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I.- UNE RDUCTION DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES POURRAIT CONTRIBUER DANS UNE CERTAINE MESURE AMLIORER LA COMPTITIVITE DES ENTREPRISES FRANAISES ...............................................................11 A. LE RETARD DE COMPTITIVITE ENREGISTR PAR LES ENTREPRISES FRANAISES DEPUIS UNE DIZAINE DANNES POURRAIT TRE PARTIELLEMENT COMBL AU MOYEN DUNE RDUCTION DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES ................................................................................ 11

1. La part des exportations mondiales de biens et services de la France se contracte de manire significative depuis 2000, refltant une dgradation de la comptitivit franaise. ..................................................................... 11 a) Les performances de la France lexportation se sont nettement dgrades depuis 2000. .................................................................................................................................. 11 b) La dgradation des performances lexportation de la France sexplique en partie par une volution dfavorable de la comptitivit-cot ................................................ 12 La comptitivit-prix des entreprises franaises se maintient, grce notamment une compression de leurs marges lexportation. ................................................. 12 2. Sans tre le seul facteur explicatif de leffritement de la comptitivit des entreprises franaises, limportance du coin socio-fiscal en France tend peser sur les entreprises exportatrices .............................................................. 14 a) La comptitivit-cot nest pas le seul facteur explicatif de la dgradation des performances de la France lexportation. ........................................................................... 14 b) Pour autant, limportance du coin socio-fiscal en France a non seulement un impact sur lemploi, mais pse galement sur les entreprises exportatrices ................................................................................................................................. 15
B. LES ALLGEMENTS ET EXONRATIONS DE CHARGES SOCIALES, CIBLS JUSQU' PRESENT SUR LES BAS SALAIRES, VISENT AVANT TOUT FAVORISER LEMPLOI DES PEU QUALIFIS .......................................................................... 16

1. Les allgements et exonration de charges constituent lun des principaux outils de la politique en faveur de lemploi.................................................... 16 2. Limpact positif sur lemploi des allgements de charge est avr, quoique difficile valuer de manire prcise .............................................................. 17 a) Limpact des allgements sur lvolution du cot relatif du travail au niveau du salaire minimum est trs net ........................................................................................ 17 b) Limpact des allgements de charge sur lemploi peu qualifi pourrait aller jusqu 800 000 emplois sauvegards ................................................................................. 18

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3. Une rduction uniforme des cotisations sociales patronales peut tre envisage sans que soit fondamentalement remis en cause le dispositif dallgements de charges sociales sur les bas salaires ................................. 18 a) Compte tenu du niveau actuel des allgements de charges sur les bas salaires, la recherche de gains de comptitivit commanderait plutt dopter pour un abaissement uniforme de cotisations sociales .................................................... 18 b) Cet abaissement uniforme de cotisations sociales pourrait saccompagner, le cas chant, dune rduction du point de sortie des allgements en vue den accentuer le ciblage sur les bas salaires et, ce faisant, den rduire le cot pour les finances publiques .................................................................................. 19
C. UNE BAISSE DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES PERMETTRAIT DE RATTRAPER UNE PARTIE DU RETARD DE COMPTITIVIT DE LA FRANCE ...................................................................................................................................... 20 II.- DANS UNE OPTIQUE DAMLIORATION DE LA COMPTITIVIT DES ENTREPRISES FRANAISES, LA SUPPRESSION DUNE PARTIE DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES FAMILLE POURRAIT SE JUSTIFIER ............24 A. LUNIVERSALISATION DES PRESTATIONS ET LA FISCALISATION DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE PEUVENT JUSTIFIER QUE LA PART DES COTISATIONS PATRONALES FAMILLE SOIT ENCORE RDUITE ................................. 24

1. Les prestations familiales se sont inscrites dans un mouvement duniversalisation .......................................................................................................... 24 a) Une complte dconnection entre contributions et prestations familiales ................................... 24 b) Des dpenses qui relvent davantage dune logique de solidarit que dune pure logique assurancielle ........................................................................................................... 24 2. Lvolution des prestations sest accompagne dune fiscalisation croissante du financement de la branche famille ......................................................... 27 a) Une progressive fiscalisation du financement de la branche famille depuis le dbut des annes 1990 .............................................................................................................. 27 b) La fiscalisation des recettes de la branche famille correspond une corrlation croissante entre les risques relevant dune logique de solidarit et leur financement par limpt et les contributions publiques .................................... 29 3. Luniversalisation des prestations et la fiscalisation du financement de la dpense en faveur des familles peuvent justifier une contraction de la part des cotisations patronales famille ................................................................ 30 a) Une part encore prpondrante des cotisations patronales dans le financement de la branche famille ............................................................................................... 30

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b) La part des cotisations peut apparatre excessive certains employeurs au regard de la logique de solidarit luvre dans les dpenses de la branche famille ............................................................................................................................ 31
B. POUR AUTANT, LES ENTREPRISES NE PEUVENT ETRE EXONRES DE TOUTE RESPONSABILIT DANS LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE FAMILIALE .................................................................................................................................. 32

1. Lobjectif mergent dune conciliation des vies professionnelle et familiale concerne directement les entreprises ............................................................. 32 a) Lobjectif dune meilleure conciliation des vies professionnelle et familiale des salaris rpond une ncessit conomique et un rel besoin social .............................. 32 b) Les entreprises sont directement concernes par la poursuite de cet objectif ......................................................................................................................................... 33 c) De surcrot, lobjectif de conciliation des vies familiale et professionnelle nest pas incompatible avec la poursuite dun objectif nataliste.................................................. 34 2. Un attachement raffirm du monde patronal la gouvernance de la branche famille ......................................................................................................... 35 3. Le maintien dune part rsiduelle de contributions sociales patronales famille apparat ainsi justifi .................................................................................... 35
III.- LA RFORME DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE POURRAIT SACCOMPAGNER DUN RENFORCEMENT DE LQUIT DE LA DPENSE EN FAVEUR DES FAMILLES ........................................................................38 A. LA QUESTION DE LQUIT DE LA DPENSE PUBLIQUE EN FAVEUR DES FAMILLES MRITE DETRE POSE ......................................................................................... 38

1. Le montant moyen par enfant des transferts en faveur des familles suit une courbe en U ..................................................................................................... 38 a) La politique familiale joue un rle essentiel de lutte contre la pauvret ...................................... 38 b) Pour autant, la dpense publique en faveur des familles est insuffisamment cible sur celles qui en ont le plus besoin..................................................................................... 38
B. DES PISTES DE RFORME POUR RENDRE PLUS QUITABLE LA POLITIQUE FAMILIALE ............................................................................................................... 40

1. Corriger les principales iniquits lies notamment certaines mesures fiscales ......................................................................................................................... 41 a) Baisser le plafond du quotient familial de 10 % ........................................................................... 41 b) Rduire de 1 la part du quotient familial attribue au 3me enfant ..................................... 41 c) Recentrer le bnfice de la rduction dimpt pour enfant charge poursuivant des tudes.................................................................................................................. 42

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d) Rendre plus quitable le bnfice du complment de libre choix dactivit (CLCA).......................................................................................................................................... 43 e) Fiscaliser les allocations familiales ............................................................................................ 44 2. Rformer le systme en profondeur afin de le rendre plus juste .................................... 45
IV.- LES SCENARIOS DE RFORME DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE ........................................................................................................47 A. UN SCNARIO DE SUPPRESSION DES COTISATIONS PATRONALES FAMILLE , NON INTGRALEMENT COMPENSE PAR LAFFECTATION DUNE OU PLUSIEURS RECETTES DE SUBSTITUTION, NI GAGE PAR DES CONOMIES, PEUT DIFFICILEMENT ETRE RETENU .................................................... 47

1. Un tel scnario a t prsent la mission sous la forme dun investissement pour le futur .................................................................................... 47 2. Les scnarios impliquant un creusement du dficit des administrations publiques doivent tre carts ...................................................................................... 48
B. LES RECETTES SUSCEPTIBLES DE SE SUBSTITUER AUX COTISATIONS SOCIALES SONT EN DFINITIVE PEU NOMBREUSES .......................................................... 48

1. Lexamen des avantages et inconvnients respectifs limite le nombre des recettes susceptibles dtre mobilises en remplacement de cotisations sociales ....................................................................................................... 49 a) Parmi les prlvements qui se traduiraient par des transferts de charges sur les mnages ............................................................................................................................. 49 b) La mobilisation dune imposition frappant spcifiquement les entreprises aurait pour effet de neutraliser les gains de comptitivit recherchs ......................................... 55 c) Des impositions nouvelles dont le produit fait dores et dj lobjet dune restitution ou dont laffectation la branche famille napparat pas pertinente ...................................................................................................................................... 57 2. Il importe de veiller une rpartition quitable du transfert de charge........................... 58 a) Aligner le taux de la CSG frappant les revenus de remplacement sur celui de la CSG frappant les revenus du travail.................................................................................... 59 b) Augmenter le taux de la CSG sur les revenus de patrimoine et de placement ...................................................................................................................................... 59
C. LES SCNARIOS DEVOLUTION DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE ....................................................................................................................................... 59

1. Le premier choix concerne la part laisse aux employeurs au titre de la contribution au financement de lobjectif de conciliation des vies professionnelle et familiale ............................................................................................ 60

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2. Un deuxime choix porte sur le caractre plus ou moins ambitieux des rformes en matire de prestations familiales ............................................................... 61 3. Les scnarios envisageables ........................................................................................ 63 a) Le scnario volontariste ou comptitivit du site France ................................................. 63 b) Le scnario comptitivit et conomies ................................................................................... 64 c) Le scnario comptitivit raisonne ........................................................................................ 65 d) Le scnario quilibr ............................................................................................................... 65
D. LE TRANSFERT VERS LE BUDGET DE LTAT DES DPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE DE LA SCURITE SOCIALE POURRAIT CONTRIBUER SIMPLIFIER LES RELATIONS FINANCIRES ENTRE LES DEUX INSTITUTIONS TOUT EN PERMETTANT UNE RDUCTION PARTIELLE DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES................................................................................. 66

1. Un schma de budgtisation intgrale des dpenses et recettes de la branche famille de la scurit sociale ........................................................................... 66 a) Lconomie du schma pour ce qui est du volet dpenses ............................................................ 66 b) Les transferts de recettes ............................................................................................................... 67 c) Les consquences dun tel scnario ne doivent pas tre minimises ............................................ 69 d) Aucun obstacle juridique majeur ne soppose une ventuelle budgtisation de la branche famille ............................................................................................. 70 2. Un schma de repli moins ambitieux pourrait galement tre envisag ........................ 72

SYNTHSE

Par une lettre du 24 avril 2009, le Premier ministre a souhait que soient conduits des travaux de rflexion sur une ventuelle volution du financement de la politique familiale, compte tenu notamment de la dichotomie entre le poids encore prpondrant des cotisations sociales patronales ddies au financement de la branche famille de la scurit sociale et le caractre universel de la plupart des prestations familiales. 1. Partant dun diagnostic nuanc sur la comptitivit des entreprises franaises aujourdhui, partag par les diffrents instituts et services ministriels sollicits, la mission estime quune diminution uniforme de cotisations sociales patronales serait de nature permettre un rattrapage dune partie du retard de comptitivit subi par la France depuis la fin des annes 1990, tout particulirement lgard de lAllemagne, sans pour autant remettre en cause les dispositifs dallgements de charges institus depuis 1993 au profit de lemploi des salaris faiblement qualifis. 2. Il est apparu toutefois la mission quen dpit du mouvement de fiscalisation croissante des recettes de la branche famille et duniversalisation des prestations, qui peuvent justifier un abaissement supplmentaire du niveau des cotisations sociales patronales, il ntait pas pour autant souhaitable dexonrer les entreprises de toute responsabilit en matire de politique familiale, tout particulirement au regard de lobjectif visant favoriser une meilleure conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale des salaris. Sur la base des donnes chiffres qui lui ont t communiques notamment par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES), et avec laide du Centre danalyse stratgique (CAS), la mission sest donc efforce dvaluer le montant des dpenses de la branche famille de la scurit sociale susceptibles de se rattacher lobjectif de conciliation des vies professionnelle et familiale en vue de dfinir un niveau de financement susceptible de reposer sur les entreprises. Les estimations de la mission se situent cet gard entre 7,4 Md (hypothse restrictive) et 13,8 Md (hypothse volontariste). 3. la lumire des travaux auxquels elle a eu accs, des changes quelle a pu avoir lors des auditions, et du contexte de dgradation des finances sociales, la mission a estim que, dans un souci de plus grande quit et de meilleure rpartition de leffort susceptible dtre demand, un ventuel abaissement du

niveau des cotisations sociales patronales famille pourrait tre utilement assorti dune action sur la dpense, soit en veillant principalement corriger les effets les plus inquitables de mesures fiscales orientation familiale, soit en apportant des innovations au systme des prestations et avantages. Bien plus que dune recherche dconomies, la mission a principalement t anime cet gard de la volont damliorer lquit de la politique familiale sans nuire son efficience, tout au contraire. 4. Au total, et sur la base des lments succinctement prsents ci-dessus, la mission sest efforce, dune part, de recenser les recettes de substitution, au demeurant peu nombreuses, susceptibles dtre mobilises en fonction de leurs avantages et inconvnients respectifs et, dautre part, de btir diffrents scnarios, plus ou moins ambitieux par leur ampleur et leurs effets, en veillant informer les pouvoirs publics des risques potentiellement associs de ces scnarios. En dfinitive, la mission a labor quatre scnarios dvolution du financement de la branche famille, qui font tous appel la TVA comme recette dappoint (majoration du taux normal et du taux rduit) dans des proportions diffrentes selon la fraction de cotisations sociales laisse la charge des entreprises en vue de financer les dpenses concourant lobjectif de meilleure conciliation des vies professionnelle et familiale et selon le niveau dambition des rformes concernant les dpenses de la politique familiale. lexception dune amlioration du rendement de la CSG frappant les revenus de remplacement et dun doublement du taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et de placement au profit de la branche famille, conus tous deux dans loptique dun partage de leffort de financement et dun soutien la comptitivit quitablement rparti, la mission a considr quune augmentation gnrale de la CSG devait tre rserve en priorit au financement de lassurance maladie. Ces quatre scnarios, que la mission a qualifis respectivement de volontariste comptitivit du site France , de comptitivit raisonne , de comptitivit et dconomies et d quilibr , sont prsents dans le C- de la partie IV du prsent rapport. 5. En mthode, et comme elle y tait invite par le Premier ministre, la mission a procd de nombreuses auditions (voir la liste en annexe au prsent rapport), en particulier des partenaires sociaux concerns par la politique familiale (reprsentants des employeurs et syndicats de salaris) et des associations familiales, mais galement de lensemble des administrations financires et sociales, ainsi que dinstituts danalyse conomique et de personnalits qualifies raison de leurs travaux, de leur exprience ou de leur intrt pour les questions touchant la politique familiale et son financement. Ce faisant, la mission a recueilli des contributions crites de la part de certains partenaires sociaux, ainsi

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que des lments danalyse dun grand nombre dadministrations et dorganismes experts, qui lui ont notamment permis de simuler certains effets conomiques. 6. Au final, la mission estime que lamlioration de la comptitivit des entreprises franaises doit, limage des efforts consentis en Allemagne ces dernires annes, constituer une priorit nationale, qui doit tre porte et assume par tous les Franais. Car lamlioration de la comptitivit du site France est aussi le gage dun niveau de croissance potentielle plus lev et, par consquent, demplois plus nombreux et de meilleure qualit. Leffort collectif ncessaire, et en particulier leffort financier, qui dcoule de cet objectif partag, doit tre rparti de la manire la plus quitable possible entre toutes les composantes du corps social, avec le souci, bien videmment, de ne pas aggraver la situation des finances publiques.

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I.- UNE RDUCTION DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES POURRAIT CONTRIBUER DANS UNE CERTAINE MESURE AMLIORER LA COMPTITIVITE DES ENTREPRISES FRANAISES
A. LE RETARD DE COMPTITIVITE ENREGISTR PAR LES ENTREPRISES FRANAISES DEPUIS UNE DIZAINE DANNES POURRAIT TRE PARTIELLEMENT COMBL AU MOYEN DUNE RDUCTION DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES

1. La part des exportations mondiales de biens et services de la France se contracte de manire significative depuis 2000, refltant une dgradation de la comptitivit franaise.

a) Les performances de la France lexportation se sont nettement dgrades depuis 2000. La part des exportations franaises dans les exportations mondiales de biens et services a sensiblement diminu depuis 1995. Sur la priode 1995-2006, la France a perdu des parts de march, quil sagisse des changes intra-Union europenne ou vers les marchs tiers, sur les marchs de biens comme sur ceux des services. Ainsi, sur la priode considre, la France a perdu 17 % de sa part de march mondiale contre une rosion de seulement 2 % pour lAllemagne (1). Le constat est similaire lchelle de la zone euro : partir de 1999, les exportations franaises ont progress en valeur nettement moins vite que les exportations de lensemble de la zone euro. De 1999 2006, lconomie franaise a connu la plus faible progression des exportations de marchandises de chacun des pays membres de la zone euro. Depuis fin 2006, la part des exportations franaises de marchandises au sein de la zone euro semble nanmoins se stabiliser (2). Depuis le dbut de lanne 2007, si la part des exportations franaises destination de pays situs hors de la zone euro dans les exportations de la zone euro vers ces pays tend se stabiliser, la part des exportations franaises dans les changes intra-zone euro a continu de se dgrader dans la premire partie de lanne 2008. Par ailleurs, les pertes de parts de march de la France sont enregistres lintrieur de ses marchs traditionnels dexportation. Le recul des exportations franaises nest donc pas li un recul relatif du volume dactivit des marchs sur lesquels la France est implante, au dtriment des marchs les plus dynamiques des pays mergents. Le taux de croissance des marchs vers lesquels sont diriges les exportations franaises est peine infrieur, de lordre dun demi-

( ) Performances lexportation de la France et de lAllemagne, CAE, Lionel Fontagn et Guillaume Gaulier, dcembre 2008. ( ) La comptitivit franaise en 2008, Document de travail n 6, COE-REXECODE, janvier 2009.

