La participation des organisations paysannes dans les processus dlaboration et de ngociation des politiques agricoles et commerciales en Afrique de lOuest

Processus de capitalisation conduit en partenariat avec le ROPPA

Inter-rseaux Dveloppement rural

La participation des organisations paysannes dans les processus dlaboration et de ngociation des politiques agricoles et commerciales en Afrique de lOuest Processus de capitalisation conduit en partenariat avec le ROPPA

Ce travail de capitalisation a t ralis dans le cadre du Projet de renforcement des capacits des rseaux dorganisations agricoles en matire de politiques agricoles, alimentaires et rurales (Rseau Paar), financ par lAgence Franaise de Dveloppement et dont la matrise douvrage est assure par ADEPRINA/Inter-rseaux Dveloppement rural. Il a bnfici des cofinancements de la DDC, lAgence suisse pour le dveloppement et la coopration, ainsi que dOXFAM International. Il a mobilis les contributions des leaders dOP, des plateformes nationales et CNOP, des lus du Conseil dadministration et du staff technique du ROPPA. Il est conduit par deux bureaux dtudes le Bureau Issala (France) et le LARES (Bnin) - et une agence de communication - JADE productions (Burkina Faso). Le contenu et les analyses dveloppes nengagent que les auteurs et en aucune faon le ROPPA et les partenaires techniques et financiers du projet. Les rdacteurs tiennent remercier chaleureusement les responsables du ROPPA, des CNOP et des organisations paysannes, ainsi que les responsables des institutions ouest africaines, les partenaires techniques et financiers du projet de capitalisation et toutes les personnes ressources qui ont contribu ce travail et accept dy consacrer du temps. Rdaction : Roger Blein, Bio Goura Soul, Inessa Sr Production audiovisuelle : Souleymane Ouattara, Inoussa Maga

Inter-rseaux Dveloppement rural

Sommaire
Rsum excutif ..................................................................................................................................... 5 1 2 3 4 Lobjet du processus de capitalisation et sa finalit ....................................................................... 7 Les objectifs de la capitalisation ...................................................................................................... 7 La mthodologie et les tapes ......................................................................................................... 8 Contexte et problmatique.............................................................................................................. 9 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Une ncessaire priodisation..................................................................................................... 9 La priode 1960-1980 : construire lEtat Nation...................................................................... 10 La priode 1980-1990 : la crise de la dette ouvre la voie la libralisation............................ 11 La priode 1990- 2000 : la dmocratisation politique............................................................. 13 La priode 2000-2010 : rinventer des politiques agricoles.................................................... 15 sous forte contrainte internationale .................................................................................... 16

5 Les organisations paysannes confrontes de multiples dfis dans le domaine des politiques publiques .............................................................................................................................................. 17 6 Les acquis des organisations paysannes dans les ngociations de politiques agricoles et commerciales........................................................................................................................................ 18 6.1 Les OP dans les ngociations de politiques agricoles .............................................................. 20 Les revendications des organisations paysannes............................................................... 21 Les rponses des politiques publiques .............................................................................. 25 Les grandes lignes des stratgies dployes.................................................................... 30 Les facteurs explicatifs du niveau datteinte des rsultats ................................................ 31

6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.2

Les organisations paysannes dans les ngociations des politiques commerciales................. 33 Les OP et les ngociations du Tarif Extrieur Commun de la CEDEAO......................... 34 Les OP et les ngociations de lAccord de Partenariat Economique AO/UE .................. 39 Les OP dans les ngociations lOrganisation Mondiale du Commerce ......................... 43

6.2.1 6.2.2 6.2.3 7

Les enseignements de la capitalisation ........................................................................................ 58 7.1 7.2 7.3 Des acquis fortement influencs par des facteurs politiques et institutionnels ..................... 58 La stratgie du ROPPA et les limites de la critique de la dpendance extrieure................... 60 Linsertion dans le rseau international a constitu un levier puissant .................................. 61
3

7.4 8

Mais un levier insuffisant sil nest pas relay par un fort ancrage des OP ouest africaines... 61

Les recommandations ................................................................................................................... 62 8.1 8.2 Pourquoi amliorer les processus de ngociation des politiques agricoles et commerciales ? 62 Comment amliorer les processus de ngociation des politiques publiques ?....................... 64

8.2.1 Amliorer la capacit des institutions publiques piloter les politiques (depuis leur dfinition, jusqu leur mise en uvre)......................................................................................... 64 8.2.2 Amliorer la capacit des organisations de producteurs simpliquer dans la ngociation et la mise en uvre des politiques................................................................................................. 65 8.3 Les partenaires des OP : entre appui, alliance et retenue....................................................... 68

Liste des sigles...................................................................................................................................... 70

Liste des encadrs

Encadr 1 : Les processus Sahel 21 et Coopration 21 ........................................................................ 14 Encadr 2: Le riz, symbole de la fragilit du consensus sur la souverainet alimentaire .................... 27 Encadr 3 : Lexprience de la rgulation du march de la pomme de terre en Guine..................... 37 Encadr 4 : Lexemple de la matrise des importations doignons au Sngal .................................... 38 Encadr 5 : Quest ce que lAPE ?......................................................................................................... 40 Encadr 6 : Les enjeux de la ngociation OMC pour lagriculture ....................................................... 44 Encadr 7 : Appel commun des producteurs de coton de lAfrique de lOuest................................... 45

Rsum excutif
Ce processus de capitalisation sest intress au rle des organisations paysannes ouest africaines dans les processus dlaboration et de ngociation des politiques agricoles et commerciales en Afrique de lOuest. Il analyse les acquis, les checs et les limites des stratgies dployes par les OP pour influencer le contenu de ces politiques, essentiellement lchelle rgionale : les politiques agricoles de lUEMOA (PAU) et de la CEDEAO (ECOWAP) ; les politiques commerciales avec la dfinition du Tarif Extrieur Commun (TEC), la ngociation de lAccord de Partenariat Economique (APE) entre lAfrique de lOuest et lUnion europenne, et enfin les ngociations sur le volet agricole lOMC. Ce processus de capitalisation vise tirer les enseignements de lexprience en analysant les stratgies mises en uvre par les OP, en dcortiquant les facteurs qui ont influenc et peuvent expliquer les rsultats obtenus, ou non, par les OP. Cette analyse des facteurs distingue les dimensions endognes, inhrentes la capacit dorganisation et dinfluence des OP, et les dimensions exognes, sur lesquelles les organisations paysannes ont peu de prise, et qui renvoient au mcanisme institutionnel de dialogue politique, au comportement des institutions rgionales, des partenaires au dveloppement et des partenaires et allis des OP. Partant du postulat de dpart que la pleine implication des organisations paysannes dans les processus de ngociation constitue un lment constitutif de la lgitimit et de la pertinence des politiques publiques, les enseignements de lexprience conduisent formuler des recommandations tant lendroit des OP, qu lendroit des institutions dintgration rgionales, responsables de ces processus dlaboration et de mise en uvre des politiques agricoles et commerciales et enfin, lendroit des partenaires et allis des organisations paysannes. Lanalyse met en vidence le rle jou par le ROPPA et ses plateformes nationales depuis la fin des annes 90. Les organisations paysannes sont parvenues porter et animer le dbat sur lagriculture ouest africaines et ses orientations. Elles sont parvenues dfinir une vision et quelques positions stratgiques, dterminantes sur le plan du modle de dveloppement agricole : la souverainet alimentaire, lexploitation familiale, la scurisation foncire, la prfrence rgionale et lintgration du march, la protection lgard des incertitudes du march mondial. Nombre de ces orientations irriguent la politique agricole rgionale, lECOWAP, et ont influenc la conduite et le contenu des ngociations commerciales, quil sagisse de la dfinition du Tarif Extrieur Commun de lespace CEDEAO, ou de lAccord de Partenariat Economique toujours en cours de ngociation entre lAfrique de lOuest et lUnion Europenne. Les rsultats mettent aussi en vidence les difficults que rencontre le mouvement paysan, face des pouvoirs publics qui doutent de la capacit des exploitations familiales assurer la relance agricole et la scurit alimentaire. Le dcrochage intervient au stade du passage des grandes orientations de politiques, leur mise en uvre effective. Nombre de dcideurs ont une vision errone des performances conomiques, sociales et environnementales des exploitations familiales. Ils estiment que la modernit est du ct de lagriculture capitalistique ou de lagrobusiness. Au del du charisme de ses leaders, le mouvement paysan na dispos que de peu de moyens pour construire les argumentaires et les preuves permettant de faire valoir lenjeu que reprsente la modernisation de lexploitation familiale, et dtayer solidement cette thse.

Le mouvement paysan paye aussi la facture du dsinvestissement dans lagriculture des 20 dernires annes. Alors que la rgion dispose de potentialits considrables, elle est dficitaire et importe du riz, des viandes, du lait, autant de produits stratgiques pour la scurit alimentaire. Craignant une rupture des approvisionnements ou un renchrissement des prix aux consommateurs, de plus en plus urbainiss, les Gouvernements et les institutions rgionales hsitent mieux protger les productions locales aux frontires. Ce faisant, ils ne crent pas les conditions dune scurisation des investissements des producteurs et alimentent le cercle de la dpendance extrieure, qui a pourtant montr ses dangers en 2008. Lanalyse montre que le mouvement paysan dispose de ressources internes qui lui permettrait dtre plus efficace dans son plaidoyer sur les politiques publiques. Les organisations paysannes de base portent de multiples initiatives vectrices dinnovations majeures dans le champ des instruments de politiques. Mais une meilleure valorisation des acquis et expriences des OP et de leurs leaders impose un investissement important dans la gestion de linformation, la capitalisation, la construction dune rflexion dcentralise, llaboration participative des propositions et des positions de ngociation. Lanalyse dbouche sur un ensemble de propositions. Le renforcement des capacits dinfluence des OP sur les politiques agricoles et commerciales relve dune triple responsabilit. La premire choit aux institutions publiques. La participation dmocratique des OP est freine par les conditions institutionnelles du dialogue politique. Des processus plus prvisibles, une information plus transparente, des agendas en phase avec les capacits respectives des institutions et des OP seraient de nature amliorer sensiblement la qualit des processus de concertation et de ngociation. La deuxime choit aux organisations paysannes. Dans un contexte de ressources limites, elles ont ncessairement la responsabilit dexploiter au mieux leur richesse interne, de valoriser lexpertise concrte et pratique de leurs leaders, de tisser des alliances dans la dure, tant en Afrique de lOuest - avec les organisations de la socit civile, les entreprises du secteur priv, les syndicats, etc. pour influencer le dbat interne -, quau niveau mondial avec les organisations de producteurs en phase avec les orientations et le projet de socit ports par les OP ouest africaines, ainsi quavec les ONG, mais aussi dautres types dacteurs comme les parlementaires -, pour mieux peser sur lvolution des ngociations internationales et des politiques daide. Face des agendas et des chances trop nombreuses, elles ont lobligation de parvenir hirarchiser leurs priorits de plaidoyer pour pouvoir jouer dans la dure leur rle de partenaire ou dinterlocuteur, responsable et pertinent, de la ngociation. Elles ont aussi la responsabilit damliorer la circulation de linformation lintrieur du mouvement, du mouvement vers lextrieur, et de lextrieur vers le mouvement paysan. Le troisime interpelle les partenaires des organisations paysannes. Leur double statut de partenaire du dialogue politique et de financeur des OP comporte des risques dinstrumentalisation qui les obligent individuellement et collectivement questionner leur mode de partenariat, sils veulent voir merger durablement un mouvement paysan fort, autonome et indpendant.

Lobjet du processus de capitalisation et sa finalit

1. La capitalisation porte sur la participation des organisations paysannes ouest africaines dans les processus dlaboration et de ngociation des politiques agricoles et commerciales. 2. Elle sintresse prioritairement aux processus rgionaux (ECOWAP et PAU pour les politiques agricoles ; TEC, ngociation de lAPE Afrique de lOuest-Union europenne et ngociation OMC pour les politiques commerciales), mais sintresse aussi certains processus nationaux autour des lois dorientation agricoles et des stratgies commerciales adoptes pour certaines filires de production. 3. La capitalisation vise identifier des mthodologies permettant aux organisations paysannes (OP), leurs rseaux et leurs partenaires ainsi quaux institutions publiques nationales et rgionales, damliorer la qualit des processus de concertation et de ngociation des politiques publiques, en sappuyant sur les enseignements de lexprience accumule dans la rgion dans le domaine des politiques agricoles et commerciales. 4. La capitalisation de diffrents exercices, centre sur le rle des OP dans les ngociations, leurs modalits dimplication, leur stratgie et leurs modalits dorganisation doit conduire dgager des principes et des mthodes qui permettront : a. aux institutions publiques dimpulser des processus avec des mthodologies plus favorables une relle participation des OP ; b. aux organisations paysannes damliorer la qualit de leur participation, et de nourrir la rflexion sur la rforme des processus dlaboration interne des positions de ngociations, depuis les OP de base jusquau rseau rgional ; c. aux partenaires des institutions publiques et des OP les agences daide et les ONG internationales notamment de rflchir sur leur positionnement et leurs modalits dappui, permettant de contribuer renforcer le dialogue social entre les institutions publiques et les acteurs socioprofessionnels, et par consquent la pertinence et la lgitimit des politiques adoptes et mises en uvre. Les objectifs de la capitalisation 5. La capitalisation vise les objectifs suivants : a. Identifier les acquis et les limites des interventions des OP dans les ngociations et concertations sur les politiques agricoles et commerciales, au cours des dernires annes ; b. Identifier les facteurs dterminants de lefficacit de lintervention des OP sur les politiques publiques, en particulier au niveau : i. Des facteurs internes, matrisables par les OP : La gestion de linformation ; La formation des leaders et du renforcement de capacits ;
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La construction et la mobilisation de lexpertise ; Le processus de rflexion et dlaboration des positions lchelle nationale et rgionale ; La valorisation capitalisation des expriences concrtes des OP de base dans la construction des positions dfendues lchelle nationale et rgionale ; La construction des alliances et des complicits avec les autres catgories dacteurs ; Lorganisation du plaidoyer ; La capacit de suivi et dorganisation de la veille.

ii. Des facteurs externes (lenvironnement extrieur), sur lesquels les OP ont peu prises : Le comportement et les mthodologies Gouvernements et les institutions rgionales ; Lattitude des partenaires au dveloppement ; Lattitude des partenaires des OP (notamment les ONG et les autres institutions qui les appuient). dploys par les

c. Identifier sur la base des analyses prcdentes, des principes et mthodes permettant aux institutions de dvelopper des processus de concertation et ngociation plus favorables une relle participation des OP et susceptibles damliorer la qualit de cette participation ; d. Identifier les mthodes de travail internes permettant aux OP daccrotre leur capacit dinfluence des politiques agricoles et commerciales et leur implication dans leur mise en en uvre. e. Identifier plus prcisment les besoins de renforcement des capacits des OP (niveau local, national, rgional) et les enseignements en tirer pour les partenaires des OP. La mthodologie et les tapes 6. Le processus de capitalisation diffre dun travail dvaluation externe. Il est ralis en troite relation avec le ROPPA et les leaders des OP, et lobjectif est de parvenir un diagnostic et des propositions qui manent de la discussion, de la confrontation danalyse entre les leaders et les experts extrieurs, les diffrentes parties prenantes des processus rgionaux de ngociation des politiques ; 7. La mthodologie sappuie sur les tapes suivantes : a. Un travail de recension bibliographique, permettant notamment de reconstituer les tapes de construction des processus de concertation ngociation, et de collecter lensemble des matriaux produits par les OP et leurs rseaux ; b. Un travail denqute auprs dun panel dOP et de rseaux dOP, et dinterview des leaders paysans dune part, dun certain nombre dobservateurs, ou parties
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prenantes des processus, extrieurs aux OP, dautre part. Ce travail a t ralis lors de la Convention du ROPPA Grand Bassam et loccasion de missions au Burkina Faso, Mali, et Bnin, par une stagiaire associe aux travaux. Il a t complt par des interviews en France et Bruxelles ; c. La production dun premier rapport dtape prcisant la problmatique, tablissant une premire recension des expriences nationales et rgionales sur lesquelles sappuie la capitalisation, et proposant une premire grille danalyse des acquis des OP et des limites quelles rencontrent ; d. La mise en dbat avec les responsables du ROPPA et de certaines CNOP de ce premier travail, via lorganisation et lanimation dun atelier de discussion. Cette tape est intervenue le 3 mars 2011 Conakry et a associ les responsables des plateformes nationales, des membres du Conseil dadministration du ROPPA, et des cadres de la cellule technique rgionale. Elle a permis de complter les investigations et favoriser un travail dautoanalyse par les responsables paysans des processus quils ont anim, pour en dgager les forces, les faiblesses et les enseignements pour lavenir ; e. La prparation des productions vidos et audio qui permettent de restituer les acquis des OP, de communiquer sur limportance de processus de ngociation rigoureux pour dboucher sur des politiques et stratgies de filires efficaces ; f. La finalisation des documents crits : rapport complet et synthse, lissue de latelier de discussion avec les leaders dOP et de la relecture commente par les institutions partenaires, notamment lInter-Rseaux Dveloppement Rural et OXFAM. Ces documents sont disponibles en version franaise et anglaise ;

g. La finalisation des documents audio et vido, leur dition et diffusion.

Contexte et problmatique
8. Lanalyse et la comprhension des processus de formulation et de ngociation des politiques agricoles et commerciales entre les Etats, les Institutions rgionales et les organisations de producteurs sont indissociables dune lecture historique de la construction de lEtat et du projet rgional des nouvelles lites dirigeantes, dune tentative de priodisation des politiques publiques et enfin dun travail de contextualisation de la dynamique de construction des organisations paysannes, au sein des socits rurales.

4.1

Une ncessaire priodisation 9. Pour les besoins de lanalyse quatre priodes peuvent tre identifies au regard des enjeux agricoles au sens large : a. La priode 1960-1980 qui correspond la construction des Etats Nations avec la volont daffirmer lautorit de lEtat et de construire une administration limage de celle des anciennes puissances coloniales. La question rgionale est peu prise en considration ; b. La priode 1980-1990 correspond la priode des ajustements conomiques et financiers, qui vont remettre en question la doctrine de lEtat fort et entraner la plupart des pays sur la voie dune forte libralisation conomique et commerciale ;
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c. La priode 1990 2000 correspond une priode de remise en question des logiques librales, et de monte en puissance de la question rgionale. Cette priode voit merger les discussions sur les biens publics notamment dans le domaine de la scurit alimentaire et de la protection de lenvironnement. Sans que la libralisation conomique soit remise en cause par la Communaut internationale, ses impacts sociaux sont pris en considration et traits via les stratgies de rduction de la pauvret. d. La priode 2000-2010 au cours de laquelle les Etats et les institutions rgionales vont dfinir de nouvelles politiques agricoles, encourags par la suite par la crise alimentaire mondiale induite par la flambe des prix internationaux. Cette dernire, en introduisant le doute (i) sur la capacit de la plante nourrir sa population en croissance ; (ii) sur la capacit du march rpondre la demande alimentaire et orienter la production dans ce sens, va contribuer rhabiliter le rle de lEtat et de la rgulation publique pour grer la scurit alimentaire, considre comme un bien public mondial. Pour autant, les rcents dbats au sein du G20 sur la matrise de la volatilit des prix mondiaux des matires premires agricoles et alimentaires montrent que cette rhabilitation de lintervention publique reste controverse, surtout dans le domaine du march. 10. Cette priodisation rencontre cependant plusieurs limites importantes : (i) les processus se chevauchent souvent entre les diffrentes priodes, il sagit plus dinflexions progressives que de ruptures nettes dans les approches entre les priodes successives ; (ii) les processus varient dun pays lautre au sein de lespace rgional, tant en raison des contextes agricoles, que du niveau de structuration des OP et du positionnement de leurs leaders, ou des attitudes et des modes de gouvernance des Gouvernements. Cette priodisation doit par consquent tre considre comme indicative. 4.2 La priode 1960-1980 : construire lEtat Nation 11. Suite aux Indpendances, la priorit des nouveaux dirigeants tait la construction dEtats Nations, dots dune administration gnralement copie sur les anciennes puissances coloniales. Dans le domaine agricole, deux objectifs mergent : (i) la poursuite de la spcialisation coloniale dans les produits dexportation, en tirant partie des prfrences commerciales dictes dans la Convention de Yaound (anctre des Conventions de Lom puis de lAccord de Cotonou liant lEurope ses anciennes colonies) : lobjectif est de financer le dveloppement du pays en taxant les exportations via des socits publiques de dveloppement ou des boards dots du monopole de lachat aux producteurs et de lexportation ; et (ii) lautosuffisance alimentaire, avec l aussi des offices publics dot du monopole de la commercialisation. 12. Bien que la situation se prsente de faon trs diffrencie selon les pays, lorganisation des paysans est impulse par lEtat ou les socits de dveloppement. Les nouvelles lites considrent que les paysans ont besoin dtre encadrs. Le mouvement coopratif est dirig par ladministration. Les socits de dveloppement sappuient sur les groupements villageois quelles ont constitus pour organiser lencadrement des producteurs et faciliter la collecte des produits primaires. Dans les zones qui ne sont pas orientes sur les produits dexportation, les groupements ont souvent de multiples finalits conomiques et sociales. 13. Les crises alimentaires de 1973-74 puis 1984-85 dans le Sahel vont dclencher un puissant mouvement de solidarit internationale qui va saccompagner de multiples initiatives de dveloppement et de partenariat, avec des ONG, des associations aussi
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diverses que nombreuses dans les pays dvelopps. Cette myriade de projets conus sur des bases communautaires donnera limpression que le monde rural nest pas totalement abandonn lui-mme, dans un contexte o les Etats fondent leur stratgie de dveloppement, non pas sur la mise en valeur du secteur agricole, mais sur des politiques industrielles dites de substitution aux importations. 14. Mais ds les annes 70, quelques leaders paysans vont merger et engager la structuration dun mouvement paysan par le bas . Labsence de dmocratie politique conduira ces leaders privilgier des approches techniques dans cette stratgie dmancipation du monde rural. Les premiers rseaux dchanges vont tre initis ds cette poque (le 6S Savoir se Servir de la Saison Sche au Sahel et en Savane - par exemple). 4.3 La priode 1980-1990 : la crise de la dette ouvre la voie la libralisation 15. Les annes 80 vont bouleverser la donne. La dmocratisation politique dune part, la libralisation des politiques conomiques, commerciales et agricoles dautre part, et enfin, lmergence des organisations paysannes indpendantes, constituent trois facteurs qui ont profondment boulevers les conditions dlaboration des politiques publiques en Afrique de lOuest au cours de cette priode. 16. Depuis le dbut des annes 80, les organisations paysannes sont reconnues comme des interlocuteurs crdibles par les Gouvernements et les bailleurs de fonds. Dans un premier temps, la proccupation tait de russir le transfert dun certain nombre de fonctions assumes par lEtat vers les OP : approvisionnement en intrants, conseil agricole et vulgarisation, gestion de la collecte primaire et de la commercialisation des produits agricoles, etc. Ce transfert soprait dans le cadre dun redimensionnement de lEtat et dune profonde rvision de son primtre dintervention. Cest ainsi quest n le principe de participation des OP aux choix publics, sachant que ces derniers taient fortement orients par les institutions financires internationales et les bailleurs de fonds. On se situait dans une vision avant tout utilitariste des OP, avec lide que la privatisation et la responsabilisation des professionnels conduiraient amliorer lefficacit des services dlivrs aux producteurs et les performances du secteur agricole, et en rduire la charge pour les finances publiques. 17. Cette logique de privatisation sest double de la libralisation des politiques commerciales : (i) libralisation interne dune part, avec la suppression des monopoles publics de commercialisation, la reconnaissance des oprateurs privs, labandon des prix administrs et, (ii) libralisation externe dautre part, avec la baisse voire la suppression des protections douanires, ngocie sur une base unilatrale dans le cadre de lajustement, et non pas sur une base multilatrale au sein du GATT, lpoque (devenu lOMC) . 18. Le bilan de cette priode de rforme en profondeur des politiques agricoles et commerciales est pour le moins mitig et contrast. Pour les filires les plus encadres par lEtat, gnralement destines lexportation (caf, cacao, coton), le transfert des comptences vers le secteur priv et les OP a pu soprer mais, compte tenu des enjeux pour lEtat (secteurs fortement pourvoyeurs de devises), celui-ci est rest trs engag. Dans le cas des filires vivrires, le transfert a t beaucoup plus symbolique dans la mesure o, dans les faits, lEtat avait dj largement dlaiss ces filires. 19. Les politiques publiques ont ainsi fait place des logiques de projets et une mosaque dinitiatives, manant la plupart du temps des bailleurs de fonds, des institutions internationales et des ONG. Les OP ont t promues comme des partenaires au stade
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de la mise en uvre de ces initiatives, plus quelles nont t reconnues comme de vritables promoteurs des stratgies de dveloppement. 20. Les agricultures ouest africaines se sont adaptes, bon an mal an, ces volutions. Surtout, confronts des mutations majeures la forte croissance dmographique, la pression sur les terres les plus fertiles, les concurrences agriculteurs-leveurs, etc. -, les producteurs ont du inventer de nouvelles faons de produire et de commercialiser avec, dune faon gnrale, un trs faible appui extrieur. La libralisation commerciale a globalement accentu les contraintes exerces sur les producteurs, notamment pour les filires de produits temprs, concurrences par les productions et les exportations des pays occidentaux, sur leur propre march de consommation. 21. La ngociation sur la libralisation du commerce mondial dite de lUruguay round (engage en 1986 et conclue partiellement en 1994 avec la cration de lOMC) marque un tournant majeur. Elle intervient alors que les pays dvelopps se livrent une guerre commerciale sans merci, pour conserver leurs parts de march dans les pays en dveloppement ou en conqurir de nouvelles. Ds les annes 70, lEurope dote de la Politique Agricole Commune (PAC) depuis le dbut des annes 60, saffirme comme un puissant exportateur. Elle a ralis au travers de sa politique son objectif de scurit alimentaire, en modernisant son agriculture et en ralisant des gains de productivit considrables. Cette russite est fonde sur une organisation des marchs qui garantit des prix aux producteurs via un systme de protection aux frontires doubl dun mcanisme dintervention sur les marchs. Le march mondial est utilis comme un rgulateur du march intrieur europen. La forte croissance des productions de crales, de lait et de viandes va mettre lEurope dans une situation dexcdent permanent par rapport sa consommation intrieure. 22. Les subventions diffrence de prix entre les prix intrieurs garantis et les cours mondiaux payes par le budget europen vont permettre lEurope de consolider sa position commerciale dans ses anciennes colonies et de conqurir ailleurs (Afrique du Nord notamment) de nouvelles parts de march au dtriment des Etats Unis, et va attiser le conflit commercial. Dans les deux cas, ce sont les aides aux exportations qui vont tre loutil de cette guerre commerciale, crant les conditions dun vritable dumping sur les marchs africains. 23. Confronts des crises alimentaires majeures (1973-74, 1984) et plus gnralement lurbanisation rapide des pays ctiers, limportation de produits subventionns (lait, viandes, crales) sera perue gnralement comme une opportunit pour la scurit alimentaire par les dcideurs publics, inquiets des possibles rvoltes dans les grandes villes, en particulier dans les pays ctiers. Le biais urbain des politiques publiques est prcisment induit par la recherche dune scurit dapprovisionnement alimentaire moindre cot. 24. Jugeant la poursuite de la guerre commerciale insoutenable du point de vue des budgets publics, les Etats Unis et lEurope, aiguillonns par les pays runis au sein du Groupe de Cairns (regroupement de pays qui revendiquent la suppression des aides lexportation, quils ne pratiquent pas eux-mmes), vont accepter dinclure pour la premire fois dans lhistoire du GATT, la libralisation du commerce des produits agricoles, ou au moins un certain nombre de rgles qui encadrent les politiques agricoles et les soutiens publics lagriculture (compatibilit des politiques). Cette ngociation va durer jusquen 1994, avec la conclusion de lAccord de Marrakech (qui inclut la cration de lOMC).

