suprême sera à même de trancher de façon définitive la
question de constitutionnalité, les décisions des juges inférieurs n’étant valables qu’inter
partes.300

Par le jeu de la règle du précédent, les jugements de la haute Cour bien qu’inter partes elles
aussi finiront par avoir une autorité absolue de chose jugée vis-à-vis de tous. Il faut ajouter tout
de suite cependant que la règle du précédent ne bénéficie qu’aux cours supérieures, les
juridictions inférieures elles-mêmes étant souvent timides pour trancher les questions de droit
constitutionnel. 301

En outre, le recours spécifique du pourvoi en certiorari qui ressemble à notre pourvoi en

cassation donne toujours la possibilité à la Cour suprême de trancher la question de droit
constitutionnel qui lui est soumise.302

En dehors du cas des Etats-Unis d’Amérique, il y a le cas des autres pays de la common
law qui ont adopté le même système diffus de justice constitutionnelle. Tel est le cas du Canada
où cependant le plaideur dispose du droit à solliciter réparation pécuniaire d’une loi
inconstitutionnelle devant la juridiction suprême. D’autres variantes existent de même en Inde

299
M.FROMONT, op.cit, p.46
300
D.ALLAND et S.RIALS (sous la direction de), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Lamy, PUF, 2003,
pp.270-271.
301
Voir Michel FROMONT, op.cit, 46 ; lire également Philippe REYNAUD, « Des droits de l’homme à l’Etat de
droit. Les droits de l’homme et leurs garanties chez les théoriciens français du droit public », in Droits, n°2,
Paris, PUF, 1985.
302
D. TURPIN, op.cit, p.642.
 127

qui reconnaît des compétences de première instance à la Cour suprême pour les questions de
conflits entre la Fédération et les Etats membres ou entre ceux-ci seulement.303

Il faut souligner que même dans certains pays de droit romaniste, il est reconnu le droit de
contrôle de la constitutionnalité par voie d’incident aux juridictions ordinaires. C’est le cas de
l’Allemagne dont nous avons vu ci-haut qu’elle dispose d’une Cour constitutionnelle à
compétences très étendues.

Là aussi, le juge ordinaire jouit d’un pouvoir de contrôle incident pour vérifier la
constitutionnalité de certaines lois, celles antérieures à l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale
soit le 23 mai 1949.304

L’on peut désormais affirmer que le caractère diffus de la justice constitutionnelle de type
américain reste la règle même si de plus en plus il est remarqué une centralisation du contrôle qui
a abouti par exemple, aux Etats-Unis d’Amérique au phénomène selon lequel la Cour suprême
impose le respect de la Constitution, interprétée par elle, au législateur fédéral (Marbury versus
Madison en 1803), ou fédéré (Fletcher versus Peck en 1810) ainsi qu’à toutes les autorités
administratives, locales ou nationales y compris la plus prestigieuse : le Président des Etats-
Unis(US versus Richard NIXON en 1974).305

Il s’agit, à n’en point douter, d’une des caractéristiques fondamentales du système de

justice constitutionnelle de type américain. Mais elle n’est pas la seule ainsi que nous le verrons à
propos de l’étude d’autres traits saillants du même modèle.

§2. Le contrôle a posteriori

Ainsi que nous le verrons plus loin à propos de la séparation des pouvoirs dont
l’application semble être stricte dans la conception américaine du droit, il est plus que logique
que le contrôle de constitutionnalité dans ce modèle soit a posteriori. En effet, censurer une loi
en chantier participerait, dans cette logique, de l’exercice du pouvoir législatif confié par la
Constitution fédérale au seul Congrès et aux législatures des Etats.

303
M. FROMONT, op.cit, p. 48.
304
Ibidem
305
D. TURPIN, Droit constitutionnel, op.cit, p.645.
 128

Cette caractéristique n’est pas exclusive de la justice constitutionnelle de type américain

car en effet, il est de ces juridictions constitutionnelles d’autres types qui pratiquent aussi le
contrôle a posteriori. En termes plus clairs, c’est plutôt le contrôle préalable des lois qui est
ignoré dans ce système.

Sur ce trait de la justice constitutionnelle, il y a lieu d’observer que, sous ce rapport, même
le droit constitutionnel juridictionnel français marque un conservatisme foncier qui traduit
historiquement la volonté affichée de ne pas censurer la loi, expression de la volonté générale ou
celle de la Nation. Dans le dernier rapport Balladur sur la modernisation et le rééquilibrage des
institutions de la Ve République, l’option est levée timidement en la seule faveur de l’exception
de constitutionnalité qu’il faudrait par ailleurs enchâsser dans des techniques de renvoi par des
juridictions suprêmes de l’ordre administratif ou de l’ordre judiciaire et uniquement en ce qui est
de la violation des droits et libertés des citoyens.306

Dès lors, le type américain, étant fondé sur la technique de l’exception

d’inconstitutionnalité, semble trouver son fondement logique et technique dans le contrôle a
posteriori car il s’agit, en fait, de faire évincer une disposition législative ou réglementaire
existant dans l’arsenal juridique de l’Etat mais qui transgresse un droit fondamental ou une
liberté publique.

Au demeurant, ce trait semble s’accommoder avec le caractère diffus de la justice

constitutionnelle du type sous examen puisque le contrôle étant confié à tout juge ou à plusieurs
juges, il est acquis que ce contrôle aussi décentralisé ne peut s’exercer qu’a posteriori, étant
entendu que le contrôle abstrait et préalable ne se conçoit que devant un juge spécialisé, ce qui
est l’apanage du modèle kelsenien.

Il faut toutefois affirmer que cette caractéristique n’est pas essentielle car dans le modèle
américain il existe des avatars qui admettent le contrôle postérieur à la promulgation de la loi.
C’est le cas, on l’a vu, du système brésilien. De l’étude du modèle tout entier, il revient que
finalement sa configuration se dessine après l’abord de tous ses éléments constitutifs et non pas à
l’analyse d’un seul caractère. Aussi, abordons-nous ici l’étude du contrôle par voie d’exception.

306
E.BALLADUR, Une Ve République plus démocratique, Bibliothèque d’études doctorales juridiques de la
Sorbonne, Paris, 2007, 162 pp.
 129

§3. Le contrôle par voie d’exception

Dans cette expression devenue familière et à la fois polysémique, le terme technique est
celui d’exception307. Polysémique en effet, le terme « exception » peut vouloir signifier
étymologiquement ce qui est hors de prise (ex capere). Elle peut échapper à la règle en
demeurant en marge de celle-ci sans l’affecter directement ; elle tient une place à coté de la règle
mais lui reste en principe étrangère.

Dans un second sens, l’exception est intégrée dans la règle et prend deux formes : soit
l’alternative (dualité de solutions prévue par la règle), soit la dérogation (l’autorité censée
appliquer la règle l’écarte sur la base des motifs qu’elle apprécie- telles l’urgence ou la nécessité-
et détermine une solution originale ignorée du texte). Dans un troisième sens enfin, l’exception
peut mettre en échec la règle qui ne prévoit ni alternative ni dérogation. La règle est violée :
l’acte accède au rang d’exception à condition que des justifications puissantes viennent en
quelque sorte pardonner la soustraction, devenue simple écart, simple tempérament de la
norme.308

Ces développements de François SAINT-BONNET, fort riches du point de vue de la

philosophie de droit, ne présentent qu’un menu intérêt pour ce qui est de la justice
constitutionnelle. En effet, si le premier sens donné par cet auteur à la notion d’exception semble
cadrer avec l’usage qui en est fait en contentieux constitutionnel, il faut remarquer cependant que
cette expression est empruntée au droit judiciaire qui lui donne un sens fort technique et donc très
strict.

Michel de VILLIERS définit l’exception d’inconstitutionnalité qui donne lieu à la

caractéristique sous étude comme « une technique procédurale par laquelle une partie à un procès
oppose à son adversaire la non-conformité à la Constitution de la loi invoquée contre lui. Si le
juge admet l’exception, la loi n’est pas invalidée mais déclarée inapplicable à l’espèce ».309

307
R.GUILLIEN et J.VINCENT(sous la direction), Lexique des termes juridiques, 6ème édition, paris, Dalloz, 1985,
p.200 définissant l’exception comme « moyen par lequel le défendeur demande au juge, soit de refuser
d’examiner la prétention du demandeur parce que l’instance a été mal engagée(incompétence du tribunal,
irrégularité d’un acte de procédure), soit de surseoir à statuer jusqu’à la mise en cause d’un garant, l’expiration
du délai accordé à un héritier pour faire inventaire et délibérer. Dirigée contre la procédure, seulement,
l’exception ne constitue qu’un obstacle temporaire. Après décision sur l’exception, la procédure reprend son
cours devant le même tribunal ou est recommencée devant lui ou devant un autre ».
308
F.SAINT-BONNET, « Exception, nécessité, urgence » in D.ALLAND et S.RIALS (sous la direction de),
Dictionnaire de la culture juridique, Paris, Lamy, Quadrige, PUF, 2003, pp.673-678.
309
M. de VILLIERS, Dictionnaire du droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, Armand Colin, 2001, p. 106.
 130

Cette définition qui est correcte du point de vue du droit constitutionnel présente le défaut
de ne pas détailler en quoi consiste cette technique procédurale car dans une instance plusieurs
moyens de défense sont à la disposition du défendeur qui peut ainsi en les soulevant faire échec à
la demande. Aussi, du point de vue du contentieux constitutionnel, l’exception ainsi visée
s’entend d’une fin de non-recevoir c'est-à-dire d’une défense en justice liée à une prétention qui
empêche le juge de statuer sur le fond de cette prétention jusqu’à ce qu’elle soit vidée par un juge
compétent.310

C’est cela que l’on nomme également une question préjudicielle car elle conteste la
compétence du juge saisi de vider la totalité des questions soumises à son examen.

Après ce toilettage conceptuel, il sied de voir que dans le modèle américain fondé sur les
litiges concrets, la question de constitutionnalité ne peut être résolue que par voie d’exception
sous réserve des détails fort utiles que nous avons relevés à l’occasion de l’étude des quelques
dérivés du modèle sous analyse.

La technique d’exception d’inconstitutionnalité s’entend également d’une obligation faite

au juge ordinaire qui doute de la constitutionnalité d’une loi et parfois d’une autre règle de droit
de surseoir à statuer sur le litige à trancher et de saisir la cour spéciale de la question de la
constitutionnalité de la loi : c’est la procédure de contrôle concret de la constitutionnalité des
lois.311

L’on peut affirmer, en outre, que l’exception constitue la meilleure manière de faire
trancher une difficulté constitutionnelle par un juge mais à la condition que cette dernière ait un
lien évident avec l’issue du litige principal. Et ce qui distingue ainsi l’exception dans le modèle
américain sous étude d’avec la même notion dans les autres modèles, c’est qu’elle peut être
résolue par le juge devant lequel elle est soulevée.

Techniquement, l’exception ainsi soulevée prend la nature juridique d’une question

préalable312 plutôt que d’une question préjudicielle313 comme c’est le cas dans le modèle
européen que nous analyserons dans la seconde section de ce chapitre.

310
G.BLOCK, Les fins de non-recevoir en procédure civile, Paris, Nice, Bruxelles, LGDJ, Université Nice Sophia
Antipolis, Bruylant, 2002, 453 PP. Nous empruntons cette définition de fin de non-recevoir à cet auteur et plus
précisément dans sa belle thèse publiée et spécialement à la page 49.
311
M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, p.21.
312
R.GUILLIEN et J.VINCENT (sous la direction de), Lexique des termes juridiques, 6ème édition, Paris, Dalloz,
1985, p. 365.
 131

Comme nous le verrons dans les sections suivantes, le modèle américain est caractérisé par
l’autorité relative de la chose jugée qui s’attache presque automatiquement à toute décision
judiciaire rendue entre parties. Mais par le jeu des voies de recours exercées contre la décision
ainsi rendue, il arrive finalement que la Cour suprême des Etats-Unis tranche de manière à mettre
fin à la querelle ou à la controverse constitutionnelle. L’autorité ou le prestige de cette haute
juridiction et sa place dans le paysage constitutionnel et politique américain rendent en fin de
comptes l’autorité relative de la chose jugée comme un dogme dépassé car aucune autre
juridiction ni aucun pouvoir public ne peuvent ignorer l’existence d’un arrêt de cette juridiction.
Ceci n’édulcore pas cependant le caractère concret de ce contrôle dont l’analyse s’impose ici.

§4. Le contrôle concret314

Cette caractéristique est fondamentale dans le modèle américain. Dans ce modèle, en effet,
le contrôle concret des normes s’entend de l’obligation faite au juge ordinaire qui statue sur un
litige quelconque d’apprécier la constitutionnalité d’une loi invoquée par une des parties au
procès. Ici le contrôle s’exerce sur la loi au moment de son application. Pour ne parler que des
Etats-Unis qui sont la matrice du modèle sous examen, l’on peut observer que la Cour suprême
est également une juridiction d’appel de toutes les juridictions américaines pour les questions de
conformité à la constitution315.

Dans ce système, il est presque absurde de poser la question de constitutionnalité à un juge

en dehors de tout litige comme c’est le cas de la saisine ouverte à quelques autorités publiques
contre une loi. Il s’agit le plus souvent de faire trancher par le juge une querelle d’interprétation
d’une loi qui est, ne l’oublions pas, l’expression d’une majorité politique. Le système américain
ignore le contrôle des lois on the face c’est-à-dire dans l’abstrait.

Il importe de voir que dans ce modèle même, il est permis à chaque plaideur qui justifie
d’un intérêt personnel et quelques fois collectif (class action) de saisir le juge. Dans tous les cas,

313
Idem, p.365.
314
L’expression « contrôle concret », au-delà de son charme semble poser le problème de son contenu car il est
convenu de voir dans tout contrôle quelque chose de concret. Y a-t-il un contrôle réellement abstrait ? dans la
mesure où il porte sur une loi et sur une controverse politique même avant tout litige, ne peut-on pas déjà y voir,
à défaut d’un germe de contestation judiciaire au moins un pré-litige qui mérite d’être tranché ? La réflexion
mérite d’être poursuivie. Alec STONE trouve finalement que les cours supérieures ne résolvent pas tant des cas
concrets ou de litiges spécifiques qu’elles participent aux activités de contrôle social et de production normative
de l’activité du gouvernement. Voir Alec STONE, « Qu’y a-t-il de concret dans le contrôle abstrait aux Etats-
Unis ? », in R.F.D.C., n°34, 1998, p.249.
315
M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op. cit, p. p.47.
 132

il faut noter que le juge saisi du litige qui donne lieu à l’exception d’inconstitutionnalité ne
tranche la susdite exception que dans la mesure stricte où cela est nécessaire pour la solution du
litige.

Ainsi les incidents d’inconstitutionnalité dont la solution du litige ne dépendrait pas

seraient purement et simplement rejetés. Il faut mais il suffit que la solution du litige dépende de
la question de constitutionnalité de la loi à y appliquer. Ceci est capital.

L’on n’oubliera pas que la décision du juge est toujours et déjà erga partes de telle sorte
que la solution ainsi apportée au litige n’aura guère l’effet de l’invalidation de la loi. Celle-ci
peut très bien continuer à être appliquée devant le même juge et à d’autres parties.

Cet effet radical de la relativité des effets de la décision judiciaire doit être sérieusement
tempéré par la prise en compte de la règle du précédent qui caractérise également la justice aux
Etats-Unis d’Amérique.

La règle du précédent (stare decisis) bénéficie à toutes les cours supérieures et notamment
à la Cour suprême316. Dans ces conditions, il est évident que les juges inférieurs auront bien du
mal à ignorer la décision de la haute cour sous prétexte qu’elle n’aurait qu’un effet relatif aux
seules parties. 317

Cette considération nous amène à étudier plus en détails l’autorité de la chose jugée dans le
modèle américain.

§5. L’autorité relative de la chose jugée

Cette notion qui est un emprunt au droit judiciaire a le sens doctrinal précis que lui donne
notamment Antoine RUBBENS. Tout jugement, dès son prononcé, a l’autorité de la chose jugée
c’est-à-dire que le dispositif du jugement doit être tenu pour une vérité légale par tous.

Cependant, dans certaines matières de droit privé, cette vérité n’est pas opposable aux tiers
entendus ici comme les personnes qui n’ont pas été parties au procès. Il est entendu également

316
M.FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, pp.46-47.
317
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, 6ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, p.14. Voyez
l’intéressant article d’Alec STONE, « Qu’y a-t-il de concret dans le contrôle abstrait aux Etats-Unis ? », in
R.F.D.C., n°34, 1998, pp.227-250.
 133

que l’autorité de la chose jugée est relative en ce sens que les parties peuvent renoncer à
l’invoquer et que les tribunaux ne peuvent l’invoquer d’office.318

La doctrine enseigne également qu’aussi longtemps qu’un jugement est susceptible d’être
attaqué par voie de recours ordinaires, l’autorité de la chose jugée est précaire ; ce n’est que
lorsque les délais d’appel sont écoulés que le jugement est irrévocablement coulé en force de
chose jugée.

Au plan substantiel, enseigne Francis KERNALEGUEN, le jugement bénéficie d’une

présomption de vérité en ce sens que ce qui a été jugé doit être tenu pour vrai (res judicata pro
veritate habetur) : vérité légale à vrai dire, en ce sens qu’il s’agit de rendre indiscutable une
solution afin d’éviter une remise en cause incessante et une précarité insupportable 319. C’est tout
simplement une question de sécurité juridique.

L’autorité de la chose jugée présente tout d’abord un aspect négatif : une prétention épuisée
par un jugement ne peut être soumise à nouveau devant une juridiction au risque de subir la fin
de non-recevoir tirée de la chose jugée. Cette fin de non-recevoir interdit de recommencer un
procès qui serait exactement identique ; l’autorité de la chose jugée est relative, elle « n’a lieu
qu’à l’égard de ce qui a fait l’objet du jugement… »320

La célèbre règle de triple identité d’objet, de cause et des parties agissant en les mêmes
qualités s’applique ici. Aussi, l’autorité de la chose jugée n’a-t-elle d’effet qu’entre parties et
leurs ayants droit universels ou à titre universel et à l’égard de tous ceux qui ont été représentés.

Pourtant, il est classiquement affirmé que, par exception, l’autorité de la chose jugée peut
devenir absolue et, de ce fait, s’imposer aux tiers eux-mêmes. Cette exception serait justifiée par
la nature de la décision ou par celle du contentieux : auraient autorité absolue de chose jugée les
décisions constitutives, créatrices de situations juridiques nouvelles, ou les décisions rendues en
matière de contentieux objectif.321

L’aspect positif de l’autorité de la chose jugée, c’est que le jugement peut être invoqué
comme un acquis devant un second juge. Ici, il n’est plus question de la règle de triple identité.

318
A. RUBBENS, Le droit judiciaire zaïrois, Tome II, Kinshasa, PUZ, 1979, p.138.
319
F. KERNALEGUEN, Institutions judiciaires, 3ème édition, Paris, Litec, 2003, p.19, n°24.
320
Code civil congolais, article 227 in Les Codes Larcier, Kinshasa, Bruxelles, Afrique Editions, Larcier, 2003,
p.167. Cette disposition est la reproduction fidèle de l’article 1351 du Code civil français.
321
F.KERNALEGUEN, Institutions judiciaires, op.cit, p.19.
 134

Non seulement la procédure s’en trouve accélérée mais aussi le risque de contrariété entre les
décisions successives est écarté.

Tous ces développements procéduraux ont été utiles dans le seul but de rendre intelligible
la notion d’autorité de la chose jugée. En droit américain cependant, il a été suffisamment dit que
la décision rendue entre parties a l’autorité de la chose jugée en ce qui les concerne et sur le point
de droit jugé par le tribunal. C’est l’effet erga partes de l’autorité de la chose jugée.

Il faut noter cependant que l’existence dans ce système de la règle du précédent annihile cet
effet relatif pour transformer la décision d’inconstitutionnalité rendue sur un litige concret en une
norme opposable à tous, sauf au constituant qui peut la renverser. Ceci est valable pour le modèle
américain originel et même pour ses avatars qui produisent cependant des nuances qui ont été
soulignées ailleurs.

Ce modèle, né du tempérament d’un peuple pragmatique et peu enclin à la réflexion

théorique322, n’a pas recueilli les suffrages des peuples d’Europe qui ont inventé un autre système
dont l’étude s’impose.

Section 2 : LES CARACTERES DU MODELE EUROPEEN

Il s’agit d’analyser ici les caractéristiques essentielles du modèle kelsenien de la justice

constitutionnelle ou modèle européen. Le trait primordial est l’existence d’un juge spécialisé ou
centralisé.

§1. Le contrôle centralisé

A la différence du système américain du contrôle de constitutionnalité des lois, le modèle

européen n’est pas né du silence des textes et de la pratique. Il est le produit du travail théorique
d’un brillant esprit juridique : Hans KELSEN. C’est lui qui, le premier, s’est efforcé à fonder, en
raison pure, la garantie juridictionnelle de la Constitution.

322
Il est utile de remarquer que l’Amérique qui est pourtant une terre d’asile féconde pour toutes les populations
venues du monde entier n’a pas encore su secréter un esprit théorique puissant. Si la technologie y est sans
conteste à la pointe des dernières découvertes, l’analyse théorique et philosophique cependant ne semble pas
avoir acquis les lettres de noblesse que l’on constate en Europe, terre de philosophes et de penseurs de tout poil.
Ceci n’expliquerait-il pas le succès qu’un Bernard Henri-Levi, par exemple, récolte aux Etats-unis d’Amérique
parmi les intellectuels médiatiques ?
 135

Ce n’est pas le lieu d’exposer la théorie de Hans KELSEN dont les applications ont donné
lieu à l’émergence du modèle sous étude. L’on peut retenir simplement que pour cet auteur,
l’ordre juridique est « un édifice à plusieurs étages ou couches de normes juridiques ».323

Autrement dit, explique Dominique ROUSSEAU, une règle n’a pas en elle-même et de
manière isolée une valeur juridique ; elle n’acquiert une telle qualité que dans la mesure où elle
peut être mise en rapport avec une autre norme, qui elle-même est dans une relation identique
avec une norme supérieure, qui elle-même…etc. ainsi, la nature juridique résulte de son insertion
dans un ensemble hiérarchisé, de la connexion entre elles des différentes couches des règles ; tout
se tient par un système particulier de communication où la règle supérieure transmet sa validité à
la norme inférieure – qui ne sera juridique que si elle peut être imputée à la norme supérieure- et
qui à son tour, transmet et fonde la validité de la norme qui lui est subordonnée. 324

Dans un tel système intégré et fermé sur lui-même, la validité de la loi est logiquement en
dépendance étroite avec la Constitution, clef de voûte de la théorie kelsenienne. Pour assurer
cette validité ultime sans laquelle la pyramide s’effondre, le contrôle de constitutionnalité
s’impose ainsi à la raison humaine.

Dès lors, notre auteur était confronté au problème non moins théorique de l’organisation de
ce contrôle de la constitutionnalité. Il a eu le choix entre le contrôle remis à tous les juges ou à
une instance unique, nous apprend Charles EISENMANN.325

Il a opté pour la création d’une instance unique qui présente essentiellement un double
avantage : celui d’éviter les divergences d’interprétations constitutionnelles susceptibles de naître
du travail des juridictions diverses ; une juridiction unique permet de donner immédiatement
« une vérité constitutionnelle » et assure, d’emblée, l’unité jurisprudentielle. Et, en second lieu,
ce modèle épure de la pyramide toutes impuretés normatives qui seraient décelées. Il n’est pas
question de l’existence même de manière discrète d’une loi dont la non-conformité aura été
déclarée ; elle sera censée n’avoir jamais exister. Ces implications que nous analyserons bientôt
ont, aux dires de Charles EISENMMAN qui passe pour le plus fidèle et le plus éminent disciple
du maître de Vienne, « un lien sinon nécessaire, du moins naturel ».326

323
H. KELSEN, Théorie pure du droit, traduction de Charles EISENMANN, Paris, Dalloz, 1962, p.299
324
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op.cit, pp.16-17.
325
C.EISENMANN, La justice constitutionnelle et la Haute Cour d’Autriche, 1928, réédité, Paris, Economica,
1986, p.291.
326
IDEM, p.289.
 136

C’est ce modèle qui a d’abord séduit le pays de son auteur, l’Autriche, qui l’adopta dans sa
Constitution du 1er octobre 1920, et ensuite le reste de l’Europe occidentale, à l’exception de la
Grèce. 327

Une fois que la centralisation du juge constitutionnel a été fondée en raison et ses
implications pratiques que sont la contestation de la loi par voie d’action, in abstracto, donnant
lieu à l’autorité absolue de la chose jugée s’imposant erga omnes ont été soulignées, il reste à
étudier la possibilité qu’offre le modèle kelsenien de quereller la loi avant son existence
juridique. C’est le contrôle préalable ou a priori.

§2. Le contrôle a priori

Le contrôle préalable est l’une des caractéristiques essentielles du modèle européen car il
procède de l’idée qu’aujourd’hui, l’Etat n’est plus simplement défini comme un ensemble
d’autorités publiques, mais également comme un système hiérarchisé de règles de droit. Ce
contrôle est abstrait dans la mesure où il est initié par les autorités publiques soucieuses de
défendre l’intérêt général et non par des personnes privées enclines à défendre des droits
subjectifs ; de même, la solution du litige ne fait cas d’aucune situation particulière.328

La doctrine enseigne que le contrôle préalable peut emprunter deux formes selon qu’il est
exercé avant ou après la promulgation de la loi. Il sera dès lors ou antérieur ou postérieur à la loi
et avec deux significations différentes : avant la promulgation, le contrôle préalable antérieur
s’analyse en une étape de formation de la règle de droit. Il possède, en outre, un lien étroit avec le
contentieux de fonctionnement des pouvoirs publics. Le contentieux des libertés se trouve
relégué au second plan.

En revanche, le contrôle abstrait postérieur à l’entrée en vigueur de la loi peut s’analyser en

un contentieux des valeurs constitutionnelles.329 C’est l’apanage des personnes privées ainsi que
de la minorité politique qui n’a pas pu ou su renverser la machine de la majorité lors de
l’adoption de la loi querellée.

327
L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, pp.10-16 ; M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans
le monde, op.cit, pp. 18-25 ;
328
M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, pp.69-71.
329
Ibidem
 137

L’on doit à la vérité de dire que le contrôle préalable abstrait est plutôt rare. L’on rencontre
en France alors que le contrôle abstrait postérieur se retrouve en Autriche, en Allemagne, en
Espagne et même en Belgique sous réserve des détails qui ont été exposés plus haut. La France,
avec son contrôle abstrait antérieur a fait des émules dans le monde, en l’occurrence la
Roumanie, la Pologne et la Hongrie sans compter les nombreux pays francophones d’Afrique
noire.

L’on peut également noter que le contrôle préalable des traités et accords internationaux est
plus répandu que celui des lois. En effet, dans les pays connaissant la justice constitutionnelle
spécialisée de type européen, il est logique, dit M.FROMONT, que ce contrôle soit effectif car
c’est le seul moyen de concilier le caractère irrévocable des engagements de l’Etat avec la
nécessité d’organiser le contrôle de leur compatibilité avec la Constitution.330

Le contrôle préalable présente l’avantage technique qu’il ne laisse pas l’ordonnancement

juridique s’infecter d’une inconstitutionnalité avant de la voir expurger plus tard. Une nuance de
taille s’impose au demeurant.

En effet, dès l’adoption, la loi a une existence juridique certaine et une obligatoriété qui ne
saurait être niée, la promulgation par le Chef de l’Etat ne faisant que certifier de l’existence de la
loi de même qu’elle donne l’ordre à l’Administration de l’exécuter.331

De ce point de vue, la classification désormais traditionnelle du contrôle préalable pose

problème à moins de dire que la norme juridique n’entre en vigueur et n’existe qu’à partir de la
promulgation. Or, l’on ne peut promulguer que ce qui existe déjà pour le porter à la fois à la
connaissance des citoyens et en ordonner l’exécution.

A tout considérer, le contrôle a priori est une donnée du modèle européen originel car les
avatars ont adopté quelques fois des contrôles postérieurs ; le contrôle par voie d’action est
également un trait saillant du modèle sous étude qu’il faut analyser ici.

330
M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, p.71 ; lire aussi les développements
intéressants sur la question de la compatibilité des engagements internationaux avec la Constitution dans Nguyen
QUOC DINH(+), Patrick DAILLIER et Alain PELLET, Droit international public, 7ème édition, Paris, LGDJ,
2002, pp.284-291.
331
Lire F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier, 2007, p.215.
 138

§3. Le contrôle par voie d’action

Sans qu’il soit besoin ici de longs développements sur la notion d’action que le contentieux
constitutionnel emprunte comme celle d’exception, vue ci haut, au droit judiciaire, il importe de
dire simplement que l’action sous le rapport qui nous intéresse est « le pouvoir reconnu aux
sujets de droit de s’adresser à la justice pour obtenir le respect de leurs droits ou de leurs intérêts
légitimes »332

Il s’agit ici de l’action qu’un plaideur serait amené à introduire en justice en matière
constitutionnelle et plus précisément en matière de constitutionnalité des lois qui est, on l’a vu, la
donne fondamentale du contentieux constitutionnel.

Le modèle européen dans l’ensemble se fonde entre autres sur la protection des droits
fondamentaux des citoyens. Dès lors, il paraît logique que dans un tel système il soit admis qu’un
plaideur ait la possibilité de saisir le juge et de contester par voie juridictionnelle une loi qui
heurte des libertés garanties au citoyen plaideur par la Constitution.

Dans la diversification de ce prototype juridictionnel, l’on peut relever cependant qu’il est
des constitutions qui n’ont ouvert la saisine qu’à certaines personnes publiques sans cependant
altérer ce trait saillant du type européen. Le système est logique dans la mesure où il ne peut à la
fois permettre la censure des lois par voie d’action et refuser la censure de mêmes actes dans
l’abstrait c’est-à-dire préalablement à tout litige.

En effet, le contrôle abstrait que nous verrons dans le paragraphe suivant n’est rien d’autre
qu’une modalité de contrôle a priori dans la mesure où il s’exerce avant tout le litige concret
mais surtout il est postérieur à l’existence des normes dans l’ordonnancement juridique.

§4. Le contrôle abstrait

Ainsi que nous l’avons vu plus loin, le contrôle abstrait peut être antérieur ou postérieur
aux normes. Lorsqu’il est antérieur aux normes, il peut se résoudre en une étape dans
l’élaboration technique de la loi, en revanche, il constituera un véritable contrôle des lois
lorsqu’il s’effectuera après que la loi a été promulguée.

332
R.GUILLIEN et J.VINCENT (sous la direction de), Lexique des termes juridiques, 6ème édition, Paris, Dalloz,
1985, p. 14, verbo : action en justice.
 139

Michel FROMONT nous prévient déjà que le contrôle abstrait et donc objectif « reste très
fortement marqué par ses origines, à savoir la volonté de trouver un arbitre entre les organes ou
les collectivités d’un même Etat ».333 Voilà pourquoi, renchérit-il, le contrôle abstrait et objectif
le plus vieux est-il celui du contentieux entre pouvoirs ou collectivités publics. A ce jour, s’ajoute
le contentieux des normes.

Dans ce cadre, il n’est pas inutile de remarquer que le contrôle abstrait adopté dans le
modèle kelsenien est voué, au départ, à régler les conflits entre les organes constitutionnels ou
même parfois à les prévenir notamment lorsque le juge constitutionnel est appelé à émettre des
avis qui politiquement vident un germe de conflictualité. Il est même possible que le juge
constitutionnel reçoive des attributions en matière administrative mais orientées toutes à prévenir
des conflits entre les organes constitutionnels.

Ainsi le contentieux électoral est-il rangé au sein du contrôle abstrait car en effet lorsque le
juge constitutionnel a reçu de la Constitution l’attribution de vérifier la régularité de l’élection de
certains titulaires des mandats électifs, en réalité il doit exercer son contrôle de conformité à la
Constitution, à la loi organisant les élections ainsi que parfois aux règlements d’application. Le
caractère abstrait se voit uniquement lorsque l’on observe qu’il s’agit d’un débat sur un statut
prévu par la Loi fondamentale.334 Il en est de même du contentieux de la régularité de la
détention des mandats publics surtout électifs.

Le contentieux de la régularité des activités des organes constitutionnels constitue, aux

yeux de la doctrine, le second type du contentieux entre pouvoirs publics. Il peut s’agir d’un
conflit de compétences entre organes constitutionnels. C’est le cas par exemple, en France, du
conflit possible entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire335.

333
M. FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, p.66.
334
IDEM, p.67. S’agissant d’un statut conférant des droits subjectifs à un individu autorisé dès lors à poser des actes
juridiques prévus par ledit statut, il y a lieu de critiquer le caractère abstrait du contentieux électoral. Même s’il
est objectif en ce qui concerne le contentieux de maintien des mandats, il ne nous paraît guère objectif dès lors
qu’il concerne des candidats à une élection ou des titulaires des votes non encore proclamés. Là, il s’agit, à notre
avis, de réclamations des droits subjectifs en l’occurrence des droits politiques à l’éligibilité ou à accéder à tel
poste politique constitutionnellement prédéfini.
335
T.S.RENOUX et M. de VILLIERS, Code constitutionnel, Paris, Litec, 1994, pp.323-364 réservent de belles
pages à l’analyse notamment de la jurisprudence du Conseil constitutionnel français relativement au partage des
compétences entre le domaine de la loi et le domaine réglementaire. Intéressante gymnastique dont l’exercice
sera abordé à l’occasion de l’étude des modalités d’exercice de la justice constitutionnelle en RdCongo.
 140

Il peut également s’agir d’un conflit de compétences entre organes techniquement égaux
comme c’est le cas en Allemagne ou même en République sud-africaine.336 Il convient de noter
avec Michel FROMONT que « malgré le fait que le conflit oppose deux organes placés souvent
sur un pied d’égalité, il ne déclenche nullement un contentieux subjectif : chacun des organes fait
valoir son statut constitutionnel et non pas sa situation personnelle ».337

Il faut ajouter ici que le contentieux référendaire en ce qu’il concerne la validité de la

votation populaire ou même parfois de l’initiative populaire relève, sans aucun doute, du
contentieux abstrait ou objectif.

Il est pertinent de faire observer qu’à côté de ce contentieux abstrait entre pouvoirs publics,
il existe aussi un contentieux qui tend à vider les conflits entre collectivités publiques. C’est le
cas, à n’en point douter, du conflit susceptible de naître à l’occasion du pacte fédéral ou même de
la régionalisation politique. En effet, si dans un Etat unitaire décentralisé, la tutelle exercée tant
sur les organes que sur les actes des entités décentralisées vient à bout de toutes velléités
contestataires de ces dernières, pareille tutelle est exclue dans le cadre d’un Etat fédéral ou dans
celui plus récent d’un Etat régional338.

Dès lors, le recours au juge constitutionnel se présente comme la seule issue responsable
pour vider de façon juridique le conflit ainsi né. Dans cette occurrence, le contentieux est
manifestement objectif dans la mesure où il ne concerne que des collectivités composantes de
l’Etat.

Enfin, la doctrine enseigne qu’il existe également un contentieux objectif ou abstrait

pouvant naître uniquement entre les normes juridiques. C’est à propos qu’il est affirmé
qu’aujourd’hui l’Etat est perçu comme un système hiérarchisé des règles de droit plutôt que
comme simple ensemble d’autorités publiques.339

Le contentieux entre normes juridiques constitutionnelles et infraconstitutionnelles est dit

abstrait car il est déclenché par les autorités publiques qui se prévalent tout au moins de défendre
l’intérêt général plutôt que les intérêts privés. En outre, un tel conflit est vidé sans considération
de la situation particulière d’un justiciable.

336
M.FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, p.68.
337
Ibidem. C’est nous qui soulignons.
338
Lire A.GRUBER, La décentralisation et les institutions administratives, Paris, Armand Colin, 1986, pp.263-294.
339
M.FROMONT, op.cit, p.69.
 141

Il est entendu toutefois du point de vue de la science politique que chaque autorité publique
qui agit ne le fait qu’en raison de ses propres intérêts politiques. Il est exclu par exemple qu’une
autorité publique agisse contrairement aux aspirations qui sont les siennes ou même tout
bassement en dysharmonie avec les intérêts de la majorité qui la soutient au pouvoir. Mais
malgré cela, le litige ainsi déféré devant le juge constitutionnel n’en demeurera pas moins abstrait
tant il ne vise pas un droit subjectif identifié.340

Notons, comme nous l’avons fait plus haut, que le contentieux abstrait peut s’exercer avant
ou après l’entrée en vigueur de la loi. Dans le premier cas, il s’analyse en une étape dans le
processus d’édiction de la norme juridique tandis que dans le second cas il doit être entendu
comme un mécanisme de protection des valeurs proclamées par la Constitution et par ricochet,
celui de la protection des droits et libertés fondamentaux du citoyen.

Ce trait saillant de la justice constitutionnelle kelsenienne nous permet dans le point suivant
de tenter de répondre à la question de la nature de l’autorité de décisions du juge constitutionnel.

§5. L’autorité absolue de la chose jugée

L’autorité absolue de la chose jugée est, sans conteste, la caractéristique essentielle d’une
cour constitutionnelle dans la mesure où, généralement placée hors de la hiérarchie judiciaire
ordinaire, ses décisions doivent s’imposer tant aux pouvoirs publics qu’aux citoyens. Le
fondement d’une telle position est que l’acceptation des voies de recours contre ses arrêts lui
enlèverait toute autorité et aboutirait à coup sûr à créer un modèle décentralisé de justice
constitutionnelle alors que cela est l’effet inverse écarté par les concepteurs du modèle.

Dans ce modèle en effet, la constitution tire les conséquences d’une déclaration

d’inconstitutionnalité. La promulgation étant l’acte qui atteste que la loi a été régulièrement
délibérée et votée et en ordonne l’exécution, une déclaration d’inconstitutionnalité qui interdit la
promulgation, ne peut être considérée comme une annulation. La promulgation étant cependant
une compétence liée, l’usage du terme « annulation » s’est largement répandu. La promulgation

340
Au demeurant, du point de vue strictement juridique, la loi étant considérée comme l’expression de l’Etat dans sa
configuration politiquement majoritaire, n’est-il pas, au plan de la recevabilité, sans intérêt de l’attaquer devant le
juge lorsque l’on en est l’auteur et que donc l’on dispose toujours de la faculté juridique de la modifier sans
s’attirer ni les foudres de l’opposition ni la curiosité parfois malsaine de l’opinion publique nourrie par des
médias souvent peu tendres à l’égard de ceux qui dirigent ? et, last but not least, une action en justice même
devant les juges acquis aux opinions de la majorité n’est-elle pas toujours un risque qu’il faut bien calculer avant
de le prendre ?
 142

de la loi rend celle-ci incontestable, tant du moins que ne sera pas mise en place une procédure
d’exception d’inconstitutionnalité.341

De même, le constituant dans ce modèle définit l’autorité des décisions du juge

constitutionnel ; elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et
juridictionnelles. L’autorité ainsi attachée à ses décisions est l’autorité absolue de chose jugée :
ce qui est jugé ne pouvant plus être remis en question. Dans le cas du droit français, l’on peut
noter que cette autorité a été voulue par le constituant de 1958 afin d’éviter les contrariétés de
décisions entre le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat.342

L’autorité absolue de la chose jugée ne joue qu’à l’égard du texte qui a été soumis au juge
constitutionnel. Par rapport à l’autorité de la chose jugée prévue par le Code civil avec son
exigence de triple identité d’objet, de parties et de cause, il importe de noter que l’exigence
d’identité de parties disparaît, le contentieux de constitutionnalité ayant un caractère objectif
comme tout contentieux de légalité.

S’agissant des juges d’application de la loi, ils sont tenus de respecter l’interprétation qu’en
donne le juge constitutionnel dans la mesure où la loi n’exprime la volonté générale que dans le
respect de la Constitution.

Aussi, est-il exact d’affirmer que « l’identité d’objet est parfois remplacée par analogie
d’objet : si l’autorité de chose jugée… ne peut en principe être utilement invoquée à l’encontre
d’une autre loi conçue en termes distincts, il n’en va pas ainsi lorsque les dispositions de cette loi,
bien que rédigées sous une forme différente ont, en substance, un objet analogue à celui des
dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution ».343

Il est entendu en effet que s’agissant d’un recours en rectification d’une erreur matérielle
dirigé contre ses propres arrêts, le juge constitutionnel le recevra au motif qu’une demande qui
tend exclusivement à la rectification d’erreur matérielle non imputable au requérant ne met pas
en cause l’autorité de la chose jugée.344

341
L.FAVOREU et Th. S. RENOUX, « Le contrôle de la constitutionnalité des actes administratifs », in Répertoire
Dalloz de contentieux administratif, Paris, Dalloz, 1991, pp.36-348.
342
Th. S. RENOUX et M. de VILLIERS, Code constitutionnel, op.cit, p.477.
343
Décision n° 89-258 DC, 8 juillet 1989 in Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, 1989,
p.48.
344
Décision du 23 octobre 1987, in Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987, p.55 avec
note d’E. PEUCHOT.
 143

Toutefois, lorsqu’il prend de simples décisions administratives exécutoires en tant

qu’organe d’Etat, le juge constitutionnel n’est pas lié par l’autorité de la chose jugée.345

L’autorité des arrêts de la Cour constitutionnelle ne doit pas être confondue avec l’autorité
de la jurisprudence. D’une part, l’autorité attachée à chaque arrêt n’est pas un obstacle dirimant à
l’évolution de la jurisprudence. D’autre part, au-delà du respect des décisions du juge
constitutionnel la jurisprudence constitutionnelle ne manque pas d’être invoquée par les juges
tant de l’ordre administratif que de l’ordre judiciaire dans le cas d’une qualité d’ordres de
juridiction.

Au demeurant si une confusion venait à être admise entre autorité de la chose jugée et
jurisprudence, il en résulterait inévitablement un tassement de l’activité juridictionnelle et une
immobilité qui ne peut être souhaitée de la part d’un juge dont l’activité principale est d’être « la
bouche de la Constitution » dans les conjonctures qui sont cependant très mouvantes.

La distinction ainsi établie est essentielle car par elle, les juges inférieurs ont la latitude
d’apprécier la régularité juridique des actes déférés devant eux suivant la jurisprudence qui
ressort des arrêts de la Cour constitutionnelle sans avoir à invoquer l’autorité de la chose jugée
qu’ils doivent respecter si le débat porte sur une disposition législative déjà censurée.

S’il s’agit de décisions rendues à propos d’autres textes, l’autorité de la chose jugée ne joue
pas et c’est plutôt l’autorité de la jurisprudence qui joue. La question cependant est celle de
savoir sur quoi le juge inférieur s’appuie pour extraire la norme à appliquer au litige qui lui est
déféré.346

Emile LAMY trouve le fondement de l’autorité de la jurisprudence dans la répétition et

dans la hiérarchie. En effet, dit-il, par cette évolution vers un contrôle judiciaire de plus en plus
élevé, la jurisprudence acquiert un maximum d’autorité possible parce qu’à la répétition qui

345
Lire F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Kinshasa, Bruxelles, Afrique éditions, Larcier,
2007, p.81.
346
Lire aussi le Professeur PINDI MBENSA KIFU, Introduction générale à l’étude de droit privé, Notes de cours,
1er graduat, 1984-1985, p.44, inédit. Cet auteur, après avoir fait le distinguo entre droit anglo-saxon et droit
romano-germanique, affirme que même dans les droits non anglo-saxons, la jurisprudence jouit en fait d’une
autorité incontestable aussi bien quand elle interprète le droit positif que quand elle en comble les lacunes.
 144

constitue le premier facteur favorable d’autorité, vient s’ajouter surtout le deuxième facteur qui
est la hiérarchie.347

Dans le système de dualité d’ordres de juridictions comme celui que le constituant

congolais a adopté le 18 février 2006, il importe de noter que si le Conseil d’Etat n’est pas tenu
de respecter la jurisprudence du juge constitutionnel, il lui faut cependant de « bonnes raisons »
pour la contredire.348

En droit français, par exemple, ces bonnes raisons ont été longtemps trouvées dans le fait
que la question posée aux deux Conseils ne l’était pas dans les mêmes termes, le Conseil d’Etat
dans l’exercice de son contrôle de légalité, pouvant rencontrer l’obstacle d’une disposition
législative qui vient faire écran entre la Constitution, telle qu’interprétée par le Conseil
Constitutionnel, et la disposition réglementaire dont il doit apprécier la légalité : c’est
l’application de la théorie de l’écran législatif.349

Les divergences de jurisprudence ont été résorbées au fil du temps car l’autorité de la
jurisprudence du juge constitutionnel ne signifie guère qu’il règle son contentieux par voie de
dispositions générales mais que plutôt les deux Hautes juridictions sont tenues de se retrouver sur
des positions communes car elles participent, toutes les deux, au « gouvernement de la
Constitution » qui ne saurait tolérer une double lecture de cette dernière. C’est une question de
logique du système.

Avec Dominique ROUSSEAU, il n’est pas inutile de constater qu’au-delà de l’hostilité que
d’aucuns pouvaient craindre à l’égard du Conseil d’Etat, il y a quand même deux décisions du
Conseil constitutionnel qui maintiennent une divergence des vues jurisprudentielles : :il s’agit de
l’affaire des contraventions sanctionnées de peine de prison qui relèvent de la compétence
législative pour le Conseil constitutionnel et que le juge administratif suprême français tient pour
acte du domaine réglementaire ; ainsi que de l’affaire du silence gardé par l’Administration qui

347
E. LAMY, Le droit privé zaïrois, Vol.I., Introduction à l’étude du droit écrit et du droit coutumier zaïrois,
Kinshasa, PUZ, 1975, p.123.
348
Lire F. MELIN-SOUCRAMANIEN, « La notion de jurisprudence du Conseil constitutionnel », in
D.G.LAVROFF et M. RAMIREZ JIMENEZ, La pratique constitutionnelle en France et en Espagne de 1958 et
1978 à 1999, Paris, PUF, 2001, p.199.
349
Lire L.FAVOREU et Th.S.RENOUX, « Le contrôle de la constitutionnalité des actes administratifs », op.cit,
p.36 et s.
 145

équivaut pour le Conseil constitutionnel à une décision de rejet et à une décision d’acceptation
pour le Conseil d’Etat.350

L’on peut en définitive soutenir que l’autorité de la chose jugée par le juge constitutionnel
est une arme de discussion parce qu’elle doit être prise en compte déjà au moment de la
préparation des textes par les autorités publiques concernées.

Le juge judiciaire quant à lui, ici comme ailleurs, ne semble nullement avoir élevé quelques
divergences majeures avec la jurisprudence du juge constitutionnel. Toutefois, l’intérêt porté à la
connaissance des arrêts des juridictions constitutionnelles par la doctrine et les praticiens du droit
laisse penser que ces décisions seront de mieux en mieux appliquées par les autorités
juridictionnelles351 Il importe dès lors de montrer comment la justice constitutionnelle influe sur
l’ordre politique et l’ordre juridique constitutionnel.352

350
Lire D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, 6ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, p.170.
351
L’on peut noter avec satisfaction que le Tribunal des conflits dans le cas français, par exemple, a, par décision de
principe du 12 janvier 1987, décidé de se rallier à la position du Conseil constitutionnel sur la répartition des
compétences contentieuses entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire en matière financière. Voy 12 janvier
1987, Compagnie des eaux et de l’ozone v. SA Etablissements Vétillard, in R.F.D.A., Paris, 1987, p.287,
conclusions J.MASSOT.
352
Lire MBOKO Dj’ANDIMA, L’Etat de droit constitutionnel en République démocratique du Congo.
Contributions à l’étude de ses fondements et conditions de réalisation, Mémoire de D.E.S. en droit public,
UNIKIN, Faculté de Droit, 2005, 279pp.
 146

CHAPITRE III :
LES INFLUENCES DE LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE

La justice constitutionnelle que nous venons de décrire ne peut s’exercer que dans le cadre
d’un Etat. Or, déjà dans sa conception d’Etat-gendarme, celui-ci accomplissait les tâches de
justice, de diplomatie et de défense de même que l’activité de police pour assurer le bon ordre.
Dans sa conception d’Etat-providence, il faut reconnaître que ces tâches se sont accrues de sorte
qu’une nécessité logique et pratique de partager les différentes tâches entre plusieurs organes
s’est imposée.

Du point de vue du droit constitutionnel, les fonctions de l’Etat s’entendent des

manifestations de la souveraineté de l’Etat. La thèse finaliste est écartée car elle ne trace ni
devoirs ni droits en ce qui est de simples objectifs que peuvent recouvrer les tâches à
accomplir.353

Il est entendu que le terme Etat dans l’expression « fonctions de l’Etat » infère aux
gouvernants qui sont à la fois organes de l’Etat et représentants du souverain. D’une part, en tant
qu’organes de l’Etat, c’est l’Etat lui-même qui agit par leur entremise, et d’autre part, en tant que
représentants du souverain, ils sont chargés d’exécuter la volonté de celui qui a le dernier mot
c’est-à-dire le souverain.

Le professeur Marcel Antoine LIHAU opinait déjà que « les gouvernants constituent les
intermédiaires indispensables entre l’Etat et le souverain, car c’est grâce à eux que la volonté du
souverain est attribuée à l’Etat ; c’est grâce au Parlement, au Président de la République, aux
cours et tribunaux, par exemple, que la volonté du groupe qui détient dans l’Etat la plus grande
force politique parvient à se concrétiser et à être rattachée à l’Etat ».354

Sans nous attarder sur la querelle française de la souveraineté populaire et de la

souveraineté nationale, il y a lieu de voir que même là la Constitution du 4 octobre 1958 a réalisé
une heureuse combinaison qui aboutit à installer une démocratie semi-directe. Il s’agit d’un
compromis entre les partisans de deux thèses prémentionnées.

353
F.LARCIER, Droit constitutionnel, tome II, Le système constitutionnel, 2. Les fonctions, Bruxelles, Larcier,
1988, pp.206-207.
354
LIHAU EBUA LIBANA la MOLENGO, Droit constitutionnel et institutions politiques, Notes de cours,
UNAZA, Campus de Kinshasa, 1974, p.122, n°218.
 147

Paul de VISSCHER, pour ce qui est du droit belge, enseigne que la rédaction de l’article 25
de la Constitution belge règle trois questions essentielles : la légitimité de la souveraineté en tant
qu’elle est exercée par les organes établis avec le consentement de la Nation, dans l’intérêt de
l’ensemble de la Nation et dans le respect des normes établies par la Constitution.355 Les
pouvoirs ainsi accordés étant d’attribution et d’ordre public, il est interdit les subdélégations de
pouvoirs.356

Mais en réalité, l’on peut observer qu’il y a d’un coté ceux qui détiennent la décision
politique et de l’autre, ceux qui obéissent. Ceux-ci peuvent être de simples citoyens dont les
droits fondamentaux doivent être garantis ou des partis politiques exprimant une vision
majoritaire ou minoritaire dans la Nation.

Aujourd’hui donc, la séparation des pouvoirs ne concerne plus seulement le partage des
fonctions entre les différents organes de l’Etat mais aussi et surtout le partage de deux blocs
politiques antagonistes : la majorité et l’opposition.357

Aussi tout le long de ce chapitre, allons-nous analyser les implications de la justice

constitutionnelle sur l’ordre politique, dans une première section, vis-à-vis de la place qu’occupe
le juge constitutionnel dans la théorie de la séparation des pouvoirs, vis-à-vis de la minorité
politique et des droits fondamentaux des citoyens.

Ensuite, dans une seconde section, nous verrons les influences que la justice
constitutionnelle exerce sur l’ordre juridique notamment le phénomène de constitutionnalisation
du droit, celui de la sacralité du droit et enfin, celui du culte du droit.

Section 1 : L’ORDRE POLITIQUE ET LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE

Etudier les influences de la justice constitutionnelle, c’est en même temps situer le juge
constitutionnel dans l’ordonnancement politique, c’est tenter d’évacuer les suspicions
nombreuses et variées qui entourent son statut et surtout la méfiance souvent affichée par la

355
P.de VISSCHER, Droit public, tome II, 2 fascicules, Bruxelles, Cercle de Droit de Louvain, 1972-1973, pp.3-4.
356
Voir C. CAHEN-PEREIRA, Grandeur et décadence de l’idée de souveraineté dans la science juridique.
Contribution à l’histoire de la philosophie du droit, Thèse de doctorat en droit, Toulouse, 1941, p.23 cité par M.-
J.REDOR, De l’Etat légal à l’Etat de droit. L’évolution de la doctrine publiciste française1879-1914, Paris,
Economica, 1992, p. 156.
357
C’est la division ou la séparation politique des pouvoirs.
 148

minorité politique ou les citoyens lors de l’exercice de leurs droits et libertés fondamentaux.
Qu’en est-il d’abord de la place de ce juge dans l’ordre politique ?

§1. La séparation des pouvoirs ou la place du juge constitutionnel

L’on a déjà dit ailleurs que la séparation des pouvoirs est une technique constitutionnelle
destinée à écarter le despotisme et à garantir la liberté. Le cadre historique de l’émergence de
cette théorie est qu’il n’y a pas des partis politiques au sens moderne du terme au moment où
MONTESQUIEU l’élabore.358

Au-delà des traces que la doctrine trouve dans les écrits d’Aristote359 déjà, l’on doit dire
que la théorie de la séparation des pouvoirs est nourrie aux affluents de la pensée de John
LOCKE, Charles-Louis de Secondat, baron de MONTESQUIEU et Jean-Jacques ROUSSEAU.

Si John LOCKE distingue déjà le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif du pouvoir

fédératif chargé de conduire les relations internationales, MONTESQUIEU par contre vise
l’affaiblissement de l’autorité royale afin que le pouvoir, établi pour le bien commun, ne
débouche sur un absolutisme attentatoire aux libertés individuelles.

Dès lors, séparation des pouvoirs est synonyme de gouvernement modéré ou organisation
politique non despotique. Elle signifie aussi la nécessité et l’exigence de la répartition des
pouvoirs entre différents organes de l’Etat quel qu’en soit le contenu.

Il en résulte en d’autres termes que la séparation des pouvoirs, c’est la Constitution car elle
demeure la base d’une bonne constitution. Ainsi se justifie l’affirmation devenue classique de
l’article 16 de la Déclaration de droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 selon laquelle
« s’il n’y a pas de séparation des pouvoirs, il n’y a pas de constitution ».

Mais il peut paraître paradoxal de vouloir analyser la place du juge constitutionnel par
rapport à la théorie de la séparation des pouvoirs. En effet, MONTESQUIEU avait traité la
fonction juridictionnelle comme d’une puissance en quelque façon nulle. La séparation semblait
ne pouvoir être concevable réellement qu’entre les deux autres. Dans cette conception où la loi
est l’expression de la volonté générale, il est exclu toute possibilité d’existence de juge
constitutionnel. Or, depuis le 19ème siècle, il est apparu la nécessité de contrôler l’expression

358
Lire D.G. LAVROFF, Les grandes étapes de la pensée politique, Paris, Dalloz, 1993, pp.205-217.
359
NTUMBA LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, op.cit, p.335.
 149

législative, produit désormais de la majorité et non plus de la volonté générale qui garde comme
seul cadre d’expression : la Constitution.360

Il faut reconnaître qu’il y a déplacement épistémologique de la notion de la volonté

générale et même de la notion de souverain. Fort longtemps, les représentants de la Nation
souveraine avaient fini par devenir souverains puisqu’ils en étaient l’expression concrète. Sa
traduction politique c’est le régime parlementaire et même sa déviation de régime d’assemblée.

Depuis que la doctrine, influencée par les travaux de la science politique, a démonté
ingénieusement le contenu du souverain, l’on a vite compris qu’il s’agit de la force politique
dominante. Or, celle-ci peut très bien respecter la répartition des pouvoirs entre les mains de
divers organes de l’Etat sans qu’en réalité le pouvoir ne soit modéré c’est-à-dire protecteur des
droits et libertés des citoyens. Car, la vraie garantie demeure dans la possibilité que l’on doit
détenir de contester la décision de la majorité devant un organe qui ne dépend d’aucun autre
organe de l’Etat dont il a par ailleurs la charge de contrôle.

Cette nouvelle conception de l’ordre politique entre majorité et opposition enrichit la

théorie de MONTESQUIEU d’une dimension qu’elle a évacuée à l’origine et cela, car en son
temps, la notion des partis politiques est inconnue. Il y a dès lors renversement de la séparation
des pouvoirs. D’horizontale qu’elle était, la division des pouvoirs est politiquement verticale : les
dirigeants et les dirigés. Ainsi, l’on voit bien que la simple répartition des pouvoirs entre les
organes de l’Etat pour utile qu’elle soit demeure néanmoins insuffisante.

Voilà la justification théorique du juge constitutionnel qui se place ainsi entre les trois
fonctions de l’Etat prémentionnées, et entre tous les dirigeants et les dirigés. C’est ainsi que le
juge constitutionnel est censé être placé hors hiérarchie judiciaire, parce qu’il contrôle, en
principe, comme nous l’avons vu en Allemagne, l’application de la Constitution par tous les
organes de l’Etat y compris les cours et tribunaux. Etant le juge du « gouvernement de la
Constitution », il ne devrait être limité et contrôlé que par le patron, le souverain, le constituant.

360
C.EISENMANN, « L’esprit des lois et la séparation des pouvoirs », Mélanges Raymond Carré de Malberg,
Paris, Sirey, 1933, pp.165-192. L’on peut prolonger la réflexion critique de cette théorie et ses implications
théoriques et pratiques avec M. TROPER, La séparation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle française,
Paris, LGDJ, 1980. Cet auteur a notamment contesté la validité de la conception moniste de la séparation des
pouvoirs qui se résumait en une interdiction de cumul mais qui ne prescrivait aucun mode particulier de
répartition des pouvoirs, mais qu’en tant que norme de non-concentration, elle autorisait au moins deux procédés
positifs : la spécialisation ou séparation absolue et la balance des pouvoirs
 150

Ainsi, de nos jours, la notion de séparation des pouvoirs, relativement à la signification

qu’elle revêtait au 18ème siècle, fait l’objet d’une controverse entre juristes qui disposent de deux
théories interprétatives, à savoir celle de la doctrine dite traditionnelle ou classique telle qu’elle
fut fixée en France dans les facultés de Droit à la fin du 19ème siècle, et celle, postérieure et
hétérodoxe, développée notamment par Charles EISENMANN et Michel TROPER.361

Cette nouvelle conception de la séparation des pouvoirs procède de l’ancienne

représentation de la démocratie pouvant se résumer par la formule « la démocratie par la loi » qui
a cédé la place aujourd’hui à la formule « la démocratie par la Constitution ». La traduction
institutionnelle de ce glissement conceptuel de la loi à la Constitution est de mettre au cœur de la
démocratie le juge constitutionnel.362

En effet, l’on peut observer que l’institution d’un juge constitutionnel entraîne comme
corollaire la consécration d’un espace séparé au profit des gouvernés et ce, au détriment de
l’ancienne doctrine de l’identification des gouvernés avec les gouvernants.363

Par ailleurs, il faut indiquer que le fonctionnement démocratique reposait longuement sur
l’identification des gouvernants aux gouvernés, sur la confusion entre le peuple et ses
représentants, entre la volonté générale et la volonté parlementaire, faisant ainsi du Parlement
l’égal du souverain, ou plutôt, comme l’écrit Raymond Carré de Malberg, l’érigeant
effectivement en souverain. 364

L’activité législative des représentants est, là, directement imputée à la volonté du peuple
sans que celui-ci puisse protester puisque, par définition constitutionnelle, il n’existe pas de
manière séparée et indépendante, il ne peut avoir de volonté hors celle exprimée par les
représentants.365

361
Pour continuer le débat entre ces deux théories, lire l’excellent exposé qu’en fait Marc LAHMER, « séparation et
balance des pouvoirs », in D.ALLAND et S.RIALS (sous la direction de), Dictionnaire de la culture juridique,
op.cit, pp.1406-1411.
362
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op.cit, p.461.
363
Il s’agit de dire avec Léon DUGUIT que certaines personnes ont le pouvoir de vouloir pour la Nation comme si
celle-ci se dépouillait définitivement de sa volonté au profit des représentants devenus mandataires perpétuels.
364
R.CARRE DE MALBERG, La loi, expression de la volonté générale, Paris, Economica, 1984, pp. 66-79.
365
Lire D.ROUSSEAU, op.cit, pp.470 et s.
 151

Désormais, les droits et libertés des citoyens sont distincts de l’expression des
représentants. Le peuple a une existence autonome, il ne s’agit plus d’extrapoler « le pouvoir de
vouloir pour la nation »366, le peuple gardant toujours la possibilité d’une expression autonome.

Il y a là, à n’en point douter, rupture de conception et de perspective qui transfigure le juge
constitutionnel en une figure démocratique originale. En effet, la Constitution, c’est finalement la
garantie des droits. De ce point de vue, le juge constitutionnel est comme participant d’une autre
géographie constitutionnelle car s’il participe de la société politique du fait qu’il est un organe de
l’Etat il n’en demeure pas moins éloigné du fait aussi qu’il est par sa mission une institution de la
société civile.367

Comment ne pouvait-il pas en être autrement si, après la mort de Dieu caractérisée par
l’émergence de l’Etat laïc, la mort de la Raison cristallisée par la déraison et l’hybris 368 des
gouvernants, le droit constitutionnel était en crise de légitimité ?

Longtemps, son fondement a été Dieu, au siècle des Lumières, la Raison ; mais celle-ci
étant perturbée avec les affres de deux guerres mondiales, il faut reconnaître avec Jürgen
HABERMAS que toutes les théories de retour même à l’irrationnel sont de retour.369
L’effondrement de ces légitimations traditionnelles prive la société de toute explication et de
toute légitimité fondatrice de l’ordre politique qui se trouve ainsi déstabilisé.370

Dès lors la figure du juge constitutionnel, aux dires de Dominique ROUSSEAU, apparaît
comme une nouvelle figure dans le paysage démocratique dont l’exigence démocratique se
construit sur la base de la raison axiologique et pratique, c’est-à-dire celle qui soumet la
légitimité des actions à leur conformité aux valeurs et à l’éthique dans lesquelles la société se
reconnaît et s’identifie. Et les sociétés modernes multiplient les lieux où se réfléchissent, se
discutent, s’apprécient le sens et la valeur des actions politiques ; dans cette dynamique émerge

366
M.PRELOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5ème édition, Paris, Dalloz, 1972, pp.1-34. Cette
expression a été chère également au professeur Augustin KITETE KEKUMBA OMOMBO, certainement par
proximité académique.
367
Société civile par opposition à la société politique qui est censée détenir et exercer le pouvoir et qu’il faut
contrôler pour qu’enfin de compte le pouvoir au sens de Montesquieu soit modéré. Le rôle des sociétés
multinationales peut néanmoins relativiser cette affirmation qui est péremptoire.
368
Mot de la mythologie grecque signifiant la démesure.
369
J.HABERMAS, Raison et légitimité, Paris, Payot, 1978. La question que la doctrine ne peut s’empêcher de poser
au sujet de la philosophie du droit constitutionnel moderne est notamment celle de savoir comment la Raison des
Lumières, l’Aufklarung, idéal porteur de progrès et d’émancipation et régulateur de la modernité, a pu produire la
barbarie, l’aliénation et la domination. Il s’agit en fait de la critique de la Raison instrumentale amputée de sa
dimension critique qui conduit à l’asservissement de l’homme, en confondant rationnel et réel, savoir et vérité.
370
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op.cit, p.470.
 152

la figure du juge comme miroir ou comme scène de cette réflexion, comme tiers par qui et devant
qui s’énoncent les principes sur la base desquels une action sera jugée légitime ou non. Il est
promu à la fois révélateur et opérateur de la qualité démocratique des décisions.371

Ces développements ne seraient pas complets sans un regard appuyé sur la théorie de l’Etat
de droit qui constitue l’arrière-fond idéologique moderne de la place du juge constitutionnel.

L’Etat de droit est devenu une référence incontournable, un des attributs substantiels de
l’organisation politique au même titre que la Démocratie, avec laquelle il entretient des rapports
complexes : Moyen de réalisation de l’exigence démocratique, selon Jürgen Habermas, l’Etat de
droit apparaît ainsi comme indice politique d’encadrement et de canalisation du jeu politique ;
dans tous les cas, Etat de droit et Démocratie forment désormais un couple inséparable, dont les
éléments se présupposent réciproquement372.

Plus systématiquement encore, le concept d’Etat de droit peut être considéré comme une
pure et simple tautologie, dans la mesure où la spécificité de l’Etat, en tant que forme
d’organisation politique, réside précisément dans un processus de juridisation intégrale : l’Etat
est en effet un concept dont la consistance est d’abord juridique et qui ne saurait être
appréhendée qu’à travers le prisme du droit ; il prend corps à travers un « statut », qui le fait
exister comme entité juridique, par la définition d’un ensemble de propriétés, d’une série
d’attributs qui lui sont reconnus.

Cette analyse a été poussée jusqu’à ses conséquences ultimes par H. Kelsen pour qui l’Etat
n’étant en réalité que l’autre nom de l’ordre juridique, l’expression « Etat de droit » ne peut être
qu’un pléonasme.

Dès l’origine, plusieurs conceptions de l’Etat de droit se sont en effet affrontées : l’Etat de
droit sera posé, tantôt comme l’Etat qui agit au moyen du droit, en la forme juridique ; tantôt
comme l’Etat qui est assujetti au droit ; tantôt encore comme l’Etat dont le droit comporte
certains attributs intrinsèques. Ces trois versions (formelle, matérielle, substantielle) dessinent
plusieurs figures possibles, plusieurs types de configurations de l’Etat de droit, qui ne sont pas
exemptes d’implications politiques.

371
Ibidem
372
J. CHEVALLIER, L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, 2003.
 153

Au début du XXe siècle, l’Etat de droit était conçu comme un type particulier d’Etat,
soumis à un « régime de droit » : dans un tel Etat, le pouvoir ne peut user que des moyens
autorisés par l’ordre juridique en vigueur, tandis que les individus disposent de voies de recours
juridictionnelles contre les abus qu’il est susceptible de commettre.

Au cœur de la théorie de l’Etat de droit, il y a donc le principe selon lequel les divers
organes de l’Etat ne peuvent agir qu’en vertu d’une habilitation juridique : tout usage de la force
matérielle doit être fondé sur une norme juridique ; l’exercice de la puissance se transforme en
une compétence, instituée et encadrée par le droit. Dans la mesure où les organes de l’Etat sont
ainsi tenus au respect de normes juridiques supérieures, l’Etat de droit tend à se présenter sous
l’aspect formel de la hiérarchie des normes.

La théorie de l’Etat de droit postule d’abord la soumission de l’Administration au droit :

l’Administration doit obéir aux normes qui constituent à la fois le fondement, le cadre et les
limites de son action ; et cette soumission doit être garantie par l’existence d’un contrôle
juridictionnel exercé, soit par le juge ordinaire (Justizstaat), soit par des tribunaux spéciaux
(Sondergerichte). Mais la théorie postule aussi la subordination de la loi à la Constitution : le
Parlement doit exercer ses attributions dans le cadre fixé par la Constitution ; et, là encore,
l’intervention d’un juge – constitutionnel apparaît indispensable pour faire respecter cette
primauté.

Ainsi conçu, l’Etat de droit contraste fortement avec la Rule of law britannique,
systématisée par Dicey (Introduction to the study of the law of the Constitution, 1885), tout
entière fondée sur le souci de protection des droits et libertés individuels : le respect de la
hiérarchie des normes fait place à l’affirmation de l’autorité suprême et exclusive de la Loi (la
toute-puissance du Parlement étant cependant limitée par la souveraineté politique de la Nation,
l’existence de l’ « opinion publique ») ; la législation est tenue de présenter un certain nombre de
qualités intrinsèques (généralité, publicité, non rétroactivité, clarté, cohérence, stabilité et, en tout
premier lieu, prévisibilité) ; enfin, les libertés individuelles sont placées sous la protection des
tribunaux ordinaires, le principe d’égalité devant la Loi excluant tout privilège de juridiction pour
les agents de la Couronne.

De même, aux Etats-Unis, le due process of law, consacré par le quatorzième amendement
en 1868, sera progressivement entendu, non plus seulement comme imposant aux autorités
publiques une certaine manière d’agir (procedural due process) – par exemple la garantie d’un
 154

juste procès mais encore comme impliquant un certain contenu du droit applicable ( substantive
due process). Alors que les conceptions n’étaient pas au départ très éloignées voire communes,
les traditions continentales et anglo-saxonnes ont donc divergé : à la différence de la Rule of
law, l’Etat de droit est conçu pour l’essentiel de manière formelle, indépendamment de tout
caractère « substantiel » ou « procédural ».

Le formalisme trouve cependant ses limites. La théorie de l’Etat de droit exige davantage
qu’un Etat régi par le droit, à travers la construction d’un ordre juridique hiérarchisé ; elle
suppose aussi que l’Etat, en tant que tel, et non pas seulement à travers ses organes, soit assujetti
au droit. Or, ce passage n’est rien moins évident : l’ordre juridique est en effet celui de l’Etat lui-
même et l’on ne saurait inférer de la hiérarchisation du droit étatique l’idée de soumission de
l’Etat au droit, sauf à recourir au raisonnement circulaire ou tautologique ; en se soumettant au
droit qu’il produit, l’Etat ne fait tout au plus que se soumettre à lui-même, d’où le risque de ne
voir dans la subordination de l’Etat au droit qu’un pur artifice.

La doctrine de l’Etat de droit apportera à ce problème des réponses variées : à la théorie de

l’ « autolimitation », dominante dans la pensée juridique allemande, selon laquelle il ne saurait y
avoir de droit antérieur et supérieur à l’Etat, répondront les théories de l’ « hétéro-limitation »,
très présente dans la pensée juridique française, plaçant le fondement du droit en dehors de
l’Etat- (avant que H. Kelsen ne récuse le terme de la controverse, par l’affirmation de l’identité
de l’Etat et du droit) ainsi apparaît le talon d’Achille de la théorie de l’Etat de droit qui, posant
comme postulat la soumission de l’Etat au droit, ne parvient pas à fonder logiquement cette
soumission…

L’Etat doit définir, par le biais du droit, les voies et les limites de son propre rayon d’action
ainsi que la sphère de liberté des citoyens.

Aux yeux de ses théoriciens, la caractéristique essentielle du Rechtstaat est que, dans ses
rapports avec les administrés et pour tout ce qui concerne leur statut individuel, l’Etat agit sur la
base des règles générales, de normes préexistantes. Cette exigence prend son véritable sens à
l’égard de l’Administration et constitue le principe fondamental de différenciation entre l’Etat de
droit (Rechtstaat) et l’Etat de police (Polizeistaat).

Comme l’Etat de droit, et à la différence du gouvernement despotique ou arbitraire, l’Etat

de police accorde une large place au droit : mais celui-ci est un droit purement instrumental, sur
lequel l’Administration dispose d’une totale maîtrise, sans être tenue au respect de normes
 155

supérieures qui s’imposent à elle : servant à imposer des obligations aux administrés, sans être en
retour source de contrainte pour l’Administration, il est l’expression et le condensé de la toute
puissance administrative. L’Etat de police est fondé sur le bon plaisir du prince ; il n’y a ni
véritable limite juridique à l’action du pouvoir, ni réelle protection des citoyens contre le
pouvoir.

L’Etat de droit s’oppose moins à l’Etat de police qu’il ne l’englobe et le dépasse : le droit
n’est pas seulement un instrument d’action pour l’Etat, mais aussi un vecteur de limitation de sa
puissance. Aussi acquiert-il un caractère ambivalent pour l’Administration, à qui il permet d’agir
mais tout en faisant peser en même temps sur elle un ensemble de règles, extérieures et
supérieures, qui s’imposent à elle de manière contraignante. Ces règles l’habilitent à agir et
déterminent les moyens dont elle peut faire usage ; l’Administration ne peut rien imposer qui ne
soit explicitement prévue par elles, et les administrés peuvent les invoquer devant une juridiction
pour obtenir l’annulation, la réformation ou la non application des actes administratifs qui
auraient froissé leurs intérêts…

La doctrine du Rechtstaat conduit en pratique à l’affirmation de la suprématie de la loi sur

l’administration : non seulement celle-ci doit s’abstenir d’agir contra legem, mais encore elle est
tenue de n’agir que secundum legem, en vertu d’une habilitation légale (réserve de la loi). Cette
affirmation ne prend toute sa portée qu’au regard de la conception matérielle de la loi professée
par la doctrine allemande et qui contraste avec la conception purement formelle qui sera, à la
suite de Carré de Malberg, celle de la doctrine française. Définie par son contenu, la loi
recouvre toute norme à caractère général.

Il se confirme qu’il ne peut y avoir un Etat de droit que si le pouvoir politique pouvait
s’exercer par les voies du droit et seulement par ces voies. Pour cela, il faut qu’il existe dans
l’Etat un réseau normatif bien adapté et une hiérarchisation des normes avec au sommet, des
principes à valeur constitutionnelle qui servent de référence

C’est par le réseau normatif que l’on peut espérer éliminer l’arbitraire.

Dans un régime démocratique, le pouvoir du plus grand nombre n’a de sens que s’il ne
laisse aux gouvernants aucune possibilité de détourner leur volonté générale. Par son caractère
procédural et formel, la norme juridique objective la volonté de son auteur-le législateur-
l’exécution, elle, s’impose à lui autant qu’à ses destinataires. Il reste encore à l’auteur, et c’est
 156

indispensable, des possibilités de choix, mais encadrées par le droit, le discrétionnaire étant
substitué à l’arbitraire.

La hiérarchisation des normes juridiques intègre les lois constitutionnelles, les traités
internationaux, les lois ordinaires, les règlements des organes exécutifs, les règlements des
autorités administratives. C’est cette hiérarchisation qui, seule, permet aux juridictions qualifiées
de contrôler dans un même secteur de compétences, la conformité des normes inférieures aux
normes supérieures, sur recours, selon le cas, de l’opposition ou des gouvernés eux-mêmes. Il est
donc nécessaire que soit institué un contrôle de la constitutionnalité des lois et un contrôle de la
légalité des règlements exécutifs et administratifs.

Jacques Chevallier affirme que l’indépendance de l’autorité juridictionnelle constitue une

garantie majeure contre l’arbitraire du pouvoir et en réalise par là même la limitation. Elle
représente un des prolongements les plus intéressants et les plus souhaitables de la théorie de la
séparation des pouvoirs. Alors que le « pouvoir judiciaire » avait toujours été plus ou moins
négligé, il apparaît actuellement, sous la forme plus neutre de l’autorité juridictionnelle, c’est-à-
dire de l’ensemble des juridictions nationales.

Par l’autorité juridictionnelle, il faut entendre aussi bien la Cour Constitutionnelle que les
diverses juridictions chargées de trancher les litiges qui opposent, soit des personnes privées,
physiques ou morales, entre elles, soit des personnes privées à des personnes morales de droit
public (c’est-à-dire aux gouvernants et à l’administration), soit encore des personnes morales de
droit public entre elles.

Sur le plan juridique, l’indépendance des juges peut être garantie, d’une part, par leur
inamovibilité, qui les met à l’abri de toute révocation et de tout déplacement imposé, sauf le cas
de faute d’une gravité avérée et selon une procédure juridictionnelle. Mais l’indépendance n’est
pas seulement tributaire de garanties juridiques, elle est aussi fonction du caractère et des
traditions corporatives.

Par le troisième élément, l’auteur soutient qu’en ce qui concerne la philosophie humaniste
et libérale, s’il est nécessaire que les titulaires du pouvoir politique voient leur liberté encadrée et
parfois verrouillée par un réseau de normes hiérarchiques sous le contrôle de l’autorité
juridictionnelle. Cela ne saurait être considéré comme suffisant pour la mise en œuvre d’un
véritable Etat de droit. Celui-ci implique que le tissu normatif soit inspiré par une philosophie
humaniste et libérale, plaçant au premier plan la dignité et le mieux-être de la personne. L’Etat
 157

n’est pas une fin en soi, mais un instrument au service du Bien commun et que tout Etat
démocratique et pluraliste doit nécessairement avoir pour support un corps de principes
fondamentaux affirmant les libertés et les droits des citoyens.

La littérature en matière de l’Etat de droit connaît une fortune ce dernier temps. Et tous les
auteurs du droit public s’y emploient allégrement : Gustave PEISER, définit ce droit comme
ensemble organisé de services destiné à satisfaire les besoins collectifs déterminés. Faisant la
distinction entre Etat et Etat de droit, il affirme que dans ce dernier l’Administration est liée par
la règle de droit. Principe fondamental du libéralisme politique, cette notion, conclue-t-il, prévaut
dans les Etats modernes, mais les modalités peuvent être variables.

Dans l’Etat de droit, souligne-t-il, les modalités sont notamment la soumission de

l’Administration au droit commun (système anglo-saxon) où l’Administration est soumise au
droit dans les mêmes conditions que les citoyens, la loi étant la même pour tous ; et dans le
système de la dualité de droit applicable, comme dans le système français où le droit applicable à
l’Administration est double, « un droit » spécial (droit administratif) et, pour les particuliers, un
droit commun, le droit privé373.

De son côté, Jean-Paul JACQUE374 souligne que la souveraineté de l’Etat serait arbitraire si
elle n’était pas limitée par le droit. C’est ainsi qu’il distingue, d’une part, l’Etat de droit de l’Etat
de police et, d’autre part, l’Etat de droit formel et l’Etat de droit substantiel.

Gilles CHAMPAGNE375, insiste aussi sur le fait que l’Etat souverain doit être un Etat de
droit. En effet, à condition de ne pas être totalitaire, l’Etat souverain reste un Etat de droit, c’est-
à-dire un Etat qui ne peut tout faire. Conçu comme un pouvoir, l’Etat lui-même est soumis au
droit. L’Etat de droit exclut l’arbitraire ; il suppose notamment l’existence d’une constitution et
des lois précises qui encadrent les organes d’exécution, et des juridictions indépendantes qui
exercent également le respect du principe de la hiérarchie des normes.

En conclusion, le juge constitutionnel dans la perspective décrite dans ce paragraphe

apparaît non seulement comme « la bouche de la Constitution » mais aussi et surtout comme le
grand prêtre du culte du droit que la politique est obligée de vouer au droit dans cette conception

373
G. PEISER, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1988, pp. 4-5.
374
J.-P. JACQUE, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 2000, p. 12.
375
G. CHAMPAGNE, L’essentiel du droit constitutionnel, Paris, 4e édition, les carrés, Gualino, 204, p. 19.
 158

moderne de la séparation des pouvoirs.376 Il confère l’incontestabilité aux actes du pouvoir, les
auréolant ainsi d’une sainteté infranchissable ou tout au moins critiquable par le constituant seul
c’est-à-dire le souverain c’est-à-dire, par définition, le peuple. C’est une place essentielle dans la
nouvelle démocratie constitutionnelle.

§2. La protection de la minorité politique

La minorité politique s’apprécie eu égard à l’expression du suffrage comme « le parti ou

les partis qui s’opposent à l’équipe au pouvoir en exerçant une fonction de surveillance et de
critique, en informant l’opinion, voire en préparant une équipe gouvernementale de
rechange ».377

Il est entendu que cette idée-force n’est concevable que dans le cadre de la conception
libérale et la démocratie pluraliste qu’elle entraîne. En effet, l’implosion du bloc communiste ou
socialiste et l’effritement conséquent des démocraties unanimistes à parti unique africain
montrent, si besoin en était encore, que seule est valide la conception que la démocratie est
toujours et déjà pluraliste. Et, dans ce cadre, la bonne gouvernance, comme l’Etat de droit, est un
des concepts familiers pour traduire la protection des citoyens contre l’arbitraire des gouvernants.

Au demeurant, il est admis que la démocratie a souvent connu des définitions doctrinales et
philosophiques même si une approche jurisprudentielle a été tentée par le juge constitutionnel
français. Ainsi, le pluralisme des courants d’idées et d’opinions se trouve être affirmé comme le
fondement de la démocratie378. Au-delà de l’incantation des droits de l’homme, il faut le respect
de ceux-ci au profit des individus, des groupes et des minorités vis-à-vis des décisions du pouvoir
majoritaire.379

Tout ceci suppose, à n’en point douter, un mécanisme efficace de protection. Aussi, le
constitutionnalisme européen et occidental a-t-il conçu le pluralisme politique comme une
« organisation constitutionnelle de la concurrence pacifique pour l’exercice du pouvoir ».380

376
L.FAVOREU, La politique saisie par le droit, Alternance, Cohabitations et conseil constitutionnel, Paris,
Economica, 1998.
377
R.GUILLIEN et J.VINCENT (sous la direction de), Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 1985, p.312,
V° opposition.
378
Décision 89-27& du 11 janvier 1990, in L.FAVOREU et L.PHILIP, Les grandes décisions du Conseil
constitutionnel, 9ème édition, Paris, Dalloz, 1997, p.603.
379
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op.cit, p.476.
380
R.ARON, Démocratie et totalitarisme, Paris, Gallimard, 1965, p.76.
 159

Comme l’écrit Olivier DUHAMEL, l’opposition d’aujourd’hui est la majorité de demain,

l’unique incertitude pesant sur la date de ce demain. Voilà ce qui incite ce dernier (l’opposant de
demain) à un peu de modestie salutaire et qui contient, au moins partiellement, son arbitraire.381
Le moteur de la démocratie est la vertu ainsi que l’on sait depuis les philosophes grecs du Vème
siècle avant Jésus Christ. Aussi, la démocratie commande-t-elle la tolérance politique et
l’alternance au pouvoir.

En effet, la tolérance politique des opinions et des courants d’idées est essentielle dans une
démocratie car la suprématie constante d’une majorité n’est pas consubstantielle à cette forme
d’organisation politique de l’Etat. Par ailleurs, la Cour européenne renchérit en posant que « la
société démocratique pratique la tolérance, l’esprit d’ouverture et accueille en son sein toutes les
tendances politiques et philosophiques, même si certaines d’entre elles professent des opinions
qui choquent ou heurtent la majorité ».382

Le rôle du parti politique dans la formation de la conscience nationale et dans l’éducation

civique n’est pas étranger à l’expression du suffrage qui lui est donné par le constituant français
ou congolais.383

La tolérance politique ainsi exposée ne peut subsister sans l’alternance au pouvoir qui est
comme la seconde mamelle de la démocratie. En effet, avec la possibilité d’alternance, la
démocratie canalise et institutionnalise les conflits dans la société.384

Cependant, la bipolarisation, au-delà du bipartisme ou même du multipartisme, est seule

capable de permettre la concurrence ordonnée des protagonistes et l’alternance réglée au pouvoir.
Et Jean GICQUEL de conclure que l’alternance est l’indice de la bonne santé d’un régime, qui,
par une remise en cause périodique, transforme sa faiblesse en force.

Aujourd’hui, l’enjeu majeur de l’institution d’un juge constitutionnel se trouve être la

garantie des droits de l’opposition politique qui a perdu les élections de manière que l’on n’ait

381
O.DUHAMEL, Droit constitutionnel, Tome 2. Les démocraties, Paris, Seuil, 2000, p.34.
382
Cour européenne des droits de l’homme, Arrêt Handyside du 7 décembre 1976, Série A, n°24, p.23, paragraphe
49.
383
Articles 4 de la Constitution française du 4 octobre 1958 et 6 alinéa 3 de la Constitution congolaise du 18 février
2006.
384
R.ERGEC, Introduction au droit public, Tome 1, Le système institutionnel, op.cit, p.45, n°127.
 160

pas juridiquement tort parce que l’on est politiquement minoritaire. 385 Le juge constitutionnel de
ce point de vue est une pratique de civilisation de la vie démocratique.

Par ailleurs, la démocratie se ramène à la vision de la majorité et du contrôle de

l’opposition. Il est logique dès lors que cette opposition politique ait des droits sinon le contrôle
qui est reconnu serait du domaine de la décoration démocratique.

Voilà pourquoi en droit comparé l’on note plusieurs droits reconnus à l’opposition
notamment : le droit à des élections sincères et régulières, le droit à la parole publique, le droit de
participer à des assemblées politiques, le droit de manifester, le droit de déférer au juge
constitutionnel les lois et autres actes ayant force de loi, le droit de bénéficier des aides
publiques.386

Il est évident que l’ensemble de ces droits étant le plus souvent des droits garantis
constitutionnellement ou par une loi organique, le recours au juge constitutionnel reste un
mécanisme efficace, sous réserve de conditions à étudier plus tard, pour assurer leur protection.

Dans le système allemand que nous avons vu plus loin, la Cour constitutionnelle allemande
a consacré une conception « combattante »de la démocratie libérale en acceptant, conformément
à la Constitution, de défendre l’ordre libéral contre les partis ou les individus susceptibles de lui
porter atteinte.

Le juge constitutionnel pouvant ainsi à tout moment contrôler les actes de la majorité,
celle-ci aura une tendance presque naturelle à s’autolimiter. Jouant également le rôle de
mécanisme de stabilisation et d’intégration de la collectivité nationale, le juge constitutionnel
contrôle le pacte fédéral et de ce fait, assure l’arbitrage considérable entre l’Etat et les
collectivités constituantes. Ce rôle d’arbitrage qui est au premier chef juridictionnel est derechef
politique car il implique la solution juridique des problèmes souvent politiques entre les entités
politiques concernées.387

385
E.OLIVA, Droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2000, p.30.
386
En Grande Bretagne, par exemple, l’opposition est respectée au point que son Chef peut être pris pour une
institution à lui tout seul car non seulement il reçoit une rémunération publique ; il s’assied en face du premier
Ministre à la Chambre des communes ; il inaugure les questions du mardi et jeudi pour interpeller le premier
Ministre ; il est reçu par les Chefs d’Etat et de gouvernements étrangers ; il est sollicité par les médias ; il est
même consulté par le premier Ministre sur les grandes questions de politique étrangère et de défense ; il dirige
enfin le shadow cabinet. Tout ceci garantit une bonne alternance qui évite l’improvisation dans les affaires
publiques.
387
L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, p.66.
 161

Du simple fait que le juge constitutionnel contrôle les lois au regard des dispositions
constitutionnelles relatives aux droits fondamentaux, il en résulte que tant dans l’opinion que
dans la minorité politique il est perçu comme un allié même si selon le vent de l’alternance il ne
donne pas toujours raison au camp qui a reçu ses faveurs à une époque. 388

Ceci souligne au demeurant son rôle de stabilisateur de la vie politique d’autant que
l’intervention de la justice constitutionnelle a juridicisé la vie et les débats politiques. Le
législateur est soumis à la règle de droit et sait qu’il pourra être contrôlé par le juge. 389 Au-delà
du rôle d’arbitre qu’il joue dans le jeu politique, il faut voir aussi que le juge constitutionnel en
tant que mécanisme de protection joue inconsciemment le rôle d’arme de dissuasion massive
entre les mains de la minorité politique.390

Par ailleurs, le rôle de la Cour constitutionnelle sera grand car elle va être amenée à prendre
position sur des questions politiquement controversées notamment lorsque l’opposition a
fortement combattu devant le pays ou la représentation nationale telle loi au moment de son vote.
En sauvegardant ainsi les droits de l’opposition, le juge constitutionnel devient un élément du jeu
démocratique en favorisant ainsi la reconquête du pouvoir par l’opposition.

Ensuite, les minorités sociologiques, par le biais du juge constitutionnel, recouvrent la

possibilité de contester le discours majoritaire traduit en termes juridiques par la loi qu’elles ne
peuvent autrement combattre. La monopolisation ou la domination des débats et décisions
politiques est de ce fait quelque peu nuancée.

Enfin, le recours au juge constitutionnel par l’opposition politique offre à ce dernier la

possibilité de contrôler l’objectivité et la précision technique des lois jouant ainsi le rôle de
technicien dans le processus d’élaboration des normes législatives.

L’on peut se permettre d’opiner avec Michel FROMONT en posant que l’interprétation de
la constitution par le juge a entraîné un double effet.

388
G.VEDEL, « le Conseil constitutionnel, gardien du droit positif ou défenseur de la transcendance des droits de
l’homme », Pouvoirs, 1988, n°45, p.149.
389
Le lieu du pouvoir étant vide en démocratie, de manière inattendue, la justice constitutionnelle rend visible ce
vide en ne rapportant pas la construction de la norme à un auteur, le peuple, les élus ou les juges, mais à un
espace de délibération qui n’est la propriété de personne. Lire D.ROUSSEAU, Droit du contentieux
constitutionnel, op.cit, p.486. Il nous semble que cette affirmation doctrinale de ROUSSEAU pose le problème
de la supraconstitutionnalité de l’espace de délibération qui est censé être déjà là au moment de la fondation
puisque la norme n’est même pas attribuée au peuple.
390
M.FROMONT, op.cit, p.131.
 162

D’une part, en raison de sa rédaction peu détaillée et souvent restreinte à l’affirmation de

quelques grands principes, la Constitution s’est avérée un instrument remarquable
d’accroissement de l’influence des juges sur le développement du droit au plus haut niveau.

D’autre part, l’interprétation de la Constitution par les juges a permis l’émergence d’un
ensemble de principes supérieurs qui dominent et parfois même transfigurent tout
l’ordonnancement juridique ; au point qu’il est permis de se demander comme Dominique
ROUSSEAU391 ou même Dominique TURPIN392, si le droit constitutionnel, du moins sa partie
relative aux droits de l’homme, n’est pas en voie de devenir un droit qui n’est plus exclusivement
public et qui se caractérise surtout par son rang, le rang suprême.393

En effet, quant à la nature du droit constitutionnel, il s’agit bien d’un retour au texte mais
tel qu’interprété par un organe extérieur au jeu politique, héritier du fameux pouvoir modérateur
et régulateur que Prévost-Paradol avait assigné jadis au chef de l’Etat, parce qu’il est doté d’une
légitimité technique désormais supérieure à la légitimité démocratique de la majorité.394

Cette affirmation appelle néanmoins la problématique sans doute récurrente de savoir si les
décisions du juge constitutionnel n’infèrent pas des normes à valeur constitutionnelle et, en cette
occurrence, qui serait chargé de contrôler le contrôleur.

La controverse sur la légitimité du juge constitutionnel est bien tranchée, à notre avis, par
Dominique ROUSSEAU lorsqu’il avance notamment que tout part du type du discours produit à
un moment donné de l’histoire. Le discours ambiant et accepté par tous est que la loi n’exprime
la volonté générale que dans le respect de la Constitution.395

Dès lors, en effet, que « la démocratie ne se définit plus seulement par le simple pouvoir
majoritaire de faire la loi, mais aussi par une pratique délibérative où se discute et se construit la
validité des décisions, le rôle du juge constitutionnel devient parfaitement légitime au regard de

391
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, op.cit, pp.480-486.
392
D.TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1997, pp.5-6.
393
M.FROMONT, La justice constitutionnelle dans le monde, op.cit, p.129.
394
D.TURPIN, op.cit, p.6. C’est nous qui soulignons.
395
Lire J. CHEVALLIER, L’Etat de droit, 2ème édition, coll. Clefs/Politique, Paris, Montchrestien, 1994. L’auteur
démonte avec ingéniosité les mécanismes opératoires de ce discours et indique comment la technologie
discursive entraîne dans le champ politique une légitimité technique directement liée à la démocratie
constitutionnelle évacuant de la sorte un certain nombre d’écueils épistémologiques qui rendaient peu visible la
théorie de la légitimité du juge constitutionnel. Bref, il est légitime parce qu’il est celui qui confère le sérieux au
discours politique qui a, pour de raisons d’efficacité, choisi d’emprunter les catégories du discours juridique
réputé sérieux, objectif et neutre.
 163

cette définition-là de la démocratie396. Au demeurant, (…) elle énonce seulement la vérité du

nouveau régime institutionnel et politique de production de la volonté générale » et sa vision des
droits des citoyens.397

§3. Les droits et libertés fondamentaux

L’Etat est toujours régi par la Constitution, qu’elle soit écrite ou coutumière ; mais l’Etat de
droit moderne ou Etat de droit constitutionnel est celui qui est caractérisé par la primauté
constitutionnelle qualificative de l’homme en tant que citoyen et individu. Cet Etat est donc un
« Etat de droits de l’homme » du fait tant de l’inscription de ceux-ci dans la Constitution que de
la garantie qu’ils impliquent pour l’autodétermination du citoyen.398

Par ailleurs, Jean RIVERO définit la liberté comme un pouvoir d’autodétermination, en

vertu duquel l’homme choisit lui-même son comportement personnel.399Le droit, en revanche,
c’est le pouvoir d’accomplir tel ou tel acte en toute liberté. Ainsi vus, les libertés fondamentales
ou les droits fondamentaux sont dans la même proximité idéologique avec la notion de droits de
l’homme et celle de libertés publiques.400 Les libertés se définissent comme des pouvoirs
d’autodétermination (libertés) consacrés par le droit positif tandis que les droits de l’homme se
saisissent comme des droits inhérents à la nature humaine et que l’on ne peut méconnaître sans
porter atteinte à celle-ci. Ici, c’est la conception jusnaturaliste qui prime. Les droits de l’homme
englobent de la sorte les libertés publiques qui sont des droits de l’homme reconnus et aménagés
par l’Etat.

Les libertés publiques sont donc à géométrie variable dans la mesure où elles connaissent
une géographie variable. En effet, elles doivent varier dans le temps et dans l’espace car le droit
positif est, par définition, très poreux aux souffles de chaque pays.401

Il existe également des droits économiques, culturels et sociaux qui sont autant de créances
contre la société plutôt que de véritables pouvoirs d’autodétermination. En revanche, pour y

396
Lire F.BASTIEN, « Le juge, le droit et la politique : éléments d’une analyse politiste », R.F.D.C., n°1, 1990,
p.49.
397
D.ROUSSEAU, op.cit, p.482.
398
F.DELPEREE, Le droit constitutionnel de la Belgique, op.cit, p.192, n°179/
399
J.RIVERO, Les libertés publiques, Tome 1, Les droits de l’homme, Paris, PUF, 1997, p.21.
400
J.-J. PARDINI, « Brèves réflexions sur les interactions entre les ordres juridiques », in M. BAUDREZ, Th. Di
MANNO (sous la direction de), Liber Amicorum Jean-Claude Escarras, La communicabilité entre les systèmes
juridiques, Bruylant, Bruxelles, 2005, pp. 131-159.
401
C.-A. COLLIARD, Libertés publiques, 7ème édition, Paris, Dalloz, 1989, p.16.
 164

satisfaire, la société est tenue de créer des services publics. Ils ne constituent pas donc des
libertés mais plutôt des créances sur autrui. Et c’est cette évolution qui oblige l’emploi à la fois
des mots libertés et droits pour couvrir l’ensemble des droits publics consacrés par le droit positif
en faveur des citoyens.

Les droits exigent une attitude positive de la part du débiteur de la prestation tandis que la
liberté implique plutôt une attitude d’abstention parce qu’elle s’exerce sur la personne titulaire du
pouvoir d’autodétermination. Ainsi donc, les droits et les libertés sont quelque fois synonymes
mais en réalité leur différence sémantique demeure.

Nous l’avons vu plus haut, l’Etat de droit moderne se saisit à la fois comme esclave et
protecteur des droits de l’homme, il tire sa légitimité de son aptitude à les développer et à s’y
soumettre. Cette « mission-soumission » est caractéristique de l’Etat de droit qui implique comme
conditions de possibilité : la soumission à une hiérarchie des normes sur laquelle trône la
Constitution et l’indépendance du juge pour sanctionner la méconnaissance des droits ainsi
proclamés.402 Cette indépendance juridictionnelle tient, on l’a vu, de la séparation des pouvoirs
qui garantit une place de choix au juge constitutionnel ou tout autre juge. La réalisation de l’Etat
de droit tient de même à la reconnaissance des droits et libertés mais aussi à la séparation
juridique et politique des pouvoirs.

Sans rentrer dans la discussion savante sur la nature de la reconnaissance des droits à
l’individu par l’Etat et la communauté internationale, il y a lieu de remarquer que trois théories
tentent de justifier cette reconnaissance. La théorie de droit naturel dont le principe est que tout
homme naît avec des droits qu’il tire soit de la nature des choses (droit naturel objectif) soit de la
nature humaine (droit naturel subjectif) aboutit dans l’école moderne du droit naturel qui pense
qu’il existe une raison universelle qui serait saisie en tout être humain comme la cristallisation
d’une multiplicité des consciences individuelles.

Cette théorie a laissé des échos perçants dans la Déclaration d’indépendance américaine
lorsqu’elle proclame que tous les hommes sont créés égaux, ils sont doués par le Créateur des
droits inaliénables et dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 selon
laquelle les droits (sont) naturels, inaliénables et sacrés de l’homme.

402
En ce sens, G. LEBRETON, Libertés publiques et droits de l’homme, 4ème édition, Paris, Armand Colin, 1999,
p.19.
 165

Si cette théorie peut fonder et même justifier le droit à la vie ou la liberté d’expression, elle
s’effondre lorsqu’il faut l’appliquer au droit de grève ou à la liberté syndicale qui ne présentent
guère des ressemblances avec les droits inhérents à la nature humaine.

La théorie du positivisme juridique quant à elle, nie la réalité des droits naturels. En effet,
les tenants de cette école de pensée dont Hans KELSEN403, Raymond Carré de MALBERG404,
Gaston JEZE405 et Pierre DUEZ406 estiment que les droits naturels relèvent d’une vision
métaphysique qui ne peut cadrer avec l’approche scientifique.

Dans sa tentative d’épurer la science du droit de toutes impuretés subjectives car pour cette
école, le droit doit se construire sur le modèle des sciences naturelles et évacuer tout jugement de
valeur, la théorie positiviste a sombré dans les travers du nazisme puisque dans ses termes elle
juge de la validité de normes sans référence aucune à leur valeur axiologique.407

Il faut allumer cependant une fière chandelle au positivisme juridique dans la mesure où
seuls les droits publics individuels sont susceptibles d’être sanctionnés par le juge, les autres
droits naturels n’étant pas portés par un texte qui serait applicable par lui. Toutefois, la théorie
gagnerait à s’aligner sur l’apport désormais acquis de sciences morales et de la psychologie
moderne et à tenir compte du fait aujourd’hui démontré par les sciences sociales que l’homme est
à la fois un animal politique et un être spirituel.408

La théorie du positivisme sociologique soutenue par Léon DUIGUIT et Emile

DURKHEIM énonce quant à elle que le droit serait le produit spontané de la conscience
collective ; c’est-à-dire le produit d’un déterminisme social. En effet, le déterminisme social ne
semble pas avoir créé quelque part un droit ; c’est plutôt le volontarisme des acteurs juridiques

403
H.KELSEN, Théorie pure du droit, 2ème édition, Paris, Dalloz, 1962.
404
R. CARRE de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, Sirey, 1920-1922 ; IDEM, La loi,
expression de la volonté générale, Paris, Sirey, 1931.
405
G.JEZE, « Signification juridique des libertés publiques », Annuaire de l’Institut de droit public, Paris, 1929,
p.162.
406
P.DUEZ, « Esquisse d’une définition réaliste des droits publics individuels », Mélanges Carré de Malberg, Paris,
Sirey, 1933, p.111.
407
En ce sens, lire G.LEBRETON, op.cit, p.21.
408
En ce sens, lire J.DARBELLAY, La règle juridique. Son fondement moral et social, Saint-Maurice, éditions de
l’œuvre St Augustin, 1945, 317pp.
 166

qui le crée certainement avec l’influence de la conscience collective agissant cette fois-là non
point comme auteur de la norme mais plutôt matrice sociale ou source sociologique.409

L’on peut noter, et c’est une différence de taille, que le positivisme sociologique considère
le droit comme un fait social et n’admet la légitimité du droit qu’à la condition qu’il reflète les
aspirations de la conscience collective.

La question serait de savoir ce qu’est la conscience collective. Serait-ce l’opinion publique

telle qu’elle s’exprime lors des votations, pétitions, manifestations ou sondages. Mais tout le
monde ne s’exprime pas lors de ces manifestations pour de raisons juridiques pourtant. La
conscience collective ne devrait-elle pas être la même comme une sorte d’osmose collective ? Si
le recours aux valeurs démocratiques, que nous approuvons, se lit en filigrane dans cette théorie,
elle souffre cependant, à notre avis, des manques conceptuels énormes en ce qui est de la donne
essentielle de son fondement théorique : la conscience collective.410

Si son fondement est la majorité des citoyens ayant exprimé leurs suffrages, le positivisme
sociologique n’a toujours pas réglé la question capitale du contenu sémantique de la notion de
conscience collective au point où l’on peut constater que la notion de majorité relève déjà d’une
catégorie juridique alors que dans son hypothèse de départ le droit n’est pas encore créé, et en
tous cas, avant que le déterminisme social ne l’ait engendré.

Cependant, il faut reconnaître que la majorité de la doctrine pour de raisons d’efficacité

institutionnelle peut-être a trouvé un fondement aux droits de l’homme dans cette théorie dans la
mesure où les droits de l’homme sont de droits subjectifs dans une société politique où la
primauté de l’individu a été proclamé et constitue le socle de l’Etat de droit qui est à la fois, dans
une première acception, l’édifice de respect de la hiérarchie des normes et, dans une seconde

409
L.DUGUIT, L’Etat, le droit objectif et la loi positive, 2 volumes, 1901-1903, cité par G.LEBRETON, op.cit,
p.26.
410
Le questionnement philosophique qui constitue notre critique de la théorie du positivisme comme cadre
épistémologique du droit part de la définition que la philosophie moderne tente de donner au concept conscience.
Celle-ci est souvent vue comme une intuition qu’a l’esprit de ses actes et de ses états. Cette définition qui est
approximative aux dires de ses auteurs ne peut satisfaire ni même résoudre l’aporie de tout à l’heure ; au
demeurant, elle suppose, ce qui est à démontrer, qu’il existe un esprit collectif qui aurait une quelconque faculté
d’intuition ou même de saisir comme sujet et objet au même moment. Pour prolonger la discussion
philosophique, consulter A.LALANDE, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, 9ème édition, Paris,
PUF, 1962, pp.173-176.
 167

acception, la structure qui respecte les principes et valeurs fondamentaux de la société, dont les
droits de l’homme.411

Par ailleurs, avec Dominique TURPIN412, l’on peut affirmer que les libertés sous
l’influence de la justice constitutionnelle font désormais partie intégrante du droit constitutionnel
car les trois objets de ce droit, selon Louis FAVOREU413, -institutions, normes et libertés- sont
étroitement liés et forment un ensemble.

Dans ce nouveau rôle le juge constitutionnel revendiquera la qualité de protecteur des

libertés publiques, de préférence à celle de gardien des frontières normatives et ce, d’autant que
son accès sera ouvert à l’opposition parlementaire. Dans l’hypothèse du système congolais
d’ouverture de la saisine à toute personne, les libertés fondamentales constituent, à coup sûr, la
voie de transformation du régime politique : le pouvoir délibérant final est entre les mains des
citoyens.414

En même temps, c’est ici que se remarque la rupture de conception entre la société
occidentale et celle africaine. En effet, dit Jean GICQUEL, l’anthropocentrisme résume la pensée
occidentale. Il s’ensuit l’exaltation et la protection tous azimuts de l’individu qui, en sa double
qualité de citoyen et de personne, peut revendiquer respectivement l’usage de la liberté politique,
appelée aussi la liberté-participation, et la liberté physique ou liberté-autonomie.415

En revanche, l’organisation sociale se trouve aux premières loges dans les préoccupations
de la conception collectiviste de la société qui semble hanter l’esprit de l’homme africain noir.
Ici, l’individu n’est pas évacué mais il n’apparaît que comme titulaire d’un poste de service de la
société. La confiance est accordée non à l’homme mais à la communauté. Bref, l’individu est
l’obligé de la société, à l’opposé de la tradition occidentale.416

Au-delà de cette affirmation doctrinale péremptoire, l’on peut constater que la cosmogonie
africaine relie l’individu comme le maillon d’une chaîne de solidarité à la société dont il dépend ;

411
J.P.JACQUE, Droit constitutionnel et institutions politiques, 4ème édition, Paris, Dalloz, 2000, p.9.
412
D.TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, PUF, 1997, p.7.
413
L.FAVOREU, « L’apport du conseil constitutionnel, droit de la Constitution, et constitution du droit », RFDC,
n°1, 1990, p.71 et 79.
414
Voir l’article 162, alinéa 2 de la Constitution congolaise du 18 février 2006, JORDC, 47ème année, numéro
spécial, p.56.
415
J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16ème édition, Paris, Montchrestien, 1999, p.74.
416
J.GICQUEL, op.cit, p.74.
 168

mais en même temps, dans nos traditions l’on dénombre de traces d’individuation susceptibles de
fonder des libertés individuelles.417

Il nous semble approprié de classer la société africaine parmi les sociétés solidaristes plutôt
que collectivistes et de ce point de vue la théorie de la dysfonctionnalité du professeur
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI semble offrir des perspectives intéressantes pour
l’explication de cette parenté solidaire.

En effet, elle est due, selon cet auteur, à l’arrêt brusque du fait politique au 16ème siècle
alors que la cité était entrain de se construire en Afrique noire, ce qui entraîne une prise en charge
des microsociétés, la société globale ayant disparu à coup des fléaux de toute sorte.418

Donc, la parenté qui est perçue comme une tare dans la société occidentale joue ici comme
une assurance-vie ou une mutuelle de santé de telle sorte qu’il est idoine de parler de solidarité
plutôt que de collectivisme, celui-ci impliquant un choix politique que les noirs ne semblent
guère avoir opéré.

Cette affirmation est en droit fil de la proposition de la présente thèse qui consiste à
montrer qu’il y a différence de perspective et de fondement de la justice constitutionnelle ici et
ailleurs et que cette différence devrait rejaillir sur les modalités d’exercice.419

La problématique est corsée ici car les libertés fondamentales telles qu’inscrites dans la
Constitution subissent la critique du Professeur MUPINGANAYI KADIAKUIDI qui y voit des
droits non attachés au sol et aux paysans420. L’auteur approche la question des droits par rapport
à leur utilité économique.

417
Deux proverbes de la tradition luba du Kasaï suffisent à indiquer cette nuance : le premier, Cia dima umue, cia
dia banyi (Ce que l’un a cultivé sera mangé par la multitude) et le second, Bidi muetu ntente, ikala ne ciebe pebe
(Il y a moult richesses chez nous ne doit pas t’empêcher d’avoir tes biens propres).
La doctrine occidentale a classé, à notre avis, trop rapidement la société africaine dans la conception collectiviste
sans une approche holistique approfondie notamment philosophique du muntu. Lire Oscar BIMWENYI
KWESHI, Discours théologique négro-africain. Problèmes des fondements, thèse de doctorat en théologie,
Université catholique de Louvain, Faculté de Théologie, 1977, 796pp.
418
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, « Modernité sous l’identité culturelle d’emprunt en Afrique noire
postcoloniale », Annales de la Faculté de Droit, Vol.IV-VII, Kinshasa, PUZ, 1984, pp.63-76.
419
Lire dans le même sens, MBOYO EMPENGE EA LONGILA B.B., « La mégarde des modèles de Constitutions
euro-occidentales et l’élaboration d’une Constitution zaïroise de développement véritablement intériste », in
Annales de la Faculté de droit, vol. XXV, Kinshasa, PUZ, août 1996.
420
MUPINGANAYI KADIAKUIDI, La bonne gouvernance dans une société démocratique, Cours de DES de
droits de l’homme, Chaire UNESCO, Université de Kinshasa, 2001-2002, inédit.
 169

La critique est assez nuancée avec l’adoption aujourd’hui de droits de l’homme et des
libertés fondamentales comme deux catégories distinctes par le constituant congolais.421

Cette adoption, ainsi que nous l’avons vu dans les lignes précédentes, infère à une double
conception épistémologique à la fois du droit naturel et du droit positif avec la conséquence que
l’individu au-delà de droits reconnus par les textes nationaux et internationaux dits droits
fondamentaux possède en outre des droits inhérents à sa nature humaine dits droits naturels.422

Lorsque les citoyens recourent au juge pour régler leurs différends avec l’Etat, il se pose
naturellement la question de la justiciabilité des droits : le droit au juge.423

En évoquant la justiciabilité des droits, on fait référence au rôle du juge dans la protection
des droits fondamentaux, en postulant qu’il n’y a pas de véritable garantie de ces droits sans la
possibilité de recourir à un juge pour les faire respecter. Le juge est reconnu ainsi comme le
garant de l’effectivité des droits fondamentaux et des libertés publiques (article 150 de la
Constitution).

En effet, le Constituant de 2006, dans le texte promulgué par le Président de la République

et publié au journal officiel numéro spécial du 18 février 2006, après avoir énuméré les droits et
libertés fondamentaux qu’il entendait protéger (articles 11 à 61), a confié à la loi la mission de
fixer les règles les concernant, c’est-à-dire concernant leur gestion (article 122).Mais, la mise en
œuvre de la loi est confiée au Règlement (article 128) dont certains sont autonomes.

Ainsi, le Constituant a créé deux domaines : le domaine de la loi et celui du règlement. Il a

confiné la loi dans une compétence d’attribution, soigneusement énumérée aux articles 122 et
123 où, tantôt elle fixe, tantôt elle détermine Mais, au règlement le Constituant a donné la
compétence de droit commun.

Du coup, se situant dans le cadre de la séparation des pouvoirs, il interdit à la loi de se

promener sur le terrain du règlement sous peine de voir le texte vagabond modifié par décret si
la Cour constitutionnelle, à la demande du Gouvernement, aura déclaré que celui-ci a un
caractère réglementaire (article128, al.2 de la Constitution).

421
L’article 60 de la Constitution congolaise du 18 février 2006, JORDC, 47ème année, numéro spécial, 2006, p.25.
422
En ce sens, lire M.TORRELLI et R.BAUDOUIN, Les droits de l’homme et les libertés publiques par les textes,
Québec, Les presses de l’université du Québec, 1972, p. XV, note 1.
423
S. REUSS-LAUSSINOTTE, L’essentiel des droits et libertés fondamentaux, tome 1, Paris, Gualino éditeur, Paris,
2001, p.99.
 170

Nous nous répétons pour nous faire bien comprendre. Etant donné que les libertés
publiques sont des droits protégés, il avait fallu confier leur organisation à un organe. C’est
ainsi que le Constituant, sans le savoir peut-être, en emboîtant les pas de Montesquieu, et, suivant
en cela les révolutionnaires français de 1789, a confié cette organisation des droits et libertés au
législateur, c’est-à-dire à la loi. Cela ressort de la section III, du titre III où la Constitution, en
son article 122, stipule que « sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, la
loi fixe les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux
citoyens pour l’exercice des libertés publiques … ».

Cependant, en observant de plus près, on constate que ce domaine est partagé entre la loi et
le règlement. Tandis que la loi est confinée dans la compétence d’attribution, limitativement,
énumérée aux articles 122 et 123, le règlement reçoit, lui, la compétence de droit commun, fixée
par l’article 128 qui stipule que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont
un caractère réglementaire ». Le Constituant ne se limite pas à cette proclamation : il insiste et
menace la divagation éventuelle de la loi sur le domaine du règlement en disposant que « les
textes à caractère de loi intervenus en ces matières (du règlement) peuvent être modifiés par
décret si la Cour constitutionnelle, à la demande du Gouvernement, a déclaré qu’ils ont un
caractère réglementaire, en vertu de l’alinéa précédent ».

En confiant ainsi à la loi le soin d’organiser les droits et libertés, le Constituant s’est frotté
les mains, espérant avoir abouti naturellement à la protection des libertés. Car la loi est
l’expression de la volonté du peuple souverain. Il n’a pas tort. Mais il n’a pas mesuré les
conséquences des mécanismes institutionnels qu’il venait de mettre en place. Notamment le
pluralisme politique (article 6 de la Constitution) et la nomination du Premier Ministre, chef du
Gouvernement, ainsi que les autres membres de son équipe au sein de la majorité parlementaire
(article 78 de la Constitution). C’est de là que découle la faiblesse.

En effet, la faiblesse de ce système peut être décelée du fait que, l’exercice du pouvoir se
fait dans le cadre d’un système de partis majoritaires monopolisant le législatif et l’exécutif.
Dans ces conditions, le pouvoir ne peut pas arrêter le pouvoir ! Par ailleurs, dans le cadre du
régime politique imaginé par le Constituant que certains considèrent comme étant parlementaire
rationalisé et d’autres, par contre, tenant compte de l’élection du Président de la République au
suffrage universel direct , comme semi-présidentiel, le fait que l’exécutif est l’émanation de la
majorité parlementaire, il peut être tenté de déposer devant le Parlement des projets de lois et
solliciter de sa majorité de voter des lois liberticides !
 171

C’est pourquoi le Constituant s’est méfié un peu d’une trop grande confiance en la loi et a
cherché un surveillant qui doit contrôler la soumission de la loi à la Constitution. Il l’a trouvé
dans le juge constitutionnel (article 157 de la Constitution) qui assure un contrôle a priori (avant
la promulgation de la loi par le Président de la République., article 160) et un contrôle a
posteriori (les exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant les juridictions de jugement,
article 62).

