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MINISTERE DE LECONOMIE ET DES FINANCES ________ DIRECTION GENERALE DU BUDGET

REPUBLIQUE DU MALI Un Peuple - Un But - Une Foi ________

Guide mthodologique sur la programmation budgtaire pluriannuelle des dpenses

Juillet 2011

Ce guide mthodologique est une proprit exclusive du Ministre de lconomie et des Finances de la Rpublique du Mali. Le prsent document a t ralis avec lappui dADE la demande de la Direction Gnrale du Budget, Ministre de lconomie et des Finances, Bamako Mali. Les informations contenues dans ce document ne peuvent tre utilises, reproduites ou divulgues, en tout ou en partie sous aucune forme, des tiers moins d'avoir obtenu au pralable une autorisation crite du Ministre de lconomie et des Finances de la Rpublique du Mali.

Proprit du document, Juillet 2011

Prface

Le Gouvernement de la Rpublique du Mali et, en particulier le Ministre de lconomie et des Finances se sont engags, depuis quelques annes, dans un vaste processus visant lamlioration de lefficacit et de la transparence des systmes de gestion des finances publiques. Lobjectif est dinitier une culture moderne de la gestion des finances publiques passant par lintgration des principes de bonne gouvernance dans la gestion des ressources financires de ltat. La mise en uvre progressive de la programmation budgtaire et conomique pluriannuelle permet de raliser des progrs notables en matire de programmation et de budgtisation efficaces des dpenses publiques. Cette programmation se fera dans le cadre du nouveau cadre harmonis des finances publiques de lUEMOA et sera mise en uvre au moyen du Document de Programmation Budgtaire et conomique Pluriannuelle (DPBEP) et du Document de Programmation Pluriannuelle des Dpenses (DPPD) par ministre, accompagn du Projet Annuel de Performance (PAP) et des Rapports Annuels de Performance (RAP) par programme. Le Mali se place parmi les pays prcurseurs dans lapplication, des articles 52 et 53 de la directive n06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant sur les lois de finances au sein de lUnion conomique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA). Les principes de budgtisation pluriannuelle et de gestion axe sur les rsultats dans un cadre de programmation et de budgtisation unique se sont traduits par une meilleure prvision des dpenses publiques, plus de transparence dans lutilisation des deniers publics et enfin une plus grande responsabilisation des gestionnaires. Cette gestion moderne des finances publiques permet dassurer une meilleure articulation entre les politiques macroconomiques et sectorielles et la prparation du budget de ltat, et contribue mieux atteindre les objectifs des politiques publiques de dveloppement. Le prsent Guide Mthodologique de Programmation Budgtaire et conomique Pluriannuelle est ainsi n de la volont du Ministre de lconomie et des Finances dharmoniser et de gnraliser les pratiques dveloppes par les diffrents dpartements ministriels et de mettre leur disposition un outil de rfrence la fois oprationnel et pdagogique pour la conduite des activits relatives la prparation des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dpenses (DPPD) par ministre, accompagn du Projet Annuel de Performance (PAP) et du Rapport Annuel de Performance (RAP) par programme et, ceci, dans un souci dharmonisation avec les autres pays UEMOA et de respect des directives UEMOA. Ce guide mthodologique permettra de renforcer la qualit de la programmation budgtaire, de renforcer lefficacit et lefficience dans lexcution, et dassurer un meilleur suivi et contrle de la dpense publique. Il constitue la mthodologie nationale fdratrice pour une gestion moderne des finances publiques, pour la culture du rsultat et de la performance et une bonne gouvernance financire.

Le Ministre de lconomie et des Finances

Lassine BOUAR Chevalier de lOrdre National

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Table des matires


SIGLES ET ABRVIATIONS INTRODUCTION 1. 1.1 LES APPROCHES BUDGTAIRES PLURIANNUELLES ORIENTES VERS LA PERFORMANCE .....................................................................................................1 LES OBJECTIFS .................................................................................................................... 1 1.1.1 Renforcer le systme budgtaire selon ses objectifs spcifiques ......................... 1 1.1.2 Placer le budget dans une perspective pluriannuelle ............................................ 1 1.1.3 La notion de performance ........................................................................................ 2 1.1.4 Les nouvelles responsabilits ................................................................................... 5 1.2 LES DVELOPPEMENTS AU MALI .................................................................................... 5 2. 2.1 LES DOCUMENTS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ET DE PERFORMANCE .................................................................................................... 9 LES DOCUMENTS PRCISS PAR LA DIRECTIVE 06/2009/CM/UEMOA .................. 9 2.1.1 Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) ..................................................................................................................... 9 2.1.2 Les documents ministriels (DPPD, PAP et RAP) ............................................11 2.1.3 Stratgies, DPBEP, DPPD et budget ...................................................................13 2.1.4 Comparaison des documents prciss par lUEMOA avec lexistant ..............14 2.2 LA MISE EN PLACE DU DPBEP ......................................................................................15 2.3 LES DOCUMENTS MINISTRIELS ....................................................................................17 2.3.1 Le document consolid DPPD-PAP ....................................................................17 2.3.2 Le Rapport Annuel de Performance (RAP).........................................................27 3. 3.1 LA PROCDURE DE BUDGTISATION ET DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ............................................................................................... 29 PRINCIPES GNRAUX ....................................................................................................29 3.1.1 La budgtisation en deux temps ............................................................................29 3.1.2 La projection de rfrence ......................................................................................32 3.1.3 Procdure de programmation glissante ...........................................................35 3.1.4 Le dbat dorientation budgtaire..........................................................................36 3.2 LE CALENDRIER DE PRPARATION DU BUDGET .........................................................36 3.2.1 Remarques gnrales ...............................................................................................36 3.2.2 Les principales activits et responsabilits dans leur conduite ..........................37 4. 5. GESTION BUDGTAIRE ORIENTE VERS LA PERFORMANCE ET RESPONSABILITS ............................................................................................... 41 LE CALENDRIER DE MISE EN UVRE DES MESURES .......................................... 43

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Table des matires

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LISTE DES ANNEXES

ANNEXE I:

LE DPPD-PAP DUN MINISTRE

ANNEXE II: PLAN DTAILL DU RAP DUN MINISTRE ANNEXE III: EXEMPLE DE PROGRAMME ANNEXE IV: GLOSSAIRE
LISTE DES DIAGRAMMES

DIAGRAMME 1: LE PROCESSUS DE PRODUCTION DES SERVICES PUBLICS ET LES DIMENSIONS DE LA PERFORMANCE .................................................................. 3 DIAGRAMME 2: PLANS/STRATGIES, PROGRAMMATION PLURIANNUELLE........................... 13 DIAGRAMME 3: PRPARATION DES PLAFONDS DE DPNSES ................................................ 32 DIAGRAMME 4: PROCDURE GLISSANTE, DPPD-PAP ET DOCUMENTS STRATGIQUES.... 35 DIAGRAMME 5: ORGANISATION DE LA PRPARATION DU BUDGET ET DES DOCUMENTS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ......................................................... 40
LISTE DES ENCADRS

ENCADR 1: LES NOUVELLES DIRECTIVES DE LUEMOA CONCERNANT LA GESTION BUDGTAIRE ...................................................................... Introduction ENCADR 2: LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DUN PROGRAMME .................................. 4 ENCADR 3: LE DOCUMENT DE PROGRAMMATION BUDGTAIRE ET CONOMIQUE PLURIANNUELLE (DPBEP).................................................................................... 10 ENCADR 4: DOCUMENT DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE PERFORMANCE (DPPD), PROJET ANNUEL DE PERFORMANCE (PAP) ET RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCE (RAP) ...................................................................................... 12 ENCADR 5: LE DOCUMENT DE PROGRAMMATION BUDGTAIRE ET CONOMIQUE PLURIANNUELLE (DPBEP) ET LE CBMT T+1 T+3 PRPARS LANNE T .. 16 ENCADR 6: DPPD-PAP DUN MINISTRE ............................................................................... 18 ENCADR 7: LES NIVEAUX DE LA CLASSIFICATION PROGRAMMATIQUE INFRIEURS AU PROGRAMME ............................................................................................................ 22 ENCADR 8: COMBIEN DE PROGRAMMES, OBJECTIFS ET INDICATEURS DANS UN DPPDPAP ? ........................................................................................................................ 24 ENCADR 9: EXEMPLE DES THMES DU DPPD-PAP DU MINISTRE DE LAGRICULTURE ...................................................................................................... 26 ENCADR 10: LE RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCE DUN MINISTRE ............................ 28
LISTE DES TABLEAUX

TABLEAU 1: COMPARAISON DES DOCUMENTS PRCISS DANS LA DIRECTIVE N06/2009/CM/UEMOA AVEC LEXISTANT .................................................... 15 TABLEAU 2: DPENSES ET RESSOURCES DUN MINISTRE ET DES ENTITS.............................. SOUS TUTELLE.......................................................................................................... 20 TABLEAU 3: TABLEAU DE CONSTRUCTION DES PROJECTIONS ............................................... 34

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Sigles et abrviations
AE CBMT CDMT CFAP/COFOG CLSP CM CPS CSCRP DOB DPBEP DPPD EPA MEF PDES PAP PTI RAP TOFE Autorisation dengagement Cadre budgtaire moyen terme (appel aussi CDMT global) Cadre des dpenses moyen terme Classification des fonctions des administrations publiques/Classification of functions of government Cadre stratgique de lutte contre la pauvret Conseil des ministres Cellule de Planification et de Statistique Cadre stratgique pour la croissance et la rduction de la pauvret Dbat dorientation budgtaire Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle Document de programmation pluriannuelle des dpenses tablissement public caractre administratif Ministre de lconomie et des Finances Projet pour le Dveloppement conomique et Social Projet annuel de performance Programme triennal dinvestissement Rapport annuel de performance Tableau des oprations financires de ltat

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Sigles et abrviations

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Introduction
Le Mali a mis en place plusieurs outils de programmation pluriannuelle des dpenses, qui ncessitent dtre harmoniss, cest--dire tre mis en accord pour quils forment un ensemble cohrent. Cette harmonisation devra seffectuer dans le cadre de la mise en place des dispositions des rcentes directives de lUEMOA. Ces directives visent promouvoir une approche budgtaire pluriannuelle oriente vers la performance (axe sur les rsultats). Ces directives sont prsentes dans lencadr 1. La directive n06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de lUEMOA prcise les principaux instruments de programmation pluriannuelle que les tats membres de lUEMOA devront mettre en place. La mise en place de certaines des dispositions de cette directive concernant la programmation pluriannuelle des dpenses et le suivi de la performance peut tre progressive sur la priode 2011-2016. Toutefois, tout effort damlioration des instruments actuels de programmation pluriannuelle des dpenses doit se situer dans la cadre dfini par ces directives. Ce guide mthodologique de programmation pluriannuelle des dpenses se place donc dans ce cadre. Il prsente : section 1, un bref rappel des principes gnraux et objectifs de gestion sous-tendant les approches budgtaires orientes vers la performance ; section 2, le contenu des documents de programmation de dpenses rpondant ces principes ; section 3, les procdures de programmation et de budgtisation associes ; section 4, la rpartition des responsabilits et les nouvelles tches induites par la mise en place des dispositions des directives de lUEMOA, certains changements demanderont du temps, mais il convient de sy prparer ; section 5, le calendrier de mise en uvre ; annexe I, une proposition de plan dtaill pour un document ministriel de programmation pluriannuelle des dpenses, comprenant aussi des projets annuels de performance par programme. annexe II, une proposition de plan dtaill pour un document ministriel comprenant les rapports annuels de performance par programme. annexe III un exemple de programme annexe IV, un glossaire

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Introduction

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Encadr 1: Les nouvelles directives de lUEMOA concernant la gestion budgtaire

LUEMOA a mis en 2009 des directives visant promouvoir une approche budgtaire pluriannuelle oriente vers la performance et renforcer la transparence. Ces directives de lUEMOA comprennent : la directive n06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de lUEMOA, qui fournit les principes gnraux pour une gestion budgtaire oriente vers la performance et prcise les principaux instruments de programmation pluriannuelle que les tats membres de lUEMOA devront mettre en place. Les dispositions de cette directive doivent tre reprises dans la loi organique relative aux lois de finances de chaque tat membre ou dans la loi de finances simple ; la directive n07/009/CM/UEMOA portant rglement gnral sur la comptabilit publique au sein de l'UEMOA ; la directive n08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire de l'tat au sein de l'UEMOA ; la directive n09/2009/CM/UEMOA portant Plan Comptable de l'tat (PCE) au sein de l'UEMOA ; la directive n10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des Oprations Financires de l'tat (TOFE) au sein de l'UEMOA ; la directive n01/2009/CM/UEMOA mise en mars 2009 porte code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de lUEMOA. Ces directives ont t mises en juin 2099, lexception de la directive n01/2009/CM/UEMOA qui a t mise en mars 2009.

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Introduction

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1. Les approches budgtaires pluriannuelles orientes vers la performance


1.1 Les objectifs

1.1.1 Renforcer le systme budgtaire selon ses objectifs spcifiques Les approches pluriannuelles orientes vers la performance visent renforcer le systme budgtaire selon des objectifs spcifiques savoir1 : assurer la discipline budgtaire globale, c'est--dire la conformit du budget et des programmes de dpense aux objectifs macroconomiques ; allouer les ressources de manire efficace, en conformit avec les priorits stratgiques dfinies dans CSCRP (Cadre Stratgiques pour la Croissance et la Rduction de la Pauvret) et autres documents stratgiques ; assurer une prestation efficiente des services publics, en fournissant des prestations de qualit au moindre cot.

Les notions defficacit et defficience sont prcises dans la section 1.1.3. 1.1.2 Placer le budget dans une perspective pluriannuelle Placer le budget annuel dans une perspective pluriannuelle contribue la ralisation de ces objectifs selon les axes suivants : Elles contribuent la discipline budgtaire globale, en permettant de s'assurer que l'impact budgtaire futur des politiques publiques est compatible avec les possibilits financires de ltat et est en adquation avec le cadre macroconomique moyen-terme. Elles permettent de programmer dans le temps les rallocations de ressources en fonction de nouvelles priorits. Dans le cadre du budget annuel, les inflexions pouvant tre apportes aux politiques budgtaires sont marginales. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle permet ainsi de dfinir le sentier de ralisation progressive des objectifs stratgiques dfinis dans le CSCRP et les autres documents stratgiques. Elles peuvent procurer aux gestionnaires une meilleure prvisibilit pour grer leurs programmes et en fournissant un cadre pour le suivi de la performance, prsent cidessous. Toutefois, il n'est possible d'amliorer la prvisibilit que si les procdures sont disciplines, la programmation pluriannuelle des dpenses ne devant pas conduire formuler des promesses inconsidres.

On trouvera une prsentation de ces trois objectifs dans le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques du secrtariat du PEFA (2005) ou dans le manuel de gestion des dpenses publiques de la Banque mondiale (1998).

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1.1.3 La notion de performance a) Quest ce que la performance ?

La notion de performance dans la conduite des activits publiques rejoint les second et troisime objectifs spcifiques mentionns ci-dessus dans la section 1.1.1. Elle est illustre par le diagramme 1 qui prsente le processus de production des services publics et les dimensions de la performance. Les activits publiques consistent transformer les ressources (les moyens) en produits (les services rendus), qui induisent des rsultats socioconomiques, c'est--dire une transformation de lenvironnement conomique et social. Les rsultats socio-conomiques comprennent : (i) les rsultats socio-conomiques intermdiaires imputables un programme ou une organisation donne ; et (ii) les rsultats socio-conomiques finaux, ou impacts, auxquels contribuent plusieurs programmes ou organisations. La performance dans la conduite des activits publiques a plusieurs dimensions : lefficience de la gestion qui consiste pour un mme niveau de ressources, accrotre les produits des activits publiques ou, pour un mme niveau dactivit, ncessiter moins de moyens, par exemple rduire les cots unitaires de dlivrance des passeports ; la qualit du service rendu, cette dimension vise mieux spcifier la nature du produit, par exemple rduire les dlais de dlivrance des passeports ; lefficacit c'est--dire la capacit atteindre des objectifs socio-conomiques pralablement fixs, par exemple laccs lenseignement fondamental.

Ces notions sont relatives. Lefficience sapprcie en comparant les ralisations une situation de rfrence, comme, par exemple, les dispositions organisationnelles initialement prvues ou les rsultats passs. Lefficacit sapprcie en comparant les rsultats socioconomiques obtenus aux objectifs des politiques publiques. La recherche de la performance doit seffectuer dans le respect des contraintes macroconomiques et des objectifs budgtaires globaux, conformment au premier des objectifs dun systme de gestion budgtaire, rappels ci-dessus dans la section 1.1.1.

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Diagramme 1:

Le processus de production des services publics et les dimensions de la performance

Moyens

Activits

Produits (services rendus)

Rsultats socioconomiques intermdiaires

Rsultats socioconomiques finaux

Dimensions de la performance

Efficience

Qualit de service

Efficacit

Dispositions oprationnelles ou situation de rfrence

Objectifs des politiques publiques

b)

Le programme et les indicateurs de performance

Les approches budgtaires orientes vers la recherche de la performance (ou axes sur les rsultats) sappuient le plus souvent sur une structuration du budget en programmes. Ainsi, la directive n06/2009/CM/UEMOA prconise de spcialiser les crdits par programme. Selon larticle 12 de cette directive, lintrieur dun ministre, Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus . Les programmes des budgets-programmes maliens sont conformes cette dfinition. Toutefois, tandis quactuellement la classification des dpenses nest utilise que dans des documents parallles au budget, selon les dispositions de la directive 06/2009/CM/UEMOA dici 2017, au plus tard, le programme sera un segment de la nomenclature budgtaire et sera la base de la gestion du budget dun ministre. Les objectifs spcifiques dun programme doivent traduire les dimensions de la performance. Ils doivent tre imputables au programme. Le progrs, selon ces objectifs, est suivi laide dindicateurs de performance, qui comportent des cibles permettant de mesurer les ralisations par rapport ces cibles. Ces indicateurs sont utiliss pour comprendre et analyser les ralisations, orienter les dcisions des gestionnaires dans le but damliorer la performance et nourrir le dialogue entre les diffrentes parties prenantes dans la gestion budgtaire. Schmatiquement, on peut distinguer : (i) les indicateurs de performance imputable un programme prsents au Parlement dans les projets et rapports annuel de performance, examins plus loin ; (ii) les indicateurs de rsultats socio-conomiques finaux dfinis dans les stratgies nationales et sectorielles, comme par exemple lvolution de la production agricole dont lvolution dpend de plusieurs programmes et de facteurs externes laction publique ; (iii) les indicateurs de suivi des activits et projets (par exemple, tenue de sminaires) qui relvent des dispositions interne des ministres.
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Encadr 2: Les indicateurs de performance dun programme

Les indicateurs permettant de suivre la performance dun programme comprennent : des indicateurs de moyens, qui dcrivent le volume (units physiques) ou la valeur des moyens mis en uvre, la disponibilit du personnel (nombre de mdecins, dinfirmiers, etc.), des locaux, les quantits ou les valeurs des intrants (livres scolaires distribus) ; des indicateurs de produits (ou services rendus), qui dcrivent les productions dune administration ou dun service (nombre de dossiers traits, nombre de formations dispenses, nombre dheures denseignement, nombre de personnes accueillies, nombre de contrles effectus, enqutes ralises, textes rglementaires labors, etc.) ; des indicateurs de qualit, qui spcifient la qualit attendue de la prestation rendue l'usager. Par exemple, un indicateur de qualit de service associ un ventuel programme justice judiciaire serait : rduction du dlai de rponse judiciaire de 10 jours ; des indicateurs de rsultats socio-conomiques, qui mesurent le niveau de ralisation des objectifs socio-conomiques du programme. Ces rsultats doivent tre imputables au programme. Ils porteront en gnral sur les rsultats socio-conomiques dits intermdiaires. Ainsi, lvolution du taux de rendement des rseaux dirrigation peut tre en grande partie impute un programme de gestion et rhabilitation des primtres irrigus. En revanche, le taux de croissance de la production agricole dpend de plusieurs programmes et de facteurs externes laction publique. Lefficience est mesure en comparant le rapport entre indicateurs de moyens et de produits aux objectifs defficience du programme ou une autre situation de rfrence. Lefficacit est mesure en comparant les indicateurs de rsultat des cibles chiffres.