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25. Peu de pays africains sont alors membres de cette organisation mondiale. Il sagit dun aspect fondamental pour comprendre la dynamique des politiques publiques. Les pays africains ngocient la libralisation commerciale avec leurs partenaires financiers, dans un cadre bilatral. La contrepartie de cette libralisation est le rchelonnement de la dette et le refinancement de lconomie (Programmes dajustement structurel). Il sagit donc dun dsarmement tarifaire unilatral. A la diffrence de lOMC o les partenaires de la ngociation discutent de rgles communes et de contreparties en termes douverture des marchs, de rduction de la concurrence dloyale, etc., qui sappliquent en principe toutes les parties prenantes de lAccord, avec des drogations pour les pays en dveloppement. 26. La libralisation bilatrale des conomies nationales ouest africaines va saccompagner dune rvision du paradigme sur lintgration rgionale. La dvaluation du Fcfa saccompagne de la cration de lUEMOA, avec la mise en place dune zone de libre change, dote dun tarif extrieur commun (Union douanire). La CEDEAO va se doter dans le mme temps dun schma de libralisation des changes. Cependant, si le processus va relativement vite pour les pays de la zone franc en raison de la monnaie commune, de lencadrement extrieur des politiques conomiques et montaires (par le Trsor franais et les institutions de Bretton-Woods), de la langue commune, et de la proximit/convergence des politiques commerciales aux frontires, il nen va pas de mme dans lespace CEDEAO. Le Nigria, bnficiant dune rente ptrolire considrable, a les moyens dune politique autonome, non ngocie avec les institutions financires. Il dfend une forte protection aux frontires et dispose, la diffrence des autres pays dun vaste march intrieur. Sa population reprsente la moiti de la population rgionale, il en va de mme de son PIB. 4.4 La priode 1990- 2000 : la dmocratisation politique 27. Ajustement structurel, intgration rgionale, refonte du systme international de gestion des changes commerciaux sont trois dynamiques qui vont fortement dterminer lorientation des politiques agricoles, sans que les organisations de producteurs ouest africaines naient de prise sur ces dbats et ces ngociations. Elles sont cantonnes dans un rle doprateur technique. Ailleurs dans le monde, les syndicats agricoles et certaines ONG internationales vont se saisir du dbat sur le commerce et sorganiser pour linfluencer (campagne des ONG europennes sur le dumping des exportations de viandes vers lAfrique de lOuest au dbut des annes 90). Mais il faudra attendre la fin des annes 90 pour voir les OP ouest africaines se saisir de ces enjeux de politiques publiques et des dbats internationaux. 28. La premire inflexion sur le plan du rle des OP dans la ngociation des politiques viendra du processus Sahel 21 anim par le CILSS et du processus Coopration 21 anim par le Club du Sahel et de lAfrique de lOuest. Demble la question de la participation des acteurs de la socit civile aux dbats de prospective sur lavenir du Sahel est pose. Les groupes dacteurs (jeunes, femmes, paysans, etc.) vont sorganiser en plateformes nationales et en rseau lchelle des neuf pays sahliens pour dbattre et faire valoir leurs points de vue sur la rgion quils veulent construire. De fait, cest dune vision du dveloppement que dcideurs publics et acteurs de la socit civile discutent. Au-del du contenu, cest surtout sur la forme que ces processus vont introduire une rupture dans la conception des choix publics. Ces processus marquent une tape fondamentale dans la structuration des fatires dOP dans chaque pays et leur mise en rseau lchelle rgionale. Les fondations du ROPPA sont ds lors poses.

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Encadr 1 : Les processus Sahel 21 et Coopration 21

En raction la crise alimentaire de 1973, les pays sahliens confronts la scheresse et aux effets de la dsertification sur la scurit alimentaire, se dotent dune institution commune spcialise : le CILSS, Comit Inter Etats de Lutte contre la scheresse au Sahel. Peu de temps aprs, les agences daide impliques dans laide au Sahel se dotent dun espace de concertation, le Club du Sahel, qui associe les dcideurs sahliens et dont le secrtariat sera log au sein de lOCDE. Ces deux institutions vont dvelopper une coopration rapproche, cible dans un premier temps sur les enjeux alimentaires : rforme des politiques cralires dans les pays sahliens, amlioration des dispositifs dinformation sur la situation alimentaire, concertation sur les aides alimentaires et rformes de ces politiques daide. Ils vont crer cette fin, le Rseau de Prvention et Gestion des Crises Alimentaires en 1980, qui constitue une innovation majeure dans le dialogue nord-sud sur les politiques alimentaires. Il sera la base de la ngociation de la Charte de laide alimentaire. Trs vite, la succession de crises alimentaires que connaitra le Sahel invite le CILSS et le Club du Sahel rflchir sur les transformations luvre sur le long terme qui affectent les socits sahliennes. Ils engagent des travaux de bilan et de prospective conjoints, associant les Sahliens et les donateurs. Dans le Sahel ce processus va se traduire par de nombreux dbats associant dans chaque pays et au niveau rgional les associations paysannes (runies au sein de Plateformes nationales paysannes), les organisations de femmes et de jeunes, les administrations, etc., jusqu lorganisation du Forum des socits sahliennes (Banjul 1997) qui sera loccasion dafficher une vision, des priorits et une stratgie pour le Sahel (Sahel 21). Les donateurs et les sahliens font le bilan de 20 ans daide au Sahel. Ils redfinissent ses enjeux et laborent un contrat de gnration entre le Sahel et la Communaut internationale . A dfaut davoir t rellement mis en uvre dans lespace sahlien, les principes et les engagements qui y sont consigns vont largement influencer la Dclaration de Paris sur lefficacit de laide. Source : Sahel 21 : le refus de la misre, le choix du dveloppement durable ; CILSS ; 2002. 29. La politique agricole de lUEMOA (PAU) va permettre de tester pour la premire fois la capacit des organisations paysannes peser sur lorientation des politiques lchelle rgionale. La Commission de lUEMOA va emprunter la voie traditionnelle dlaboration des politiques : elle mobilise une expertise externe quelle charge de proposer un document de politique, runit autour de ltude un comit scientifique et envisage de tenir un atelier rgional damendement et de validation des propositions, avant de les traduire en Actes rglementaires adopts par les instances statutaires. Le ROPPA est parvenu imposer que le texte soit mis en discussion au sein des OP dans chaque pays et avec une tape de synthse au niveau rgional. Il nest cependant pas parvenu influencer de faon significative lorientation de la politique agricole, dans la mesure o ce quil estimait essentiel, savoir la politique commerciale (TEC) applique aux produits agricoles tait dj dcide, et conduite sous lgide des administrations nationales et rgionales du commerce et des douanes. Le ROPPA a toutefois su tirer partie de ce processus pour largir son rseau dans certains pays ctiers du Golfe de Guine. 30. Au milieu des annes 90, la Commission europenne met en dbat la Convention de Lom qui lie les pays ACP et lUnion europenne. La publication du livre vert va ouvrir la voie une trs large discussion en Europe et dans les ACP. Sur la base dun constat dchec des dispositifs commerciaux des prcdentes conventions (prfrences
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commerciales non rciproques), la CE formule plusieurs scnarios pour rformer cet arrangement commercial, et se mettre en conformit avec les rgles de lOMC1. Les ONG europennes se saisissent de ce dbat et travaillent en rseau avec leurs partenaires ACP pour formuler des contrepropositions. Les OP ouest africaines, qui staient dj mobilises sur les problmes poss par le dumping exerc par lUnion europenne sur les marchs africains de produits alimentaires (crales, lait et surtout viandes), vont intervenir dans la discussion deux niveaux : dabord au niveau global, dans le cadre du dialogue quelles entretiennent avec leurs partenaires europens, pour influencer le cadre gnral de lAccord de Cotonou (sign en 2000), puis au niveau de lAfrique de louest dans le cadre de la ngociation de lAccord de Partenariat Economique qui concerne spcifiquement la rforme du rgime commercial entre les deux rgions. 4.5 La priode 2000-2010 : rinventer des politiques agricoles 31. Au dbut des annes 2000, plusieurs pays vont sengager dans la dfinition de lois dorientation agricoles. Deux pays le Mali et le Sngal - vont conduire des processus assez approfondis de dialogue sur les principaux enjeux de dveloppement agricole (foncier, protection sociale, statut des exploitants, marchs, recherche, vulgarisation, etc.). Ce sont prcisment les deux pays o les CNOP sont cette poque parmi les plus structures de la rgion. Ce sont aussi des fatires qui ont pris en charge trs tt le dbat sur les politiques agricoles. Elles ont jou un rle central dans lorganisation du dbat la base. Dautres pays vont sinspirer de leur exprience pour engager un travail similaire. Ce sera loccasion dchanges mthodologiques tant au niveau des OP que des ministres de lagriculture. Le ROPPA et le Hub Rural2 joueront un rle important sur ce plan. Le ROPPA facilitera lchange dexprience en mobilisant les leaders, alors que le Hub Rural ralisera un travail de capitalisation des processus quil partagera avec les acteurs, notamment au niveau des ministres de lagriculture, dans les autres pays (Cte dIvoire, Burkina Faso, Bnin). 32. Le lancement des rflexions sur la politique agricole de la CEDEAO en 2003 va introduire un rel changement de mthode. Demble, lorientation du processus est confie une task force laquelle participe le ROPPA, aux cts de reprsentants dun panel dEtats et des autres organisations et acteurs rgionaux. Si la CEDEAO a aussi recours lexpertise externe, elle lui demande de formuler diffrents scnarios de politique soumettre la discussion dans chaque pays et au niveau rgional, afin que la concertation puisse se focaliser sur les options fondamentales. Le ROPPA avec les plateformes nationales (CNOP) a pu instruire ces scnarios en interne, se positionner, et faire valoir ses positions au niveau national et au niveau rgional. La politique retient plusieurs orientations importantes qui sont directement le rsultat du plaidoyer ralis par le ROPPA : (i) un modle de dveloppement fond sur lexploitation familiale, (ii) lobjectif de souverainet alimentaire ; (iii) la prfrence rgionale et une politique de protection diffrencie.

Selon les rgles de lOMC, les prfrences commerciales non rciproques ne sont admises que lorsque le pays bnficiaire est un PMA. Dans le cas contraire, les pays dvelopps doivent (i) soit largir le bnfice des prfrences lensemble des pays en dveloppement (SPG) ; (ii) soit introduire la rciprocit des prfrences entre les deux pays ou groupes de pays ; il sagit ds lors dun accord de libre change. Or, le Groupe ACP comporte des PMA et des non PMA (en Afrique de lOuest, sur 15 pays, 3 ne sont pas intgrs dans la catgorie PMA : la Cte dIvoire, le Ghana et le Nigeria ; le Cap Vert a aussi quitt rcemment le groupe PMA). 2 Le Hub Rural est une Plateforme au service des diffrents acteurs des politiques et programmes agricoles et ruraux de lAfrique de lOuest et du Centre : dialogue politique, expertise spcialise, changes dexpriences. Il runit dans son comit directeur les institutions rgionales et rseaux dacteurs socioprofessionnels.
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33. Alors que se ngocient ces lois dorientation et leur traduction oprationnelle, la crise alimentaire induite par la flambe des prix mondiaux en 2008 va bousculer la donne. Faute de dynamique, la PAU adopte en 2001 nest toujours pas mise en uvre en 2008. LECOWAP adopte dbut 2005, et qui tardait aussi se traduire en actes concrets, va tre reconnue comme le cadre politique adapt cette nouvelle donne, la fois par les OP, les Etats membres de la CEDEAO et la Communaut internationale3. Ceci conduit une acclration sans prcdent du processus de mise en uvre effective de la politique : dfinition de trois programmes mobilisateurs, adoption dun pacte rgional de partenariat, engagement de programmes concrets via les facilits scurit alimentaire 4 axs sur une rponse lurgence induite par la hausse des prix mondiaux, etc. 34. Au niveau national, les pays tentent de remettre les enjeux agricoles et alimentaires au centre de lagenda politique, ayant pris conscience des risques induits par la dpendance alimentaire lgard des importations. Ils prendront de nombreuses initiatives pour relancer la production agricole, essentiellement cralire. 35. Le NEPAD et la CEDEAO, vont appuyer les pays pour traduire le volet agricole du NEPAD sous forme de plans dinvestissements agricoles dans chaque pays. Un des points essentiels analyser porte sur la faon dont les pouvoirs publics vont sappuyer ou non, (i) sur les pratiques de concertation avec les OP, et (ii) sur les orientations retenues pour le dveloppement agricole, pour impulser cette relance de lagriculture. 4.6 sous forte contrainte internationale 36. Pour les OP, lenvironnement commercial est un point cl de la relance de lagriculture. Par consquent, la ngociation de lAccord de Partenariat Economique qui doit fixer les nouvelles rgles qui rgissent le commerce entre lUnion europenne et lAfrique de lOuest va constituer un chantier majeur. Laccord de lOMC encadre les concessions commerciales entre PED et pays dvelopps. LAPE vise la mise en conformit du rgime commercial UE-ACP. 37. LAPE implique la ngociation dun schma de libralisation des changes commerciaux entre les deux espaces conomiques : lAfrique de lOuest et lUnion europenne, avec comme perspective la cration dun espace de libre change. Pour cela la rgion doit disposer dune politique commerciale extrieure commune (Tarif extrieur commun). Alors que de nombreux pays ouest africains sont de nouveaux membres de lOMC, et quils ont longtemps privilgi le march europen, laccord de lOMC sign Marrakech en 1995 bouleverse les modalits dinsertion de la rgion dans le commerce international. Cette ngociation met en lumire le caractre contraignant de lOMC et la faon dont il va jouer un rle de restructuration des politiques commerciales extrieures (accords bilatraux ou rgionaux, Tarif extrieur Commun et libralisation interne du commerce au sein des Unions douanires. 38. Ds lors, la ngociation de lAPE va sengager en parallle de la dfinition du TEC commun pour lensemble de lAfrique de lOuest, alors que les huit pays de lUEMOA en sont dj dots et que les autres pays ont chacun leur propre politique aux frontires. En 2006, la surprise gnrale, les Chefs dEtat et de Gouvernement de la CEDEAO dcident dtendre le TEC UEMOA lensemble de la rgion et se donnent deux ans pour

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Cf. Confrence de Bruxelles en juillet 2008 et Confrence de Paris en dcembre 2008. Sur financement de la Commission europenne et de lUSAID principalement
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harmoniser les 15 politiques tarifaires nationales5. Cette dcision est symptomatique de cette priode marque par une forme de cohabitation entre (i) la survivance de mthodes du pass les dcisions sont prises sur la base des propositions des administrations qui fonctionnent huis clos -, et (ii) lmergence de processus de dcision fonds sur la concertation et la ngociation associant les acteurs non tatiques. 39. Alors que la date butoir pour la conclusion de la ngociation APE est fixe au 31 dcembre 2007, la mobilisation des OP aux cts de la socit civile ouest africaine, va srieusement compliquer le schma initialement imagin par les acteurs de la ngociation : les Commissions de la CEDEAO et de lUEMOA, et au niveau des politique, le Comit ministriel de Suivi (CMS). 40. Pour le secteur agricole ouest africain, les annes 2000 vont symboliser ce paradoxe. La crise alimentaire et linstabilit des marchs mondiaux ainsi que les incertitudes sur la capacit de la plante se nourrir lavenir permettent de rouvrir le dbat sur lintervention publique dans lagriculture pour relancer les investissements. Mais ces politiques restent sous surveillance au nom de la compatibilit des politiques lchelle internationale. Elles restent prisonnires du consensus des annes 1990 qui considre que la libralisation des changes est la meilleure voie pour assurer la scurit alimentaire mondiale, rduire les distorsions dans les changes et garantir une concurrence saine entre les agricultures du monde. Le dbat est ouvert mais aucun nouveau consensus ne se dessine.

Les organisations paysannes confrontes de multiples dfis dans le domaine des politiques publiques
41. La dynamique de structuration des OP en Afrique de lOuest est indissociable de la construction des politiques agricoles dans la priode 2000-2010. Si elles ont pu obtenir des avances notables dans les orientations gnrales de ces politiques et les choix publics qui les sous tendent, dimportants dfis restent relever. 42. Elles doivent maintenir un niveau de mobilisation suffisant pour que les orientations des politiques, notamment lECOWAP, quelles ont russi inspirer soient les rfrences effectives dans ltape de mise en uvre, notamment : (i) la promotion des exploitations familiales dans la stratgie de modernisation de lagriculture ; (ii) une protection extrieure des filires de production qui permette de rmunrer les producteurs, de rentabiliser lintensification et de stabiliser les marchs ; (iii) laccs au financement dans des conditions compatibles avec les contraintes spcifiques des exploitations familiales ; etc. Relever ce dfi implique de dvelopper une fonction de veille permanente, alimentant un travail de plaidoyer dans la dure ; 43. Les OP doivent parvenir dcliner ces orientations gnrales dans des propositions oprationnelles dtailles et prcises relatives aux instruments de mise en uvre de la politique, notamment : (i) les instruments de protection et de dfense commerciale aux frontires ; (ii) la re-catgorisation des produits agricoles et alimentaires au sein des cinq bandes tarifaires du TEC ; (iii) les dispositifs de financement de la modernisation des

Rfrence : Dcision portant adoption du tarif extrieur commun de la CEDEAO. Trentime session de la Confrence des Chefs dEtat et de Gouvernement ; Niamey ; Janvier 2006 ;

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exploitations familiales et des stratgies dintensification ; (iv) laccs aux innovations et aux technologies ; etc. 44. Elles doivent consolider leur capacit dintervention dans les dbats et les ngociations internationales qui impactent les politiques agricoles et commerciales ouest-africaines : ngociation OMC, ngociation APE, et renforcer leurs alliances internationales dans cette perspective. 45. De nombreux pays ont labor un programme national dinvestissement agricole dans le cadre du processus ECOWAP/PDDAA sans avoir au pralable clarifi leur politique et les options retenues. Ncessairement, les OP vont devoir conduire les Etats laborer ces politiques, notamment pour traiter des enjeux essentiels qui ne relvent pas dune logique de programmes ou dinvestissements, mais du domaine rglementaire ou des instruments conomiques et financiers, notamment : (i) les enjeux fonciers, (ii) le statut des exploitations familiales, le financement des quipements et des campagnes de production, etc. 46. Enfin, elles doivent prendre une part active dans la mise en uvre concrte des programmes rgionaux et nationaux (PRI et PNIA), ce qui pose la question des capacits des OP de base, sur lesquelles repose in fine, en tant que dernier maillon avant le niveau producteur , lutilisation des leviers ou des instruments dploys dans la politique. 47. Ces dfis doivent tre croiss avec ceux qui se posent aux institutions publiques, notamment les institutions rgionales.