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point, au taux de croissance des marchs sur lesquels le Royaume-Uni, lAllemagne ou les tats-Unis par exemple tentent dcouler leurs produits (1). En 2006, Patrick Artus et Lionel Fontagn (2) ont montr que leffet de structure gographique comme sectorielle sur lvolution des performances relatives de la France lexportation vis--vis de ses partenaires tait trs faible. Selon eux, la structure gographique des exportations est certes dfavorable la France par rapport lAllemagne par exemple, qui bnficie dune spcialisation gographique lexportation plus oriente vers les PECO et les pays mergents dAsie. Pour autant, les carts de poids de ces destinations dans les exportations totales de la France et de lAllemagne sont trop faibles pour contribuer significativement la meilleure performance allemande, dun point de vue global. Au final, selon ces auteurs, lcart de croissance des exportations entre la France et lAllemagne sexplique principalement par un effet de performance gographique favorable lAllemagne, reprsentant 94 % de lcart total. De la mme manire, les structures sectorielles des exportations de la France et de lAllemagne sont globalement proches et se sont mme nettement rapproches depuis 1988. Entre 1998 et 2003, 9 % seulement de lcart de croissance entre les exportations allemandes et franaises provenaient de leffet de structure sectorielle. Si les exportations de la France avaient eu la mme structure sectorielle que les exportations de lAllemagne en 1994 ou en 1998, elles auraient t certes plus leves en 2005, mais cet cart aurait t marginal par rapport lcart observ. b) La dgradation des performances lexportation de la France sexplique en partie par une volution dfavorable de la comptitivit-cot
La comptitivit-prix des entreprises franaises se maintient, grce

notamment une compression de leurs marges lexportation. La progression des prix lexportation des biens et services en France est infrieure celle observe dans la zone euro : lindice des prix la production du secteur industriel (hors nergie et construction) pour les marchs extrieurs a progress moins vite en France que dans lensemble de la zone euro (6,2 % entre 2003 et 2008 contre 8,2 % dans la zone euro), et il a volu au mme rythme en France et en Allemagne durant cette priode (3). Cette volution favorable de la comptitivit-prix sest opre en dpit dune augmentation plus forte des cots salariaux en France que dans la zone euro (cf. supra). Le recul relatif des prix lexportation franais combin des cots
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( ) Cf. rapport TVA sociale , ric Besson, septembre 2007. ( ) volution rcente du commerce extrieur franais, Conseil danalyse conomique (CAE), Patrick Artus et Lionel Fontagn, octobre 2006. ( ) Idem.

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salariaux horaires qui progressent plus vite en France tient un effort plus important sur les marges lexportation consenti par les entreprises franaises. Le rapport de Lionel Fontagn et Guillaume Gaulier de dcembre 2008 (1) soulignait ainsi que la dgradation de la comptitivit-cot relative de la France tait peu visible dans les indicateurs de comptitivit-prix, limpact tant limit par la compression des marges des exportateurs franais, mais aussi par un effet de slection qui fait que les entreprises les plus comptitives en prix sont surreprsentes dans les entreprises exportatrices. Ainsi, le taux de marge des entreprises non financires est rest stable sur la priode 2000-2007, alors quil a gagn 1,8 point dans lensemble de la zone euro et 5,2 points en Allemagne (2) La comptitivit-cot de la France seffrite La comptitivit cot de lindustrie Franaise mesure travers le cot salarial horaire sest rgulirement effrite au cours des dernires annes. Le cot salarial horaire dans lindustrie franaise en 2008 dpassait ainsi de 16 % celui de lensemble de la zone euro contre 12,9 % en 1999 (3). Nanmoins, sur la priode la plus rcente, le cot salarial horaire dans lindustrie en France a progress lgrement moins vite que dans la zone euro.
Graphique n 1

La dgradation de la comptitivit-cot est encore plus sensible lchelle de lensemble de lconomie, hors services non marchands. Ainsi, le cot horaire de la main duvre dans lensemble de lconomie est suprieur dun peu plus de 20 % au cot moyen de la zone euro. Depuis 1999, la hausse des cots salariaux a systmatiquement t plus forte en France que dans lensemble de la zone euro. Sur la priode 1999-2008, laugmentation du cot franais slve 34 % contre 29,8 % en moyenne dans la zone euro.

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( ) Performances lexportation de la France et de lAllemagne, CAE, dj cit. ( ) La comptitivit franaise en 2008, dj cit. ( ) Voir galement le tableau rcapitulatif des cots horaires dans lUnion europenne (UE 27) in fine.

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La dgradation de la comptitivit-cot est particulirement marque vis--vis de lAllemagne. Pour autant, cest essentiellement vis--vis de lAllemagne que la comptitivit-cot de la France sest dgrade. Car si, sur la priode la plus rcente, le cot salarial horaire dans lindustrie en France a progress lgrement moins vite que dans la zone euro, ce nest pas le cas vis--vis de lAllemagne. Le cot horaire de la main duvre en France dans lensemble de lconomie tait infrieur de 2,5 % au cot allemand en 1999, alors quil lui est aujourdhui suprieur de 11,3 %. Au deuxime trimestre 2008, le cot salarial horaire dans lindustrie franaise est mme devenu suprieur celui de lindustrie allemande, alors quil lui tait infrieur de 10 % en 1999 (1). Pour autant, selon la Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique (DGTPE), consulte par la mission, cest davantage lAllemagne qui sest carte des autres pays de la zone euro que la France. Ceci rsulterait notamment de la politique de modration salariale conduite en Allemagne partir de 2002, une fois la runification acheve, laquelle avait conduit un drapage des cots salariaux unitaires et des pertes de comptitivit dans les annes 1990. La baisse des cots unitaires salariaux en Allemagne entre 2002 et 2006 constituerait donc un rattrapage des pertes de comptitivit enregistres par ce pays la suite de la runification. gains de productivit horaires ont nanmoins partiellement compens les hausses relatives du cot horaire du travail en France Les gains de productivit horaires en France sont suprieurs ceux observs dans la zone euro. Ils ont ainsi compens en partie les hausses relatives de cot horaire, mais pas avec lAllemagne.
Graphique n 2
Les

Source : Eurostat, juin 2008.


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( ) Idem.

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2. Sans tre le seul facteur explicatif de leffritement de la comptitivit des entreprises franaises, limportance du coin socio-fiscal en France tend peser sur les entreprises exportatrices

a) La comptitivit-cot nest pas le seul facteur explicatif de la dgradation des performances de la France lexportation. Lensemble des conomistes saccorde sur le fait que les volutions de la comptitivit sont insuffisantes pour expliquer les diffrences de performances lexportation (1) entre les pays. Dautres facteurs explicatifs doivent tre pris en considration : positionnement de gamme, ractivit de loffre face la demande, participation des petites et moyennes entreprises (PME) lexportation, etc. Ce serait donc une erreur de se focaliser uniquement sur le cot du travail et le coin socio-fiscal pour renforcer la comptitivit des entreprises et amliorer leur positionnement sur les marchs internationaux. b) Pour autant, limportance du coin socio-fiscal en France a non seulement un impact sur lemploi, mais pse galement sur les entreprises exportatrices Au sein de lUnion europenne (UE) et de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), la France se caractrise par un taux de charges sociales rapportes aux salaires sensiblement plus lev que la moyenne. Ceci est vrai pour des niveaux de salaires correspondant au salaire moyen (OCDE) mais galement pour les salaires quivalent 2/3 du salaire moyen, quoique dans une moindre mesure compte tenu des allgements de charges existant ce niveau (2). Le coin socio-fiscal (ensemble des prlvements sur la richesse oprs en vue du financement des administrations publiques et sociales) se distingue en outre par une composition atypique : la part des cotisations (essentiellement proportionnelles aux revenus dactivit) est prdominante, alors que limpt sur le revenu (de nature progressive) joue un rle moindre quailleurs. Le niveau du coin socio-fiscal en France est certes plus important quailleurs. Il trouve nanmoins sa contrepartie dans le niveau de protection sociale, qui est galement lun des plus levs de lUnion europenne. Ainsi, la part des dpenses de protection sociale en pourcentage de PIB atteint en France 31,1 % (3), pour une moyenne de lUE 27 tats membres situe 26,9 %. La France se positionne au premier rang, devant la Sude (30,7 %), la Belgique (30,1 %), les Pays-Bas (29,3 %) et le Danemark (29,1 %). La France se situe par ailleurs au 6me rang pour les dpenses de protection sociale par habitant (8 200 pas habitant en standard de pouvoir dachat). Le maintien de ce niveau lev de dpenses de
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( ) Cf. par exemple volution rcente du commerce extrieur franais, Patrick Artus et Lionel Fontagn, CAE, novembre 2006. ( ) Cf. Avis de synthse du Conseil danalyse stratgique (CAS) sur la rforme du financement de la protection sociale, n1, septembre 2006. ( ) Eurostat, 2 juin 2009, donnes de 2006.

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protection sociale sest traduit, en France, par un recours croissant lendettement public. Si le niveau du salaire minimum en France est proche de celui dautres pays europens (Royaume-Uni, Pays-Bas), le cot total du travail ce niveau est plus lev. Ainsi en 2006, la France arrivait en deuxime position parmi les pays de lOCDE en termes de salaire minimum horaire et de cot du travail net des exonrations ce niveau.
Graphique n 3

Le cot global du travail en France est ainsi suprieur la moyenne europenne, et cet cart crot avec les niveaux de rmunration (1). En 2004, la France se plaait au 8me rang de lUE 15 pour le cot du travail annuel 2/3 du salaire moyen, au 4me rang au niveau du salaire moyen et 1,67 fois le salaire moyen (source : OCDE). Or, la quasi-totalit des secteurs exposs la comptition internationale sont des secteurs intensifs en capital et en travail qualifi (2). Les entreprises dans ces secteurs ont peu bnfici des exonrations de charges cibles sur les bas salaires, ou seulement indirectement, travers lintgration dans leurs cots de services auxquels elles ont recours et pour lesquels les prestataires ont eux-mmes bnfici dallgements de charges. Leur comptitivit est dautant plus affecte que les carts de rmunration avec les autres pays sont importants pour les moyens et hauts salaires.

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( ) Idem. ( ) Cf. rapport TVA sociale , ric Besson, septembre 2007 (dj cit).

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B. LES ALLGEMENTS ET EXONRATIONS DE CHARGES SOCIALES, CIBLS JUSQU' PRESENT SUR LES BAS SALAIRES, VISENT AVANT TOUT FAVORISER LEMPLOI DES PEU QUALIFIS

1. Les allgements et exonration de charges constituent lun des principaux outils de la politique en faveur de lemploi

Les allgements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires, instaurs en 1993 et progressivement tendus depuis lors, visent rendre le travail des salaris peu qualifis conomiquement viable, amliorer la comptitivit des entreprises et freiner ainsi en partie les dlocalisations, dans le contexte d'un chmage massif et touchant particulirement les personnes peu qualifies. La mise en place des allgements de charges sest galement appuye sur le constat que, de 1970 1985, lcart entre le cot du travail au niveau du SMIC et celui au niveau du salaire moyen stait fortement rduit (1). De par sa proximit avec le salaire mdian, le salaire minimum en France empchait que le salaire des moins qualifis ne sajuste leur productivit, induisant ainsi une trs forte concentration du sous-emploi chez ces salaris. Dans ce contexte, lallgement de cotisations sociales sur les bas salaires, en rduisant le cot du travail sans abaisser le niveau de rmunration du salari, permet un meilleur ajustement de loffre la demande de travail et rduit donc le chmage des peu qualifis tout en prservant leur pouvoir dachat. (2) Cest ce qui a conduit la mise en place progressive dallgements des cotisations sociales pesant sur le travail non qualifi. Depuis le 1er janvier 2007, les exonrations prvues par la loi du 17 janvier 2003 (autrement dnommes allgements Fillon ) sont maximales au niveau du SMIC (26 points pour les entreprises de plus de 20 salaris, 28,1 points dans les entreprises de moins de 20 salaris) et leur montant est dcroissant de manire linaire jusqu 1,6 SMIC. Le cot brut des allgements gnraux de charges pour les finances publiques s'est lev 21,4 Md en 2007, 22,6 Md en 2008 et devrait atteindre 22,3 Md en 2009 (source : projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2010) Si lon ajoute ces montants, ceux des exonrations des heures supplmentaires et complmentaires votes dans le cadre de la loi du 21 aot 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite loi TEPA ), le total des allgements gnraux de charges devrait atteindre 25,3 Md en 2009. En outre, prs de 55 dispositifs d'exonrations cibles visent des publics particuliers (jeunes et titulaires de minima sociaux par exemple), des secteurs conomiques (htels, cafs, restaurants, services la personne, etc.) ou des zones
1

( ) Cf. Les allgements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires en France de 1993 2007, Jean Boissinot et Julien Deroyon (DGTPE), Benot Heitz et Vronique Rmy (DARES), complment au rapport Salaire minimum et bas revenus : comment concilier justice sociale et efficacit conomique, Pierre Cahuc, Gilbert Cette et Andr Zylberberg, CAE, novembre 2008. ( ) Idem.

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gographiques (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, outre-mer). Au total, le montant global des allgements et exonrations de charges devrait slever 31,9 Md en 2009 (source : projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2010).
2. Limpact positif sur lemploi des allgements de charge est avr, quoique difficile valuer de manire prcise

a) Limpact des allgements sur lvolution du cot relatif du travail au niveau du salaire minimum est trs net La mise en uvre et laugmentation des allgements de cotisations sociales employeurs a permis que le cot du travail au niveau du SMIC volue moins vite que le cot du travail au niveau du salaire mdian. Ils ont ainsi permis une rduction du cot relatif du travail peu qualifi pour les employeurs. Selon la direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES) et la DGTPE, cette rduction substantielle du cot relatif du travail au niveau du SMIC explique pour lessentiel la stabilisation de la part de lemploi non qualifi dans lemploi total, qui dcroissait auparavant tendanciellement. Cest dans les secteurs qui ont le plus bnfici des allgements de cotisations que la part de lemploi non qualifi sest le plus redresse. b) Limpact des allgements de charge sur lemploi peu qualifi pourrait aller jusqu 800 000 emplois sauvegards Lefficacit sur lemploi des mesures dallgements de cotisations sociales sur les bas salaires est complexe (1) valuer. En effet, il ne sagit pas dune mesure cible de politique de lemploi, puisquelles sappliquent tous les salaris pour un niveau de salaire donn. En outre, les allgements sont souvent coupls dautres mesures (la rduction du temps de travail, la convergence des SMIC), et il est difficile de distinguer leurs effets respectifs. Cest ce qui explique que les rsultats des diffrentes tudes conduites sur ce sujet soient trs contrasts. En 2008, le Conseil dorientation pour lemploi (COE) a estim 300 000 le nombre demplois crs ou sauvegards grce aux allgements dcids au dbut des annes 1990 et ayant t mis en uvre avant la rduction du temps de travail. Leffet sur lemploi des allgements de charges intervenus depuis 1998 est beaucoup plus difficile valuer, prcisment parce quils taient coupls dautres mesures, et alors mme quils reprsentent lessentiel du cot budgtaire de ces mesures. Pour autant, selon la DGTPE et la DARES, lextrapolation des ordres de grandeur obtenus par les allgements de charges du dbut des annes 1990 permet de considrer que leur suppression totale aujourdhui pourrait avoir pour effet de dtruire environ 800 000 emplois en lespace de quelques annes.

( ) Idem.

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3. Une rduction uniforme des cotisations sociales patronales peut tre envisage sans que soit fondamentalement remis en cause le dispositif dallgements de charges sociales sur les bas salaires

a) Compte tenu du niveau actuel des allgements de charges sur les bas salaires, la recherche de gains de comptitivit commanderait plutt dopter pour un abaissement uniforme de cotisations sociales Dans une logique damlioration de la comptitivit des entreprises franaises, ainsi que dans un souci de simplicit, la mission envisage une suppression uniforme de points de cotisations sociales patronales, sans ciblage particulier sur les bas salaires. Consult par la mission, le Centre danalyse stratgique (CAS) se prononce lui aussi en faveur dun allgement uniforme. En effet, si labaissement du cot du travail cibl sur les bas salaires se rvle efficace pour favoriser lemploi des peu qualifis, cette stratgie connat aujourdhui ses limites. Labaissement des cotisations sociales de 26 points au niveau du SMIC ne laisse plus subsister, ce niveau de rmunration, que les cotisations chmage, retraite et accidents du travail et maladies professionnelles (ATMP), dont la suppression est plus difficilement justifiable. En outre, une protection trop importante des emplois peu qualifis bas salaires risquerait finalement de nuire la cration demplois plus qualifis (apparition de phnomnes de trappes bas salaires dont lexistence na pas encore t scientifiquement dmontre en France) mais aussi de renforcer les effets daubaine inhrents ce type de mesure. La suppression uniforme des cotisations patronales aurait ainsi pour effet daugmenter le cot relatif du travail des salaris peu qualifis par rapport au cot du travail au niveau du salaire mdian, mais elle naugmenterait en aucun cas le cot absolu du travail au niveau des bas salaires. De plus, maintenir le diffrentiel existant impliquerait de facto la mise en place dun systme particulirement complexe de cotisations ngatives et reviendrait une prise en charge par la collectivit publique de cotisations chmage, retraite ou ATMP, rebours de la logique contributive luvre dans ces rgimes. b) Cet abaissement uniforme de cotisations sociales pourrait saccompagner, le cas chant, dune rduction du point de sortie des allgements en vue den accentuer le ciblage sur les bas salaires et, ce faisant, den rduire le cot pour les finances publiques Sans les remettre en cause, un recentrage des dispositifs dallgements de charges pourrait tre envisag de manire concomitante la rduction des cotisations sociales patronales. Lobjectif dun tel recentrage consisterait mieux cibler ces dispositifs sur les emplois les moins qualifis et sur les entreprises qui en ont le plus besoin. Il permettrait en outre de limiter le cot des allgements gnraux.

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Dans la mesure o 90 % du montant des allgements actuels bnficient des salaris dont le salaire est infrieur 1,35 SMIC, la Cour des comptes avait ainsi suggr dabaisser le seuil dexonration de 1,6 1,3 SMIC. Les exonrations se concentrant sur les petites entreprises, elle avait aussi propos den limiter le bnfice aux entreprises de moins de 20 salaris. Le rapport dinformation parlementaire de la mission dinformation commune sur les exonrations de cotisations sociales, prsent par M. Yves Bur en juin 2008, prconisait galement une baisse progressive du seuil de sortie des allgements jusqu 1,4 SMIC (proposition n 1 du rapport). Si le risque demeure quune rduction du point de sortie du dispositif de 1,6 SMIC 1,3 SMIC fasse apparatre des trappes bas salaires, ce risque serait nanmoins limit par la rduction uniforme des cotisations sociales patronales. Le CAS a valu, pour le compte de la mission, le cot pour les finances publiques dune rduction totale ou partielle des cotisations patronales destines au financement de la branche famille en retenant diffrents scnarios dvolution du point de sortie des allgements de cotisations sur les bas salaires (en multiple de SMIC). Ces rsultats sont retracs dans le tableau ci-dessous.
Tableau n 1 : Estimations du cot dun abaissement gnral des cotisations patronales et dune modification du point de sortie des allgements de cotisations sur les bas salaires (en milliards deuros) Point de sortie 1,6 SMIC 1,4 SMIC 1,3 SMIC 0 point 1 point Rfrence +6 -6 0 (Sc.4) -9 -3 Abaissement gnral 2 points 3 points 4 points + 11 + 16 + 22 +5 + 11 + 17 (Sc.2) +3 +8 + 14 (Sc.3) 5,4 points + 29 (Sc.1) + 24 + 22

Source : Conseil danalyse stratgique (CAS).