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1.1.4 Les nouvelles responsabilits L'amlioration de la performance dans la fourniture des services publics passe en gnral par une meilleure responsabilisation des gestionnaires, consistant la fois leur laisser un certain degr de libert dans la gestion de leurs moyens et leur demander de rendre compte et rendre des comptes sur leurs prestations et leurs rsultats. Cette plus grande responsabilisation des dpartements ministriels et des gestionnaires revt une ampleur variable qui dpend du contexte de chaque pays. Dans le cadre de lapplication des directives de lUEMOA, elle conduit, entre autres rformes, linstitution de la fonction de responsable de programme. Le secrtaire gnral des dpartements ministriels pourrait tre le coordonnateur des programmes. Une des composantes des nouvelles rformes budgtaires est lamlioration de la transparence et le renforcement du rle du Parlement. La prsentation au Parlement des documents de programmation pluriannuelle et de performance est un lment clef des nouvelles procdures mettre en place dans le cadre de lapplication des directives de lUEMOA. 1.2 Les dveloppements au Mali

Le Mali a dvelopp depuis le milieu des annes 1990 des mthodes et instruments visant placer le budget dans une perspective pluriannuelle et dvelopper une approche budgtaire oriente vers la performance. Ces instruments comprennent : le volume I des budgets-programmes actuellement annexs la loi de finances qui prsentent : (i) des projections de dpense par programme pour une priode triennale, la premire anne de projection tant conforme au budget, les deuxime et troisime annes tant indicatives ; (ii) les objectifs spcifiques des programmes ; (iii) les rsultats attendus et les indicateurs associs (toutefois ces indicateurs ne sont pas chiffrs) ; (iv) les activits pertinentes du programme ; le volume II de ces budgets-programmes qui prsente les ralisations ; les CDMT ministriels ou sectoriels dvelopps depuis 2005. Ces CDMT rappellent, en gnral, la situation du secteur et la stratgie sectorielle, analysent un ou plusieurs scnarios de dpense et prsentent les indicateurs socio-conomiques associs. Ils reprennent la structure en programmes des budgets-programmes. Toutefois, les projections de dpense ne sont pas ncessairement conformes celles du budget et des budgets-programmes, ces CDMT analysant les besoins financiers pour raliser les objectifs des stratgies alors que les budgets-programmes sont cadrs par le CBMT ; le CBMT qui donne des plafonds de dpense triennaux par ministre et grande nature conomique. Le CBMT est conforme au cadre macro-conomique. Il est utilis pour le cadrage du budget annuel et des budgets-programmes ; un programme triennal dinvestissement (PTI) qui est annex la loi de finances.

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Il a t not par le FMI que le Mali faisait partie du petit nombre des pays faible revenu ayant dvelopp une approche budgtaire programmatique2. Toutefois, des amliorations devraient tre apportes aux outils actuels pour les rendre plus efficaces. Une nomenclature programmatique et des indicateurs de performance sont en place. Toutefois, tandis quactuellement les budgets-programmes sont des documents parallles au budget, dici 2017 au plus tard, le budget devra tre gr sur la base du programme. Il sera donc ncessaire de vrifier ministre par ministre si le budget peut tre gr sur la base du programme. Des amliorations sur les objectifs et les indicateurs de performance sont aussi rechercher. Les indicateurs de performance doivent tre imputables au programme et traduire une des dimensions de la performance. Ce nest pas toujours le cas des indicateurs des budgets de programme actuels. Par exemple, des indicateurs comme nombre dauditeurs recruts ou disponibilit du rapport dtudes sont utiles pour la gestion interne, mais donnent pas dindication sur lefficience ou lefficacit du programme concern. Des indicateurs sur laccroissement de la production du secteur priv sont utiles pour valuer limpact des politiques publiques mais sont nanmoins difficilement imputables un programme de soutien cette production. La dualit des documents de programmation pluriannuelle des dpenses (CDMT et budgets-programmes) et des processus pour les prparer conduit une dispersion inefficace des efforts. La coexistence de CDMT sectoriels/ministriels avec des budgetsprogrammes pluriannuels nest rencontre quau Mali et un ou deux autres pays dAfrique francophone. Les budgets-programmes pluriannuels ont lavantage dtre conformes au budget et au cadre macro-conomique et dtre prsents au Parlement en annexe du projet de loi de finances selon un format standardis. Toutefois, des amliorations devraient tre apportes aux narratifs et au choix des indicateurs3. Les lacunes les plus importes sont : dans le volume I de ces budgets-programmes, les cibles des indicateurs de performance ne sont pas chiffres ex-ante, les ralisations sont chiffres dans le volume II, ex-post ; les dpartements ministriels sont peu ou pas impliqus dans la prparation des projections de dpense des deuximes et troisimes annes des budgets-programmes, qui sont le plus souvent la simple reprise des projections du CBMT tabli au cours du deuxime trimestre.

2 3

Gupta, Sanjeev ; Schwartz, Gerd ; Tareq, Shamsuddin ; Allen, Richard ; Adenauer, Isabell ; Fletcher, Kevin ; Last, Duncan, Fiscal Policy Response to Scaled-Up Aid: Strengthening Public Financial Management; IMF, 2007 Par exemple, des indicateurs dactivits comme nombre de sminaires ou ateliers organiss sont ncessaires pour la gestion courante interne, mais prsentent peu dintrt dans les documents soumis au Parlement.

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Les CDMT ministriels ou sectoriels ont lavantage dexaminer avec plus de dtails que les budgets-programmes les politiques sectorielles. Les projections de ces CDMT sont prpares par les ministres ou des groupes de travail interministriels, souvent avec lappui de consultants. Daprs le rapport de diagnostic de septembre 20094, ces CDMT prsentent plusieurs faiblesses significatives : Ils ne sont pas toujours exhaustifs. Ainsi le rapport diagnostic note : certains CDMT dclinent plutt un programme financ par des PTF et ne recensent pas lensemble des dpenses et ressources du ministre et des structures concernes . Dans certains cas, les CDMT sont prpars avant le CBMT et ne sont pas cadrs. Lappropriation de loutil par les cadres de ladministration et son intgration dans les processus budgtaires sont insuffisantes.

Ce rapport de diagnostic fait aussi ressortir un besoin de formation. Certains CDMT sectoriels sont ministriels, dautres sont interministriels. Une approche sectorielle est ncessaire pour la prparation de stratgies. Toutefois, les ministres sont responsables de la mise en uvre des programmes et doivent rendre compte et rendre des comptes sur cette mise en uvre auprs notamment du Parlement. A la diffrence des documents de planification, les documents de programmation des dpenses appuyant le budget et soumis au Parlement doivent tre ministriels. La majorit des CDMT sectoriels maliens visent tre des documents de planification, de chiffrage des stratgies (costing) et de ngociation avec le ministre de lconomie et des Finances et les bailleurs de fonds. Certains CDMT sectoriels sont prpars en utilisant des modles de planification et simulation (modle similaire celui du ple de Dakar dans lducation, modle MBB et loutil du lundi dans la Sant). Cette approche permet une rflexion en amont de la procdure de prparation du budget et de programmation des dpenses. Elle peut attirer lattention des dcideurs sur les difficults de financement des stratgies sectorielles. Ces CDMT peuvent prsenter des gaps de financement . Des CDMT sectoriels ou ministriels prsentant des gaps de financement ne permettent donc pas didentifier quelles sont les priorits sur les trois annes venir sur la base des contraintes financires telles quidentifies dans le CBMT. Ils ne procurent pas de prvisibilit aux gestionnaires puisque leur financement est incertain. Il existe en Afrique, dans les administrations des pays africains comme au sein des donateurs, deux conceptions diffrentes des CDMT sectoriels/ministriels. Pour les uns, la prparation des CDMT vise encourager ltablissement des priorits en tenant compte des contraintes financires, comme le sont les CDMT des pays industrialiss. Pour les autres, le CDMT est avant tout un chiffrage du cot des stratgies sectorielles et de ngociation interne et auprs des donateurs. Les deux approches peuvent tre complmentaires. Mais ranger sous le mme terme CDMT, deux instruments de nature diffrente peuvent crer des confusions. Une clarification des concepts est souvent ncessaire. Les directives de lUEMOA de juin 2009 fournissent le cadre de cette clarification.

Appui lharmonisation des mthodologies dlaboration des CDMT MALI. Rapport de Diagnostic. ADE. Septembre 2009.

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2. Les documents de programmation pluriannuelle et de performance


Cette section porte sur les documents de programmation pluriannuelle et de performance qui devront tre mis en place dans le cadre de lapplication des directives de juin 2009 de lUEMOA. Elle rappelle quels sont les documents prciss par ces directives, les compare avec lexistant, puis propose de manire plus dtaille les grandes lignes du contenu des documents mettre en place. Lannexe I complte cette section en dtaillant le contenu du document ministriel de programmation pluriannuelle des dpenses et de performance propos dans cette section. 2.1 Les documents prciss par la directive 06/2009/CM/UEMOA

Les dispositions de la directive 06/2009 de lUEMOA prcisent, entre autres, la prparation des documents de programmation pluriannuelle et de performance suivants : un Document de Programmation Budgtaire et conomique Pluriannuelle (dit cidessous, DPBEP) cohrent avec les objectifs du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit conclu entre les tats membres de lUEMOA ; des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dpenses (DPPD) par ministres, budgets annexes et comptes spciaux, cohrents avec le DPBEP ; des Projets Annuels de Performance par programme (PAP) comportant, entre autres lments, la prsentation des rsultats attendus pour les annes venir et lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagement ; des Rapports Annuels de Performance (RAP) rendant compte des rsultats obtenus.

2.1.1 Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) Selon larticle 52 de la directive n06/2009/CM/UEMOA, le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) couvre une priode minimale dau moins trois ans, donne les orientations pour la prparation de la loi de finances et fixe des objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme conformes aux dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit. Ce document sera soumis au Conseil des ministres puis au Parlement avant la fin du deuxime trimestre (article 57 de la directive) pour un Dbat dOrientation Budgtaire (DOB). Il est ensuite annex au projet de lois de finances. Il comprend un TOFE prvisionnel, une valuation de lvolution de lensemble des ressources, des charges et de la dette des administrations publiques et une prvision de la situation financire des entreprises publiques (cf. encadr 3).

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Larticle 52 de la directive n06/2009/CM/UEMOA ne prcise pas que le DPBEP doit comprendre des projections de dpense pluriannuelle par secteur ou par ministre, ce qui est le cas dun CBMT. Toutefois, le guide didactique de cette directive5 recommande dinclure dans le DPBEP un CBMT. Cette dernire option est retenue dans le prsent guide. Le DOB devra tre tenu ds 2012.

Encadr 3: Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) Article 52 de la directive 06/2009 de lUEMOA

Le projet de loi de finances de lanne est labor par rfrence un document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle couvrant une priode minimale de trois ans. Sur la base dhypothses conomiques prcises et justifies, le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value le niveau global des recettes attendues de ltat, dcomposes par grande catgorie dimpts et de taxes et les dpenses budgtaires dcomposes par grande catgorie de dpenses. Ce document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value galement lvolution de lensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en dtaillant en particulier les catgories dorganismes publics vises larticle 55 de la prsente Directive. Il prvoit la situation financire des entreprises publiques sur la priode considre et, ventuellement, les concours que ltat peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit.

Guide didactique de la directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant loi de finances au sein de lUEMOA . Commission de lUEMOA. 2010.

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2.1.2 Les documents ministriels (DPPD, PAP et RAP) Au niveau des ministres, la directive 06/2009/CM/UEMOA propose la prparation dun document de programmation pluriannuelle des dpenses (DPPD) par ministre, de projets annuels de performance (PAP) et de rapports annuels de performance (RAP) par programme. Lencadr 4 prsente les extraits de la directive n06/2009/CM/UEMOA qui dfinissent les DPPD, les PAP et les RAP. Les DPPD sont annexs au projet de loi de finances (article 46 de la directive de lUEMOA). Ces documents doivent tre cohrents avec le DPBEP et donc avec les objectifs dquilibre financier du Pacte de convergence. Ils prvoient, pour une priode minimale de trois ans, titre indicatif, lvolution des crdits et des rsultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis (article 53). Larticle 57 de la directive 06/2009/CM/UEMOA indique quventuellement ces documents pourraient tre joints au DPBEP soumis au Conseil des ministres et prsent au Parlement avant fin juin. Comme not dans le guide didactique dapplication de cette directive, cette prsentation ventuelle risquerait danticiper trop fortement les rsultats des travaux de prparation du budget. Il nest pas suggr de lenvisager. Larticle 46 de la directive prcise quun projet annuel6 de performance de chaque programme (PAP) est annex la loi de finances. Ce document comprend des noncs des objectifs et des indicateurs de performance chiffrs montrant les rsultats attendus. Il comprend aussi des lments de programmation financire, notamment lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagement (cf. encadr 4). Les PAP et DPPD sont complmentaires. Les PAP comprennent de linformation financire qui complte celle des DPPD, tandis que les DPPD doivent faire rfrence aux objectifs des programmes dfinis dans les PAP. Pour garantir une bonne cohrence des documents et viter des duplications, le DPPD et les PAP dun ministre devraient tre consolids dans un document unique, comme recommand par le guide didactique dapplication de la directive n06/2009/CM/UEMOA. Le RAP prsente les ralisations et les rsultats du suivi de la performance. Il est annex la loi de rglement qui doit tre prsente au Parlement au plus tard pour la session budgtaire suivant lanne sous revue.

Le terme annuel signifie prpar annuellement. Les PAP peuvent couvrir une priode pluriannuelle comme le montrent les expressions des rsultats obtenus et attendus pour les annes venir et lchancier des crdits de paiement de larticle 46 de la directive UEMOA.

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Encadr 4: Document de programmation pluriannuelle de performance (DPPD), projet annuel de performance (PAP) et rapport annuel de performance (RAP) Directive 06/2009/CM/UEMOA

Les DPPD (article 53) Les programmes sinscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des dpenses par ministres, budgets annexes et comptes spciaux cohrents avec le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle vis larticle 52 de la prsente Directive. Les documents de programmation pluriannuelle des dpenses prvoient, pour une priode minimale de trois ans, titre indicatif, lvolution des crdits et des rsultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis. Les PAP (extrait de larticle 46) La loi de finances de lanne est accompagne () - dannexes explicatives : 1. dveloppant pour lanne en cours et lanne considre, par programme ou par dotation, le montant des crdits prsents par nature de dpense. Ces annexes sont accompagnes du projet annuel de performance de chaque programme qui prcise : a) la prsentation de chacune des actions et de chacun des projets prvus par le programme, des cots associs, des objectifs poursuivis, des rsultats obtenus et attendus pour les annes venir mesurs par des indicateurs de performance ; b) la justification de lvolution des crdits par rapport aux dpenses effectives de lanne antrieure ; c) lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagement ; d) par catgorie demploi, la rpartition prvisionnelle des emplois rmunrs par ltat et la justification des variations par rapport la situation existante ; (). Les RAP (extraits des articles 50 et 51) Article 50. La loi de rglement est accompagne : des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs rsultats Article 51. La Cour des comptes donne son avis sur le systme de contrle interne et le dispositif de contrle de gestion, sur la qualit des procdures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de performance. Cet avis est accompagn de recommandations sur les amliorations souhaitables.

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2.1.3 Stratgies, DPBEP, DPPD et budget a) Larticulation des documents

Le diagramme 2 illustre la place des documents spcifis par la directive UEMOA dans le processus de programmation et budgtisation : les stratgies sont labores en amont des processus de budgtisation et de programmation financire. Le chiffrage de leur cot doit tre raliste, mais il ne prend pas ncessairement en compte les derniers dveloppements de la conjoncture conomique ; le TOFE prvisionnel, compris dans le DPBEP, dfinit lenveloppe globale des ressources en tenant compte des objectifs macroconomiques et de lvolution de la conjoncture conomique ; lallocation intersectorielle de lenveloppe globale des ressources est effectue par le CBMT, en fonction des stratgies ; les DPPD ministriels allouent les enveloppes de ressources dfinies dans le CBMT des programmes et des sous-programmes (ou actions) selon la stratgie du secteur. Le processus peut tre, en partie, itratif ; le budget, la premire tranche annuelle du CBMT et des DPPD sont cohrents.
Diagramme 2: Plans/stratgies, programmation pluriannuelle

Stratgies sectorielles

Stratgies nationale CSRP; PDES Conjoncture conomique

Chiffrage Simulations

Pacte convergence UEMOA

Plafonds ministriels CBMT

DPBEP (yc TOFE prvisionnel)

DPPD ministriels

Budget

Contrainte f inancire

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Prpars annuellement

Prog. pluriannuelle des depnses

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2.1.4 Comparaison des documents prciss par lUEMOA avec lexistant Le document CBMT 2007-2011 qui avait t prpar dans le cadre du CLSP constitue une modle de dpart pour dfinir le format du DPBEP prvu larticle 52 de la directive UEMOA. Il existe cependant des diffrences entre ce document CBMT et le DPBEP tel que dfini par cette directive. En particulier, le DPBEP couvre, au del du budget de ltat, certains aspects financiers du secteur public. Les DPPD, prciss dans la directive UEMOA, sont des CDMT, mais des CDMT ministriels cadrs, c'est--dire conformes aux contraintes financires. Par ces aspects, ils diffrent de certains CDMT ministriels actuellement prpars. Le contenu du volume I du document budget-programmes est relativement proche de lensemble constitu par les DPPD et les PAP dfinis par lUEMOA. En effet, ce volume I comprend des prvisions financires pluriannuelles par ministre et programme, des exposs des objectifs, des listes dactivits et des indicateurs de performance (dont les cibles ne sont pas chiffres). Les prvisions financires sont conformes au cadrage du TOFE et du CBMT. Toutefois, selon les dispositions de la directive n06/2009/CM/UEMOA, les valeurs cibles des indicateurs doivent figurer dans les documents prsents au Parlement, ce qui nest pas le cas du volume I des budgets-programmes. De plus, la prparation des projections de dpenses des deuxime et troisime tranches annuelles de ces budgets-programmes nimplique pas les dpartements ministriels. Cela nest pas conforme lesprit des directives de lUEMOA, qui visent impliquer les dpartements ministriels et leurs responsables de programme dans la programmation pluriannuelle des dpenses. Le volume II des budgets-programmes prsente de fortes similitudes avec les RAP prciss par la directive n06/2009/CM/UEMOA. Le programme triennal dinvestissement (PTI), annex la loi de finances, devrait devenir la composante investissement des DPPD ministriels prciss dans la directive de lUEMOA. Le tableau 1 compare les documents dfinis dans la directive n06/2009/CM/UEMOA avec lexistant.