Les acquis des organisations paysannes dans les ngociations de politiques agricoles et commerciales
48. Lanalyse des acquis des OP porte sur deux grands types de politiques ; les politiques agricoles (ECOWAP, Programme rgional dInvestissements/ECOWAP), et les politiques commerciales (TEC/CEDEAO, APE, OMC). 49. Les tableaux ci-aprs synthtisent pour les diffrentes ngociations,, les points suivants : a. Les revendications principales portes par les OP b. Les acquis obtenus dans la formulation des politiques adoptes c. Les limites de ces acquis d. Les stratgies dployes par les OP dans le processus considr e. Les facteurs endognes et exognes qui permettent dexpliquer les acquis et les limites 50. Lenvironnement conomique, politique et social de lAfrique de lOuest a enregistr au cours des vingt trente dernires annes, dimportantes mutations. Ces dernires ont profondment transform les rapports de force dans la rgion, en mme temps quelles ont contribu renouveler le contenu des politiques conomiques en gnral, et sectorielles en particulier. 51. Ces transformations rsultent de la conjonction de plusieurs facteurs, parmi lesquels le jeu des acteurs et des institutions occupe une place centrale. En effet de nouveaux acteurs ont merg dans le sillage de la dmocratisation de la vie publique, de la libralisation des activits conomiques et des nouvelles formes de partenariat que la
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rgion entretient avec lextrieur. Parmi ces nouveaux acteurs, les organisations paysannes constituent sans nul doute celles qui, de par leur structuration pyramidale et le nombre de membres quelles reprsentent, se sont rapidement imposes comme les principaux interlocuteurs, considrs comme incontournables . 52. Lmergence des OP structures lchelle nationale et rgionale sest opre alors que les modes de gouvernance se rformaient eux aussi, et que la nature des partenariats internationaux entre OP et ONG prenaient de plus en plus en compte les questions traites dans larne internationale. Cette situation explique la difficult attribuer les acquis une seule des parties prenantes de larne politique tant nationale que rgionale. 53. Des nouvelles forces qui ont merg dans larne politique et sociale, les organisations paysannes se singularisent par leur champ dintervention : le secteur agricole et les politiques conomiques (commerciales, notamment), lampleur de la base quelles reprsentent ou sont disposes reprsenter, et dont elles ont mandat dfendre les intrts. Elles tirent leur force dune base sociale paysanne qui reprsente au niveau rgional de lordre de 65% des actifs, dont limmense majorit tire lessentiel de ses ressources de lexploitation familiale, les autres formes dagriculture de type entrepreneurial restant trs minoritaires. 54. Ces organisations, notamment les fatires sont galement nes dans un contexte marqu par laccentuation de la marginalisation de la rgion et de la pauprisation de la population, notamment de celle du monde rural, du fait des nouveaux rapports rgissant les Etats en quasi faillite et les institutions financires internationales. Cette situation donnait une responsabilit accrue aux OP naissantes dans la dfense des intrts des producteurs et explique leur investissement dans la construction des nouvelles politiques agricoles et commerciales que les Etats se sont engags dfinir. 55. Il est incontestable que les organisations paysannes ont t des niveaux divers, trs prsentes dans les ngociations des choix publics, notamment partir des annes 2000 et quelles ont russi imprimer une nouvelle dynamique aux processus dlaboration des politiques et des programmes stratgiques rgionaux. Les actions conduites, notamment le travail de plaidoyer, ont plac les OP au premier plan des acteurs non tatiques les plus structurs pour affronter le dbat public tant au plan national, que rgional. 56. On note cependant quelles ont t plus en pointe lors des ngociations de politiques agricoles et de lUnion douanire de la CEDEAO. Par contre sur les APE, elles nont pas t systmatiquement pionnires dans la mobilisation, ou lont t au sein dalliances dans lesquelles dautres acteurs non gouvernementaux ont jou un rle central, en particulier la Plateforme des Organisations de la Socit Civile dAfrique de lOuest, la POSCAO. 57. Bien que les proccupations et les positions des organisations ne soient pas toujours bien comprises par les autres acteurs, notamment les pouvoirs publics et les partenaires techniques et financiers, leur irruption dans larne publique a permis dinstaurer un dbat dmocratique sur les politiques agricoles, conomiques et commerciales. Ce dbat nexistait pas. Il tait cantonn la ngociation Etat/ institutions financires internationales. Elles ont permis aux organisations paysannes de dvelopper des stratgies de ngociation, qui ont largement contribu renforcer leur structuration. Les
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rsultats obtenus sont importants et ont donn une orientation, une vision nouvelle aux politiques publiques au niveau rgional et national. 58. Pour parvenir ces rsultats, les OP ont dploy diverses stratgies : alliance avec dautres partenaires (aux niveaux local, rgional et international), communication, information, sensibilisation, formation, plaidoyers. Ces stratgies sont soutenues par de multiples supports et modes daction : tudes, rflexions et mobilisations dcentralises, publication de mmorandum, actions de type syndical (marches, ptitions), investissements dans les concertations et les ngociations, etc. La porte des stratgies et des modes daction, ainsi que leur reproductibilit en temps que dmarche de plaidoyer pour influencer les politiques publiques ne sont pas encore suffisamment documentes et capitalises, ce qui justifie pleinement lobjectif du prsent rapport. 59. Pour des raisons mthodologiques, nous prsentons les principales proccupations, revendications des organisations paysannes, lors des ngociations des politiques agricoles et commerciales, les rponses que les pouvoirs publics y ont apportes, les stratgies que les OP ont dployes, ainsi que les facteurs qui ont concouru latteinte ou non des objectifs de dpart. Ces questions sont abordes au niveau national et rgional et ciblent les diffrents chantiers auxquels les OP ont pris part. Ainsi au titre des politiques agricoles, ce sont la Politique agricole de lUnion (PAU) de lUEMOA et surtout celle de la CEDEAO, lECOWAP, les lois dorientation agricole (Sngal et Mali), et les Programmes nationaux dinvestissement agricole qui ont t cibles. En ce qui concerne les politiques commerciales, le champ est restreint aux processus de ngociation de lUnion douanire de la CEDEAO (TEC), et de lAccord de Partenariat Economique entre lUnion Europenne et la rgion Afrique de lOuest. Limplication des OP dans les ngociations multilatrales, notamment lOMC, a t trait de faon plus superficielle en raison du plus faible investissement ralis par les OP ouest africaines et de lampleur des sujets de ngociation. La capacit des OP de peser sur ces ngociations ncessite dexaminer en profondeur leurs stratgies dalliances lchelle internationale. 6.1 Les OP dans les ngociations de politiques agricoles 60. Le secteur agricole ouest africain a t lobjet de nombreuses politiques au cours des trente dernires annes. Ces politiques nont pris une dimension rgionale qu partir des annes 2000 en lien avec le regain dintrt pour lintgration conomique. Auparavant, les dimensions rgionales taient plutt inities par les institutions rgionales de coopration techniques comme le CILSS et se limitaient la formulation de grandes stratgies, sur des thmatiques cibles (scurit alimentaire, lutte contre la dsertification, etc.). 61. La relance du processus dintgration rgionale a t impulse par trois facteurs majeurs : (i) les limites des programmes dajustements ngocis et conduits par chaque pays isolment, alors que linterdpendance de leurs conomies est forte et dtermine lefficacit des politiques nationales, (ii) la monte en puissance au niveau mondial des espaces rgionaux pour faire face la mondialisation des conomies et des changes, et (iii) , le contexte nouveau induit par la rvision du cadre de coopration qui lie lEurope aux pays ACP : Accord de Cotonou UE-ACP fixant le cadre politique, les principes et instruments, le cadre de coopration au dveloppement, puis, ngociation des accords commerciaux au niveau de chaque communaut conomique rgionale du groupe ACP. Cette relance de lintgration rgionale a facilit lmergence de nouvelles politiques sectorielles, considres comme les soubassements de lintgration.
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6.1.1

Les revendications des organisations paysannes

62. Les organisations paysannes ont trs tt internalis les enjeux qui prsident au dveloppement agricole ouest africain, en le resituant dans une perspective internationale. Elles ont formul des revendications qui sortent des sentiers battus des politiques affiches jusque l, et qui, pour lessentiel, taient centres sur la production, lautosuffisance et la scurit alimentaire, linsertion des producteurs dans les marchs internationaux. 63. Le corps de doctrine du ROPPA, cr en 2000, est indissociable des dbats internationaux qui ont merg dans la deuxime moiti des annes 90, suite lintroduction de lagriculture dans la ngociation lOMC. Cette doctrine refuse la libralisation du commerce agricole au nom de la multifonctionnalit de lagriculture ( lagriculture nest pas une marchandise ) et prne la souverainet des Etats et des Communauts rgionales dans le domaine des politiques agricoles et alimentaires. Dans ce cadre, les OP ont ax leurs revendications sur plusieurs points. La reconnaissance de lexploitation familiale agricole comme base de dveloppement de lagriculture ouest africaine. 64. Cette position des OP tient plusieurs lments du contexte de lAfrique de lOuest : faible dveloppement des organisations des producteurs, faible capacit des autres secteurs dabsorber lexcdent de main duvre peu qualifie du secteur rural. A cela il faut ajouter le rle de cette catgorie dexploitation, qui a su dvelopper des stratgies de gestion des risques lis au secteur agricole (base de production diversifie, faible dpendance lgard des facteurs de production achets en dehors de lexploitation), et appuyer son dveloppement sur la valorisation des ressources locales permettant dassurer globalement lessentiel de lapprovisionnement en vivre de la population. Lexploitation familiale agricole constitue le mode dominant de production agricole et contribue pour plus de 80 % lauto approvisionnement de la rgion en produits alimentaires de base. Sa disparition dans le contexte actuel constituerait un important facteur daccentuation des dsquilibres entre la ville et la campagne, et occasionnerait un exode massif des ruraux. 65. Cette position intervient galement dans un contexte particulier. Dans les deux pays qui ont ralis leur loi dorientation agricole, mais plus largement dans la rgion ouest africaine, un dbat important se dveloppe depuis plusieurs annes sur le modle de dveloppement agricole, plus prcisment le type dexploitations agricoles quil convient de promouvoir. La plupart des gouvernements sont alors convaincus que lagriculture traditionnelle, lexploitation familiale, nest pas capable dassurer le dveloppement de lagriculture. Au mieux, les dirigeants considrent quil faut assurer la cohabitation entre cette petite agriculture vocation sociale (utilisation de la main duvre, limitation de lexode vers les villes, autosubsistance alimentaire) et une agriculture dentreprise, fonde sur des exploitations capitalistiques, de grande dimension, orientes vers le march : on parle de nouveaux acteurs , dagro-entrepreneurs, dagrobusiness, etc. A ces derniers, est attribue la vocation conomique et commerciale de la production agricole (conqurir les marchs, nourrir les villes). On retrouve galement dans ce dbat une forme dopposition entre le dveloppement de lagriculture au travers de la structuration verticale des filires de produits et la promotion de lexploitation familiale agricole. Ce dbat se droule y compris au sein des OP et du ROPPA.

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66. Cest donc conscientes de cette controverse aux implications multiples, que les organisations paysannes ont fait de la dfense de lexploitation familiale agricole un de leurs principaux thmes de bataille, tant au niveau national que rgional. Elle constitue une des revendications majeures que les OP ont ngoci lors de llaboration des lois dorientation agricole pour les pays qui sen sont dotes, et de lECOWAP. Pour les organisations paysannes, les politiques agricoles doivent poser les bases de la modernisation des exploitations agricoles en les dotant dun statut, et en leur assurant laccs un financement adquat, aux intrants agricole et laccs un march scuris pour leurs produits. La garantie de la souverainet alimentaire.
"Notre vision de l'avenir pour les dcennies prochaines est fonde sur la promotion et la dfense d'une agriculture paysanne, pluriactive soucieuse de transmettre nos enfants et nos petits enfants un capital de production exploitable. Cette agriculture paysanne conduite par des exploitations familiales sera susceptible d'offrir des revenus croissants et durables et de consolider les valeurs sociales et culturelles les plus positives des socits rurales ouest africaines",

67. Au-del de la recherche dune simple scurit alimentaire, les organisations paysannes revendiquent une plus forte indpendance alimentaire pour la rgion. Lexpression consacre du Prsident dhonneur du ROPPA, lAfrique en gnral et de lOuest en particulier ne peut Ndiogou FALL, prsident du ROPPA de 2000 se permettre de vendre son ventre 2010, lors d'une prsentation devant le Groupe ltranger traduit le choix de d'orientation politique du CSAO, Paris, fonder la scurit alimentaire Novembre 2001 rgionale non pas sur les importations mais sur la production. La souverainet alimentaire est de ce fait perue comme un instrument daffirmation dun mode de vie, de promotion de lintgration rgionale via la prfrence communautaire. 68. Pour les organisations paysannes, la pauvret et linscurit alimentaire dans laquelle vgte lAfrique de lOuest peuvent tre jugules avec des politiques bases sur la souverainet alimentaire, c'est--dire le droit pour tout pays ou ensemble de pays dfinir sa politique agricole dans lintrt de ses populations, dvelopper et protger ses productions et ses marchs afin que ceux-ci puissent satisfaire les besoins dune alimentation saine, suffisante, culturellement et cultuellement acceptable et quils soient galement le socle pour une rmunration juste du labeur des exploitations familiales agricoles 6. 69. Convaincues que la ralisation de la souverainet alimentaire de la sous-rgion est le socle sur lequel devra se construire le march unique en vue de rsoudre les problmes rcurrents dinscurit alimentaire, de pauvret rurale, dexode massif des jeunes, de dsertification des terroirs et de dgradation des ressources naturelles, les organisations ont propos lors du forum de Niamey sur la souverainet alimentaire en 2006, llaboration et la mise en uvre participatives dune charte sous rgionale de la souverainet alimentaire, un peu limage de la Charte de laide alimentaire qui constitue un code de bonne conduite entre les pays sahliens et les donateurs. Cette charte devait prciser les implications de la souverainet alimentaire pour les politiques ainsi que les rles, responsabilits et engagements de tous les acteurs. La charte devait
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Forum de la Souverainet alimentaire ; ROPPA ; 2006

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dfinir galement les moyens et mcanismes dune surveillance collective de sa mise en uvre. Les dirigeants de la CEDEAO en ont accept le principe, mais le ROPPA nest pas parvenu transformer cette proposition et ouvrir un chantier de ngociation sur sa conception et son contenu. Le CILSS et le Club du Sahel / OCDE taient de leur ct engags dans lvaluation de la Charte de laide alimentaire et dans sa rvision, pour en faire une charte de la prvention et gestion des crises alimentaires7. 70. Le concept est encore moins compris par les partenaires des organisations paysannes, notamment les dirigeants politiques et surtout les bailleurs de fonds. Pour les premiers le concept vhicule des ambiguts et lassimilent frquemment au concept dautosuffisance alimentaire. En effet le concept ne prcise pas le taux dauto approvisionnement minimal, par produit ou par groupe de produits, qui permettrait de garantir cette souverainet ou une indpendance suffisante lgard des approvisionnements extrieurs. Est-ce quil inclut ou non la dpendance des systmes de production vis--vis des importations dintrants ? La souverainet est-elle envisage et ralisable lchelle nationale ou rgionale ? Pour les partenaires techniques et financiers, le concept vhicule une connotation protectionniste, contraire aux engagements internationaux sur le commerce. La priorit au march rgional et la protection aux frontires 71. Le march rgional est considr comme la premire opportunit pour le dveloppement de lagriculture ouest africaine. Se fondant sur la faiblesse des changes intra communautaires qui porteraient actuellement sur environ 15% des transactions commerciales extrieures des Etats membres de la CEDEAO, les OP considrent quil existe encore dimportantes parts de march conqurir dans lespace rgional. Elles sont convaincues que laugmentation trs sensible des importations agro-alimentaires induite par la libralisation du march rgional est doublement prjudiciable la rgion : elle accrot sa dpendance alimentaire et ruine son agriculture domine par les petites exploitations familiales. Pour cela, elles promeuvent la promotion du march rgional, en lui assurant une protection suffisante. 72. Pour les OP, le march rgional constitue un cadre, une tape indispensable linsertion des produits agricoles ouest africains dans les changes internationaux. Pour ce faire lagriculture ouest africaine a besoin, outre dun soutien actif linstar des agricultures des autres pays ou rgions du monde, de la protection de son march travers la mis en place des droits de douanes incitatifs et des mesures de sauvegarde pour faire face linstabilit des prix mondiaux. Ces mesures sont considres comme des moyens indispensables pour scuriser les investissements et garantir lintgration rgionale via le dveloppement des changes intra communautaires et la valorisation des complmentarits des diffrents bassins de production. Scurisation foncire et durabilit des systmes de production 73. Les ressources naturelles, notamment la terre constitue le premier facteur de production dont les exploitations familiales agricoles revendiquent la scurisation ou la proprit. Le rgime foncier est encore trs prcaire dans nombre de pays, naviguant entre la
Cette charte rvise concerne dsormais lensemble des pays ouest africains, ainsi que le Tchad et la Mauritanie. Elle devrait tre adopte au niveau ministriel en novembre 2011. Elle intgre lensemble des instruments de rponse aux crises, et pas seulement laide alimentaire.
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reconnaissance des droits coutumiers et le droit foncier moderne. Cette situation place les petits producteurs dans une inscurit accentue par les pressions croissantes sur la terre. Celle-ci rsulte (i) de la croissance dmographique dans la rgion, conduisant lexploitation de terres marginales et une dgradation continue de la fertilit des sols ; (ii) de la croissance dmographique dans le monde, avec la croissance corrlative des besoins alimentaires, et (iii) des logiques dacquisition de terres par des pays trangers ou des entreprises soucieux de scuriser leur approvisionnement alimentaire ou de produire des agro carburants. En effet la comptition sur la terre, ressource non extensible, est devenue une des causes de linscurit foncire et de nombreux conflits entre les acteurs (agriculteurs sdentaires/pasteurs, espaces agricoles/forestiers/pturages, exploitants familiaux/nouveaux investisseurs). La dgradation des terres et la baisse de la fertilit induites par les activits de lHomme, en labsence dintensification des systmes de production, accentue ces conflits dusage. En priphrie des villes, la comptition se dveloppe entre les usages agricoles (agriculture priurbaine) et les usages urbains : habitation, routes, zones industrielles ou commerciales. 74. Pour les organisations paysannes, les politiques publiques en gnral, et les politiques agricoles en particulier, doivent garantir la scurit foncire pour faciliter la durabilit des systmes de production et scuriser les investissements dans la production. Implication des OP toutes les tapes de la formulation, mise en uvre, suivivaluation de la politique et des programmes 75. Depuis la libralisation des activits conomiques et la dmocratisation de la vie publique, les acteurs dits non tatiques jouent un rle de plus en plus dterminant dans la dfinition des politiques et des stratgies de dveloppement. Les organisations paysannes revendiquent de ce fait une place et un rle importants, quelles ne souhaitent pas voir diluer dans la notion trop vague de socit civile. Elles ne veulent plus servir de caution des reformes structurelles incompltes, mais tre considres comme de vritables acteurs de ces politiques. Cette implication est revendique tant au niveau des pays, quau niveau rgional. 76. Au-del de ces revendications fondamentales, les producteurs ont inscrit plusieurs autres chantiers leurs proccupations. On pourrait citer entre autres : a. La reconnaissance de la fonction et du statut de producteur agricole et son corollaire en termes de droits et devoirs, limage de ceux dont jouissent les actifs intervenant dans les autres secteurs dactivit. b. La mise en place dune assurance sociale pour les producteurs agricoles et les membres de leurs mnages. c. La facilitation de laccs aux facteurs de production des prix compatibles avec les ressources des petits producteurs agricoles et la rentabilit des systmes de production, ainsi que la mise en place de systmes dassurances contre les risques agricoles. d. Et plus gnralement laccroissement des budgets publics consacrs lagriculture, notamment le respect des engagements de Maputo auxquels ont souscris les pays membres de lUnion africaine de consacrer au moins 10 % des budgets publics au secteur agricole.

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6.1.2

Les rponses des politiques publiques

77. Dans lensemble, les rponses des dcideurs publics ont t largement favorables aux proccupations exprimes par les organisations paysannes. Les positions des pouvoirs publics, notamment des institutions dintgration rgionale, ont largement pous celles des organisations paysannes sur de nombreux points de revendication. Dans lensemble, il sagit de compromis qui sinspirent des positions des organisations paysannes. 78. Engage selon une procdure traditionnelle (rencontre par les consultants des leaders paysans dans les diffrents pays), la prparation de la politique agricole de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine, a du voluer vers une concertation plus approfondie suite la mobilisation du ROPPA. 79. La reconnaissance de lexploitation familiale agricole comme base de dveloppement de lagriculture ouest africaine, est lobjet de la vision affiche par lECOWAP : La politique agricole sinscrit dans la perspective dune agriculture moderne et durable, fonde sur lefficacit et lefficience des exploitations familiales et la promotion des entreprises agricoles grce limplication du secteur priv. Productive et comptitive sur le march intra- communautaire et sur les marchs internationaux, elle doit permettre dassurer la scurit alimentaire et de procurer des revenus dcents ses actifs 80. Il faut cependant constater que la reconnaissance de lexploitation familiale comme structure de base du dveloppement agricole ouest africain est ambigu et apparait comme le rsultat dun compromis entre les positions des diffrents groupes dacteurs : organisations paysannes, CEDEAO, Etats membres. En effet, tout en reconnaissant lexploitation familiale, lECOWAP ouvre la porte aux autres formes dentreprises agricoles et dinvestissements privs. Ceci peut sexpliquer de deux faons : (i) le concept dexploitation familiale est trs englobant et peu caractris. Il intgre aussi bien des units de production de trs faibles dimensions tournes vers lautosubsistance et en voie de pauprisation, que des exploitations orientes vers le march local ou international, disposant dassises foncires importantes, diriges par une famille mais recourant de la main duvre extrieure, mcanises, engages dans un processus daccumulation, etc. Or, les dcideurs politiques nont souvent de lagriculture familiale que la vision dexploitation traditionnelles, quils jugent archaques et incapables de sadapter de nouvelles exigences ; (ii) le poids des lobbies, notamment dans les cercles dentrepreneurs ou les rseaux politiques proches des pouvoirs en place, et qui peuvent valoriser leurs rseaux dinfluence pour acqurir des terres, mobiliser des capitaux, accder aux crdits, etc. Malgr lexprience qui fait douter des performances et de la rentabilit de ce type dexploitations, les dcideurs les considrent souvent comme lexpression de la modernit . 81. Les travaux entrepris par les OP, notamment au Sngal, mais dsormais relays par plusieurs plateformes paysannes et par le ROPPA, sur la situation, la diversit, les performances et les perspectives des exploitations familiales est de nature nourrir un dbat appuy par des rfrences concrtes, qui devrait permettre de sortir de visions manichennes. De plus, lopposition actuelle entre agrobusiness et exploitation familiale, accentue par les logiques daccaparement des terres observes depuis 2008, ne permet pas de questionner le devenir des diffrentes catgories dexploitations familiales. Il ne permet pas non plus de faire jouer aux politiques publiques le rle dorientation qui est le leur, en diffrenciant les incitations selon les besoins des diffrentes catgories de producteurs et dexploitations, selon les zones et les productions. De la mme faon, il
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ne permet pas dclairer le dbat sur les rformes et les restructurations foncires ncessaires tant pour scuriser les producteurs que pour les doter de structures viables, en mesure de dgager des revenus dcents.