Par ailleurs et de son côté, la loi étant l’expression de la volonté du peuple souverain
représenté, doit s’imposer à tous, gouvernants et gouvernés. Le contrôle de l’observance de la
loi par les citoyens est dévolu à un autre pouvoir, le pouvoir judiciaire, lequel est, aux termes de
l’article 150 de la Constitution, le garant des libertés individuelles et des droits fondamentaux
des citoyens. A l’alinéa suivant du même article, la Constitution dispose que « les juges ne sont
soumis, dans l’exercice de leur fonction qu’à l’autorité de la loi ».

Il est donc patent que la justice constitutionnelle exerce un certain nombre des fonctions ci-
haut relevées qui concourent toutes à faire d’elle le socle de l’Etat de droit dans une société
réellement démocratique. L’Etat moderne est même défini par certains auteurs comme un
ensemble cohérent des normes ou tout simplement un ensemble des compétences juridiquement
établies.424

Par ailleurs, l’ordonnancement juridique étant la traduction juridique de l’ordonnancement

politique aux confluents des forces sociales, économiques et culturelles, il est très utile de voir à
ce niveau comment le juge constitutionnel transforme ce dernier.

Section 2 : L’ORDRE JURIDIQUE ET LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE

L’approche de l’influence de la justice constitutionnelle sur l’ordre juridique passe aussi

par la délimitation du concept ordre juridique. C’est dire en d’autres termes ce qu’est le droit.

L’exercice paraît simple lorsqu’il est dénué de toute interrogation en profondeur. Nos cours
d’introduction au droit répètent à souhait des définitions pédagogiques utiles et que l’on se devait

424
Lire M.de VILLIERS, Dictionnaire du droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, Armand Colin, 2001, pp.99-100,
v° Etat.
 172

de retenir425. Vu autrement, le droit peut se saisir comme un discours de pouvoir426 car il est un
mode de régulation sociale à côté de la religion ou de la magie.427

Il ressort de cette vision que le droit constitue un ordre, c’est-à-dire une constatation de la
réalité sociale et un mode de régulation sociale. L’individu, poussé par son instinct de sociabilité
de même que sa sûreté personnelle, se soumet, selon le distinguo kantien, à des règles autonomes
et hétéronomes.

Les premières dites internes ou éthiques sont de l’ordre de la conscience tandis que les
secondes dites externes sont de l’ordre du sociétal. Reflet de la puissance publique, la norme
juridique en possède le caractère contraignant. Si souvent la contrainte est nécessaire pour
appliquer une norme juridique, le recours à la force publique est remplacé par l’obéissance du
citoyen, fondée sur la légitimité des normes.

Aussi l’ordre juridique est-il fondé sur une sorte de mystique qui fait référence à une
métaphore qui présente le droit comme un arbre avec des branches ou même comme de l’eau
provenant de plusieurs sources. Qui édicte les règles de droit ? La réponse est que le droit est
l’expression de la volonté majoritaire.

Or, certaines expressions normatives de la majorité peuvent être oppressives compte tenu
d’énormes violences qui se jouent dans le champ du politique. Pour tenter de civiliser ces
rapports de force souvent brutaux, le droit constitutionnel n’est plus de nos jours le champ clos
des forces politiques. Au contraire, le phénomène de juridicisation de la vie politique a fini par
ériger le droit comme cadre de référence du combat politique et norme de protection de
l’individu contre l’arbitraire et la brutalité du pouvoir.428

425
Le droit est l’ensemble des règles de conduite humaine, édictées et sanctionnées par l’autorité publique et
destinée à faire régner dans les relations sociales la liberté et l’autorité. Voir aussi PINDI MBENSA KIFU,
Cours d’introduction générale à l’étude du droit, op.cit, p.15 : « Le droit positif de la société civile est
l’ensemble des règles générales et abstraites de conduite édictées ou du moins consacrées par l’autorité publique,
sous la sanction de la contrainte publique en vue de réaliser dans les rapports humains l’ordre le plus favorable au
bien commun ». Au-delà d’énormes difficultés scientifiques qu’elle présente, cette définition a cependant
l’avantage pédagogique d’être claire.
426
J.CHEVALLIER (sous la direction de), Droit et politique, 1993 ; J.CAILLOSSE, Introduire au droit, 1993 ;
D.LOSCHAK, Le droit, le discours du pouvoir, Mélanges Léo Hamon, 1982, p.429 cités par J.GICQUEL, Droit
constitutionnel et institutions politiques, op.cit, p.9.
427
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, op.cit, ibidem.
428
Lire L.FAVOREU, La politique saisie par le droit, op.cit, p.120.
 173

Le caractère globalisant du droit constitutionnel et l’émergence de la deuxième génération

de justice constitutionnelle après la seconde guerre mondiale donnent naissance à un phénomène
nouveau429 dont l’étude s’impose ici.

§1. La primauté du droit constitutionnel ou la constitutionnalisation de toutes les branches

du droit et ses conséquences

La doctrine constitutionnaliste, presque unanime, enseigne la primauté du droit

constitutionnel dans le champ tant du droit public que du droit privé ; la raison serait qu’il s’agit
du droit de la fondation tandis que les autres droits seraient ceux d’application des normes
constitutionnelles. Etudiant la place de ce droit en droit en général, le professeur Edouard
MPONGO opine que « le droit constitutionnel n’est qu’une partie du droit » même si plus loin il
affirme que le droit administratif est subordonné au droit constitutionnel.430

En revanche, Hugues PORTELLI renchérit pour indiquer que droit de l’Etat, le droit
constitutionnel recèle des normes aussi variées que celles qui régissent la Constitution, la
hiérarchie des normes, la vie et l’activité des assemblées politiques, l’activités des partis
politiques, leur financement et le statut des élus ; l’ensemble de ces règles juridiques témoigne de
la vitalité nouvelle de la discipline après un long déclin consécutif à la crise des catégories
juridiques nées au début du siècle, à l’apogée du régime parlementaire en France, et à la
concurrence victorieuse d’une approche politique des institutions. 431

Là, nous avons une belle affirmation de principe qui n’indique pas encore pourquoi la
norme constitutionnelle devrait trôner au-dessus de toutes les autres normes. Philippe ARDANT
tente une explication qui emporte nos suffrages en exposant qu’un système juridique est un
ensemble organisé de règles de droit, des normes, régissant une société donnée. Toutes ces règles
ne sont pas sur le même plan, toutes n’ont pas la même valeur. Des subordinations apparaissent
nécessairement dans ce sens que des liens s’établissent entre elles, où des règles commandent à
d’autres, leur sont supérieures, ne peuvent être violées par ceux qui élaborent des normes
subordonnées.432

429
P.AVRIL, « La constitution : Lazare ou Janus ? », RDP, 1990, p.949 ; lire également B.MATTHIEU et
M.VERPEAUX (sous la direction), La constitutionnalisation des branches du droit, 1998, cités par J.GICQUEL,
op.cit, p.14.
430
E.MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, Institutions politiques et droit constitutionnel, op.cit, pp.5-6.
431
H.PORTELLI, Droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, Dalloz, 1999, p.1.
432
P.ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 8ème édition, Paris, LGDJ, 1996, p.92, n°66.
 174

C’est, en fait, l’exposé de la théorie de la pyramide des normes de Hans KELSEN. Le

positivisme juridique place la constitution au-dessus de toutes les normes car dans sa conception
le droit est une création étatique, et il est logique que la norme fondatrice de l’Etat soit au
sommet de l’ordonnancement juridique. Ceci ne règle toujours pas la question car la constitution
elle-même dans ce système est l’œuvre d’une instance extérieure à l’Etat. Pour que l’hypothèse
soit plausible, Hans KELSEN lui-même a dû inventer la Grundnorm comme celle
transcendantale de laquelle serait issue la norme constitutionnelle. Et au-delà de la Grundnorm ?

Il y a là comme une insuffisance épistémologique qui ne saurait justifier la présence de la

norme constitutionnelle au sommet de la pyramide normative kelsenienne. En cas d’abrogation
de constitution, que se passe-t-il ? La pyramide est-elle toujours débout comme s’interrogeait
Paul AMSELEK ?433

Toute nouvelle constitution n’entraîne pas la caducité immédiate et automatique de tout le

droit antérieur. Cette explication n’agrée pas non plus les bouleversements nombreux dans les
normes infraconstitutionnelles qui n’induisent pas encore l’effondrement de la pyramide
normative.

Un élément très pertinent nous vient du professeur NTUMBA LUABA LUMU qui pose
que la constitution est considérée comme une organisation des pouvoirs publics, à la fois
rationnelle et libérale.434

En effet, prise pour une organisation, aucune autre norme interorganisationnelle ne peut
être au-dessus de l’organisation. C’est ainsi qu’en réalité en droit public le critère organique
l’emporte devant le critère matériel. La force et la place de la constitution, celle-ci les tient de la
place et de la force de l’organe qui l’émet. Ainsi, le constituant étant toujours la force politique
dominante à un moment donné de l’histoire de l’Etat, il est inconcevable qu’une norme d’organe
inférieur soit en contradiction avec lui. C’est à notre avis le vrai fondement de la primauté du
droit constitutionnel sur toutes les autres branches du droit.

433
Lire AMSELEK (P), « Réflexions critiques autour de la conception kelsenienne de l’ordre juridique », RDP, n°1,
1978, pp.5-19., contra : TROPER (M.), « La pyramide est toujours débout ! Réponse à Paul AMSELEK », RDP,
n°2, 1978, pp.1523-1536. Pour un débat semblable en doctrine congolaise, lire ASSANI MPOYO KALEMA,
« Réflexion sur la leçon publique : Le droit est mort. Vive le droit », Revue de droit congolais, 1ère année,
n°002/1999, pp. 34-42. Contra : P.AKELE ADAU, « Le droit est mort. Vive le droit », Congo-Afrique, 39ème
année, n°331, pp.17-38.
434
NTUMBA LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, op.cit, p.9.
 175

Il s’agit aussi d’une question de logique : le pouvoir constituant prime sur les pouvoirs
constitués. C’est ce qu’affirme le doyen Pierre PACTET lorsqu’il écrit « qu’il faut noter qu’il
existe une hiérarchie des règles juridiques qui est presque toujours fonction de la hiérarchie
existant entre les organes auteurs de ces règles ».435

Il ajoute que « cette hiérarchie est elle-même établie en fonction des critères qui nous
viennent de la philosophie politique des Lumières. Il faut mettre en tête les organes titulaires du
pouvoir constituant. La seconde place est occupée par les organes législatifs, en fait les
assemblées parlementaires, parce qu’ils sont composés de représentants élus par la Nation ? Ce
n’est qu’en troisième position que se situent les organes exécutifs car dans la terminologie héritée
des Lumières ce sont des organes nommés et « commis », qui ne procèdent pas directement du
peuple».436

Ainsi donc, les règles constitutionnelles s’imposent incontestablement au législateur et aux

autorités administratives qui ne peuvent créer du droit ou l’appliquer qu’en fonction des normes
de rang constitutionnel. Le juge constitutionnel, chargé de veiller à la suprématie de la
Constitution, a donc la possibilité de sanctionner les violations législatives ou réglementaires des
droits fondamentaux des citoyens, même si de fois, il n’a pas de pouvoir en ce qui est des
décisions judiciaires violant les mêmes droits.437Les juridictions suprêmes restent maîtresses dans
ce domaine, par voie de cassation.

Il est évident que cette intervention sûre et assurée du juge constitutionnel dans
l’élaboration des normes infraconstitutionnelles transforme à coup sûr l’ordre juridique en une
sorte de chapelle de piété qui ne tolère guère quelque hérésie sauf du constituant lui-même. Dans
ces conditions, nous dit Dominique TURPIN, le rang du droit constitutionnel ne peut être que le
premier. Après être demeuré longtemps un infra-droit par défaut de sanction effective, il a non
seulement rattrapé les autres branches du droit mais, en même temps, les domine dans une
certaine mesure438.

Il suffit de rappeler la théorie des bases constitutionnelles du droit administratif du doyen

VEDEL pour rendre compte du phénomène de primauté et de la constitutionnalisation
subséquente des branches du droit. En outre, chaque fois qu’une branche fait l’objet d’un

435
P.PACTET, Institutions politiques et droit constitutionnel, 4ème édition, Paris, Masson, 1978, p.39.
436
Ibidem
437
L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit, p.46.
438
D.TURPIN, op.cit, p.7.
 176

aménagement législatif, la saisine du juge constitutionnel a priori ou même par voie d’exception
donne à ce juge l’occasion d’y imposer sa propre conception de la matière.439

Il y a donc constitutionnalisation progressive des diverses branches du droit et, en fin de

compte, unification – à ne pas confondre avec uniformisation- de l’ordre juridique, par l’effet de
la jurisprudence du juge constitutionnel. Une frange de la doctrine y voit même la continuation
du mouvement constitutionnaliste de Lumières : la justice constitutionnelle qui substitue le règne
du droit à la domination des vainqueurs a représenté partout une nouvelle étape vers la réalisation
de l’idéal démocratique. La démocratie constitutionnelle a succédé à la dictature comme jadis la
monarchie constitutionnelle à l’absolutisme ou même qu’elle a remplacé la « démocratie
absolue » où la toute-puissance de la loi n’avait fait que reprendre le relais de celle du roi. 440

Sorti des limbes de la laïcité, le droit constitutionnel moderne semble y retourner par le
biais de la sacralité du pouvoir qui imprime son aura au droit constitutionnel441. C’est ce qu’il
faut voir maintenant.

§2. La sacralité du droit ou la théologie du droit constitutionnel

Parler de la sacralité du droit, c’est d’emblée dire avec Maurice KAMTO que le droit
procède du pouvoir qui est toujours et déjà sacré442. C’est dire que s’agissant de la norme
fondamentale transcendante dans les sociétés traditionnelles africaines, il est établi que la
sacralité de cette règle est induite de la qualité de l’auteur de cette norme qui est l’ancêtre
fondateur du clan ou de la tribu.

Dès lors que l’on peut comparer la genèse de deux normes fondatrices dans les deux types
de sociétés, l’on peut noter qu’en occident il a été longtemps admis que le pouvoir émanait de
Dieu qui le confiait à un homme, par application de la loi salique, avant que Dieu soit détrôné au
profit de la Nation ou du peuple.

C’est ainsi que les Loys fondamentales du Royaume, en France médiévale, étaient
supérieures aux lois édictées par le Roi non seulement parce qu’elles émanaient des ancêtres

439
R.CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1, 15ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, p.4, 2°
440
D.TURPIN, op.cit, p.7.
441
Lire avec intérêt, Olivier CAMY, Droit constitutionnel critique, Paris, l’Harmattan, 2007, pp.27-111.
442
Voir M.KAMTO, Pouvoir et droit en Afrique noire. Essai sur les fondements du constitutionnalisme dans les
Etats d’Afrique noire francophone, Paris, LGDJ, 1987, pp.428-446.
 177

fondateurs du royaume mais aussi et surtout elles étaient le fondement métaphysique du droit du
royaume.443

Pour ce qui est du droit coutumier africain, il est de même admis que le fondement de la
norme se trouve dans la croyance qu’elle est l’émanation des ancêtres fondateurs du clan ou de la
tribu.444

La théologie étant saisie comme science de la fondation, nous avons établi un parallélisme
avec le droit constitutionnel qui est aussi une science de la création de l’entité étatique. Les deux
s’occupent du sacré, c’est-à-dire de ce qui est hors de la portée de l’entendement de l’homme
ordinaire.

Tous les deux exigent une initiation qui fait dire à Jean GICQUEL qu’outre Rhin, les
docteurs en droit public sont sollicités 445
comme de nouveaux prêtres d’un nouveau culte qui est
voué à un nouveau dieu rationnel : le droit constitutionnel.

Les juristes de tout bord invoquent à longueur des discussions l’autorité de normes
constitutionnelles ou même celle d’un maître en cette discipline pour calmer les ardeurs
d’interprétation d’un adversaire ou d’un camp politiques.

La laïcité du droit n’a opéré, on le voit, qu’un déplacement de lieux de culte et non le culte
de la transcendance. Ainsi, il n’est pas étonnant que le nouveau culte soit consacré aux droits et
libertés du citoyen sans négliger le rituel républicain qui n’est pas loin des fastes d’une grand-
messe.

Pour preuve, la lecture du préambule de la Constitution du 18 février 2006 donne à voir

que les constituants congolais sont « conscients de leurs responsabilités devant Dieu, la Nation,
l’Afrique et le Monde ».446

443
Voir P.-C. TIMBAL et A.CASTADO, Histoire des institutions publiques et des faits sociaux, 9ème édition, Paris,
Dalloz, 1993, p.465, n°1038.
444
Voir MATADI NENGA GAMANDA, La question du pouvoir judiciaire en République démocratique du Congo.
Contribution à une théorie de réforme, Kinshasa, D.I.N., 2001, p.50.
445
J.GICQUEL, op.cit, p.315, note (49).
446
Voir, JORDC, 47ème année, numéro spécial, p.9, dernière ligne. L’on peut raisonnablement se poser la question
de la hiérarchie cosmogonique du constituant congolais qui semble placer Dieu avant la Nation, l’Afrique et le
Monde. Une telle conception du cosmos est conforme à la cosmogonie bantu qui semble postuler l’Etre suprême
avant les Ancêtres qui sont du moins potentiellement compris dans la Nation au sens d’Ernest RENAN. Comme
communauté de destin, du passé comme du futur, la Nation ne peut être saisie que comme un être inférieur à la
divinité.
 178

De même, la lecture attentive des dispositions de l’article 1er, de la Constitution congolaise

susmentionnée447, donne également à voir que l’Etat moderne est resté marqué, malgré le
rationalisme hérité des Lumières, par un culte dédié au dieu-Nation qui possède son emblème,
ses armoiries et son propre hymne à exécuter dans les grands rassemblements d’Etat.

La justice constitutionnelle dans cette configuration mystique apparaît comme l’activité

exercée par le grand sacrificateur de cette nouvelle religion du droit. Par ailleurs, le juge
constitutionnel est saisi comme celui qui dit la vérité suprême dans l’Etat, celui qui sait ouvrir les
entrailles de la Constitution et y scruter les augures de la volonté suprême du constituant. Dès
lors s’installe une nouvelle sacralité attachée aux décisions du juge constitutionnel perçu comme
la bouche de la Constitution.

Cette réminiscence mystique ou plutôt religieuse de l’origine du pouvoir et du droit

constitutionnel appelle comme conséquence fondatrice que le droit est toujours, malgré la laïcité
proclamée, de l’ordre du sacré. C’est dans ce sens qu’Olivier CAMY tente d’élaborer sa théorie
de la transcendance du droit constitutionnel sous la modalité du souverain généralement conçu
comme un sujet absolu, censé détenir un pouvoir constituant « originaire » et donc, capable de
produire du droit ex nihilo. Il renchérit que dans les démocraties européennes, ce souverain est
assimilé, en droit interne, au peuple s’exprimant par le suffrage universel et en droit international,
à l’Etat s’exprimant à travers un gouvernement.448

La science juridique qui tente d’identifier le souverain, véritable sujet juridique auto-fondé,
créateur ultime des normes juridiques ne peut qu’échouer tant la nature théologique de la
souveraineté exclut la présentation du souverain comme être de chair et de sang. Nous ne
pouvons, dit-il enfin, connaître que des corps politiques institués parlant toujours au nom d’un
souverain absent mais agissant, le demos.449

Pendant longtemps, le souverain qui est créateur ultime des normes fondatrices, donc Dieu
en quelque sorte, s’est exprimé par les représentants avant de s’exprimer de nos jours par l’oracle
des temps modernes qu’est le juge constitutionnel. Cette influence est tellement visible que les

447
Lire avec intérêt, H. NICOLSON, La monarchie. Du droit divin aux constitutions modernes, Paris, Hachette,
1962, pp.305-327. Cet auteur montre de manière magistrale que finalement il existe un cordon ombilical non
coupé jusqu’à ce jour entre le sacre de la Reine d’Angleterre, par exemple, et le symbolisme mystique de la
pierre du sacre royal encastrée sous le trône. Tous les rois anglais se sont assis sur cette pierre lors de leur sacre.
C’est un élément magique qui ne peut être évacué du droit constitutionnel occidental qui prétend pourtant à un
rationalisme kantien.
448
O.CAMY, Droit constitutionnel critique, op.cit, p.57.
449
Ibidem
 179

décisions de ce dernier ne peuvent être renversées que par le constituant c’est-à-dire par celui-là
même par qui tout a été créé dans l’Etat.

Sans philosopher longuement, l’on peut même affirmer que la décision constitutionnelle
juridictionnelle participe, à vrai parler, de la même nature que le constituant qui est toujours et
déjà sacré par essence. Voilà pourquoi il n’est pas excessif de voir dans le droit constitutionnel
moderne une sacralité laïque qui confine à une théologie juridique dont les horizons restent
cependant à scruter.450

Par ailleurs, la sacralité du droit peut être également saisie à l’occasion des rapports
sociaux qui eux-mêmes sont aujourd’hui saisis par le droit.

Aussi, avec Jacques CHEVALLIER, nous pouvons noter que l’émergence du juge pose la
problématique de la nature de la démocratie elle-même. En effet, dit-il, « l’Etat de droit implique
que la liberté de décision des organes de l’Etat est, à tous les niveaux, limitée par l’existence de
normes juridiques supérieures, dont le respect est garanti par l’intervention d’un juge. Le juge est
donc la clef de voûte et la condition de réalisation de l’Etat de droit : la hiérarchie des normes ne
devient effective que si elle est juridictionnellement sanctionnée ; et les droits fondamentaux ne
sont réellement assurés que si un juge est là pour en assurer la protection ». 451

S’agit-il d’un gadget idéologique de temps modernes dont le sort serait lié à la fortune
prochaine du concept lui-même ? En d’autres termes, l’Etat de droit serait-il le dernier horizon
possible et indépassable du développement du droit constitutionnel contemporain ? Ce
questionnement aussi utile qu’intéressant marque une fois de plus la problématique de la nature
de l’Etat moderne qui est saisie de nos jours comme un ordonnancement juridique au-dessus
duquel trône la Constitution.

Ceci est tellement vrai de nos jours que le champ politique est saisi en grande partie du
moins par le droit même aux Etats-Unis d’Amérique, pays reconnu pour sa rationalité
pragmatique, au point qu’à la fin de l’année 2003, la Cour suprême américaine a rendu une
décision très attendue sur le Bipartisan Campaign Reform Act c’est-à-dire sur la réforme du

450
M. de VILLIERS, Dictionnaire du droit constitutionnel, op.cit, p.131. Cet auteur opine que la laïcité dont,
paradoxalement, une des plus anciennes affirmations se trouve dans l’Evangile (« Rendez à César ce qui est à
César, et à Dieu ce qui est à Dieu » Luc 20 verset 25), est un élément constitutif de la conception occidentale de
l’Etat.
451
J.CHEVALLIER, L’Etat de droit, 2ème édition, Paris, Montchrestien, 1994, p.147.
 180

financement des campagnes électorales. Cette décision est la plus longue jamais rendue par cette
Haute Juridiction (près de 300 pages). 452

Tout se limiterait-il à cette image du juge qui transfigure l’ordre juridique et politique de
l’Etat sans que quelque transgression vienne à perturber le culte du droit ?

§3. Le contrôle du juge ou le culte du droit

Comme pour répondre au questionnement incessant du paragraphe précédent, il faut noter

que le concept d’Etat de droit, omniprésent dans les discours politiques, est cependant limité à
l’effet de mode qu’il installe dans la praxis démocratique. Pur produit idéologique, aux dires de
Jacques CHEVALLIER, le concept risque fort d’être dévalué, de perdre sa portée sémantique
pour ne conserver que sa signification rituelle.453

Au-delà de ces vicissitudes, le concept d’Etat de droit apparaît avant tout, comme un
élément constitutif de la conception libérale de l’organisation politique : donnant à voir un
pouvoir limité, parce qu’assujetti à des règles, il implique que les gouvernants ne sont pas au-
dessus des lois ; l’Etat de droit est dès lors indissociable d’une représentation du pouvoir
lentement forgée au fil de l’histoire et qui a progressivement imprégné les représentations et les
institutions.

La diffusion actuelle du thème semble montrer que cette représentation tend désormais à se
mondialiser, en devenant la caution de la légitimité de tout pouvoir. 454

Les limites de cette conception, en ce qui est de notre pays, pourraient loger dans la
transposition des principes et mécanismes de l’Etat de droit.

En effet, sans acculturation ou même inculturation qui passerait par une réappropriation
desdits principes au regard de notre propre acquis culturel, il y a fort risque à parier que l’Etat de

452
Cette décision a fait l’objet d’un commentaire à la Revue française de droit constitutionnel par Marthe FATIN-
ROUGE STEFANINI et Wanda MASTOR,"La Cour suprême américaine et la réforme du financement des
campagnes électorales aux Etats-Unis : La décision McConnell v. FEC du 10 décembre 2003", Revue française
de droit constitutionnel, 2004, n° 59, pp. 473-502.
453
J.CHEVALLIER, L’Etat de droit, op.cit, p.151.
454
Ibidem
 181

droit ne se couvre d’une belle rhétorique et d’une belle proclamation d’intentions de bonne foi
sans emprise avec le pays. 455

Par ailleurs, l’on peut remarquer de même que l’Etat de droit est de nos jours perçu comme
une référence axiologique dans la vie entre les nations modernes.

Au-delà de l’exigence de conditionnalité politique attachée aux prêts et autres aides que les
bailleurs de fonds soulèvent, il reste que l’Etat de droit authentique présente une autre exigence,
celle de la refondation de l’Etat en Afrique car, derrière le paravent de l’Etat de droit se profile
une mosaïque des valeurs qui ne sont pas encore ou toujours partagées par l’Afrique noire. Il
suffit de songer au tribalisme qui ronge les institutions politiques négro-africaines pour se
convaincre que l’installation de l’Etat de droit exige plus de préalables que le simple discours,
fût-il constitutionnel.456

D’emblée, il est à remarquer que le concept d’Etat de droit est fondé en raison sur la
confiance que l’humanité nourrit dans le droit comme instance non seulement de régulation de la
société mais surtout comme celle de limitation du pouvoir de l’Etat.

La conséquence inéluctable est l’extension du champ de la juridicité : tous les rapports

sociaux ou sociétaux tendent à être saisis par le droit. La politique ayant été longtemps l’unique
instance suprême de régulation de la société, elle a perdu cette place au profit du droit auquel
l’humanité voue un culte quasi-mondial. L’on peut s’inquiéter de l’hypertrophie de la règle de
droit parée pour l’occasion de toutes les vertus cardinales.

Ce culte entraîne au demeurant la juridicisation de tous les problèmes essentiels de la

Nation et la montée en puissance des juristes perçus comme les acolytes de ce culte nouveau. En
effet, si la politique est saisie par le droit, aux dires du doyen Louis FAVOREU, c’est parce que

455
La différence sémantique évidente entre l’acculturation et l’inculturation procède, à n’en point douter, d’un choix
qu’il faut faire entre d’une part, la transposition d’une institution avec les ingrédients culturels qui l’ont vu naître
ou d’autre part, la transplantation de la même institution acclimatée au sol d’accueil. Le choix paraît cornélien
car il présuppose la fortune de chacune des formules avant sa concrétisation. Rien d’emblée n’autorise une telle
vision. Il s’agit d’opter et d’assumer le choix ainsi opéré en le mettant en perspective avec les autres ingrédients
de la culture nationale.
456
Lire avec intérêt, KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, « Modernité sous l’identité culturelle d’emprunt en
Afrique noire postcoloniale », Annales de la Faculté de Droit, Vol.IV-VII, Kinshasa, PUZ, 1984, pp.63-76.
 182

ce dernier est vu comme une garantie et une protection contre les atteintes éventuelles aux
principes et valeurs essentiels de la société.457

L’enjeu dès lors est que le jeu politique se soumet à la règle de droit non seulement pour
acquérir l’inattaquabilité que cette dernière confère mais aussi du même coup pour obtenir
l’efficacité qu’elle garantit eu égard à la légitimité de son discours.

Au-delà de la proclamation des principes de valeur morale évidente, il reste que la

soumission de la politique au droit est aussi un calcul politique. Dans la configuration de la
justice constitutionnelle moderne, l’homme politique est presque obligé d’anticiper sur la
position du juge constitutionnel qui fait désormais partie du jeu politique. Ce n’est donc pas de
gaîté de cœur que les politiques se soumettent au droit, c’est plutôt sous l’influence de la
modification des règles du jeu politique qu’ils sont tenus de l’observer. Dans ces conditions, l’on
peut aussi observer que le droit est instrumentalisé dans la mesure où il sert d’argument de
légitimité de discours dans un débat politique.

La montée en puissance des juristes déjà signalée en Allemagne est observable partout où
fonctionne une justice constitutionnelle réellement indépendante. En effet, dans l’intention de
formaliser le discours politique, l’homme politique sera astreint à recourir à l’expertise la plus
pointue en droit et cela, pour donner à son discours toutes les chances d’être légitimé par le juge
constitutionnel.

En fin de comptes, l’Etat de droit repose sur la confiance placée dans le droit, sur le culte
voué aux vertus de la dogmatique juridique ; l’Etat de droit repose sur le fétichisme de la règle de
droit.458

Jacques CHEVALLIER dit plus nettement cette vérité lorsqu’il écrit : « cette confiance
placée dans le droit n’est pas seulement d’ordre rationnel ; elle relève d’un jeu de croyances plus
profondes : au-delà de son contenu concret et de sa portée pratique, la règle juridique est nimbée
d’un halo mystique, investie de cette dimension sacrée qu’on trouve déjà dans la conception
rousseauiste de la loi ».459

457
Voir L.FAVOREU, La politique saisie par le droit, Alternance, Cohabitations et conseil constitutionnel, Paris,
Economica, 1998.
458
J.CHEVALLIER, L’Etat de droit, op.cit, p.64 ; voir aussi P. LEGENDRE, L’amour du censeur. Essai sur l’ordre
dogmatique, Paris, Seuil, 1974.
459
J.CHEVALLIER, L’Etat de droit, op.cit, p.65.
 183

En occident, le droit s’est longtemps posé comme un instrument de limitation du pouvoir

absolu avec ses dérives absolues et également ses formes ont été empruntées par le capitalisme
pour voiler les mécanismes d’exploitation. Aujourd’hui, il est apparu comme un médiateur
indispensable encore que les légitimations sociales les plus diverses ont été élaborées à partir de
lui et en émanent. Aussi, avec la doctrine, nous pouvons voir que le culte du droit se traduit
concrètement dans la coupure entre le droit et la politique.460

En effet, le fait de l’objectivation du discours normatif désormais distinct du discours

politique dont la généalogie est présente confère au premier l’incontestabilité et la nécessité qui
manquent au second. Aussi, le dit du législateur est-il discriminé de celui des parlementaires de
la majorité. La norme n’est plus le produit contingent des rapports de forces politiques,
économiques et sociales qu’elle aurait du être en réalité. L’objectivation de la norme juridique,
épurée de toute dimension politique, devient la garantie de sa puissance normative.

La dogmatique juridique voudrait dès lors que le culte du droit s’appuie sur le juriste et soit
célébré par le juge juriste par ailleurs formé pour cela. 461 Ceci amène à considérer que l’Etat de
droit, « ce n’est pas le gouvernement des hommes, c’est le règne des normes ». 462

Cette sacralité du droit constitutionnel de type laïque semble se confondre avec une autre
sacralité qui est celle du pouvoir que tente d’encadrer le juge constitutionnel. Il est temps de
chercher dès lors à connaître le modèle théorique susceptible de générer à la fois l’efficacité
juridictionnelle attendue et l’acceptation de ses mécanismes par la population congolaise prise
comme consommatrice de la justice constitutionnelle.

Si une analyse d’ordre méthodologique peut constituer un quelconque apport à la délicate

question de juge ou de la justice constitutionnelle, c’est d’abord et avant tout parce qu’elle
distinguera les points de vue auxquels chacun peut se placer pour tenter de répondre à la question
posée.

Ainsi, du point de vue historico-sociologique, on s’intéressera à l’avènement du juge

constitutionnel dans les États modernes, tandis que, du point de vue de la dogmatique, on

460
Ibidem
461
Article 158, alinéa 2 de la Constitution congolaise du 18 février 2006, JORDC, numéro spécial, Kinshasa, 18
février 2006, p.55. Ce texte exige que deux tiers des juges soient des juristes provenant du barreau, de la
magistrature ou de l’enseignement universitaire. Il est la traduction de la conception que le culte du droit à ce
niveau ne peut être célébré que par des juristes et de très haut niveau. C’est ce que nous appelons les grands
sacrificateurs de temps nouveaux.
462
W. LEISNER, « L’Etat de droit : une contradiction », Mélanges Eisenmann, Paris, Cujas, 1975, p.66.
 184

étudiera les règles qui, dans un ordre juridique déterminé, régissent la compétence du juge
constitutionnel et la façon dont ces règles sont interprétées ainsi que les types de conflits qui
peuvent intervenir entre ce juge et d’autres autorités.

Très souvent, ce point de vue s’appuie sur un autre, d’ordre philosophique ou politique, à
partir duquel on cherche à élaborer et proposer un certain modèle de justice constitutionnelle en
vue, le plus souvent, de critiquer la réalité juridique par rapport à lui. Enfin, le point de vue
théorique porte, pour sa part, sur le concept même de justice constitutionnelle et ceux qui lui sont
liés, tels celui de constitution, d’État de droit, ou celui de démocratie ; de même, c’est encore à ce
niveau que se situent les analyses relatives au mode de raisonnement des juges constitutionnels.

La variété de ces points de vue laisse escompter une grande variété de réponses à la
question de savoir si le juge constitutionnel est un juge comme les autres, variété que renforce le
fait que plusieurs réponses peuvent procéder d’un seul point de vue.

Cela étant, parce qu’il est impossible d’embrasser ici tous les points de vue, on se situera
uniquement à ce dernier, celui théorique. Et comme on peut le prévoir, la question qui nous
occupe reçoit bien souvent aujourd’hui, à ce niveau comme aux autres, une seule et même
réponse négative. Le plus surprenant réside ailleurs.

En effet, cette réponse se fonde, au niveau théorique, sur un même argument selon lequel le
juge constitutionnel ne serait pas un juge comme les autres parce que l’interprétation de la
constitution exigerait des méthodes d’interprétation spécifiques, elles-mêmes justifiées par le fait
que la constitution ne serait pas un texte comme un autre. En sorte que le juge constitutionnel se
distinguerait doublement des autres juges : par le texte qu’il doit interpréter d’abord, par les
raisons qui expliquent son existence. Voilà donc l’argument qu’il convient d’examiner, en
s’intéressant à la spécificité de l’interprétation d’abord, à celle de la justification du juge
constitutionnel ensuite.

S’il semble aujourd’hui évident et acquis qu’une constitution c’est avant tout un texte, il
n’en a pas toujours été ainsi. Même encore maintenant, d’ailleurs, certains aiment à invoquer
l’esprit de la constitution afin d’en dépasser la lettre : preuve que la constitution n’est pas
seulement qu’un texte. Or, si le juge constitutionnel montre quelque spécificité, cela s’explique
parfois par la définition de la constitution retenue : pour le dire autrement, on ne peut concevoir
le contrôle de la conformité d’une loi à la constitution qu’à la condition d’admettre que cette
dernière est une norme et pas seulement une organisation de rapports entre organes.
 185

Il faut ici revenir à la typologie fort éclairante proposée par Paolo COMANDUCCI qui a
distingué deux concepts de constitution. Longtemps, le terme « Constitution » a renvoyé à une
idée d’ordre et désignait un ensemble de phénomènes sociaux. Mais cet ordre lui-même n’est pas
toujours compris de la même façon. On retrouve là une distinction qui structure tout le discours
juridique et politique : l’ordre que contient la constitution est appréhendé soit comme un
ensemble de valeurs soit comme un ensemble de faits.463

On peut alors distinguer entre deux modèles de constitution conçue comme « ordre » : un
modèle axiologique et un modèle descriptif. Selon le modèle axiologique, l’ordre social est doté
d’une valeur intrinsèque, une valeur fondamentale et s’il ne fait pas directement référence à des
normes, cet ordre est générateur de normes. C’est ainsi que l’on peut comprendre le concept de
constitution qu’emploie la doctrine traditionnelle française pour qui l’ordre que la Constitution
contient est un ordre naturel ; c’est encore ce concept que l’on trouve chez Carl SCHMITT
lorsqu’il parle du concept positif de Constitution comme d’une décision totale sur la nature et la
forme de l’unité politique.

Selon le modèle descriptif, l’ordre ainsi conçu n’est pas lui-même doté d’une valeur
quelconque, il n’est pas non plus censé générer des normes ; c’est une situation, un fait et non
une valeur : la constitution désigne une situation restée ou censée demeurer stable des rapports de
pouvoirs et ces pouvoirs sont eux-mêmes considérés comme reflétant une structure de la société.
On peut penser à ce que MONTESQUIEU dit de la Constitution anglaise ou, mieux encore, ce
que TOCQUEVILLE dit des rapports entre démocratie et aristocratie : l’ordre que décrit la
Constitution est un ordre artificiel.

À ce concept de Constitution conçue comme ordre, on peut opposer le concept de

Constitution comme norme. Et là encore, on trouve un modèle descriptif et un modèle
axiologique. Le modèle descriptif de Constitution conçue comme norme, c’est, idéalement
parlant, le modèle de Hans KELSEN. Le terme « Constitution » désigne alors un ensemble de
règles juridiques positives et non un ordre social ; ces règles sont « fondamentales » non parce

463
P. COMANDUCCI, Assagi di metaetica due, Giappichelli, 1998, chap. 8, p. 97 s. et aussi, « Ordre ou norme ?
Quelques idées de constitution au XVIIIe », in M. TROPER et L. JAUME (dir.), 1789 et l'invention de la
constitution, Paris Bruxelles, LGDJ-Bruylant, 1994, p. 23 et s.
 186

qu’elles sont le reflet de la supériorité de certaines valeurs sur d’autres mais parce qu’elles
fondent le système juridique lui-même.464

Le modèle axiologique de Constitution conçue comme norme ressemble en partie au

précédent. Par constitution, on désigne un ensemble de règles juridiques positives exprimées
dans un document formel, identifiable. Mais ce qui change, c’est que la constitution est, comme
le dit DOGLIANI, « chargée d’une valeur intrinsèque : la constitution est une valeur en soi ». Il
existe plusieurs variantes de ce modèle axiologique comme l’illustre à sa façon Carlos NINO
lorsqu’il distingue trois concepts normatifs de constitution soit : la constitution comme
«organisation légitime du pouvoir d’État » ; la constitution comme « l’ensemble des règles
adoptées selon un principe légitime de décision collective », ou encore, la constitution comme «
ensemble de principes valides qui génèrent le système de droits fondamentaux des individus ».

Notons que cette dernière variante est aujourd’hui très largement partagée en ce qu’elle
présente le mérite de rendre compte des systèmes juridiques non plus comme des systèmes
exclusivement ou du moins principalement dynamiques – ce que soutenait KELSEN – mais aussi
statiques.

En effet, si la constitution est définie comme un ensemble non plus de normes mais de
principes – explicites ou implicites– placés au sommet de l’ordre juridique, de la hiérarchie des
sources juridiques, la constitution est réputée se diffuser dans l’ordre juridique tout entier et
toutes les lois sont conçues comme sa mise en œuvre.

Enfin, dans cette variante du modèle, la constitution a une relation particulière à la

démocratie dans la mesure où, d’une part, il y a une connexion nécessaire entre la démocratie et
la constitution car il ne saurait y avoir de démocratie – au sens d’isonomie – sans Constitution ni
de Constitution sans démocratie ; d’autre part, la constitution a pour fonction de limiter la
démocratie entendue comme principe de majorité.

464
H. KELSEN, La garantie juridictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle), Paris, Giard, 1928, (et
RDP, 1928) p. 8 : « à travers les multiples transformations qu’elle a subies, la notion de constitution a conservé
un noyau permanent : l’idée de principe suprême déterminant l’ordre étatique tout entier et l’essence de la
communauté constituée par cet ordre. De quelque façon qu’on définisse la Constitution, toujours c’est le
fondement de l’État, la base de l’ordre juridique que l’on prétend saisir (…), c’est un principe où s’exprime
juridiquement l’équilibre des forces politiques au moment considéré, c’est la norme qui règle l’élaboration des
lois, des normes générales en exécution desquelles s’exerce l’activité des organes étatiques (…) ».
 187

Dans ces conditions, la constitution apparaît comme ayant pour fonction non plus de fermer
le système sur lui-même mais d’établir un pont entre le droit et la morale : elle ouvre le système
juridique à des préoccupations de type moral parce que les principes constitutionnels sont des
principes moraux positivés et que la justification juridique ne peut se faire qu’à l’aide de
principes moraux, ce qui revient à dire, en définitive, que le raisonnement juridique n’est qu’une
branche du raisonnement moral.465

Il est évident que chacun de ces modèles ou concepts de constitution ne donne pas lieu à la
même théorie de l’interprétation de la Constitution.

L’opposition pertinente est ici de savoir si la constitution est un ordre ou une norme : en
effet, la question de la spécificité de l’interprétation constitutionnelle ne se pose réellement que si
l’on admet préalablement que la constitution est une norme, que cette norme soit conçue comme
juridique ou comme morale.

Lorsque la constitution est conçue comme norme, donc, son interprétation est parfois
considérée comme spécifique. Mais cette spécificité n’est pas toujours entendue de la même
façon. Passons, pour les besoins de l’exposé, sur la spécificité qui tiendrait aux acteurs et qui
dépend très largement du système de contrôle de constitutionnalité choisi (concentré ou diffus).
Une autre forme de spécificité est envisageable au regard des problèmes d’interprétation que
pose la constitution et que ne posent pas les autres normes.

Ainsi, par exemple, comment interpréter l’absence, dans une constitution, d’une clause sur
la révision de la constitution : doit-on considérer que cette absence signifie que la constitution
n’est jamais révisable ou au contraire qu’elle l’est sans aucune formalité ? Ou encore : comment
interpréter les préambules ? Ou enfin : existe-t-il des limites logiques à la révision ? Autant de
questions qui, si elles sont propres à la Constitution, dépendent encore très largement du contenu
même de la constitution.

Il est en revanche une question qui ne dépend pas du contenu mais de la forme même de la
constitution : exige-t-elle l’emploi de techniques interprétatives spécifiques ? C’est ce que
tendent à penser beaucoup de constitutionnalistes.

465
C’est la fameuse thèse du Besonderesfall de R. ALEXY, Theorie der juristischen Argumentation. Die Theorie des
rationalen Diskurses als Theorie der juristischen Begründung, Suhrkamp 1985 réédition 2001 (disponible en
anglais: A Theory of Legal Argumentation: The Theory of Rational Discourse As Theory of Legal Justification
traduction anglaise Ruth ADLER, Neil Maccormick, Oxford UP., 1989).
 188

Les arguments en faveur d’une spécificité des techniques interprétatives sont généralement
au nombre de trois : d’une part, la constitution est composée de principes qui n’admettent pas une
interprétation littérale mais doivent être interprétés ; d’autre part, les antinomies entre les
principes constitutionnels ne peuvent être résolues à l’aide des critères classiques mais doivent
prendre la forme d’une pondération, d’un balancement entre principes ; enfin, le juge
constitutionnel se situe à mi-chemin entre le législateur et le juge ordinaire : il est libre comme
peut l’être le législateur mais cette liberté est encadrée par des exigences prudentielles, ce qui
l’éloigne du juge ordinaire qui, lui, est tenu de se conformer au modèle de la subsomption.466

Ces arguments méritent d’être examinés.

Comme le relève avec pertinence la doctrine italienne, cet argument repose sur une pétition
de principe selon laquelle les principes constitutionnels contiennent réellement des prescriptions
et ne sont pas tout simplement vides de sens. Or, toute la question est justement de savoir si ces
prescriptions sont susceptibles d’être connues en dehors de l’interprétation car, dans le cas
contraire, si donc le contenu prescriptif des principes n’est découvert qu’au terme de
l’interprétation, on doit admettre qu’ils n’en ont pas réellement : seule l’interprétation en a.

C’est précisément cette pétition de principe qui est au cœur des nombreuses théories de
l’interprétation constitutionnelle contemporaines qui, comme le faisait remarquer
BÖCKENFÖRDE, tendent à détruire la « normativité de la Constitution » et étendent voire
renforcent son imprécision. BÖCKENFÖRDE explique l’accroissement de la confusion des
normes constitutionnelles autrement : pour lui, la plupart des théories de l’interprétation
constitutionnelle présupposent une définition de la Constitution comme « un ensemble de règles
de droit ou bien encore un programme normatif d’une précision telle que, de là, peut sortir une
décision du cas concret ». Or, les nouvelles voies d’interprétation proposées le sont justement
parce que « la plupart des normes constitutionnelles sont, dans leur structure normative
matérielle, insuffisantes à cet égard».467

Ainsi, les théories de l’interprétation constitutionnelle contemporaines admettraient le

concept de constitution à la KELSEN – c’est-à-dire, une Constitution comme un ensemble de

466
E.-W. BÖCKENFÖRDE, « Les méthodes d’interprétation de la Constitution : un bilan critique », in Le droit,
l’État et la Constitution démocratique, traduction française d’O. JOUANJOUAN, Paris, LGDJ, p. 223-252, ici p.
245. Il y passe en revue la « méthode herméneutique classique », la méthode « topique idéalisante »,
«l’interprétation de la constitution comme science de la réalité », « l’interprétation herméneutique-concrétisante
de la constitution ».
467
IDEM, p.245.
 189

normes portant sur l’organisation politique, « la norme qui règle l’élaboration des lois, des
normes générales en exécution desquelles s’exerce l’activité des organes étatiques » – tout en
reconnaissant, dans le même temps, que la constitution n’est matériellement pas une norme
comme les autres.

Il semble toutefois que l’explication de BÖCKENFÖRDE tombe dans le même travers que
les théories qu’elle cherche à expliquer, celui de confondre le texte de la Constitution – qui n’est
qu’un énoncé linguistique – avec les normes de la Constitution elle-même. Une fois cette
distinction admise, le texte de la Constitution n’est pas moins obscur ni plus flou que certaines
lois ou règlements.

Au mieux conviendra-t-on que le flou s’y rencontre plus fréquemment. Si donc l’on s’en
tient à la distinction entre le texte et la norme, on en vient à s’intéresser à l’acte par lequel ce
texte se transforme en norme : l’acte d’interprétation. Or, de ce point de vue, l’interprétation de la
constitution n’a rien de spécifique, elle n’exige aucun savoir-faire particulier, aucune méthode
originale. Interpréter la constitution, c’est interpréter un texte – retrouver sous l’énoncé les
diverses normes que cet énoncé permet de justifier.

Ainsi, contrairement à ce que semble penser BÖCKENFÖRDE, les théories de

l’interprétation de la constitution ne proposent pas de nouvelles méthodes en vue de pallier
l’insuffisance de la structure normative matérielle des normes constitutionnelles. Si elles sont à
ce point soucieuses de nouvelles méthodes, c’est parce qu’elles ne parviennent pas à prendre au
sérieux la constitution comme ensemble de normes au sens purement descriptif et persistent à
l’appréhender comme un ensemble de normes au sens axiologique.

Rien ne semble plus caractéristique de l’interprétation constitutionnelle que la figure du

balancement ou de la conciliation. Le juge constitutionnel, face aux principes que contient la
constitution et parce qu’elle contient non des normes de comportement mais des principes, ne
saurait se conformer au modèle déductif de la subsomption. Son contrôle passe nécessairement
par la méthode herméneutique qui le conduit à mettre en balance deux principes contradictoires
ou antagonistes qu’il a pour tâche de concilier.

Menée à bien, cette conciliation aboutit à une solution dont les plus ardents partisans du
contrôle de constitutionnalité aiment à souligner à la fois l’impartialité et la justice : rien ne
correspond mieux à l’idée a priori de neutralité que de concilier deux contraires, rien n’est plus
 190

juste que cette même neutralité, cet équilibre. Le balancement serait en quelque sorte le comble
de la justice.

Cette représentation s’avère, à l’examen, quelque peu naïve. Elle repose notamment sur
l’idée que les principes en question s’imposent au juge constitutionnel et que c’est parce qu’ils
s’imposent à lui que ce même juge demeure neutre ou impartial. La seule remise en cause de
cette prémisse ruinerait l’argument. Or, précisément, une conception plus réaliste permet de
comprendre que les principes ne s’imposent pas au juge mais qu’il en est le maître.

Ainsi, derrière l’apparence d’une compétence liée pointe le pouvoir discrétionnaire. Au

surplus, derrière la discrétion se cache l’arbitraire. En effet, le modèle du balancement présente
les antinomies entre principes constitutionnels comme toujours partielle-partielle et non partielle-
totale ou totale-totale.

Rappelons brièvement que l’antinomie la plus simple est celle dite « totale-totale » ou
absolue. Elle intervient entre deux normes lorsque aucune des deux ne peut être appliquée sans
entrer en conflit avec l’autre, soit parce qu’une norme ordonne exactement de faire ce que l'autre
interdit, soit encore parce qu’une norme ordonne exactement de faire ce que l'autre permet de ne
pas faire, soit enfin parce qu’une norme interdit exactement de faire ce que l'autre permet de
faire.

L’antinomie « totale-partielle » intervient lorsque deux normes incompatibles ont un

champ d'application commun mais que la seconde norme a, en outre, un champ d’application
plus large dans lequel elle n’entre pas en conflit avec l’autre.

C’est le cas lorsqu’une norme interdit une action et que la seconde autorise à la fois cette
action et en interdit une autre. Enfin, l’antinomie « partielle-partielle » intervient lorsque deux
normes ont un champ d’application commun dans lequel elles entrent en conflit l’une avec
l’autre mais aussi un champ d’application plus large dans lequel elles n’entrent pas en conflit.

Bien évidemment, face à une antinomie quelle qu’elle soit, la question est de savoir
comment la résoudre. Or, tout ordre juridique comporte au moins trois critères : le critère
hiérarchique (lex superior derogat inferiori) ; le critère chronologique (lex posteriori derogat
priori) et le critère de spécialité (lex specialis derogat generali).

Cela étant, ces trois critères sont loin d’être suffisants. Ils ne fonctionnent plus lorsqu’on
est en présence de deux normes contemporaines l’une de l’autre, de même valeur juridique et
 191

ayant la même sphère d’application, ce que sont précisément les principes constitutionnels. Pour
résoudre l’antinomie, il n’existe que trois solutions : renoncer aux principes en conflit ; les
maintenir tous les deux ; sacrifier l’un des deux.

Dans tous les cas, pour justifier le choix de cette solution, il faudra recourir à un jugement
de valeur qui ne pourra lui-même pas prétendre à l’objectivité des trois critères traditionnels. Or,
pour pallier l’inconvénient de la subjectivité que recèle tout jugement de valeur, les juges tendent
à modérer la portée de ce dernier en prétendant procéder au cas par cas.

On sombre alors dans ce qui ressemble le plus parfaitement à l’arbitraire : la solution de

l’antinomie dépend de la seule appréciation du juge et ne vaut que pour le temps de sa décision.

Enfin, aussi étonnante soit cette représentation du jugement de constitutionnalité, elle est
loin d’être singulière et propre au juge constitutionnel : tous les juges sont amenés à procéder
ainsi dès lors qu’ils ont à concilier des énoncés antagonistes dont on voit mal les normes qu’ils
contiennent, que ce soit le principe de la liberté contractuelle ou celui du droit au respect de sa
vie privée.

Le balancement est donc moins une spécificité du contrôle de constitutionnalité qu’une

spécificité du droit contemporain qui, aux normes de comportement et de compétences, ajoute
des normes de justification. Des velléités perceptibles dans la doctrine existent qui visent à
proposer une hiérarchisation des principes ou, mais cela revient au même, des droits dits
fondamentaux1.468 Il demeure cependant la question d’objectivité du juge dans ce processus
d’interprétation. Objectivité toute relative, c’est entendu, étant donné qu’hormis la chronologie,
la supériorité d’une norme comme sa spécialité sont affaire d’appréciation subjective. Il demeure
que l’avantage commun aux critères de la chronologie et de la hiérarchie est de ne pas porter sur
le contenu de la règle mais sur sa position objective, soit dans le temps soit dans le système
normatif qui assigne une place hiérarchique aux autorités compétentes pour poser une règle.

Mais entre le critère chronologique et celui hiérarchique, il y a bien une différence de taille:
le critère chronologique se rapporte à un fait naturel, le hiérarchique à un fait juridique. Il faut

468
Pour ce qui concerne la hiérarchisation des principes, voir S. RIALS, « Les incertitudes de la notion de
Constitution sous la Ve République », RDP, 1984, p. 588-612 et pour les droits fondamentaux, lire L.
FAVOREU et P. PHILIP, Grandes décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, 12e éd., 2003,
commentaire des décisions CC 81-132 DC et CC 82-139 DC (nationalisations) ; GOESEL-LE BIHAN, « Le
contrôle exercé par le Conseil constitutionnel : défense et illustration d’une théorie générale », RFDC, 45, 2001,
p. 67-83
 192

donc procéder à une interprétation juridique. Le critère de spécialité est moins objectif puisqu’il
exige que l’on tienne compte du contenu des règles.

Néanmoins, il est conçu comme ne devant pas laisser place aux préférences personnelles
car pour établir qu’une règle est générale, le juge est censé n’avoir recours qu’à un jugement de
fait concernant l’étendue différente des dispositions normatives (validité matérielle,
personnelle).469

Il demeure cependant que lorsque cette hiérarchisation est le fruit de la dogmatique

juridique, elle revient à substituer un arbitraire à un autre. Les tentatives qui fleurissent ici et là
visant à faire de certains droits des droits secondaires ou de second rang, comme c’est le cas
notamment avec le droit de propriété, sont pour le moins étonnantes. Certes, elles se réclament
d’une description de la jurisprudence des cours constitutionnelles (en l’espèce le Conseil
constitutionnel français).

Mais cette description est elle-même trompeuse puisque la « juridiction » visée qualifie ce
même droit de « fondamental » (comme d’ailleurs d’autres juridictions qui en font elles aussi un
droit fondamental. Cependant, nous dit-on, le droit de propriété n’étant pas protégé aussi
fortement que les autres, il ne serait qu’un droit de « second rang ».

Or, qui a dit que le caractère fondamental d’un droit devrait lui vient du degré de protection
qu’il reçoit ? Et si les droits dits fondamentaux ne recevaient pas tous la même protection ne
vaudrait-il pas mieux, dans ces conditions, hiérarchiser non les droits mais les modes de
contrôle?

On voit tout ce que cette thèse doit à des jugements de valeur qui échappent à ceux-même
qui les tiennent : un droit est « réellement » fondamental, présupposent-ils, quand il est contrôlé
avec la même « force » ou avec les mêmes instruments que les autres.

Mais quel est donc alors le droit réellement fondamental qui « doit » servir de modèles aux
autres ? Et l’identification de ce droit-modèle sera-t-elle le résultat d’un acte de connaissance ou
d’un acte de volonté ? Cette thèse d’une liberté limitée du juge constitutionnel est elle-même
parfaitement contestable dès lors que l’on s’intéresse aux « exigences prudentielles » dont devrait
tenir compte le juge constitutionnel dans son interprétation et qui, d’après les ardents défenseurs

469
Pour cette classification des antinomies, voir A. ROSS, On Law and Justice, Londres, Stevens & Sons Ltd, 1958,
p. 128 s. et N. BOBBIO, Teoria generale del diritto (1960), Turin, Giappichelli, réédition 1993, pp.209-217 et
Essais de théorie du droit, traduction M. Guéret, Paris, LGDJ-Bruylant, chap. 6, p.89 et s.
 193

de la spécificité de l’interprétation constitutionnelle, dépendraient du fait que le juge

constitutionnel doit motiver ses décisions afin qu’elles apparaissent « comme la meilleure
expression de la raison pratique ».470

Or, quel juge peut faire autrement ? Quel juge peut réellement prétendre se conformer au
modèle de la subsomption ? Il faut ici en effet tordre le cou à ce prétendu modèle de la
subsomption qui voudrait que le juge ne soit qu’un mécanisme faisant application d’une règle
générale à un cas particulier. Il est à peine besoin d’adhérer à une théorie réaliste de
l’interprétation très en vogue aujourd’hui pour mesurer à quel point cette représentation est
erronée. Elle repose plus simplement sur une analogie avec le syllogisme théorique. Or,
l’analogie est trompeuse : à la différence du premier, le second comprend une prémisse majeure
dépourvue de toute référence a priori.

En effet, à supposer que la norme qui serve de prémisse majeure soit du type « tous les
voleurs doivent être punis », elle ne propose aucune description définie de ce que le terme
«voleurs » signifie. Elle ne pourra donc faire l’objet d’une application individuelle et singulière
qu’en vertu de la décision d’un juge. Bref, il n’existe pas de « voleurs » tant que le juge n’a pas
identifié Socrate comme tel. C’est d’ailleurs parce que cette prémisse majeure n’a pas de
référence a priori que tout juge doit choisir entre les différents sens qu’elle est susceptible
d’avoir. Que ce choix soit un acte de volonté et que l’on en déduise ensuite que toute
interprétation revient à créer une norme est presque secondaire : ce n’est du moins que le
corollaire de la première thèse.

À bien y regarder, il n’y a donc aucune spécificité de l’interprétation constitutionnelle

quant aux techniques d’interprétation. On pourrait ainsi conclure que le juge constitutionnel est
un juge comme les autres et passer son chemin. On omettrait cependant une autre dimension du
problème, évidente : la présence d’un juge constitutionnel ne reçoit pas toujours et partout, loin
s’en faut, la même justification.

La question la plus difficile que la théorie constitutionnelle ait à affronter est bien
évidemment celle de la justification de l’existence même du contrôle de constitutionnalité. Là
comme ailleurs, plusieurs réponses existent, dont aucune n’est réellement satisfaisante, tout le

470
B. MATHIEU et M. VERPEAUX, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, Paris, LGDJ, 2002. Sur
la question plus spécifique des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, lire V.
CHAMPEIL-DESPLATS, Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Principes
constitutionnels et justification dans les discours juridiques, Economica-PUAM, p. 204 et s.
 194

problème se ramenant à celui de savoir comment on peut concilier le contrôle de

constitutionnalité avec ce qu’il est censé justement assurer ou garantir : la démocratie.

MARSHALL, KELSEN, BARAK – pour reprendre le titre d’un excellent article de Michel
TROPER– ont tous trois tenté de justifier le contrôle de constitutionnalité par la suprématie de la
constitution. Mais comme cela a été si bien démontré, toute l’argumentation n’est qu’une
pétition de principe car de deux choses l’une : ou bien la Constitution est suprême, et il n’est nul
besoin de la faire respecter ; ou bien il faut la faire respecter… c’est donc qu’elle n’est pas
suprême. Or, tant MARSHALL que KELSEN ou BARAK montrent, malgré eux, que ce n’est
pas la suprématie de la Constitution qui justifie le contrôle de constitutionnalité mais bien le
contrôle de constitutionnalité qui justifie la suprématie de la constitution. Bref, la constitution n’«
est » pas suprême, elle « doit » l’être.

On peut ajouter une pierre à cette critique. MARSHALL – comme beaucoup d’autres –,
prétend démontrer la nécessité du contrôle de constitutionnalité en enfermant son auditoire dans
une alternative qu’il croit définitive. Il écrit : « ou la constitution est un droit supérieur, suprême,
inaltérable par des moyens ordinaires ; ou elle est sur le même plan que la loi ordinaire et, à
l’instar des autres lois, elle est modifiable selon la volonté de la législature.

Si c’est la première partie de la proposition qui est vraie, alors une loi contraire à la
constitution n’est pas du droit ; si c’est la deuxième qui est vraie, alors les constitutions écrites ne
sont que d’absurdes tentatives de la part des peuples de limiter un pouvoir par nature illimité ».471

Or, le raisonnement souffre ici du même vice que celui que l’on trouve dans les
conceptions dualistes du droit propres aux jusnaturalistes : en disant que la constitution est un
droit supérieur et qu’une loi contraire à la constitution n’est pas « du droit », Marshall emploie le
terme « droit » dans deux sens très différents : le droit qui vaut pour la constitution, le droit qui
vaut pour la loi.

En admettant que la constitution soit un droit supérieur, elle n’est toutefois pas « du droit »
parce qu’elle est conforme à elle-même : or, si l’on se demande pourquoi la constitution « est du

471
M. TROPER, « Marshall, Kelsen, Barak et le sophisme constitutionnaliste », in E.ZOLLER (dir.), Marbury v.
Madison : 1803-2003. Un dialogue franco-américain, Paris, Dalloz, 2003, p. 215-228. Lire aussi, Décision
Marbury v. Madison, in E. ZOLLER (dir.), Les grands arrêts de la Cour suprême des États-Unis, Paris, PUF,
2000, p. 102.
 195

droit », il faudra recourir à une autre définition que celle employée pour dire que la loi contraire à
la constitution n’est pas du droit – ou que la loi conforme en est.

C’est là un raisonnement classique et propre à toutes les formes de jusnaturalisme : pour

justifier la supériorité du droit naturel, les auteurs ont toujours recours à un argument négatif
déniant la qualité de droit à toute norme contraire au droit naturel.

Mais en aucun cas ils n’iraient jusqu’à reconnaître que le droit naturel est du droit parce
qu’il est conforme à lui-même. Ils préfèreront expliquer que le droit naturel contient des vérités
que le droit positif doit mettre en œuvre, ou encore, que le droit naturel découle de la raison de
sorte qu’il est du devoir de chacun de s’y conformer.

Autant de propositions qui ne permettent en aucun cas de savoir à quoi tient la supériorité
du droit naturel mais qui servent – c’est leur fonction – à justifier la norme selon laquelle le droit
positif doit se conformer au droit naturel. C’est précisément la norme que pose MARSHALL à
l’égard du législateur : il doit se conformer à la constitution, un point c’est tout.

Un autre argument est souvent avancé pour justifier l’existence du contrôle de

constitutionnalité : celui de la protection des droits de la minorité contre la tyrannie de la
majorité. Cet argument se présente sous deux formes, l’une ancienne imputable à Tocqueville,
l’autre moderne que l’on trouve par exemple chez DWORKIN.

Quel rapport TOCQUEVILLE entretient-il avec le contrôle de constitutionnalité

demandera-t-on ? Il suffit de le citer : « Resserré dans ses limites, le pouvoir accordé aux
tribunaux américains de prononcer sur l'inconstitutionnalité des lois forme [encore] une des plus
puissantes barrières qu’on ait jamais élevées contre la tyrannie des Assemblées politiques.»472

Ainsi, le contrôle de constitutionnalité serait le meilleur instrument pour préserver les

droits de la minorité de la menace que fait peser à leur encontre la tyrannie de la majorité. Cet
argument est à première vue très convaincant d’autant qu’il est fondé sur cette idée que le
pouvoir absolu corrompt absolument ce que nul n’oserait contester. Il repose toutefois sur un
préjugé pour le moins anti-démocratique dont, en réalité, TOCQUEVILLE ne parvient jamais à
se défaire complètement. En témoigne un passage de la seconde partie du premier volume de la
Démocratie en Amérique dans lequel il pose la question suivante :« Je regarde comme impie et

472
De la démocratie en Amérique, I, 1, ch. VI.
 196

détestable cette maxime, qu’en matière de gouvernement la majorité d'un peuple a le droit de tout
faire, et pourtant je place dans les volontés de la majorité l’origine de tous les pouvoirs. Suis-je
en contradiction avec moi-même ? »

Et telle est la question serait-on tenté de dire… TOCQUEVILLE, lui, répond par une autre
question : « Qu’est-ce donc qu’une majorité prise collectivement, sinon un individu qui a des
opinions et le plus souvent des intérêts contraires à un autre individu qu'on nomme la minorité ?
Or, si vous admettez qu'un homme revêtu de la toute-puissance peut en abuser contre ses
adversaires, pourquoi n'admettez-vous pas la même chose pour une majorité ? »

Voilà ce que l’on pourrait appeler le sophisme de TOCQUEVILLE. En effet, contrairement

à ce qu’il feint de croire, il demeure quelque peu délicat sinon franchement déplacé – en
démocratie du moins – de définir la majorité et la minorité comme deux individus équivalents et
réductibles l’un à l’autre.

Tocqueville se trouve alors pris dans un dilemme : s’il ne veut pas admettre une différence
de nature entre majorité et minorité en démocratie, comment justifier que la volonté de la
majorité puisse ne pas toujours s’imposer ? Là encore, le seul moyen d’en sortir est d’envisager
un droit supérieur et distinct du droit positif. C’est d’ailleurs en ayant recours à ce dualisme que
Tocqueville croit pouvoir répondre négativement à la question qu’il posait.

Il n’est pas en contradiction avec lui-même, dit-il, parce qu’il existe au-dessus des lois
positives des hommes une loi suprême, une loi universelle qui s’appelle la justice : « Il existe une
loi générale qui a été faite ou du moins adoptée, non pas seulement par la majorité de tel ou tel
peuple, mais par la majorité de tous les hommes. Cette loi, c'est la justice. La justice forme donc
la borne du droit de chaque peuple. Une nation est comme un jury chargé de représenter la
société universelle et d'appliquer la justice qui est sa loi. Le jury, qui représente la société, doit-il
avoir plus de puissance que la société elle-même dont il applique les lois ? »473

Mais affirmer cela ne revient plus, comme le croyait TOCQUEVILLE, à « placer dans les
volontés de la majorité l'origine de tous les pouvoirs ». C’est au contraire affirmer qu’il existe
deux systèmes de normes : l’un, naturel ou universel, peu importe ; l’autre, fait par la majorité à
l’origine de tous les pouvoirs. Ces deux systèmes de normes ne se voient pas reconnaître le

473
IBIDEM, I, 2, chap. VII. Il continue : « Les hommes, en se réunissant, ont-ils changé de caractère ? Sont-ils
devenus plus patients dans les obstacles en devenant plus forts ? Pour moi, je ne saurais le croire ; et le pouvoir
de tout faire, que je refuse à un seul de mes semblables, je ne l'accorderai jamais à plusieurs. »
 197

même statut : le premier précède le second et le prime, c’est un droit auquel la majorité doit se
conformer. C’est d’ailleurs ce que Tocqueville reconnaît volontiers : « Une Constitution
américaine n'est point censée immuable comme en France; elle ne saurait être modifiée par les
pouvoirs ordinaires de la société, comme en Angleterre. Elle forme une œuvre à part, qui,
représentant la volonté de tout le peuple, oblige les législateurs comme les simples citoyens,
mais qui peut être changée par la volonté du peuple, suivant des formes qu'on a établies, et dans
des cas qu'on a prévus. En Amérique, la Constitution peut donc varier ; mais, tant qu'elle existe,
elle est l'origine de tous les pouvoirs. La force prédominante est en elle seule.474

Cela le conduit à une seconde opposition entre la législation ou la politique ordinaire et la

législation ou la politique constitutionnelle. Dans la première, le peuple « n’existe tout
simplement pas ; il ne peut-être que représenté par ses tenant-lieu ». Dans la seconde, en
revanche, « quelque chose de spécial se produit : les représentants et les citoyens, dans leur
entreprise de redéfinition et de rénovation des fondations du gouvernement américain, parlent un
langage commun. Ce langage a été testé à de multiples reprises au sein d’assemblées
délibératives et à l’occasion d’élections populaires ». Donc, il s’agit bien de la volonté du peuple
lui-même.

Ainsi, chez TOCQUEVILLE hier comme chez ACKERMAN aujourd’hui, la constitution

« représente » la volonté de tout le peuple. On pourrait s’interroger longuement sur ce que cette
«représentation » signifie.

Bien évidemment, on peut tout d’abord être tenté de n’y lire qu’une métaphore : la
constitution représenterait la volonté de tout le peuple comme la colombe représente la paix.
Mais il ne viendrait jamais à l’esprit de quiconque de dire que la colombe oblige les hommes à la
paix tandis que TOCQUEVILLE dit que la constitution américaine oblige les législateurs comme
les simples citoyens. En affirmant que la constitution représente la volonté de tout le peuple,
TOCQUEVILLE parvient à substituer, par métonymie, l’effet à la cause.

C’est en effet la volonté du peuple qui fait la constitution mais une fois faite cette
constitution représente cette même volonté non pas au sens iconographique mais au sens

474
La théorie que Bruce ACKERMAN développe depuis quelques années semble prolonger l’analyse
tocquevillienne. Comme on le sait, Bruce ACKERMAN oppose la démocratie moniste – dans laquelle la volonté
du peuple est réputée représentée par ceux qui détiennent le pouvoir législatif (le Congrès et le Président) – à la
démocratie dualiste dans laquelle cette volonté « est présumée représentée par les principes de droit suprême qui
ont obtenu dans le passé le consentement du peuple ».
 198

juridique : elle vaut pour elle, elle en tient lieu, elle s’y substitue. L’argumentation est
étonnamment identique chez Bruce ACKERMAN.475

On se doit pourtant de remarquer que s’il y a un point commun entre la théorie selon
laquelle le peuple est représenté par des individus et celle selon laquelle il est représenté par un
texte, une analyse plus approfondie permet de mesurer l’écart qui les sépare. En effet, le peuple
représenté demeure, dans les deux cas, une entité que l’on ne peut saisir qu’au travers d’un biais,
un truchement, ses « tenant-lieu » dans un cas, la constitution dans l’autre. Une fiction dira-t-on.
Mais au-delà tout les oppose puisque cette fiction s’incarnera, pour l’une dans une parole
humaine, pour l’autre dans un texte, de sorte que la volonté du peuple sera, dans le premier cas,
produite par des individus et, dans le second, déduite d’un texte.

Ce sont donc bien deux théories radicalement antagonistes de la représentation politique

auxquelles on a affaire puisque, dans l’une, représenter c’est vouloir et que, dans l’autre,
représenter c’est connaître. Il reste enfin à se demander en quoi cela confère à la constitution une
prédominance. Or, cette prédominance s’explique chez Tocqueville comme chez ACKERMAN
parce qu’ils raisonnent selon l’a priori qu’il n’y a de « vraie » constitution que s’il existe un
contrôle de constitutionnalité. Si on la prolongeait, cette thèse conduirait à admettre un contrôle
des lois au regard non pas tant de la constitution entendue comme norme juridique positive mais
au regard d’une Constitution pensée comme norme de justice universelle ou du moins intégrant
cette dimension de justice.

On trouve aujourd’hui l’argument sous une autre forme, qui insiste davantage sur les droits
qu’une Constitution est censée protéger et reconnaître. Cet argument se présente de la façon
suivante : une Constitution a pour fonction essentielle d’établir des droits et ces droits sont des
barrières aux décisions de la majorité permettant de protéger les intérêts des individus. En sorte
que, s’il n’y avait pas de contrôle de constitutionnalité, il n’y aurait pas de reconnaissance de ces
droits parce qu’il n’y aurait aucune limite aux décisions de la majorité exprimées par les organes
politiques et notamment le Parlement. Les juges constitutionnels ont donc pour mission de
protéger les droits et dès lors que l’on reconnaît des droits, on doit accepter le contrôle de
constitutionnalité.

475
B. ACKERMAN, Au nom du Peuple. Les fondements de la démocratie américaine (1991), trad. J.-F. SPITZ,
Paris, Calmann-Lévy, 1998, v. note p. 37 et 327 ainsi que « La démocratie dualiste », in Le concept de
représentation dans la théorie de l’État, Paris, P.U. Rouen-LGDJ-Bruylant, 2004.
 199

Cette thèse est très largement répandue au point qu’elle apparaît comme une évidence.
Ainsi, par exemple, Pasquale PASQUINO écrit : « l’État constitutionnel s’est construit pour
défendre les citoyens du pouvoir des majorités politiques et pour protéger les minorités, non pour
consacrer le pouvoir sans obstacle des élites politiques. Une structure polyarchique semble le
meilleur instrument pour faire obstacle à l’intempérance, comme l’appelait TOCQUEVILLE,
d’un organe monocratique qui pouvait revendiquer pour lui l’autorisation populaire ».476

Cette même évidence se retrouve également chez DWORKIN lorsqu’il propose de

distinguer entre les politiques et les principes pour ensuite expliquer que les politiques définissent
des objectifs collectifs, tandis que les principes établissent des droits. Ces derniers constituent
une limite aux objectifs collectifs et préservent la sphère individuelle de cette sphère collective.
Les objectifs doivent être définis par des organes politiques mais les droits doivent être établis
sur le fondement des principes par les juges.

Sous couvert de tracer une frontière entre la sphère publique et celle privée, on en vient à
déplacer le lieu de l’exercice du pouvoir des assemblées vers les juges. La critique majeure de
l’argument est qu’il repose sur une confusion entre les intérêts de la majorité – qui sont toujours
susceptibles d’entrer en conflit avec les intérêts des individus – et les décisions de la majorité.

Comme on peut le remarquer justement, il n’y a aucune contradiction logique à soutenir

qu’en démocratie l’unique autorité légitimement investie du pouvoir de reconnaître les droits est
précisément la volonté de la majorité. Sauf à admettre, comme TOCQUEVILLE le fait, qu’il y a
une identité de nature entre la majorité et la minorité. Mais il faut alors parvenir à expliquer en
quoi le système que l’on décrit est encore démocratique.

Une autre justification, sans doute peu éloignée de celle que proposait TOCQUEVILLE,
est aujourd’hui défendue par Dominique ROUSSEAU en France, qui cherche à présenter le
Conseil constitutionnel comme le « représentant de la souveraineté du peuple »477. Pourquoi voir
le juge constitutionnel, en France ou ailleurs, comme le représentant de la souveraineté du peuple
?

476
P. PASQUINO, « La politica limitata. I principi liberal-democratici dello Stato di dirittto il controllo ddi
costituzionalità », Analisi e Diritto, 1996 (187-205), not. p. 204.
477
D. ROUSSEAU, « La jurisprudence constitutionnelle : quelle “nécessité démocratique” ? », in MOLFESSIS et
alii (dir.), La légitimité de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, Paris, Economica, 1999 (363-376), p. 370
: « les citoyens figurent comme représentés dans les institutions législative et exécutive et, là est la nouveauté,
comme souverain par la juridiction constitutionnelle ».
 200

Parce que le juge constitutionnel oblige le législateur à respecter la volonté du peuple

souverain déclarée dans la constitution : « Lorsque le Conseil constitutionnel censure une loi (…)
il ne le fait pas au motif que les représentants ont méconnu la volonté des citoyens qui les ont
élus (…), il ne le fait pas davantage au motif qu’il connaît et donc représente mieux que les élus
la volonté du peuple qui s’est exprimée lors de ces élections ; il censure en montrant aux
représentants (…) le texte où le peuple figure en souverain et qui leur interdit de prendre ces
dispositions. En d’autres termes, le Conseil ne représente pas le peuple souverain, il représente ce
en quoi et par quoi le peuple se pense et se reconnaît souverain ».478

À l’examen, cette thèse se fonde sur deux présupposés qui, bien que parfois explicites, ne
sont pas pour autant démontrés : selon le premier le contrôle de constitutionnalité vise à préserver
la suprématie de la constitution ; selon le second, la représentation juridique s’analyse en la
reproduction d’une réalité préexistante, autrement dit, la représentation juridique est toujours
symbolique.

Le premier présupposé est ancien. On le trouve formulé pour la première fois chez
HAMILTON au n°78 du Fédéraliste : « lorsque la volonté de la législature, déclarée dans les lois,
est en opposition avec celle du peuple, déclarée dans la Constitution, les juges doivent être
gouvernés par la seconde plutôt que par la première. Ils doivent fonder leurs décisions sur les lois
fondamentales plutôt que sur celles qui ne le sont pas ».

L’affirmation semble procéder du raisonnement suivant : la constitution étant la volonté du

peuple, elle est une loi « fondamentale » et parce qu’elle est fondamentale, elle doit s’imposer et
au législateur et aux juges, il faut donc préférer la constitution à la loi qui lui serait contraire. Ce
raisonnement procède lui-même d’une théorie bien connue selon laquelle le droit est et doit être
un ensemble de règles de justice qui dérivent toutes les unes des autres, autrement dit, c’est la
vérité de la Constitution et non l’autorité du législateur qui fait la loi.

Une telle conception contient cependant une contradiction : en effet, pour parvenir à dire
que la Constitution « est » la volonté du « peuple », on doit logiquement admettre que le peuple
existe avant la Constitution et que cette dernière ne contient des normes de justice que dans la
mesure où elle est l’expression de sa volonté. C’est donc en dernier ressort l’autorité du peuple
qui fait la loi et non la vérité de la Constitution. Dans ces conditions, comment savoir qu’une loi

478
IDEM, p.374.
 201

est contraire à la volonté du peuple ? Et si la contrariété de la loi à la Constitution ne procède pas

de la logique, comment justifier que les juges doivent respecter la Constitution plutôt que la loi ?

Enfin, comment justifier que les membres de l’assemblée législative, qui agissent au nom
du peuple, ne puissent eux aussi exprimer sa volonté ?

En réalité, ces questions insurmontables ne se posent qu’en raison de la très grande

ambiguïté de la prémisse initiale présupposée qui fonde le raisonnement examiné et selon
laquelle la volonté du peuple existe indépendamment de celle de ses représentants.

Dire que le peuple existe avant la Constitution conduit à un dilemme dont il est malaisé de
sortir : ou bien le peuple existe, et il n’a pas besoin de représentant ; ou bien il en a besoin, donc
il n’existe pas réellement. Ajoutons, pour être complet, que cette prémisse n’a rien de descriptif
et dissimule à peine une norme de comportement à l’égard de tout corps législatif élu.

Il n’est pas de proposition plus évidemment vraie que tout acte d’une autorité déléguée,
contraire aux termes de la commission en vertu de laquelle elle est exercée, est nul.

Donc, nul acte législatif, contraire à la Constitution, ne peut être valable. Nier cela, ce serait
affirmer que le délégué est supérieur à son commettant, que le serviteur est au-dessus de son
maître ; que les représentants du peuple sont supérieurs au peuple lui-même ; que des hommes
qui agissent en vertu de pouvoirs peuvent faire non seulement ce que ces pouvoirs ne les
autorisent pas à faire, mais encore ce qu’ils leur défendent.

Cela étant, quand bien même on justifierait la suprématie de la Constitution par sa

conformité à la volonté du peuple « réel », on ne pourrait pas en inférer la nécessité d’un organe
chargé de contrôler la loi. C’est à cela que sert le second présupposé selon lequel la
représentation, en droit, est symbolique.

Ce dernier présupposé est d’ailleurs explicite chez Dominique ROUSSEAU qui écrit : « le
mécanisme de la représentation (…) est un mécanisme de constitution de la réalité en ce que
celui qui représente donne une forme, une consistance à ce qui est absent. Ici, ce qui est absent,
c’est la personne du peuple souverain et le Conseil donne corps à cette personne, produit sa
réalité de souverain en mettant au jour, en rendant visible ce qui est construit par sa
représentation, c’est-à-dire, précisément, la souveraineté du peuple.
 202

Cette dernière n’est réelle et n’acquiert une possible effectivité que si elle est représentée
en tant que telle. Or, c’est justement cette présence du peuple souverain dans la sphère du
pouvoir que représente la juridiction constitutionnelle face aux institutions parlementaire et
exécutive qui renvoient seulement aux citoyens l’image de représentés et non de souverains. »479

La difficulté à laquelle aboutit ce présupposé est qu’il contredit le précédent : tandis que le
premier assoit la suprématie de la Constitution sur l’existence d’un peuple dont la volonté est tout
entière contenue dans la Constitution, voilà que l’on nous dit maintenant que cette volonté a
besoin du juge constitutionnel pour se déployer.

Contradictoire, la thèse est en définitive moins une thèse qu’un jugement de valeur déguisé
au terme duquel il n’est pas bon qu’une assemblée législative agisse sans limites, sans rencontrer
d’obstacles. En d’autres termes, le droit ne doit pas être le produit de la volonté mais de la raison.

Afin d’éviter les écueils des justifications précédentes, Carlos NINO en a fourni une autre
qui a le mérite de la simplicité : le contrôle de constitutionnalité est logiquement inévitable. Ceci
n’a effectivement rien de nouveau.

Cette thèse s’appuie sur ce que NINO appelle le « théorème fondamental de la philosophie
du droit » à savoir que le droit n’est pas autonome par rapport à la morale parce que « les normes
juridiques ne constituent pas en elles-mêmes des raisons opératoires pour justifier des actions et
des décisions comme celles des juges, à moins qu’on les conçoive comme dérivant de jugements
moraux, c’est-à-dire, de jugements normatifs qui possèdent les caractéristiques suivantes :
autonomie, justification, universalisabilité, généralité, supervenience, et publicité ».480

Nino appuie toute sa démonstration sur une critique serrée et habile de la validité chez
KELSEN qui le conduit à distinguer deux concepts de validité : l’un normatif, selon lequel
«valide» signifie « obligatoire » ; l’autre descriptif selon lequel « valide » désigne le fait
d’appartenir à un système juridique.

479
D. ROUSSEAU, art. cit., p. 372. Nous soulignons. Ou encore : « Le Conseil est ainsi l’institution qui réfléchit la
structure dialogique de la représentation politique : il est, pour parler en termes kantiens, la condition de
possibilité de la perception – et de la réception de cette perception – de la représentation du peuple comme
souverain et des représentants comme délégués subordonnés. L’apport de la juridiction constitutionnelle, loin de
heurter le principe démocratique de la souveraineté du peuple, en permet donc la représentation symbolique et
pratique. »
480
C.S. NINO, « Breve nota sulla struttura del ragionamento giuridico », Ragion Pratica, 1993, 1, p. 32-37.IDEM, «
Some Confusions around Kelsen’s Concept of Validity », Archiv für Rechts-und Sozialphilosophie, 64, 1978
repris in La validez del derecho, Buenos Aires, Astrea, 1985, réimp. 2000, chap. I. ; IDEM, Fundamentos de
derecho constitucional, op.cit., p. 683 et C. S. NINO, « A Philosophical Reconstruction of Judicial Review »,
op. cit., p. 299.
 203

Fort de cette distinction, NINO décèle chez KELSEN une confusion entre ces deux
concepts et conclut que la conception kelsenienne de la validité est minée par un sophisme
naturaliste car Kelsen déduirait la force contraignante d’une norme de sa seule appartenance
factuelle au système comme le prouverait sa théorie de la norme fondamentale présupposée.

Si l’on veut éviter une telle confusion, NINO recommande de n’admettre qu’un seul
concept de validité ; et si l’on veut parvenir à rendre compte du raisonnement juridique, ce ne
peut être qu’un concept normatif au risque de violer la loi de Hume.

En effet, si comme le font les théoriciens positivistes, on définit les normes juridiques
comme des entités factuelles, elles ne pourront jamais servir de fondement à des normes
puisqu’une norme ne saurait dériver d’un fait. On ne pourrait pas non plus contourner la
difficulté en décidant de privilégier l’origine de la norme et en justifiant cette dernière par
l’autorité qui l’a posée.

C’est donc la structure même du raisonnement juridique qui justifie le contrôle de

constitutionnalité : les juges ne peuvent justifier leurs décisions sur le seul fondement de
l’existence factuelle d’une loi ou sur le fait qu’elle a été posée par une autorité mais ils doivent
nécessairement fonder leurs décisions sur des normes qui sont valides en raison de « leurs
mérites intrinsèques »

Or, aucun système de normes ne peut par lui-même fournir les critères de sa propre
validité. Il faut donc nécessairement avoir recours à des principes moraux que la constitution
contient et qui garantissent la légitimité des lois votées par le Parlement. Dès lors, les juges
ordinaires ne peuvent faire autrement que de contrôler la constitutionnalité des lois par rapport à
la constitution.

Il n’en demeure pas moins que si la critique de KELSEN par NINO est pertinente, la thèse
de celui-ci fourmille d’ambiguïtés.

D’une part, justifier l’obéissance à une norme en se fondant sur le « fait » que le législateur
l’a posée ne revient pas, contrairement aux apparences, à décrire un fait duquel on infèrerait – de
manière erronée – une norme. Il faut ici distinguer entre l’acte de poser la norme et la
signification de cet acte. Si l’acte en lui-même ne permet d’inférer aucune norme, la signification
qu’on donnera à cet acte peut, dans certains cas, être normative : un juge peut parfaitement
 204

considérer que telle norme est valide – qu’elle est obligatoire – parce qu’elle répond aux
conditions de validité posée par une norme supérieure elle-même « obligatoire ».

D’autre part, rien ne nous contraint à interpréter le terme même d’obligatoire au sens
moral: le même juge peut parfaitement considérer telle norme comme juridiquement obligatoire
sans pour autant adhérer moralement à celle-ci ni d’ailleurs exiger une adhésion morale à cette
norme de la part des sujets de droit auxquels il en impose le respect.

Et ce qui vaut pour le juge vaut pour tout organe d’application du droit : tous ceux qui
paient leurs impôts ne le font pas nécessairement en vertu d’une adhésion morale au système de
redistribution de la richesse nationale dont l’impôt est censé procéder. Ils ne le font pas non plus
en vertu d’un sophisme naturaliste. Ils estiment au contraire qu’il existe bien une norme valide
selon laquelle ils doivent payer leurs impôts et qui justifie l’ordre émanant du percepteur.

Bref, contrairement à ce que semble croire NINO, la reconnaissance de l’autorité d’un

organe par un autre n’est pas un fait mais une norme juridique : la proposition par laquelle le juge
dit que telle norme est valide parce qu’elle a été posée par tel organe ne s’analyse pas en un
jugement de valeur inféré d’un fait mais en un jugement de validité inféré d’un autre jugement de
validité. Le respect que NINO voue à la loi de HUME est tout à son honneur mais l’usage qu’il
en fait ne lui permet pas de conclure que le raisonnement juridique n’est qu’une modalité du
raisonnement moral ou pratique.

Enfin, la critique par NINO de la norme fondamentale est habile mais excessive. Si la thèse
de la norme fondamentale s’avère indéfendable en ce qu’elle procède d’une confusion entre deux
concepts de validité, cette même confusion n’est pas inéluctable.

Ainsi, la description d’un système de normes valides reste-t-elle possible à l’aide d’un
concept descriptif de validité au terme duquel dire d’une norme qu’elle est valide, revient à dire
qu’elle appartient au système juridique. Et, si l’on cherche à décrire les normes valides, c’est-à-
dire les normes qui appartiennent au système, il devient dès lors inutile de chercher à décrire la
validité de la constitution elle-même, sa force obligatoire : d’un point de vue descriptif, la
constitution n’appartient à aucun système et la question de sa validité ne se pose tout simplement
pas.
 205

On l’aura compris, le contrôle de constitutionnalité n’est logiquement inévitable que pour

ceux qui, comme NINO, en viennent à poser une exigence de validité absolue des normes
juridiques, exigence que ne contient pourtant aucun système juridique.

Enfin, il y a un argument sur lequel se fonde Victor FERRERES et que l’on peut résumer
d’une phrase : la présence d’un juge constitutionnel « se justifie par la contribution que peut
apporter le juge au maintien d’une culture de délibération publique », en d’autres termes, « on
discute de la constitutionnalité d’une loi parce qu’une juridiction existe qui peut faire respecter
cette constitution ».481

Bref, dans une culture publique constitutionnelle où l’on estime que le législateur ne doit
pas prendre ses décisions de manière arbitraire – ou parce qu’il trouve des voix pour approuver
sa décision –, la majorité parlementaire doit se fonder sur des raisons solides et répliquer aux
contre-raisons de l’opposition.

Parmi ces raisons et contre-raisons, beaucoup dérivent de la constitution, mais ne sont

prises au sérieux que s’il existe une juridiction constitutionnelle susceptible d’en imposer le
respect au législateur. Ainsi, la présence d’une cour constitutionnelle agit-elle comme une
contrainte susceptible de peser sur l’argumentation politique et de renforcer, par là même, la
démocratie.

On peut cependant avancer au moins une objection, elle-même politique : si on parle de

constitutionnalité parce que la cour existe, cela veut dire que la conformité de la loi à des normes
constitutionnelles est une affaire politique et non strictement juridique.

Le juge constitutionnel qui entre dans ce jeu y entre comme acteur politique mais dont la
légitimité ne procède pourtant pas d’un mandat électif. Ce qui revient à dire qu’il n’est ni
véritablement un juge – il est amené à trancher un débat politique – ni véritablement un
législateur – il ne vote pas la loi. Il échappe ainsi à toute responsabilité : nul ne peut espérer le
sanctionner par les urnes, nul ne peut tenter de mettre en cause sa participation à la fonction
législative.

On ne saurait dissimuler plus longtemps ce que cette conception du contrôle politique a

d’incompatible avec l’acception de la démocratie que défendent ceux-là mêmes qui tentent de

481
V. FERRERES COMELLA, Justicia constitucional y democracia, Madrid, CEC, 1997, p. 139 et p. 180.
Clairement prescriptive, la démonstration constitue sans doute une des plus approfondies sur la question du
contrôle de constitutionnalité en démocratie.
 206

justifier ce contrôle : le juge constitutionnel devient un acteur d’un processus que l’on s’évertue à
qualifier de démocratique alors que l’une des parties prenantes échappe à tout contrôle.482

Enfin, cette légitimité rationalisante ou « processuelle » que l’on reconnaît à la cour

constitutionnelle à travers la « participation à l’enrichissement du débat démocratique »,
pourquoi ne pas la reconnaître à toute autorité dont l’action est susceptible de peser sur ce même
débat ? Outre les juges de première instance, on pense aussi aux autorités dites, aujourd’hui, de
régulation ou celles, consultatives, qui sont amenées à rendre un avis.

Ne pourrait-on considérer que dès lors qu’il fait appel à des arguments d’ordre éthique, le
débat démocratique devrait être susceptible de contrôle par un comité spécialisé ? Si un tel
argument semble absurde, c’est – en partie du moins –que le problème est ailleurs, dans cette
idée à la fois fort évidente et fort complexe que la constitution est la norme suprême et qu’un
ordre juridique qui ne s’y conformerait pas ne serait pas réellement juridique.

On en mesure la portée à l’aune du refus si fréquent et pourtant si surprenant qu’essuient

les propositions résolument démocratiques, sinon républicaines, en faveur d’une liberté
d’appréciation laissée aux représentants eux-mêmes en matière de constitutionnalité des lois.

L’objection immédiatement soulevée consiste en ce que ces derniers seraient alors libres de
« tout faire ». C’est là penser qu’un désir irrépressible de puissance voire de despotisme
animerait ces mêmes représentants et craindre ainsi davantage une assemblée d’élus qu’une
assemblée composée de personnes nommées ; croire, donc, en une vérité juridique seule apte à
dompter la volonté politique.

Nul ne peut plus alors douter que, contrairement à ce qu’elle prétend affirmer, cette
justification « démocratique » du contrôle de constitutionnalité dissimule –aussi paradoxal que
cela puisse paraître – une conception aristocratique de la démocratie.

La spécificité du juge constitutionnel ne réside donc pas dans l’interprétation de la

constitution à laquelle il est contraint mais dans la justification dont ce contrôle fait l’objet et qui
elle-même repose sur la question préalable de savoir si la constitution est suprême ou si elle doit

482
Sur la spécificité de la participation du juge constitutionnel français dans le jeu politique, voir J. MEUNIER, «
Les décisions du Conseil constitutionnel et le jeu politique », Pouvoirs, n°105, 2003, p. 29-40 et, plus
généralement, du même auteur Le pouvoir du Conseil constitutionnel. Essai d’analyse stratégique, Paris, P.U.
Rouen-LGDJ-Bruylant, 1994.
 207

l’être. Il n’y a en effet rien d’illogique ou d’absurde à considérer que la suprématie de la

constitution ne requiert pas pour autant le contrôle de constitutionnalité des lois.

Quiconque répond en revanche que la Constitution doit être suprême n’en a toutefois pas
encore terminé car la question se double inévitablement d’une autre : pourquoi faut-il
nécessairement confier à des juges le soin de contrôler la loi ? Ceux qui souhaitent répondre à
cette question sans donner aucun gage à une conception aristocratique du pouvoir dans laquelle
le contrôle de constitutionnalité reste l’ultime moyen de tenir le peuple – même représenté– en
dehors du jeu politique ne sont pas au bout de leurs peines.

Le culte du droit procède donc, pour emprunter un langage liturgique, d’un œcuménisme
apostolique qui se traduit par plusieurs évangiles qui annoncent l’avènement d’un seul et même
Messie : l’Etat de droit constitutionnel.

Mais dans le domaine de la symbolique, la seule limite est l’étendue de la réflexion

humaine ; là aussi, le juriste apparaît comme un prosélyte qui voue un culte à un dieu laïc qu’est
la Constitution. Cette idéologie qui est partagée par une bonne frange de l’humanité présente
néanmoins des particularités qui trahissent finalement le caractère plutôt social et humain de la
justice constitutionnelle.

Dès lors, se dessine de plus en plus l’hypothèse soutenue au départ que la justice
constitutionnelle ne saurait s’appliquer de la même manière chez tous les peuples du monde car
en effet, la justice est aussi affaire de culture c’est-à-dire de symboles, des rites et de parole.

Par ailleurs, le mimétisme constitutionnel de quarante dernières années indique

l’insuffisance de l’implantation sociologique des données juridiques importées. Comment dès
lors censurer un acte juridique ou un comportement qui n’est pas considéré comme fautif par la
conscience juridique commune d’un peuple auquel l’acte ou l’attitude sont destinés ? Comment
attribuer la force contraignante et la fonder en droit en ignorance totale de la valeur axiologique
attachée à toute norme juridique ? En d’autres termes, l’obligatoriété de la norme découlerait-elle
simplement, comme le professe le droit positif, du seul pouvoir d’édiction de l’acte ? Ce qui nous
amène à une tentative d’élaboration d’un modèle qui serait propre à notre pays.
 208

CHAPITRE IV :
QUEL MODELE POUR LA REPUBLIQUE
DEMOCRATIQUE DU CONGO ?

Nous savons, depuis le doyen GICQUEL, que « le droit constitutionnel participe de la

culture de l’Occident », mais que sa généralisation ou plutôt son universalisme s’est opéré au
détriment de sa spécificité483 Une telle profession de foi ne peut que faire tiquer le
constitutionnaliste congolais qui se rappellera que déjà Aristote en classant les Constitutions des
cités grecques n’avait pas omis de les ranger selon le tempérament de chaque peuple.

Du reste, l’on peut dire avec le Professeur NTUMBA LUABA LUMU, qu’il a existé le
constitutionnalisme précolonial dont la fonction était double : légitimer le pouvoir au moyen de
la sacralité de ce dernier et éviter que le pouvoir ne devienne tyrannique. 484 A pris pas sur ce
constitutionnalisme, celui de la colonisation qui n’avait comme but et fonction que de légitimer
ce phénomène d’asservissement du peuple. A cette occasion, un droit et des institutions d’origine
européenne sont greffés sur le corpus normatif autochtone. La greffe n’a pas pris, à voir comment
de larges zones de non droit écrit subsistent et résistent à l’avancée du droit moderne.485

Après une longue période de mimétisme institutionnel, l’Afrique noire postcoloniale

semble s’être rangée dans un déclic d’autochtonie constitutionnelle.486 Là, à notre avis, il
s’éclaire la question du choix du modèle classique occidental ou d’un modèle postmoderne qui
serait reconnaissable par la population congolaise dans son ensemble parce qu’issu de son
schème de pensée traditionnelle sur la justice. Mais avant d’élaborer un modèle théorique qui
aurait la prétention de rencontrer les aspirations populaires, il est utile de voir comment déjà en
Afrique noire certaines nations ont tenté de résoudre cette question. Par un choix presque
arbitraire, l’option a été levée en faveur de l’étude de trois pays africains émergents du point de
vue de la justice constitutionnelle : le Sénégal, le Bénin et la République sud-africaine.

483
J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit, p.33.
484
NTUMBA LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, EUA, 2005, p.116.
485
Lire E.BOSHAB, Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps, Louvain-la-neuve, Academia Bruylant,
2007, 338p. L’auteur indique de façon magistrale comment les pouvoir et droit coutumiers opposent une
résistance aux pouvoir et droit de l’Etat. N’est-ce pas la résistance des vaincus dont parle Ziegler contre un Etat
et son droit perçus comme les avatars d’une domination extérieure ? Ou, tout simplement, s’agissant d’une
greffe, la durée n’est-elle pas insuffisante pour que celle-ci prenne sur le corps social congolais ? En tout cas, la
réflexion peut continuer sur ces rivages.
486
Lire ROBINSON, « Constitutional Autochthony in Ghana », Journal of Commonwealth Political Studies, 1961,
n°4, cité par NTUMBA LUABA LUMU, op.cit, p.117.
 209

Le choix de ces pays est naturellement fondé sur l’avancée de la justice constitutionnelle
qui s’y remarque et vide le problème théorique mineur, à notre avis, du champ géographique ou
linguistique de l’étude. Faute de bibliothèques bien garnies, nous avons gardé un profil modeste
devant l’ambition certes légitime de parcourir plusieurs pays africains de culture presque
similaire.

L’on peut légitimement aussi remarquer d’emblée que le constituant sud-africain est à
ranger dans le mouvement postmoderne d’autochtonie constitutionnelle par le jeu des institutions
tant de justice transitionnelle487 qu’il a instituées que par celles de la justice constitutionnelle
dont les spécificités constituent des pépites d’or pour le constitutionnaliste qui veut s’en
approprier.

En revanche, tant dans son modèle que même dans ses applications, le juge constitutionnel
sénégalais ou béninois, malgré son abondante productivité, est une copie servile du Conseil
constitutionnel français. Nous pouvons dire que la marque de la colonisation française par le
biais de l’assimilation a laissé de profondes traces qu’il sera difficile d’effacer.

Au demeurant, faut-il tout effacer ? Ne s’agit-il pas en définitive de faire accorder

l’universel avec les spécificités de la justice en Afrique ? Il suffit de voir au sortir du palais de
justice comment les plaideurs profanes sont désemparés tant par le langage du droit qui est
manifestement ésotérique mais aussi et surtout par l’étiquette judiciaire qui se déroule comme
une cérémonie d’initiés ou même « des sorciers des temps modernes », avec de longues robes
noires488 avec chausse garnie de peau de léopard ou même de fourrure dont la signification est
tout autant mystérieuse, pour ressentir la nécessité vitale de rendre la justice accessible.489

Même l’Occident éprouve ce besoin malgré des siècles d’éducation qui ont reculé les
frontières de l’analphabétisme à ses portions les plus congrues. 490 Existe-t-il un modèle
africain de justice constitutionnelle sur lequel nous pourrions être obligé d’ériger notre propre
modèle théorique?

487
Nous pensons à la fameuse « Commission Vérité et Réconciliation » qui a fait ses preuves dans ce pays africain.
488
Lire avec intérêt l’excellent article de Bruno NEVEU, « Costume des juristes », Dictionnaire de la culture
juridique, Paris, PUF, Lamy, Quadrige, 2003, pp.309-313.
489
Lire FACULTE DE DROIT DE LA KATHOLIEKE UNIVERSITEIT BRUSSEL, (sous la direction de), Le
langage du droit accessible à tous ?, Actes du colloque tenu le 17 novembre 1999 à la faculté de Droit de la
Katholieke Universiteit Brussel avec le concours de Recherches et Documentation juridiques africaines Asbl,
Bruxelles, éditions RDJA, 2000, 138 pp.
490
P.YOKO YAKEMBE, L’UNESCO et le développement de l’éducation en Afrique noire indépendante, Thèse de
doctorat de spécialité en droit public, Université de Dijon, 1970.
 210

Section 1 : VERS UN MODELE AFRICAIN ?

La réponse à cette question, pour capitale qu’elle pourrait être, passe nécessairement par un
essai de parcours même furtif des institutions de justice constitutionnelle des pays choisis. Ne
fut-ce que par sa proximité géostratégique et l’intérêt qu’elle présente du fait de sa sortie récente
des limbes de la dictature et de l’oppression de l’apartheid, commençons par la République sud-
africaine.

§1. La République sud-africaine

Malgré sa nouveauté dans le paysage institutionnel sud-africain, il faut reconnaître que la

Cour constitutionnelle de ce pays présente un intérêt majeur du point de vue de l’élaboration d’un
modèle congolais. En effet, sortie de limbes de l’apartheid qui est une sorte de négation de
l’homme en tant qu’il est expression d’une différence de couleur, la République sud-africaine a
suivi en cela les traces historiques de tous les peuples qui ont connu les horreurs de l’histoire.

La Cour constitutionnelle est le fruit des négociations constitutionnelles des années 1992-
1993 qui ont abouti à sa consécration dans la constitution intérimaire de 1993. La doctrine la plus
en vue sur la question indique que sa caractéristique principale est de n’être fondée ni sur le
modèle américain ni de s’apparenter pleinement au modèle européen.491

Pour de raisons plutôt politiques que techniques, la République sud-africaine a opéré un

choix vers ce modèle métissé car il s’agit pour elle d’avoir un juge garant de la Constitution mais
qui ne soit pas un juge de l’époque de l’apartheid. Il se développait en effet la crainte légitime de
ne pas voir s’exercer pleinement la protection de la Constitution et des droits fondamentaux tant
les juges antérieurs ne s’étaient guère distingués dans la protection des droits fondamentaux au
point qu’il eut été illusoire de leur confier la tâche de gardien de la Constitution. Si la Cour
constitutionnelle a le dernier mot en matière constitutionnelle, la possibilité est donnée aux autres
juridictions supérieures qu’elle coiffe de trancher des questions de droit constitutionnel à
l’occasion d’un litige.

Il faut noter, en passant que le système juridictionnel de la République sud-africaine est

fondé sur l’unicité de juridictions. Au bas de la pyramide, il y a les Magistrates Courts et les

491
X.PHILIPPE, « La Cour constitutionnelle sud-africaine. Présentation de la Cour constitutionnelle sud-africaine »,
Cahiers du Conseil constitutionnel, n°9, 18 pp in http://www.conseil-constitutionnel.fr/cahiers/ccc9/ccsa.htm
consulté le 27 février 2008.
 211

Regional Courts qui statuent au premier degré, suivis des juridictions d’appel qui jouent en
même temps le rôle de juridictions de premier degré pour ce qui est des juridictions supérieures
appelées High Courts. Compte tenu de la nature de l’affaire, elles peuvent être saisies au premier
degré ou en appel. Au sommet de la pyramide, trône la Cour suprême appelée Supreme Court of
Appeal qui est l’exact pendant de la Cour de cassation tant elle n’examine que des moyens de
droit.

Il y a là mélange du modèle centralisé et décentralisé à la fois. Les juridictions supérieures

saisies de la question de constitutionnalité l’examinent tantôt comme une question préalable et la
vident à leur niveau tantôt comme une question préjudicielle et en renvoient l’examen devant la
Cour constitutionnelle. Toutes les juridictions participent au contrôle de constitutionnalité même
si le monopole final est réservé à la Cour constitutionnelle.

Le contentieux constitutionnel sud-africain, affirme Xavier PHILIPPE, se situe à la croisée

des chemins et des systèmes, reflet de l’Afrique du Sud elle-même.492 Du point de vue
l’architecture institutionnelle, la Cour constitutionnelle est organiquement intégrée au pouvoir
juridictionnel. Elle figure au chapitre 8 consacré au système judiciaire et elle est placée en tête de
493
toutes les juridictions de la République. En revanche, une compétence de cette Cour va au-
delà du pouvoir d’une juridiction soit-elle constitutionnelle. En effet, le juge constitutionnel sud-
africain a la mission d’homologuer des textes constitutionnels adoptés par le constituant. Cette
mission spéciale fait du juge sud-africain un cas type d’un choix de « chemin de traverse mêlant
classicisme et innovation ».494

492
Ibidem
493
Voy article 166 de la Constitution définitive de 1996.
494
Après avoir passé six ans en Afrique du Sud, participé aux travaux et débats de l’Assemblée constituante pour
aboutir à la rédaction de la Constitution sud-africaine, et suivi les travaux de la Commission Vérité et
Réconciliation, ce thème est devenu, depuis 1997, le thème de recherche privilégié du Professeur Xavier
Philippe. Il a donné lieu aux réalisations suivantes pendant la période de référence : Xavier Philippe, "La justice
transitionnelle : une nouvelle forme de justice ?", L'Observateur des Nations Unies, septembre 2003 ; "
Commission Vérité et Réconciliation et droit constitutionnel ", in Rhétoriques et Droits Vérité et Réconciliation
après l'Apartheid, in «Vérité, Réconciliation et Réparation», sous la dir. de B. Cassin, O. Cayla et P-J Salazar,
pp.219-241, Coll. Le Genre Humain, Seuil, 2004 ; " Plurijuridisme constitutionnel et droits coutumiers en
Afrique du sud ", Association Internationale de Méthodologie Juridique– 8ème Congrès mondial Aix-en-
Provence - 4 au 6 septembre 2003, RRJ 2004 ; " Le droit, l'État de droit et les cultures africaines dans la
transition post-apartheid " Revue Projet Mars 2005 ; " Le rôle du constitutionnalisme dans la construction des
nouveaux États de droit " Mélanges offerts à Loïc Philip, 2005 ;" La famille dans la guerre ", Mélanges offerts à
F. Ringel, 2006 (à paraître) ; " The principles of universal jurisdiction and complementarity: how do the two
principles intermesh? ", Revue Internationale de la Croix Rouge Vol. 88, n°862, 2006 ; " Justice Transitionnelle
et Nations Unies ", L'Observateur des Nations Unies, Octobre 2006s; " Breaching the Principle of Proportionality
between the Gravity of the Crime and the Weight of the Sanction in Transitional Justice Systems ", San Remo
Institut International de Droit Humanitaire Table Ronde – 7-9 Sept 2006.
 212

S’agissant de la composition, la Cour est composée d’un Président, d’un vice-président et

de neuf autres juges soit onze membres au total. Le quorum est de huit membres. Les juges sont
nommés pour un mandat non renouvelable de douze ans mais ils doivent se retirer dès qu’ils ont
atteint l’âge de soixante-dix ans. 495 Le président et son adjoint sont nommés par le Président de
la République après consultation de la Commission du service judiciaire ainsi que des chefs de
partis politiques représentés à l’Assemblée nationale.

Les autres juges sont nommés par le Président de la République après consultation du
Président de la Cour constitutionnelle et des chefs des partis politiques représentés à l’Assemblée
nationale. Ce système de nomination aboutit concrètement à ceci que la Commission du service
judiciaire propose et le Président de la République dispose au sein de la seule liste établie par
cette dernière. L’on peut noter que les juges doivent être de nationalité sud-africaine, être juges
au moment de la nomination et tenir compte de la représentation par race et par sexe.

Enfin, ils doivent être fit and proper c’est-à-dire capables et dignes, ce qui voudrait dire
posséder les qualifications techniques et professionnelles requises pour le boulot. En cas de
vacance, sans consultation de la Commission du service judiciaire requise, le Président de la
République nomme un juge suppléant sur recommandation conjointe du Ministre de la justice, du
Président de la Cour constitutionnelle et du Président de la Cour suprême.

S’agissant, en revanche, de la compétence de la Cour constitutionnelle sud-africaine, il

importe de noter que l’article 167 de la Constitution définitive de 1996 confie à cette haute
instance la compétence en matière constitutionnelle mais uniquement en matière
constitutionnelle. Elle tranche les questions de constitutionnalité ou statue sur les décisions
relatives à ces questions rendues par les autres juridictions. Cette innovation institutionnelle a
engendré ce que le professeur Xavier PHILIPPE appelle le contrôle concentré diffus.

La constitution reconnaît en effet à toutes les juridictions le pouvoir de statuer sur une
question de constitutionnalité mais en même temps la Cour doit être saisie automatiquement pour
confirmer la décision juridictionnelle ainsi rendue. A notre sens, il s’exerce là un double
contrôle : sur la constitutionnalité mais également sur la validité du jugement rendu par le juge
inférieur. De ce point de vue, la Cour constitutionnelle joue le rôle de juge d’appel en ce qui est
des décisions rendues par les autres juridictions en matière constitutionnelle.

495
Voy article 167 de la Constitution de 1996.
 213

Aucune décision d’inconstitutionnalité ne peut échapper au contrôle final de la Cour

constitutionnelle. Il s’agit là, à n’en point douter d’un trait important de son originalité qui
s’accouple cependant avec d’autres caractéristiques que nous verrons plus loin.

En outre, il sied de noter que la Cour constitutionnelle sud-africaine est dotée sur pied des
dispositions de l’article 167(4) de la Constitution de 1996 des attributions généralement confiées
à un tribunal constitutionnel dans une fédération. A ce titre, elle est compétente pour régler les
questions de compétence entre pouvoir central et provincial.

De même, l’on observe que la Cour constitutionnelle peut être également saisie dans le
cadre d’une saisine parlementaire nationale ou provinciale ; au niveau national, l’Assemblée
nationale dispose en effet de la possibilité juridique de saisir la Cour dans le les 30 jours de la
promulgation de la loi par le Président de la République et ce, moyennant la signature de la
requête par un tiers des membres de l’Assemblée nationale. Il en va de même au niveau
provincial sauf à préciser que le nombre des signatures exigées s’élève plutôt à un cinquième des
membres de l’assemblée provinciale.

De l’avis de la doctrine, le point le plus original de la technique de contrôle de

constitutionnalité en République sud-africaine est sans nul doute le contrôle de constitutionnalité
des révisions constitutionnelles. 496

Il suffit de se rappeler les débats nombreux et intenses sur la supraconstitutionnalité pour se

rendre à l’évidence que ce contrôle est tout de même original. Par définition, en effet, le pouvoir
constituant fut-il dérivé est souverain et à ce titre non susceptible de contrôle ; dès lors il est
curieux de voir l’enserrer dans les lumières d’une Cour constitutionnelle.

Cependant, l’explication que tente Xavier PHILIPPE peut apaiser les esprits car, selon lui,
ce contrôle est d’abord limité à certaines dispositions de la Constitution tout comme il s’exerce
ensuite sur les dispositions relatives au pouvoir de révision. Les dispositions de fond ne semblent
guère être concernées par ce contrôle.497

La thèse ainsi soutenue nous parait quelque peu confuse car le fait de vérifier la régularité
d’une révision constitutionnelle à l’aune des principes constitutionnels antérieurement adoptés ne
s’analyse pas en un contrôle juridictionnel de la constitutionnalité, la Cour étant ici prise comme

496
X. PHILIPPE, op. cit, p.5.
497
IDEM, p.6.
 214

un des mécanismes de la révision constitutionnelle elle-même. En effet, la Cour avait été invitée
à certifier que le texte définitif de la Constitution était conforme aux principes constitutionnels.
L’invitation provenant du « contrôlé », elle ne saurait, à notre sens, s’analyser en un contrôle
juridictionnel.498

Il importe toutefois de noter que le juge constitutionnel sud-africain possède un pouvoir

d’autosaisine en cas d’incompétence négative du Parlement ou du Président de la République.

Elle dispose de même de la compétence d’homologuer les constituions provinciales et leurs

révisions. Il importe de souligner cependant que la plupart de ces compétences sont exercées par
la Cour avec d’autres organes, dans le cadre d’un appel ou d’un recours direct.

S’agissant de ces compétences partagées, Xavier PHILIPPE opine que la Cour

constitutionnelle apparaît davantage comme une Cour d’appel intégrée au système juridictionnel
spécialisé dans le contentieux constitutionnel.499 Il faut d’emblée affirmer que le contrôle de
constitutionnalité dans le système sud-africain est un contrôle diffus concentré ou plus
exactement à double détente. Notons cependant que les juridictions de première instance
ordinaires n’exercent ce contrôle qu’à l’égard des actes administratifs essentiellement
individuels, vis-à-vis des dispositions de la common law et du droit coutumier. Le droit sud-
africain reconnaît le droit coutumier à la condition qu’il se conforme au chapitre 2 de la
Constitution relatif à la protection des droits fondamentaux.

Les juridictions supérieures, par contre, ont l’obligation, aux termes de l’article 172 de la
Constitution, de censurer tout grief d’inconstitutionnalité. Si le grief est rejeté, la décision ainsi
rendue étant exécutoire, le juge procède à l’examen du fond.