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Tableau 1:

Comparaison des documents prciss dans la directive n06/2009/CM/UEMOA avec lexistant Comparaison avec les documents actuels maliens Le DPBEP comprend un TOFE prvisionnel et un CBMT. Toutefois, il prsente en plus des lments financiers sur les entits du secteur public autres que ltat. Les DPPD sont similaires des CDMT ministriels cadrs (sans gap de financement) ou la partie financire des budgets-programmes volume I Les PAP ont des aspects communs avec la partie performance des budgets programmes volume I, mais ils contiennent aussi dautres informations. Les RAP sont voisins des budgets-programmes volume II

Documents prciss dans la directive 06/2009/CM/UEMOA Document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) au Parlement avant fin juin Documents de programmation pluriannuelle des dpenses par ministre, annexs la loi de finances (DPPD) Projet Annuel de Performance annex la loi de finances (PAP) Rapport Annuel de Performance annex la loi de rglement (RAP)

2.2

La mise en place du DPBEP

Conformment la directive n06/2009/CM/UEMOA, ds 2012, un DPBEP doit tre soumis au Parlement pour un dbat dorientation budgtaire (DOB) en juin, puis annex au projet de loi de finances. Cette directive ne prcise pas si le DPBEP soumis au Parlement pour un dbat dorientation budgtaire (DOB) en juin doit comprendre ou non un CBMT, rpartissant les dpenses par destination (ministre ou secteur/fonction). Toutefois, la prsentation dun CBMT dans le DPBEP soumis au DOB est recommande par le projet de guide de didactique dapplication de cette directive. Cette recommandation a t retenue. Le DPBEP comprendra un CBMT, prsentant les projections de dpense selon deux formats : (i) par ministre ; (ii) par grande fonction de la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP7). La prsentation fonctionnelle seffectuera selon les dix divisions de la CFAP, qui correspondent au premier niveau de dtail ventuellement un niveau de dtail suprieur pour certaines fonctions prioritaires. Lencadr 5 suggre un plan de DPBEP, mettre en place dici 2012 : le chapitre 1 couvre le cadrage macroconomique moyen-terme ; le chapitre 2 couvre le TOFE prvisionnel et la politique de gestion de la dette ; Le chapitre 3 traite de lallocation interministrielle/intersectorielle des ressources donne par le CBMT ; Le chapitre 4 prsente les donnes relatives au secteur public, telles que spcifies dans larticle 52 de la directive n06/2009/CM/UEMOA. Il risque dtre difficile de disposer ds 2012 de lensemble des donnes requises. Le contenu du chapitre 4 sera progressivement amlior en fonction des progrs en matire de centralisation de linformation.
En anglais Classification of Functions of Government (COFOG)

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Encadr 5: Le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) et le CBMT t+1 t+3 prpars lanne t Plan du document mettre en place dici 2012 (suggestions)

Introduction

Chapitre I. Le contexte conomique Couvre le PIB, lquilibre emplois-ressources, la balance des paiements, la situation montaire, le TOFE (de manire sommaire, le TOFE tant dtaill chapitre II) et explique les politiques conomiques. volution conomique rcente (t-3 t-1) : PIB et quilibre emplois-ressources, balance des paiements, situation montaire et TOFE ; perspectives pour lanne en cours ; objectifs de politique et projections macro-conomiques pour la priode t+1 t+3. Chapitre II. Les finances publiques TOFE t-3 t+3 : recettes par grande catgorie ; dpenses par grande catgorie conomique ; variation darrirs ; dficit ; financement. o volution rcente par grande catgorie de recettes et dpenses (TOFE t-3 t1) ; o point sur lexcution du budget de lanne t (anne en cours) ; o volution prvue pour les annes t+1 t+3 : mise en regard avec les objectifs du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit de lUEMOA ; implications pour la politique fiscale et la politique de dpenses (notamment de dpenses de personnel) ; encours de la dette publique au 31 dcembre de lanne t-1 ; encours prvisionnel au 31 dcembre de lanne t (en distinguant dette intrieure et extrieure ; dette directe et avalise) ; les ngociations de la dette publique, le point dachvement et la politique dendettement au cours de la priode t t+3, lvolution de lencours et du service de la dette publique ; les risques. Chapitre III. La mise en uvre des stratgies nationales et sectorielles Rappel des priorits sectorielles ; tendances rcentes (t-3 t) aspects financiers et non financiers ; difficults ventuelles dans la mise en uvre des stratgies ; identification de mesures correctrices ; orientations pour la priode t+1 t+3 ; CBMT t-3 t+3 par ministre et par fonction ; les risques dans la mise en uvre de la politique budgtaire et des stratgies. Chapitre IV. Le secteur public Les autres administrations publiques (collectivits territoriales ; tablissements publics non marchands ; organismes de protection sociale [cf. article 55 de la directive n06/2009.CM/UEMOA]). Pour chacune de ces trois catgories : (i) de t-3 t+3 : recettes ; dpenses ; financement, dont transferts du budget de ltat ; (ii) volution du service de la dette (garantie par ltat et non garantie) ; (iii) dpenses par fonction (lorsque les systmes statistiques seront amliors) ; les entreprises publiques : (i) de t-3 t+3 : quilibre financier (recettes moins charges) et contributions ventuelles du budget de ltat ; (ii) volution du service de la dette (garantie par ltat et non garantie) ; (iii) risques et points dattention.
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2.3

Les documents ministriels

2.3.1 Le document consolid DPPD-PAP a) Prsentation gnrale

Un seul nouveau document devrait couvrir pour chaque ministre les besoins dinformation couverts par les DPPD et PAP dfinis dans la directive 06/2009/CM/UEMOA. Ce document prsent au Parlement remplacera les budgetsprogrammes (volume I) dans la documentation budgtaire. Il sera prpar par les dpartements ministriels et en leur sein par les futurs responsables de programme , conformment aux dispositions de la directive. Lencadr 6, ci-aprs, prsente un plan de document DPPD- PAP couvrant les lments prciss dans la directive n06/20009/CM/UEMOA. Ce document comprend une prsentation gnrale, la programmation pluriannuelle des dpenses du ministre (le DPPD), les PAP des programmes du ministre, une section analysant les difficults et dfis et des annexes, en particulier une annexe sur les projets dinvestissement. Lannexe I dtaille ce plan. Les DPPD-PAP doivent respecter les contraintes macroconomiques (identifies dans le DPBEP). Lorsque pertinents, les carts (gap de financement) entre les projections des DPPD-PAP et les rsultats des modles de chiffrage des stratgies (besoins des ministres) peuvent tre indiqus dans la section problmes et dfis du DPPD-PAP. Cette section doit expliquer les actions et les projets qui sous-tendent ces carts. Certains des CDMT actuels sont similaires au DPPD-PAP prciss par la directive n06/2009/CM/UEMOA. Il ne sagira alors que damliorer leur format et faire de ces CDMT et des budgets-programmes un document unique. En revanche, dautres CDMT actuels diffrent des DPPD-PAP, notamment lorsquils prsentent des gaps de financement ou sont interministriels. Lapplication des dispositions de la directive imposera un changement de mthode de prparation des documents de programmation pluriannuelle. Les CDMT sectoriels actuels non cadrs sapparent des chiffrages des cots des stratgies. Il est, en effet, souhaitable de disposer en amont de la prparation du budget et des DPPD-PAP de chiffrages des stratgies. Ces chiffrages doivent tre mis jour rgulirement, mais ils nont pas besoin de sinsrer dans une procdure de programmation glissante. Toutefois, un horizon de projection de 3 ans est souvent trop court pour des travaux stratgiques. Les chiffrages de stratgie devraient, le plus souvent, porter sur une priode plus longue.

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Encadr 6: DPPD-PAP dun ministre Suggestion de plan

1. Prsentation du DPPD-PAP du ministre La politique sectorielle La situation du secteur et la politique sectorielle ; Les missions du ministre au sein du secteur ; volution dindicateurs socio-conomiques finaux non imputables un programme particulier. La programmation pluriannuelle des dpenses du ministre Dpenses sur la priode t-3 t+3 par grande catgorie conomique ressources et dpenses par programme ; Commentaires, liens entre lvolution de lallocation intra-ministrielle des ressources et la stratgie du secteur ou du ministre. 2. Les PAP des programmes du ministre (par programme) 2.k Le PAP du programme k Prsentation stratgique du programme ; Description du programme, des actions (sous-programmes) et projets ; Prsentation dtaille des objectifs et indicateurs ; Par objectif Prsentation de lobjectif ; Prsentation des indicateurs rattachs l'objectif avec la valeur cible chiffre ; Les projections financires du programme, par nature conomique et par action ; Les autorisations dengagement ; Les prvisions deffectifs. 3. Les problmes et dfis Gestion du secteur ; carts avec la stratgie ; Autre 4. Annexe : les projets dinvestissement : Les projets dinvestissement du ministre par programme et le cot de leurs tranches annuelles. 5. Autres annexes Liste des EPA, fonds spciaux et budgets annexes couverts par le DPPD-PAP ; Toute autre annexe juge utile.
Cf. annexe n1

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b)

Couverture des DPPD-PAP

Les DPPD-PAP doivent couvrir toutes les dpenses du budget de l'tat hors service de la dette. Idalement, afin de donner une vue plus exhaustive des dpenses de ladministration centrale (tat et tablissements publics), ils devraient aussi couvrir pour information : les dpenses sur ressources propres des tablissements publics de ladministration centrale, ayant des activits non marchandes, c'est--dire en principe des EPA (par exemple, les dpenses des universits finances par les droits dinscription devraient tre inscrites dans les DPPD-PAP) ; les dpenses des fonds spciaux et des budgets annexes, qui figurent dailleurs dans le TOFE.

Cette mesure peut tre applique progressivement. Par souci de clart, il convient dadopter la dmarche suivante : la liste des EPA, fonds spciaux et budgets annexes couverts par le DPPD-PAP doit tre annexe au DPPD-PAP ; la prsentation des projections financires doit permettre de rapprocher facilement les projections du DPPD-PAP de celle du budget ; Lincorporation dans le DPPD-PAP de dpenses dentits extrabudgtaires ncessite de procder une consolidation des oprations financires de ltat et de ces entits ; les transferts de ltat aux entits concernes ne sont pas pris en compte dans le total des dpenses, pour viter les doubles comptes.

Le tableau 2 donne un exemple de prsentation consolide des dpenses et ressources dun ministre et de ses organismes ou fonds sous tutelle.

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Tableau 2:

Dpenses et ressources dun ministre et des entits sous tutelle Prsentation consolide

Ralisations Unit t-3 t-2 t-1 Oprations consolides Dpenses Personnel Biens et services Transferts (1) Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes Dons projets Prts projets Budget de l'Etat Dpenses Personnel Biens et services Transferts dont aux EPA, fonds et budgets annexes Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire Dons projets Prts projets EPA, fonds spciaux et budget annexes Dpenses des EPA , fonds spciaux et budgets annexes Personnel Biens et services Investissement Ressources Transfert du budget de l'Etat Ressources propres des EPA, fonds et budgets annexes Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes (1) hors transferts aux EPA, fonds et budget annexes pour viter les doubles comptes

Budget t

t+1

Projections t+2 t+3

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c)

Structure des DPPD-PAP

Les prvisions de dpenses du DPPD-PAP et le budget dun ministre seront organiss en programmes, au plus tard en 2017. Ce point ne constitue pas une nouveaut pour le Mali, la structure des budgets-programmes actuels constitue une bonne base de dpart. Des amliorations peuvent nanmoins tre souhaitables. Ainsi dans certains ministres, la part leve des dpenses du programme dadministration gnrale suggre que ce programme regroupe des dpenses qui devraient tre reclasses dans les programmes oprationnels. Les programmes seront en gnral diviss en sous-programmes, appels aussi actions. Lalina 1 de larticle 46 de la directive n06/2009/CM/UEMOA prcise que le PAP doit prsenter les cots associs aux actions et projets du programme8. Un sous-programme (ou une action) rassemble les crdits dun programme visant un public particulier dusagers ou de bnficiaires ou un mode particulier dintervention de ladministration. Le sousprogramme (laction) peut ainsi correspondre un sous-secteur, un groupe dtablissements publics, une division rgionale du programme, un groupe de projets, etc. Cette division des programmes est dterminer ministre par ministre et programme par programme. Le nombre de sous-programmes (ou dactions) par programme dpend de la nature du programme et de son importance. Certains petits programmes nont pas besoin dtre diviss en sous-programmes (ou en actions). Les prvisions de crdits de chaque programme sont dcomposes, selon les catgories conomiques dfinies dans larticle 12 de la directive n06/2009/CM/UEMOA : (i) personnel, (ii) biens et services, (iii) transferts, (iv) investissement. Il est souhaitable que le cot des tranches annuelles des projets dinvestissement (ou groupes de petits projets) soient prsents par programme dans une annexe investissement public du DPPD-PAP. Les questions lies la coordination entre le programme triennal dinvestissement (PTI) et le DPPD-PAP sont examines plus loin. Lencadr 7 prcise lapproche adopte pour les projections financires des niveaux de la classification programmatique infrieure au programme. Le lien entre les objectifs du programme et les sous-programmes (les actions) est examin ci-dessous.

Linterprtation du projet de guide didactique dapplication de la directive 06/2009/CM/UEMOA est retenue dans cette section. Ce projet suggre dinterprter cet alina comme signifiant que les PAP doivent prsenter les projections de dpenses des actions (sous-programmes). Toutefois dautres interprtations pourraient tre possibles En effet, seul larticle 46 de la directive 06/2009/CM/UEMOA mentionne laction. La directive 08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire ne mentionne pas laction, mais son article 12 autorise des classifications additionnelles. Par ailleurs, le terme cot pourrait sinterprter de diffrentes manires.

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Encadr 7: Les niveaux de la classification programmatique infrieurs au programme

Le sous-programme (action) Quest-ce quune action au sens du guide didactique de la directive n6/2009/CM/UEMOA ? En gnral une action (sous-programme) rassemble les crdits dun programme visant un public particulier dusagers ou de bnficiaires ou un mode particulier dintervention de ladministration. Le dcoupage dun programme en actions devra faciliter lanalyse du programme dans le PAP. Ce critre de lisibilit conduira en gnral limiter le nombre dactions. Il peut exister diffrents modes de dcoupage des programmes en actions. Toutefois, pour viter la multiplication des concepts et catgories, il est suggr de dfinir laction partir du premier niveau de mise en uvre oprationnelle du programme ou, si ces niveaux sont nombreux, un regroupement de ces niveaux par catgories similaires (par exemple, lensemble des tablissements de formation des matres). Ce premier niveau oprationnel peut tre constitu de directions du ministre, dtablissements publics et de projets de taille significative. La partie du budget du programme alloue chacune de ces units doit pouvoir tre identifie dans le budget ou dans des tats de rpartition des crdits. Elle correspondra en gnral soit au croisement de la classification administrative des dpenses avec le programme, soit des dpenses de transfert du programme . Source : Guide didactique de la directive n06/2009/CM/UEMOA pages 9 et 10 Action et projections financires des DPPD-PAP En gnral, les projections financires des DPPD-PAP seront dtailles par action. Toutefois, certains petits programmes et les programmes nayant quune seule modalit de mise en uvre et un seul type de cible pourront ne comporter quune action. Faut-il un degr de dtail suprieur laction (sous-programme) dans les DPPD-PAP ? Sur la priode du DPPD-PAP, les cots des tranches annuelles des projets dinvestissement (ou des groupes de petits projets ) doivent tre prsents par programme dans une annexe investissement public du DPPD-PAP. Les projets dinvestissement sont en effet souvent de nature pluriannuelle. Cette annexe peut aussi identifier certaines activits spcifiques. Toutefois, il serait lourd, et souvent arbitraire, de dtailler systmatiquement dans les DPPD lensemble des prvisions de dpense dun programme ou dune action (sousprogramme) par activits, notamment parce que les personnels peuvent effectuer plusieurs activits. Toute dcomposition des programmes et actions (sousprogrammes) en activit/projet doit tenir compte des dispositions comptables existantes. Ce qui est programm doit pouvoir tre suivi.

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d)

Objectifs et indicateurs de performance

Le DPPD-PAP devrait dbuter par une brve prsentation gnrale de la situation du secteur et de la politique sectorielle, des missions du ministre au sein du secteur et de lvolution dindicateurs socio-conomiques finaux des stratgies non imputables un programme particulier (comme, par exemple, lesprance de vie ou la production agricole). Il conviendra de prsenter par programme, la stratgie du programme. Cette stratgie doit viser une contribution efficace du programme aux stratgies nationales et sectorielles et sinscrire dans une dmarche de performance. En effet, les objectifs spcifiques dun programme doivent traduire de manire approprie, au contexte national et aux problmes que lon cherche rsoudre, les trois dimensions de la performance rappeles ci-dessus. Pour une bonne lisibilit des politiques publiques, les objectifs spcifiques du programme prsents dans le DPPD-PAP doivent se focaliser sur les questions juges les plus importantes et les plus prioritaires. Il sera en gnral prsent 2 4 objectifs par programme. Pour chaque objectif spcifique dun programme on dfinira des indicateurs de performance visant mesurer le progrs selon ces objectifs. Le choix des indicateurs dpend des proccupations que lon a pour amliorer la performance et de leur usage. Les PAP annexs au budget doivent privilgier ce qui intresse le Parlement et les citoyens et reprsente un enjeu important pour latteinte de lobjectif vis. Leur nombre devra tre relativement rduit (2 3 par objectif). Lattention sera porte sur les rsultats socio-conomiques intermdiaires pour mesurer lefficacit des programmes. Toutefois, pour les programmes dadministration gnrale, les indicateurs de performance porteront le plus souvent sur la mesure de lefficience ou de la qualit du service rendu9 (par exemple, nombre de dossiers traits par agent de la direction des ressources humaines, temps ncessaire pour la prparation dun dossier dappel doffres). Les valeurs cibles des indicateurs devront tre cohrentes avec les projections financires. Le chiffrage de ces indicateurs pourrait tre effectu en deux temps : (i) lors de la transmission auprs du MEF du projet de budget et de DPPD-PAP, les indicateurs permettant de justifier ces projets ; (ii) aprs arbitrages lors de la finalisation des projets de budget et DPPD-PAP.

Le programme dadministration gnrale du ministre est charg de la formulation des politiques du ministre, mais ces politiques tant mis en uvre par les autres programmes les indicateurs de rsultats socio-conomiques seront suivis au niveau de ces autres programmes.

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Le lien entre laction et les objectifs du programme dfinis dans le PAP dpend du type de segmentation du programme en actions qui a t adopt. On peut trs schmatiquement distinguer deux modles de segmentation du programme en actions : Un modle dclin : laction correspond des modes dintervention similaires (par exemple, les actions dun programme enseignement technique correspondraient aux tablissements denseignement technique regroups par rgion. Dans ces conditions, les objectifs de chaque action, figurant dans le PAP, seront le plus souvent identiques dune action lautre et correspondront aux objectifs du programme ; Un modle juxtapos : chaque action (sous-programme) correspond un mode dintervention diffrent. Par exemple, un programme dveloppement de lirrigation pourrait comprendre un sous-programme (une action) barrages et un sousprogramme (une action) gnie rural. Chaque action a alors ses objectifs spcifiques. Dans le PAP, les objectifs du programme sont, alors, la juxtaposition des objectifs spcifiques des diffrentes actions. Pour la gestion interne des dpartements ministriels, les sous-programmes (actions) peuvent aussi avoir des objectifs oprationnels spcifiques en plus de ceux du programme. Toutefois dans le PAP, il convient de se focaliser sur un nombre rduit dobjectifs, pour faciliter lanalyse des politiques publiques (cf. encadr 8).

Encadr 8: Combien de programmes, objectifs et indicateurs dans un DPPD-PAP ?

Un nombre trop lev de programme conduirait fragmenter la gestion budgtaire. De plus, pour des raisons de lisibilit et pour dgager lessentiel le nombre dobjectifs et dindicateurs dans les DPPD-PAP transmis au Parlement doit tre relativement limit. Il nexiste pas de rgles dor en la matire, le nombre de programme dpendant des missions du ministre considr et le nombre dobjectifs du programme. Nanmoins, on peut estimer que le DPPD-PAP devrait prsenter : 5 programmes par ministre en moyenne ; 3 objectifs par programme en moyenne ; 2 indicateurs de performance par objectif en moyenne ; 0 10 sous-programmes (actions) par programme.

