DROIT ADMINISTRATIF

RAY MOND FERRETTI

Matre de confrences lUniversit de Metz

INTRODUCTION.........................................................................................2
PREMIERE PARTIE - LACTION DE LADMINISTRATION.................3
TITRE 1 - LES MOYENS DACTION.........................................................4
CHAPITRE 1 LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL.......................................4
CHAPITRE 2 - LE CONTRAT ADMINISTRATIF.................................................... 16

TITRE 2 : LES FORMES DACTION.......................................................26

CHAPITRE 1 - LA POLICE ADMINISTRATIVE ..................................................... 26
CHAPITRE 2 - LE SERVICE PUBLIC.......................................................................... 34

DEUXIEME PARTIE - LENCADREMENT DE LADMINISTRATION41

CHAPITRE 1 - LA LGALIT........................................................................................ 41
CHAPITRE 2 - LA RESPONSABILIT..................................................................... 64

TROISIEME PARTIE - LE CONTRLE DE LADMINISTRATION.....74

TITRE I LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.................................74
CHAPITRE I - LE CONSEIL DETAT....................................................................... 75
CHAPITRE II LES AUTRES JURIDICTIONS..................................................... 84

TITRE II LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF................................89

CHAPITRE I LE DOMAINE DU CONTENTIEUX............................................... 89
CHAPITRE II LORGANISATION DU CONTENTIEUX ..................................102

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................125
TABLE DES MATIERES.........................................................................125

INTRODUCTION
La dfinition du droit administratif a oppos la fin du XIXme sicle et au dbut du XXme
sicle deux coles se fondant sur deux notions fondamentales.
Lcole du service public du Doyen de la Facult de droit de Bordeaux, Lon Duguit voyait
dans cette notion la pierre angulaire du droit administratif. Pour Duguit en effet, l o il y a
service public sapplique le droit administratif. En fait, cette cole sappuyait sur larrt
Blanco du Tribunal des conflits (8 fvrier 1873) qui est juste titre considr comme larrt
fondateur du droit administratif.
Considrant que la responsabilit, qui peut incomber l'Etat pour les dommages
causs aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service
public, ne peut tre rgie par les principes qui sont tablis dans le code civil, pour
les rapports de particulier particulier;
Que cette responsabilit n'est ni gnrale, ni absolue; qu'elle a ses rgles
spciales qui varient suivant les besoins du service et la ncessit de concilier les
droits de l'Etat avec les droits privs
Mais larrt Blanco ne sappliquait qu la responsabilit extra-contractuelle de lEtat. Par la
suite larrt Terrier du 6 fvrier 1903 rendu par le Conseil dEtat appliquera les principes de
larrt Blanco la responsabilit contractuelle des dpartements, larrt Feutry du 29 fvrier
1908 rendu par le Tribunal des conflits en fera de mme responsabilit extra-contractuelle des
dpartements. Quant larrt Thrond du 4 mars 1910 rendu par le Conseil dEtat il
appliquait le mcanisme de larrt Blanco la responsabilit contractuelle de lEtat.
Deux arrts vont mettre un terme lide selon laquelle le service public est le critre du
droit administratif. Lcole de la puissance publique quanimait le Doyen de la Facult de
droit de Toulouse, Maurice Hauriou pouvait alors saffirmer.
Le premier est larrt Socit des granits porphyrodes des Vosges rendu par le Conseil
dEtat le 31 juillet 1912, il constitue une fissure dans ldifice de lcole de Duguit puisquil
se fonde sur la notion de clause exorbitante du droit commun pour dterminer la nature
administrative dun contrat.
Le deuxime arrt, constitue le coup de grce pour lcole du service public. Cet arrt, Socit
commerciale de lOuest africain rendu par le Tribunal des conflits le 22 janvier 1921 a
cr ce que lon appelle le service public industriel et commercial. Or ces services publics
industriels et commerciaux sont soumis au droit priv et leur contentieux est judiciaire.
Aujourdhui, on a renonc trouver un critre unique du droit administratif. Le service public
ntait utilis que pour insister sur la finalit de ladministration, alors que la puissance
publique tait retenue pour mettre en valeur la spcificit des moyens de celle-ci.
En ralit, aujourdhui on prfre sintresser lobjet du droit administratif : cest dire
ladministration.
Dans cette optique, le droit administratif peut tre sommairement dfini comme lensemble
des rgles de droit qui sappliquent ladministration. Toutefois, pour certains, il ne sagit
que des rgles spciales cest dire diffrentes de celles du Code Civil alors que pour dautres
il sagit de lensemble des rgles quelles soient spciales ou non. Encore faut-il prciser ce
que lon entend par administration.
L encore la difficult est grande, car on ne peut pas vritablement donner une dfinition en
termes positifs.