En revanche, si le grief est admis et l’acte querellé enchaîné dans les liens de
l’inconstitutionnalité, la décision sera suspendue jusqu’à la confirmation par la Cour
constitutionnelle. La haute Cour joue ici et ainsi le rôle d’un juge d’appel objectif des questions
constitutionnelles.

498
Il s’agit d’une liste de 34 principes, nous dit Xavier PHILIPPE, adoptés par les partis politiques ayant participé
aux négociations constitutionnelles originaires. Avant même que la Constitution intérimaire ne soit adoptée, les
partis s’étaient mis d’accord sur une liste des principes qu’ils s’étaient engagés à respecter lors de l’écriture de la
Constitution de 1993 mais également lors de l’élaboration de la Constitution définitive. Afin que cela ne reste un
vœu pieux, la Constitution intérimaire avait confié à la Cour constitutionnelle le rôle de vérifier le respect de ces
principes fondamentaux (article 74 de la constitution intérimaire de 1993).
499
X.PHILIPPE, op.cit, p.6.
 215

Deux situations sont possibles : ou la décision du premier degré est contestée par les parties
par la voie d’appel, auquel cas la Cour constitutionnelle statue sur l’incident avec le tour
particulier des spécificités de la cause en examen, ou la juridiction de première instance proprio
motu saisit la Cour constitutionnelle aux fins de faire confirmer sa décision, auquel cas cette
dernière statue comme juge constitutionnel sans égard ni aux arguments des parties ni aux
particularités du litige.

Par la voie d’appel en effet les parties disposent ainsi de la possibilité de discuter
indéfiniment ou à tout le moins avec bonheur les questions d’interprétation des textes
constitutionnelles ou de leur application sans qu’aucun filtrage ne soit exercé à ce niveau. Il
convient de conclure avec Xavier PHILIPPE que « cette compétence partagée constitue un
principe auquel la Cour constitutionnelle est très attachée car elle estime que la protection de la
Constitution et sa suprématie dépendent de l’ensemble de l’ordre juridictionnel et non pas d’elle
seule. Le contrôle de constitutionnalité n’est pas envisagé en Afrique du Sud séparément des
autres questions ».500

Une autre spécificité du modèle sud-africain réside à coup sûr dans la technique de recours
direct devant la Cour constitutionnelle depuis n’importe quelle juridiction de quel que niveau
qu’elle soit. Un filtrage de l’intérêt de la justice est fait préalablement par la Cour
constitutionnelle seule. Une forte similitude avec le pourvoi dans l’intérêt de la loi du droit
congolais peut être notée à ce niveau sauf à voir que l’initiative en est laissée aux particuliers
pour ce qui est du recours direct.

Il suffit alors que non seulement la requête recueille quelques chances de réussite mais
aussi que la résolution du cas soit nécessaire dans l’intérêt de la justice. Entre en ligne de compte
souvent la fréquence avec laquelle la question posée pourrait se reproduire devant les autres
juridictions.

En dehors de l’appel direct devant la Cour constitutionnelle, il existe le recours direct en

inconstitutionnalité qui est inspiré vraisemblablement de celui qui existe en Allemagne et que
nous avons vu plus loin. Toutefois, bien que prévu à l’article 167 (6) (a) de la constitution, ce
recours est enchâssé dans un trio des règles prévues à l’article 17 du règlement intérieur de la
Cour. Le recours doit ainsi indiquer en quoi il favorise l’intérêt de la justice, les effets recherchés
et apporter des preuves ou offrir de les apporter relativement à l’objet de la requête.

500
X.PHILIPPE, op.cit, p.7.
 216

La Cour, comme dans le cas d’appel direct, garde une large marge d’appréciation de la
réalisation de ces trois conditions. Sans critiquer le droit anglo-saxon dans son ensemble, l’on
peut légitimement se poser la question de savoir s’il est cohérent dans un système de droit que le
juge soit appelé à appliquer des normes par ailleurs établies par lui-même.501

Quant à la forme, il est utile de remarquer que les recours sont adressés à la Cour
constitutionnelle par le biais du « huissier auprès des Hautes Cours » ; ce qui est l’équivalent
d’un avoué à la Cour dans le système romano-germanique. Mais des dérogations sont possibles à
la seule discrétion de la Cour. Les parties sont représentées par des « avocats auprès des Hautes
Cours ».502 Ils doivent néanmoins avoir un mandat accepté par la Cour.

Il convient de remarquer que les requêtes sont déposées par les parties sous la forme d’une
motion c’est-à-dire recours introductif d’instance soutenue par un affidavit c’est-à-dire une
déclaration écrite faite sous serment. Les parties échangent les mémoires dans un délai de quinze
jours maximum. Le président en cas d’urgence peut déroger à ces délais en les abrégeant. Outre
le caractère écrit des arguments des uns et des autres, l’audition des parties demeure un principe
appliqué par la Cour. Aux yeux des juges et des parties, il reste que l’attachement à l’oralité des
débats est une valeur de la tradition juridique sud-africaine. Comme mélange avec le système
anglo-saxon, le système sud-africain reconnaît l’intervention des amicus curiae c’est-à-dire des
personnes intéressées par le procès et qui, avec l’accord des parties et celui du Président de la
Cour, souhaitent intervenir dans le litige. Il ests entendu que cet accord détermine les droits et
obligations des amicus curiae.

Outre l’indication de leur intérêt à agir, les amicus curiae doivent de même décrire la
position soutenue et dire en quoi elle serait utile à la Cour, endéans dix jours et dans le strict
respect de l’accord des parties et l’approbation du Président de la Cour. Ce dernier peut
restreindre les droits découlant de l’accord ainsi donné.

Quant au jugement, la forme empruntée est celle d’un jugement dans le système anglo-
saxon permettant des opinions séparées et dissidentes. Par ailleurs, la transparence qu’impose un
tel système est de nature à permettre le suivi des tendances jurisprudentielles de la Cour sud-

501
Dans le système de droit de la Cour pénale internationale, l’on peut noter la présence dans l’arsenal juridique du
règlement de la Cour et du règlement du greffe qui contiennent tous les deux des dispositions relatives à la
procédure devant cette juridiction internationale. Ces deux instruments internationaux sont ici aussi l’œuvre des
juges même s’ils ont été adoptés par l’assemblée des Etats parties.
502
En RSA, les avocats près les Hautes Cours sont des Advocates.
 217

africaine. Le président n’a pas de voix prépondérante. C’est un des traits saillants du modèle sud-
africain.

L’autre caractéristique fondamentale de ce modèle est que le juge sud-africain peut soit
invalider purement et simplement une disposition inconstitutionnelle, soit demander au
Parlement de modifier les dispositions législatives de façon à les rendre conformes à la
Constitution, soit, et c’est cela la meilleure, suppléer la carence législative en ajoutant elle-même
certaines dispositions de manière à rendre compatible la disposition censurée avec la
Constitution. 503

L’on ne peut clore ce sujet sans dire un mot sur le caractère totalement protecteur des droits
fondamentaux vis-à-vis des autorités publiques dont tous les actes sont désormais soumis à la
censure du juge constitutionnel. Avec Xavier PHILIPPE, nous devrions reconnaître qu’en peu de
temps elle a fait ses preuves en prenant des décisions parfois à contre courant de l’opinion
majoritaire et en censurant les actes présidentiels même ceux qui sont habituellement parés de
l’immunité juridictionnelle comme les grâces présidentielles.504

Si tel est l’excellent état des lieux que la doctrine spécialisée établit sur la Cour
constitutionnelle en République sud-africaine, voyons à présent ce qu’il en est du Sénégal qui
passe pour un modèle démocratique sur le continent malgré quelques ratés du reste peu
négligeables au regard d’énormes catastrophes que connaît l’Afrique centrale.

§2. Le Sénégal

Pays souvent cité comme modèle de réussite de décolonisation à la française, le Sénégal

présente en revanche un taux fort élevé de mimétisme institutionnel surtout dans le domaine de la
justice constitutionnelle.

Il faut d’emblée dire que le Sénégal est demeuré longtemps dans le modèle d’une cour
suprême avant d’adopter le modèle qu’il vient de rejeter avec sa dernière révision
constitutionnelle. Sans aller dans les détails, l’on peut donc dire que l’exemple sénégalais est
symptomatique d’une tendance effrénée au mimétisme français même si dans l’un et l’autre cas

503
La décision National Coalition for Gay and Lesbian Equality v.Minister of Home Affairs du 2 décembre1999 dans
laquelle la Cour a ajouté les termes « ou de partenaires du même sexe » après les mots « époux » de façon à
supprimer la discrimination pour l’entrée et le séjour de personnes vivant avec un résident permanent sud-africain.
Voir traduction et commentaire de cette décision, http : www.law.wits.ac.za/judgements/1999/natcoal.html
504
Voir http s: www.law.wits.ac.za/judgements/1999/natcoal.html
 218

les paramètres semblent ne pas être identiques. Toutefois, le Sénégal reste, en dépit de quelques
dérapages singuliers, un modèle de démocratie en Afrique noire ; à ce titre, l’étude de son type de
justice constitutionnelle présente un vif intérêt suscité du reste par à la fois une proximité
géographique et une parenté génétique certaine, pour paraphraser Cheikh Anta DIOP.505

Le Conseil constitutionnel sénégalais est donc une institution publique et la plus haute
instance du système judiciaire de ce pays. Il présente par le phénomène bien connu du
mimétisme institutionnel du fait de la colonisation des similitudes avec le Conseil constitutionnel
français que nous avons étudié plus loin.

Le Conseil constitutionnel sénégalais a vu le jour en 1992 lorsque la Cour suprême a été

supprimée et remplacée par trois organes spécialisés.506

Il est composé de cinq membres qui sont nommés par décret présidentiel pour six ans non
renouvelables, dont un Président et un vice-Président. Il est partiellement renouvelé tous les deux
ans, à raison de deux membres au maximum. Les membres de cet organe sont choisis parmi les
anciens Premiers Présidents de la Cour suprême, le Président et les anciens Présidents du Conseil
d’Etat, le Premier Président et les anciens Premier Présidents de la Cour de cassation et le
Procureur général et les anciens Procureurs généraux près la Cour de cassation, les anciens
Procureurs généraux près la Cour suprême, jusqu’au Présidents de section, de chambre, les
avocats généraux , anciens et actuels, du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation, les Premiers
Présidents et les Procureurs généraux, anciens et actuels, des Cours d’Appel.

Deux membres du Conseil constitutionnel peuvent être choisis par les professeurs ou
anciens professeurs titulaires des Facultés de Droit, les inspecteurs généraux d’Etat et anciens
inspecteurs généraux d’Etat, les Avocats, à condition qu’ils aient au moins vingt cinq ans
d’ancienneté dans la fonction publique ou vingt cinq ans d’exercice de leur profession.

A ce niveau, nous ne pouvons que remarquer une prédilection tout faite en faveur des
magistrats, anciens et nouveaux, au détriment des autres catégories des juristes comme les
professeurs ou les hauts fonctionnaires de l’Etat.

505
Lire avec fruit, CHEIKH ANTA DIOP, Nations nègres et culture. De l’antiquité nègre égyptienne aux problèmes
culturels de l’Afrique noire d’aujourd’hui, tome II, Paris, Présence Africaine, 1979.
506
Voir la Loi n°92-23 du 30 mai 1992, modifiée par la loi organique n°99-71 du 17 février 1999 citée in http :
www.gouv.sn/institutions/conseil_const.html consultée le 27 février 2008.
 219

Au demeurant, la condition de l’ancienneté posée entraîne à coup sûr une gérontocratie

dans les rangs des juges de la constitutionnalité. Nous en verrons la conséquence à l’occasion de
l’examen de la jurisprudence de cet organe.

Disons déjà ici que le Conseil constitutionnel ne peut délibérer valablement qu’en présence
de tous ses membres, sauf empêchement temporaire d’un d’entre eux au plus, dûment constaté
par les autres membres. Si le membre empêché est le Président, le Vice-président assure son
intérim. En cas de partage de voix, celle du Président est prépondérante. 507

Pour être complet, il importe de signaler que les contestations en matière électorale sont
dispensées du ministère d’avocat et le Conseil constitutionnel statue sans frais.

S’agissant de ses compétences, le Conseil constitutionnel statue sur la constitutionnalité des

règlements intérieurs des assemblées, sur celle des lois, sur le caractère règlementaire des
dispositions de forme législative, sur la constitutionnalité des lois organiques, sur la recevabilité
des propositions de loi et amendements d’origine parlementaire, sur la constitutionnalité des
engagements internationaux, sur les exceptions d’inconstitutionnalité soulevées devant le Conseil
d’Etat ou la Cour de cassation et plus généralement sur tous les conflits de compétence entre le
Conseil d’Etat et la Cour de cassation et entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

De par l’ampleur des attributions confiées à cet organe, l’on doit dire qu’il se distingue du
juge français par la compétence qu’il détient sur l’exception de constitutionnalité et par celle de
trancher les conflits d’attributions entre le Conseil d’Etat et la Cour de cassation.

Par ce biais, cet organe acquière non seulement un caractère juridictionnel incontestable
mais également une position juridictionnelle dans la hiérarchie judiciaire de ce pays. 508

En effet, le juge français, on l’a vu, est dépourvu de telles compétences même si son
modèle reste valable pour le gros de compétences dévolues au juge sénégalais. L’action directe
en inconstitutionnalité reste fermée aux particuliers comme dans le modèle d’origine qui conçoit

507
Il est donc possible que le vote se fasse par un siège en nombre pair en cas d’empêchement temporaire dûment
constaté de l’un des membres ou que le Conseil ne fonctionne plus dès lors que plus d’un membre sont
empêchés.
508
Lire à ce sujet, O.CAMARA, « La Cour suprême du Sénégal » in Gérard CONAC (sous la direction de), Les
cours suprêmes en Afrique, Paris, Economica, 1988, p.307.
 220

le juge constitutionnel comme un organe politique509 chargé se surveiller la bonne exécution des
lois. Il y a là une survivance très dure de l’esprit de la Constitution du 4 octobre 1958.510

En outre, le Conseil constitutionnel reçoit les candidatures à la présidence de la

République, arrête la liste des candidats, statue sur les contestations relatives aux élections du
Président de la République et des Députés à l’Assemblée nationale et en proclame les résultats. Il
reçoit le serment du Président de la République et constate sa démission, son empêchement, ou
son décès ainsi que la démission, l’empêchement ou le décès des personnes appelées à le
suppléer dans ces cas.

Par ailleurs, il exerce les compétences qui lui sont dévolues par les dispositions des articles
46 et 47 de la Constitution sénégalaise lorsque le Président de la République décide de soumettre
un projet de loi au referendum ou prononce la dissolution de l’Assemblée nationale.

Ajoutons que lors des élections législatives nationales, le Conseil reçoit les résultats
provisoires proclamés par les Cours d’appel et statue sur les éventuels recours et réclamations et
proclame les résultats définitifs. Il va sans dire qu’en agissant ainsi, il exerce à la fois le rôle
d’une juridiction constitutionnelle et d’un organe constitutionnel de mise en place des
institutions.

S’agissant de la procédure, il sied d ‘indiquer qu’elle n’est pas contradictoire. Hormis le

serment du chef de l’Etat et celui des membres du Conseil eux-mêmes qui se déroulent en
audience publique, les audiences du Conseil ne sont pas publiques. Les intéressés ne peuvent
demander à y être entendus.511

Du point de vue strictement procédural, le Président désigne un rapporteur lors qu’une

affaire est portée au rôle du Conseil constitutionnel. Le Conseil prescrit toutes mesures
d’instruction qui lui paraissent utiles et fixe les délais dans lesquels ces mesures doivent être
exécutées. Une fois désigné, le rapporteur établit les documents suivants : a) une note qui résume
les faits ayant donné lieu à l’affaire, expose la procédure suivie et examine les questions

509
Voy MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, Institutions politiques et droit constitutionnel, op.cit, p.
510
Lire MOUHAMADOU MOUNIROU SY, La protection constitutionnelle des droits fondamentaux en Afrique,
L’exemple du Sénégal, Paris, L’Harmattan, 2007, 564 p.
511
Là aussi un fort mimétisme avec le Conseil constitutionnel français est à remarquer. Se justifierait-il au
demeurant par les mêmes raisons que le constituant français, par ses dix-huit sources, évoque, soit sa méfiance
vis-à-vis du pouvoir judiciaire qu’il a appelé simplement autorité judiciaire chargée donc d’appliquer la loi, seule
expression légitime de la souveraineté nationale ? Telle théorie possède-t-elle les mêmes béquilles en droit
sénégalais ? Rien n’est moins sûr.
 221

suivantes : la compétence, la forclusion, le désistement, l’irrecevabilité ainsi que le fond de

l’affaire. La note, dans l’ordre choisi par le rapporteur, propose la solution à ces questions, s’il
échet, et examine la solution à donner au fond ou plusieurs solutions si un doute persiste sur
l’issue de l’affaire ; b) un projet de décision ou, le cas échéant, plusieurs projets de décisions, et
un projet de sommaire ; c) des visas rédigés selon le modèle type adopté par le Conseil.

Le dossier ainsi ficelé est transmis au Président du Conseil qui le porte au rôle d’une
séance. Le conseil entend le rapport de son rapporteur et statue par une décision motivée. La
décision est signée du Président, du Vice-président, des autres membres et du greffier en chef du
Conseil constitutionnel. Elle est notifiée, aux soins du greffier en chef, au Président de la
République, au Premier ministre, au Président de l’Assemblée nationale et aux auteurs du
recours.

Toutefois, il faut ajouter que le recours tendant à faire constater la non-conformité à la

Constitution d’une loi ou d’un engagement international est présenté sous forme de requête
adressée au Président du Conseil constitutionnel.

La requête doit, à peine d’irrecevabilité, être signée par le Président de la République ou

par chacun des députés. Elle est accompagnée de deux copies du texte de la loi attaquée. Elle est
déposée au greffe contre récépissé. Lorsqu’elle émane du Président de la République, notification
en est faite au Président de l’Assemblée nationale. 512

Lors de l’examen des moyens, le Conseil soulève d’office des moyens tenant à la violation
de la Constitution qui n’auraient pas été présentés dans la contestation de la loi ou de
l’engagement international. 513

Le Conseil se prononce dans le délai d’un mois à dater du dépôt de recours ; toutefois,
aucune sanction n’est attachée au prononcé qui se ferait hors ce délai.

512
Ces détails purement techniques indiquent à notre sens que le constituant sénégalais, a, par le texte organique du
Conseil constitutionnel, voulu et pu limiter les manœuvres politiciennes en obligeant ainsi les autorités politiques
à signer leur requête c’est-à-dire à politiquement assumer la responsabilité de la crise ainsi ouverte. En effet,
s’agissant du chef de l’Etat, par exemple, une requête signée par lui contre une loi signifie qu’il est en
contradiction majeure avec la majorité parlementaire qui l’a votée. Le Chef de l’Etat sera enclin selon les augures
du moment à plus de circonspection surtout lorsqu’il n’est pas sûr de renverser la majorité ainsi solidement
établie. Par contre, s’il contredit sa propre majorité par voie de requête, cela veut tout au moins signifier qu’il a
perdu les rênes de celle-ci.
513
Pour tous les détails sur la justice constitutionnelle sénégalaise, lire avec profit Ibrahima ANNE, « Justice. Une
réforme, pour quoi faire ? », Wal Fadjiri, 6 août 2007.
 222

La publication de la décision du Conseil constitutionnel constatant qu’une disposition n’est

pas contraire à la Constitution met fin à la suspension du délai de promulgation de la loi et
permet la ratification ou l’approbation de l’engagement international, le cas échéant après
autorisation de l’Assemblée nationale.

Dans les cas où le Conseil déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition
contraire à la Constitution inséparable de l’ensemble du texte de la loi, celle-ci ne peut être
promulguée.

En revanche, dans les cas où le Conseil déclare que la loi dont il est saisi contient une
disposition contraire à la Constitution sans constater en même temps qu’elle soit inséparable de
l’ensemble de cette loi, celle-ci peut être promulguée à l’exception de cette disposition, à moins
qu’une nouvelle lecture n’en soit demandée.

Par ailleurs, en matière d’appréciation du caractère réglementaire des dispositions de forme

législative, le Conseil se prononce dans un délai de un mois qui peut être réduit à huit jours
francs quand le gouvernement déclare l’urgence.

Lorsque la solution d’un litige porté devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation est
subordonnée à l’appréciation de la conformité des dispositions d’une loi ou des stipulations d’un
accord international à la Constitution, la haute juridiction saisit obligatoirement le Conseil
constitutionnel de l’exception d’inconstitutionnalité ainsi soulevée et sursoit à statuer jusqu’à ce
que le Conseil constitutionnel se soit prononcé. Le Conseil rend sa décision dans le délai de vingt
jours. Si le Conseil estime que la disposition dont il a été saisi n’est pas conforme à la
Constitution, il ne peut plus en être fait application.

Voyons à présent ce qu’il en de l’état de la jurisprudence de ce Conseil constitutionnel eu

égard à la protection des droits fondamentaux, ce qui est l’essentiel du contenu de la justice
constitutionnelle.

Il sied d’emblée d’affirmer que la justice constitutionnelle est le thermomètre le plus fiable
pour mesurer l’état de l’Etat de droit dans un pays. Si, au Sénégal, tant de décisions de
conformité ou de non-conformité sont rendues contre les lois, il n’existe guère une jurisprudence
susceptible de retracer une bonne protection des droits fondamentaux. L’on peut nuancer en
précisant que s’agissant des droits politiques, la minorité politique est assez souvent protégée
sous les lambris du Conseil constitutionnel.
 223

Bien que le Sénégal ait été souvent cité parmi les élèves modèles de la démocratie en
Afrique, il n’est pas excessif d’y voir de temps à autre des soubresauts d’une dictature larvée
d’origine partisane sur un fond culturel quelquefois ethnique.

Par ailleurs, le fonctionnement d’une justice constitutionnelle dans le modèle français de

type préventif n’est pas de nature à favoriser un véritable contrôle de constitutionnalité qui fonde
une sérieuse protection des droits fondamentaux. 514

En effet, cette protection postule la possibilité pour tout citoyen de s’en référer au juge sans
le filtre souvent encombrant des autorités publiques seules habilitées à ce jour à saisir le juge
constitutionnel.515

Ces dernières n’ayant guère un intérêt direct à le faire agissent au gré des conjonctures
politiques très mouvantes. Aussi, les droits individuels restent-ils du domaine de l’aléa politique
même si il n’est pas exclu que la Cour de cassation ou le Conseil d’Etat tant par voie principale
que par voie d’un incident de constitutionnalité porté devant eux finissent par être des protecteurs
attitrés de la légalité constitutionnelle lorsqu’il s’agit des individus.516

Le Conseil constitutionnel du Sénégal, dans sa décision du 18 juin 2009 sur la loi

constitutionnelle instituant un poste de Vice-président de la République – organe constitutionnel
auxiliaire, a confirmé une jurisprudence controversée : il n’a pas compétence pour contrôler une
loi constitutionnelle.

Une telle déclaration d’incompétence est-elle fondée en droit ? S’il avait choisi, à l’instar
des Cours constitutionnelles du Mali (sa décision de censure de 2001) et du Bénin (sa décision
de censure de 2006 ) ou encore du Conseil constitutionnel du Tchad (sa décision de validation de
2004 ), de statuer, aurait-il dû pour autant censurer la loi constitutionnelle attaquée ?

514
Lire avec intérêt MOUHAMADOU MOUNIROU SY, La protection constitutionnelle des droits fondamentaux
en Afrique, L’exemple du Sénégal, Paris, L’Harmattan, 2007.
515
IDEM, pp.17-21.
516
S’en reporter aux développements précédents idoines relatifs à la justice constitutionnelle allemande entre autres
et leurs conséquences sur les droits fondamentaux des citoyens et même des étrangers vivant en RFA. Ce modèle
très protecteur semble n’avoir pas attiré l’attention du constituant sénégalais enclin en revanche à imiter le
modèle jacobin du Conseil constitutionnel plutôt protecteur de l’autorité que de la liberté. Ce couple conceptuel
« liberté-autorité » a donné lieu à une littérature juridique et politique abondante qu’il ne sied guère de
développer ici.
 224

Deux thèses contradictoires s’affrontent : la question, fort discutée, de la contrôlabilité, de

la souveraineté « sans réserve » ou « sous réserve »,517 du pouvoir de réviser la Constitution
établie.

La première, opposée à ce contrôle « hors normes », met en exergue l’absence de texte

organisant l’intervention du juge constitutionnel dans le processus de révision, à titre
contentieux518 ou même consultatif519. Que le juge décline sa compétence paraît inéluctable, pour
deux séries de raisons.

D’abord, de solides arguments théoriques sont opposés au principe même du contrôle :

selon le doyen Georges Vedel, « Le pouvoir constituant dérivé n’est pas un pouvoir d’une autre
nature que le pouvoir constituant initial : la Constitution lui donne sa procédure…, elle ne borne
point son étendue »520 ; et, limiter le pouvoir de révision reviendrait à accepter un contrôle de
supraconstitutionnalité, un gouvernement des juges, qui rognerait ou nierait le principe suivant
lequel « un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une
génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures »521.

En second lieu, le droit africain francophone étant communément ravalé au rang d’un droit
aveuglément importé de l’ex-métropole, on voit mal comment une cour africaine pourrait se
démarquer de la solution française de l’immunité juridictionnelle des lois de révision522.

D’aucuns souligneront la sagacité du Conseil constitutionnel du Sénégal qui s’est interdit

de contrôler le pouvoir parlementaire de révision dès sa décision du 9 octobre 1998523 précédant

517
Pour reprendre le distinguo retenu par P. JAN, La saisine du Conseil constitutionnel, Paris, LGDJ, 1999, p. 343,
au vu de la décision 92-312 DC, 2 septembre 1992, Rec. P. 76, du Conseil constitutionnel français.
518
Au Burkina Faso (Constitution de 1991 révisée, art. 154 ; loi organique n°011-2000/AN du 27 avril 2000, art. 34
à 36), le Conseil Constitutionnel veille au respect de la procédure de révision : s’il estime fondée une
contestation, le Conseil a le pouvoir d’arrêter la procédure ou d’annuler la loi de révision.
519
Au Gabon (Constitution de 1991 révisée, art. 116 ; loi organique n°9/91 du 26 septembre 1991, art. 57 et 58), la
Cour constitutionnelle émet un avis simple, sans grand intérêt pratique, sur tout projet ou proposition de révision,
quant à la régularité de la procédure et à sa compatibilité avec la Constitution dans son ensemble. Au Congo
Brazzaville (Constitution de 2002, art. 186), la Cour Constitutionnelle émet un « avis de conformité », avant
l’approbation référendaire d’un projet ou d’une proposition ; cet avis lie le pouvoir de révision.
520
G. VEDEL, « Schengen et Maastricht », RFDA, 1992, p. 179.
521
France, Constitution de 1793, art. 28.
522
France, Conseil Constitutionnel, décision 2003-469 DC, 26 mars 2003, Rec. p. 293. Voir les commentaires parus
à la RDP, n°3-2003, et à la RFDC, 2004, n°59.
523
Dans sa décision du 9 octobre 1998 sur l’affaire n°9/C/98, le Conseil Constitutionnel se déclare incompétent pour
statuer sur une loi de révision touchant à la rééligibilité à la Présidence de la République et à la réglementation de
la compétition présidentielle. Il confirme cette jurisprudence, dans sa décision du 18 janvier 2006 sur l’affaire
n°3/C/2005, concernant une loi constitutionnelle prorogeant le mandat des députés élus.
 225

ainsi de manière fulgurante de quelques années la déclaration d’incompétence de son homologue

de France524.

Les tenants de la seconde thèse prétendent que le contrôle prétorien de la révision est
assurément raisonnable, souhaitable et praticable dans un Etat de droit démocratique.
Raisonnable, parce que la Constitution borne le pouvoir de révision : « Réviser la Constitution
est le travail d’un pouvoir institué qui a reçu cette compétence du pouvoir constituant originaire.
Le premier est donc subordonné au second ; son exercice n’est pas libre mais conditionné par
les différentes règles de forme et de fond posées par le constituant originaire pour la révision de
la Constitution ; il peut dès lors être contrôlé »525.

Il est sans aucun doute souhaitable qu’un juge s’assure de la constitutionnalité de la

révision : le législateur constitutionnel, tout comme le législateur ordinaire, peut « errer »,
commettre un excès de pouvoir ; seul un contrôle juridictionnel paraît en mesure d’éviter, dans
les limites fixées par la loi fondamentale, une révision liberticide526. Enfin, le droit comparé
enseigne que des juridictions ont affirmé et exercé, à des degrés divers, un contrôle de la
révision, que ce soit en Allemagne, en Autriche, à Chypre, en Inde, en Italie, en Turquie ou
encore dans certains Etats européens postcommunistes527.

Qu’une Cour africaine francophone accepte de connaître d’une révision peut paraître
iconoclaste au regard du droit français mais parfaitement justifié au regard de bien d’autres
droits, parmi les plus avancés. Cela signifie qu’elle a su s’affranchir du modèle de l’ancienne
métropole pour se donner sa politique jurisprudentielle.

524
Sur ce genre d’anticipation jurisprudentielle, voir A. B. FALL, « Le droit africain a-t-il sa place en droit
comparé ? », in Le devenir du droit comparé en France (Journée d’études à l’institut de France, 23 juin 2004), J.
du Bois de Gaudusson (dir.), Presses universitaires d'Aix-Marseille, 2005, p. 168 et s..
525
D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, 7ième édit., Paris, Montchrestien, 2006, p. 217.
526
Voir W. SABETE, Pouvoir de révision constitutionnelle et droits fondamentaux. Etude des fondements
épistémologiques et européens de la limite matérielle du pouvoir constituant dérivé, Presses universitaires de
Rennes, 2006.
527
Voir La révision de la constitution, (Journées d'études des 20 mars et 16 décembre 1992, Travaux de l'AFDC),
Paris, Economica, PUAM, 1993, « Justice constitutionnelle et révision de la constitution », IXième table ronde
internationale d'Aix-en-Provence, septembre 1994, Annuaire international de justice constitutionnelle IX-1994,
Paris, Economica, 1995, X. BOISSY, La séparation des pouvoirs œuvre jurisprudentielle. Sur la construction de
l’Etat de droit postcommuniste, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 433 et s., K. GOZLER, Le pouvoir de révision
constitutionnelle, Villeneuve d’Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 1997, C. KLEIN, Théorie et pratique
du pouvoir constituant, Paris, PUF, 1996, S. S. PAPASAVVAS, La justice constitutionnelle à Chypre, Paris,
Economica, PUAM, 1998, p. 155 et s., et J. PINI, « La Cour constitutionnelle autrichienne et les rapports entre
juge constitutionnel et pouvoir constituant », Cahiers du Conseil Constitutionnel, n°7-1999, p. 47 et s. .
 226

Peut-on, doit-on, reprocher au Conseil constitutionnel du Sénégal de souscrire à la première

thèse, de faire preuve d’une absolue déférence à l’égard du pouvoir de révision, reconnu comme
le maître de la Constitution ?

Rien n’est moins sûr, car la position inverse pose de redoutables problèmes de droit, au
point de faire douter de l’utilité du contrôle prétorien de la révision dans un Etat de droit
démocratique. L’autohabilitation à contrôler une loi constitutionnelle implique non seulement la
découverte d’un titre de contrôle singulier, mais encore la définition des normes au regard
desquelles le contrôle de la révision est opéré. C’est au contrôleur de fixer l’ampleur de sa tâche,
de livrer la représentation qu’il se fait du pouvoir contrôlé.

Ou bien le législateur constitutionnel, à l’instar du législateur ordinaire, est astreint au

respect d’un bloc de constitutionnalité hypertrophié, comportant des principes non écrits, et alors
un contrôle tatillon risque de l’entraver inconsidérément.

Ou bien il est soumis à un corpus réduit de normes528, au respect des seuls interdits exprès
du Constituant, et alors le contrôle, très mesuré, lui garantit une très large liberté de décision.

La seconde option peut légitimement apparaître comme la plus convenable.

Utilisons cette grille de lecture pour apprécier la dernière affaire de révision soumise au
Conseil constitutionnel du Sénégal et imaginons que le Conseil ait opéré un revirement de
jurisprudence, en accueillant le recours en inconstitutionnalité en la forme. Il serait alors pour le
moins hardi d’affirmer que le Conseil aurait dû faire droit aux moyens en inconstitutionnalité
articulés par les requérants. Sauf à considérer que l’activisme du juge constitutionnel est toujours
préférable à sa réserve…

Les opposants prétendaient d’abord que la procédure de révision était irrégulière, car le
règlement du congrès du Parlement n’avait pas été, au préalable soumis au Conseil
constitutionnel, pour contrôle de sa constitutionnalité. La Constitution, en son article 62, suspend
bien la promulgation (sic) – et non la mise en application - du règlement intérieur de chaque
assemblée à ce contrôle. Seulement, cet article est inclus dans le titre VI- Du Parlement et peut
être lu au regard de l'article 59 retenant comme seules « assemblées représentatives de la
République du Sénégal » l'Assemblée Nationale et le Sénat. Le congrès du Parlement, quant à lui,

528
L. FAVOREU, « Le principe de constitutionnalité. Essai de définition d’après la jurisprudence du Conseil
constitutionnel », in Mélanges Charles Eisenmann, Paris, Cujas, 1975, p. 37 et s., relève que la « composition du
bloc de constitutionnalité varie selon la nature des actes soumis au contrôle ».
 227

est une assemblée de révision à part, exclusivement prévue par le Constituant au titre XII- De la
révision.

Autrement dit, pour décider que le congrès du Parlement doit être régi par un règlement
intérieur obéissant à l'article 62, le Conseil constitutionnel du Sénégal aurait dû faire siennes la
pratique et la jurisprudence constitutionnelles françaises, qui se sont greffées sur un texte rédigé
bien différemment529… Et une hypothétique « francisation » n’aurait pas ébranlé la volonté de
révision : le règlement du congrès du Parlement aurait pu être aisément purgé du vice de
procédure, tout vice de ce genre étant réversible par nature.

Les requérants alléguaient ensuite que le pouvoir de révision aurait dû inclure le Vice-
président dans la liste constitutionnelle des institutions de la République, car le « poste dédouble
celui du Président de la République qui a prêté le serment prévu à l’article 37 et relève d’une
« profanation voire d’une dénaturation des institutions constitutionnelles ». Le moyen aurait eu
fort peu de chances de prospérer, dès lors que la Constitution ne fait peser sur le pouvoir de
révision ni une obligation particulière sur le contenu de la liste en cause, ni même l’obligation
générale de maintenir une Constitution politique cohérente.

Enfin, on voit mal ce qui dans la Constitution interdisait au pouvoir de révision d’habiliter
le Président de la République à déléguer certains de ses pouvoirs au Vice-président, dont celui de
signer des ordonnances et des décrets. A moins de considérer qu’en l’absence de tout texte il était
défendu de procéder à la création, par voie de révision constitutionnelle, du poste en question. Ne
s’agirait-il pas alors d’une question purement politique, insusceptible d’être réglée dans un
prétoire constitutionnel ?

Ces affirmations trouvent leur légitimité dans la sécheresse jurisprudentielle que constate
par ailleurs Evariste BOSHAB.530 Mais au-delà de cette constatation malheureuse, il reste que le
Sénégal mérite les encouragements de la doctrine au moment où l’idéologie libérale est devenue
le credo de plus de la moitié de l’humanité. Le pays de Senghor a le mérite, disons-le, d’avoir
été dès 1960, un Etat détenant une élite intellectuelle parmi les meilleures de l’Afrique noire.

Le mimétisme institutionnel, quoique combattu par une très grande frange de la doctrine,
semble avoir dans ce pays rencontré les ferments d’une expérience jusque là heureuse. Sur cette

529
Voir http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-
par-date/1963/63-24-dc/decision-n-63-24-dc-du-20-decembre-1963.6590.html
530
E. BOSHAB, Note d’observation, in Revue de droit africain, Bruxelles, n°26, avril 2003, pp.265-271.
 228

voie, depuis la Conférence nationale souveraine qu’il a inaugurée en Afrique noire, il y a le

Bénin dont l’étude de la justice constitutionnelle s’impose ici.

§3. Le Bénin

La Cour constitutionnelle du Bénin est la plus haute juridiction du pays en matière de

constitutionnalité. En effet, c’est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de
l’activité des pouvoirs publics. La Cour est ainsi composée de sept membres dont quatre sont
nommés par le bureau de l’Assemblée nationale et trois par le Président de la République pour un
mandat de cinq ans renouvelable une seule fois.

La Cour constitutionnelle comprend ainsi : trois magistrats ayant une expérience de quinze
années au moins dont deux sont nommés par le bureau de l’Assemblée nationale et un par le
Président de la République ; deux juristes de haut niveau, professeurs ou praticiens du droit,
ayant une expérience de quinze années au moins dont un est nommé par le bureau de
l’Assemblée nationale et un par le Président de la République ; deux personnalités de grande
réputation professionnelle nommées l’une par le bureau de l’Assemblée nationale et l’autre par le
Président de la République.

Le président de cette Cour est élu par ses pairs et ce, parmi les magistrats et juristes
membres de la Cour. A ce niveau, l’on peut déjà noter que le gros des membres de la Cour est
nommé par le bureau de l’Assemblée nationale qui lui-même est élu par la majorité siégeant dans
cette chambre. Ceci nous amène déjà à nous poser la question de l’efficacité du contrôle
juridictionnel des expressions législatives de la majorité politique du moment que la Cour reste
en grande partie tributaire de l’onction électorale de cette dernière.

Comme dans tout système politique respectueux des formes, les fonctions de membres de
la Cour constitutionnelle sont incompatibles avec la qualité de ministre de la République,
l’exercice de tout mandat électif, de tout emploi public, civil ou militaire, et de toute autre
activité professionnelle. Depuis l’installation de cette Cour et les nominations qui suivirent en
1998, Madame Conceptia LILIANE DENIS OUINSOU, juriste et agrégée de droit privé a battu
le record de longévité tant comme membre que comme chef de cette haute juridiction.531

Cette composition appelle néanmoins une observation capitale : les juristes sont favorisés
naturellement dans la mesure où il s’agit d’une juridiction et dans la mesure où ils ont les faveurs

531
Elle vient d’être remplacée au courant du mois de mai 2008 par le bâtonnier Robert DOSSOU.
 229

recueillies dans les allées du pouvoir. La conséquence est que les meilleurs juristes risquent de
demeurer sur le bord de la route tant que la caravane de la Cour ne leur est pas favorable.

Il ne demeure pas moins que la Président de la République, dans l’hypothèse d’une

cohabitation- hypothèse hélas trop fréquente en Afrique et au Bénin à cause de la disparité des
tribus et l’osmose presque organique qu’elles entretiennent avec les partis politiques-, sera enclin
à nommer les personnalités très proches de son courant. Ce qui entraînera à coup sûr une majorité
et une minorité au sein de la Cour. Telle Cour est à vrai dire loin d’être une juridiction mais
ressemblera certainement à une arène politique où les gants du droit ne seront pas portés par les
protagonistes.

S’agissant du contrôle de constitutionnalité, il convient de souligner que la saisine est

ouverte à tout citoyen pour les lois, les textes réglementaires, les actes administratifs et la
violation des droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques.532

Avant la promulgation des lois ou la mise en application des règlements des assemblées, le
Président de la République, tout membre de l’Assemblée nationale, les Présidents des institutions
peuvent, chacun en ce qui le concerne, selon le cas, saisir la Cour constitutionnelle.

Pour l’autorisation de ratification des engagements internationaux, le Président de la

République ou le Président de l’Assemblée nationale peut saisir la Cour constitutionnelle. Il faut
noter cependant que le juge béninois se saisit d’office en cas de violation des droits de la
personne humaine et des libertés publiques. L’on peut à ce niveau se poser la question de savoir
pourquoi le législateur suprême béninois utilise les deux termes : droits de la personne et libertés
publiques.533

A notre avis, les libertés publiques étant celles portées par les textes de droit positif, les
droits de la personne humaine relèvent plutôt du droit naturel. Vieux débat s’il en est, le
constituant semble n’avoir pas voulu le trancher en prenant position pour une conception plutôt
étendue des droits de l’homme, qu’il fût citoyen ou simple être humain. Ceci s’explique
également par la vague qui s’est déferlée sur ce pays à l’issue de la conférence nationale

532
L’usage doctrinal de deux expressions procède, peut-être, vu les conditions matérielles de la production
constitutionnelle béninoise, d’une option conceptuelle qui inclut à la fois les considérations du droit naturel
auxquelles ressortit la notion des droits de la personne et celles du droit positif tant national qu’international
auxquelles se rattache la terminologie de libertés publiques. Là ne gît pas une innovation du constituant béninois.
533
Les explications ci-avant pourraient fonder l’emploi de deux termes dans la mesure où ils sont englobants et donc
protègent mieux les droits humains quelle que soit leur origine.
 230

souveraine et qui fut porteuse des espoirs de tout un peuple pour le retour à une démocratie basée
sur les droits de l’homme.534

En matière électorale, tout citoyen peut saisir la Cour, avant le scrutin, sauf si la loi y
apporte quelque limitation. Après le scrutin, les réclamations ne sont pas admises avant la date de
la proclamation des résultats, sous peine de voir la requête déclarée irrecevable parce que
prématurée.

Pour être prise en considération, toute réclamation relative aux opérations de vote le jour
du scrutin doit être rédigée par le ou les électeurs pour être annexée au procès-verbal de
déroulement du scrutin établi à l’issue du vote et à transmettre à la Cour constitutionnelle.

Ajoutons pour être complet qu’après la proclamation des résultats, la nature de l’élection
détermine la qualité du requérant. Ainsi, pour les élections législatives, la saisine est ouverte aux
personnes inscrites sur les listes électorales et aux candidats de la circonscription où a lieu
l’élection contestée dans les dix jours qui suivent la proclamation des résultats par la Cour
constitutionnelle, sauf cas particuliers.535

En revanche, toute requête introduite après les dix jours suivant la proclamation des
résultats sera déclarée, sauf cas particuliers, irrecevable pour tardiveté.

Pour ce qui est de l’élection présidentielle, la saisine est ouverte à tout candidat au premier
tour du scrutin ; au second tour, seuls les deux candidats sont admissibles à saisir la Haute
Juridiction.

S’agissant de l’exercice de sa fonction consultative, seul le Président de la République et le

Président de l’Assemblée nationale peuvent saisir la Cour constitutionnelle en demande d’avis. Il
va de soi qu’aucun citoyen ne peut saisir cette dernière en demande d’avis faute évidemment de
qualité.536

534
En analysant les décisions de la Cour constitutionnelle béninoise, Evariste BOSHAB nous prévient qu’il ne
faudrait pas perdre de vue que ce pays se passa de constitution de 1968 à 1977 et de ce fait, le rigorisme des juges
peut bien s’expliquer. Lire E.BOSHAB, Note d’observation, Revue de droit africain, n°12, octobre 1999,
Bruxelles, p.583.
535
Lire l’article 55 de la Loi organique.
536
Ibidem.
 231

L’on peut avant de conclure ces quelques lignes montrer que la Cour béninoise a la
réputation de probité, de compétence et d’incorruptibilité.537

Cette caractérisation flatteuse est l’œuvre des hauts magistrats qui y ont siégé sous la
présidence éclairée de Madame Conceptia OUINSOU pendant dix ans. La lecture de sa
jurisprudence déjà abondante indique, aux dires d’Evariste BOSHAB538, parfois un rigorisme qui
s’explique par une gésine toute fraîche de la démocratie. 539

Après une décade d’exercice, la justice constitutionnelle semble avoir marqué les esprits et
obtenu ses lettres de noblesse en matière de protection des droits fondamentaux de la personne
humaine. A preuve, l’on peut indiquer quelques décisions saillantes recensées par la doctrine
africaine la mieux informée.540

La Cour constitutionnelle du Bénin a rendu, durant l’été 2009, une remarquable décision de
censure confirmant sa suprématie sur le juge ordinaire « en matière de droits de l’homme »,
autrement dit chaque fois qu’elle constate une violation de la Constitution sociale. Par décision
DCC 09-087 du 13 août 2009, la haute juridiction a, en effet, déclaré « contraire à la
Constitution » l’Arrêt n° 13/CJ-CT du 24 novembre 2006 de la Chambre Judiciaire de la Cour
Suprême rendu dans l’affaire opposant les consorts ATOYO Alphonse aux consorts Sophie
AÏDASSO.

Produit du cheminement de la jurisprudence constitutionnelle depuis 1992, la décision

DCC 09-087 du 13 août 2009 répond aux exigences inhérentes à la consolidation d’un Etat de
droit sophistiqué, où, loin de solutionner le problème crucial des "contrariétés entre les décisions
des cours administrative, judiciaire et constitutionnelle"541, l’application à la lettre du texte
suprême – la Constitution du 11 décembre 1990 - engendre contradictions et désordres. Au nom
d’une loi fondamentale qui reconnaît l’indépendance mutuelle de la Cour Constitutionnelle et de
la Cour Suprême, tout en valorisant la protection des droits de l’homme, la première affirme sa
suprématie sur la seconde dans ce domaine éminent.

537
Il s’agit d’une affirmation que nous avons trouvée sur le site Wikipedia. Elle a l’autorité toute relative de la chose
écrite par une personne qui n’a pas révélé son identité.
538
En effet, cet auteur tout en encourageant les efforts de nouvelles cours constitutionnelles africaines, souligne le
danger de passer d’un extrême à l’autre. Lire E.BOSHAB, Note d’observation, Revue de droit africain,
Bruxelles, n°12, octobre 1999, p.584.
539
Idem, p.584.
540
E.BOSHAB, Note d’observation, Décision n°98-009 du 16 janvier 1998 in Revue de droit africain, Bruxelles,
n°12, octobre 1999, pp. 581-584.
541
Analysé avec brio, en 2004, par Conceptia OUINSOU, la Présidente de la Cour Constitutionnelle.
 232

La Constitution du 11 décembre 1990 a remodelé la judicature du Bénin : elle a instauré, à

côté et en dehors de l’appareil ordinaire coiffé par la Cour Suprême – un ordre juridictionnel
unique avec dualité de contentieux -, une puissante Cour Constitutionnelle – dotée de très larges
compétences contentieuses. Le texte suprême sépare organiquement et, surtout,
fonctionnellement les deux hautes juridictions : leurs compositions sont très différenciées ;
aucune relation n’est aménagée entre elles ; chacune est souveraine dans son domaine de
compétences. Une sorte de mur de Berlin tenu pour infranchissable.

Dans un premier temps, nonobstant l’inévitable enchevêtrement des contentieux et les

risques de contradictions entre les jurisprudences, la Cour Constitutionnelle s’est strictement
conformée au principe textuel de l’indépendance mutuelle des deux cours suprêmes. Dans sa
décision n°13 DC du 28 octobre 1992, le Haut Conseil de la République faisant office de Cour
Constitutionnelle a, ainsi, décliné sa compétence pour, en l’espèce, connaître de l’arrêt d’une
cour d’assises et pour, en général, « réformer les décisions de justice ».

Cette position de principe a été réaffirmée, non sans embarras, dans l’affaire Campbell : par
décision DCC 11-94 du 11 mai 1994, la Cour constitutionnelle a d’abord jugé que l'article 131
alinéas 3 et 4 de la Constitution de 1990 lui interdisait de statuer sur un arrêt de la Cour Suprême,
faisant l’objet d’une plainte en violation de droits de la défense, et ce malgré les articles les
articles 117 alinéa 4, 120 et 121 alinéa 2 de la Constitution de 1990 qui « donnent compétence
exclusive à la Cour constitutionnelle pour statuer sur les violations des droits de la personne
humaine » ; la Cour, dans une seconde décision DCC 95-001 du 6 janvier 1995, a ensuite
confirmé son incompétence … tout en déclarant qu’elle aurait constaté une violation des droits
de la défense, si la Constitution le lui avait permis.

La Cour suprême gardienne de la Constitution considérait qu’elle ne pouvait, sans en

méconnaître le texte, renverser une solution grosse d’incohérences et d’absurdités, préjudiciable
au justiciable et à ses droits garantis par la Constitution. Ce sont ces impasses de l’indépendance
mutuelle des deux cours suprêmes, qui apparaissent à la lecture de la décision DCC 98-021 du 11
mars 1998.

Commandée par une interprétation littérale de la loi fondamentale, la solution de principe

de la Cour Constitutionnelle nuisait au justiciable et à l’autorité de la justice constitutionnelle.
Elle a fini par être abandonnée.
 233

La Cour constitutionnelle a opéré le revirement de jurisprudence attendu en 2003 : après

avoir réaffirmé, dans sa décision DCC 03-79 du 14 mai 2003, l’immunité des décisions de
justice, la Cour a averti, par décision DCC 03-166 du 11 novembre 2003, que cette immunité ne
couvrait pas les décisions de justice qui, violant les droits de l’homme, devaient être regardés
comme des « actes » contestables devant elle par tout citoyen, au sens de l'article 3 alinéa 3 de la
Constitution de 1990. Pour sortir des impasses de l’indépendance mutuelle des cours suprêmes,
découlant des articles 124 alinéa 2 – autorité de chose jugée des décisions de la Cour
Constitutionnelle – et 131 alinéa 3 - autorité de chose jugée des décisions de la Cour Suprême -,
le juge constitutionnel a ainsi convoqué la disposition emblématique du Renouveau démocratique
au Bénin qui institue une actio popularis, à l’origine de nombre de ses « grandes » décisions.

Après s’être autoproclamée la plus suprême des cours suprêmes en matière de droits de
l’homme, la Cour constitutionnelle a conforté son audace interprétative, en sanctionnant la
méconnaissance du principe jurisprudentiel de sa suprématie relative. D’abord, à l’occasion de sa
décision DCC 04-051 du 18 mai 2004, pour censurer une formation de la Cour d’Appel de
Cotonou siégeant en matière civile traditionnelle, auteur d’ « une fraude au droit de la défense ».

Ensuite, à l’occasion de sa décision DCC 09-087 du 13 août 2009, pour censurer la Cour
Suprême. Cette dernière décision est une nouvelle manifestation de la modernisation du droit par
le juge constitutionnel, car la Cour constitutionnelle y condamne, avec fermeté, l’obstination du
juge judiciaire à se référer au Coutumier du Dahomey, déclaré sans force exécutoire par décision
DCC 96-063 du 26 septembre 1996 , en l’occurrence la « rébellion » de l’une des parties et de la
Cour suprême à l’égard de sa décision DCC 06-076 du 27 juillet 2006.

Désormais, tout Béninois en litige devant une juridiction non seulement a la faculté de se
plaindre devant la Cour constitutionnelle de tout acte juridictionnel qui méconnaîtrait les droits
de l’homme, mais encore peut escompter la sanction par elle de tout abus caractérisé du pouvoir
judiciaire. Un progrès de taille !

Vertement critiquée pour son interprétation, voire sa réécriture, de la Constitution politique,

la Cour Dossou, héritière des mandatures antérieures, fait incontestablement œuvre utile sur le
terrain de la Constitution sociale : après la mise hors la Constitution de la répression pénale de
l’adultère, la décision DCC 09-087 du 13 août 2009 s’inscrit, sur le plan des principes, dans la
 234

lignée de l’historique décision sur le code des personnes et de la famille. Et ce, pour le plus grand
profit des femmes béninoises !542

Toute cette expérience institutionnelle d’autres pays d’Afrique et du monde nous amène au
moins à imaginer un type institutionnel pour la République démocratique du Congo.

Dans un pays qui est longtemps resté en marge d’une constitutionnalité vétilleuse tant les
violations de la Constitution étaient légion et les droits de l’être humain du domaine de la
programmation politique, est-il scientifiquement fondé de faire du copier-coller ?

Il nous semble en effet nécessaire de fonder un nouveau type de justice constitutionnelle

qui soit apte à régler le contentieux politique et constitutionnel d’un pays qui est sorti à peine des
limbes du monopartisme avec sa cohorte de mépris de droits humains et des affres des guerres
subséquentes à cet état de choses.

Ne dit-on pas qu’on n’invente pas la roue ? Cela est-il vrai en matière de machinerie
institutionnelle ?543

Le choix est ainsi à opérer entre le mimétisme facile et l’innovation à tout vent susceptible
à sont tour d’évacuer l’essence universelle de la notion même de justice constitutionnelle.

La thèse est ici que la nécessité fait loi en ce que au-delà de ce qui est aujourd’hui admis, le
pays ressent le besoin d’acquérir une justice qui soit fondée tant sur son histoire que sur sa
possibilité à la dépasser pour satisfaire ses spécificités.

Section 2 : LE MODELE CONGOLAIS A INVENTER

Le titre que nous choisissons pour cette section semble postuler qu’il n’y a pas de justice
constitutionnelle en République démocratique du Congo.

Telle affirmation, outre qu’elle serait fausse, devra être atténuée par l’état des lieux que
nous nous proposons de dresser avant d’élaborer quelques propositions pour instaurer un juge
constitutionnel efficace, efficient et effectif.

542
Lire S. BOLLE, « Constitution, dis-moi qui est la plus suprême des cours suprêmes », in La Constitution en
Afrique, sur le site web www.la-constitution-en-afrique.org consulté le 24 novembre 2009.
543
Lire J.DJOLI ESENG’EKELI, op.cit, pp.
 235

§1. L’état des lieux

Quelle tâche immense que de dresser l’état des lieux d’un système qui a fonctionné pendant
plus ou moins quarante ans ! Cependant, il est théoriquement vrai de dire que le système
juridictionnel congolais est le plus facile à caractériser tant ses manifestations et sa production
sont visibles à l’œil de tout chercheur averti.

Sur quelques pages, parler de la justice congolaise de 1968 à nos jours, c’est dresser un
bilan qui peut souffrir d’un écueil majeur : le parti pris conceptuel selon lequel rien ne marche.
Nous l’éviterons cependant en sollicitant l’opinion de la doctrine544 et le point de vue de la
magistrature elle-même545. En effet, les hauts magistrats ne sont-ils pas eux-mêmes à l’avant-
garde d’une autocritique qui fonde une volonté de faire mieux que l’état des lieux ne peut pas
toujours traduire ? Il faut d’emblée souligner que la justice constitutionnelle dès l’origine a fait
partie du pouvoir judiciaire et elle a en même temps subi les contrecoups assénés à cette fonction
de l’Etat et ce, au gré de l’évolution politique et constitutionnelle du pays.

La doctrine congolaise qui s’est penchée sur cette question a presque unanimement opiné
que la justice constitutionnelle congolaise comme le pouvoir judiciaire auquel elle a toujours
appartenu est dans une léthargie546 ou un dysfonctionnement547 dont les causes sont aussi
nombreuses que variées.

En détail, voyons à présent les causes de cet état morbide de la justice constitutionnelle
congolaise.

Mabanga identifie trois types des raisons qui militeraient à la léthargie de cette justice en
République démocratique du Congo. Il épingle les raisons d’ordre juridique ou de pure technique

544
Lire MATADI NENGA GAMANDA, Le droit à un procès équitable, Louvain-la-Neuve, Kinshasa, Academia-
Bruylant, DIN, 2002. ; E.BOSHAB, « La misère de la justice et justice de la misère en République démocratique
du Congo » in Revue de la Recherche Juridique, n° XXIII-74, 23ème année, 74ème numéro, P.U.A.M., 1998-3, pp.
1163-1184. ; MBOYO EMPENGE EA LONGILA B.B., « La mégarde des modèles de Constitutions euro-
occidentales et l’élaboration d’une Constitution zaïroise de développement véritablement intériste », in Annales
de la Faculté de droit, vol. XXV, Kinshasa, PUZ, août 1996. ; MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, « Le
contrôle de la constitutionnalité des lois sous l’Acte constitutionnel de la Transition du 9 avril 1994 » in Annales
de la Faculté de Droit, vol.XXV, août 1996, Kinshasa, P.U.Z., pp.321-355. ; D. KALUBA DIBWA, « Le
contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de lois en droit positif congolais », in Revue du
Barreau de Kinshasa/Gombe, n°02/2006, pp.1-17.
545
Bruno MBIANGO KAKESE NGATSHAN, discours de rentrée judiciaire de la Cour suprême de justice, année,
Bulletin des arrêts de la Cour suprême de justice, Kinshasa, Service de documentation du Ministère de la Justice,
200, pp.
546
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit, pp.76-79.
547
KENGO wa DONDO, L’évolution jurisprudentielle de la Cour suprême de justice au Zaïre (1968-1979),
Mercuriale du 4 novembre 1978, C.S.J., Imprimerie Saint Paul, Kinshasa, 1979, p.135.
 236

législative en ce que le législateur n’a jamais mis en œuvre les prescrits constitutionnels pour
permettre à la justice constitutionnelle de fonctionner normalement. De même, le monopole de
saisine confié au seul procureur général de la République n’était pas de nature à faciliter
l’exercice. 548

Les raisons d’ordre politique ont fait que contester une loi ou mieux des lois présidentielles
pouvait être considéré comme un acte de subversion susceptible d’entraîner un ostracisme que
très peu de Zaïrois, à l’époque, étaient disposés à subir. Ces raisons politiques propres à un Etat
patrimonial ont connu quelques inflexions pendant la transition d’après l’Accord global et
inclusif de Sun City suite à une « reconsensualisation » de la vie politique et donc au partage du
pouvoir qui permet le contrôle juridictionnel. Néanmoins, cet état de choses longtemps subi a
induit une psychologie de la peur et dans le chef des juges et dans celui des justiciables de telle
sorte que les actes des gouvernants sont considérés comme nimbés d’un halo de sainteté
incontestable. 549

Matadi Nenga Gamanda, dans sa thèse défendue à Nanterre, brosse un tableau plus
qu’exhaustif des causes qui rongent la justice congolaise et donc la justice constitutionnelle
congolaise tant qu’elle est encore exercée par les mêmes magistrats de l’ordre judiciaire.

Il énumère ainsi la crise économique et l’effritement du traitement du personnel judiciaire,

la corruption, le tribalisme, l’inadéquation de la législation, la très faible densité des juridictions,
l’inadéquation des ressources humaines et des infrastructures, la culture congolaise et la
subordination des magistrats. Cet auteur classe donc les deux dernières causes parmi les
obstacles médiats tandis que les six premières feraient partie, selon lui, des obstacles immédiats à
l’effectivité du pouvoir judiciaire. 550

Il est vrai qu’une telle énumération ne peut que recueillir les suffrages de la doctrine sauf à
voir que le tribalisme tout comme la corruption induisent non seulement une grave crise
économique, une faible densité des juridictions faute de moyens financiers, l’inadéquation des
ressources humaines et des infrastructures ; le tout débouchant sur une inadéquation de la
législation car non en phase avec la culture du peuple.

548
MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, « Le contrôle de la constitutionnalité des lois sous l’Acte constitutionnel
de la Transition du 9 avril 1994 » in Annales de la Faculté de Droit, vol.XXV, août 1996, Kinshasa, P.U.Z.,
pp.321-355.
549
Lire MABANGA MONGA MABANGA, op. cit, p.79.
550
MATADI NENGA GAMANDA, op. cit, pp.159-271.
 237

L’on ne peut faire reproche au bâtonnier Matadi Nenga Gamanda de n’avoir pas tenté une
hiérarchisation desdites causes du point de vue de leur structuration cybernétique. Il nous semble
que telle n’a pas été sa perspective, en revanche le professeur émérite Kayemba Ntamba Mbilanji
esquisse une théorie explicative de cet imbroglio des causes paralysantes non seulement de la
justice mais de l’Etat lui-même.551

Sans être prophète, mais en nous servant simplement des béquilles de l’expérience, nous
pouvons affirmer ici que la justice constitutionnelle congolaise souffre d’un mal profond qui est à
la fois dû à un dysfonctionnement institutionnel immense depuis plus de deux décennies mais
également à une incompétence technique induite tant d’une formation insuffisante en matière de
droit public que d’un traitement de misère produit induit de la corruption dont les magistrats sont
parfois les complices parfaits quand ils ne sont guère eux-mêmes les auteurs passifs.

Depuis des années maintenant, l’on note une baisse du niveau de l’enseignement
universitaire en République démocratique du Congo. Ce constat, comme d’autres, transporte le
problème de la justice elle-même sur les rivages de nos facultés de droit. Le débat sur ce terrain
reste passionné, périlleux et complexe.

Cet inventaire de l’état de la justice, pour exhaustif qu’il puisse être, manquerait de
pertinence s’il n’était pas suivi d’une sorte de thérapeutique qui s’énonce ci-après en termes de
propositions de réforme.

§2. Propositions pour un juge constitutionnel efficace, efficient et effectif

Nous tentons d’articuler ces propositions autour des concepts d’efficacité, d’efficience et
d’effectivité dont les approches définitionnelles sont de nature à en faciliter l’intelligence. Il
procède en effet de la cohérence normative interne et externe que la justice doit être perçue
comme un des mécanismes du système de règlement des conflits surgissant dans la société elle-
même déjà saisie ici comme un système intégré.

C’est ainsi que le dysfonctionnement de la justice est déjà le révélateur explicite d’un autre
dysfonctionnement plus grand qui est celui de la société politique globale. En effet, la justice
entendue comme une manifestation du pouvoir est toujours une des fonctions de celui-ci, de la
sorte que son dysfonctionnement déteint inévitablement sur la totalité du pouvoir. Ainsi donc,

551
KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, « Modernité sous l’identité culturelle d’emprunt en Afrique noire
postcoloniale », Annales de la Faculté de Droit, Vol.IV-VII, Kinshasa, PUZ, 1984, pp.63-76.
 238

avoir un juge constitutionnel efficace est une nécessité non seulement pour parachever l’édifice
constitutionnel et assurer sa solidité mais aussi et surtout une exigence d’efficacité du pouvoir
dans l’Etat. Voyons dès lors comment cette justice de qualité pourrait s’implanter sur le sol
congolais au regard des vues de droit comparé exposées plus loin, en commençant par la
composition du siège de cette justice.

A. Composition

Etudier la proposition de la composition de la juridiction constitutionnelle est en effet une

nécessité car la justice est finalement un « complexe psychotechnique » incluant à la fois un
personnel humain et une formation scientifique.

La constitution du 18 février 2006 en son article 158 dispose que « la Cour

constitutionnelle comprend neuf membres nommés par le Président de la République dont trois
sur sa propre initiative, trois désignés par le parlement réuni en Congrès et trois désignés par le
Conseil supérieur de la magistrature. Les deux tiers des membres de la Cour constitutionnelle
doivent être des juristes provenant de la magistrature, du barreau ou de l’enseignement
universitaire ». 552

Cette disposition constitutionnelle est la base de la problématique même de la composition

de cette haute juridiction. Il importe de souligner que si d’emblée le nombre de neuf membres,
au-delà de son symbolisme ésotérique parfait, ne pose pas problème particulier, il y a néanmoins
lieu de faire remarquer qu’au regard de la configuration politique des provinces et du nombre des
matières attribuées à cette haute juridiction ce chiffre pourrait être dépassé. Mais les évolutions
futures tirées de l’expérience de la Cour suprême de justice siégeant en matière électorale
semblent se diriger vers l’accroissement du volume du travail pour neuf juges. 553

Ce travail juridictionnel serait d’autant plus accru qu’il serait en fin de compte confié aux
deux tiers des juges qui seront juristes, les trois autres membres n’ayant pas a priori des
compétences techniques pour régler les questions purement juridiques même si leur apport pour

552
Constitution, article 158, alinéa 2, Journal Officiel de la République démocratique du Congo, JORDC, 47ème
année, numéro spécial, Kinshasa, 18 février 2006, p.55.
553
L’on se souvient que le contentieux électoral lors des élections générales de 2006 a pris plus de temps que prévu
entraînant même une contestation parlementaire des arrêts rendus hors délai, lesquels arrêts n’ont eu la vie sauve
que grâce à la bonne disposition d’esprit du Président de l’Assemblée nationale.
 239

les questions politiques pourrait être visible. Cette critique devra être tempérée par l’option faite
par le législateur organique en chantier en faveur des conseillers référendaires. 554

La question de la composition continuera à se poser au regard non seulement du volume

des affaires mais surtout eu égard aux qualifications des membres. Le texte constitutionnel se
limite à parler de juristes ; ce terme est plus qu’imprécis. L’enseignement du droit en République
démocratique du Congo est étalé sur trois années consacrées par un diplôme de gradué en droit,
deux autres années couronnées par le diplôme de licencié en droit ; deux années de diplôme
d’études supérieures en droit et trois années terminales couronnées par le diplôme d’Etat de
docteur en droit.555

Ainsi qu’on vient de le remarquer, à chaque niveau de formation correspond un diplôme

universitaire de droit. A quel niveau d’études correspond donc la qualification de juriste énoncée
par le constituant ?

Il nous semble difficile de dire qu’un gradué en droit est déjà juriste tant il n’a pas encore
accompli le cursus universitaire de licence qui lui permet d’exercer les métiers de droit. Le terme
juriste s’appliquerait donc aisément au détenteur du diplôme de licencié en droit.556

Mais là aussi les programmes universitaires montrent que le jeune licencié en droit frais
émoulu de nos universités n’a que très peu de formation en matière de droit public et plus
spécialement en droit constitutionnel qu’il n’aura appris qu’en premier graduat souvent dans
l’euphorie quasi religieuse des élèves sortis des bancs de nos collèges et lycées.

Pour l’efficacité du juge constitutionnel et pour rendre un tant soit peu opératoire le cycle
d’études postuniversitaires, il serait souhaitable que ne soit considéré comme juriste au vœu du
constituant que celui qui a achevé le cycle des études donnant lieu à un diplôme d’études
supérieures en droit public car ces études sont réellement spécialisées et permettent au

554
Lire article 11 du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, p.5.
555
Lire l’article 1er de l’Ordonnance-loi n°81-026 du 3 octobre 1981 relative à la collation des grades académiques
aux universités, JOZ, n°20, 15 octobre 1981, P.13.
556
En effet, tant le statut des magistrats que l’ordonnance-loi organique du Barreau, les deux textes ont toujours
exigé la détention d’une licence en droit comme condition minimale pour exercer la profession d’avocat ou la
carrière de magistrat. Dès lors, l’on peut convenir que l’on devient juriste lorsque l’on possède ce parchemin
encore qu’il ne s’agisse là que d’une simple présomption juris tantum des connaissances en matière de droit.
 240

récipiendaire de développer des compétences spécialisées et approfondies dans le champ des

attributions juridictionnelles de la Cour constitutionnelle.557

A preuve, la lecture des arrêts rendus en matière électorale- matière constitutionnelle- et en

matière administrative a donné à voir que nos hauts magistrats n’avaient pas toujours une
compétence affirmée en matière de droit public.558

Dès lors, énoncer comme le fait le constituant avec une naïveté quasi enfantine que ces
juristes proviendraient de la magistrature nous parait véritablement une gageure. Il y a sans doute
de juristes qualifiés dans le corps de notre magistrature au regard du critère académique avancé,
cependant le seul diplôme ne permet pas de juger du niveau scientifique du candidat au poste de
conseiller à la Cour constitutionnelle.

Le critère de la qualité des publications serait un paramètre intéressant de ce point de vue.

Il en est notamment ainsi dans les systèmes étrangers que nous avons analysés plus haut. Ainsi, il
serait illusoire de s’attendre à une justice constitutionnelle efficace de la part d’un juriste
privatiste ou pénaliste qui aurait par ailleurs passé trente ans de sa carrière à trancher des conflits
parcellaires ou des accidents de circulation. The right man at the right place, dit un adage anglais
dont le pragmatisme légendaire tranche avec le flou de la formule constitutionnelle congolaise.

Par ailleurs, lorsque l’on sait que la juridiction constitutionnelle a pour fonction de juger les
œuvres législatives de la majorité, il est illusoire de laisser le choix libre à cette même majorité
de désigner ses juges. C’est l’inefficacité toute désignée.

S’il l’on ne peut contester au Président de la République la latitude éclairée de choisir trois
juges parmi les personnalités indiquées à l’alinéa 1er de l’article 158 de la Constitution, l’on ne
peut pas ne pas remarquer qu’il appartient à une famille politique et que l’absence de culture
politique démocratique l’inclinerait à privilégier les juges qui ne jugeraient aucune de ses

557
Les études de troisième cycle en droit sont organisées par l’arrêté départemental n°ESR/BCE /141/79 du 15
octobre 1979 fixant les programmes du diplôme d’études supérieures en droit. Lire MINISTERE DE
L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET UNIVERSITAIRE, Programmes des études de troisième cycle,
Kinshasa, Le Bureau des études postuniversitaires du Zaïre (BEPUZA), 1991, pp.12-14.
558
Lire MATADI NENGA GAMANDA, La question du pouvoir judiciaire en République démocratique du Congo.
Contribution à une théorie de réforme, Kinshasa, D.I.N., 2001. Cet auteur considère en effet et à raison que la
mauvaise formation de nos magistrats est un obstacle majeur immédiat à la réforme de la justice ; KALUBA
DIBWA (D.), La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public congolais.
Lecture critique de certaines décisions de la Cour suprême de justice d’avant la Constitution du 18 février 2006,
Kinshasa, éditions Eucalyptus, 2007.
 241

œuvres. Le seul rempart contre cette inclinaison naturelle de tout homme politique réside
naturellement dans la notion bien morale de l’intérêt supérieur de la Nation.

Le Chef de l’Etat n’a-t-il pas déjà une haute intelligence de cette notion dans un Etat qui se
veut de droit ?

Le choix qu’opérerait le Conseil supérieur de la magistrature serait une option acceptable

sauf à privilégier le critère de compétence technique que l’on ne voit pas beaucoup dans ce corps
du seul point de vue du droit public.

La désignation du Conseil supérieur de la magistrature s’impose-t-il au Président de la

République, seule autorité publique investie du pouvoir de nomination ? Il nous parait qu’il s’agit
d’une sorte de compétence liée. Il ne peut que nommer. S’agissant du barreau, la même critique
persiste. Le barreau congolais est composé des avocats, pour la plus large part, généralistes et ne
disposant pas des connaissances spécialisées559 en droit constitutionnel de sorte que là aussi il est
illusoire de trouver des personnalités appropriées à la tâche560.

Nous pensons, en revanche, que la présence des conseillers référendaires que l’on
trouverait volontiers parmi les universitaires congolais spécialistes de droit public serait de nature
à tempérer la vacuité des juges non spécialistes. Mais, il faut le dire sans ambages, lorsque l’on
veut installer une justice crédible, il sied de commencer par recruter des excellentes personnalités
qui seraient enfin des juges excellents. L’Etat de droit passe inéluctablement par là et nulle part
ailleurs.

MATADI NENGA GAMANDA opine dans le même sens lorsqu’il affirme que « la
garantie d’accès à un tribunal serait illusoire si siégeaient audit tribunal, comme juges, des
truands, des ignares ou de corrompus de tout genre. Le droit à un bon juge est une garantie
juridictionnelle d’après laquelle toute partie doit être garantie de l’intervention d’un juge doté
d’un pouvoir de pleine juridiction et de connaissances nécessaires pour une justice de qualité. Ce
savoir, renchérit-il, dans la plupart des cas, ne peut être assuré que par la spécialisation du juge

559
C’est peut-être le lieu de proposer une école de formation du barreau, à l’instar de l’EFB de Paris qui fonctionne
en synergie avec la faculté de Droit de Paris et qui assure ainsi une formation professionnelle spécialisée à ses
membres.
560
L’article 7 point 2 de l’Ordonnance-loi n°79/028 du 28 septembre 1979 portant organisation du Barreau, du corps
des défenseurs judiciaires et du corps des mandataires de l’Etat dispose tout simplement la licence en droit, JOZ,
n°19, 1er octobre 1979, p.4. Cette disposition exige tout simplement d’être titulaire d’une licence pour accéder à
la profession d’avocat sans que le barreau lui-même comme ailleurs n’organise une quelconque spécialisation
professionnelle qui tiendrait lieu de diplôme de spécialiste.
 242

dans la matière qu’il traite. Le juge doit être au parfum du progrès du droit, surtout dans le
domaine qui le concerne. Etre formé et se former est une obligation : quelle que soit la valeur de
magistrats et leur qualité, quelle que soit la rigueur de leur raisonnement, leurs décisions
resteront imparfaites si le droit qu’ils doivent appliquer ne progresse pas constamment ».561

Nous accordons nos suffrages à l’alinéa 4 de l’article 158 de la Constitution déjà cité pour
la simple raison que le Président de la Cour constitutionnelle élu par ses pairs pour une durée de
trois ans une fois renouvelable serait à même de la bien diriger même si cela n’est pas exclusif de
la critique qu’il y a risque que le président ainsi élu ne se constitue une sorte de clientèle pour son
éventuelle réélection. L’expérience étrangère exposée plus loin indique que le risque ainsi décrit
et qui est réel reste néanmoins marginal si les hommes et femmes qui composent la Cour sont
d’une haute moralité, condition que malheureusement le constituant ne semble guère imposer. 562

Au-delà de cette composition purement technique, il reste à voir qu’il est également utile
qu’à l’instar du constituant sud-africain d’instaurer une justice constitutionnelle qui serait
spécifiquement congolaise.

Nous proposons donc que soit ajouté aux trois catégories constitutionnelles déjà exposées,
un type nouveau des juges qui seraient les chefs coutumiers des principales communautés chaque
fois que les intérêts de ces entités seraient en jeu.563

En effet, dans le mental africain, la justice est toujours de compromis. Il n’y a pas a priori
des raisons que la justice constitutionnelle soit rendue hors la présence des destinataires de ses
décisions.564 C’est une question d’efficience et de rationalité systémique.565 En d’autres termes,

561
Voy MATADI NENGA GAMANDA, Le droit à un procès équitable, Kinshasa, Louvain-la-Neuve, éditions
Droit et idées nouvelles, Academia Bruylant, 2002, p.33, n°33.
562
Lire MUKADI BONYI, Projet de constitution de la République démocratique du Congo. Plaidoyer pour une
relecture, Kinshasa, C.R.D.S., 2005. L’auteur formule des observations fort pertinentes sur l’absence quasi
miraculeuse de cette condition de moralité comme si le constituant l’avait écartée.
563
La conception occidentale du pouvoir est généralement présentée comme étant un cercle, Jacques DJOLI dans sa
belle thèse nous dit plutôt que chez-nous le pouvoir est concentrique. Les petits cercles qui s’entrelacent font
naturellement le lit du pouvoir. Dès lors, la logique de cette observation sociologique devra se traduire
institutionnellement par la responsabilisation et la prise en charge de communautés de base enfin réhabilitées par
le pouvoir d’Etat.
564
Lire les développements fort utiles de S. MAPPA, Pouvoirs traditionnels et pouvoir d’Etat en Afrique. L’illusion
universaliste, Paris, Karthala, 1998 ; MABIKA KALANDA, La remise en question. Base de la décolonisation
mentale, Bruxelles, Remarques Africaines, 1969.
565
Il est rationnel en effet que la loi comme expression de la souveraineté nationale tout comme la justice,
expression de cette souveraineté, concernent le plus grand nombre au lieu de rester cloisonnées dans les alcôves
de quelques résidences cossues de Kinshasa ou de Lubumbashi.
 243

les chefs coutumiers seraient consultés comme juges ad hoc comme cela se pratique devant la
Cour internationale de justice.566

Cette pratique est de nature à rendre lisible le travail de la Cour au regard des communautés
concernées par les produits législatifs en processus de censure devant elle.

A supposer qu’une loi soit adoptée concernant une terre occupée par une communauté, il
nous paraît convenable que cette communauté par son chef qui est du reste une autorité publique
soit consultée pour connaître le point de vue de celle-ci. Le juge coutumier ainsi désigné ne serait
pas permanent ; il participerait au vote en prenant la parole sans toutefois avoir voix délibérative
pour éviter l’émotion qui serait la sienne.

Au-delà, il reste une question technique qu’il échet de résoudre : la question de la

récusation des membres de la Cour et surtout la possibilité d’une suspicion légitime. La question
vaut son pesant d’or car le projet de loi organique porte que « la Cour constitutionnelle ne peut
valablement siéger et délibérer qu’en présence de tous ses membres, sauf empêchement
temporaire de deux d’entre eux au plus, dument constaté par les autres membres ».

En raison du caractère général de l’expression « empêchement temporaire », faut-il y

inclure les cas de récusation et de suspicion légitime ? La disposition en lecture semble induire
que deux juges seulement sont susceptibles d’être empêchés notamment par la récusation dans
les conditions ordinaires de récusation. Est-il possible d’en récuser trois ou quatre sans bloquer la
Cour et surtout violer la loi organique de cette institution ? En droit comparé, cette question
vient de se poser avec acuité devant le juge constitutionnel burkinabé sous la Décision n° 2005-
004/CC/EPF du 14 octobre 2005 sur le recours du candidat Bénéwendé Stanislas SANKARA
tendant à récuser quatre (04) membres du Conseil constitutionnel.567Sur les neuf membres du
Conseil constitutionnel, quatre étant récusés, quatre autres ont du siéger et rejeter la requête en
récusation sans vérifier la régularité de leur propre composition exposant de la sorte leur œuvre à
la critique. La suspicion légitime obéit à la même difficulté et oblige la Cour constitutionnelle à

566
La pratique de juges ad hoc désignés par les Etats parties au procès devant la Cour internationale de justice a
donné des bons résultats parce qu’elle achève de faire participer les Etats à la fois comme juges et comme parties
au procès de sorte qu’il est exclu qu’un Etat jugé à ce niveau puisse arguer de n’avoir pas eu à exprimer
littéralement ses vues. Chaque Etat a le droit de se choisir un juge qui porte en fait son point de vue. Dans un cas
récent, cette pratique a donné naissance à une belle littérature qui deviendra certainement un classique, aux dires
de son préfacier, lire SAYEMAN BULA-BULA, Les immunités pénales et l’inviolabilité du ministre des Affaires
étrangères en droit international. Principe. Caractères. Portée. Exceptions. Limites. Sanctions., (Affaire du
mandat du 11 avril 2000. RdCongo c. Royaume de Belgique, CIJ, arrêt du 14 février 2002), Kinshasa, PUK,
2004.
567
Décision du 14 octobre 2005, Journal Officiel du Burkina Faso, n°50, du 15 décembre 2005.
 244

ne pas siéger. Et Dieu seul sait combien les politiciens seront tentés de l’empêcher à travailler à
travers un tel mécanisme.

Plus près de nous, le Conseil national de l’Ordre des Avocats qui siège aussi à neuf
membres a été obligé d’interdire à travers son règlement intérieur cadre la suspicion légitime et la
récusation de plus de deux de ses membres.568 Le caractère illégal d’une telle disposition ressort
du fait évident que la question de procédure devant un juge ne peut être réglée par voie des
dispositions générales par le juge lui-même. Le législateur doit intervenir. Mais en attendant, la
solution peut être imitée au profit de la Cour constitutionnelle pour éviter le désagrément
burkinabé qui est loin d’être théorique.

La récusation est le moyen de procédure par lequel le juge peut être remplacé pour certains
motifs qui peuvent faire douter de son impartialité. Il s’agit là d’un principe aussi universel
qu’ancien fondé sur l’impossibilité pour le justiciable de se conformer à une décision de justice
s’il est prouvé que le juge a agi non selon la justice et le droit, mais par intérêt, faveur ou haine.
Naturellement, ce moyen de procédure n’a pu véritablement se développer que lorsque les juges
furent imposés aux justiciables. Et c’est le cas lorsque toute la juridiction est suspectée de
partialité.569

L’exposé que nous venons de faire sur la composition de la Cour constitutionnelle ne serait
pas complet si nous ne disons un mot sur le statut du juge qui va y siéger. Il s’agit d’étudier à la
fois le statut financier et le statut fonctionnel des membres de la Cour.

B. Statut

Il n’est pas possible, à notre avis, de parler de statut du juge qui doit dire le droit sans
étudier au demeurant les conditions matérielles dans lesquelles il est situé pour ce faire. C’est
ainsi que l’on parlera de son traitement avant d’analyser son statut juridique au regard des
normes juridiques en notre possession.

Le traitement du membre de la Cour constitutionnelle est, aux termes de l’article 10 du

projet de loi organique sur la Cour constitutionnelle, fixé par une loi de même que les indemnités

568
Lire article 90 du Règlement intérieur-cadre révisé en 2009.
569
Dans ce sens, lire la belle thèse de Boris BERNABE, La récusation des juges. Etude médiévale, moderne et
contemporaine, Paris, LGDJ, 2009, 440 pp.
 245

et autres avantages.570 Cette disposition, pour claire qu’elle soit, appelle néanmoins ce
commentaire : d’abord, le législateur organique aurait fait économie des textes en fixant
directement ce traitement au lieu de le renvoyer au législateur ordinaire, et, ensuite, il nous parait
très utile que le traitement des membres de la Cour soit au moins celui d’un ministre pour la
raison bien simple que le greffier en chef de cette juridiction revêt déjà le grade de secrétaire
général de l’administration publique. Le Président de la Cour devrait recevoir le traitement d’un
Premier ministre.

Il va sans dire que pareil traitement est de nature à assurer une réelle indépendance
matérielle aux conseillers et aux conseillers référendaires qui les secondent. En effet, les
personnes investies de la mission essentielle de protéger la Constitution contre les excès de
pouvoir législatif et exécutif doivent tout au moins être traités comme les personnes dont ils
contrôlent les actes.

Autrement, la Cour risque de rejoindre les autres institutions de décoration politique qui
ornent le musée des constitutions africaines passées. L’efficacité de cette haute juridiction passe
aussi en effet par là.

S’agissant du statut soit de la nature juridique des fonctions confiées aux membres de la
Cour, il sied de dire que les normes posent problème. Si la Constitution pose le principe simple
que la Cour est composée de neuf membres, le projet de loi susmentionné leur attribue
l’appellation de conseiller.571

Cette dénomination rappelle brusquement celle que le législateur congolais a toujours

donnée aux juges des cours d’appel et de la Cour suprême de justice en début de carrière auprès
de ces hautes juridictions. Nous pensons que le législateur organique peut faire preuve
d’imagination en les appelant, par exemple, Haut Conseillers d’Etat qui seraient ainsi différents
de conseillers d’Etat près le Conseil d’Etat. Conseiller tout court ne nous parait pas suffisant pour
ce qui est de la différenciation des autres types des magistrats en République démocratique du
Congo.

Le statut du membre de la Cour est qu’il n’est pas magistrat ; c’est du moins ce qu’affirme
la loi organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats. 572 Dès lors, il apparaît

570
Projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, article 10, p.5.
571
Ibidem, p.4, article 1er alinéa 2.
572
JORDC, Numéro spécial, 47ème année, Première partie, Kinshasa, 25 octobre 2006, p.21, article 90.
 246

comme une incongruité au regard de la cohérence systémique que le Président de la Cour

constitutionnelle siège au conseil supérieur de la magistrature.573

Toutefois, il faut d’emblée soutenir le législateur dans cette voie qui consiste à introduire
des éléments non issus de la magistrature dans le seul organe chargé de surveiller la moralité.
Telle est du reste la tendance dans plusieurs autres pays à démocratie avancée comme la France
dont le rapport Balladur ne propose pas autre chose que ce que le législateur congolais a fait.574
Nous approuvons que les membres de cette instance juridictionnelle soient rendus justiciables de
la Cour de cassation et cela, au simple motif qu’ils ne sauraient être juge et partie en leur propre
cause.

Il importe de souligner que les membres du parquet près la Cour constitutionnelle, eux,
sont des magistrats même si le statut des magistrats les a complètement omis de sa liste annexée
à la loi susmentionnée. En effet, même s’ils sont nommés pour un mandat non renouvelable de
neuf ans au parquet près cette juridiction, les membres de ce parquet sont définis comme
magistrats du ministère public, aux termes du projet de loi organique précité.575

Ainsi donc, le législateur organique du conseil supérieur de la magistrature semble avoir

pris en flagrant délit d’omission son collègue de la loi sur le statut des magistrats en complétant
le siège dudit conseil avec les magistrats issus de ce parquet général.576

Il semble plus correct de voir dans cette catégorie, des magistrats en détachement. Le terme
mandat inclus à la disposition en chantier pose aussi problème dans la mesure où cette notion
écarte, à notre sens, tout concept d’avancement qu’implique le signalement prévu par le projet.
En effet, il nous semble correct de ne voir d’avancement que dans une carrière. Pour de raisons
de cohérence légistique, il serait bon d’effacer tout simplement le terme mandat de la formulation
de cette disposition légale.

De même, il est inadmissible que le statut des conseillers référendaires chargés d’assister
les membres de la Cour dans l’accomplissement de leur mission soit renvoyé à un règlement

573
Loi organique n°08/013 du 5 août 2008 portant organisation et fonctionnement du conseil supérieur de la
magistrature, JORDC, numéro spécial, 49ème année, première partie, Kinshasa, 11 août 2008, p.3, article 4.
574
Lire pour des détails fort intéressants, COMITE DE REFLEXION ET DE PROPOSITION SUR LA
MODERNISATION ET LE REEQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS DE LA Vème REPUBLIQUE, Une Vè
République plus démocratique, Bibliothèque d’études doctorales de la Sorbonne, Paris, 2007, p.149, v° Projet
d’article 65.
575
Article 12, alinéa 3 in fine.
576
Lire les articles 4, 14 et 19 de la loi organique sur le conseil supérieur de la magistrature, op.cit, pp.3-6.
 247

intérieur de la Cour elle-même.577 Il s’agit, à n’en pas douter, d’une paresse du législateur qui
peut faire l’économie de temps et de textes en édictant des normes sur le statut de ces
référendaires. Il n’est pas vain de proposer qu’ils aient le statut de magistrat revêtu du grade au
moins égal à celui de conseiller de cour d’appel.

Dans la pratique d’autres cours constitutionnelles dans le monde, les référendaires finissent
souvent par être des membres titulaires à la haute Cour tout simplement parce qu’ils disposent
d’un avantage certain sur tout autre juriste : l’avantage de l’expérience. Et en plus, participant à
la confection des décisions de la haute Cour, ils doivent être magistrats pour pouvoir être
astreints au devoir de réserve et de confidentialité.

Quant au régime disciplinaire qui est le pendant naturel du statut avantageux reconnu au
membre de la Cour constitutionnelle, le législateur a tôt mieux fait de le soumettre à la discipline
du conseil supérieur de la magistrature.578 Par le biais de cette procédure disciplinaire, le juge
constitutionnel, envisagé comme censeur suprême, se retrouve dans les liens du contrôle de tout
juge. Ceci offre un avantage assez limité certes en répondant provisoirement à la question
capitale : quis custodiat custodem ?

La réponse est provisoire car l’on ne saurait compter définitivement sur le conseil supérieur
de la magistrature, par ailleurs dirigé par le Président de la Cour constitutionnelle, lui-même élu
par ses pairs, donc redevable électoralement à sa clientèle, pour punir les actes illégaux du juge
constitutionnel.

Là, le dernier rempart se trouve dans la moralité sans faille qu’est censé avoir chacun des
membres de cette haute juridiction. Autrement, il faudra se fier à l’homme avec les risques de
dérapages qui sont liés du reste à la nature faillible de ce dernier !

Il est dit que le droit est une configuration rationnelle du vécu de l’homme dans la société
et comme tel, il doit exprimer des valeurs qui sont en vogue dans cette dernière ou celles vers
lesquelles elle doit tendre. A cet égard, le juge issu de la société ne doit-il pas incarner, en fin de
compte, la vision morale du peuple ? Est-ce suffisant ? C’est pour cela seul que la loi a toujours
institué une procédure, garante du droit contre l’arbitraire qui s’accommode de l’absence des
formes.

577
Voy article 11 alinéa 2 du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour
constitutionnelle, p.5.
578
Voy 24 alinéa 4 du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, p. 8.
 248

C. Procédure

La lecture attentive du projet de loi organique sur la Cour constitutionnelle donne à voir
que le législateur congolais, à l’instar de ses collègues de l’espace juridique francophone, est
demeuré dans le droit fil d’une normativité laconique en ce qui est de la procédure. Cent et trois
articles pour pareille juridiction censée gérer au moins dix attributions répertoriées par le projet
paraissent bien minces surtout lorsque l’on se rappelle que le constituant a ouvert la saisine, du
moins en certaines matières, aux particuliers.579

Si les effets attachés aux arrêts d’inconstitutionnalité et de non-conformité sont détaillés

dans le projet de loi organique sous étude, il faut en revanche noter que la procédure devant la
Cour se déroule comme devant les juridictions de droit commun où les audiences sont publiques.
A ce niveau, la procédure sera écrite et contradictoire. L’on peut déjà saluer l’institution de la
chambre restreinte comme mécanisme de filtrage de recours. En effet, de nombreux recours mus
par des soucis divers sont de nature à surcharger la Cour pour ce qui est de son travail
juridictionnel ; cette chambre restreinte aura donc pour tâche de ne laisser passer que les seuls
recours dignes d’être examinés in plenum.580

Sur ce registre, il nous semble techniquement difficile à expliquer que le législateur qui a
fermé le prétoire aux parties en ce qui est de la postulation en matière de cassation en exigeant la
représentation obligatoire des avocats qualifiés car il s’agit d’un procès fait à une décision
judiciaire ait omis de le faire en matière constitutionnelle dont la technicité est plus que
légendaire.581

Il n’y a qu’à suivre des débats houleux et animés que nos chaînes de télévision nous
déversent à longueur des journées sur la matière constitutionnelle avec les politiciens et
constitutionnalistes de circonstance pour nous rendre à l’évidence que le prétoire doit être réservé
aussi à des spécialistes.582 De sorte que des requêtes bien présentées, la Cour composée
également des spécialistes n’ait à tirer que de la moelle du droit constitutionnel enfin réhabilité.

579
Voy article 162 alinéas 2 et 3 de la Constitution.
580
Voy article 54 alinéa 3 du projet de loi portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, p. 13.
581
Lire avec intérêt MATADIWAMBA KAMBA MUTU, « L’originalité du procès en cassation » in Revue
juridique Justice, Science et Paix, n° spécial, Kinshasa, juin 2004, pp.61-67.
582
Ce serait une occasion pour instituer un barreau spécifique devant cette haute juridiction susceptible de regrouper
les avocats spécialisés en droit public. Ici, comme condition d’accès, le législateur exigerait de l’impétrant une
ancienneté de dix ans d’inscription au tableau d’un barreau près la Cour d’appel pour éviter tout amateurisme et
une publication en matière de droit public interne notamment en matière de droit constitutionnel pour justifier de
 249

N’oublions pas au demeurant, comme nous le rappelle la doctrine, que la décision

constitutionnelle est le résultat du rapport de constitutionnalité que le juge constitutionnel établit
entre la norme contestée et la norme constitutionnelle. Or, l’établissement du rapport de
constitutionnalité n’est pas, pour le juge constitutionnel, aussi simple qu’on pourrait le croire à
première vue.

Comme l’a montré Jean-Jacques PARDINI, il y a une contradiction apparente dans la mise
en relation entre l’opération de qualification juridique des faits et le contrôle de constitutionnalité
des lois. Alors, en effet, que la première a pour objet d’assurer une relation circulaire entre le
droit et le fait – entre ce qui est et ce qui doit être – la seconde, à l’inverse, se limite « en
principe» à l’examen des relations entre normes juridiques.583

Le « refrain » est connu : le juge constitutionnel ne connaît que le droit, le droit de la

Constitution, le droit législatif. Cet auteur démontre que cette contradiction apparente n’est pas.
Il propose un essai de systématisation du contrôle opéré par le juge constitutionnel sur la loi en
s’efforçant de prouver, décisions à l’appui, que la qualification juridique des faits joue souvent
comme une mesure à deux temps : on la trouve dans le contrôle des motifs de la loi et dans le
contrôle du rapport moyen-fin tel que déterminé par le législateur.

C’est peut-être aussi le lieu de noter que les décisions du juge constitutionnel répondent à
une typologie que l’on doit à Thierry Di MANNO.584 Aussi, il nous paraît utile d’anticiper ici
cette catégorisation que nous préconisons par ailleurs. Il s’agit de la constitutionnalité précaire.
Cette catégorie de décisions constitutionnelles est bien identifiée dans la jurisprudence
constitutionnelle italienne, mais ne semblait pas, jusque-là, avoir été clairement repérée dans la
jurisprudence du Conseil constitutionnel français.

Pourtant, ce type de décisions constitutionnelles est bien présent dans les deux contentieux
constitutionnels. Les décisions de constitutionnalité précaire sont des décisions par lesquelles le
juge constitutionnel délivre un brevet de constitutionnalité précaire à la loi contrôlée lorsqu’un
intérêt général justifie, au moment du contrôle, qu’il soit porté une atteinte temporaire aux droits
fondamentaux constitutionnellement garantis.

la compétence en ce domaine. Une troisième condition essentielle serait la détention d’un diplôme d’études
supérieures en droit public et ceci, pour stimuler les avocats congolais à faire des études spécialisées.
583
Lire Jean-Jacques PARDINI, « La qualification constitutionnelle des faits », Mélanges dédiés à la mémoire du
Doyen Favoreu, La justice constitutionnelle, Paris, Dalloz, 2007.
584
Lire l’étude de Thierry Di MANNO, « Les décisions de constitutionnalité précaire en Italie et en France », Liber
Amicorum Jean-Claude Escarras, La communicabilité entre les systèmes juridiques, op.cit, pp. 203-234.
 250

En fait, il existe deux types de décisions de constitutionnalité précaire : les décisions de

constitutionnalité provisoire qui n’admettent la constitutionnalité de la loi que dans la mesure où
cette loi revêt un caractère temporaire et contingent ; et les décisions d’inconstitutionnalité non
déclarée qui reconnaissent l’inconstitutionnalité de la loi contrôlée mais qui ne la déclarent pas
en raison de la situation de plus grande inconstitutionnalité qui en résulterait. Ces dernières
décisions se traduisent alors par une directive adressée au législateur de réparer lui-même cette
inconstitutionnalité reconnue mais non déclarée. Cette technique est de nature à agrandir
l’efficience du cours de contrôle de constitutionnalité au Congo.

Nous opinons du reste que l’efficience de la procédure dépend aussi de la qualité de gens
de justice en l’occurrence les greffiers et autres huissiers de justice. En effet, la haute Cour ne
saurait être mieux outillée du point de vue procédural en l’absence des greffiers compétents. Le
législateur organique en chantier semble avoir pris en compte ce souci de doter la Cour
constitutionnelle d’un greffe d’une compétence tous azimuts. En effet, il exige du greffier d’être
titulaire d’une licence en droit, d’avoir réussi à l’examen d’aptitude professionnelle à organiser
par la Cour et avoir, entre autres critères, une expérience utile d’au moins deux ans.585

C’est raison pour laquelle les exigences de nomination d’autres membres de la Cour
doivent être supérieures à celles posées pour être greffier ; sinon il y aura effectivement
problème.

En revanche, lorsqu’il s’agira du contentieux électoral désormais confié au juge

constitutionnel, nous pensons que le caractère oral des débats apportera un avantage certain à la
justice qui gagnera ainsi en crédibilité et en transparence.

En effet, s’agissant d’un peuple issu tout droit de la civilisation de l’oralité, il est illusoire
de ne prendre en compte que les écritures des plaideurs dont la sécheresse émotionnelle est de
nature à contribuer à rendre la justice inaccessible à ses destinataires.

Le caractère oral des débats emprunte ainsi à la palabre africaine dont les souvenirs ne sont
pas encore totalement évanouis dans l’inconscient collectif des congolais et dont la résurrection

585
Lire article 20 du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, p.7.
 251

du reste envisageable et possible du point de vue technique n’est pas pour déplaire le justiciable
congolais.586

Le congolais dans son quotidien connaît et pratique la vertu de la parole qui est à la fois
incantation et rite de désenchantement. Ainsi, une justice qui se ferait dans l’austérité de l’écrit
serait techniquement appréciable mais elle serait privée du même coup de l’aura que confère la
parole.587 Le constituant lui-même semble avoir compris cela lorsqu’il énonce imperturbablement
que les jugements sont prononcés en audience publique.588

Par ailleurs, le caractère oral de la procédure ne serait encouragé qu’en matière électorale
même si là aussi les écritures auraient toujours un impact sérieux dans le fonctionnement de la
Cour. C’est le lieu de fustiger le comportement anarchique de la Cour suprême de justice qui
s’est déclarée saisie sur pied des communiqués de presse faits à la radio ou à la télévision
entraînant ainsi de façon anormale des recours en tierce opposition qu’elle aurait dû éviter en
signifiant les recours à toutes les parties concernées par l’élection attaquée. Comme qui dirait, il
y a eu excès d’oralité.

De même, dire comme le fait le projet de loi organique sous revue que le délai de prononcé
des arrêts est un délai d’ordre dépourvu ainsi de toute sanction en cas de violation, c’est, à notre
sens, encourager la paresse des membres de la Cour qui doivent être à même de rendre des
décisions dans les soixante jours sans que l’on doive attendre indéfiniment une justice qui donne
ainsi l’impression d’être tirée en longueur et par les cheveux.589

Telles sont les conditions préalables à une justice constitutionnelle efficace, efficiente et
effective. Pareille affirmation appelle sans conteste un tempérament car l’efficacité d’une

586
Lire pour une théorie systématisée de la notion de justice de palabre africaine, KABONGO-KANUNDOWI (Mgr
E.) et BILOLO MUBABINGE, Conception Bantu de l’autorité, Munich, Kinshasa, Publications Universitaires
Africaines, 1994 ; BUAKASA TULU KIA MPANSU, L’impensé du discours. « Kindoki » et « Nkisi » en pays
kongo du Zaïre, 2ème édition revue et corrigée, Thèse de doctorat en sociologie, Université de Paris, 1971,
(publiée), Kinshasa, Faculté de théologie catholique, 1980; E. BOSHAB , Pouvoir et droit coutumiers à
l’épreuve du temps, Louvain-la-neuve, Academia-Bruylant, 2007 ; J.MARCOU, Justice constitutionnelle et
systèmes politiques, coll. Politique en plus, Grenoble, PUG, 1997 ; R. LOKADI LONGANDJO, Les enjeux et les
défis de la transition démocratique en République démocratique du Congo, tome 1, Eléments pour une
morphologie de la démocratie congolaise, Kinshasa, éditions COREP, 2005 ; S. MAPPA, Pouvoirs traditionnels
et pouvoir d’Etat en Afrique. L’illusion universaliste, Paris, Karthala, 1998.
587
Lire Jacques van COMPERNOLLE, « A propos d’une garantie constitutionnelle du procès équitable : la publicité
de la justice » ; Georges LAVAL et Alii (sous la direction de), L’humanisme dans la résolution des conflits,
Bruxelles, Larcier, 2007, pp.511-520.
588
Constitution de la République démocratique du Congo, article 21.
589
Lire exposé des motifs du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour
constitutionnelle, p.3.
 252

institution s’inscrit dans une très complexe relation psychosociologique entre les hommes
appelés à assumer les rapports de pouvoir et les destinataires des décisions de ces derniers. En
effet, il n’y a pas de génération spontanée ni de juges Melchisédech dont la généalogie
commencerait par eux-mêmes. Les juges sont déjà et toujours des congolais ; c’est donc toute la
société politique qui doit connaître un saut qualitatif susceptible d’engendrer une véritable
révolution des mentalités. Il faut une mue. Mais là aussi, l’exemple vient toujours d’en haut.

Au risque d’élaborer un discours éthique qui, au demeurant, n’est pas très loin de finalités
du droit, il convient de prendre conscience de l’existence d’une exigence morale profonde qui
fait participer la justice de la divinité.

En effet, avec Maurice KAMTO, rappelons que Thémis, fille d’Ouranos le dieu du ciel,
déesse grecque du Droit et de mœurs, créée pour mettre de l’ordre dans l’Univers et faire régner
la justice parmi les hommes, protectrice de l’assemblée du peuple est identifiée chez les Romains
avec Justitia reproduite avec un bandeau sur les yeux et une balance suspendue par ses doigts.590

Ce recours au discours mythologique occidental qui fonde l’indépendance et l’impartialité

des juges ne doit pas occulter l’autre discours mythologique africain bantou qui fait participer les
ancêtres à la justice comme une fonction sociale de continuité de la société.

Au lieu de venir du Ciel comme la fille d’Ouranos, la justice nègre vient d’en bas. Elle est
construite par les hommes pour les hommes mais sous la présence des ancêtres ici représentés par
les chefs coutumiers.

Voilà pourquoi la différence des fondements mythologiques et cosmogoniques entraîne une

asynchronie mythologique, pour parler comme Jacques Djoli, mais surtout une inadaptation
sociale dont le coût est exorbitant pour les populations qui ne se reconnaissent guère dans la
justice qui est pourtant rendue, aux dires de la Constitution, au nom du peuple qu’elles
constituent. Il est donc essentiel de prolonger la réflexion sur la possibilité de faire participer la
population à l’exercice de la justice.

Il n’y a qu’à observer les chants et proverbes du peuple qui rythment et accompagnent les
palabres africaines pour comprendre l’incontestabilité des sentences rendues avec sa bénédiction.

590
Lire M.KAMTO, « La fonction administrative contentieuse de la Cour suprême du Cameroun » in G.CONAC et
J. du bois de GAUDUSSON (sous la direction de), Les cours suprêmes en Afrique, Tome III, La jurisprudence
administrative, Paris, Economica, 1988, pp.34 et 52.
 253

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE

Ces longs développements nous amènent ici à résumer que les modèles de justice
constitutionnelle sont toujours des cadres idéaux de la conception du pouvoir dans une société
donnée. Pour le montrer, cette étude s’est attelée à indiquer à travers les deux grands modèles de
justice constitutionnelle connus dans le monde qu’il y a à la fois d’éléments de divergence au-
delà de la convergence toute naturelle qui se trouve dans la volonté de modérer le pouvoir et de
protéger ainsi les gouvernés. Les caractéristiques du contentieux constitutionnel étudiées dans
chacun des modèles retenus ont indiqué finalement que les traits techniques du contentieux
adopté dans chaque pays sont fonction du choix que ce dernier opère lors de son
constitutionnalisme, c’est-à-dire lors de sa volonté constituante à limiter le pouvoir.

Ce parcours d’un pays à un autre nous a permis de noter que les fondements théoriques de
la justice constitutionnelle sont différents selon la place que le juge constitutionnel occupe dans
l’architecture politique et constitutionnelle. Aussi, est-il important de noter que selon cet
emplacement institutionnel, deux séries des conséquences ont été relevées tant à l’égard de
l’ordre politique que vis-à-vis de l’ordre juridique.

C’est ainsi que l’on n’a pu observer que du point de vue juridique qui est l’expression de
l’ordre politique libéral, la primauté du droit constitutionnel est comme la traduction en termes
juridiques de la séparation des pouvoirs qui induit la protection de la minorité et de droits
fondamentaux de la personne humaine. Ainsi, dans cet ordre qui s’appréhende comme la matrice
de la justice constitutionnelle, une sorte de sacralité est accordée au droit et au droit
constitutionnel, en particulier et la figure du juge chargé de dire ce droit spécial apparaît comme
transfigurée en une sorte de grand prêtre d’un culte moderne et laïc : le droit.

Si toutes ces affirmations aux allures des propos liturgiques sont ressassées par la doctrine
occidentale591, il reste que la société politique congolaise du fait de son appartenance au
continent noir la prédispose à jeter un œil chez le voisin. Là aussi, un mimétisme effarant et
souvent des innovations audacieuses ont été relevés selon les quelques pays choisis comme
symptomatiques d’une Afrique qui avance. L’étude a tout naturellement abouti à quelques
propositions de réforme de la justice constitutionnelle en République démocratique du Congo.

591
L.FAVOREU et Alii, Droit constitutionnel, op.cit, pp.456-459.
 254

La proposition centrale est que l’architecture juridictionnelle actuelle devrait être

maintenue avec quelques accommodements techniques notamment en introduisant la notion des
juges ad hoc qui seraient des chefs coutumiers chaque fois que le juge constitutionnel serait
amené à se prononcer sur un conflit touchant aux intérêts d’une communauté de base.

Une démonstration a été fournie sur ce modèle que l’étude propose comme susceptible
d’installer un juge constitutionnel efficace, efficient et effectif. L’on a discuté de conditions de
son recrutement et celles de son travail qui constituent son statut juridique et financier, seul
garant de son indépendance. Quelques suggestions ont été formulées pour rendre la justice elle-
même accessible et transparente à ses destinataires que sont les populations congolaises.

Cette tentative d’analyse des fondements de la justice constitutionnelle est inscrite tout
logiquement dans les données heuristiques d’une solution au problème fondamental d’installer un
Etat de droit en République démocratique du Congo. En effet, sans Etat de droit comme arrière-
fond épistémologique, le juge constitutionnel n’apparaîtrait que comme un visage défiguré et
pâle dans une caricature institutionnelle propre à un pays à forte tradition autocratique.592

Le juge constitutionnel n’est en effet respecté que dans la mesure où il incarne la bouche de
la Constitution qui contient in se la proclamation et la garantie des droits fondamentaux des
citoyens. En d’autres termes, la Constitution doit, pour être respectée, contenir un compromis
social entre le pouvoir et le peuple sur lequel il s’exerce. C’est dire en conclusion que cette étude
se situe aux confins de la problématique de l’Etat de droit constitutionnel dans un pays à forte
tradition autocratique.593 Mais comment l’organiser ? La réponse à cette question tout aussi
capitale que celle des fondements est l’objet de développements que nous exposons dans la
seconde partie de cette étude.

592
L’expression ici employée est empruntée à P.G.NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, Le contrôle de
constitutionnalité en République démocratique du Congo. Etude critique d’un système de justice
constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, Thèse de doctorat en droit public, Université
catholique de Louvain, 2008.
593
Il n’est pas vain, en outre, de montrer que le caractère autocratique appelle presque partout une justice
constitutionnelle propre à endiguer les dérives dictatoriales du régime une fois que ce dernier s’est démocratisé.
En tous cas, c’est le premier mécanisme auquel pensent les techniciens du droit lorsqu’il faut installer un Etat de
droit. Pour schématiser, l’Etat de droit est fils de la dictature.
 255

PARTIE II :

DES MODALITES D’EXERCICE DE LA JUSTICE

CONSTITUTIONNELLE EN REPUBLIQUE
DEMOCRATIQUE DU CONGO
 256

INTRODUCTION

Il est connu, de nos jours, que l’histoire est une science auxiliaire du droit et, à ce titre, son
apport à la compréhension des institutions juridiques est essentiel.594

Aussi, dans le premier chapitre de cette seconde partie, nous attellerons-nous à l’étude des
origines et de l’évolution de la juridiction constitutionnelle en République démocratique. En
effet, l’étude historique de cette institution éclairera, nous l’espérons, les développements
consacrés à sa compétence, à la procédure suivie devant elle ainsi qu’aux effets nombreux et
divers attachés à ses décisions.

Il est donc utile de savoir que le juge constitutionnel congolais a une histoire à travers
laquelle l’on peut situer les étapes de son installation et le développement de sa jurisprudence.
L’héritage colonial belge a naturellement laissé quelques traces même si par la suite le regard a
été porté sur l’expérience des autres pays francophones, la France en tête.

L’essentiel de l’analyse consistera donc à déterminer in concreto les mécanismes juridiques

par lesquels le juge constitutionnel congolais protège le pacte constitutionnel et les droits de la
personne humaine. Cet exercice est d’une actualité brûlante tant le droit constitutionnel
contemporain est marqué par une judiciarisation qui va sans cesse croissante.

Il est en effet utile de remarquer que la République démocratique du Congo sortie à peine
des limbes des régimes autocratiques aussi insouciants des libertés publiques les uns que les
autres éprouve le besoin légitime d’articuler des mécanismes juridiques précis en vue d’enrayer
les tentatives certes nombreuses de brimer les citoyens. L’étude minutieuse de ces mécanismes
est le thermomètre à l’aune duquel l’on peut efficacement apprécier la praticabilité des prescrits
constitutionnels. Par ailleurs, la jurisprudence se révèle ici dans toute sa splendeur comme le
guide sûr dans les méandres du labyrinthe juridictionnel.

En effet, la lecture attentive des arrêts donne à voir et parfois même à soupçonner le
raisonnement du juge comme si l’on avait participé au délibéré. C’est la raison pour laquelle
cette seconde partie sera essentiellement consacrée à l’analyse de la production jurisprudentielle
qui est certes mince mais déjà fort intéressante tant ses lignes de force tout comme ses faiblesses
sont perceptibles. Une doctrine assez massive a déjà fort heureusement emprunté la voie de la

594
J.-M. CARBASSE, Manuel d’introduction historique au droit, 2ème édition corrigée, Paris, PUF, 2004, pp. 13-23.
 257

critique et permet ainsi à cette étude de bénéficier des commentaires de savants juristes de notre
pays.595

Le droit congolais en effet ne pouvant rester en marge de l’évolution dont les étapes
avaient déjà été tracées dans l’introduction de cette étude, il importe de montrer comment il
inscrit ses avancées et ses reculs dans la perspective de la mondialisation. Il est entendu qu’enfin
d’analyse, une conclusion partielle sera tirée pour ce qui est de modalités d’exercice de la justice
constitutionnelle. Des perspectives seront ouvertes là aussi pour tenter d’inventer ou d’améliorer
la justice constitutionnelle congolaise.

A présent, voyons les origines de ce mécanisme.

595
Lire MABANGA MONGA MABANGA, Le contentieux constitutionnel congolais, Kinshasa, E.U.A., 1999 ;
D.KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public
congolais. Lecture critique de certaines décisions de la Cour suprême de justice d’avant la Constitution du 18
février 2006, Kinshasa, éditions Eucalyptus, 2007 ; F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif,
Bruxelles, Larcier, 2007 ; M.WETSH’OKONDA KOSO SENGA, Les perspectives des droits de l’homme dans
la constitution congolaise du 18 février 2006, Kinshasa, Editions de la Campagne pour les droits de l’Homme au
Congo, 2006 ; NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA, Droit congolais des droits de l’homme, Louvain-la-
neuve, Academia-Bruylant, 2004 ; J.-P.KILENDA KAKENGI BASILA, Le contrôle de la légalité des actes du
magistrat dans l’administration de la justice criminelle en RdCongo, Thèse de doctorat en droit, Katholieke
Universteit Leuven, 2002 ; MBOKO Dj’ANDIMA, L’Etat de droit constitutionnel en République démocratique
du Congo. Contribution à l’étude des fondements et conditions de réalisation, Mémoire de D.E.S. en droit
public, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 2005 ; P.G.NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, Le
contrôle de constitutionnalité en République démocratique du Congo. Etude critique d’un système de justice
constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, Thèse de doctorat en droit public, Université
catholique de Louvain, 2008.
 258

CHAPITRE I :
ORIGINES ET EVOLUTION HISTORIQUE DE LA NOTION
DE JURIDICTION CONSTITUTIONNELLE EN REPUBLIQUE
DEMOCRATIQUE DU CONGO

Nous aborderons ce sujet à travers trois étapes que sont : la Loi fondamentale du 19 mai
1960 relative aux structures du Congo ou l’héritage du droit colonial belge, la Constitution du 1 er
août 1964 et la Cour suprême de justice instituée par la Constitution du 24 juin 1967. Malgré
cette classification, l’on peut également retracer l’histoire de la justice congolaise en deux
périodes : celle de la création et de l’installation manquée d’une Cour constitutionnelle et
l’époque de l’institutionnalisation de la Cour suprême de justice, toutes sections réunies, comme
juge constitutionnel.

Mais avant d’y arriver, disons un mot sur l’héritage du droit colonial belge en ce domaine.

De prime abord, l’on doit rappeler que c’est seulement en 1980 que la Belgique s’est dotée
d’une juridiction constitutionnelle, appelée « Cour d’arbitrage » à l’origine, dont la composition,
la compétence et le fonctionnement sont déterminés par renvoi de l’article 142 de la Constitution
coordonnée, par la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage. 596
Ainsi, la Cour
d’arbitrage statuait-elle, par voie d’arrêt, sur les recours en annulation, en tout ou en partie, d’une
loi, d’un décret ou d’une règle législative des communautés ou des régions portée en vertu de la
Constitution.597

De ce qui précède, et ce, jusqu’en 1980, il y a eu, en Belgique, absence de contrôle de

constitutionnalité des lois. Le texte constitutionnel du 7 février 1831 n’en faisait aucune mention.
Les cours et tribunaux ne pouvaient, jusqu’à la création du Conseil d’Etat en 1946, que refuser
d’appliquer les actes administratifs illégaux par voie de l’exception d’illégalité. 598

596
L’on peut se reporter utilement aux développements que nous consacrons à la Cour constitutionnelle belge, au
paragraphe deuxième de la section seconde du premier chapitre de la première partie de cette étude. Il s’agit en
effet d’une loi de révision de la constitution belge du 7 février 1831 qui introduisit dans la Constitution un article
107 ter (actuel article 142). Cet article fut révisé à son tour le 15 juillet 1988 en vue d’étendre les compétences de
la Cour d’arbitrage et d’exiger l’adoption d’une loi spéciale pour régler sa composition, son fonctionnement et
ses compétences.
597
Voir M.B., 7 janvier 1989 ; Les codes Larcier belges, tome VI, A. Droit public, 2003, p.340 ; Complément tome
VI, 2004, mis à jour au 1er janvier 2004, p.79.
598
Voy en ce sens F.DELPEREE, Le droit constitutionnel de la Belgique, op. cit, n°76, pp.96-97.
 259

L’on peut comprendre qu’en vertu de l’article 107 de la Constitution belge à l’époque les
règlements devaient être conformes aux lois et autres normes supralégislatives dont la
Constitution elle-même.