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e)

Comparaison entre les DPPD-PAP et les budgets-programmes maliens


Budget-Programme Malien 1. Prsentation gnrale du budget-programme du ministre : Prsentation Budget-Programme et CDMT Similaire aux objectifs globaux et lintroduction du document CDMT ( simplifier) Similaire la prsentation dans le Budgetprogramme Similaire au document CDMT (partie introductive) et Objectifs globaux des BP ( chiffrer) Voir aussi le DSCRP

DPPD-PAP 1. Prsentation du DPPD-PAP du ministre


La politique sectorielle La situation du secteur et la politique sectorielle. Les missions du ministre au sein du secteur. volution dindicateurs socio-conomiques finaux non imputables un programme particulier.

La programmation pluriannuelle des dpenses du ministre Dpenses sur la priode t-3 t+3 par grande catgorie conomique ; ressources et dpenses par programme Commentaires, liens entre lvolution de lallocation intra-ministrielle des ressources et la stratgie du secteur ou du ministre 2. Les PAP des programmes du ministre (par programme) Prsentation stratgique du programme Description du programme, des sous-programmes (actions) et projets Prsentation dtaille des objectifs et indicateurs Par objectif Prsentation de lobjectif Prsentation des indicateurs rattachs l'objectif avec leur valeur cible Les projections financires du programme, par nature conomique et par sous-programme (actions) Les autorisations dengagement Les prvisions deffectifs 3. Les problmes et dfis Gestion du secteur : carts avec la stratgie Autres 4. Annexe : les projets dinvestissement :

Tableau des charges par Programmes dans le Budget-Programme ( amliorer, prvoir les annes antrieures et la rpartition par nature dpenses pour les annes t+2 ; t+3). Similaire au document CDMT Budget-Programme volume 1 Description du Programme ( amliorer) Description du programme et ventuellement des sous-programmes et des activits pertinentes (volume 1 du Budget-Programme) Objectifs spcifiques du programme Rsultats attendus mesurs par une valeur cible (i.e. indicateurs de rsultats des budgetsprogramme vol I amliorer et chiffrer) Tableau des charges par programme (rpartition par nature dpenses pour les annes t+2 ; t+3). A prvoir A prvoir Contraintes et enjeux (similaire au CDMT) Prsenter les carts et les mesures correctrices ( faire) Voir les PTI

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Encadr 9: Exemple des thmes du DPPD-PAP du Ministre de lAgriculture

1. Prsentation du DPPD-PAP du ministre La politique sectorielle (Cf. CDMT Min Agri) La situation du secteur et la politique sectorielle. volution rcente du secteur et Orientations de la stratgique sectorielle Les missions du ministre au sein du secteur. (Cf. BP Vol.1) Le Ministre de lAgriculture labore et met en uvre la politique nationale dans le domaine de lagriculture. A ce titre, il exerce les attributions suivantes etc... volution dindicateurs socio-conomiques finaux non imputables un programme particulier. Exemple : - contribuer lamlioration des revenus et des conditions de vie des populations rurales, - contribuer latteinte de la scurit et lautosuffisance alimentaire (BP objectifs globaux) et partie introductive du CDMT) . La programmation pluriannuelle des dpenses du ministre Dpenses sur la priode t-3 t+3 par grande catgorie conomique ; ressources et dpenses par programme Tableau des charges par Programmes des BP ( amliorer) 4 programmes Programme 1 : Administration gnrale Programme 2 : Appui au monde rural Programme 3 : Amnagement et quipement rural Programme 4 : Recherche et formation

A prciser : Commentaires, liens entre lvolution de lallocation intraministrielle des ressources et la stratgie du secteur ou du ministre (Cf. CDMT)
2. Les PAP des programmes du ministre (par programme) Prsentation stratgique du programme n3 : Amnagement et quipement Rural Le Budget-Programme N3 Amnagement et quipement Rural est le troisime programme du Ministre de lAgriculture. Il excute essentiellement les missions assignes la Direction Nationale du Gnie Rurale qui coordonne, supervise et suit la mise en uvre. Cette mise en uvre sinscrit en droite ligne de la Loi dorientation Agricole et de la politique de matrise de leau. Le programme vise scuriser la production agricole par la matrise de leau travers lamnagement des terres et lquipement des producteurs. Les activits identifies vont dans le sens de lamnagement progressif des zones recelant dimportantes potentialits hydro agricoles et laugmentation du niveau de lquipement des producteurs ruraux.etc (Cf. BP volume 1) Description du programme, des sous-programmes (actions) et projets Le programme vise le dveloppement des amnagements hydro agricoles, des infrastructures et quipements ruraux en vue de contribuer latteinte de la souverainet

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alimentaire. (Cf. BP volume 1)

Par objectif

Prsentation dtaille des objectifs et indicateurs

Prsentation de lobjectif Amnager progressivement les terres dans les zones recelant dimportantes potentialits hydro agricoles (PI, PPI, PIV, bas fonds et Pistes agricoles,) ; moderniser et augmenter le niveau de lquipement des producteurs ruraux . (Cf. BP volume 1)

Prsentation des indicateurs rattachs lobjectif avec leurs valeurs cibles :

La stratgie Nationale du dveloppement de lirrigation est relue, - Les normes damnagement hydro agricole sont tablies, - Le nouveau programme damnagement hydro-agricole de 103 000 ha (PDES) est mis en uvre, - Le Programme National dAmnagement de Proximit est labor. (cf. BP vol. I) Les rsultats attendus doivent tre mesurs par une valeur cible (Cf. indicateurs de rsultats des cf. BP vol.1) Les projections financires du programme, par nature conomique et par sousprogramme (action) Tableau des charges par programme et ventuellement par sous-programme Les autorisations dengagement A prvoir Les prvisions deffectifs A prvoir 3. Les problmes et dfis Contraintes et enjeux (cf. CDMT) Gestion du secteur : (cf. CDMT) carts avec la stratgie (cf. CDMT) 4. Annexe : les projets dinvestissement : Voir les PTI

2.3.2 Le Rapport Annuel de Performance (RAP) Le RAP a deux fonctions : au sein de lexcutif, il permet de tirer les leons de lexcution du budget. annex au projet de loi de rglement, il rpond aux obligations de redevabilit, lexcutif rendant compte et rendant des comptes sur les rsultats atteint en matire de performance.

Le RAP suit une prsentation analogue celle du PAP, en se concentrant sur lexpos des rsultats, leur explication, et leur valuation. Il dcrit les activits conduites au cours de lanne sous revue, comme un rapport dactivit classique, puis il prsente les rsultats en matire de performance, sur la base du suivi des indicateurs figurant dans le PAP et ventuellement dautres lments, et les interprte.

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De mme que pour les PAP, il est souhaitable de consolider les RAP des programmes dun ministre en un RAP ministriel. Ce RAP ministriel consolid devrait comprendre une partie introductive prsentant au niveau du ministre : Un rsum de lactivit du ministre au cours de lanne, soulignant les faits marquants et les rsultats les plus importants survenus au cours de lanne. Lvolution des indicateurs socio-conomiques finaux prsents dans le PAP. Un rsum de lexcution budgtaire comparant les prvisions et ralisations par programme.

Ensuite le RAP ministriel devrait prsenter, par programme, lexcution du PAP : Un bilan du programme, qui est le pendant de la prsentation stratgique et de la description du programme. Ce bilan vise expliquer le droulement des activits du programme et situer ces activits par rapport aux principaux axes stratgiques. Les ralisations par objectif et indicateur. Les rsultats en matire de performance doivent tre compars aux prvisions du PAP. Les carts par rapport aux cibles fixes dans le PAP doivent tre expliqus. Lorsque pertinents, les rsultats sont dsagrgs par rgions, bnficiaires ou oprateurs du programme pour identifier les difficults particulires rencontres. particulirement mauvais.
Encadr 10: Le Rapport Annuel de Performance dun ministre

Prsentation gnrale Rsum de lactivit du ministre ; Prsentation de lvolution de quelques indicateurs stratgiques ; Rsum de lexcution budgtaire Les rapports annuels de performance des programmes Par programme Bilan rsum de la mise en uvre du programme ; volution des indicateurs de performance ; volution des crdits par sous-programme / action ; Excution des autorisations dengagement ; Excution des prvisions deffectifs. Annexes : toute annexe juge utile (Cf. annexe n2)

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3. La procdure de budgtisation et de programmation pluriannuelle


3.1 Principes gnraux

Cette section examine quelques principes dorganisation de la procdure budgtaire dans un cadre pluriannuel, visant renforcer la gestion budgtaire selon ses trois objectifs rappels dans la section 1.1.1 et renforcer le rle du Parlement. Les principes examins ci-dessous comprennent : une procdure de budgtisation en deux temps visant assurer le cadrage du budget et des DPPD-PAP ; une claire distinction entre lexistant (les activits en continuation), qui constitue une projection de rfrence , et les changements par rapport cette projection de rfrence, afin de mieux analyser les politiques budgtaires ; une procdure de programmation pluriannuelle glissante, afin de tenir compte de lvolution de la conjoncture et des ralisations effectives, lors de la prparation du budget et des DPPD-PAP et de leur cadrage ; un rle accru du Parlement dans lexamen des politiques budgtaires. En particulier, comme indiqu plus haut, la directive n06/2009/CM/UEMOA prconise la tenue dun dbat dorientation budgtaire (DOB) avant fin juin.

3.1.1 La budgtisation en deux temps Il est en gnral souhaitable de dvelopper une approche de budgtisation/programmation en deux temps (dite aussi approche stratgique ou approche descendante ). Cette approche vise assurer la discipline budgtaire et macroconomique et mieux garantir la conformit des dcisions dallocation intersectorielle des ressources aux objectifs des stratgies, en vitant que la prparation du budget soit domine par des marchandages sur des projets et activits pris individuellement. Elle vise aussi responsabiliser les dpartements ministriels qui doivent tre responsables de la programmation et de lexcution des dpenses dans leur secteur, dans le respect des contraintes financires dfinies par la politique macroconomique et en conformit avec les stratgies.

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a)

Principales phases de la procdure de budgtisation

La procdure de budgtisation en deux temps comporte, schmatiquement, deux phases principales : Une phase de cadrage, qualifie souvent de stratgique , au cours de laquelle sont dtermins les objectifs budgtaires globaux (dpenses totales, dficit, etc.) et l'allocation intersectorielle des ressources, comportant des plafonds de dpense par ministre (CBMT par ministre). o Le MEF assure la prparation technique du cadrage. Toutefois, ce cadrage doit tenir compte la fois des contraintes financires, des stratgies et de lavancement des programmes sur le terrain. A cette fin, les dpartements ministriels communiquent au MEF divers documents, dont : (i) la mise jour des prvisions de dpenses lies aux activits en cours (c'est--dire la projection de rfrence examines plus loin), (ii) lactualisation de leur stratgie et leur proposition dinitiatives nouvelles ou de changement dactivits correspondant la mise en uvre de leur stratgie. o Les propositions du MEF sont ensuite examines et approuves par le Conseil des ministres. Les plafonds de dpense sont ensuite communiqus aux dpartements ministriels par lettre circulaire budgtaire. Pour laisser suffisamment de temps aux ministres pour prparer leur avant-projet de budget et en tenant compte des contraintes administratives mentionnes cidessus, la lettre circulaire budgtaire devrait tre mise vers fin avril-dbut mai. Une phase de prparation dtaille des crdits et des programmes pluriannuels de dpense par les dpartements ministriels dans le respect des plafonds ministriels de dpense arrts par le Conseil des ministres lors de la phase stratgique. Les arbitrages intra-sectoriels doivent tre effectus par les ministres eux-mmes, dans le respect du CBMT (on dit quils deviennent leur propre ministre des Finances ). Cette phase comporte des discussions entre le MEF et les dpartements ministriels, notamment par la tenue de confrences budgtaires, et en cas de dsaccords, des arbitrages du Premier ministre.

Au sein de ces phases principales, il existe aussi des mcanismes montants et descendants, des consultations et rconciliation entre le MEF et les dpartements ministriels et, au sein des dpartements ministriels, entre les services centraux chargs de prparer le projet de budget du ministre et les directions techniques et rgionales. Les futurs responsables de programme seront appels jouer un rle central dans la prparation des DPPD et PAP.

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b)

La prparation du CBMT lors de la phase de cadrage

Les plafonds triennaux de dpense par ministre (c'est--dire un CBMT par ministre) sont prpars sur un plan technique par le MEF, puis soumis au Conseil des Ministres. Le diagramme 3 illustre la dmarche pour prparer ces plafonds de dpense par ministre : Le TOFE prvisionnel, couvrant une priode de projection dau moins trois ans, donne les enveloppes annuelles de ressources sur la priode de projection. Une rserve pour imprvus et une rserve de programmation sont dduites des enveloppes annuelles de ressources du TOFE prvisionnel pour donner les plafonds annuels de dpense. Les travaux sectoriels ont permis d'estimer une projection (ou ligne) de rfrence par ministre correspondant au niveau actuel des activits courantes et aux projets dinvestissement en cours ou dont le financement est acquis (convention signe). La mthode destimation de cette projection de rfrence est examine section 3.1.2. Lorsque lexercice sera bien rod et disciplin la projection de rfrence correspondra au DPPD-PAP prpar lanne prcdente. Le MEF procde la consolidation de ces projections de rfrence. L'cart entre le plafond des dpenses et la projection de rfrence consolide donne une marge de manuvre. Des conomies, sur des programmes ou secteurs de relativement faible priorit, sont identifies par rapport la projection de rfrence, ce qui permet d'largir la marge de manuvre. Cette marge de manuvre est rpartie en activits, ou en accroissement du niveau d'activits, en fonction des priorits. Ces plafonds seront tablis sur la base des priorits stratgiques du Gouvernement. La qualit des initiatives nouvelles proposes par les ministres sera prise en compte, mais les dcisions sur les priorits intersectorielles seront en premier lieu bases sur les priorits stratgiques du Gouvernement. Les contraintes issues de l'existant et la contrainte globale seront donnes par le TOFE prvisionnel. Un CBMT est ainsi tabli. La phase stratgique initiale se conclut par un examen de la politique budgtaire par les dcideurs politiques et des dcisions sur les plafonds de dpense.

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Diagramme 3: Prparation des plafonds de dpnses

Ressources prvues

Rserves

Plafond des dpenses totales Dcisions au niveau politique

Nouveaux programmes

Projection de rfrence (*) Prparation des crdits et des DPPD -PAP

conomies

Anne t

t+1

t+2

t+3

(*)DPPD-PAP prpar lanne prcdente en rgime de croisire (Adapt de R. Allen et Daniel Tommasi : Managing Public Expenditure, OECD, 2001. .

Examen de lexcution du budget et des stratgies Ministres sectoriels : Propositions dinitiatives nouvelles.

3.1.2 La projection de rfrence Ainsi que not par le manuel du FMI sur la transparence en matire des finances publiques : l'identification claire du cot des programmes publics en cours et la fixation rigoureuse du cot des nouvelles initiatives envisages sont des lments cruciaux de la discipline budgtaire. Les documents budgtaires nationaux doivent inclure un expos des changements apports la politique fiscale et la politique en matire de dpenses ainsi que de leurs effets attendus sur les finances publiques . Ce principe prend encore plus de valeur dans le cadre dune programmation pluriannuelle des dpenses, dont un des objectifs est de planifier et grer les changements de politique publique et les rallocations de ressources entre secteurs et programmes. Un des points de dpart dans la construction d'un programme pluriannuel de dpense consiste disposer d'une projection (ou ligne) de rfrence (baseline) correspondant, en thorie, la poursuite des programmes et politiques publiques en cours. Lorsqu'une procdure discipline de prparation des DPPD-PAP sera solidement tablie, la projection de rfrence du DPPD-PAP t+1 t+3 prpar l'anne t correspondra au DPPD-PAP t t+2 prpar l'anne prcdente. Pour les annes t+1 et t+2, la projection de rfrence dun ministre devra respecter les enveloppes du DPPD-PAP t t+2 prpar lanne prcdente. Lanne t+3 de la projection de rfrence correspondra la poursuite des activits en cours lanne t+2.

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Toutefois, dans un premier temps, une approche plus prudente sera adopte. Cette projection de rfrence correspondra au niveau des activits existantes. La projection de rfrence pour le DPPD-PAP t+1 t+3 sera, alors, estime, l'anne t, comme suit : Dpenses de personnel : estimation de la base t corrige de l'effet en anne pleine des recrutements effectus l'anne t et, par anne de projection, ajout cette base des lments suivants : estimations de l'effet cumul des glissements catgoriels, les annes t+1 t+3 ; estimations de l'effet des augmentations de salaires les annes t+1 t+3, partir des hypothses communiques par le MEF ; prvisions de l'impact annuel sur les dpenses de personnel de la mise en service des projets d'investissement s'achevant les annes t+1 t+3.

Dpenses de biens et services : ajout la base de l'anne t des lments suivants : - estimation de l'effet cumul de l'inflation les annes t+1 t+3 partir des hypothses communiques par le MEF ; - prvisions de l'impact annuel sur les dpenses de fonctionnement hors personnel de la mise en service des projets d'investissement s'achevant les annes t+1 t+3.

Transferts : prvisions de l'volution du cot des transferts actuels, en fonction de paramtres dfinir type de transfert par type de transfert. Investissement : cots des tranches annuelles les annes t+1 t+3 des projets en cours lanne t ou dont le financement est acquis (au sens strict du terme : convention financire signe).

Pour permettre la prparation de cette projection de rfrence, le MEF communiquera aux dpartements ministriels pour la priode t+1 t+3 des prvisions : des augmentations salariales ; de linflation ; du taux de change (pour les projets sur financement extrieur et les transferts internationaux)

Lestimation de la projection de rfrence est un travail technique. Cette projection ne doit pas inclure de programmes nouveaux et donner lieu des ngociations. Les dpartements ministriels communiqueront une estimation de cette projection de rfrence au MEF lors de la phase de cadrage, pour lui permettre didentifier la marge de manuvre rpartir lors de la prparation du CBMT (cf. section 3.3). Si lestimation par les ministres de la projection de rfrence pour certaines catgories de dpenses (ex. dpenses de personnel et de transferts) soulve des difficults techniques, les travaux des dpartements ministriels se focaliseront sur les estimations des cots futurs des projets dinvestissement en cours. Ce point sera prcis par la lettre circulaire du MEF en dbut danne. Les autres lments de la projection de rfrence seront alors estims par le MEF. Ensuite, les avant-projets de DPPD-PAP distingueront

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la projection de rfrence, estime comme indique ci-dessus ; les propositions d'initiative nouvelles (ou d'conomies). Les initiatives nouvelles doivent tre conformes aux stratgies. Le DPPD-PAP ne vise pas refaire les stratgies.