La situation actuelle (scnario de rfrence) correspond un point de sortie de 1,6 SMIC pour un abaissement nul des cotisations sociales patronales famille , soit un montant total dallgements de charges patronales de 23 Md (chiffres de 2008), dont 4,2 Md au titre de la branche famille. Parmi les scnarios envisags par le CAS, les scnarios n 2 (Sc. 2) et n 3 (Sc. 3) sont tous deux fonds sur une diminution de 4 points des cotisations patronales famille (1,4 point resterait donc la charge des employeurs), mais avec un point de sortie des allgements de cotisations sociales abaiss respectivement 1,4 SMIC et 1,3 SMIC. Le cot de cette rforme ressort respectivement 17 Md et 14 Md. Une diminution dun seul point des cotisations sociales patronales famille couple un abaissement 1,4 SMIC du point de sortie des allgements de charges (Sc. 4) prsenterait lavantage dtre neutre du point de

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vue des finances publiques puisque le montant global des allgements resterait situ aux alentours de 23 Md.
C. UNE BAISSE DES COTISATIONS SOCIALES PERMETTRAIT DE RATTRAPER UNE PARTIE DU COMPTITIVIT DE LA FRANCE PATRONALES RETARD DE

Comme il a t dit plus haut, malgr les allgements de charges sur les bas salaires, la France se caractrise par un taux de charges sociales rapportes aux salaires sensiblement plus lev que la moyenne et le cot global du travail en France est suprieur la moyenne europenne. On peut alors estimer que la suppression de points de cotisations sociales patronales serait de nature amliorer la comptitivit du site France". Selon lObservatoire franais des conjonctures conomiques (OFCE) (1), la suppression des 5,4 points de cotisations employeurs destins au financement de la branche famille induirait une baisse de 4,1 % des cots salariaux unitaires franais et permettrait de compenser environ le tiers des pertes de comptitivit de la France vis--vis de lAllemagne depuis 1999. Le tableau ci-dessous retrace les principaux impacts macro-conomiques dune baisse simule de 5,4 points de taux cotisations sociales patronales, qui ne serait compense par aucune recette de substitution (financement par la dette, ltat compensant la scurit sociale les pertes de recettes induites par la suppression de cotisations sociales). Les impacts sont calculs pour les six annes qui suivent la mise en uvre de la mesure.

( ) Contributions de Henri Sterdyniak et Christophe Blot pour la mission.

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Tableau n 2 : Impact dune suppression simule de 5,4 points de cotisations sociales patronale non compense par une ou plusieurs recettes de substitution

Source : OFCE (modle e-mod.fr).

Selon cette simulation, la mesure aurait des effets favorables sur la comptitivit-prix des exportations, ce qui stimulerait la croissance et les exportations (parts de marchs). Leffet sur la croissance dune suppression de 5,4 points de cotisations patronales serait positif, avec un gain de 0,3 point de PIB la premire anne, qui augmenterait ensuite progressivement pour atteindre 0,9 point partir de la troisime. La mesure stimulerait les exportations (0,1 point en contribution la croissance du PIB ds la premire anne, puis 0,3 point) par le biais dun gain de

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comptitivit. Les prix des exportations diminueraient de 2 % la premire anne, puis de 3,3 % la deuxime. Laccroissement des volumes dexportations saccompagnerait de gains de parts de marchs lexportation. Leffet le plus favorable serait enregistr les deuxime et troisime annes (+ 0,8 point), puis les gains ralentiraient pour stablir 0,4 point de parts de marchs la sixime anne. Les gains de comptitivit des exportations devraient permettre aux entreprises damliorer leur marge. Toutefois, les gains de comptitivit obtenus sattnueraient progressivement dans le temps, compenss par une acclration de la demande et une augmentation des importations. Les gains en termes de croissance stimulent lemploi, et donc terme les salaires, ce qui rduit progressivement en retour leffet attendu sur la comptitivit (effet Phillips). Les dpenses des mnages devraient galement augmenter progressivement : de 0,1 point de contribution la premire anne 0,8 point partir de la cinquime anne. Ces dpenses supplmentaires se reporteraient en partie sur les importations en augmentation, pesant ngativement sur la croissance du PIB (- 0,1 point la premire anne, puis 0,3 point partir de la troisime anne). Ainsi, la contribution du commerce extrieur la croissance, dabord positive, puis nulle, deviendrait ngative aprs cinq ans. Par ailleurs, lemploi serait stimul avec une augmentation des effectifs totaux et un pic de lordre de 120 000 emplois la quatrime anne, soit une baisse de 0,4 point de taux de chmage. Sur six ans, les crations demplois sont estimes 490 000 environ. Enfin, la mesure entranerait une augmentation du dficit budgtaire des administrations publiques (APU) de 1 point de PIB la premire anne. Ce cot diminuerait par la suite, sous leffet des gains de croissance, et stablirait 0,6 point de PIB au bout de cinq ans. On doit souligner ici que le gouvernement allemand a lui-mme dcid en 2009, dans le cadre du plan de relance de lconomie, une baisse de certaines cotisations sociales, compense par ltat fdral sur son budget. Ainsi, le taux de cotisation lassurance-chmage devrait tre maintenu 2,8 % en 2010, alors quil devait tre port 3 %. Cette mesure sera compense par ltat hauteur de 1 Md en 2010 si lquilibre des comptes de lAgence fdrale du travail est menac. En outre, le taux de cotisation lassurance-maladie a t ramen de 14,6 % 14 % le 1er juillet 2009. Cette mesure est compense par ltat fdral par des subventions extraordinaires de 3 Md fin 2009, et de 6 Md en 2010. Cette rduction de cotisations compense par ltat est mise en uvre dans un souci constant dviter quun coin socio-fiscal trop important nalourdisse le cot du travail et ne pse sur la comptitivit des entreprises. Dune manire gnrale, le montant maximum des taux de cotisation est ainsi fix de manire implicite 40 %. Toute augmentation du taux pour un rgime doit tre compense par la diminution de celui dun autre. Lorsque ce jeu de compensations ne suffit pas, des rformes structurelles sont engages pour rendre plus efficients les rgimes de protection sociale et limiter la contribution financire de ltat dans le souci de prserver lquilibre des finances publiques.

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II.- DANS UNE OPTIQUE DAMLIORATION DE LA COMPTITIVIT DES ENTREPRISES FRANAISES, LA SUPPRESSION DUNE PARTIE DES COTISATIONS SOCIALES PATRONALES FAMILLE POURRAIT SE JUSTIFIER
A. LUNIVERSALISATION DES PRESTATIONS ET LA FISCALISATION DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE PEUVENT JUSTIFIER QUE LA PART DES COTISATIONS PATRONALES FAMILLE SOIT ENCORE RDUITE

Lvolution des prestations familiales et du financement de la branche famille de la scurit sociale se caractrise par une universalisation et une fiscalisation croissantes qui peuvent justifier une contraction supplmentaire de la part des cotisations sociales patronales dans ce financement.
1. Les prestations familiales mouvement duniversalisation se sont inscrites dans un

a) Une complte dconnection entre contributions et prestations familiales Originellement conues comme des sursalaires allous par certains employeurs leurs salaris, les prestations familiales sont restes subordonnes lexercice dune activit professionnelle jusquau 1er janvier 1978, date laquelle ce lien t supprim. compter de cette date, la politique familiale sest oriente vers une logique de solidarit, quelle soit verticale ou horizontale, centre autour de la famille, dont il convenait dassurer une certaine protection conomique, et de lenfant, cause premire du versement des prestations. Il y a donc aujourdhui une dconnection quasi complte entre les contributions et les prestations de la branche famille. Contrairement aux rgimes dallocation chmage ou de retraite o les cotisations ouvrent droit aux prestations, la plupart des prestations familiales ne sont pas conditionnes par une cotisation pralable. En effet, sur lensemble des prestations sociales verses par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) en 2008, seuls le complment de libre de choix dactivit et le complment de libre choix du mode de garde ncessitent lexercice dune activit professionnelle. b) Des dpenses qui relvent davantage dune logique de solidarit que dune pure logique assurancielle Les dpenses de la branche famille ne relvent plus dune pure logique assurancielle.

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Laction en faveur des familles vulnrables et les dispositifs de lutte contre les exclusions ont acquis partir des annes 1970 une place croissante dans les dpenses de la branche famille. Outre les prestations servies sous conditions de ressources, qui reprsentent prs de 25 % des prestations servies par les caisses dallocations familiales (CAF), et celles qui sont modules en fonction du revenu du foyer, la CNAF est charge de la gestion et du versement de minima sociaux, tels que lallocation de parent isol (API) (1) ou lallocation aux adultes handicaps (AAH), et finance une partie des aides au logement. Ces dpenses, bien que minoritaires au sein de la branche, du fait du poids historique des dpenses dentretien (allocations familiales, complment familial), relvent davantage dune logique de solidarit que dune logique assurancielle. Elles rpondent dailleurs aux attentes dune majorit de Franais. Ainsi, en 2008, la question de savoir quels doivent tre les objectifs prioritaires de la politique familiale dans les annes venir, la lutte contre la pauvret arrive en tte des rponses recueillies par le CREDOC (2) (32 %) devant la correction des ingalits (23 %). Quant aux dpenses dentretien, principalement les allocations familiales et le complment familial, elles relvent moins du principe de couverture dun risque que de celui dune compensation du cot li la charge denfant, voire dgalisation du taux deffort des familles. Cette rorientation des dpenses est dailleurs inscrite dans le programme de qualit et defficience, annex au projet de loi de financement de la scurit sociale, qui fixe trois objectifs principaux aux dpenses de la branche famille : contribuer la compensation financire des charges de famille, aider les familles vulnrables et, enfin, concilier vie familiale et vie professionnelle, tant entendu que certaines prestations peuvent poursuivre plusieurs objectifs. Il faut noter que le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008, tenu dans le cadre de la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), a insist sur la ncessit de renforcer deux objectifs dans la future volution de la politique familiale : la lutte contre la pauvret et la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.

( ) LAPI a t intgre au revenu de solidarit active (RSA) par la loi n 2008-1249 du 1er dcembre 2008, gnralisant le revenu de solidarit active et rformant les politiques d'insertion. Elle se dfinit dsormais comme une allocation diffrentielle compltant les revenus du bnficiaire du RSA. Il en rsulte une disparition de lAPI des comptes de la CNAF, compter de 2010. Cependant, dune part, son caractre familial na pas disparu puisque subsiste une majoration du RSA pour les parents isols, et dautre part, les CAF continueront en assurer le versement. ( ) CREDOC Les prestations sociales, familiales et les aides aux familles , tat de lopinion 2008, Enqute sur les conditions de vie et les aspirations des franais, juillet 2008.

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Graphique n 4 : Structure des dpenses de la branche famille depuis 1980


100% 8, 5 10, 2 3, 1 7, 5 8, 6 60 % 13, 4 12, 5 6, 5 8, 7 6, 0 12, 2 13, 8 9, 5 9, 0 15, 8 40 % 62, 1 20 % 53, 0 39, 7 34, 7 33,8 28, 8 11, 5 12, 9 11,7 11, 8 13, 5 11, 7 10, 8 12, 6 13, 4 11, 6 11, 1 Autre Logement Droits familiaux de retraite Handicap Conciliation vie familiale vie prof. Entretien

80 %

14,5

17, 3 8, 5 15, 2

8,2 10,6

21,1 23, 4 24, 9

26, 4

0 %

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2008

27 Tableau n 3 : Rpartition des prestations familiales suivant leur caractre universel ou redistributif

Prestations verses sans condition de ressources Prestations dentretien Allocations familiales Complment familial Allocation de soutien familial Allocation de prsence parentale Allocation de rentre scolaire Prestations spcifiques jeune enfant APJE courte APJE longue Allocation dadoption APE AFEAMA AGED PAJE de base, prime naissance / adoption PAJE CMG PAJE CLCA Prestations en faveur du logement Allocation (AES) dducation spciale X X X X X X X (jusquen 1996) X X X (sauf 1998)

Prestations verses sous conditions de ressources X (en 1998) X

X X (depuis 1996) X X

PAJE : prestation daccueil du jeune enfant ; CLCA : complment de libre choix dactivit ; CMG : complment de libre choix du mode de garde ; APJE : allocation pour jeune enfant ; AGED : allocation de garde denfant domicile ; AFEAMA : aide lemploi dune assistante maternelle agre. Le champ considr est tous rgimes, mtropole et DOM. Les prestations sont celles qui correspondent au primtre lgal des prestations familiales et aux autres prestations auxquelles la branche famille contribue (aide personnalise au logement et allocation de logement sociale, par lintermdiaire du FNH et du FNAL). Lassurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), les majorations de pensions pour enfants et le cong paternit ne sont pas pris en compte.

2. Lvolution des prestations sest accompagne dune fiscalisation croissante du financement de la branche famille

a) Une progressive fiscalisation du financement de la branche famille depuis le dbut des annes 1990 Les recettes de la branche famille de la scurit sociale sont constitues de quatre sources principales : les cotisations dues par les employeurs et assises sur les revenus professionnels ; les remboursements dexonrations de cotisations par ltat correspondant notamment aux mesures lies aux bas salaires et aux

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dispositifs daide lemploi ; la contribution sociale gnralise (CSG) ; les remboursements effectus par ltat au titre de lallocation aux adultes handicaps (AAH) et de lallocation de parent isol (API), prise en charge depuis le 1er juillet 2009 par les conseils gnraux. La branche famille a longtemps t exclusivement finance par des cotisations patronales et des cotisations la charge des travailleurs indpendants. Cependant, depuis une vingtaine dannes, la cration de la contribution sociale gnralise (CSG) et les allgements de cotisations sociales compenss par ltat ont fiscalis le financement de la branche. En effet, depuis les annes 1990, la structure du financement a volu du fait, dune part, de la cration de la CSG en 1991 (1) et de laffectation la branche famille, depuis cette date, dune fraction du produit de cet impt correspondant au taux de 1,1 % sur les salaires bruts diminus dun abattement de 5 % pour frais professionnels et, dautre part, des exonrations de cotisations patronales dallocations familiales prises en charge par le budget de ltat partir de la loi n 93-935 du 27 juillet 1993 relative au dveloppement de lemploi et de lapprentissage. Rappelons que la cration de la CSG sest justifie en 1990 par la ncessit de trouver un prlvement plus efficace conomiquement et plus quitable socialement. Il apparaissait en effet plus quitable que des dpenses associes des prestations universelles, que ce soit les prestations maladie ou certaines prestations familiales, auxquelles chacun peut avoir droit, indpendamment de lexercice dune activit professionnelle, soient assises sur lassiette la plus large. En effet, la CSG dont bnficie la branche famille de la scurit sociale sapplique aux revenus d'activit, du capital et des jeux et aux revenus de remplacement un taux de 1,10 %. Ce taux na pas vari depuis 1991.
Graphique n 5 : volution des recettes de la branche famille (en M courants)
70 000,0

60 000,0

50 000,0

40 000,0

30 000,0

20 000,0

10 000,0

0,0 1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

Cotisations sociales

Impots

1996 1998 2000 D C Remboursement tat Autres

1994

2002

2004

2006

2008

( ) Articles 127 135 de la loi de finances n 90-1168 du 29 dcembre 1990 pour 1991.

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b) La fiscalisation des recettes de la branche famille correspond une corrlation croissante entre les risques relevant dune logique de solidarit et leur financement par limpt et les contributions publiques Des analyses rcentes font apparatre une augmentation de la prise en charge par les mnages du financement des risques sociaux. Une tude ralise par la Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et des statistiques (DREES) montre ainsi que, de 1990 2006, le financement de la protection sociale a volu pour presque tous les risques, dans le sens dune progression de la part des impts et taxes affects due principalement au dveloppement de la CSG et aux mesures de compensation des exonrations de charges patronales. Cependant, ltude rvle une dichotomie entre les risques vieillesse, chmage et accidents du travail, pour lesquels les cotisations sociales reprsentent plus de 80 % des recettes, et les risques famille et maladie, qui se caractrisent par la part importante de la CSG, dautres impts et taxes affects et des contributions publiques dans leur financement. Il y aurait donc une nette corrlation entre les risques relevant dune logique de solidarit et le financement par limpt et les contributions publiques.
3. Luniversalisation des prestations et la fiscalisation du financement de la dpense en faveur des familles peuvent justifier une contraction de la part des cotisations patronales famille

a) Une part encore prpondrante des cotisations patronales dans le financement de la branche famille La structure des recettes de la branche famille de la scurit sociale fait apparatre, malgr le mouvement de diversification voqu plus haut, la place encore prpondrante des cotisations patronales (33,7 Md en 2008, soit 58 % du total des recettes de la branche), suivies des impts et taxes affects (16,4 Md, soit 28,2 % des recettes) et des contributions publiques (6,8 Md, soit 11,7 % des recettes). (1)

( ) Chiffres de la CNAF.

30 Tableau n 4 : Structure des recettes de la branche famille depuis 2006


(en milliards deuros)

2006 Produits Cotisations effectives Cotisations fictives demployeur Cotisations prises en charge par ltat Cotisations prises en charge par la Scurit sociale Impts et taxes affects dont CSG Contributions publiques Transferts entre organismes Produits financiers Autres produits 52,9 30,4 0,1 0,6 0,3 14,6 11,1 6,4 0,1 0,1 0,6

2007 54,7 31,3 0,1 0,7 0,3 15,4 11,5 6,5 0,0 0,0 0,3

2008 57,1 32,7 0,1 0,7 0,3 16,3 12,2 6,6 0,0 0,1 0,3

2009 59,1 33,8 0,1 0,7 0,3 16,8 12,4 7,0 0,0 0,0 0,8

Source : Annexe 4 du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2008.