Aussi, indirectement les cours et tribunaux devaient-ils refuser d’appliquer des règlements
inconstitutionnels. Longtemps, « la Belgique reste attachée au dogme de l’infaillibilité du
législateur. Elle ne prescrit pas, à l’origine, le contrôle juridictionnel des lois. Elle le prohibe
même. Pendant plus d’un siècle, elle n’a organisé de contrôle qu’à l’égard des règlements ».599

En effet, le contrôle de constitutionnalité des règlements était tenu en échec lorsque la

violation de la Constitution était le fait d’une règle du niveau de la loi dont le règlement ne fait
que procurer exécution. Ce raisonnement se dégage à partir de l’article 107, actuel article 159, de
la Constitution belge.600

Dans ce contexte, l’on peut comprendre aisément qu’aucune disposition de la Loi du 18

octobre 1908 sur le gouvernement du Congo belge, dite la Charte coloniale, ne pouvait faire
mention du contrôle des lois.

Néanmoins, la Charte coloniale avait, en son article 7, prévu la possibilité d’exception

d’illégalité des décrets, actes législatifs du Roi, en ces termes : « les cours et tribunaux
n’appliquent les décrets qu’autant qu’ils ne sont pas contraires aux lois ».

Et par la suite, la jurisprudence a étendu logiquement cette compétence des cours et

tribunaux aux ordonnances législatives. En effet, il a été jugé que « l’article 7 de la Charte
coloniale qui déclare que les cours et tribunaux n’appliqueront les décrets que pour autant qu’ils
ne soient pas contraires aux lois, doit s’appliquer également aux ordonnances législatives ».601

Par ailleurs, c’est dans cet esprit que la résolution n°6 relative à l’organisation du
Parlement congolais, en son point 15, de la Conférence de la Table Ronde politique tenue à
Bruxelles du 20 janvier au 20 février 1960 énonçait clairement « qu’il n’y avait pas lieu de

599
Idem, n°75, p.95.
600
Dans la pratique, note Charles HUBERLANT, les cours et tribunaux ont surtout l’occasion d’user du pouvoir que
leur confère l’article 159 lorsqu’ils sont saisis de poursuites répressives, d’actions civiles en responsabilité
dirigées contre les personnes de droit public ou de recours organisés par des lois particulières contre des actes
administratifs déterminés(« Le contrôle des actes administratifs par les cours et tribunaux en Belgique »,
Rapports belges au IXième congrès international de droit comparé, Bruxelles, 1974, p.466.
601
Voir Elisabethville, 21 mars 1916, Jur. Col., 1925, p.304 ; Léopoldville, 8 septembre 1936, RJCB, 1937, p.105 ;
Codes Piron et Devos, tome 1, 1960, p.17.
 260

reconnaître aux tribunaux relevant de l’ordre judiciaire l’appréciation de la constitutionnalité des

lois nationales ou provinciales ».

C’est donc finalement le Parlement belge de l’époque, influencé sans doute par le
mouvement constitutionnaliste européen, qui est le géniteur historique de la Cour
constitutionnelle congolaise car il introduisit des dispositions relatives à cette institution dans la
Loi fondamentale relative aux structures du Congo.

En cela, le Parlement belge avait rejoint le camp de ceux qui pensent donner à la
suprématie constitutionnelle une garantie juridictionnelle. Car l’Etat de droit, c’est d’abord et
enfin, l’Etat de la Constitution. Au commencement, dirait Francis DELPEREE, était la
Constitution. Retraçons à présent les étapes successives de l’installation de cette justice
constitutionnelle en République démocratique du Congo.

Section 1 : CREATION DE LA JURIDICTION CONSTITUTIONNELLE

Nous examinerons, comme annoncé lors de l’introduction, cette création institutionnelle à

travers trois étapes successives.

§1. Création et installation manquée de la Cour constitutionnelle par la Loi fondamentale

du 19 mai 1960

La Cour constitutionnelle fut créée par l’article 226 de la Loi Fondamentale du 19 mai
1960 relative aux structures du Congo. Ses décisions et arrêts ne devraient pas être susceptibles
de recours. La Cour était composée de trois chambres : une chambre de constitutionnalité, une
chambre des conflits et une chambre d’administration.

De trois, c’est la chambre de constitutionnalité qui nous intéresse ici. Elle devait jouer en
gros un double rôle : celui d’organe consultatif du Gouvernement en matière des projets ou de
propositions d’actes législatifs nationaux ou provinciaux et en matière de projets d’actes
réglementaires des autorités centrales ou des autorités provinciales, et ce, en remplacement du
Conseil de législation du Congo belge, supprimé par l’article 259 de la Loi fondamentale du 19
mai 1960 ainsi que le rôle de juridiction constitutionnelle.

En tant que juridiction constitutionnelle du Congo, la chambre de constitutionnalité était

compétente pour se prononcer par arrêt sur la conformité des mesures législatives centrales ou
 261

provinciales aux dispositions de la Loi fondamentale relative aux structures du Congo et de celle
relative aux libertés publiques qui formèrent les deux, rappelons-le, en vertu des articles 3,5 et
230 de la Loi fondamentale du 19 mai 1960 la Constitution provisoire de l’Etat du Congo.

Ici, le contrôle par voie d’arrêt se fait a posteriori, c’est-à-dire après la promulgation des
actes législatifs centraux (loi provenant du Parlement et ordonnance-loi émanant du Chef de
l’Etat) et provinciaux (édit émanant de l’assemblée provinciale).

Il faut cependant affirmer que le contrôle des actes législatifs centraux et provinciaux
pouvait se faire aussi a priori par voie d’arrêts motivés. En effet, la chambre de constitutionnalité
devait être obligatoirement saisie avant la promulgation des lois et, sauf urgence spéciale dûment
constatée, avant la signature des ordonnances-lois par le Chef de l’Etat.

Soulignons que ce mécanisme de contrôle était principalement organisé au niveau du

pouvoir central. Toutefois, la chambre de constitutionnalité pouvait être saisie avant la
promulgation des édits.602 Cependant, les lois et édits budgétaires étaient exclus de tout contrôle
de constitutionnalité.603

Il est utile de noter qu’en ce qui concerne les effets ou sanctions du contrôle de
constitutionnalité de la Cour constitutionnelle à travers sa chambre de constitutionnalité, toute loi
ou ordonnance-loi déclarée non conforme à la Constitution provisoire est abrogée de plein droit ;
il en est de même du sort de l’édit provincial au regard de la Constitution provinciale. Il s’agit
naturellement d’un contrôle a posteriori.

Cependant, s’agissant du contrôle a priori par voie d’arrêts motivés, les lois et édits
déclarés non-conformes ne peuvent être promulgués ; il en est de même des ordonnances-lois qui
ne peuvent, dans ces conditions, être signées.

Par ailleurs, en tant que juridiction constitutionnelle, la chambre de constitutionnalité était

aussi reconnue compétente pour connaître du contentieux de la division verticale des pouvoirs.

En effet, la chambre de constitutionnalité devait se prononcer sur chaque Constitution

provinciale dès son adoption par l’Assemblée provinciale. Une Constitution provinciale ou

602
En ce qui concerne les édits, la saisine de la chambre de constitutionnalité n’était pas obligatoire. Le Président du
gouvernement provincial et le Commissaire d’Etat représentant le pouvoir central en province disposaient, tous
les deux, d’une faculté de saisine, au cas par cas.
603
Voir article 230, §1 in fine, de la Loi fondamentale du 19 mai 1960.
 262

certaines de ses dispositions déclarées non-conformes ne pouvaient être promulguées.604 Et de

manière subsidiaire, du fait que la chambre des conflits était chargée de trancher les conflits de
compétence entre le pouvoir central et le pouvoir provincial,605 la chambre de constitutionnalité
pouvait également vérifier si les édits ne sont pas contraires aux lois, aux ordonnances-lois,
règlements et ordonnances dans les matières relevant à la fois des pouvoir central et provincial.606

En attendant l’installation de la Cour constitutionnelle ainsi instituée mais qui n’a pas vu le
jour, le Conseil d’Etat de Belgique était reconnu, par l’article 253 de la Loi fondamentale,
compétent pour exercer les attributions de la Cour constitutionnelle. Cette reconnaissance de
compétence fut supprimée par l’article 3 de la Loi constitutionnelle du 18 juillet 1963 portant
modification de la Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo. C’est le
lieu de citer le professeur Vunduawe te Pemako qui indique qu’à cette période, des compétences
juridictionnelles avaient été conférées à des institutions étrangères à savoir : la Cour de cassation,
le Conseil d’Etat et la Cour des comptes de Belgique. L’arrêt Mahamba rendu le 24 mars 1961
par le Conseil d’Etat belge, agissant à titre transitoire comme juridiction constitutionnelle, est
intervenu à cette période. Cet arrêt décrète l’incompétence du Conseil d’Etat belge pour cause
d’impossibilité de rendre un arrêt pour un Etat étranger.607

Dès lors, faute d’installation de la Cour constitutionnelle par ailleurs, le pays ne disposa
pas, jusqu’à l’adoption de la Constitution du 1er août 1964, d’une juridiction constitutionnelle.

§2. Création de la Cour constitutionnelle par la Constitution du 1er août 1964

Contrairement à l’article 4 de la Loi fondamentale relative aux structures du Congo du 19

mai 1960 qui prévoit que seuls, « le Chef de l’Etat et les deux chambres composent le pouvoir
constituant », le Président Joseph KASA-VUBU, après avoir renvoyé le Parlement, mettra plutôt
sur pied une commission constitutionnelle chargée d’élaborer le projet de Constitution qui fut
soumis plus tard au référendum.608

604
Voir article 231, §2, de la Loi fondamentale du 19 mai 1960.
605
Voir article 232 de la loi fondamentale du 19 mai 1960.
606
Voir article 231, §3, de la Loi fondamentale du 19 mai 1960.
607
Lire F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.851.
608
La commission constitutionnelle a été mise sur pied par l’ordonnance n° 226 du 29 septembre 1963 clôturant la
session parlementaire et instituant une commission d’élaboration d’un projet de Constitution.
 263

L’on peut se rapporter aux développements que nous avons consacrés plus loin à la
Constitution dite de Luluabourg même si avec le professeur Vunduawe te Pemako, nous pouvons
affirmer que dès lors que le peuple souverain est intervenu pour l’adopter, aucun reproche ne
peut lui être fait car son pouvoir est inconditionnel et inconditionné.609

C’est le lieu de dire que c’est par les articles 53 et 165 de la Constitution du 1er août 1964
que la Cour constitutionnelle a été, à nouveau, instituée dans l’histoire de notre pays.

Le mémoire explicatif nous donne les raisons de sa création. On peut donc lire que « le
problème de la constitutionnalité des actes législatifs, celui de l’interprétation de la Constitution
et celui du jugement des autorités gouvernementales accusées de haute trahison et de violation
intentionnelle de la Constitution, ont retenu l’attention de la Commission. Celle-ci a rejeté le
projet que la sous-commission judiciaire avait présenté et qui désignait la Cour suprême de
justice comme juridiction compétente pour connaître de ces affaires. Elle a estimé que
l’appréciation de la constitutionnalité des lois, l’interprétation de la Constitution et le jugement
des autorités gouvernementales étaient des questions présentant un caractère politique trop
accentué pour être examinées par une juridiction de l’ordre judiciaire. C’est pourquoi elle a prévu
l’institution d’une juridiction spéciale dénommée Cour constitutionnelle ».610

Par ailleurs, l’article 167 de la Constitution dite de Luluabourg définit la compétence de la

Cour constitutionnelle en ces termes : « la Cour constitutionnelle est compétente pour connaître :

1° des recours en appréciation de la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi ;
2° des recours en interprétation de la présente Constitution, (…) ;
3° de toutes les affaires à l’égard desquelles la présente Constitution lui attribue compétence ;
4° de toutes les affaires à l’égard desquelles la législation nationale lui attribue compétence.
La Cour constitutionnelle veille à la régularité de l’élection du Président de la République et des
Gouverneurs de province (…). La Cour statue, en cas de contestation, sur la régularité des
élections des membres du parlement et des assemblées provinciales (…). Elle veille à la
régularité des opérations de référendum (…) ».611
De l’analyse de cette disposition, l’on peut dire que la Cour constitutionnelle ainsi instituée
est une juridiction spécialisée qui dispose du monopole de l’exercice de la justice
constitutionnelle. Le constituant du 1er août 1964 a donc opté pour un système centralisé de

609
VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op. cit, p.101.
610
Voy Mémoire explicatif de la Constitution du 1er août 1964, M.C., numéro spécial, 1er août 1964, pp.117-118.
611
Voir M.C., n° spécial, 1er août 1964, p.28.
 264

contrôle de constitutionnalité, suivant le modèle européen inspiré, comme on le sait déjà, de

l’Ecole de Vienne dirigée par l’éminent juriste autrichien Hans KELSEN.

La Cour constitutionnelle congolaise devait donc remplir trois des quatre missions
principales reconnues à une juridiction constitutionnelle en droit comparé, à savoir : le contrôle
de constitutionnalité des actes législatifs612, le contentieux des élections et des consultations
populaires613 et le contentieux de la division verticale des pouvoirs.614

Le seul principal contentieux existant en droit comparé615, depuis quelque temps d’ailleurs,
au niveau de la juridiction constitutionnelle, qui ne fut pas organisé par la Constitution sous
revue est celui des libertés et droits fondamentaux.

Dans ce contentieux, la juridiction constitutionnelle devient gardienne des droits et libertés

fondamentaux notamment contre la volonté législative d’une majorité gouvernementale. 616 Ceci
induit que le droit de saisine soit élargi.617 L’élargissement de la saisine aux parlementaires
appartenant à un ou plusieurs groupes de l’opposition est devenu, en France, un élément essentiel
du statut de l’opposition.618

En Belgique, Rusen ERGEC affirme que « l’accès très large des particuliers à la justice
constitutionnelle, presque sans équivalent en droit comparé, constitue un progrès considérable
dans la protection des libertés constitutionnelles et le raffermissement de l’Etat de droit dont la
Cour apparaît de plus en plus comme la clef de voûte ».619

Ce contentieux apparaît donc pour la doctrine occidentale comme le contentieux phare de

la justice constitutionnelle. 620

612
Voir article 167, alinéa 1er, 1°, de la Constitution du 1er août 1964.
613
Voir article 167, alinéas 2,3 et 4, de la Constitution du 1 er août 1964.
614
Voir article 167, alinéa 1er, 2°, de la Constitution du 1er août 1964.
615
Aux Etats-Unis après la seconde guerre mondiale, en France depuis 1971 et en Belgique depuis la réforme de
1989 ; Voy L.FAVOREU, Les cours constitutionnelles, op.cit.
616
D.ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, 6ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, p.69.
617
En France aujourd’hui, 60 députés ou 60 sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel. En Belgique, la Cour
constitutionnelle peut être saisie par toute personne justifiant d’un intérêt ou son avocat (voir article 142, alinéa 3
de la Constitution belge et 5 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage).
618
Voy G.BURDEAU, F.HAMON et M.TROPER, Droit constitutionnel, 24ème édition, Paris, LGDJ, 1995, p.677.
619
R.ERGEC, op.cit, n°534, p.230 ; Voy aussi F.DELPEREE, op.cit, n°93, pp. 111-112 ; M.UYTTENDAELE,
op.cit, n°471, pp. 484-485.
620
Voy J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 17ème édition, Paris, Montchrestien, 2001,
pp.718-719 ; P.PACTET, Institutions politiques et droit constitutionnel, 9ème édition, Paris, Masson, 1989,
 265

Sur la saisine de la Cour constitutionnelle congolaise par les particuliers, on peut rappeler
l’explication fournie dans le Mémoire explicatif de la Constitution où il est dit qu’ « on notera
que les particuliers (personnes physiques ou morales) ne seront habilités à saisir eux-mêmes la
Cour constitutionnelle. Dans l’esprit de la disposition proposée par le Secrétariat (article 168 de
la Constitution), ils pourront, néanmoins, soulever une exception d’inconstitutionnalité devant la
Cour suprême de justice lorsqu’ils y introduisent un pourvoi en cassation. Dans ce cas, si elle
estime que la disposition législative attaquée par le requérant est inconstitutionnelle, la Cour
suprême pourra, elle, saisir la Cour constitutionnelle d’une demande en appréciation de la
constitutionnalité ».621

Enfin, faute de texte d’organisation prévu pourtant à l’article 165, alinéa 7, de la

Constitution qui devait fixer la procédure à suivre devant la Cour constitutionnelle, cette dernière
n’a jamais été opérationnelle.

Par ailleurs, l’article 196 (dispositions transitoires) avait prévu qu’en attendant cette
installation, la Cour d’appel de Léopoldville actuellement Kinshasa exercera les attributions
dévolues par la Constitution à la Cour constitutionnelle.

C’est ce qui justifie qu’en tant que juge constitutionnel, la Cour d’appel de Léopoldville a
eu à connaître du contentieux électoral dans l’affaire qui avait opposé Monsieur BOMBOKO et
consorts contre la République. La contestation était en rapport avec les élections législatives
pluralistes organisées en 1964 par le gouvernement Moïse TSHOMBE.

Il faut cependant dire que ce transfert de compétence de juridiction constitutionnelle à une

Cour d’appel ne devrait pas être érigé en principe. Le pays sorti de perturbations aussi intenses
que cruelles que l’on connaît avait-il réellement les moyens de sa politique ? Au-delà du
catéchisme constitutionnel occidental en vogue à cette époque, le juge constitutionnel était-il un
besoin social ressenti par les congolais ? Rien n’est moins sûr. La solution pragmatique était de
confier cette fonction à un seul juge. La Cour suprême de justice jouera désormais le rôle de juge

p.464 ; B.CHANTEBOUT, Droit constitutionnel et science politique, 15ème édition, Paris, Armand Colin, 1998,
pp.600-602.
621
Voy Mémoire explicatif de la Constitution du 1er août 1964, op.cit, p.119. Relevons par ailleurs que la Cour
suprême de justice pouvait en plus, aux termes de l’article 168, même en l’absence de toute demande émanant
d’un particulier, saisir, motu proprio, la Cour constitutionnelle d’une demande en appréciation de
constitutionnalité.
 266

constitutionnel en remplaçant la Cour constitutionnelle proprement dite. Cette dernière n’a

jamais connu d’installation en raison de circonstances politiques de l’époque. 622

Au-delà des guerres, des sécessions et des rebellions qui ont émaillé les quatre premières
années de l’indépendance, il y a lieu d’épingler aussi l’absence phénoménale de juristes
congolais formés pour siéger à une si haute instance.

Du reste, il est constant dans notre pays que la formation des cadres n’a pas fait l’objet des
préoccupations des dirigeants de première heure de l’Etat congolais de sorte que ce mécanisme
avalant des milliers des cadres apparaissait comme des ombres sur un tableau d’illusions. Une
chose est de prévoir un mécanisme, une autre est de trouver des personnalités aptes à l’animer.
Comme on le verra, à l’installation de la Cour suprême de justice, le pays a du recourir à des non
magistrats et à des juristes étrangers.623

§3. La Cour suprême de justice instituée juge constitutionnel par la Constitution du 24 juin
1967(Article VII des dispositions transitoires)

Après le coup d’Etat militaire du 24 novembre 1965624, le nouveau régime s’est résolu de
doter le pays d’une nouvelle Constitution. Le projet de celle-ci fut rédigé par une commission
gouvernementale présidée par le Chef de l’Etat lui-même. Le peuple l’a adopté lors du
référendum organisé du 4 au 24 juin 1967. La nouvelle Constitution fut donc promulguée par le
Président de la République le 24 juin 1967. Et, revenant sur le sujet, on peut noter que c’est pour
la même motivation625 que celle évoquée en 1964 que la Cour constitutionnelle fut créée par les
articles 19 et 70 de la Constitution du 24 juin 1967. Aussi les développements que nous avons
faits s’agissant de la compétence de la Cour constitutionnelle instituée par la Constitution de
1964 et les différentes natures de contentieux qui s’y rattachent demeurent valables.

622
Lire, pour s’imprégner de ces circonstances, J.VANDERLINDEN (sous la direction de), Du Congo au Zaïre.
1960-1980, Bruxelles, CRISP, s.d: A. KAMUKUNY MUKINAY, Contribution à l’étude de la fraude en droit
constitutionnel congolais, Thèse de doctorat en droit public, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 28 juillet
2007 ; KITETE KEKUMBA OMOMBO, Autonomie Politique et Constitutionnelle du Zaïre. Essai de solution à
l’inadéquation institutionnelle du Zaïre, Thèse de doctorat d’Etat en Droit public, Université de Droit et sciences
sociales de Paris I, 1980 ; C.YOUNG, Introduction à la politique congolaise, Kinshasa, Kisangani, Lubumbashi,
Bruxelles, CRISP, 1968.
623
Des personnalités comme Marcel Antoine LIHAU, Emile LAMY, Guy BOUCHOMS ou José Patrick NIMY
MAYIDIKA NGIMBI émanaient soit de l’enseignement universitaire soit du Barreau.
624
Voir Proclamation du Haut-Commandement de l’Armée Nationale Congolaise en date du 24 novembre 1965,
M.C., n°spécial, décembre 1965, p.1.
625
Voir Mémoire explicatif de la Constitution du 24 juin 1967, M.C., n°14, 15 juillet 1967, pp.562-563.
 267

Néanmoins, le constituant de 1967 ayant opté pour la forme unitaire de l’Etat, le

contentieux de la division verticale des pouvoirs ne devait plus être retenu, car sans objet.

Comme pour le cas précédent, cette Cour constitutionnelle n’a pas aussi vu le jour bien
qu’instituée. Mais dans un premier temps, la Cour d’appel de Kinshasa avait dû exercer les
attributions dévolues à celle-là.626

Par la suite, en vertu de l’article VII, alinéa 2, des dispositions transitoires de la

Constitution dite révolutionnaire du 24 juin 1967, la Cour suprême de justice a eu à remplacer la
Cour d’appel de Kinshasa dans ce rôle de suppléance.

Par ailleurs, la Cour suprême de justice continue de bénéficier, depuis 1968 jusqu’à ce jour,
de cette compétence, et ce, malgré la succession des textes constitutionnels dont une tentative de
systématisation a été amorcée en introduction générale de cette étude.

Ainsi donc, l’attribution à la Cour suprême de justice de la compétence de juridiction

constitutionnelle s’est réalisée en deux temps : d’abord, comme juge constitutionnel provisoire
(1968-1974) et ensuite, comme juge constitutionnel définitif (de 1974 à ce jour).

Voyons à présent comment cette installation programmée s’est déroulée.

A. La Cour suprême de justice, juge constitutionnel provisoire (1968-1974)

Au départ, la Cour suprême de justice, créée à nouveau par l’article 59 de la Constitution

de 1967 et faisant partie de l’ordre judiciaire, devait exercer uniquement le rôle que joue une
Cour de cassation et celui du Conseil d’Etat.627

En effet, disposant de deux sections : la section judiciaire et la section administrative, la

Cour suprême de justice était rendue compétente pour connaître des pourvois en cassation, juger
les membres du Gouvernement et connaître des recours en annulation formés contre les actes et
décisions des autorités administratives centrales de même que l’appel contre les décisions
rendues par les Cours d’appel et de demandes d’indemnités pour dommage exceptionnel. On
peut remarquer que ne comprenant pas à l’origine une section de législation, la Cour suprême de
justice n’a pas pu jouer le rôle d’organe consultatif du gouvernement. Faute d’un conseil de

626
Voir article VII, alinéa 1er, des dispositions transitoires de la Constitution du 24 juin 1967.
627
Voir article 60 de la Constitution du 24 juin 1967.
 268

législation, le pays n’a donc pas disposé pendant cette période d’un organisme de consultation
dans le cadre du processus d’élaboration des actes législatifs et réglementaires.628

Est-ce un oubli ? Sans doute.629 La Cour suprême de justice ne sera dotée d’une section de
législation qu’en 1972, à travers la révision constitutionnelle, intervenue plus exactement le 3
juillet 1972.630

Cependant, l’article VII, alinéa 2, des dispositions transitoires de la Constitution sous revue
ajoute, de manière provisoire, à la Cour suprême de justice une compétence de juridiction
constitutionnelle.

En effet, cet alinéa est libellé comme suit : « Si la Cour suprême de justice est créée avant
la Cour constitutionnelle, elle exercera, en attendant la création de celle-ci, les attributions de la
Cour constitutionnelle ». Cette disposition constitutionnelle a été appliquée à travers
l’ordonnance-loi n°68-248 du 10 juillet 1968 portant code de l’organisation et de la compétence
judiciaires.

Cette législation fut complétée par le texte définissant la procédure suivie devant la Cour
suprême de justice.631 Il faut néanmoins rappeler que déjà, sur base du code de l’organisation et
de la compétence judiciaires, la Cour suprême de justice avait été installée officiellement le 23
novembre 1968.

Ainsi, la condition évoquée par la Constitution à l’article VII de ses dispositions

transitoires fut remplie. La Cour suprême de justice devint, dès cet instant, juge constitutionnel
provisoire du pays. L’article 122 de la procédure devant la Cour suprême de justice est venu
compléter l’alinéa 2, de l’article VII des dispositions transitoires de la Constitution, en

628
En effet, le Conseil de législation n’étant pas retenu parmi les institutions constitutionnelles, le pays a manqué
d’un organisme de consultation en matière de projets d’actes législatifs et réglementaires. Alors que l’institution
d’un Conseil de législation en 1964 était justifiée pour deux raisons : d’abord, parce que beaucoup de textes
législatifs ou réglementaires, ainsi qu’il ressort de la législation édictée depuis 1960, étaient très mal rédigés,
surtout les textes provinciaux ; ensuite, parce qu’il fallait assurer la coordination des textes afin d’éviter que la
législation ne devienne incohérente et ne contienne des contradictions. Voy Mémoire explicatif de la Constitution
du 1er août 1964, op.cit, p. 111-112.
629
Le mémoire explicatif qui accompagne la Constitution du 24 juin 1967 n’a en effet rien dit à ce sujet.
630
Voir article 1er de la loi n°72-008 du 3 juillet 1972 portant révision de l’article 60 de la Constitution ; Contra :
DIBUNDA KABUINJI, Droit judiciaire zaïrois -série spéciale, tome IV, Procédure devant la Cour suprême de
justice, vol. 3 « Procédure devant la section administrative devant la Cour suprême de justice », Kinshasa,
éditions CPDZ, 1987, p.4.
631
Il s’agit de l’Ordonnance-loi n°69-2 du 8 janvier 1969 relative à la procédure devant la Cour suprême de justice,
M.C., n°2, 15 janvier 1969, pp.58-73.
 269

précisant que « la Cour suprême de justice, sections réunies, exercera jusqu’à l’installation de la
Cour constitutionnelle, les attributions de celle-ci ».

De cette disposition, il se dégage clairement que ce n’est pas l’une ou l’autre de ses deux
sections qui jouera le rôle de juge constitutionnel, mais plutôt la Cour suprême de justice, toutes
sections réunies. Et, c’est le principe depuis lors. En outre, s’agissant de la saisine, seules les
autorités politiques, d’une part, et les deux sections de la Cour suprême de justice, d’autre part,
peuvent saisir le juge constitutionnel :632

- le Président de la République par une requête écrite ;

- le parlement suivant deux modalités : par une résolution lorsque c’est l’Assemblée
qui agit ; et par une décision transmise à la Cour par le Président de l’Assemblée
lorsque l’initiative part du Bureau de l’Assemblée nationale ;
- la section judiciaire ou la section administrative de la Cour suprême de justice, selon
le cas, par un arrêt transmis à la Cour par le Procureur Général de la République.

De ce qui précède, on peut observer que l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi ou

d’une ordonnance-loi ne pouvait être soulevée, au départ, par les parties que devant l’une des
sections de la Cour suprême de justice.633

En effet, les particuliers peuvent soulever, écrit l’auteur du mémoire explicatif de la

Constitution du 24 juin 1967, « une exception d’inconstitutionnalité de la loi devant la Cour
suprême de justice lorsqu’ils y introduisent un pourvoi en cassation. Dans ce cas, si elle estime
que la législation attaquée par le requérant est inconstitutionnelle, la Cour suprême de justice
pourra, elle, saisir la Cour constitutionnelle ».634

En plus, il sied de noter que le concours du Procureur général de la République, dans la

saisine du juge constitutionnel, n’était nécessaire qu’en cas d’appréciation de constitutionnalité
postulée par la Cour suprême de justice. Les autorités politiques saisissaient directement elles-
mêmes le juge constitutionnel dans les formes rappelées ci-avant.

B. La Cour suprême de justice, juge constitutionnel définitif (de 1974 à ce jour)

632
Voir article 122, alinéa 2, de l’ordonnance-loi du 8 janvier 1969 portant procédure devant la Cour suprême de
justice.
633
Voir M.C., n°14, 15 juillet 1967, p.563.
634
Ibidem, p.563.
 270

C’est en effet à travers la révision constitutionnelle du 15 août 1974 que le constituant

confie à la Cour suprême de justice la compétence de contrôle de la constitutionnalité des lois. Et
c’est au législateur que revenait la compétence d’aller dans les détails des attributions de la Cour
suprême de justice.

En effet, l’article 70 (nouveau) de la Constitution du 24 juin 1967, telle que révisée par la
loi n°74-020 du 15 août 1974, était libellé comme suit : « L’organisation, la compétence de la
Cour suprême de justice et la procédure à suivre sont réglées par la loi. Le contrôle de
constitutionnalité des lois relève de la Cour suprême de justice. (…) ». Ainsi, la Cour
constitutionnelle jamais installée, fut supprimée.

Depuis lors, la Cour suprême de justice, toutes sections réunies, est devenu juge
constitutionnel du pays.635 Aujourd’hui, l’ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 fixe
l’organisation et la procédure à suivre devant la Cour suprême de justice.636

Mais ajoutons rapidement que la Cour suprême de justice avait perdu son rôle de juge
constitutionnel, du moins dans sa dimension de contentieux électoral, en 1988 et ce, au profit du
Comité central du Mouvement populaire de la Révolution, Parti-Etat.637

En effet, jusqu’à cette année-là, la Cour suprême de justice était reconnue compétente pour
connaître des contestations électorales.638

Mais la loi électorale du 10 janvier 1987 précisait, en ses articles 140 et 141, que la Cour
suprême de justice est compétente en matière de contentieux des élections des membres du
Conseil législatif (Parlement de l’époque) et les Cours d’appel, du contentieux des élections des
membres des entités administratives décentralisées (Région, Ville, Zone et Collectivité).

Et, dans le système politique du Mouvement populaire de la Révolution, ces instances

judiciaires ne pouvaient connaître que des contestations fondées sur la violation des conditions
légales d’éligibilité et de la régularité des élections.

635
Voir les articles 102, alinéa 1er, de l’Acte constitutionnel de la Transition du 9 avril 1994 ; 150, alinéas 1er et 2, de
la Constitution de la transition du 4 avril 2003.
636
Voir JOZ, n°7, 1er avril 1982, pp.11-27.
637
Après avoir été parti unique et institution suprême de l’Etat depuis le 23 décembre 1970, le MPR fut, le 15 août
1974, devenu Parti-Etat ; lire utilement F. VUNDUAWE te PEMAKO, A l’ombre du Léopard. Vérités sur le
régime de Mobutu Sese Seko, tome I, Bruxelles, éditions Zaïre Libre, 2000, pp.166-183.
638
Voy article 103 de la Constitution de la République du Zaïre, telle que révisée par la Loi n°82-004 du 31
décembre 1982.
 271

Car, les décisions du Comité central relatives à l’examen des dossiers des candidatures au
Conseil législatif ainsi que celles du Comité régional du MPR concernant des candidatures aux
différents conseils des entités administratives décentralisées de l’époque n’étaient susceptibles
d’aucun recours.639

C. Le Comité central du Mouvement populaire de la Révolution, organe de règlement du

contentieux électoral (1988-1990)

Rappelons que créé le 15 novembre 1980, le Comité central est devenu l’organe de
conception, d’inspiration, d’orientation et de décision du MPR, en lieu et place du Bureau
politique qui fut ramené à un simple rôle d’organe de contrôle des décisions du Parti-Etat.640 Par
la suite, à travers une nouvelle révision constitutionnelle641, réalisée le 27 janvier 1988, le
contentieux électoral fut confié exclusivement au Comité central du MPR.

L’article 60, alinéa 3, de la Constitution fut désormais libellé comme suit : « Il (le Comité
central) connaît des contestations électorales ». Il s’agit de toutes les élections organisées dans le
pays (élection présidentielle, élections législatives et au niveau des entités administratives
décentralisées).

L’exposé des motifs de la loi constitutionnelle du 27 janvier 1988 donne l’explication

suivante, de cette évolution : « Le contentieux électoral étant une matière essentiellement
politique, il est hautement indiqué qu’il soit vidé par un organe politique ».

Ainsi, en matière de contentieux électoral dans ce régime du monisme intégral642 dit du

Parti-Etat, le recours judiciaire est remplacé par le recours politique, selon l’expression de
l’exposé des motifs précité.643 Cette réforme du système de contrôle des élections aurait dû être

639
C’est l’ordonnance-loi n°87-002 du 10 janvier 1987 portant organisation des élections des membres du Conseil
législatif, des Assemblées régionales, des Conseils de Ville, des Conseils de Zone et des Conseils de
collectivités, JOZ, n°spécial, 1987, pp.7-35.
640
Voir les articles 60 et 67 de la Constitution du 24 juin 1967, telle que révisée par la Loi n°80-012 du 15 novembre
1980.
641
C’est par la loi n°88-004 du 27 janvier 1988 portant révision de certaines dispositions de la Constitution. A partir
du 15 août 1974, cette Constitution fut simplement appelée « Constitution de la République du Zaïre ».
642
On peut lire utilement V.de P. LUNDA BULULU, Conduire la première transition au Congo-Zaïre, collection
Mémoires africaines, Paris, L’Harmattan, 2003, pp.155-158. Cet auteur résume la démarche de raffinement
exquis du monopartisme zaïrois.
643
Dès cet instant, les articles 160, point 3, du Code de l’organisation et de la compétence judiciaires et, 136 à 143
de la procédure devant la Cour suprême de justice sont devenus contraires à la Constitution, donc abrogés en
vertu de l’article 1er des dispositions transitoires de la Constitution.
 272

parachevée par la mise sur pied de la procédure devant le Comité central siégeant en cette
matière délicate.

Mais, le règlement intérieur du Comité central du MPR du 17 octobre 1986 ne fut pas
modifié pour intégrer cette évolution, probablement à cause de la précipitation des évènements
de l’Europe de l’Est, à la suite de la désintégration de l’URSS, qui obligèrent le Président
MOBUTU à faire des anticipations pour réformer le système politique du MPR.644

La Cour suprême de justice ne récupérera son attribution du contentieux électoral qu’en

1990. En effet, l’article 103 de la Constitution de la République du Zaïre, telle que modifiée par
la loi n°90-002 du 5 juillet 1990, énonçait que « sans préjudice des autres compétences qui lui
sont reconnues par la présente Constitution ou par les lois, la Cour suprême de justice connaît
(…) des contestations nées des élections présidentielles, législatives et du référendum ».

A ce jour aussi, la procédure devant la Cour suprême de justice n’a jamais été modifiée
pour tenir compte de cette révision constitutionnelle, les articles 136 à 143 de la procédure portée
par l’ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 ayant été abrogés indirectement et implicitement
par l’article 1er des dispositions transitoires de la Constitution révisée le 27 janvier 1988.645

Par ailleurs, actuellement, la justice constitutionnelle a connu une évolution notable en

rapport avec le contrôle a priori d’actes législatifs et d’actes d’assemblée.646 En effet, la
Constitution de la transition du 4 avril 2003 a introduit la procédure de consultation préalable et
obligatoire de la Cour suprême de justice, toutes sections réunies, avant la promulgation des lois
organiques647 ou avant l’entrée en vigueur des règlements intérieurs de l’Assemblée nationale et
du Sénat.648

Sous cette transition issue du dialogue de Sun City, on peut relever que les actes législatifs
en l’occurrence les lois ordinaires ne peuvent être promulguées sans la consultation du juge

644
Voy F. VUNDUAWE te PEMAKO, A l’ombre du Léopard…, op.cit, t.II, pp.282-288.
645
Cette disposition constitutionnelle est ainsi libellée : « Pour autant qu’ils ne soient pas contraires aux dispositions
de la présente Constitution, les textes législatifs et réglementaires existant à la date d’entrée en vigueur de la
présente Constitution restent maintenus jusqu’au moment de leur abrogation ». A contrario : les textes législatifs
et réglementaires contraires sont purement et simplement abrogés.
646
Cette évolution est largement inspirée par le droit français. En effet, on l’a vu, le Conseil constitutionnel français
exerce un contrôle a priori des lois, contrairement au modèle belge dont le juge congolais était proche jusque là.
Cela est accentué depuis la Constitution du 18 février 2006 qui ramène finalement la justice congolaise dans le
giron allemand.
647
Voir l’article 121, alinéa 2, de la Constitution de la transition.
648
Voir les articles 103, alinéa 2, et 109, alinéa 2, de la Constitution de la transition.
 273

constitutionnel ; mais si elle est faite, un texte de loi déclaré non-conforme à la Constitution,
quoique voté, ne peut plus être promulgué en l’état.649

C’est cette évolution que nous allons tenter de retracer dans les lignes qui suivent.

Section 2: DEVELOPPEMENT DE LA NOTION DE JURIDICTION

CONSTITUTIONNELLE

Nous allons procéder comme dans la section précédente à l’étude de l’évolution de la

notion de juridiction constitutionnelle en droit congolais. Après de développements consacrés à
la création, il s’agit en effet de voir comment cette juridiction a évolué au regard des conceptions
juridiques que nous avons épinglées ci-haut.

En d’autres termes, il est question de voir si par sa production normative, et ici plus
précisément jurisprudentielle, le juge constitutionnel s’est rapproché de sa finalité qui est celle
d’être gardienne de la légalité constitutionnelle et de droits fondamentaux des citoyens. Cet
exercice est efficace du point de vue heuristique car autrement l’étude serait simplement
descriptive et manquerait sans doute sa dimension critique nécessaire à une thèse. Commençons
dès lors par le commencement.

§1. A travers la Loi fondamentale du 19 mai 1960

La lecture des conditions matérielles et législatives de la création de la Cour

constitutionnelle indique d’emblée que le législateur belge, auteur de la loi fondamentale, n’était
guère imprégné lui-même de la nécessité de faire fonctionner au Congo ce qui n’existait pas en
métropole.

Aussi, du point de vue logique, est-il difficile de montrer comment une Cour créée sans
finalité autre que la décoration constitutionnelle pouvait concrètement fonctionner au Congo
d’alors.

Les divers obstacles étudiés ailleurs par la doctrine se sont naturellement entassés ici. En
effet, le fait que le Conseil d’Etat était transitoirement retenu comme juge constitutionnel pour un

649
Voir article 131 de la Constitution de la transition
 274

pays qui allait être indépendant déjà le 30 juin 1960 indique clairement l’intention du constituant
de circonstance de ne pas du tout organiser la protection de la suprématie constitutionnelle.

Il faut souligner par ailleurs les sécessions, rebellions et autres troubles de toute sorte qui
ont empêché le fonctionnement du jeune Etat congolais et donc de sa justice constitutionnelle.

Au demeurant, dès le 30 juin 1960, le Conseil d’Etat saisi comme juge administratif
congolais de transition déclinait sa compétence du fait que le Congo était un Etat étranger
souverain.650 En outre, un peuple, destinataire d’un mécanisme aussi subtil que technique comme
la Cour constitutionnelle, n’avait-il pas besoin de se former ou d’être informé avant de l’utiliser ?

Cet argumentaire est en effet de nature à expliquer, à nos yeux, l’absence totale des arrêts
rendus en matière constitutionnelle par cette Cour qui, du reste, n’a jamais été installée.

L’on peut regretter, à raison, que ce mécanisme n’ait pas fonctionné car il aurait pu
tempérer les élans bagarreurs des politiciens de la première République et ainsi éviter peut-être
au pays les aléas d’un commencement fragile dont les stigmates sont encore perceptibles de nos
jours.

En effet, l’existence de la juridiction constitutionnelle pourtant prévue par la Loi

fondamentale aurait, croyons-nous, mis fin à la révocation inconstitutionnelle de Patrice Emery
LUMUMBA par le Chef de l’Etat.

Dans une jeune démocratie africaine, la justice constitutionnelle joue en effet le rôle ingrat
de conseiller de la République, autrement celui des sages d’une nation qui se retrouve autour
d’un arbre à palabres. Ce recours à l’éthos, comme dirait Augustin KITETE, est comme inscrit
dans le subconscient des congolais qui ont cherché des solutions autour de cet arbre à palabres
appelé dialogue, conclave, conférence, palais de marbre, etc.

En conclusion, il est utile de constater que le légicentrisme d’un régime parlementaire

moniste comme la Belgique a été transféré sans acclimatation au tempérament congolais qui est
plutôt palabreur.

650
Lire E.BOSHAB, La contractualisation du droit de la fonction publique, op.cit, p.32 ; Voy notamment, C.E.
belge, 26 juin 1964, Druet, n°10.734, p.633 ; C.E.belge, 26 juin 1964, Arghiri, n°10.735, p.633 ; C.E.belge,
Tshombe, n°10.736 ; p.633 et C.E.belge, 11 septembre 1964, Debremaeker, n°10.776, p.701, cités par
E.BOSHAB, op.cit, p.32, note 51.
 275

Toutefois, les traces de l’héritage colonial et l’absence de la Cour constitutionnelle comme

mécanisme de modération du pouvoir ont poussé le constituant congolais à revenir sur la notion
en 1964.

§2. A travers la Constitution dite de Luluabourg du 1er août 1964

L’accalmie a permis non seulement les élections générales651 mais surtout, on l’a vu,
l’élaboration d’une Constitution définitive et proprement autochtone même si, on l’a vu
également, des apports doctrinaux étrangers apparaissent dans cette œuvre.652

Le coup d’Etat militaire du 24 novembre 1965 a mis fin à la tentative d’installation d’une
justice constitutionnelle de sorte qu’il est difficile de parler de développement de la notion de
juridiction constitutionnelle. Là aussi, il y a lieu de voir une stagnation car, quoique cela n’ait pas
été l’intention des constituants, la Cour constitutionnelle est demeurée un objet de musée sans
portée réelle ni pour les pouvoirs publics ni pour les citoyens.

La Cour d’appel de Léopoldville appelée à jouer transitoirement ce rôle ne présente aucun

cas traité digne d’intérêt hormis le cas de l’élection contestée de Justin Marie BOMBOKO déjà
cité. 653

Il faut cependant reconnaître que c’est véritablement avec le régime de la deuxième

République que la notion s’installe dans le mental des juristes même si dans les faits du quotidien
ses exigences sont encore lointaines pour le commun des congolais.

L’explication rationnelle est que le régime du maréchal Mobutu apporte la stabilité des
institutions qui se conçoit comme la sève de l’Etat. Institution permanente par définition, la
justice constitutionnelle ne saurait cependant résister aux flux et reflux de la vie mouvante de la
cité comme si elle était enfermée dans une citadelle imprenable. C’est même la preuve irréfutable
qu’il s’agit d’une institution humaine comme toutes celles qu’emporte un fait politique
perturbateur.

Voyons à présent ce qu’il en est de cette période.

651
Lire C.YOUNG, Introduction à la politique congolaise, op.cit, p.
652
Marcel Antoine LIHAU, auteur majeur du texte de cette constitution, n’est-il pas docteur en droit de la célèbre
université de Louvain ? A ce titre, il était porteur du droit belge et occidental de façon plus ou moins
inconsciente.
653
Voy F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.
 276

§3. A travers la Constitution du 24 juin 1967 et les Actes constitutionnels de la transition

Cette période est celle appelée IIème République par certains auteurs654 et parfois par le
constituant lui-même de sorte que nous trouvons dénué d’intérêt le débat académique sur le
nombre de républiques au pays. Elle correspond à la création de la Cour suprême de justice
comme juge d’abord provisoire et enfin définitif de la constitutionnalité.

Cette période peut être aussi classifiée en deux séquences : la première étant constituée de
l’an 1965 à 1990 et que l’on pourrait nommer l’âge d’or du MPR pendant laquelle aucun contrôle
des actes des gouvernants n’était logiquement concevable et où la Cour suprême de justice a du
jouer le rôle ingrat de décorum des institutions pour les besoins de l’image extérieure de la
Nation.655

Et la seconde période allant du discours historique du 24 avril 1990 au 17 mai 1997 au

cours de laquelle des balbutiements des libertés publiques sont non seulement perceptibles mais
et surtout revendiqués même en justice constitutionnelle et administrative.

L’on ne peut pas omettre cependant de noter que c’est la seconde transition précédant la
Constitution du 18 février 2006 qui est le catalyseur réel d’une véritable explosion
jurisprudentielle en République démocratique du Congo.

Soulignons donc qu’avant la libéralisation du régime de la IIème République, il y avait une

sécheresse jurisprudentielle en matière constitutionnelle même si l’on note des arrêts courageux
en matière administrative à la même époque.656

En effet, la libéralisation politique consécutive à la révision constitutionnelle du 5 juillet

1990 est à la base des élans libérateurs de la jurisprudence.

654
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit, p. tente en vain de subsumer cette jurisprudence en une catégorie
nouvelle qu’il qualifie de jurisprudence constitutionnelle incidente. Le premier arrêt proprement constitutionnel
est celui rendu par la Cour suprême de justice dans l’affaire RCE 001 MUTIRI MUYONGO contre HCR-PT du
4 février 1996. Un deuxième sous RCE 002 en cause KALEGAMIRE contre HCR-PT a été rendu plus ou moins
un an plus tard.
655
C’est la période des élections par acclamation dont les justifications théoriques sont trouvées par les thuriféraires
de tout bord dans l’absence soi disant des contradictions idéologiques au sein du peuple zaïrois. Lire
E.BOSHAB, Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du temps, op.cit, p.283, spécialement la note 6.
656
Lire NTUMBA LUABA LUMU, Préface à MABANGA MONGA MABANGA, op.cit, p. 5. Le professeur parle
plutôt de misère de la jurisprudence constitutionnelle et même de béance de la jurisprudence constitutionnelle
principale.
 277

Et de ce point de vue, c’est plutôt le juge administratif suprême qui a donné le la à une
jurisprudence qui était souvent timide en matière de protection de droits humains.657

Ainsi, l’arrêt dit Témoins de Jéhovah peut être considéré comme l’arrêt fondateur non pas
par rapport à son contenu juridique qui peut être ou a été à la base d’une très forte controverse
doctrinale658 mais plutôt par rapport au courage des juges qui ont condamné, après avoir annulé
l’ordonnance expropriant cette association sans but lucratif à caractère religieux, la République.

Là, sans ambages, le juge administratif prenait sa liberté vis-à-vis d’un pouvoir exécutif
longtemps regardé comme le titulaire intégral de la souveraineté nationale et dont les discours
avaient force de loi, et là encore sans fioritures, l’on peut constater une technique de revanche du
juge sur les actes de l’exécutif qui n’emportent pas son approbation.659

Par ailleurs, il sied de noter que cette période de démocratisation de la vie politique en
République démocratique du Congo peut être caractérisée tantôt par la lutte politique classique
tantôt par la lutte armée qui amena l’Alliance des forces de libération du Congo au pouvoir.

A. De 1990 à 1997 ou la transition démocratique

Il est utile de noter d’emblée que hormis les deux arrêts rendus par la Cour suprême de
justice, toutes sections réunies, siégeant donc comme juge constitutionnel, cette période est
essentiellement caractérisée par la survie des mécanisme juridiques de l’époque du MPR qui
constituent comme une sorte d’empêchement dirimant pour ce qui est de la saisine du juge
constitutionnel.

657
Voir arrêt R.A.266 du 8 janvier 1993, Les anciens membres effectifs de l’a.s.b.l dénommée « Témoins de
Jéhovah » contre la République du Zaïre, Bulletin des arrêts de la Cour suprême de justice, années 1990 à 1999,
Kinshasa, éditions du service de documentation et d’études du ministère de la justice, 2003, pp.78-82.
658
Lire VUNDUAWE te PEMAKO, « Réflexion sur la validité de l’Acte portant dispositions constitutionnelles
relatives à la période de la transition au regard du compromis politique global et l’arrêt R.A. 266 de la Cour
Suprême de justice » in Le Soft de Finance, n°127, du 30 mars 1993.
659
Depuis 1974 en effet, une catégorie juridique nouvelle a vu le jour et que la doctrine nomme les lois
présidentielles. Ces lois sont en réalité des actes présidentiels pris en la forme de loi en l’absence du parlement
mis en congé dans le texte constitutionnel même. Dans ces conditions, la distinction entre le prescrit normatif et
le non normatif émanant de la même autorité devient dans le mental d’un peuple analphabète assez délétère. Du
reste, pour un peuple qui baigne dans l’oralité, la parole du chef ne vaut-elle pas loi ?
 278

En effet, à cette époque, il est difficile de recourir aux services du Procureur général de la
République pour agir en appréciation de la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de
loi.660

Au demeurant, cette autorité publique s’était vue confier la quasi-totalité du pouvoir de

saisine de la haute Cour de sorte que la seule parade pour attraire en justice les actes
inconstitutionnels fut de les attaquer en annulation devant le juge administratif. Et, ce dernier a
souvent cédé à la tentation de se déclarer incompétent sur la base de la théorie des actes de
gouvernement. Cette attitude du juge, loin d’attirer les foudres de la critique, est symptomatique
d’une volonté délibérée du juge de ne pas froisser le pouvoir exécutif encore maître de sa
promotion et de sa rémunération.661

Sans entrer dans nombre de querelles doctrinales nées de luttes politiciennes d’après la
Conférence nationale, il sied de remarquer que cette période est riche en rebondissements de tout
genre dans la mesure où la conquête du pouvoir se fait désormais en dehors des canaux
prédéterminés. La prolifération des accords politiques qui traduit une sorte de dérive putschiste
vers la contractualisation du pouvoir d’Etat est à son âge d’or lors de ces sept années de
transition. Il suffit de penser aux accords du palais du peuple, du palais de marbre ou de Nsele,
pour se convaincre que la suprématie de la Constitution avait été foulée aux pieds en l’absence
manifeste d’un gardien de la constitutionnalité.

Ces années-là ne sont donc pas porteuses d’espoir de floraison d’une justice
constitutionnelle effective, efficiente et efficace. Potentiellement, cette période est la plus
porteuse de germes de conflits politiques qui eussent pu remplir les tiroirs de la justice
constitutionnelle si les acteurs politiques avaient souhaité lever les obstacles juridiques ou
imaginer l’intérêt d’un arbitre à leurs querelles. Sur cette voie de compromis politique, nul ne
peut affirmer les limites du compromissoire de sorte qu’en fin des comptes, c’est l’Alliance des

660
Lire article 131 de l’ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 portant procédure devant la Cour suprême de
justice, JOZ, n°7, 1982 ; lire aussi D.KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel et du juge
administratif suprême en droit public congolais…, op.cit, pp.98-99 ; MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA,
« Le contrôle de la constitutionnalité des lois sous l’Acte constitutionnel de la Transition du 9 avril 1994 » in
Annales de la Faculté de Droit, vol.XXV, août 1996, Kinshasa, P.U.Z., pp.321-355 ; D.KALUBA DIBWA, « Le
contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de lois en droit positif congolais », in Revue du
Barreau de Kinshasa/Gombe, n°02/2006, pp.1-17.
661
Voy en ce sens E.BOSHAB, « La misère de la justice et justice de la misère en République démocratique du
Congo » in Revue de la Recherche Juridique, n° XXIII-74, 23ème année, 74ème numéro, P.U.A.M., 1998-3, pp.
1163-1184 ; MATADI NENGA GAMANDA, « La question du pouvoir judiciaire en République démocratique
du Congo. Contribution à une théorie de réforme », in Revue de Droit Africain, n°15, juillet 2000, R.D.J.A.
a.s.b.l, Bruxelles, pp.368-377.
 279

forces démocratiques de libération du Congo qui a eu raison des mécanismes conventionnels

auxquels elle était effectivement tierce penitus extranei.

B. De 1997 à 2006 ou la transition des belligérants

Cette seconde période de transition commence le 17 mai 1997 avec la chute du régime
Mobutu et la prise de pouvoir par Laurent Désiré KABILA. L’époque est à la refondation du
pays après les multiples violations de droits de l’homme dues à la guerre dite de libération.

Les exactions sont telles que les partenaires d’hier de Laurent Désiré KABILA déclenchent
dès le 2 août 1998 une nouvelle guerre qui dure cinq ans et qui ne connut une fin qu’à travers
l’accord global et inclusif de Pretoria. 662

Un tel contexte, l’on s’en doute, n’est pas de nature à favoriser la primauté de la
Constitution qui est au demeurant ravalée au même rang sinon en dessous de l’Accord global et
inclusif.663

Paradoxalement, la méfiance des belligérants est une aubaine pour le juge constitutionnel
congolais. En effet, ne pouvant plus recourir aux armes pour régler leurs querelles politiques, les
anciens belligérants devenus à l’occasion des politiques recourent de plus en plus à
l’argumentaire juridique et le droit constitutionnel prend ainsi la place d’une arme fatale pendant
cette période. Le Chef de l’Etat consulte la Cour suprême de justice presque pour tout. 664 Le
Président de l’Assemblée nationale sollicite même l’interprétation des concepts juridiques avant
même que les textes législatifs aient été adoptés.665 Cette période est aussi, on ne le dit pas assez,
celle qui voit naître le droit de saisine au profit de l’opposition parlementaire.666

662
Lire cet accord dans Congo-Afrique, n°371, XLIIIème année, janvier 2003, Kinshasa, pp.11-28.
663
Lire avec intérêt, F. ZEGBE ZEGS, « La répartition équitable et équilibrée des responsabilités au regard de la
Constitution de la transition et des instruments juridiques internationaux en matière de droits de l’homme en
RDC » in Congo-Afrique, n° 393, Kinshasa, mars 2005, pp. 135-150.
664
Voy D.KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public
congolais…, op.cit, pp. 70-81.
665
M.WETSH’OKONDA KOSO, « L’avis consultatif de la Cour suprême de justice n° RL 10 du 13 décembre 2005
sur l’infraction politique : interprétation ou réécriture de la loi ? » in Les Analyses Juridiques, Lubumbashi, n°
8/2006, janvier-avril, 2006, pp.4-26.
666
Lire D. KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public
congolais…, op.cit, p. 81. L’arrêt R. Const. 06/TSR du 24 mars 2004 est l’arrêt fondateur de ce droit de saisine
même si le non respect des exigences de forme n’a pas permis au juge constitutionnel de trancher la question de
constitutionnalité de la loi sur les partis politiques au fond.
 280

Le contrôle préventif de la constitutionnalité fait son irruption dans le paysage

institutionnel congolais donnant ainsi du travail au juge constitutionnel qui était comme engourdi
dans un sommeil profond lors de la séquence du pouvoir de Laurent Désiré KABILA. Avec ce
dernier, il faut l’avouer, le pays était très loin des rivages de la démocratie et de droits de
l’homme de sorte qu’il fut illusoire de songer un seul instant à la constitutionnalité de actes du
Chef de l’Etat redevenu bizarrement législateur ordinaire avant de lâcher, grâce à la guerre,
quelques compétences à l’Assemblée constituante et législative- parlement de transition nommée
au demeurant par lui-même.667

L’explication de cette léthargie peut en outre relever de l’ordre du système politique qui a
engendré celui sous étude.

On peut, en effet, noter avec le professeur MABI668 que l’effondrement de l’économie

nationale, mêlé aux diverses dérives de la gestion des finances publiques et la privatisation
frauduleuse et illicite du portefeuille de l’Etat assaisonnées à une manipulation monétaire
prédatrice ne pouvaient et n’ont pu que dresser un lit à une rébellion qui mit fin, dans l’euphorie
populaire, au régime politique issu du coup d’Etat militaire du 24 novembre 1965 pour installer
un autre dont la charpente s’appuie, in jure, tout au moins, sur le décret-loi constitutionnel n° 003
du 27 mai 1997 dont l’étude s’impose.

Ce texte revêt une importance tant il inaugure le régime politique issu du coup d’Etat du 17
mai 1997.

Un auteur estime que « dans l’ensemble, le décret-loi ci-dessus s’analyse en un

amendement, assez maladroit de l’Acte Constitutionnel de la Transition dont certaines
dispositions pourtant anachroniques au regard de la nouvelle logique révolutionnaire sont
maintenues en vigueur ».669

667
En effet, Mzee Laurent Désiré KABILA qui concentre entre ses mains les pouvoirs constituant, législatif et
exécutif se présente comme une pâle copie du régime mobutien à son apogée de 1974. Aussi, certainement pour
démentir cette ressemblance qui est préjudiciable à son image, le constituant s’adonna-t-il à quelques
accommodements consistant à donner quelques compétences à l’Assemblée constituante et législative. Dans les
faits, il demeura législateur ordinaire. Ce que confirma du reste la révision constitutionnelle du 1 er juillet 2000.
Voy pour les détails, JORDC, n° spécial, 42ème année, Mai 2001, pp.91-101.
668
MABI MULUMBA, Les dérives d’une gestion prédatrice. Le cas du Zaïre devenu République Démocratique du
Congo, Kinshasa, C.R.P., 1998.
669
MUKADI BONYI, « Note d’observation sous décret-loi n°003 du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et à
l’exercice du pouvoir en République démocratique du Congo » in Revue critique de Droit du travail et de la
sécurité sociale, Kinshasa, n°02/1997, p.5.
 281

Ces imperfections et d’autres qui sont à mettre sur le dos d’une inexpertise avérée et une
précipitation compréhensible de la part des rebelles qui ont trop longtemps attendu, sans plan
politique précis, seront bien décelées à travers l’étude du texte sous examen.670

L’article 29 de ce texte dispose toutefois que « toutes les dispositions constitutionnelles

légales et réglementaires antérieures contraires au présent Décret-loi constitutionnel sont
abrogées ».

L’exégèse de cette disposition permet de dire que les dispositions de l’article 1er de l’Acte
constitutionnel de la transition sont restées en vigueur avec la conséquence que le pays est resté
ancré dans la tradition léopoldienne de l’unitarisme.

Que mieux, et de façon malencontreuse, l’emblème du pays est demeuré le drapeau vert
clair orné au centre d’un cercle jaune dans lequel figure une main droite tenant un flambeau à la
flamme rouge. L’hymne national demeure encore « La Zaïroise » ; la devise et les armoiries
n’ont point connu de changement. Le recours à des experts en légistique aurait permis d’éviter de
tels anachronismes.

Le professeur MUKADI épingle même la résurgence du droit et du devoir sacrés de résister

à tout individu ou groupe d’individus qui prend le pouvoir par la force prévu par l’ancien article
37 de l’Acte constitutionnel de la transition.

Cette disposition à elle seule est apte à faire pâlir le régime qui est l’antithèse parfaite de
son contenu et pourtant elle n’a pas été abrogée !

Il n’en est pas le cas pour la forme de gouvernement instauré par ce texte qui se dit
provisoire déjà en son premier article. La lecture combinée des articles 4, 5, 6,7 et 8 du Décret-loi
constitutionnel sous étude permet d’affirmer qu’il s’agit d’un présidentialisme outrancier qui
ressemble de très près à celui du texte constitutionnel de 1974.

Le Chef de l’Etat représente la Nation, est le Chef de l’Exécutif et des Forces Armées. Il
nomme et révoque les membres du Gouvernement qui sont comptables devant lui même si les
dispositions de l’article 18 du texte sous revue donnent des moyens d’information à l’Assemblée
Constituante et Législative.

670
Lire le texte publié dans un numéro spécial du Journal officiel de la République Démocratique du Congo,
JORDC, 39ème année, mai 1998, pp. 14-28.
 282

Le gouvernement conduit la politique de la Nation telle que définie par le Président de la

République qui peut, dans un message à la Nation, dissoudre anticipativement l’Assemblée
Constituante et Législative.

Le survol de cet article 14 nous convainc de la nature juridique réelle du régime politique
du 17 mai 1997.

Pouvait-il en être autrement, lorsque le préambule de la première mouture dudit décret-loi

constitutionnel fait référence à la déclaration de prise de pouvoir par l’Alliance des Forces
Démocratiques pour la Libération du Congo, AFDL, en sigle, du 17 mai 1997, dont le Chef de
l’Etat dira plus tard qu’il s’agissait « d’un conglomérat d’aventuriers et d’opportunistes » ?

Dans un régime politique où il y a hypertrophie de la personne du Chef de l’Etat, peut-on

étudier le mécanisme juridictionnel de limitation de pouvoir ?

Comme pour renforcer le paradoxe que nous avons épinglé plus haut, ce sont les armes par
la méfiance qu’elles installent qui ont rendu nécessaire le contrôle de constitutionnalité, qui en
ont facilité les modalités d’exercice et finalement qui ont permis à la doctrine d’aborder enfin des
véritables questions de droit constitutionnel. Une sorte d’équilibre de la terreur qui rend
inéluctable la présence d’un arbitre qui joue le rôle mythique de Léviathan. Au demeurant, il ne
pouvait en être autrement tant les armes garantissaient à chacun des belligérants l’inviolabilité
par l’autre. Dans ces conditions, la seule arme invisible mais efficace du combat politique qui est
selon l’expression de Clausewitz le prolongement de la guerre faite autrement, reste et demeure
le droit, en l’occurrence le droit constitutionnel.

Il y a, à notre avis, une corrélation assez évidente entre le passé de dénégation des droits de
l’homme et la nécessité d’endiguer les dérives totalitaires même par les armes qui justifie, en fin
de comptes, le contrôle juridictionnel des lois, expressions législatives de la majorité militaire ou
politique. Autrement, le seul arbitre reste le recours à la force armée avec tout ce qu’il charrie
d’errements de toutes sortes.

Et, là, le rapport des forces n’est toujours pas favorable, sous toutes les latitudes.

Après les élections générales de 2006, le contentieux constitutionnel fait un grand bond en
avant qu’il importe d’examiner tout de suite.
 283

§4. A travers la Constitution du 18 février 2006

C’est l’âge d’or du contentieux électoral législatif et présidentiel dont les retombées
théoriques font l’objet des larges développements de cette étude.671 Il faut d’emblée souligner
l’éclosion d’une jurisprudence certes titubante néanmoins susceptible d’être améliorée.

A cette période qui correspond finalement aux arrêts rendus après les élections de juillet et
octobre 2006, il faut singulièrement attacher le développement de la notion d’actes législatifs. En
effet, dans l’arrêt R.A. 320 du 21 août 1996 dit arrêt TSHISEKEDI, cette notion est déjà
développée en ces termes : « …le vocable actes législatifs dont le contrôle est proscrit couvre
non seulement les lois stricto sensu ou les textes ayant valeur de loi, mais également tout
document ou acte émanant ou accompli dans l’exercice du pouvoir législatif ».672

Cet arrêt pris dans son contexte de 1996 est celui qui met le frein aux élans libérateurs de
1993 déjà signalés mais, en même temps et paradoxalement, il sera utilisé par le juge
constitutionnel d’après 2006 comme référence pour protéger les droits de l’homme.

Nous verrons en effet plus loin qu’à l’occasion des affaires Trésor Kapuku Ngoy et Célestin
Cibalonza Byatarana contre les assemblées provinciales respectivement du Kasaï Occidental et
du Sud Kivu, le juge constitutionnel transitoire a tenu pour acte législatif la motion de censure
adoptée contre ces deux gouverneurs de province.

La haute Cour a utilisé dans un style on ne peut plus concis et précis la catégorie d’acte
législatif comme une sorte de couperet à l’encontre des arguments tendant à son incompétence
matérielle qui n’ont pas manqué d’être soulevés par la défense des assemblées provinciales.

Au-delà de la critique théorique évidente que l’on peut faire auxdits arrêts pour cause qu’ils
mélangent les actes d’assemblée avec les actes législatifs, il y a lieu d’y voir aussi, peut-être, une
volonté délibérée du juge constitutionnel de saisir tous les actes politiques par le droit.673

671
Le greffe de la Cour suprême de justice indique plus de deux cents dossiers enrôlés en matière électorale. C’est le
lieu de déplorer la décision interdisant la vente du bulletin des arrêts rendus en matière électorale qui empêche
justement des statistiques fiables.
672
Voir Bulletin des arrêts de la Cour suprême de justice, Années 1990-1999, éditions du service de documentation
et d’études du ministère de la justice, Kinshasa, 2003, pp.161-162.
673
Voir les développements fort remarquables que consacre à ce phénomène, Louis FAVOREU, La politique saisie
par le droit, Alternance, Cohabitations et conseil constitutionnel, Paris, Economica, 1998. Cependant, s’agissant
de la République démocratique du Congo, l’on peut s’interroger si les juges ont toujours présente à l’esprit cette
nécessité de limiter le pouvoir en élargissant corrélativement l’espace pacifié des droits et libertés
fondamentaux : l’interrogation est capitale mais elle mérite de développements ailleurs.
 284

Il y a là sans conteste un développement de la notion d’actes législatifs dans un sens qui a

premièrement abouti à l’incompétence du juge administratif et dans un second moment à la
compétence du juge constitutionnel pour contrôler les actes mêmes dits d’assemblée. Le débat
sur cette notion et d’autres, montre, si besoin en était encore, que le droit constitutionnel est en
processus de saisir les débats politiques en République démocratique du Congo à travers le juge
constitutionnel.674

Sans anticiper sur les retombées de ces arrêts qui pourraient justifier amplement une autre
étude, l’on peut affirmer que trois décisions de la Cour suprême de justice de l’époque d’après
l’année 1990 c’est-à-dire pendant les deux transitions sont révélatrices déjà de cette tendance à
contrôler les actes d’assemblée que la doctrine française675 et belge676 soustrait du champ du
contentieux administratif.677

Par ailleurs, il ne faudra pas perdre de vue que les élections législatives et même celles des
gouverneurs de province ont donné lieu à une jurisprudence qui, au-delà de la controverse qu’elle
a pu susciter, présente au moins l’avantage d’enrichir le droit public congolais.678

En effet, il importe d’épingler ici les nombreux arrêts d’irrecevabilité pour cause de défaut
de qualité manifeste ou même non apparente dans le chef des requérants du contentieux de
candidature679 ou même de ceux des contestions électorales proprement dites680ou des

674
Lire WETSH’OKONDA KOSO, « La définition des actes législatifs dans l’arrêt de la Cour suprême de justice
R.Const 051TSR du 31 juillet 2007 à l’épreuve de la Constitution du 18 février 2006 », La constitution en
Afrique, site web appartenant au professeur Stéphane BOLLE.
675
R.CHAPUS, Droit administratif général, 2 tomes, 15ème édition, Paris, Montchrestien, 2001.
676
P.LEWALLE, Contentieux administratif, coll. de la Faculté de droit de l’Université de Liège, 2ème édition,
Bruxelles, Larcier, 2002, p.576, n°351. Cet auteur dit qu’aucun prescrit juridique ne soustrait ces actes du
contrôle du juge administratif mais dans la pratique, le Conseil d’Etat se déclare incompétent en référence à la
notion d’actes de gouvernement qui n’a dès lors qu’un fondement doctrinal et jurisprudentiel.
677
Voy F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.857. L’auteur fait toutefois une nuance
en distinguant le juge administratif du juge constitutionnel qui n’est pas en principe limité comme l’est le
premier.
678
Nous faisons allusion entre autres ici à la définition de notions de majorités absolue et relative en jurisprudence
congolaise à partir de l’arrêt rendu en appel dans l’affaire concernant l’élection du Gouverneur de la province du
Bas Congo. Nous y reviendrons.
679
Voir CSJ, Djuma Anabeku, Arrêt RCDC005/KN du 10 avril 2006, inédit ; La Convention chrétienne pour la
démocratie, Lisanga Bonganga, RCDC 012/KN du 13 avril 2006, inédit ; Bonioma Kalokola Alou, RCDC
004/KIN, inédit.
680
Voy CSJ, Lumbala Mbuyi Joseph, RCE/DN/KIN 024 du 2 novembre 2006, inédit ; P.P.R.D., RCE/DN/KN/067
du 21 octobre 2006, inédit ; Mouvement du 17 mai, M17, RCE PR006 du 4 septembre deux mille six, inédit ;
Rassemblement congolais pour la démocratie, RCE PR 007 du 4 septembre 2006, inédit ; Parti Démocratie
Chrétienne, RCE PR 008 du 4 septembre 2006, inédit ; Mukungubila Mutombo Paul Joseph, RCE PR 005 du 1er
septembre 2006, inédit ; Parti Rassemblement pour une nouvelle société, RCE PR 004 du 4 septembre 2006,
inédit ; Kombo Mambu Mingi, RCE PR 001 du 31 août 2006, inédit ; Alliance des démocrates congolais, RCE
PR 002 du 2 septembre 2006, inédit ; Fonus, RCE PR 003 du 4 septembre 2006, inédit.
 285

contestations référendaires qui ont été le fait malheureusement de quelques partis politiques
minoritaires ou même marginaux ou marginalisés681

Ici, s’est posée la question de la recevabilité de la tierce-opposition aux arrêts de la Cour

suprême de justice en matière électorale.682 N’oublions pas toutefois que le juge électoral
suprême a quelques fois siégé sur pied des communiqués de presse ouvrant par là une voie royale
à des contestations aussi nombreuses que variées qui ont émasculé son autorité devant les autres
instances de l’Etat.683

En revanche, le contentieux électoral présidentiel n’a pas été riche en notions susceptibles
d’appuyer l’Etat de droit. Ainsi que nous le verrons bientôt, le juge constitutionnel en cette
matière a emprunté le raisonnement de son collègue de cassation évitant ainsi d’aller dans les
marées hautes du droit constitutionnel.

Il importe cependant de dire en guise de conclusion que le contentieux constitutionnel

congolais a eu des beaux moments et d’énormes difficultés qu’il nous appartient ici d’épingler et
de tenter de résoudre.

En effet, les droits de l’homme ont été durant cette période mieux protégés par le juge
constitutionnel qui s’est moins déclaré incompétent en raison sans doute du fait de la
démocratisation du pays mais aussi par l’onction que semble avoir donné le peuple congolais par
référendum au texte constitutionnel.

Au demeurant, la déclaration par trop fréquente d’incompétence par un juge saisi pour
trancher une querelle politique très vive dans la société peut être perçue à la fois comme un signe
de sagesse institutionnelle, si tant est que cela soit envisageable, et un message sûr que le juge a

681
Voir CSJ, La générale libre socialiste, arrêt RCE 09/05 du 11 janvier 2006, inédit ; Bossasi Epole Bolya Kodya,
arrêt du 1er février 2006, inédit.
682
L’acceptation par la haute Cour de cette voie de recours tantôt sur pied du code de procédure civile tantôt sur
base de la procédure devant la Cour suprême de justice révèle, à coup sûr, un tâtonnement théorique évident sur
le fondement légal de cette voie de recours extraordinaire. Nous y reviendrons en détail au chapitre III de cette
partie.
683
Lire E.BOSHAB, « Le principe de la séparation des pouvoirs à l’épreuve de l’interprétation par l’Assemblée
nationale des arrêts de la Cour suprême de justice en matière de contentieux électoral », MBATA B. MANGU
(sous la direction de) Participation et responsabilité des acteurs dans un contexte d’émergence démocratique,
Actes des journées scientifiques de la faculté de Droit de l’Université de Kinshasa du 18 au 19 juin 2007, PUK,
2007, pp.
 286

pris position pour un de camps en refusant de se prononcer. Il en a été ainsi lors de la période
antérieure à la Constitution de transition de 2003.684

Le développement de la notion de justice constitutionnelle en République démocratique du

Congo n’offre pas encore un visage assuré pour que, dans cette étude, nous ayons la prétention
d’arrêter déjà les traits caractéristiques de cette institution-mécanisme. A défaut de ce faire, nous
pouvons néanmoins étudier les mécanismes institutionnels de l’organisme chargé de contrôler la
légalité constitutionnelle dans ses aspects de compétence.

L’on peut aussi affirmer que l’étude de la compétence est une approche de pure technique
juridique mais qui doit allier la perspective finaliste685 de l’Etat de droit qui se laisse appréhender
ici comme le droit fil de toute l’étude. En effet, sans cette perspective, l’étude des compétences
du juge constitutionnel dans un contexte d’autocratie dénotera d’une sécheresse du point de vue
heuristique car elle sera uniquement descriptive.686

Il s’agit là aussi de voir comment le prescrit constitutionnel trouve application dans de cas
concrets avant d’énoncer, comme il sied dans une étude de ce genre, quelques propositions
susceptibles d’améliorer la compétence de notre juridiction constitutionnelle.

684
Il nous a été donné de voir que chaque fois que la classe politique était en ébullition en attente d’une solution
juridictionnelle, le juge s’est retranché derrière la notion de compétence ratione materiae pour, en fin de
comptes, laisser le problème entier ou en tous cas, à l’avantage du camp qui détient la réalité du pouvoir.
685
Voy F. LUCHAIRE, « De la méthode en droit constitutionnel » in R.D.P., Paris, n° 4, 1981, pp.123-176.
686
Lire P.G. NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, Le contrôle de constitutionnalité en République
démocratique du Congo. Etude critique d’un système de justice constitutionnelle dans un Etat à forte tradition
autocratique, Thèse de doctorat en droit public, Université catholique de Louvain, 2008.
 287

CHAPITRE II :
LA COMPETENCE DU JUGE CONSTITUTIONNEL

La problématique de la compétence du juge constitutionnel a toujours suscité un intérêt

particulier : celui de déterminer la nature de ce juge tant il est vrai que le législateur congolais,
compte tenu de l’importance et de la sensibilité de la matière, a souvent affiché une attitude très
circonspecte.

Il en résulte qu’il y a sans nul doute une corrélation entre le type de régime politique avec
la compétence attribuée à une juridiction en matière constitutionnelle.

Pour être complet, disons d’un mot, que la compétence d’un juge est son aptitude à
instruire et à juger un litige tandis que le juge lui-même est l’autorité investie de ce même
pouvoir, dans les limites et l’étendue de ses attributions. Cette définition rejoint la doctrine qui
enseigne que la compétence peut s’analyser comme une aptitude légale, pour une autorité
publique ou une juridiction, à accomplir un acte ou à instruire et à juger un procès.687

Il s’agira donc dans cette étude de saisir la compétence comme l’étendue et les limites des
attributions constitutionnelles et légales reconnues à la juridiction constitutionnelle par le droit
positif.

Il faut ajouter qu’à chaque niveau interviendra l’approche diachronique qui nous permettra
en même temps que nous étudierons le droit posé de jeter un regard appuyé sur le passé qui est
souvent révélateur de l’évolution de nos mécanismes institutionnels. Au demeurant, abordant une
matière essentiellement prétorienne688, l’approche jurisprudentielle sera ici abondamment
utilisée.

Par ailleurs, les attributions de la juridiction constitutionnelle étant de nature différente

selon la classification que nous en avions dégagée en droit comparé, il importe d’aborder le sujet
par l’analyse des attributions en matière gracieuse avant d’aborder celles que cette juridiction
possède en matière contentieuse.

687
R.GUILLIEN et J.VINCENT (sous la direction de), Lexique des termes juridiques, 6ème édition, Paris, Dalloz,
1985, p.98
688
L’adjectif emprunte ici son sens étymologique latin : praetor : le juge. D’où l’adage : De minimis praetor non
curat.
 288

Section 1 : LES ATTRIBUTIONS EN MATIERE GRACIEUSE

Le juge constitutionnel, on l’a vu à travers l’histoire constitutionnelle de notre pays et

même au travers de l’étude de droit comparé effectuée dans la première partie de ce travail, est
souvent chargé des questions qui ne sont pas contentieuses. Nous les étudions néanmoins parce
que, du point de vue technique, elles font bel et bien partie de la compétence matérielle de cette
juridiction constitutionnelle. Une approche par rapport au fond de la question soumise au juge
aurait à coup sûr empêché l’étude de telles questions qui, disons-le, d’emblée, ne soulèvent
aucune question.

Parmi ces questions qui, apparemment, ne soulèvent aucune question contentieuse jusque
là figurent la réception du serment présidentiel, le constat de la vacance au poste de Président de
la République, la proclamation des résultats électoraux et référendaires, le dépôt de la déclaration
du patrimoine familial du Président de la République et des membres du gouvernement ainsi que
la déclaration de conformité des ordonnances de l’article 145 de la Constitution du 18 février
2006.

Voyons à présent chacun de ces chefs de compétence dans les détails.

§1. La réception du serment constitutionnel du Président de la République

La constitution énonce qu’avant son entrée en fonction, le Président de la République prête,

devant la Cour constitutionnelle, le serment ci-après :…(…).689 L’analyse sémantique et
téléologique des termes du serment relève du droit constitutionnel substantiel qui n’est pas notre
enjeu ici. En revanche, sur la forme, la question que pose cette disposition constitutionnelle est
celle de savoir si le juge constitutionnel a quelque compétence à l’égard de la personne qui prête
ce serment. L’expression utilisée par le constituant est celle que ses prédécesseurs ont souvent
employée, malgré quelques variantes qu’il sied d’épingler. 690

La question acquiert une importance en théorie lorsque le juge constitutionnel qui, ici, est
assujetti à une obligation juridique de recevoir le serment du chef de l’Etat élu, là, s’astreint à une
obligation que ne lui impose aucun constituant. En effet, par arrêt R.S.002/2001 du vendredi 26
janvier 2001, non seulement le juge constitutionnel s’est senti obliger de rendre ledit arrêt mais

689
Constitution de la République démocratique du Congo, article 74, JORDC, 47ème année, numéro spécial, 20 juin
2006, p.19.
690
Constitution, article 74, alinéa 2.
 289

bien plus il a affirmé tirer compétence de recevoir le serment du Général Major Joseph KABILA
de la décision du 17 janvier 2001 prise par le gouvernement conjointement avec le haut
commandement de l’Armée et la résolution n°003 du 24 janvier 2001 par laquelle l’Assemblée
constituante et législative- Parlement de transition a investi le même Général Major Joseph
KABILA, Président de la République, toutes décisions communiquées par leurs auteurs
respectifs à la Cour suprême de justice.

Cet arrêt est symptomatique de l’attachement du pouvoir obtenu par le sang de se blanchir
au contact des hommes en peau de lièvre. Il s’agit donc de la décoration politique. Mais du point
de vue du droit constitutionnel, non seulement la personne qui a prêté serment n’y était tenue de
même que la haute Cour qui l’a reçu a joué de la complaisance que l’on lit du reste dans les
attendus de cet arrêt.

En effet, le premier attendu de cet arrêt est ainsi libellé : « attendu d’une part, que
l’ordonnance du 14 mai 1886 impose aux cours et tribunaux de recourir aux principes généraux
du droit et aux coutumes, pour résoudre une contestation en l’absence d’un texte ».691 Cette
motivation du juge révèle sans aucun doute son embarras à trouver un fondement légal à sa
compétence. Il en trouve deux : les principes généraux de droit et la coutume. En l’espèce, l’on
conviendra qu’il n’y a aucun principe général du droit qui oblige quelqu’un à prêter serment
avant d’exercer une fonction publique. Il s’agit le plus souvent d’une obligation légale ou
statutaire.692

Par ailleurs, la haute Cour qui est souvent vétilleuse avec les juridictions inférieures a
manqué de dire expressis verbis quel principe général du droit était visé au moyen accueilli par
elle. En revanche, le second argument contenu dans le deuxième attendu est qu’il est dans notre
droit constitutionnel un principe général et une coutume selon lesquels un Président de la
République n’entre en fonction qu’après avoir prêté serment devant la Cour constitutionnelle en
tant que témoin de la Nation.

Cet attendu est le plus problématique du point de vue juridique. Il affirme en effet qu’un
même principe peut être à la fois une coutume et un principe général qui est naturellement
différent d’un principe général du droit. Cette confusion théorique n’est pas de nature à rendre
lisible l’arrêt sous examen. Au surplus, l’attendu sous analyse affirme que le Président de la

691
Voy Recueil de textes pour le dialogue intercongolais, JORDC, 42ème année, numéro spécial, Mai 2001, pp.5-7.
692
Ibidem, p.6.
 290

République devrait, selon cette coutume - principe général, prêter serment devant la Cour
constitutionnelle, juridiction inexistante au 26 janvier 2001, la juridiction constitutionnelle
définitive à cette date se dénommant Cour suprême de justice, toutes sections réunies.

Comme pour enfoncer le clou de cette confusion inacceptable de la part d’une haute Cour,
elle souligne que la même coutume sans indiquer laquelle aurait décidé que la Cour suprême de
justice, toutes sections réunies, exercerait les attributions de la Cour constitutionnelle. Nous
sommes en plein dans le délire juridique car le raisonnement de la haute Cour consiste à
proclamer un dogme hérétique selon lequel une coutume peut attribuer des compétences de droit
public à une juridiction. La question théorique que tout constitutionnaliste peut se poser est celle
de savoir à partir de quelle date l’opinio juris sive necessitatis se serait formée au cas où l’usage
en serait établi de manière répétée.693

La répétition dans le temps est insuffisante dans le cas d’espèce, car l’arrêt précédent rendu
en cette matière est celui donnant acte à Laurent Désiré KABILA dit Mzee de sa prestation de
serment en qualité de Président de la République le 27 mai 1997. Cet arrêt comme celui que nous
analysons souffre de mêmes carences théoriques.694

Au nom de cette coutume certainement, la haute Cour va jusqu’à donner acte avec
félicitations les plus ferventes.695 Outre qu’une telle sentimentalité n’est pas habituelle dans le
langage d’une juridiction suprême qui s’arroge le qualificatif d’une Cour constitutionnelle, en
l’absence manifeste des dispositions transitoires de la Constitution, il sied de voir clairement
qu’elle a, ce faisant, statué comme pouvoir constituant originaire en modifiant les termes de la
Constitution de la transition alors en vigueur en cette matière et en créant un organe
constitutionnel : la Cour constitutionnelle.

Après ces critiques purement techniques, affirmons tout de même que la perspicacité des
juges était certainement brouillée par des impératifs extrajuridiques et surtout par la fraîcheur de
693
Sans doute la haute Cour fait-elle déjà allusion au serment du 29 mai 1997 recourant lui aussi aux principes
généraux de droit constitutionnel non élucidés et qui, de ce fait, relèvent d’une herméneutique ésotérique à
laquelle la science du droit n’est pas malheureusement admise. Et même alors, deux hirondelles font-elles le
printemps ? Surtout qu’ici, il n’y a qu’un précédent et même pas deux au moment où siège notre juge.
694
Lire l’arrêt dans, JORDC, numéro spécial, 38ème année, Kinshasa, 1997, pp.6-13 ; lire aussi les pertinentes
critiques de TEKASALA MAWA, La démocratie étranglée ou la problématique de la légitimité du pouvoir du
chef de l’Etat et du droit de résistance du peuple en République démocratique du Congo, Matadi, éditions CEC,
2002, pp.65-67.
695
L’on peut convenir aisément qu’un arrêt n’a pas pour fonction de présenter des félicitations du reste ferventes au
Chef de l’Etat. Tel arrêt ne peut s’analyser que comme une sorte d’excès de pouvoir justifié par une allégeance
faite par la haute Cour au nouvel homme fort. Comment une Cour de justice peut-elle autrement féliciter un
individu qui accède au pouvoir en dehors des schémas juridiques sans se renier ?
 291

la poudre des armes sorties des camps militaires suite, dans le premier cas, à la victoire de
l’AFDL et dans le second cas, à l’assassinat du Chef de l’Etat. Tout ceci révèle au fond que
l’indépendance de la justice sera un vain mot si ceux qui doivent l’incarner sont généralement
des individus sans caractère. Cet aspect psychologique du tempérament humain ne doit pas être
oublié lors de nominations de cadres dans la magistrature de notre pays.

La lecture du texte constitutionnel n’indique pas de façon expresse que la Cour

constitutionnelle doive donner acte du serment constitutionnel du Président de la République. Les
textes constitutionnels de la période antérieure étaient mieux rédigés à cet égard. 696 Il est
cependant logique qu’un procès-verbal soit établi à la suite de la cérémonie ou plus exactement
de l’audience solennelle.

Dès lors, l’arrêt de donner acte revêt ici la valeur juridique d’un procès-verbal constatant
l’accomplissement d’un acte juridique. L’intérêt est qu’à dater de cet arrêt qui doit être publié
comme tous les arrêts de la Cour constitutionnelle au Journal Officiel, le Président de la
République entre effectivement en fonction et son mandat commence donc à courir à l’égard de
tous. 697

L’avantage du nouveau texte constitutionnel, c’est qu’il désapprouve les deux arrêts ci-haut
analysés en renouant avec la tradition républicaine congolaise.698

Nous venons de voir que le constituant a prévu l’intervention du juge constitutionnel en

cette matière comme autorité publique chargée de recevoir l’accomplissement d’une formalité
essentielle du pouvoir politique sans toutefois lui confier le pouvoir juridictionnel ; le juge ne
tranche aucune question. Il n’est pas juge.

696
Lire attentivement les textes et les références reproduites sous la note 612 ci-dessous.
697
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit, p.23.
698
Lire article 56 alinéa 6 de la Constitution du 1er août 1964, M.C., numéro spécial, 1965 ; article 22 de la
Constitution du 24 juin 1967 ; article 32 de la Constitution telle que révisée par la loi n°74-020 du 15 août 1974 ;
article 39 de la Constitution de la République du Zaïre dans sa mise à jour du 1 er janvier 1983, JO, n°1 du 1er
janvier 1983, p. 15 ; article 39 modifié par l’article 1er de la loi n°90-002 du 5 juillet 1990 portant révision de
certaines dispositions de la Constitution. Tous les textes de la IIème république prévoient ce serment devant une
haute juridiction avec des compositions qui varient dans le temps. Les deux textes de transition, en l’occurrence
celui contenu dans la loi n°93-001 du 2 avril 1993 portant acte constitutionnel harmonisé relatif à la période de la
transition, JO, 34ème année, numéro spécial, avril 1993 et celui issu de l’Acte constitutionnel de la transition, JO,
35ème année, numéro spécial, avril 1994, ont omis d’indiquer ce serment pour la simple et bonne raison que ces
textes s’appliquent au Président Mobutu comme partie prenante aux accords politiques ayant donné lieu à
l’écriture constitutionnelle et non à tout Président de la République. Le serment en cette occurrence eut été une
formalité inadmissible pour une partie aux accords qui, au demeurant, détenait les rênes du pouvoir.
 292

Dans l’abstrait, qu’adviendrait-il si la personne qui se soumet à la prestation de serment

n’est pas celle élue par le peuple et proclamé précédemment par la Cour? Il est évident que
l’alinéa 1er de l’article 74 de la Constitution déjà invoqué devrait interdire à la Cour
constitutionnelle de recevoir tel serment.

Voilà que ce qui n’était qu’une simple matière gracieuse peut donner lieu à contentieux. En
est-il de même de la vacance du Président de la République ?

§2. Le constat de la vacance au poste de Président de la République

Constater la vacance signifier déclarer officiellement le poste vacant, non occupé. Sans
rentrer dans la nomenclature de différentes vacances organisées par les constitutions passées de
notre pays, l’on peut relever que la Constitution de la transition retenait les cas d’ouverture ci-
après pour la vacance au poste de Président de la République : la démission, le décès,
l’empêchement définitif, la condamnation pour haute trahison, le détournement des deniers
publics, la concussion ou la corruption.699

Dans l’occurrence d’un des événements prévus à cette disposition constitutionnelle, le

constituant a confié le constat de cette vacance à la compétence exclusive de la Cour suprême de
justice saisie par le gouvernement.700

Par ailleurs, il importe de noter que sous la première et au début de la seconde République,
cette mission était réservée à la Cour constitutionnelle.701

Il faut relever pour être complet sur l’historique que cette juridiction fut supprimée par la
loi constitutionnelle du 15 août 1974 qui attribua cette compétence au Bureau politique702, puis le
Comité central hérita de cette prérogative du fait de la révision constitutionnelle du 25 novembre
1980.703

699
Voy article 66 alinéa 1er de la Constitution de la transition.
700
Voy article 66 alinéa 2 de la Constitution de la transition.
701
Voy article 57 alinéa 1er de la Constitution du 1er août 1964 ; article 23 alinéa 1er de la Constitution du 24 juin
1967.
702
Voy article 33 alinéa 1er de la Constitution révisée par la loi du 15 août 1974.
703
Voy article 40 de la Loi n°80-012 du 25 septembre 1980 portant révision de la Constitution du 2’ juin 1967.
 293

A la suite du discours du Président de la République du 24 avril 1990, la révision

constitutionnelle du 5 juillet 1990 et l’Acte constitutionnel de la transition confièrent à la Cour
suprême de justice cette compétence.704

En revanche, le décret-loi n°003 du 27 mai 1997 n’ayant prévu cette procédure, la vacance
provoquée par l’assassinat du Président Laurent Désiré KABILA, le 16 janvier 2001, a été
comblée à l’issue d’une procédure anticonstitutionnelle qui a impliqué tous les pouvoirs de
l’Etat : le Gouvernement, l’Assemblée constituante et législative – parlement de transition et la
Cour suprême de justice.

Le constituant de 2006 a aussi disposé qu’en cas de vacance pour cause de décès, de
démission ou pour toute autre cause d’empêchement, les fonctions de Président de la République,
à l’exception de celles mentionnées aux articles 78, 81 et 82 c’est-à-dire le pouvoir de
nomination des membres du gouvernement, des hauts cadres du pays et des magistrats, sont
provisoirement exercées par le Président du Sénat. 705

Il ressort de la lecture de cette disposition constitutionnelle confirmée d’ailleurs par le texte

exprès de la Constitution qu’il s’agit d’une vacance suivie de plano par un intérim
constitutionnel. 706 L’intérim prend fin par l’élection et la prise de fonction du nouveau Président
de la République qui a ainsi un mandat plein.

Cette élection, en cas d’empêchement définitif déclaré par la Cour constitutionnelle, doit,
sur convocation de la Commission électorale nationale indépendante, avoir lieu soixante jours au
moins et quatre-vingt-dix jours au plus, après l’ouverture de la vacance ou de la déclaration du
caractère définitif de l’empêchement.707

A ce niveau, cette disposition appelle un commentaire spécifique en ce qu’elle pose au

moins deux questions de droit à savoir : la définition de l’empêchement définitif et la nature
juridique de la décision de proroger le délai électoral prévu à cette même disposition.

Le constituant congolais ne définit pas l’empêchement définitif. Il se contente d’en

déterminer les modalités d’intérim en cas de vacance qu’il provoque sans dire en quoi il consiste.
Le recours à la doctrine permet de dire que l’empêchement définitif s’entend d’un « obstacle qui

704
Lire article 54 de l’Acte constitutionnel de la transition de 1994.
705
Voy article 75 de la Constitution du 18 février 2006.
706
Voy aussi l’article 76 alinéa 2 de la Constitution.
707
Voy article 76 alinéa 3 de la Constitution.
 294

ne permet pas au titulaire d’une fonction publique de l’exercer normalement ».708 D’autres
auteurs, se fondant sur un critère plutôt organique et formel voient dans l’empêchement
« l’impossibilité officiellement constatée pour un gouvernement d’exercer ses fonctions ».709

Il convient de souligner que dans le cadre du droit français qui sert de cadre théorique à ces
définitions, la distinction est faite entre l’empêchement provisoire ou momentané et
l’empêchement définitif ; l’empêchement provisoire entraîne la suppléance par le Premier
ministre710 tandis que l’empêchement durable provoque l’intérim.711

Il apparaît clairement que la distinction tient à l’intensité ou la durée de l’empêchement.

Ainsi, la maladie du Président de la République qui l’aliterait pendant plus de six mois pourrait
selon les circonstances de l’espèce être retenue comme empêchement définitif. Il faut dire
cependant que s’agissant d’une question de fait, elle est laissée à l’appréciation souveraine du
juge constitutionnel saisi, dans tous les cas de vacance, par le Gouvernement. 712 En revanche, les
hypothèses d’empêchement peuvent être variées, et difficile également l’appréciation du seuil au-
delà duquel un empêchement devient définitif. 713

Il faut cependant relever une autre hypothèse qui est sous entendue par cette disposition
constitutionnelle : le gouvernement refuse de saisir la Cour constitutionnelle. Il se passera que la
situation sera délicate si le gouvernement ne devait pas saisir le juge constitutionnel, soit par
calcul politique, soit pour toute autre raison. Sur ce point, qui, il faut le dire, frôlerait le ridicule,
la Constitution est muette.714

En droit positif congolais, la suppléance qui est provoquée par un empêchement

momentané est, au vœu du constituant, confiée au Premier ministre mais sur délégation expresse
de pouvoir de convoquer et de présider le Conseil des ministres.

A contrario, l’on peut dire que la suppléance de plano n’est pas organisée. Si le Chef de
l’Etat n’opère aucune délégation de pouvoir au profit du Premier ministre, en cas de cohabitation
708
Lire P.AVRIL et J.GICQUEL, Lexique. Droit constitutionnel, 7ème édition, Paris, PUF, 1998, p.54, v°
Empêchement.
709
R.GUILLIEN et J.VINCENT, Lexique des termes juridiques, 6ème édition, Paris, Dalloz, 1985, p.186, v°
Empêchement.
710
Voy article 21 in fine de la Constitution française.
711
Voy article 7 de la Constitution française.
712
Voy article 76 alinéa 1er in fine de la Constitution du 18 février 2006.
713
Lire Th.S.RENOUX et M.de VILLIERS, Code constitutionnel, op.cit, p.250.
714
Voir dans ce sens, J. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 10ème édition, Paris,
Montchrestien, p.626, note 27.
 295

des majorités par exemple, ce dernier sera dans l’impossibilité juridique de convoquer et de
présider le conseil des ministres.

Par ailleurs, avançons que le juge constitutionnel constate la vacance de façon en principe
non polémique étant donné le caractère certain de l’événement qui en est la cause : le décès, la
démission, à quoi peut être ajoutée une condamnation entraînant la destitution prononcée par la
Cour constitutionnelle.715

En revanche, même si la délégation de pouvoir qui est une incompétence matérielle qu’une
autorité publique s’impose momentanément doit être expresse et non implicite, il convient aussi
de noter que l’usage de l’indicatif présent par le constituant entraîne une obligation, dans le chef
du Président de la République empêché, de déléguer.

En effet, par la délégation de pouvoir, la doctrine la plus éclairée enseigne que l’autorité
délégante se dessaisit d’une partie de sa compétence au profit du délégataire. Elle opère ainsi une
nouvelle répartition de compétences et, tant qu’elle n’a pas abrogé la délégation, elle ne peut plus
716
intervenir dans le domaine transféré. Somme toute, le refus de déléguer pourrait être retenu
comme une violation intentionnelle de la Constitution tant cette incartade est constitutive de
l’infraction politique de haute trahison, pour briser son inertie, par la Cour constitutionnelle.717

Le second problème juridique posé par la lecture de l’article 76 alinéa 3 de la Constitution

de la IIIème République est celui de la nature juridique de la décision de proroger le délai
électoral prévu par le constituant.

Il s’agit, à n’en point douter, d’une décision constituante tant le juge constitutionnel siège
comme pouvoir constituant dérivé habilité à modifier le texte de la Constitution en ce qui est du
délai constitutionnel de l’élection en cas de vacance provoquée par un empêchement définitif.
Cette nature juridique particulière qui est surprenante élève cependant le juge constitutionnel
siégeant ici en matière gracieuse en une autorité constituante dérivée d’un type particulier.

A deux reprises, le juge constitutionnel congolais a déjà pris la décision de proroger la

durée de la transition politique alors que celle-ci était prévue par la Constitution de la

715
Voy article 167 alinéa 1er de la Constitution.
716
Voy F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.679.
717
Lire article 165 alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
 296

transition.718 L’on doit indiquer qu’une opinion contraire en droit français estime que l’équivalent
de cette disposition dans la Constitution du 4 octobre 1958 accorde plutôt soit une compétence
discrétionnaire (alinéas 6 et 10 de l’article 7) soit une compétence liée (les alinéas 7,8 et 9 du
même article).719

Cette opinion n’emporte pas nos suffrages au double motif qu’elle utilise un vocabulaire
propre au droit administratif et voit dans le juge constitutionnel un simple régulateur de
l’opération électorale.

En effet, les notions de compétence discrétionnaire ou liée dénaturent ici le caractère

purement constituant du pouvoir que le constituant originaire accorde au juge constitutionnel. En
outre, quelle serait la sanction de l’irrespect de cette compétence liée ou du non usage de la
compétence discrétionnaire ?

Nous pensons qu’il s’agit de la compétence constitutionnelle accordée au juge non point
comme juge car ici il n’exerce aucune activité juridictionnelle au sens strict du terme mais plutôt
comme autorité constituante. Autrement, il est théoriquement difficile d’expliquer et de fonder
l’autorisation de proroger le délai fixé par la Constitution sans prendre une décision de même
nature juridique.

Si la nature de cet acte est infraconstitutionnelle, comme semblent le suggérer Messieurs

RENOUX et de VILLIERS, il y a lieu de constater qu’elle est incontestablement
inconstitutionnelle. Si elle est après tout conforme à la Constitution, c’est parce qu’elle est
l’émanation de l’autorisation constituante. Cette autorisation constituante confère, en théorie, une
même nature à l’acte qui est pris dans son sillage.

Sur le fond, disons qu’en cas de démission ou de décès, le juge constitutionnel constate,
d’une part, que sont réunies les conditions prévues à l’article 75 de la Constitution relatives à
l’exercice provisoire des fonctions du Président de la République par le Président du Sénat,
d’autre part, que s’ouvre, à partir de cette date, le délai fixé par l’article 76 alinéa 3 pour
l’élection du nouveau Président de la République.720

718
Lire Décision conjointe n° 001/DC/AN/SEN/05 du 17 juin 2005 portant prolongation de la durée de la transition
et la Décision conjointe n° 002/DC/AN/SEN/05 du 14 décembre 2005 portant prolongation de la transition.
719
Voy Th.S.RENOUX et M.de VILLIERS, op.cit, p.250.
720
Voir les Déclarations du Conseil constitutionnel français des 28 avril 1969 et 3 avril 1974, Recueil du Conseil
constitutionnel, pp.33 et 65 citées par Th.S.RENOUX et M.de VILLIERS, op.cit, p.249.
 297

Il reste le problème du moule juridique d’expression de cette déclaration de vacance. Si en

droit français, elle s’énonce sous forme effectivement d’une déclaration en raison du caractère
non expressément juridictionnel de cette instance, il importe, chez nous, que la Cour prenne un
arrêt car il nous semble être le seul mode d’expression d’une juridiction de ce rang.

Par ailleurs, les articles 41 et 42 du projet de loi organique portant organisation et

fonctionnement de la Cour constitutionnelle se limitent à dire que cette dernière connaît de la
vacance et de la prolongation du délai de l’élection du Président de la République. 721
Pareille
formulation est on ne peut plus mince. Il suffit de se rappeler que la prolongation du délai
d’élection est une question proprement politique pour se rendre compte que le futur législateur
organique pourrait ajouter quelques mécanismes protecteurs des droits de l’homme comme le
siège de la Cour qui doit, en cette matière, se composer en plenum.

En conclusion, la déclaration de vacance doit être entendue au sens juridique du terme

c’est-à-dire d’une situation juridique qui est constatée et non constituée. Ainsi l’arrêt à rendre par
la haute Cour sera déclaratif du décès, de la démission ou de l’empêchement définitif qui auront
préalablement existé.

La Cour heureusement ne constitue aucun droit nouveau au profit de personne, sauf à

étudier plus loin les effets attachés aux décisions de la Cour constitutionnelle à l’égard des
tiers.722

Il n’en est pas de même en ce qui concerne les arrêts de proclamation des résultats
électoraux dont le caractère constitutif va être étudié dans le paragraphe qui suit.

§3. La proclamation des résultats électoraux et référendaires

L’étude de ce paragraphe va tourner autour de la compétence à la fois constitutionnelle et

légale de proclamer les résultats des élections et du referendum.

En sus, il sied de dire d’emblée que la proclamation des résultats vient à la suite soit des
contestations électorales contentieuses dont l’étude interviendra à la seconde section du présent
chapitre, soit de la transmission sans contestation des résultats provisoires par l’autorité

721
Projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, op.cit, p.11.
722
Lire dans ce sens et à propos de ces effets à l’époque antérieure à la Constitution sous examen, D.KALUBA
DIBWA, « Le contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de lois en droit positif congolais »,
in Revue du Barreau de Kinshasa/Gombe, n°02/2006, pp.1-17.
 298

administrative indépendante instituée par le constituant. Commençons par les résultats électoraux
avant de voir le cas des résultats référendaires.

A. Cas des résultats électoraux

Aux termes des dispositions des articles 71 alinéa 3 et 161 alinéa 2, il ressort clairement
que les autorités politiques supérieures de notre pays doivent être déclarées élues. S’agissant de
la procédure à suivre, le futur législateur organique a prévu deux articles qui se limitent à énoncer
que la procédure est régie par la loi électorale et la loi sur le referendum.

Pareille formulation est également mince, à l’évidence. Nous dirons pourquoi après avoir
analysé brièvement la proclamation de l’élection présidentielle.

1. Election présidentielle

La lecture combinée de l’article 72 de la loi n°06/006 du 9 mars 2006 portant organisation

des élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales723 et 161
alinéa 2 de la Constitution donne à comprendre que le juge constitutionnel est notamment chargé
de proclamer les résultats définitifs des élections présidentielle et législatives dans les 48 heures
qui suivent la transmission des résultats provisoires si aucun recours n’a été introduit devant cette
juridiction.

L’on peut observer aisément que prima facie le juge constitutionnel joue là le rôle
semblable à celui d’une autorité publique chargée de proclamer les résultats des élections même
si en cas de contestation, le pouvoir de proclamer semble émerger de la nature même du
contentieux en question. En effet, dans une joute électorale qui se mue en bataille prétorienne, il
est évident que des droits subjectifs sont en action et que la proclamation des droits reconnus par
le juge semble être l’issue normale du litige qui est ainsi tranché.

C’est d’ailleurs ce qu’exprime le prescrit de l’article 75 de la loi électorale lorsqu’il dispose

que « si les recours sont déclarés irrecevables ou non fondés, la Cour suprême de justice (…)
proclame les résultats définitifs des élections ». Ainsi, la Cour suprême de justice a-t-elle, « après
examen, déclaré irrecevables les recours enrôlés sous RCE PR 001, 002, 005, 007 et 008 ; elle
s’est déclarée incompétente en ce qui concerne le recours enregistré sous RCE PR 006 et a
723
Loi dite électorale, JORDC, numéro spécial, 10 mars 2006, colonnes 1-61, ou JORDC, 47ème année, numéro
spécial, 20 juin 2006, p.146.
 299

déclaré non fondés les recours enrôlés sous RCE PR 003 et 004 ; proclamé les résultats définitifs
ci-après (…) ».724

Cet arrêt pose un réel problème juridique car il évacue huit recours en contestations
électorales présidentielles par un attendu qui est loin d’incarner une motivation digne d’une Cour
constitutionnelle. Dire que la Cour a déclarés irrecevables tels recours ou non fondés tels autres
n’est nullement synonyme d’une motivation car la lecture simple d’un tel arrêt ne permet à
personne même pas aux juges eux-mêmes de savoir les soutènements juridiques qui ont engendré
la décision.

Naturellement, l’arrêt a ouvert le second tour de l’élection présidentielle en disant de façon

laconique mais claire que « sont admis à se présenter au second tour, conformément à l’article
114 de la loi n°06/006 du 09 mars 2006, Messieurs KABILA KABANGE Joseph et BEMBA
GOMBO Jean Pierre, les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre des suffrages
exprimés au premier tour ».725

L’arrêt pose en outre le problème de la composition de la Cour suprême de justice qui l’a
rendu. Au 15 septembre 2006, la Constitution de 2006 est en vigueur et porte que c’est la Cour
constitutionnelle qui est compétente en matière de contentieux électoral présidentiel et
législatif.726 Or, la disposition transitoire de cette même Constitution attribue cette compétence à
la Cour suprême de justice727 sans dire en quelle de ses diverses formations.

Or, en plus, la haute Cour dans l’arrêt commenté affirme avoir siégé, en ses chambres
réunies, sans indiquer en laquelle de ses trois sections. Procédons donc par élimination : la haute
Cour n’a pu siéger ni en matière relevant de la section de législation, ni en celle relavant de la
section administrative. La seule possibilité étant qu’elle aurait siégé en sa section judiciaire,
toutes chambres réunies. Or, là aussi, il y a un gros problème car l’article 155 et même l’article
156 du code de l’organisation et de la compétence judiciaires728 déterminent limitativement les
matières relevant de cette section sans citer le contentieux électoral.

724
Lire CSJ, arrêt RE 05 du 15 septembre 2006, inédit, p.3.
725
Ibidem, p. 5.
726
Article 161 alinéa 2 de la Constitution.
727
Lire article 223 de la Constitution.
728
Lire articles 155 et 156 du code de l’organisation et de la compétence judiciaires tel qu’il résulte de l’ordonnance-
loi n°82-020 du 31 mars 1982, JOZ, numéro 7, du 1er avril 1982, pp.39-53.
 300

Le contentieux électoral n’est cité qu’à l’article 160 du même code. Ici, aussi, il faut se
rappeler qu’en ce qu’il était en flagrante contradiction avec la révision constitutionnelle de 1988
déjà citée, le troisième point de l’article 160 était abrogé et n’existe pas.

Ainsi donc, à notre avis, seules les sections réunies peuvent être considérées comme le seul
juge constitutionnel en droit congolais et comme cette matière est confiée à ce juge, il est seul
qualifié à trancher les contestations électorales.

Ayant donc siégé comme il l’a fait, le juge suprême congolais a erré et égarer les acteurs
politiques dans la mesure où il n’a pas dit le droit dans toute sa splendeur. Or, statuant comme
juge constitutionnel transitoire, ou même définitif à l’époque, la Cour suprême de justice ne peut
être composée qu’au nombre de sept, aux termes de l’alinéa 4 de l’article 54 du code de
l’organisation et de la compétence judicaires qui dispose que « lorsqu’elle statue toutes sections
réunies, la Cour suprême de justice siège au nombre de sept membres au moins ».

C’est le lieu de vider une confusion que semblent entretenir nos vénérables juges de
l’entendement de l’article 74 alinéa 8 de la Loi dite électorale qui dispose que « le contentieux
des élections est toujours jugé par une juridiction siégeant au nombre de trois juges au
moins ».729

Cette disposition qui est une pétition de principe pour toutes les hautes juridictions, car
celles-ci siègent déjà toujours à trois membres au moins, n’est applicable que pour les tribunaux
de paix ou les tribunaux de grande instance qui eux aussi siègent à trois juges respectivement en
matière coutumière et en matière répressive.

Ainsi dit, cet énoncé législatif n’exprime nullement le souhait du législateur de voir la
composition du juge constitutionnel changer. Il suffit de remarquer que cet énoncé législatif est
général à toutes les juridictions pour ne pas avoir à écarter une disposition expresse et spéciale
concernant la Cour suprême de justice devenue juge constitutionnel transitoire.

Au demeurant, dire trois juges au moins n’exclut pas que le siège ait plus de trois membres.
Dans l’arrêt étudié, la Cour a siégé effectivement à plus de trois membres sans être pourtant une
formation prévue par la loi pour connaître de la contestation électorale. Ce problème a été posé

729
Voy article 74 alinéa 8 de la Loi électorale, JORDC, 47ème année, numéro spécial, 20 juin 2008, p.148. C’est
nous qui soulignons.
 301

lors de l’arrêt RCE PR 009 du 27 novembre 2006730 et la haute Cour avec une simplicité biblique
a tout simplement dit qu’il n’en était rien en opinant que « les articles 54 alinéa 4 et 160 du code
de l’organisation et de la compétence judiciaires relatifs au contentieux des élections ne sont pas
d’application en l’espèce ».731 Et le problème de compétence technique de se reposer dans de
termes renouvelés !

Depuis cet arrêt, la Cour sera démasquée, car brusquement sans trouver un autre fondement
juridique, elle siégera à sept membres pour proclamer « élu à la majorité absolue, Président de la
République démocratique du Congo, Monsieur KABILA KABANGE Joseph ».732

Comment le même jour, deux arrêts peuvent-ils émaner d’une même haute juridiction et
répondre de deux façons diamétralement opposées à une même question de droit ? Comment dès
lors cultiver la crédibilité scientifique des dires pour droit de la Haute Cour ? Ces interrogations
sont autant de clefs pour tenter de comprendre comment la matière électorale qui est contentieuse
par définition se retrouve confiée au juge constitutionnel au titre d’autorité chargée de proclamer
les résultats définitifs. C’est vrai également en ce qui concerne les élections législatives.

2. Elections législatives :

Nous avons vu à l’occasion du paragraphe précédent que cette matière ressortit à la fois du
contentieux électoral et des matières gracieuses attribuées au juge constitutionnel.

Sans entrer dans de longs développements que nous réservons à la seconde section du
présent chapitre consacré à la compétence contentieuse de la Cour constitutionnelle, il y a lieu de
remarquer que celle-ci exerce cette compétence, dirait-on, de proclamation tant au niveau
national qu’au niveau provincial pour ce qui est des résultats obtenus à ce niveau et contestés par
voie d’appel.

a) Elections législatives nationales

L’article 127 de la loi électorale renvoie au prescrit des articles 68 à 72 de la même loi pour
ce qui est de la proclamation des résultats définitifs des élections législatives nationales. En effet,
l’article 72 expose l’obligation qu’a la Cour suprême de justice de proclamer les résultats

730
Voy CSJ, MLC contre KABILA KABANGE Joseph, arrêt RCE PR 009 du 27 novembre 2006, inédit.
731
Ibidem, dixième feuillet, inédit.
732
Voy RE 006 du 27 novembre 2006, inédit, feuillets troisième et quatrième.
 302

définitifs des élections législatives (…) dans les 48 heures qui suivent la transmission des
résultats provisoires si aucun recours n’a été introduit devant elle.

En cas de recours contre les élections législatives nationales, dispose l’article 74 alinéa 3 de
la même loi, la Cour dispose d’un délai de deux mois à compter de la date de leur saisine pour
rendre ses décisions.

Sans anticiper sur cette question relative au délai endéans lequel l’arrêt de proclamation
doit être rendu, il importe de remarquer que le futur législateur organique a réglé la difficulté en
posant qu’il s’agit d’un délai d’ordre non sanctionné en droit.733

Il est donc évident que la proclamation sans recours conserve effectivement un caractère
gracieux tandis que l’exercice des recours par les protagonistes malheureux de l’élection imprime
à la proclamation faite en cette occurrence un caractère contentieux que nous étudierons plus
tard.

Affirmons seulement que l’arrêt de proclamation confère à l’élu une sorte de droit à
devenir député national qui sera confirmé par la plénière de l’assemblée nationale. Nous disons
droit à devenir député car l’arrêt ne suffit pas pour emporter validation du mandat obtenu dans sa
circonscription électorale. Il est possible que l’arrêt soit contesté par les voies de droit que nous
analyserons bientôt. 734

Dès lors la sécurité juridique veut que la qualité de député ne soit réellement acquise
qu’après la validation des mandats. Si cette procédure est souvent celle que les assemblées
parlementaires appliquent dans leurs hémicycles, il importe de noter qu’elle pose une question
théorique de fond : qui valide l’assemblée plénière à valider ? La réponse à cette interrogation
interdit justement de voir une instance juridictionnelle dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.

La validation des mandats est une formalité administrative de contrôle de présence mais
aussi un acte politique important. Il faut lui reconnaître également la vertu de créer des droits et
des obligations dans le chef du député, soit un véritable statut de droit public.