Le tableau 3 montre, par anne de projection, les composantes des projections : (i) la projection de rfrence ; (ii) les changements par rapport cette projection de rfrence (conomies et initiatives nouvelles) ; et (iii) les projections du DPPD-PAP qui correspondent la somme algbrique de la projection de rfrence et des changements. Ce tableau sera construit en deux temps : Au cours des trois premiers mois de l'anne, avant que les plafonds de dpense du CBMT soient notifis, les ministres pourront identifier des initiatives nouvelles, mais en restant ralistes et en respectant les recommandations formules dans la lettre circulaire du Ministre des Finances. Ils construiront ainsi des DPPD-PAP initiaux " qui seront transmis au MEF vers fin mars. Une fois les plafonds de dpense ministriels du CBMT notifis les dpartements ministriels effectueront leur arbitrage interne, qui comprendra : (i) la ventilation des plafonds de dpense par programme ; (ii) au sein de chaque programme, labandon ou le redimensionnement des certaines des initiatives nouvelles envisages et/ou la recherche d'conomies additionnelles, afin que les projections du DPPD-PAP respectent les plafonds du CBMT. Ces arbitrages devront tenir compte des priorits au sein du secteur, des cots et avantages respectifs des projets et activits et de lavancement des activits et projets sur le terrain.
Tableau 3:
Unit: . t-3 t-2 t-1 t Ralisations Budget

Tableau de construction des projections


Proj. de rfrence t+1 Changements (-) (+) DPPD Proj. de rfrence t+2 Changements (-) (+) DPPD Proj. de rfrence t+3 Changements (-) (+) DPPD

Dpenses du budget Personnel Biens et services Transferts dont aux EPA, fonds, etc. Investissement sur ressources internes sur dons-projets sur prts-projets

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3.1.3 Procdure de programmation glissante Les procdures de programmation financire pluriannuelle, dont celle des DPPD dfinis par la directive n06/209 de lUEMOA sont en gnral glissantes . Lanne t, le programme indicatif de dpense des annes t+1 t+3 est prpar, lanne t+1 celui des annes t+2 t+4, etc. La prparation des DPPD-PAP des annes t+2 t+4 sappuie sur : les travaux effectus lanne prcdente lors de la prparation du DPPD-PAP t+1 t+3 prsent au Parlement lors de la session budgtaire et la projection de rfrence (cf. ci-dessus) ; les stratgies et leur chiffrage, notamment celui effectu dans le cadre de la prparation de modles de simulation (par exemple lors de la prparation de certains CDMT sectoriels au Mali).

Lors de la prparation du DPBEP et du CBMT comportant des plafonds de dpense ministriels, il est pris en compte la fois le DPPD-PAP prpar lanne prcdente et les stratgies pour identifier les inflexions quil est souhaitable dapporter la politique budgtaire en fonction des priorits. Le diagramme 4 illustre la place des DPPD-PAP et des chiffrages de stratgie dans la procdure budgtaire. Les DPPD-PAP sont au cur la procdure. Les chiffrages de stratgie apportent un clairage complmentaire.
Diagramme 4: Procdure glissante, DPPD-PAP et documents stratgiques
DPPD-PAP t t+2 annexs la loi de finance de lanne t DPEBP t+1 t+3 CBMT t+1 t+3 Lettre circulaire budgtaire Avant-projet de budget t+1 et de DPPD-PAP t+1 t+3

Stratgies et leur chiffrage mise jour rgulirement (les stratgies peuvent tre horizon fixe et prsenter des scnarii)

Confrences budgtaires (arbitrages techniques)

Projet de Budget t+1 et deDPPD -PAP t+1 t+3 Conseil des ministres Parlement

Budget t+1 et DPPD -PAP t+1 t+3

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3.1.4 Le dbat dorientation budgtaire La directive n06/2009/CM/UEMOA prvoit quun dbat dorientation budgtaire (DOB) examine le DPBEP avant fin juin, ainsi quventuellement les DPPD. Le DPBEP nest pas soumis au vote du Parlement et peut dailleurs faire lobjet de modification entre le DOB tenu au cours du 2me trimestre et la prsentation du projet de loi de finances au Parlement qui a lieu plusieurs mois plus tard. Le DOB doit rester un dbat dorientation. Il ne se substitue pas lexamen et au vote de la loi de finances, mais lexcutif doit prsenter au DOB des lments permettant dapprcier correctement les grandes orientations de la politique budgtaire. Le DOB doit intervenir aprs la phase de cadrage, afin que le Parlement puisse discuter des orientations proposes par lexcutif en ce qui concerne les objectifs budgtaires globaux (le TOFE prvisionnel) et lallocation intersectorielle des ressources (le CBMT). Les observations formules par les parlementaires lors du DOB seront prises en compte lors des arbitrages techniques tenus en juillet. Comme indiqu prcdemment, il est suggr de ne prsenter au DOB que le DPBEP, bien que la directive n06/2009/CM/UEMOA indique quventuellement les DPPD puissent tre prsents au DOB. Prsenter les DPPD au DOB, conduirait finaliser la rpartition par programme des budgets des dpartements ministriels avant le DOB. 3.2 Le calendrier de prparation du budget

3.2.1 Remarques gnrales Le calendrier de prparation des DPPD-PAP et du budget doit tenir compte de : lapplication du principe de budgtisation en deux temps mentionn plus haut ; la ncessit de laisser suffisamment de temps aux ministres pour prparer leur projet de budget une fois le CBMT notifi ; des contraintes constitutionnelles stipulant que le budget doit tre prsent au Parlement le premier lundi doctobre, date douverture de la session parlementaire ; des chances fixes par la directive n06/2009/CM/UEMOA, en particulier la tenue du DOB avant la fin du deuxime trimestre.

Le renforcement de la procdure de budgtisation devrait aussi conduire revoir limportance relative des diverses tapes actuelles du processus de budgtisation. Ainsi, si une phase de rconciliation, comprenant des arbitrages techniques est souhaitable, cette rconciliation ne doit pas conduire modifier sensiblement les choix effectus dans le CBMT et la circulaire budgtaire, sauf retournement imprvu de la conjoncture conomique. Sinon, mme si les ministres disposent de 6 semaines pour prparer leur avant-projet de budget, il serait fortement contestable destimer que les ministres ont dispos de suffisamment de temps pour prparer cet avant-projet de budget, puisque celuici est fortement remis en cause lors des confrences budgtaires et des arbitrages finaux.

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Le calendrier des diverses revues et des runions avec les bailleurs de fonds devra tre, dans la mesure, coordonne avec le calendrier budgtaire. Il est souhaitable que les revues ayant un impact sur lallocation des ressources se situent avant la notification de la circulaire budgtaire donnant les plafonds de dpense ministriels. Cela nest pas toujours possible, ce qui rduit lefficacit de la procdure prsente ci-dessus, consistant effectuer une budgtisation en deux temps et laisser suffisamment de temps aux dpartements ministriels pour prparer leurs avant-projets de budget. La procdure de cadrage du budget et des DPPD-PAP et son articulation avec le DOB sera la suivante : janvier-mars, prparation du TOFE prvisionnel par le MEF, bilan des activits en cours, prparation de la projection de rfrence, puis dbut avril prparation dun projet de CBMT par le MEF ; fin avril-dbut mai, le Conseil des ministres approuve un TOFE prvisionnel et un CBMT donnant des plafonds de dpense triennaux indicatifs par ministre ; les dpartements ministriels prparent leur projet de budget et de DPPD-PAP en mai - juin ; en juin, le MEF prpare un projet de DPBEP, qui est soumis au Parlement pour le DOB tenu avant fin juin ; dbut juillet, les arbitrages techniques sont tenus, ces arbitrages veillent, en principe, au respect des plafonds de dpense triennaux notifis fin avril/dbut, mais ces plafonds peuvent tre inflchis pour tenir compte des rsultats du DOB ; les arbitrages politiques se tiennent ensuite.

Les principales activits de prparation du budget et des documents de programmation pluriannuelle sont dtailles ci-dessous. Toutefois en fonction de lexprience des modifications pourront tre apportes ce calendrier. Ces modifications seront communiques aux dpartements ministriels au dbut du cycle de prparation du budget et des DPPD-PAP ministriels. 3.2.2 Les principales activits et responsabilits dans leur conduite a) Prparation du cadrage (janvier-mars)

Pour la prparation du cadrage, les activits suivantes sont conduites : MEF prparation du cadrage macro-conomique et du TOFE prvisionnel ; communication aux dpartements ministriels des paramtres conomiques ncessaires pour la mise jour de leur DPPD-PAP et de leurs stratgies (inflation, taux de change) ;

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prcisions sur les donnes transmettre fin mars communiques par circulaire aux dpartements ministriels (projection de rfrence ou estimation des cots des projets en cours, liste dinitiatives nouvelles).

Dpartements ministriels bilan de lexcution de leur budget et examen de lincidence de cette excution sur leur DPPD- PAP prpar lanne prcdente ; mise jour des DPPD-PAP pour tenir compte de lvolution des paramtres conomiques communiqus par le MEF et de ltat davancement des projets dinvestissement en cours ; actualisation de leur stratgie et de son chiffrage ; identification des changements apporter leur DPPD-PAP (initiatives nouvelles et conomies) Ils communiquent vers fin mars au MEF : - en fonction des prcisions fournies par le MEF par circulaire (cf.ci-dessus), soit les cots futurs annuels des projets dinvestissement en cours, soit une projection de rfrence complte donnant les cots futurs de toutes les activits en cours (cette question est examine section 3.1.2). Quelle que soit la mthode, la projection de rfrence, nest ni une requte pour le DPPD-PAP ni le DPPDPAP ; - une liste identifiant les principaux changements quils souhaitent voir apporter les annes t+1 t+3 aux activits programmes dans le DPPD t t+2 (activits nouvelles, conomies sur les activits en cours). Cadrage CBMT (vers fin avril) Le MEF prpare un CBMT donnant les plafonds de dpense par ministre et soumet ce CBMT au Conseil des ministres. Une circulaire budgtaire donnant le CBMT, et donc les plafonds de dpense par ministre, est notifie aux dpartements ministriels par le MEF vers fin avril-dbut mai. Avant-projets de budget et de DPPD-PAP ministriels (mai juin)

b)

c)

Dpartements ministriels Les dpartements ministriels prparent leurs avant-projets de budget et de DPPDPAP selon le format prcis dans les guides mthodologiques, ventuellement amends par circulaire du MEF. Les avant-projets de budget et de DPPD-PAP doivent tre strictement cohrents et conformes au CBMT. Toutefois, la prsentation de listes additionnelles est possible. Les ministres doivent montrer le lien entre leurs avantprojets de budget et de DPPD-PAP et leur stratgie, complte lorsque pertinent par un chiffrage (correspondant certains CDMT sectoriels actuels) ;

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d)

DOB (avant fin juin)

Le MEF prpare en juin un projet de DPBEP. Ce projet complte le CBMT approuv par le Conseil des ministres fin avril. Sauf volution marque de la conjoncture, il reprend les prvisions de ce CBMT en ce qui concerne les agrgats budgtaires et lallocation intersectorielle des ressources. Ce projet de DPBEP est soumis au Conseil des ministres, puis au Parlement pour un dbat dorientation budgtaire (DOB) e) Arbitrages/Confrences budgtaires

Arbitrages techniques (MEF-dpartements ministriels) Les confrences budgtaires (arbitrages techniques) sont tenues en juillet aprs le DOB. Si ncessaire les points soulevs lors du DOB seront pris en compte lors de ces confrences. La prparation du budget et des DPPD-PAP tant unifie, les DPPD-PAP sont valids au cours de ces confrences. . Arbitrages politiques Des arbitrages politiques sont ensuite effectus, prcisant ou ractualisant les arbitrages effectus lors de lapprobation des plafonds de dpense du CBMT. f) Finalisation du projet de budget, du DPBEP et des DPPD-PAP

Dpartements ministriels Suite ces arbitrages les dpartements ministriels rvisent, si ncessaire, leurs projets de budget et de DPPD-PAP et r-estiment les valeurs cibles de leurs indicateurs de performance. MEF Le projet de budget, le DPBEP et les DPPD-PAP sont finaliss par le MEF puis soumis au Conseil des ministres et au Parlement en respectant les dlais fixs par la Constitution.

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Guide Mthodologique sur la Programmation Budgtaire Pluriannuelle des Dpenses Ministre de lconomie et des Finances ADE Diagramme 5:
Janvier MEF

Organisation de la prparation du budget et des documents de programmation pluriannuelle


Fvrier Mars Avril
Lettre Circulaire

Mai

Juin

Juillet

Aot

Septembre

Oct.-dc.

Cadrage macroconomique, TOFE prvisionnel Projet de CBMT

Confrences budgtaires

Finalisation

Projet de DPBEP

Arbitrages politiques

Ministres sectoriels Mise jour des plans stratgiques sectoriels; suivi,

mise jour du DPPD-PAP; tablissement dune liste dinitiatives nouvelles.

Prparation des avant-projets de budget annuel et de DPPD-PAP


.

Ajust. avantprojets,

Conseil des ministres

D P B E

Approbation des projets

CBMT

Parlement

D O B

Examen du proj. de budget, du DPBEP, des DPPD-PAP; vote du

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4.

Gestion budgtaire oriente vers la performance et responsabilits

Lapplication des directives de lUEMOA ncessitera de rexaminer la rpartition des responsabilits dans un certain nombre de domaines : elle devrait renforcer les responsabilits des dpartements ministriels dans la programmation pluriannuelle de la dpense. Les ministres qui actuellement prsentent des CDMT exprimant leurs besoins auront effectuer leurs arbitrages internes lors de la prparation des DPPD-PAP. Ils devront chiffrer leurs cibles de performance, ce qui nest pas actuellement pas effectu dans le volume I des budgets de programme ; le responsable de programme est au sein des ministres un nouvel acteur et une fonction de coordonnateur des programmes du ministre doit aussi tre cre ; la prparation des DPBEP et leur prsentation au Parlement ncessite un renforcement des capacits de prvisions macroconomiques et financires et une bonne coordination entre les diffrents services chargs de la gestion macro-conomique ; le suivi des programmes, laudit des RAP est une activit nouvelle, toutefois il conviendra de bien dlimiter cette activit et la coordonner avec les dispositifs de suivi des politiques et programmes existants.

La directive n06/2009/CM/UEMOA institue la fonction de responsable de programme. Larticle 13 de cette directive prcise Sur la base des objectifs gnraux fixs par le ministre sectoriel, le responsable de programme dtermine les objectifs spcifiques, affecte les moyens et contrle les rsultats des services chargs de la mise en uvre du programme. Il sassure du respect des dispositifs de contrle interne et de contrle de gestion . Le responsable de programme sera responsable de la prparation et du suivi du budget, lorsque celui-ci sera structur en programmes et des DPPD-PAP pour son programme. Cette nouvelle fonction implique une redfinition des rles au sein des ministres. Lorsque le primtre du programme correspond pour les services centraux du ministre celui dune direction ou dune direction gnrale, le directeur concern sera naturellement le responsable de programme. Cela est souvent le cas au Mali, mais il peut exister des exceptions. Lorsquun programme rassemble plusieurs directions ou directions gnrales du mme niveau hirarchique, la dsignation dun responsable de programme est plus dlicate et impose une trs prcise dfinition des fonctions des diffrents acteurs. Les secrtaires gnraux, ou dfaut les DAF, seront en gnral les responsables des programmes dadministration gnrale. Des conflits entre la chane des responsabilits administratives et celle de la gestion des programmes peuvent surgir. Les activits des diffrents programmes du ministre doivent tre coordonnes. Un coordonnateur des programmes, qui doit tre de prfrence le Secrtaire gnral du ministre, devra coordonner ces diffrents acteurs.

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La gestion budgtaire sur la base du programme ne remet pas en cause les directions transversales (DAF, DRH, DEP, etc.). Les capacits humaines et matrielles sont limites et les tches exerces par ces directions transversales ncessitent du professionnalisme. Ces directions transversales sont donc appeles exercer une fonction de support aux programmes, en mettant la disposition des responsables de programme les informations quelles grent (fichier projet, fichier du personnel, etc.) et en apportant dans le champ de leur comptence un appui technique au responsable de programme pour la prparation des documents de programmation des dpenses et de performance. Larticle 13 de la directive n06/2009/CM/UEMOA fait rfrence au contrle de gestion. Le contrle de gestion est un systme de pilotage de pilotage de la performance. Ce nest pas du contrle au sens usuel du terme. Ses fonctions comprennent, notamment, la participation la dfinition de la stratgie de chaque programme, lappui au suivi de la performance et la programmation des activits. La cration de postes de contrleurs de gestion ne pourra que seffectuer progressivement. La premire tape dans le dveloppement du contrle de gestion devrait tre la mise en place dun suivi de la performance comprenant lappui la prparation des PAP et RAP. Initialement un contrleur de gestion pourrait tre plac auprs du coordonnateur des programmes, puis progressivement un contrleur de gestion serait affect chaque programme. Le ministre de lconomie et des Finances est responsable de la prparation technique du cadrage macroconomique, du TOFE prvisionnel, du CBMT et du DPBEP. Le CBMT, ou du moins les plafonds de dpense par ministre et le DPBEP devant tre soumis lapprobation du Conseil des ministres. Le MEF, et plus particulirement la direction gnrale du Budget, devra dvelopper des capacits danalyse des politiques sectorielles et de la performance afin dtre mme danalyser les documents de programmation des dpenses et de performance prpars par les ministres et dexaminer avec les ministres concerns la cohrence entre les demandes budgtaires et les objectifs de performance. Le programme triennal dinvestissement (PTI) devrait tre vu comme tant une annexe, ou une section, investissement des DPPD-PAP, les projets dinvestissements tant prsents par programme dans les DPPD-PAP. Cette annexe ou section investissement doit tre prpare par les ministres qui sont responsables de la programmation des dpenses de leur ministre, et au sein de ces ministres par le responsable de programme. La fonction de la DNDP devrait voluer vers un rle de conseil et dexpertise des projets.

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5.

Le calendrier de mise en uvre des mesures

En gnral, les dispositions des directives de lUEMOA de juin 2009 doivent tre appliques au plus tard le 1er janvier 2012. Toutefois, la date limite pour lapplication intgrale de certaines des dispositions concernant la gestion du budget sur la base du programme et la programmation pluriannuelle des dpenses au niveau des ministres est le 1er janvier 2017, tandis que la date limite pour lapplication de certaines dispositions concernant la mise en place de la mthode comptable dexercice (c'est--dire dune comptabilit similaire celle de lentreprise) est le 1er janvier 2019. En ce qui concerne la programmation budgtaire pluriannuelle, les lments rellement nouveaux pour le Mali comprennent la production dun DPBEP, la tenue dun dbat dorientation budgtaire au cours du deuxime trimestre de lanne, ainsi que sur un plan plus technique la mise en place des autorisations dengagement. Ces lments doivent tre appliqus ds 2012. Lapplication des autres dispositions concernant les DPPD et les PAP peuvent tre diffrs jusquen 2017. Toutefois, dans la situation du Mali, en ce qui concerne les documents, sinon lensemble des procdures de leur prparation, ces dispositions correspondent plus une rationalisation et une amlioration de lexistant qu un changement radical. Il devrait donc tre possible de mettre en place lessentiel du contenu des DPPD-PAP un horizon relativement rapproch, par exemple en 2012. Cet objectif guiderait les oprations dharmonisation des instruments de programmation pluriannuelle des dpenses. Certaines dispositions au niveau de gestion sur la base du programme ou certains aspects du DPPD comme par exemple le fait de dtailler les projections par action pourraient nanmoins tre diffres sur la priode 2012-2013.

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Annexes

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Annexe I: Le DPPD-PAP dun ministre


1 1.1 Prsentation du DPPD-PAP du ministre La politique sectorielle

Le document devrait dbuter par une brve prsentation gnrale de la situation du secteur et de la politique sectorielle, des missions du ministre au sein du secteur et de lvolution dindicateurs socio-conomiques finaux des stratgies non imputables un programme particulier, comme, par exemple, lesprance de vie ou la production agricole. Le tableau I.1.1 donne un exemple de prsentation des indicateurs socio-conomiques sectoriels. La politique sectorielle peut concerner plusieurs ministres. Le plus simple sera alors de dsigner un ministre chef de file qui sera responsable de la prparation de cette brve prsentation de la politique sectorielle, en coordination avec les autres ministres. Cette prsentation sera comprise dans le DDP-PAP de ce ministre et il sera fait rfrence cette prsentation dans les DPPD-PAP des autres ministres du secteur.
Tableau I.1.1: Indicateurs socio-conomique sectoriels Ralisations Anne en cours Prvisions

Intitul de lindicateur

Unit

t-3

t-2

t-1

t+1

t+2

t+3

1.2

La programmation pluriannuelle des dpenses du ministre

Cette section prsente les projections financires du DPPD-PAP de manire relativement agrge, des dtails complmentaires tant fournis dans les PAP des programmes. Linformation financire devrait couvrir 7 ans (ou la rigueur 6) : 3 (ou la rigueur 2) annes passes ; les prvisions du budget en cours ; 3 annes de projection. dans le tableau I.1.2 en dpenses par grande catgorie conomique et par type de ressources. De manire faciliter les rapprochements avec les donnes budgtaires, le

Cette information sera prsente :

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tableau I.1.2 distingue : (i) les oprations consolides [consolidation de (ii) et (iii)] ; (ii) le budget de ltat ; (iii) les oprations des EPA, fonds spciaux et budget annexes ; dans le tableau I.1.3 par programme, des dtails supplmentaires tant fournis dans le PAP de chaque programme.