Graphique n 6 : Structure des recettes de la branche famille en 2008

Autres produits 1,5% Contributions publiques 12,9% T ransferts entre organismes 0,5%

Impts et taxes affects 28,2 %

Cotisations effectives 56,9 %

Source : DSS/ Commission des comptes de la scurit sociale.

b) La part des cotisations peut apparatre excessive certains employeurs au regard de la logique de solidarit luvre dans les dpenses de la branche famille

Ces cotisations, comme le prcise larticle L. 241-6 du code de la scurit sociale, sont entirement la charge des employeurs. Cet tat de fait contraste avec lvolution des dpenses de la branche famille, qui est passe progressivement dune logique assurantielle vers une logique de solidarit. De fait, larticle 1er du code de la scurit sociale, tel que modifi par la loi du 2 janvier

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1978 (1), prcise que la scurit sociale est fond sur le principe de solidarit nationale et garantit aux non travailleurs la couverture des charges de famille. Lcart constat entre les contributions patronales et celle des mnages a conduit certains employeurs remettre en cause le montant des cotisations patronales dallocations familiales, au motif quun grand nombre de prestations familiales relveraient aujourdhui de la solidarit nationale et non dune logique contributive. On peut donc considrer quune augmentation de la part des impts dans le financement de la branche famille serait non seulement plus efficiente dun point de vue conomique, mais aussi plus lgitime puisque les prestations familiales relvent en majorit dune logique de solidarit nationale. On peut dailleurs noter quune majorit de pays europens financent la politique familiale par limpt. Seuls quelques pays, dont la France, scartent de ce schma. En Allemagne par exemple, la politique familiale, qui prend principalement la forme daides financires directes et de rductions fiscales, est majoritairement finance par limpt, que ce soit sur le budget de ltat ou celui des Lnder. Hormis les congs familiaux, le monde patronal est peu impliqu dans le financement ou la gouvernance de la politique familiale. Dans cinq pays de lUnion europenne, les allocations familiales sont finances par un systme mixte impts/cotisations. Il sagit de la France, de la Belgique, du Luxembourg, de Malte et de lAutriche. Enfin, seuls deux pays ont recours exclusivement aux cotisations : la Grce, o la charge est rpartie entre employeurs et salaris, et lItalie, o elle est la charge unique des employeurs. Dans ce pays, les cotisations employeurs destines au risque famille ont t ramenes en 2008 de 2,48 % 0,68 %.
B. POUR AUTANT, LES ENTREPRISES NE PEUVENT ETRE EXONRES DE TOUTE RESPONSABILIT DANS LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE FAMILIALE

1. Lobjectif mergent dune conciliation des vies professionnelle et familiale concerne directement les entreprises

a) Lobjectif dune meilleure conciliation des vies professionnelle et familiale des salaris rpond une ncessit conomique et un rel besoin social Depuis les annes 1990, la politique familiale sest inflchie vers une meilleure prise en compte de la conciliation entre vie familiale et professionnelle des salaris. De nombreuses mesures ont t prises afin de dvelopper loffre daccueil des jeunes enfants, de permettre lun des parents de cesser
1

( ) La loi n 78-2 du 2 janvier 1978 relative la gnralisation de la Scurit sociale a par ailleurs prvu la gnralisation des prestations familiales toutes les familles rsidant en France.

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temporairement son activit sans compromettre ses chances de retour lemploi ou encore de compenser la charge financire supplmentaire que reprsentent les modes de garde pour les familles. Cet objectif rpond laugmentation du taux dactivit des femmes et aux aspirations des couples. Les statistiques montrent que les nouvelles gnrations de femmes sont plus actives, tous niveaux dtudes confondus. La progression de lactivit fminine, qui date du milieu des annes 1960, sest encore poursuivie au cours des annes rcentes : 76,8 % des femmes en couple taient actives en 2006 contre 61 % en 1990. En 2004, 60 % des Franais considraient que les femmes devaient pouvoir travailler si elles le dsirent. De ce point de vue, la situation franaise peut encore tre amliore, notamment au regard du taux dactivit des femmes dans les pays de lEurope du nord. Ainsi, en 2007, en moyenne sur l'anne, plus de 51 % des femmes de 15 ans ou plus sont actives, soit dix points de moins que les hommes (1). Entre 25 et 49 ans, ges o l'activit professionnelle est la plus frquente, une femme sur cinq n'est pas active. ces ges, les mres sont moins souvent prsentes sur le march du travail que les autres femmes (80,3 % contre 88,8 %) contrairement aux hommes qui sont plus souvent actifs lorsqu'ils ont des enfants. Cest principalement la prsence denfants en bas ge qui pse sur le taux dactivit des femmes. Selon lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) (2), ce taux tombe 59,8 % pour deux enfants et 37,5 % pour trois enfants ou plus. Par ailleurs, lorsquelles travaillent, la moiti des mres de jeunes enfants le font temps partiel. Or, selon la DARES, il sagit dun retrait contraint pour la plupart des femmes. La moiti des mres ayant des jeunes enfants et ayant cess de travailler auraient en effet souhait continuer. Par ailleurs, ce sont les femmes peu qualifies et aux ressources les plus faibles qui sont le plus souvent cartes du march du travail. De plus, la conciliation entre vies familiale et professionnelle rpond un impratif conomique. Le vieillissement de la population et laugmentation des dpenses de retraites quil induit, de mme que la ncessit de consolider la croissance potentielle du pays requirent, dune part, le maintien dun taux de natalit fort, dautre part, lamlioration du taux demploi des femmes. Cest dans cette perspective quen 2000, la stratgie de Lisbonne a fix comme objectif au niveau europen un taux demploi des femmes suprieur 60 % lhorizon 2010. Cet objectif est atteint en France, mais pas pour ce qui est du taux demploi (57,6 % en 2005), qui est lindicateur le plus pertinent en termes conomiques et financiers. La poursuite de cet objectif aurait donc des effets positifs conjugus sur le taux demploi, le financement des retraites, ainsi que la rduction de la pauvret des enfants (3).

1 2 3

( ) Insee, enqutes Emploi du 1er au 4me trimestre 2007. ( ) Insee, Femmes et Hommes Regards sur la parit, dition 2008. ( ) Gosta Esping-Andersen et Bruno Palier, Les trois leons de ltat-providence, Seuil 2008

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Lobjectif de conciliation des vies familiale et professionnelle sinscrit enfin dans une logique dinvestissement social visant prvenir les problmes futurs de la socit en intervenant ds la petite enfance (1). Les conditions de prise en charge ds la petite enfance conditionnent en effet la situation des individus lge adulte. Pour un euro investi dans la petite enfance, la socit gagnerait 13 euros (2). b) Les entreprises sont directement concernes par la poursuite de cet objectif Les reprsentants des milieux patronaux auditionns par la mission ont majoritairement convenu quils avaient un rle jouer dans la poursuite de lobjectif de conciliation des vies familiale et professionnelle, sans tre toujours en mesure dindiquer la forme de leur(s) contribution(s) (financement de la branche famille, financement direct de structures de garde denfants, amnagement des horaires des salaris). Cette responsabilit a galement t souligne par les syndicats de salaris et les associations familiales. La mission estime quune partie non ngligeable des prestations servies par la branche famille et des aides en nature la garde des enfants bnficie directement aux employeurs, en favorisant le maintien en activit des pres et surtout des mres de famille. Sur ce fondement, il apparat lgitime quune partie du financement de cette branche soit laisse la charge des entreprises sous la forme de contributions sociales patronales, dont la mission sest efforce de calculer le niveau. c) De surcrot, lobjectif de conciliation des vies familiale et professionnelle nest pas incompatible avec la poursuite dun objectif nataliste Lun des premiers objectifs de la politique familiale, et lun des principaux arguments avancs en faveur du statu quo en la matire, est de favoriser la natalit (3). Cependant, limpact de la politique familiale sur le taux de fcondit des femmes est difficile valuer, en raison de la diversit des instruments de la politique familiale en France, qui poursuivent parfois des objectifs contradictoires. Il faut galement rappeler que dautres politiques (enseignement scolaire, lutte contre la pauvret) peuvent avoir un impact sur la natalit.
1

( ) Cette approche sinspire fortement des travaux de J. Heckman qui constate que plus lon investit tt dans un individu, plus les externalits positives sont grandes pour la socit. Voir galement sur ce sujet les travaux de Gosta Esping Andersen et plus rcemment louvrage Investir dans le social , J. Delors et M. Doll, Odile Jacob 2009. ( ) Calcul effectu par le Centre danalyse stratgique sur la base dtudes nord-amricaines o la qualit de prise en charge de lenfant est infrieure celle de la France. Si linvestissement dans la petite enfance pourrait sy trouver moins rentable, il nen resterait pas moins extrmement bnfique pour la socit. ( ) Cf. La France dans deux gnrations : population et socit dans le premier tiers du XXIme sicle, Paris, Fayard, 1992.

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Selon France Prioux et Laurent Toulemon (1), quelles que soient les mthodes utilises pour lapprcier, les analyses relativisent limpact direct de la politique familiale sur la natalit (cf. annexe n 6). En se fondant sur des comparaisons internationales, cet impact est estim, selon les auteurs, entre 0 et 0,2 enfant par femme (2), soit un effet incitatif global des allocations aux familles en France denviron 10 % des naissances. Lanalyse des diffrences entre les volutions temporelles observes dans des sous-groupes concerns et non concerns par lapparition ou la modification de politiques familiales, montre que limpact direct court terme mis en vidence est trs faible (3). Dautres travaux mettent en vidence des effets dilus dans le temps sans que lon puisse mesurer prcisment leur impact par rapport une situation neutre de rfrence (4). Selon les dmographes, il faudrait davantage parler de la cration dun contexte favorable la ralisation du dsir denfant que dun impact mesurable de la politique familiale sur le taux de fcondit des femmes. Enfin, il semble que le fait de faciliter la conciliation des vies familiale et professionnelle permet dassurer un taux de natalit lev, en maintenant en activit des femmes ayant des enfants. En effet, les recherches internationales rcentes montrent que, depuis 1996, la corrlation entre les taux de fcondit et le taux dactivit des femmes, ngative auparavant, tait devenue fortement positive. Depuis les annes 1990, les pays de lOCDE la plus faible fcondit sont galement ceux qui ont les taux demploi fminins les plus faibles. Par consquent, les deux objectifs sont non seulement compatibles mais complmentaires et toute politique familiale qui inciterait les femmes travailler moins pourrait, contre toute attente, se rvler contre-productive en termes de natalit.
2. Un attachement raffirm du monde gouvernance de la branche famille patronal la

Contrairement la demande unanime qui avait t formule par les reprsentants du patronat loccasion du sommet social de llyse, le 18 fvrier 2009, aucun des reprsentants du patronat une exception prs, et dans le cadre dune dmarche de rflexion individuelle na formul auprs de la mission un argumentaire labor et chiffr visant justifier et obtenir la suppression intgrale des 5,4 points de cotisations sociales patronales affects aujourdhui au financement de la branche famille de la scurit sociale. cet gard, la mission a t particulirement due par la pauvret et le caractre convenu des contributions qui lui ont t remises par les reprsentants des employeurs,

2 3 4

( ) Cf. Le niveau de fcondit en France. Evolutions temporelles, diffrences sociales et impact des mesures de politique familiale, France Prioux et Laurent Toulemon, Audition de lINED par la Mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la scurit sociale, mars 2009. ( ) Blanchet, Ekert, 1994 ; Gauther, Hatzius, 1997 ; Gauthier, 2007. ( ) Pikety, 2005 ; Landais, 2003. ( ) Aglietta et al., 2002 ; Breton, Prioux, 2005.

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lorsquelle en a reu, tmoignant dune certaine imprparation et dune difficult aller au-del du simple nonc de la question pour envisager les solutions. Au demeurant, ces derniers, tout comme les syndicats de salaris, ont fait part la mission de leur attachement la gouvernance de la branche, qui sexerce en thorie au sein du conseil dadministration de la CNAF, mais nest aujourdhui rellement effective quau niveau local, dans la gestion des crdits daction sociale des CAF. Le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) a notamment tenu souligner le rcent retour de ses reprsentants, la demande expresse de ses membres locaux, au sein des conseils dadministration des CAF, comme un gage de bonne gestion, selon lui, des crdits dont disposent ces caisses. Dans lhypothse dun dsengagement patronal total du financement de la branche, la seule lgitimit historique des partenaires sociaux ne suffirait pas justifier la participation active des reprsentants des employeurs la gestion des dpenses du risque famille de la scurit sociale.
3. Le maintien dune part rsiduelle de contributions sociales patronales famille apparat ainsi justifi

Certes, le contexte historique qui a initialement justifi une participation majoritaire des employeurs au financement de la branche famille a disparu. Cependant, les entreprises ne peuvent sexonrer de toute responsabilit dans le financement dune politique familiale dont les nouveaux objectifs les concernent directement. La plupart des reprsentants des employeurs auditionns par la mission en sont convenus dailleurs assez largement. Afin de traduire en termes financiers la responsabilit patronale dans le financement de la politique familiale, la mission a pris en compte leffort financ par la branche famille en faveur de la conciliation des vies familiale et professionnelle, c'est--dire, dune part, lensemble des allocations pour la petite enfance et, dautre part, les ressources du Fonds national daction sociale (FNAS) consacres laccueil du jeune enfant. Il faut noter toutefois que le rattachement lobjectif de conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle de certaines prestations verses par la branche famille aux parents ayant de jeunes enfants peut tre sujet discussion. Cest le cas par exemple de la prime de naissance et de lallocation de base de la PAJE, qui peuvent aussi bien tre rattaches lobjectif de conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle qu lobjectif de redistribution horizontale inhrent la politique familiale. Sur la base des informations transmises par la CNAF et la DREES, les calculs effectus par la mission dbouchent sur un socle incompressible de dpenses contribuant la conciliation des vies familiale et professionnelle qui se situerait aux alentours de 7 Md, soit environ un point de cotisations patronales (cf. lhypothse basse infra). Une option plus volontariste, agrgeant dautres

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prestations lgales (notamment lallocation de base de la PAJE) lobjectif de conciliation des vies professionnelle et familiale, se situerait autour de 13,8 Md, soit environ deux points de cotisations sociales patronales (cf. lhypothse haute infra).
Tableaux n 5 et 5 bis : Les dpenses de la branche famille consacres la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle Hypothse basse
Dpenses en 2008 en M 4 980 567 18 549 4 413 1 428 284 2 366 1996 7 346

Prestations lgales* Complments de libre choix dactivit Dont COLCA Dont CLCA taux partiel Complments de libre choix du mode de garde Pour lemploi dun assistant maternel Pour lemploi dun garde domicile Action sociale Crdits daction sociale destins la garde des jeunes enfants Total Sources : CNAF et DREES.

Hypothse haute
Dpenses en 2008 en M 11 419 4 750 4 413 4 128 284 2 256 2 238 18 2 366 1 996 370 13 785 et

Prestations lgales Allocation de base de la PAJE et primes Complments de libre choix du mode de garde Pour lemploi dun assistant maternel Pour lemploi dun garde domicile Complments de libre choix dactivit Dont CLCA Dont COLCA Action sociale Crdits daction sociale destins la garde des jeunes enfants Crdits daction sociale destins laccueil priscolaire (contrats enfance et jeunesse , champ jeunesse) Total Sources : CNAF

DREES.

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III.- LA RFORME DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE POURRAIT SACCOMPAGNER DUN RENFORCEMENT DE LQUIT DE LA DPENSE EN FAVEUR DES FAMILLES
A. LA QUESTION DE LQUIT DE LA DPENSE PUBLIQUE EN FAVEUR DES FAMILLES MRITE DETRE POSE

1. Le montant moyen par enfant des transferts en faveur des familles suit une courbe en U

a) La politique familiale joue un rle essentiel de lutte contre la pauvret Lun des grands objectifs de la politique familiale consiste aider les familles vulnrables et lutter contre la pauvret. ce titre, le caractre redistributif des prestations familiales doit tre soulign. Les calculs raliss par la DRESS et lINSEE montrent que les prestations familiales contribuent elles seules, dans lensemble de la population, aux deux tiers de limpact des transferts sociaux sur la pauvret infantile. Les analyses macro-conomiques rvlent que la dimension familiale des prestations sociales contribuerait hauteur de 32 % la rduction des ingalits. Les seules prestations familiales y contribueraient hauteur de plus de 25 % contre 19,4 % pour les aides au logement et 18,4 % pour les minima sociaux. b) Pour autant, la dpense publique en faveur des familles est insuffisamment cible sur celles qui en ont le plus besoin La DREES (1) a valu 2 400 euros en moyenne le surcrot moyen de revenu par enfant et par an en 2005. Ce surcrot de ressources provient : pour 63 % des prestations familiales ; pour 28 % de la fiscalit ; pour 9 % des autres prestations (minima sociaux, aides au logement). Les allocations familiales apportent le surcrot de revenu le plus important, quel que soit le type de famille (sans conditions de ressources pour les familles ayant au moins deux enfants). Leur montant crot avec le nombre denfants, avec une majoration partir du 3me enfant. Pour les mnages aux revenus modestes, le surcrot de revenu dont disposent les familles en raison de la prsence denfants provient de manire importante des minima sociaux et des aides au logement. En revanche, pour les mnages aiss, cest le mcanisme du quotient familial qui constitue une part
1

( ) Lincidence du systme de prlvements et de transferts sociaux sur le niveau de vie des familles en 2004 : une approche par microsimulation, Etudes et Rsultats, DREES, n 408, juin 2005.

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importante de ce surcrot de revenu par enfant. En raison de la progressivit du taux de limpt sur le revenu des personnes physiques (IR), les avantages fiscaux par enfant (plafonns pour une fraction trs faible de familles aises) sont en moyenne croissants avec le revenu primaire du mnage. Les avantages fiscaux sont en revanche trs faibles pour les familles monoparentales avec de jeunes enfants, qui sont en gnral peu ou pas imposes. Le surcrot de revenu imputable la prime pour lemploi (PPE) est trs modeste (majorations pour enfant charge et monoparentalit limites). Ainsi, en prenant en compte le quotient familial (QF), le montant moyen des transferts en faveur des familles dessine une courbe en U (cf. graphique cidessous). En effet, les mnages les plus pauvres sont les principaux bnficiaires des prestations familiales les plus redistributives, telles que les aides au logement, les aides aux parents isols et les prestations sous condition de ressources. lautre extrmit de la courbe, les mnages aiss cumulent lavantage fiscal le plus important tout en bnficiant du montant forfaitaire des allocations familiales. En prenant en compte les dispositifs daide la garde individuelle pour les familles ayant au moins un enfant g de moins de trois ans, le surcrot de revenu est mme lgrement croissant (dun peu moins de 3 000 euros pour un revenu initial infrieur 10 000 euros par an jusqu prs de 4 500 euros pour un revenu initial suprieur 70 000 euros). Selon une analyse du Conseil danalyse stratgique (Grimbert, septembre 2007), pour les mnages ayant plus de 40 % du revenu moyen, les gains lis lexistence de deux enfants diminuent, atteignent un seuil minimal lorsque les revenus des mnages sont compris entre 60 % et 80 % du revenu moyen. Les gains augmentent ensuite, jusqu atteindre pratiquement le mme niveau que pour les plus pauvres lorsque les revenus atteignent 200 % du revenu moyen. Cette seconde branche du U est encore plus marque et crot plus rapidement chez les clibataires, dpassant les gains obtenus par les plus pauvres partir de 160 % du revenu moyen. Ce sont donc les familles revenus intermdiaires qui bnficient le moins du systme de transferts (bas de la courbe en U ).