733
Lire projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, inédit, exposé
des motifs, p.3.
734
Il est acquis à ce jour que la tierce-opposition et le recours en rectification d’erreur matérielle ont été utilisés
pendant la période suivant le contentieux électoral d’après 2006 comme voies de recours contre les arrêts de
proclamation de résultats transformant du même coup ces recours en contestations électorales.
 303

Il s’agit, en fin de comptes, d’un acte parlementaire dont la légalité constitutionnelle peut
être contrôlée par le juge constitutionnel en vertu de l’article 144 de la procédure devant la Cour
suprême de justice.735

Il sied de dire d’emblée à ce niveau que le futur législateur organique marque un recul car
il ne dispose aucunement sur le contrôle des actes parlementaires comme c’est le cas de l’article
144 vanté qui a trouvé deux cas d’application en droit congolais.736

Réfutant l’argument avancé par MABANGA MONGA MABANGA selon lequel, l’article
144 invoqué serait lui aussi abrogé par la révision constitutionnelle portée par la loi n°88-004 du
29 janvier 1988,737il convient tout simplement de noter que la disposition censée l’avoir abrogé
porte sur le contentieux électoral confié au Comité central du Mouvement populaire de la
Révolution et non sur le contentieux portant sur « les recours dirigés contre les actes du Conseil
législatif(Parlement) refusant la validation des pouvoirs ou constatant la démission d’office d’un
de ses membres ». 738

La nuance eût été, nous en convenons, que le dernier alinéa de cet article 144 en ce qu’il
renvoie aux articles 138 à 143 serait abrogé encore que le contenu d’une norme peut être
maintenu dans une procédure qui reste somme toute étrangère à celle qui est visée par
l’abrogation implicite exposée.

En effet, pour que l’abrogation implicite des normes joue, il faut mais il suffit que les deux
normes soient intervenues dans le même champ et qu’elles soient donc contradictoires. La double
exigence de l’herméneutique juridique manque en l’espèce, les normes prétendument en
contradiction relevant de deux contenus différents et, de ce fait, ne présentant aucune
contradiction.739

Voyons à présent ce qu’il en est de cette compétence concernant les élections législatives
provinciales.

735
Lire article 144 de la procédure devant la Cour suprême de justice, JOZ, n°7, 1er avril 1982.
736
Lire CSJ, MUTIRI MUYONGO contre HCR-PT, arrêt RCE 001/96 du 4 février 1997, in MABANGA MONGA
MABANGA, op.cit, pp.95-104 ; CSJ, KALEGAMIRE NYIRIMIGABO contre HCR-PT, RCE 002/97 du 27
février 1998, inédit.
737
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit, p.74.
738
Voy article 144 de la procédure devant la Cour suprême de justice, JOZ, n°7, 1er avril 1982.
739
C’est une règle de logique formelle que la contradiction suppose l’identité de quantité et non de qualité des
propositions. Lire P. de COUBERT, La logique formelle, Kinshasa, Département de l’Education nationale, 1974.
 304

b) Elections législatives provinciales en cas d’appel

Les élections provinciales, comme on le sait, ne relèvent pas directement du contentieux

confié à la Cour constitutionnelle. Elles sont en ce qui concerne les députés provinciaux de la
compétence de la Cour d’appel du ressort. Et, cela ressort de l’article 72 de la loi électorale. Mais
il faut noter tout de suite que par la voie du recours en appel contre les arrêts rendus en premier
degré par la Cour d’appel, la Cour constitutionnelle transitoire se trouve rendue compétente en ce
qui concerne les législatives provinciales.

C’est ainsi que par arrêt RCE/ADP/012 du vendredi 9 février 2007 opposant la CEI au
MLC, la Cour suprême de justice a été saisie comme juridiction d’appel concernant une
candidature à une élection provinciale au poste de gouverneur de province rejetée par la CEI
mais confirmée par l’arrêt RCCE/001 du 3 février 2007 de la Cour d’appel de Kananga. 740 Il en
est de même de l’arrêt RCE/ADP/010.741

Ces deux arrêts sont intervenus en matière de contentieux de candidature ; à ce titre, ils
nous intéressent ici car ils marquent la spécificité du juge constitutionnel qui est compétent pour
statuer en appel tant sur le contentieux de candidature que sur celui de résultats au terme duquel
il proclame le candidat élu notamment gouverneur de province. Tel est le cas de l’arrêt RCE
/014/015 du 16 février 2007 que nous pouvons tenir pour un arrêt de principe tant il définit, pour
la première fois, en droit congolais la notion de majorité absolue742.

En est-il de même du contentieux référendaire ?

B. Cas des résultats référendaires

Il ressort des dispositions de la Constitution que la Cour constitutionnelle connaît du

referendum. Telle formulation, pour laconique qu’elle soit, ne nous avance guère dans l’étude de
la compétence de proclamation des résultats référendaires. Ainsi, la lecture de la loi référendaire
n°05/010 du 22 juin 2005 portant organisation du référendum constitutionnel en République

740
Voy CSJ, CEI contre Union pour la Nation, RCE/ADP/012 du 9 février 2007, inédit.
741
Voy CSJ, CEI contre Union pour la Nation, RCE/ADP/010 du 9 février 2007, inédit.
742
Voy CSJ, MBATSHI BATSHIA et NKUSU KUNZI BIKAWA contre l’arrêt RCDC 019/020/021/025 du 8
février 2007 de la Cour d’Appel de Matadi les opposant à FUKA UNZOLA et NE MUANDA NSEMI et le
M.L.C., BACSJ, numéro spécial, contentieux électoraux 2006-2007, Kinshasa, éditions du service de
documentation du Ministère de la justice, 2007, p.381.
 305

démocratique du Congo743 donne à comprendre que le juge constitutionnel, au-delà du

contentieux référendaire que nous verrons bientôt, a été rendu compétent pour proclamer les
résultats du referendum.

Ainsi, par arrêt RE 04 du 3 février 2006, la Cour suprême de justice « (a) proclamé les
résultats définitifs suivants :
Nombre d’électeurs inscrits : 25.021.703
Nombre de votants : 15.505.810
Nombre de bulletins nuls : 725.735
Suffrages exprimés : 14.780.075
Pour le Oui : 12.461.001
Pour le Non : 2.319.074
(et) déclaré que le oui a recueilli 84, 31% des voix et le non 15, 69%». 744

Cet arrêt n’appelle pas de commentaire particulier tant il est rendu par une formation idoine
de la Cour suprême de justice et, sur le fond, s’est limité à constater les résultats du referendum
tels qu’ils lui ont été transmis par le président de la Commission électorale indépendante. Il suffit
de voir que la Cour a ainsi fait une bonne application de l’article 52 de la loi déjà citée.745

Terminons par préciser que la requête adressée à la Cour est munie d’un procès-verbal des
résultats provisoires de la consultation référendaire et qui retrace donc les résultats par bureau de
vote dans toute l’étendue de la République.

Ce chef de compétence qui présente une simplicité toute biblique, par son énoncé textuel,
tranche en difficulté avec la question du dépôt de la déclaration du patrimoine familial de
certaines autorités supérieures de l’Etat qui, elle, relève de la bonne gouvernance qui postule une
transparence dans la gestion des deniers et biens de l’Etat.

Autrement, la confusion des patrimoines de l’Etat et des dirigeants transforme, sans coup
férir, l’Etat en une sorte de république « bananière ». Tel est le fondement de la déclaration du
patrimoine exigée.

743
JO, 46ème année, 1ère partie, numéro spécial, Kinshasa, 25 juin 2005.
744
Voy CSJ, RE 04 du 3 février 2006, inédit, p.4.
745
Lire article 52 alinéa 1er de la loi n°05/010 du 22 juin 2005 portant organisation du referendum constitutionnel et
31 de la décision n°021/CEI/BUR/105 du 1 er octobre 2005 de la Commission Electorale indépendante portant
mesures d’application de cette loi, JORDC, 46ème année, 1ère partie, numéro spécial, Kinshasa, 25 juin 2005.
 306

§4. Le dépôt de la déclaration du patrimoine familial du Président de la République et des

membres du gouvernement

Le souci de la transparence dans la gestion de l’Etat moderne a amené le constituant

congolais à faire de la déclaration de son patrimoine familial une obligation à la fois politique et
juridique à charge du Chef de l’Etat et de membres du gouvernement.

Ainsi, l’article 99 de la Constitution dispose qu’ « avant leur entrée en fonction, le

Président de la République et les membres du Gouvernement sont tenus de déposer, devant la
Cour constitutionnelle, la déclaration écrite de leur patrimoine familial, énumérant leurs biens
meubles, y compris actions, parts sociales, obligations, autres valeurs, comptes en banque, leurs
biens immeubles, y compris terrains non bâtis, forets, plantations et terres agricoles, mines et
tous autres immeubles, avec indication des titres pertinents.

Le patrimoine familial inclut les biens du conjoint selon le régime matrimonial, des enfants
mineurs et des enfants, même majeurs, à charge du couple. La Cour communique cette
déclaration à l’administration fiscale. Faute de cette déclaration, endéans les trente jours, la
personne concernée est réputée démissionnaire.

Dans les trente jours suivant la fin des fonctions, faute de cette déclaration, en cas de
déclaration frauduleuse ou de soupçon d’enrichissement sans cause, la Cour constitutionnelle ou
la Cour de cassation est saisie selon le cas ».746

Cette disposition qui doit être saluée du point de vue de la transparence du système
politique pose néanmoins le problème de la définition de la famille des dirigeants politiques. En
effet, le constituant a compris la notion de famille au sens de ménage déjà consacré par le code
de la famille.747 Mais, même là, il s’est arrêté en si bon chemin car le ménage va au-delà de la
petite famille nucléaire.

En termes plus clairs, une mutation au nom des parents ou alliés rendra cette disposition
inefficace. Nous pensons que le constituant, de lege ferenda, non seulement devrait adopter la

746
Voy article 99 de la Constitution, JO, 47ème année, numéro spécial, Kinshasa, 18 février 2006, pp.34-35.
747
Lire article 443 du code de la famille qui dispose : « …le terme ménage désigne les époux, leurs enfants non
mariés à charge ainsi que tous ceux envers qui les époux sont tenus d’une obligation alimentaire, à condition que
ces derniers demeurent régulièrement dans la maison conjugale et soient inscrits au livret de ménage », JO,
numéro spécial, 1er août 1987.
 307

notion de ménage qui est plus large mais aussi devrait étendre cette disposition à toute personne
dépositaire de l’autorité publique et manipulant, à ce titre, des deniers et biens publics.

Par ailleurs, l’hypocrisie de ces mécanismes a été dénoncée pertinemment par la doctrine
car en réalité beaucoup de nos dirigeants sont polygames et il leur suffira de mettre les biens à
déclarer au nom des épouses ignorées par la loi mais qui sont pourtant réellement ancrées dans
leur vie pour rendre cette disposition purement symbolique.748 Il faut là aussi un travail de
cohérence des énoncés constitutionnels avec la praxis du peuple auquel ils sont destinés.

Il reste toutefois le problème de la forme sous laquelle telle déclaration devra être actée par
la Cour constitutionnelle. Nous pensons pour des raisons déjà invoquées ailleurs que la haute
Cour devrait prendre un arrêt de donner acte qui serait signifié à la fois et à l’administration
fiscale et à l’autorité publique qui aura fait la déclaration visée.

La sanction qui est attachée au défaut de déclaration dans le délai imparti par le constituant
s’appliquerait de façon plus nette à compter de la cessation des fonctions surtout que le procureur
général près la Cour constitutionnelle aura entre autres pour fonction de rechercher et de
poursuivre telles infractions.749

Comme nous l’avons vu, un arrêt de donner acte a l’avantage certain de porter à la
connaissance du public la déclaration ainsi faite par le biais du contrôle de l’opinion publique qui
pourra s’exercer aisément notamment à l’occasion de la publication de la susdite déclaration et
de l’arrêt qui en prend acte au journal officiel de la République démocratique du Congo.
L’efficacité du contrôle juridictionnel de la transparence passe aussi par l’opinion publique qui
est concernée par les mesures exceptionnelles.

§5. La déclaration de conformité des ordonnances de l’article 145 de la Constitution

L’étude de cette question spéciale de droit constitutionnel passe par l’affirmation que cette
disposition constitutionnelle est une copie de l’article 16 de la Constitution française. Il faut

748
Lire MABIKA KALANDA, Le code de la famille à l’épreuve de l’authenticité, Kinshasa, LASK, 1990 ;
KABAMBA NKAMANY, Pouvoirs et idéologies tribales au Zaïre, Paris, L’harmattan, 1997 ; DIBUNDA
KABUINJI, « Le droit coutumier traditionnel face aux conflits des coutumes et conflits des lois en République
du Zaïre », in RJZ, n° spécial, 50ème année, Kinshasa, 1974, pp.275-305 ; J. du bois de GAUDUSSON, « Les
constitutions africaines et le mimétisme » in La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, pp.309-316 ;
L. DONFACK SOKENG, « L’édification de l’Etat de droit en Afrique : entre universalité et spécificité », in
Revue de droit africain, n° 28, avril 2003, 7ème année, Bruxelles, RDJA, 2003, pp. 133-191.
749
Lire article 13 alinéa 1er du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour
constitutionnelle, op.cit, p.6.
 308

cependant remarquer qu’il n’y a pas de mimétisme béat tant la disposition française fait appel «à
des mesures (qui) doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics
constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission »750, alors que la
congolaise se borne à faire recours aux « mesures nécessaires pour faire face à la situation ».751

Du point de vue de la question qui nous occupe, il importe de souligner que la Président de
la République, lorsqu’il prend les mesures de l’article 145 de la Constitution, n’est pas lié par les
dispositions de la Constitution à l’exception naturellement de celles contenues dans ce même
article 145 et dans les dispositions des articles 85, 116 et 144 contenant des normes idoines à
cette matière. Le rapprochement des termes des articles 69 et 145 de la Constitution est
significatif du rôle majeur du chef de l’Etat. Arbitre et garant dans les temps normaux, il peut
cumuler les pouvoirs législatif et exécutif quand sont réunies les conditions prévues par l’article
145.

Outre que cette disposition subordonne sa mise en œuvre à une interruption, et non à un
fonctionnement seulement irrégulier, des pouvoirs publics constitutionnels, il faut donc noter que
le dysfonctionnement d’un gouvernement ne saurait justifier le recours légitime à cette
disposition. Il n’est pas plus légitime non plus de recourir à cette disposition en cas de grève de
services publics. En irait-il de même d’une grève générale paralysant les services publics
constitutionnels ? Il faut avouer que tel recours à cette disposition aurait les apparences d’un
usage idoine de la Constitution.

Cependant, la concentration du pouvoir entre les mains du Président de la République fait

de ce dernier le seul interprète de la Constitution, tant en ce qui concerne sa compétence,
puisqu’il lui appartient de juger quelles sont les mesures exigées par les circonstances, sous
réserve de ne pas modifier la Constitution, que celles du gouvernement et du parlement, pour
autant, qu’il bénéficie du concours du Premier ministre et des présidents des assemblées, tout au
moins de celui du président de l’Assemblée nationale.

Par ailleurs, une tentation devrait être évitée : le recours à l’article 145 de la Constitution en
cas de cohabitation des majorités présidentielle et parlementaire. Ces oppositions de majorités,

750
Voy article 16, alinéa 3 de la Constitution française du 4 octobre 1958 ; lire H. SOMONIAN-GINESTE, Le droit
constitutionnel en schémas, 2ème édition, paris, Ellipses, 2008, p. 380.
751
Voy article 145, alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
 309

faut-il le rappeler, font partie du fonctionnement normal de la Constitution en étant de simples

conséquences de la souveraineté du peuple.752

La doctrine opine de manière majoritaire que la décision de recourir à ces dispositions

constitutionnelles consacrant la dictature constitutionnelle présente le caractère d’un acte de
gouvernement.753 Naturellement, le juge administratif manque de compétence à son égard. Il ne
lui appartient nullement ni d’apprécier la légalité ni de contrôler la durée d’application de ces
mesures.

Soulignons cependant que s’agissant d’un régime de confusion des pouvoirs, le juge
administratif reste compétent lorsque le chef de l’Etat prend des actes réglementaires dans le
sillage de l’article 145 de la Constitution. En effet, le juge doit distinguer les mesures qui ont une
nature législative de celles qui ont une nature réglementaire. Ici joue le critère matériel établi par
les articles 122, 123 et 128 de la Constitution.

Ainsi la requête qui critique une décision à contenu législatif est donc irrecevable devant le
juge administratif suprême. L’on peut toutefois se poser la question de savoir si le Président de la
République est dispensé de suivre les formes constitutionnelles des normes qu’il doit édicter pour
faire face à la situation qui donne lieu au recours à l’article 145. La réponse doit être non.

En effet, il devra prendre des actes réglementaires, législatifs ou autres dans les formes qui
permettent qu’ils soient reconnus et contrôlés par le juge constitutionnel qui reste compétent
même devant des actes de gouvernement.

Dans la perspective de l’Etat de droit constitutionnel ou moderne que la République

démocratique du Congo veut installer, il sied de noter que l’article 145 de la Constitution ne
limite pas les décisions du chef de l’Etat pour ce qui est de leur objet ; elles peuvent donc porter
atteinte aux droits et libertés ; mais il les limite quant à leur but et leurs motifs ; en effet ces
mesures sont celles « nécessaires pour faire face à la situation ». Analysant le caractère
nécessaire ou non des mesures prises par le chef de l’Etat, la Cour constitutionnelle exerce ainsi
un contrôle d’opportunité au-delà du simple contrôle de légalité constitutionnelle.

752
Voy M.DUVERGER, Bréviaire de la cohabitation, Paris, Dalloz, 1986, p.65.
753
C.E.fr, 2 mars 1962, Rubin de Servens : Recueil des décisions du Conseil d’Etat, p.143 ; S.1962, 147, note
BOURDONCLE ; D.1962, 109, Chronique MORANGE ; JCP 62, I, 1711, chronique LAMARQUE ; JCP 62, II,
12613, conclusions HENRY ; AJDA 1962, p.214, chroniques GALABERT et GENTOT ; GAJA, p.598 cités par
T.S.RENOUX et M.de VILLIERS, Code constitutionnel, Paris, Litec, 1994, p.275.
 310

L’on peut se poser une seconde question non moins pertinente : comment assurer la
sanction de ces obligations constitutionnelles ? Certes, la Cour constitutionnelle est consultée à
l’intervention de chacune de ces mesures alors que la décision générale de recourir à l’article 145
n’est pas subordonnée, comme en droit français, à la consultation officielle de la Cour
constitutionnelle.

Le contrôle de la Cour constitutionnelle n’intervenant qu’après la signature des

ordonnances, l’on peut être amené à constater que ce contrôle-là concerne des actes juridiques en
vigueur et non en chantier comme c’est le cas d’un contrôle préalable ordinaire. En effet, la
signature des ordonnances prévues à l’article 145 de la Constitution correspond à deux moments
d’élaboration des normes : l’édiction et la promulgation.754

La signature cristallise en effet la promulgation c’est-à-dire l’authentification de l’acte

édicté et l’ordre donné à l’administration de procéder à son exécution. S’agissant d’un contrôle a
priori et à la seule initiative du Président de la République, il n’est pas envisageable prima facie
de prévoir un contrôle de constitutionnalité des ordonnances prévues à cette disposition
constitutionnelle.755

Nous pensons qu’il est en effet possible que les ordonnances prises dans ces circonstances
soient susceptibles de contrôle a posteriori lorsqu’elles portent atteinte aux droits et libertés
fondamentaux. En outre, la déclaration de conformité à la Constitution faite par la Cour
constitutionnelle n’empêche nullement cette dernière à statuer ultérieurement sur la
constitutionnalité desdites ordonnances.756

Après l’écoulement de délais constitutionnels de circonstances ayant donné lieu au recours

à l’article 145, il faut admettre que la Cour constitutionnelle reste compétente pour observer
l’arrivée du terme.757

754
Voy H.SIMONIAN-GINESTE, op.cit, pp.254-256.
755
Il s’agit, pensons-nous, de l’apport des juristes français ou francophones, en l’occurrence les professeurs Jean
Claude MASCLET de l’université Paris 1 et El Hadj MBODJ de l’Université Cheik Anta DIOP de Dakar ; lire
pour les détails historiques, J.L.ESAMBO KANGASHE, La Constitution du 18 février 2006 à l’épreuve du
constitutionnalisme. Perspectives et contraintes pratiques, Thèse de doctorat en droit public, Université Paris 1
Panthéon Sorbonne, Faculté de droit, 2009, inédit.
756
Aucune disposition n’interdit en effet de critiquer telles ordonnances devant la Cour constitutionnelle. C’est
même ce que semble impliquer la finale de l’alinéa 2 ème de l’article 162 de la Constitution du 18 février 2006
lorsqu’elle cite expressis verbis acte législatif ou réglementaire.
757
La violation de délais prévus par la Constitution donnerait lieu à un véritable contentieux de constitutionnalité
tant elle emporte logiquement celle de la Constitution par des ordonnances qui doivent s’y conformer quelle que
soit leur nature juridique.
 311

Il faut constater que cette déclaration de conformité est donnée sans qu’au départ il n’y ait
un contentieux à trancher. Il s’agit donc d’une matière gracieuse qui peut appeler par ailleurs un
contentieux contre les ordonnances qui violeraient les droits et libertés fondamentaux. De ce
point de vue, le droit constitutionnel congolais semble avoir cristallisé les acquis de la transition
issue tant des accords du Palais du peuple que de Pretoria.758

La dictature constitutionnelle semble revenir sur les plages du contrôle de constitutionnalité

et conforter ainsi la prétention de la République démocratique du Congo à installer un Etat de
droit constitutionnel.

Il faut cependant remarquer que le constituant congolais s’est limité à établir une saisine,
toutes affaires cessantes, de la Cour constitutionnelle sans dire si cette dernière devrait aussi
statuer, toutes affaires cessantes et sans désemparer. Il nous semble que telle serait la logique
sous-jacente au système de l’urgence.

Il importe de noter enfin que ce régime de confusion des pouvoirs est heureusement
temporaire car l’objectif ultime est le rétablissement de la situation normale dans les plus brefs
délais. Le dictateur constitutionnel, à la Cincinnatus, devant rétablir l’état des choses tel qu’il
était auparavant et non le modifier. Entre d’autres termes, il doit rendre au juge constitutionnel
son droit de trancher dans le contentieux soumis à sa connaissance.

Section 2 : LES ATTRIBUTIONS EN MATIERE CONTENTIEUSE

Il s’agit, à coup sûr, d’analyser ici l’essentiel des compétences juridictionnelles de la Cour
constitutionnelle congolaise. Ces attributions contentieuses sont fixées tant dans la Constitution
que dans la loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle.
Aussi l’étude succincte des chefs de compétence s’articulera-t-elle autour des notions essentielles
de contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi ainsi que celui des
règlements.

Des paragraphes seront consacrés à l’étude du recours en interprétation de la constitution

avant d’analyser les compétences de la haute Cour en matière de contestations électorales au-delà
du caractère proclamatoire que nous avons souligné plus haut. Il sera de même analysé le

758
E. BOSHAB, « L’état d’urgence et le contrôle de la constitutionnalité des mesures d’urgence dans l’Acte
constitutionnel de la transition au Zaïre » in Revue de droit africain, n°2, avril 1997, 1ère année, Bruxelles,
RDJA, 1997, pp.7-24.
 312

contrôle de conformité qui est exercé par le juge constitutionnel sur les traités et accords
internationaux.

Le contentieux de la division tant verticale que horizontale des pouvoirs qui constitue par
ailleurs la clef de voûte du dispositif juridictionnel constitutionnel congolais sera analysé tout
comme le contentieux répressif des plus hautes autorités politiques du pays.

A proprement parler, ce contentieux qui relève du droit pénal n’a de lien avec le
contentieux constitutionnel que du point de vue formel et organique. En effet, il relève du
contentieux politique.759 L’option levée par le constituant congolais de le confier au juge
constitutionnel nous fonde alors de l’étudier à ce niveau d’analyse.

Voyons à présent ce qu’il en est du contentieux de constitutionnalité proprement dit.

§1. Le contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi

Sous ce point, il sera affirmé comme vu précédemment que le contrôle de constitutionnalité

des lois et des actes ayant force de loi a été longtemps organisé en droit positif congolais même si
son effectivité est restée pendant les heures sombres du monopartisme l’ombre du texte qui
l’organisait.

En effet, la doctrine a déjà indiqué par ailleurs les raisons tant juridiques, politiques que
psychologiques qui ont milité au renforcement du sommeil presque comateux du juge
constitutionnel congolais.760

Puisque l’étude consiste à analyser le système de droit positif, il importe de distinguer

d’une part, les lois, les actes ayant force de loi, d’autre part, ainsi que les actes d’assemblée.

Cette triple distinction offre l’avantage d’embrasser trois parties de ce paragraphe et de

ramasser ainsi l’essentiel de la matière consacrée au contrôle des actes législatifs en République
démocratique du Congo. Il s’agit plus précisément d’étudier ici les normes juridiques
susceptibles de contrôle de constitutionnalité.

759
Lire les développements consacrés à cette notion dans les prolégomènes de l’introduction générale de cette étude,
B. Contenu et contours du contentieux constitutionnel : c. Distinctions du contentieux constitutionnel d’avec la
justice judiciaire et la justice politique, p. 36.
760
Lire MPONGO BOKAKO, « Le contrôle de la constitutionnalité des lois sous l’Acte constitutionnel de la
Transition du 9 avril 1994 » in Annales de la Faculté de Droit, vol.XXV, août 1996, Kinshasa, P.U.Z., pp.321-
355 ; Voy aussi MABANGA MONGA MABANGA, Le contentieux constitutionnel congolais, op.cit, pp.67-85.
 313

a) Les lois

La doctrine a toujours défini la loi au sens strict comme une manifestation de volonté du
législateur exprimée selon la procédure prévue par la Constitution.761 Il peut s’agir de la loi
ordinaire762 ou d’un acte ayant force de loi.763

Sensu lato, le vocable loi implique également les lois constitutionnelles et les lois
organiques. Selon la hiérarchie plutôt organique que le droit consacre, commençons par l’étude
des lois constitutionnelles.

1. Les lois constitutionnelles

L’on peut légitimement retenir qu’une loi constitutionnelle est celle qui porte modification
de la constitution. Elle se distingue de la loi ordinaire par le vote renforcé dont elle fait l’objet
ainsi que par la procédure spéciale de révision constitutionnelle prévue.764

Il faut noter que le pouvoir de révision est constitué par sa forme, mais constituant par son
objet. S’il est soumis à des contraintes de procédure qui le distinguent du pouvoir constituant
originaire fondateur du régime, habituellement qualifié d’originaire, il est aussi souverain.

A ce titre, il est le seul pouvoir auquel ne s’imposent pas les décisions du juge
constitutionnel. L’on n’oublie fort inopportunément que le pouvoir constituant est un pouvoir de
l’Etat, le plus élevé dans l’Etat du fait qu’il est incarné dans les faits par le peuple représentant du
souverain ou le souverain lui-même agissant en personne comme une sorte de deus ex machina
ou en tous cas, comme une divinité dont les actes ne peuvent impunément être critiqués par ses
créatures.

La question que pose cette norme particulière de contrôle est celle de la légitimité même de
son contrôle juridictionnel. En effet, est-il permis à un juge quel qu’il soit de contrôler les actes
du souverain ?

761
F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.217.
762
Idem, pp.217-218.
763
Il s’agit de toute manifestation de volonté émanant de l’exécutif et destinées à produire, en vertu de la
Constitution, ou des théories des circonstances exceptionnelles, des effets équipollents à ceux d’une loi.
764
Lire F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.221.
 314

Le problème se rattache à la notion bien connue du pouvoir constituant qui est perçue en
doctrine comme un pouvoir souverain dans l’Etat et qui ne saurait théoriquement supporter un
quelconque contrôle fut-il juridictionnel.765

La question a connu un développement fort riche en droit comparé qui a abouti à la célèbre
décision du Conseil constitutionnel français du 2 septembre 1992 dite Maastricht II. Cette
décision affirme que « le pouvoir constituant est souverain, qu’il lui est loisible d’abroger ou de
compléter les dispositions de valeur constitutionnelle ». 766

Le juge constitutionnel français a admis cependant le contrôle lorsqu’il s’agit des limites
matérielles et temporelles prévues par la Constitution. Toutefois, la forme de la révision elle-
même échappe au contrôle du juge car elle rentre dans la sphère de la souveraineté du pouvoir
constituant.767

Ces considérations théoriques doivent être acceptées en droit congolais dans la mesure où
le constituant du 18 février 2006 a établi des limites matérielles et temporelles au pouvoir de
révision qui de ce point de vue reste soumis au contrôle du juge.

Ainsi le prescrit des articles 219 et 220 de la Constitution installe des limites matérielles et
temporelles qui fondent effectivement la compétence du juge constitutionnel. 768

En est-il de même de lois organiques ?

2. Les lois organiques

Le constituant congolais fournit un critère purement formel à la notion de loi organique qui
doit s’apprécier comme une loi qui est qualifiée telle par la constitution.769 C’est naturellement
très court pour une définition juridique. Il importe alors d’ajouter qu’à ce critère formel le
constituant apporte un autre critère formel qui est celui de la procédure spéciale de son

765
Le doyen Georges VEDEL indiquait cependant fort opportunément que le pouvoir constituant dérivé était de
même nature que celui initial qui l’institue. Des lors, le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles
passait pour fonder ce qu’il a appelé la mystérieuse supraconstitutionnalité dont le sabordage a donné de l’eau au
moulin du légicentrisme d’avant 1992.
766
Lire la Décision n° 92-312 DC du 22 septembre 1992 ; Voy aussi T.H. RENOUX et M.de VILLIERS, Le code
constitutionnel, op.cit, p.621.
767
Lire M.-F. RIGAUX, La théorie des limites matérielles à l’exercice de la fonction constituante, Bruxelles,
Larcier, 1985.
768
Lire la Constitution, JORDC, 47ème année, numéro spécial, pp.74-75.
769
Lire article 124 de la Constitution du 18 février 2006.
 315

élaboration. En effet, la loi organique passe par les deux chambres, à une majorité absolue des
membres composant chaque chambre et elle connait la promulgation après une déclaration de
conformité de la Cour constitutionnelle. 770

S’agissant ici d’un contrôle a priori dont nous avons parlé plus haut, il importe simplement
de relever qu’il n’est pas interdit d’exercer un contrôle de constitutionnalité contre une loi
organique lorsqu’elle porte des dispositions contraires à la loi fondamentale. La déclaration de
conformité qui fait partie de son élaboration n’empêche pas le juge constitutionnel de statuer
ultérieurement sur sa constitutionnalité lorsque celle-ci pose problème à l’occasion d’un
contentieux. C’est qu’énonce par ailleurs le constituant.771

Cette affirmation rejaillit de l’exégèse de la Constitution qui permet une action en

inconstitutionnalité contre tout acte législatif, sans distinction aucune. Au demeurant, il serait
incohérent dans un système démocratique de justice constitutionnelle qu’un texte législatif quel
qu’il fut échappât au contrôle du juge sous prétexte qu’il aurait été préalablement examiné par ce
dernier in abstracto. Le contrôle concret postérieur a donc une vertu purgatoire par rapport à
l’orthodoxie juridique que doit présenter l’ordonnancement juridique.

Du point de vue de la théorie de la hiérarchie des sources, l’on peut bien se poser la
question de savoir si un contrôle est possible à l’endroit d’une loi qui aurait violé une loi
organique.

Du point de vue formel, la loi organique ne peut être considérée comme incluse dans la
Constitution. La véritable cause de censure d’une disposition législative en pareille occurrence
n’est pas la méconnaissance de la loi organique par le texte censuré mais bien plutôt la
méconnaissance par celui-ci des dispositions de l’article 124 de la Constitution. Il s’agit donc
d’une violation médiate de l’article 124 susmentionné. Toute violation d’une loi organique doit
donc être considérée comme visant la disposition constitutionnelle qui renvoie à une loi
organique.772

770
Ibidem
771
Lire article 162 de la constitution du 18 février 2006.
772
J.-D. CAR, Les lois organiques de l’article 46 de la Constitution du 4 octobre 1958, Thèse de doctorat en droit
public, Aix-Marseille III, Janvier 1993.
 316

Pour clore, disons d’un mot que la loi de finances qui relève de cette catégorie particulière
des lois échappe en revanche au contrôle du juge constitutionnel. La justification théorique qu’en
donne la doctrine unanime est l’impératif de la continuité de la vive nationale.773

Du point de vue strictement juridique, reconnaissons que c’est bien mince comme
justification théorique.

En droit congolais, une loi de finances qui ne respecterait pas par exemple la répartition des
recettes nationales opérée par le constituant violerait sans fioriture la Constitution et devrait donc
être déclarée non conforme à cette dernière.

En revanche, la saisine en inconstitutionnalité devrait respecter l’impératif de la continuité

de la vie nationale en n’étant ouverte qu’aux personnes publiques bénéficiaires fonctionnelles des
recettes et dépenses prévues par la loi budgétaire.

Ainsi doit être déclarée irrecevable une requête en inconstitutionnalité introduite par un
particulier contre la loi budgétaire au simple motif qu’il manque de qualité, n’étant pas
bénéficiaire direct et fonctionnel des crédits. Cette affirmation ne vaut-elle pas pour ce qui est
des lois référendaires ?

3. Les lois adoptées par référendum ou lois référendaires

Les lois référendaires sont unanimement exclues du champ du contrôle du juge

constitutionnel pour la raison bien simple qu’elles sont l’expression directe de la souveraineté
nationale. En effet, l’article 5 de la Constitution énonce clairement que « le peuple exerce
directement son pouvoir par voie de referendum ». Le juge constitutionnel adopte cette attitude
sans qu’une disposition expresse ne le lui interdise pour de raisons de pure idéologie.774

L’on parle d’idéologie car il n’est pas superflu de voir que le juge est toujours issu et imbu
de l’idéologie dominante dans la société qui l’a créé comme juriste ; il n’en est pas toujours
conscient lui-même de sorte qu’il ne peut raisonnablement expliquer son attitude vis-à-vis de
certaines catégories conceptuelles.

773
T.S.RENOUX et M.de VILLIERS, op.cit, p.398.
774
Lire article 5 de la Constitution de la République démocratique du Congo, JORDC, Kinshasa, numéro spécial,
47ème année, p.11. Pour les développements théoriques et idéologiques de la notion de souveraineté nationale
et/ou populaire, lire D.G.LAVROFF, Les étapes de la pensée politique, op.cit, 455pp.
 317

En effet, l’idéologie libérale dominante dans le modèle de justice constitutionnelle qui est
le nôtre postule que le peuple est le souverain et que donc les actes du souverain ne peuvent être
contestés par une autorité constituée fut-elle une juridiction constitutionnelle. 775

Cette théorie a convaincu le juge constitutionnel français avant d’accomplir les marches
d’une théorie unanimement admise.776

Cependant, l’on peut se poser la question de l’incontestabilité d’une loi référendaire qui ne
serait pas intervenue dans les conditions constitutionnellement prévues ou même en cas d’une
manipulation plébiscitaire qui violerait les droits de l’homme.

Dans ces conditions, il serait vraiment malheureux que le peuple lui-même puisse réduire
ou enfreindre les droits et libertés reconnus aux citoyens par la Constitution. Dans ce cas, la seule
possibilité de correction reste l’adoption d’une nouvelle loi en la matière par le parlement, car il
n’y a aucune interdiction qu’une loi référendaire soit par la suite modifiée par les représentants
du peuple.

S’agissant par exemple du référendum, la science politique donne des exemples nombreux
et variés de son dévoiement à la suite d’une médiatisation intense susceptible d’émousser toute
volonté ou de la subjuguer à une volonté politique dont les élans démocratiques ne sont pas
toujours évidents. Tel reproche ne peut heureusement être fait aux lois ordinaires.

4. Les lois ordinaires

Par ce syntagme, le concept « loi ordinaire » recouvre une pluralité des normes juridiques
que prend le législateur sous la forme de loi. Il peut s’agir de loi fixant les règles, tout comme des
lois fixant les principes fondamentaux. De même, les lois d’habilitation tout comme les lois
d’approbation rentrent dans cette catégorie.777

Sans perdre du temps dans les détails, l’on peut observer que c’est la catégorie privilégiée
du contrôle de constitutionnalité. Elle l’est d’autant plus que depuis fort longtemps elle était

775
Le postulat se déduit naturellement de l’implication logique selon laquelle la Constitution est l’œuvre du
constituant et comme telle elle ne saurait être l’œuvre du souverain si elle est susceptible de contrôle par un
organe qu’elle aurait institué.
776
Décision 62-20 du 6 décembre 1962, Loi référendaire, GD n°14 confirmée par celle du 23 septembre 1992,
Maastricht III, GD n°45.
777
Lire F.VUNDUAWE TE PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, pp.221-231.
 318

restée la seule expression du droit légitime avant l’avènement de l’Etat de droit constitutionnel.
Encadrer le législateur par le droit est paradoxalement une production des horreurs des deux
guerres mondiales. Comme qui dirait, l’horreur crée le contrôle de constitutionnalité ; en tous
cas, elle le nourrit.

De nature constitutionnelle, organique ou ordinaire, la loi peut toujours être soumise au

contrôle du juge. Votée par le parlement, elle est souvent le résultat de tractations et
affrontements politiques entre le gouvernement et les parlementaires. Tout contrôle qui pourra y
être envisagé peut être interprété comme une remise en cause d’un accord politique obtenu non
sans peine.

Cet argument a été développé pour dénoncer un « contrôle total et absolu » des actes
politiques par le juge constitutionnel. La tentation conduirait à l’instauration «d’une dictature des
juges »dans une République qui se veut démocratique. Elle serait contraire au principe de
séparation des pouvoirs. Selon cette opinion, le juge constitutionnel est, dans la pratique, appelé à
jouer quelques fois à l’équilibriste, au centrage pour reconstituer, intérêt général oblige, l’unité
du pouvoir politique. Il doit être réaliste.

En revanche, la censure d’une loi n’a pas que des inconvénients. Elle peut être bénéfique
au travail parlementaire. Conscient que son œuvre est censurable, le législateur est plutôt porté à
l’attention et à la vigilance pour l’avenir. L’intervention du juge est de nature à entraîner une
certaine autolimitation juridique du législateur. Convaincu que la loi qu’il a produite pourra être
censurée par le juge, le législateur prend à l’avance des précautions. Ce qui le contraint à une
certaine auto censure.

Si les lois ordinaires ne semblent susciter un débat particulier en ce qui est du contrôle de
leur constitutionnalité, il est acquis que les actes ayant force de loi connaissent le même régime
juridique du fait de l’équipollence des effets qui y sont attachés.

b) Les actes ayant force de loi

Définis comme toutes déclarations de volonté émanant de l’Exécutif et destinées à

produire, en vertu de la Constitution ou de la théorie des circonstances exceptionnelles, des effets
juridiques équipollents à ceux d’une loi, les actes ayant force de loi demeurent un concept
polysémique en droit congolais.
 319

Aussi une brève synthèse permettra-t-elle d’en saisir la substance au regard de la théorie du
contrôle qui nous occupe.

1. Synthèse sur le régime des actes ayant force de loi

Il sied de noter avec la doctrine que de la définition ainsi donnée des actes ayant force de
loi, il découle qu’il s’agit de toutes déclarations de volonté émanant du pouvoir exécutif, bicéphal
ou monocéphal, ou même composite comme ce fut le cas sous la Constitution de la transition
d’après Sun City. Ces déclarations de volonté s’expriment sous diverses formes selon la
Constitution qui les régit ou la théorie des circonstances exceptionnelles.778

Ainsi, dans l’hypothèse où les actes ayant force de loi sont prévus par la loi fondamentale,
celle-ci définit les conditions de leur validité formelle et substantielle. La Charte coloniale par
exemple en son article 22, alinéa 4 soumettait les ordonnances législatives émanant du
Gouverneur général à un délai de six mois. Dépassé ce délai, les ordonnances législatives ainsi
prises ne pouvaient être maintenues en vigueur que si elles étaient approuvées par décret. A
défaut, telle ordonnance était frappée de caducité.779

Sous la Constitution de Luluabourg, les articles 95 à 97 et 183 réglaient le régime juridique

des actes ayant force de loi. Ainsi, par décision des chambres parlementaires ou à la demande du
Chef de l’Etat, une loi d’habilitation pouvait permettre à ce dernier d’exercer le pouvoir législatif
national, pour certaines matières et pour la durée qu’elle fixait. Dans le délai fixé par la loi
d’habilitation, si un décret-loi était rejeté par l’une des chambres, il ne pouvait être promulgué.
780

Par ailleurs, dans les conditions d’extrême urgence et nécessité, le Président de la

République pouvait prendre des décrets-lois autres que ceux prévus à l’article 97 de la
Constitution mais à condition de les présenter dans les 24 heures de leur signature aux bureaux
des chambres en vue de leur approbation par une loi et à la Cour constitutionnelle pour
vérification de leur conformité à la Constitution.781

778
Lire F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, pp.231-235.
779
Lire article 22 de la Charte coloniale.
780
Voy article 95 de la Constitution du 1er aout 1964.
781
Voy article 96 de la Constitution du 1er aout 1964.
 320

Il en ainsi de tous les textes constitutionnels dont l’étude a été brossée plus haut pour ce qui
est de leur aperçu historique.782

A défaut de ce régime constitutionnel, les actes ayant force de loi trouvent une justification
doctrinale dans la théorie des circonstances exceptionnelles, en l’occurrence les guerres, les
coups d’Etat, la période des crises critiques en temps de paix.

En effet selon cette théorie, l’Etat devant survivre à ces avatars le principe de nécessité fait
loi l’emporte momentanément sur la légalité formelle au nom du salut dont le peuple doit
bénéficier. C’est ce que traduit l’adage latin : salus populi suprema lex.

Selon les époques et les constitutions dans notre pays, Félix VUNDUAWE te PEMAKO
établit une typologie de deux catégories d’actes ayant force de loi : les actes ayant force de loi
édictés en vertu de l’habilitation constitutionnelle directe et ceux pris en vertu d’une loi
d’habilitation.

Ainsi dans la première catégorie, l’on range les ordonnances législatives de l’article 22 de
la Charte coloniale tant et si bien que celle-ci est considérée comme un texte constitutionnel. La
constitution du 24 juin 1967 énonçait quant à elle une double condition d’urgence et d’absence
de session parlementaire pour la validité des ordonnances-lois.

En revanche, la seconde catégorie regroupe le cas d’habilitation pour certaines matières

déterminées et pour une durée que le parlement fixe avec possibilité de rejet avant la
promulgation de décrets-lois par le Président de la République783 ; le cas d’habilitation pendant
un délai mais sans limitation des matières ni obligation de ratification après coup par le
Parlement784 et le cas d’habilitation parlementaire pour l’exécution urgente du programme du
Gouvernement.785 L’on peut noter, comme en passant, que pendant la période du Décret-loi
constitutionnel n° 003, la notion d’acte ayant force de loi avait complètement disparu. En effet, à
la suite de la révision du Décret-loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997, seule l’Assemblée

782
Lire les articles 52 de la Constitution du 24 juin 1967 ; 48 à 50 et 89 de l’Acte constitutionnel de la transition
ainsi que 119 et 134 à136 de la Constitution de la transition du 4 avril 2003.
783
C’est le régime de la Constitution du 1er aout 1964.
784
C’est le régime du texte originel de la Constitution du 24 juin 1967.
785
C’est le régime de la Loi fondamentale, de l’Acte constitutionnel de la transition du 9 avril 1994 ainsi que celui
de la Constitution de la transition de 2003.
 321

Constituante et Législative avait la compétence du vote des lois au sein de l’Etat. La notion
d’actes ayant force de loi était inexistante en cette période786.

Par ailleurs, c’est difficile de penser que la saisine par requête du Procureur Général de la
République, agissant sur demande des organes politiques (Président de la République et Bureaux
des Chambres du Parlement) puisse avoir lieu. L’évolution des institutions et la qualité des
hommes qui les animaient ne permettaient pas de vivre la réalité du contentieux constitutionnel.
Il faut dire qu’en ce moment-là certaines dispositions, qui pouvaient se justifier théoriquement et
en droit comparé, ont eu, en République Démocratique du Congo, un but décoratif, en vue très
souvent de la consommation extérieure.

Finalement, le citoyen ne pouvait s’attaquer contre un acte anticonstitutionnel en cas de

procès que si son juge estime devoir retenir l’exception d’inconstitutionnalité787. En outre,
l’ignorance par le citoyen de ses libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution et
les appréhensions sur l’indépendance des juges congolais, pour les raisons évoquées ci-dessus
peut constituer un obstacle majeur à l’aboutissement d’une telle procédure.

En conclusion, on peut relever que l’absence, à l’époque, du contrôle à priori afin de

bloquer la promulgation de toute loi votée jugée non-conforme à la Constitution a permis
d’enregistrer dans l’arsenal législatif congolais des dispositions liberticides.

On peut prendre l’exemple de l’alinéa 2 de l’article 14 du Décret-loi n°002/2002 du 26

janvier 2002 portant institution, organisation et fonctionnement de la Police nationale
congolaise788. Cette disposition est la reprise de l’article 31, alinéa 2, de l’Ordonnance-loi n°72-
031 du 31 juillet 1972 portant institution d’une Gendarmerie nationale pour la République du
Zaïre. Suivant cette disposition, la Police Nationale peut « s’assurer, pour le temps nécessaire à la
vérification de son identité, de toute personne dont le comportement lui paraît suspect ou qui
circule sans document d’identité ».

Quel est alors le régime positif de ces actes en droit positif congolais ?

786
Voy. MBOKO DJ’ANDIMA, « Les actes ayant force de loi sous l’empire du Décret-loi constitutionnel n°003 du
27 mai 1997 », Cahiers Africains des Droits de l’Homme et de la Démocratie, n°17, Vol. 1, juillet – septembre
2001, Kinshasa, pp.77-78.
787
En ce sens, lire E. MPONGO-BOKAKO B., Institutions politiques et droit constitutionnel, T.1 : Théorie générale
des institutions politiques de l’Etat, coll. « Droit et Société », Kinshasa, Editions Universitaires Africaines, 2001,
p.117.
788
Voir Les Codes Larcier R.D.C, T.IV, vol. 1 Droit public, 2003, p.245.
 322

2. Application concrète dans la Constitution du 18 février 2006

La Constitution du 18 février 2006 organise un régime spécial aux actes ayant force de loi
qui les rattache à la troisième catégorie de la typologie de Félix VUNDUAWE789.

En effet, aux termes des dispositions des articles 129 et 143 à 145 de la Constitution, il
ressort que pour l’exécution urgente de son programme, le gouvernement peut demander à
l’Assemblée nationale ou au Sénat l’autorisation de prendre des mesures qui sont normalement
du domaine de la loi, pendant un délai limité et sur des matières déterminées et ce, par voie
d’ordonnances-lois. 790

Elles sont délibérées en conseil des ministres et signées par le Président de la

République.791 Elles entrent en vigueur dès leur publication au journal officiel et tombent en
caducité si elles ne sont pas ratifiées dans le délai fixé par la loi d’habilitation.792 Lorsqu’elles
sont ratifiées, les ordonnances-lois ainsi prises demeurent en vigueur jusqu’à leur modification
par une loi.793

S’agissant des mesures d’urgence qui seraient prises pendant l’état d’urgence ou l’état de
siège, il est possible de noter des mesures qui relèvent de la loi même si la forme qu’elles
empruntent est une ordonnance. Ici, les ordonnances doivent être délibérées en conseil des
ministres.794

Lorsque les mesures prises par telles ordonnances relèvent de la loi ou même de la
Constitution, non seulement elles sont soumises au contrôle de la Cour constitutionnelle qui doit
déclarer si elles dérogent ou non à la Constitution mais en sus elles constituent des actes de
gouvernement dans la mesure où les ordonnances visées concernent les rapports entre les
pouvoirs constitutionnels et échappent ainsi au contrôle du juge administratif.

Il s’agit plus précisément de la décision initiale de recourir à l’article 145 de la Constitution

et ensuite des pouvoirs qu’il met en œuvre au terme de la procédure. Si le chef de l’Etat est un

789
Lire le point 1 ci-avant.
790
Lire articles 129 de la Constitution.
791
Article 129, alinéa 2 de la Constitution.
792
Ibidem. L’on peut noter cependant que cette disposition déroge à la règle portée par l’article 142 de la même
constitution en vertu de laquelle la loi entre en vigueur trente jours après sa publication au journal officiel à
moins qu’elle n’en dispose autrement.
793
Article 129, alinéa 4 de la Constitution.
794
Article 145 de la Constitution.
 323

dictateur constitutionnel, l’Etat de droit constitutionnel postule en revanche que les ordonnances
prises dans ce cadre soient contrôlables par le juge constitutionnel devant lequel la théorie des
actes de gouvernement ne peut trouver application.

D’ailleurs admettre qu’une théorie, soit-elle une émanation spirituelle d’un esprit éclairé,
fasse ombrage au contrôle du juge, c’est du même coup accepter que les oppressions d’un
homme échappent à la censure du fait de la volonté d’un seul ou de quelques uns, fussent-ils des
savants. Depuis Max WEBER, l’on sait que le savant peut être artisan d’une science partisane.

L’admettre, c’est aussi en effet faire échapper certains actes de l’Etat à la censure du juge
encore que le constituant lui-même a entendu limiter lesdits pouvoirs exceptionnels par le respect
des droits de la personne humaine.795

Tel est le régime des actes de l’Exécutif intervenus dans le domaine de la loi. En est-il de
même de ceux des assemblées parlementaires ?

c) Les actes d’assemblée

La lecture des dispositions de l’article 100 de la Constitution sous revue donne à voir que le
parlement non seulement exerce le pouvoir législatif dont les assises viennent d’être analysées,
mais aussi il contrôle le gouvernement, les entreprises publiques ainsi que les établissements et
les services publics. Le syntagme « acte d’assemblée » recouvre donc les actes non législatifs du
parlement.

En revanche, par acte législatif, il faut entendre un acte portant normes générales,
impersonnelles et obligatoires émanant du législateur parlementaire ou exécutif dans les
conditions prévues par la Constitution. Cette définition recouvre donc les lois et les actes ayant
force de loi.

Les actes d’assemblée sont donc ceux non législatifs ou plus exactement ceux qui
concourent au bon fonctionnement du parlement en dehors de sa mission d’élaborer la loi. Ainsi
une résolution de l’assemblée nationale ou provinciale adoptant une motion de censure ou de

795
Lire article 61 de la Constitution qui énumère sept droits indérogeables qui constituent une sorte de jus cogens
en droit constitutionnel congolais. La formulation de la disposition constitutionnelle écarte à coup sûr toute
théorie d’actes de gouvernement qui n’aurait dès lors que le rôle bizarre d’être un moignon dans une oasis de
constitutionnalité.
 324

défiance constitue un acte d’assemblée dont le contrôle peut être exercé par le juge
constitutionnel.796

Le constituant ne définit pas un acte d’assemblée. Il désigne avec précision les normes que
peut prendre une Assemblée parlementaire. Celle-ci vote les lois nationales ou les édits
provinciaux. En dehors de ces normes de nature législative, les assemblées parlementaires
édictent des actes d’assemblée797.

Par contre, il faut éviter la confusion avec les actes administratifs qui peuvent être pris par
les autorités administratives du Parlement. Peuvent être considérés, à ce titre, comme actes
administratifs réglementaires, les décisions fixant les règles de nomination et de carrière du
personnel politique et du personnel d’appoint des cabinets des membres des bureaux des
chambres parlementaires ainsi que des membres de commissions parlementaires ad hoc798. Ces
actes ne sont pas des actes d’assemblée.

Les actes d’assemblée couvrent des décisions portant élection des membres des bureaux
des chambres parlementaires, adoption des règlements intérieurs des dites chambres, constitution
des commissions parlementaires, réglementation des modalités de prise de parole et le vote ainsi
que les résolutions, les recommandations adressées à d’autres institutions ou les motions
adoptées ou non contre le gouvernement ou un de ses membres799.

A l’état actuel de la législation, on peut affirmer que la Cour constitutionnelle congolaise

contrôle la conformité des actes d’assemblée à la Constitution. L’on peut noter que, sauf
revirement à sa propre jurisprudence800, la Cour suprême de justice, section administrative, ne
censure pas ces actes qu’elle a d’ailleurs assimilés aux «actes de gouvernement»801.

796
CSJ, Trésor Kapuku Ngoy c/Assemblée provinciale du Kasaï Occidental, RConst 051/TSR du 31 juillet 2007 ;
inédit ; CSJ, Celestin Cibalonza Byatarana c/ Assemblée provinciale du Sud-Kivu, RConst 062/TSR du 27
décembre 200, inédit.
797
Lire à ce sujet, F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit, …op.cit. pp. 857-858.
798
M. WETSH’OKONDA KOSO SENGA, « La définition des actes législatifs dans l’arrêt de la Cour suprême de
justice n° R. Const. 51/TSR du 31 juillet 2007 à l’épreuve de la Constitution du 18 février 2006 »Horizons,
Revue de Droit et de Science politique du Graben, n° 5 juin 2008, pp. 18 et 32.
799
P. AVRIL et J. GICQUEL, Lexique… op.cit pp. 80 et 105.
800
Dans l’arrêt R.A. 320 du 21 août 1996, la Cour suprême de justice qui a le pouvoir d’apprécier souverainement
les actes de l’exécutif qui échappent à son contrôle, s’était, conformément à l’article 87, alinéas 2 et 3 de
l’ordonnance-loi n° 82-017 du 31 mars 1982 portant procédure devant elle, déclarée incompétente de censurer un
acte pris dans les rapports entre le Parlement et le Gouvernement notamment lorsque cet acte a pour but de doter
le pays d’un Gouvernement.
801
F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit, …op.cit. p. 858
 325

Il importe de noter qu’un acte d’assemblée n’échappe ni en principe, ni en pratique au

contrôle du juge constitutionnel dès lors qu’il viole les droits et libertés publiques garantis par la
Constitution ou qu’il porte atteinte à ce que le constituant a considéré comme matière
protégée802.

Ce souhait a été rencontré par le juge constitutionnel congolais. En effet, prenant appui à la
Constitution du 18 février 2006, Célestin Cibalonza Byatarana, alors gouverneur de la province
du Sud Kivu, avait saisi, en date du 15 novembre 2006, la Cour suprême de justice pour solliciter
l’annulation de l’acte d’Assemblée provinciale du 14 novembre 2007 portant motion de censure
contre lui et son gouvernement.

Dans son unique moyen d’inconstitutionnalité et d’annulation de la dite motion, le

requérant évoque la violation par l’Assemblée provinciale de la Constitution803. Il précise que
depuis le dépôt jusqu’à son vote, la motion de censure ne lui avait pas été notifiée, l’Assemblée
provinciale aurait même refusé de l’inviter à présenter ses moyens de défense.

Examinant ladite requête, la Cour suprême de justice, toutes sections réunies, a rendu en
date du 27décembre 2007 l’arrêt R.Const.062/TSR804dans lequel elle a déclaré
inconstitutionnelle la motion du 14 novembre 2007 au motif qu’elle a violé les dispositions
constitutionnelles qui garantissent le droit de la défense.

L’arrêt intervenu dans cette affaire importante présente de même un intérêt théorique
évident dans la mesure où la haute Cour procède à une définition de la notion constitutionnelle
du droit de la défense. Cet effort de théorisation est louable et place notre Cour suprême de
justice au diapason des autres juridictions de même rang dans le monde.

Par cette décision qui constitue, avec l’arrêt R.Const. 051/TSR du 31 juillet 2007805, une
constante dans la jurisprudence constitutionnelle congolaise, on est permis de penser que la
justice congolaise a été au service de l’Etat et du citoyen.806

802
Il s’agit notamment de la forme républicaine de l’Etat, le principe du suffrage universel, la forme représentative
du Gouvernement, le nombre et la durée des mandats du Président de la République, l’indépendance du pouvoir
judiciaire, le pluralisme politique et syndical, les droits et libertés de la personne humaine ou les prérogatives
constitutionnelles des provinces.
803
Notamment les articles 12, 19.3 et 61.5 qui consacrent l’égalité de tous les congolais devant la loi et le droit de la
défense.
804
Nous détenons une copie certifiée conforme de cet arrêt.
805
L’auteur détient une copie certifiée conforme de cet arrêt.
 326

Voyons à présent quels sont en droit positif ces actes.

1. Le règlement intérieur de l’Assemblée nationale

Sans qu’il ne soit nécessaire d’épiloguer longuement sur le règlement intérieur de

l’Assemblée nationale, il suffit de constater que l’article 112 de la Constitution fonde son
existence en droit congolais.

Avant sa mise en application, ledit règlement est obligatoirement transmis par le Président
du bureau provisoire de l’assemblée nationale à la Cour constitutionnelle qui se prononce sur sa
conformité à la Constitution dans un délai de quinze jours. Passé ce délai, le règlement intérieur
est réputé conforme.807

Il faut relever cependant qu’il s’agit d’un contrôle de constitutionnalité a priori. En raison
des matières contenues dans ledit règlement et de l’influence qu’elles peuvent exercer sur le
fonctionnement d’une institution centrale du régime politique, le contrôle a posteriori dudit
règlement devrait être possible.

Il peut arriver en effet et c’est déjà arrivé que le règlement intérieur d’une assemblée
provinciale soit contraire à une loi organique postérieurement à sa mise en application.

C’est le cas du règlement intérieur de la province de l’Equateur qui exige un quorum

différent de celui exigé par la loi organique sur la libre administration des provinces pour ce qui
est de l’adoption d’une motion de censure ou de défiance à l’endroit du gouverneur de
province.808

Dans ce cas, puisque le règlement intérieur viole la loi organique et de ce fait la disposition
constitutionnelle visée par cette loi organique, il y a lieu, à notre avis, d’attaquer en
inconstitutionnalité tel règlement intérieur, les termes de l’article 162, alinéa 2 de la Constitution
étant de nature à couvrir tout règlement.809

806 L’on peut citer les arrêts : CSJ, RConst 04/TSR du 3octobre 2003, RConst 043/TSR du 21 décembre 2006,
RConst 110/TSR du 5 février 2010, tous inédits.
807
Lire article 112 de la Constitution.
808
Lire l’article 86 du règlement intérieur de la province de l’Equateur et l’article 41, alinéa 2 de La loi n°08/012 du
31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.
809
Article 162, alinéa 2 de la Constitution.
 327

2. Le règlement du Sénat

Les développements que nous venons de consacrer au règlement intérieur de l’Assemblée

nationale demeurent valables mutatis mutandis à l’égard du règlement intérieur du Sénat qui est
une des deux chambres du parlement congolais qui est bicaméral. Cependant l’on peut avancer
qu’au regard de lois purement sénatoriales il y a moins de risque que la démocratie soit entravée
de ce côté-là. Le risque politique majeur demeure, l’on s’en doutera, du côté du Congrès.

3. Le règlement du Congrès

A ce jour, ce règlement pourtant prévu par les dispositions expresses de l’article 114 de la
Constitution a vu le jour entrainant par là l’inconstitutionnalité manifeste de tout autre règlement
intérieur du Congrès qui est venu à être élaboré en dehors du délai constitutionnellement prévu
qui est la première session après la séance d’ouverture présidée par le Secrétaire général de
l’Administration de chacune de deux chambres.

Il convient ici aussi d’indiquer que dans la mesure où il viendrait à porter atteinte aux droits
et libertés individuels garantis par la Constitution, tel règlement serait soumis au contrôle du juge
constitutionnel sans qu’aucune théorie ne soit valablement invoquée devant lui pour empêcher
son contrôle.

Une autre observation sur le fonctionnement dudit Congrès mérite d’être relevée. Il
convient d’insister que la Constitution810 exige que le règlement intérieur du Congrès soit
obligatoirement adopté pendant la session extraordinaire qui a suivi la proclamation des résultats
des élections législatives.811Elaboré au cours de la session ordinaire de septembre 2007, ce
règlement a été déclaré conforme à la Constitution812 à l’exception des quelques dispositions813.

4. Les résolutions

Le contrôle est également possible contre les résolutions dans la mesure où elles
contredisent les dispositions pertinentes de la Constitution ou les libertés individuelles garanties

810
Article 119, point 3 de la Constitution du 18 février 2006.
811
Article 114, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006.
812
R.Const. 061/TSR du 30 novembre 2008, quatrième feuillet.
813
Il s’agit des articles 3.3, 6.7, 17, 38, 40, 42 et 43 qui organisent la procédure de la proclamation de l’état
d’urgence ou de siège, la déclaration de guerre, la procédure de poursuites et de la mise en accusation du
Président de la République et du Premier ministre.
 328

par cette dernière. C’est ici l’occasion de dire que les motions de censure et autres interpellations
demeurent des mécanismes de contrôle parlementaire qui s’expriment après le vote par des
résolutions.814

Ainsi, au lieu d’aller chercher la catégorie « actes législatifs », le juge suprême congolais
faisant office de juge constitutionnel aurait du qualifier l’acte attaqué par devers lui d’acte
d’assemblée.815 Seulement, là, il aurait eu à justifier autrement sa compétence matérielle au
regard de l’article 162 alinéa 2 de la Constitution déjà mentionné.

Les résolutions ont ainsi, l’on s’en doute, une portée positive réelle qui affecte
l’ordonnancement juridique. Il est même inadmissible que tels actes restent en dehors du contrôle
du juge. De même, l’on peut noter qu’il y aurait un recul énorme tant déjà à l’époque dite de la
IIème république, deux arrêts816 avaient déjà établi la compétence matérielle du juge
constitutionnel en matière d’actes d’assemblée.

Il y a donc lieu que la future loi organique consolide cet acquis et l’étende au-delà du
simple contrôle des mandats parlementaires porté par l’article 144 de la procédure devant la Cour
suprême de justice. Il y va de la démocratie représentative. Les actes de l’élu ne doivent
aucunement outrepasser la volonté du peuple souverain exprimée dans la Constitution.

Il en va de même de la résolution n° 005 du 13 avril 2007 portant création de la

Commission spéciale chargée d’examiner la suite à donner aux arrêts de la Cour suprême de
justice en matière de contentieux électoral des Députés nationaux dont le caractère
inconstitutionnel n’est pas à rechercher.817

Heureusement, sa léthargie a eu pour effet de ne pas heurter de front la volonté

constituante. Elle a abouti à des recommandations dont le caractère non obligatoire heureusement
ne cause pas grief.

814
Lire l’article 138 de la Constitution du 18 février 2006.
815
Lire la note 706 de la présente dissertation.
816
Lire CSJ, Arrêt RCE001, Mutiri Muyongo contre HCR-PT du 4 février 1996 ; CSJ, Arrêt RCE 002, Kalegamire
contre HCR-PT du 27 mars 1997.
817
Lire E. BOSHAB, « Le principe de la séparation des pouvoirs à l’épreuve de l’interprétation des arrêts de la
Cour suprême de Justice par l’Assemblée nationale en matière de contentieux électoral », in BAKANDEJA wa
MPUNGU (G.), MBATA B. MANGU (A) et KIENGE KIENGE INTUDI (R.) (sous la direction de),
Participation et responsabilité des acteurs politiques dans un contexte d’émergence démocratique en République
Démocratique du Congo, Kinshasa, PUK, Bibliothèque de la Faculté de Droit de Université de Kinshasa,
2007,pp. 19-27.
 329

5. Les recommandations

Les recommandations qu’adresse le parlement au gouvernement ou à une autorité publique

quelconque relèvent de la collaboration des pouvoirs qu’implique l’unité du pouvoir politique
dans l’Etat.

Il s’agit en effet de conseils ou des avis que l’assemblée émet sans y attacher une portée
juridique quelconque. Il sied de noter qu’au cas où telles recommandations heurteraient les
dispositions de la Constitution, celle-ci devrait l’emporter devant le juge constitutionnel surtout si
celles-là touchaient immanquablement aux droits garantis aux citoyens.

L’on peut prolonger la réflexion sur la possibilité ou non d’attaquer un acte quel qu’il fut
qui aurait mis en application une recommandation d’une assemblée inconstitutionnelle. L’acte
serait attaqué qualitate qua ou plutôt le caractère médiat de la recommandation serait invoqué
comme une sorte d’acte-écran. Nous penchons vers la deuxième thèse en opinant que l’acte devra
être attaqué sans que la recommandation ne soit invoquée à l’appui du soutènement de la requête
en inconstitutionnalité.

Par principe, les recommandations ne devraient pas être soumises au contrôle du juge sauf
si elles contiennent des dispositions décisoires susceptibles donc de causer grief.

Dans un pays qui sécrète une pauvreté voire une misère sémiologique dans le discours
politique, il faut craindre le dévoiement qu’un auteur exprime ainsi : le plus « dramatique » aurait
été peut-être « la pauvreté du débat politique et idéologique» qui aurait été remplacé par «
l’émergence de thématiques d’exclusion».818

Un type particulier des normes provinciales a défrayé la chronique dans le contentieux

constitutionnel de notre pays : il s’agit des édits et des actes d’Assemblée provinciale.

6. Des édits et des actes d’assemblée provinciale

La lecture attentive de l’article 160 de la Constitution donne à voir que le Constituant a

laissé hors du giron du contrôle de constitutionnalité les édits et les autres actes d’assemblée
provinciale. Il s’agit d’une omission qui a été corrigée par les prévisions de l’article 73 de la loi

818
Lire P.G.NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, Le contrôle de constitutionnalité en République démocratique
du Congo. Etude critique d’un système de justice constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique,
Thèse de doctorat en droit public, Université catholique de Louvain, 2008, p.478.
 330

n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des
provinces.819

Cette disposition légale pose clairement que la Cour constitutionnelle connaît de la

constitutionnalité des édits. L’on peut donc affirmer qu’il y a manifestement identité de régime
juridique entre les lois nationales et les édits provinciaux en ce qui est du contentieux
constitutionnel. C’est le cas du recours formé par le député national Francis KALOMBO
TAMBWA contre l’édit n° 001/008 du 22 janvier 2008 portant création de la DGRK par
l’Assemblée provinciale de la Ville de Kinshasa sous RConst 078/TSR dont l’issue est toujours
attendue.

S’agissant des autres actes d’assemblée, il y a lieu de faire le départ entre les règlements
d’ordre intérieur et les résolutions portant motions de défiance ou de censure du gouvernement
provincial. En effet, par l’ampleur des désordres que ces notions entraîne dans les provinces, il
échet de s’y attarder un instant. L’on peut noter, contrairement à la pratique observée dans
certaines provinces, que le règlement d’ordre intérieur de l’Assemblée provinciale doit être
soumis a priori à la censure de la Cour constitutionnelle, avant son entrée en vigueur.

C’est donc le lieu de fustiger l’attitude des assemblées provinciales ayant fait contrôler leur
règlement d’ordre intérieur par les Cours d’appel, sections administratives, alors que
manifestement il s’agit des actes d’assemblée non susceptibles de contrôle par le juge
administratif. Il reste, à y regarder de près, le seul contrôle du juge constitutionnel auquel ces
actes ne peuvent échapper dans la perspective d’un Etat de droit constitutionnel.

Si l’initiative des édits appartient concurremment au Gouvernement provincial et à chaque

député provincial, l’on constate que le régime des édits décrit par l’article 33 de la loi sur les
principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces est semblable à celui des
lois organiques nationales. Les motions de défiance et de censure répondent aux prescriptions des
articles 41 et 42 de la loi susmentionnée. Ces règles sont, à bien y regarder, les mêmes que celles
qui prévalent au niveau national contre le Gouvernement de la République. Le contrôle de
constitutionnalité se fera devant la Cour constitutionnelle et non devant la Cour d’appel, section
administrative.820

819
JORDC, Numéro spécial, 7 septembre 2009, p.23.
820 Voir arrêt Cour d’appel de Mbandaka, R.A. 059 du 24 avril 2009, Affaire Gouverneur José MAKILA SUMANDA
contre Assemblée provinciale de l’Equateur, inédit.
 331

La proposition de Paul Gaspard NGONDANKOY, faite ci-dessus, devrait mettre la puce à

l’oreille du législateur organique qui devrait embrasser la totalité des actes d’assemblée dans le
giron du contrôle de constitutionnalité. Le constituant ne le dit pas expressis verbis, mais par
cette voie mineure de la loi organique l’on peut raisonnablement toucher tous les actes litigieux.
Mis à part les actes d’assemblée ainsi recensés, il demeure que la question de contrôle des
règlements ne se pose plus en droit congolais.

§2. Le contrôle de constitutionnalité des règlements

Le contrôle de constitutionnalité des règlements est sans aucun doute l’une des marques du
droit constitutionnel moderne et une des caractéristiques essentielles de l’évolution de la
conception de la notion de l’Etat de droit.

En effet, la démocratie constitutionnelle implique que l’administration comme les

particuliers soit aussi soumise aux normes constitutionnelles. La notion ancienne de la légalité
excluait tout au moins en théorie le contrôle des actes de l’administration tant qu’ils ne violaient
pas directement la loi même si la violation d’une disposition constitutionnelle pouvait être
invoquée comme moyen d’illégalité au sens large.

La Constitution ne donne aucune définition d’acte réglementaire. Celui-ci peut être défini
comme tout acte unilatéral pris par l’administration dans ses rapports avec les administrés. Pris
par une autorité publique, un acte réglementaire a pour finalité de produire des règles juridiques
générales et impersonnelles821. Son édiction ne donne pas lieu à une concertation entre
l’administration et les administrés. Etabli dans ces conditions, un acte réglementaire poursuit
obligatoirement la satisfaction de l’intérêt général.

Dans la pratique, un acte règlementaire peut se manifester de deux manières : il peut

apparaître sous la forme d’un acte autonome ou d’un acte subordonné. Le règlement subordonné
complète la loi et en assure l’exécution. Le règlement autonome est un acte pris par l’exécutif en
toute matière où la Constitution ne donne pas expressément compétence au législateur. Cet acte
intervient dans des matières autres que ceux qui sont du domaine de la loi822. Il importe de
souligner avec le professeur Vunduawe te Pemako, que le règlement autonome peut bien

821
F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, ….op.cit. p. 303.
822
Article 128 de la Constitution du 18 février 2006.
 332

intervenir dans le domaine de la loi, en cas de vide juridique ou avant l’intervention du

législateur. C’est la définition du règlement autonome au sens doctrinal.823

Par rapport à leurs auteurs, les actes réglementaires comportent une diversité fortement
hiérarchisée. Conformément à la Constitution, le président de la République statue par
ordonnance824 et le premier ministre par décret825. Le ministre national826, le gouverneur de
province827, le ministre provincial828 et le maire829 agissent par voie d’arrêté. Il en ainsi du
bourgmestre830 et du chef de secteur ou de chefferie831.

Dans l’organisation administrative, l’autorité compétente peut prendre d’autres actes

réglementaires tels que les règlements d’administration et de police ainsi que les notes de service.
Tous ces actes sont soumis au contrôle de légalité devant le juge administratif. Le juge
constitutionnel ne peut les contrôler que dans la mesure où ils ont violé la Constitution, telle la
méconnaissance des droits et libertés de la personne humaine. Il importe de dire ici qu’une
circulaire n’est pas cependant, par nature, un acte réglementaire. Elle est d’abord et avant tout
une mesure interne à l’Administration. De ce fait, le contrôle de la légalité des circulaires comme
mesures d’organisation interne d’une Administration se fait à titre exceptionnel. Il s’agit donc là
d’un contrôle qui ne doit pas être de principe.

La doctrine à ce sujet distingue les circulaires réglementaires de celles interprétatives. Si

les premières sont considérées comme des règlements, les secondes ne sont pas tenues comme
des décisions exécutoires du fait que le supérieur hiérarchique y expose un commentaire, un
rappel ou une interprétation d’un texte antérieur. En effet, les circulaires réglementaires du fait
qu’elles sont exécutoires restent parfaitement soumises à la censure du juge administratif.

823
F. VUNDUAWE te PEAMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.56.
824
Article 72, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006.
825
Article 92, alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.
826
Article 93, alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.
827
Article 28, alinéa 6 de la loi n° 08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces, Journal Officiel de la République Démocratique du Congo, numéro spécial du 31
juillet 2008, col. 1- 18.
828
Article 29, alinéa 3 de la susdite loi.
829
Article 44 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement
des entités territoires décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces, Journal Officiel de la
République Démocratique du Congo, numéro spécial du 10 octobre 2008, col. 5-32.
830
Article 63 de la susdite loi.
831
Article 89 de la loi précitée.
 333

Il semble que dans l’examen de la conformité à la Constitution des actes règlementaires, le

juge soit invité à moduler son intervention en fonction de types d’activités exercées. Nadine La
Grance établit à ce sujet deux types d’activités à partir desquelles, le contrôle peut être
envisagé832. Le contrôle peut porter sur les activités régaliennes du gouvernement ou sur
l’intervention de l’exécutif dans le domaine législatif.

Dans ce dernier cas, l’intervention du juge constitutionnel apparaît facile et efficace. Il n’en
est pas autant pour le premier cas. Dans celui-ci en effet, le juge doit, selon l’auteur, se montrer
prudent pour éviter de se livrer à ce qu’il appelle « l’irréductibilité politique »833. Il doit, dans une
perspective de l’exercice de sa politique jurisprudentielle, être réaliste. Le juge ne doit pas
chercher à imposer à tout prix et en toute circonstance le respect de la Constitution834.

L’analyse de la Grance est critiquable. Gardien de la légalité constitutionnelle, le juge

constitutionnel est tenu de s’assurer que, dans l’édiction par les pouvoirs publics des actes
réglementaires, la Constitution est respectée. De ce point de vue, le juge doit, par ses décisions
courageuses et indépendantes, imposer à tout prix le respect de la Constitution.

Le contrôle de la constitutionnalité des normes réglementaires n’a toujours pas été consacré
en droit constitutionnel congolais. Introduit dans l’actuelle Constitution, il constitue une
innovation importante vers l’encadrement du pouvoir des gouvernants et permet au juge
constitutionnel d’assurer la régulation de l’activité normative des pouvoirs publics835. Il le fera
encore mieux à l’égard des règlements intérieurs des chambres parlementaires.

Le droit constitutionnel moderne dans son acception d’Etat de droit constitutionnel permet
d’invoquer la violation de la Constitution comme norme principale tant devant le juge
administratif que devant le juge constitutionnel. Cependant cette dyarchie normative est de nature
à créer un conflit de compétence entre ces deux juges. Et, pour y remédier, il faut mais il suffit
d’indiquer la frontière entre les types des actes réglementaires susceptibles ou non d’être
contrôlés par le juge constitutionnel.

832
N. La GRANCE, Le phénomène majoritaire, fondement de la Vème République, thèse de doctorat en Droit
public, Université Clermont Ferrant I, 1986, p. 21.
833
Opération qui consiste pour le juge d’entrer en confrontation directe et brutale avec le pouvoir exécutif dans
l’exercice par lui de ses prérogatives régaliennes. Lire dans ce sens, N. La GRANCE, Le phénomène
majoritaire …..Op.cit. p. 11.
834
Cette analyse est discutable dans la mesure où elle conduit à la remise en question de l’autorité du juge
constitutionnel comme gardien de la Constitution.
835
G. DRAGO, Contentieux constitutionnel français, Paris, PUF, Coll. Thémis, 2ème édition, 2006, p. 303.
 334

Il importe de dégager ici les conditions ou mieux le critère pertinent pour distinguer le
règlement susceptible d’être soumis au juge constitutionnel ou devant le juge administratif, en
l’occurrence le Conseil d’Etat. En effet, il faut que l’acte à censurer soit un acte réglementaire,
pouvant causer grief et contenant une disposition directement inconstitutionnelle pour que le juge
constitutionnel soit compétent. Par ailleurs, la doctrine, représentée par Félix Vunduawe,
enseigne que les actes administratifs réglementaires restent bien soumis à la seule censure du
juge de l’excès de pouvoir.836

Il faut affirmer que le juge administratif détient une compétence de principe, en vertu de
l’article 155, alinéa 1er, de la Constitution, alors que le juge constitutionnel, sur pied de la finale
de l’alinéa 2 de l’article 162 de le même Constitution garde une compétence d’exception. Il est
donc à conclure que le juge constitutionnel reste seul compétent envers les actes réglementaires
ayant toujours échappé au juge administratif. C’est une implication de la notion d’Etat de droit
constitutionnel énoncée par le constituant : aucun acte ne doit échapper à la censure du juge
constitutionnel.

Ainsi donc, le juge constitutionnel congolais restera compétent toutes les fois qu’un acte
administratif ne peut être contrôlé par le juge administratif au motif qu’il est un acte de
gouvernement. De ce principe, l’on doit donc déduire ce critère : il doit s’agir d’un règlement
dont la censure n’est pas possible devant le juge administratif. Dans cette hypothèse, seuls les
actes de gouvernement sont visés, tous les autres étant justiciables devant le Conseil d’Etat.

Ce critère s’appliquera à tous les actes administratifs réglementaires quelle qu’en soit
l’origine.

A. Les règlements des autorités administratives indépendantes

Le Constituant du 18 février 2006, à la suite de son homologue de la transition, a établi un

certain nombre d’institutions d’appui à la démocratie qui sont des organismes publics de nature
constitutionnelle chargés de gérer des secteurs importants de la vie nationale et de contribuer
ainsi à la saine expression de la démocratie dans notre pays. Ces autorités sont administratives en

836
F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.902.
 335

ce qu’elles gèrent des services publics et à ce titre, elles disposent du pouvoir réglementaire qui
doit être encadré par le droit et notamment le droit constitutionnel.837

En ce qui concerne les institutions d’appui à la démocratie, on remarque que, sur cinq que
prévoyait la Constitution de la transition du 4 avril 2003, deux ont été maintenues dans l’actuelle
Constitution. Il s’agit de la Commission électorale nationale indépendante838 et du Conseil
supérieur de l’audiovisuel et de la communication839.

1. La commission électorale nationale indépendante

Par le caractère hautement politique attaché à ses décisions, la commission électorale

nationale indépendante ne pouvait être distraite du contrôle du juge constitutionnel. Du fait qu’il
s’agit d’une autorité administrative indépendante, ses décisions auraient du être soumises au
contrôle du juge administratif. L’impartialité spéciale dont doit jouir le juge devant de tels actes
milite cependant en faveur du juge constitutionnel dont la place dans l’architecture
juridictionnelle du pays lui confère une primauté susceptible de le mettre à l’abri de vaines
tentatives d’intimidation.

Du point de vue technique toutefois, un recours en annulation pour excès de pouvoir est
toujours possible contre un règlement entaché d’illégalité pris par la Commission électorale
nationale indépendante. S’agissant des actes individuels qu’elle est amenée à prendre, ils
demeurent de la compétence du Conseil d’Etat.

Il faut cependant nuancer cette proposition en affirmant que s’agissant d’un organisme
public personnalisé et dont l’existence est le fait de la Constitution, il demeure cohérent avec le
système juridique congolais que cet organisme s’occupant du processus électoral et référendaire
soit sous le contrôle du juge constitutionnel par le biais des décisions qu’elle peut prendre et qui
aboutissent à la compétence du juge constitutionnel. Il faut donc noter que les actes administratifs
réglementaires que pose la Commission électorale nationale indépendante par leur finalité visent
l’investiture des fonctions politiques de l’Etat et par conséquent, devraient relever de la
compétence du juge constitutionnel.

837
Lire A. GRUBER, La décentralisation et les institutions administratives, Paris, Armand Colin, 1986, p.33.
838
Article 211 de la Constitution du 18 février 2006.
839
Article 212 de la Constitution du 18 février 2006.
 336

L’on dirait simplement que la Commission intervient en amont tandis que la Cour
constitutionnelle fonctionne en aval chaque fois qu’il s’agit du processus électoral et
référendaire.

Ainsi, l’alinéa 3 de l’article 211 de la Constitution en posant que « elle assure la régularité
du processus électoral et référendaire » indique que cette commission a des pouvoirs juridiques
qui doivent être encadrés par le droit et sanctionnés par le juge.

A ce jour, la jurisprudence ne recense pas encore un cas d’un règlement de la Commission

électorale nationale indépendante devant le juge constitutionnel.

2. Le conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication

Les développements que nous venons d’articuler au point précédent sont valables pour ce
qui est du conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication. Il importe seulement de
noter ici que c’est la liberté d’expression qui va de pair avec la liberté politique qui est
spécialement protégée par le constituant.

En effet, cette institution d’appui à la démocratie, a la possibilité contentieuse de créer

d’énormes atteintes aux droits fondamentaux liés à la liberté d’expression et à celle d’opinion.
En cela, les deux libertés fondamentales constituent le socle de la vie démocratique dont l’usage
ne saurait être livré au bon vouloir d’une commission dont les membres ne dépendent pas
directement du peuple souverain.

L’on peut dire avec Félix VUNDUAWE que cette institution a la lourde mission d’assurer
le respect de l’expression pluraliste des courants de pensées et d’opinion, spécialement en ce qui
concerne les émissions d’information politique.840

Il est donc cohérent dans le système de justice constitutionnelle qui est le nôtre que les
règlements émanant de cette autorité soient soumis au double contrôle de la légalité et de la
constitutionnalité.

Ce double contrôle n’existe pas, on le verra, à l’égard des actes de gouvernement dont la
connaissance échappe au juge administratif.

840
F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.845.
 337

B. Les actes de gouvernement

La notion d’actes de gouvernement dont la définition doctrinale841 est à la base d’une

controverse par rapport à la notion d’Etat de droit constitutionnel842 a toujours constitué le
bouclier juridique des incertitudes dans notre droit positif. En effet, notre Cour suprême de
justice a déjà eu à l’appliquer comme stratégie d’évitement, pour paraphraser Paul Gaspard
NGONDANKOY843, dans l’arrêt R.A320.844

D’origine jurisprudentielle et doctrinale en droit comparé français et belge845, le concept a,

chez-nous, un fondement législatif en l’article 87, alinéa 3 de la procédure devant la Cour
suprême de justice.846 Il s’agit donc de certains actes de l’Exécutif qui concernent les rapports
entre les pouvoirs constitutionnels ou se situent dans les relations internationales et qui, à cause
de leur caractère hautement politique, échappent à la censure du juge. 847

Il faut devoir à l’histoire du droit de dire que cette notion est née dans le giron du Conseil
d’Etat français.848 Les actes de gouvernement sont régis en droit administratif par un régime
juridique spécial qui rend tous recours contentieux à leur égard irrecevables et impossible toute
réparation de dommages causés à leur suite.849

841
A. BOSC, « Les actes de gouvernement et la théorie des pouvoirs de guerre », in Revue du droit public, 1926,
pp. 186 et s.
842
Lire pour de développements théoriques de cette notion, MBOKO Dj’ANDIMA, L’Etat de droit constitutionnel
en République démocratique du Congo. Contribution à l’étude des fondements et conditions de réalisation,
Mémoire de D.E.S. en droit public, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 2005.
843
P.G. NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, Le contrôle de constitutionnalité en République démocratique du
Congo. Etude critique d’un système de justice constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, Thèse
de doctorat en droit public, Université catholique de Louvain, 2008.
844
Lire CSJ, Arrêt Les personnes physiques et morales contre la République du Zaïre, BACSJ, Kinshasa, Centre
d’études et de documentation du Ministère de le justice, pp. ; lire aussi D. KALUBA DIBWA, « Le contrôle de
constitutionnalité des lois et des actes ayant force de lois en droit positif congolais », in Revue du Barreau de
Kinshasa/Gombe, n°02/2006, pp.1-17.
845
Lire notamment J.CHEVALLIER, L’Etat de droit, 2ème édition, coll. Clefs/Politique, Paris, Montchrestien, 1994 ;
R.CHAPUS, Droit du contentieux administratif, 12ème édition, Coll. Domat droit public, Paris, Montchrestien,
2006 ; L.FAVOREU, « Légalité et constitutionnalité » in Les cahiers du Conseil constitutionnel, n°3, Paris,
1997, pp.57-156.
846
Voy article 87, alinéa 3 de l’ordonnance-loi n°82/017 du 31 mars 1982 portant procédure devant la Cour suprême
de justice, JOZ, n°7, Kinshasa, 1982.
847
F.VUNDUAWE te PEMAKO, op.cit., p.242.
848
P. DUEZ, Les actes de gouvernement, Paris, Dalloz, 2006.
849
G.CONAC, « Le juge et la construction de l’Etat de droit en Afrique francophone » in L’Etat de droit, Paris,
Dalloz, 1996, pp105-119.
 338

Il est évident qu’un tel régime heurte de face les implications de l’Etat de droit
constitutionnel850. Aussi, est-il admis que les actes de gouvernement, comme par exemple une
ordonnance présidentielle de dissolution de l’Assemblée nationale ou une ordonnance d’amnistie
ou de nomination d’un premier ministre, devraient aujourd’hui être attaqués en
inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle sans que leur non-censure ne soit invoquée.
La seule condition de pertinence du recours devant être la non-conformité de l’acte attaqué à la
loi fondamentale.851

Il faut tout de suite noter cependant que si le juge administratif congolais est incompétent
pour censurer les actes de gouvernement, il reste ouverte la possibilité d’une réparation pour
préjudice exceptionnel en vertu de l’article 155, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006.

Par ailleurs, une ordonnance de ratification d’un traité international qui ne vérifierait pas
les conditions prévues par la Constitution devrait de même être contestée devant le juge
constitutionnel car, dans tous les cas, un acte de gouvernement demeure un acte gouvernemental
et, à ce titre, susceptible de contrôle juridictionnel.

Assimiler l’acte de ratification et/ou d’approbation au traité ou accord international qui en

fait l’objet, c’est, à coup sûr, opérer un revirement dangereux dans la position de la doctrine ;
celle-ci a toujours maintenu la distinction qui a l’utilité opératoire de permettre un contrôle de
constitutionnalité des actes ayant autorisé ou approuvé une convention internationale
inconstitutionnelle.

Il en sera de même de règlements des juridictions.

C. Les règlements des cours et tribunaux

Les cours et tribunaux de l’ordre judiciaire comme ceux de l’ordre administratif sont
généralement autorisés à prendre de règlements d’ordre intérieur dont la régularité pouvait et
peut être contrôlée par le juge administratif.852

850
M.WETSH’OKONDA KOSO, « La théorie des actes de gouvernement dans l’arrêt de la Cour suprême de
justice RA 459 et consorts du 26 septembre 2001 sur la révocation de 315 magistrats » in Les Analyses
Juridiques, Lubumbashi, n° 5/2005, janvier-avril, 2005, pp.13-27.
851
La violation de la Constitution, intérêt supérieur et suprême de la Nation, ne devrait être justifiée logiquement par
aucune théorie empêchant au juge de redresser les torts causés à l’ordre juridique. C’est la logique de la
démocratie constitutionnelle qui est l’option choisie par le peuple congolais.
852
Lire l’article 146 du code de l’organisation et de la compétence judiciaires, JOZ, n°7, Kinshasa, 1982.
 339

En effet, en ce qu’ils organisent le service public de la justice, les règlements d’ordre

intérieur des cours et tribunaux sont purement des actes administratifs pris par les autorités
administratives en vertu du principe de dédoublement fonctionnel et, par conséquent, ils sont
soumis au contrôle du Conseil d’Etat et d’autres juridictions administratives prévu à l’article 155
de la Constitution du 18 février 2006 déjà mentionné.

Dans l’histoire constitutionnelle du pays, il y a lieu d’indiquer que les cours et tribunaux
ont été classés parmi les institutions de la République même si leur caractère politique n’a été
affirmé malencontreusement que par la Constitution de la transition de 2003.853

Le régime contentieux de règlements d’ordre intérieur est fixé par la Constitution actuelle
qui les soumet au contrôle du juge administratif, même si avant cette loi fondamentale, l’on peut
raisonnablement affirmer qu’un contrôle hiérarchique était toujours possible contre tels
règlements.

Mais là il s’agit d’un contrôle administratif et même politique qui n’est pas du contentieux
constitutionnel. C’est le cas de règlement d’ordre intérieur de la Cour prévu par les articles 203 et
205 de l’arrêté d’organisation judiciaire n° 299/79 du 20 aout 1979 portant règlement intérieur
des cours, tribunaux et parquets.854 Comme dit plus haut, une violation directe de la Constitution
rend le règlement d’ordre intérieur susceptible d’un recours en annulation pour excès de pouvoir.

Cette affirmation embraie naturellement sur la certitude que le régime des règlements
autonomes est celui de la constitutionnalité.

D. Le règlement autonome

Au-delà de la définition doctrinale et technique du règlement autonome, il importe

d’emblée de noter que l’article 128 de la Constitution trace le cadre de cette matière. En effet, les
matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire. Cet
énoncé constitutionnel infère à la notion de la protection du domaine réglementaire.

Par ailleurs, la loi n’intervenant plus souverainement en toutes matières, le règlement a une
extension plus large que la loi, comme expression de la volonté générale. Ainsi, plusieurs

853
Lire article de la Constitution de la transition de 2003.
854
Cet arrêté n’a pas été publié au Journal Officiel. Lire cependant, Les codes Larcier, Tome 1, Droit civil et
judicaire, Kinshasa, Bruxelles, Afrique Editions et Larcier, pp.336-358.
 340

matières non attribuées au législateur seront réglementées par voie de décret du Premier ministre
qui détient le pouvoir réglementaire général, 855
concurremment avec d’autres détenteurs du
même pouvoir que sont : le Chef de l’Etat, pour des prérogatives lui dévolues par la
Constitution856et les Gouverneurs de Province, pour toutes les matières non dévolues au
législateur mais relevant de compétences exclusives des provinces.857

En attribuant le caractère réglementaire aux matières autres que celles qui sont du domaine
de la loi - et non aux matières autres que celles énumérées par les articles 122, 123 et 124 de la
Constitution-, le constituant a conféré au système de délimitation des compétences législatives et
réglementaires une souplesse. Le premier alinéa de la disposition de l’article 128 de la
Constitution définit, par soustraction des matières législatives, un domaine réglementaire. Mais
au titre du pouvoir qualifié habituellement de pouvoir réglementaire autonome, le domaine est
très restreint :

1. Les matières non attribuées par la Constitution au pouvoir législatif sont peu nombreuses.
2. Le législateur demeure seul compétent pour porter atteinte aux principes généraux du droit à
valeur législative.
3. Les matières réglementaires dites autonomes peuvent être réduites, voire supprimées : ainsi
un abaissement par la loi du seuil des peines pourrait faire disparaitre les peines de police
administrative.
4. Le mécanisme de défense du domaine réglementaire est facultatif au vœu même de l’alinéa 2
de l’article 128 de la Constitution. La formulation conditionnelle et facultative dudit alinéa
est de nature à asseoir cette assertion.858

A l’inverse, la compétence réglementaire s’est considérablement étendue dans les matières

législatives, qu’il s’agisse des matières à règles de l’article 122 ou des matières à principes
fondamentaux de l’article 123.

En effet, le constituant réserve au législateur la fixation des règles et laisse en vertu des
dispositions vantées le soin au pouvoir réglementaire d’édicter les mesures nécessaires pour

855
Lire article 92 de la Constitution du 18 février 2006.
856
Lire l’article 92 de la Constitution du 18 février 2006.
857
Lire les articles 28 et 37 de la Loi du 31 juillet 2008 sur les principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces.
858
J. MOREAU, Droit administratif, Paris, PUF, 1989, n°79. Cet auteur préfère parler plutôt des secteurs à
dominante réglementaire.
 341

l’application desdites règles. Il importe de souligner cependant que quel que soit le contenu des
règlements autonomes, le régime contentieux de ces actes reste celui des actes administratifs car,
comme dit René CHAPUS, le juge administratif, dans quelques espèces, apprécie la régularité
des actes réglementaires autonomes sans les rapporter aux articles 34 et 37 (122 et 123 de la
Constitution congolaise du 18 février 2006) parce que les dispositions législatives pour
l’application desquelles l’acte a été pris font un écran à un contrôle de constitutionnalité.859

Le problème de la délégalisation des textes à caractère de loi se pose en des termes

différents en droit français qui a inspiré l’alinéa 2ème de l’article 128. En effet, au lieu des textes à
forme législative de l’article 37 français, le constituant congolais a opté pour l’expression « textes
à caractère de loi ». La synonymie ne peut être établie manifestement dans ce cas.

Par ailleurs, l’expression française a l’avantage d’embrasser tous les actes législatifs
antérieurs ou postérieurs à la Constitution intervenus dans le domaine réglementaire ; en
revanche, le syntagme congolais serait à entendre uniquement des lois formelles et non les actes
ayant force de loi. Car le mot caractère utilisé infère au contenu et non à la forme.

En conclusion, il est souhaitable que la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fasse

pourtant une synonymie entre les deux expressions pour une meilleure protection
constitutionnelle du domaine réglementaire.

La délégalisation qui concerne les lois intervenues dans le domaine réglementaire ne peut
cependant concerner les lois référendaires pour la raison idéologique déjà avancée qu’il s’agit de
l’expression directe de la souveraineté nationale. Dès lors, aucun domaine ne peut échapper à la
toute puissance du souverain.

Sinon, ce serait une contradiction interne dont les termes ne sauraient être explicatifs.
L’incontestabilité de telles lois évite l’aporie.

Par contre, les lois organiques bien que préalablement et obligatoirement soumises au
contrôle de constitutionnalité, peuvent être délégalisées si les conditions prévues par la
Constitution venaient à être réalisées.

859
R. CHAPUS, Droit administratif, Paris, Montchrestien, n° 708-709 ; G. VEDEL et P. DEVOLVE, Droit
administratif, Paris, PUF, 12ème édition, tome 1, p.338-339 ; L. FAVOREU, « Les règlements autonomes
n’existent pas », RFDA, 1987, p.871 et s notamment p.876 et 877 ; L.FAVOREU et T. RENOUX, Le contrôle de
la constitutionnalité des actes administratifs, Paris, Sirey, 1992, n°36 et s.
 342

En droit français, la question est controversée tout simplement parce que le contrôle a
posteriori ouvert à tous est inexistant. En outre, seuls soixante députés ou sénateurs sont admis à
contester sur pied de l’article 61 de la Constitution les lois ordinaires. Ainsi, est-il admis que les
lois organiques ne peuvent être contestées que si elles contiennent des dispositions de loi
ordinaire.860

Nous opinons en guise de conclusion que les lois organiques tout comme les règlements
autonomes devraient être soumis au contrôle de constitutionnalité tant les termes exprès de
l’article 162 de la Constitution du 18 février 2006 ne semblent écarter aucune catégorie juridique
des actes législatifs et réglementaires.

Telles sont les normes légales et réglementaires sur lesquelles s’exerce le contrôle de
constitutionnalité mais celui-ci suppose, il faut le dire, une interprétation de la Constitution.

§3. Le recours en interprétation de la Constitution

Un texte n’a de sens que par et dans l’interprétation. Interpréter un texte, c’est découvrir
son sens caché ou déposé. C’est également choisir entre plusieurs significations qui lui sont
données celle qui se rapproche plus de la volonté de son auteur. L’interprétation a pour but
d’obtenir le sens du texte ou de délivrer son secret.

Il n’existe pas une théorie constitutionnelle des sources et techniques d’interprétation des
textes. Le recours au droit commun a permis de retenir qu’il existe une différence entre les
sources, les méthodes et les techniques d’interprétation au service du juge civil, pénal,
administratif ou constitutionnel. En droit pénal, par exemple, NYBABIRUNGU Mwene SONGA
distingue l’interprétation authentique de l’interprétation judiciaire et doctrinale.861

L’interprétation authentique émane du législateur et s’impose au juge. Elle peut être

contextuelle ou postérieure au texte. L’interprétation contextuelle est celle qui est donnée par la
loi que l’on interprète. Elle tient compte du contexte social et politique pendant le quel la loi a été
produite. L’interprétation postérieure survient après la promulgation de la loi. Elle intervient à
l’occasion des difficultés soulevées par l’application d’une loi.

860
J.P. CAMBY, « La loi organique dans la Constitution de 1958 », RDP, 1989, p.1401. ; F. LUCHAIRE, « Les lois
organiques devant le Conseil constitutionnel », RDP, 1992, p.389 et J.-C. CAR, Les lois organiques de l’article
46 de la Constitution du 4 octobre 1958, Thèse de doctorat en droit, Aix-en-Provence, 1993.
861
NYABIRUNGU mwene SONGA, Traité de droit pénal général Congolais, Kinshasa, 2ème édition, Editions
Universitaires Africaines, Coll. Droit et Société, 2007, pp. 63-64.
 343

En ce qui concerne les méthodes d’interprétation, l’auteur en retient trois : l’interprétation

peut être littérale, téléologique ou par analogie862.

L’interprétation littérale vise à découvrir le sens et la portée de la loi. L’interprète se limite

aux termes de la loi interprétée, il cherche à connaître sa lettre.

L’interprétation théologique permet au juge de dégager le but poursuivi par la loi, la

volonté du législateur. Elle fait prédominer l’esprit sur la lettre de la loi. Dans la pratique, le juge
sera attentif, dans l’étude grammaticale de la loi, des termes, du temps (présent, passé, futur) et
du mode (indicatif ou impératif) utilisés par le législateur. Cette technique lui permet de « créer,
inventer et choisir entre plusieurs significations données à la loi, celle qui paraît réaliste : il
détermine librement la signification d’un texte »863.

Pour ce faire, le juge est tenu de se rapprocher des travaux préparatoires ou du droit
comparé. Il est d’ailleurs admis que le juge recourt à la technique d’interprétation évolutive et à
l’argument « a rubrica »864. Cette dernière technique consiste à découvrir le sens et la portée de
la disposition interprétée par la prise en compte de la place qu’elle occupe dans l’ensemble du
texte. Le juge fera bon usage de besoins historiques, politiques et sociaux qui ont été à la base de
l’élaboration de la loi.

L’interprétation par analogie permet au juge constitutionnel d’étendre l’application d’une

loi ou une disposition constitutionnelle à d’autres non expressément prévues mais qui pourraient
présenter une ressemblance avec celles portées devant lui.

Il s’en suit que la technique d’interprétation se trouve même au centre de la fonction du

juge constitutionnel. Aussi, pour déclarer qu’une loi est ou non-conforme à la Constitution, le
juge doit-il déterminer avec exactitude le sens de la loi contestée et la signification correcte du
principe constitutionnel qui aura été violé.

Dans le contentieux constitutionnel, « s’affrontent trois types d’interprétations de la loi :

celle faite par le législateur, celle donnée par le requérant et l’interprétation du juge. Pour ce

862
Idem, pp. 72-75.
863
D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, …op.cit., p. 145.
864
NYABIRUNGU mwene SONGA, Traité de droit pénal général,…, op.cit, p. 81.
 344

dernier, l’interprétation consiste en une opération intellectuelle inhérente à sa fonction et un

instrument nécessaire à l’exercice de ses charges »865.

Il faut se garder de considérer que le juge dispose de toutes les recettes pour découvrir le
mystère caché dans le texte. Ce mystère est, à vrai dire, loin d’être complètement levé ou vidé
par le juge. Le texte reste à jamais inépuisable par l’interprétation du juge.

Pour tout dire, l’interprétation du juge constitutionnel ne peut être « qu’un moment de
l’histoire du texte qui continue à vivre et donc à pouvoir être le support, plus tard, d’autres
interprétations »866. Il est en revanche, nous rappelle Pierre BRUNET, une question qui ne
dépend pas du contenu mais de la forme même de la Constitution : exige-t-elle l’emploi de
techniques interprétatives spécifiques ? C’est ce que tendent à penser beaucoup de
constitutionnalistes.

Les arguments en faveur d’une spécificité des techniques interprétatives sont généralement
au nombre de trois : d’une part, la constitution est composée de principes qui n’admettent pas une
interprétation littérale mais doivent être interprétés ; d’autre part, les antinomies entre les
principes constitutionnels ne peuvent être résolues à l’aide des critères classiques mais doivent
prendre la forme d’une pondération, d’un balancement entre principes ; enfin, le juge
constitutionnel se situe à mi-chemin entre le législateur et le juge ordinaire: il est libre comme
peut l’être le législateur mais cette liberté est encadrée par des exigences prudentielles, ce qui
l’éloigne du juge ordinaire qui, lui, est tenu de se conformer au modèle de la subsomption.867

Il en résulte que l’intervention du juge doit tenir compte de l’influence de sa décision sur
l’exercice par les autres organes constitués de leurs prérogatives constitutionnelles. Elle doit
particulièrement tenir compte de la proportionnalité entre son contrôle et le but recherché par le
législateur dans l’édiction d’une loi.

Ces considérations théoriques nous mènent à poser finalement le problème que pose
l’interprétation de la Constitution.

865
D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, …op.cit., p. 145.
866
Idem., p. 147.
867
Lire P.BRUNET, « Le juge constitutionnel est-il un juge comme les autres ? Réflexions méthodologiques sur la
justice constitutionnelle », in Olivier JOUANJOUAN, C.CREWE, E.MAULIN et P.WACHSMANN (sous la
direction de), La notion de justice constitutionnelle, Paris, Dalloz, 2005, pp.115-135 qui cite L. PRIETO
SANCHIS, « Costituzionalismo e positivismo », Analisi e Diritto, 1996, pp.207-226
 345

A. Position du problème d’interprétation : conflit politique

D’emblée, il faut remarquer que l’interprétation de la Constitution, contrairement au

contrôle de la constitutionnalité, est déclenchée à la seule initiative des autorités politiques. En
effet, le constituant n’ouvre la saisine en cette matière qu’à sept autorités publiques que sont : le
président de la République, le Gouvernement, le Président du Sénat, le Président de l’Assemblée
nationale, un dixième des membres de chacune des chambres parlementaires, le Gouverneur de
province et le président de l’Assemblée provinciale.868

L’on peut ensuite observer que l’interprétation en ce qu’elle met en jeu plusieurs
significations du texte fondamental traduit nécessairement un conflit politique. Le juge qui
interprète la Constitution est ici un arbitre du jeu politique et comme tel son activité pour
juridictionnelle qu’elle est n’en demeure pas moins politique.

C’est dire que le contentieux de l’interprétation est toujours et déjà un conflit politique qui
n’a pas connu une issue par les voies politiques ; il est donc le prolongement d’un débat
politique. Il peut être aussi une quête de conformité juridique d’une démarche politique.

Ainsi, il est utile de noter que le juge constitutionnel, dans tous les cieux et sous toutes les
latitudes, au-delà de son indépendance organique et fonctionnelle, souvent proclamée avec
emphase comme une sorte d’épouvantail politique, acquiert sa capacité à gérer le débat politique
par son courage mais aussi paradoxalement par sa mollesse teintée de subtilité.869

En effet, en se cabrant sur des positions tout juridiques, il s’attire les foudres de la majorité
ou de l’opposition. L’attitude du juge constitutionnel sera à cet égard comparable à celui d’un
balancier qui scrute les horizons de la politique nationale chaque fois que se pose un problème.

En effet, la Constitution doit être protégée à l’aune des intérêts du peuple et non comme un
fétiche pour lequel des sacrifices vains devraient être voués sans qu’un besoin précis ait été
ressenti par les destinataires de toutes normes.

868
Lire article 161 alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
869
Lire E. BULYGIN, « An Antinomy in Kelsen’s Pure Theory of Law », Ratio Juris, 3, 1990, p. 29-45 repris dans
Norme, validità, sistemi normativi, traduction italienne P. Comanducci e R.Guastini, Torino, Giappichelli, 1995,
Chap. XI, p. 189-211 et GUASTINI R., « Sur la validité de la constitution du point de vue du positivisme
juridique », in M. Troper et L.Jaume (sous la direction de.), op. cit., p. 216-225 ;V. FERRERES COMELLA,
Justicia constitucional y democracia, Madrid, CEC, 1997,p. 139 et p. 180. Sur la spécificité de la participation
du juge constitutionnel français dans le jeu politique, voir J. MEUNIER, « Les décisions du Conseil
constitutionnel et le jeu politique », Pouvoirs, n°105, 2003, p. 29-40 et, plus généralement, du même auteur Le
pouvoir du Conseil constitutionnel. Essai d’analyse stratégique, Paris, P.U. Rouen-LGDJ-Bruylant, 1994.
 346

C’est ici le lieu d’observer que les méthodes ou techniques d’interprétation jouent le rôle de
catalyseur de l’ordonnancement juridique en ce qu’il conforte l’ordre politique en place.

B. Méthode judiciaire d’interprétation

L’accomplissement de cette tache exige du juge constitutionnel le recours à une série de

techniques de contrôle. Il n’existe pas des techniques de contrôle spécifiques à la disposition du
juge constitutionnel.

Que ce soit du point de vue doctrinal ou du point de vue jurisprudentiel, le droit ne peut
tout simplement pas s’enfermer dans une lecture littérale stricte. Considérer que l’application du
droit doit se faire à la lettre suppose que les textes de droit sont omniscients et omnipotents et
aptes à générer des solutions évidentes à toutes les configurations des litiges sociétaux.

Pourtant, dès leur conception même, les textes de droit s’apparentent à des instruments
intrinsèquement lacunaires en ce sens qu’ils ne peuvent pas offrir une représentation fidèle de la
réalité. Les mots utilisés dans le droit peuvent eux-mêmes être polysémiques comme le montrent
les travaux de l’herméneutique.

Aucun système juridique au monde ne peut assurer une prévisibilité normative parfaite.
« La quête d’une prévisibilité totale des normes juridiques est, à l’instar d’un mirage, idéaliste ».
Il ne faudrait pas s’étonner, dans ces conditions, de voir des juges (et pas n’importe lesquels) être
méfiants à l’égard de la rigidité du formalisme en droit. C’est le cas de la Cour Européenne des
Droits de l’homme qui opine dans un attendu d’un arrêt célèbre que les textes de droit « n’ont
pas besoin d’être prévisibles avec une certitude absolue: l’expérience la révèle hors d’atteinte.
En outre la certitude, bien que hautement souhaitable, s’accompagne parfois d’une rigidité
excessive; or le droit doit s’adapter aux changements de situation. Aussi beaucoup de lois se
servent-elles, par la force des choses, de formules plus ou moins vagues dont l’interprétation et
l’application dépendent de la pratique ».870

Nous présenterons d’abord ce que la Constitution elle-même dit explicitement de

l’interprétation, c’est-à-dire les dispositions concernant l’interprétation d’une Constitution en tant
que norme suprême et le contrôle juridictionnel de la législation dans une société démocratique.
Quelques solutions du « mystère » du pouvoir des juges non élus dans une démocratie

870
Arrêt Burghartz c/ Suisse, 22 février 1994, série A n°280-B, § 28.
 347

constitutionnelle seront brièvement esquissées. Ensuite la discussion se focalisera sur ce que la

Constitution dit des changements, et d’une approche nouvelle de l’interprétation législative. Cela
conduira à prendre en considération les différences fondamentales entre l’interprétation
constitutionnelle et législative. La prochaine question considérée sera celle de la Déclaration des
droits fondamentaux, et celle des dispositions qui concernent l’interprétation de l’ensemble de la
Constitution.

La conclusion offerte est que la méthode « substantielle » et orientée vers des valeurs,
adoptée par les Cours sud-africaines est la plus valable en principe et en pratique. Finalement les
implications d’une telle approche pour la structure d’une analyse constitutionnelle seront
examinées. Le préambule de la Constitution exprime la nécessité de créer « un nouvel ordre où
tous les Congolais auront en commun l’égale protection des lois.

En effet, la Constitution vise la transition d’une suprématie parlementaire à une société

régie par les principes de la démocratie constitutionnelle : la suprématie constitutionnelle signifie
que la Constitution fournit l’étalon de mesure de la validité des produits du processus législatif
ainsi que les actions de la branche exécutive du gouvernement. Bien que le contrôle judiciaire
soit bien connu dans le droit commun, sa portée a été radicalement étendue par la Constitution.
L’effet combiné des articles 1er et 162 de la Constitution et la texture ouverte du langage
constitutionnel rend possible un contrôle plus large et « politiquement chargé » des actions
législatives et exécutives. Les juges judiciaires sont chargés de concilier et de résoudre des
confrontations entre droits, valeurs et buts sociaux. Il n’est pas de la tâche des juges judiciaires
de « diviniser » les choix politiques de la législature et de l’exécutif, mais ils sont tenus d’exercer
le contrôle judiciaire leur incombant afin d’assurer le respect du schéma constitutionnel par
chaque branche du gouvernement.

Tous les juges sont tenus de défendre et de protéger la Constitution et les droits
fondamentaux qu’elle contient. L’impact de la Constitution sera observé dans toutes nos
juridictions bien qu’avec une différence graduelle entre les Cours supérieures et les juridictions
inférieures. La Cour constitutionnelle est la cour d’instance finale exerçant sa juridiction dans
toutes les affaires relatives à l’interprétation, la protection et l’application des dispositions de la
Constitution. Ses décisions lient toute personne et tout organe législatif, exécutif et judiciaire de
l’État. La Cour constitutionnelle en particulier, et le pouvoir judiciaire en général, sont chargés
de la protection des éléments de notre démocratie constitutionnelle. Le nouveau rôle des juges
judiciaires dans un système de contrôle basé sur la suprématie de la Constitution peut être sujet à
 348

controverse, mais l’histoire du pays l’exige en tant que remède contre les défauts du passé.
L’effet de la suprématie de la Constitution est que les juges judiciaires se voient attribuer un rôle
s’étendant bien au-delà de l’interprétation et de l’application de la volonté majoritaire – jusqu’à
la protection des droits fondamentaux des individus et des minorités. En déclarant non
constitutionnelles les actions du gouvernement représentatif (élu, majoritaire et responsable
devant les électeurs), le judiciaire (non élu et non responsable devant les électeurs) agit comme
institution contre-majoritaire. La démocratie constitutionnelle contient donc une tension entre le
« majoritarisme » et le contrôle judiciaire.

En Afrique du Sud, par exemple, dans son jugement S. v. Makwanyane sur la

constitutionnalité de la peine capitale, P. Chaskalson eut l’occasion de considérer la relation entre
l’opinion publique et l’interprétation constitutionnelle. Ses remarques nous donnent une bonne
idée de la perception par la Cour constitutionnelle de son rôle institutionnel ainsi que de la
tension entre le « majoritarisme » et la démocratie constitutionnelle : bien que l’opinion publique
puisse avoir un rapport avec le sujet, elle ne peut pas être substituée au devoir primordial des
cours d’interpréter la Constitution et de défendre ses dispositions sans peur ou faveur. Si
l’opinion publique était décisive il n’y aurait eu aucun rôle pour les jugements constitutionnels.

La protection des droits aurait ainsi été laissée au Parlement qui possède un mandat du
peuple et qui est responsable devant lui de la façon dont le mandat est exercé. Cela serait un
retour à la suprématie parlementaire et un recul du nouvel ordre établi par la Constitution. Un des
soucis de la nouvelle fonction du contrôle constitutionnel du judiciaire, c’est l’absence de
mécanismes adéquats pour empêcher l’usurpation par le pouvoir judiciaire du rôle du Parlement.

Il y a un malaise sur la possibilité de l’importation des valeurs et croyances des juges

particuliers dans le processus de l’interprétation. Une théorie adéquate de l’interprétation
constitutionnelle exige donc plus qu’une collection de principes et de protocoles de
l’interprétation textuelle : elle doit faire face au dilemme « contre-majoritaire » et elle doit
fournir une justification de l’exercice du pouvoir judiciaire.

Le préambule, en parlant d’un besoin de créer un nouvel ordre social, un ordre fondé sur
l’égalité, la dignité humaine, les droits fondamentaux et la liberté, donne le ton à l’ensemble de la
Constitution. D’ailleurs, il vise un État réglé par un constituant, élu par, et représentatif du
peuple.
 349

La Constitution doit prendre en compte son contexte historique et sa consécration de

l’établissement d’une population nationale, la réconciliation, la réparation et la reconstruction.
L’importance de cette expression des valeurs dans la quête de l’interprétation de la Constitution
doit bel et bien être reconnue par les juges constitutionnels et judiciaires congolais. L’on peut se
poser la question de savoir s’il existe un principe de présomption de constitutionnalité attachée à
une loi. Pourtant, il n’y a aucun doute qu’une telle présomption, en tant que principe interprétatif
général, soit applicable, même en l’absence d’une disposition explicite l’insérant dans la
Constitution.

Dans le droit hollandais, un principe relié à la présomption de constitutionnalité s’exprime

dans la maxime in ambigua voce legis ea potius accipienda est significatio, quae vitio caret («
dans le cas de l’ambiguïté d’une loi, le sens/la signification évitant son invalidation doit
préférablement lui être attribué »). Dans la présente hypothèse, la présomption de
constitutionnalité va un peu plus loin – la condition que les lois doivent être interprétées comme
s’accordant avec la Constitution, dans la mesure où c’est raisonnablement possible, ne vaut pas
seulement dans le cas de leur ambiguïté.

L’article 152 de la Constitution dispose que les Cours et tribunaux appliquent les traités et
accords internationaux. Ceci implique qu’ils doivent toujours préférer toute interprétation
conforme au droit international à une interprétation non-conforme. Cette approche conduit à
importer les normes et les valeurs du droit international au sein même de l’interprétation des lois
nationales.