Cette section devra analyser lvolution du budget du ministre au cours des deux (t-3 t-1) ou trois dernires annes passes. Ces analyses seront appuyes par divers tableaux et graphiques. Elles comprendront entre autres lanalyse de lvolution de divers taux tels que le taux d'excution du budget par programme et de lvolution de la structure du budget et de son excution par programme. Les difficults rencontres et les problmes rsoudre seront identifis. Les traits marquants de lexcution du budget de lanne en cours seront indiqus. On sattachera montrer et expliquer les rallocations de ressources entre programmes au sein du ministre et montrer leur lien avec les stratgies nationales et sectorielles.

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Tableau I.1.2 Ministre___________________ Dpenses par nature conomique et ressources


Projection t+2 t+3

Unit

Oprations consolides Dpenses Personnel Biens et services Transferts (1) Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire (y.c. aide budgtaire) Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes Dons projets Prts projets Budget de l'Etat Dpenses Personnel Biens et services Transferts dont aux EPA, fonds et budgets annexes Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire (y.c. aide budgtaire) Dons projets Prts projets EPA, fonds spciaux et budget annexes Dpenses des EPA , fonds spciaux et budgets annexes Personnel Biens et services Investissement Ressources Transfert du budget de l'Etat Ressources propres des EPA, fonds et budgets annexes Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes (1) hors transferts aux EPA, fonds et budget annexes pour viter les doubles comptes

t-3

Ralisation t-2 t-1

Budget t

t+1

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Tableau I.1.3 Ministre_________________ Dpenses par programme


Unit: . t3 Total Programme d'administration gnrale Dpenses de personnel Dpenses en biens et services Transferts Investissement Programme . Dpenses de personnel Dpenses en biens et services Transferts Investissement Programme . Dpenses de personnel Dpenses en biens et services Transferts Investissement Etc. Ralisations Ralisations t-2 Budget Budget t Projections t+1 t+2 t+3

t-1

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2.

Les PAP des programmes du ministre (une section par programme) Le PAP du programme k Prsentation stratgique du programme

2.k a)

Le PAP doit commencer par une prsentation de la stratgie et des objectifs du programme. La stratgie du programme doit viser une contribution efficace du programme aux stratgies nationales et sectorielles et sinscrire dans une dmarche de performance. Les objectifs spcifiques dun programme doivent traduire de manire approprie au contexte national et aux problmes que lon cherche rsoudre les trois dimensions de la performance (efficacit, efficience et qualit des services rendus). Ils comprendront des objectifs socio-conomiques dclins des stratgies nationales ou sectorielles, qui traduisent la contribution du programme ces stratgies, et des objectifs damlioration de la qualit du service rendu et de lefficience. Pour une bonne lisibilit des politiques publiques, les objectifs spcifiques du programme prsents dans les documents servant au dialogue interministriel, lors de la prparation du budget et dans les PAP et les RAP, destins rendre compte et rendre des comptes au Parlement, doivent se focaliser sur les questions juges les plus importantes et les plus prioritaires. Ces objectifs doivent tre : (i) en nombre limit ; (ii) reprsentatifs des aspects essentiels du programme ; (iii) noncs en termes clairs, simples et faciles comprendre par tous ; (iv) traduits par des leviers daction (les moyens ncessaires leurs ralisations doivent tre imputables au programme en question et non pas relever de la comptence dautres organismes ou tre trop fortement dpendants de lenvironnement socio-conomique) ; (v) tre mesurables par des indicateurs de performance chiffrs auxquels sont confres des valeurs cibles. Ensuite, au niveau des services et entits chargs de la mise en uvre du programme, on dfinit des dispositions et objectifs oprationnels plus dtaills. Cette prsentation sera complte par une prsentation des rformes et autres instruments partir desquels on compte amliorer la performance du programme. b) Description du programme et des sous programmes (actions)

Une brve description du programme suit cette prsentation stratgique, qui prsente notamment : le primtre du programme et la destination des crdits du programme (directions et tablissements concerns, bnficiaires des transferts et subventions, etc.) ; les responsabilits dans la gestion du programme ;

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les principaux dispositifs dintervention, le cadre lgislatif et rglementaire, et, lorsque pertinent, la politique fiscale lie au programme ; Il sera ensuite effectu une description des sous-programmes (actions), des principaux projets ou groupes de projets et principales autres activits. Cette description visera expliquer leur contribution la ralisation des objectifs du programme. Cette section doit permettre de comprendre comment fonctionne le programme, quels sont les moyens mis en uvres, quelles sont les activits principales, comment se fait le lien entre les moyens, les activits, les produits et les rsultats. c) Prsentation dtaille des objectifs du programme et des indicateurs

Pour chaque objectif, on justifiera le choix des indicateurs associs, les moyens mis en uvre pour atteindre les objectifs. Pour une bonne lisibilit des politiques publiques, les objectifs spcifiques du programme prsents dans les PAP et les RAP doivent se focaliser sur les questions juges les plus importantes et les plus prioritaires. Le choix des indicateurs dpend des proccupations que lon a pour amliorer la performance et de leur usage. Les PAP annexs au budget doivent privilgier ce qui intresse le Parlement et les citoyens et reprsente un enjeu important pour latteinte de lobjectif vis. Leur nombre devra tre relativement rduit. Lattention sera porte sur les rsultats socio-conomiques intermdiaires pour mesurer lefficacit des programmes. Toutefois, pour les programmes dadministration gnrale, les indicateurs de performance porteront le plus souvent sur la mesure de lefficience10. Le PAP dun programme, annex au projet de budget pour lanne t+1, prsentera par indicateur : (i) les rsultats passs (si possible trois annes, t-1, t-2, t-3) ; (ii) la valeur attendue l'anne courante (anne t) ; (iii) la valeur attendue pour les trois annes de projection (anne t+1, t+2, t+3) et, ventuellement, une anne au-del, prciser ; (iv) la source des donnes et, si ncessaire, des prcisions mthodologiques. Le tableau I.2.k.1 suggre un format de prsentation des indicateurs de performance. Ce tableau doit tre accompagn de commentaires expliquant les cibles de performance, montrant leur lien avec les objectifs des stratgies, et leur cohrence avec les projections financires pour la priode de projection. Les indicateurs de performance doivent tre mis jour aprs les arbitrages budgtaires. Les difficults que posent ventuellement les contraintes financires pour la ralisation des objectifs des stratgies seront mentionnes et rcapitules dans la section sur les difficults et les dfis.

10

Le programme dadministration gnrale du ministre est charg de la formulation des politiques du ministre, mais ces politiques tant mis en uvre par les autres programmes les indicateurs de rsultats socio-conomiques seront suivis au niveau de ces autres programmes.

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Tableau I. 2.k.1 Objectifs et indicateurs


Objectif n Unit t-3 Indicateur n.1 Moyens de verification et prcisions mthodologiques Indicateur n.2 Ralisations t-2 t-1 Estimations PAP t t+1 t+2 Cibles t+3 Anne prciser (1)

Moyens de verification et prcisions mthodologiques Etc. (1) Facultatif uniquement lorqu'une anne cible postrieure t+3 a t dfinie, prciser alors l'anne cible.

d)

Les projections financires du programme

Les projections financires du programme sont ensuite prsentes : par nature conomique et source de financement (tableau I.2.k.2) ; par sous-programme (action), (tableau I.2.k.3).

Les commentaires de ces tableaux devront expliquer sur la base de la stratgie du programme, les projections du cot des composantes du programme (sous-programmes [actions] et projets) et les changements prvus dans cette composition au cours de la priode de projection. Il sera notamment analys sur la priode de projection : lvolution des dpenses par sous-programme (action) par rapport aux annes prcdentes ; lvolution de la rpartition des dpenses du programme par sous-programme (action), partir, au moins, des ralisations de lanne t-1 ;

Les explications sur lvolution du montant des dpenses par action par rapport aux ralisations de lanne t-1 distingueront dans la mesure du possible : (i) les effets de linflation ; (ii) les effets des dcisions antrieures (par exemple, charges rcurrentes de projets achevs, effets des dcisions budgtaires de lanne t) (iii) ; les changements de priorits. Lanalyse devra porter sur les dpenses totales, les dpenses sur aides-projets et les dpenses sur financement intrieur (y compris aides budgtaires).

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Les commentaires sappuieront sur des tableaux montrant lvolution des composantes du programme et de sa structure par nature conomique et par action. Ils pourront aussi tre illustrs par des diagrammes et graphiques. Par exemple : le tableau I.2.k.4 montre le taux de croissance annuel des principales catgories conomiques du programme (dpenses de personnel, dpenses en biens et services, etc.) et celle des ressources ; le tableau I.2.k.5 montre lvolution de la composition du programme par catgorie conomique ; le tableau I.2.k.6 montre le taux de croissance annuel des actions du programme ; le tableau I.2.k.7 montre lvolution de la structure du programme par action.

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Annexe 1/Page 54

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Tableau I.2.k.2 Ministre______________ Programme k Dpenses par nature conomique et ressources


Unit Ralisations Budget t-3 t-2 t-1 t Projections t+1 t+2 t+3

Oprations consolides Dpenses Personnel Biens et services Transferts (1) Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire (y.c. aide budgtaire) Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes Dons projets Prts projets Budget de l'Etat Dpenses Personnel Biens et services Transferts dont aux EPA, fonds et budgets annexes Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire (y.c. aide budgtaire) Dons projets Prts projets EPA, fonds spciaux et budget annexes Dpenses des EPA , fonds spciaux et budgets annexes Personnel Biens et services Investissement Ressources Transfert du budget de l'Etat Ressources propres des EPA, fonds et budgets annexes

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Annexe 1/Page 55

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Tableau I.2.k.3 Ministre________________

Programme k Dpenses du programme par sous-programme (action)

t-3 Total consolid du programme k Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. Budget de l'Etat Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. EPA, fonds spciaux et budget annexes Sous-programme (Action) ..

Ralisations t-2

t-1

Budget t

t+1

Projections t+2

t+3

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Tableau I.2.k.4 Ministre________________ Programme k Evolution des dpenses par nature conomique et des ressources Taux de croissance par rapport lanne prcdente
En pourcentage Oprations consolides Dpenses Personnel Biens et services Transferts (1) Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire (y.c. aide budgtaire) Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes Dons projets Prts projets Budget de l'Etat Dpenses Personnel Biens et services Transferts dont aux EPA, fonds et budgets annexes Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire (y.c. aide budgtaire) Dons projets Prts projets EPA, fonds spciaux et budget annexes Dpenses des EPA , fonds spciaux et budgets annexes Personnel Biens et services Investissement Ressources Transfert du budget de l'Etat Ressources propres des EPA, fonds et budgets annexes Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes (1) hors transferts aux EPA, fonds et budget annexes Ralisations t-2 t-1 Budget t t+1 Projections t+2 t+3

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Annexe 1/Page 57

Guide Mthodologique sur la Programmation Budgtaire Pluriannuelle des Dpenses Ministre de lconomie et des Finances ADE Tableau I.2.k.5 Ministre___________________ Programme k Structure des dpenses du programme par nature conomique
Unit: .
Dpenses totales (1) Dpenses de personnel Dpenses en biens et services Transferts Investissement

Budget Ralisations t-3 t-2 t-1 t 100% 100% 100% 100% % % % % % % % % % % % % % % % %

Projections t+1 t+2 t+3 100% 100% 100% % % % % % % % % % % % %

(1) Toutes sources de financement confondues, y compris dpenses des EPA, fonds spciaux et budget annexes

Tableau I.2.k.6 Ministre_____________________ Programme k Evolution des dpenses des actions (sous-programme) Taux de croissance par rapport lanne prcdente
En pourcentage Total consolid Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. Budget de l'Etat Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. EPA, fonds spciaux et budget annexes Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. Ralisations t-2 t-1 Budget t t+1 Projections t+2 t+3

Tableau I.2.k.7 Ministre_______________ Programme k Evolution de la structure des dpenses par action
Ralisations t-3 t-2 100% 100% % % % % % % % % t-1 100% % % % % Budget t 100% % % % % Projections t+1 t+2 100% 100% % % % % % % % % t+3 100% % % % %

Total consolid Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc.

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e)

Les autorisations dengagement du programme k

Cette section prsentera lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagement. Cet chancier permet dapprcier limpact financier sur les annes futures des dcisions budgtaire lies aux projets inscrits dans le projet de budget. Il devra tre tabli par tranche indivisible des projets et contrats de partenariat public-priv. Cet chancier ne correspond pas ncessairement aux tranches annuelles des projets puisque seules les tranches indivisibles des projets en cours devant tre lances lanne t+1 font ou feront lobjet dautorisations dengagement. Il conviendra dexpliquer ce type dcart, lorsquil se prsente, dans une note technique jointe au tableau. Les engagements lis aux oprations pluriannuelles sont actuellement comptabiliss sur la base des liquidations. Lapplication des dispositions de la directive 06/209/CM/UEMOA ncessitera une mise niveau du systme de suivi et contrle des engagements pluriannuels.
Tableau I.2.k.8 Ministre______________ Programme k
Echanciers des crdits de paiement lis aux autorisations d'engagement Dpenses d'investissement et dpenses lies aux accords de partenariat public-priv Engagements Crdits de paiement Unit: million de FCFA <t t t+1 t t+1 t+2 t+3 AE AE Projections Ral. Budget Budget Prvision Total (rubriques du programme comportant des AE) sur financement intrieur sur financement extrieur Opration sur financement intrieur sur financement extrieur Opration sur financement intrieur sur financement extrieur Etc

Au-del

Lopration correspond la tranche indivisible dun projet ou un contrat de partenariat public-priv f) Les prvisions deffectifs du programme k

Cette section prsentera lvolution passe et projete de la rpartition prvisionnelle des emplois rmunrs par ltat. Elle situera cette volution dans le contexte de la stratgie du programme et des contraintes financires. Il sera, par exemple, rpondu aux questions suivantes : comment se justifie lvolution projete des dpenses de personnel ? Quelle est lvolution projete du ratio entre les dpenses de personnel et les dpenses courantes totales ? Comment cette volution se justifie ? Comment les charges rcurrentes des projets dinvestissement achevs au cours de la priode de projection sont prises en compte ?

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Annexe 1/Page 59

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Tableau I.2.k.9 Ministre_____________ Programme k

Rpartition prvisionnelle des emplois rmunrs par l'Etat Effectifs au 31 dcembre t t+1 t+2 Projections Budget

t-1 Ral. Total Catgorie A Catgorie B Catgorie C

t+3

3.

Les problmes et dfis

La section difficults et dfis comprendra une analyse des principales difficults rencontres et des dfis quelles posent. Cette analyse porte sur chacun des programmes et globalement sur la mise uvre de la stratgie du ministre. En particulier il convient de confronter les projections financires et de performance du DPPD et des PAP aux objectifs et cibles des stratgies. Si, notamment, du fait des contraintes financires, des carts significatifs sont constats entre les projections du DPPD et des PAP, des mesures correctrices doivent tre proposes. Ces mesures pourront comprendre, par exemple, un talement dans le temps de la ralisation de certains objectifs des stratgies. Si les carts sont importants il conviendra de les expliquer pour chaque programme (cf. tableau I.3.1).

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Annexe 1/Page 60

Guide Mthodologique sur la Programmation Budgtaire Pluriannuelle des Dpenses Ministre de lconomie et des Finances ADE Tableau I.3.1 ECARTS ENTRE LE DPPD-PAP ET LES STRATEGIES

Illustratif Adapter le format aux problmes rencontrs


Identifier les carts entre le DPPD-PAP et le chiffrage des stratgies et/ou plans, commenter, proposer des mesures correctrices, montrer l'ampleur des rvisions des objectifs stratgiques qui seraient ncessaires, etc.
Programm e Anne t+1 DPPD -PAP Stratgi e Anne t+2 DPPD -PAP Stratgi e Anne t+3 DPPD -PAP Stratgi e Commentaires

Par exemple
Quelles activits prvues dans la stratgie ont du tre redimensionnes ? Quel sera limpact sur la ralisation des objectifs stratgiques ?

Annexe: les projets dinvestissement

Une annexe PTI prsentera par programme les cots des tranches annuelles des projets dinvestissement, comprenant pour le DPPD-PAP de t+1 t+3, prpar lanne t : les dpenses ralises en t-3, t-2, t-1 ; les prvisions du budget de lanne t ; les projections pour les annes t+1, t+2, t+3 ; les dpenses totales au-del de lanne t+3 ;

Ces donnes financires distingueront : les dpenses sur ressources intrieures (y compris les aides budgtaires) ; les dpenses sur dons-projet ; les dpenses sur prts-projets.

Cette annexe devra tre strictement conforme aux projections du DPPD. Les projets en cours et les projets nouveaux (non engags lanne t) seront distingus.
Juillet 2011 Annexe 1/Page 61

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Autres annexes

La liste des EPA, fonds spciaux et budgets annexes couvert par chaque programme devra tre indique en annexe. Le DPPD-PAP pourra tre complt par dautres annexes, si jug utile.

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Annexe 1/Page 62

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Annexe II:

Plan dtaill du RAP dun ministre

1. 1.1

Prsentation gnrale Aspects majeurs de lactivit du ministre pendant lanne

Cette section prsente un bref rapport dactivits mettant laccent sur les aspects lis la performance. On met en vidence les faits marquants qui vont clairer les rsultats, les principales actions du ministre, le principal vnement extrieur qui ont eu une influence sur les rsultats du ministre. Comme not les indicateurs de performance des programmes doivent tre imputables au programme. Cependant, le Parlement et les citoyens sont aussi intresss par lvolution dindicateurs stratgiques ou socio-conomiques dont lvolution dpend de plusieurs programmes et/ou des activits du secteur priv (par exemple, exportations agricoles, dure de vie, etc.). Ces indicateurs et leur volution seront prsents dans cette section
Tableau II.1.1 Indicateurs socio-conomique sectoriels

(RAP de lanne t-1, prpar lanne t) Intitul de lindicateur Ralisations Unit t-4 t-3 t-2 Prvisions t-1 Ral. t-1

Le tableau II.1.1 est comment 1.2 Rsum de lexcution financire

Cette section prsente et commente lexcution financire de la tranche t-1 du DPPD-PAP t-1 t+2 par grandes catgories de dpense et par programme, c'est--dire du budget de ltat de lanne t-1 consolid avec le budget des EPA, fonds spciaux et budget annexes de lanne t-1 (tableaux II.1.2 et II.1.3). Si les donnes sur les EPA, fonds spciaux et budget annexes ne sont pas disponibles on se limitera au budget de ltat, mais ce problme devra tre mentionn et les mesures

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Annexe 2/Page 63

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correctrices prises. Les carts entre le budget initial et les ralisations seront expliqus. Les difficults rencontres dans lexcution du budget seront identifies et commentes Sil ya eu un collectif budgtaire au cours de lanne t-1 on rajoutera une colonne aux tableaux ci-dessous (t-1, loi de finances rectificative ). La colonne relative au budget initial sera maintenue. Les ralisations resteront compares au budget initial, mais on ajoutera des commentaires sur la loi de finances rectificative.
Tableau II.1.2 Ministre___________________ Dpenses par nature conomique et financement

(RAP de lanne t-1, prpar lanne t)


Unit t-4 t-3 t-2 Ralisation Budget t-1 Ral. Ral/Budget %

Oprations consolides Dpenses Personnel Biens et services Transferts (1) Investissement Ressources Financement intrieur budget Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budget annexes Dons projets Prts projets Budget de l'Etat Dpenses Personnel Biens et services Transferts dont aux EPA, fonds spciaux et budget annexes Investissement Ressources Financement intrieur budgetaire (y.c. aide budgtaire) Dons projets Prts projets EPA, fonds spciaux et budget annexes Dpenses Personnel Biens et services Investissement Ressources Transfert du budget de l'Etat Ressources propres des EPA, fonds spciaux et budget annexes (1) hors transferts aux EPA, fonds spciaux et budget annexes

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Annexe 2/Page 64

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Tableau II.1.3 Ministre_________________ Dpenses par programme

Unit: . Total Programme d'administration gnrale Dpenses de personnel Dpenses en biens et services Transferts Investissement Programme . Dpenses de personnel Dpenses en biens et services Transferts Investissement Programme . Dpenses de personnel Dpenses en biens et services Transferts Investissement Etc.

t-4

t-3 t-2 Ralisations

Budget

t Ral.