39 Graphique n 6 : Courbe des supplments de revenus tirs de la politique familiale pour une famille biactive de 3 enfants de plus de 14 ans, avec 1 7 SMIC de revenus mensuels (2007)
Gain de revenu disponible li au nombre d'enfants 1 200 Taxe d'habitation 1 000 Dduction fis cale pour enfant s colaris 800 en Allocation logem ent Allocation de rentre scolaire (ARS) Complm ent familial (CF) 400 Quotient familial 200 Allocations familiales (AF)

600

0 1 2 3 4 5 6 7 Nombre de SMIC

Source : donnes DGTPE Note : Le revenu disponible est dfini comme la somme des salaires nets perus auxquels sajoutent les transferts sociaux et fiscaux nets des prlvements sociaux. La prime pour lemploi et la dcote dimpt sur le revenu ne sont pas reprsentes.

Ce phnomne de courbe en U est une singularit de la France en Europe. En effet, dans la plupart des pays europens, on constate une modulation du montant de laide pour charge denfant en fonction du revenu. En France et en Belgique en revanche, lavantage enfant a tendance augmenter avec le niveau de revenu en raison de leffet imputable la fiscalit. On retrouve cet effet plus favorable de la fiscalit pour les couples ayant des revenus plus levs, mais de manire attnue, en Autriche pour tous les couples, en Allemagne pour les couples avec un ou deux enfants, et aux Pays-Bas pour les couples ayant un enfant. Dans tous les autres pays, lavantage diminue avec le niveau de revenu, pour se stabiliser un certain niveau.
B. DES PISTES DE RFORME POUR RENDRE PLUS QUITABLE LA POLITIQUE FAMILIALE

De nombreux travaux ont dores et dj port sur les moyens damliorer lquit de la dpense publique en faveur des familles en ciblant davantage les publics bnficiaires pour se concentrer sur ceux qui en ont le plus besoin. Si lobjet premier de la mission portait bien sur le financement de la politique familiale (volet recettes) et non sur une analyse approfondie des dispositifs dintervention (volet dpenses), les changes ns des auditions ont mis en vidence quil ntait pas pertinent de dissocier compltement les deux volets et que certaines pistes de rforme pouvaient faire lobjet de recommandations, de nature complter des propositions dvolution du financement dans le sens dune plus grande quit.

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Le niveau dambition de ces pistes de rforme est ingal. Certaines consistent corriger ou davantage cibler les dispositifs existants. Dautres, en revanche, visent un changement plus profond de la politique familiale, afin de la rendre plus juste et de mieux prendre en compte les attentes des familles daujourdhui.
1. Corriger les principales iniquits lies notamment certaines mesures fiscales

a) Baisser le plafond du quotient familial de 10 % Les foyers fiscaux imposables ayant charge denfants reprsentent seulement 30 % des foyers. Le bnfice du quotient familial est dores et dj plafonn : lapplication du quotient familial (QF) ne peut excder 2 292 euros par demi-part (cf. loi de finances pour 2009). Le quotient familial bnficie dautant plus aux contribuables que ceux-ci ont des revenus situs au-del de la troisime tranche dimposition. En effet, le plafond du quotient familial nest atteint qu partir de 5,4 SMIC pour un couple mari. En dessous de ce seuil, lavantage fiscal est dcroissant. Une baisse du plafond naurait donc un impact qu partir de la quatrime tranche dimposition sur le revenu, et viserait ainsi renforcer la redistribution verticale de la politique familiale et attnuer la seconde pente de la courbe en U . Avec une rduction de 10 %, le plafond du quotient familial serait ramen de 2 292 2 063 . Un peu plus de 830 000 foyers fiscaux seraient alors perdants selon les donnes de la direction gnrale des finances publiques (DGFiP). Les effets de cette rforme ne se feraient sentir quau-del de 5 SMIC pour un couple mari, mais partir de 3 SMIC pour une personne clibataire. Le gain de recettes fiscales dune telle mesure (augmentation du produit de limpt sur le revenu) est estim par ladministration fiscale 316 M. Texte modifier : dispositions du 2 du I de larticle 197 du code gnral des impts. b) Rduire de 1 la part du quotient familial attribue au 3me enfant La demi-part supplmentaire partir du troisime enfant ne bnficie qu un nombre relativement limit de familles : 508 658 foyers fiscaux imposables selon les donnes de la DGFiP, soit environ la moiti des familles de trois enfants ou plus. En 2007, loctroi de cette demi-part supplmentaire a entran un manque--gagner de recettes de 507 M et mme de 1,3 Md si lon compte la part entire de quotient familial partir du 3me enfant. La lgitimit de lattribution dune demi-part supplmentaire aux familles composes de trois enfants et plus peut tre discute. En effet, cette dpense

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fiscale concerne principalement les mnages les plus aiss les familles faibles revenus ntant pas imposes. Dans lhypothse o ni la mise sous condition de ressources (1) ni la fiscalisation des allocations familiales ne seraient envisages, la suppression de la demi-part supplmentaire partir du troisime enfant marquerait une inflexion de la politique familiale franaise dans un sens moins ouvertement favorable aux familles aises de trois enfants et plus. La mission ne sous-estime pas les freins une telle rforme. En effet, toutes les familles imposables de trois enfants et plus, y compris celles disposant de revenus moyens, verraient leur imposition sur le revenu augmenter (soit 661 000 foyers fiscaux concerns) et prs de 100 000 familles deviendraient imposables du fait de cette rforme. Le gain de recettes escompt serait de lordre 561 M. Texte modifier : dispositions du I de larticle 194 du code gnral des impts. c) Recentrer le bnfice de la rduction dimpt pour enfant charge poursuivant des tudes Le montant de la rduction dimpt pour les enfants scolariss dans lenseignement secondaire et suprieur slve 61 euros pour un enfant au collge, 152 euros pour un enfant au lyce, 183 euros pour un enfant dans le suprieur. Le cot total pour ltat sest lev 425 M en 2008. Prs de 74 % des foyers dclarant des enfants scolariss dans lenseignement secondaire ou suprieur bnficient de cet avantage fiscal. Ce sont les classes moyennes qui en bnficient majoritairement (pour des revenus compris entre 3 et 6 SMIC). Cet avantage fiscal fait toutefois doublon avec dautres dispositifs fiscaux destins compenser le cot dentretien des enfants, notamment les majorations de quotient familial, et ne bnficie quaux mnages imposables. Il intervient donc en contradiction avec lobjectif de ciblage dautres dispositifs sur les bas salaires (bourse, allocation de rentre scolaire). La mission prconise donc de cibler cet avantage sur les revenus infrieurs 4 SMIC. Lconomie qui rsulterait dune telle mesure serait de lordre de 100 M. Texte modifier : article 199 quater F du code gnral des impts.

( ) Qui ne figure pas au nombre des pistes retenues par la mission.

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d) Rendre plus quitable le bnfice du complment de libre choix dactivit (CLCA) Le complment de libre choix dactivit (CLCA) est vers aux parents qui cessent ou rduisent leur activit pour se consacrer lducation de leur enfant, sur une dure de six mois pour le premier enfant et jusqu trois ans pour les suivants. Son cot total pour la branche slve 2,25 Md en 2008. Cette prestation est verse sans conditions de ressources, pour un montant situ entre 374 et 552 par mois en cas de cessation totale dactivit, et entre 241 et 419 en cas dactivit temps partiel. Ainsi, les mnages les plus aiss interrompant leur activit en bnficient dans les mmes proportions que les mnages modestes. En effet, si les ressources du mnage sont suprieures au plafond applicable lallocation de base de la PAJE, le CLCA est major dun montant quivalent cette allocation de base. Dans une perspective damlioration de lquit du systme, il serait logique de soumettre le versement de lallocation de base aux bnficiaires du CLCA conditions de ressources. En outre, dans la mesure o le CLCA vient compenser une perte de revenus, cette prestation devrait tre soumise au mme rgime dimposition que les autres revenus de remplacement. Le CLCA serait ainsi assujetti limpt sur le revenu et la CSG. Enfin, on observe que les bnficiaires du CLCA cessent leur activit en moyenne pendant cinq ans, ce qui tmoigne de leur difficult rintgrer une carrire normale par la suite. Il serait donc souhaitable de laisser aux femmes le choix de soccuper de leur enfant, tout en vitant leur loignement durable du march du travail, en rduisant la dure et en amliorant les conditions de lindemnisation qui incitent aujourdhui les femmes au retrait professionnel. Il pourrait ainsi tre envisag de rduire la dure de versement du CLCA deux ans, voire un an et den ouvrir le droit uniquement partir du deuxime enfant. Recentr sur les foyers qui en ont le plus besoin, le montant du CLCA pourrait par ailleurs tre revaloris afin de permettre aux femmes (ou aux hommes) qui sarrtent momentanment de travailler pour soccuper de leur enfant de le faire dans de bonnes conditions. Cette rforme sinscrirait dans le droit fil des rflexions amorces par le Haut Conseil de la famille la demande du Premier ministre sur la rforme du cong parental. Il sagit en effet dviter que le format actuel des congs parentaux ne pnalise ou ncarte de lemploi les salaris les moins bien forms et les plus vulnrables, en majorit des femmes. La mise en uvre de lensemble de ces mesures relatives au CLCA permettrait dconomiser au total un peu plus de 1,1 Md, dcompos en 330 M au titre de la fiscalisation du CLCA et 824 M via la rduction de la dure du

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CLCA, sa mise sous conditions de ressources et la suppression de louverture des droits au premier enfant. Lconomie ralise serait bien sr infrieure en fonction de limportance de la revalorisation de lindemnisation retenue. Textes modifier : dispositions du 2 de larticle 81 du code gnral des impts (suppression de lexonration fiscale) + dispositions de larticle L. 531-4 du code de la scurit sociale (mise sous condition de ressources de lallocation de base du CLCA). e) Fiscaliser les allocations familiales Les allocations familiales (AF) sont verses, sans condition de ressources ni dactivit professionnelle, toutes les familles qui assument la charge effective et permanente d'au moins deux enfants, afin den compenser le cot, estim entre 20 % et 30 % du budget dun couple sans enfant. Le cot des allocations familiales slve en 2008 12,34 Md ; elles bnficient prs de 4,8 millions de familles, dont la majorit ont deux enfants. La part des prestations familiales dans le revenu des foyers a eu tendance baisser depuis leur cration, sous leffet de la rorientation des prestations, partir des annes 1970, en direction des familles les plus en difficult. Ainsi, pour une famille de deux enfants gagnant lquivalent de 2 SMIC, les allocations familiales reprsentent 6 % des ressources du foyer. Cette part descend 2,8 % pour une famille de deux enfants gagnant lquivalent de 4 SMIC et moins de 2 % lorsque les revenus de la famille se situent 6 SMIC. Les allocations familiales figurent parmi les dernires prestations ntre ni verses sous conditions de ressources, ni modules en fonction des revenus du foyer de rfrence. En outre, elles ne sont soumises aucune imposition. Dans un contexte de contraction des recettes de la scurit sociale, il apparat peu justifi de maintenir un systme inquitable, qui bnficie autant aux familles aises quaux familles les plus vulnrables. Lquit commanderait donc dassujettir les allocations familiales limpt sur le revenu. La mission ne mconnat toutefois pas limpact symbolique et rel que ne manquerait pas davoir une telle mesure si elle devait tre officiellement mise ltude avant dtre applique. En outre, 2,6 millions de foyers fiscaux pourraient devenir imposables sous leffet de cette rforme. Elle ne recommande donc pas dentamer une ventuelle rforme des mesures fiscales orientation familiale par la fiscalisation des allocations familiales. Le gain de recettes fiscales tait estim par ladministration fiscale, en 2007, 655 M. Texte modifier : dispositions du 2 de larticle 81 du code gnral des impts.

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2. Rformer le systme en profondeur afin de le rendre plus juste

Au-del de la transformation dun certain nombre de dispositifs dont les effets peuvent tre regards comme particulirement inquitables, une ventuelle rforme du financement de la branche famille de la scurit sociale pourrait galement constituer loccasion dune refonte plus innovante de la politique familiale, toujours dans le sens dune plus grande quit entre les familles. La mission propose ainsi quau-del dun certain seuil de revenu, les familles aient le choix entre le bnfice des allocations familiales et celui du quotient familial. Lun des facteurs qui contribuent en France la courbe en U est la possibilit pour les mnages de cumuler lavantage du quotient familial (QF) avec le bnfice des allocations familiales (AF) dont le montant est indpendant du niveau de revenu. Dans les faits, seuls les mnages aiss bnficient de ce cumul. Les mnages bas revenus tant peu ou pas imposables, ils ne bnficient pas ou peu des effets du quotient familial. titre dexemple, une famille de trois enfants de plus de 14 ans (les allocations tant majores partir de 14 ans depuis 2008) gagne mensuellement 451 si ses revenus mensuels sont de 1 SMIC (allocations familiales uniquement), contre 1 060 si ses revenus mensuels sont de 7 SMIC (allocations familiales + quotient familial). Lapplication stricte de ce choix entre allocations familiales et quotient familial tous les mnages entranerait des pertes de revenus substantielles pour les familles aux revenus modestes. Il sagirait donc, uniquement partir dun seuil de revenus dterminer, de donner le choix aux mnages entre lavantage fiscal et les allocations familiales, sans possibilit de cumul. En de de ce seuil, les familles pourraient conserver les deux avantages, comme cest le cas aujourdhui. Le cumul continuerait donc de bnficier aux mnages bas revenus et revenus intermdiaires. Cette solution est inspire du dispositif allemand, o lensemble des mnages se voit appliquer automatiquement par ladministration celle des deux solutions qui lui est le plus favorable : soit les allocations familiales (1), soit un abattement fiscal (2) dductible du revenu imposable (qui, en pratique, bnficie 17 % des mnages). Le seuil de revenu partir duquel les mnages devraient oprer un choix pourrait, par exemple, tre fix hauteur de 1,8 fois le plafond de lallocation de
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( ) Au 1er janvier 2009, les allocations familiales slvent, pour les enfants de rang 1 et 2, 164 par mois (soit 1 968 par an) ; pour le 3me enfant 170 par mois (2 040 par an) ; pour le 4me enfant et les suivants 195 par mois (soit 2 340 par an). ( ) Labattement pour enfants charge est de 1 932 par parent (soit 3 864 par enfant) ; labattement octroy au titre de la garde et de lducation ou de la formation des enfants slve 1 080 par parent (soit 2 160 par enfant).

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base de la PAJE, ce qui permettrait de nexclure que les 5 % de familles les plus aises qui peroivent aujourdhui les allocations familiales, soit 223 000 familles au total (en 2007). Ladministration fiscale pourrait dterminer automatiquement le systme le plus favorable chaque mnage, mais ceux-ci resteraient libres dopter pour lune ou lautre option. La mise en uvre de ce schma optionnel pourrait permettre de dgager 501 M de recettes supplmentaires. 193 Textes modifier : article L. 521-1 du code de la scurit sociale, articles et 197 du code gnral des impts.

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IV.- LES SCENARIOS DE RFORME DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE


A. UN SCNARIO DE SUPPRESSION DES COTISATIONS PATRONALES FAMILLE , NON INTGRALEMENT COMPENSE PAR LAFFECTATION DUNE OU PLUSIEURS RECETTES DE SUBSTITUTION, NI GAGE PAR DES CONOMIES, PEUT DIFFICILEMENT ETRE RETENU

1. Un tel scnario a t prsent la mission sous la forme dun investissement pour le futur

Un premier scnario dvolution du financement de la branche famille consisterait en une suppression pure et simple des cotisations sociales patronales, sans compensation ni par une recette de substitution, ni par des conomies. Le manque--gagner pour la scurit sociale, pris en charge par le budget de ltat, devrait terme tre compens grce aux gains de croissance de lactivit et lamlioration de la situation de lemploi. ce titre, lun des scnarios soumis la mission sous la forme dune contribution la rflexion consiste compenser la suppression de lensemble des cotisations patronales et salariales assurant aujourdhui le financement des branches maladie et famille de la scurit sociale (qui relvent de la protection sociale collective ), dune part, par laugmentation du taux dimpts existants (majoration de 5,4 points du taux normal de la taxe sur la valeur ajoute [TVA] + fusion et majoration de la CSG et de la contribution au remboursement de la dette sociale [CRDS]), dautre part, par la cration dune nouvelle taxe sur le chiffre daffaires (au taux de 1,5 % et applicable aux entreprises dont la marge brute serait suprieure 40 %). Le total des recettes recueillies dans ce scnario (135 Md par an selon les calculs de cette contribution (1)) ne permettrait pas de compenser intgralement le manque--gagner rsultant de la suppression de toutes les cotisations sociales affectes aujourdhui aux branches maladie et famille (152 Md). Cet cart entre les recettes et les besoins de ces branches nest pas prsent comme pnalisant dans ce scnario, ds lors que cet allgement des charges pesant sur les entreprises est cens gnrer une croissance de lactivit et de lemploi (via la diminution du cot du travail) qui conduira laugmentation de lensemble des recettes fiscales et sociales.

( ) Le rendement dun point du taux normal de la TVA retenu dans cette contribution (8,4 Md) se rvle trs suprieur celui que ladministration fiscale a port la connaissance de la mission (6,5 Md en 2008 et 6,7 Md en prvisionnel pour 2009).