D’ailleurs, elle invoque un principe similaire à la présomption de constitutionnalité dans

l’interprétation des lois ordinaires. L’invocation de la présomption de cohérence avec le droit
international illustre d’ailleurs l’importance grandissante du droit international dans le droit
congolais en général, et pas simplement dans l’aire des droits fondamentaux. Une conséquence
de la présomption de constitutionnalité est que les sens attribués aux dispositions légales avant
l’entrée en vigueur de la Constitution ne peuvent plus faire autorité.

La même conséquence résulte de la condition que les lois sont interprétées afin d’être en
cohérence, si possible, avec le droit international. Il y a une différence importante entre
l’interprétation d’une loi à la lumière de la Constitution et son interprétation à la lumière du droit
international. Si la loi ne peut pas être interprétée raisonnablement afin de satisfaire aux
exigences de la Constitution, elle doit être déclarée nulle. Lorsqu’il est impossible d’attribuer
 350

raisonnablement à la loi une signification correspondant au droit international, la loi peut

néanmoins rester en vigueur.

En Afrique du Sud, par exemple, dans le cas de l’Azanian People’s Organisation (AZAPO)
v President of the Republic of South Africa, l’organisation AZAPO et les familles des certaines
victimes des atrocités de l’apartheid saisissaient la Cour afin de réclamer l’annulation de l’article
20, alinéa 7 du Promotion of National Unity and Reconciliation Act, numéro 34 de 1995 (TRC
Act) au motif qu’il ne se conformait pas à l’article 22 de la Constitution intérimaire qui consacre
le droit de toute personne à faire trancher les différends justiciables par une cour de justice, ou, le
cas échéant, par un autre organe indépendant et impartial.

Dans la présentation de leur argument les requérants avancèrent que le droit international
exige que les responsables de violations graves des droits de l’homme soient poursuivis en
justice et que le droit international était violé par l’article 20, alinéa 7 du TRC Act, qui autorisait
une amnistie pour de telles offenses. La Cour constitutionnelle jugea que l’article en question
avait été autorisé par la Constitution intérimaire et était, par conséquent, valide. Et elle rejeta
l’argument basé sur le droit international. L’analyse et l’application par la Cour du droit
international public en question furent critiquées d’une façon sévère et pertinente.

D’une importance identique à celle du droit international est la référence aux

enseignements du droit étranger. La Constitution congolaise ne fait aucune référence au droit
étranger. Bien que les juges ne soient pas obligés de prendre en compte le droit étranger, il leur
est permis de le faire sur pied des principes généraux de droit. La Constitution en posant le
principe de la supériorité des traités sur les lois internes, explicitement, inclut, au sein même de la
Constitution, la présomption que le législateur n’autoriserait pas des législations en contradiction
avec le droit international.

De plus, cela permet au juge constitutionnel de considérer le régime des droits

fondamentaux tel qu’il a été développé dans d’autres juridictions d’Afrique, et au-delà, de
prendre en considération le droit des pays dont les auteurs de la Constitution se sont inspirés en
rédigeant les dispositions de la Déclaration des droits fondamentaux, à savoir les États-Unis,
l’Allemagne et le Canada, la France, la Belgique etc… Il est bien reconnu dans le monde entier
qu’il y a une différence qualitative remarquable entre l’interprétation de la législation ordinaire et
l’interprétation constitutionnelle.
 351

Par rapport aux autres législations du Parlement, la Constitution est rédigée dans un style
caractérisé par son amplitude et sa généralité. En tant que telle, elle mérite donc : « une
interprétation généreuse tout en évitant l’austérité d’un légalisme rigide… ».

La Cour continue en réaffirmant le caractère de la Constitution en tant qu’instrument légal

écrit incluant notamment des droits particuliers invocables devant une cour de justice. Tout en
reconnaissant le caractère et l’origine de l’instrument, le langage utilisé, ainsi que les traditions,
usages et coutumes lui donnant sa signification, doivent cependant être respectés.

Quant à la question concernant les différences entre le caractère et l’origine d’une

Constitution et d’autres lois « ordinaires », le jugement de la Cour suprême canadienne dans
l’arrêt Hunter et al. v. Southam Inc. procure quelques indications : tandis qu’une loi, facilement
promulguée et abrogée, définit des droits et des obligations actuels, une Constitution, en
revanche, est promulguée en prenant en compte l’avenir. Sa fonction est de fournir un cadre
continu pour l’exercice légitime du pouvoir gouvernemental, et lorsqu’elle est couplée d’une
déclaration des droits fondamentaux, d’assurer la protection sans relâche des droits et libertés
individuels. Une fois promulguée, elle ne peut pas être facilement abrogée ou amendée.

Elle doit, donc, être capable de développement dans le temps afin de faire face aux
nouveaux besoins sociaux, politiques et historiques souvent non-imaginés par ses auteurs. Le
pouvoir juridique est le gardien et le garant de la Constitution et doit, dans l’interprétation de ses
dispositions, prendre en compte ces considérations. Il assure à toute personne une zone
d’autonomie que ni l’État ni aucun individu ne peut violer. Il assure aussi aux particuliers
certains droits qu’ils peuvent revendiquer à l’encontre du gouvernement.

Comprendre le caractère de l’ensemble de la Constitution et la Déclaration des droits

fondamentaux en particulier, est indispensable pour comprendre la différence essentielle entre
l’interprétation dite « législative » et celle dite « constitutionnelle ». Dans un système de
suprématie parlementaire, le juge interprétant la loi a pour tâche de tenter de révéler l’intention
du législateur. Les juges, auxquels il incombe d’interpréter la Constitution, sont engagés dans
une tâche entièrement différente. Ils tentent de comprendre et de clarifier la façon dont le
gouvernement lui-même est censé fonctionner.

Pour atteindre ces buts, ils ont le cadre entier de la Constitution complété par la Déclaration
des droits fondamentaux à leur disposition. Leur tâche est de comprendre le pacte social qui y est
inscrit et d’articuler que la démocratie est plus qu’un fait de majorité – qu’il y a des aires
 352

interdites à la majorité. Ces aires sont les domaines des droits fondamentaux et les juridictions en
sont les gardiennes. En interprétant la Constitution, la Cours tranche la façon dont un
engagement envers les valeurs fondamentales se traduit et s’applique dans un contexte
particulier.

Les différences essentielles entre l’interprétation des lois et l’interprétation

constitutionnelle sont énumérées par le juge Froneman dans le cas de Matiso v Commanding
Officer, Port Elizabeth Prison, & another4. En résumé, elles sont les suivantes :

(i) Dans un système de contrôle fondé sur la suprématie parlementaire il est de bon
sens de commencer avec une recherche de l’intention de la Législature que le juge
doit effectuer en exprimant la volonté législative du Parlement sans poser des
questions de justesse, etc. (en théorie, l’opinion morale du juge ne vaut rien).

(ii) En revanche, dans un système de contrôle basé sur la suprématie de la

Constitution, cela n’est pas du tout le cas parce que c’est la Constitution qui est
suprême et non pas la Législature. L’objectif et la méthode sont alors le contrôle
de la législation et des actions administratives par rapport aux valeurs et principes
imposés par la Constitution.

(iii) Cet objectif influe sur la façon dont la Constitution elle-même, ainsi que la loi
particulière dite non-cohérente avec elles, doivent être interprétées. Dans le cas de
la Constitution, la recherche sera orientée pour révéler les valeurs fondamentales
tandis que l’interprétation de la législation visera à constater sa capacité d’une
interprétation conforme aux valeurs ou principes de la Constitution. Existerait-il
une différence entre l’interprétation de la déclaration des droits fondamentaux et le
reste de la Constitution ?

Il s’agit de savoir s’il existe une différence de principe et la réponse est, bien sûr, négative.
Bien que quelques parties de la Constitution soient plus techniques ou banales que d’autres, les
valeurs constitutionnelles priment, même dans ce cas, toute autre interprétation possible.
D’ailleurs, la Constitution n’est pas un « texte législatif ». Par conséquent, la différence n’est
qu’une question de degré. Dès lors, surviennent des théories ou mieux , des méthodes
d’interprétation qu’il importe de passer en revue :

a) L’originalité : la primauté de l’intention des auteurs du texte constitutionnel

 353

Cette théorie impose de strictes limitations à l’interprétation permise de la Constitution.

Elle vise à minimiser le pouvoir discrétionnaire du juge. Elle implique un fort contraste entre la
compréhension originelle des rédacteurs du texte et les valeurs attribuées au texte par les juges. Il
y a trois formes d’objections à la validité de cette théorie : dans un premier temps, les objections
pragmatiques, doutant sérieusement de la capacité d’établir avec une acceptable mesure
d’exactitude l’intention des rédacteurs ; dans un deuxième temps, les objections de principe,
doutant de l’opportunité de lier des générations présentes et futures à cette intention. Les
exigences de la contextualité de l’interprétation constitutionnelle peuvent bel et bien entraîner
une déviation de cette intention afin de rester fidèle aux principes interprétatifs.

Dans un troisième temps, les objections tenant à ce que le langage constitutionnel est
tellement général, large et ambigu qu’il est à peu près impossible de décider à quel niveau de
généralité il est nécessaire de fixer l’intention « originelle ». Plus ce niveau sera élevé, moins le
judiciaire aura la possibilité d’exercer un rôle indépendant et plus sera limitée la part de
« discrétionnalité » du juge dans la résolution de la difficulté du « contre-majoritarisme ».

(b) La théorie du « processus politique » : le contrôle constitutionnel en tant que remède

aux dysfonctionnements dans le processus politique

Selon cette théorie, le contrôle constitutionnel vise à la protection des intérêts des individus
et groupements qui autrement auraient été exclus du processus politique parce qu’ils ne sont pas
assez puissants pour faire face aux institutions majoritaires du gouvernement. De ce point de vue,
la fonction judiciaire est le renforcement du processus de représentation démocratique en
fonction de la correction des défauts du processus démocratique et ainsi le perfectionnement de
la démocratie.

Cette théorie a la vertu de fournir des directions de principe à l’exercice du contrôle

constitutionnel et aussi d’offrir une base à l’activisme judiciaire comme moyen de renforcement
du processus politique. Néanmoins, il existe deux objections majeures, l’une liée à l’autre, à cette
théorie :

(i) Les instruments constitutionnels font beaucoup plus que simplement fournir une
collection de procédures pour la régulation du processus démocratique. Par
ailleurs, même les produits d’un processus politique fonctionnant bien seront
annulés comme non-constitutionnels s’ils portent atteinte aux droits
fondamentaux.
 354

(ii) La seconde objection est dirigée contre la prétention à la neutralité de cette

théorie. La théorie distingue, notamment, entre le « processus de neutralité » dont
le renforcement relève de la compétence institutionnelle du système judiciaire
d’une part, et des jugements matériels des valeurs considérées comme des
usurpations illicites de la prérogative législative d’autre part. Le processus
politique lui-même est basé sur les valeurs matérielles. On a donc besoin d’une
théorie d’interprétation constitutionnelle plus adéquate qui peut développer et
défendre une conception matérielle de « la signification » de la démocratie.
L’engagement constituant congolais pour« une société ouverte et démocratique
basée sur la liberté et l’égalité » peut contribuer au développement et à
l’articulation d’une telle théorie.

Aux États-Unis le professeur Cas Sunstein a initié une théorie politique d’interprétation
basée sur les demandes d’une « démocratie délibérative», c’est-à-dire une démocratie fondée sur
l’impératif de fournir un débat et une justification raisonnée aux décisions et aux jugements.
Dans une telle optique un rôle combatif du judiciaire peut être justifié en deux circonstances :-
lorsque les droits qui sont au centre du processus démocratique (par exemple, le droit de vote ou
la liberté d’expression) sont violés et qu’il est peu probable que leur violation relèverait d’une
solution politique ; -lorsqu’un groupe rencontre des entraves à son organisation, ou l’hostilité, ou
des préjugés envahissants.

Pour le Professeur Sunstein une théorie démocratique de l’interprétation ne serait capable

de répondre au problème contre-majoritaire que si elle était soutenue par des valeurs justifiables.
Une telle approche reconnaîtrait que le contrôle constitutionnel est fondamentalement une
entreprise motivée par des valeurs. Nombre de droits sont indispensables à la démocratie et à la
délibération démocratique et politique. L’autonomie étatique dépend de l’existence de droits
démocratiques protégés. La Constitution peut ainsi garantir les conditions de la démocratie en
limitant le pouvoir des majorités d’éliminer ces conditions.

(c) L’interprétation fondée sur les valeurs (constitutionnelles) : la soutenance des droits
individuels en vue des principes constitutionnels

Cette théorie recherche la signification constitutionnelle en reconnaissant la nature chargée

de valeurs du contrôle constitutionnel et en soutenant que la bonne approche exige des juges
qu’ils retrouvent et expriment les valeurs sous-jacentes aux garanties constitutionnelles
 355

particulières. Cette approche s’applique particulièrement à la première étape de l’analyse

constitutionnelle où la portée d’un droit constitutionnel doit être déterminée afin de décider si le
comportement qui fait l’objet de la plainte viole le droit en question. Les valeurs ne sont pas
épuisées à la première étape, mais elles se font aussi valoir dans l’analyse de la clause de
limitation (la deuxième étape).

Cette approche est également fondée sur une vision du rôle institutionnel du pouvoir
judiciaire et reflète une réponse particulière au problème contre-majoritaire. Le judiciaire n’est
pas censé faire la politique juridique, mais il doit plutôt articuler les principes constitutionnels.
Les juges peuvent et doivent, néanmoins, considérer le principe de moralité politique. Les
jugements constitutionnels doivent rapidement reconnaître les similarités entre l’interprétation
fondée sur les valeurs et la méthode substantielle appliquée au droit constitutionnel canadien dont
les points principaux en sont les suivants :

(i) La signification d’un droit ou d’une liberté garantie par la Charte (canadienne)
doit être trouvée par le biais de l’analyse de la résolution d’une telle garantie – en
d’autres mots, ce droit doit être compris à la lumière des intérêts qu’il doit
protéger. Cela doit se dérouler par référence au caractère et aux objectifs plus
large de la Constitution elle-même, au langage choisi pour articuler le droit ou la
liberté, aux origines historiques du concept retranché et, le cas échéant, par
référence à la signification et l’objectif des autres droits et libertés de la Charte
avec lesquels ils sont associés.

(ii) L’interprétation doit être généreuse et doit viser à remplir l’objectif d’une garantie.
D’ailleurs elle doit tenter d’assurer le bénéfice le plus large de la protection de la
Charte pour les particuliers.

(iii) En même temps, il est important de ne pas surétendre la portée du droit ou de la

liberté concernée, mais de se rappeler que la Charte doit être placée dans son
contexte linguistique, philosophique et historique.

La Cour constitutionnelle congolaise doit développer trois principes de l’interprétation

substantielle :

(i) L’interprétation doit prendre en compte qu’il s’agit du droit de la République

démocratique du Congo et non du droit d’un pays étranger. L’histoire, les
 356

traditions, les usages, la doctrine, et les espoirs sont ceux de la population

congolaise. La tâche est de développer une jurisprudence constitutionnelle
propre.

(ii) Bien que l’histoire, la politique, etc. doivent être prises en compte, elles
n’imposent aucune restriction au développement des droits et des libertés. C’est-
à-dire que l’interprétation substantielle va bien au-delà de la protection offerte
aux droits par la Common Law qui doit, en effet, être développée en vue de la
Constitution. L’interprétation substantielle est focalisée vers l’avenir et, en tant
que telle, elle doit respecter la Constitution qui représente une rupture décisive
(ou délibérée) avec le passé.

(iii) Bien que l’interprétation substantielle et l’interprétation généreuse puissent parfois

coïncider, il y a une différence conceptuelle entre les deux. Il est donc tout à fait
possible qu’en certaines circonstances, l’interprétation substantielle puisse exiger
une interprétation moins généreuse (plus restreinte) afin de dégager la vraie
signification d’un droit ou d’une liberté. Le contexte dans lequel un droit est
invoqué peut être très important pour savoir si le droit en question doit être
construit largement ou étroitement. L’approche substantielle est par conséquent
étroitement liée à une approche contextuelle.

Dans la pratique, le juge peut être saisi des cas d’incompétence, de vice de procédure ou de
violation de la Constitution. Il peut être sollicité pour des cas de détournement de pouvoir. La
Cour constitutionnelle peut déclarer une loi conforme ou non à la Constitution. Elle peut
l’invalider en tout ou en partie.

Toute cette diversité d’intervention du juge constitutionnel amène à soutenir qu’il existe
plusieurs techniques de contrôle. Celles-ci peuvent être appréciées du point de vue du type de
contrôle exercé par le juge et des moyens qu’il utilise.871

C. Du point de vue du type de contrôle

Le contrôle de la constitutionnalité couvre plusieurs aspects. Deux d’entre eux méritent

871
D’où le phénomène de « suprématie judiciaire » que connaissent particulièrement bien les Etats-Unis, voir sur ce
point L. KRAMER, « We the People. Who has the last word on the Constitution? », Boston Review,
February/March 2004 disponible à l’adresse Internet suivante: bostonreview.net/BR29.1/kramer/html et The
People Themselves: Popular Constitutionalism and Judicial Review, Oxford UP, 2004.
 357

une étude approfondie.

Il s’agit du contrôle externe et du contrôle interne de la constitutionnalité de lois, la

distinction entre les deux contrôles pouvant se situer au niveau de la procédure d’édiction des
actes (contrôle externe) et celui des actes eux-mêmes (contrôle interne).

1. Le contrôle externe de la constitutionnalité

Parmi les phénomènes qui peuvent amener le juge constitutionnel à contrôler la

constitutionnalité des lois, deux peuvent être examinés, à sa voir l’incompétence du législateur et
le vice de forme dans le vote de ladite loi.

a) L’incompétence du législateur

L’incompétence du législateur peut être positivement ou négativement 872 appréhendée.

L’incompétence positive apparaît lorsque le législateur intervient dans le domaine qui lui est
constitutionnellement étranger. Le vote de la loi relève certes de la compétence du législateur
mais il être exercé dans un cadre autre que celui fixé par la Constitution. Dans cette hypothèse,
l’intervention du législateur semble se rapprocher du cas-type d’incompétence positive.

La Constitution fait une distinction entre les matières qui entrent dans la sphère de
compétences du législateur organique et celle du législateur ordinaire. Dans chaque cas, le juge
constitutionnel doit vérifier le respect par le législateur des dispositions constitutionnelles. Cet
exercice peut l’amener à invalider, pour incompétence, toute loi ou partie de loi ordinaire qui
enfreindrait les dispositions d’une loi organique, voire d’une loi constitutionnelle.

A l’inverse, le juge constitutionnel ne pourra pas censurer une loi organique qui empiéterait
sur le domaine de la compétence d’une loi ordinaire873. Il se limitera à opérer à l’intérieur de
cette loi organique une sorte de reclassement nécessaire entre les dispositions relevant du
domaine organique et celles du domaine ordinaire. Sa décision aura pour entre autres
conséquences d’inviter le législateur à modifier « la loi ainsi corrigée ».

872
Sur la distinction entre l’incompétence positive et l’incompétence négative du législateur, nous nous sommes
inspiré de la présentation de Dominique ROUSSEAU dans son livre intitulé Droit du contentieux…, op.cit, pp.
137-138.
873
D. ROUSSEAU, Droit du contentieux…, op.cit, pp. 137-140.
 358

L’incompétence positive du législateur apparaît également lorsque le parlement intervient

dans le domaine réglementaire. A ce sujet, le conseil constitutionnel français considère que « la
présence des dispositions réglementaires dans une loi ne suffit pas pour déclarer celle-ci contraire
à la Constitution »874. Le juge constitutionnel peut procéder au reclassement nécessaire entre les
dispositions législatives et celles relevant du domaine réglementaire.

L’incompétence négative du parlement peut résulter du fait que, dans la production

législative, le législateur est resté en deçà de sa compétence constitutionnelle. Il en est ainsi
lorsque le parlement méconnaît de manière non équivoque ses compétences.

Cette situation peut amener la Cour constitutionnelle à censurer les lois votées par le
parlement. Par ce contrôle, la Cour rappelle au législateur d’assumer réellement ses
responsabilités politiques et d’exercer effectivement ses prérogatives constitutionnelles.

A côté de l’incompétence, le contrôle externe de la constitutionnalité peut également

s’exercer dans le cadre de vice de procédure.

b) Le vice de procédure

Le contrôle de la constitutionnalité des lois conduit le juge constitutionnel à s’assurer

qu’une loi votée par le parlement a ou non été élaborée selon la procédure fixée par la
Constitution. La situation est pareille lorsque, dans une matière relevant de la compétence d’un
édit provincial, le parlement national s’adjuge le pouvoir d’élaborer une loi sans un édit
d’habilitation. Saisi, le juge constitutionnel ne vérifie pas seulement l’existence de l’édit
habilitation. Il s’assure que la procédure et les discussions parlementaires se sont déroulées dans
le respect des règles constitutionnelles.

Le vice de procédure peut être volontaire ou involontaire. Il ne conduit pas nécessairement

à la censure de la loi875. Celle-ci n’est justifiée que dans la mesure où ce vice a eu une influence
déterminante dans le processus de votation d’une loi. Il est admis que pour chaque cas d’espèce,
le juge vérifie l’influence d’un vice de procédure sur l’adoption d’une loi.

874
C.C 82-143 .D.C, 30 juillet 1982, R.P. 57, cité par D. RPOUSSEAU dans Droit du contentieux
constitutionnel, ….op.cit. p. 140.
875
D. ROUSSEAU, Droit du contentieux,…, op.cit., p. 141
 359

Le contrôle qu’exerce le juge constitutionnel peut faire accréditer l’idée d’une incursion
dudit juge dans le fonctionnement des chambres. Il porterait atteinte au principe de séparation des
pouvoirs.

Même si la Cour constitutionnelle peut être amenée à censurer le non respect de la

procédure constitutionnelle en matière de production législative, il lui est interdit de jouer le rôle
du législateur.

Son contrôle a pour but d’inciter « les parlementaires à la discussion, à l’information et au

vote des lois dans le respect des règles constitutionnellement établies »876.

2. Le contrôle interne de la constitutionnalité

La Cour constitutionnelle exerce le contrôle interne de la constitutionnalité en cas de la

violation de la Constitution ou du détournement du pouvoir.

a) La violation de la Constitution

Même si l’incompétence et le vice de procédure peuvent constituer des cas de violation de

la Constitution, celle-ci peut être également vue sous l’angle des atteintes portées par une loi aux
valeurs et principes consacrés dans la Constitution. Il en est ainsi de la violation par une loi des
droits et des libertés fondamentales garanties par la Constitution.

Par ce contrôle, la Cour constitutionnelle s’efforcera de vérifier si le parlement n’a pas,

dans l’élaboration des lois, porté atteinte aux droits et libertés du citoyen. Elle s’assurera que le
législateur n’a pas commis une erreur d’appréciation des faits (erreurs de fait) et des
circonstances (erreurs de droit) sur lesquelles il a fondé son œuvre. Cette erreur ne doit pas être
volontaire au point de ressembler à un détournement du pouvoir.

b) Le détournement du pouvoir

La question du détournement du pouvoir relève en principe du juge administratif. Il

n’empêche qu’appelé à exercer un contrôle préventif, le juge constitutionnel soit amené à vérifier
que le parlement a bien usé de ses prérogatives constitutionnelles dans l’élaboration des lois. Il

876
Idem
 360

s’assurera que les lois votées par cette institution l’ont été dans le but et les limites voulus par la
Constitution.

L’acceptation d’un tel contrôle peut faire penser que le juge constitutionnel est porté vers
un glissement dangereux dans la subjectivité. La démarche pourrait le conduire à rechercher
l’intention réelle du législateur au-delà de celle exprimée dans la loi.

Une telle technique se heurterait aux difficultés de tous genres notamment que le contrôle
du juge pourrait être considéré comme une réprimande morale à l’endroit du parlement. L’usage
de tel contrôle est en pratique rare et le juge doit se montrer prudent pour ne pas être à la base
d’un déséquilibre institutionnel préjudiciable au bon fonctionnement de l’Etat.

Un autre aspect du contrôle du juge constitutionnel qui mérite d’être examiné touche à
l’étude et à la portée dudit contrôle par rapport aux moyens juridiques mis à la disposition dudit
juge.

D. Du point de vue des moyens de contrôle

Dans l’exercice du contrôle de la constitutionnalité, le juge peut être saisi des cas
d’interprétation des textes. Il s’assurera que son contrôle est proportionnel au but recherché par le
législateur dans l’élaboration des lois.

L’élaboration d’une loi est le couronnement juridique d’un processus politique qui associe
non seulement les institutions ayant l’initiative législative (gouvernement et parlement) mais
également la majorité et l’opposition. Elle traduit un certain coulage juridique des préoccupations
et intérêts politiques divergents. L’exercice impose au législateur le respect de la Constitution et
la procédure prévue par elle.

Dans la pratique, il peut arriver que, dans l’élaboration d’une loi, le législateur se trompe
sur le sens à donner à un principe constitutionnel. Cette erreur peut donner lieu à l’intervention
du juge. Saisi, le juge peut être amené à censurer les appréciations législatives qui lui paraissent
erronées. Son intervention ne portera pas sur toutes les erreurs potentiellement commises par le
législateur. Elle ne se limitera qu’aux erreurs manifestes et excessives. Dans son contrôle, le juge
constitutionnel s’assurera que l’erreur commise est réellement excessive et porte atteinte à
l’intérêt général.
 361

Pour apprécier la constitutionnalité d’un dispositif législatif contraire à la Constitution, le

juge procèdera à une sorte de mise en « concordance pratique »877.

La méthode lui impose une pondération de tous les principes constitutionnels en jeu pour
atteindre la plus grande efficacité et assurer l’application correcte de la Constitution. Ainsi, plus
l’atteinte portée à un principe constitutionnel (par une erreur commise par le législateur) est
conséquente, plus le degré de réalisation d’un autre principe constitutionnel apparaît important.

Le principe de la proportionnalité permet au juge constitutionnel de mettre en balance

l’intérêt général poursuivi dans et par la loi et les atteintes portées à tel ou tel principe
constitutionnel. De la balance réalisée, le juge établit un équilibre entre les erreurs en présence. Il
crée une nouvelle norme, une relation de préférence conditionnée par l’influence de l’erreur sur
le but poursuivi par la loi. Par rapport au résultat recherché, la loi sera déclarée ou non conforme
à la Constitution.

Cette théorisation, valable dans le système de justice de type européen, serait-elle

d’application devant la Cour constitutionnelle congolaise de transition ? Le souci du constituant
devrait à cet égard correspondre au vœu que le contenu de la Constitution soit respecté par tous et
même par ceux qui sont chargés de dire le droit.

Pour conjurer un tel sort qui serait en l’occurrence très triste, il importe de savoir déjà où
l’on en est.

E. Etat des lieux en RD Congo

En droit positif congolais il existe, entre autres, un cas d’interprétation qui mérite d’être
souligné. Il s’agit de la requête introduite par le Chef de l’Etat pour l’interprétation de la notion
juridique d’infraction politique à l’occasion d’une loi d’amnistie.878

Mais la question la plus importante, dit P.G. NGONDANKOY, celle qui a fait l’objet de
divergences entre la présidence de la République et le Parlement, concernait plutôt la définition
de la notion d’« infractions politiques », ce dans la perspective de la libération des présumés
assassins du Président L.D.Kabila.

877
D. RIBES, « Le réalisme du Conseil constitutionnel », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 22, Paris,
Dalloz, 2007, p. 135.
878
Lire CSJ, avis RL 012
 362

Question toujours discutée en doctrine, et ce quels que soient les Etats879, elle a été à
l’origine d’une divergence politico-juridique particulièrement passionnée en République
démocratique du Congo.

Aux termes de l’article 2.2 de la loi susdite, objet d’une vive discussion au sein du
Parlement de transition, les infractions politiques étaient définies comme des « agissements qui
portent atteinte à l’organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics, les actes
d’administration et de gestion ou dont le mobile de son auteur ou les circonstances qui les
inspirent revêtent un caractère politique »880.

Elaborée « dans la douleur », cette définition prêtera, comme il fallait s’y attendre, le flan à
une très profonde divergence.881

Sans rentrer dans les détails de cette affaire, elle est symptomatique d’un conflit politique
entre le pouvoir en place avec les arriérés du régime AFDL dirigé par Laurent Désiré KABILA.
Le peu que l’on peut en dire est que la haute Cour qui faisait œuvre de juge constitutionnel a
émis un avis qui n’est pas de nature à réunir les suffrages des juristes ni même de la population.

Il importe d’affirmer que la Cour constitutionnelle instituée par la constitution du 18 février

2006 rendra plutôt un arrêt au lieu d’un avis, celui-ci ayant été l’apanage de la section de
législation de la Cour suprême de justice aujourd’hui maintenue à titre purement transitoire.882

L’on peut donc en guise de conclusion affirmer qu’en matière d’interprétation de la

Constitution, au-delà de ce cas qui est spécifique à l’interprétation d’un texte législatif, il y a eu
pendant la transition des belligérants un autre cas883 dont les faits sont ainsi rapportés par Paul
Gaspard NGONDANKOY : « A l’approche des premières élections pluralistes ponctuant le
processus de transition démocratique en 2006, on se trouve encore au début de cette année

879
On lira à titre d’exemple les controverses rapportées notamment par G. WAILLEZ, L’infraction politique en
droit positif belge, Bruxelles, Vander Editeur, 1970, 314 pp., qui fait merveilleusement état de l’évolution des
conceptions jurisprudentielles et doctrinales dans ce pays, aux dires de Paul Gaspard NGONDANKOY NKOY
ea LOONGYA qui le cite.
880
Loi n°05/023 du 19 décembre 2005 portant amnistie pour faits de guerre, infractions politiques et d’opinion,
JORDC., n° spécial, 28 décembre 2005, pp 1-3.
881
Lire P.G.NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, Le contrôle de constitutionnalité…, op.cit, pp.389-400.
882
Il faut d’ailleurs garder à l’esprit que le droit peut habiller élégamment des pratiques politiques par ailleurs tout à
fait « immorales », de telle sorte que le système juridique garde largement l’apparence de la cohérence au sens de
Kelsen, alors qu’il s’écarte largement des idées de justice ou de paix que l’on peut attacher au droit. Voir par
exemple : Danièle LOSCHAK, « Droit et non-droit dans les institutions totalitaires. Le droit à l’épreuve du
totalitarisme », in L’Institution, CURAPP, Paris, PUF, 1981, pp. 125-184.
883
C.S.J., R. Const. 28/TSR, Requête en interprétation des articles 99, 102, 105 et 108 de la Constitution de la
transition, 24 février 2006 (inédit), six feuillets.
 363

lorsqu’éclate, au sein du Mouvement de Libération du Congo (M.L.C.), parti du Vice-président

Jean-Pierre Bemba, une crise politique. Cette crise est consécutive au limogeage d’Olivier
KAMITATU, Secrétaire général du parti et Président de l’Assemblée nationale de transition, et
de plusieurs autres de ses « collègues » du parti. Soupçonnés de liens avec le Président Joseph
Kabila, ces cadres du parti sont accusés de « trahison » et de « vagabondage politique » ; d’où
leur éviction du parti.

Par la même occasion, le M.L.C. réclame le remplacement de tous les députés et sénateurs
« traîtres » par un groupe d’autres militants plus fidèles. On évoque alors la question de leur
déchéance et de leur départ du Parlement de la transition, « selon l’esprit et la logique tant de la
Constitution de la transition que de l’Accord global et inclusif ».

Devant la « résistance » des intéressés, qui invoquent à cet égard la même logique politique
et constitutionnelle, le M.L.C. sollicite et obtient du Président de la République, seul requérant
institutionnel à ce requis, une requête en interprétation des articles de la Constitution relatifs à
l’octroi et à la fin des mandats parlementaires de la transition, pour « départager » les points de
vue. 884

A la « demande » du Président de la République, le Procureur général de la République

introduit une requête à la Cour suprême de Justice, par laquelle il sollicite de la Haute Cour, juge
constitutionnel de la transition, une interprétation des articles 99, 102, 105 et 108 de la
Constitution de la transition, et ce dans les termes suivants : « …Très Honorés collègues, écrit le
Procureur général de la République au Premier Président de la Cour suprême de Justice ; vu les
articles 150 alinéa 1er de la Constitution de la transition et 132 de l’ordonnance-loi n° 82/017 du
31 mars 1982 relative à la procédure devant la Cour suprême de justice ; à la demande de
Monsieur le Président de la République démocratique du Congo, formulée dans sa lettre sans
numéro du 06 janvier 2006 qu’il m’a adressée ; j’ai l’honneur de solliciter de la Cour suprême de
Justice, toutes sections réunies, l’interprétation des articles 99, 102, 105 et 108 de la Constitution
de la transition promulguée le 04 avril 2003.

En l’espèce, le Président de la République voudrait savoir si, devant les dispositions

constitutionnelles sus-indiquées un membre du Parlement qui n’appartient plus à une composante

884
Il y avait en effet multiplicité des points de vue selon que l’on soutenait Jean Pierre BEMBA ou Olivier
KAMITATU. A ce jour, l’on peut constater que les dissidents sont devenus des membres influents du sérail du
Président KABILA comme pour indiquer que le débat juridique joue comme un voile pudique du vrai combat
politique dont les aléas ne sont définitivement tracés que par l’histoire faite ou à faire.
 364

ou entité désignées dans l’Annexe IB de l’Accord Global et inclusif peut continuer ou pas à
siéger comme député ou sénateur, d’une part et d’autre part, si un membre du bureau de l’une ou
l’autre Chambre du Parlement qui n’appartient plus à une composante ou entité mentionnée dans
l’Annexe IB peut continuer ou pas à siéger comme député ou sénateur et à exercer ses
fonctions».

En somme, la demande présidentielle consistait à savoir si « un député, un sénateur ou un

membre du bureau de l’une des Chambres du parlement qui quitte sa composante ou son entité,
peut encore continuer à siéger à ce Parlement, au sein de l’Assemblée nationale et/ou du Sénat ».

Par sa décision du 24 février 2006, la Cour suprême de Justice, toutes sections réunies,
rend, après une interprétation constitutionnelle particulièrement problématique, un arrêt définitif
dont un des points du dispositif était ainsi libellé : « …dès qu’un député, un sénateur ou un
membre du bureau de l’une de deux Chambres n’appartient plus à la composante qui l’avait
désigné (lors de la transition), il ne peut plus continuer à siéger comme député ou sénateur ».

Plus exactement, « La Cour suprême de Justice, toutes sections réunies, siégeant en matière
d’interprétation de la Constitution de la transition ; le ministère public entendu ; dit qu’un député
ou sénateur qui n’appartient plus à une composante ou à une entité mentionnée dans l’Annexe IB
de l’Accord global et inclusif, ou un membre du bureau de l’une ou l’autre Chambre du
Parlement qui n’appartient plus à une composante ou à une entité mentionnée dans la même
Annexe, ne peut continuer à siéger comme député ou sénateur et à exercer ses fonctions ».

La Cour, pour fonder sa décision, constate d’abord « l’absence d’une disposition expresse
de la Constitution » réglant la question des suites à donner à l’éviction des membres du
Parlement de leurs composantes et entités respectives.

Par la suite, après une interprétation combinée des articles 100, 101, 106 et 107 de la
Constitution avec les dispositions pertinentes de l’Accord global et inclusif, elle tire la «
conséquence logique » que l’éviction d’un parlementaire de sa formation politique ne peut laisser
subsister son mandat parlementaire obtenu par suite de cette formation, et cela sans créer un
déséquilibre entre les composantes et entités prenant part à la gestion de la transition
démocratique. »885

885
Lire P.G. NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, op.cit, pp.378-405.
 365

Sous l’empire de la Constitution du 18 février 2006, il ya lieu de citer un autre cas qui
n’échappe pas malheureusement aux critiques déjà formulées à l’endroit de la haute Cour.
Précisons que par rapport aux textes constitutionnels antérieurs, la Constitution actuelle consacre
une large ouverture en matière de saisine de la Cour constitutionnelle en interprétation de la
Constitution.

Jusqu’à la Constitution de la transition du 4 avril 2003, la Cour suprême de justice ne

pouvait être saisie que sur requête du procureur général de la République agissant à la demande
du président de la République, du bureau de l’Assemblée nationale ou d’une juridiction de
jugement devant laquelle une exception d’inconstitutionnalité était soulevée.

Avec la Constitution du 18 février 2006, cette juridiction connaît des recours en

interprétation de la Constitution sur saisine du président de la République, du gouvernement, du
président du sénat, du président de l’Assemblée nationale, d’un dixième des membres de chacune
des chambres parlementaires, des gouverneurs de province et des présidents des Assemblées
provinciales886.

C’est ainsi que le président de l’Assemblée nationale a saisi, en date du 18 mai 2007, la
Cour suprême de justice en interprétation de l’article 114 de la Constitution.

Dans son arrêt R.Const 050/TSR du 23 mai 2007887 la Cour dit « que la validation du
pouvoir confiée au parlement par article 114 de la Constitution, concerne la vérification des faits
tels que l’identité des députés nationaux ou des sénateurs proclamés provisoirement élus et ne
vise pas le mandat des personnes dont la régularité de l’élection a été constatée par les instances
judiciaires dont les décisions s’imposent à tous ».

Le recours en interprétation de la Constitution suppose l’existence préalable d’un conflit de

compréhension d’une disposition constitutionnelle. Il est formé par voie de requête déposée
contre récépissé au greffe de la Cour qui l’enregistre888.

Le recours doit être écrit et signé par le requérant ou son représentant. Il doit en outre
mentionner les dispositions pour lesquelles l’interprétation est sollicitée889. Une fois saisie, la

886
Article 161 alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
887
Article 161 alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
888
Article 43, alinéa 1er de la loi sur la Cour constitutionnelle
889
Article 43, alinéas 2 et 3 de la loi sur la Cour constitutionnelle.
 366

Cour est tenue de rendre son arrêt dans le délai de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai
peut être ramené à huit jours en cas d’urgence890.

Le moins que l’on puisse dire, au-delà de la stratégie d’instrumentalisation et de contrôle

sur commande politique dénoncée déjà par la doctrine, le contentieux de l’interprétation n’a pas
encore gagné ses lettres de noblesse en République démocratique du Congo.

Une tentative d’explication qui serait proche de nos convictions mettrait en avant la
jeunesse du juge constitutionnel et son manque d’expérience évidente pour passer entre les
mailles des commandes politiques parfaitement contraires à la pureté de l’ordonnancement
juridique. Ici, la politique n’est pas encore saisie par le droit. En est-il de même des contestations
électorales et référendaires ?

§4. Les contestations électorales et référendaires

Il arrive qu’à la suite des élections, un candidat, un parti ou un regroupement politique

conteste la régularité du scrutin ou la sincérité des résultats. La contestation peut porter sur la
qualité d’électeur, les conditions d’éligibilité, les opérations préparatoires aux élections voire les
opérations électorales proprement dites. Dans tous ces cas, le juge électoral peut être amené à
solutionner un « conflit politique ». Son intervention dans ce type de contentieux n’a pas été
constante dans l’évolution constitutionnelle congolaise.

La loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo ne s’est préoccupée
que des contestations pouvant survenir à l’occasion de la vérification des pouvoirs des
parlementaires. Elle attribue cette compétence à la chambre à laquelle appartient le
contestataire891. Le texte instaure une sorte de contentieux politique dans une matière électorale.

La Constitution du 1er août 1964 confie l’ensemble du contentieux électoral à la Cour

constitutionnelle892. Il en est de même de la Constitution du 24 juin 1967893. La loi du 15 août
1974 est restée silencieuse sur le règlement du contentieux électoral. Celle du 18 février 1978 le
confie à la Cour suprême de justice894.

890
Article 44, alinéas 1 et 2 de la loi sur la Cour constitutionnelle.
891
Article 54 de la Loi fondamentale du 19 mai 1960.
892
Article 167 alinéas 2, 3 et 4 de la Constitution du 1 er août 1964.
893
Article 71 de la Constitution du 24 juin 1964.
894
Article 101 de la loi constitutionnelle du 15 février 1978.
 367

Elaborée dans un contexte particulier marqué par le dirigisme du Parti-Etat, la loi

constitutionnelle du 29 janvier 1988 s’est nettement démarquée des lois précédentes. Elle confie
au Comité central du Mouvement Populaire de la Révolution la compétence de connaître du
contentieux électoral. Ce faisant, elle opère le transfert du contentieux électoral d’une juridiction
à un organe politique.

C’est à juste titre que Victor DJELO EMPENGE OSAKO qualifie ce revirement de vouloir
instituer un « contentieux politique sui generis »895.

La suppression du rôle dirigeant du parti par la loi constitutionnelle du 05 juillet 1990 s’est
accompagnée de la restitution à la Cour suprême de justice de la gestion du contentieux électoral.
Les différents textes constitutionnels qui l’ont suivi ont réaffirmé le principe.

La Constitution du 18 février 2006 n’a pas fait exception. Elle indique que « la Cour
constitutionnelle est juge du contentieux des élections présidentielles et législatives ainsi que du
référendum »896 .

A. Le contentieux électoral

A ce niveau, l’auteur des présentes lignes renvoie le lecteur aux développements déjà
abondamment faits sur le contentieux électoral dans les pages précédentes. Sauf à ajouter qu’il
faut faire la distinction entre le caractère gracieux de la proclamation sans contestation qui
aboutit à un arrêt de donner acte et le contentieux électoral proprement dit qui aboutit à un arrêt
de proclamation du candidat élu après vérification de la régularité de l’élection contestée.

Il en est ainsi de l’élection présidentielle comme des élections législatives nationales.

1. L’élection présidentielle

Les développements faits ailleurs valent ici et sont tenus pour textuellement reproduits.
L’on peut simplement ajouter que le mandat présidentiel commence le jour de la proclamation
des résultats de l’élection présidentielle par la Cour constitutionnelle et s’achève donc cinq
années plus tard. L’on peut aussi souligner que la durée du mandat comme tout délai se comptera

895
V. DJELO EMPENGE OSAKO, Dette de clarification. Propositions pour parachever la révision de la
Constitution du Zaïre, Louvain-la-Neuve, Ottignies, Le Bel Elan, 1989, p. 17.
896
Article 161, alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.
 368

de quantième à quantième c’est-à-dire que le dies a quo est constitué par le jour de la
proclamation par la haute Cour tandis que le dies ad quem est le dernier jour de la cinquième
année à compter de la proclamation.

2. Les élections législatives nationales

Ce contentieux a été fort nourri dans la jurisprudence congolaise même si l’on peut
regretter l’usage abusif des voies de recours extraordinaires propres à la procédure civile et
l’usage fort critiquable des communiqués de presse comme mode de saisine de la Cour suprême
de justice en matière électorale.

L’on peut regretter en outre l’absence en cette occurrence de délais de saisine

scrupuleusement observés ; ceci a constitué une violation du droit de la défense dont le caractère
constitutionnel a manqué d’être consacré par la jurisprudence suprême en matière électorale. 897

C’est le lieu de souligner quand même que la Cour suprême de justice était le juge d’appel
des décisions rendues au premier degré par les Cours d’appel en ce qui concerne les députés
provinciaux.

L’éclatement programmé de la Cour suprême de justice devrait conduire à confier cette

compétence d’appel à la Cour constitutionnelle de manière expresse. Le défaut d’une disposition
expresse conduira à une impasse, la compétence étant d’attribution en cette matière comme
partout en droit public.898

Il nous paraît en effet problématique que la loi électorale en vigueur reste dans l’état actuel
de son écriture en confiant la compétence à la juridiction d’appel la compétence de statuer sur
l’appel formé par une partie. La Cour constitutionnelle n’est pas techniquement la juridiction
d’appel des arrêts des Cours d’appel. Nous plaidons la compétence d’appel de cette juridiction
pour des raisons dejà évoquées.

897
Nous nuançons ainsi l’euphorie qu’expriment certains auteurs en marquant une sorte d’adhésion facile à une
jurisprudence qui ne mérite pas d’être encensée. En outre, telle posture indique une sorte d’alléluia facile qui
n’est pas une vertu scientifique. Lire contra : J.M. KATUALA KABA KASHALA, La jurisprudence électorale
congolaise commentée, Kinshasa, 2007, spécialement sa préface.
898
Dans ce sens, on lira F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Kinshasa, Bruxelles, Afrique
Editions, Larcier, 2007, p.677, §1.
 369

Du même coup, l’on évitera les hésitations sur la composition de la Cour suprême de
justice en cette matière hautement politique. Désormais, cette matière relèvera de la seule Cour
constitutionnelle. 899

B. Le contentieux référendaire

Le référendum, au-delà de sa capacité à oindre l’action politique de la sacralité issue de la

volonté populaire, peut amener les citoyens pris qualitate qua à en contester les conditions
d’organisation et les résultats. 900

Il s’agit en effet d’un moyen de contrôle qui n’a pas beaucoup de chances dans la mesure
où politiquement, le référendum jouit d’une présomption de régularité absolue et juridiquement,
est l’expression de l’exercice de la démocratie directe. Le juge constitutionnel aura donc
tendance à se méfier du référendum et des lois issues de ce mécanisme. 901

A notre avis, le juge devrait rester libre de contrôler la régularité formelle de l’organisation
et de la sincérité du vote tout en ayant en perspective la proportionnalité de la lésion
constitutionnelle au regard du but recherché et des objectifs essentiels de l’Etat de droit.

Cependant, étant donné la dimension spécifique d’une consultation référendaire, un

examen de la régularité constitutionnelle du texte ne pourrait en fait être pratiqué qu’avant la
consultation car le juge constitutionnel se déclarera incompétent pour en juger s’agissant d’abord
de l’expression directe de la démocratie et enfin, quant au fond, le peuple souverain neutralise
ainsi par sa manifestation souveraine l’éventuel vice d’inconstitutionnalité ayant pu affecter la
procédure.

En droit français, par exemple, saisi d’un recours en inconstitutionnalité dirigé contre la loi
autorisant la ratification du traité de Maastricht, le Conseil constitutionnel s’est déclaré
incompétent en considérant que « au regard de l’équilibre des pouvoirs établi par la Constitution,
les lois que celle-ci a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le
Parlement et non point celles qui, adoptées par le peuple français à la suite d’un référendum

899
Lire article 161, alinéa 2, de la Constitution du 18 février 2006.
900
Cela ressort des termes « contentieux » utilisé par le Constituant à la disposition visée soit l’article 161, alinéa 2.
901
Voir les développements que nous avons faits à propos de la théorie libérale de la démocratie. Et derrière cette
conception, il y a non seulement des intérêts stratégiques mais aussi des tactiques que la technologie juridique
mise en place a pour fonction de préserver. La philosophie du droit nous enseigne en effet que les concepts
juridiques ne sont jamais innocents. La sémantique prend ici les allures d’un choix délibéré dans un sens ou dans
un autre. Mais il s’agit d’une autre question.
 370

contrôlé par le Conseil constitutionnel au titre de l’article 60, constituent l’expression de la

souveraineté nationale ».902

Il n’en est pas de même lorsque le conflit éclate entre les organes du pouvoir central de
l’Etat.

§5. Les conflits d’attributions entre pouvoirs exécutif et législatif et entre l’Etat et les
provinces

Dans un Etat de droit, il arrive que le constituant fasse appel au juge constitutionnel pour
trancher un conflit des compétences entre les institutions politiques. L’étude de l’évolution
politique et constitutionnelle du Congo permet d’affirmer que la question a toujours préoccupé le
constituant.

Première Constitution à avoir pris en charge la question, la Loi fondamentale du 19 mai

1960 relative aux structures du Congo a confié la compétence de trancher sur les conflits
d’attribution à la chambre des conflits de la Cour constitutionnelle903. La Constitution du 1er août
1964 ne s’est intéressée que des conflits d’attribution pouvant naître au sein du gouvernement.
En effet, en cas de conflit entre le premier ministre et les ministres, seul le président de la
République pouvait trancher904. Comme on peut bien s’en apercevoir, cette Constitution a confié
à une institution politique la compétence de trancher les conflits d’attribution.

La Constitution du 24 juin 1967, ses différentes modifications ainsi que les Constitutions
de la transition sont restées muettes sur la question. La Constitution du 18 février 2006 indique
que la Cour constitutionnelle connaît des conflits de compétences entre le pouvoir exécutif et le
pouvoir législatif ainsi qu’entre l’Etat et les provinces905.

En matière de conflit d’attribution, les manifestations du juge constitutionnel peuvent être

multiples. Nadine La Grance en voit trois. Pour elle, le juge constitutionnel peut jouer le rôle soit

902
CC, Décision 62-20 DC, 6 novembre 1962, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, p.27 ; D.1963, 348,
note Léo HAMON ; Grandes décisions du Conseil constitutionnel, 7ème édition, p.179. Lire aussi, spécialement,
CC, 92-313DC, 23 septembre 1992, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, p.94.
903
L’article 232 alinéas 1er et 3 de la Loi fondamentale charge cette chambre de trancher les conflits de compétence
qui peuvent survenir entre le pouvoir central et le pouvoir provincial d’une part et ceux résultant des actes du
pouvoir exécutif d’autre part.
904
Article 62, alinéa 4 de la Constitution du 1er août 1964.
905
Article 161, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006.
 371

de contrepoids, soit d’autolimitation juridique du pouvoir exécutif, soit d’autolimitation du pôle

législatif906.

Comme « contre pouvoir », le juge constitutionnel est tenu de faire respecter l’équilibre
constitutionnel des pouvoirs (exécutif et législatif) mais également d’arbitrer les conflits ou les
relations entre la majorité (le gouvernement et la majorité parlementaire) et la minorité
(l’opposition).

Dans la pratique, ce juge est souvent saisi à l’initiative de l’opposition parlementaire contre
le développement d’une législation dont la responsabilité politique incombe au gouvernement.
Cette saisine apparaît comme une arme à la disposition de l’opposition, ce qui pourra induire de
la part de ce juge une attitude d’autolimitation.

La deuxième manifestation du juge constitutionnel apparaît au moment où son intervention

est considérée comme « un contrepoids institutionnel » face à l’affaiblissement politique du
parlement devant la puissance exécutive. Cette puissance s’accommode facilement avec la quasi-
totale irresponsabilité politique et pénale dont peut bénéficier le président de la République.

Le juge constitutionnel peut être amené à faire figure de censeur des actes des autorités
politiques. Un tel contrôle qui se situe entre le droit et la politique peut comporter le risque de le
voir se livrer à un contrôle politique ou d’opportunité. Il est susceptible de susciter un débat sur
la politisation de l’intervention du juge dans le domaine qui lui serait interdit. Cette intervention
est potentiellement redoutable d’autant que le contenu des règles à respecter n’est pas toujours
pré déterminé, ce qui peut conduire à l’arbitraire907.

Il s’ensuit que bien qu’indispensable pour assurer l’équilibre institutionnel, l’intervention

du juge constitutionnel dans le domaine politique est diversement appréhendée. Pendant que
certains y voient une garantie dans le règlement des conflits d’attributions, d’autres considèrent
que cette intervention ne doit pas avoir comme finalité de mettre en péril l’existence des autres
institutions908.

Elle ne doit pas constituer un danger pour l’exercice par les autres pouvoirs de leurs
prérogatives constitutionnelles. Le domaine politique étant celui dans lequel la neutralité est

906
N. La GRANCE, Le phénomène majoritaire, op. cit, pp. 24-25.
907
N. La GRANCE, Le phénomène majoritaire, op. cit,. pp. 24-25. .
908
N. La GRANCE, Le phénomène majoritaire, …op.cit. p. 27.
 372

souvent rare, le juge constitutionnel doit éviter de se livrer à une juridicisation excessive du jeu
politique.

Tout de même, voyons à présent quels sont les types de conflits qui sont susceptibles de
survenir dans l’exercice du pouvoir dans l’Etat et comment les solutions juridiques peuvent y être
apportées. Commençons par les conflits qui touchent les deux fonctions majeures de l’Etat.

A. Conflits entre Exécutif et Législatif dans l’Etat

Les conflits entre ces deux fonctions de l’Etat sont le plus nuisibles à ce dernier car ils
transforment la nature du régime politique et, avec lui, l’état des libertés publiques dans la nation.

En effet, le conflit pouvant se résorber au profit de l’un ou l’autre pouvoir, le régime, quel
que soit le prototype institutionnel institué dans la loi fondamentale, finit par se transformer en
régime d’assemblée ou en une monocratie présidentielle, tous deux dangereux en fin de comptes
pour les libertés fondamentales et pour la démocratie. Sans être grand psychologue, l’on sait que
les conflits commencent toujours dans les cœurs des hommes et finissent par être exprimés soit
par la parole soit par l’écrit soit par le geste de sorte que ce que l’on appelle généralement conflit
politique est l’expression d’un état d’âme non maîtrisé.

Les querelles qui opposent généralement l’exécutif au législatif peuvent être d’ordre
politique avant de revêtir un costume juridique. Pour revenir au cas pathologique congolais, il
n’est pas vain de retracer la controverse doctrinale liée à la nature du régime politique qui
engendre ou encadre le conflit politique. Ainsi, à propos du régime parlementaire, André
HAURIOU pense notamment qu’il est convenable en occident, où l’unité nationale est achevée,
un accord sur les bases générales de la politique extérieure et intérieure réalisé, un rythme de
croisière trouvé pour la croissance économique909.

Malgré ces obstacles que nous avons, nous-mêmes, relevés ailleurs, il convient de nuancer
ces affirmations. En effet, le régime parlementaire est convenable ailleurs qu’en occident (ex.
Israël) et ces conditions ne sont pas cumulatives ; elles peuvent être alternatives, les unes
entraînant les autres. En Afrique noire précoloniale, les royaumes et empires ont quelques fois
adopté un régime parlementaire, en ce que les ministres du Roi ou de l’Empereur répondaient de

909
A. HAURIOU, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 1968, p. 570
 373

leurs actes devant le conseil des sages qui était, à tout considérer, une assemblée
parlementaire910.

Il est donc excessif de penser que le régime parlementaire est inconcevable, tout au moins,
est-il difficile à appliquer en Afrique en général et au Congo en particulier pour les raisons que
nous connaissons, tous : exacerbation des luttes tribales et claniques, et par conséquent, absence
de consensus large sur la société (légitimité) et enfin, l’inefficacité économique qui en résulte et
qui exacerbe, rétroactivement, les luttes tribales pour la survie.

Par ailleurs, il convient de noter que ces obstacles sont de taille d’autant plus que beaucoup
d’Etats africains étaient parlementaires en 1960 ; dix ans après, ils sont devenus presque tous des
Etats à gouvernement présidentiel.

La raison de ce revirement nous semble être celle avancée par HAURIOU lorsqu’il écrit
que « le régime parlementaire apparaît souvent compliqué et fragile : les Africains ne
comprennent pas que celui qui détient la réalité du pouvoir exécutif ne soit pas le premier
personnage de l'Etat »911.

Cette assertion est en partie fondée ; cependant, nous nous devons de dire que même en
Grande Bretagne où ce régime est né, selon la théorie constitutionnelle classique occidentale, le
peuple anglais a dû mettre des siècles pour comprendre que le pouvoir exécutif appartenait
dorénavant au premier ministre venu des Whigs ou des Tories.

La difficulté de compréhension, toutefois, demeure du fait qu’elle est exacerbée, chez-

nous, par l’absence de la nation, cette force réelle qui eût pu aider nos populations à comprendre
les mécanismes alternatifs du pouvoir. La nuance s’impose au niveau de micro-nations (tribus et
clans) précoloniales ayant atteint un niveau de développement politique avancé (royaume ou
empire).

Devant cette difficulté extrême : diriger un Etat sans nation, les dirigeants africains de
premières heures (1960) ont préféré à ce régime, le système présidentiel. En l’absence de la

910
CHIZUNGU C.S., La réhabilitation des traditions politiques précoloniales dans le droit constitutionnel
postcolonial, Mémoire de licence, Faculté de Droit, Université de Kinshasa, 1981, pp. 10-29
911
A. HAURIOU, op.cit., p. 571
 374

nation, l’anarchie frappe à la porte de l’Etat. Le régime de type présidentiel permet surtout un
encadrement plus autoritaire du pays912.

Il nous semble opportun de relever que ce régime a dû gérer des Etats vastes comme les
Etats-Unis d’Amérique sans pour autant que la gestion soit autoritaire.

Le régime présidentiel est finalement la réponse sociologique (pas très adéquate !) aux
problèmes posés par le parlementarisme irrationnel des années 60.

En effet, le régime présidentiel est permissif, en cas d’absence de nation, d’une dictature
civile ou militaire. Ce régime offre toute sa valeur dans un tout autre cadre. Chez-nous, le quart
de siècle passé nous révèle que le régime présidentiel n’était qu’une fausse fenêtre en l’absence
de nation, une réponse temporaire et inadéquate surtout dans un cadre unitaire et monopartite.

Le chef de l’Etat est encore perçu ici comme le fils de telle tribu ou tel autre clan. Une
telle mentalité ne confère ni légitimité nécessaire ni efficacité indispensable au système ainsi mis
en place. Voilà pourquoi, la tentation avait été de verser dans une tendance effrénée au
présidentialisme et au monisme politique intégral. Nous n’osons pas ainsi justifier les écarts
rencontrés dans la pratique de ces gouvernements.

Le Congo, en effet, a déjà essayé ces deux types de régimes parlementaire et présidentiel.
Il reste le régime semi-présidentiel que le constituant de 2006 semble avoir adopté.

En effet, outre les obstacles inhérents à l’anatomie du corps social congolais, il faut ajouter
le coût prohibitif du mimétisme institutionnel tel quel. Mais nos préférences vont tout droit au
régime semi-présidentiel qui a l’avantage double d’être un moyen terme entre les deux extrêmes
et d’instituer le double contrôle politique du gouvernement.

Le chef de l’Etat étant élu au suffrage universel direct comme les membres de l’Assemblée
Nationale, il partagera ainsi l’exercice de la souveraineté nationale avec eux. Ceci entraîne la
conséquence suivante : un double contrôle politique s’exerce sur le gouvernement d’une part, par
le chef de l’Etat et d’autre part, par l’Assemblée Nationale.

Ce système nous évite les déviations néfastes de deux premiers qui sont le présidentialisme
(césarisme) et le régime d’assemblée et qui constituent, au fait, l’un et l’autre, des négations de la
démocratie. Cependant, les trois dernières années ont offert un cas de conflit politique spécifique

912
IDEM, op.cit., p. 571.
 375

entre le chef de l’Etat et le Président de l’Assemblée nationale, tous issus d’une même formation
politique. Au-delà des définitions que ce mot peut recouvrer en doctrine, l’on peut noter déjà que
a vie politique est parsemée des querelles de toute sorte, dont certaines sont politiques.

1. Les questions politiques

D’emblée, il sied d’affirmer que tout conflit politique est avant tout un conflit pour la
possession du pouvoir c’est-à-dire le contrôle des moyens du pouvoir. Ceux-ci sont d’ordre
politique, financier, matériel et humain. C’est ainsi que le transfuge d’un parti rival qui va dans le
camp adverse peut être l’objet d’un conflit politique913. La répartition des crédits d’un budget
national comme c’est le cas de nos jours peut de même constituer une pomme de discorde.914

C’est autant dire que le conflit politique est une sorte d’hydre à plusieurs têtes dont on ne
peut pas scruter prima facie les ressorts réels. La seule certitude du conflit politique est qu’il a sa
cause dans l’envie de contrôler le pouvoir politique mais il emprunte les formes les plus diverses
allant des diatribes les plus violentes aux assassinats en passant par des bouderies et moues de
toute sorte.

Il est donc difficile dans une étude consacrée au contentieux constitutionnel de prévoir tous
les conflits politiques qui prennent entre autres la forme d’un conflit d’attribution du point de vue
juridique.

2. Les conflits juridiques

L’on peut d’emblée dire que lorsque le conflit politique a longtemps couvé, il éclate
souvent sous la forme d’un contentieux juridique. Par ailleurs, un conflit de compétence est
toujours et déjà un conflit politique cependant tout conflit politique n’emprunte pas les allées du
droit. La spécificité du droit constitutionnel moderne toutefois, c’est entre autres de cristalliser
toutes les contestations politiques sous la forme du droit.

913
Olivier KAMITATU a été l’objet d’un conflit politique qui a pris la forme d’un recours en interprétation pour sa
résolution entre le MLC et le parti du président Joseph KABILA.
914
Il ya une requête en inconstitutionnalité déposée à la Cour suprême de justice depuis 2008 par des citoyens
congolais pour la plupart originaires du Bas –Congo tendant à faire déclarer inconstitutionnelle la loi de finances
de 2008. Le premier Président de cette haute Cour n’ayant pas fixé cette affaire en plénière, elle n’a pas connu de
suite perdant ainsi tout intérêt à ce jour. Et pourtant, l’arrêt aurait permis du point de vue scientifique de fixer les
esprits sur l’applicabilité directe d’une norme constitutionnelle en dehors d’une loi d’application. C’est donc
dommage !
 376

Certains ont conseillé la prudence au juge constitutionnel mais ils n’ont guère indiqué la
mesure de cette prudence qui est susceptible d’inhiber fort longtemps la justice constitutionnelle
congolaise. Ainsi, l’on ne peut s’empêcher de constater que le conflit d’attribution cache déjà une
discorde politique qui n’a pas trouvé une issue politique discrète.

Lorsqu’il prend en effet les formes juridiques, le conflit politique emprunte naturellement
les solutions de droit qu’il sied d’analyser ici très rapidement. Il s’agit de la protection du
domaine du règlement par rapport à la loi, de la dissolution de l’assemblée nationale ainsi que de
la motion de censure.

En effet, il est vrai que la protection du domaine du règlement par rapport au domaine de la
loi traduit la mutation qui s’est opérée de l’Etat légal à l’Etat de droit de même que
l’amincissement du domaine de la loi indique l’affaiblissement progressif du parlement au profit
de l’exécutif. Le centre de la normativité se trouve au sein de l’exécutif et dès lors, le règlement
est protégé contre les assauts éventuels d’une législation qui interviendrait ainsi d’une manière
sauvage.

A propos, Félix VUNDUAWE opine que pour protéger le domaine réservé au pouvoir
réglementaire, la constitution de la transition du 4 avril 2003, en son article 127, donnait le droit
au gouvernement de soulever l’exception d’irrecevabilité au cours de la procédure législative.915
Sous l’empire de la Constitution en vigueur, possibilité est donnée au Président de la République
et plus particulièrement au premier Ministre de saisir la Cour constitutionnelle d’un recours
visant à faire déclarer une loi déjà adoptée mais non encore promulguée, non conforme à la
Constitution.916

Ce conflit juridique traduit, l’on s’en doute, un émiettement de la majorité parlementaire

dans l’hypothèse du régime politique congolais ou un déplacement de cette majorité lorsque elle
ne coïncide pas avec la majorité présidentielle. En cas donc de cohabitation des majorités, l’on
peut se rendre compte que l’exception d’irrecevabilité ou le recours auquel elle peut donner lieu
deviennent des armes d’empêchement entre les mains de l’exécutif.

Il suit de là que tous les actes législatifs intervenus antérieurement dans le domaine protégé
du règlement peuvent être modifiés par décret du premier ministre.917 L’autre conséquence non

915
F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, p.311.
916
Voir article 139 de la Constitution du 18 février 2006.
917
Voir article 92, alinéa 1er, de la Constitution.
 377

moins importante est que le pouvoir réglementaire autonome s’exerce indépendamment du

pouvoir législatif et ne peut être limité que par la Constitution et les principes généraux du
droit.918

Dans la mesure où les principes généraux du droit sont susceptibles d’être modifiés par la
loi, il nous semble plus logique de dire que les règlements autonomes ne se soumettent qu’à
l’autorité de la Constitution.

L’on peut noter aussi que le Président de la République peut entrer en conflit avec son
premier ministre ; ce conflit se résorbe politiquement par la révocation de ce dernier dans les
formes constitutionnellement fixées.

D’un mot, la règle de solution est différente lorsqu’il s’agit des matières partiellement
réservées au pouvoir réglementaire, le constituant ayant installé un domaine de collaboration
entre les deux pouvoirs de normativité.

Dans le cas prévu par l’article 123 de la Constitution, le législateur interviendra dans ces
matières mais en fixant les principes fondamentaux ou en posant des normes de principe. Le
pouvoir réglementaire en revanche édictera des normes dans le cadre tracé par les principes
législatifs et pour en procurer une exécution aisée.919

La solution juridique ainsi trouvée est susceptible d’aboutir sur une grave crise
institutionnelle car son application stricte est un indicateur sûr que la majorité parlementaire ne
soutient plus tout à fait son émanation gouvernementale. L’autre solution juridique est et
demeure la dissolution de l’assemblée nationale en cas de crise persistante entre le gouvernement
et l’assemblée nationale.

Aux termes de l’article 148 de la Constitution, le Président de la République, après

consultation du Premier Ministre et des Présidents de deux chambres parlementaires, peut
prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale. Il suit de cette disposition constitutionnelle
que le droit de dissoudre appartient exclusivement au Président de la République qui en dispose
donc de façon régalienne. Il lui appartient cependant de prendre la mesure de l’acte de
dissolution qui demeure néanmoins un acte de haute portée politique. La consultation de

918
Lire F.VUNDUAWE te PEMAKO, op.cit, p.313.
919
Voir article 123 de la Constitution.
 378

Présidents des chambres parlementaires aboutit à un avis facultatif ; par contre, la non
consultation de ces deux autorités publiques rend la dissolution inconstitutionnelle.

Ainsi donc, la Cour constitutionnelle demeure compétente de statuer sur la dissolution en

ce qui concerne sa validité formelle, le fond c’est-à-dire l’opportunité étant une question
politique laissée à la discrétion du Président de la République. Cependant, il est interdit de
dissoudre pendant l’année qui suit les élections, pendant l’état d’urgence ou de siège ou de
guerre, ni pendant l’intérim présidentiel exercé par le Président du Sénat.920

Il en est de même de la motion de censure qu’exercerait l’Assemblée nationale à charge du

Gouvernement en cas de désaccord avec ce dernier. En effet, ce mécanisme politique de contrôle
s’exprime par voie d’une résolution qui n’est pas à confondre avec un acte législatif comme le
fait malheureusement la Cour suprême de justice.921

Au-delà de ce commentaire, il sied de noter que la motion de censure demeure une arme
dissuasive que détient la majorité parlementaire à l’endroit du gouvernement. La menace de son
utilisation assagit souvent le Gouvernement qui rentre ainsi dans les rangs de la majorité
parlementaire. Cependant, en République démocratique du Congo, toutes motions de censure
déposées contre le gouvernement ayant jusque là échoué, l’on peut aisément constater que la
discipline partisane entraine une sorte de caporalisation de la vie politique.

Mais l’explication ultime pourrait être trouvée dans la conception traditionnelle du chef
qu’a la classe politique congolaise qui le prend en effet pour un pourvoyeur des vivres. La
politique s’analyse alors en une sorte de mangeoire nationale où viendraient s’abreuver les
animaux politiques de tout bord.

Dans une telle conception de la politique saisie comme un prolongement du tube digestif, il
y a fort peu de place pour un nombrilisme qui conduirait à l’indépendance de l’élu.

Ainsi, la formule constitutionnelle selon laquelle « le mandat impératif est nul »922 rentre
dans le cadre des objets politiquement non identifiés dans la praxis politique congolaise.

920
Lire article 148, alinéas 1er et 2ème de la Constitution du 18 février 2006.
921
CSJ, Arrêt Kapuku Ngoy Trésor, RConst 051/TSR du 31 juillet 2007, inédit. Lire aussi, WETSH’OKONDA
KOSO SENGA (M.), « La définition des actes législatifs dans l’arrêt de la Cour suprême de justice n° R.
CONST.51/TSR du 31 juillet 2007 à l’épreuve de la Constitution du 18 février 2006 » Horizons, Revue de Droit
et de Science politique du Graben, n°5, juin 2008, pp.12-36.
922
Lire article 101, alinéa 5 de la Constitution du 18 février 2006.
 379

Le dernier événement où les états-majors des partis politiques, pour faire tomber le
Président de l’Assemblée nationale, ont fait signer avec grand bruit et à coup d’abattement
médiatique officiel, hors parlement, une motion de destitution à l’encontre de ce dernier, est de
nature à souligner ce caractère alimentaire de la vie politique congolaise.

Ces trois cas de figure ne retracent pas la totalité des conflits juridiques qui sont multiples
et variés.

C’est le cas de ceux qui peuvent survenir entre l’Etat et ses entités régionalisées.

B. Conflits entre provinces et l’Etat

Les contestations faisant partie, on l’a vu, de la vie politique des nations, il n’est pas exclu
que les provinces suscitent des difficultés avec l’Etat dans le cadre soit politique soit juridique.
Voyons à présent ce qu’il en est des contestations politiques.

1. Les contestations politiques

A ce jour, la jurisprudence n’indique pas encore une contestation politique ouverte entre les
provinces et l’Etat. Cependant, il existe une contestation politique larvée entre ces entités, du
moins certaines d’entre elles, avec l’Etat. En effet, certaines provinces dites privilégiées923
réclament l’application directe et immédiate de l’article 175 alinéa 2 de la constitution qui
dispose que la part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40%. Elle
est retenue à la source. 924

En effet, ce débat traduit clairement la présence des luttes anciennes entre les fédéralistes et
les unitaristes. Cette lutte se traduit dans la Constitution actuelle par un savant dosage qui donne
néanmoins gain de cause aux fédéralistes même s’ils ont eux aussi perdu la bataille de la
dénomination constitutionnelle.925

923
L’on cite le Bas-Congo, le Katanga et la Ville de Kinshasa.
924
Lire article 175, alinéa 2, de la Constitution du 18 février 2006.
925
P.BON, « L’attribution des compétences aux collectivités régionales et locales et le rôle du juge constitutionnel »,
rapport introductif au colloque Autonomie régionale et locale et Constitutions, Aix-en-Provence, 8 et 9
septembre 2006, Annuaire international de justice constitutionnelle 2006, Economica et P.U.A.M. 2007, pp. 70-
89.
 380

Ainsi, il y a une forte résistance due aussi à l’absence des moyens financiers énormes à
l’égard de cette régionalisation politique pourtant constitutionnellement consacrée. Les querelles
politiques étant nombreuses du fait même, comme on l’a montré plus haut, qu’elles expriment
des états d’âmes qui sont nécessairement multiples, il convient de voir comment certaines d’entre
elles peuvent être transformées en questions juridiques et ainsi trouver solution.

2. Les querelles juridiques

Les questions juridiques entre les provinces et l’Etat sont essentiellement celles relatives à
la répartition des compétences entre ces deux étages de l’Etat congolais. D’emblée, l’institution
de la Conférence des Gouverneurs de province par la Constitution est de nature à permettre
l’aplanissement de tout différend politique car elle assure des contacts permanents et organiques
entre l’exécutif national avec les exécutifs provinciaux.926

De par sa composition et des objectifs qui lui sont assignés, la Conférence des Gouverneurs
est un mécanisme politique et juridique de résolution des querelles politiques susceptibles de
survenir.

Cependant, en raison du régionalisme politique adopté par le constituant congolais actuel,

les difficultés sont susceptibles de surgir du fait de la répartition des compétences. Ainsi, le
législateur national n’a qu’à intervenir dans les matières exclusives et concurrentes.

Si par hasard, il intervient dans une matière exclusive à la province, il appartiendra à la

Cour constitutionnelle de trancher le conflit après saisine de la province lésée ; tandis que les
juridictions administratives resteront compétentes pour régler les conflits de compétence entre le
pouvoir exécutif et le pouvoir exécutif provincial, par le biais notamment du recours pour excès
de pouvoir.927

Il importe de noter qu’à l’intérieur des matières, le domaine réglementaire et le domaine de

la loi reste séparés comme au niveau national.928

S’agissant des matières concurrentes, la règle de solution juridique du différend gît dans
l’article 34 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre

926
Voir article 200 de la Constitution du 18 février 2006.
927
F.VUNDUAWE te PEMAKO, op.cit, p.502.
928
Lire article 37 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces, JORDC, Kinshasa, 31 juillet 2008, colonne 10.
 381

administration des provinces qui dispose clairement que « tout édit provincial incompatible avec
les lois et règlements d’exécution nationaux est nul et abrogé de plein droit ». 929

Il s’agit au fait de la reproduction de la norme contenue dans l’article 205, alinéa 4, de la

Constitution. La formulation du dernier alinéa de l’article 205 susmentionné en posant que « la
législation nationale prime sur l’édit provincial » semble trancher définitivement toute querelle
entre les deux normes de même nature mais de niveaux différents.930

Il reste qu’en cas de doute, le juge constitutionnel demeure le seul organe habilité à
trancher définitivement. Si des règles constitutionnelles et légales existent pour régler les
querelles dans le cadre du régionalisme constitutionnel adopté par la République démocratique
du Congo, il semble que tel n’est pas le cas lorsque le différend oppose les provinces entre elles.

C. Le cas spécifique des conflits entre provinces

L’hypothèse ne semble pas avoir été envisagée par le constituant, cependant, elle est
susceptible de survenir. Il suffit de remarquer enfin que deux ou plusieurs entités régionalisées
peuvent poser des actes juridiques qui recèlent une contradiction juridique. L’hypothèse est
jusque-là théorique mais elle ne manque pas de prévisibilité matérielle. Il faut voir d’abord le
problème que pareils actes pourraient poser avant d’étudier la règle de solution possible.

1. Position du problème

La loi n°08/012 du 31 juillet 2008 déjà mentionnée indique par ailleurs que deux ou
plusieurs provinces peuvent contracter des accords de coopération interprovinciale. 931 Cette
formulation pose-t-elle la question juridique suivant laquelle il n’y aurait que des accords de
coopération entre provinces et non un quelconque acte juridique de nature provinciale susceptible
d’engendrer un conflit entre elles. En cette occurrence, quel serait le juge compétent ?

2. Règle de solution

929
Lire article 34, JORDC, Kinshasa, 31 juillet 2008, colonne 9.
930
Dans ce sens, lire E. DEAL, « Langue du droit et doctrine : la linguistique juridique, soutien des influences
étrangères doctrinales sur les constitutions nationales », participation au VIème Congrès mondial de droit
constitutionnel, « Le constitutionnalisme. Les anciens concepts à l’épreuve de mondes nouveaux », organisé par
l’AIDC (Association Internationale de Droit Constitutionnel), du 12 au 16 janvier 2004 à Santiago du Chili, 20
pp.
931
Lire article 40, alinéa 3, point 2, JORDC, Kinshasa, 31 juillet 2008, colonne 11.
 382

Telle que posée, la question mérite deux niveaux de réponse.

Au premier niveau, il convient de constater qu’entre les provinces les accords de

coopération interprovinciale sont possibles. C’est d’ailleurs ce que préconise le constituant actuel
lorsqu’il édicte que deux ou plusieurs provinces peuvent, d’un commun accord, créer un cadre
d’harmonisation et de coordination de leurs politiques respectives et gérer en commun certains
services dont les attributions portent sur les matières relevant de leurs compétences.932

Dès lors, il importe d’affirmer que la forme de cet accord entre provinces n’étant pas
précisée, il peut bien intervenir sous la forme d’un arrêté interprovincial promulgué par les deux
gouverneurs soit, s’il s’agit d’une norme législative, sous la forme d’un édit interprovincial. Il
n’est pas exclu de même que cet accord se forme sous une forme tout à fait libre et différente de
deux premières mentionnées.

Au second niveau, dans les deux premiers cas, il convient de constater qu’à la fois le juge
administratif et le juge constitutionnel restent compétents pour en connaître.

En effet, s’agissant d’un arrêté interprovincial, l’article 74 de la loi n°08/012 du 31 juillet

2008 rend chaque cour administrative d’appel compétente pour connaitre des recours en
annulation pour violation de la loi, des édits et des règlements nationaux formés contre les actes
ou décisions des autorités provinciales ou locales et les organismes placés sous la tutelle de ces
autorités.

Par contre, s’il s’agit d’un édit interprovincial, l’article 73 de la même loi rend la Cour
constitutionnelle seule compétente pour ce faire.

En revanche, si l’accord n’a pas emprunté les formes susmentionnées, il faut décider que le
juge ordinaire demeure compétent pour traiter des difficultés d’interprétation et/ou d’exécution
qu’il pourrait entrainer. 933

En effet, il faut, dans l’état actuel de la législation, songer à rendre le juge administratif
compétent si l’accord est un contrat administratif et confier la connaissance du litige au juge de
droit commun s’il s’agit d’un accord régi par les règles du droit commun.934

932
Lire article 199 de la Constitution du 18 février 2006.
933
Il semble même que ce soit cela l’option levée par le projet de loi sur les juridictions administratives qui est en
processus législatif à l’Assemblée nationale.
934
Code civil, livre III, tiré du Décret du 10 juillet 1888, Bulletin officiel, 1888, pp. 109 et s.
 383

Si les choses semblent faciles pour ce règlement, le cas de traités internationaux connaît un
régime spécial qu’il sied d’examiner en abordant tant la controverse doctrinale qui a toujours
caractérisé la matière que la règle de solution adoptée en droit positif congolais.

§6. Le contrôle de conformité des traités et accords internationaux

Le terme même de « conformité » pose problème en doctrine même si un grand maître par
ailleurs ancien membre du Conseil constitutionnel pense qu’il y là des « variations sémantiques
sur le même thème sans portée juridique véritable ».935

La différence sémantique entre contrariété et non-conformité traduit une différence de

perspective. Le juge qui dit qu’un texte est conforme ou non conforme a une approche positive
alors que son homologue qui dit le même texte contraire ou non contraire à la Constitution a une
perception négative qui semble trancher définitivement la contestation.

Au-delà donc des termes qui pourraient être synonymes sans être identiques, l’on peut
retenir que l’expression de conformité sied à la terminologie du contrôle à priori et au
vocabulaire du droit international public qui privilégie celle de compatibilité. Ce débat
linguistique est l’arrière-fond idéologique du sempiternel débat entre monistes et dualistes,
finalement entre constitutionnalistes et internationalistes.

En effet, pour l’internationaliste, les normes internationales n’étant pas inférieures aux
normes internes, il ne se pose que le problème de compatibilité entre les normes de deux ordres
différents alors que pour le constitutionnaliste, seule se pose la question de la conformité des
normes même internationales avec la norme constitutionnelle considérée comme suprême dans
l’ordonnancement juridique unique.

Essayons donc d’épiloguer sur cette controverse dont l’intérêt théorique est encore évident
avant de dire ce qu’il en est en droit positif congolais.

A. Controverse doctrinale entre thèses moniste et dualiste

La doctrine fait état, depuis des années, de cette controverse qui est en fait la position
adoptée au regard de la question de rapports entre les ordres juridiques international et internes.

935
G.VEDEL, R.D.P., 1989, p.16.
 384

Si la question de l’existence de deux ordres ne soulève guère de difficultés particulières tant elle
apparait comme une évidence et s’impose ainsi aux deux camps comme un dogme, la question de
tracer le parallèle entre les deux semble diviser les penseurs. 936

Aussi, traditionnellement, l’on envisageait la question de rapports entre les deux ordres
juridiques du point de vue matériel, c’est-à-dire de la répartition des matières entre l’ordre
international et l’ordre interne.937

En revanche, l’adoption du critère formel révèle des différences des règles d’élaboration et
d’entrée en vigueur. Cette approche sous-entend la problématique de la hiérarchie des normes qui
est à la base de la controverse. Si les normes sont en effet différentes dans leur élaboration, elles
doivent en effet connaître une hiérarchie pour trouver application lorsqu’elles présentent parfois
quelque contradiction. 938

Certains auteurs ont douté de l’existence d’un ordre international se fondant ainsi sur les
imperfections nombreuses qu’il recèle et qui l’empêcheraient d’accéder à la dignité d’ordre
juridique. A supposer que ces imperfections arrivent un jour à disparaître, il se poserait
théoriquement la question de la place d’un ordre juridique international « mondialisé » auquel se
subordonneraient les droits internes enfin vaincus.

Cette hypothèse n’est pas à évacuer dans la mesure où depuis deux décennies, le discours
de « globalisation » et de « mondialisation » semble réveiller le vieux mythe kantien de la paix
perpétuelle qui passerait aussi par un droit mondial. Les réticences et résistances des Etats
constituent-elles à ce niveau le gage de l’existence d’un droit interne dans le futur ? Rien n’est
moins sûr au regard de l’évolution de la vie internationale qui indique plutôt une émasculation de
la souveraineté des Etats.939

936
Lire à propos, P.DAILLIER et A.PELLET, Droit international public, Paris, LGDJ, 2002, pp.92-95, n°47 et 48.
937
Ibidem
938
Voy N.VALATICOS, « Pluralité des ordres juridiques et unité du droit international », Mélanges Skubiszewski,
pp.301-322, cité par P.DAILLIER et A.PELLET, op.cit, p.92.
939
A voir de près comment le monde évolue entre l’enlèvement de Noriega et l’assassinat de Saddam Hussein, il y a
lieu de se poser la question de la légitimité d’un droit mondialisé dont les auteurs, on le sait, ne pourront être que
les détenteurs de la puissance du feu nucléaire. La détention par ailleurs de ce feu par plusieurs nations qualifiées
du reste de dangereuses pour l’humanité restera, à notre sens, le seul gage d’une paix non pas perpétuelle mais
durable tant que le règne de la terreur imposera la paix des braves.
 385

Derrière donc ce débat théorique, se profile un combat politique d’une intensité aussi
grande que le partage du monde après Yalta.940

Ainsi pour certains, le droit international est de même nature que le droit interne ; il
n’existerait entre eux qu’une différence de degré. Les monistes sont donc partisans de l’idée qu’il
ne peut exister qu’un seul droit et l’idée d’en formuler deux définitions est rejetée avec énergie
par eux.

En revanche, pour les dualistes, deux ordres juridiques sont parfaitement concevables tant
les imperfections du droit international sont évidentes et même ses différences fondamentales
d’avec le droit interne très patentes. Certains parmi eux, que la doctrine qualifie d’extrémistes,
ont même soutenu que les deux ordres sont indifférents l’un de l’autre. 941

Comme pour résumer, retenons que la thèse moniste énonce que le droit international
s’applique directement dans l’ordre juridique des Etats car leurs rapports sont ceux
d’interpénétration rendus possibles par leur appartenance à un système unique fondé sur
l’identité des sujets(individus) et des sources du droit(un fondement objectif) et non des
procédures mettant en œuvre la volonté des Etats.

Cette option tranche par sa simplicité car elle implique que tous les conflits des normes
seront désormais résolus suivant des principes uniques car l’idée même de « réception formelle »
des normes internationales dans l’ordre interne est non seulement évacuée, mais surtout elle est
tout étrange.

Pour les dualistes en revanche, les conflits entre normes de droit international et norme de
droit interne sont non seulement possibles, logiques et surmontables, mais aussi et surtout ces
normes n’ont pas le même objet et ne régissent pas les mêmes rapports sociaux.

940
L’image est assez forte mais la métaphore a pour but d’indiquer l’importance de l’enjeu stratégique et politique
qui se cache derrière ce débat doctrinal. En revanche, dans la réalité, les Etats semblent avoir opté pour des
savants dosages très subtils entre ces deux théories. Il s’agit là du triomphe de la realpolitik
941
Lire D. de BECHILLON, Hiérarchie des normes et hiérarchie des fonctions normatives de l’Etat, Paris,
Economica, 1996, pp.256-272, 406-499.
 386

Il va donc de soi que l’option des dualistes sera que les deux ordres se communiquent par
le biais des procédures qui transforment une norme d’un ordre donné en une règle d’un autre
ordre déterminé. Du reste, les sujets ne sont pas les mêmes dans les deux ordres juridiques.942

L’on peut relever avec pertinence qu’il y a pluralité de systèmes juridiques mais la portée
réelle de cette controverse est que la hiérarchie des normes internes et internationales se fait
souvent au profit de ces dernières. Mais le constitutionnaliste affirme que la Constitution reste et
demeure la norme suprême à laquelle doivent s’assujettir toutes autres normes même de droit
international.943

Nous souscrivons à cette opinion des constitutionnalistes qui considèrent à raison qu’une
norme de droit international doit pour son élaboration et son application vérifier de sa conformité
aux règles de treaty-making power par ailleurs prévues dans la Constitution. Dès lors, il est
logique de considérer que l’Etat ne s’engage internationalement que parce qu’il est Etat organisé
politiquement par le texte fondateur.

Ainsi donc, l’amalgame à mettre dans le même panier toutes normes de droit interne
procède de la volonté impérialiste de nier la souveraineté des Etats et du coup, leur existence
constitutionnelle. Et sur le chemin de cette négation, l’on peut entrevoir le bénéficiaire de cette
théorie négationniste de l’Etat.944

Le débat étant circonscrit sur le plan de la théorie de droit international, il importe

maintenant d’en saisir la portée en droit positif congolais et dans la praxis diplomatique du pays.

B. Point de vue et pratique internationale de la République démocratique du Congo

Le pays considère que le traité oblige tous les organes de l’Etat partie, parce que
l’obligation d’exécuter s’impose à lui dans son ensemble comme sujet de droit international.

D’ailleurs, l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités oblige l’Etat à
appliquer le traité même si ce dernier contient des dispositions contraires au droit interne. En

942
J. DHOMMAUX, « Monismes et dualismes en droit international des droits de l’homme », A.F.D.I., Paris, 1995,
pp.447-468.
943
C. SANTULLI, Le statut international de l’ordre juridique étatique : Etude du traitement du droit interne par le
droit international, Paris, Pedone, 2001, XIV-540 pp., spécialement pp. 256-289.
944
Ne perdons pas de vue que ces théories de droit international ont connu leurs lettres de noblesse en pleine guerre
froide. Le camp soviétique qui incarnait le côté gauche de l’hémisphère terrestre a toujours soutenu, et avec
raison du point de vue constitutionnel, la primauté de la volonté des Etats. C’est la thèse du professeur TUNKIN.
 387

droit international, il a toujours été admis qu’un Etat qui a valablement contracté des obligations
internationales est tenu d’apporter à sa législation les modifications nécessaires pour assurer
l’exécution des engagements pris.945

Ainsi, il incombe à chaque organe de l’Etat de prendre des mesures idoines pour procéder à
l’application du traité. Le pouvoir exécutif procédera ainsi à la promulgation et à la publication,
tandis que le pouvoir législatif s’adonnera à élaborer la législation nécessaire à l’exécution du
traité de même que les juridictions l’appliqueront dans leur mission de dire le droit.

Trois problèmes juridiques majeurs se posent à ce niveau : l’introduction des traités dans
notre ordre juridique, le conflit éventuel entre le traité et la loi et enfin, la compétence du juge
devant le traité. Ce trousseau des clés est digne d’ouvrir une grille de lecture intellectuelle
essentielle pour l’intelligence de la notion de pyramide normative et de la place de certaines
normes dans le contentieux constitutionnel.

Le problème de réception du droit international renvoie à la question de savoir dans l’Etat

quelle est l’autorité revêtue du pouvoir de sceller le traité de la formule exécutoire.

L’Etat congolais qui est moniste admet donc que le traité ne produit pas des effets proprio
vigore, comme aux Etats –Unis d’Amérique selon la jurisprudence Ware versus Hylon. En 1829,
l’arrêt Foster versus Neilson rendu par le Chief Justice Marshall a persisté dans ce sens en
opinant qu’aux « Etats-Unis il existe un principe différent. Notre constitution déclare qu’un traité
constitue la loi du Pays… »

Au-delà des distinctions fort subtiles de traités self-executing et non self-executing,

l’introduction du traité en droit congolais suit le système actuellement en vigueur en France : la
ratification(ou la signature pour les accords en forme simplifiée) suivie de la publication au
journal officiel. Par conséquent, si l’on considère que la publication rend seulement opposable
l’acte juridique, c’est la ratification(ou la signature de l’accord en forme simplifiée) qui confère
au traité la force obligatoire et exécutoire. Mais, comme on le voit, la publication est
indispensable pour l’application du traité par les juridictions du Congo. 946

945
Lire Avis n°170 de la Cour permanente de justice internationale, Affaire de la compétence des tribunaux de
Dantzig, p.32.
946
Cette distinction doctrinale vient du droit américain et semble recouvrer les prévisions de l’article 215 de la
constitution du 18 février 2006 qui distingue les traités et les accords en forme simplifiée.
 388

Ajoutons que pendant la colonisation, en vertu de la spécialité de la loi coloniale prévue à

l’article 1er de la Constitution belge, les traités applicables sur l’ensemble du royaume de
Belgique faisaient l’objet d’une double publication. Ils étaient publiés au Moniteur belge et au
Bulletin Officiel dans la colonie du Congo belge. Et, en 1958, le Bulletin officiel devint le
Moniteur congolais.947

Le deuxième problème juridique relatif à la place du traité dans l’ordonnancement

juridique appelle une réponse nuancée. En effet, l’obligation d’exécuter le traité international
incombe également au législateur. 948

Le traité peut prévoir des mesures législatives pour son application, auquel cas elles
devront être prises par le législateur. Il en découle naturellement l’obligation pour l’Etat partie
d’harmoniser sa législation qui serait en contradiction avec ledit traité.

Cependant, depuis l’avis du 13 mars 1928 dans l’affaire relative à la compétence des
tribunaux de Dantzig, il est reconnu en droit international que « sont directement applicables
dans l’ordre juridique interne, les dispositions créant des droits et obligations pour les individus
et susceptibles d’être appliquées par les tribunaux ».949

L’on peut donc conclure qu’à ce niveau l’Etat législateur est tenu de prendre des actes
législatifs pour rendre applicable le traité auquel l’Etat est partie et selon la procédure
constitutionnelle prévue par le droit interne qui ne peut cependant être invoquée comme motif
légitime pour ne pas exécuter ses obligations internationales et ce, sous peine d’engager sa
responsabilité internationale.

Quant à la question relative au conflit entre traité et loi, il sied de noter qu’au-delà de la
fameuse controverse dont l’intérêt a été souligné plus loin, la République démocratique du
Congo fait partie des Etats qui ont trouvé une solution constitutionnelle à cet éventuel conflit. En
effet, la Constitution du 18 février 2006 maintenant ainsi une tradition assez bien établie et
inspirée par la Constitution française du 4 octobre 1958 pose clairement que « les traités et
accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité

947
Lire F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, op.cit, pp.129, 249 et 434.
948
Voy NGUYA-NDILA MALENGANA, Cours de droit international public, IIIème graduat, Faculté de Droit,
Université de Kinshasa, 1983-1984, pp.93 et s.
949
C.P.J.I., Série B, n°15, pp.17-18, cité par P.F. SMETS, Les traités internationaux devant la section de législation
du Conseil d’Etat, Bruxelles, Bruylant, 1978, pp.110-112.
 389

supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque traité ou accord de son application par
l’autre partie ».950

On notera que ce texte comporte une réserve dite de réciprocité qui écarte l’application
automatique de la primauté du traité. Mais le contrôle de l’application par l’autre partie ne peut
être fait que par le gouvernement, et lui seul est en mesure de soulever cette exception devant le
juge.

Ensuite, on peut se demander si ce texte a pour effet d’autoriser le juge à préférer le traité à
la loi postérieure contraire. Cette question, discutée en doctrine et en jurisprudence françaises, a
divisé ces deux courants de pensée. En raison de la parenté génétique de la disposition
constitutionnelle congolaise avec le droit français, retenons que là comme ici on se base sur le
fait que le juge n’a pas reçu de la Constitution le pouvoir de contrôler la constitutionnalité des
lois ni la conformité des lois aux traités. Il est donc fait appel à la solution traditionnelle de
l’égalité de la loi et du traité en cette occurrence.951

Mais on peut dire aussi que même lorsque la constitution règle expressis verbis la question
de la primauté du traité, la loi antérieure au traité n’est pas nécessairement abrogée ; mais son
application est simplement suspendue dans les dispositions contraires au traité en vigueur ; de
même les dispositions d’une loi postérieure au traité ne pourraient mettre celui-ci en échec sans
engager la responsabilité de l’Etat.952

S’agissant de l’application des traités par les juridictions, il convient de noter que la règle
constitutionnelle de la primauté du traité sur la loi résout la question. Toutefois, il convient de
noter que les traités ont toujours fait partie des actes de gouvernement et comme tels
insusceptibles de contrôle devant le juge administratif.

Le juge judiciaire, en revanche, demeure maître de l’interprétation du traité, ici interpréter

étant une opération intellectuelle et habituelle du juge consistant à déterminer le sens exact d’un
acte juridique, à en préciser la portée et à en éclairer les points obscurs et ambigus. Ainsi

950
Voy article 215 de la Constitution du 18 février 2006.
951
Voy LUNDA-BULULU, La conclusion des traités en droit constitutionnel zaïrois. Etude de droit international et
de droit interne, Bruxelles, Bruylant, 1984, pp.231-232.
952
Pour prolonger la réflexion, lire H.KELSEN, « La transformation du droit international en droit interne »,
R.G.D.I.P., 1936 ; pp.5-49 ; lire aussi, A.GERVAIS, « Constatations et réflexions sur l’attitude du juge
administratif français à l’égard du droit international », A.F.D.I., 1965, pp.13-39.
 390

l’interprétation judiciaire a-t-elle pris le pas sur l’interprétation authentique de l’auteur de l’acte
dans la plupart des systèmes nationaux. 953

Interpréter un traité étant une opération délicate pour le juge qui évite ainsi d’engager la
responsabilité internationale de l’Etat par son œuvre, la pratique suivie en République
démocratique du Congo est que les juges s’abstiennent d’interpréter directement le traité et
demandent un avis officiel à l’autorité gouvernementale compétente pour conduire les relations
extérieures et qui a la haute main sur l’interprétation. 954

Si les choses semblent théoriquement simplement posées pour ce qui est des traités
internationaux, l’on peut affirmer en résumé que le juge constitutionnel ne dispose pas
directement du pouvoir de contrôler la conformité des traités à la Constitution cependant par le
biais d’une loi d’application, il demeure compétent pour vérifier la conformité de celle-ci à la
Constitution.

Dans cette hypothèse, le traité joue le rôle d’écran entre la loi et le texte fondamental.

Même si la loi exécute une volonté inconstitutionnelle contenue dans un traité, le contrôle
reste ouvert contre la loi pour violation de la constitution car en effet, par ce biais détourné, le
juge interprète le traité et découvre les vices d’inconstitutionnalité qui l’infectent mais il ne peut
annuler le traité.

En déclarant, comme on le verra plus loin, la loi d’application non conforme à la

Constitution, le juge constitutionnel oblige le pouvoir exécutif de renégocier le traité ou de
modifier la Constitution ; ce qui mobilise beaucoup trop d’énergies politiques.

Dans un tel système où chaque ordre de juridictions peut avoir sa propre vision, il importe
qu’une unification de jurisprudence s’impose de même que les cas de déni de justice soient
évités. L’hypothèse est loin d’être théorique dans les pays qui ont connu la dualité ou pluralité
des ordres juridictionnels. La République démocratique du Congo avait jusque là évité cette

953
H.MOSLER, « L’application du droit international public par les tribunaux nationaux », R.C.A.D.I., 1957, Tome
1, pp.625-711.
954
Le droit congolais n’offre qu’un seul cas tout à fait pionnier qui est celui du jugement rendu par une juridiction
militaire à Songo-Mboyo car cette décision est la première, à notre connaissance, à faire application d’un traité
international en l’occurrence le Statut de Rome de la Cour pénale internationale et sans, au demeurant, s’être
référé à l’interprétation diplomatique du Ministère des affaires étrangères. Si la règle est une norme de prudence,
le juge n’est cependant pas obligé de suivre ce procédé dans sa mission de dire le droit.
 391

question qui a la forme géométrique de la quadrature du cercle. C’est la sempiternelle question

du règlement des juges.

§7. Le règlement des juges judiciaire et administratif

L’on peut d’emblée affirmer que la notion de règlement des juges s’inscrit tout
naturellement dans la logique de pluralité de juridictions ou celles de spécialisation des
juridictions. C’est dire que dans le cadre de l’unité des juridictions stricte comme c’est le cas aux
Etats-Unis, il n’est pas envisageable de songer à une telle notion. Le règlement des juges
s’entend, aux dires de Raymond GUILLIEN et Jean VINCENT, d’une procédure par laquelle,
lorsque deux juridictions sont saisies de la même affaire ou de deux affaires connexes, on peut
régler le conflit de compétence.955

Le droit congolais n’étant pas isolé dans le système romano-germanique dont il est issu, il
importe de jeter un regard croisé dans le pays dominant du système qui est la France avant de
voir ce que traditionnellement aura été la solution congolaise et de finir par des propositions de
lege ferenda.

A. Solution du droit comparé

La France présente la particularité d’avoir instauré deux ordres de juridiction. Chacun de

ces deux ordres est coiffé soit par le Conseil d’Etat pour ce qui est des juridictions
administratives soit par la Cour de cassation pour ce qui est des juridictions judiciaires.

Très vite, il s’est posé la question de la négation de compétence par l’un et l’autre en même
temps, soit celle de la déclaration de compétence de tous les deux en même temps entraînant
ainsi soit un déni de justice soit une contrariété des décisions.

Dès lors, la question de règlement de juges devait être résolue.

Lorsque deux tribunaux se déclarent soit tous les deux incompétents soit compétents, il y a
manifestement conflit de compétence qui se résout par le biais du règlement des juges.

955
R.GUILLIEN et J.VINCENT (sous la direction), Lexique des termes juridiques, op.cit, p.381, verbo : règlement
de juges.
 392

Il suffit ici d’indiquer que ce type de conflit, en France, est de la compétence, soit de la
Cour de cassation, soit du Conseil d’Etat, soit lorsque le conflit concerne ces derniers, du
Tribunal des conflits.

Celui-ci exerce ses compétences de régulateur des compétences entre les juridictions sans
juger du fond sauf exception exceptionnelle portée par la loi du 20 avril 1922 dont le vote a été
rendu nécessaire pour résoudre un cas concret, posé par un litige :l’affaire Rosay qui a été, elle-
même, la première application de la loi.956 Les détails techniques sont fournis par la loi indiquée
et par la doctrine française la plus autorisée.957

L’on peut retenir qu’au-delà de sa mission régulatrice des conflits de compétence entre les
deux cours suprêmes, le Tribunal des conflits tient de la loi une mission de prévention de
conflits.

En effet, le décret du 25 juillet 1960 a ouvert aux juridictions statuant souverainement, et

nommément au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, le droit de renvoyer au Tribunal des
conflits la résolution des questions de compétence « soulevant une difficulté sérieuse et mettant
en jeu la séparation des autorités administratives et judiciaires ».958

Composé du Ministre de la Justice et d’une composition paritaire (quatre Conseillers d’Etat

et quatre Conseillers à la Cour de cassation), le Tribunal des conflits semble n’avoir pas produit
une jurisprudence abondante tant sa saisine est aussi rare. Cette formule n’a pas été celle adoptée
par la République démocratique du Congo.

B. Solution traditionnelle en République démocratique du Congo

Le droit congolais, dès l’installation de sa Cour suprême de justice, non seulement adoptait
le système d’unité des juridictions mais également confiait le règlement des juges à cette haute
juridiction. La Cour suprême de justice a donc traditionnellement rempli les fonctions de
régulatrice des compétences entre les différentes juridictions qu’elle coiffait par ailleurs.

956
N.POULET-GIBOT LECLERC, Droit administratif, sources, moyens, contrôles, 3 ème édition, Paris, éditions
Bréal, 2008, pp.185-187.
957
R.CHAPUS, Droit administratif général, tome 1, op.cit, pp.989-1008.
958
IDEM, p.1007.
 393

Dans cette occurrence, il est difficile d’affirmer qu’il s’agit d’un véritable conflit de
compétence des juridictions. La preuve : c’est que le greffe de la haute Cour n’a enregistré
aucune affaire de règlement des juges.

En revanche, le renvoi de juridiction selon la matière de chacune des juridictions organisé

par la loi autorisait la Cour suprême de justice de procéder par ce biais audit règlement.

De même, le pourvoi en cassation surtout dans l’intérêt de la loi959 permettait toujours de

corriger une déclaration simultanée ou alternative de compétence d’une juridiction ou d’une
autre.960

Le futur législateur organique semble avoir résolument pris une autre option en ce qui est
du règlement des juges rejoignant ainsi le droit français dans la logique mais non dans la
structure et dans le mode de fonctionnement.961

C. Proposition de lege ferenda

Le futur législateur organique dispose en effet dans les articles 57 à 60 de son projet que la
Cour constitutionnelle ne statue en cette matière que si un déclinatoire de juridiction a été
soulevé par ou devant la Cour de cassation ou le Conseil d’Etat.

Les arrêts rendus par l’un ou l’autre doivent être transmis au Ministre de la Justice, pour
information. Ce dernier par ailleurs dispose du droit de saisir comme toute personne intéressée la
Cour constitutionnelle dans le délai de deux mois suivant la signification de la décision.

Il peut également le faire motu proprio ou sur demande de toute personne ayant intérêt. La
haute Cour prend l’avis motivé de chacun de deux ordres de juridictions. Nous approuvons cette

959
Article 36 de la procédure devant la Cour suprême de justice qui porte ce qui suit : « Le procureur général de la
République ne peut se pourvoir en toute cause et nonobstant l’expiration des délais que sur injonction du
commissaire d’État à la Justice ou dans le seul intérêt de la loi. Dans ce dernier cas et, sous réserve de ce qui est
prévu à l’article 50, la décision de la Cour ne peut ni profiter ni nuire aux parties.
Lorsque le procureur général de la République se pourvoit sur injonction du commissaire d’État à la Justice, le
greffier notifie ses réquisitions aux parties qui peuvent se faire représenter à l’instance et y prendre des
conclusions ».
960
Article 69 de la procédure devant la Cour suprême de justice qui dispose : « Il y a lieu à règlement de juges
lorsque deux ou plusieurs juridictions judiciaires statuant en dernier ressort se déclarent compétentes pour
connaître d’une même demande mue entre les mêmes parties.
Le règlement de juges peut être demandé par requête de toutes parties à la cause ou du Ministère public près
l’une des juridictions concernées. La Cour suprême de justice désigne souverainement la juridiction qui connaîtra
de la cause. »
961
Voy projet de loi organique susmentionnée, p.16.
 394

option qui est de nature à trancher définitivement la querelle relative à la compétence mais en
connaissance de cause.

Par contre, nous ne donnons guère nos suffrages aux dispositions du projet de l’article 60
dans la mesure où il dispose que l’arrêt de règlement se limite à indiquer l’ordre de juridiction
compétent sans dire quel tribunal précisément. De ce point de vue, le texte actuel de la procédure
devant la Cour suprême de justice offre l’avantage de la clarté en disant simplement que celle-ci
désigne la juridiction qui connaîtra de la cause.962

En raison de l’analphabétisme des usagers de la justice au Congo et du caractère non

obligatoire du ministère d’avocat devant la Cour constitutionnelle adopté malheureusement
jusque là, il importe que la haute juridiction indique plus précisément le juge compétent sans se
borner à montrer l’ordre des juridictions compétent. Il s’agit d’une imprécision légistique du
législateur qu’il faut absolument corriger à cette étape car elle est susceptible d’engendrer
d’autres difficultés de compétence à l’intérieur de l’ordre des juridictions désigné.963

De même, nous ne comprenons pas pourquoi la juridiction de l’ordre déclarée compétente

serait saisie par la requête de la partie la plus diligente.

S’agissant d’une procédure de caractère objectif et instituée dans l’intérêt d’une bonne
administration de la justice, il est tout à fait concevable d’appeler toutes les parties à cette
instance et de rendre ainsi un seul et même arrêt qui serait alors signifié automatiquement à la
juridiction désignée sans frais ni perte de temps.

La partie la plus diligente au Congo peut être un vieillard vivant à deux mille kilomètres du
siège de la Cour constitutionnelle et sachant à peine de quoi il retourne. Ceci est d’autant vrai que
le projet in fine affirme que l’arrêt de règlement du conflit d’attribution lie l’ensemble des ordres
juridictionnels sur l’attribution de la compétence considérée.

Telle affirmation, l’on s’en doute, n’est juridiquement solide que si la publicité en est faite.
Ainsi, il est également utile que l’arrêt de règlement non seulement soit signifié à chacun des

962
Lire article 69 in fine de l’ordonnance-loi n°82/017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la Cour
suprême de justice.
963
C’est l’occasion de suivre les judicieux conseils de légistique donnés par MUKADI BONYI, Projet de
constitution de la République démocratique du Congo. Plaidoyer pour une relecture, Kinshasa, C.R.D.S., 2005.
En effet, une aporie linguistique peut mener à une impasse sociale. Ainsi donc, il est demandé au législateur
d’être prévenant en ce qui est de sa cohérence linguistique et de sa rationalité à la fois praxéologique, axiologique
et normative.
 395

ordres des juridictions mais aussi et surtout publié au journal officiel pour son opposabilité erga
omnes.

Ces quelques propositions de lege ferenda sont l’occasion de suivre la marche de la Cour
constitutionnelle surtout lorsqu’elle exerce des attributions non proprement contentieuses comme
la répression pénale des comportements déviants des plus hauts dirigeants du pays.

§8. La répression des infractions politiques dans le chef du Chef de l’Etat

et du Premier ministre

Il est de plus en plus admis que le régime pénal des plus autorités du pays soit fixé dans la
Constitution. C’est une tradition en République démocratique du Congo même si Auguste
MAMPUYA KANUNK’a TSHIABO s’inquiète que le constituant congolais du 18 février 2006
ait exercé un œil plus qu’averti sur le Chef de l’Etat considéré ainsi comme un malpropre. 964 Il y
a, là, la part du poids de l’histoire récente et la part du droit comparé qui poussent ainsi le
constituant à plus de vigilance.

L’instant du remord étant évanoui, il importe de s’interroger autour de quatre questions

essentielles qui sont autant des clefs pour une intelligence complète du régime pénal
constitutionnel du chef de l’Etat et du Premier Ministre.

C’est le lieu de signifier que par cet arsenal pénal constitutionnel, le constituant congolais a
fait l’économie des textes même si cette matière pourrait très bien relever du législateur même
ordinaire.

L’on peut comprendre sa réticence à confier telle matière au législateur dans le contexte de
la transition d’après Sun City. En effet, il ne serait pas dans les priorités du Chef de l’Etat ni dans
celles du premier Ministre de réglementer leur régime pénal et carcéral. Qui ferait ceci serait
imbu d’une forte dose de suicide.

Par ailleurs, il est aussi compréhensible que sorti des sentiers ardus de la dictature, le
constituant congolais ait eu à cœur de tout régir de la vie et de la mort du chef de l’Etat
aboutissant à maints égards à une personnalisation du texte fondamental dont la survie dépendra
de l’épreuve du temps et surtout de la pratique institutionnelle que le porteur du costume de la

964
Lire A. MAMPUYA KANUNK’a-TSHIABO, Espoirs et déception de la quête constitutionnelle congolaise. Clés
pour comprendre le processus constitutionnel du Congo-Kinshasa, Kinshasa, Nancy, AMA.Ed-BNC, 2005.
 396

fonction présidentielle pourra instaurer. Du fait de la fonction, certaines personnes jouissent des
immunités.

Le terme « immunité » peut, de manière générale, être défini comme le droit de bénéficier
d’une dérogation à la loi commune. Elle pourra être qualifiée de constitutionnelle, lorsqu’elle
trouvera son fondement dans la Constitution.

Les immunités constitutionnelles revêtent, en principe, deux formes. Il peut s’agir

d’immunités de fond, par exemple au profit des parlementaires pour les opinions ou les votes
émis par eux dans l’exercice de leurs fonctions ou au profit du Chef de l’État pour les actes
accomplis dans l’exercice de ses fonctions.

Il peut s’agir aussi d’immunités de procédure, qui peuvent elles-mêmes se présenter sous
différentes formes (privilèges de juridiction, garanties procédurales particulières, etc.).

Les immunités prévues par la Constitution concernent en général, trois catégories

d’organes : le Chef de l’État, les membres du Gouvernement et les membres du Parlement.
L’approche de droit comparé permet ici de réfléchir sur le point de savoir si le particularisme
inhérent au régime des immunités et la part de dérogation aux règles de droit commun qu’il
comporte, conservent aujourd’hui des justifications suffisamment solides.

Il conviendra également de s’interroger sur la compatibilité des régimes des immunités

constitutionnelles avec les droits fondamentaux garantis par les textes constitutionnels, afin de
vérifier que le régime des immunités ne soit pas une source d’impunité, allant à l’encontre du
principe de l’égalité de tous devant la loi.

La répression mérite d’être évaluée pour ses fonctions : catharsis, elle l’est sans doute;
facteur de dissuasion pour l’avenir, elle l’est probablement, encore que la haine lève les
inhibitions qui pourraient résulter d’une sage peur du juge. Or, loin des terres yougoslaves, à
propos desquelles a été créé le TPIY, et de Rome où a été adoptée la Convention portant statut de
la Cour Pénale Internationale, d’autres pratiques se sont développées.

Celles de l’Amérique latine ont tout d’abord été regardées avec suspicion: un peuple a-t-il
le droit de pardonner à ses bourreaux ? La pratique de l’Afrique du Sud, celle de la Commission
Vérité et Réconciliation, a recueilli plus de respect. L’idée que le tissu social puisse être
reconstruit à partir d’une élucidation du passé, articulée avec une certaine sanction, mais ne
débouchant pas nécessairement sur la répression est de plus en plus avancée en post conflit.
 397

La restauration de l’Etat de droit dans des sociétés ayant connu de violents conflits (armés
ou non armés) pose de sérieuses difficultés liées à l’incapacité – fréquente – du système pénal
interne de faire face aux poursuites nécessaires. Les violations massives des droits fondamentaux
de l’individu et les crimes commis durant ces périodes troublées restent souvent impunies,
laissant les victimes insatisfaites et semant les germes d’un futur conflit.

Que le système judiciaire soit corrompu ou impuissant, il apparaît de plus en plus

nécessaire de se tourner vers de nouvelles formes de justice qui ne soient pas uniquement
rétributives mais également réhabilitatrices ou «restauratrices ».

La justice transitionnelle vise à apporter une réponse à ces nouveaux défis à travers la
création de Commissions Vérité et Réconciliation. Initiées vers le milieu des années 1970 en
Afrique, puis développées dans les années 1980 en Amérique Latine, ces Commissions Vérité et
Réconciliation ont connu un développement remarquable dans les années 1990 et concernent
aujourd’hui, avec plus d’une trentaine d’expériences, tous les continents de la planète. L’on peut
noter avec plus ou moins de bonheur que le recours à la justice transitionnelle est une tentative
heureuse du peuple à se rendre justice en tenant compte des impératifs catégoriques de paix et de
réconciliation nationale.

Ce phénomène a dépassé le stade expérimental pour faire place à un nouveau champ du

droit de transition lequel est en phase d’émergence. L’autre axe de recherche vise donc à analyser
ce phénomène nouveau dans une perspective comparative et internationale en cherchant
notamment à comprendre l’articulation entre justice pénale nationale et internationale et justice
transitionnelle.

Ce champ d’étude a fait l’objet de recherches dans les milieux juridiques anglophones mais
reste pratiquement inexploré dans le monde juridique francophone. Le but de la recherche vise
non seulement à faire connaître l’existence de cette nouvelle forme de justice mais également à
rechercher les axes fondamentaux communs aux différentes expériences mises en place.

Ce sujet n’est pas strictement juridique et fait appel à une approche multidisciplinaire
impliquant notamment des sociologues, anthropologues, politistes, philosophes…La structuration
juridique de cette forme de justice reste toutefois fondamentale pour assurer son succès et éviter
que ne se reproduisent les erreurs passées. La recherche se veut donc à la fois théorique et
pratique. Elle implique une réflexion sur le sens de la justice en période de transition. Elle
implique également et impliquera encore des recherches de terrain. Cette tendance doctrinale
 398

devra mobiliser nos meilleures énergies intellectuelles pour tenter un essai de systématisation
théorique susceptible d’engendrer ou d’asseoir la théorie africaine de la justice.

Pour comprendre à fond ce régime, voyons à présent la première question qui est celle
relative à la nature des infractions visées.

A. Problème de la nature des infractions visées

La lecture des infractions portées par la Constitution à charge du Président de la

République et du premier Ministre donne à voir que deux catégories d’infractions sont prévues
par la loi fondamentale pour l’occasion transformée en norme de comportement répressif.

En effet, il y a, d’une part, les infractions purement politiques, les infractions de droit
commun d’autre part ainsi que les infractions que l’on nommerait mixtes dans la mesure où
reliées aux autorités politiques elles s’agrégeraient pour ainsi dire une nature politique par
accession.