82. Les pratiques quotidiennes des Etats et des institutions parapubliques, montrent que limportance accorde lexploitation familiale est en partie factice. Les pouvoirs publics savrent en ralit plus enclins fonder le dveloppement agricole sur les entreprises commerciales comme en tmoignent les nombreuses cessions de terre des pays ou des grands groupes trangers, ou des entrepreneurs nationaux. Ainsi, en dpit de linscription de cette orientation dans la loi dorientation agricole du Mali, les autorits privilgient la cession de plusieurs centaines de milliers dhectares de terre dans la zone Office du Niger, des investisseurs trangers, alors que dans le mme temps la demande dextension des parcelles alloues aux exploitations familiales est forte et que chacun reconnat les performances technico-conomiques de ces systmes dexploitation dans la zone rizicole. Lambition de faire du Mali, le grenier crales de la rgion passe, selon les Autorits, par la promotion des grandes entreprises agricoles commerciales et non des exploitations familiales. 83. En ce qui concerne La garantie de la souverainet alimentaire, la politique agricole rgionale, lECOWAP la prend en compte de faon explicite dans ses deux premiers objectifs spcifiques. Dans le premier objectif, la politique agricole rgionale postule quelle vise assurer la scurit alimentaire de la population et la qualit sanitaire des produits, dans le cadre dune approche garantissant la souverainet alimentaire de la rgion . 84. Le second objectif vise rduire la dpendance vis--vis des importations en accordant la priorit aux productions alimentaires ainsi qu leur transformation, par la valorisation et lexploitation des complmentarits et des avantages comparatifs au sein de la rgion tout en tenant compte des spcificits lies au caractre insulaire ou enclav de certaines zones rurales ou pays . 85. Dans les discours, les autorits politico administratives reconnaissent la justesse de cette proccupation. Cependant, elles ne semblent pas lui donner le mme contenu que les OP. Pour beaucoup dacteurs, autres que les OP, la souverainet alimentaire est assimilable de lautonomie ou plus gnralement de lautosuffisance alimentaire renforce. 86. Mais dans les faits, les politiques publiques en se situant dans la perspective de satisfaire prioritairement les besoins alimentaires des populations urbaines frondeuses, font une part belle aux importations extra africaines. Elles contribuent ainsi vider lobjectif de souverainet alimentaire de son sens premier. Cest ainsi que lors de la crise induite par la flambe des prix, les mesures durgence prises pour faciliter laccs lalimentation des populations ont pris la forme de suspension des droits de douane et de la TVA sur les produits imports, voire de subventions de ces produits. Ces mesures discriminaient clairement les produits rgionaux au profit des produits imports. Alors que la plupart des pays affirment vouloir dvelopper la production de riz, la difficult quils rencontrent pour fixer un droit de douane commun suffisamment protecteur des filires locales est un autre tmoignage de lhsitation rellement faire le choix de la promotion des productions ouest africaines.

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Encadr 2: Le riz, symbole de la fragilit du consensus sur la souverainet alimentaire

Ladoption du TEC CEDEAO fait lobjet dintenses ngociations entre lUEMOA et les autres pays de la CEDEAO. Plusieurs produits cristallisent les divergences de vue sur le niveau de protection souhaitable des filires rgionales. Le riz, produit stratgique, permet de comprendre les conflits dintrts et de vision. Rcemment, le Comit TEC conjoint entre la CEDEAO et lUEMOA a rendu un arbitrage qui sera soumis aux Ministres du Commerce de la rgion. En voici les principaux termes : Les ngociations sur les taux imposables aux importations de riz ont fait lobjet dintenses dbats. En raison des potentialits de la rgion, notamment les surfaces cultivables et arables, des dlgus estiment quil faut intensifier et protger la production locale de riz dans loptique de parvenir lautosuffisance alimentaire et de satisfaire la demande rgionale. Certains dlgus notent que malgr les volonts politiques et les efforts soutenus, la majorit des pays de la rgion continue recourir aux importations de riz pour satisfaire leur demande nationale. En sus, les crises conomiques et financires rcentes et leurs consquences sur le niveau des prix de biens et produits de base, dont le riz, imposent daborder cette question avec prudence et prcaution. Au total, compte tenu de la sensibilit sociale et politique de la question, les participants ont dcid de maintenir le statut quo, c'est--dire appliquer le taux de 10% et de prendre bonne note des rserves du Ghana qui a demand un taux de 20%. Le Comit a invit les deux commissions (UEMOA et CEDEAO) poursuivre les consultations avec ce pays . Extrait du rapport final du 10me CGTEC ; Banjul ; 4-8 avril 2011

87. Par rapport la revendication daccorder la priorit au march rgional et la protection aux frontires comme un des moyens damliorer la productivit et la comptitivit de lagriculture ouest africaine, les politiques agricoles sont trs explicites. Aussi bien la PAU que lECOWAP accordent une place importante la promotion du march rgional, en lui consacrant chacune un de leurs trois axes spcifiques. 88. Dans son troisime objectif spcifique, lECOWAP postule que la politique agricole doit favoriser une intgration conomique et commerciale quitable des exploitations agricoles dans les marchs nationaux, rgionaux et internationaux, permettant damliorer les revenus de la population agricole, et notamment les revenus des femmes . 89. De faon explicite, le second axe dintervention de cette politique agricole, prescrit la mise en uvre du rgime commercial intracommunautaire fond sur une zone de libre change. Cet axe vise essentiellement la promotion dun march rgional incitatif pour les productions agro-alimentaires ouest africaines travers : o Facilitation du transport et du transit rgional : dveloppement des infrastructures de transports, uniformisation et simplification des rglementations des transports et communications ; o suppression effective des entraves aux changes (pratiques abusives des services des douanes et de la police, etc.), mesures intempestives dinterdiction des importations ou des exportations lintrieur de lespace rgional, etc. o Harmonisation de la fiscalit intrieure et promotion des mesures fiscales incitatives ; o Harmonisation des codes des investissements et du droit des affaires, rduction des distorsions de concurrence lintrieur de lespace communautaire ;
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Rglement des conflits, radication de lconomie criminelle , etc.

90. En ralit les OP nont pas fondamentalement prouv de grandes difficults faire passer cette option stratgique, vu que les institutions rgionales dintgration ont amorc la construction du march rgional avec la mise en chantier des schmas de libralisation des changes. On retrouve cette volont renouvele de promouvoir le commerce rgional dans le second objectif spcifique du plan rgional dinvestissement agricole de lECOWAP qui vise promouvoir un environnement global favorable au dveloppement agricole. Mieux le plan rgional dinvestissement agricole intgre des instruments de rgulation du march. Il sagit des mesures aux frontires (droits de douanes et autres mesures de dfense commerciales) et intrieures (stockage et entreposage physique ou virtuel) incitatifs la production agricole et la promotion du march rgional. Le contenu de ces politiques a cependant besoin dtre dfini de faon spcifique. A ces mesures, il faut ajouter celle relative la cration de la 5me bande tarifaire, sur insistance des organisations paysannes. 91. Mais dans le fond, la proccupation des producteurs manquait de cadrage prcis sur les modalits de mise en uvre de cette politique. Il ny a pas eu de rflexion spcifique sur les modalits dintgration aux marchs des petits producteurs. Pour lessentiel, il est souvent fait rfrences aux effets distorsifs des soutiens publics aux agricultures concurrentes des pays du Nord. De mme, les producteurs ont montr par la suite leur faible capacit influencer le dpartement commerce de la Commission de la CEDEAO, quant la re- classification des produits agricoles dans les cinq bandes du TEC CEDEAO. 92. Alors quil semble que linsertion aux marchs des petits producteurs doive rsulter simultanment dun environnement commercial aux frontires suffisamment protecteur, mais aussi dinitiatives locales de renforcement des capacits de production et de matrise de la commercialisation (stockage, normalisation des produits, capacits de ngociation avec les acteurs de laval, financement, etc.), le ROPPA a essentiellement plac le dbat sur la seule protection aux frontires, qui apparat comme un lment ncessaire mais non suffisant dune relance des productions. De ce point de vue, en se rfrant trop exclusivement un seul des aspects de lexprience europenne de dveloppement agricole (le systme de protection de la PAC) sans voir les autres lments qui ont concouru la russite de cette stratgie (rforme des structures, financement, recherche, formation), le ROPPA a affaibli sa capacit promouvoir une politique adapte aux attentes de la paysannerie ouest africaine. 93. Relativement la scurisation foncire pour assurer la durabilit des systmes de production, les progrs sont encore timides. La question foncire est en effet dlicate apprhender lchelle rgionale. Laccent est mis sur la gestion des ressources partages qui constitue un axe important de programmation de la CEDEAO dans le cadre de la mise en uvre de sa politique agricole. La plupart des Etats de la rgion se sont dots de codes fonciers, qui ne garantissent pas encore de faon formelle laccs la terre aux petites exploitations agricoles. Cependant le ROPPA ne dsespre pas de voir le problme foncier pris bras le corps par les pouvoirs publics, en tmoigne son investissement dans un programme rgional quil pilote. 94. Sur laspect intensification, les OP en gnral et le ROPPA en particulier nont pas mis en avant dapproches alternatives ou complmentaires lintensification classique (rvolution verte de premire gnration, mise en uvre en Asie et dans la plupart des pays dvelopps et dont on connat aujourdhui les limites environnementales et sociales), de type double rvolution verte , promues par certains de ses membres
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(association agriculture-levage, agricultures organiques, diversification / rduction des risques, etc.). 95. Dans ce domaine la politique agricole vise : assurer une intensification des systmes de production, adapte aux diffrents contextes agro-cologiques, afin dassurer une croissance de la production tout en valorisant et en prservant les ressources naturelles et la biodiversit . Cette profession de foi na pas encore permis la CEDEAO dinnover dans de nouvelles approches et laccent semble plutt port sur laccs aux intrants chimiques et les semences amliores. La question de la dpendance lgard des firmes semencires nest pas pose (cf. dbat sur les OGM, sur lequel les positions de la CEDEAO et de lUEMOA sont tout le moins ambigus ou manque de nettet ; cest aussi un dbat qui traverse les OP et sur lequel le ROPPA na pas voulu ou russi construire la discussion, lclairer et formuler une position consensuelle au sein des OP). 96. Sur limplication des OP toutes les tapes de la formulation, de la mise en uvre et du suivi-valuation de la politique et des programmes, le consensus est ralis entre les OP et les instances dirigeantes tant au niveau national que rgional. Ainsi, si les OP nont pas pu jouer un rle dcisif dans la formulation de la politique agricole de lUnion, elles ont par contre t places au cur du dispositif de pilotage de la politique agricole de la CEDEAO. Le ROPPA a t membre de la Task force qui a pilot la dfinition de la politique agricole rgionale et en a fortement influenc les orientations de travail. 97. De mme la CEDEAO a accord une place importante aux organisations paysannes dans les dispositifs de dfinition des programmes nationaux et rgionaux dinvestissement agricole. Elles ont t signataires des pactes multi acteurs fixant les engagements de chacune des parties prenantes dans la mise en uvre des programmes nationaux et du Plan rgional dinvestissement agricole. De mme, le Comit consultatif pour lagriculture et lalimentation qui doit tre mis en place en 2011 au niveau rgional comporte des reprsentants des organisations de producteurs. Il en va de mme au niveau des dispositifs nationaux de pilotage des Programmes dinvestissement. Mais dans certains pays, les Gouvernements ont privilgi des organisations dont la reprsentativit est discute, et qui nont pas particip au processus dlaboration de lECOWAP et de ses programmes dinvestissements (cas du Sngal par exemple). 98. Cependant le rle jou par les organisations paysannes certaines tapes du processus est fortement questionn. On peut sinterroger par exemple sur la pertinence pour le ROPPA dtre le chef de file du travail de formulation du 6me axe dintervention de lECOWAP/PDDAA, relatif au renforcement institutionnel. Il sest de ce fait plac dans une fonction dagence technique, alors que son mandat et sa fonction rsident dans la reprsentation syndicale et le plaidoyer. Non seulement il est tonnant que le ROPPA nait pas privilgi le 2me axe qui porte sur la modernisation des exploitations, mais on peut se demander sil est opportun pour lorganisation de se positionner comme juge et partie la fois. A quel moment est-elle capable de prendre suffisamment de recul pour formuler des critiques constructives sans quelle ne soit taxe dopportuniste ? 99. Le second aspect relatif la participation des OP aux diffrentes instances est leur capacit se faire accepter par les pouvoirs publics. Dans certains pays, ce sont les chambres dagriculture qui font office dorganisations paysannes. Dans dautres, ce sont des organisations montes de toutes pices ou suscites par les pouvoirs publics qui sont choisies par ces derniers pour reprsenter les producteurs. Il sagit l des pratiques qui mettent en relief la fragilit des acquis actuels des OP (capacit simposer comme les reprsentantes lgitimes et reprsentatives des paysans) et qui devraient les inciter
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mieux penser et dfinir leur stratgie de structuration et de plaidoyer, voir un redimensionnement de leurs activits sur leur fonction de reprsentation. 100. Au total les acquis des OP dans les ngociations de politiques agricoles sont importants. La prsence des OP dans les arnes de ngociation a permis non seulement dimpulser une nouvelle dmarche la dfinition des choix publics, mais surtout de donner un contenu nouveau aux politiques agricoles. Ces dernires ont, dans une large mesure, intgr les proccupations des acteurs la base, et surtout des orientations qui cadrent avec les besoins rels du secteur. Cependant il ne faut pas attendre de ces changements, des transformations immdiates du secteur agricole. Les mutations et impacts structurels dune politique publique sont attendus au bout de 15 25 ans. Pour y parvenir, les organisations paysannes doivent maintenir une dynamique qui requiert une disponibilit et une capacit intrinsque des acteurs soutenir dans le long terme leurs ambitions. 101. Dans lensemble les acquis apparaissent comme des compromis entre les positions de plusieurs acteurs. De lvolution des rapports de forces en prsence, dpendra en ralit le niveau de transformation de ces acquis actuels des OP en rsultats ou actions concrtes sur le terrain, le degr de cohrence entre politiques affiches et politiques effectivement appliques.
6.1.3 Les grandes lignes des stratgies dployes

102. Les succs relatifs des organisations paysannes dans les ngociations des politiques agricoles tiennent la force des stratgies dployes et sur lesquelles nous insistons dans le chapitre qui suit. En effet, tirant les leons des expriences acquises lors des exercices antrieures avec le Comit Inter Etats de Lutte contre la Scheresse dans le Sahel, les OP ont eu recours une panoplie de stratgies. 103. La premire stratgie est relative limplication des OP comme partenaire stratgique des Etats et des Organisations dintgration rgionale, notamment de la CEDEAO, dans llaboration des politiques. 104. Les organisations paysannes se sont retrouves au cur des instances de prparation, de discussion et dorientation de lECOWAP. Au travers des plates-formes nationales et du ROPPA au niveau rgional, il a pu influencer la politique via les dbats nationaux et rgionaux. 105. Au niveau national, la CNOP au Mali et le CNCR au Sngal ont t les principaux artisans de llaboration des lois dorientation agricole. 106. Cette implication na cependant t possible que grce : a. La forte mobilisation et la disponibilit des leaders paysans. Ils ont pris part toutes les tapes du processus national et rgional de concertation et de ngociation, et ont pes de tout leur poids sur les dbats qui ont fond ces politiques. b. La dcentralisation du dbat. Dans le cas de lECOWAP et de la PAU, les organisations paysannes ont tenu dans tous les pays des sances dinformation et de sensibilisation, suivies de dbats dorientation sur les positions paysannes. Au Mali et au Sngal, les OP ont organis le dbat sur les lois dorientation dans
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toutes les rgions, jusqu un niveau trs dcentralis. La dcentralisation de lanalyse des propositions a non seulement permis dimpliquer un grand nombre de producteurs dans les dbats, mais aussi de renforcer leurs capacits et les bases organisationnelles des diffrentes faitires et CNOP. Il convient de reconnatre que cette implication est htrogne en raison (i) du niveau dorganisation des OP dans chaque pays ; (ii) du degr dimplication et du charisme des leaders ; et (iii) de la disponibilit des Gouvernements associer les acteurs non tatiques. c. La relative disponibilit, coopration voir complicit de certaines autorits nationales et rgionales qui ont vite internalis le rle dterminant que les OP pouvaient jouer dans les ngociations des politiques agricoles, et compris limportance du dialogue social pour crdibiliser les politiques publiques. d. Un accord entre pouvoirs publics et OP sur la mthodologie de discussion et la mobilisation de moyens humains et financiers pour favoriser la dcentralisation du dbat et la participation des OP. 107. Au-del de cette stratgie, les organisations paysannes ont eu recours lorganisation des foras pour expliquer le contenu de leurs revendications ou proccupations. Elles ont saisi ces opportunits pour faire des dmonstrations qui accrditent leur thse, comme les dgustations de plats locaux. Le forum sur la souverainet alimentaire organis Niamey en 2006 est symptomatique de cette approche que le ROPPA a mise en uvre pour faire passer ses revendications : implication forte de la CEDEAO et du CILSS, mobilisation du Chef de lEtat et du Gouvernement nigrien (qui prsidait cette poque la CEDEAO et lUEMOA) mobilisation des experts et universitaires, des ONG internationales, etc. 108. Les OP et notamment le ROPPA ont organis des plaidoyers directs au niveau de la Prsidence des deux Commissions (CEDEAO et UEMOA) et en direction des chefs dEtats lors de certaines manifestations comme la FIARA qui a lieu priodiquement Dakar. Ces plaidoyers sont parfois dune grande utilit pour inflchir les positions des dcideurs sur certaines positions. 109. Un effort de communication avec diffrents supports est galement fait en direction de lopinion publique. La force de ces communications est quelles tablissent une liaison entre les grands chantiers de ngociation (politique agricole, union douanire, accord de partenariat AO/UE, OMC) dans lesquelles la rgion est engage depuis 2000.
6.1.4 Les facteurs explicatifs du niveau datteinte des rsultats

110. Plusieurs facteurs ont concouru latteinte des objectifs, notamment la prise en compte par les politiques agricoles nationales et rgionales des revendications des organisations paysannes. On peut les regrouper en deux grandes catgories ; (i) les facteurs internes aux mouvements paysans ou facteurs endognes, et (ii) les facteurs externes ou exognes.

a. Au titre des facteurs endognes

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111. Le premier facteur est incontestablement la qualit de la prparation des revendications et positions de ngociation par les organisations paysannes. Le cas le plus intressant concerne lECOWAP, processus au cours duquel les OP ont largement contribu llaboration des scnarii de base, notamment en ce qui concerne le type de protection quil faut pour lagriculture rgionale. Le scnario qui a finalement t retenu, celui dune agriculture rgionale fortement intgre, avec une protection diffrencie selon les produits et les filires est trs proche de celui des OP plus favorable une protection gnralise. Les OP avaient propos un scnario tirant les enseignements des effets du Tarif Extrieur Commun de lUEMOA sur lagriculture des pays de cette communaut. La conception de plusieurs scnarios tait intressante, du fait quelle a permis de nourrir un dialogue et un dbat de qualit sur les grandes questions. La mobilisation de lexpertise extrieure aux OP a jou un rle important dans la construction de ces scnarii. 112. Le second facteur qui a t dterminant, est la capacit des OP construire des rseaux de complicit lintrieur des appareils des institutions. Ces intenses relations tisses avec les cadres des institutions ont permis de disposer dinformations crdibles en temps voulu et dlaborer consquemment des stratgies de plaidoyer. Elles ont aussi permis de faire des plaidoyers auprs des administrations publiques. 113. Cependant, les processus nont pas permis, ou le ROPPA ne sest pas suffisamment organis dans cette perspective, de valoriser les acquis et les expriences des organisations de base dans la construction des argumentaires rgionaux et des propositions dtailles. En effet, les exemples lis la structuration des filires et la matrise des importations, lapprovisionnement en intrants, la commercialisation primaire des produits de base, ont t peu capitaliss et peu exploites lors des ngociations au niveau rgional. Cest ainsi que la discussion qui devenait beaucoup plus prcise sur les instruments de politique publique rgionale en faveur de la production (financement des campagnes agricoles, accs aux intrants, financement du stockage/warrantage, mise en march, etc.) ont t peu alimentes par des propositions manant du ROPPA et qui auraient trouv leur originalit et leur pertinence dans leur enracinement dans les pratiques des OP, et la richesse des initiatives quelles ont promues depuis plus de 20 ans. De ce fait, le dialogue OP/CEDEAO a fait place un dialogue beaucoup plus institutionnel entre la CEDEAO et les organismes rgionaux tels que lIFDC, la CMA/AOC, etc. 114. Ceci met en lumire un des aspects importants de la construction de la capacit dinfluence : (i) le lien oprationnel entre les OP et les plates-formes ou CNOP lchelle nationale dune part, le lien et la liaison de travail entre les CNOP et le niveau rgional dautre part ; (ii) la capacit dorganiser une capitalisation collective et en rseau sur quelques thmes majeurs par rapport lagenda de ngociation politique ; (iii) la capacit de valoriser lexprience de leaders dOP de base sur ces thmes prcis et de les mettre en avant dans des ngociations de politiques, lorsquil sagit daborder les dtails de certains mcanismes imaginer et mettre en place. A lvidence, une telle stratgie requiert des efforts importants dorganisation interne du rseau des OP, ainsi que des moyens humaines et financiers.

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b. Au titre des facteurs externes

115. La forte valorisation du rseau dalliances internationales du ROPPA (Via Campesina, FIPA8, ONG europennes et canadiennes, etc.) et la mobilisation de lexpertise externe a t dun grand apport pour les succs que le ROPPA a enregistrs sur le front de multiples plaidoyers en matire de politiques agricoles. Le ROPPA a russi concilier les diffrentes positions parfois divergentes, de ses allis pour disposer dinformations crdibles de premire main et construire les bases de ses plaidoyers. 116. La forte implication des ONG du Nord dans la documentation de certaines proccupations. Via Campesina a ainsi jou un rle dterminant dans la construction des argumentaires sur les proccupations relatives la souverainet alimentaire, alors quOXFAM sest particulirement investie sur les questions relatives aux effets distorsifs des subventions aux exportations des pays du Nord sur les agricultures du Sud. Les campagnes dopinion et de plaidoyer en Europe sur la concurrence dloyale (lait, viandes, volailles) ont la fois fourni des argumentaires et contribuer crer un rapport de force favorable. Bien souvent, les arguments dvelopps par ces campagnes, relays par les leaders dOP taient eux-mmes repris par les dcideurs publics de la rgion, pour asseoir leur position dans la ngociation internationale, notamment vis--vis de lEurope. 117. La forte complicit de certains partenaires des cooprations bi et multilatrales du Nord, notamment de la Coopration Suisse, la Coopration Canadienne, des agences et autres institutions de coopration technique internationale (FIDA, FAO) et rgionale (CILSS) ont contribu crer une capacit de ngociation des OP. 118. Enfin le contexte international marqu par lchec des ngociations sur lagriculture, les rcriminations des diffrents acteurs sur les effets des programmes dajustement structurels, leffervescence pour la construction de lintgration rgionale, ont t dterminants dans les succs des organisations paysannes. 6.2 Les organisations paysannes dans les ngociations des politiques commerciales 119. Au cours des vingt dernires annes, les pays de la rgion se sont engags sur trois fronts de ngociations commerciales majeures : a. la construction de lUnion douanire, de la CEDEAO, aprs celle de lUEMOA ; b. les ngociations de lAccord de Partenariat Economique entre la rgion Afrique de lOuest et lUnion Europenne ; c. les ngociations multilatrales lOMC. 120. Ces chantiers ont fortement mobilis les organisations paysannes. Leur relative libert de parole a permis de faire merger un contre pouvoir face aux positions parfois hgmoniques et intransigeantes des partenaires commerciaux du Nord et surtout face la relative dmission des dcideurs publics nationaux ou rgionaux, mal prpars ces ngociations et peu sensibiliss limpact de lenvironnement commercial rgional et international sur la dynamique des secteurs de production.