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2. Les scnarios impliquant un creusement du dficit des administrations publiques doivent tre carts

En dpit des gains de croissance et de comptitivit enregistrs dans un scnario de suppression non compense des 5,4 points de cotisations sociales patronales (1), la mission na pas estim pertinent de retenir un schma dvolution du financement des dpenses familiales impliquant un creusement du dficit de ltat, qui devra en effet compenser le manque--gagner total ou partiel de recettes subi par la branche famille de la scurit sociale. La lettre du 24 avril 2009 par laquelle le Premier ministre a souhait que les prsents travaux soient conduits invite en effet la mission se montrer particulirement attentive aux consquences des options et pistes retenues sur lquilibre financier de la scurit sociale en particulier et des comptes publics en gnral. Cest pourquoi la mission sest efforce dlaborer des scnarios de financement qui mobilisent selon des clefs diffrentes des recettes de substitution quitablement rparties, ainsi que des conomies sur les dpenses.
B. LES RECETTES SUSCEPTIBLES DE SE SUBSTITUER AUX COTISATIONS SOCIALES SONT EN DFINITIVE PEU NOMBREUSES

primtre de la politique familiale relativement constant (moyennant la mise en uvre de certaines des pistes de rforme voques dans la partie III du prsent rapport), une suppression ou une diminution des cotisations sociales patronales famille devrait tre compense par une ou plusieurs recettes de substitution, remplissant un certain nombre de critres : une assiette suffisamment large ; un rendement lev garantissant une recette dynamique pour prserver lquilibre structurel de la branche famille ; des modalits de recouvrement simples. Outre le souci de trouver une recette de substitution qui ne viendrait pas pnaliser la comptitivit des entreprises et risquerait dannuler leffet bnfique de la suppression des cotisations, la mission a galement eu la proccupation de rpartir leffort de la manire la plus large possible, afin de concilier autant que possible les objectifs de comptitivit et dquit. Un passage en revue des recettes susceptibles dtre effectivement mobilises (2) fait apparatre que leur nombre est relativement limit.

( ) Voir la prsentation au C. de la partie I.- du prsent rapport des rsultats de la simulation ralise la demande de la mission par lOFCE. ( ) Qui recoupe pour une large part linventaire auquel a procd le groupe de travail inter-administratif sur llargissement de lassiette des cotisations employeurs de scurit sociale (mai 2006).

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1. Lexamen des avantages et inconvnients respectifs limite le nombre des recettes susceptibles dtre mobilises en remplacement de cotisations sociales

Au cours des auditions ralises par la mission, il est apparu que les avis taient partags pour lessentiel entre partisans dune mobilisation de la CSG, perue comme la recette fiscale naturelle pour la scurit sociale, et ceux favorables une augmentation de la TVA qui, sous certaines conditions, leur apparat comme un instrument susceptible de dgager au moins transitoirement des gains de comptitivit. Les autres recettes de substitution envisageables nont t voques que de faon trs marginale. a) Parmi les prlvements qui se traduiraient par des transferts de charges sur les mnages La CSG La contribution sociale gnralise (CSG) contribue aujourdhui pour 21 % environ du total des recettes de la branche famille du rgime gnral de la scurit sociale. Cet impt a t cr en 1990 pour apporter des ressources la scurit sociale et a dailleurs initialement bnfici la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Il prsente la caractristique dune assiette large puisquil frappe la fois les revenus du travail, les revenus de remplacement (pensions de retraite et indemnits de prretraite, allocations de chmage, indemnits de maladie), ainsi que les revenus tirs du patrimoine et des placements financiers. Il est prlev la source dans la plupart des cas. Enfin, la CSG a dj t mobilise par le pass pour compenser des pertes de recettes pour la scurit sociale rsultant dune diminution de cotisations sociales ( la fin des annes 1990, par exemple, lorsque les cotisations sociales salariales maladie ont t quasiment supprimes). Les principaux avantages de la CSG sont : la lisibilit, puisque la CSG est un impt dj ddi au financement de la protection sociale, en particulier des rgimes servant des prestations universelles non lies un effort contributif ; une assiette large ; un rendement lev (un peu plus de 11 Md le point) susceptible dtre encore accru (via, par exemple, un alignement du taux de la CSG frappant les revenus de remplacement sur celui de la CSG taxant les revenus salaris) ; des modalits de recouvrement simples

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une solidarit intergnrationnelle, puisque les retraits lacquittent. Les principaux inconvnients de la CSG sont : une ponction sur le revenu disponible des mnages ; une acceptabilit politique et sociale limite, surtout en labsence de crise du financement de la branche famille de la scurit sociale (la mission estime quune hausse de CSG serait mieux comprise par le corps social si elle devait servir rsorber le dficit de lassurance maladie ou contribuer prenniser le systme de retraites par rpartition) ; un effet ngatif de court terme sur la consommation, donc sur la croissance. Dans une note du 14 avril 2009, la direction de la scurit sociale (DSS) a bauch un scnario consistant financer une diminution des cotisations sociales patronales ddies la branche famille par un transfert dune partie de la CSG destine au financement de la branche maladie (Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris CNAMTS). Le transfert de cette ressource fiscale de la CNAMTS vers la CNAF devrait tre compens, selon la DSS, par un relvement des taux des cotisations sociales maladie (aujourdhui : 0,75 % ou 2,35 % du salaire total pour la part salariale et 13,10 % pour la part patronale) afin dassurer une stricte compensation. Certes, un tel transfert, qui aurait pour effet daccrotre la part des recettes fiscales de la branche famille et de diminuer du mme coup la part des cotisations sociales dans son financement, servirait un objectif de lisibilit dans le sens dune adquation renforce entre le caractre universel des prestations servies par cette branche de la scurit sociale et une fiscalisation marque de ses ressources. Toutefois, outre que laugmentation des cotisations sociales maladie pourrait tre rendue complique par lexistence dune douzaine de rgimes dassurance maladie, ce schma de transfert de CSG de la CNAMTS vers la CNAF ne permet pas de rpondre lobjectif daccroissement de la comptitivit des entreprises franaises par le biais dun allgement des charges pesant sur le travail ds lors que la diminution des cotisations sociales patronales famille saccompagnerait dun accroissement des taux des cotisations sociales maladie . Conclusion : la mission estime quune hausse gnrale de CSG ne doit pas tre mobilise pour compenser, mme partiellement, une rduction des cotisations sociales patronales famille . Une ventuelle augmentation du taux de la CSG frappant les revenus salaris, trs dlicate mettre en uvre politiquement, doit tre rserve en priorit au financement de lassurance maladie.

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La mission prconise nanmoins daligner le taux de la CSG frappant les revenus de remplacement (1) (pensions de retraite, allocations de retraite, pensions dinvalidit, allocations de chmage, indemnits journalires) sur celui de la CSG laquelle sont soumis les revenus dactivit (environ 900 M de gains de recettes ; de lordre de 720 M si seuls les retraits sont concerns par lalignement) et de faire bnficier la branche famille de ce surcrot de recettes (la CNAF tant dores et dj attributaire de 1,1 % de la CSG sur les revenus de remplacement, la mesure propose aurait donc pour effet de faire contribuer pour lessentiel les retraits proportionnellement plus que les salaris au financement de la politique familiale, ce qui peut se justifier au regard dun principe de solidarit intergnrationnelle). Elle recommande galement de doubler le taux de la CSG frappant les revenus du patrimoine et de placement (2) (gain escompt de recettes de 1,2 Md), qui passerait ainsi de 1,1 % 2,2 %.
La

taxe sur la valeur ajoute (TVA)

Impt sur la consommation dont les recettes abondent le budget de ltat (premire recette fiscale), la TVA sest trouve au centre de nombreux travaux (3) ces dernires annes, qui ont tudi la possibilit daffecter une partie de cet impt au financement de la protection sociale en contrepartie dune baisse des charges sociales pesant sur le travail ( TVA sociale ). Caractrise par une assiette moins dlocalisable et plus large que les cotisations sociales, la TVA taxe en effet tous les produits consomms quelle que soit leur origine gographique, les biens et services exports en tant toutefois exonrs.
1

( ) Selon la nature du revenu quils peroivent et limportance de leur revenu fiscal, les bnficiaires dun revenus de remplacement sont soit assujettis la CSG au taux de droit commun des revenus de remplacement (6,2 % ou 6,6 % selon le type de revenu de remplacement, toutes branches de la scurit sociale confondues), soit au taux rduit de 3,8 %, soit exonrs de CSG. La taxation lun de ces taux est fonction soit dun critre de revenu, soit dun critre dimpt d. Plus de 80 % du rendement de la CSG sur les revenus de remplacement est prlev sur les retraites (retraites de base et retraites complmentaires). En 2008, un peu moins des deux tiers de lassiette totale (personnes relevant du secteur priv) taient assujettis au taux plein. Lassiette exonre reprsentait de lordre de 31 % de lassiette totale. Lassiette assujettie au taux rduit moins de 5 % du total. ( ) Les prlvements sociaux (dont la CSG) sur les revenus du patrimoine sont calculs partir des lments de la dclaration de revenus et sont acquitts de manire similaire limpt sur le revenu. Lessentiel du recouvrement de la recette patrimoine repose sur deux rles gnraux. Lassiette est compose des revenus fonciers et des revenus de locations meubles non professionnelles, des plus-values financires, des rentes viagres constitues titre onreuxLes prlvements sociaux sur les revenus de placement sont, quant eux, verss directement par les tablissements payeurs ou les notaires. Lassiette est compose des produits de placement entrant dans le champ du prlvement libratoire (intrts des comptes sur livrets, comptes courants, revenus obligataires), des plus-values immobilires, des dividendes, des intrts et primes dpargne des comptes et plans dpargne logement (CEL-PEL), des produis dassurance-vie, des produits des plans dpargne populaire (PEP) et des plans dpargne en actions (PEA), des gains sur les droits reus au titre de la participation, des produits des plans dpargne entreprise et dautres revenus (capital risque). ( ) En particulier le rapport prcit du groupe inter-administratif de 2006, ainsi que ltude sur la possibilit daffecter une partie de la TVA au financement de la protection sociale en contrepartie dune baisse des charges sociales pesant sur le travail ( rapport Lagarde 2007), complte la mme anne par le rapport du secrtariat dtat charg de la prospective et de lvaluation des politiques publiques sur la TVA sociale ( rapport Besson 2007).

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Il convient de noter que, de manire certes encore marginale, les diffrents rgimes de la scurit sociale sont aujourdhui dj attributaires de fractions de recettes tires de la TVA frappant certains produits ou certains acteurs conomiques (tabacs, producteurs dalcool, commerants en gros de produits pharmaceutiques). Les principaux avantages de la TVA sont : le dynamisme de la recette lie la consommation intrieure (mme si, en priode de rcession, le produit de la TVA peut connatre une contraction non ngligeable : - 12 % par exemple entre aot 2008 et aot 2009) ; la simplicit de gestion et de recouvrement (les branchements de TVA vers la scurit sociale existant dj aujourdhui, les flux pourraient tre augments sans difficult selon lAgence centrale des organismes de scurit sociale) ; lamlioration au moins transitoire de la comptitivit des entreprises rsidentes et des produits franais ds lors que les exportations bnficieraient de la baisse des charges tandis que le prix des importations serait renchri par laugmentation de la TVA (une telle opration est assimilable une dvaluation). Les principaux inconvnients de la TVA sont : un impact ngatif de court terme sur lactivit (consommation et croissance) dans la mesure o une hausse de la TVA est susceptible daffecter plus rapidement les prix que la baisse des cotisations employeurs ; des pertes de pouvoir dachat susceptibles de se traduire ultrieurement par des demandes daugmentation salariale (risque denclenchement dune spirale inflationniste via les mcanismes dindexation); le contexte conomique dans lequel une telle mesure serait ventuellement mise en uvre (niveau de linflation en particulier) apparat dcisif sur le succs ou lchec de la mesure (voir infra les enseignements de lexprience allemande) ; le fait quelle soit acquitte de faon gale quels que soient le revenus et les charges familiales. Lestimation des effets macroconomiques dune augmentation de la TVA En septembre 2007, la direction gnrale du Trsor et de la politique conomique (DGTPE) avait valu les effets macroconomiques attendre de la TVA sociale sur lactivit, lemploi et les prix. Conscutivement la restimation du modle de simulation Msange, des valuations plus rcentes ont t ralises. Daprs ces valuations, une baisse de cotisations sociales employeurs finance ex ante par une hausse de TVA du mme montant serait moins

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inflationniste, moins dfavorable lactivit court terme et crerait/prserverait plus demploi que ce qui avait t estim en 2007. La mission a demand que limpact de la TVA sociale sur lactivit, lemploi et le niveau des prix soit valu partir de la nouvelle version du modle Msange (1). Est simule ici une baisse de cotisations sociales employeurs de 1 % du PIB (2) (soit environ 20 Md) compense ex ante par une hausse de TVA du mme montant (soit environ 3 points au taux suprieur de 19,6 %). Les effets combins de deux mesures diffrent suivant lhorizon de simulation considr : la premire anne, la TVA sociale a un impact ngatif sur lactivit (- 0,1 %), la hausse de la TVA affectant plus rapidement les prix que la baisse des cotisations employeurs. En effet, la hausse de la TVA se rpercute rapidement dans les prix de consommation des mnages (+ 1,4 %) contrairement la rduction des cotisations employeurs. Linertie des salaires et des prestations sociales par rapport aux prix de consommation conduit une diminution du revenu disponible rel des mnages, dprimant la consommation (- 0,2 %). Leffet sur lemploi est positif (+ 56 000) du fait de la baisse du cot du travail ; il est toutefois frein par la baisse de la demande ; ds la deuxime anne, leffet de la mesure sur lactivit devient faiblement positif (+ 0,1 % sur le PIB). La diminution des cots unitaires salariaux des entreprises apparat dans les prix de vente, ce qui limite limpact inflationniste de la mesure (+ 1,2 %) et se rvle favorable la demande. Leffet sur lemploi est donc accru (+ 83 000). Par ailleurs, la balance commerciale samliore (+ 0,1 point de PIB au bout de cinq ans).
Tableau n 6 : Impact dune baisse de cotisations sociales employeurs de 1 % du PIB compense ex ante par une hausse de TVA du mme montant
cart au compte central en %

1 an PIB en volume Consommation des mnages Investissement des SNF et EI Exportations Importations Revenu disponible rel des mnages Prix de la consommation des mnages Prix des exportations Emploi salari (en milliers) Balance commerciale (en points de PIB) -0,1 -0,2 0,0 0,0 -0,3 -0,3 1,4 0,0 56 0,1

2 ans 0,1 0,1 -0,4 0,1 0,1 0,1 1,2 -0,1 83 0,0

5 ans 0,1 0,1 -0,2 0,1 0,0 0,1 1,1 -0,1 57 0,1

Lecture : deux ans aprs la mise en uvre de la mesure, le niveau du PIB a augment de + 0,1% par rapport au compte central et 83 000 emplois ont t crent ou prservs.

( ) Klein, C. et Simon, O. Le modle Msange : prsentation de la nouvelle version r-estime document de travail de la DGTPE, paratre. ( ) PIB de la France en 2008 : 1 950 Md.

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Les leons de lexprience allemande Le 1er janvier 2007, lAllemagne a fait passer son taux suprieur de TVA de 16 % 19 %. Selon la Bundesbank, cette mesure a entran une augmentation globale des prix de 1,4 point, lisse sur 2006 et 2007, en raison de lanticipation de la mesure annonce par les autorits longtemps lavance par les acteurs conomiques. Lactivit conomique a progress quant elle de 0,1 0,2 point en 2006 du fait de cette mesure, et enregistr une contraction de 0,5 point en 2007. Il semblerait que lajustement des prix au niveau microconomique ait t plus rapide dans les secteurs des services que dans ceux produisant des biens et marchandises. Cet ajustement semble avoir t ralis davantage par une augmentation de la frquence des changements de prix que par des hausses de prix plus importantes. Conclusion : la lumire des simulations conomiques disponibles et des enseignements de lexprience conduite en Allemagne en 2006 et 2007, la mission estime que la TVA peut tre mobilise comme une ressource de substitution possible la diminution de cotisations sociales famille condition toutefois que, tant pour limiter les consquences inflationnistes que limpact psychologique et politique dune telle mesure, laugmentation, par exemple du taux normal (19,6 % depuis le 1er avril 2000), ne dpasse pas trois points (1).
Une

contribution sociale sur la consommation (CSCO)

Lide dune CSCO venant se substituer due concurrence aux cotisations sociales, avant imputation de la TVA, a t soumise la mission par le Centre des jeunes dirigeants dentreprise (CJD). Fixe au taux de 22 % du prix de vente, cette contribution aurait pour effet dalourdir de 22 % le prix toutes taxes comprises (TTC) des produits imports ds lors que ceux-ci ne bnficient pas des effets de lallgement de cotisations sociales. A contrario, elle ne frapperait pas les biens et services exports. Il en rsulterait donc un double effet positif sur la comptitivit : les biens et services exports bnficieraient de lallgement des cotisations sociales sans tre taxs par la TVA ni par la CSCO, tandis que les biens et services imports verraient leur prix grev par la CSCO et la TVA. La direction de la lgislation fiscale (DLF), consulte par la mission sur ce projet de dispositif autonome de taxation de la consommation, fait observer que la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes (CJCE) a constamment confirm la libert laisse aux tats membres de maintenir ou dintroduire toute autre taxe sur le chiffre daffaires condition quelle ne

( ) La directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 na pas expressment fix de plafond au taux normal de TVA (qui doit tre gal ou suprieur 15 %). Les tats membres de lUnion europenne ont seulement pris lengagement en dcembre 2005 de ne pas aller au-del de la fourchette de dix points actuellement constate.

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ressemble pas trop la TVA europenne. Pour autant, lintroduction dun mcanisme de taxation en cascade (accumulation rptitive de la taxe) comme la CSCO pourrait avoir des effets ngatifs sur la comptitivit interne, malgr la diminution des cotisations sociales ainsi permise. En effet, selon la DLF, plus on est avanc dans le circuit conomique, plus il est avantageux de sapprovisionner auprs de fournisseurs trangers qui nont pas support en amont les effets rcurrents de cette imposition. b) La mobilisation dune imposition frappant spcifiquement les entreprises aurait pour effet de neutraliser les gains de comptitivit recherchs ct des recettes pesant pour lessentiel sur les mnages, des prlvements de substitution aux cotisations sociales frappant les entreprises sont galement thoriquement envisageables. Limpt sur les socits (IS) Alimentant aujourdhui le budget de ltat, il serait en thorie concevable de compenser un allgement des cotisations sociales patronales famille par laffectation dune fraction du produit de limpt sur les socits (IS) au financement des dpenses de la politique familiale. LIS prsente toutefois la particularit dtre extrmement sensible la conjoncture conomique et connat donc des contractions trs fortes de son produit en priode de ralentissement conomique (par exemple - 89 % entre aot 2008 et aot 2009). La volatilit de cette recette saccorde donc mal avec la prvisibilit et la stabilit des ressources dont a besoin la scurit sociale. La cotisation sur la valeur ajoute (CVA) Linstauration dune cotisation sur la valeur ajoute (CVA) consisterait remplacer une fraction des cotisations sociales patronales par un prlvement assis sur la valeur ajoute. La cration dun prlvement sur la valeur ajoute implique en premier lieu de choisir une dfinition adapte de la valeur ajoute (1). Au-del du choix dune dfinition (il en existe au moins quatre en France aujourdhui : dfinition comptable, dfinition statistique, dfinition fiscale et dfinition sociale), se pose la question du champ dapplication dune telle cotisation et notamment de lidentification des catgories de redevables susceptibles dy tre assujettis (selon la taille des entreprises, le secteur dactivit, le caractre indpendant ou non de lactivit).