B/R %

2. 2.k a)

Rapport annuel de performance des programmes Le RAP du programme k La mise en uvre de la stratgie du programme

Cette section prsente le bilan stratgique du programme, qui est le pendant de la prsentation stratgique du programme du PAP. Ce bilan vise expliquer le droulement des activits du programme et situer ces activits par rapport aux principaux axes stratgiques.

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Annexe 2/Page 65

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b)

volution des indicateurs de performance

Cette section reprend en dtail chacun des indicateurs et analyse les rsultats. Elle prsente les indicateurs et les ralisations selon des tableaux organiss de la mme faon que pour le PAP (cf. tableau II.2.k.1). Il est aussi souhaitable de raliser des prsentations parlantes des rsultats par des graphiques et cartes, par exemple.
Tableau II.2.k.1 Programme k : objectifs et indicateurs
Objectif n

Unit Indicateur n.1 Indicateur n.2 Etc.

t-4

t-3 Ralisations

t-2

t-1 Prv.

t-1 Ral.

Il est procd dans les commentaires un travail de type valuatif qui constitue lessentiel du RAP. Pour pouvoir procder cette valuation, il est ncessaire de procder des traitements varis des donnes : Dsagrgation des donnes, par service, par rgion, par caractristique des bnficiaires, par mode dintervention du ministre, etc. Il ne sagit pas dinonder le lecteur dinformations, mais de trouver les ventilations utiles la comprhension des rsultats. Comparaisons, entre services, avec les priodes prcdentes, avec dautres pays, avec des normes nationales ou internationales, avec des donnes du secteur priv. On ne doit pas comparer les rsultats seulement la cible, mais trouver dautres comparaisons qui clairent la performance. Faire une analyse combine de plusieurs indicateurs, quand elle apporte un clairage supplmentaire Analyser plus en dtail les anomalies (performance infrieure ou exceptionnelle) Excution financire

c)

Les ralisations sont prsentes : par nature conomique et source de financement ; par sous-programme (action).

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Annexe 2/Page 66

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On comparera les ralisations de lanne t aux prvisions du budget initial. Les carts entre les ralisations et les prvisions seront expliqus action par action Sil ya eu un collectif budgtaire au cours de lanne t-1, on rajoutera une colonne aux tableaux ci-dessous (t-1, loi de finances rectificative ). La colonne relative au budget initial sera maintenue. Lexcution financire du PTI sera prsente en annexe. Les points saillants seront comments dans cette section. Lanalyse de lexcution sera appuye de graphiques et de divers tableaux analysant les volutions (voir, par exemple, les analyses effectues dans les tableaux I.2.k.4 I.2.k.7 pour le PAP).
Tableau II.2.k.2 Programme k Dpenses par nature conomique et financement
Unit t-3 t-2 t-1 Ralisation t Budget t+1 t+2 t+3 Projection

Oprations consolides Dpenses Personnel Biens et services Transferts (1) Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire Ress. propres des EPN Dons projets Prts projets Budget de l'Etat Dpenses Personnel Biens et services Transferts dont aux EPA, fonds spciaux et budgets annexes Investissement Ressources Financement intrieur budgtaire Dons projets Prts projets EPA, fonds spciaux et budgets annexes Dpenses Personnel Biens et services Investissement Ressources Transfert du budget de l'Etat Ress. propres des EPA, fonds spciaux et budgets annexes (1) hors transferts aux EPA, fonds spciaux et budgets annexes

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Annexe 2/Page 67

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Tableau II.2.k.3 Programme k Dpenses par sous-programme (ou action)


t-4 Total consolid Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. Budget de l'Etat Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. EPA, fonds spciaux, budgets annexes Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Sous-programme (Action) .. Etc. t-3 Ralisations t-2 Budget t-1 Ral.

B/R %

d)

Excution des autorisations dengagement

Cette brve section prsentera un tat de lexcution des autorisations dengagement et commentera en montrant le lien avec lexcution du PTI
Tableau II.2.k.4 Programme k Excution des autorisations dengagement (budget de ltat)

Un it Total pr ogr amme (budget de l'Etat) sur fin an c em en t in trieur sur fin an c em en t extrieur O pration/Projet sur fin an c em en t in trieur sur fin an c em en t extrieur O pration/Projet sur fin an c em en t in trieur sur fin an c em en t extrieur Etc

anne t-1 AE Budget Ral.

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Annexe 2/Page 68

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e)

Excution des prvisions deffectifs du programme k

Cette section comparera lvolution des effectifs aux prvisions initiales et commentera.
Tableau II.2.k.5 Programme k

t-1 Prv. Effectifs du programme Budget de l'Etat Catgorie A Catgorie B Catgorie C EPA, fonds spciaux, budgets annexes Ral.

3.

Annexe: Excution du PTI

Cette annexe prsentera par projet ou groupe de projets, lexcution du budget dinvestissement lanne t-1. Les projets seront prsents par programme 4. Autres annexes

Toute annexe juge utile.

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Annexe III:
1.

Exemple de programme

Quest ce quun programme ?

Les approches budgtaires orientes vers la recherche de la performance (ou axes sur les rsultats) sappuient le plus souvent sur une structuration du budget en programmes. Ainsi, la directive n06/2009/CM/UEMOA prconise de spcialiser les crdits par programme. Selon larticle 12 de cette directive, lintrieur dun ministre, Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus . Un programme regroupe des activits ayant des finalits communes quelle que soit leur nature conomique et leur source de financement. Lensemble des programmes constitue un recouvrement complet du budget de tous les ministres. Les seuls crdits qui peuvent ne pas tre rpartis en programme sont prciss dans larticle 14 de la directive 06/2009/CM/UEMOA. Il sagit des dotations affectes aux Pouvoirs publics, aux charges de la dette publique, la couverture des garanties et aux dpenses accidentelles et imprvisibles. Cette approche pour dfinir le programme diffre de celle adopte dans la gestion des projets et des aides extrieures selon laquelle un programme est un ensemble doprations bien dfinies, sans que lensemble du budget dun ministre soit ncessairement structur en programmes. La notion de programme est relativement voisine de la notion de fonction. Dans la classification des fonctions des administrations publiques11 (CFAP), le terme fonction dsigne des objectifs socioconomiques que les units institutionnelles poursuivent par diffrents types de dpenses 12. Toutefois, tandis que la CFAP est un standard international applicable tout pays, une classification programmatique des dpenses doit tenir compte des politiques publiques propres chaque pays et des contraintes lies la gestion budgtaire. Pour viter tout chevauchement de comptences dans la gestion et pour responsabiliser les ministres, la directive 06/2009/CM/UEMOA prcise que les programmes sont tablis par ministre. Pour appuyer la formulation des politiques, il est utile dans certains secteurs de prparer des documents interministriels de politique transversale, mais les responsabilits ministrielles dans la mise en uvre de ces politiques doivent tre clairement identifies. Au sein dun ministre, la structure programmatique rpond deux exigences qui doivent tre rconcilies. Dune part le programme doit rpondre la dfinition donne ci-dessus et, par consquent, correspondre une politique publique bien dtermine. Dautre part, la conduite dune politique publique ncessite une claire identification de responsabilits de gestion. La constitution des programmes ne doit donc pas faire oublier lorganisation
11

En anglais, classification of functions of government (COFOG)

12

Nomenclature des dpenses par fonction , tudes statistiques, Srie. M, No 84, Nations Unies, 2000.

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administrative et les services chargs de mettre en uvre les politiques publiques. Il peut exister un certain degr de dconnexion entre la structure administrative et la structure programmatique, mais il convient de prendre les dispositions adquates pour viter tout conflit entre responsables de programme et responsables administratifs, en bien dfinissant les responsabilits de chacun. 2. 2.1 Structurer le budget en programme La dmarche

La structuration du budget dun ministre en programmes doit, la fois, partir des politiques publiques telles que dfinies dans les documents stratgiques et tenir compte des impratifs lis au dveloppement dune gestion budgtaire oriente vers la performance. Lanalyse des stratgies nationales et sectorielles, du programme gouvernemental et des missions et objectifs du ministre concern, sera le point dpart de la mise en place dune classification programmatique. A chaque programme, il doit pouvoir tre associ un ou des objectifs de politique publique dfinis dans les documents stratgiques. Toutefois, plusieurs programmes peuvent concourir un mme objectif des stratgies et participer une mme politique publique, en particulier lorsquil sagit de politiques transversales mettant en jeu plusieurs ministres. Le nombre de programme par ministre devant tre limit, comme not plus loin, toute politique publique ne donne pas forcement lieu la formulation dun programme spcifique cette politique. La CFAP qui est un des segments de la nomenclature budgtaire prcise par la directive n08/2009/CM/UEMOA donne des pistes pour structurer le budget en programmes. Elle a lavantage dtre bien documente13. Bien que des exceptions soient invitables, compte tenu des spcificits de chaque pays, il est en gnral souhaitable que le programme soit rattachable une seule sous-fonction de la CFAP (le groupe). La structuration du budget en programmes doit tenir compte des impratifs lis la mise en place de procdures de gestion oriente vers la performance. La structure des programmes doit, notamment, permettre la dsignation dun responsable de programme et lexercice effectif de sa fonction, un suivi des dpenses par programme et ltablissement dindicateurs de performance par programme. Une gestion budgtaire oriente vers la performance doit placer les units de prestations des services publics et leur performance au centre des proccupations. Cela suggre de privilgier, dans les ministres, fournissant directement des prestations de service public aux citoyens une structure de programmes par niveau de service (par exemple, programme enseignement primaire , programme enseignement secondaire , etc.). Une stratgie, propre au programme identifiant les objectifs spcifiques du programme, doit tre tablie. Cette stratgie doit viser une contribution efficace du programme aux stratgies nationales et sectorielles et sinscrire dans une dmarche de performance. Les objectifs spcifiques dun programme doivent traduire de manire approprie au contexte
13

Cf. Nations Unies (2000) cit ci-dessus ou le manuel de statistiques de finances publiques du FMI (2001).

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national et aux problmes que lon cherche rsoudre les trois dimensions de la performance. Ils comprendront des objectifs socio-conomiques dclins des stratgies nationales ou sectorielles et des objectifs damlioration de la qualit du service rendu et de lefficience. Pour une bonne lisibilit des politiques publiques, les objectifs spcifiques du programme prsents dans les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuel de performance (RAP), destins rendre compte et rendre des comptes au Parlement, doivent se focaliser sur les questions juges les plus importantes et les plus prioritaires. Ces objectifs doivent tre : (i) (ii) (iii) (iv) en nombre limit ; reprsentatifs des aspects essentiels du programme ; noncs en termes clairs, simples et faciles comprendre par tous ; traduits par des leviers daction (les moyens ncessaires leur ralisation doivent tre imputables au programme en question et non pas relever de la comptence dautres organismes ou tre trop fortement dpendants de lenvironnement socio-conomique) ; mesurables par des indicateurs de performance auxquels sont confres des valeurs cibles.

(v)

Pour une gestion budgtaire ordonne, la structure du budget en programmes doit tre relativement stable. Idalement, les transferts de comptences dun ministre un autre devraient consister transfrer un programme dun ministre lautre, sans en modifier le champ dactivits. Ce nest pas toujours possible. En particulier, les programmes dadministration gnrale sont affects par un changement du nombre de ministres. Nanmoins, la minimisation des risques de redfinition des programmes lors des restructurations gouvernementales est un des critres prendre en compte lors de la structuration du budget en programmes. Pour viter une gestion lourde et une trop grande dispersion des responsabilits, le nombre de programme doit tre relativement rduit (en moyenne 5 programmes par ministre). Les principes gnraux de la classification programmatique et de lorganisation du budget en programmes doivent tre dfinis par le ministre des Finances, en concertation avec lensemble des ministres. La structuration des budgets ministriels en programmes doit tre effectue par les ministres concerns sur la base de ces principes gnraux. Les ministres sectoriels disposent dune vue plus complte et plus dtaille des fonctions et objectifs des entits quils contrlent que le ministre des Finances. Toutefois, une procdure de validation des propositions des dpartements ministriels et de la structure du budget en programmes doit, aussi, tre en place.

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Annexe 3/Page 73

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2.2

La cartographie des programmes

Pouvoir identifier clairement le primtre administratif de chaque programme et la chane de responsabilit correspondante est essentiel. Il convient dtablir la cartographie administrative du programme, c'est--dire la table de passage entre, dune part, les structures administratives, projets et type de transferts et, dautre part, les programmes. Par souci de transparence et de simplicit, il convient dcarter lusage de clefs de rpartition dans ltablissement de la cartographie des programmes. Une personne doit tre affecte un programme et un seul. Les activits des services transversaux, (ex. Direction des affaires administratives et financires [DAAF], Direction des ressources humaines [DRH]), etc.), sont regroupes dans un programme dadministration gnrale . Toutefois, ce programme ne doit pas tre un fourre-tout, servant par exemple pallier les difficults rpartir les dpenses de personnel par programme. Lorsquune direction du programme dadministration gnrale gre certaines activits relevant des fonctions dun autre programme, les dpenses relatives ces activits devront tre imputes cet autre programme. Cette situation peut concerner certains projets dinvestissements. Un programme regroupe les dpenses d'un ministre ayant les mmes finalits indpendamment de leur nature conomique. La ventilation des dpenses de personnel par programme peut ncessiter la mise niveau des fichiers de personnel ou de la paye. De mme, il convient de ventiler par programme les dpenses des projets dinvestissement multisectoriels, des projets grs centralement dans un ministre par une direction des charges des projets et les dpenses des services rgionaux. Pour les gros projets cheval sur plusieurs programmes, il convient de vrifier que les dispositifs comptables permettent de suivre les dpenses du projet programme par programme, y compris les dpenses finances sur aides-projets. Le tableau III.1 illustre la construction dune cartographie administrative des programmes. Par programme, il convient dindiquer : le responsable de programme et sa fonction administrative (par ex. DG des Impts) ; les services et entits rattachs au programme, les dpenses de personnel et les dpenses le fonctionnement de ces services doivent tre imputes au programme. Les projets dinvestissement, ou les composantes de projet, rattachs au programme (idalement ces projets doivent tre grs par les services rattachs au programme)

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Annexe 3/Page 74

Guide Mthodologique sur la Programmation Budgtaire Pluriannuelle des Dpenses Ministre de lconomie et des Finances ADE Tableau III. 1 Cartographie administrative dun programme

Programme

Responsable du Programme

Services et entits rattachs (Directions, EPA, fonds spciaux, budgets annexes)

Projets ou composantes de projets rattachs

Lencadr III.1 rsume quelques bons principes pour ltablissement dune classification programmatique. Lencadr III. 2 prsente des exemples de classification programmatique des dpenses budgtaires.
Encadr III.1 Structurer le budget en programme : quelques bons principes

Le programme regroupe un ensemble cohrent dactivits auxquels sont associs des objectifs communs. Il regroupe les dpenses indpendamment de leur nature conomique. En particulier, les dpenses de personnel et dinvestissement devront tre regroupes de la mme manire que les dpenses de biens et services concourant la mme finalit. Pour la responsabilisation et la gestion courante, le programme doit tre dfini au sein des ministres. Chaque programme doit correspondre un regroupement clairement dfini de directions ou services, projets dinvestissement et transferts. Une grille de passage entre la structure administrative et le programme doit tre tablie ( cartographie du programme ). On n'utilisera pas de clef de rpartition et on ne fera pas de comptabilit analytique pour structurer le budget en programmes. Dans ces conditions : les dpenses non affectables un programme oprationnel particulier sont regroupes dans un programme dadministration gnrale ; un membre du personnel est affect un seul programme.

La structure programmatique doit tre relativement stable pour assurer une continuit dans la gestion (mais la stabilit ne doit pas conduire rendre rigide la structure des programmes qui tant ministriels sont sujets aux modifications gouvernementales) Le programme doit, lorsque possible, ne couvrir quun seul groupe de la CFAP, mais il ne s'agit pas d'une rgle universelle. Le nombre de programmes par ministre sera limit (5 en moyenne).
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Encadr III.2 Exemples de structuration du budget dun ministre en programmes

Afrique du Sud Ministre de la Dfense et des anciens combattants : Programmes 1. Administration 2. Dploiement des forces 3. Dfense terrestre 4. Dfense arienne 5. Dfense maritime 6. Mdecine militaire 7. Services de renseignement militaire 8. Soutien gnral France Ministre de lducation nationale : Programmes 1. Enseignement scolaire public du premier degr 2. Enseignement scolaire public du second degr 3. Vie de llve 4. Enseignement priv du premier et du second degr 5. Soutien de la politique de l'ducation nationale (dsignation franaise du programme dadministration gnrale) Ile Maurice Ministre de la Sant et de la Qualit de la Vie : Programmes 1. Politique de la Sant et Gestion ((dsignation mauricienne du programme dadministration gnrale) 2. Services curatifs 3. Soins de sant primaire et sant publique 4. Traitement et prvention du SIDA 5. Promotion de la qualit de la vie et prvention/contrle des maladies non infectieuses Sources : Budgets 2010

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Annexe 3/Page 76

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3.

Programmes, objectifs et indicateurs

En ce qui concerne les objectifs spcifiques dun programme, lattention sera le plus souvent porte sur les objectifs socio-conomiques relevant du champ daction du programme. Ces objectifs seront drivs des stratgies. Lorsque la ralisation dun objectif dune stratgie ncessite laction de plusieurs programmes, il convient de dcliner lobjectif de la stratgie, c'est--dire de dfinir lobjectif spcifique du programme contribuant la ralisation de lobjectif de la stratgie. Pour une bonne lisibilit des politiques publiques, les objectifs spcifiques du programme prsents dans le DPPD-PAP doivent se focaliser sur les questions juges les plus importantes et les plus prioritaires. Il sera en gnral prsent 2 4 objectifs par programme. Les objectifs dun programme devront le plus souvent la dclinaison des objectifs des stratgies. Toutefois, comme indiqu plus haut la performance a plusieurs dimensions. Les objectifs defficience et de qualit compltent les objectifs visant un changement de lenvironnement conomique exprims dans les stratgies. En particulier, pour les programmes dadministration gnrale, la recherche de lefficience et de la qualit du service rendu est cruciale. Les objectifs spcifiques dun programme ne sont pas chiffrs. Mais pour chaque objectif spcifique dun programme on dfinira des indicateurs de performance visant mesurer le progrs selon ces objectifs. Le choix des indicateurs dpend des proccupations que lon a pour amliorer la performance et de leur usage. Les PAP annexs au budget doivent privilgier ce qui intresse le Parlement et les citoyens et reprsente un enjeu important pour latteinte de lobjectif vis. Objectifs et indicateurs de performance porteront de prfrence sur les changements socioconomiques imputables au programme. Nanmoins, lefficience et la qualit du service rendu doivent aussi tre suivies. En particulier pour le programme dadministration gnrale, les indicateurs de performance porteront le plus souvent sur la mesure de lefficience ou de la qualit du service rendu14 (par exemple, nombre de dossiers traits par agent de la direction des ressources humaines, temps ncessaire pour la prparation dun dossier dappel doffres). Le diagramme III.1 prsente la hirarchie entre objectifs spcifiques dun programme et les indicateurs de performance :

14

Le programme dadministration gnrale du ministre est charg de la formulation des politiques du ministre, mais ces politiques tant mis en uvre par les autres programmes les indicateurs de rsultats socio-conomiques seront suivis au niveau de ces autres programmes.