Dsormais dissoute
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6.2.1

Les OP et les ngociations du Tarif Extrieur Commun de la CEDEAO

121. La mise en place de lunion douanire de la CEDEAO constitue une des rformes majeures engages au cours des dix dernires annes pour acclrer le processus dintgration rgionale en Afrique de lOuest. Les huit pays membres de lUEMOA taient dores et dj dots dune politique extrieure commune. La ngociation sur lextension du TEC lensemble des 15 pays de la CEDEAO a t nourrie par les valuations de son application dans lespace UEMOA, bien que ces valuations naient jamais t valides et publies. Elles mettaient en relief deux points importants : a. La structure des droits de douane ne permet pas de crer les conditions dune relance des secteurs de production, dans un contexte international marqu par les distorsions de concurrence ; b. Les instruments complmentaires des droits de douane, notamment la Taxe Conjoncturelle dImportation (TCI), ne permettent pas de compenser les faibles niveaux des droits de douane lorsque la rgion est confronte une chute des prix internationaux. Les critres de dclenchement et les modalits dapplication sont inadapts la volatilit des marchs. 122. LUnion douanire de la CEDEAO se devait de jeter les bases de la construction dun march rgional qui offre des garanties suffisantes de dveloppement aux secteurs de production, notamment lagriculture de la Communaut. Les organisations paysannes, notamment le ROPPA ont plaid pour une politique commerciale qui repose sur le principe de la prfrence commerciale rgionale. En clair, un march mieux protg, qui scurise les investissements et assure une protection suffisante aux productions rgionales, gage de laccroissement et de la scurisation des revenus des actifs agricoles. 123. Quatre revendications ont structur les plaidoyers des organisations paysannes ouest africaines. Elles vont de lamlioration de lenvironnement global du march aux propositions de mesures spcifiques de protection du march. 124. La premire revendication dordre gnral est la ncessit pour la CEDEAO de se doter dun cadre de politique commerciale qui oriente et sert de boussole commune lensemble des ngociations quelle a engages avec ses partenaires extrieurs. Ce qui caractrise la CEDEAO actuellement, cest lincohrence et la diversit des accords qui la lient ses multiples partenaires (Union Europenne, Chine, Inde, Brsil, etc.). Cette situation induit une multitude de rgles commerciales et des rgimes de concessions tarifaires inextricables. Des concessions sont faites des partenaires spcifiques sans se soucier, non seulement des prjudices que cela peut crer dautres, mais aussi de la jurisprudence que cela cre pour les ngociations venir. De faon spcifique, les organisations paysannes demandent la CEDEAO de dfinir de faon participative une politique commerciale de prcaution, flexible et modulable au regard de lvolution du contexte rgional et international. Cette politique constituerait une rfrence commune pour lensemble des ngociations conduites par la rgion et ses membres, qui en principe ont dlgu leur souverainet aux Communauts Economiques Rgionales en matire de politique de commerce extrieur. 125. En ce qui concerne lUnion douanire, le ROPPA a plaid pour un relvement substantiel des droits de douanes, assortis de mesures de dfense commerciale flexibles. Il a notamment plaid pour la cration dune cinquime bande tarifaire dote dun droit de douane 50 % de pour les produits stratgiques de la rgion, notamment les produits agro-alimentaires dits concurrents des importations sur lesquels la rgion fonde sa souverainet alimentaire (crales, huiles, viandes, lait, etc.).

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126. La cinquime bande tarifaire 50 % tait prsente par le ROPPA comme un des moyens les plus srs de traduire les orientations de la politique agricole, notamment la ncessit de raliser la souverainet alimentaire de la rgion, dans la politique commerciale rgionale. En effet, la trop grande ouverture du march rgional, conscutivement la mise en place des PAS et du TEC UEMOA est juge prjudiciable au secteur agricole rgional, compte tenu (i) des diffrences de productivit entre les agricultures du monde, et (ii) des niveaux de soutiens publics octroyes aux agricultures concurrentes de lagriculture rgionale. 127. Cette position tait conforte par celle du Nigeria, pays qui a jusque l pratiqu une politique commerciale relativement protectionniste compare celles, non seulement des pays membres de lUEMOA, mais aussi des autres pays de lespace CEDEAO. Le Nigeria qui dispose du secteur industriel le plus dense de la rgion prnait galement un niveau de protection du march rgional au dessus de celui quoffre le TEC UEMOA. Le taux de 50% correspondait celui que le Nigeria pratique sur le riz, premier poste des importations de produits agro-alimentaires de lAfrique de lOuest. 128. Dans le mmorandum produit en 2009, le ROPPA, en alliance avec les organisations de la socit civile, est plus explicite en ce qui concerne le TEC en gnral et les mesures de dfense commerciale quil prconise pour laccompagner. Il recommande : a. Lutilisation des prlvements variables, type de protection agricole de trs loin le plus efficace, b. La dtermination de droits de douanes consolids communs pour lensemble de la rgion afin de ne pas figer les produits dans des bandes de droits de douanes appliqus, c. Lenregistrement de lUnion Douanire de la CEDEAO comme personnalit juridique de l'OMC, pour ngocier au nom de ses 15 Etats membres, d. Que toutes les dcisions prendre au niveau du TEC, des mesures de sauvegarde, de loffre daccs au march dans le cadre de lAPE soient considres comme intrimaires car rvisables en fonction des nouvelles rgles commerciales de lOMC issues des ngociations du Cycle de Doha, e. La mise en place dun systme de veille sur les effets et impacts du TEC et des mesures de sauvegarde sur la croissance agricole, la comptitivit des filires, la construction du march rgional et les revenus des producteurs , 129. Dans ses plaidoyers, le ROPPA a bnfici de la collaboration de nombreuses Organisations Non Gouvernementales, notamment de ENDA Tiers Monde et surtout des diffrentes composantes dOXFAM : OXFAM Intermon, OXFAM Novib, OXFAM Qubec et OXFAM International. Ces ONG ont apport un soutien matriel, financier et intellectuel aux organisations paysannes pour la prparation et lexcution des plaidoyers. Le ROPPA a galement travaill en troite collaboration avec la CEDEAO, notamment avec le Comit conjoint du TEC (associant les Directions du Commerce de lUEMOA et de la CEDEAO, ainsi que les Ministres du Commerce des Etats membres), dont il est membre du comit de suivi. 130. Toutes ces actions ont largement contribu amener le Comit conjoint UEMOACEDEAO suggrer aux chefs dEtat de la Communaut Economique des Etats de lAfrique de lOuest qui lont entrin, le principe de la cration dune seconde bande tarifaire un taux de 35%. Lacceptation du principe de cration de cette 5me bande constitue incontestablement une victoire et un acquis importants pour les OP, notamment pour le ROPPA.
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131. Cependant dans le fond, il sagit dune demi-victoire. En effet dans le mmorandum rendu public en 2009, aprs stre flicit de la dcision des chefs dEtats de crer une 5me bande, le ROPPA manifeste explicitement son regret en ces termes : nous constatons que le Comit Conjoint UEMOA/CEDEAO suggre un taux de 35 % pour la 5me bande. Nous restons convaincus qu'un taux infrieur 50 % ne permettrait pas la rgion datteindre les objectifs stratgiques de dveloppement, notamment ceux dfinis dans ECOWAP . 132. Les causes de ce demi chec trouvent des explications dans les lments suivants : i. La faiblesse de lalliance stratgique avec le secteur priv rgional, notamment les industriels. Beaucoup moins structurs que les OP, les organisations patronales, les rseaux dentreprises du secteur priv, et les chambres de commerce et dindustrie ne se sont pas investis dans le plaidoyer pour la cration dun march rgional protg avec autant de vigueur que les organisations paysannes. Les divergences dintrts entre les entreprises des diffrents secteurs par rapport au niveau de protection expliquent partiellement le faible rapport de force quelles sont en mesure dinstaller. ii. Il en est de mme du soutien explicite que les OP taient en droit dattendre des trois pays en dveloppement de la rgion (Cte-dIvoire, Ghana et surtout Nigeria) qui contrlent actuellement plus de 80% du commerce intra rgional et dont les produits agro-alimentaires et autres produits manufacturs bnficieraient dun meilleur accs au march rgional, avec un niveau de protection judicieux. iii. Le contexte socio-conomique marqu par la crise induite par la flambe des prix internationaux des produits de base. Bien que les effets de la crise soient en partie tributaires de la trop grande ouverture de la rgion sur le march international (impact des PAS), il tait trs difficile de faire passer loption de rarmement tarifaire un moment o les gouvernements procdaient des dfiscalisations des importations pour contrer les manifestations de rue contre la vie chre et la faim. Les OP ont privilgi le dbat sur le niveau des droits de douane alors quils amplifient la hausse comme la baisse les variations de prix sur les marchs mondiaux. Linstabilit des marchs mondiaux appelait rflchir des instruments de dfense commerciale qui soient en capacit de corriger cette instabilit (mesures de sauvegarde). iv. La faiblesse des propositions du ROPPA. En ralit, le ROPPA na pas pris suffisamment de recul pour raliser sa propre tude dimpact du TEC UEMOA et exploiter judicieusement ses rsultats pour tayer ses revendications. Les tudes quil a ralises se sont bornes faire des simulations de taux de droits de douanes applicables quelques produits agricoles concourant lalimentation de la population. Les propositions concrtes en matire de mesures de sauvegarde ont t faibles dans lensemble. v. Une insuffisante capitalisation des initiatives de rgulation de march dveloppes par les OP la base. Cette dmarche aurait permis de mettre sur les tables de ngociations des propositions alternatives pour lesquelles certaines OP la base matrisent dj les rouages du
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fonctionnement (calendriers dimportations, mcanismes de concertation Etats importateurs - OP, etc.) qui rpondent mieux certaines problmatiques que la protection classique via les droits de douane. Les cas les plus cits concernent la pomme de terre en Guine et loignon au Sngal. vi. Un investissement en dent de scie sur le dossier et une capacit insuffisante de suivi de la ngociation de la part du ROPPA et de son quipe technique. La stratgie du ROPPA est apparue comme relevant du coup par coup . Sil est parvenu amener les ngociateurs sur son terrain dans un premier temps, il nest pas parvenu maintenir une pression suffisante et constante sur ces derniers. Reconnu par les organisations de la socit civile comme lacteur central de loffensive sur le TEC, il nest pas parvenu dployer une stratgie dalliance structure avec ces organisations, et a peu associ les plateformes nationales des OP dans la construction du rapport de force et dans le plaidoyer, alors que ces dernires sont les mieux mmes dinflchir les positions des Etats membres.
Encadr 3 : Lexprience de la rgulation du march de la pomme de terre en Guine

La production de pomme de terre est passe de 1800 tonnes 12 000 tonnes en 2008, avec un pic de 16 000 tonnes en 2006. Cet accroissement de la production en lie aux efforts dorganisation et de plaidoyer de la Fdration des Paysans du Fouta Djalon (FPFD). Organisation affilie Conseil National des Organisations Paysannes de Guine, la FPFD, sest donn comme objectif de promouvoir la production de pomme de terre, produit fortement concurrenc sur le march guinen par les importations en provenance de Hollande. Elle plaide et obtient une interdiction des importations pendant la priode de la commercialisation de la pomme de terre locale qui va de Fvrier Juin. Paralllement, elle ngocie deux types de stratgies qui contribuent impulser la production. Dune part, avec la recherche et le concours de quelques partenaires techniques, elle promet lamlioration de la productivit, en introduisant des varits qui permettent dtaler la production sur toute lanne et de conqurir de nouveaux cosystmes (les bas fonds). Plusieurs milliers de petits producteurs peuvent sinvestir dans la production de ce tubercule lablis la belle de Guine . Dautre part, la FPFD contractualise les commerants locaux pour quils vendent les pommes de terre locales un prix infrieur celui des pomme de terre importes des Pays Bas. Fort de ces succs, la Belle de Guine conquiert progressivement les marches des pays voisins : Guine Bissau, Sierra-Lone et Sngal. Lors de la crise de la flambe des prix de 2008, et conscutivement aux meutes de la rue, le Gouvernement dcida dinterdire les exportations en direction des pays voisins pour favoriser un meilleur approvisionnement du march local. La FPFD a su nouer une alliance stratgique avec les syndicalistes pour faire comprendre au gouvernement le caractre contre productif de cette mesure. Elle parvint convaincre le gouvernement rapporter sa dcision la grande satisfaction des producteurs. Lexprience de la pomme de terre est rvlatrice dun ensemble de mesures de politiques agricoles et commerciales mettre en uvre pour transformer profondment lagriculture ouest africaine : bonne structuration et organisation des producteurs la base, mesures incitatives de la production, protection adquate du march rgional.

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Encadr 4 : Lexemple de la matrise des importations doignons au Sngal

Loignon occupe le 1er rang des cultures marachres au Sngal avec environ 5 100 ha emblavs en 2007. La production est fortement saisonnire avec des pointes en Mars et Mai dune part et Juillet et Septembre. La production ne satisfait quenviron 50 % des besoins intrieurs et le pays doit importer entre 60 et 80 000 tonnes doignons en provenance des Pays Bas chaque anne. Larrive sur le march de ces importations entrane une chute des prix dont le record a t enregistr en 1999 : 50 F CFA le kilogramme. Ds 2000, les producteurs tentent en vain de rguler le march en fixant eux-mmes les prix. Il a fallu attendre la cration dun comite de suivi - sorte de table filire regroupant les OP, les commerants, les intermdiaires, les associations de consommateurs et prsid par lAgence de Rgulation des Marchs -, pour assister un dbut de rgulation effective du march. Sappuyant sur la clause de sauvegarde spciale de laccord sur lagriculture, le comit prit la mesure de gel des importations pendant les trois mois qui correspondent la priode dabondante production nationale, et ce ds 2003. Entre 2003 et 2005 les commerants anticiprent cette mesure en important et en stockant avant la date dentre en vigueur du gel. Ces stratgies dadaptation des oprateurs ont rduit les effets attendus des mesures. A partir de 2006, un autre mcanisme est mis en place : il sagit dun arrt de dlivrance des autorisations pralables et des procs verbaux dinspection par la Direction de la protection des vgtaux (DPV) dune part, et de la dclaration dimportation par la Direction du commerce intrieur (DCI) dautre part. La non attribution de ces deux documents empche ainsi toute importation. De mme, la priode de restriction passe de trois mois cinq mois, allant davril septembre entre 2005 et 2007. partir de 2007, cette priode est prcde de fvrier mars par une restriction des importations 2 000 tonnes, assortie dune clause transitoire permettant aux oprations dj enclenches de se dnouer. Ces mesures ont eu deux impacts majeurs : - Le relvement des prix. En 2007 par exemple, les prix du kilogramme doignon au producteur retenus dun commun accord sont de 130 et 160 FCFA (bord champs) et 160 et 180 FCFA (rendus Dakar) respectivement pour la Valle du fleuve Sngal et la rgion des Niayes. - Laugmentation spectaculaire de la production, dont le volume est pass de 70 000 tonnes en 2003 120 000 tonnes en 2007. Les producteurs revendiquent actuellement, de passer de la mesure de gel une interdiction formelle des importations. Cet exemple illustre limportance de mcanismes appropris de matrise des importations lorsque les produits sont concurrents des filires locales. Il illustre limportance pour les OP de travailler sur des mcanismes plus sophistiqus que les seuls droits de douane pour sadapter la spcificit du commerce et de la production de chaque type de filire et de march. Il montre par ailleurs la capacit de rponse de la filire nationale lorsque lenvironnement commercial des producteurs samliore. Il illustre enfin le rle que peuvent jouer les OP et les autres acteurs pour rguler le march et conduire lEtat adopter des mesures courageuses. Enfin, limplication des acteurs, notamment les commerants, dans le dispositif apparat comme un lment de russite du mcanisme, en limitant les possibilits de contournement des mesures.

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133. Cette faiblesse des acquis transparait dans la difficult que les OP prouvent grer la suite du processus de cration de lunion douanire de la CEDEAO, notamment la recatgorisation des diffrents produits agricoles au sein des cinq bandes du TEC. Le ROPPA prouve des difficults influencer ce processus et proposer une mthodologie alternative celles du comit TEC, dont la dmarche consiste essentiellement dplacer certains produits de la catgorie 4 la 5me bande. Le ROPPA plaide pour une recatgorisation de lensemble des lignes tarifaires, de faon corriger les dficiences du TEC UEMOA qui offre une trs faible protection aux produits agricoles. Par exemple les produits stratgiques comme le riz et le mas sont taxs des taux de droits de douanes, respectivement de 10% et 5% au niveau du TEC UEMOA. Larbitrage propos par le Comit conjoint TEC sur le riz illustre une certaine impuissance du ROPPA inflchir la politique commerciale sur des produits pourtant jugs stratgiques pour le dveloppement agricole rgionale et la souverainet alimentaire (cf. encadr 2). 134. Sur les deux autres revendications - la formulation dune politique commerciale de prcaution et la prise en compte des acquis du processus de dtermination des produits sensibles dans le cadre de la dfinition de loffre daccs au march de lAPE -, les OP ont but sur lincomprhension des autorits en charge du commerce de la Commission de la CEDEAO. La CEDEAO ne sest pas dote dune politique commerciale qui prcise les orientations de la Commission et offre un cadre global cohrent de ngociation des diffrents accords commerciaux.
6.2.2 Les OP et les ngociations de lAccord de Partenariat Economique AO/UE

135. La ngociation de lAccord de Partenariat Economique entre lUnion europenne et lAfrique de lOuest a constitu un des champs de plaidoyer privilgi par les organisations paysannes. En effet ce processus a des implications fortes sur la politique commerciale et lconomie rgionales. Devant dboucher terme sur la mise en place dune zone de libre change entre lUnion Europenne et la rgion Afrique de lOuest, laccord tait redout par les OP, en raison de son impact ngatif potentiel sur les secteurs de production. La plupart des tudes dvaluation concluaient en effet que limpact ngatif de laccord (concurrence accrue, accroissement des importations, baisse des recettes fiscales et des ressources publiques, etc.) lemportait sur les retombes positives (ouverture accrue du march europen, chute du trafic dimportationrexportation induit par lharmonisation du TEC, etc.).

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Encadr 5 : Quest ce que lAPE ?

En 2000, le Groupe des pays ACP (Afrique, Carabes et Pacifique) signent un nouvel accord de partenariat avec lUnion europenne : lAccord de Cotonou. Il prend la relve des Conventions de Lom successives. Laccord comprend une rforme du dialogue politique et de la coopration au dveloppement. Surtout, il prvoit une rforme en profondeur des rgles qui rgissent les changes commerciaux. Cest lenjeu majeur de ce nouvel accord. Jusque l, les relations commerciales entre lUE et les ACP sont fondes sur le principe des concessions commerciales non rciproques. Les pays ACP peuvent exportes vers lEurope, avec des droits de douane concessionnels, beaucoup plus favorables que ceux que lEurope appliquent aux autres pays en dveloppement. Ces concessions sont non rciproques : les pays ACP peuvent se protger des importations dorigine europenne. Or cette asymtrie nest pas compatible avec les accords de lOMC. Ces accords prvoient plusieurs cas de figure : - les PMA peuvent bnficier de concessions commerciales non rciproques : cest le cas du rgime europen appel Tout sauf les armes qui offre un accs au march europen sans droits de douane sur la plupart des produits aux pays les plus pauvres. Ils ne sont pas tenus de libraliser leurs importations de lUE, en contrepartie ; - les pays non PMA peuvent bnficier de concessions commerciales mais deux conditions : (i) soit dans le cadre dun accord de libre change avec lUE, et dans ce cas, les concessions sont rciproques ; (ii) soit dans le cadre de concessions offertes lensemble des pays en dveloppement, ACP ou non (principe de non discrimination). Or, le groupe ACP comprend des pays PMA et des pays non PMA. Ce sont dailleurs ces derniers qui ont le plus bnfici des concessions commerciales non rciproques avec lUE (caf, cacao, ananas, bananes pour lAfrique de lOuest, essentiellement exports par la Ct dIvoire et le Ghana). LAccord de Cotonou prvoit des accords de partenariat conomique (APE) qui seront ngocis sur une priode de sept ans entre lUE et chaque sous rgion ACP. Ces accords prvoient la mise en place dune zone de libre change entre lAfrique de lOuest et lUnion europenne. La Commission europenne considre que pour tre compatible avec les rgles de lOMC, ces accords de libre change doivent libraliser 90 % des changes dans un dlai de 12 ans pour respecter lesprit de larticle 24 de lOMC. Sachant que lUE propose de libraliser lintgralit des importations, cela revient libraliser 80 % des importations de la CEDEAO en provenance de lUE. Ces accords rgionaux doivent contribuer renforcer lintgration rgionale des conomies ACP et de doter les sous rgions de tarifs extrieurs communs (TEC). Lobjectif est de disposer dun rgime commercial unique pour tous les pays de la rgion, quils soient PMA ou non. Mais cet objectif conduit les PMA dont les conomies sont les plus fragiles libraliser leurs importations alors quils bnficient du rgime TSA, pour permettre aux pays non PMA de conserver un accs privilgi au march europen, par rapport leurs concurrents PED. Lessentiel de la ngociation porte donc sur loffre daccs aux marchs qui comprend le calendrier (rythme de dmantlement des droits de douane) et lampleur de la libralisation (liste des produits concerns,

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liste des produits exclus de la libralisation). Dautres aspects sont traits comme les rgles dorigine des produits, les clauses de suspension, etc. Compte tenu des risques que fait courir cette libralisation, les deux parties ont convenu dadapter les structures de production au nouvel environnement commercial via un programme de dveloppement, le PAPED, dont le contenu fait aussi lobjet de ngociations et de divergences.