( ) Qui constitue une solde intermdiaire de gestion exprimant la cration de richesse ralise par une entit conomique dans le cadre dun processus de production quelle met en uvre et qui lui permet de rmunrer les facteurs (capital et travail) quelle utilise.

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Une variante la CVA pourrait consister moduler les cotisations sociales dues par les employeurs en fonction de la valeur ajoute. Le coefficient emploi-activit (CEA) Le coefficient emploi-activit (CEA) consisterait substituer un prlvement sur le chiffre daffaires net de la masse salariale (production vendue de lexercice diminue des rmunrations verses) des cotisations sociales. Les agents du secteur non marchand devraient tre exclus dun tel prlvement. La contribution patronale gnralise (CPG) Seraient intgrs dans lassiette de la contribution patronale gnralise (CPG) (1), outre les salaires bruts, certains complments de rmunration (intressement, participation, pargne salariale, stock-options), ainsi que le rsultat courant avant impt de lentreprise (SIG gal la somme du rsultat dexploitation et du rsultat financier). Conclusion : outre les difficults techniques que posent certains des prlvements succinctement prsents ci-dessus (dfinition de la valeur ajoute en particulier), les reprsentants des milieux patronaux auditionns par la mission ont fait valoir que la mobilisation de telles impositions en contrepartie dun allgement des cotisations sociales patronales pourrait avoir pour effet dattnuer leffet attendu sur les gains de comptitivit. La mission estime par ailleurs peu cohrent de sengager dans une telle voie alors que le gouvernement a dcid de mettre en uvre, compter du 1er janvier 2010, la suppression effective de la taxe professionnelle (TP) sur les quipements et biens mobiliers, moyennant sa compensation par une cotisation conomique territoriale (CET), dcompose en une cotisation locale dactivit (assise sur la valeur du foncier bti) et une cotisation complmentaire, plafonne 3 % de la valeur ajoute des entreprises avec des taux croissant progressivement avec le chiffre daffaires (2). Cette rforme constitue pour le gouvernement un lment essentiel de la politique de soutien la comptitivit de la France. Enfin, la sensibilit trs forte la conjoncture conomique de lIS (bien suprieure celle de la masse salariale sur laquelle sont assises les cotisations sociales) permet difficilement denvisager srieusement cet impt comme substitut central et prenne des cotisations sociales.
1

( ) Solution fiscale prne lors du dbat sur la TVA sociale en 2007 par la CFDT et lconomiste Thomas Piketty ( La TVA sociale, une fausse rponse, Libration, 27 aot 2007). ( ) Selon le projet de loi de finances pour 2010, la rforme de la taxe professionnelle devrait reprsenter un allgement net de la fiscalit pour les entreprises de 4,3 Md long terme, mais sa mise en uvre rapide en un an, porterait lallgement temporaire 11,7 Md en 2010 (gain de trsorerie). Les simulations ralises grce au modle Msange tablaient quant elles sur une hausse de 0,7 point de PIB (activit) au bout de dix ans et la cration de 85 000 emplois en supposant la mesure non intgralement finance (pas de compensation due concurrence).

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c) Des impositions nouvelles dont le produit fait dores et dj lobjet dune restitution ou dont laffectation la branche famille napparat pas pertinente La contribution climat-nergie (CCE) ou taxe carbone Le projet de loi de programme relatif la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement prvoyait notamment ltude dune contribution dite climatnergie (CCE) destine encourager les comportements sobres en carbone et en nergie en intgrant les effets des missions de gaz effet de serre dans les systmes de prix par la taxation des consommations dnergies fossiles. Une confrence sest tenue sur le sujet au dbut du mois de juillet Paris, qui a permis de mieux cerner lassiette, le champ, le niveau et les recettes potentielles dune CCE en France et dvaluer, en fonction de ces paramtres, les consquences micro- et macroconomiques de cette contribution. La CCE est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2010. En instituant progressivement partir de 1991 une taxe sur le CO2 en contrepartie dune baisse plus importante de la fiscalit sur le travail, la Sude a figur au nombre des premiers tats compenser une rduction de la fiscalit sur les facteurs de production par la mise en place dune fiscalit environnementale. Cette dernire a t progressivement alourdie au cours des annes 2000 pour rapporter prs de 2 Md en 2006. Le Prsident de la Rpublique a pos le principe, le 10 septembre 2009, dune restitution du produit de la CCE (qui devrait slever 4,5 Md sur la base dune valorisation de la tonne de CO2 17 euros) aux mnages (compensation dun montant global estim 2,65 Md, sous la forme soit dun crdit dimpt sur le revenu pour les mnages imposables, soit dun chque vert pour les contribuables non imposs lIR) et aux entreprises (via les gains lis la rforme de la taxe professionnelle) de faon prserver le pouvoir dachat et la comptitivit. Ds lors, la mission estime que la CCE pourrait constituer un ventuel complment de recettes pour la branche famille de la scurit sociale, dans une optique de compensation des cotisations sociales supprimes, la seule condition que le produit de cette contribution ne soit pas intgralement restitu ou mobilis en vue du financement dautres rformes. En tout tat de cause, la taxe carbone ne pourrait apparatre comme une recette de substitution prenne des cotisations sociales dans la mesure o il existe une contradiction fondamentale entre lobjectif cologique poursuivi (une taxation progressivement alourdie, mais cible, donc dissuasive, impliquant par consquent un rendement dcroissant dans la dure la faveur des changements de comportement) et lobjectif de recettes pour la branche famille (dgager des marges de manuvre en vue de rduire les cotisations sociales patronales).

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Des nutritionnelle

taxes

comportementales

comme,

par

exemple,

une

taxe

Des travaux (1) ont t conduits sur la faisabilit dinstaurer une taxe comportementale dont lobjectif serait de contribuer une diminution de la consommation des boissons sucres et produits dits de grignotage , dgager de nouvelles recettes pour lassurance maladie (en contrepartie des cots importants induits par la prise en charge de pathologies telles que le diabte et lobsit) et, enfin, concourir au financement de nouvelles actions de prvention. Une telle taxe pourrait thoriquement tre articule autour de deux assiettes : une assiette relative aux produits de grignotage, c'est--dire consomms en dehors des repas (les aliments constitutifs dun repas quilibr seraient exonrs) et une assiette relative aux boissons sucres (contenant des sucres ajouts ou des polyols : boissons rafrachissantes sans alcool, nectars et sirops). En labsence lheure actuelle dun tiquetage obligatoire sur le profil nutritionnel des aliments, linstauration dune taxation des produits de grignotage impliquerait de dresser une liste de produits sur la base de critres objectifs trs difficiles dfinir de faon consensuelle. Conclusion : compte tenu du faible rendement (entre 0,1 Md et 0,4 Md selon les estimations de la direction de la scurit sociale) dune future taxe sur les boissons sucres et de ce que la logique voudrait que le produit dune telle imposition soit plutt dirig vers lassurance maladie, la mission ne recommande pas de mobiliser une telle recette de substitution en vue de compenser trs marginalement du reste le manque--gagner qui rsulterait pour la branche famille dune rduction des cotisations sociales qui lui sont aujourdhui affectes. Lobjectif premier des taxes comportementales consiste prcisment modifier certains comportements, ce qui doit avoir pour effet de rduire progressivement les recettes du fait dune moindre consommation. Ainsi, une taxe nutritionnelle ne pourrait-elle que trs marginalement contribuer compenser des transferts de charges qui, elles, sont prennes et dynamiques.
2. Il importe de veiller une rpartition quitable du transfert de charge

Dans la mesure o la piste de la TVA serait privilgie comme recette de substitution partielle la suppression dune fraction des cotisations sociales, induisant donc un transfert de charge des entreprises (2) vers les consommateurs, la
1

( ) En particulier le rapport IGF-IGAS sur la pertinence et la faisabilit dune taxation nutritionnelle (juillet 2008) qui, plutt que la cration dune nouvelle taxe spcifique, prconisait lutilisation de la fiscalit indirecte existante (majoration des droits daccises sur les boissons alcoolises ou non et remise en cause du taux rduit de TVA sur certains produits alimentaires). ( ) Mme si, au plan conomique, ce sont en fait les salaris qui supportent le poids des cotisations sociales patronales via la pression la baisse quelles exercent sur leur rmunration.

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mission estime que dautres revenus que ceux du travail pourraient tre davantage mis contribution via une majoration, au profit de la seule branche famille de la scurit sociale, de taux de la CSG frappant, dune part, les revenus de remplacement (pour lessentiel les pensions de retraite), dautre part, les revenus de patrimoine et de placement. a) Aligner le taux de la CSG frappant les revenus de remplacement sur celui de la CSG frappant les revenus du travail Lalignement du taux de la CSG frappant les revenus de remplacement sur celui de la CSG frappant les revenus dactivit induirait un surcrot de recettes pour la branche famille denviron 900 M par an. Le rendement du point de CSG sur les revenus de remplacement passerait ainsi de 2,1 Md 3 Md. b) Augmenter le taux de la CSG sur les revenus de patrimoine et de placement Le doublement pour la seule branche famille du taux de la CSG laquelle sont assujettis les revenus de patrimoine et de placement ferait passer quant lui le rendement du point de cette CSG de 1,2 Md par an 2,4 Md. Au total, moyennant ces deux modifications, le rendement dun point de CSG permettrait de recueillir pour le financement de la branche famille un peu plus de 13 Md par an, contre plus de 11 Md aujourdhui.
Tableau n 7 : Rendement amlior de la CSG famille
Valeur dun point CSG rendement accru 1. Revenus dactivit 2. Revenus de remplacement (taux align sur 1.) 3. Revenus de patrimoine et de placement (taux doubl) Source : direction de la scurit sociale (DSS). En Md 13,3 7,9 3,0 2,4

C. LES SCNARIOS DEVOLUTION DU FINANCEMENT DE LA BRANCHE FAMILLE

La mission a construit plusieurs scnarios dvolution du financement de la branche famille de la scurit sociale en fonction : de la fraction de cotisations sociales laisse la charge des entreprises pour couvrir le financement des dpenses concourant lobjectif de meilleure conciliation des vies professionnelle et familiale ;

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et du caractre plus ou moins ambitieux des rformes relatives aux dpenses en faveur des familles et des conomies susceptibles den rsulter. Ensuite, sur la base dun financement stable par la CSG (13,8 Md), dune contribution constante (1) de ltat au titre des exonrations de charges sociales (2,2 Md) et dun accroissement du rendement de la CSG frappant les revenus de remplacement et les revenus de patrimoine et de placement comme indiqu plus haut (gain de 2,1 Md), la mission a ajust la couverture des dpenses de la branche (51 Md retenus) au moyen dune augmentation de la TVA (taux normal ou taux rduit (2)). La mission a construit ses scnarios sur la base des valeurs respectives dun point de cotisation sociale, de CSG et de TVA tablies comme suit.
Tableau n 8 : Valeurs dun point de cotisations sociales famille , de CSG famille et de TVA
Valeur dun point (en Md) 2008 2009 (prv.) Cotisations sociales 6,9 6,9 CSG 11,3 11,1 - Sur les revenus dactivit 7,9 7,8 - Sur les revenus de remplacement 2,0 2,1 - Sur les revenus du patrimoine et de placement 1,4 1,2 TVA - Taux normal (19,6 %) 6,5 6,7 - Taux rduit (5,5 %) 2,6 2,7 - Taux super rduit (2,1 %) 0,5 0,5 Source : Commission des comptes de la scurit sociale et direction de la lgislation fiscale (DLF).

1. Le premier choix concerne la part laisse aux employeurs au titre de la contribution au financement de lobjectif de conciliation des vies professionnelle et familiale

Trois hypothses peuvent tre envisages : Une premire hypothse, radicale, consiste poser le principe selon lequel le maintien de cotisations sociales patronales ne se justifie pas en vue du financement de la branche famille, les employeurs ntant pas concerns par la recherche dune meilleure conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale des salaris.

( ) Celle-ci devrait toutefois diminuer la faveur dune rduction uniforme de points de cotisations sociales. ( ) Dans les simulations de financement auxquelles elle a procd, la mission a fait figurer diffrentes majorations du taux rduit de TVA fix 5,5 % depuis le 1er janvier 1989 sans modifier les listes de produits et de prestations de services assujettis ce taux. Une variante, dont le rendement na pu tre estim, pourrait consister ne pas toucher au taux rduit de 5,5 %, mais rduire le nombre de produits et de prestations de services qui y seraient soumis pour assujettir les autres un second taux rduit, qui serait suprieur 5,5 % (par exemple de lordre de 8 % ou 9 %). La France ne fait pas application de cette facult, offerte aux tats membres par larticle 98 de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006.

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Une hypothse restrictive vis--vis du principe de conciliation (donc favorable aux entreprises) : 7,5 Md sont laisss la charge des entreprises (cf. lhypothse basse prsente dans la partie II du prsent rapport), soit lquivalent de 1,1 point de cotisations sociales patronales famille . Une hypothse extensive quant au principe de conciliation (mais moins favorable aux entreprises) : 13,8 Md sont mis la charge des entreprises ce titre (cf. lhypothse haute explicite dans la partie II du prsent rapport), soit lquivalent de 2 points de cotisations sociales patronales famille .
2. Un deuxime choix porte sur le caractre plus ou moins ambitieux des rformes en matire de prestations familiales

La mission a distingu quatre niveaux dambition : Un premier niveau dambition (le statu quo ) peut consister maintenir le systme global de prestations familiales inchang : aucune conomie attendue. Un deuxime niveau dambition peut maximiser les conomies (la rvision des dpenses ) dans le sens dune plus grande quit socio-fiscale sans innover. conomies dgages : 1 466 M.
Tableau n 9 : Ambition rvision des dpenses (en M)
INNOVATION Dispositif conomie estime RATIONALISATION Dispositif Baisse du plafond du quotient familial (QF) de 10 % Rduction de 1 1/2 de la part du QF pour le 3me enfant et les enfants supplmentaires Suppression de la rduction d'impt pour enfants charge poursuivant des tudes pour les seuls foyers fiscaux dont les revenus sont > 4 SMIC Fiscalisation du CLCA Mise sous conditions de ressources de l'allocation de base de la PAJE pour les bnficiaires du CLCA Total Solde 0 Total conomie estime 316 561

100

330 159 1 466 1 466

Un troisime niveau dambition (la rforme mesure ) peut concilier une certaine rationalisation de la dpense et innovation (conomies lies la mise

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en uvre du choix entre allocations familiales et quotient familial partir dun certain seuil de revenu). Solde : 1 967 M conomiss.
Tableau n 10 : Ambition rforme mesure (en M)
INNOVATION Dispositif Choix entre avantage du QF et bnfice des AF au-del d'un certain seuil de revenu conomie estime 501 RATIONALISATION Dispositif Baisse du plafond du quotient familial (QF) de 10 % Rduction de 1 1/2 de la part du QF pour le 3me enfant et les enfants supplmentaires Suppression de la rduction d'impt pour enfants charge poursuivant des tudes pour les seuls foyers fiscaux dont les revenus sont > 4 SMIC Fiscalisation du CLCA Mise sous conditions de ressources de l'allocation de base de la PAJE pour les bnficiaires du CLCA Total Solde 501 Total conomie estime 316 561

100

330 159 1 466 1 967

Un quatrime niveau dambition (la rforme volontariste ), enfin, sefforce de concilier rationalisation pousse de la dpense (sagissant notamment du complment de libre choix dactivit-CLCA) et innovation (conomies lies la mise en uvre du choix entre allocations familiales et quotient familial partir dun certain seuil de revenu). Solde : 2 632 M conomiss.

62 Tableau n 11 : Ambition rforme volontariste (en M)


INNOVATION Dispositif Choix entre avantage du QF et bnfice des AF au-del d'un certain seuil de revenu conomie estime 501 RATIONALISATION Dispositif Baisse du plafond du quotient familial (QF) de 10 % Rduction de 1 1/2 de la part du QF pour le 3me enfant et les enfants supplmentaires Suppression de la rduction d'impt pour enfants charge poursuivant des tudes pour les seuls foyers fiscaux dont les revenus sont > 4 SMIC Fiscalisation du CLCA Rduction de la dure du CLCA + mise sous conditions de ressources de l'allocation de base de la PAJE pour les bnficiaires du CLCA + suppression de l'ouverture des droits au CLCA au 1er enfant + suppression du COLCA Total Solde 501 Total conomie estime 316 561

100

330

824

2 131 2 632

3. Les scnarios envisageables

Au total, la mission a envisag quatre scnarios. a) Le scnario volontariste ou comptitivit du site France Ce scnario se caractrise, dune part, par une suppression totale des cotisations sociales laisse la charge des entreprises (disparition des 5,4 points), dautre part, par une rationalisation pousse de la dpense sans aucune innovation. Lajustement sopre via une augmentation trs forte (+ 4,4 points) du taux normal de la TVA (qui passerait ainsi 24 %) et une hausse de 1,6 point du taux rduit de TVA (qui stablirait ainsi 7,1 %).