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Diagramme III.1 Programme, objectifs et indicateurs de performance

Lencadr III.4 prsente un exemple dobjectifs et indicateurs pour un programme. Lencadr III.5 illustre la prsentation dun indicateur dans la section PAP du programme du DPPD-PAP (Indicateur : Superficie brle par incendie pour lobjectif Conservation des forts et des ressources naturelles du programme Forts et amnagement des terres agricoles ). Cette dernire prsentation permet didentifier les questions qui peuvent tre poses lors de lexamen du PAP du programme : Est-ce que les prvisions budgtaires sont compatibles avec lvolution de lindicateur (rduction des deux-tiers de la superficie brule par incendie de 2008, 2012) ? Quelles sont les mesures non budgtaires qui contribueront la ralisation de lindicateur (par exemple, meilleure organisation des postes de secours) ?

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Encadr III.3 Exemple dobjectifs et indicateurs

Tunisie Ministre de lAgriculture et des ressources hydrauliques Programme 4 : Forts et amnagement des terres agricoles Objectif 1 - Extension du couvert forestier et pastoral Indicateur de performance (IP) : Taux de couvert forestier Objectif 2 - Amlioration de la gestion des cosystmes forestiers et montagneux IP : Taux de forts amnages IP : Taux dexploitation de la production forestire ligneuse Objectif 3 - Conservation des forts et des ressources naturelles IP : Superficie brle par incendie IP : Superficie amnage en aires protges Objectif 4 - Rduction des superficies des terres rodes IP : Pourcentage des terres amnages par rapport la superficie totale menace Objectif 5 - Conservation et consolidation des amnagements raliss IP : Pourcentage des amnagements entretenus et consolids Objectif 6 - Rduction de la perte des eaux de ruissellement IP : Pourcentage des eaux de ruissellement mobilises par lacs collinaires

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Encadr III.4 Prsentation dtaille dun indicateur Ministre de lAgriculture et des Ressources Hydrauliques Programme forts et amnagement des terres agricoles

La priode de projection est 2010-2012

4.

Programmes, objectifs des stratgies et cadre logique

Il est quelquefois estim que pour mieux reflter les stratgies nationales, la structure du budget en programmes devrait reproduire la prsentation thmatique des stratgies. Cette approche nest pas toujours raliste. Stratgies et budget sont des documents de nature et de fonctions diffrentes. Un document stratgique national peut tre organis autour de grands objectifs transversaux tels que bonne gouvernance , promotion de la femme , etc., qui concernent en termes de gestion budgtaire de nombreux programmes. La contribution des programmes la ralisation de ces objectifs, ou leur dclinaison, doit se mesurer au moyen dindicateurs de performance. Par exemple, des indicateurs sur la diminution de labsentisme des enseignants ou la fminisation de la profession enseignante peuvent mesurer la contribution dun programme enseignement primaire des objectifs gnraux tels que bonne gouvernance et promotion de la femme . Au sein dun programme des activits spcifiques contribuant la ralisation de ces objectifs stratgiques transversaux peuvent tre identifies, mais la contribution de lensemble du programme ces objectifs transversaux ne peut pas toujours tre value en termes budgtaires (lactivit dune enseignante nouvellement recrute, et son salaire, contribue plusieurs objectifs, pas seulement celui de promotion de la femme ).

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La dmarche logique du programme part dune analyse des problmes pour dfinir les objectifs spcifiques du programme. Cette dmarche est analogue la dmarche du cadre logique applique des projets. Toutefois, lors de la prparation du cadre logique dun projet, il est tabli une chane descendante allant de lobjectif lactivit, chaque activit tant rattache un objectif spcifique du projet et un seul. En revanche, beaucoup dactivits dun programme contribuent plusieurs objectifs spcifiques de ce programme. En particulier, les activits forte composante de dpenses de personnel contribuent trs souvent plusieurs objectifs spcifiques dun programme. Par exemple, Il serait artificiel de ventiler les salaires des enseignants entre les objectifs daccs et de qualit. Certaines activits spcifiques dun programme (pas toutes) et, souvent, les projets dinvestissement peuvent tre dtermines de manire descendante partir des objectifs du programme. Nanmoins, trs souvent pour les activits courantes, la question se posera dans le sens inverse. Il sagira de dterminer comment les activits existantes peuvent rpondre aux objectifs du programme. Par ailleurs certains programmes, et en particulier le programme dadministration gnrale, peuvent appuyer les activits dautres programmes et contribuer la ralisation des objectifs spcifiques de ces programmes. 5. Les autres niveaux dune classification programmatique des dpenses

Pour faciliter lanalyse de la politique budgtaire, Larticle 8 de la directive n08/2009/CM/UEMOA relative la nomenclature budgtaire prcise que la codification des programmes [] peut tre enrichie par des lments issus notamment du premier niveau de la classification fonctionnelle . Cette codification permettrait de prsenter dans un tableau rcapitulatif les programmes regroups selon les 10 divisions de la CFAP15 . Larticle 46 de la directive n06/2009/CM/UEMOA prcise quune information sur le cot des actions (sous-programmes) doit tre prsente dans les PAP annexs au projet de loi de finances. Lannexe 2 du guide dapplication de la directive n06/2009/CM/UEMOA prcise que laction correspond un sous-programme. Daprs ce guide une action (sousprogramme) rassemble les crdits dun programme visant un public particulier dusagers ou de bnficiaires ou un mode particulier dintervention de ladministration. Le dcoupage dun programme en sous-programmes (actions) devra faciliter lanalyse du programme dans le PAP. Ce critre de lisibilit conduira en gnral limiter le nombre de sous-programme (actions). Telle que dfinie dans ce guide laction ne doit pas tre confondue avec lactivit ou le projet, qui se situent un niveau oprationnel infrieur au sous-programme (action). Il peut exister diffrents modes de dcoupage des programmes en sous-programmes (actions). Toutefois, pour viter la multiplication des concepts et catgories, il est souhaitable suggr de dfinir le sous-programme (action) partir du premier niveau de mise en uvre oprationnelle du programme ou, si ces niveaux sont nombreux, un
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Services gnraux des administrations publiques ; dfense ; ordre et scurit publics ; affaires conomiques ; protection de lenvironnement ; logements et quipements collectifs ; sant ; loisirs, culture et culte ; enseignement ; protection sociale.

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regroupement de ces niveaux par catgories similaires (par exemple, lensemble des tablissements de formation des matres). Ce premier niveau oprationnel peut tre constitu de directions du ministre, dtablissements publics et de projets de taille significative. La partie du budget du programme alloue chacune de ces units doit pouvoir tre identifie dans le budget ou dans des tats de rpartition des crdits. Elle correspondra en gnral au croisement de la classification administrative des dpenses avec le programme16, des dpenses de transfert du programme17 ou des groupes de projets et dactivits pertinentes. On peut trs schmatiquement distinguer deux modles de segmentation du programme en sous-programmes (actions), ces modles pouvant dailleurs se combiner : Cas 1. Les sous-programmes ont un mode dintervention similaire, mais des groupes de bnficiaires diffrents. Par exemple, la majorit des sous-programmes dun programme enseignement technique pourraient correspondre aux tablissements denseignement technique regroups par rgion. . Cas 2. Un modle juxtapos : chaque sous-programme correspond un mode dintervention diffrent. Par exemple, un programme dveloppement forestier et amnagement des terres agricoles pourrait comprendre un sous-programme dveloppement forestier et un sous-programme amnagement des terres agricoles . Au niveau central des ministres ce type de sous-programme correspondra souvent une direction technique. Lencadr III. 5 prsente plusieurs exemples de ce type. Les objectifs spcifiques du programme figurant dans les DPPD-PAP sont dfinis au niveau du programme. Pour leur gestion interne, les ministres auront dfinir par sous programme des objectifs drivs de ceux du programme et des dispositions oprationnelles (moyens et services rendus). Dans le cas 1, les objectifs des sous-programmes seront similaires, ventuellement avec des adaptations ou des complments pour tenir compte des spcificits du groupe de bnficiaire concern. Dans le cas 2, les objectifs des sous programmes sont diffrents et comprennent un sous-ensemble des objectifs du programme.

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Par exemple, la section du programme soins de sant de base opre par une direction rgionale du ministre de la Sant publique. Par exemple, les transferts aux coles prives inscrits dans le budget du programme enseignement primaire .

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Encadr III.5 Exemple de sous-programmes (ou actions)

Afrique du Sud : Ministre de lAgriculture, des Forts et de la Pche Programme : Production agricole, Sant vgtale et animale et Scurit alimentaire Sous-programmes : Gestion Inspection et services des laboratoires Production vgtale et contrle phytosanitaire Production et sant animale Tunisie : Ministre de lAgriculture et des Ressources hydrauliques Programme Eau Sous-programmes Ressources en eaux Barrages et grands travaux hydrauliques Gnie rural et exploitation France : Ministre de lducation nationale, la jeunesse et la vie associative Programme : Enseignement scolaire public du premier degr Actions Enseignement pr-lmentaire Enseignement lmentaire Besoins ducatifs particuliers Formation des personnels enseignants Remplacement Pilotage et encadrement pdagogique Personnels en situations diverses

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Annexe IV:
Activit

Glossaire

lment du processus de production des services publics. Les activits de ladministration publique utilisent des moyens (ressources) pour fournir des produits (services rendus). Constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages, peuvent concerner des engagements pluriannuels pour les dpenses dinvestissement ou lies un accord de partenariat public-priv (PPP).

Autorisations d'engagement

Budget de programme Budget structur en programmes et, ventuellement, sousprogramme (ou action) et activit, comprenant des exposs des stratgies et des objectifs et des indicateurs de performance. Cadre macroconomique Le cadrage macroconomique moyen terme dfinit les objectifs macro-conomiques et donne une projection des principaux comptes macro-conomiques : (i) quilibre des ressources et emplois (projection du secteur rel ) ; (ii) compte des administrations publiques (TOFE prvisionnel) ; (iii) situation montaire ; (iv) balance des paiements. Un CBMT prsente par secteur ou par ministre les projections de dpense par grande nature de la dpense du TOFE prvisionnel. Le CBMT est un instrument pour encadrer la prparation du budget annuel et la prparation des DPPD-PAP prpars par les ministres. Il comprend une note explicitant la politique budgtaire moyenterme Une cible est le niveau de performance atteindre un horizon dtermin. Elle prcise la valeur de l'indicateur et le dlai fix pour y arriver. Classification des dpenses par objectifs socio-conomiques. La classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) des Nations Unies est la norme internationale. Systme de pilotage mis en uvre par le responsable dune unit ou dun programme en vue damliorer le rapport entre les moyens engags, lactivit dveloppe et les rsultats obtenus, notamment par le biais doutils comptables ou statistiques. Dans le cadre du renforcement des pouvoirs de contrle du Parlement et afin damliorer linformation des parlementaires sur lvolution des finances publiques moyen terme, le Gouvernement

CBMT

Cible

Classification fonctionnelle. Contrle de gestion

Dbat dorientation budgtaire (DOB)

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prsente, au plus tard le 30 juin de lanne, les documents budgtaires pluriannuels (DPBEP). Les orientations, prsentes dans ces documents, donnent lieu un dbat et offrent aux parlementaires une premire estimation de lvolution de la situation budgtaire et des besoins de crdits du Gouvernement en amont de la discussion sur le projet de loi de finances de lanne t+1. Document de Programmation Budgtaire et conomique Pluriannuelle (DPBEP) Selon larticle 52 de la directive n06/2009/CM/UEMOA, le document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle (DPBEP) value le niveau global des recettes attendues de ltat, dcomposes par grande catgorie dimpts et de taxes et les dpenses budgtaires dcomposes par grande catgorie de dpenses. Ce document de programmation budgtaire et conomique pluriannuelle value galement lvolution de lensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public en dtaillant en particulier les catgories dorganismes publics vises larticle 55 de la prsente Directive. Il prvoit la situation financire des entreprises publiques sur la priode considre et, ventuellement, les concours que ltat peut leur accorder. Il fixe enfin les objectifs dquilibre budgtaire et financier sur le moyen terme en application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit . Document de programmation pluriannuelle des dpenses par ministre Ils prvoient, pour une priode minimale de trois ans, titre indicatif, lvolution des crdits et des rsultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis (article 53 de la directive n06/2009/CM/UEMOA). La premire anne correspond lexercice vis par le projet de loi de finances. Le DPPD et les PAP dun ministre doivent tre consolids dans un document unique. Les DPPD-PAP doivent couvrir toutes les dpenses du budget de l'tat hors service de la dette. (Cf. PAP). Capacit acheter des moyens (intrants) de bonne qualit au moindre cot. (Cf. Rsultat socio-conomique intermdiaire). Fait d'atteindre un rsultat conforme l'objectif fix. L'efficacit se mesure par comparaison entre un objectif et le rsultat effectivement obtenu. Consiste pour un mme niveau de ressources, accrotre les produits des activits publiques ou, pour un mme niveau dactivit, ncessiter moins de moyens, cest--dire moindre cot. Laisse la facult de dfinir l'objet et la nature des dpenses dans le cadre du programme. Dit autrement, l'enveloppe budgtaire est

Document de Programmation Pluriannuelle des Dpenses(DPPD)

conomie Effet (ou rsultat socio-conomique intermdiaire) Efficacit

Efficience

Fongibilit

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globalise. Fongibilit asymtrique La fongibilit est asymtrique lorsque les crdits affects une nature de dpense (aux crdits de personnel dans la directive n06/09/CML/UEMOA) peuvent tre utiliss pour dautres natures de dpense, mais que linverse nest pas permis. (Cf. Rsultat socio-conomiques finaux) Il mesure la performance dun programme ou dune organisation selon ses trois dimensions (lefficacit, lefficience et la qualit du service rendu l'usager). Ces indicateurs comprennent des indicateurs de moyens et de produits pour mesurer lefficience, des indicateurs de qualit et des indicateurs de rsultats socioconomiques pour mesurer lefficacit. Ressources pour accomplir les activits prvues. Les intrants sont les lments dont dispose un ministre pour gnrer un produit ou obtenir un rsultat. Ils reprsentent lensemble des ressources humaines, organisationnelles, financires et matrielles disponibles pour un programme ou un projet. Les objectifs spcifiques dun programme sont les noncs de ce quentend obtenir un responsable de programme ministre au cours dune priode donne, en, matire de rsultats socio-conomiques, de qualit des services rendus et de lefficience. Les objectifs spcifiques dun programme sont exprims de manire littraire, mais sont quantifis laide des indicateurs de performance et de leurs cibles. Le Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit est un engagement formel pris par les tats membres de lUEMOA en vue de renforcer la convergence des conomies des tats membres, de conforter la stabilit macroconomique, dacclrer la croissance conomique, et dapprofondir la solidarit entre les tats membres. Cest un mode de financement par lequel une autorit publique fait appel des prestataires privs pour financer et grer un quipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire priv reoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service quil gre. Le PPP est un outil de rationalisation et doptimisation des choix dinvestissement public. La performance dun programme ou dans la conduite des activits a

Impact (ou rsultats socio-conomiques finaux) Indicateur de performance

Intrant (ou moyen, ressource, input)

Objectif dun programme

Pacte de convergence, de stabilit, de croissance et de solidarit

Partenariat Public Priv (PPP)

Performance

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trois dimensions : lefficacit, lefficience et la qualit du service apport l'usager. Pertinence (dune politique ou dun programme) Politique publique Une politique sera dite pertinente si ses objectifs explicites sont adapts la nature du problme qu'elle est cense rsoudre. Apprcier la pertinence d'une action publique revient donc s'interroger sur sa raison d'tre. Une politique publique est un ensemble de dcisions et d'activits, cohrentes au moins intentionnellement, prises par des acteurs publics qui visent apporter une rponse plus ou moins institutionnalise une situation juge problmatique Le processus de production dune administration est lenchanement logique qui dcrit la manire dont ladministration transforme des ressources ou moyens, par le biais des activits, en produits ou biens et services rendus. Ces produits induisent des rsultats socioconomiques, cest--dire une transformation de lenvironnement conomique et social. Les biens et services rendus par ladministration publique (gnralement des services). Selon la directive n06/2009/CM/UEMOA, lintrieur des ministres les crdits sont dcomposs en programme. Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune politique publique clairement dfinie dans une perspective de moyen terme. A ces programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation. Annexe explicative du projet de loi de finances tablie pour chaque programme, exprime, entre autres, les performances obtenues les annes passes et attendues dans les annes venir du fait de la ralisation de chacun des programmes. Les PAP et DPPD sont complmentaires. Les PAP comprennent de linformation financire qui complte celle des DPPD tandis que les DPPD doivent faire rfrence aux objectifs des programmes dfinis dans les PAP. (Cf. DPPD) Document exprimant les performances rellement obtenues compares aux objectifs figurant dans les projets annuels. Le RAP prsente les ralisations et les rsultats du suivi de la performance. Il est annex au projet de loi de rglement qui doit tre prsente au Parlement au plus tard pour la session budgtaire

Processus de production des services publics

Produits des activits publiques Programme

Projet Annuel de Performance (PAP)

Rapport Annuel de Performance (RAP)

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suivant lanne sous revue. Redevabilit (ou responsabilisation, imputabilit, etc.) Obligation de prsenter des rapports (rendre compte) et dassumer ses responsabilits (rendre des comptes). Le gestionnaire peut tre redevable des rsultats, en ce sens quil a lobligation de rendre compte et rendre des comptes sur les rsultats atteints par ses activits et dexpliquer les carts par rapport aux rsultats attendus. Selon les auteurs et les organisations, le terme rsultat peut dsigner les seuls rsultats socio-conomiques ou par lensemble constitu par les produits (services rendus) et les rsultats socio-conomiques. Changement dans lenvironnement conomique imputable lactivit de ladministration publique. Cf. Cible Changement long terme de lenvironnement conomique consquence des rsultats socio-conomiques intermdiaires, obtenus par un ou plusieurs programmes. Changement de lenvironnement socio-conomique imputable aux services rendus (produits ou outputs) par un programme. Biens et services produits par les activits dun programme. Le tableau des oprations financires de l'tat (TOFE) est un document cohrent de prsentation du compte des administrations publiques et d'analyse des statistiques de finances publiques. Il prsente les recettes par grande catgorie, les dpenses par grande nature (personnel, biens et services, etc.), le dficit et le financement du dficit. Les directives de lUEMOA de juin 2009 prvoient lextension de la couverture du TOFE lensemble des administrations publiques (y compris les collectivits territoriales).

(Accountability en anglais).
Rsultat (dun programme). Rsultat socioconomique.

Rsultats attendus Rsultats socioconomiques finaux Rsultats socioconomiques intermdiaires Services rendus, produits (extrant, output) Tableau des Oprations Financires de ltat (TOFE)

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