136. Les OP de lAfrique de lOuest accordent peu de crdit la thse europenne selon laquelle les accords rgionaux Nord Sud sont porteurs dopportunits de dveloppement et que lancrage externe des politiques conomiques rduit les risques de rversibilit et accrot la crdibilit des politiques internes. Ils peuvent donc tre considrs Les raisons du refus de la signature des APE en 2007 comme des instruments de dveloppement . - Toutes les tudes et analyses indpendantes ont montr que des 137. Dans le mmorandum publi ngatifs sur les recettes douanires, lagriculture et lindustrie de le 17 Mai 2007, les organisations la rgion paysannes se sont flicites que lAssociation industrielle africaine - Le processus exigeait dacclrer de faon superficielle (AIA) se soit prononce contre les lintgration rgionale dans lunique but de signer les APE APE en constatant que : Louverture prconise des - Le calendrier trop exigeant fix par lUE au 31 dcembre 2007 marchs condamnerait - Le refus de signature de la CEDEAO sous la pression des secteurs irrmdiablement lAfrique demeurer un comptoir productifs de la rgion et la signature de deux APE intrimaires dimportations. Lenjeu majeur (Ghana et Cte dIvoire en absence de rponse rgionale leur pour lAIA aujourdhui cest problme spcifique de PVD non PMA) lindustrialisation du continent - Cependant existence de la volont de continuer un partenariat qui est un facteur essentiel de avec lUE sur la base de relations quilibrs qui permettent un cration de richesses et rel dveloppement demplois Aucune conomie viable et forte ne sest Ibrahim Coulibaly, Prsident de la CNOP du Mali, "Positions des dveloppe sans protection. Il en producteurs agricoles sur l'tat actuel des ngociations APE", 2007 a t ainsi des USA, de lEurope, du Japon ou de la Chine entre autres. Il nen saurait tre autrement pour lAfrique aujourdhui. Nous invitons instamment les ngociateurs sortir de leurs salles de runions et aller sur le terrain pour mesurer pleinement les difficults auxquelles font face les industriels africains Des phases de transition de 12 18 ans avant lentre en vigueur de la rciprocit totale ne seront pas suffisantes pour combler le diffrentiel de comptitivit entre lUE et lAfrique
APE de libre change tel que prsents allaient avoir des impacts

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138. Pour construire son plaidoyer, le ROPPA sest investi dans la dtermination de limpact potentiel de lAPE sur les secteurs de production de la rgion, notamment sur le secteur agricole. 139. Il a, au regard des rsultats des tudes dimpact, plaid pour trois positions de la rgion qui ne sexcluent pas : a. La non signature par la rgion de lAccord en raison de ses impacts ngatifs sur lagriculture rgionale (augmentation substantielle des importations de produits agro-alimentaires concurrents des productions de la rgion). Cette position est soutenue par les ONG du Nord, partenaires du ROPPA. Le ROPPA a de ce fait pu organiser des ptitions, des marches de protestation, appuyes par les ONG du Nord. Il a ralis avec lassistance technique et financire de OXFAM et du Hub Rural, une tude sur les alternatives ces accords ; b. Lajournement de la signature de laccord en attendant la finalisation de la construction du march commun rgional, et spcifiquement de lUnion douanire de la CEDEAO. Cette position est conforte par les dispositions de larticle 24 du GATT, qui exige la conclusion dun accord de libre change, uniquement entre deux rgions disposant chacune dune union douanire finalise et fonctionnelle ; c. La ngociation dun calendrier de libralisation qui donne suffisamment de temps la rgion pour mettre niveau ses secteurs de production. Pour ce faire les OP ont t les fers de lance de la dfinition des produits sensibles louverture commerciale , et quil convient dexclure de laccord de libralisation, ou pour lesquels le dmantlement des droits de douane doit tre partiel et/ou trs progressif. De mme pour les OP, la signature de lAPE doit tre assortie de la cration dun fonds de compensation destin mettre niveau et amliorer la comptitivit des conomies de la rgion. Les disparits de niveau de dveloppement entre les deux blocs sont telles, que lAfrique de lOuest ne pourrait pas tirer de substantiels profits dun tel accord, sans des mesures vigoureuses daccompagnement. 140. Ces arguments ont fini par convaincre les dirigeants de la rgion : a. Proposer la Commission europenne une offre daccs au march dans le cadre de lAPE, qui intgre un calendrier de libralisation comprenant quatre catgories de produits classs selon leur degr de sensibilit : (i) les produits du groupe D sont dits sensibles et sont exclus de la libralisation, (ii) les produits du groupe C dont la libralisation dmarre en 2018 et stale sur 15 ans, (iii) les produits du groupe B, dont la libralisation dbute en 2013 et stale sur 15 ans, et enfin, (iv) les produits du groupe A qui font lobjet dune libralisation immdiate. b. Diffrer la date de signature de laccord initialement prvue avant dcembre 2007, Depuis, la ngociation de lAPE traine en longueur, bloque principalement par les questions de taux douverture du march et du calendrier de libralisation. 141. Depuis sa cration, le ROPPA travaille avec les ONG europennes sur les consquences sur les marchs et les producteurs ouest africains, des subventions europennes alloues sur les exportations dans le but de combler lcart de prix entre les marchs intrieurs europens et les marchs dexportation. Il a convaincu les leaders de
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la rgion dintgrer la question des subventions europennes lagriculture dans la ngociation. Ceci sest traduit par la prise en compte du niveau de soutien europen dans les critres dligibilit des produits sensibles louverture commerciale, et dans les critres de dclenchement du mcanisme de sauvegarde (dispositif non abouti) en cas daccroissement important des importations dorigine europenne sur le march ouest africain. 142. La non signature de laccord en dcembre 2007, a constitu une victoire importante pour les OP. Elle rsulte dune bonne mobilisation et communication aussi bien au niveau national, rgional que continental et international. Au niveau national le ROPPA a pu mobiliser les plates formes pour faire un travail de sensibilisation et dinformation au niveau de divers acteurs, au point o divers niveaux, les acteurs ne prenaient plus lAccord de Partenariat Economique pour lAssociation des Parents dElves de leur localit. Au niveau rgional, les dbats conduits autour des produits sensibles ont largement contribu convaincre les dirigeants tatiques et les OIG de la ncessit de prendre du recul pour mieux laborer les clauses de lAccord que propose lUnion Europenne. Enfin, au niveau continental et international, la conjonction des actions des diffrentes plates formes paysannes rgionales avec ceux des ONG du Nord a largement contribu attnuer les ardeurs des partisans de laccord.

143. A lvidence cette non signature nest pas le seul fait du plaidoyer du ROPPA. Mais il convient de reconnatre quil a t le principal acteur aux cts de la socit civile mettre le dbat sur la place publique. Ce faisant, il a rendu impossible la conclusion dun accord en catimini , obtenu larrach par la Commission europenne avec les Chefs dEtats, sur la base dun compromis fond sur un accroissement de laide au dveloppement en contrepartie de lacceptation de louverture commerciale de la rgion. Au cours du processus de ngociation, et toujours sous la pression des opinions publiques, les Chefs dEtats ont affin leur feuille de route et mis comme condition la signature de lAPE, la conclusion dun volet dveloppement ambitieux. Or les ressources de la Commission europenne tant dores et dj programmes dans le Fonds europen de dveloppement, les marges de manuvre sont trs troites pour accrotre les flux daide et financer le Programme PAPED comme un programme additionnel. Seules les ressources rduites des fonds allous par la Commission et les Etats membres europens laide au commerce auraient pu tre mises contribution. Elles sont trs loin de reprsenter ce que la rgion Afrique de lOuest estime ncessaire pour emporter une signature de lAPE (le cot du PAPED, incluant la compensation des pertes de recettes fiscales slve 15 milliards deuros). 144. Le ROPPA a dnonc, aux cts de la socit civile, le fait que la rgion ngociait sur la base du texte labor par la Commission europenne et plaid pour que lAfrique de lOuest propose sa propre base de ngociation. Sur ce point, il a aussi obtenu gain de cause, bien que le texte rgional reprenait une large part des propositions initiales de la Commission europenne.
6.2.3 Les OP dans les ngociations lOrganisation Mondiale du Commerce

145. Laccord sur lagriculture lOMC, entr en vigueur en 1995, consacre pour la premire fois lintgration des produits et des politiques agricoles dans la ngociation multilatrale sur le commerce. Un nouveau processus de ngociation sest engag en janvier 2000 et comprend un volet agricole, mais aussi dautres dimensions affectant lagriculture : les investissements ou la proprit intellectuelle, par exemples.
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146. Plus de dix ans plus tard, il na toujours pas dbouch sur un nouvel accord international. Ce blocage nest pas li aux positions des OP ou celle de lAfrique de lOuest. Il sinscrit dans la mutation globale des conomies et des changes lchelle internationale, et reflte lvolution des rapports de force avec la monte en puissance des conomies mergentes et leur poids dans la ngociation, bien quelles naient pas systmatiquement des positions communes sur les diffrents thmes de ngociation.

Encadr 6 : Les enjeux de la ngociation OMC pour lagriculture

Lintroduction de lagriculture dans le champ des accords commerciaux lOMC en 1994 comporte deux dispositions principales : - favoriser laccs aux marchs via la rduction des droits de douane, la suppression des quotas dimportation, et le seuil minimum dimportation ; - limiter les soutiens internes qui introduisent des distorsions dans les changes internationaux : les soutiens ont t classs en trois catgories, les botes : la verte (qui nont pas dincidence sur la production et les changes ; la bleue qui comprend les soutiens publics en contrepartie dune rduction de la production ; lorange, qui contient les soutiens aux prix et sont jugs les plus distorsifs sur les changes. Ce sont ces derniers soutiens, mesurs avec la Mesure globale de Soutien (MGS) qui sont soumis rduction. Ces rductions sont diffrencies : les PMA sont exempts, les pays en dveloppement rduisent moins et sur une dure plus longue que les pays dvelopps. Ces deux dispositions sont compltes par deux points : le traitement spcial et diffrenci, et la dcision ministrielle de Marrakech. Cette dernire concerne les pays faible revenus et dficit vivrier, qui pourraient subir les consquences dune hausse des prix mondiaux induite par la libralisation des changes. Le nouveau cycle de Doha engag en 2000 se voulait le Cycle du dveloppement . Il devait traiter de faon ambitieuse les enjeux commerciaux dans une perspective de dveloppement. La ngociation sest engage sur les mmes domaines : suppression des subventions lexportation, rduction des soutiens internes, accroissement de laccs aux marchs. Le traitement spcial et diffrenci constitue un enjeu majeur pour les PED, avec la ngociation dun traitement plus favorable pour les produits stratgiques au regard des enjeux de dveloppement rural, de garantie des moyens dexistence des ruraux pauvres et de scurit alimentaire, assorti dun mcanisme de sauvegarde spciale. 147. Les proccupations des organisations paysannes dans les ngociations commerciales internationales sont centres sur le contenu de laccord sur lagriculture, mais aussi sur les effets dstructurant des subventions et autres soutiens que les pays du Nord accordent lagriculture. 148. Sur le premier point, conformment au modle de lexploitation dfendue, les organisations paysannes plaident pour la reconnaissance de la multifonctionnalit de lagriculture. Pour elles, l'accord sur l'agriculture est, dans son essence nettement plus favorable aux agricultures intensives des pays dvelopps, que pour celles extensives et paysannes des Etats en dveloppement. En dpit du traitement spcial et diffrenci qu'il incorpore, l'accord sur lagriculture reste fondamentalement une ractualisation de
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celui de Blair House conclu entre les Etats-Unis et l'Europe. Il inscrit les politiques agricoles dans un cadre de disciplines fortement influences par la pense librale. Ainsi, les outils de politique agricole sont apprhends sous l'angle de leurs effets plus ou moins ngatifs sur les changes internationaux et non sous l'angle des objectifs qu'ils visent atteindre (scurit alimentaire, emploi rural, amnagement du territoire) . 149. Sur ce point prcis, en dpit des efforts dploys par les OP, les rsultats paraissent limits. On peut imputer cet chec relatif plusieurs facteurs, dont un dordre structurel ; le faible poids des Etats africains dans le commerce mondial (lAfrique de lOuest ne pse que pour 0,4 % dans les changes internationaux, alors que les exportations agricoles de lAO reprsentent peine 1 % du commerce mondial de ces produits). 150. Sur les subventions et autres soutiens lagriculture, la position a t parfois difficile dfendre pour les organisations paysannes. Comment revendiquer la suppression des soutiens accords aux agriculteurs du Nord (sans distinction de catgories) sans saliner des allis objectifs. Largumentaire a dailleurs oscill entre deux positions : (i) revendiquer la suppression des subventions lexportations ; (ii) revendiquer une intervention publique plus offensive et par consquent des soutiens publics lagriculture ouest africaine. 151. Le coton a constitu le cheval de bataille de cette revendication sur les subventions. Cette dernire a t plus porte par les organisations des producteurs du coton des quatre Etats fortement affects par le phnomne (Bnin, Burkina-Faso, Mali et Tchad).
Encadr 7 : Appel commun des producteurs de coton de lAfrique de lOuest

Au moment o il est question de lutter contre la pauvret, les producteurs de coton de l'Afrique de l'Ouest ont tout de suite compris que ce nest quau prix de leurs efforts quils peuvent venir bout de cette pauvret. Ils se sont mis la tche, et au moment o ils obtiennent un nouveau record de production, voil que subitement les cours du coton seffondrent. Nous en arrivons nous interroger sur la volont relle des pays riches faire reculer la pauvret dans les pays pauvres. Les subventions dont bnficient les agriculteurs de lUnion Europenne (U.E.) et des Etats-Unis (U.S.A.) leur permettent de mieux rsister ces chutes de prix. Mais ce nest pas tout. Ces subventions ont des effets pervers sur les conomies des pays pauvres, car elles stimulent artificiellement la production et entrane une surproduction, et donc la chute des cours sur le march mondial. En subventionnant leurs producteurs de coton les U.S.A. et lU.E. menacent gravement le coton africain, et donc lavenir de millions de producteurs, et les conomies de nombreux pays comme celles du Bnin, du Burkina Faso et du Mali. Aussi, nous demandons solennellement aux U.S.A. et lU.E. de supprimer leurs subventions aux producteurs de coton. Nous demandons tous ceux qui veulent construire un monde plus juste et fraternel de se joindre nous pour faire pression sur les Etats-Unis et lUnion Europenne pour quils suppriment ces subventions. Le Prsident de lUNPCB (Burkina Faso), Monsieur Franois Traor ; Le Prsident de la FUFRO (Bnin), Monsieur Issa Ibrahima ; Le Prsident du Sycov (Mali), Monsieur Ampha Coulibaly. Bobo-Dioulasso le 21 novembre 2001
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152. Plus grave, lunit des points de vue des OP est loin dtre ralise, sur certaines questions spcifiques touchant au coton. Cest le cas des OGM. Alors que certaines organisations adhrent lutilisation des OGM, au coton BT, certaines CNOP affichent une forte opposition, tandis que le ROPPA prne le principe de prcaution. 153. Le tableau suivant synthtise, pour chaque grand chantier de ngociation, les revendications des OP, leur influence sur le contenu des politiques, les lments de stratgies dploys par les OP et enfin, les facteurs endognes et exognes qui peuvent expliquer les succs et les checs des OP.

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Politique agricole rgionale ECOWAP/PDDAA

Principales revendications des OP Reconnaissance souverainet alimentaire Contenu des politiques rpondant aux orientations et revendications des OP LObjectif spcifique n1 : assurer la scurit alimentairedans le cadre dune approche garantissant la souverainet alimentaire de la rgion Limites Stratgie des OP dans le processus Facteurs de succs ou chec Facteurs endognes Concept non prcis (taux dauto approvisionnement minimal ? par produit ? groupe de produits ? inclut ou non la dpendance des systmes de production / importations ? approche nationale ou rgionale ?) et mal compris tant par les pouvoirs publics que par les PTF (confusion avec autosuffisance) Ambigut : Reconnaissance de lexploitation familiale mais aussi des autres formes dentreprises agricoles. Caractristiques de lexploitation familiale non prcises. Ne permet pas de diffrencier les appuis publics et de les cibler en priorit sur lexploitation familiale. Aurait d conduire prciser la taille optimale Forte implication des OP comme partenaire stratgique de la CEDEAO : participation du ROPPA au sein de la task force de pilotage de lECOWAP Forte implication des leaders dans les diffrentes tapes du processus Dcentralisation de lanalyse des propositions (diagnostics nationaux, ateliers nationaux OP, ateliers multi acteurs) qui a permis dimpliquer de nombreuses OP dans les pays Organisation de forum pour expliquer le contenu des proccupations Communication lors des forums internationaux Liaison tablie entre les Bonne prparation des argumentaires, Publication de mmorandum explicitant clairement les options et propositions des OP Mobilisation des plateformes et CNOP nationales Facilit communiquer le concept au niveau du public et recueillir son adhsion, Plaidoyer auprs des cadres des administrations nationales et rgionales ; Construction dun rseau de complicits au sein des institutions Faible valorisation des acquis des OP la base dans la construction des argumentaires rgionaux (par exemple sur la structuration des filires et matrise des Facteurs exognes Forte disponibilit des autorits communautaires er reconnaissance politique du ROPPA Conception de plusieurs scnarii correspondant diffrentes options de politiques, dont celle du ROPPA. Permet un dialogue de qualit sur les grandes options Forte implication des ONG du Nord sur la documentation de certaines proccupations (protection des marchs, OMC), multifonctionnalit Environnement international et rgional favorable (participation des OP = crdibilit et lgitimit des politiques), Complicit des partenaires extrieurs

Reconnaissance exploitation familiale

La vision de lEcowap : La politique agricole sinscrit dans la perspective dune agriculture moderne et durable, fonde sur lefficacit et lefficience des exploitations familiales et la promotion des entreprises agricoles grce limplication du secteur priv. Productive et comptitive sur le march intra- communautaire et sur les marchs internationaux, elle doit permettre dassurer la scurit alimentaire et de procurer des

revenus dcents ses actifs

(surfaces par actif selon les zones et productions) permettant datteindre lobjectif revenus dcents Pas de cadrage prcis mais rfrence aux effets distorsifs des soutiens publics aux agricultures concurrentes Faible capacit dinfluence au sein de la CEDEAO sur les orientations de la Direction du commerce, me mais cration de la 5 bande, notamment en rponse aux enjeux agricoles Pas de rflexion spcifique sur les modalits dintgration aux marchs des exploitations familiales

diffrentes ngociations ayant un impact sur lagriculture : TEC CEDEAO, APE AO/UE Plaidoyer direct au niveau de la Prsidence de la Commission CEDEAO et des Chefs dEtats, en particulier sur cohrence entre la politique commerciale et la politique agricole

importations, sur lapprovisionnement en intrants, la commercialisation, etc.). Affaiblit la capacit de ngociation Mobilisation de lexpertise interne au ROPPA

Priorit au march rgional et protection aux frontires

Lobjectif spcifique n2 : rduire la dpendance vis--vis des importations en accordant la priorit aux productions alimentaires ainsi qu leur transformation, par la valorisation et lexploitation des complmentarits et des avantages comparatifs au sein de la rgion, () Lobjectif spcifique n3 : favoriser une intgration conomique et commerciale quitable des exploitations agricoles dans les marchs nationaux, rgionaux et internationaux

Forte valorisation du rseau dalliances internationales du ROPPA (Via Campesina, FIPA, ONG europennes, et canadiennes, etc.)

Scurisation foncire et durabilit des systmes de production

Objectif spcifique n5 : assurer une intensification des systmes de production, adapte aux diffrents contextes agro-cologiques, afin dassurer une croissance de la production tout en valorisant et en prservant les ressources naturelles et la biodiversit

La question foncire est dlicate apprhender lchelle rgionale. Accent mis sur la dimension gestion des ressources partages Sur laspect intensification, laccs aux semences et intrants fait consensus. Le ROPPA na pas mis en avant

Appuis du Hub Rural sur le foncier

Multiplicit des espaces de concertation (CEDEAO, UEMOA, CILSS, UA) et approches diffrentes

dapproches alternatives ou complmentaires (association agri-levage, agriculture organique, etc.) type double rvolution verte promues par certains de ses membres Financement de lexploitation familiale spcifique n7 : contribuer doter lagriculture ouest-africaine de mcanismes de financement appropris la diversit des exploitations et des filires et la multiplicit des besoins dinvestissement Mise en place du Comit consultatif pour lagriculture et lalimentation (CCAA) dans le dispositif institutionnel, comprenant les reprsentants des OP et des Chambres dagriculture Implication des OP dans les instances de gestion du Fonds Rgional pour lAgriculture et lAlimentation (ECOWADF) Implication dans le mcanisme de suivi-valuation Pas de dtail des modalits au stade de llaboration de la politique. Cration ensuite du Fonds Rgional pour lAgriculture et lAlimentation Absence darticulation entre les dispositifs nationaux de pilotage des politiques et programmes et le dispositif rgional Faible prvisibilit du processus de concertation qui complique la participation des OP (concertation pralables impossibles, faible capacit de rendre compte aux OP dans les pays), etc. membres

Implication des OP toutes les tapes de la formulation, mise en uvre, suivivaluation de la politique et des programmes

Programme Rgional dInvestissements Agricoles - ECOWAP/PDDAA

Principales revendications des OP Dmarche de formulation participative Contenu des politiques rpondant aux orientations et revendications des OP Implication des OP dans les tapes de validation des propositions de la Commission CEDEAO et le Business meeting sur le financement du PRIA Limites Stratgie des OP dans le processus Facteurs de succs ou chec Facteurs endognes Pas de possibilit danalyser les documents de programmes dans les CNOP puis au niveau du ROPPA (dlai transmission + difficults de communication) Rle de bras technique pour la formulation de laxe sur le renforcement des capacits Participation aux runions rgionales Absence de vritable stratgie / priorits du PRIA et contenu Prise en compte des filires stratgiques Oui (Souverainet alimentaire) ; priorit accorde aux filires alimentaires et aux marchs rgionaux ; les filires dexportation ne figurent pas parmi les produits stratgiques Les dispositifs de pilotage, mise en uvre et suivi-valuation comprennent des reprsentants des OP (dcision par rglement Aot 2011) Pas de vritables propositions connues des OP Interrogation sur la pertinence du rle du ROPPA comme bras technique dans la formulation Faible capacit suivre le rythme et la dmarche de conception des programmes Faible capitalisation des initiatives et expriences nationales et des OP Absence de proposition du ROPPA sur les instruments de politiques et les instruments financiers et mesures concrtes au del des principes gnraux Concentration de la reprsentation sur un nombre rduit de leaders/ pbs de disponibilit Victoire des OP sur la responsabilit de la rgion dans le financement des programmes (cf. engagement CEDEAO) Facteurs exognes Nature de la dmarche choisie par la CEDEAO : externalisation (bureaux dtudes) aprs une phase de contractualisation avec les bras techniques (organismes de coopration technique, rseaux dacteurs, Hub Rural) Faible prvisibilit du processus dlaboration, concertation et validation du PRIA, et dlais dlaboration trs courts Forte disponibilit des responsables de la CEDEAO Complicit des experts sur les orientations du PRIA Absence de gestion de linformation Concertations trs largies avec des partenaires aux statuts trs diffrents : institutions techniques, OP, OSC, PTF, Etats, etc.