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Tableau n 12 : Scnario volontariste


CSG gnrale Cotisations sociales (CS) patronales la charge des entreprises au titre de la conciliation des vies professionnelle et familiale (0 point) Compensation des exonrations de CS par ltat Rendement accru de la CSG sur les revenus de remplacement et sur les revenus de patrimoine et de placement conomies sur les dpenses Total des dpenses de la branche famille Solde de dpenses non couvert Hausse de 4,4 points du taux normal de TVA (19,6 % => 24,0 %) Hausse de 1,6 point du taux rduit de TVA (5,5 % => 7,1 %) Solde 13 800 0 0 2 100 1 466 51 000 33 634 29 500 4 320 + 186

b) Le scnario comptitivit et conomies Ce deuxime scnario se caractrise, dune part, par une fraction limite de cotisations sociales laisse la charge des entreprises (7,5 Md, soit de lordre de 1,1 point), dautre part, par une rationalisation pousse de la dpense assortie dune certaine innovation (choix entre allocations familiales et quotient familial partir dun certain seuil de revenu). Lajustement sopre via une augmentation plus acceptable (+ 2,8 points) que dans le scnario prcdent du taux normal de la TVA (qui passerait ainsi 22,5 %) et une hausse dun point et demi du taux rduit de TVA (qui stablirait ainsi 7 %).
Tableau n 13 : Scnario comptitivit et conomies
CSG gnrale Cotisations sociales (CS) patronales laisses la charge des entreprises au titre de la conciliation des vies professionnelle et familiale (1,1 point) Compensation des exonrations de CS par ltat Rendement accru de la CSG sur les revenus de remplacement et sur les revenus de patrimoine et de placement conomies sur les dpenses Total des dpenses de la branche famille Solde de dpenses non couvert Hausse de 2,8 points du taux normal de TVA (19,6 % => 22,4 %) Hausse de 1,5 point du taux rduit de TVA (5,5 % => 7,0 %) Solde 13 800 7 500 2 200 2 100 2 632 51 000 22 768 18 760 4 050 + 42

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c) Le scnario comptitivit raisonne Ce scnario se caractrise toujours par une fraction limite de cotisations sociales laisse la charge des entreprises (7,5 Md, soit de lordre de 1,1 point) dans un objectif de comptitivit avec une recherche dconomies moins innovantes que dans le prcdent scnario en matire de prestations familiales. Lajustement sopre via une augmentation de 2,8 points du taux normal de la TVA (qui passerait ainsi 22,4 %) et une hausse de 1,9 point du taux rduit de TVA (qui stablirait ainsi 7,4 %).
Tableau n 14 : Scnario comptitivit raisonne
CSG gnrale Cotisations sociales (CS) patronales laisses la charge des entreprises au titre de la conciliation des vies professionnelle et familiale (1,1 point) Compensation des exonrations de CS par ltat Rendement accru de la CSG sur les revenus de remplacement et sur les revenus de patrimoine et de placement Economies sur les dpenses Total des dpenses de la branche famille Solde de dpenses non couvert Hausse de 2,8 points du taux normal de TVA (19,6 % => 22,4 %) Hausse de 1,9 point du taux rduit de TVA (5,5 % => 7,4 %) Solde 13 800 7 500 2 200 2 100 1 466 51 000 23 934 18 760 5 130 44

d) Le scnario quilibr Ce scnario repose, dune part, sur une fraction plus importante de cotisations sociales laisse la charge des entreprises (13,8 Md, soit 2 points de cotisations sociales) au mme niveau que la contribution de la CSG au financement de la branche famille, et, dautre part, sur une recherche dconomies en matire de prestations familiales (1 967 M). Lajustement sopre via une augmentation de seulement 2,1 points du taux normal de la TVA (qui passerait ainsi 21,8 %) et une hausse de 1,1 point du taux rduit de TVA (qui stablirait ainsi 6,6 %).

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Tableau n 15 : Scnario quilibr


CSG gnrale Cotisations sociales (CS) patronales laisses la charge des entreprises au titre de la conciliation des vies professionnelle et familiale (2 points) Compensation des exonrations de CS par ltat Rendement accru de la CSG sur les revenus de remplacement et sur les revenus de patrimoine et de placement Economies sur les dpenses Total des dpenses de la branche famille Solde de dpenses non couvert Hausse de 2,1 points du taux normal de TVA (19,6 % => 21,7 %) Hausse de 1,1 point du taux rduit de TVA (5,5 % => 6,6 %) Solde 13 800 13 800 2 200 2 100 1 967 51 000 17 133 14 070 2 970 - 93

D. LE TRANSFERT VERS LE BUDGET DE LTAT DES DPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE DE LA SCURITE SOCIALE POURRAIT CONTRIBUER SIMPLIFIER LES RELATIONS FINANCIRES ENTRE LES DEUX INSTITUTIONS TOUT EN PERMETTANT UNE RDUCTION PARTIELLE DE COTISATIONS SOCIALES PATRONALES

Paralllement aux scnarios visant purement et simplement rduire les cotisations sociales patronales famille et compenser le manque--gagner qui en rsulterait par la mobilisation de recettes de substitution, la mission a galement port son attention sur des schmas ayant pour objectif de rationaliser les flux financiers entre ltat et la scurit sociale et de permettre du mme coup une volution des recettes dans le sens souhait.
1. Un schma de budgtisation intgrale des dpenses et recettes de la branche famille de la scurit sociale

la faveur des auditions ralises par la mission, la direction du budget lui a soumis un schma visant inscrire au budget de ltat lessentiel des dpenses de la branche famille de la scurit sociale en faisant valoir le caractre universel et non contributif de ces prestations, dune part, et en insistant sur le fait que certaines de ces prestations donnent lieu aujourdhui soit un remboursement de ltat (allocation adulte handicap-AAH et allocation de parent isol-API), soit un cofinancement (aides au logement). a) Lconomie du schma pour ce qui est du volet dpenses En dehors des prestations donnant lieu remboursement par ltat (AAH pour 5,8 Md en 2008 et API pour 1 Md en 2008), les dpenses de la branche famille de la scurit sociale se sont leves, en 2008, 52 Md (en excution).

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Sur ces 52 Md, le Fonds de solidarit vieillesse (FSV) se verrait transfrer 2,4 Md de majorations de points de retraite pour enfants et la Caisse nationale dassurance vieillesse des travailleurs salaris (CNAVTS) 4,4 Md au titre de lassurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Une fois cette rationalisation des dpenses opre, ltat se verrait donc affecter 45,2 Md de dpenses caractre familial (cf. tableau ci-aprs).
Tableau n 16 : Transfert des dpenses de la branche famille de la scurit sociale (en Md ; 2008)
Dpenses Schma actuel Branche famille de la scurit sociale 12,3 1,6 1,2 11,4 3,9 1,5 1,1 5,8 1,0 3,6 4,4 2,4 3,9 4,7 58,8 Schma de budgtisation tat 12,3 1,6 1,2 11,4 3,9 1,5 1,1 3,6 4,4 2,4 3,9 4,7 45,2 2,4 4,4 FSV CNAVTS

- Prestations familiales Allocations familiales Complment familial Allocation de soutien familial PAJE Allocations logement (ALF) Allocation de rentre scolaire (ARS) Autres prestations AAH (rembourse par ltat) API (rembourse par ltat) - Prestations extralgales (action sanitaire et sociale) - AVPF - Majorations pour enfants - Autres charges techniques (APL) - Autres charges (gestion courante, charges exceptionnelles) Total Source : direction du budget (bureau 6BCS).

On notera que ces 45,2 Md de dpenses incluent les prestations dites extralgales (c'est--dire les dpenses daction sociales des caisses dallocations familiales) auxquelles les partenaires sociaux, tant du ct des organisations patronales que de celui des organisations syndicales de travailleurs et des associations familiales, ont soulign leur attachement (en en demandant notamment la sanctuarisation ) lors des auditions conduites par la mission. b) Les transferts de recettes Le tableau ci-dessous rsume les transferts de charges et de recettes entre ltat, la CNAF et les autres rgimes de la scurit sociale prvus dans le schma labor par la direction du budget (les dpenses nouvelles ou les pertes de recettes sont prcdes du signe -, les suppressions de dpenses et les nouvelles recettes du signe +).

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Tableau n 17 : Transferts de charges et de recettes (en Md ; 2008)


tat Dpenses transfres AVPF Majorations pour enfants CSG Droits sur les tabacs et alcools ITAF non sociaux par nature Prvoyance Cotisations sociales Recettes diverses CNAF (produits, reprises sur provisions) Ajustement par diminution de cotisations sociales (-) et impt de compensation (+) Solde - 45,2 - 4,4 + 9,0 + 0,7 - 10,6 + 0,9 - 2,4 + 3,2 - 3,5 + 3,5 - 0,8 CNAVTS CNAMTS Autres rgimes FSV CNAF + 45,2 + 4,4 + 2,4 - 12,2 - 0,7 - 3,4 - 0,1 - 16,3 - 2,4 Solde 0 0 0 0 0 0 0 0 0

+ 25,9

- 7,6 + 0,1 + 11,9

+ 2,4

+ 16,6 - 0,3 (*) 0 0 0 0

- 16,6 + 0,3

Source : direction du budget (bureau 6BCS). * : dficit de la branche famille en 2008.

Dans ce schma, la direction du budget fait le choix de raffecter ltat les seuls impts et taxes affects (ITAF) qui, selon elle, ne peuvent tre regards comme sociaux par nature (sont donc notamment exclus de cette raffectation le droit de consommation sur les alcools, les droits sur les bires et boissons non alcoolises, les taxes sur les tabacs ou les taxes sur les mdicaments). Selon cette ligne de partage, dont certains lments demeurent discutables (ainsi la TVA brute sur les producteurs dalcool, la TVA brute sur les tabacs et celle collecte par les commerants de gros en produits pharmaceutiques pourraient tre considres comme de nature sociale), 25,9 Md dITAF peuvent tre affects ltat en contrepartie de linscription au budget de ltat de 45,2 Md de dpenses de la branche famille de la scurit sociale.
Tableau n 18 : Recettes respectives des ITAF raffects au budget de ltat dans un scnario de budgtisation des dpenses de la branche famille
ITAF TVA brute sur les producteurs dalcool TVA brute sur les tabacs Taxe sur les primes dassurance automobile Taxe sur les salaires Contribution sociale sur les bnfices Contribution sociale de solidarit des socits (C3S) Contribution additionnelle la C3S TVA brute collecte par les commerants de gros en produits pharmaceutiques Total Source : commission des comptes de la scurit sociale. En Md (2008) 2,1 3,1 1,0 11,3 0,9 3,3 1,0 3,2 25,9

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Ces transferts dITAF appellent laffectation de ressources (CSG et cotisations sociales) aux diffrentes branches conformment la rpartition prsente dans le tableau ci-dessus. Au final, les ajustements permettent de dgager, dans ce scnario, une diminution de cotisations sociales famille pour un montant de 16,6 Md, soit une baisse de 2,4 points (rappel : 1 point de cotisations sociales famille quivalait, en 2008, un peu moins de 7 Md). Ainsi, le schma prsent par la direction du budget la mission permettrait la fois : de raliser une certaine rationalisation des dpenses et des recettes en matire de politique familiale via un transfert de la branche famille vers le budget de ltat ; de rduire pour les entreprises les cotisations sociales famille de 2,4 points (de manire uniforme, le taux des cotisations sociales famille passerait ainsi de 5,4 points 3 points), moyennant toutefois laffectation au budget de ltat dune ou plusieurs impositions susceptibles de rapporter environ 16,6 Md par an. c) Les consquences dun tel scnario ne doivent pas tre minimises La principale consquence dun tel scnario serait la disparition de fait de la branche famille de la scurit sociale. Limpact symbolique dune telle disparition serait coup sr trs fort dans la mesure o les partenaires sociaux nauraient plus aucun rle jouer, mme de faon fictive, dans la gouvernance de la CNAF et des CAF (ds lors que mme les dpenses daction sanitaire et sociale seraient inscrites dans le budget de ltat). Par ailleurs, ce scnario de budgtisation intgrale pourrait avoir un impact ngatif en termes de financement du rgime gnral de la scurit sociale dans la mesure o les excdents structurels de la branche famille permettent dans le systme actuel, dans la plupart des exercices, de rduire le besoin de financement des autres branches emprunteuses (sant et vieillesse). Il en rsulterait un recours accru aux avances de la Caisse des dpts et consignations et un surcrot de facturation dintrts aux branches structurellement emprunteuses, dgradant ainsi la situation financire du rgime gnral. Du point de vue administratif, les CAF pourraient continuer, nonobstant le transfert des dpenses et des recettes de la branche vers le budget de ltat, de jouer le rle de guichet (instruction des dossiers et versement des prestations) qui est le leur aujourdhui. Elles deviendraient en quelque sort un oprateur de ltat dans le champ social et familial. Les risques de conflits sociaux devraient normalement pouvoir tre prvenus si les salaris des caisses locales recevaient notamment lassurance du maintien de leur convention collective.

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Outre une rationalisation des flux entre la scurit sociale et ltat (1), la direction du budget fait valoir quun tel schma de budgtisation contribuerait amliorer la gouvernance des dpenses de la politique familiale dans la mesure o celles-ci entreraient dsormais en arbitrage avec dautres dpenses de ltat et pourraient subir, le cas chant, une pression la baisse ou voir du moins leur progression contenue. La mission na pas t pleinement convaincue par cette affirmation de principe de la direction du budget. Le caractre effectif dun meilleur pilotage des dpenses de la politique familiale par ltat reste en effet largement dmontrer compte tenu de ce quen tendance, ltat na pas fait la preuve jusqu prsent dune capacit suprieure celle dautres institutions rsister aux demandes des groupes de pression constitus (un ministre de la famille saura-t-il facilement rsister aux demandes formules par les associations familiales, qui sadresseront directement lui puisquil ny aura plus de branche famille de la scurit sociale ?). d) Aucun obstacle juridique majeur ne soppose une ventuelle budgtisation de la branche famille Lexistence des branches de la scurit sociale na pas de valeur constitutionnelle. La Constitution du 4 octobre 1958, telle que modifie par la loi constitutionnelle du 22 fvrier 1996 instituant les lois de financement de la scurit sociale, ne comporte en effet aucune rfrence explicite aux diffrentes branches de la scurit sociale (articles 34 et 47-1 de la Constitution). Par ailleurs, il ressort tant de lanalyse juridique conduite pour le compte de la direction du budget par la direction des affaires juridiques (DAJ) du ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de ltat, que des analyses propres la mission que, selon le Conseil constitutionnel (2), le principe de lautonomie financire des branches de la scurit sociale ne constitue pas un principe de valeur constitutionnelle Une ventuelle budgtisation totale ou partielle devra toutefois veiller ne pas compromettre les exigences constitutionnelles qui sattachent la mission des branches de la scurit sociale, telle que dfinie par les alinas 10 et 11 du prambule de 1946. Dans sa dcision n 2001-453 DC du 18 dcembre 2001, le Conseil constitutionnel a en effet considr que si l'autonomie financire des branches ne constitue pas, par elle-mme, un principe de valeur constitutionnelle, le lgislateur ne saurait dcider des transferts de ressources et de charges entre branches tels qu'ils compromettraient manifestement la ralisation de leurs objectifs et remettraient ainsi en cause tant l'existence des branches que les exigences constitutionnelles qui s'attachent l'exercice de leurs missions . Ceci

( ) Un tel schma avait dj t esquiss dans le rapport IGF-IGAS de mars 2007 sur larticulation entre les finances de ltat et de la scurit sociale. ( ) CC 19 dcembre 2000, n 2000-437DC ; 18 dcembre 2001, n 2001-453DC ; 12 dcembre 2002, n 2002-463DC.

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implique de veiller garantir un financement suffisant pour assurer la prennit des missions dvolues jusqu prsent la branche famille. Par ailleurs, la budgtisation de la branche famille aurait pour effet de faire dpendre son quilibre financier, pour ses composantes essentielles, de la loi de finances, alors qu'il ne revient constitutionnellement qu' la loi de financement de la scurit sociale de dterminer les conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale . Le Conseil constitutionnel a toutefois dj accept que des recettes de la scurit sociale soient prdtermines en loi de finances, sous rserve que la loi de financement en tienne compte avant le dbut de l'exercice en cause. Dans le schma de transfert intgral vers le budget de ltat prsent par la direction du budget, la loi de financement de la scurit sociale ne traiterait plus du tout de la famille : le dbat parlementaire sur les recettes et dpenses de la politique familiale se dporterait vers la loi de finances. La suppression ventuelle de la branche famille ne rendrait pas ncessaire une rvision de la loi organique du 22 juillet 1996 modifie relative aux lois de financement de la scurit sociale (1) qui, si elle a tendu tous les rgimes la distinction en branches hrite de lordonnance du 21 aot 1967 et de la loi du 25 juillet 1994, ne fait aucune rfrence la branche famille en tant que telle (ni aucune autre dailleurs). Le nombre, lorganisation et le domaine de comptence des branches de la scurit sociale relvent de la loi ordinaire. Une disposition de loi de financement de la protection sociale devrait prvoir laffectation dune recette exclusive (par exemple la CSG ou des ITAF) de la CNAF (en tant que rgime obligatoire de base de la scurit sociale) vers ltat (autre personne morale). Enfin, de nombreux articles du code de la scurit sociale devraient tre modifis. Dune part, la budgtisation complte des dpenses de la branche famille supposerait une sortie des prestations du code de la scurit sociale. Les prestations familiales, telles qunumres larticle L. 511-1 du code de la scurit sociale, devraient tre inscrites au code de laction sociale et des familles. La rfrence, dans larticle L. 111-1 du mme code, au fait que la scurit sociale couvre les charges de famille et assure le versement des prestations familiales, devrait galement tre supprime. Dautre part, larticle L. 200-2 du code de la scurit sociale, qui numre les quatre branches du rgime gnral, devrait tre modifi. Par ailleurs, la CNAF, dfinie par larticle L. 223-2 du mme code comme tablissement public national caractre administratif, jouissant de la personnalit juridique et de l'autonomie financire, devrait tre renomme.

( ) Non plus dailleurs que la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances. Une mission spcifique famille serait cre comportant le cas chant plusieurs programmes.

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2. Un schma de repli moins ambitieux pourrait galement tre envisag

Dans lhypothse o les consquences dune budgtisation intgrale des dpenses et recettes de la branche famille du rgime gnral de la scurit sociale apparatraient difficiles surmonter, un schma moins ambitieux, mais susceptible de constituer une premire tape de rationalisation et dtre plus acceptable pourrait consister transfrer vers le budget de ltat les seules dpenses induisant un cofinancement (aides au logement) ou prsentant une nature foncirement budgtaire comme lallocation de rentre scolaire (ARS) (1). Les dpenses qui migreraient ainsi de la branche famille de la scurit sociale vers le budget de ltat reprsenteraient seulement de lordre de 5,4 Md, soit moins de 10 % du total des dpenses de la branche en 2008 et lquivalent de 0,8 point de cotisations sociales famille .
Tableau n 19 : Dpenses au titre de lALF et de lARS en 2008
Dpenses Allocation logement (ALF) Allocation de rentre scolaire (ARS) Total Source : direction du budget. En Md (excution 2008) 3,9 1,5 5,4

Compte tenu de leur montant relativement modeste, la mission estime que ltat pourrait prendre son compte ces dpenses en les inscrivant son budget sans quil soit ncessaire de les gager par une ou plusieurs recettes de compensation due concurrence. Dans une optique de contribution de ltat au surcrot de comptitivit attendue dun allgement de cotisations sociales, le financement de ces 5,4 Md pourrait se faire via dune part la ralisation progressive dconomies sur dautres dpenses inscrites au budget de ltat et dautre part le surplus de recettes engrang au fur et mesure de la hausse dactivit dcoulant de cette rforme.

( ) Une amorce de cofinancement a dailleurs t mise en place rcemment la faveur de larticle 8 de la loi du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 qui a prvu le financement par ltat dune prime exceptionnelle de 150 verse aux trois millions de familles dont les enfants scolariss ont entre six et huit ans et ayant bnfici de lARS en 2008 (cot de la mesure pour ltat : 450 M).