Procédons par l’énumération avant d’en trouver la justification.

Avec Raphael NYABIRUNGU mwene SONGA, retenons qu’est politique l’infraction dont
l’auteur ou le but recherché est politique.965

Ainsi donc, serait politique par nature une infraction comme l’attentat à la vie du chef de
l’Etat car le but recherché est manifestement politique : le renversement des institutions
politiques. En effet, l’on ne tue pas un chef de l’Etat pour prendre sa femme ou sa voiture. Le but
recherché est donc un critère d’une simplicité quasi biblique ; cependant, lors de la commission
de tels actes il est toujours possible que le ou les infracteurs soient des politiques ou de simples
sujets. Le critère de l’auteur de l’infraction proposée par une certaine doctrine966 n’emporte
qu’une approbation mitigée de notre part.

Toutefois au-delà de ces infractions politiques par nature, il existe le catalogue

impressionnant des incriminations prévues et punies par le livre second du code pénal congolais.
Il y faut y ajouter les autres infractions portées par des lois complémentaires et particulières.
Elles recouvrent la qualification générique des infractions de droit commun. Il est possible aussi

965
NYABIRUNGU MWENE SONGA, Traité de droit pénal zaïrois, Kinshasa, éditions DES, 1989, pp.186-188.
966
IDEM, p.187.
 399

que les infractions militaires soient en cette occurrence à mettre sous la catégorie d’infractions de
droit commun. En effet, vis-à-vis des infractions politiques, les infractions militaires rentrent
dans la catégorie de droit commun.

Au-delà de cette summa divisio, il existe ce que l’on nommerait volontiers les infractions
mixtes. Il s’agit, en effet, de celles que commettrait un auteur non politique dans le champ
politique. Il est entendu que le comptable public qui aide le premier Ministre ou le Chef de l’Etat
à faire des faux en écritures destinées à justifier des malversations financières faisant l’objet
d’une motion de censure à l’Assemblée nationale, non seulement commet un faux en écritures
publiques de droit commun mais il reste susceptible d’être poursuivi comme coauteur de
l’infraction politique d’atteinte à la probité.

La question de la nature politique semble avoir quitté les rivages de la doctrine pour être
définitivement réglé par le constituant. En effet, serait politique l’infraction qualifiée telle par le
constituant au regard des dispositions de l’article 164 de la Constitution.

Ainsi donc, sont politiques les infractions de haute trahison, d’outrage au parlement,
d’atteinte à l’honneur ou à la probité et les délits d’initié. Les infractions de droit commun
commises à l’occasion ou dans l’exercice de leurs fonctions empruntent cependant la nature
politique par accession et rendent leurs auteurs justiciables devant la Cour constitutionnelle.967

La question qui demeure est que s’agissant des infractions de droit commun qui serait
commises par le chef de l’Etat ou le premier Ministre, il faudra non seulement les assimiler à des
infractions politiques dans la mesure où elles concernent des institutions ou des autorités les plus
élevées de l’Etat mais surtout se soumettre à la mise en accusation prévue par l’article 166 de la
Constitution.

Par son vote renforcé, et la forme de la décision qui est une résolution du parlement
siégeant en congrès, la disposition relative à ce mécanisme de poursuites et de mise en accusation
risque d’être longtemps lettre morte. En effet, ces mécanismes constitutionnels sont ceux qui
exigent une culture politique non partisane pour leur exécution. Comment d’ailleurs les mettre en
mouvement dans un cadre procédural où la poursuite éventuelle du président de la République
est nécessairement perçue comme une trahison sinon une tentative de coup d’Etat par le clan
opposé à ce dernier ? A cet égard, le droit constitutionnel pénal congolais risque fort bien de

967
Lire article 164 de la Constitution.
 400

demeurer un droit de décoration et rejoindre ainsi les institutions de mimétisme institutionnel qui
constituent des fausses fenêtres dont parle J.-V. Djelo Empenge Osako.

Faute d’étudier les infractions de droit commun qui font l’objet des développements
savants de brillants pénalistes,968 il est utile d’aborder ici les seules infractions politiques érigées
par le constituant de 2006.

B. Les éléments constitutifs des infractions constitutionnelles prévues

Ici, l’on va tenter de procéder à la manière de pénalistes pour ressortir les éléments
matériels avant les éléments intentionnels, l’élément légal étant le texte constitutionnel.

Ainsi, le constituant incrimine les comportements constitutifs de haute trahison. Il y a haute

trahison lorsque le Président de la République a violé intentionnellement la Constitution ou
lorsque lui ou le premier Ministre sont reconnus auteurs, coauteurs ou complices de violations
graves et caractérisées des droits de l’homme, de cession d’une partie du territoire national.

En systématisant, l’on remarque sans peine que les éléments matériels sont constitués dans
la violation intentionnelle de la Constitution, la violation grave et caractérisée des droits de
l’homme et la cession d’une partie du territoire national. Chacun de ces trois éléments matériels
appelle un commentaire de notre part.

Si la violation de la Constitution est une affaire de constat par le juge constitutionnel

éventuellement saisi en interprétation, ou statuant comme juge répressif et se trouvant là devant
une question préalable de savoir s’il y a violation intentionnelle de la Constitution, cette question
sera toujours une question de fait laissée à la seule appréciation souveraine du juge
constitutionnel.

En effet, à partir de quel élément peut-on inférer qu’une violation est devenue
intentionnelle ? Le juge scrutera les intentions, à notre avis, en recourant au contexte de la
violation et aux antécédents politiques du pays.

L’écriture constitutionnelle semble inférer que seul le Président de la République demeure

responsable de la réalisation de la haute trahison par cette modalité de violation intentionnelle de
la Constitution, le premier ministre ne pouvant être poursuivi que comme auteur, coauteur ou

968
NYABIRUNGU mwene SONGA, op.cit, 375 pp. ; LUKILA BOLONGO, Droit pénal spécial, op.cit, 555 pp.
 401

complice de violations graves et caractérisées de droits de l’homme et de cession d’une partie du

territoire national.

Là aussi, les violations graves et caractérisées des droits de l’homme sont d’une vacuité
inadmissible dans un texte incriminateur. Les violations de droits de l’homme deviennent-elles
graves et caractérisées lorsqu’elles constituent des crimes relevant du statut de Rome de la Cour
pénale internationale c’est-à-dire les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le
génocide ?

Aliis verbis, qu’est-ce qu’une violation grave et caractérisée de droits de l’homme ? C’est
finalement une question de fait que devra résoudre le juge constitutionnel répressif. En revanche,
la répétition et l’ampleur seraient des critères plus ou moins fiables pour indiquer au juge les
caractères grave et caractérisé de la violation incriminée. Par ailleurs, la constitution prévoyant la
cession d’une partie du territoire national969, il faut entendre donc par cet élément constitutif la
seule cession frauduleuse du territoire national.

En second lieu, il y a l’infraction politique d’atteinte à l’honneur ou à la probité. Cette

infraction se réalise en deux temps : primo, lorsqu’il y a comportement contraire aux bonnes
mœurs ; secundo, lorsque les autorités publiques visées sont reconnues responsables de
malversations, de corruption ou d’enrichissement illicite.

Ces deux éléments constitutifs posent problème tant l’énoncé incriminateur est trop
général. En effet, le comportement personnel du chef de l’Etat ou du premier Ministre doit être
contraire aux bonnes mœurs. La notion de bonnes mœurs est d’une relativité qui est à la fois
contextuelle, historique et géographique. L’incrimination n’étant pas précise dans son énoncé,
elle pose en effet le problème précis de sa rationalité praxéologique. Telle disposition perd en
efficacité normative tant elle ne règle pas de manière claire les questions de son contenu.

La seconde modalité de commission de cette infraction pose problème également car elle
postule en effet que les auteurs présumés doivent avoir été au préalables convaincus de
malversations, de corruption ou d’enrichissement illicite pour être ensuite poursuivis et jugés
pour atteinte à l’honneur.

Telle formulation fait double emploi : un chef de l’Etat ou un premier Ministre convaincus
des infractions visées à l’alinéa 2 de l’article 165 ne peut plus être chef de l’Etat car aux termes

969
Lire l’article 214, alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.
 402

de l’article 167 alinéa 1er, il aura été déchu de ses fonctions empêchant ainsi la réalisation de
cette infraction qui exige que son auteur soit chef de l’Etat ou premier Ministre.970

En troisième lieu, il y a l’infraction de délit d’initié qui exige les éléments constitutifs
suivants : être Président de la République ou premier Ministre, effectuer des opérations sur
valeurs immobilières ou sur marchandises à l’égard desquelles l’on possède des informations
privilégiées et tirer profit avant la divulgation desdites informations au public.

Il en est de même de l’achat des actions ou de la vente des actions fondés sur des
renseignements qui ne seraient jamais divulgués aux actionnaires. Ces éléments constitutifs
n’appellent guère de commentaire particulier sauf à remarquer qu’il s’agit de la mise en œuvre de
la disposition de l’article 96 de la Constitution qui établit une incompatibilité des fonctions
absolue dans le chef du Président de la République971 alors que pour le premier Ministre, une
incompatibilité plus ou moins relative est établie à l’égard de toutes les fonctions à l’exception
des activités agricoles, artisanales, culturelles, d’enseignement et de recherche. 972

Le constituant ne semble pas permettre que le Chef de l’Etat surtout ait une quelconque
activité professionnelle, même pas une ferme puisqu’elle constituerait une activité agricole
permise uniquement aux membres du gouvernement.

En quatrième lieu, il y a enfin l’infraction d’outrage au Parlement. Elle vise les éléments
constitutifs suivants : être premier Ministre, recevoir des questions posées par l’une ou l’autre
chambre du Parlement relativement à l’activité gouvermentale et ne pas répondre dans un délai
de trente jours. C’est sans commentaire l’infraction la plus caractéristique du droit constitutionnel
congolais car elle vise à obliger le premier ministre à répondre aux questions des autres
représentants de la Nation.

Curieuse chose, s’il en fut ; car, le premier Ministre étant l’émanation de la majorité
parlementaire, celle-ci aura du mal à livrer son élu aux gémonies d’une minorité politique en
proie à des fortes frustrations pour n’avoir pas reçu de réponse dans le délai.

Les éléments intentionnels ainsi que l’on l’a vu sont de l’ordre du dol spécial. En effet,
l’infracteur doit avoir eu conscience qu’il commet une interdiction comportementale prévue par

970
Article 167 de la Constitution du 18 février 2006.
971
Article 96 de la Constitution.
972
Article 97 de la Constitution.
 403

la constitution et avoir choisi de le faire quand même. Ce catalogue d’infractions pose aussi le
problème pénal de la sanction comminée contre les auteurs des faits punissables.

C. Problématique de la sanction pénale

Le constituant ayant choisi de poser des normes comme législateur pénal, il eut fallu aller
jusqu’au bout de sa logique en portant des sanctions pénales à chaque incrimination. Il semble
qu’il n’a porté que la seule sanction de déchéance des fonctions comme peine accessoire à la
condamnation. A défaut des règles plus spéciales, l’on est autorisé à penser que les autres normes
de droit pénal ordinaire jouent ici aussi en faveur des prévenus de la Cour constitutionnelle. L’on
peut observer déjà que contrairement à l’usage établi les infractions qui sont portées par la loi
fondamentale seront comminées des peines prévues par une loi organique.

Enfin de comptes, le législateur organise devra comminer des peines à chacun des
comportements incriminés par le constituant. Le régime pénitentiaire devrait être également fixé
par la même loi pou faire économie de temps et de texte. La condamnation du Président de la
République ou celle du premier Ministre peut donner lieu à la condamnation des personnes qui
seraient coauteurs ou complices avec ces hauts dirigeants du pays. Cette condamnation pose une
autre problématique qu’il faut étudier ici.

D. Le privilège de juridiction et le double degré de juridiction : violation de l’article 61 de

la Constitution ?

Le privilège de juridiction, de tous temps, a été l’apanage des plus hautes autorités du pays.
Il a été dit et ressassé que ce privilège n’en était pas un tant le principe demeure l’égalité des
citoyens devant la justice. Il a été également avancé que ledit privilège était établi pour protéger
le juge contre les influences dont il pourrait être l’objet de la part des justiciables les plus
fortunés ou ceux occupant les premières places dans la Cité. L’argumentation a fait des émules et
même le constituant semble s’être rangé de ce coté-là.

La question surgit brusquement lorsque l’on sait que les arrêts de la Cour constitutionnelle
ne sont susceptibles d’aucun recours alors que l’article 61 de la Constitution range le droit de
recours parmi les droits indérogeables des citoyens. Il se pose la question théorique des deux
normes constitutionnelles contradictoires.
 404

En d’autres termes, il se posera la question de la constitutionnalité de la loi organique sur la

Cour constitutionnelle lorsque celle-ci reprenant la disposition constitutionnelle affirmera écarter
le droit de recours contre les arrêts de cette haute juridiction. Par le biais de la théorie de la loi-
écran, la Cour pourrait très bien décréter l’inconstitutionnalité de cette disposition légale. Elle
aura donc le choix entre privilégier l’article 61 de la Constitution si elle est progressiste en
matière des droits de l’homme ou plus conservatrice, s’accrocher à l’article 168 de manière
viscérale.

La seconde hypothèse semble plus réaliste car elle vise à asseoir l’autorité de la Cour
constitutionnelle qu’elle ne saurait raisonnablement saper elle-même. Au demeurant, telle est la
logique d’ensemble du système de justice constitutionnelle instauré dans le pays et qui est dans le
modèle européen que l’on a vu plus loin.

Le problème ainsi posé se posera chaque fois qu’un justiciable ordinaire suivra le chef de
l’Etat ou le premier Ministre devant la Cour constitutionnelle par le mécanisme de la
participation criminelle. Ce pauvre justiciable sera condamné de manière irrémédiable sans une
seule possibilité de recours pourtant reconnu à tous les autres citoyens. Loin d’être une question
de constitutionnalité, c’est l’égalité des citoyens devant la justice qui est rompue et qui entraîne
une incohérence systémique.

Il n’est pas exclu de lege ferenda d’observer qu’il est possible d’organiser à l’intérieur de la
Cour constitutionnelle une chambre d’appel pour concilier l’article 61 et les dispositions de
l’article 168 susmentionné.

Telle formule est en marche devant la justice pénale internationale. 973 Ainsi, si les arrêts de
la Cour constitutionnelle ne sont pas susceptibles de recours devant une autre instance, ils
demeurent néanmoins réformables par elle-même.

La formule consisterait à introduire des recours devant la Cour siégeant in plenum alors
qu’au premier degré, elle siégerait en formation restreinte. Il s’agit d’une anomalie qu’il faut
extirper du système de justice politique de la République démocratique du Congo comme celle
qui concerne les arrêts de la haute Cour militaire congolaise.

973
Lire notamment le traité de Rome sur la Cour pénale internationale, Codes Larcier RDC, tome 2, Matières
pénales, Bruxelles, Larcier, 2002.
 405

§9. Le contrôle de constitutionnalité des arrêts de la Haute Cour militaire :

une anomalie de l’article 83, alinéa 3 du code judiciaire militaire?

Après avoir posé en son article 76 du code judicaire militaire de 2002 le principe de la
surséance et de renvoi préjudiciel au profit de la Cour constitutionnelle, le législateur militaire,
comme pris de vertige, crée une situation insolite en droit congolais : il pose le principe d’un
contrôle de constitutionnalité des arrêts de la Haute Cour militaire. Par quelle modalité la Cour
constitutionnelle se saisirait-elle d’un tel contrôle ?

Jean-Louis ESAMBO dans sa thèse défendue devant la faculté de Droit de Panthéon-

Sorbonne opine que « l’analyse approfondie des actes soumis au contrôle du juge constitutionnel
congolais incite à soutenir que ce contrôle ne s’exerce pas uniquement aux seuls actes
obligatoires énumérés dans la Constitution.

Le constituant et la loi n°023/2002 du 18 novembre 2002 portant code judiciaire militaire

élargit l’intervention du juge constitutionnel à d’autres actes non expressément déterminés par la
Constitution.

Cette thèse est affirmée par la récente jurisprudence de la Cour suprême de justice laquelle
autorise le juge constitutionnel à contrôler les actes d’assemblée. Le courage et l’audace du juge
constitutionnel congolais l’ont amené à assurer la suprématie de la règle constitutionnelle sur
toute autre norme ».974

De notre point de vue, il s’agit d’affirmer que l’arrêt de la Haute Cour Militaire en tant
qu’œuvre juridictionnelle reste soumis à la voie de recours extraordinaire de cassation
conformément à l’article 153, alinéa 2 in fine de la Constitution du 18 février 2006.

Et en tant que voie de recours, la cassation ouvre sur la constitution comme norme de
référence pour son admissibilité. Ainsi, une réconciliation peut être faite entre l’article 76 du
même code judiciaire militaire qui prévoit la surséance lorsqu’une exception
d’inconstitutionnalité a été soulevée avec le fameux article 83, alinéa 3 du même code qui cite
expressément le contrôle de constitutionnalité des décisions juridictionnelles.

974
J.-L. ESAMBO KANGASHE, La constitution du 18 février 2006 à l’épreuve du constitutionnalisme. Contraintes
pratiques et perspectives, Thèse de droit public, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Université de Kinshasa,
17 juin 2009, p.286.
 406

Cette interprétation nous semble plus cohérente avec le système de justice constitutionnelle
adopté par le constituant congolais. Au cas contraire, il se créerait à coup sûr une anomalie dans
le système qui ne reconnaît en principe de compétence au juge constitutionnel que contre les
actes législatifs et réglementaires au vœu du texte constitutionnel mais qui, par voie d’une loi
ordinaire même spéciale comme l’est le code judicaire militaire, rendrait le même juge
compétent à l’égard des actes juridictionnels que Jean-Louis ESAMBO qualifie de spéciaux. 975

Enfin des comptes, ce chapitre aura été le plus long de cette étude tant son caractère
hautement technique a exigé des développements plus étendus. En effet, la question de la
compétence du juge constitutionnel, vue dans les détails comme nous venons de l’examiner,
revient à poser le problème de la place de ce juge dans le système politique congolais.

S’il a autant d’attributions constitutionnelles et parfois même législative, c’est que

véritablement le pouvoir politique congolais a considéré dans son architecture institutionnelle la
centralité du juge constitutionnel qui devra s’il est efficace occuper les premières marches de
l’édifice Etat de droit. En effet, la disposition de l’article 1er de la Constitution actuelle du pays
semble conforter cette thèse en posant de manière on ne peut plus volontariste que « la
République démocratique du Congo est, dans ses frontières du 30 juin 1960, un Etat de
droit… »976

Cette proclamation de foi n’aura de pertinence au regard de l’efficacité du système de

justice constitutionnelle mise en place que grâce au courage des juges, à leur audace quelques
fois, et comme tous les juges constitutionnels souvent, à leur timidité. Cette marche d’horloge est
à la mesure de l’œuvre juridictionnelle qui a pour ambition de brider l’un des pouvoirs d’Etat les
plus puissants : le pouvoir exécutif.977

En effet, la transformation des régimes politiques modernes va dans le sens de la

prédominance de l’exécutif.978 Les lois sont de plus en plus d’origine gouvernementale de sorte

975
Idem, p.286.
976
Lire article 1er de la Constitution du 18 février 2006.
977
Lire J.-L. ESAMBO KANGASHE, La constitution congolaise du 18 février 20066 à l’épreuve du
constitutionnalisme, op.cit, p.234 qui va dans ce sens en opinant que « Ces questions ont fait l’objet d’amples
développements. On insistera sur le contrôle de la constitutionnalité des lois et l’encadrement juridictionnel du
pouvoir. Bien exercé par la Cour constitutionnelle, le contrôle de la constitutionnalité des lois pourra jouer un
rôle éducatif dans le chef des gouvernants et des gouvernés. Ceux-ci sont tenus au respect de la Constitution. Le
constituant a fait de la Cour constitutionnelle le juge pénal du président de la République et du premier ministre.
L’exercice sans entrave de cette compétence est susceptible d’accréditer l’idée de l’émergence en République
Démocratique du Congo d’une nouvelle branche du droit constitutionnel : le droit pénal constitutionnel ».
978
Dans ce sens, D.TURPIN, Droit constitutionnel, op.cit, p.456.
 407

que censurer une loi équivaut à contester le gouvernement qui fait porter seulement le projet par
sa majorité parlementaire. Cette inféodation du législatif à l’exécutif rend de plus en plus vitale la
présence de l’arbitre constitutionnel du jeu politique : la Cour constitutionnelle.

Mais pour que le juge lui-même ne devienne un danger public, une sorte d’automate
brisant la beauté du jeu politique ou imprimant des accélérations indues là où l’intérêt de l’Etat
commanderait une marche plus pesante, il faut brider l’enthousiasme zélé du juge constitutionnel
en enserrant son activité dans des règles de procédure aussi simples que claires. C’est ce que
nous allons voir au chapitre suivant.
 408

CHAPITRE III :
PROCEDURE DEVANT LE JUGE CONSTITUTIONNEL

La procédure est comme tout juriste le sait la clef de voute d’un système juridictionnel. En
effet, sans procédure expressément prévue dans la loi, les velléités dictatoriales qui sommeillent
dans chaque juge pourraient bien lui dicter des énormités. Aussi, le législateur a-t-il arrêté dans le
cadre de ce système une procédure à suivre tant pour saisir le juge que pour exécuter les
décisions qu’il aura au départ rendues.

Il s’agira donc ici d’étudier dans un premier moment les recours organisés devant le juge
constitutionnel en ce qui est de la procédure juridictionnelle et dans un second mouvement, les
conditions de recevabilité et de mise en état de la cause devant ce juge.

Voyons dès lors en détail comment s’organise la saisine du juge constitutionnel dans les
différentes matières dont il doit connaitre en tant qu’il exerce sa fonction juridictionnelle.

Section 1 : LES RECOURS DEVANT LE JUGE CONSTITUTIONNEL

Le constituant congolais a prévu dans les dispositions pertinentes979 de la Constitution du

18 février 2006 un certain nombre des compétences qui nécessitent pour leur exercice par la
haute Cour une saisine particulière. C’est cette saisine que la doctrine qualifie d’ensemble d’actes
de procédure pour porter un litige devant le juge qui fera l’objet des paragraphes qui suivent. Par
ailleurs, chacun de paragraphes traitera un mode de saisine relatif à une matière de la compétence
de la haute Cour précédemment étudiée.

Commençons par le nœud gordien du contentieux constitutionnel qui est le contrôle de

constitutionnalité des lois.

§1. En matière de contrôle de constitutionnalité des lois

Deux hypothèses sont susceptibles de survenir en cette matière, soit qu’il s’agit d’une
action directe en inconstitutionnalité, soit qu’il s’agit alors d’un incident d’inconstitutionnalité

979
Lire spécialement les articles 160 à 167 de la Constitution du 18 février 2006.
 409

soulevé à l’occasion d’une instance ordinaire devant un juge non constitutionnel. Nous
envisageons ici les deux hypothèses et nous y consacrons deux points suivants.

A. Cas de l’action en inconstitutionnalité

L’hypothèse de l’action en inconstitutionnalité est couverte par les dispositions de l’article

162, alinéa 2 de la Constitution. En outre, elle recouvre deux occurrences, celle du contrôle a
priori et celle du contrôle à posteriori.

1. Hypothèse du contrôle à priori

Le contrôle de constitutionnalité étant ouvert contre les lois et les règlements dont nous
avons parlé au chapitre précédent, le constituant a réservé l’initiative du contrôle a priori aux
seules autorités publiques, écartant ainsi les particuliers du cercle des personnes qualifiées pour
saisir le juge constitutionnel. En effet, s’agit des actes juridiques en chantier, il est plus logique
que ce soient les autorités politiques elles-mêmes au courant de ces textes en chantier qui soient
habilitées à en empêcher la naissance juridique.

Il en est ainsi des lois organiques qui sont obligatoirement soumises au contrôle de la Cour
constitutionnelle avant leur promulgation, sur pied de l’article 160 ; alinéa 2 de la Constitution.
La saisine dans cette occurrence est l’œuvre du Président de la République auquel le tertio de
l’article 124 de la Constitution confère cette compétence. Lorsqu’il s’agit du règlement intérieur
des chambres parlementaires ou du Congrès, la saisine revient au Président de la chambre
concernée ou, en ce qui est du congrès, à son Président. Il en est de même des règlements des
autorités administratives indépendantes que nous avons analysées au chapitre précédent.

Il est également possible au regard de notre ordonnancement juridique que les lois
ordinaires puissent également faire l’objet d’un contrôle a priori. En effet, aux termes de l’article
160, alinéa 3 de la Constitution, les lois peuvent être déférées avant leur promulgation par le
Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le
Président du Sénat ou le dixième des députés ou des sénateurs.

Dans toutes ces occurrences, la saisine appartient aux autorités politiques qualifiées qui
doivent agir par voie de requête en inconstitutionnalité. Il n’est pas indifférent de remarquer que
cette possibilité d’empêcher la loi de naitre juridiquement est une arme politique dont la minorité
 410

dans les chambres ne peut s’interdire l’usage. Le droit public congolais connait déjà un cas qui a
malheureusement abouti à une décision d’irrecevabilité. C’est le RConst 06/TSR du 24 mars
2004.

En date du 11 mars 2004, les honorables députés KAZADI NANSHABOLOWA, Jean

MUBANGA KABOBELA, Alphonse LUPUMBA KAMONDA, Bruno MUKADI et Flory
SEKELAY ont sollicité l’examen de la conformité à la Constitution de la Transition de la loi
portant organisation et fonctionnement des partis politiques.

Enrôlée sous R.CONST.06/TSR, la requête du 23 décembre 2003 émanant d’une poignée

des parlementaires a donné lieu à un arrêt de principe de la Cour Suprême de Justice, qu’il
convient de commenter avant de donner notre position.

Le mode de saisine pratiqué par les parlementaires n’appelle nullement de commentaires

particuliers dans la mesure où ils ont agi par voie de requête prévue à l’article 131 de la
Constitution de la transition.

L’étude de cet arrêt présente néanmoins un intérêt majeur car il s’agit du premier
antécédent jurisprudentiel du recours formé par les députés contre une loi dont ils n’ont pu
empêcher l’adoption au niveau de l’Assemblée Nationale.

De ce point de vue, l’on peut apprécier l’efficacité de ce moyen de contrôle exercé par une
minorité politique pendant la période de transition. La logique caporaliste des composantes
semble émasculer l’efficacité d’une telle procédure.

Il reste à voir si cette requête a répondu aux exigences de forme et de fond portées par
l’Ordonnance-loi relative à la procédure devant la Cour suprême de justice.

Dans son arrêt R.CONST. 06/TSR du 24 mars 2004, la Cour Suprême de Justice relève que
« s’agissant de la recevabilité du recours en appréciation de la conformité d’une loi à la
constitution, l’article 131 de cette loi fondamentale pose deux conditions aux députés désireux
d’engager cette procédure, à savoir :

a. Le recours doit être formé par un nombre de députés au moins égal au dixième des
membres de l’Assemblée Nationale
b. Le recours doit être introduit dans le délai de six jours francs qui suivent son adoption
définitive.
 411

Elle constate en outre que dans l’espèce examinée, « aucune de ces deux conditions n’a été
respectée » en ce que d’une part, « le recours du 11 mars a été introduit au-delà de six jours
francs fixés par l’article 131 de la Constitution, et qu’il a été signé d’autre part par cinq députés
sur les cinq cent que comprend l’Assemblée Nationale ».

Aussi, la Haute Cour, toutes sections réunies et siégeant en matière d’appréciation de la

conformité des lois à la constitution, a-t-elle déclaré irrecevable le recours introduit par les
requérants pour non respect des conditions fixées par l’article 131 de la Constitution du 4 avril
2003.

L’article 131 de la Constitution du 4 avril 2003 dispose que « la Cour Suprême de Justice
peut être saisie d’un recours visant à faire déclarer une loi non conforme à la Constitution de la
Transition notamment par un nombre de députés au moins égal au dixième des membres de
l’Assemblée Nationale, dans les six jours francs qui suivent son adoption définitive ».

De cette disposition, il découle que tout recours soumis à l’appréciation de la Cour en cette
matière, doit répondre aux trois conditions non alternatives suivantes, à savoir : la signature du
recours par un dixième au moins des membres de l’Assemblée Nationale ; l’adoption définitive
d’une loi par l’Assemblée Nationale et le respect du délai de six jours francs courant à partir de
l’adoption de loi.

Dans l’espèce examinée, il ressort qu’aucune de ces conditions n’a été respectée par les
représentants, et que c’est à bon droit que la Cour Suprême de Justice a décrété l’irrecevabilité de
la susdite requête. 980

L’examen de ce cas nous a permis de relever que dans l’arrêt R.Const 06/TSR, la Cour
Suprême de Justice a été autant rigoureuse qu’impartiale. Il faut préciser d’emblée que les
notions de courage et de vertu ressortissent du langage moral. Mais la justice n’est-elle pas
finalement une question éthique ? La symbolique de la justice n’est-elle pas deux plateaux
soutenus au milieu par un glaive c’est-à-dire le fait et le droit soutenus par la puissance publique
(l’imperium) ? Lorsqu’au mépris de cette logique de justice le droit est dit, il n’est pas rare de

980
Arrêt inédit.
 412

constater qu’il est contesté et méprisé à son tour perdant ainsi son caractère normatif au seul
profit de son apparat autoritaire.981

Nous ne pouvons pas perdre de vue aussi un aspect pratique susceptible de constituer une
tentative d’explication rationnelle de cet état de choses.

En effet, il n’est pas inutile de constater que la quasi-totalité de nos hauts magistrats sont
des juristes de haut niveau œuvrant depuis vingt-cinq ans, en moyenne, dans le domaine de droit
privé et judiciaire sans avoir eu à trancher des matières de droit public du reste rares devant les
juridictions inférieures dont ils proviennent.

Nous avons ailleurs dit que ce cas est symptomatique de la situation politique qui prévalait
lors de la transition politique d’après Sun City. Et c’est le paradoxe de base du contentieux
constitutionnel : les horreurs engendrent le développement de la justice constitutionnelle. 982

2. Occurrence du contrôle à posteriori

La survenance de cette occurrence postule que la loi a été votée et promulguée par le Chef
de l’Etat alors qu’elle est infectée des vices d’inconstitutionnalité. Dans ce cas, toute personne a
le droit de saisine vis-à-vis des lois déjà étudiées qu’elles soient organiques ou ordinaires, dans la
mesure où elles renferment un vice d’inconstitutionnalité. 983

Ainsi, il est permis à toute personne de droit public ou de droit privé, physique ou morale,
de saisir le juge par voie de requête. Signalons que le contrôle a priori qu’une autorité publique
aurait initié devant la haute Cour ne la rend pas inapte à saisir de nouveau la même juridiction car
en effet, la déclaration de conformité d’une loi organique ne joue pas au titre d’autorité de la
chose jugée. L’explication rationnelle est qu’agissant sans litige, la Cour constitutionnelle ne fait
pas œuvre de juge, elle agit en revanche au titre d’autorité constituée dans un processus législatif
prévu par la Constitution.

981
L’autorité est en effet une des caractéristiques de la loi mais l’adhésion est une constante dans l’histoire qui fait
de la loi une œuvre commune des gouvernants et des gouvernés.
982
Lire D. KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public
congolais, op.cit, Kinshasa, éditions Eucalyptus, 2007.
983
Le terme « actes législatifs » utilisé à l’article 162 de la Constitution du 18 février 2006 n’est pas de nature à
introduire des distinctions entre les diverses formes de loi. Il importe seulement au regard du critère formel qu’il
s’agisse d’un acte législatif, c’est-à-dire d’une manifestation de volonté législative émanant du législateur,
ordinaire ou d’exception, exprimée dans la forme et dans les conditions prévues par la Constitution.
 413

B. Cas de l’exception d’inconstitutionnalité

Cette hypothèse est celle prévue par les dispositions de l’alinéa 3 de l’article 162 de la
Constitution. Elle n’appelle guère de commentaire particulier sauf à remarquer que la juridiction
par devant laquelle est soulevée une exception d’inconstitutionnalité n’a d’autre ressources
juridiques que la surséance à statuer, toutes affaires cessantes. La question d’exception concerne
une personne qui est partie à un procès et qui se voit appliquer une loi qu’elle juge
inconstitutionnelle.984

C’est ici le lieu de mentionner la problématique juridique que soulève l’énoncé

constitutionnel sur l’exception d’inconstitutionnalité. En effet, en limitant l’exception
d’inconstitutionnalité à la personne concernée par une affaire, le constituant semble donc écarter
toute intervention volontaire des tiers.

En d’autres termes, une personne non partie à l’instance n’a aucune qualité pour soulever
cette exception. Or, en matière civile et administrative, par exemple, l’intervention volontaire
comme la tierce-opposition sont permises de sorte que des tiers plus ou moins intéressés ont le
droit aussi de soulever cette exception. 985

Il ne pourrait en aller autrement dans la mesure où il n’est pas inutile d’observer que
l’exception d’inconstitutionnalité engendre un contentieux objectif contre la loi ou l’acte
réglementaire dont la nullité est ainsi sollicitée.

Le régime congolais de l’exception d’inconstitutionnalité qui fonctionne par renvoi

préjudiciel porte une spécificité : non seulement que le texte trouvé et déclaré inconstitutionnel
ne peut être comme partout ailleurs appliqué à la partie exceptionnelle mais aussi et surtout le
texte constitutionnel postule que la Cour constitutionnelle statue et rend un arrêt définitif sur cet
incident.986

L’on peut de même observer que par la longueur des délais de prononcé et la chicane
parfois non justifiée des plaideurs, l’on serait amené à considérer l’exception
d’inconstitutionnalité comme une sorte d’arme fatale désorientant les plaideurs sur le sort de la

984
Lire P. AVRIL et J.GICQUEL, Lexique de droit constitutionnel, 7ème édition corrigée, Paris, PUF, 1998, p.57, v°
Exception d’inconstitutionnalité.
985
Voir articles 80 du code de procédure civile et 84 de la procédure devant la Cour suprême de justice.
986
Saisie par avant dire droit, la Cour constitutionnelle rend en effet un arrêt qui sera définitif sur incident vis-à-vis
des parties à l’instance principale qui aura entretemps été suspendue.
 414

question principale. Le destin de cette mécanique procédurale tient sans conteste au respect strict
du délai de trente jours987 fixé par le projet de loi organique.988

Pour résumer, par voie d’exception, la haute Cour est saisie non d’une requête mais plutôt
d’un jugement ou arrêt avant dire droit ordonnant à la fois la surséance de l’examen de la
question principale et renvoyant la question de constitutionnalité à la connaissance de la Cour
constitutionnelle. 989

§2. En matière d’interprétation de la Constitution

En cette matière, il a été déjà dit que seules les autorités politiques qualifiées par le
constituant pouvaient saisir la haute Cour pour obtenir son interprétation. Sont ainsi seuls
qualifiés le Président de la République, le gouvernement, le Président du Sénat, le Président de
l’Assemblée nationale, un dixième des membres de chacune des Chambres parlementaires, des
Gouverneurs de province et des Présidents des assemblées provinciales. L’on note donc une
saisine limitée par rapport à celle qui est largement ouverte en matière de constitutionnalité des
actes législatifs et réglementaires.

L’on peut raisonnablement ajouter à cette liste, les cours et tribunaux qui peuvent en
prenant des décisions avant-dire droit de renvoi solliciter par là même l’interprétation de la
Constitution comme œuvre naturelle du juge appelé à appliquer une norme juridique qui doit
échapper à l’ambigüité et à l’obscurité. Par cette voie incidente, une certitude s’évince : les
juridictions peuvent saisir la Cour constitutionnelle en interprétation de la Constitution.

L’intérêt de l’interprétation réside dans le fait évident que les autorités politiques étant
chargées d’appliquer la Constitution sont amenées à en solliciter l’interprétation en cas
d’obscurité ou de divergence d’opinions. C’est le lieu d’observer que c’est à travers cette
technique d’interprétation que les politiques ont vite fait de proposer leurs débats à la censure du
juge constitutionnel le transformant du coup en une pièce maîtresse du jeu politique.

Cette situation est à la fois délicate et resplendissante pour le juge constitutionnel car en
effet il prend des couleurs politiques avec le risque évident de discrédit mais en même temps sa

987
Lire article 160, alinéa 4, de la Constitution.
988
Lire 50 du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, inédit.
989
Lire article 162, alinéa 4, de la Constitution.
 415

parole, son obiter dictum revêt la force d’une parole d’évangile qu’aucun homme politique ne
négligerait dans ses joutes oratoires considérées comme arme du combat politique. Pendant la
transition, de telles divergences ont conduit une de ces autorités suprêmes à saisir la Cour
suprême de justice faisant alors office de Cour constitutionnelle notamment en matière
d’organisation du pouvoir politique.

A. L’organisation du pouvoir politique

La jurisprudence congolaise indique que de tels cas ont eu lieu.990 Soulignons déjà avec
Jean-Louis ESAMBO KANGASHE, que « dans un Etat de droit, la suprématie constitutionnelle
suppose l’élaboration d’un arsenal législatif de contrôle de la constitutionnalité des actes
juridiques des gouvernants. Le principe de constitutionnelle est contraire à la pratique de
duplication institutionnelle et à d’empiétement des pouvoirs. Elle s’appuie sur le contrôle de la
constitutionnalité des lois et des actes ayant valeur de lois mais également sur la conformité à la
Constitution des actes législatifs, administratifs ou juridictionnels991. Le respect des règles
établies par la Constitution y joue le rôle de premier plan.

Le principe de constitutionnalité implique qu’en vertu du principe de parallélisme de forme

et de procédure, seule une loi constitutionnelle peut modifier la Constitution992. L’existence
d’une justice constitutionnelle dont les décisions obligent les gouvernants et les gouvernés a fait
dire à Louis Favoreu, que « sans la justice constitutionnelle, la Constitution risque d’apparaître
comme un recueil ou un simple programme politique, à la rigueur moralement obligatoire »993

L’existence constitutionnelle d’une Cour constitutionnelle n’est pas à notre avis une
condition nécessaire et suffisante pour que s’impose le principe de constitutionnalité. Ce qui
importe, c’est que la garantie que la suprématie constitutionnelle ne se limite pas aux seules
incantations, aux prières et louanges pour se situer dans le terrain du concret.

990
C.S.J., R. Const. 28/TSR, Requête en interprétation des articles 99, 102, 105 et 108 de la Constitution de la
transition, 24 février 2006 (inédit), six feuillets. Pour le texte soumis au contrôle, lire la Loi n° 05/023 du 19
décembre 2005 portant amnistie pour faits de guerre, infractions politiques et d’opinion, in J.O.RDC., n° spécial,
28 décembre 2005, pp. 1-3.
991
A. KAMUKUNY MUKINAY NGAL, De l’effectivité du contrôle, …op. cit, p. 9.
992
Tel n’a pas été le cas en République Démocratique du Congo où le Décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai
1997 relatif à l’organisation et à l’exercice pouvoir en République Démocratique du Congo a été modifié par un
texte qui portait initialement l’intitulé de décret-loi avant d’être publié au Journal Officiel sous la dénomination
du Décret-loi constitutionnel n°074 du 28 mai 1998.Lire dans ce sens, J.L. ESAMBO KANGASHE, Le texte de
la Constitution de transition,…op.cit. p. 355.
993
L. FAVOREU et Alii, Droit constitutionnel, …op.cit. p. 142.
 416

Conçu depuis la fin du XVIIIème siècle, le principe de constitutionnalité ne s’est développé

que tardivement. En Europe, son affirmation peut être située à partir de la seconde moitié du
XXème siècle. En Afrique, il ne date pas d’avant les indépendances et particulièrement avant les
années 1990. Ce retard pourrait se justifier par le caractère quasi permanent du débat entre
défenseurs et adversaires de la légalité et de la constitutionnalité. En France, on relève que bien
que proclamé dans la Constitution, la suprématie constitutionnelle a pris du retard pour être
ancrée dans les mœurs politiques994. Il y subsistait encore une attache au légicentrisme qui
consacre le règne de la loi placée au centre de l’ordonnancement juridique.

Cette position a été largement véhiculée dans beaucoup de pays africains. La République
Démocratique du Congo ne fait pas exception. Dans ce pays, on peut affirmer qu’avec la
concentration des pouvoirs entre les mains du président de la République, la violation de la
Constitution est devenue la règle et sa protection l’exception. Comme la probabilité de
sanctionner toute violation de la Constitution a été fortement réduite, la suprématie
constitutionnelle semble avoir emprunté la voie des hypothèses sinon des hypothèques.

Il s’en suit qu’après une longue période d’atermoiements, l’idée de renforcer la légalité
constitutionnelle dans la gestion des affaires publiques est apparue avec les travaux de la
conférence nationale souveraine. Celle-ci a levé l’option de confier à trois juridictions distinctes,
les attributions jusque là exercées par la Cour suprême de justice.

L’option levée par le constituant congolais se justifie lors de la sortie du peuple d’un
moment historique marqué par une confiscation des libertés individuelles. Le mouvement
constitutionnaliste se caractérise notamment par la limitation du pouvoir que l’on décèle à
l’énumération plus qu’exhaustive des libertés fondamentales.

La démarche n’a pas abouti immédiatement. La raison est que les prescriptions
constitutionnelles n’ont pas toujours été respectées. Instituée par la Constitution, la Cour
constitutionnelle doit être en mesure d’assurer et de rassurer la fonctionnalité d’un Etat soumis au
droit. De même, par une interprétation correcte de la Constitution, la protection des droits de

994
L. FAVOREU et Alii, Droit constitutionnel, …op.cit. p. 143.
 417

l’Homme et des libertés publiques ou la résolution de tout litige né de sa saisine, cette juridiction
favorisera l’encadrement du pouvoir ».995

B. Les droits et libertés fondamentaux

L’interprétation dont il s’agit à ce point de l’étude est celle qui consiste en la saisine
principale du juge constitutionnel. Il reste cependant que le juge constitutionnel, du fait que sa
norme de référence essentielle se trouve être la Constitution ne peut statuer sur les matières de sa
compétence sans procéder ne fut-ce qu’implicitement à l’interprétation voire à la réinterprétation
de la norme constitutionnelle. Il faut préciser qu’interpréter la norme, c’est l’appliquer à un cas
d’espèce, c’est subsumer le fait sous une catégorie juridique.

L’on devine en effet l’intérêt sans cesse croissant que l’interprétation de la norme
fondamentale en matière des libertés publiques peut avoir sur le développement des libertés
fondamentales.

L’on voit du reste de ce point de vue un tâtonnement jurisprudentiel qui fait dire à certains
auteurs que la Cour suprême de justice fait une valse à plusieurs temps.996

Pou éviter cette valse de mauvais aloi entre une affirmation des droits du citoyen 997 et leur
négation sous les formes d’évitement998 les plus horribles, il importe que le juge recoure
davantage à une interprétation qui prenne en charge les libertés publiques comme la partie
essentielle du droit constitutionnel qu’il est chargé d’appliquer. Il s’en suit que la technique
d’interprétation se trouve même au centre de la fonction du juge constitutionnel.

Aussi, pour déclarer qu’une loi est ou non-conforme à la Constitution, le juge doit-il
déterminer avec exactitude le sens de la loi contestée et la signification correcte du principe
constitutionnel qui aura été violé.

995
J.-L. ESAMBO KANGASHE, La constitution congolaise du 18 février 2006 à l’épreuve du constitutionnalisme.
Contraintes pratiques et perspectives, Thèse de droit public, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, 17 juin 2009,
pp.232-233.
996
CSJ, arrêt Kapuku, R.Const 051 du 31 juillet 2007 ; CSJ, arrêt Cibalonza, R.Const 062 du 27 décembre 2007,
CSJ, arrêt Makila, mai 2009, inédits.
997
Les deux premiers arrêts marquent le droit congolais des libertés publiques en protégeant le droit de la défense
tandis que le dernier arrêt rentre dans la catégorie de ceux que NGONDANKOY ea LOONGHYA appelle avec
raison des arrêts sur commande tant leur qualité intellectuelle n’inspire guère le respect.
998
La stratégie d’évitement est celle qui consiste entre autres à déclarer un recours irrecevable pour ne plus voir le
problème juridique qu’il pose ou plutôt de déclarer tout recours non fondé sans trouver une base de raisonnement
qui soit logique et juridiquement cohérent.
 418

Dans le contentieux constitutionnel, « s’affrontent trois types d’interprétations de la loi :

celle faite par le législateur, celle donnée par le requérant et l’interprétation du juge. Pour ce
dernier, l’interprétation consiste en une opération intellectuelle inhérente à sa fonction et un
instrument nécessaire à l’exercice de ses charges »999.

Il faut se garder de considérer que le juge dispose de toutes les recettes pour découvrir le
mystère caché dans le texte. Ce mystère est, à vrai dire, loin d’être complètement levé ou vidé
par le juge. Le texte reste à jamais inépuisable par l’interprétation du juge.

Pour tout dire, l’interprétation du juge constitutionnel ne peut être « qu’un moment de
l’histoire du texte qui continue à vivre et donc à pouvoir être le support, plus tard, d’autres
interprétations »1000.

Le recours à des méthodes spécifiques, telle celle de l’interprétation neutralisante, voire la

prosopopée, est révélatrice de la sollicitude, et pour tout dire de pleine réussite du juge
constitutionnel.1001

L’interprétation peut ainsi se rapporter aux principes à valeur constitutionnelle.

C. La place des principes généraux à valeur constitutionnelle

La problématique s’est posée en droit français et a donné lieu à une forte littérature : la
place des principes généraux à valeur constitutionnelle. Cette question est d’intérêt théorique car
elle postule que le juge constitutionnel peut être amené à établir une hiérarchie entre principes
constitutionnels.

En d’autres termes, existerait-il des principes généraux à valeur constitutionnelle qui

s’imposeraient au juge même en cas d’autres principes constitutionnels écrits ? La question est
loin d’être théorique parce que finalement elle a déjà donné lieu à la théorie de la
supraconstitutionnalité.1002 Elle se rattache idéologiquement à la doctrine du droit naturel.

999
D. ROUSSEAU, Droit du contentieux constitutionnel, …op.cit., p. 145.
1000
Idem., p. 147.
1001
J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit, p.720.
1002
Lire J.GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16ème édition, Paris, Montchrestien, 1999,
p.720.
 419

Cette théorie postule en effet que le droit positif quelle que soit son autorité doit se
soumettre au droit naturel saisi comme un ensemble des valeurs transcendantales et supérieures
donc à la volonté constituante. Ainsi la vie serait supérieure à tout prescrit constitutionnel dans la
mesure où le constituant ne fait que l’organiser sans jamais la créer.

Dès lors, en cas de conflit entre deux normes à valeur axiologique différente, il faut
trancher en faveur de la norme qui ressortit de la valeur supérieure. Du point de vue du droit
positif, telle formulation est de nature à poser problème car le juge ne saurait impunément
s’ériger en censeur moral alors qu’aucun catalogue desdites valeurs transcendantales ne lui est
guère présenté. Il pourrait le créer lui-même avec le risque que l’étendue et la qualité desdites
valeurs dépendraient largement de la subjectivité du juge lui-même.

L’on ne peut manquer de constater avec amertume que le risque est immense de quitter
l’arbitraire de la majorité politique pour celui d’une minorité judiciaire.

Aussi, est-il utile que le juge reste soumis aux seules valeurs consignées dans le texte
fondamental avec l’interprétation que le constituant leur accorde dans les travaux préparatoires
mais sous les lumières bienveillantes d’une « idée de droit » progressiste.

Disons tout de suite ou rappelons qu’il s’agit là du vrai rôle de la Haute juridiction. Il serait
complètement aberrant qu’un juge constitutionnel donne l’impression d’inventer un droit au
mépris de toute rationalité, en faisant fi de la Constitution et de son contenu.

Juge constitutionnel, il porte bien son nom ; il doit veiller à ce que le législateur tout en
exprimant la volonté générale de la nation, ne le fasse que dans le respect de la Constitution. Pas
plus, d’ailleurs, qu’il ne doit donner l’impression de régler des litiges à visage juridique sur fond
politique, des litiges voisins de ceux qui opposent des particuliers où une solution du juste milieu
peut les satisfaire pour éviter celle où apparaissent un vainqueur et un vaincu.

Dans le contentieux constitutionnel ou, si l’on préfère la justice constitutionnelle, ce ne

sont jamais deux parties en litige, mais il y a toujours, d’un côté, le législateur et, de l’autre, la
Constitution ! Le rôle du juge constitutionnel c’est de vérifier si le législateur n’a pas outrepassé
les limites tracées par le constituant.

Quelle utilité aurait la constitution si ses principes n’étaient que des vœux pieux à l’adresse
d’un législateur fort de sa légitimité souveraine ? Là est toute la philosophie dont se nourrit la loi
organique de cette haute instance. Parce qu’elle intervient pour mettre en application un article de
 420

la Constitution, elle doit, avant sa promulgation, impérativement passer sous l’œil vigilant du
juge constitutionnel auquel il revient de dire si certaines de ses dispositions sont ou ne sont pas
contraires aux règles, principes et préceptes contenus dans le texte le plus élevé dans la hiérarchie
juridique, la Charte fondamentale.

En paraphrasant Kelsen, on dira que si la loi est une création du droit vis-à-vis du
règlement, elle se présente comme une application du droit vis-à-vis de la Constitution ; de ce
fait, la vérification de sa régularité doit se fonder sur le rapport d’un degré inférieur à un degré
supérieur de l’ordre juridique.

A la suite du même grand juriste, père fondateur du contrôle de la constitutionnalité des

lois en Europe, on ajoutera que cette correspondance constitue le fondement de l’existence des
garanties de la Constitution qui sont considérées comme garanties de la régularité des règles
immédiatement subordonnées à la Constitution, c’est-à-dire, essentiellement, des garanties de la
constitutionnalité des lois.

Constitutionalité ! Voilà le terme magique auquel il faut restituer l’importance qui est la
sienne et reconnaître l’étendue qui le caractérise ! Signifie-t-il uniquement le contenu purement
formel de la Constitution ou doit-il intégrer tout ce qui s’y rattache comme principes et règles
auxquels le texte constitutionnel fait référence ?

Notre Constitution, comme du reste la plupart des constitutions du monde pour ne pas dire
toutes, contient un ensemble de référentiels qui complètent tout ce qu’elle proclame
expressément. Naturellement, ces référentiels varient d’un pays à un autre.

Ici, cela peut être l’attachement aux droits de l’homme tels qu’ils sont universellement
reconnus, ailleurs, cela peut être l’attachement aux droits de l’homme et aux principes de la
souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789 etc. Ici, l’Etat peut
être laïc, ailleurs, il peut être musulman ou chrétien. Ici, cela peut être la souscription aux
principes, droits et obligations découlant des chartes des organismes internationaux dont l’Etat
est membre, ailleurs, cela peut être la proclamation comme particulièrement nécessaires à notre
temps de principes politiques, économiques et sociaux.

Bref, et pour ne pas déborder l’objet de la présente analyse, dans sa mission, le juge
constitutionnel est un créateur de droits, de normes juridiques et, plus simplement, du droit à
partir de la Constitution et surtout de son esprit et des principes ainsi que les valeurs dont elle est
 421

tissée ou qui coulent des textes auxquels elle fait référence. La constitutionalité d’un texte de loi
organique ou autre, ne réside pas seulement dans sa conformité à ce qui est expressément énoncé
dans les seuls articles de la Constitution, mais à ce qui transparaît au travers de ses dispositions et
se manifeste dans la trame de ses lignes.

Elle s’apprécie au regard de ce qui constitue le bloc de constitutionnalité.

En droit congolais cependant, il importe de souligner qu’il n’existe pas de principes

généraux à valeur constitutionnelle, catégorie juridique créée par le Conseil constitutionnel
français pour régler la question du bloc de constitutionnalité qui se posait en France du fait de
l’absence d’une proclamation des libertés publiques dans le texte même de la constitution.

Telle n’est pas la situation du droit congolais qui proclame invariablement le caractère
constitutionnel des libertés fondamentales dans ses textes constitutionnels. La même constance
est observée en matière des traités internationaux.

§3. En matière de recours en conformité des traités et accords internationaux

La procédure en matière de saisine du juge en cas de recherche de conformité d’un traité

international ou même d’un accord sous forme simplifiée est perçue sous l’angle de la pratique
diplomatique alors que la pratique jurisprudentielle est d’une sécheresse quasi légendaire.
L’explication légendaire est que fort longtemps il a été décidé que les traités internationaux
échappaient au contrôle du juge avec la conséquence que l’exécutif à travers les organes habilités
à engager l’Etat vis-à-vis d’autres puissances souveraines reste le seul habilité non seulement à
négocier et à ratifier lesdits accords mais aussi à les interpréter.

A. Pratique diplomatique de la République démocratique du Congo

Le droit congolais ne semble guère fourmiller d’exemples de saisine juridictionnelle en

matière de traités internationaux. La pratique qui s’observe est celle de saisir, de la part du juge
qui traite de la question sollicitant l’application d’un traité international, le ministère des affaires
étrangères en vue d’obtenir la seule interprétation officielle et authentique de l’Etat congolais.
Les raisons en ont été exposées plus loin.

Cette pratique qui est constante tranche avec l’application quasi existante des normes
internationales par le juge congolais.
 422

B. Pratique jurisprudentielle

La jurisprudence indique un seul cas où le traité international a été appliqué donc interprété
par le juge sans qu’il se soit référé au ministère des affaires étrangères. Le juge du tribunal de
garnison de Songo Mboyo, dans la Province de l’Equateur, a appliqué en effet le statut de Rome
de la Cour pénale internationale comme de droit interne conformément à l’article 153, alinéa 4,
de la Constitution.

S’agissant de la Cour constitutionnelle, Marcel WETSH’OKONDA opine que « il résulte

de ce qui précède que, faute de base juridique, la Cour constitutionnelle est incompétente en
matière de constitutionnalité des conventions internationales encore qu’elle est habilitée, avant la
ratification des conventions internationales, à la demande du Président de la République, du
Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat ou d’un dixième
du Sénat, à examiner la conformité à la constitution desdites conventions.

Dans le cas contraire, la ratification est subordonnée à une révision préalable de la

constitution. Une fois ratifiées, les conventions internationales en tant que telles échappent au
contrôle de constitutionnalité. Ne peuvent dès lors être censurés par la cour constitutionnelle que
les actes détachables en l’occurrence le décret de ratification d’une part et la loi d’autorisation de
la ratification d’autre part.

Dans l’hypothèse d’une ratification d’une convention internationale comportant des

dispositions déclarées inconstitutionnelles en l’absence d’une révision constitutionnelle
préalable, le décret de ratification peut bien être annulé par la Cour constitutionnelle à la suite
d’une requête en inconstitutionnalité ou simplement écartée à la suite d’une exception
d’inconstitutionnalité.

La conséquence en est que les conventions en cause ne pourront recevoir application sur le
plan interne, ce qui peut avoir pour effet d’entraîner la responsabilité internationale de l’Etat.
 423

En revanche, il n’est pas sans intérêt de le souligner, ces irrégularités qui peuvent entacher
la procédure de ratification des traités internationaux au plan interne n’auront aucun effet dans
l’ordre international1003.

Ce raisonnement reste également valable dans le cas d’une ratification en l’absence d’une
habilitation législative ou d’un référendum constitutionnel lorsque l’une de ces formalités est
requise. Il peut également arriver que la loi d’habilitation en vertu de laquelle la ratification est
intervenue n’ait pas été adoptée conformément à la procédure parlementaire, ce qui peut donner
lieu à son annulation par la cour constitutionnelle.

Comme dans les autres cas, la ratification peut en souffrir et l’application des conventions
en cause entravée avec toutes les conséquences qui peuvent en résulter au plan de la
responsabilité internationale de l’Etat1004.

En définitive, la Cour constitutionnelle est incompétente pour connaître de la

constitutionnalité des conventions internationales en tant que telles comme du caractère self
executing des conventions internationales mais elle est compétente pour connaître, par voie
d’action ou d’exception, de la régularité de la ratification des mêmes conventions internationales,
ce qui revient à un contrôle indirect de la constitutionnalité des traités internationaux.

Ce contrôle peut porter sur la loi d’autorisation de la ratification ou le décret de ratification,

lesquels sont des actes détachables soumis au principe de légalité sensu lata. »1005

Tel n’est pas le cas lors dus scrutin notamment référendaire.

§4. En matière de contentieux électoral et référendaire

Le contentieux électoral et référendaire comme nous l’avons vu plus haut donne lieu à la
saisine du juge constitutionnel pour ce qui est des élections présidentielle et législatives
nationales. La contestation est portée devant le juge constitutionnel par voie d’une requête initiée

1003
D. LOCHAK, op.cit, pp.60-63
1004
Lire à ce sujet, CC, 80-116, DC, 17 juillet 1980, Convention franco-allemande d’entraide judiciaire, D.
BREILLAT, Libertés publiques et droits de la personne humaine, Paris, Gualino éditeur,2003, p.172.
1005
Lire l’article de M. WETSH’OKONDA KOSO SENGA, « La compétence des juridictions congolaises en
matière d’examen des conditions d’application des traités internationaux relatifs aux droits de l’homme », Revue
du Barreau de Kinshasa/Gombe, n°03/2009, Kinshasa, 2009.
 424

par le candidat à l’élection contestée, son parti politique ou son regroupement lorsqu’il s’agit
d’un scrutin de liste.1006

Le candidat indépendant reste parfaitement libre de signer sa propre requête sans avoir à
recourir aux services parfois controversés des partis et autres regroupements politiques.1007

Les arrêts Patcho Panda et Serge Amuri ont indiqué que le même parti politique pouvait,
au gré des intérêts souvent peu définis au départ de ceux qui le dirigent, signer des multiples
requêtes à introduire devant la haute Cour entraînant ainsi une cacophonie qui était à la base du
contentieux électoral congolais.1008

La jurisprudence a parfois admis le recours en rectification d’erreur matérielle, avant de

recevoir et de refuser finalement le recours en tierce-opposition donnant ainsi l’impression bien
malheureuse que le juge constitutionnel de transition n’était pas au fait des questions de droit qui
lui étaient soumises.

Ces arrêts « sur commande »1009 furent néanmoins, au nom de la sécurité juridique et
surtout de la « jeune »démocratie naissante en République démocratique du Congo, acceptés par
l’Assemblée nationale non sans quelque amertume justifiée. Mais quels sont objectivement les
conditions de recevabilité que doit réunir une requête devant le juge constitutionnel ?

Section 2 : LES CONDITIONS DE RECEVABILITE ET DE MISE EN ETAT DE LA

CAUSE

L’étude des conditions de recevabilité et de mise en état de la cause ainsi introduite par
voie de requête est d’une importance procédurale capitale. En effet, une chose est d’avoir le droit
d’agir, une autre est toutefois le respect de la marche à suivre pour faire sanctionner la
méconnaissance d’une violation de ce droit. C’est ainsi qu’au-delà de l’affirmation
constitutionnelle du droit de chacun d’agir en inconstitutionnalité contre les actes législatifs et

1006
C’est le cas en droit congolais au regard de l’article 73 de la loi dite électorale susmentionnée.
1007
Le cas particuliers des regroupements politiques sera étudié plus loin.
1008
Il est arrivé qu’une même question de droit ait trouvé une solution divergente selon la chambre de la Cour
suprême de justice qui la traitait et parfois, chose curieuse, selon les juges d’une même chambre autrement
composés.
1009
L’expression est de Paul-Gaspard NGONDANKOY NKOY ea LOONGHYA dans sa thèse précitée.
 425

réglementaires, il doit exister des mécanismes particuliers pour faire sanctionner judiciairement
ledit droit.1010

En droit judicaire ordinaire, il est reconnu quatre conditions de recevabilité des actions en
justice qui sont : la qualité, l’intérêt, la cause et l’objet de l’action. Ainsi, une action qui est la
manifestation juridictionnelle d’un droit doit également être mue par une personne pourvue de la
qualité, de l’intérêt à agir et son action doit absolument porter à la fois sur un objet licite et
posséder une cause légitime.1011

Dès lors, la théorie générale des actions en justice ne semble guère rencontrer le prescrit
constitutionnel et les conditions de recevabilité des requêtes prévues par les lois régissant la
matière.1012

C’est ce que nous allons voir en analysant d’abord les conditions applicables à toutes les
requêtes quelle que soit l’origine de leurs auteurs, ensuite une approche particulière sera opérée à
propos de la requête en contentieux constitutionnel. Nous clôturerons la section avec une vue
d’ensemble de la matière de mise en état de la cause.

§1. Les conditions générales de recevabilité de la requête devant le juge constitutionnel

Ici, il est question d’une sorte de théorie générale de la recevabilité de la requête devant la
Cour suprême de justice faisant office de Cour constitutionnelle transitoire.

L’intelligence de cette théorie générale est utile à la saisie intellectuelle de la suite des
questions procédurales qui émaillent le contentieux constitutionnel. En effet, bon nombre d’arrêts
rendus en matière constitutionnelle ont consacré l’irrecevabilité des actions donnant ainsi
l’impression – comment ne pas le dire- que la Cour suprême de justice évitait des questions
politiques d’une brulante actualité.

En réalité, la connaissance de cette question aurait évité aux acteurs politiques, auteurs de
saisine souvent controversée, de recourir aux armes de combat de rue s’ils avaient une
connaissance parfaite de ces conditions. Nul n’est censé ignorer la loi, dit un adage. Tout le
monde aujourd’hui sait comment tout le monde ignore la loi : celle-ci ou plutôt les nombreuses

1010
Article 162 de la Constitution.
1011
Lire avec profit A.RUBBENS, Droit judiciaire privé, Kinshasa, PUZ, 1979.
1012
Il s’agit de la loi portant procédure devant la Cour suprême de justice du 31 mars 1982 déjà citée ainsi que la
proposition de loi organique relative à la Cour constitutionnelle.
 426

lois étant devenues l’affaire des professionnels. Cette introduction nous invite à voir de près les
détails de la question.

A. De la forme de la demande

Le droit congolais positif se contente d’indiquer la requête comme mode de saisine du juge
constitutionnel. Ainsi, tout autre exploit de justice qui ne serait pas une requête devra aboutir à
l’irrecevabilité devant la Cour constitutionnelle.1013

En effet, la requête, contrairement à d’autres exploits saisissant les juridictions en

République démocratique du Congo, a la particularité d’être un acte unilatéral de la partie adressé
à une juridiction pour s’entendre dire droit sur les prétentions de fait et de droit y formulées.

Ainsi, elle se différencie nettement de l’assignation qui est entendue comme un acte du
greffier, dressé à la demande d’une partie, adressé à une juridiction et portant des prétentions
contradictoires vis-à-vis d’une autre partie. 1014

Selon l’article 1er de la procédure devant la Cour Suprême de Justice, celle-ci est saisie par
voie de requête ou de réquisitoire du Ministère Public déposé au greffe.

La loi impose que la requête introduite soit signée par un Avocat inscrit au Barreau près la
Cour suprême de justice, sauf en matière administrative ou si elle est l’œuvre du Ministère
Public. Celle-ci est datée1015.

Sans être formaliste, la justice constitutionnelle gagnerait aussi en clarté en admettant la

forme épistolaire comme étant équipollente à la requête. En effet, le Chef de l’Etat ou toute autre
autorité publique qualifiée par la constitution peut bien saisir la haute Cour en lui adressant une
lettre.

Du reste, il nous parait évident que c’est la forme que la pratique institutionnelle semble
imposer. Celle-ci vaudra donc requête. De plus, la qualification de requête rejaillit davantage des
mentions qu’elle doit contenir plutôt que de sa dénomination, du reste, non obligatoire.

1013
A.RUBBENS, op.cit, p.235.
1014
Ibidem
1015
Article 3 de la procédure devant la Cour suprême de justice.
 427

B. Des mentions obligatoires de la requête

La requête doit obligatoirement et, sous peine de nullité, mentionner : le nom,

éventuellement les prénoms, la qualité et demeure ou siège de la partie requérante ; l’objet de la
demande ; les noms, prénoms, qualité et demeure ou siège de la partie adverse et ; l’inventaire
des pièces formant le dossier1016.

Nous pensons que ces mentions obligatoires seront d’emblée réintroduites dans la future loi
organique relative à la Cour constitutionnelle car elles procèdent tout naturellement de la logique
judiciaire qu’impose le contentieux constitutionnel. Comment en effet, introduire un recours
constitutionnel sans indiquer les mentions qui viennent d’être énumérées. La requête qui contient
ces éléments est recevable, de ce point de vue, mais elle appelle en réponse un mémoire émanant
du défendeur à l’action dont l’étude s’impose également.

C. Des éléments du mémoire

Pour être recevable, le mémoire doit être signé par un Avocat inscrit au Barreau près la
Cour Suprême de Justice, sauf en matière administrative ou s’il émane du Ministère Public. Ce
mémoire est daté et comporte les mentions ci-après : les noms et prénoms, éventuellement, la
qualité et la demeure ou le siège de la partie concluante ; les moyens complémentaires à la
requête ou les exceptions et les moyens opposés à la requête et aux mémoires ; les références du
rôle d’inscription de la cause et ; l’inventaire des pièces format le dossier au greffe1017.

Les éléments du mémoire constituent, à n’en point douter, le contenu tandis que le
mémoire lui-même joue le rôle de contenant surtout que la procédure devant la haute Cour est
écrite et accessoirement orale. Cette exigence ressort implicitement de la lecture de l’article 93 de
la proposition de loi organique relative à la Cour constitutionnelle qui pose que le rapporteur
« fixe aux parties des délais pour produire leurs moyens de défense et ordonne au besoin des
enquêtes ».1018

Il n’est qu’à constater que le futur législateur a tiré les conséquences juridiques du caractère
contradictoire de la procédure devant la Cour constitutionnelle. Cela tranche sans conteste avec

1016
Lire l’article 2, alinéa 3de la procédure devant la Cour suprême de justice.
1017
Article 3de la procédure devant la Cour suprême de justice.
1018
Lire article 93 alinéa 3 de la proposition de loi organique relative à l’organisation et au fonctionnement de la
Cour constitutionnelle.
 428

le caractère quasi mystérieux et don opaque de l’actuelle procédure devant la Cour suprême de
justice qui ne permet à personne de savoir à quelle étape de la procédure se trouve sa cause ?

Il est évident que cela est contraire à l’Etat de droit qui postule une transparence
administrative à tous les niveaux. La justice a certes besoin de discrétion mais elle ne doit pas
fonctionner dans le secret. C’est pour conjurer ce secret digne de la belle époque des dictatures
que l’exigence du nombre des copies s’explique tant à l’égard des parties qu’à l’égard de la Cour
elle-même.

D. Du nombre des copies et de l’élection du domicile

Pour être recevable, la requête ou le mémoire produits devant la Cour suprême de justice
doivent être accompagnés de deux copies signées par l’Avocat ou en matière administrative, par
la partie elle-même, ainsi que d’autant d’exemplaires qu’il y a des parties désignées à la décision
entreprise1019. Les parties doivent, sauf en matière administrative, dans la requête introductive ou
dans le mémoire en réponse déposé au greffe, faire élection de domicile au cabinet d’un Avocat à
la Cour Suprême de Justice1020.

Cette exigence qui semble être légitime du fait que les parties aux procédures pendantes
devant la haute Cour sont souvent éloignées du siège de celle-ci dont le ressort est le territoire
national, pose quand même le problème juridique de sa cohérence avec l’ordre juridique tout en
entier.

Les parties au procès d’interprétation de la Constitution et celles en instance de contrôle de

constitutionnalité des lois tant a priori qu’a posteriori sont sans conteste des autorités publiques
dont l’élection de domicile nous parait non seulement superflue mais surtout sujette à caution.

En effet, il est utile d’élire domicile lorsque son domicile réel est situé loin du lieu où un
acte doit être accompli. Dans le cas qui nous occupe, les autorités publiques qui sollicitent une
interprétation de la Constitution ou un contrôle de la constitutionnalité des lois ont leur siège à
Kinshasa. Il s’agit, en sus, des institutions politiques que le Constituant lui-même a logées à
Kinshasa à l’exception des cours et tribunaux qui sont essaimés à travers la République.

1019
Article 4 de la procédure devant la Cour suprême de justice.
1020
Article 5 de l’Ordonnance-loi organisant la procédure devant la Cour suprême de justice.
 429

Comment dès lors peuvent-elles élire domicile encore que techniquement elles se limitent à
adresser des requêtes ou des jugements ou arrêts avant dire droit à la Cour constitutionnelle, pour
ce qui est du contrôle de constitutionnalité des lois ou d’interprétation de la Constitution ?

L’argument tranchant est que le Code de la famille qui dispose sur la matière d’élection de
domicile ne concerne que les personnes physiques, les personnes morales même celles de droit
privé restant régies quant à cette question par le droit commercial ou la loi sur les associations
sans but lucratif qui réglementent alors leur siège social et non leur domicile entendu comme le
lieu du principal établissement d’une personne et le siège de ses intérêts essentiels1021.

Cette exigence légale nous semble parfaitement justifiée lorsqu’il s’agit des particuliers et
dans les seules matières où ceux-ci peuvent intervenir. Or, les particuliers sont loin d’ester en
justice en cette matière. Dès lors, il est excessif, comme le laisse croire le premier avocat général
de la République KATUALA KABA KASHALA que le Président de la République aurait dû
recourir aux services d’un avocat à la Cour suprême de justice et donc d’élire domicile au cabinet
de ce dernier pour que sa requête formée sur base de l’article 121 alinéa 2 de la Constitution de la
transition soit reçue.1022

Cette querelle est aujourd’hui éteinte car la nouvelle Constitution tranche en clarté en
donnant le droit de saisine à « toute personne », y compris le Chef de l’Etat et la future
législation organique relative à cette haute juridiction ne semble guère faire du ministère de
l’avocat à la Cour suprême de justice une obligation procédurale. En revanche, l’éclatement de la
Cour suprême de justice étant acquise aux termes de la Constitution, il nous semble dépassé le
problème de l’ordre des avocats à la Cour suprême de justice qui ne devraient comme de droit
exercer de façon monopolistique que devant la Cour de cassation.

Nous prolongerons la critique au point réservé à cette formalité procédurale mais à présent
attelons-nous à ce qui est particulier à chacune des demandes devant la Cour constitutionnelle.

§2. Les conditions particulières de recevabilité de la requête

Devant le juge constitutionnel, l’initiative de la demande était reconnue, selon les cas, au
Président de la République, au Bureau du Parlement, aux Cours et Tribunaux, au Procureur

1021
Code la Famille, article 161.
1022
KATUALA KABA KASHALA, « Une nouvelle exception à la saisine de la Cour suprême de justice telle
qu’organisée à l’article 2 du Code de sa procédure » in Revue juridique Justice, Science et Paix, ibidem, p.10.
 430

Général de la République, et à titre exceptionnel selon l’article 131 de la Constitution de la

Transition du 04 avril 2003, aux Parlementaires. La Constitution du 18 février 2006 a innové en
élargissant le cercle des initiatives de saisine aux particuliers. Dans le détail, voyons ce qu’il en
est de chaque participant éventuel à la procédure.

A. La forme de la demande

Nous étudierons cette question eu égard à chacune des initiatives procédurales prévues par
la Constitution.

1. L’initiative émanant du Président de la République

Selon les dispositions des articles 131 et 132 de l’ordonnance - loi n° 82-017 du 31 mars
1982 relative à la procédure devant la Cour Suprême de Justice, le Président de la République
peut, lorsqu’il constate, à travers les lois et règlements intérieurs du Parlement, des dispositions
jugées par lui comme étant inconstitutionnelles, prendre l’initiative de procéder par voie de
recours en appréciation de la constitutionnalité.

Il en est de même lorsqu’il se décide de déclencher la procédure d’interprétation de la

constitution. Mais la loi précise qu’il doit, pour cela, adresser une demande au Procureur Général
de la République.

Cette affirmation est contredite de nos jours par le texte exprès de la Constitution qui donne
le droit de saisine au président de la République sans qu’il doive s’encombrer des services du
Procureur général de la République. La saisine directe par le chef de l’Etat était déjà valable
pendant la transition. L’on doit donc considérer que les dispositions de la procédure devant la
Cour suprême de justice relatives à la matière constitutionnelle sont abrogées en ce qu’elles
contredisent les prescrits de la Constitution qui, au demeurant, règle leur sort juridique aux
termes de l’article 221 de la Constitution de 2006.

Toutefois, avant la promulgation d’une loi, la Constitution de la Transition offrait au

Président de la République, lorsque celle-ci contient des dispositions jugées par lui, comme étant
non conformes à la Constitution, la possibilité de saisir directement la Cour suprême de justice
 431

d’un recours tendant à faire déclarer celles-ci conformes ou non à la Constitution, et cela, par
voie d’arrêt1023. Ici, le législateur congolais semble s’être aligné sur le constituant français 1024

Mais, il convient de relever que, dans ce cas précis, la requête du Président de la

République ne peut se faire que dans le strict respect de la procédure applicable par devant la
Cour suprême de justice. Est-ce à dire que sa requête doit être signée par un Avocat exerçant son
ministère près cette Cour ?1025

D’emblée, nous pouvons constater que la Cour suprême de justice n’a pas adopté le point
de vue du premier avocat général de la République KATUALA KABA KASHALA.

Nous approuvons la Haute Cour sur ce point précis car, le Président de la République
agissant sur pied de l’article 121 de la Constitution de la transition par exemple ne saurait être
valablement soumis au prescrit de l’article 2 de la procédure devant la Cour suprême de justice.

En vertu de la hiérarchie des sources des normes juridiques, il est patent que le Constituant
disposant que la Cour suprême de justice est saisie par le Chef de l’Etat, ce dernier qui est une
institution soit obligée de recourir aux services d’un Avocat.

Du reste, il faut combiner cet article 2 de la procédure devant la Cour suprême de Justice
avec les pertinentes dispositions de l’Ordonnance-loi organique du Barreau pour se convaincre
que les règles qui imposent le recours obligatoire à un avocat à la Cour suprême de justice ne
sont d’application qu’en matière de cassation. L’extension qui en est faite en toutes autres
matières de la compétence de la Haute Cour nous parait dénuée de toute base légale. Cette
question semble soulever cependant le problème tranché récemment par la Haute Cour qui est
celle du monopole de représentation des parties par les avocats près cette Cour1026.

Les avocats à la Cour suprême n’ont de monopole obligatoire de représentation des parties
qu’en matière de cassation aux termes de l’article 103 de l’Ordonnance-loi n°79/028 du 28

1023
Article 131 alinéa 1 point 1 de la Constitution du 04 avril 2003, in JORDC, n° spécial du 5 avril 2003, p.34
1024
Lire, pour les détails, DUBOUIS (L.) et PEISER (G.), Droit Public, 16ème édition, coll. Mémentos, Paris,
Dalloz, 2003, pp.87-89.
1025
KATUALA KABA KASHALA, op.cit., p.8
1026
C.S.J., 4 mai 2000, RR 302, MINOCONGO Sprl contre SOCIMEX, le Tribunal de Paix de Matadi et le
Procureur Général de la République in Revue de droit africain, numéro 16, octobre 2000, R.D.J.A., Bruxelles,
pp. 536-551. Lire les commentaires de Maître WASENDA N’SONGO et ceux de Vincent KANGULUMBA
BAMBI MUTANGA et Raoul KIENGE-KIENGE INTUDI dans la même Revue.
 432

septembre 1979 portant organisation du Barreau, du corps des défenseurs judiciaires et du corps
des mandataires de l’Etat.

A notre avis, la confusion serait partie de l’interprétation intéressée de l’article 2 du code

de procédure devant la Cour suprême de Justice qui dispose tout simplement que « la requête
introductive doit être signée par un avocat à la Cour suprême de justice ». Signer une requête
n’emporte aucune représentation de la partie. La signature de la requête relève des actes de
postulation et non de la comparution des parties qui pose le problème de la représentation.

S’agissant d’une procédure écrite et sans partie opposée, nous ne voyons pas pourquoi la
représentation de l’avocat serait indispensable. C’est ainsi, qu’à notre avis, le débat du monopole
brisé ou non des avocats près la Haute Cour est mal posé par les commentateurs de tout bord de
l’arrêt RR 302.

De même, ce débat a l’inconvénient majeur d’être posé par des protagonistes de l’un ou
l’autre barreau qui semblent s’intéresser à leurs intérêts professionnels plutôt qu’à une
interprétation désintéressée de la Loi.

2. L’initiative émanant des bureaux des chambres parlementaires

La Constitution de la Transition indiquait clairement que, le Bureau de l’Assemblée

nationale et celui du Sénat pouvaient, distinctement, initier un recours en appréciation de la
constitutionnalité des lois et des actes du Président de la République ayant force de loi, en
adressant une demande au Procureur Général de la République.1027

Cette initiative leur est aussi reconnue dans les mêmes conditions lorsqu’ils veulent
solliciter de la Haute Cour une interprétation précise d’une disposition constitutionnelle.1028

La Constitution du 18 février 2006 renforce ce droit de saisine des bureaux des chambres
parlementaires et plus précisément, désigne les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat
pour agir en justice ès qualité.1029

En désignant ainsi nommément les Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, les

bureaux de ces enceintes nationales seraient-ils démunis du pouvoir de saisir la Cour

1027
Article 131 de la Constitution de la transition.
1028
Article 150 de la Constitution de la transition.
1029
Article 161, alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
 433

constitutionnelle ? En matière d’interprétation de la Constitution, il faut considérer qu’ils n’ont

pas le droit de saisine qu’ils conservent par ailleurs à titre individuel en matière de contrôle de
constitutionnalité.1030

En est-il de même du gouvernement qui, lui, ne peut agir que collectivement ?

3. L’initiative du Gouvernement

L’initiative du gouvernement est une innovation de la Constitution du 18 février 2006 qui

range cette institution dans le cercle des autorités qualifiées pour agir en interprétation
constitutionnelle.

Cette innovation pose problème dans la mesure où le chef du gouvernement est démuni
pour pouvoir de saisine personnel alors qu’il est autorisé par la même constitution à agir qualitate
qua en inconstitutionnalité des lois en vertu de l’article 160, alinéa 4 de la Constitution.

S’agissant donc d’une institution collégiale, le premier ministre ne saurait agir au titre de
chef de gouvernement en matière d’interprétation de la Constitution sans que la question soit
ainsi posée au conseil des ministres qui opinera sur un procès-verbal de cette réunion. L’absence
de ce procès-verbal sera de nature à disqualifier la saisine comme n’étant pas l’initiative du
gouvernement.

Cependant, au nom du gouvernement, le premier Ministre et son ministre de la justice

seraient autorisés à signer la requête introductive d’instance en interprétation. Il est entendu que
ledit procès-verbal pour valoir preuve de ce que le gouvernement a décidé de saisir la haute Cour
doit être produit en photocopie certifiée conforme à défaut de l’être en original.1031

4. L’initiative du Procureur général de la République ou celle du Procureur général

près la Cour constitutionnelle

1030
Article 161, alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
1031
C’est la jurisprudence constante de la Cour suprême de justice qu’il faut garder car elle garantit les droits des
parties.
 434

Le Procureur Général de la République pouvait, d’office, prendre directement l’initiative

de saisir la Haute Cour par voie de recours en appréciation de la constitutionnalité des lois, des
actes législatifs et des actes du Président de la République ayant force de loi.

Mais la loi spécifie qu’en matière de recours en interprétation de la constitution, le

Procureur Général de la République ne peut déclencher cette procédure qu’à la demande, soit du
Président de la République, soit du Bureau du Parlement, soit encore des Cours et Tribunaux.

Selon MABANGA MONGA MABANGA, c’est en vertu des dispositions de l’article 6,

alinéa 1 du code d’Organisation et de Compétence Judiciaires que le législateur a permis au
Procureur Général de la République de déclencher la procédure de contrôle de constitutionnalité
lorsqu’il estime que la loi ou l’acte législatif dont lui et ses subalternes sont appelés à veiller à
l’application est entaché d’inconstitutionnalité1032. Cette interprétation de la disposition légale
susévoquée semble recueillir les suffrages d’une frange de la doctrine.1033

Pour notre part cependant « surveiller l’exécution des lois » n’est nullement attributif d’une
compétence en cette matière plutôt spéciale. En effet, la compétence du procureur général de la
République au lieu d’être recherchée dans une disposition légale par trop générale se trouve
confirmée tout simplement par l’article 131 de la procédure devant la Cour suprême de justice.
L’on peut toutefois en dire que dans un contexte de monolithisme politique comme celui du texte
de 1982, le procureur général de la République ne pouvait et n’a pu jouer que le rôle ingrat de
surveillant de la légalité mobutiste c’est-à-dire celui de bras séculier d’une légalité qu’il fallait
protéger de toutes impuretés idéologiques.

Le Procureur Général de la République disposait aussi de l’initiative de saisir la Cour

suprême de justice en matière de contestation électorale, spécialement en ce qui concerne
l’élection du Président de la République, mais uniquement en considération des réclamations qui
lui sont adressées et ce, dans le délai de huit jours.

Cette procédure est modifiée heureusement par la loi électorale en vigueur depuis 2006. Il
faut donc considérer qu’étant en flagrante contradiction avec le libellé précis du texte
constitutionnel, les dispositions de l’ordonnance-loi relative à la procédure devant la Cour
suprême de justice contraires au texte fondamental ont été abrogées et ne sauraient être
1032
MABANGA MONGA MABANGA, Le contentieux constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions Universitaires
Africaines, 1999, p.61.
1033
KILALA Pene-AMUNA (G.), Attributions du ministère public et procédure pénale, tome 1, Kinshasa, Editions
AMUNA, 2006, pp.82-84.
 435

d’application. En conséquence, le procureur général de la République n’a plus compétence de

saisir le juge constitutionnel qu’en matière répressive et tant que le Procureur général près la
Cour constitutionnelle n’aura pas été installé.

En revanche, le procureur généra près la Cour constitutionnelle dispose aux termes de la

proposition de loi organique en chantier des attributions de ministère public près cette haute
juridiction.1034 Il exercera ses attributions devant la Cour constitutionnelle soit par voie d’avis
soit par voie de réquisitoire en matière répressive. Si les choses semblent réduire les pouvoirs
qu’avait jadis le Procureur général de la République, en raison de la personnalité étouffante de
certains locataires de la fonction, il n’est pas de même des parlementaires qui subissent depuis la
transition une cure de jouvence.

5. Les parlementaires : députés et sénateurs

En cas de contestation électorale pour les élections parlementaires, ou pour les actes
d’assemblée refusant la validation des pouvoirs ou constatant la démission d’office d’un
parlementaire, la loi accorde au parlementaire ou au candidat lésé la possibilité de saisir
directement la Cour suprême de justice de ses réclamations.1035

Par ailleurs, la Constitution de la Transition précisait en son article 131 qu’avant la

promulgation d’une loi par le Président de la République, et lorsqu’il existe dans ladite loi des
dispositions jugées non conformes à la Constitution, au moins le dixième des députés ou le
dixième des sénateurs peuvent saisir la Cour Suprême de Justice, par voie de requête, en vue de
faire déclarer ladite loi non conforme à la Constitution.

La symbolique de la fraction donne à penser que ce droit n’est donné qu’à contrecœur ou, à
tout le moins, avec une arrière-pensée de récupération politicienne.

En doctrine cependant, l’on peut noter que les recours constitutionnels ouverts aux députés
et sénateurs contre les actes législatifs visent en réalité à protéger la minorité parlementaire
contre les excès et l’arbitraire de la majorité politique qui légifère.1036

1034
Article 13 de la proposition de loi organique relative à la Cour constitutionnelle.
1035
Lire l’article 144 de la procédure devant la Cour suprême de justice.
1036
Lire R. ERGEC, Introduction au droit public. Tome 1, le système institutionnel, 2ème édition, Bruxelles, Story
Scientia, 1994, pp.154 et s.
 436

Du point de vue politique, si des membres de la majorité saisissaient le juge constitutionnel

pour censurer une loi à laquelle ils sont théoriquement censés avoir adhéré, il y aurait
indubitablement rupture de confiance dans la majorité du fait de ce manque de discipline
nécessaire à la survie d’un parti.1037

Cette disposition constitutionnelle déroge au principe érigé par les articles 131 et 132 du
texte sur la procédure devant la Cour Suprême de Justice et abroge donc lesdites dispositions
légales pour contrariété manifeste, laquelle subordonne pareille démarche à la requête du
Procureur Général de la République.

C’est dans ce sens que par leur recours daté du 11 mars 2004 et déposé au greffe de la Cour
Suprême de Justice, le 12 mars 2004, les honorables députés KAZADI NANSHA BOLOWA,
Jean MUBANGA KABOBELA, Alphonse LUPUMBA KAMANDA, Bruno MUKADI et Flory
SEKELAY ont sollicité l’examen de la conformité à la Constitution de la Transition de la loi
portant organisation et fonctionnement des partis politiques.

L’histoire dira plus tard quelles auront été les motivations réelles en soutènement du
recours ainsi formé. Le silence qui l’a entouré et le peu d’intérêt que l’arrêt intervenu en cette
cause a suscité en doctrine sont surprenants.1038 Le juge constitutionnel a décrété l’irrecevabilité
du recours formé par ces députés pour cause d’insuffisance du quorum exigé par la constitution.

Cette possibilité constitutionnelle n’est pas encore envisagée par l’opposition politique de
sorte que la jurisprudence congolaise est demeurée nulle en la matière. Ce qui n’est pas du tout le
cas des particuliers, nouvelle catégorie, s’il en est, des usagers de la justice constitutionnelle.

6. Les particuliers :

Les particuliers sont des sujets de droit et d’obligations qui ne ressortent pas du cercle des
institutions politiques. Par contre, le terme « particuliers » doit recouvrer ici tant les personnes
privées que publiques territoriales autres que l’Etat.

1037
Lire avec intérêt D. TURPIN, Droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 1997, p.503 sur les développements qu’il fait à
propos du rôle régulateur du Conseil constitutionnel , « rôle renforcé avec l’alternance de 1981 en agissant
comme une sorte de frein sur le balancier politique, rappelant à travers son contrôle dû à l’inflation législative
qu’une certaine continuité constitutionnelle l’emportait sur les bouleversements partisans, changement de
majorité ne signifiant pas changement de régime » et pendant les cohabitations 1986-1988 et 1993-1995, le
Conseil constitutionnel a eu à « départager plusieurs lectures contradictoires de la Constitution » ; J. VELU,
Droit public, tome 1, Le statut des gouvernants(I), Bruxelles, Bruylant, 1986, pp.211-266.
1038
Lire cependant D.KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel…, op.cit, pp100-118.
 437

a) Personnes physiques

La personne physique, être doué de raison et de chair, est autorisé aux termes de l’article
162 de la Constitution à agir en inconstitutionnalité. Ceci n’appelle guère de commentaire
particulier tant il s’agit d’une rhétorique élémentaire de la science du droit. Cependant, les limites
et exceptions de qualité et de capacité d’exercice que prévoit le droit civil congolais ou même le
droit international privé congolais devraient sans conteste trouver application devant le juge
constitutionnel.

En somme, il faut être né vivant et viable1039 pour être une personne physique, congolaise
ou étrangère, pour agir en justice constitutionnelle. C’est légèrement la situation des personnes
morales.1040

b) Personnes morales

Les personnes contrairement aux personnes physiques sont des êtres de raison et non de
chair. Il s’agit des intérêts juridiquement protégés sous la forme tant des sociétés, des
établissements d’utilité publique ou même des associations sans but lucratif, pour ce qui est des
personnes morales privées. Elles agiront conformément à leurs statuts sociaux et aux lois
particulières1041 qui les régissent par leurs organes statutaires.

Il y a d’autre part, des personnes morales de droit public tant territoriales que spécialisées.
Ainsi les entreprises publiques, les établissements publics, les provinces et les entités
administratives territoriales décentralisées sont des personnes de droit public habilitées à agir
devant le juge constitutionnel. Elles devront agir cependant selon le prescrit du texte de création
ou de la loi qui les organise.1042 C’est le même régime qui s’impose à l’endroit des partis
politiques, catégorie spéciale des personnes morales.

c) Partis politiques

1039
Code la famille, article 211.
1040
Code de la famille, article 213.
1041
Il s’adit du décret de 1887 relatif aux sociétés commerciales et de la loi n°004/2001 du 20 juillet 2001 portant
dispositions générales applicables aux associations sans but lucratif et aux établissements d’utilité publique,
JORDC, 42ème année, 15 aout 2001.
1042
C’est en effet le droit commun des personnes morales qui postule cette exigence qu’elles ne peuvent agir que par
des personnes physiques attitrées notamment par l’acte constitutif.
 438

S’agissant des associations des personnes majeures possédant la nationalité de l’Etat

concerné, partageant une même idéologie politique et concourant à la conquête démocratique du
pouvoir et à sa conservation, les partis politiques ont par ailleurs une nature hybride. A la fois,
associations de droit privé dans leur création et leur fonctionnement, les partis politiques
empruntent cependant des habits de droit public lorsqu’ils concourent à l’expression du suffrage
populaire. Il s’agit même d’un statut constitutionnel.1043

Pour agir, l’on déterminera la qualité de la personne physique habilitée à ester en justice au
nom du parti conformément aux clauses des statuts notariés et déposés au Ministère de l’intérieur
qui aura à la suite délivré un arrêté ministériel d’agrément. Il s’agit là de deux conditions
préalables de recevabilité de l’action d’un parti politique en justice.

En outre, le récépissé délivré par le Ministère qualifié doit tenir lieu d’arrêté d’agrément
car les lenteurs et les négligences de l’Administration, de jurisprudence constante, ne devraient
pas nuire à l’administré qui a souscrit aux obligations qui lui ont été posées.

Si la recevabilité de l’action du parti politique semble aisée, celle des regroupements

politiques pose problème.

d) Cas spécial des regroupements politiques

Le regroupement politique est une association pour la plupart des temps momentanée des
partis politiques formée dans le but d’obtenir les suffrages de la population ou même de partager
l’exercice du pouvoir politique.

Le regroupement politique qui se forme ainsi librement n’est pas doté de personnalité
civile. Cependant, la loi électorale de 2005 cite parmi les personnes qualifiées pour agir en
contestation électorale cette association momentanée. Si cela est compréhensible politiquement,
la question qui se pose en droit de savoir si la simple citation dans une disposition légale à
conféré la personnalité civile aux regroupements politiques.

Nous pensons qu’ils n’ont pas le pouvoir d’ester en justice sans que la loi ne leur ait
accordé la personnalité civile cependant l’action engagée en leur nom doit l’être ut singuli par
chacun des partis membres du regroupement. Autrement, une anomalie sera consacrée par notre

1043
Lire article 6 de la Constitution du 18 février 2006.
 439

droit positif qui perdra ainsi sa cohérence normative nécessaire à l’introduction de la cause
devant le juge constitutionnel.

B. L’introduction de la cause et la publicité

En matière de recours en annulation et de recours de pleine juridiction, la loi prévoit qu’au

delà des mentions obligatoires de la requête, celle-ci devra contenir un exposé des faits et des
moyens1044. Cette exigence peut être nécessairement invoquée à l’appui de la requête saisissant le
juge constitutionnel. Il appartient en effet au futur législateur organique de réintégrer cette
disposition dans la procédure en matière constitutionnelle.

Les moyens dont parle la loi s’entendent des arguments tant de fait que de droit qu’un
plaideur doit articuler à l’étai de sa demande ou de sa défense. Ceux-ci doivent du reste être
exposés de manière claire pour écarter ainsi l’application de l’irrecevabilité qu’encourrait une
demande obscure ou confuse. L’obscurité du libellé (obscuri libelli) est sanctionnée par
l’irrecevabilité de la demande ou par le non fondement lorsqu’il s’agit d’une défense ainsi mal
assurée.

De plus, la future loi organique spécifie que les requêtes portées au rôle de la Cour seront, à
la diligence du greffier, signifiées dans les quinze jours de leur réception aux parties en vue de
leurs conclusions.1045

La jurisprudence de la Haute Cour arrête, unanimement, que le dépôt au greffe aux fins de
publication ainsi que la consignation des frais pour ce faire constituent une preuve de la
satisfaction de cette exigence, les négligences et lenteurs de l’Administration ne pouvant nuire
aux particuliers1046.

Au titre des mesures complémentaires de publicité, vu que les arrêts de la Cour

constitutionnelle sont opposables à tous, il est impérieux qu’ils soient publiés au journal officiel
avec en annexe la requête qui a saisi la Cour ainsi que les autres actes de procédure qui ont été
posés.

1044
Article 76 de la procédure devant la Cour suprême de justice.
1045
Article 91 de la proposition de loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle.
1046
C.S.J. R.P. 30, 3 mai 1972, in B.A.C.S.J., 1973, p.52. Cet arrêt est reproduit par l’arrêt RA 278 du 21 décembre
1995, Archidiocèse de Kinshasa contre la République du Zaïre, in B.A.C.S.J., 2003, pp.139-142.
 440

Ceci a l’avantage de permettre un contrôle par l’opinion qui est toujours le soubassement
de la transparence démocratique dans l’Etat de droit que veut la République démocratique du
Congo. En effet, le juge constitutionnel ne doit aucunement être dans l’ombre de la paperasserie
administrative qui lui donnerait faussement l’impression bien malheureuse qu’elle est une sorte
de loge mystique décrétant des oracles plutôt que des jugements humains. Pour éviter cette
impression, la requête elle-même doit être transparente en contenant certaines mentions.

C. Les mentions de la requête introductive d’instance

L’étude des mentions que doit comporter une requête paraît redondante au regard du point
dejà consacré à cette question. Cependant, il est utile de repréciser certaines mentions qui ont un
intérêt procédural évident.

1. L’identification de la partie requérante

La partie requérante devant le juge constitutionnel doit être identifiée de manière on ne

peut plus claire. Une faille à ce niveau aboutit inévitablement à une irrecevabilité. C’est ainsi que
1047
le requérant indiquera son nom avec tous ses éléments constitutifs, son domicile1048 ou sa
résidence,1049 et fournira tous autres éléments susceptibles de l’identifier sans encombre.

2. L’identification de la partie adverse

L’identification de la partie défenderesse est une nécessité. Elle permet de savoir contre
quelle institution est dirigé le recours constitutionnel de sorte que soit signifiée la requête en vue
d’obtenir les conclusions ou le mémoire de cette partie.

Il est dès lors nécessaire de l’identifier à son tour. Comme il s’agira toujours d’une autorité
publique, plus précisément d’une institution qui a pris un acte inconstitutionnel, il suffira
d’indiquer la dénomination officielle de cette autorité, son siège légalement établi et
éventuellement, la personne physique qui est censée avoir posé l’acte attaqué.

Cette manière d’identifier la partie défenderesse a l’avantage de faire éviter au requérant le

risque d’une irrecevabilité pour mauvaise direction. Par ailleurs, le fait de solliciter des choses
1047
Code de la famille, article 56.
1048
Code de la famille, article 161.
1049
Code de la famille, article 169.
 441

sur lesquelles le juge constitutionnel ne possède aucune compétence entrainera, à coup sûr, un
arrêt d’incompétence qui n’empêche guère qu’un autre juge soit ressaisi.

Il en est de même de l’absence de l’objet clair et précis qui pourrait entraîner d’autres
ennuis procéduraux.

3. L’objet de la demande

La requête en inconstitutionnalité comme toute requête devant le juge constitutionnel doit

avoir un objet clair et précis. De la jurisprudence de la Cour suprême de justice, il appert que des
requêtes contenant des objets confus, imprécis ou tout simplement flous ont été rejetées sans que
les juges aient ressenti la nécessité de se justifier outre mesure1050. En effet, l’obscurité du libellé
entraine inéluctablement l’irrecevabilité de la requête.

La demande doit être intelligible c’est-à-dire compréhensible par toute personne de bonne
foi et de formation moyenne. Par ailleurs, le juge doit être mis dans la possibilité de comprendre
ce que demande le requérant et les défenses que le défendeur oppose. Autrement, les demandes
absurdes n’ont de place devant le juge constitutionnel. La clarté de cette demande dépend aussi
des pièces que le requérant doit annexer à sa requête.

4. L’inventaire des pièces formant le dossier

L’inventaire des pièces est une formalité de transparence judiciaire car il permet à chaque
partie au procès constitutionnel de connaître parfaitement les moyens et les pièces sur lesquelles
chacune des parties élève ses prétentions.

Il est utile de former cet inventaire des pièces essentielles, celles qui ont un rapport direct et
pertinent avec les articulations de la requête ou du mémoire contenant les conclusions du
défendeur.

En effet, la décision attaquée ne saurait manquer dans l’inventaire des pièces. Toute autre
pièce pouvant établir la qualité, le domicile et partant identifier la partie devra être produite aux

1050
Le rigorisme parfois excessif de la Cour suprême de justice est connu, lire dans ce sens DIBUNDA
KABUINJI MPUMBUAMBUJI, Répertoire général de la jurisprudence de la Cour Suprême de Justice,
Kinshasa, C.P.D.Z., 1990.
 442

débats pour assurer non seulement leur loyauté mais la transparence judiciaire qui est un
corollaire du principe du contradictoire.

L’inventaire des pièces ainsi formé doit être signé et daté de la main même de la partie qui
le produit et contresigné par le greffier qui le reçoit aux fins de publication et de signification.1051
Cette formalité met effectivement la cause en l’état de recevoir jugement devant le juge
constitutionnel.

§3. La mise en état de la cause

Lorsque les parties ont ainsi mis la cause en l’état de recevoir jugement en échangeant les
pièces sur lesquelles elles entendent élever et soutenir leurs prétentions, les débats oraux doivent
avoir lieu pour l’exposé solennel des prétentions.

A. Les débats judicaires

La question des débats judicaires est d’une importance capitale. Non seulement qu’il s’agit
d’une garantie procédurale accordée au procès, pour sécuriser le juge, les parties et même le
public qui prend part à l’audience. En effet, de la part d’un peuple qui fonctionne sur le mode de
l’oralité, les débats judiciaires prennent une dimension spirituelle essentielle.

La parole créatrice et purificatrice de l’Afrique sort des abysses des nuits de notre histoire
pour retrouver ainsi comme par une sorte d’osmose la vertu purgative que ne possède pas l’écrit.
Le futur législateur organique a sans conteste opté pour un débat oral. C’est le lieu de critiquer
sans ambages une pratique somme toute de banditisme judiciaire qui consiste à rendre des arrêts
sans entendre les parties sur leurs prétentions en prétextant que les écritures suffiraient.1052

Telle pratique doit être découragée car elle laisse au peuple le sentiment d’une œuvre
inachevée et du point de vue juridique viole sans atermoiement l’article 15 du code de procédure
civile et les dispositions de l’article 14 du pacte international relatif aux droits civils et politiques
qui posent les principes d’un procès équitable.1053

1051
Voir article 2 de la procédure devant la Cour suprême de justice.
1052
Nous faisons allusion ici au procès Makila Sumanda, Gouverneur de l’Equateur, qui a donné lieu à un prononcé
sans que les parties n’aient vidé leurs arguments par écrit ni même plaidé devant la Cour suprême de justice.
1053
Lire dans ce sens MATADI NENGA GAMANDA, Le droit à un procès équitable, Louvain-la-neuve, Kinshasa,
Academia-Bruylant, DIN, 2002.
 443

B. Problématique de la représentation des parties par les Avocats devant la Cour

constitutionnelle

Le législateur organique à venir a pris l’option de rendre le ministère de l’avocat facultatif

devant la Cour constitutionnelle. Nous prenons le parti de ceux qui pensent qu’en raison du
caractère très technique que soulève le contentieux constitutionnel il est nécessaire d’épargner les
juges des verbiages nombreux et imprécis des profanes. S’agissant d’un débat technique, les
profanes ont la vertu pécheresse d’obscurcir les notions les plus simples.

Aussi, faut-il les écarter de la manière la plus totale des marches du palais de justice pour
n’y laisser que des initiés. C’est d’ailleurs ce que l’on fait en matière de cassation. En droit
comparé, par exemple au Congo-Brazzaville, la postulation devant la Cour d’appel est
obligatoirement confiée à l’avocat.1054 Cette tendance doit être encouragée et poursuivie car elle
simplifie les questions de droit et permet ainsi des jugements clairs et transparents.

En effet, les avocats sont classés en ordres professionnels pour garantir un certain niveau
de compétence. Si le jeune licencié en droit passe par un stage professionnel préparatoire de plus
ou moins quatre ans pour être admis au tableau de l’ordre devant une Cour d’appel, il est à noter
qu’il lui faut une publication en matière juridique et une ancienneté de dix ans au moins pour
prétendre être admis au barreau près la Cour suprême de justice siégeant comme Cour de
cassation.

A plus forte raison, comment peut-on laisser un prétoire aussi spécialisé totalement ouvert
à des plaideurs novices ou à des avocats chevronnés mais qui ne possèdent que des vagues et
lointains souvenirs du droit public. La nécessité se fait sentir de créer à défaut un barreau des
spécialistes devant la Cour constitutionnelle. Il va d’ailleurs de soi que les conditions de
recrutement des juges comme celles du procureur général mettent la barre assez haut pour que le
barreau qui est le pendant naturel de la justice soit ravalé au niveau de la simple licence en
droit.1055

1054
Nous le tenons de notre propre pratique professionnelle d’avocat international.
1055
Tout le monde déplore la baisse du niveau de cette licence depuis quelques années. Il serait paradoxal de confier
de hautes charges à des personnes peu qualifiées. C’est le meilleur moyen de discréditer l’institution.
 444

A défaut de créer un barreau spécifique, nous pensons qu’il est possible de n’autoriser,
comme le prévoyait du reste le projet de constitution de la Conférence nationale souveraine, que
l’assistance des avocats ayant au moins quinze ans d’ancienneté.1056

Il n’est pas inutile d’exiger que ces avocats chevronnés aient un diplôme d’études
supérieures en droit public, ce qui les rendrait plus attentifs aux questions de cette branche de
droit. En plus, le diplôme d’études supérieures aurait du même coup une autre finalité
professionnelle qu’il n’a pas à ce jour.

En effet, au sortir de la licence, le jeune licencié frais émoulu de l’université semble garder
des souvenirs vagues et lointains du droit constitutionnel qu’il aura vu en première année de
graduat en droit avant de finir ses études totalement imbu des connaissances de droit privé.

Cette formation ne garantira pas une bonne qualité de justice constitutionnelle. Il faut donc
une réforme de l’enseignement universitaire du droit dans le sens d’une synergie avec la
demande sociale que la société présente à l’endroit de l’université congolaise.

Enfin, il est plus qu’utile qu’un cours de contentieux constitutionnel à l’instar de celui de
contentieux administratif soit dispensé soit en deuxième licence en droit tout au moins au niveau
du diplôme d’études supérieures pour former de véritables spécialistes de la question.

La justice spécialisée doit être servie par des avocats et des juges spécialisés. Cette
question mérite une attention particulière de la part du législateur car autrement c’est transposer
les tares que l’on déplore déjà au niveau de la Cour suprême de justice devant la plus haute
juridiction du pays. L’avenir du droit passe par là. C’est dans l’intérêt bien compris des parties à
l’instance et de la justice. Il reste cependant une question à se poser : est-il permis à un tiers
d’intervenir dans le procès constitutionnel comme il s’agit d’amicus curiae dans le droit anglo-
saxon ?1057

§4. L’intervention volontaire des parties à l’instance : la question de désistement

Cette question d’intervention volontaire à l’instance constitutionnelle se pose en théorie.

Comme on le sait, les arrêts de la Cour ne permettent pas de tierce-opposition ni toute autre voie

1056
Lire article 138, alinéa 1er in fine du projet de constitution de la République fédérale du Congo, Kinshasa, Palais
du peuple, novembre 1992, p.84.
1057
Lire à ce sujet le statut de Rome de la Cour pénale internationale qui prévoit notamment l’institution anglo-
saxonne d’amicus curiae.
 445

de recours. Or, il peut arriver qu’une personne ait un intérêt personnel à faire valoir lors du
procès qui se déroule devant la Cour constitutionnelle. Telle personne peut-elle agir par
intervention volontaire ?

Le caractère objectif du contentieux constitutionnel semble s’opposer prima facie à une

telle entreprise car c’est plutôt l’acte qui est attaqué et non la personne du défendeur. Le
contentieux électoral, par contre, devrait même permettre une telle approche pour éviter des
rallongements onéreux de la procédure de contestation électorale.

Il serait en effet bon d’appeler à l’instance de contestation électorale toutes les personnes
ayant pris part à ladite élection dans la circonscription concernée. Il y aurait ainsi économie de
temps et l’avantage d’avoir un seul et même arrêt opposable à tous.1058 En revanche, nous
opinons que concernant les autres types de contentieux constitutionnel, l’intervention volontaire
des personnes ne devrait pas être admise. D’abord, parce que notre système de justice
constitutionnelle par ses modalités d’exercice ne s’adapte guère à de telles interventions
intempestives.

Ensuite, la présence du procureur général, garant de l’ordre public et celle de l’institution

auteur de l’acte attaqué sont de nature à garantir les intérêts généraux de la société. De la sorte, il
n’est pas plausible qu’un tiers excipant d’un intérêt personnel vienne s’en prévaloir pour
empêcher le contrôle de la loi ni son interprétation qui sont censés être neutres car effectués dans
l’intérêt bien compris de la société.1059

Au contraire, la question de désistement se pose en ordre inverse. Pour une raison propre à
une partie, il est possible qu’elle se désiste de sa requête. Quelle doit être l’attitude du juge
constitutionnel ? Ne s’agissant pas d’un intérêt personnel, la Cour constitutionnelle devra
poursuivre l’instance de contrôle, l’initiative du particulier n’ayant qu’un simple rôle de
déclencher le mécanisme constitutionnel de contrôle. Permettre le désistement, c’est à coup sûr
rendre disponible l’action en inconstitutionnalité qui, à notre sens, n’est pas dans le commerce.
Tout autre doit être la solution lorsqu’il s’agit du contentieux électoral ou d’une question qui
entraîne le changement dans le statut personnel d’une partie.1060 En effet, dans cette hypothèse, il

1058
Il est fait allusion ici à l’empiétement des pouvoirs qui a failli survenir à l’occasion d’un contentieux électoral
long et fastidieux. L’Assemblée nationale avait du reste failli rejeter les arrêts intervenus ainsi hors délai.
1059
L’on peut cependant discuter de la notion d’intérêt général dans un Etat en pleine reconstruction.
1060
Ceci procède de la logique juridique qui veut que nul ne soit privé de son statut sans être entendu.
 446

s’agit d’une renonciation à un droit subjectif. Les choses ne sont pas si tranchées en
jurisprudence étrangère1061 ni même chez nous.1062

Il est utile de voir dans les détails les effets des décisions que le juge constitutionnel est
appelé à prendre.

1061
Lire P.JAN, Le procès constitutionnel, Paris, LGDJ, 2001, p. 151 ; C.C. 88-1073-1085 du 3 octobre 1988,
Assemblée nationale, Paris, circonscription 19, Recueil 142.
1062
Le contentieux électoral a connu des cas de tierce –opposition alors que le contentieux de constitutionnalité
proprement dit n’a pas encore jusque là connu de cas de tierce-intervention.
 447

CHAPITRE IV :
LES EFFETS DES DECISIONS DU JUGE CONSTITUTIONNEL

Parmi les modalités pratiques de l’exécution des décisions juridictionnelles, il y a lieu

d’étudier en détail et avec minutie, les effets desdites décisions sur les pouvoirs publics quelles
que soient leur nature et la transformation de l’ordre politique qu’elles impliquent.

En effet, la transformation de l’ordre politique vient du fait que si le juge constitutionnel

par ses décisions les plus courageuses influe certainement sur l’ordonnancement juridique, cette
influence aboutit presqu’inéluctablement à une transformation de l’ordre politique qui est ainsi
« saisi par le droit ».1063

Il s’agit à vrai dire d’une socialisation des pratiques et des conceptions politiques. L’Etat de
droit vu sous cet angle est une question de civilisation finalement. Par ailleurs, le primat de la
constitution garanti par le juge est l’affirmation d’un principe de civilisation qui veut simplement
dire que ce qui est décidé par le plus grand nombre doit être respecté par la minorité fût-elle celle
qui dirige. C’est un renversement des principes millénaires qui postulent la domination de la
minorité sur la majorité. C’est une restitution du pouvoir au peuple.

Il est utile à ce niveau d’analyser en deux moments lés implications théoriques du contrôle
de constitutionnalité lorsqu’il s’exerce avant ou après la promulgation de la loi. Ce démarquage
temporel est une sorte de summa divisio en matière de contrôle de constitutionnalité. Qu’il soit
exercé avant ou après la promulgation de la loi, le contrôle a pour but institutionnel de purifier
l’ordonnancement juridique.

Cette vertu purgatoire présente l’avantage certain de fixer une sorte de ligne rouge aux
gouvernants qui sont ainsi tenus de respecter la constitution telle qu’exprimée par la bouche du
juge constitutionnel. La constitution est de ce point de vue ce que dit le juge constitutionnel. Ceci
transfigure la figure du juge constitutionnel qui devient non pas un simple rouage institutionnel
mais surtout un maillon essentiel de la mécanique de l’Etat de droit. La controverse sur sa
légitimité cesse dès lors qu’elle procède de la fonction que lui confère le constituant lui-même.

1063
Lire L. FAVOREU, La politique saisie par le droit, Alternance, Cohabitations et conseil constitutionnel, Paris,
Economica, 1998.
 448

Dans le détail, essayons de voir quelles sont les implications pratiques des décisions que le
juge constitutionnel peut être amené à prendre.

Section 1 : LE CONTROLE A PRIORI OU LA CENSURE DES ACTES JURIDIQUES

EN CHANTIER

Contrairement au droit français qui n’établit pas le contenu du rapport de conformité

devant s’installer entre la norme constitutionnelle et la norme contrôlée, le droit congolais dresse
ce rapport tant dans la Constitution que dans le projet de la future loi organique relative à la Cour
constitutionnelle.1064

En effet, la Constitution congolaise a établi la pyramide normative en son article 153 de

sorte que les questions qui se sont posées en France à l’occasion du bloc de constitutionnalité ne
se dressent pas devant le juge congolais.1065

Si en France, la notion de Constitution s’est fait enrichir par la jurisprudence du Conseil

constitutionnel, au Congo la notion a un contenu plénier qui implique à la fois la déclaration des
droits et libertés et l’organisation du pouvoir politique dans l’Etat. De la sorte, il demeure
essentiel de voir que le juge constitutionnel agit ici comme l’un des mécanismes constitutionnels
de l’élaboration de la loi. Procédons succinctement à l’étude de chacune des normes
infraconstitutionnelles dont le contrôle s’impose.

§1. Les lois

Il s’agit de se rapporter ici à la définition formelle et organique que nous avons donnée plus
loin. Les lois, en effet, recouvrent plusieurs formes selon aussi le contenu de la matière qu’elles
régissent.

Le caractère obligatoire du contrôle de ces normes à ce niveau implique la pratique d’un

contrôle à double détente : une décision de non-conformité interdit la mise en application de la
disposition censurée.

1064
Voir article 153, alinéa 4 de la Constitution du 18 février 2006.
1065
Cette disposition qui, du point de vue de l’argument a rubrica, relève des juridictions de l’ordre judiciaire doit
être tenue pour générale car l’on ne conçoit guère qu’elle ne s’applique pas aux juridictions administratives ou
même à la Cour constitutionnelle. Sa portée est donc plus étendue, du point de vue téléologique.
 449

C’est ce que le doyen VEDEL exprime en s’interrogeant si le Conseil constitutionnel est un

gardien du droit positif ou le défenseur de la transcendance des droits de l’homme. Commençons
par les lois constitutionnelles.

A. Les lois constitutionnelles

La Constitution étant comprise comme la norme fondamentale à laquelle il ne peut être

porté atteinte impunément, il faut donc considérer qu’il n’est pas logiquement admissible qu’il y
ait des normes supraconstitutionnelles. On chercherait par ailleurs en vain qui serait l’auteur de
pareilles normes. Le rapprochement que l’on est tenté d’établir entre les principes d’organisation
démocratique communs à plusieurs Etats ou la constatation qu’il y a des traditions
constitutionnelles communes à certains Etats sont des observations de grand intérêt sur le plan de
la science politique mais n’ont pas de portée normative.1066

En droit positif congolais cependant l’on peut affirmer que le contrôle de constitutionnalité
reste ouvert lorsqu’une révision constitutionnelle est susceptible de dépasser les limites
matérielles et temporelles imposées par le constituant du 18 février 2006. En effet, les
dispositions des articles 219 et 220 de la Constitution induisent, à n’en point douter, une double
limitation au pouvoir constituant dérivé. Mais comme l’on sait, le pouvoir constituant est
toujours souverain de sorte que le non respect des formes qu’il s’est imposées est aussi l’exercice
de sa souveraineté.