Implication dans les dispositifs institutionnels de pilotage des politiques et programmes Dotation de la politique de mcanismes financiers adquats

Rle diffus entre limplication dans la mise en uvre du PRIA et le suivi et contrle de son excution

Pertinence du positionnement du ROPPA sur le volet institutionnel

Mise en place du Fonds rgional (dcision par rglement Aot 2011) Dotation initiales du fonds par

Absence de propositions sur les mcanismes financiers adapts lexploitation familiale,

CEDEAO (30 M $/an- 5 ans) Mise en place dinstruments de politiques favorisant la modernisation des EAF Cration dinstruments de politique cibls sur lintensification agricole, la rgulation du march, laccs lalimentation des populations vulnrables Attente des dtails concrets sur la modulation des appuis en fonction du type dexploitation (ciblage des mesures) Pas encore de rflexion sur lapplicabilit des instruments et leur adquation avec les orientations des OP (sauvegarde de lexploitation familiale, gestion rationnelle des ressources naturelles, etc.) Absence de propositions relles du ROPPA sur le volet modernisation des exploitations familiales et le ciblage des mesures

Programmes Nationaux dInvestissements agricoles (PNIA)

Principales revendications des OP Participation des OP au processus de formulation Contenu des politiques rpondant aux orientations et revendications des OP Participation des OP htrogne selon les pays trs Limites Stratgie des OP dans le processus Facteurs de succs ou chec Facteurs endognes Modalits de conduite des processus peu favorable une forte implication des OP de base et CNOP Faible analyse des dimensions rgionales du PNIA ; couverture large des filires et faible complmentarit avec les autres pays Participation aux processus nationaux Pas de proposition concrte des OP, sur les types dinstruments (niveau et modalit des diffrents soutiens, subvention, etc.) et diffrenciation selon les types dexploitation Faible capacit de suivi des processus et de prparation des positions OP Propositions souvent sur des aspects qui portent sur les dispositions institutionnels, Faible communication et plaidoyer de la part des CNOP Faibles alliances avec le secteur priv et les autres OSC Faible valorisation des acquis et de lexprience des OP pour nourrir la conception du PNIA et les positions des OP Facteurs exognes Bureaucratisation du processus dlaboration des PNIA Certains gouvernements ont considr les OP comme des faire valoir et non comme de vritables acteurs du processus et de la ngociation Marginalisation de certaines CNOP au profit des chambres dagriculture ou d OP cres par les pouvoirs publics, plus dociles

Prise en compte des filires stratgiques

Oui (tous les PNIA) choix des filires large mais hirarchis au regard des proccupations de souverainet alimentaire

Implication dans les dispositifs institutionnels de pilotage des politiques et programmes

Gnralement intgr

Dotation de la politique de mcanismes financiers adquats

Trs peu pris en compte dans certains pays

Mise en place dinstruments de politiques favorisant

Faible explicitation des instruments de politiques dans les PNIA

Approche traditionnelle (projets, programmes dinvestissements)

la modernisation des EAF

privilgie, par rapport des instruments de politique structurants Rformes foncires engages dans plusieurs pays Ambiguts de certaines rformes (cas zone ON du Mali/cession des terres Htrogne selon les pays, mais principes forts mis en avant sur scurisation foncire et parfois processus de dbats dcentraliss

Scurisation du foncier

Politique commerciale de la CEDEAO - Tarif Extrieur Commun (TEC)

Principales revendications des OP
me

Contenu des politiques rpondant aux orientations et revendications des OP

Cration dune 5 bande 35 % de Droits de douane pour les Biens spcifiques pour le dveloppement conomique Placement par le CCGTEC de nombreux produits agricoles concurrents des filires rgionales dans la catgorie 35 % (cas des viandes, huiles raffines, des farines de crales, oignons, tomates, certaines poudres de lait, pomme de terre, biscuits, fromages, etc.) Principe gnral dun mcanisme de sauvegarde inclus dans le TEC
me

Limites

Stratgie des OP dans le processus

Facteurs de succs ou chec Facteurs endognes Facteurs exognes

Forte alliance avec les ONG du Nord, Faible implication du secteur priv, Confidentialit des tudes dimpacts du TEC UEMOA ; absence de dbat contradictoire Contexte rgional (effet de la hausse des prix des prix) peu favorable Position du Nigeria, poids lourd conomique rgional, en faveur dune protection plus forte que celle en vigueur dans lespace UEMOA Rle ambigu du contexte international : la flambe des prix relance le dbat sur la ncessaire protection et rgulation des marchs, mais les Etats suspendent les droits de douane pour rduire le cot de lalimentation Faible disponibilit des institutions rgionales (CEDEAO et surtout UEMOA) pouser les thses en faveur de la protection du march rgionale

Instauration dune 5 bande 50 % de droits de douane au sein du TEC et dun mcanisme de sauvegarde aux frontires

Pas de re-catgorisation systmatique / enjeux, mais dplacement de produits de la me me 4 la 5 bande tarifaire

Ralisation dtudes avec appui OXFAM par bureaux dtudes engags Sollicitation dargumentaires auprs dexperts engags Elaboration de mmorandum des fins de plaidoyer Campagnes de plaidoyer seul ou en alliance avec OSC et ONG Participation aux concertations : ROPPA membre du comit de suivi auprs du Comit conjoint de gestion du TEC

Forte mobilisation du ROPPA au niveau rgional Argumentaires tays mais pas dtude dimpact es-post du TEC UEMOA ralise par les OP Mobilisation de lexpertise externe, et modlisation des impacts Campagnes communes avec les ONG du Nord contre le dumping des pays exportateurs Suivi insuffisant des ngociations dans la dure Plaidoyer et pression insuffisante sur les dcideurs nationaux (Ministre commerce) Faible valorisation des travaux conduits par le ROPPA sur la MSS (plaidoyer, communication) Lien CNOP/ROPPA dans la conduite du plaidoyer National/rgional insuffisant et capacit de plaidoyer des CNOP trs htrogne Faiblesse de largumentation des OP / cots de la protection pour les consommateurs CT Focalisation sur les droits de douane

Pas davance concrte au niveau des instruments complmentaires des droits de douane Pas de rflexion sur les instruments aux frontires pour affronter la volatilit des prix internationaux

Traduction des orientations dECOWAP (souverainet alimentaire, protection diffrencie) dans le tarif extrieur

Plus forte diffrenciation des droits de douane selon sensibilit des produits et perspectives de croissance de la production et transformation dans la rgion

Maintien des droits de douane 10 % sur le riz, pourtant stratgique pour le dveloppement agricole et la souverainet alimentaire

et absence de propositions sur la gestion de la volatilit des prix, alors que le contexte international est marqu par linstabilit : besoin dinstruments plus souples que les DD qui amplifient la volatilit

Interaction avec la ngociation APE qui vise la libralisation du commerce avec lUE Expertise mobilise par CEDEAO et UEMOA (tudes dimpact exante) peu favorable la protection Opacit du ngociation processus de

Complexit de la ngociation (5 789 lignes tarifaires dans la nomenclature) Prise en compte des acquis du processus de ngociation des APE dans la mthode de recatgorisation des droits de douane Dfinition dune politique commerciale rgionale de prcaution Lapproche retenue combine des critres techniques et la ngociation politique entre Etats membres Les OP et OSC nont pas russi imposer une mthode de recatgorisation inspire de la dfinition des produits sensibles APE, plus favorable la prise en compte de ECOWAP Oblige les OP se mobiliser sur des lments partiels de politiques, sans rfrence de la CEDEAO des orientations valables pour lensemble des ngociations avec les diffrents partenaires commerciaux Pose dimportants problmes de cohrence des diffrents engagements bi et multilatraux (accords commerciaux) Plaidoyer au sein du Comit de suivi du CCGTEC pour la dfinition dune mthodologie de rcatgorisation des produits dans les 5 bandes. Plaidoyer gnral Insuffisante matrise de la mthodologie produits sensibles Absence dallis Souci des Directions du Commerce de conserver la matrise du processus

Pas de traduction de la Vision 2020 la CEDEAO des peuples dans une politique commerciale : absence de document cadre dorientation Pas de mandat de ngociation lOMC confr par les Etats membres la Commission de la CEDEAO Contradiction entre la souverainet rgionale de la politique commerciale et une ngociation et des engagements lOMC ports par chacun des 15 Etats membres

Alliances insuffisantes avec les autres secteurs de lconomie, les OSC Faible articulation avec les positions en prsence lOMC sur les produits spciaux et la multifonctionnalit de lagriculture Faible capacit de sensibiliser le Nigeria qui avait la mme position au dpart, du fait de la non implantation du ROPPA dans ce pays

Approche technique de la politique commerciale par les Commissions de la CEDEAO et UEMOA (vision politique faible) Faiblesse du Dpartements Commissions dialogue interau sein des

Politique commerciale de la CEDEAO APE UE/Afrique de lOuest

Principales revendications des OP Contenu des politiques rpondant aux orientations et revendications des OP
Plusieurs tudes dimpact ralises

Limites

Stratgie des OP dans le processus

Facteurs de succs ou chec Facteurs endognes Facteurs exognes

Forme alliance avec les ONG du Nord et des ples dexpertise Environnement rgional et international favorable Mobilisation interne des dpartements sectoriels au sein des Commissions CEDEAO et UEMOA Fort pressing de la Commission europenne et ngociation des accords intrimaires sui ont fragilis les positions internes au ROPPA (position divergente des OP de Cte dIvoire/ Ncessit de conclure laccord pour prserver les concessions lentre sur le march europen)

Approfondissement des tudes dimpact existantes

Intense communication tant au niveau national que rgional Elaboration de mmorandum Organisation de ptition, marches et diverses manifestations (variable selon les pays)

Forte mobilisation des acteurs Thmes plus faciles dfendre dans le contexte ouest africain marqu par une pauvret endmique Formation des leaders dOP Mobilisation de lexpertise externe Ralisation dtudes en alliance avec ENDA, sur des bases mthodologiques incluant la modlisation des impacts

Impliquer les OSC et OP ngociations

aux

Prsence des OSC et OP dans les ngociations Dfinition des produits sensibles agricoles et non agricoles en lien avec les orientations des politiques sectorielles, dans le schma de libralisation Exclusion de la libralisation de la plupart des produits agricoles et alimentaires concurrents Offre daccs aux marchs : libralisation de 70 % des importations Ngociation non aboutie

Exclure les principaux produits sensibles de laccord de libre change

Sensibilisation, information et renforcement des capacits des acteurs tant au niveau national que rgional Formation des leaders des CNOP Rle leader du ROPPA au niveau de lensemble des rgions ACP (valuation miparcours de la ngociation, etc.)

Refus catgorique de la partie europenne (objectif de la CE : ouverture 80 %)

Sortir les thmes de Singapour de la ngociation

Maintien des thmes de Singapour dans les ngociations (clauses de rendez-vous) Construction de lunion douanire est loin dtre acheve Persistance des obstacles aux changes au sein de lespace rgional

Construire et consolider march rgional

le

Ngociation OMC
Principales revendications des OP Contenu des politiques rpondant aux orientations et revendications des OP
Trouve son rpondant dans la prise en compte de lexploitation familiale et de ses spcificits, dans le dbat sur les produits spciaux

Limites

Stratgie des OP dans le processus

Facteurs de succs ou chec Facteurs endognes Facteurs exognes

Faible cho des revendications au niveau des partenaires stratgiques

Prendre en compte la multifonctionnalit de lagriculture

La CEDEAO nest pas membre de lOMC. Ce sont les Etats individuellement qui ngocient. Aucune proposition concrte sur le traitement spcial rpondant aux enjeux de lagriculture ouest africaine

Plaidoyer lOMC dans le cadre dalliances mondiales avec OP et ONG

Faible position des OP sur lchiquier international

Position parfois difficilement dfendable, du fait des intrts de certains partenaires du Nord

Lalliance internationale avec les organisations agricoles trouve ses limites dans les divergences de vue sur le dumping avec certains membres de la FIPA, dont les organisations membres du COPA en Europe, malgr leur soutien la notion de protection Poids des intrts financiers des firmes multinationales Poids du lobby en faveur des OGM pour assurer la scurit alimentaire mondiale

Suppression des subventions alloues par les exportateurs de coton concurrents et plus gnralement des subventions lexportation

Dbat relay par la plainte du Brsil lOMC et la condamnation des Etats Unis Dbat relay par le Groupe de Cairns mais sur des positions trs favorables la libralisation du commerce

Construction dargumentaires dtaills Constitution dalliance avec les Etats africains producteurs de coton et avec le Brsil

Difficult instruire un dossier sur lequel les positions de dpart des OP/leaders divergent

Politique de prcaution sur lintroduction des OGM

Peu prise en compte en dehors des rglements sur la bioscurit

Division des OP sur la question, alors que certaines suivent les positions des pouvoirs publics, dautres prnent la mise en place dune stratgie de prcaution

Plaidoyer peu concert au sein des OP sur les OGM

Les enseignements de la capitalisation

154. La lecture externe de ces diffrents processus a t enrichie, complte et nuance par la pratique des leaders qui ont t au cur de ces processus et les ont anims. 155. Cette lecture vise analyser rtrospectivement les processus, en dtecter les avances, les points forts, les points faibles et en tirer les enseignements pour lavenir. 156. Il ne sagit donc ni de faire le pangyrique de laction du ROPPA, ni linverse de minorer ses efforts et son impact, mais de tenter de porter un regard le plus lucide possible pour nourrir la rflexion collective au sein des OP et de leur environnement sur la faon de progresser.

7.1

Des acquis fortement influencs par des facteurs politiques et institutionnels 157. Les politiques agricoles et commerciales de lAfrique de lOuest ne sont pas dfinies indpendamment du contexte mondial dune part, et indpendamment de la situation macroconomique et financire des pays et de la rgion, dautre part ; 158. Le contenu des politiques agricoles et commerciales en Afrique de lOuest doit ncessairement prendre en compte le dbat sur la compatibilit des politiques et des instruments de politique lchelle internationale (par exemple quels sont les types de soutiens lagriculture admis par lOMC, quel contenu donne-t-on la mesure de sauvegarde aux frontires, etc.). 159. Les attentes de la rgion lgard de la Communaut internationale dans le financement des politiques et des programmes de dveloppement lui octroient un droit de regard sur lorientation et le contenu de ces politiques. Ce nest pas un hasard si les partenaires techniques et financiers sont associes chaque tape des processus politiques. Contrairement dautres situations dans le monde, la ngociation sociale en Afrique de lOuest nest pas seulement une ngociation Etat-acteurs sociaux, elle inclut les partenaires financiers extrieurs et une kyrielle dorganisations techniques, notamment les agences spcialises des Nations Unies et des organismes de coopration technique rgionale, chacun ayant de forts intrts dans la ngociation et le compromis final (cest dailleurs moins le contenu de la politique qui intresse rellement ces derniers que le fait de savoir sils en seront les oprateurs de la mise en uvre). 160. Lintroduction de ces multiples acteurs dplace le champ de la ngociation et tendance lobscurcir car les rels intrts dfendus par chaque acteur ne peuvent tre clairement affichs : lEtat dfend lintrt gnral, les OP dfendent lintrt des producteurs, les oprateurs conomiques dfendent les intrts des transformateurs ou des commerants de produits agricoles. Mais la question se pose de la lgitimit des autres acteurs dfendre telle ou telle orientation. Les agences techniques comme les bailleurs de fonds ne devraient pas figurer au mme titre que les acteurs conomiques et sociaux dans une ngociation de politique. Les premiers sont mobilisables au titre de leur expertise technique, les seconds en leur qualit de partenaires financiers. Introduire ces derniers toutes les tapes de la ngociation de la politique revient introduire des formes inavoues et diffuses de conditionnalits et accepter une certaine forme de coopration dinfluence.

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161. La confusion est dautant plus aise que la notion mme de politique, en tant quexpression de choix publics et de compromis au sein des socits, a t vide de son sens par la priode dajustements conomiques et financiers. La politique se rsume frquemment lexpression de grandes orientations trs ambitieuses, non arbitres, et dont la mise en uvre est assure par un listing de programmes, sous programmes, volets, composantes, sous composantes, plans daction, etc., qui ne sont par ailleurs que trs partiellement mis en uvre. 162. Dans ce contexte, les administrations agricoles nadministrent que les dimensions techniques des politiques agricoles : les dimensions conomiques (code des investissements, fiscalit, etc.), et commerciales, sont gres par dautres administrations avec des dispositifs interministriels souvent dfaillants et une faible capacit dinfluence des autres administrations par le Ministre de lagriculture. 163. Dune faon gnrale, le centre de la dcision publique est souvent difficile identifier : qui dcide ? quand ? selon quelle procdure ? Quel est le rle de lexcutif (le gouvernement) et du lgislatif (le Parlement) ? Comment les arbitrages entre politiques sectorielles sont-ils instruits et rendus ? 164. Cest cette absence de visibilit des processus qui a conduit le ROPPA tre totalement pris au dpourvu lorsque le Sommet des Chefs dEtat de la CEDEAO dcide la mise en place du TEC CEDEAO en janvier 2006. 165. A nouveau la diversit des situations analyses dans la section prcdente est riche denseignements : a. Dans le cas de la LOA du Mali et de la LOASP du Sngal, les mthodologies et lchancier sont dfinis conjointement par lEtat et les OP (CNCR au Sngal, CNOP au Mali) b. Dans le cas de lECOWAP : i. Le processus global est connu mais les chances et les tapes sont souvent conditionnes par des opportunits : cf. lacclration brutale de la dfinition des PNIA dtaills en fonction de lorganisation du Business meeting de Dakar, dcid prcipitamment sous limpulsion dun des principaux partenaires financiers de lECOWAP ; ii. Dans le cas de la PAU : processus trs distendu, absence de visibilit sur la mise en uvre, pas de progrs concret entre 2001 et 2010 ; c. Multiplicit des lieux dlaboration de sous politiques dans les pays : ex. du Sngal : LOASP, plan REVA, GOANA, PNIA ; multiplicit des espaces de ngociations bilatraux entre Etat et PTF sur des plans dactions ou des thmatiques, dans lesquels les OP sont invites/consultes. Il leur est trs difficile de suivre ces multiples agendas, de sy prparer et dy contribuer ; d. Pour le niveau rgional, cette imprvisibilit complique singulirement la dfinition dune stratgie et la planification du travail : consultations dans les plateformes, capitalisation des expriences locales des OP, synthses des analyses et propositions, mobilisation dune expertise spcialise, formation des leaders la ngociation, etc.

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166. Les OP acceptent gnralement, mme si elles les critiquent, des processus qui nont parfois de participatif que le nom. Il nest pas ais pour elles dadopter la stratgie de la chaise vide pour diverses raisons : importance des enjeux, ouverture dun conflit considr politique par les autorits, risque daffecter lensemble du dispositif de collaboration Etat/OP, etc. Ceci permet aux Etats et aux organisations intergouvernementales (OIG) de donner lillusion de politiques lgitimes car valides par les acteurs. 7.2 La stratgie du ROPPA et les limites de la critique de la dpendance extrieure 167. Dans la plupart des ngociations le ROPPA a point le problme li la dpendance des pays et de la rgion lgard des bailleurs de fonds pour le financement de leurs politiques et programmes. 168. Il a tent dlargir sa marge de manuvre dans la ngociation en dnonant la dpendance trop forte lgard des financements extrieurs, et ses consquences sur le poids des PTF dans lorientation des politiques et le choix des priorits : la rgion et les pays doivent dabord compter sur leurs propres ressources budgtaires (cf. Engagements de Maputo), et par consquent rviser leurs priorits dans la conception du budget de lEtat. 169. Ce positionnement permet de revenir un schma de ngociation plus matrisable et de conduire les Gouvernements assumer leurs responsabilits. Il conduit replacer lEtat dans ses fonctions rgaliennes. 170. Mais labsence dautonomie financire du ROPPA et de ses membres, et leur dpendance quasi exclusive des financements eux aussi extrieurs, fragilise cette position. Elle le conduit parfois, linstar des Etats dans leurs relations aux bailleurs de fonds, (i) sinscrire dans lagenda de ses partenaires ; (ii) emprunter des positions en dcalage avec les ralits du terrain ouest africain (ex. sur la matrise de loffre). 171. Ce dbat questionne aussi les allis internationaux du ROPPA. La plupart dentre eux sont simultanment des partenaires financiers et des allis dans la dfense de ses positions politiques. Cest la fois un point faible et un point fort du ROPPA, dans la mesure o il y a une relle interdpendance entre le ROPPA et ses partenaires. Le systme actuel de gouvernance, qui privilgie la relation bilatrale (le ROPPA avec chacun de ses partenaires) et laisse peu de place un dialogue politique multipartenaires comporte un avantage majeur et deux inconvnients qui ne le sont pas moins : (i) il offre une plus grande marge de manuvre au ROPPA ; (ii) il loblige avoir de multiples discussions sur son agenda et ses priorits de travail et peut le conduire donner des gages chacun en fonction de la hirarchie des priorits de chaque partenaire; (iii) il peut compliquer srieusement ltablissement dun programme avec des priorits qui sont rellement celles du ROPPA et acceptes par le dispositif de partenariat dans son ensemble. La dynamique actuelle (table ronde des partenaires du ROPPA en 2010, puis accord sur un programme intrimaire et prparation dun programme quinquennal) traduit une tentative tant du ROPPA que de ses partenaires, damliorer la gouvernance du partenariat, une volont de saligner sur lagenda du ROPPA et damliorer la coordination. 172. Tt ou tard le ROPPA et ses membres devront ncessairement sinterroger sur le lien entre indpendance financire et indpendance politique et examiner les moyens dune
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plus grande autonomie lui permettant de donner plus de poids ses positions de ngociation. Ceci rejoint le dbat plus gnral de sa structure de financement, de la contribution des membres la vie et au dveloppement des organisations de base, des fatires nationales, des plateformes et du rseau rgional. 7.3 Linsertion dans le rseau international a constitu un levier puissant 173. La stratgie internationale du ROPPA sest avre tre un puissant levier deux niveaux : a. La reconnaissance des OP, des plateformes, du rseau ROPPA et de leurs leaders au niveau international a oblig les Gouvernements et les institutions rgionales les reconnatre comme des reprsentants crdibles des producteurs ouest africains. Hormis dans une minorit de pays ouest africain, la reconnaissance internationale du mouvement paysan et de ses leaders a prcd la reconnaissance nationale et rgionale. Elle la aussi facilit ; b. La connexion de ces leaders avec les dbats internationaux leur a donn une grande force de conviction et de ngociation : ils taient souvent beaucoup mieux informs des dbats, de leurs enjeux et contenus techniques que leurs interlocuteurs dans les ministres ou les institutions rgionales. Ce ft notamment le cas dans les ngociations OMC, dans les ngociations de lAPE, dans le dbat sur les rformes des politiques agricoles dans le reste du monde. Ils ont ainsi pu connecter leurs propres revendications dans un mouvement gnral qui se dveloppait lchelle mondiale autour des thmatiques lies la protection des agricultures, la multifonctionnalit de lagriculture, autour des enjeux lis aux agricultures paysannes, la souverainet alimentaire, au commerce quitable, etc. 7.4 Mais un levier insuffisant sil nest pas relay par un fort ancrage des OP ouest africaines 174. La reconnaissance des leaders et leur charisme se sont doubls dune volution importante dans lorganisation des fatires dorganisations de base qui a donn sa relle reprsentativit au rseau. Cest aussi la faiblesse de ces fatires (insuffisante reprsentativit, conflits entre plusieurs fatires, concurrence des chambres dagriculture, lgitimit conteste de certains leaders) qui dans certains pays affecte la capacit des OP peser sur les orientations des politiques publiques. 175. Dune faon gnrale, si les OP ont russi impulser des orientations importantes aux politiques agricoles et commerciales, sur le plan des principes et des grandes options, elles sont confrontes un difficile passage de la dfense de ces grands principes des instruments de politique et des programmes concrets dont les contenus incarnent rellement ces principes, et qui permettent dimpulser une transformation massive et dcisive des agricultures ouest africaines. Si le charisme des leaders rgionaux a pu jouer un rle dcisif dans lorientation globale des politiques agricoles et commerciales, il est insuffisant pour traduire ces politiques agricoles ou commerciales - dans la ralit des producteurs ouest africains. Ceci ouvre la discussion sur la faon dont le ROPPA met en avant et en valeur les comptences de son rseau, exploite sa propre expertise, notamment au niveau des OP de base.

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176. Les expriences de quelques pays (cas de la Guine avec lorganisation de la filire pomme de terre, cas du Sngal avec loignon) montrent clairement que des marges de manuvre importantes existent mais quelles requirent des investissements de multiples niveaux du ct des OP : trs bonne connaissance des enjeux techniques et politiques du dossier, bonne perception des intrts et positions des autres acteurs, capacit laborer et formuler des propositions qui prennent en considration le jeu dacteurs, capacit structurer lOP et mobiliser largement ses membres autour de lobjectif politique, capacit organiser un plaidoyer et le relayer au niveau international, en sont les principaux lments dterminants.

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8.1

Les recommandations
Pourquoi amliorer les processus de ngociation des politiques agricoles et commerciales ? 177. Amliorer la qualit des processus dlaboration et de mise en uvre des politiques publiques nest pas seulement un enjeu pour les OP. Des processus de qualit doivent permettre de concevoir des politiques qui rpondent mieux aux enjeux et aux attentes / besoins des acteurs, constituent de rels compromis entre les intrts parfois divergents des agents conomiques (producteurs, consommateurs, commerants, Etat), et constituent un levier pour la transformation des agricultures moyen et long terme. Les accords formels de partenariat pluriannuels qui se ngocient actuellement entre la CEDEAO et le ROPPA dune part, la CEDEAO et le Rseau Bilital Maroob dautre part, tmoignent de cette prise de conscience. 178. Une politique agricole ou une politique commerciale refltent des choix publics qui vont avoir un impact dans une chelle de temps qui va de 10 20 ans, mme si de premiers rsultats peuvent tre engrangs plus court terme. Aussi, pour quune politique produise ses effets, elle ne doit pas changer chaque matin au gr de nouvelles opportunits, mme si elle doit tre rgulirement rajuste pour tenir compte de lvolution de lenvironnement dans lequel elle intervient et en fonction de ses impacts ! Or la stabilit de la politique est directement relie la solidit ou la profondeur du compromis tabli entre les forces conomiques et sociales. Cest la lgitimit de la politique qui est en question derrire ce raisonnement. 179. Une politique nexiste que lorsquelle est effectivement mise en uvre conformment aux orientations retenues. On parle frquemment en Afrique de lOuest de politiques affichs et de politiques effectives pour exprimer ce dcalage entre les intentions et la pratique. Pour quune politique puisse tre mise en uvre conformment ses orientations, elle doit tre respecte par lensemble des acteurs et pouvoir simposer eux. Cest nouveau la force du compromis initial qui va permettre lEtat de lappliquer et dviter les contournements de la politique. Cest aussi ce qui va permettre des acteurs comme les OP dassurer un rle de veille efficace. 180. Trois autres aspects entrent en ligne de compte pour valuer la qualit de la politique et qui renvoient directement lobjet de la prsente capitalisation : a. La politique sattaque-t-elle aux rels problmes tels quils se posent sur le terrain? Est-elle fonde sur un diagnostic pertinent des blocages et des obstacles au changement ? Par exemple, chacun saccorde dire que la question du financement de lagriculture est dterminante, mais les multiples expriences de
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promotion des systmes de crdit, tout comme les checs des banques de dveloppement, ont t peu capitaliss pour dfinir une politique de financement qui (i) assure un changement dchelle dans laccompagnement des producteurs, par rapport aux logiques de projets ; et (ii) offre des garanties de prennit du systme de financement. b. La politique russit-elle prendre en charge les dfis long terme qui se posent au secteur et lensemble de la socit ? On voit bien que dans le cas de lAfrique de lOuest, la question du nombre de producteurs, de la taille conomique des exploitations familiales, le statut du foncier, etc. sont autant de questions redoutes tant par les Gouvernements que par les OP, et qui pourtant sont dcisives pour clarifier les orientations de la politique, le ciblage des instruments (par exemple : les coupons intrants sont-ils cibls sur une catgorie prcise de producteurs : si on cherche le ciblage des plus petits producteurs qui nutilisent pas dintrants, on a une politique plutt cible sur la rduction de la pauvret des plus vulnrables et sur lamlioration de la production alimentaire autoconsomme ; si on cible sur les producteurs moyens, on renforce leur position conomique et on obtient plutt une politique qui vise laccroissement des productions mises en march, etc. c. La politique sectorielle, ici la politique agricole, est-elle en capacit dinfluencer les autres politiques sectorielles (la politique commerciale, fiscale, etc.) ? 181. Dans le domaine agricole, les politiques rgionales ne simposent pas par la loi aux Etats9 et donc aux politiques nationales, hormis dans le champ rglementaire10. La politique rgionale ne se substitue pas aux politiques nationales, elle en est une dimension complmentaire. Il ne sagit pas dun domaine de souverainet rgionale au sens strict, contrairement la politique commerciale. La capacit pour la politique agricole rgionale dorienter les politiques nationales est nouveau une question de lgitimit. Mais ds lors il ne sagit plus seulement de disposer dun mcanisme de concertation pertinent au niveau rgional mais de parvenir faire reposer le consensus rgional sur des lments qui intgrent fortement les situations et les acteurs nationaux. Cet enjeu interpelle simultanment les institutions rgionales et les OP. Il questionne les modalits dlaboration du compromis rgional et les modalits dimplication des acteurs de la base jusquau niveau rgional. 182. Ce dbat renvoie la gouvernance du secteur : pour que la politique devienne une rfrence unique, elle doit tre pleinement reconnue par tous les acteurs, car aucun na rellement la capacit de limposer, y compris lEtat ou les institutions rgionales. Cest
Dans le cas des politiques commerciales, la situation est encore plus complexe. La plupart des pays (sauf le Liberia, observateur) sont membres de lOMC mais ils nont pas confr la CEDEAO le pouvoir de ngociation, alors mme quil sagit dun domaine de souverainet rgionale. LUEMOA a le statut dobservateur mais ne ngocie pas non plus pour le compte de ses huit Etats membres. La reconnaissance par lOMC des communauts rgionales, implique que ce soit des Unions douanires appliquant le principe de la libre pratique, et que leurs membres les aient mandats cette fin. Aussi, les Etats membres de la CEDEAO disposent en principe dune politique commune (notamment le TEC, le rgime des changes intrieurs, etc.) mais ngocient sparment (par exemple pour la consolidation des droits), ouvrant la voie des disparits de politique (cas de la Cte dIvoire qui a consolid ses droits des niveaux beaucoup plus faibles que les autres pays, entravant ainsi les perspectives daugmentation des droits de douane sur certains produits). 10 Les lgislations communes adoptes par la CEDEAO sous forme de directives ou de dcisions sappliquent aux Etats membres, mme si ces derniers ne modifient pas en consquence leur lgislation nationale. Cependant, lefficacit thorique de ce systme se heurte la capacit de la Commission vrifier lapplication des rglementations communes, sa capacit dobliger les Etats le faire (absence de systme de sanctions), et enfin, la faiblesse du systme de recours en justice.
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donc la coopration librement consentie par les diffrents acteurs qui permet dobtenir les rsultats attendus. 183. Enfin, la qualit de la politique et des processus qui la sous tendent est un aspect dterminant de la capacit de mobilisation des ressources financires internes (capacits des administrations sectorielles peser sur les arbitrages budgtaires au niveau des Etats et au niveau de lallocation des ressources des institutions rgionales), et des contributions des partenaires extrieurs. 184. La Communaut internationale sest engage dans la Dclaration de Paris et dans le Plan daction dAccra amliorer la gestion de laide. Plusieurs principes essentiels pour amliorer la performance ont t retenus : alignement sur les politiques des pays ou rgions partenaires, coordination des appuis, leadership des gouvernements et institutions rgionales, cohrence, etc. Or, la mise en uvre de ces principes savre difficile. Les bailleurs de fonds peinent rformer leur logique et leur dispositif dappui. Les Gouvernements et institutions rgionales rencontrent eux aussi dimportantes difficults pour coordonner les aides extrieures, autour de politiques claires. Enfin, une part des appuis est dlivre hors du cadre de laide publique bi et multilatrales, et du dialogue Gouvernements/ donateurs (ONG, Fondations, cooprations dcentralises, etc.)11. Pour tre porteuse de changements majeurs, la coordination et lalignement doivent devenir des proccupations qui concernent lensemble des appuis et interventions extrieures. A nouveau, la capacit de la politique et sa lgitimit dmocratique donc la qualit du processus qui a prsid sa dfinition - pour constituer le cadre de rfrence unique des acteurs de dveloppement sont des facteurs dterminants. 8.2 Comment amliorer les processus de ngociation des politiques publiques ? 185. Les propositions sont articules autour de trois dimensions qui renvoient la responsabilit des trois principaux protagonistes : (i) les Gouvernements et Institutions rgionales ; (ii) les organisations paysannes et leurs rseaux ; (iii) les partenaires des organisations paysannes.
8.2.1 Amliorer la capacit des institutions publiques piloter les politiques (depuis leur dfinition, jusqu leur mise en uvre)

186. Reconnatre lindpendance et lautonomie des organisations, et viter toute forme dingrence dans la structuration des organisations paysannes, tout en mettant en place un cadre lgislatif et rglementaire clair qui rgisse les organisations et leur diversit de fonctions (vocation de reprsentation, vocation syndicale, vocation cooprative, vocation de services aux membres, etc.) et qui permette des recours juridiques clairs. Ces efforts de clarification des bases rglementaires concernent aussi les dispositifs interprofessionnels. 187. Dvelopper des incitations permettant de faire merger des fatires fortes, en mesure dtre de rels interlocuteurs des pouvoirs publics : par exemple, la dfinition de critres de reprsentativit (gographique ? nombre de membres ? nombre de filires couvertes ?), des rgles minimales de fonctionnement, de transparence, de gestion, etc.
Certaines ONG mobilisant des fonds publics sont tenues de sinscrire dans les priorits des cooprations publiques et les orientations des accords de coopration ngocis avec les pays. Mais ces inscriptions restent gnrales et nimposent pas aux ONG de situer leurs interventions dans les cadres de coordination dfinis par les PED. Ce constat est encore plus net dans le cas des politiques rgionales.
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des organisations pour tre considres comme des fatires reconnues par les pouvoirs publics et admises la table des ngociations, voire ligibles des appuis publics. 188. Mettre en place des cadres institutionnels formels de concertation et de ngociation avec les OP (et autres acteurs du secteur) en cherchant rduire leur nombre (pour viter lpuisement des leaders dans la participation de trs nombreux comits, conseils, task force, etc.) et en amliorer le fonctionnement (prvisibilit des agendas de discussion, disponibilit de linformation, traduction en langues locales de certains documents stratgiques, etc.) ; 189. Amliorer la transparence des processus de ngociation des politiques et leur prvisibilit, en dfinissant une mthodologie de travail et un agenda raliste au regard des ressources (humaines, financires) et des capacits des acteurs de la ngociation ; 190. Clarifier le rle et la place des diffrents types dacteurs dans la ngociation : les organismes de coopration rgionale, ou les PTF nont pas le mme statut que les OP dans une ngociation politique avec lEtat ou une institution dintgration rgionale ; 191. Fonder le dialogue sur diffrents scnarios de politiques qui permettent de clarifier les options sous jacentes, leurs impacts, etc., de faciliter le positionnement des diffrents acteurs et de permettre de construire de rels compromis ; 192. Identifier les thmatiques qui incarnent de relles divergences doptions de politique publique et dfinir une mthode dinstruction qui permette de clarifier rellement les choix (OGM, modles dexploitation, taille conomique des exploitations, statut foncier, dmographie agricole, modle dintensification, etc.).
8.2.2 Amliorer la capacit des organisations de producteurs simpliquer dans la ngociation et la mise en uvre des politiques

193. Amliorer la reprsentativit des rseaux dOP et donc la lgitimit de leurs propositions et leurs capacits peser sur les choix publics. Par exemple, dans le cas du ROPPA, la faiblesse de la reprsentation du Nigeria (absence de plateforme nationale suffisamment reprsentative, membre du ROPPA12) constitue un rel handicap pour discuter la politique agricole de la CEDEAO compte tenu du poids de ce pays dans la dynamique rgionale. Il en va de mme dans les pays, o la capacit fdrative des plateformes et CNOP et est un lment cl de la capacit de ngociation, et dune clarification dans certains pays, entre le rle de la Chambre dagriculture et le rle des organisations de producteurs ; 194. Renforcer la capitalisation interne des pratiques, initiatives et expriences des OP en lien avec lagenda de ngociation. Il sagit dun point essentiel qui ressort de la capitalisation et qui sera dcisif dans les prochaines annes. Les plateformes nationales et le ROPPA ont la capacit de mieux valoriser lexpertise interne de leurs membres sur des thmatiques, des problmatiques, ou des filires spcifiques. Cette valorisation (capitalisation interne, confrontation des expriences, identification des enseignements pour les politiques), et la mobilisation des leaders des OP ayant acquis ces expriences doit permettre de dmultiplier la force de ngociation et de proposition du rseau.

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Une plateforme est en cours de constitution et devrait adhrer au ROPPA en 2011 ou 2012.
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195. La promotion de la capitalisation interne implique un renforcement important des capacits au niveau des fatires nationales et au niveau du Roppa avec : (i) la mise en place de cellules ou units techniques ddis ce travail, (ii) une responsabilisation de certains leaders pour le piloter et encadrer le staff technique (et lexpertise externe), et (iii) une mise en place de groupes de travail, commission thmatiques ou rseaux dOP pour les filires stratgiques. Le choix des thmes peut rsulter de deux approches complmentaires : (i) les thmes importants par rapport auxquels les OP et leurs fatires ou le ROPPA veulent dvelopper un travail de plaidoyer ; (ii) les thmes inscrits lagenda des ngociations pouvoirs publics / OP. Dans certains pays, ces pratiques sont dj dveloppes.

196.

Dans le domaine de la capitalisation plusieurs thmes apparaissent stratgiques :

a. Le devenir des exploitations familiales, thme sur lequel certaines plateformes et le ROPPA ont dores et dj engag un travail important, et qui doit permettre : (i) de clarifier le concept dexploitation familiale, (ii) de comprendre leur trajectoire dvolution et les perspectives qui soffrent aux diffrentes catgories dexploitations, (iii) de rflchir la pertinence des diffrents instruments de politique ou outils dincitation pour accompagner les transformations et la modernisation de ces exploitations, (iv) de promouvoir ltablissement dun rfrentiel permettant de disposer de donnes technico conomiques (performances techniques et conomiques), (v) de dvelopper un observatoire des exploitations familiales, (iv) de contribuer au dispositif de suivivaluation des politiques publiques en le nourrissant avec des informations sur les impacts. b. Les instruments de politique publique : il sagit l damliorer le travail de prparation des OP leur participation dans les task force thmatiques mises en place par la CEDEAO dans plusieurs domaines et destines traduire la politique et le programme rgional dinvestissement dans la ralit : (i) la mise en uvre des
instruments dappui la production, (ii) la mise en place des instruments dappui la rgulation du march, (iii) la promotion des chaines de valeur, (iv) lappui aux dispositifs interprofessionnels et la fluidification des changes, (v) la mise en uvre des filets de scurit cibls sur les populations vulnrables, (vi) la mise en place de la stratgie rgionale de stockage de scurit, (viii) la gestion de la mobilit pastorale et de la transhumance transfrontalire.

197. Ncessairement, au niveau rgional, ce type dvolution implique des rformes dans lorganisation interne du rseau : a. une dlgation du travail technique ces groupes et commissions spcialiss: laboration de diagnostics, formulation de propositions et dargumentaires ; b. mais aussi renforcement de la capacit de pilotage politique, validation / amendement des propositions des groupes et commissions techniques, arbitrage des positions par les instances lues du ROPPA ou des plateformes nationales. 198. Parvenir mieux combiner trois ples dexpertise complmentaires : lexpertise interne des OP, lexpertise permanente des fatires et du ROPPA et lexpertise ponctuelle mobilise par les fatires et le ROPPA.
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199. Renforcer la circulation de linformation au sein du Rseau et dans les deux sens (de la base vers le rseau rgional, du rseau rgional vers la base). Une bonne circulation de lInformation joue un rle central, pour amliorer la capacit des leaders dfendre les intrts des OP de base et pour les OP de base de connatre les acquis obtenus par leurs reprsentants et leur permettre de saisir les opportunits offertes par les politiques qui se mettent en place. Cet enjeu est aussi capital pour les prochaines annes dans la mesure o des instruments de politique vont se mettre en place (dans le domaine de laccs aux intrants, du financement, du stockage, de la mise en march des produits, etc.). Dans ce contexte, le ROPPA aura compltement assum sa mission si ces outils de politiques sont saisis par ses membres pour amliorer la situation des producteurs. Linformation concerne aussi le grand public. On a vu au cours de la capitalisation que le soutien du grand public, et des organisations de la socit civile est dterminant pour faire voluer les compromis nationaux et rgionaux dans le sens de lintrt du plus grand nombre. Aussi, la stratgie dinformation doit-elle tre raisonne trois niveaux : i. Linformation des OP et de leurs membres : 1. Elle doit permettre damliorer la connaissance des enjeux par les producteurs et les OP de base, la connaissance des ngociations qui les concernent, les positions dfendues par leurs lus, leaders, et les conclusions de ces ngociations. Progressivement linformation doit permettre de nourrir les rflexions et les propositions des fatires ; 2. Elle doit aussi permettre damliorer la connaissance par les OP des dcisions prises, des outils sur lesquels elles peuvent sappuyer pour dvelopper des services leurs membres, etc. ii. Linformation du grand public dans lobjectif de faire partager les analyses et positions des OP, pour changer le rapport de force. La collaboration avec les organes de presse et audiovisuels est dterminante de ce point de vue. iii. Linformation systmatique des dcideurs nationaux et rgionaux sur les initiatives et les positions dfendues par les OP. Cette information devrait aussi cibler les parlementaires nationaux et rgionaux. 200. Ceci implique de dvelopper une vritable stratgie de gestion de linformation qui combine les flux entre les OP de base, les fatires nationales, le ROPPA au niveau rgional et ses allis, en exploitant les supports accessibles : sites web, courrier lectronique, bulletins dinformation, etc. Comme dans le cas de la capitalisation, ceci implique de mettre en place ou de renforcer lorsquelles existent les cellules de gestions de linformation au niveau des fatires et du ROPPA. 201. Dvelopper la formation des leaders aux diffrents niveaux est un lment essentiel de la dmocratisation interne aux OP de la discussion et de la ngociation des politiques. On a vu que des efforts importants ont t dploys notamment sur les enjeux relatifs au
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Tec et lAPE. Mais ces efforts ont souvent t dploys au coup par coup et ne relevaient pas dune stratgie de formation et de renforcement plus global des capacits conue sur le moyen et le long termes. 202. Renforcer la capacit de proposition en reliant mieux les diffrents enjeux de ngociation pour viter la dispersion et lpuisement, et renforcer la cohrence de la stratgie de plaidoyer. Les diffrentes ngociations qui ont t examines ont un ensemble de points communs et les positions dveloppes par les OP sarticulent autour dun corps de doctrine quivalent (protection et prfrence rgionale, promotion de lexploitation familiale, souverainet alimentaire). Les travaux de capitalisation proposs (cf. supra) doivent permettre dalimenter ces diffrentes ngociations et de les enraciner dans les situations concrtes des OP et des producteurs, tout en facilitant le changement dchelle (de projets locaux des instruments structurants nationaux ou rgionaux). Par exemple, les expriences de calendrier dimportations (Guine, Sngal) doivent permettre de formuler des propositions pour les instruments complmentaires des droits de douane dans le TEC, daffiner les propositions sur laccord commercial APE, sur les instruments de politique de lECOWAP, etc. Par consquent, la prvisibilit des ngociations est dterminante pour aider les OP planifier et organiser leur travail de capitalisation et de formulation des propositions. 203. Dvelopper le dialogue au sein du monde paysan. La gestion de la diversit des agricultures au sein de lespace ouest africain pose un vritable dfi aux organisations paysannes, du point de vue de leur reprsentativit dans la ngociation des politiques : comment fdrer dans un mme mouvement les exploitations pastorales dont les systmes sont fonds sur la mobilit des pasteurs et des troupeaux, avec les exploitations modernises des pays ctiers, orientes vers lexportation ? Cette diversit pose diffrents types de problmes : (i) lexistence de conflits dintrts, notamment sur le plan de laccs aux ressources (pasteurs/producteurs sdentaires), et sur les rgimes commerciaux ; (ii) lexistence de diffrentes visions de la modernisation de lagriculture ; (iii) les arbitrages du point de vue des secteurs prioritaires pour lallocation des financements lagriculture ; (iv) limportance accorde aux chaines de valeur dans la structuration des OP, par rapport aux dimensions transversales lies la promotion de lexploitation familiale et de la multifonctionnalit de lagriculture. Ce dbat questionne la capacit du ROPPA fdrer en son sein cette diversit, animer le dialogue et faire merger des visions et des propositions suffisamment consensuelles. 8.3 Les partenaires des OP : entre appui, alliance et retenue 204. La connexion des OP, de leurs leaders et du ROPPA avec les rseaux internationaux a t un lment important dans les avances obtenues. Mais on a vu aussi que plusieurs problmes affectent la capacit du ROPPA : a. Le double statut de certains partenaires du ROPPA financeurs et allis politiques impacte lindpendance du ROPPA dans la dfinition de ses priorits dintervention. Il peut aussi affecter le contenu des propositions mises en avant ; b. Les allis du ROPPA ont une capacit danalyse et de proposition beaucoup plus forte que celui-ci, notamment sur les questions internationales. Un renforcement du dialogue politique entre les OP, le ROPPA et ses allis impose un quilibrage
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de ce dialogue via un investissement des allis dans le renforcement des capacits techniques du ROPPA et des plateformes. Les allis du ROPPA doivent investir dans la mise en place des cellules ou units danalyse / propositions sur les politiques publiques et dans la communication. 205. Mais pour garantir lindpendance du ROPPA malgr linvestissement de ces partenaires, il convient dexplorer la voie dune ngociation non bilatrale, c'est--dire dun pool de partenaires choisissant de mettre en commun des moyens mis disposition du ROPPA cette fin et sur un engagement pluriannuel. Une telle approche, souvent dnomme approche programme est certainement un des moyens damliorer la cohrence de la stratgie du ROPPA. Mais elle peut aussi ouvrir la voie un renforcement du pouvoir des partenaires sils parviennent se coordonner fortement, et implicitement dvelopper une logique de conditionnalit collective, et non plus individuelle. Une telle volution serait contraire aux principes qui fondent le partenariat : respect de lindpendance et de lautonomie, alignement, dialogue, etc. La ngociation dune charte du partenariat avec les OP en gnral et le ROPPA en particulier serait certainement un outil qui pourrait conduire une amlioration des pratiques de laide. Une telle charte devrait sattarder sur la vision du partenariat, ses principes et un ensemble dengagements tant des OP que de leurs partenaires.

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Liste des sigles

Abrviation ACP AFD AIA APE CE CEDEAO CILSS CMA/AOC Afrique Carabe et Pacifique

Extension

Agence Franaise de Dveloppement Association Industrielle Africaine Accords de Partenariat Economique Commission Europenne Communaut Economique des Etats de lAfrique de lOuest Comit Inter Etats de Lutte contre la Scheresse au Sahel Confrence des Ministres de lAgriculture de lAfrique de lOuest et du Centre Conseil National de Concertation des Ruraux (Sngal) Coordination Nationale des Organisations Paysannes Direction du Commerce Intrieur Direction du Dveloppement et de la Coopration (Suisse) Direction de la Protection des Vgtaux Economic Community of West Africans States Agricultural Policy Fdration International des Producteurs Agricoles Fdration des Producteurs du Fouta Djalon (Guine) General Agreement On Tariffs and Trade Grande Offensive Agricole pour la Nourriture et lAbondance Centre International pour la Fertilit des Sols et le Dveloppement Agricole Laboratoire dAnalyse Rgionale et dExpertise Sociale Loi dOrientation Agricole Loi dOrientation Agro-Sylvo-Pastorale

CNCR CNOP DCI DDC DPV ECOWAP FIPA FPFD GATT GOANA IFDC LARES LOA LOASP

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NEPAD OGM OIG OMC ONG OP PAAR

Nouveau Partenariat pour le Dveloppement de lAfrique Organisme Gntiquement Modifi Organisation Inter Gouvernementale Organisation Mondiale du Commerce Organisation Non Gouvernementale Organisation Paysanne Projet de renforcement des capacits des rseaux dorganisations agricoles en matire de politiques agricoles, alimentaires et rurales Politique Agricole Commune (UE) Programme APE pour le Dveloppement Politique Agricole de lUnion (UEMOA) Programme Dtaill de Dveloppement Agricole Africain Pays en Dveloppement Pays les Moins Avancs Programme National dInvestissements Agricoles Programme Rgional dInvestissements Agricoles Partenaire technique et Financier Rseau Bilital Maroob Projet Retour Vers lAgriculture (Sngal) Rseau des Organisations Paysannes et des Producteurs dAfrique de lOuest Systme de Prfrences Gnralises Tarif Extrieur Commun Rgime commercial Tout Sauf les Armes Union Europenne Union Economique et Montaire Ouest Africaine

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