Il faut donc conclure que le juge constitutionnel peut être a priori saisi en
inconstitutionnalité d’une loi constitutionnelle en chantier sans que cette possibilité soit écartée
même lorsque la loi ainsi adoptée aura été promulguée. L’effet de l’arrêt de non-conformité
s’agissant d’une loi constitutionnelle sera sa non-promulgation.

Mais politiquement, il est utile de remarquer que si le contrôle d’une loi constitutionnelle
d’origine parlementaire reste possible, celle d’origine référendaire demeure et politiquement et
juridiquement inattaquable s’agissant, on l’a vu, d’une expression directe de la souveraineté.

1066
J.BOULOUIS et R.-M. CHEVALLIER, Grands arrêts de la CJCE, 5ème édition, Paris, Dalloz, 1991, p.91.
 450

B. Les lois organiques

L’obligation qui est faite aux autorités publiques de saisir le juge constitutionnel avant la
promulgation des lois organiques a pour effet de purifier lesdites lois avant leur insertion dans
l’ordonnancement juridique.

Prenant appui à la Constitution du 18 février 20061067 et à celle de la transition1068, le

président de la République a, le 23 août 2006, saisi la Cour suprême de justice pour solliciter
l’examen de la conformité à la Constitution de la République Démocratique du Congo et à celle
de la transition de la loi organique portant statut des magistrats. Examinant ledit recours, la Cour
a rendu le 08 septembre 2006 l’arrêt R.Const.36/TSR1069 dans laquelle elle a déclaré ladite loi
conforme à la Constitution.

La non promulgation en cas de contrôle juridictionnel ayant abouti à la non-conformité est

la sanction qui frappe ce type de lois ; cependant, si malgré cet arrêt de non-conformité, le Chef
de l’Etat promulgue quand même la susdite loi organique, pour des raisons qui lui seraient
propres, il convient d’observer qu’il commettrait ainsi une violation intentionnelle de la
constitution1070 qui relève désormais du droit constitutionnel pénal que l’on a vu plus haut.

C. Les lois ordinaires

Les lois ordinaires quelle que soit la catégorie à laquelle elles appartiendraient restent
soumises au contrôle préalable de constitutionnalité au vœu du constituant. Lorsque le juge
aboutit sur pied de l’article 160, alinéa 3 de la Constitution à une déclaration de non-conformité,
la sanction demeure la non promulgation. Une seconde lecture au niveau parlementaire peut
également s’ensuivre.

D. Les actes ayant force de loi

Les actes ayant force de loi, étant par définition des actes du pouvoir exécutif intervenus
dans le champ législatif, n’échappent pas au contrôle lorsque le constituant ouvre expressément

1067
Article 222 de la Constitution du 18 février 2006.
1068
Article 121 de la Constitution de la transition du 4 avril 2003.
1069
Nous disposons de la copie de cet arrêt.
1070
Voir article 165, alinéa 1er de la Constitution du 18 février 2006.
 451

ce contrôle. En effet, autrement, il est théoriquement difficile aux autorités habilités à déclencher
le contrôle à priori de savoir qu’un acte ayant force de loi est en chantier auprès du chef de l’Etat.

Par ailleurs, si malgré tout, un tel acte était soumis au contrôle du juge, ce dernier devrait le
censurer car, à notre avis, l’équipollence des actes ayant force de loi avec les lois formelles
commande une telle solution. La solution est différente lorsqu’il s’agit des actes expressément
cités par le constituant.

§2. Les ordonnances présidentielles de l’article 145 de la Constitution

Les termes exprès de la disposition constitutionnelle font de la Cour constitutionnelle un

mécanisme de contrôle inclus dans l’élaboration des ordonnances du chef de l’Etat. La
promulgation desdites ordonnances sans que la Cour constitutionnelle ne les ait préalablement
contrôlées entraîne à la fois l’infraction de haute trahison dans le chef du Président de la
République pour violation intentionnelle de la Constitution mais aussi et surtout la non-validité
de telles ordonnances du point de vue interne.

§3. Les règlements des assemblées

L’exigence de conformité des règlements des assemblées parlementaires relève du souci du

constituant à rationaliser le régime parlementaire. Il convient de noter que les règlements n’ont
pas valeur constitutionnelle en eux-mêmes. Si une disposition réglementaire peut avoir valeur
constitutionnelle, c’est au bénéfice de la disposition constitutionnelle qu’elle reproduit, ou dont
elle assure le prolongement nécessaire comme pour les lois organiques.

Le juge doit être de ce point de vue d’une extrême rigueur car autrement la suprématie de
la Constitution serait un vain mot ou une lettre morte. Ce contrôle s’exerce à la fois sur le
règlement de chaque chambre et même du Congrès.

La non-conformité, on s’en doute, débouche sur la non-mise en œuvre du règlement

censuré par la chambre concernée. La question ainsi traitée présente de différences évidentes
lorsqu’il s’agit des actes de droit international dont l’étude s’impose au paragraphe suivant.
 452

§4. Les traités et accords internationaux

Marcel WETSH’OKONDA KOSO1071a indiqué avec pertinence que « la République

Démocratique du Congo a opté pour le système du monisme juridique avec primauté du droit
international. Les différentes constitutions qui ont eu à régir cet Etat comporte une clause aux
termes de laquelle une fois ratifiés conformément aux conditions d’autorisation parlementaire, de
référendum ou de révision constitutionnelle, selon le cas et publiés au journal officiel, les traités
internationaux font partie intégrante du droit national1072.

Ils occupent dans la hiérarchie des règles juridiques un rang intermédiaire entre la
constitution et les lois nationales. Il en résulte que leurs règles devraient être préférées à toutes
les lois nationales, peu importe que celles-ci soient antérieures ou postérieures sous réserve de
leur caractère self executing1073.

En revanche, la réciprocité n’est pas de mise s’agissant des traités relatifs aux droits de
l’homme1074. Il ne suffit donc pas que les traités internationaux soient ratifiés pour qu’ils puissent
recevoir une application directe. Encore faut-il que les conditions susvisées soient réunies. Il
n’est pas sans intérêt de le noter, les constitutions congolaises sont plutôt muettes sur le rang dans
la hiérarchie des règles juridiques congolaises des coutumes internationales relatives aux droits
de l’homme comme sur les conditions d’application desdites coutumes internationales. Ce qui ne
rend pas facile l’application desdites coutumes internationales.

En tous cas, la République Démocratique du Congo ne s’est jamais prononcée en la matière

et le jour où ils seront confrontés à ce problème, les juges congolais n’auront certainement pas la
tâche facile.

Tel est également le cas en matière d’application des traités internationaux dans la mesure
où pendant longtemps l’on a déploré sinon l’absence du moins l’indigence de la jurisprudence en
la matière et que la première expérience soulève la question des juridictions compétentes pour
procéder à l’examen des conditions d’application directe des traités internationaux relatifs aux
droits de l’homme, question qui n’a pas manqué de susciter une vive controverse.

1071
Nous le citons in extenso avec les références qu’il a exploitées.
1072
Lire notamment les articles 214 à 216 de la Constitution du 18 février 2006, La Constitution de la République
Démocratique du Congo, Kinshasa, Commission électorale indépendante, 2006, p 9
1073
M. WETSH’OKONDA KOSO, op.cit, pp 139-169
1074
P. WASCHSMANN, op.cit, pp 121-123 et 125; Article 60 par. 5 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur
le droit des traités, in S.A, La Commission du droit international et son œuvre, 3ème Edition, New York, Nations
Unies, 1982, p 232
 453

Pour les uns, cette compétence est dévolue au juge du fond tandis que pour les autres, il
s’agit là d’une compétence exclusive du juge constitutionnel »1075. Pour étayer cette thèse, il
importe d’examiner chacune des possibilités institutionnelles qu’emporte la non-conformité du
traité à la constitution.

A. Effet vis-à-vis du pouvoir constituant

Le pouvoir constituant étant souverain, il est de principe que l’arrêt d’une juridiction fût-
elle la Cour constitutionnelle ne s’impose pas à lui. Dès lors que la Cour constitutionnelle est un
pouvoir institué, il est juridiquement impossible qu’il contrôle le constituant.

Cependant, il faut ajouter que le constituant lui-même s’étant lié lorsqu’il s’agit d’un traité
international en posant qu’il ne peut être ratifié ni approuvé lorsqu’un arrêt l’a déclaré au
préalable non conforme, il lui reste la possibilité souveraine de réviser la Constitution s’il entend
ne pas engager sa responsabilité internationale. En effet du point de vue des relations
internationales, le droit interne est considéré comme du pur fait non susceptible d’être invoqué
pour s’exonérer de sa responsabilité internationale. Si telle est la position à l’égard du pouvoir
des pouvoirs dans l’Etat, la situation est différente vis-à-vis du pouvoir exécutif.

B. Conséquence à l’endroit du pouvoir exécutif

La non-conformité prononcée par le juge constitutionnel est un désaveu de la conduite des

relations internationales par le juge constitutionnel qui joue ici le rôle de la troisième chambre.
En effet, le pouvoir exécutif en l’occurrence le chef de l‘Etat qui détient le treaty making power a
dès lors l’obligation de renégocier le traité avant de le ratifier. La conséquence est donc
hautement politique. Si l’attitude à ce niveau est politique, elle n’appelle guère de réponse
divergente lorsqu’il s’agit du pouvoir législatif.

C. Attitude du pouvoir législatif

Le parlement étant l’instance politique par excellence, son fonctionnement n’est pas
indifférent aux fluctuations de la politique lorsqu’un arrêt de non-conformité est prononcé par la

1075
P.KAMBALE KALUME, op.cit (cote 11), pp 161-163 cité par M. WETSH’OKONDA KOSO, «La compétence
des juridictions congolaises en matière d’examen des conditions d’application des traités internationaux relatifs
aux droits de l’homme », Revue du Barreau de Kinshasa/Gombe, n°3/2009, pp.102 et s.
 454

Cour constitutionnelle. Il demeure alors que le législateur qui approuve le traité irrégulier est
obligé par l’arrêt de la Cour constitutionnelle à réviser sa position. Pareille loi d’approbation
reste parfaitement attaquable en inconstitutionnalité même si le traité, lui, ne peut être l’objet
d’un contrôle de constitutionnalité.

Une conséquence politique non négligeable est qu’en réalité, dans le système parlementaire
majoritaire qui est le nôtre, il est difficile de concevoir une attitude revêche à la ratification d’un
traité par le Président de la République qui est le chef de la majorité. L’assemblée aura donc une
propension forte à soutenir le Président de la République dans le duel qui s’engagerait ainsi avec
le juge constitutionnel.

En revanche, la ratification de certains traités internationaux non self executing exige des
lois de mise en application qui restent soumises au régime juridique déjà souligné. Si le traité
dans ce cas est déclaré non conforme, sa loi d’approbation ou celle de mise en œuvre connaissent
une non promulgation par le chef de l’Etat dans les conditions indiquées plus haut.

Dans le modèle de justice constitutionnelle congolaise, le contrôle a priori reste une affaire
des autorités politiques. La raison en est bien simple : la non promulgation et la non publication
de la norme contestée empêchent sa connaissance par le commun des mortels. En outre,
n’existant pas encore juridiquement, telle norme n’est pas susceptible de causer un préjudice aux
particuliers car elle n’est pas encore opposable.

C’est ainsi que le particulier, dans tous les cas, garde la possibilité majeure d’attaquer la loi
après sa promulgation comme une arme fatale qui vient parfaire le système de justice
constitutionnelle qui cesse ainsi d’être fortement autocratique1076 pour devenir démocratique.1077

Section 2 : LE CONTROLE A POSTERIORI OU LA CENSURE DES ACTES

JURIDIQUES ACHEVES

La censure de la norme juridique achevée c’est-à-dire régulièrement insérée dans

l’ordonnancement juridique mais encore infectée par une inconstitutionnalité est l’archétype
même du contrôle de constitutionnalité. C’est en réalité empêcher enfin la matérialisation de

1076
Lire P.G. NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA, Le contrôle de constitutionnalité en République
démocratique du Congo. Etude critique d’un système de justice constitutionnelle dans un Etat à forte tradition
autocratique, Thèse de doctorat en droit public, Université catholique de Louvain, 2008, 603 pp.
1077
Il s’agit d’un vœu et d’une praxis qui doit suivre.
 455

l’expression législative de la majorité politique lorsque l’on soupçonne celle-ci de

déviationnisme à l’endroit des valeurs essentielles proclamées par le constituant. C’est ainsi que
l’on peut observer déjà ici que seul le cas de contrôle positif nous intéresse. C’est le nœud
gordien du contentieux constitutionnel et la trame de l’Etat de droit moderne.

En effet, le cas de contrôle négatif aboutissant à un arrêt de conformité est sans intérêt car il
postule que la norme dès le départ était régulièrement insérée dans l’ordre juridique congolais.
En revanche, tel arrêt joue un rôle de certification ou mieux d’authentification de la norme
juridique qui devient ainsi comme nimbée d’un halo de sainteté qui la rend inattaquable.

§1. Les cas de contrôle positif

Par une disposition constitutionnelle qui a une portée générale, le constituant pose le
principe que « tout acte déclaré non conforme à la Constitution est nul de plein droit ».1078 Ce
principe par son énoncé même s’appliquera à toutes les normes infraconstitutionnelles censurées.

A. Les lois constitutionnelles

Ainsi que nous l’avons relevé, une loi de révision constitutionnelle peut être
inconstitutionnelle si les règles présidant à la révision même quant au temps et à la matière n’ont
pas été observées. Le constituant cependant peut toujours renverser la décision du juge
constitutionnel en adoptant la même loi de façon conforme à la Constitution en ayant au
préalable révisé les dispositions constitutionnelles imposant les limites.

Plus encore, le constituant peut sans réviser ces limitations recourir à la voie du referendum
et empêcher ainsi définitivement le juge constitutionnel d’examiner la conformité de cette loi
référendaire à la Constitution. Au demeurant, il faut noter que l’autorité de la chose jugée au
constitutionnel ne joue pas à l’égard du pouvoir constituant qui garde la latitude de tout faire.

B. Les lois organiques

A l’égard des lois organiques, la nullité posée par le texte constitutionnel joue comme un
couperet et interdit toute invocation ultérieure devant n’importe quel autre juge, la loi étant
censée être inexistante. Les conséquences de la nullité absolue et de plein droit qui sont radicales

1078
Lire article 168, alinéa 2 de la Constitution du 18 février 2006.
 456

ont été dans d’autres systèmes de justice constitutionnelle atténuées soit par la loi soit par le juge
auquel la latitude a été donnée de délimiter les effets de la susdite nullité au regard des droits
subjectifs des particuliers.

C. Les lois ordinaires

Les lois ordinaires n’échappent pas au régime de nullité absolue prévu par le constituant.
Cependant, l’on peut observer que et le constituant et le futur législateur organique n’organisent
cette nullité de plein droit dont les effets sont dévastateurs du point de vue de la théorie des
nullités.

En effet, la nullité agissant toujours ex tunc ou ab origine, il est possible que l’annulation
de la loi ait des effets pervers sur des tiers bénéficiaires de bonne foi. Si la nullité ne pose aucun
problème pour l’avenir, le passé par contre est géniteur des droits subjectifs. Dire que ses droits
n’ont jamais existé, c’est à coup sûr créer un désordre dans l’ordonnancement juridique. En droit
comparé, la question a été résolue par le législateur belge1079.

Nous pensons que la formulation de l’ordonnance-loi portant procédure devant la Cour

suprême de justice peut être mise à profit ici. Il suffit de donner latitude au juge constitutionnel
de préciser l’étendue de la nullité pour en limiter les effets à l’égard des droits acquis en vertu de
la législation antérieure abrogée.1080

D. Les actes ayant force de loi

Le régime juridique des actes ayant force de loi est celui de tout acte législatif. Il est donc
demandé au lecteur de se reporter sur ce qui a été déjà écrit à propos des actes législatifs. La
nullité de plein droit est donc la sanction de pareil acte quand il ne rencontre pas les prévisions
du constituant. La sanction semble poser problème lorsqu’il s’agit des actes d’assemblée.

1079
Lire M.BECKERS, L’autorité et les effets des arrêts de la Cour d’arbitrage, Bruxelles, Story Scientia, 1987,
p.7.
1080
Dans ce sens, voir J. TREMEAU, « La confrontation de la loi à la Constitution par le juge ordinaire. Qu’en
pensez-vous ? », (En collaboration avec E. CARPENTIER), Mélanges en l’honneur de Louis Favoreu, Paris,
Dalloz, 2006 ; F.JACQUELOT, « Les droits de la défense » in E. RUBI-CAVAGNA (sous la direction de), Les
principes fondamentaux dans la jurisprudence des juridictions suprêmes, Université Jean Monnet de Saint-
Étienne, octobre 2004, pp. 130-159.
 457

E. Les actes d’assemblée

Pendant longtemps, l’acte d’assemblée a toujours échappé au contrôle du juge administratif

en vertu de l’article 87, alinéa 3 de la procédure devant la Cour suprême de justice. A notre avis,
cette prévention du juge administratif suprême procédait d’une lecture tronquée de la loi. La
disposition légale citée renvoie à la notion d’acte législatif qui recouvre uniquement les lois et les
actes ayant force de loi.

Les actes d’assemblée étant une catégorie d’actes parlementaires à part, il est juste
effectivement de dire que le juge administratif est incompétent en ce qui est du contrôle des actes
législatifs. La raison en est bien simple : il ne s’agit pas d’actes des autorités administratives.

De plus en plus, la jurisprudence découlant de l’arrêt R.A. 320 du 21 aout 1996 a été
consolidée erronément par le juge constitutionnel qui a considéré aussi et à tort que les motions
de défiance étaient des actes législatifs relevant de sa compétence de contrôle.1081 En effet, les
motions de défiance comme les résolutions sont des actes d’assemblée.

Dans l’état actuel de la législation devant la Cour suprême de justice il n’y a pas de base
légale de compétence pour la Cour transitoire. Par contre, l’article 144, alinéa 1er est la seule base
pour attaquer un acte d’assemblée mais uniquement dans la matière considérée car cette
disposition légale pose que « la Cour connaît aussi, à la requête de l’intéressé, des recours dirigés
contre les actes du Conseil législatif refusant la validation des pouvoirs ou constatant la
démission d’office d’un de ses membres ».1082

La question mérite d’être réglementée car s’il est permis d’examiner la régularité formelle
d’une loi constitutionnelle, nous ne voyons guère de justifications théoriques pour faire échapper
les actes d’assemblée autres que ceux prévus à l’article 144 de la procédure devant la Cour
suprême de justice de la censure juridictionnelle. En effet, deux arrêts ont déjà consacré ce
contrôle en droit congolais.1083

C’est le lieu de dire que l’article 74 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces pose aujourd’hui autrement la

1081
Lire CSJ, arrêts Kapuku Ngoy Trésor, Cibalonza Byatarana Célestin et Makila Sumanda José respectivement
sous R.Const 051 du 31 juillet 2007, R.Const 062 du 26 décembre 2007 et R.Const 078 du 4 mai 2009, inédits.
1082
Lire article 144 de l’ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 portant procédure devant la Cour suprême de
justice. C’est nous qui soulignons.
1083
Lire CSJ, arrêt RCE 001, Mutiri Muyongo contre HCR-Pt, du 4 février 1996 et arrêt RCE 002 Kalegamire contre
HCR-Pt de 1998.
 458

question en disposant que « la Cour administrative d’appel connait en premier ressort des recours
en annulation pour violation de la loi, des édits et des règlements nationaux formés contre les
actes ou décisions des autorités provinciales ou locales et les organismes décentralisés placés
sous la tutelle de ces autorités ».

La lecture de cette disposition légale plus récente donne à voir qu’elle ouvre le recours en
annulation contre tout acte des autorités provinciales sans distinguer les autorités administratives
de toutes autres. C’est ce qui a fait dire à la Cour d’appel de Mbandaka siégeant en matière
administrative qu’elle était parfaitement compétente pour statuer sur la régularité d’un acte
d’assemblée provinciale ayant adopté une motion de défiance dans les conditions qu’elle avait
jugé illégales.1084

C’est peut être l’occasion de régir la question par une disposition légale, par voie mineure
de la loi organique en chantier, claire et digne d’intelligence. De toutes les façons, si les actes
d’assemblée ne sont pas susceptibles de contrôle il faut le dire expressément même si en le disant
le législateur consacre une zone de non droit qui est incompatible avec la notion d’Etat de droit
constitutionnel qui postule le respect par tous des droits et libertés des citoyens. Si cette notion de
l’époque du légicentrisme est acceptée, il faudra accepter les violations des droits subjectifs tant
qu’elles seraient exprimées politiquement et juridiquement sous la forme non législative. C’est
inadmissible.

La question ainsi posée ne concerne pas les actes réglementaires.

F. Les actes réglementaires

Ceux-ci subissent le régime commun de nullité qui les rapproche du recours en annulation
pour excès de pouvoir législatif. En effet, les actes réglementaires que nous avons analysés au
chapitre second de cette seconde partie en détail sont susceptibles de contrôle de
constitutionnalité. Lorsque celui-ci est positif c’est-à-dire lorsqu’il aboutit à la non-conformité, il
reste acquis que l’acte ainsi annulé ne porte plus d’effets en droit. La question des droits acquis
se pose mais il appartient au législateur de régler les effets de la nullité qui frapperait un tiers
bénéficiaire de bonne foi d’un acte réglementaire annulé de plein droit. Lorsque le juge s’est

1084
Lire Cour d’Appel Mbandaka, arrêt José Makila Sumanda contre Assemblée provinciale de l’Equateur, R.A.059
du 24 avril 2009, inédit.
 459

ainsi prononcé, il reste que sa décision doit être exécutée par les destinataires qu’il échet
d’appréhender ici.

§2. L’exécution des décisions du juge constitutionnel

La question de l’exécution des décisions de la Cour constitutionnelle est résolue par

l’article 168, alinéa 1er de la Constitution qui dispose que « les arrêts de la Cour constitutionnelle
ne sont susceptibles d’aucun recours et sont immédiatement exécutoires. Ils sont obligatoires et
s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives et juridictionnelles civiles
et militaires ainsi qu’aux particuliers ».1085

Cette disposition constitutionnelle appelle en écho les dispositions de l’article 62, alinéa 2
de la Constitution française du 4 octobre 1958 qui pose que « les décisions du Conseil
constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à
toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».1086

La similitude est rompue entre les deux dispositions de deux ordres juridiques différents
car le constituant congolais en faisant une longue énumération semble vouloir embrasser toutes
les catégories d’individus revêches à l’exécution des décisions juridictionnelles. Il s’agit de
l’apport de l’expérience congolaise de quarante dernières années.

La disposition congolaise pose en effet deux questions différentes.

En posant qu’il n’y a point de recours contre les arrêts de la Cour constitutionnelle, cette
disposition tire les conséquences d’une déclaration d’inconstitutionnalité. La promulgation étant
l’acte qui atteste que la loi a été régulièrement délibérée et votée et en ordonne l’exécution, ne
peut être considérée comme une annulation. La compétence de promulgation étant cependant une
compétence liée, l’usage du terme « annulation » s’est répandu en jurisprudence.

La déclaration d’inconstitutionnalité peut frapper tout ou partie des dispositions d’une loi.
La première hypothèse se réalise lorsque toutes les dispositions de la loi sont déclarées
inconstitutionnelles, soit quand il y inséparabilité entre les dispositions non-conformes avec
l’ensemble de la loi.

1085
Voir article 168 de la Constitution du 18 février 2006.
1086
Voir article 62 de la constitution française du 4 octobre 1958 telle que révisée à nos jours.
 460

La promulgation est alors interdite et il n’y a le choix qu’entre l’abandon du texte, la

reprise de la procédure législative au stade de l’initiative ou la mise en œuvre de la révision
constitutionnelle, et ce, en cas de contrôle à priori. S’agissant du contrôle à posteriori, le texte qui
a fait l’objet d’un contrôle positif de constitutionnalité, disparait de l’ordonnancement juridique
sans autre forme de procès.1087

Dans l’hypothèse d’une annulation portant sur certaines dispositions seulement de la

Constitution ou sur celles dont le caractère séparable est décrété par le juge constitutionnel, il est
admis que le président de la République peut promulguer la loi soit après amputation des
dispositions déclarées contraires à la Constitution, soit après substitution à celles-ci de nouvelles
dispositions réalisant une mise en conformité avec la Constitution.

Mais l’amputation des dispositions déclarées contraires à la constitution ne peut être que
provisoire en attendant la révision de la Constitution ; ce qui permettra de les réintroduire dans
un nouveau texte de loi. Il est donc utile que les conséquences d’une déclaration
d’inconstitutionnalité partielle soient prévues dans la future loi organique relative à la Cour
constitutionnelle.

Si en droit français, la promulgation de la loi la rend incontestable, chez-nous la loi reste

attaquable pendant six mois de sa publication au Journal Officiel.1088 La conciliation des
impératifs de sécurité juridique et de protection de droits de l’homme a amené cette formule que
nous approuvons.

L’article 168, alinéa 1er de la Constitution définit, en second lieu, l’autorité de la chose
jugée attachées aux décisions de la Cour constitutionnelle. Cette autorité a été définie par la
doctrine comme étant une autorité absolue de chose jugée avec effet erga omnes. 1089

L’autorité de la chose jugée ne joue qu’à l’égard du texte qui a été soumis au juge
constitutionnel. Par rapport à l’autorité de la chose jugée telle que définie par l’article 227 du
code civil livre III qui dispose que « l’autorité de la chose jugée n’a lieu qu’à l’égard de ce qui a
fait l’objet du jugement. Il faut que la chose demandée soit la même; que la demande soit fondée

1087
C’est l’implication logique, sémantique et juridique des mots nullité de plein droit utilisés par le constituant
congolais.
1088
Lire article 49 de la proposition de loi organique relative à l’organisation et au fonctionnement de la Cour
constitutionnelle, inédit, p.14.
1089
L. FAVOREU et Th. RENOUX, « Le contrôle de la constitutionnalité des actes administratifs », Répertoire
Dalloz du contentieux administratif, Paris, Dalloz, 1991.
 461

sur la même cause; que la demande soit entre les mêmes parties, et formée par elles et contre
elles en la même qualité » ; 1090
ne disparaît que l’exigence d’identité des parties, le contentieux
de la constitutionnalité ayant, comme le contentieux de la légalité, un caractère objectif.

S’agissant de la matière d’interprétation de la constitution, il faut opiner que

l’interprétation donnée par le juge constitutionnel fait corps avec la Constitution et les autres
pouvoirs publics d’application violeraient la constitution s’ils ne la respectaient pas.

L’exigence d’identité de cause doit faire admettre que le juge constitutionnel ne puisse être
saisi sur le fondement de l’article 128 de la Constitution, des dispositions législatives dont il avait
eu déjà à connaître sur le fondement de l’article 160 de la Constitution. L’autorité de la chose
jugée n’est pas opposable si le texte appliqué n’a pas été soumis au juge constitutionnel, ou bien
si, l’ayant été, il n’a pas été promulgué à la suite d’une déclaration de non-conformité de la loi. Si
le juge constitutionnel s’est déjà prononcé sur les dispositions qui lui sont soumises, l’autorité de
la chose jugée s’impose avec force de vérité légale, mais ne s’applique qu’aux seules dispositions
sur la constitutionnalité desquelles le juge constitutionnel aura expressément statué.

En droit comparé, l’on observe que l’identité d’objet est parfois remplacée par l’analogie
d’objet : en effet, le conseil constitutionnel a décidé que « si l’autorité de chose jugée ne peut être
en principe utilement invoquée à l’encontre d’une autre loi conçue en termes distincts, il n’en va
pas ainsi lorsque les dispositions de cette loi, bien que rédigées sous une forme différente ont, en
substance, un objet analogue à celui des dispositions législatives déclarées contraires à la
Constitution ».1091

La théorie de l’autorité de la chose jugée n’est pas indifférente en matière de contestation

électorale du fait du caractère subjectif de ce contentieux.

En effet, ici, le juge constitutionnel devra dire la requête irrecevable en tant que les arrêts
de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles d’aucun recours même si la tendance affichée
est de recevoir les recours en rectification d’erreur matérielle et ceux en interprétation d’une
décision de la Cour elle-même.

1090
Lire article 227 du code civil congolais livre III, Codes Larcier, Kinshasa, Bruxelles, Afrique éditions, Larcier,
2001, tome 1, p.161.
1091
C.C., décision n°89-258 DC, 8 juillet 1989, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, p.48. ; JCP 90, II,
21409, note C. FRANCK ; AIJC 1989, chronique de B. GENEVOIS.
 462

L’on peut légitimement discuter de la constitutionnalité de tels recours introduits dans une
loi organique qui, elle-même, doit se conformer à la Constitution pour sa validité.

L’usage d’ « aucun » à côté de recours rend manifestement tout autre recours, quelle que
soit sa légitimité, inconstitutionnel. Et c’est pourtant l’option qu’a levée le futur législateur
organique.1092

Du reste, comment procéder au caractère « immédiatement exécutoire » si les recours en

rectification d’erreur matérielle et en interprétation ont nécessairement pour but de retarder
l’exécution du moins jusqu’au prononcé du nouvel arrêt ? On peut lire : « Tout acte déclaré non-
conformes à la Constitution est abrogé de plein droit »1093 . Toutefois, l’inconstitutionnalité d’une
ou de plusieurs dispositions d’un acte n’entraîne pas nécessairement l’abrogation de tout l’acte.
L’étendue de l’abrogation est déterminée souverainement par la C.S.J.1094.

Dans ces conditions, l’abrogation, qui a des effets erga omnes et ex tunc (pour le présent et
l’avenir), n’appelle pas, en droit congolais, une autre procédure quelconque au sein de l’Etat. La
déclaration du juge constitutionnel suffit. C’est pourquoi le législateur prévoit, dans ce cas, que
l’arrêt de la Cour suprême de justice, à titre transitoire, soit publié directement au Journal
Officiel1095, afin justement d’assurer l’opposabilité à l’égard de tous alors que, notamment, les
arrêts de la haute juridiction sont publiés dans un bulletin des arrêts1096.

Disons enfin que l’abrogation de l’acte ou de l’une ou plusieurs de ses dispositions a lieu
également en cas d’interprétation de la Constitution par le juge constitutionnel. La loi prévoit, en
effet, l’arrêt de déclaration d’inconstitutionnalité. Il suffit que l’acte soit déclaré inconstitutionnel
pour qu’il soit abrogé de plein droit.

L’on peut affirmer que le juge constitutionnel siégeant en matière d’interprétation crée en
effet une norme qui s’insère dans l’ordonnancement juridique de sorte que la loi qui n’est pas
conforme à cette interprétation encourt l’abrogation de plein droit posée. Il ne s’agit pas à
proprement parler d’une abrogation expresse ; il s’agit plutôt d’une abrogation implicite de plein
droit. L’autorité de la chose interprétée par le juge constitutionnel s’attache ainsi à toute loi
postérieure qui ne serait qu’inconstitutionnelle et donc abrogée avant même d’exister.

1092
Lire l’article 97, alinéa 3 de la proposition de la loi organique déjà citée.
1093
Voir l’article 134, alinéa 1er, Ordonnance-loi portant procédure devant la Cour suprême de justice.
1094
Voir l’article 134, alinéa 2 et 3 du même texte.
1095
Voir l’article 135, du même texte.
1096
Voir l’article 28, in fine, du texte cité ci-dessus.
 463

Cette description de l’autorité de la chose jugée attachée par le constituant lui-même aux
décisions de la Cour constitutionnelle permet de voir à présent comment cette exécution se
déroule à l’égard des parties au procès constitutionnel avant d’examiner les mêmes effets à
l’égard des tiers et des pouvoirs publics.

A. A l’égard des parties

A l’égard des parties à l’instance de constitutionnalité, il est plus que patent que l’arrêt a
effectivement autorité immédiate de chose jugée. En effet, dès le prononcé, le ministère public, et
dès la signification de l’arrêt pour ce qui est du requérant, l’arrêt ainsi rendu est exécutoire sans
autre formalité. L’on peut raisonnablement se poser la question de l’apposition de la formule
exécutoire sur les arrêts de la Cour constitutionnelle.

En effet, faute d’une disposition légale interdisant telle apposition sur lesdits arrêts, la
formule exécutoire serait à apposer sur ces décisions même si, il faut le dire, des termes mêmes
de la loi fondamentale il ressort le caractère exécutoire qui a une source dans la Constitution et de
ce fait, pourrait dispenser le greffier de cette formalité. Mais le Chef de l’Etat étant le chef de
l’Administration, il serait bon que l’ordre d’exécuter émane de lui par le biais de la formule
exécutoire apposée par un fonctionnaire de l’Etat régulièrement désigné.

La publication ultérieure au journal officiel de l’arrêt ne change rien à la force exécutoire

de l’arrêt qui détient cette force de la Constitution de sorte que l’apposition de la formule
exécutoire est manifestement sans objet. A l’égard des parties, surtout en matière électorale,
l’autorité de la chose jugée agit de façon péremptoire. En est-il de même des tiers penitus
extranei ?

B. Vis-à-vis des tiers penitus extranei

La notion de tiers peut paraître étrange dans un contentieux objectif. Cependant, comment
ne pas voir qu’un étranger qui débarque en République démocratique du Congo est concerné par
l’article 162 de la Constitution qui ouvre la saisine à toute personne ? Est-ce que le délai de six
mois pour attaquer les actes législatifs publiés qui est consacré dans le droit public congolais
futur s’oppose à lui ? Généralement, cet étranger pourrait légitimement faire état de l’ignorance
des lois du pays sans que l’on lui excipe de manière légitime le « nul n’est censé ignorer la loi »
 464

qui fonctionne lorsque le journal officiel parait régulièrement et dans le pays d’origine de cet
étranger.

Avouons que cette hypothèse est rarissime mais elle peut se produire.

Il faudra donc décider que vis-à-vis des tiers penitus extranei, l’arrêt sera non pas
immédiatement exécutoire mais exécutoire dès la publication au journal officiel. Il s’agit, l’on
s’en doute, d’une exigence de l’Etat de droit de n’appliquer des normes aux particuliers que dans
la mesure où ceux-ci les connaissent. La situation n’est pas la même lorsqu’il s’agit des pouvoirs
publics.

C. A l’endroit des pouvoirs publics

L’expression « pouvoirs publics » que le constituant congolais a utilisée est de plus

globalisante. En effet, le terme recouvre une multitude d’autorités publiques allant du Chef de
l’Etat au chef du quartier d’une commune rurale. C’est dire que le constituant a voulu que toutes
les autorités publiques au Congo soient assujetties aux décisions du juge constitutionnel et
malgré ce terme qui est générique, il a éprouvé lé nécessité de citer les autorités administratives
et juridictionnelles, civiles et militaires. Nous pensons que le constituant a voulu briser à l’avance
les inerties fonctionnelles qui émanent des catégories qu’il cite. Comme on le sait depuis la
seconde guerre mondiale, en démocratie, la majorité peut, s’abuser ou être abusée1097 si elle n’est
pas contrôlée ou encadrée.1098

Il est connu que de tous les pouvoirs dans l’Etat, ce sont le législateur et le gouvernement
qui sont portés à violer la Constitution pour la simple raison que ce sont les instances qui sont au
fait de l’action. En effet, il est presque naturel que ceux qui agissent soient enclins à se donner
des libertés avec les normes suprêmes en ce qui est de l’action quotidienne.

C’est le fondement même du contrôle de constitutionnalité en République démocratique du

Congo qui a connu une longue période d’autocratisme dont Paul Gaspard NGONDANKOY dit
que « l’un des travers de cette conception du Pouvoir (…) réside précisément non seulement dans

1097
B.MATHIEU et M.VERPEAUX (sous la direction de), L’intérêt général, norme constitutionnelle, Paris, Dalloz,
Cahiers constitutionnels de Paris I, 2007, p.2.
1098
Lire E. BOSHAB, “République démocratique du Congo: le spectre de la Constitution virtuelle devant la
Commission constitutionnelle”, in Revue de droit africain, n° 6, 1998, pp. 139-141; E. BOSHAB, « République
démocratique du Congo : Etat unitaire à régionalisation constitutionnelle ou fédéralisme assourdi », même Revue,
n° 7, 1998, pp. 292 et s.
 465

cette considération exagérée de la figure du chef, mais surtout dans la mise au pas de toutes les
structures chargées, à un titre quelconque, du contrôle du Pouvoir ».1099

Une socialisation est donc nécessaire tant à l’égard des autorités publiques que vis-à-vis
des élites de la Nation pour une culture du droit constitutionnel. Le tassement du contentieux
public provient, aux dires de la doctrine congolaise, de cet aspect socio-psychologique. Le peuple
a appris depuis des lustres à craindre le chef au point que les actes juridiques sont perçus comme
un prolongement de la personnalité de ce dernier. Attaquer l’acte du supérieur revient dans cet
environnement à s’attaquer à la personne du chef.1100

Par effet d’accoutumance, le chef lui-même subit de la sorte un feedback amplificateur

négatif qui ne lui permet guère de pousser la population au respect du droit qui commande
paradoxalement une vigilance des actes juridiques posés par les autorités politiques. Dès lors, la
culture du droit passe par une socialisation des élites dans le cadre d’une culture qui encense les
valeurs de l’Etat de droit. La valeur essentielle dans cette conception et son implication théorique
première sont le culte du droit et la transfiguration de la figure du juge qui apparaît ainsi comme
le rouage essentiel de l’Etat.1101

Et dans ce travail de socialisation, les instances gouvernementales ont une tâche

primordiale.

1. Les autorités gouvernementales

Il arrive souvent qu’en raison de la nature complexe des activités du gouvernement, ce

dernier soit en effet porté à violer les droits et libertés garantis par la Constitution au nom de
l’efficacité de son action. Deux approches sont possibles : un encadrement juridictionnel de ce
pouvoir dont cette étude est la trame essentielle ainsi que l’encadrement politique.

1099
P.G.NGONDANKOY NKOY ea LOONGHYA, op.cit, thèse précitée, p.15.
1100
DJELO EMPENGE OSAKO, L’impact de la coutume dans l’exercice du pouvoir en Afrique noire, Louvain-la-
Neuve, Le Bel élan, coll. « Esprit libre », 1990, p. 115. Effectivement, aux termes de l’article 44, alinéa 5, de la
Constitution révisée le 15 août 1974 : « Les Décisions d’Etat (émanant du Bureau Politique) obligeaient, selon le
cas, le Conseil Législatif ou le Conseil Exécutif à préparer les textes législatifs ou à élaborer les règlements
conformes ». Or l’interdiction du port des cravates était, une décision du Bureau politique du M.P.R.-Parti-Etat !
La décision ne fut cependant pas traduite dans un texte législatif de caractère pénal. La condamnation du
Tribunal de la sous-région de Ndjili, à cause du « tollé » qu’il suscita dans les milieux nationaux et
internationaux, fut d’ailleurs, dans la droite logique des sociétés autocratiques, « désavouée » par le Guide de la
Révolution lui-même lors d’un meeting, mettant du coup le juge d’appel en situation d’acquitter tous les
prévenus !
1101
J.CHEVALLIER, L’Etat de droit, 2ème édition, coll. Clefs/Politique, Paris, Montchrestien, 1994.
 466

Dans cette perspective, la réclamation de la démocratie renvoie à la formule développée par

Georges VEDEL et reprise par El Hadj M’BODJ. D’après cette formule, «l’exercice du pouvoir
d’Etat par la majorité est soumis au contrôle de l’opposition et à l’arbitrage du peuple»1102. On
peut dire qu’à la séparation classique des pouvoirs qu’exige tout régime démocratique, se
substitue, une séparation politique entre la majorité et l’opposition sous l’arbitrage cumulé du
peuple (par la voie des élections) et du juge chargé de veiller à la régularité des lois.

La réflexion permet de soutenir que la consolidation de la démocratie passe par le

renforcement de la capacité d’action des acteurs politiques. Elle conduit à la définition d’un cadre
juridique et politique qui détermine les droits et devoirs de la majorité et de l’opposition ainsi que
leurs rapports respectifs.

La recherche d’un statut de l’opposition est devenue une préoccupation partagée par les
acteurs et partenaires au développement de l’Afrique. Au cours de la conférence sur « le bilan de
la démocratisation en Afrique », organisée à Libreville par l’Assemblée Internationale des
Parlementaires de Langue Française, un plaidoyer a été fait en faveur de la généralisation d’un
statut de l’opposition en Afrique1103. La réclamation a fini par dépasser le cadre du discours
politique pour s’intégrer dans le domaine des réformes institutionnelles. L’adoption d’un statut
particulier pour l’opposition dont les droits et devoirs se distillent dans ceux des partis et
regroupements politiques légalement constitués1104 devient délicate.

En République Démocratique du Congo, la reconnaissance des droits et devoirs de

l’opposition politique ne semblent pas avoir préoccupé le constituant. La question n’a pas été
abordée avant l’élaboration de la Constitution du 18 février 2006. Il n’a pas existé de corps de
règles spécifiques garantissant les droits et les obligations de l’opposition.

Cette situation a fait dire à Jacques DJOLI ESENG’EKELI que la problématique de

l’opposition au Congo se pose en termes de transfert du droit et de la démocratie1105. Le transfert
du droit dépasse, «celui du texte juridique pour atteindre le transfert des représentations associées

1102
EL HADJ M’BODJ, Les garanties éventuelles du Statut de l’opposition, ….op.cit, p. 41.
1103
Idem, p.30.
1104
Eodem loco.
1105
J. DJOLI ESENG’EKELI, Problématique de l’opposition,…op.cit, p. 101.
 467

et donc de la démocratie. Or, ces représentations ne s’exportent pas. Pour tout dire, le droit n’est
pas seulement les textes mais surtout ce qu’en font les acteurs»1106.

Pour matérialiser ce transfert, le constituant a décidé de consacrer le caractère sacré des

droits et activités de l’opposition politique ainsi que sa lutte pour la conquête démocratique du
pouvoir1107.

La loi n°07/008 du 04 décembre 2007 portant statut de l’opposition politique1108constitue

de ce fait « l’aboutissement d’un consensus politique émergeant de plusieurs luttes pour la
conquête des droits autour des valeurs et principes républicains qui doivent désormais
caractériser le système politique congolais. Il s’agit notamment du pluralisme politique, de
l’alternance démocratique au pouvoir et la reconnaissance de la différence»1109.

Gage de stabilité politique, l’opposition politique a le droit de critiquer ouvertement

l’action du gouvernement et de contribuer à l’amélioration de la conduite des affaires de
l’Etat1110. Elle a particulièrement droit d’être informée de l’action de l’Exécutif. L’opposition a
également le droit de critiquer ladite action et, le cas échéant, formuler des contre propositions,
sous réserve du respect de la loi, de l’ordre public et des bonnes mœurs.

Il est reconnu à l’opposition le droit de présider alternativement avec les députés et

sénateurs de la majorité, les travaux des commissions de contrôle ou d’enquête de l’action de
l’Exécutif ou d’en être rapporteur. L’opposition peut faire inscrire des points à l’ordre du jour des
Assemblées délibérantes1111. Le droit à l’information reconnu à l’opposition politique est garanti
sur toutes les questions importantes de la vie de la Nation1112. Les représentants de l’opposition à
différents niveaux ont droit d’être reçus par les autorités ou leurs représentants, soit à leur
demande, soit à l’initiative de ces autorités1113.

Au-delà de ces affirmations théoriques, il reste le pouvoir réel de la sanction du non respect
par les autorités gouvernementales des prescrits constitutionnels. La seule garantie est donc

1106
Idem, p.102.
1107
Article 8.
1108
Journal Officiel de la République Démocratique du Congo, numéro spécial du 10 décembre 2007, pp. 1- 10.
1109
Exposé des motifs, p. 2.
1110
Journal Officiel de la République Démocratique du Congo, numéro spécial du 10 décembre 2007, pp. 2 et 4.
1111
Article 8 de la loi du 4 décembre 2007.
1112
Article 9 de la loi du 4 décembre 2007.
1113
Article 10 de la loi du 4 décembre 2007.
 468

culturelle car la culture du droit opère le transfert dont parle Jacques DJOLI et constitue ainsi un
rempart contre les violations massives de la loi constitutionnelle.

Les mécanismes du recours constitutionnel comme ceux de recours en annulation pour

excès de pouvoir devant le juge administratif ne peuvent atteindre leur objectif que lorsqu’ils
sont intégrés dans l’habitus du peuple congolais. Autrement, ils seront de l’ordre du décorum
institutionnel.

Et pourtant, il n’est pas inutile de constater ici que la violation intentionnelle de la

Constitution est une infraction constitutionnelle susceptible d’entrainer la déchéance du
gouvernement même si le mécanisme procédural de la mise en accusation des autorités
gouvernementales procède d’une volonté – n’en déplaise à certains- de ne pas poursuivre.

L’hypothèse risque de ne pas être réalisable tant la composition de la majorité

parlementaire fera que ces autorités ne soient guère dérangées par le Procureur général près la
Cour constitutionnelle. Par ailleurs, la bonne moralité dont doit jouir l’élite politique reste
finalement le seul rempart contre les abus de pouvoir qui peuvent se rencontrer aussi au sein du
pouvoir législatif.

2. Le parlement

Cette instance est, depuis le mouvement constitutionnaliste européen, la clef de voûte du

système politique. Le transfert du pouvoir d’Etat du monarque vers une assemblée élue a été
l’innovation de ce courant d’idées de la fin du 18ème siècle, cependant les affres de deux dernières
grandes guerres en Europe ont indiqué que les majorités peuvent opprimer.

La théorie rousseauiste de la représentation a marqué ses limites à l’épreuve de la réalité de

la société. En effet, les expressions législatives de la majorité politique peuvent aller à l’encontre
des valeurs sociales qui sont véhiculées dans la Constitution. En outre, c’est le lieu de dire que le
contrôle de constitutionnalité doit se concevoir comme un social control car la Constitution,
comme le contrôle qui assure sa protection, est avant tout un des éléments de la culture d’un
peuple.

Il n’est pas possible en réalité que la Constitution soit protégée si d’une part, elle ne
contient pas des valeurs essentielles d’un peuple et d’autre part, elle n’est pas perçue comme un
 469

fait culturel. Le mimétisme qui a caractérisé le constitutionnalisme africain et congolais est la

preuve de l’inefficacité des mécanismes.1114

Le plaidoyer sera à ce niveau d’ordre sociologique : non seulement que le peuple doit être
réellement représenté au sein du parlement mais surtout ses aspirations doivent être prises en
charge par le texte fondamental. La logique poussée au bout conduit inexorablement à la
reconnaissance des tribus comme des sujets de droit capables de s’exprimer et d’être entendues.
A défaut d’un mécanisme d’expression officiellement installé, elles se comporteront
clandestinement mais dans le sens des intérêts qui ne sont pas toujours ceux de l’Etat.1115

Voilà pourquoi nous revenons à l’idée centrale que chaque peuple a non seulement sa
Constitution, mais aussi un corpus des valeurs supérieures auxquelles il croit et qui sont
consignées dans la constitution et pour lesquelles un contrôle juridictionnel doit être organisé.
Les suites de l’hitlérisme ont produit la valeur « liberté » au sein de l’Europe de sorte qu’aucune
constitution européenne ne peut être tenue pour telle si elle ne renferme pas cette valeur. Dès
lors, le contrôle constitutionnel qui en est fait est orienté vers cette valeur suprême de
l’Occident.1116

Ce background idéologique est essentiel pour comprendre l’utilité opératoire du contrôle

juridictionnel des gouvernants surtout ceux qui possèdent le pouvoir exécutif dans l’Etat. Il faut
cependant dire que les craintes du peuple vis-à-vis des juridictions sont minces par rapport à
celles exprimées à l’endroit d’autres pouvoirs dans l’Etat.

Toutefois, les violations du droit par les juges touchent, l’on s’en doute, plus directement
les citoyens que les violations, disons, abstraites de la Constitution par les autres pouvoirs
publics.

3. Les juridictions

Lorsqu’un arrêt est rendu sur la non-conformité d’une loi, il s’impose à toutes les
juridictions de la République de sorte qu’il n’est pas pensable le conflit que l’on a observé

1114
Voy KAYEMBA NTAMBA MBILANJI, « Modernité sous l’identité culturelle d’emprunt en Afrique noire
postcoloniale », Annales de la Faculté de Droit, Vol.IV-VII, Kinshasa, PUZ, 1984, pp.63-76.
1115
Dans ce sens, et avec une belle démonstration, lire E.BOSHAB, Pouvoir et droit coutumiers à l’épreuve du
temps, Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant, 2007 ; J.DJOLI ESENG’EKELI, Le constitutionnalisme africain.
Entre la gestion des héritages et l’invention du futur, Paris, éditions Connaissances et Savoirs, 2006.
1116
Lire la convention européenne de sauvegarde de droits de l’homme et des peuples de 6 janvier 1950.
 470

ailleurs entre le Conseil d’Etat et la Cour de cassation. L’autorité des décisions de la Cour
constitutionnelle est donc supérieure à celle attachée aux arrêts du Conseil d’Etat et de la Cour de
cassation. Cette autorité est donc spéciale dans la mesure où elle s’impose même sur les
juridictions suprêmes de deux ordres de juridiction prévus par la constitution.

Le droit congolais ne dispose nullement d’une possibilité offerte aux juridictions de

contester les décisions même illégales de la Cour constitutionnelle. Une telle autorité ne peut être
renversée que par la volonté constituante qui change ainsi le cours jurisprudentiel et lui imprime
les atténuations nécessaires pour assurer le contrôle du contrôleur.

La question du contrôle du contrôleur est loin d’être une hypothèse d’école. Aussi est-il
bon que le juge constitutionnel soit à la fois attaché au texte et à la prudence pour assurer
efficacement son rôle de régulateur de la vie politique. Ce rôle aussi pose le problème en fin des
comptes de la nature de la Cour constitutionnelle dans le paysage institutionnel et politique d’un
pays.

En effet, la Cour est certainement un pouvoir constitué d’une nature particulière dans la
mesure où il faut les décisions de l’autorité souveraine pour renverser l’autorité de ses dires pour
droit. Une telle place avoisine- on l’a certes vu plus loin- celle du pouvoir constituant.

Par ailleurs, il n’est aucun doute dans la théorie que les normes jurisprudentielles
d’annulation d’une loi ont au moins la même nature que celles qu’elles annulent. C’est le
principe de l’équivalence des normes qui s’induit de la théorie de la pyramide normative
kelsenienne.1117

Pour conclure, il est bon de noter que les juridictions par le biais du recours constitutionnel
sont placées sous l’autorité de la Cour constitutionnelle dont les arrêts s’imposent à elles quel que
soit leur degré dans la pyramide juridictionnelle. Par accoutumance, disons aussi qu’il est plutôt
rare de voir la rébellion s’installer entre une haute Cour et les juridictions inférieures. La raison
se trouve dans l’esprit somme toute caporaliste qui caractérise la magistrature de notre pays.

Il s’agit d’étudier, selon une approche de droit comparé, comment s’opère la réception de la
jurisprudence du juge constitutionnel dans les jurisprudences des juges ordinaires. L’étude de la
réception de la jurisprudence constitutionnelle par les juridictions ordinaires met, en effet, en

1117
Lire G.W.F. HEGEL, Leçons sur la philosophie de l’histoire, Paris, Librairie philosophique J.Vrin, 1987.
 471

lumière la coexistence inter-systémique du juge constitutionnel et des juridictions de droit

commun en matière de protection des droits fondamentaux.

Si, jusqu’à l’avènement du juge constitutionnel, le juge ordinaire a été le juge naturel des
droits fondamentaux, aujourd’hui, au sein d’un même ordre juridique, diverses juridictions
suprêmes se partagent ce contentieux avec, pour point commun, la même difficulté à établir une
répartition claire des compétences.

Dans ce contexte de fractionnement, il est important que le juge constitutionnel unifie ce

contentieux. Toutefois, tant que les juridictions, avec lesquelles il doit collaborer, restent des
juridictions souveraines, force est de constater qu’aucun mécanisme ne peut réellement les
contraindre à s’aligner sur la jurisprudence constitutionnelle.

Aussi bien et pour cela, faudra-t-il rechercher si le dialogue des juges, nécessairement né de
cette pluralité de pôles dialogiques, a pour conséquence, d’une part, d’unifier ou, au contraire, de
disperser le contentieux des droits fondamentaux et, d’autre part, de renforcer ou d’amoindrir la
protection de ces droits.

La question mérite, en effet, d’être posée, car, à la vérité, si cette multiplication des juges
susceptibles d’intervenir en la matière a été créée avec la volonté sincère de renforcer la
protection des droits fondamentaux des citoyens, il se peut fort bien qu’elle produise le résultat
inverse, conduisant, à terme, à affaiblir ce contrôle juridictionnel.

Bien plus, à partir de l’analyse des expériences française, belge et allemande que nous
avons privilégiée, il sera possible de s’interroger, plus généralement, sur ce que doit être la
fonction même d’une juridiction constitutionnelle.

Que conclure ?
 472

CONCLUSION DE LA SECONDE PARTIE

L’abord de questions de fondements théoriques du contrôle juridictionnel des lois et

d’autres normes infralégislatives à l’aune de la Constitution nous a donné un prétexte pour voir
dans la réalité les mécanismes concrets de l’exercice de la justice constitutionnelle en République
démocratique du Congo.

Il est apparu que les origines de la justice constitutionnelle se situent historiquement sur le
plan du droit positif écrit dans la Loi fondamentale relative aux structures du Congo du 19 mai
1960. L’on n’a pas discuté en effet de la présence des éléments caractéristiques de cette notion
dans nos sociétés traditionnelles précoloniales non pas que cela ne fût pas intéressant mais plutôt
que cela ouvrait largement les perspectives de l’étude dont le temps nous manquerait
probablement.

Par ailleurs, nous avons indiqué que la notion de justice constitutionnelle a évolué à travers
tous les textes constitutionnels qui ont régi le pays en jouant selon le type de régime politique en
place soit un rôle décoratif soit enfin un rôle institutionnel de régulation de la vie politique.

L’étude des compétences du juge constitutionnel a été abondamment déterminante car de

notre point de vue la question ainsi posée est celle de savoir ce que peut le juge de la
Constitution. Il ne s’est pas agi de les énumérer, -ce qui aurait été simple et pédagogique - il s’est
plutôt agi de les analyser du point de vue critique et sous les lumières de la praxis
jurisprudentielle de dernières années.1118

Cette analyse à la fois exégétique et jurisprudentielle constitue le soubassement de la

technique du droit du contentieux constitutionnel congolais. La compétence indique également la
procédure à suivre devant le juge constitutionnel dont les arrêts ne souffrent en principe d’aucun
recours.

Nous avons évidemment analysé les outils conceptuels du travail du juge lorsqu’il
interprète la Constitution. Dans ce rôle de constituant sui generis, la Cour constitutionnelle
demeure « la bouche de la Constitution » de sorte que les craintes maintes fois exprimées par la
doctrine sur le gouvernement des juges s’avèrent fondées. 1119
Qui contrôlera le contrôleur ?,

1118
Une étude de droit du contentieux constitutionnel est essentiellement exégétique et jurisprudentielle. Il ne peut
en être autrement sauf à faire de la littérature juridique.
1119
L. HAMON, Les juges de la Loi. Naissance et rôle d’un contre-pouvoir, Paris, Fayard, 1987.
 473

s’inquiète inexorablement le professeur BIBOMBE MUAMBA à chaque fois que cette question
se pose.1120

Mais les contraintes les plus diverses mais toutes fondées sur une appréhension des misères
que le juge ainsi investi d’énormes pouvoirs pourrait infliger au politique sont là pour maintenir
la justice constitutionnelle au milieu du village.1121 Tout le problème est de savoir si le village
lui-même est bâti au bon endroit.

C’est dire que la querelle a encore de beaux jours devant elle même si une vision plus
mondialiste tente d’imposer le juge constitutionnel comme une bonne enseigne sur une bonne
bouteille de vin, en tous cas comme élément de qualification d’un Etat moderne.

La fréquentabilité de l’Etat est d’ailleurs à mettre sur le dos de cet habit institutionnel
meilleur entre tous. Cependant, au-delà du décoratif, il y a l’institutionnel qui commande une
cohérence et une rationalité que ne saurait négliger celui qui est dans le commerce international
des idées.1122 Il est donc vain de tenter d’édulcorer les concepts les plus en vogue au seul profit
de leur apparat. Telles sont les perspectives principales auxquelles a abouti cette partie de
l’étude.

1120
Notamment à l’occasion des soutenances des thèses et des mémoires en droit public à l’université de Kinshasa.
1121
Lire M. FROMONT, op.cit, p.45.
1122
Le monde actuel se caractérise par le fait entre autres que les idées circulent par internet à une vitesse qui ne
permet à plus personne d’ignorer leur existence ni de cacher les choses les plus ignobles sous sa tente à l’abri des
yeux désormais universels du web.
 474

CONCLUSION GENERALE

L’étude des fondements théoriques et des modalités pratiques de l’exercice de la justice

vient à la suite de la question théorique du constitutionnalisme. En effet, de manière pragmatique,
il s’est agi tout au long de ce travail de voir ce qui est fondamentalement congolais dans le
contentieux tel qu’il est organisé par le droit positif. Mais au-delà nous ne nous sommes pas
empêché de nous interroger sur la pertinence épistémologique du choix du cadre conceptuel
opéré par le constituant congolais.

Enfin, le contentieux constitutionnel traduit, comme a pu le déceler Jean-Louis ESAMBO

KANGASHE, une sorte de « respiration démocratique » dont la garantie réside dans l’exercice
effectif par le juge du contrôle de la constitutionnalité des actes législatifs ou réglementaires mais
également de tout autre acte contraire à la Constitution.

Instituée par la Constitution, la Cour constitutionnelle assure la limitation du pouvoir

politique, la sauvegarde de la suprématie constitutionnelle et la protection des droits et libertés
fondamentaux. Sa saisine a été ouverte à toute personne pour qu’elle ne fonctionne plus dans une
léthargie déconcertante.

Dans la pratique, on relève que cette juridiction est encore hésitante pour sanctionner la
violation de la Constitution par les pouvoirs publics. D’où l’impérieuse nécessité d’appeler cette
juridiction à assumer courageusement et de manière objective ses responsabilités.

La question du constitutionnalisme est capitale pour être laissée aux seuls juristes
« constitutionalistes », aux membres de la Cour constitutionnelle ou aux acteurs politiques. Il
importe de la décloisonner et de procéder à une sorte de remise à niveau de son contenu. La
démarche commande une socialisation des gouvernants et des gouvernés aux principes du
constitutionnalisme. Elle consiste à créer une sorte de synergie entre les pouvoirs publics, la Cour
constitutionnelle, les milieux universitaires et associatifs aux fins de vulgariser et de promouvoir
le constitutionnalisme.1123

On observe aujourd’hui que la politique est saisie par le droit, et il en résulte une
« juridicisation » de la vie politique. Aussi certaines Constitutions font-elles des juridictions

1123
J.-L. ESAMBO KANGASHE, La constitution congolaise du 18 février 2006 à l’épreuve du constitutionnalisme,
op.cit, pp.210-311.
 475

constitutionnelles les organes régulateurs du fonctionnement des institutions et de l’activité des

pouvoirs publics. Les juridictions constitutionnelles se trouvent ainsi investies d’un rôle de
pacification et d’encadrement de la vie politique qui est, par nature, tumultueuse.

Mais sont-elles en mesure d’assurer pleinement ces missions ? Les acteurs politiques sont-
ils toujours disposés à se soumettre au droit ? N’y-a-t-il pas là source de crise ?

En droit, la crise s’analyse comme une situation de trouble ou de conflit qui, soit affecte le
fonctionnement des pouvoirs publics, et il en va ainsi d’un conflit d’attribution entre les pouvoirs
législatif et exécutif, de la paralysie ou de la démission du gouvernement, soit nécessite, en
raison de sa gravité, des mesures d’exception comme c’est le cas de l’état de siège, de l’état de
guerre, de l’état d’urgence, de l’état de nécessité…1124

En politique, la crise révèle la situation dans laquelle l’ordre social et la légitimité des
gouvernants sont remis en cause par une fraction de la classe politique ou du corps social. Elle
conduit généralement à un conflit ou à un blocage des institutions. Elle peut également résulter
d’une perception divergente des règles du jeu politique ou de leur défaillance.

En fait, le mot « crise » est perçu comme un terme de médecine et désigne, d’après le
dictionnaire Littré, un « changement qui survient dans le cours d’une maladie et s’annonce par
quelques phénomènes particuliers… »1125

Le mot est présent aussi bien dans le langage commun que dans le langage scientifique. Il
n’est donc pas de domaine qui, aujourd’hui, ne soit hanté par l’idée de crise.

Quel que soit son milieu d’utilisation, ou son objet d’application, le terme, dont
l’étymologie grecque (krisis) signifie choix, lutte, décision, désigne toute situation de désordre,
de perturbation, de dérangement, de dysfonctionnement s’introduisant dans un système. Le mot
crise invite donc à l’identification rapide de l’élément perturbateur à fin d’une décision plus ou
moins rapide à prendre sur la solution à appliquer.

Les juridictions constitutionnelles ont pour mission de prendre des décisions pour prévenir
ou résoudre les crises relevant de leurs domaines de compétence. Mais quelles sont les crises

1124
Dans ce sens, E. BOSHAB, « La misère de la justice et justice de la misère en République démocratique du
Congo » in Revue de la Recherche Juridique, n° XXIII-74, 23ème année, 74ème numéro, P.U.A.M., 1998-3, pp.
1163-1184.
1125
Dictionnaire Littré 2009.
 476

relevant de leurs domaines de compétence ? Les crises qui procèdent des actes contraires à la
Constitution ? Celles impliquant des violations des droits de l’Homme ? Ou encore celles
perturbant le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ou celles portant atteinte à l’existence
ou à l’intégrité des pouvoirs constitués ou de l’ordre constitutionnel ? Ou, enfin, celles perturbant
le déroulement normal ou faussant les résultats des élections ? L’une et/ou l’autre, sinon toutes,
en fonction des prescriptions de la Constitution concernée.

La question la plus délicate est soulevée par la démocratie elle-même. Démocratie implique
nécessairement la reconnaissance et la garantie de toutes les libertés: liberté de pensée, de parole,
d’organisation, de manifestation, droit de grève et de protestation, etc.…

A partir de quand peut-on dire que l’usage de telle ou telle liberté a donné naissance à une
crise? Il y a nécessairement une question, d’une part, d’intensité et, d’autre part, d’objectif dans
l’appréciation d’une manifestation de liberté. Le critère d’appréciation paraît être constitué par
l’Etat de Droit: chaque liberté est déterminée dans sa forme et dans ses objectifs par l’Etat de
Droit et le détournement d’une liberté peut être constitutif de crise.1126

Or, la démocratie est le régime politique de gestion des contradictions politiques et

sûrement même de mini-crises quotidiennes. Et c’est là la raison d’être des juridictions
constitutionnelles et de la juridicisation de la vie politique : ramener, le cas échéant, chaque
institution constitutionnelle, chaque acteur de la vie politique et chaque citoyen dans la voie
prévue par la Constitution.

Dans un Etat de Droit, la loi prévoit les voies et moyens de droit pour contester et même
réduire à néant la décision d’une autorité politique voire destituer ladite autorité. Il y a
nécessairement crise, lorsqu’il est recouru, par l’usage d’une liberté ou d’une prérogative légale
quelconque, à une voie non prévue pour la finalité vers laquelle on l’utilise.

Ainsi, l’on peut distinguer les crises ordinaires (bénignes ou normales) inhérentes à une
démocratie et les crises graves, celles qui remettent en cause le système. Mais le passage de l’une
à l’autre peut se produire.

1126
Lire V. CONSTANTINESCO et S. PIERRE-CAPS, Droit constitutionnel, Coll. Thémis Droit public, Paris,
PUF, 2004, pp. 45-47.
 477

Quelle que soit la compétence dévolue par la Constitution à une juridiction

constitutionnelle, une crise n’ayant manifestement aucun rapport avec les institutions ne peut-elle
pas en fin de compte entraîner des effets relevant de la compétence du juge constitutionnel?

Par exemple une crise climatique qui entraîne une crise alimentaire, laquelle provoque une
crise sociale qui à son tour génère une crise politique et institutionnelle. Le juge constitutionnel
peut-il se retrouver ainsi interpellé par une situation au départ éloignée de la Constitution ?

De même qu’aujourd’hui, la réflexion et l’action progressent sur l’alerte précoce et la

prévention des conflits, de même la question se pose au sujet de la prévention des crises par les
juridictions constitutionnelles. Celles-ci en ont-elles les moyens ? A quelles conditions ? Toutes
ces questions constituent autant des manettes pour soulever la question fondamentale qui est celle
du fondement de la justice constitutionnelle en République démocratique du Congo. De manière
triviale, à quoi sert-elle ?

Nous avons tenté tout au long de ce travail d’indiquer les fondements théoriques ainsi que
les modalités pratiques de l’exercice de la fonction juridictionnelle constitutionnelle en
République démocratique du Congo. La simple description des mécanismes nous fonde à dire
que la justice constitutionnelle congolaise est un décalque des justices constitutionnelles
européennes.1127

De ce point de vue, elle est, du moins sur papier, en avance théorique sur plusieurs modèles
du système européen mais au regard des valeurs et principes que la Constitution doit charrier, il
est utile qu’une dose importante de la coutume saisie ici comme la praxis millénaire des nos
ancêtres soit intégrée dans le jugement des conflits politiques soumis à la Cour constitutionnelle.
La panoplie des modèles vus plus haut montre, si besoin en était encore, que chaque peuple a su
inventer sa justice constitutionnelle.1128

Au contraire, l’on doit éviter le reproche que fait ZIEGLER lorsqu’il écrit que la plupart
des classes dirigeantes de l’Afrique contemporaine, mises en place, formées et téléguidées par
l’ancien colonisateur, s’efforcent de suivre à la lettre les recommandations de Jaurès : leurs
modes de pensée, leurs coutumes vestimentaires, alimentaires, sexuelles, leurs habitudes de
consommation, d’habitation, leur langage politique, tout dénote une furieuse volonté d’imitation,

1127
Il suffit de consulter les Constitutions des pays choisis dans cette étude et de les lire sous la lumière du droit
congolais pour faire apparaître le mimétisme effarent dont il est question plus loin.
1128
Dans ce sens, B. BADIE, L’Etat importé. L’occidentalisation de l’ordre politique, Paris, Fayard, 1992.
 478

de reproduction des valeurs de la métropole. Les significations et valeurs autochtones, les

conduites qu’elles génèrent sont mutilées, perverties, discréditées. La culture traditionnelle est
niée, noyée dans la culture imitative, son oubli organisé1129.

Il n y a pas meilleure expression pour parler du mimétisme institutionnel dont le coût peut
aller jusqu’au suicide culturel (ex : Haïti).

Cette conclusion tient au fait que « dans la plupart des Etats et sociétés francophones de
l’Afrique noire, le pacte colonial, persiste au-delà de l’accession à l’indépendance formelle. Ce
pacte est d’ordre économique, politique et surtout : culturel1130. Que faire pour briser ce pacte
d’extraversion ?

La réponse semble nous venir de ZIEGLER lorsqu’il propose qu’il faille une intelligence
créatrice, un courage rare pour puiser dans l’expérience de son peuple les valeurs, les convictions
nécessaires à la construction d’une nouvelle culture1131.

La nôtre ne vient pas d’en haut, elle est plutôt constituée des compromis multiples que les
gens se font sous l’arbre à palabres. Ainsi, la justice rendue à l’occidentale avec un vainqueur et
un vaincu débouche en Afrique noire au minimum sur une contestation sourdine ou ouverte que
le juge ne sait plus trancher et au maximum, sur un projet de renversement du pouvoir incarné
par le juge.1132

En Afrique noire, en revanche, l’arbre à palabres étant l’arbre de tous, il n’est arrivé à
personne l’idée saugrenue de le déraciner ni de contester les décisions issues finalement de la
volonté de tous.1133 La question reste posée comme paradigme d’action et d’efficacité d’une Cour
constitutionnelle congolaise réellement démocratique.1134

1129
J. ZIEGLER, La victoire des vaincus, Paris, Seuil, 1988, p.85.
1130
J. ZIEGLER, op. cit., p. 89
1131
IDEM, op. cit, p. 97
1132
Voir M. KAMTO, Pouvoir et droit en Afrique noire. Essai sur les fondements du constitutionnalisme dans les
Etats d’Afrique noire francophone, Paris, L.G.D.J., 1987.
1133
Lire J. DJOLI ESENG’EKELI, Le constitutionnalisme africain. Entre la gestion des héritages et l’invention du
futur, Paris, éditions Connaissances et Savoirs, 2006.
1134
P.BON, « Observations générales sur la préparation de la décision du juge constitutionnel », Séminaire
international sur les modes de décision du juge constitutionnel, Bruxelles, 6 et 7 décembre 2001, Revue belge de
droit constitutionnel, 2004, pp. 307-316.
 479

En effet, il faut avoir à l’esprit que le phénomène constitutionnel ainsi que l’observe Jean-
Louis SEURIN1135 ne pouvait être isolé du contexte qui l’engendre, de la matrice sociologique
qui le porte et l’enchâsse dans une conception du monde qui est elle-même le produit d’un peuple
toujours et déjà nécessairement situé historiquement. La refondation de l’Etat de droit sous cette
perspective appelle également la prise en charge de l’Homo politicus, celui-là même qui est
appelé à gérer ce changement d’une vie misérable vers une vie plus heureuse.1136

C’est, en d’autres termes, demander à tous et à chacun de se dépasser. Mais un tel discours
(moral) ne saurait être scientifique. Voilà pourquoi des contrôles politiques et juridiques prévus
par les mécanismes institutionnels que nous avons préconisés s’imposent pour empêcher que des
hommes politiques, peu scrupuleux, ne se repositionnent en vue de ramasser leurs savates dans le
vomitorium de l’histoire.1137

Sans contrôle donc, une décision, fût-elle salutaire en principe, risquerait de devenir très
vite suicidaire pour le peuple. La première garantie de ce contrôle réside dans le système
politique qui doit favoriser la participation du peuple.1138

Il est démontré que les modes de participation classiques ou plutôt hérités de l’occident ne
sont pas efficaces dans la mesure où le peuple participe aux élections et autres votations comme à
une besogne sans signification mystique particulière.

En effet, comment dire à un peuple à grande échelle analphabète que les élections
générales qui ressemblent à des grand-messes dont la liturgie lui est étrange et étrangère
constituent le seul mode démocratique de sa participation à l’exercice du pouvoir dans l’Etat ?
Nous avons tenté de montrer que d’autres modes alternatifs de participation sont possibles et
même envisageables. Ainsi, il nous a paru possible la participation des chefs coutumiers à
l’exercice de la justice constitutionnelle dans la mesure où ces non-élus manifestent encore, l’on

1135
J.-L. SEURIN (sous la direction de), Le constitutionnalisme aujourd’hui, Paris, Economica, 1984, rapport
introductif.
1136
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s’en doute, une aura incontestable de représentation séculaire de nos populations au niveau des
structures de base.

En plus, il n’est pas inutile de constater que le choix levé par le constituant congolais est, à
maintes reprises, confirmé dans sa structuration de la vie administrative : les tribus sont
reconnues à la fois comme pourvoyeuses de la nationalité congolaise et matrice sociologique de
la coutume comme norme de droit public. Au demeurant, la géographie politique de notre pays
indique que la République démocratique du Congo demeure encore un pays rural de sorte qu’il
nous semble perturbant que les Congolais résidant dans nos campagnes et cités ne soient pas
suffisamment représentés dans les structures de la justice des justices.

Voilà les axes de réflexion de la présente thèse et les perspectives sans doute nombreuses
qu’elle appelle. Il reste à convoquer les autres disciplines scientifiques au crible de la raison pour
tenter une approche plutôt holistique de la notion d’Etat de droit sous les tropiques.1139 Cette
tâche, l’on s’en doute, est au-delà des compétences du juriste, fut-il constitutionnaliste.1140

1139
NGOMA BINDA, Une démocratie libérale communautaire pour la RdCongo et l’Afrique, Paris, L’Harmattan,
2001 trace des bons sillons pour un modèle de démocratie à la congolaise qui a été tenté pendant ce que l’on a
appelé le 1plus 4.
1140
Le spécialiste de questions constitutionnelles devrait cependant avoir une bonne approche pluridisciplinaire du
droit dans la mesure où le droit constitutionnel est perçu comme le droit de la fondation c’est-à-dire celui qui
contient la cosmogonie politique et philosophique d’un peuple donné.
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 VANWELKENHUYZEN, « L’attribution des pouvoirs spéciaux et le contrôle judiciaire de

la constitutionnalité des lois » in J.T., Bruxelles, 1974, p.602-614.

 VIALLET (M.) et MAUS (D.), Avant-propos in Jean du Bois de GAUDUSSON, Les

Constitutions africaines publiées en langue française, tome 1, Paris, La Documentation
française, Bruxelles, Bruylant, 1997.

 VUDISA MUGUMBUSHI (J.N.), « Réflexion sur le contentieux administratif

congolais : analyse critique de quelques points de doctrine et de jurisprudence » in Revue de
droit congolais, n°003/2000, 2ème année, Kinshasa, C.R.D.J., janvier-avril 2000, pp.30-43.

 VUNDOWE (F.), « L’organisation judiciaire du Congo-Kinshasa en matière

administrative », in Revue juridique et politique, Indépendance et Coopération, n°4,
23ème année, octobre-décembre 1969, Paris, L.G.D.J., 1969, pp.937-977.

 VUNDUAWE te PEMAKO, « Réflexion sur la validité de l’Acte portant dispositions

constitutionnelles relatives à la période de la transition au regard du compromis politique
global et l’arrêt R.A. 266 de la Cour Suprême de justice » in Le Soft de Finance, n°127, du
30 mars 1993.

 VUNDUAWE te PEMAKO, « Quelle constitution pour la Troisième République face aux

réalités zaïroises ? » in Annales de la Faculté de Droit, volume XXV, Kinshasa, PUZ, août
1996.

 WETSH’OKONDA KOSO (M.), « L’avis consultatif de la Cour suprême de justice n° RL 10

du 13 décembre 2005 sur l’infraction politique : interprétation ou réécriture de la loi ? » in
Les Analyses Juridiques, Lubumbashi, n° 8/2006, janvier-avril, 2006, pp.4-26.
 514

 WETSH’OKONDA KOSO (M.), « La théorie des actes de gouvernement dans l’arrêt de la

Cour suprême de justice RA 459 et consorts du 26 septembre 2001 sur la révocation de 315
magistrats » in Les Analyses Juridiques, Lubumbashi, n° 5/2005, janvier-avril, 2005, pp.13-
27.

 WETSH’OKONDA KOSO SENGA (M.), « La définition des actes législatifs dans l’arrêt de
la Cour suprême de justice n° R. CONST.51/TSR du 31 juillet 2007 à l’épreuve de la
Constitution du 18 février 2006 », Horizons, Revue de Droit et de Science politique du
Graben, n° 5 juin 2008, pp.12-36.

 ZEGBE ZEGS, « La répartition équitable et équilibrée des responsabilités au regard de la

Constitution de la transition et des instruments juridiques internationaux en matière de droits
de l’homme en RDC » in Congo-Afrique, n° 393, Kinshasa, mars 2005, pp. 135-150.

III. COURS, THESES ET MEMOIRES

 ABE PANGULU, L’universalisme juridico-politique chez Kant. Contribution à la réflexion

sur les fondements de la coexistence pacifique, Thèse de doctorat en philosophie, Facultés
Catholiques de Kinshasa, faculté de Philosophie, Kinshasa, Mars 2003.

 ACADEMIE DE DROIT INTERNATIONAL, Recueil des cours, La Haye, 1929-V.

 BIBOMBE MUAMBA, Protection juridictionnelle du citoyen devant l’Administration du

Zaïre, thèse de doctorat d’Etat en droit, Université de Paris 1 Panthéon Sorbonne, 1975.

 BIMWENYI KWESHI, Discours théologique négro-africain. Problèmes des fondements,

thèse de doctorat en théologie, Université catholique de Louvain, Faculté de Théologie, 1977.

 BUAKASA TULU KIA MPANSU, L’impensé du discours. « Kindoki » et « Nkisi » en pays

kongo du Zaïre, 2ème édition revue et corrigée, Thèse de doctorat en sociologie, Université de
Paris, 1971, (publiée), Kinshasa, Faculté de théologie catholique, 1980.

 BULA-BULA SAYEMAN, Droit international public, Cours polycopié, Université de

Kinshasa, Faculté de Droit, 2005, 357 pp.

 ESAMBO KANGASHE (J.-L.), La constitution congolaise du 18 février 2006 à l’épreuve du

constitutionnalisme. Contraintes pratiques et perspectives, Thèse de doctorat en droit public,
Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, 17 juin 2009.
 515

 IMBAMBO la NGANYA (J.-R.), Le contrôle parlementaire sur l’activité du Gouvernement

en République démocratique du Congo depuis le 30 juin 1960 à nos jours, Thèse de doctorat
en Droit public, Faculté de Droit, Université de Kinshasa, 2005.

 DJELO EMPENGE OSAKO, Cours de Droit constitutionnel et institutions politiques,

polycopié, 1er graduat, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 1986-1987.

 DJELO EMPENGE OSAKO, Contribution à l’étude des tendances unitaristes et fédéralistes

dans l’évolution politique et constitutionnelle du Zaïre, Thèse de doctorat en Droit public,
Université de Liège, 1974.

 DJOLI ESENG’EKELI (J.), Le constitutionnalisme africain entre la gestion des héritages et

l’invention du futur. L’exemple congolais, Thèse de doctorat en Droit public, Université Paris
I Panthéon Sorbonne, 2003.

 KABANGE (C.), Production de la loi et restructuration du système juridique congolais.

Effets des contacts eurafricains, Thèse de doctorat en droit, Katholieke Universteit Leuven,
1971.

 KALAMBAY LUMPUNGU (G.), Méthodes de recherche et de rédaction de dissertation –

mémoire – thèse en droit, cours polycopié, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, D.E.S.
Droit privé et judiciaire, année académique 2003-2005, 48 pp.

 KALUBA DIBWA (D.), La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême

en droit congolais, Mémoire de D.E.S. en Droit public, Université de Kinshasa, Faculté de
Droit, 2005.

 KAMUKUNY MUKINAY (A.), De l’effectivité du contrôle des actes des gouvernants en

République démocratique du Congo, Mémoire de D.E.S. en Droit Public, Université de
Kinshasa, Faculté de Droit, 2003.

 KAMUKUNY MUKINAY (A.), Contribution à l’étude de la fraude en droit constitutionnel

congolais, Thèse de doctorat en droit public, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 28
juillet 2007.

 KILENDA KAKENGI BASILA (J.-P.), Le contrôle de la légalité des actes du magistrat

dans l’administration de la justice criminelle en RdCongo, Thèse de doctorat en droit,
Katholieke Universiteit Leuven, 2002.
 516

 KITETE KEKUMBA OMOMBO, Autonomie Politique et Constitutionnelle du Zaïre. Essai

de solution à l’inadéquation institutionnelle du Zaïre, Thèse de doctorat d’Etat en Droit
public, Université de Droit et sciences sociales de Paris II, 1980.

 KITETE KEKUMBA OMOMBO, Cours de droit constitutionnel et institutions politiques, 1er

graduat, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, année 1986-1987.

 KAYEMBA NTAMBA MBILANJI (A. Joseph) : La solidarité « Europe-Afrique » et ses

réalités. Analyse des mécanismes juridiques et économiques de l’Eurafrique et de l’impact de
celle-ci au niveau des constitutions des EAMA, Thèse de doctorat de spécialité en droit
public, Aix-Marseille, 1969.

 LA GRANCE (N.), Le phénomène majoritaire, fondement de la Vème République, thèse de

doctorat en Droit public, Université de Clermont Ferrand I, 1986.

 LEMBELEMBE N’KASCHAMA (E.G.), Le contreseing ministériel et la crise

congolaise(Zaïroise) de 1960 à 1965, thèse de doctorat d’Etat en Droit public, Université de
Droit, d’Economie et des Sciences Sociales, Paris II, Panthéon Assas, 1984.

 LIHAU EBUA LIBANA la MOLENGO, Cours de droit constitutionnel et institutions

politiques, Université Nationale du Zaïre, Campus de Kinshasa, Faculté de Droit, polycopié,
1974-1975.

 MBOKO Dj’ANDIMA, L’Etat de droit constitutionnel en République démocratique du

Congo. Contribution à l’étude des fondements et conditions de réalisation, Mémoire de
D.E.S. en droit public, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 2005.

 MWENZE CHIRHULWIRE NKINGI, Logique et argumentation, cours polycopié, Facultés

catholiques de Kinshasa, Faculté des communications sociales, coll. cours et dossiers, n°1,
1997-1998.

 NGONDANKOY NKOY ea LOONGYA (Paul Gaspard), Le contrôle de constitutionnalité

en République démocratique du Congo. Etude critique d’un système de justice
constitutionnelle dans un Etat à forte tradition autocratique, Thèse de doctorat en droit
public, Université catholique de Louvain, 2008.

 NGUYA NDILA (C.), Les conséquences juridiques de l’indépendance du Congo-Kinshasa

sur les engagements internationaux antérieurs, Thèse de doctorat en droit public, Université
de Paris, 1969.
 517

 OTHENIN-GIRARD (S.), La réserve d’ordre public en droit international privé suisse.

Personnes –Famille -Successions, Zurich, Schulthess, 1999.

 PAPA OGO SECK, L’idée de nation en Afrique, Thèse de doctorat en science politique,
Université Paris X Nanterre, 2005 ou www.memoireonline.com/09/211/m_idee-nation-
afrique-noire0.html consultée le 29 novembre 2006.

 RUEDA (F.), Le contrôle de l’activité du pouvoir exécutif par le juge constitutionnel. Les
exemples français, allemand et espagnol. Thèse de doctorat en Droit public, Université des
Sciences Sociales de Toulouse, 2000.

 TSHIBANGU KALALA, Les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies et les
destinataires non étatiques, Thèse de doctorat en droit, Université de Kinshasa, Faculté de
Droit, 7 juillet 2007.

 TSHIBANGU TSHIASU KALALA, Droit civil : régimes matrimoniaux, successions et

libéralités, 2ème édition, Kinshasa, CADICEC, 2006.

 YOKO YAKEMBE (P.), L’UNESCO et le développement de l’éducation en Afrique noire

indépendante, Thèse de doctorat de spécialité en droit public, Université de Dijon, 1970.

 VUNDUAWE te PEMAKO, Droit administratif et institutions administratives, IIIème

graduat, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, polycopié, 2002-2003.

 VUNDUAWE te PEMAKO, Le processus de l’intégration juridique des autorités

traditionnelles dans l’administration moderne de la République du Zaïre (de 1885 à 1972),
Thèse de doctorat en droit, Université catholique de Louvain, 1973.
IV. COMMUNICATIONS

 BIBOMBE MUAMBA (B.), La nature du régime politique de la Troisième République,

communication faite au Sénat à l’occasion du séminaire sur les perspectives de la nouvelle
Constitution de la République Démocratique du Congo, Palais du Peuple, septembre, 2004,
pp.1-10.

 BOSHAB MABUDJ (E.), Les enjeux de la Constitution de la Troisième République,

communication faite au Sénat à l’occasion du séminaire sur les perspectives de la nouvelle
Constitution de la République Démocratique du Congo, Palais du Peuple, septembre, 2004,
pp.1-9.
 518

 ESAMBO KANGASHE (J.L.) Evolution constitutionnelle de la République Démocratique

du Congo, communication faite au Sénat à l’occasion du séminaire sur les perspectives de la
nouvelle Constitution de la République Démocratique du Congo, Palais du Peuple, septembre
2004, pp.1-7.

 KABUYA LUMUNA SANDO (C.), Histoire politique du Congo, communication faite au

Sénat à l’occasion du séminaire sur les perspectives de la nouvelle Constitution de la
République Démocratique du Congo, Palais du Peuple, août, 2004, pp.1-13.

 KALUBA DIBWA (D.), « L’exécution des décisions rendues des juridictions

administratives en République démocratique du Congo», communication aux Journées
scientifiques de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa consacrées à «la mise en
place des ordres juridictionnels institués par la Constitution du 18 février 2006 » et organisées
par le Département de Droit public interne de l’Université de Kinshasa du 29 au 31 janvier
2009, pp.1-9.

 KALUBA DIBWA (D.), « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie électorale à

la démocratie constitutionnelle », communication aux journées scientifiques de la Faculté de
Droit de l’Université de Kinshasa consacrées aux 50 ans de constitutionnalisme congolais, du
24 au 26 juin 2010, pp.1-10.

 MAMPUYA KANUNK’A TSHIABO (A.), Nouvelle Constitution pour le Congo : quel

régime politique ? Communication faite au Sénat à l’occasion du séminaire sur les
perspectives de la nouvelle Constitution de la République Démocratique du Congo, Palais du
Peuple, août, 2004, pp.1-11.

 MBATA MANGU (A.), Constitution sans Constitutionnalisme, démocraties autoritaires et

responsabilités sociales des intellectuels en Afrique Centrale : quelle voie vers la renaissance
africaine ? CODESRIA, Douala-Cameroun, octobre, 2003, pp.1-23.

 M’BODJ EL HADJ, Le contexte de l’élaboration de la Constitution de la transition en

République Démocratique du Congo, communication faite au Sénat à l’occasion du séminaire
sur les perspectives de la nouvelle Constitution de la République Démocratique du Congo,
Palais du Peuple, septembre, 2004, pp.1-7.

 MBUY MBIYE TANAYI, L’état de la justice congolaise, Discours de rentrée judiciaire

2008, Palais du Peuple, Kinshasa/Lingwala, Octobre 2008, pp.1-21.
 519

 MPONGO BOKAKO (E.), Les conséquences et modalités de l’entrée en vigueur de la

nouvelle Constitution du 18 février 2006, communication faite à la journée scientifique sur le
sort des institutions de la transition en République Démocratique du Congo au lendemain du
30 juin 2006, Université de Kinshasa, juin 2006, pp.1-13.

 NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA (P.-G.), De l’organisation de la Cour

constitutionnelle congolaise: le constituant de 2006 induit-il le principe d’une organisation
décentralisée de la nouvelle juridiction constitutionnelle?, communication aux journées de
réflexion sur « la mise en place des ordres juridictionnels institués par la Constitution du 18
février 2006 » organisées par le Département de Droit public interne de l’Université de
Kinshasa du 29 au 31 janvier 2009, pp.1-11.

V. TEXTES OFFICIELS

 Constitution de la République démocratique du Congo du 18 février 2006 in Journal Officiel,

47ème année, 18 février 2006.

 Constitution de la Transition du 4 avril 2003 in Journal Officiel, numéro spécial, 44ème année,
5 avril 2003.

 Code de l’organisation et de la compétence judicaires tel qu’il résulte de l’Ordonnance-loi

n°82-020 du 31 mars 1982 in Journal Officiel, n° 7, 1982.

 Code de procédure civile tel qu’il résulte du décret du 7 mars 1960 in Les Codes Larcier de
la République démocratique du Congo, tome 1, Bruxelles, F. Larcier, 2001.

 Code de procédure applicable devant la Cour suprême de justice telle qu’il résulte de
l’Ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 in Journal Officiel , n°7, 1982.

 Loi n° 04/002 du 15 mars 2004 portant organisation et fonctionnement des partis politiques in
Journal Officiel, n° spécial, 45ème année, 18 mars 2004.

 Loi n°05/010 du 22 juin 2005 portant organisation du référendum constitutionnel en

République démocratique du Congo, in Journal Officiel, 46ème année, 1ère partie, numéro
spécial, Kinshasa, 25 juin 2005.

 Loi n°06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives,
provinciales, urbaines, municipales et locales, in Journal Officiel, 47ème année, numéro
spécial, Kinshasa, 10 mars 2006.
 520

 Projet de constitution de la République démocratique du Congo, Kinshasa, Mai 2005,

Publication du Journal Officiel de la République démocratique du Congo.

 Décision conjointe n°001/D.C./AN/SEN/05 du 17 juin 2005 portant prolongation de la durée

de la transition, in Journal Officiel, 46ème année, 1ère partie, numéro spécial, Kinshasa, 20 juin
2005.

 La Loi Fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo.

 La Constitution du 1er Août 1964.

 La Constitution du 24 juin 1967.

 L’Acte portant dispositions Constitutionnelles relatives à la période de Transition du 02 août

1992.

 L’Acte Constitutionnel harmonisé relatif à la période de Transition du 2 avril 1993.

 L’Acte Constitutionnel de la Transition du 09 avril 1994.

 Le Décret-loi Constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 portant organisation et exercice du

pouvoir en République Démocratique du Congo.

 La Constitution de la Transition du 3 avril 2004.

 La Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006.

 La loi du 21 septembre 1963.

 La loi n° 070/001 du 23 décembre 1970 portant révision de la Constitution.

 La loi n° 074-020 du 15 août 1974 portant révision de la Constitution du 24 juin 1967.

 La loi n° 078-010 du 15 août 1988 portant révision de la Constitution.

 La loi n° 80-007 du 19 février 1980 modifiant et complétant quelques dispositions de la

Constitution.

 La loi n° 80-012 du 25 novembre 1980 modifiant et complétant quelques dispositions de la

Constitution.

 La loi n° 82-004 du 31 décembre 1982 portant modification de quelques dispositions de la

Constitution.

 La loi n° 88-004 du 31 décembre 1988 portant révision de certaines dispositions de la

Constitution.
 521

 La loi n° 90-002 du 5 juillet 1990 portant révision de certaines dispositions de la

Constitution.

 La loi n°90-007 du 18 juillet 1990 portant organisation et fonctionnement des partis

politiques en République du Zaïre.

 La loi n° 90-008 du 25 novembre 1990 portant révision de certaines dispositions de la

Constitution.

 La loi n° 90/009 du 18 décembre 1990 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi

n°90-007 du 18 juillet 1990.

 La loi n° 04/009 du 5 juin 2004 portant organisation, fonctionnement et attributions de la

Commission Electorale Indépendante.

 La loi n°04/028 du 24 décembre 2004 portant identification et enrôlement des électeurs en

République Démocratique du Congo.

 La loi n°05/010 du 22 juin 2005 portant organisation du référendum constitutionnel en

République Démocratique du Congo.

 La loi n° 06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives,
provinciales, urbaines, municipales et locales en République Démocratique du Congo.

 La loi organique n° 06/020 du 10 octobre 2006 portant Statut des Magistrats.

 La loi n°07/008 du 04 décembre 2007 portant statut de l’opposition politique.

 Loi n°08/009 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux établissements
publics.

 La loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre

administration des provinces.

 La loi organique n°08/013 du 5 août 2008 portant organisation et fonctionnement du conseil

supérieur de la magistrature.

 La loi organique n°08/015 du 7 octobre 2008 portant modalités d’organisation et de

fonctionnement de la conférence des gouverneurs de province, JORDC, 49ème année, numéro
spécial, Kinshasa, 10 octobre 2008.
 522

 La loi organique n°08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et

fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les
provinces, JORDC, 49ème année, numéro spécial, Kinshasa, 10 octobre 2008.

 L’Ordonnance -loi n° 65-7 du 30 novembre 1965 accordant des pouvoirs spéciaux au

Président de la République.

 L’Ordonnance -loi n° 66-92 du 7 mars 1966 attribuant le pouvoir législatif au Président de la

République.

 L’Ordonnance -loi n° 66-625 du 21 octobre 1966 relative aux pouvoirs du Président de la

République et du Parlement.

 L’Ordonnance -loi n° 66-612 du 27 octobre 1966 conférant au Président de la République les

pouvoirs du Premier Ministre.

 L’Ordonnance -loi n° 70-027 du 17 avril 1970 portant organisation de l’élection du Président

de la République.

 L’Ordonnance -loi n 82-017 du 31 mars 1982 relative a la procédure devant la Cour Suprême
de Justice.

 L’Ordonnance -loi n° 87-042 du 28 août 1987 opérant le transfert du contentieux électoral de

la Cour Suprême de Justice au Comité Central.

 L’ordonnance n°07/017 du 3 mai 2007 portant organisation et fonctionnement du

gouvernement, modalités pratiques de collaboration entre le Président de la République et le
gouvernement ainsi qu’entre les membres du gouvernement.

 L’ordonnance n°07/018 du 16 mai 2007 fixant les attributions des ministères.

 Décret-loi n° 037/97 du 01 septembre 1997 portant création, organisation et fonctionnement

de la Commission constitutionnelle.

 Décret -loi n° 074/98 du 25 mai 1998 modifiant et complétant le Décret-loi constitutionnel n°

003 du 27 mai 1997.

 Décret-loi n° 122/98 du 09 septembre 1998 portant création, organisation et fonctionnement

de la Commission des réformes institutionnelles.

 Décret-loi n° 194 du 29 janvier 1999 modifiant et complétant la loi n° 90-009 du 18

décembre 1990.
 523

 Décision n° CEI/BUR/04 du 7 août 2004 portant Règlement Intérieur de la Commission

Electorale Indépendante.

 Décision n° 008/CEI/BUR/05 du 9 juin 2005 relative aux mesures d’application de la loi n°

04/028 du 24 décembre 2004 portant identification et enrôlement des électeurs en République
Démocratique du Congo.

 Décision conjointe n° 001/DC/AN/SEN/05 du 17 juin 2005 portant prolongation de la durée

de la transition.

 Décision n° 021/CEI/BUR/05 du 11 janvier 2005 portant mesures d’application de la loi n°

05/010 DU 22 juin 2005 portant organisation du referendum constitutionnel en République
démocratique du Congo.

 Décision conjointe n° 002/DC/AN/SEN/05 du 14 décembre 2005 portant prolongation de la

transition.

 Décision n° 001/CEI/BUR/06 du 11 janvier 2006 portant publication des résultats provisoires

du referendum constitutionnel du 18 décembre 2005.

 Décision n 003/CEI/BUR/06 du 9 mars 2006 portant mesures d’application de la loi n°

06/006 du 9 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives,
provinciales, urbaines, municipales et locales.

 Décision n° 007/CEI/BUR/06 du 5 avril 2006 portant publication de la liste provisoire des

candidats à l’élection présidentielle.

 Décision n° 008/CEI/BUR/06 du 5 avril 2006 déclarant irrecevables des candidatures à

l’élection présidentielle.

 Décision n° 009/CEI/BUR/06 du 15 avril 2006 portant publication de la liste définitive des

candidats à l’élection présidentielle.

 Décision n° 010/CEI/BUR/O6 du 17 avril 2006 portant publication de la liste provisoire des

candidats à l’élection des députés nationaux.

 Journal Officiel de la République démocratique du Congo, Recueil de textes pour le dialogue

intercongolais, 42ème année, n° spécial, Mai 2001, 245 pp.

 BULLETIN DES ARRETS DE LA COUR SUPREME DE JUSTICE, années 1970, 1971,

1972, 1973, 1974, 1975, 1976, 1977, 1978, 1979, 1980-1984, 1985-1989, 1990-1999, 2000-
2003, Kinshasa, éditions du Service de documentation et d’études du ministère de la Justice.
 524

TABLE DES MATIERES

EPIGRAPHE ................................................................................................................................. 2

DEDICACE.................................................................................................................................... 3

REMERCIEMENTS ..................................................................................................................... 4

LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS ........................................................................ 6

INTRODUCTION GENERALE ................................................................................................. 9

I. PROLEGOMENES ................................................................................................................ 10

A. Le contentieux constitutionnel est une partie du droit constitutionnel............................ 10

a. Qu’est-ce le droit constitutionnel ? ............................................................................. 10
b. Qu’est-ce la Constitution ? .......................................................................................... 14
c. Aperçu des textes constitutionnels de 1885 à nos jours .............................................. 23
- Etat Indépendant du Congo ....................................................................................... 23

- La Constitution belge du 7 février 1831 .................................................................... 25

- Les lois fondamentales de 1960 ................................................................................ 26

- La Constitution du 1er août 1964 dite de Luluabourg................................................ 28

- La loi n° 90-002 du 05 juillet 1990 ........................................................................... 32

- L’Acte constitutionnel de la transition du 09 avril 1994 ........................................... 35

- La Constitution du 18 février 2006 ............................................................................ 37

B. Contenu et contours du contentieux constitutionnel ....................................................... 38

a. Définition du contentieux constitutionnel ................................................................... 38
b. Définition de la juridiction constitutionnelle .............................................................. 39
c. Distinction du contentieux constitutionnel d’avec la justice judiciaire
et la justice politique ................................................................................................... 42

C. Des fondements théoriques du contrôle juridictionnel .................................................... 43

a. La suprématie matérielle de la Constitution ou le titre juridique
des gouvernants ........................................................................................................... 43
b. La suprématie formelle de la Constitution : le pouvoir constituant ............................ 45
 525

c. La garantie juridictionnelle ou l’efficacité de la séparation des pouvoirs ................... 46

II. PROBLEMATIQUE .............................................................................................................54

III. INTERET ET ACTUALITE DU SUJET.............................................................................57

IV. INDICATIONS METHODOLOGIQUES ...........................................................................60

V. PLAN SOMMAIRE ..............................................................................................................65

PARTIE I : DES FONDEMENTS DE LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE ................ 67

INTRODUCTION ..................................................................................................................... 68

CHAPITRE I : LES MODELES DE JUSTICE CONSTITUTIONNELLE. ....................... 69

Section 1 : LE MODELE AMERICAIN .............................................................................. 70

§1. Les Etats-Unis d’Amérique ......................................................................................... 71
§2. Le Brésil ...................................................................................................................... 78
§3. Le Japon ...................................................................................................................... 81
§4. L’Israël ........................................................................................................................ 84

Section 2 : LE MODELE EUROPEEN ................................................................................ 87

§1. France .......................................................................................................................... 88
§2. Belgique .................................................................................................................... 103
§3. Allemagne ................................................................................................................. 111
§4. L’exemple récent de la Russie .................................................................................. 120

CHAPITRE II : LES TRAITS DU CONTENTIEUX CONSTITUTIONNEL .................. 125

Section 1 : LES CARACTERISTIQUES DU MODELE AMERICAIN ........................... 125

§1. Le contrôle diffus ...................................................................................................... 125
§2. Le contrôle a posteriori ............................................................................................. 127
§3. Le contrôle par voie d’exception .............................................................................. 129
§4. Le contrôle concret.................................................................................................... 131
§5. L’autorité relative de la chose jugée ......................................................................... 132

Section 2 : LES CARACTERES DU MODELE EUROPEEN .......................................... 134

§1. Le contrôle centralisé ................................................................................................ 134
§2. Le contrôle a priori .................................................................................................... 136
§3. Le contrôle par voie d’action .................................................................................... 138
 526

§4. Le contrôle abstrait.................................................................................................... 138

§5. L’autorité absolue de la chose jugée ......................................................................... 141

CHAPITRE III : LES INFLUENCES DE LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE ....... 146

Section 1 : L’ORDRE POLITIQUE ET LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE ............ 147

§1. La séparation des pouvoirs ou la place du juge constitutionnel ................................ 148
§2. La protection de la minorité politique ....................................................................... 158
§3. Les droits et libertés fondamentaux .......................................................................... 163

Section 2 : L’ORDRE JURIDIQUE ET LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE ............ 171

§1. La primauté du droit constitutionnel ou la constitutionnalisation
de toutes les branches du droit et ses conséquences .................................................. 173
§2. La sacralité du droit ou la théologie du droit constitutionnel ................................... 176
§3. Le contrôle du juge ou le culte du droit .................................................................... 180

CHAPITRE IV : QUEL MODELE POUR LA REPUBLIQUE

DEMOCRATIQUE DU CONGO ? .......................................................... 208

Section 1 : VERS UN MODELE AFRICAIN ? ................................................................. 210

§1. La République sud-africaine ..................................................................................... 210
§2. Le Sénégal ................................................................................................................. 217
§3. Le Bénin .................................................................................................................... 228

Section 2 : LE MODELE CONGOLAIS A INVENTER ................................................... 234

§1. L’état des lieux .......................................................................................................... 235
§2. Propositions pour un juge constitutionnel efficace, efficient et effectif ................... 237
A. Composition ............................................................................................................... 238
B. Statut ........................................................................................................................... 244
C. Procédure .................................................................................................................... 248

PARTIE II : DES MODALITES D’EXERCICE DE LA JUSTICE

CONSTITUTIONNELLE EN REPUBLIQUE
DEMOCRATIQUE DU CONGO ...................................................................... 255

INTRODUCTION ..................................................................................................................... 256

 527

CHAPITRE I : ORIGINES ET EVOLUTION HISTORIQUE DE LA NOTION

DE JURIDICTION CONSTITUTIONNELLE EN REPUBLIQUE
DEMOCRATIQUE DU CONGO ................................................................. 258

Section 1 : CREATION DE LA JURIDICTION CONSTITUTIONNELLE ..................... 260

§1. Création et installation manquée de la Cour constitutionnelle par
la Loi fondamentale du 19 mai 1960 ........................................................................ 260
§2. Création de la Cour constitutionnelle par la Constitution du 1er août 1964 .............. 262
§3. La Cour suprême de justice instituée juge constitutionnel par la Constitution
du 24 juin 1967(Article VII des dispositions transitoires) ........................................ 266
A. La Cour suprême de justice, juge constitutionnel provisoire (1968-1974) ................ 267
B. La Cour suprême de justice, juge constitutionnel définitif (de 1974 à ce jour) ......... 269
C. Le Comité central du Mouvement populaire de la Révolution, organe
de règlement du contentieux électoral (1988-1990) ................................................... 271

Section 2 : DEVELOPPEMENT DE LA NOTION DE JURIDICTION

CONSTITUTIONNELLE ................................................................................. 273
§1. A travers la Loi fondamentale du 19 mai 1960 ......................................................... 273
§2. A travers la Constitution dite de Luluabourg du 1er août 1964 ................................. 275
§3. A travers la Constitution du 24 juin 1967 et les Actes constitutionnels
de la transition ............................................................................................................ 276
A. De 1990 à 1997 ou la transition démocratique ........................................................... 277
B. De 1997 à 2006 ou la transition des belligérants........................................................ 279
§4. A travers la Constitution du 18 février 2006 ............................................................. 283

CHAPITRE II : LA COMPETENCE DU JUGE CONSTITUTIONNEL ......................... 287

Section 1 : LES ATTRIBUTIONS EN MATIERE GRACIEUSE ..................................... 288

§1. La réception du serment constitutionnel du Président de la République .................. 288
§2. Le constat de la vacance au poste de Président de la République ............................. 292
§3. La proclamation des résultats électoraux et référendaires ........................................ 297
A. Cas des résultats électoraux ....................................................................................... 298
1. Election présidentielle ................................................................................................. 298
2. Elections législatives : ................................................................................................. 301
a) Elections législatives nationales ............................................................................ 301
b) Elections législatives provinciales en cas d’appel ................................................. 304
 528

B. Cas des résultats référendaires .................................................................................. 304

§4. Le dépôt de la déclaration du patrimoine familial du Président de la République
et des membres du gouvernement .............................................................................. 306
§5. La déclaration de conformité des ordonnances de l’article 145 de la Constitution .. 307

Section 2 : LES ATTRIBUTIONS EN MATIERE CONTENTIEUSE ............................. 311

§1. Le contrôle de constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi .................. 312
a) Les lois .................................................................................................................. 313
1.Les lois constitutionnelles .................................................................................. 313
2.Les lois organiques ............................................................................................. 314
3.Les lois adoptées par référendum ou lois référendaires ..................................... 316
4.Les lois ordinaires .............................................................................................. 317
b) Les actes ayant force de loi ................................................................................... 318
1.Synthèse sur le régime des actes ayant force de loi ........................................... 319
2.Application concrète dans la Constitution du 18 février 2006 ........................... 322
c) Les actes d’assemblée ........................................................................................... 323
1. Le règlement intérieur de l’Assemblée nationale .............................................. 326
2. Le règlement du Sénat ....................................................................................... 327
3. Le règlement du Congrès .................................................................................. 327
4. Les résolutions................................................................................................... 327
5. Les recommandations ........................................................................................ 329
6. Des édits et des actes d'assemblée provinciale .................................................. 329
§2. Le contrôle de constitutionnalité des règlements ...................................................... 331
A. Les règlements des autorités administratives indépendantes .................................... 334
1. La commission électorale nationale indépendante ................................................ 335
2. Le conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication ............................. 336
B. Les actes de gouvernement ....................................................................................... 337
C. Les règlements des cours et tribunaux ...................................................................... 338
D. Le règlement autonome ............................................................................................. 339
§3. Le recours en interprétation de la Constitution ......................................................... 342
A. Position du problème d’interprétation : conflit politique .......................................... 345
B. Méthode judiciaire d’interprétation ........................................................................... 346
C. Du point de vue du type de contrôle ......................................................................... 356
1. Le contrôle externe de la constitutionnalité .......................................................... 357
 529

a) L’incompétence du législateur .......................................................................... 357

b) Le vice de procédure ......................................................................................... 358
2. Le contrôle interne de la constitutionnalité ........................................................... 359
a) La violation de la Constitution .......................................................................... 359
b) Le détournement du pouvoir ............................................................................. 359
D. Du point de vue des moyens de contrôle................................................................... 360
E. Etat des lieux en RD Congo ...................................................................................... 361
§4. Les contestations électorales et référendaires ........................................................... 366
A. Le contentieux électoral ............................................................................................ 367
1. L’élection présidentielle ........................................................................................ 367
2. Les élections législatives nationales ...................................................................... 368
B. Le contentieux référendaire ....................................................................................... 369
§5. Les conflits d’attributions entre pouvoirs exécutif et législatif
et entre l’Etat et les provinces .................................................................................... 370
A. Conflits entre Exécutif et Législatif dans l’Etat ........................................................ 372
1. Les questions politiques ........................................................................................ 375
2. Les conflits juridiques ........................................................................................... 375
B. Conflits entre provinces et l’Etat ............................................................................... 379
1. Les contestations politiques .................................................................................. 379
2. Les querelles juridiques ......................................................................................... 380
C. Le cas spécifique des conflits entre provinces .......................................................... 381
1. Position du problème ............................................................................................. 381
2. Règle de solution ................................................................................................... 381
§6. Le contrôle de conformité des traités et accords internationaux ............................... 383
A. Controverse doctrinale entre thèses moniste et dualiste............................................ 383
B. Point de vue et pratique internationale de la République
Démocratique du Congo............................................................................................ 386
§7. Le règlement des juges judiciaire et administratif .................................................... 391
A. Solution du droit comparé ......................................................................................... 391
B. Solution traditionnelle en République démocratique du Congo ............................... 392
C. Proposition de lege ferenda ....................................................................................... 393
§8. La répression des infractions politiques dans le chef du Chef de l’Etat
et du Premier ministre ................................................................................................ 395
A. Problème de la nature des infractions visées ............................................................. 398
 530

B. Les éléments constitutifs des infractions constitutionnelles prévues ........................ 400

C. Problématique de la sanction pénale ......................................................................... 403
D. Le privilège de juridiction et le double degré de juridiction : violation
de l’article 61 de la Constitution ? ............................................................................. 403
§9. Le contrôle de constitutionnalité des arrêts de la Haute Cour militaire :
une anomalie de l’article 83, alinéa 3 du code judiciaire militaire? ......................... 405

CHAPITRE III : PROCEDURE DEVANT LE JUGE CONSTITUTIONNEL ................ 408

Section 1 : LES RECOURS DEVANT LE JUGE CONSTITUTIONNEL ........................ 408

§1. En matière de contrôle de constitutionnalité des lois ................................................ 408
A. Cas de l’action en inconstitutionnalité ...................................................................... 409
1. Hypothèse du contrôle à priori .............................................................................. 409
2. Occurrence du contrôle à posteriori ...................................................................... 412
B. Cas de l’exception d’inconstitutionnalité .................................................................. 413
§2. En matière d’interprétation de la Constitution .......................................................... 414
A. L’organisation du pouvoir politique .......................................................................... 415
B. Les droits et libertés fondamentaux .......................................................................... 417
C. La place des principes généraux à valeur constitutionnelle ...................................... 418
§3. En matière de recours en conformité des traités et accords internationaux .............. 421
A. Pratique diplomatique de la République démocratique du Congo ............................ 421
B. Pratique jurisprudentielle .......................................................................................... 422
§4. En matière de contentieux électoral et référendaire .................................................. 423

Section 2 : LES CONDITIONS DE RECEVABILITE ET DE MISE

EN ETAT DE LA CAUSE................................................................................ 424
§1. Les conditions générales de recevabilité de la requête devant
le juge constitutionnel ............................................................................................... 425
A. De la forme de la demande ........................................................................................ 426
B. Des mentions obligatoires de la requête .................................................................... 427
C. Des éléments du mémoire ......................................................................................... 427
D. Du nombre des copies et de l’élection du domicile .................................................. 428
§2. Les conditions particulières de recevabilité de la requête ......................................... 429
A. La forme de la demande ............................................................................................ 430
1. L’initiative émanant du Président de la République ............................................. 430
 531

2. L’initiative émanant des bureaux des chambres parlementaires ........................... 432

3. L’initiative du Gouvernement ............................................................................... 433
4. L’initiative du Procureur général de la République ou celle du Procureur
général près la Cour constitutionnelle ................................................................... 433
5. Les parlementaires : députés et sénateurs ............................................................. 435
6. Les particuliers : .................................................................................................... 436
a) Personnes physiques.......................................................................................... 437
b) Personnes morales ............................................................................................. 437
c) Partis politiques ................................................................................................. 437
d) Cas spécial des regroupements politiques......................................................... 438
B. L’introduction de la cause et la publicité .................................................................. 439
C. Les mentions de la requête introductive d’instance .................................................. 440
1. L’identification de la partie requérante ................................................................. 440
2. L’identification de la partie adverse ...................................................................... 440
3. L’objet de la demande ........................................................................................... 441
4. L’inventaire des pièces formant le dossier ............................................................ 441
§3. La mise en état de la cause ........................................................................................ 442
A. Les débats judicaires ................................................................................................. 442
B. Problématique de la représentation des parties par les Avocats
devant la Cour constitutionnelle ................................................................................ 443
§4. L’intervention volontaire des parties à l’instance : la question de désistement ........ 444

CHAPITRE IV : LES EFFETS DES DECISIONS DU JUGE CONSTITUTIONNEL .... 447

Section 1 : LE CONTROLE A PRIORI OU LA CENSURE DES ACTES

JURIDIQUES EN CHANTIER ........................................................................ 448
§1. Les lois ...................................................................................................................... 448
A. Les lois constitutionnelles ......................................................................................... 449
B. Les lois organiques .................................................................................................... 450
C. Les lois ordinaires ..................................................................................................... 450
D. Les actes ayant force de loi ....................................................................................... 450
§2. Les ordonnances présidentielles de l’article 145 de la Constitution ......................... 451
§3. Les règlements des assemblées ................................................................................. 451
§4. Les traités et accords internationaux ......................................................................... 452
A. Effet vis-à-vis du pouvoir constituant ....................................................................... 453
 532

B. Conséquence à l’endroit du pouvoir exécutif ............................................................ 453

C. Attitude du pouvoir législatif ................................................................................... 453

Section 2 : LE CONTROLE A POSTERIORI OU LA CENSURE DES ACTES

JURIDIQUES ACHEVES ................................................................................ 454
§1. Les cas de contrôle positif ......................................................................................... 455
A. Les lois constitutionnelles ......................................................................................... 455
B. Les lois organiques .................................................................................................... 455
C. Les lois ordinaires ..................................................................................................... 456
D. Les actes ayant force de loi ....................................................................................... 456
E. Les actes d’assemblée ............................................................................................... 457
F. Les actes réglementaires............................................................................................ 458
§2. L’exécution des décisions du juge constitutionnel ................................................... 459
A. A l’égard des parties .................................................................................................. 463
B. Vis-à-vis des tiers penitus extranei............................................................................ 463
C. A l’endroit des pouvoirs publics ............................................................................... 464
1. Les autorités gouvernementales ............................................................................ 465
2. Le parlement .......................................................................................................... 468
3. Les juridictions ...................................................................................................... 469

CONCLUSION DE LA SECONDE PARTIE ........................................................................ 472

CONCLUSION GENERALE .................................................................................................. 474

INDEX BIBLIOGRAPHIQUE ................................................................................................ 481

I. OUVRAGES ........................................................................................................................ 481

II. CONTRIBUTIONS ET ARTICLES SCIENTIFIQUES .................................................... 506

III. COURS, THESES ET MEMOIRES ................................................................................. 514

IV. COMMUNICATIONS...................................................................................................... 517

V. TEXTES OFFICIELS ........................................................................................................ 519

TABLE DES MATIERES ........................................................................................................ 524