Si lon prend le terme dadministration dans un sens organique, alors il sagit des services de
lEtat et de manire plus gnrale des personnes publiques, mais ces organes sont
administratifs parce quils se livrent certaines activits qui ne sont ni politiques, ni
lgislatives, ni judiciaires, ni productives. Ladministration au sens organique et
ladministration au sens fonctionnel ne concident pas. Certaines personnes publiques se
livrent des activits prives : les services publics industriels et commerciaux, certaines
personnes prives se livrent des activits administratives : des organismes mutualistes ou
des syndicats professionnels.
Dire que le droit administratif est le droit qui sapplique ladministration nest donc vrai que
sous rserve de quelques prcisions apportes par la jurisprudence du Conseil dEtat et du
Tribunal des conflits, ce qui souligne une de ses caractristiques importantes : cest un droit
prtorien, c'est--dire qui trouve largement sa source dans la jurisprudence.
La construction jurisprudentielle date pour l'essentiel de la fin du XIXme sicle et du dbut du
XXme sicle. Aujourdhui cest un peu moins vrai, car depuis un quart de sicle,
larchitecture des sources du droit a considrablement volu. Dabord, les lois fixent de plus
en plus les principes qui sappliquent et par consquent laissent de moins en moins de place
au juge. De plus, le dveloppement du droit communautaire sous lgide de la Cour de
Luxembourg et du droit de la Convention europenne des droits de lhomme sous lgide de
la Cour de Strasbourg tendent rduire la place du juge administratif.
Le droit administratif est aussi un droit ingalitaire puisque ladministration bnficie de
prrogatives exorbitantes du droit commun. Elles se manifestent par exemple par lacte
administratif unilatral. Il sagit dun acte manant de ladministration et qui cependant
modifie la situation de tiers. Il doit tre excut, privilge du pralable oblige avant de
pouvoir tre contest devant les tribunaux.
Enfin, le droit administratif est un droit autonome. Larrt Blanco (TC 8 fvrier 1873) tablit
un lien entre lapplication dun droit aux rgles spciales et la comptence de la juridiction
administrative. Cest ce que l'on appelle le lien entre le fond et la comptence.
Mais cette autonomie nest pas absolue puisqu'il arrive que les jurisprudences des deux
juridictions (judiciaires et administratives) soient identiques ou proches et parfois le juge
administratif recourt des dispositions du Code civil.
Ce droit autonome, ingalitaire et prtorien sapplique laction de ladministration (Premire
partie), il a pour but dencadrer ladministration (Deuxime partie) afin den assurer le
contrle (Troisime partie)

PREMIERE PARTIE
LACTION DE LADMINISTRATION
Laction de ladministration passe par la mise en uvre de divers moyens daction et se
traduit par des formes varies.

TITRE 1 - LES MOYENS DACTION

Ladministration dispose pour agir de deux types dactes juridiques : le contrat qui est un acte
plurilatral fruit dun accord entre ladministration et les personnes prives et lacte unilatral.
Ce dernier doit son nom la faon dont il est labor. Les destinataires de lacte
ninterviennent pas dans le processus, lacte leur sera par consquent impos. Cest en cela
que lacte unilatral traduit les prrogatives exorbitantes du droit commun qui caractrisent
laction de lEtat et de son administration.

CHAPITRE 1 LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Lacte administratif unilatral fait lobjet dune thorie qui trouve son application en grande
partie travers le pouvoir rglementaire.

SECTION I LA THEORIE DE LACTE ADMINISTRATIF

UNILATERAL
Lacte administratif est une notion complexe qui se caractrise par un rgime juridique
particulier.

1 LA NOTION DACTE

ADMINISTRATIF UNILATERAL

Lauteur de lacte comme son contenu permettent den prciser la notion.

A Lauteur de l acte
En principe lauteur de lacte administratif est une personne publique mais dans un certain
nombre de cas ce peut tre une personne prive.
a) Les personnes publiques

Si en principe lauteur dun acte administratif est une personne publique pour autant tous les
actes de toutes les personnes publiques ne sont pas des actes administratifs.
1. Lexclusion des personnes publiques non-administratives
Le Conseil dEtat a exclu de la catgorie, acte administratif, les actes lgislatifs et les actes
juridictionnels.

??

Les actes lgislatifs

Les actes manant des organes lgislatifs ne sont pas de la comptence du juge administratif.
(CE,6 novembre 1936, Arrighi). Une seule exception doit tre releve : les actes du
parlement concernant uniquement le personnel des assembles. Le juge administratif pourra
donc les contrler.
Mais, les actes dicts par les autorits administratives sur habilitation lgislative sont des
actes administratifs. (CE, 6 dcembre 1906, Compagnie des chemins de fer et autres , CE,
Ass. 24 novembre 1961, Fdration nationale des syndicats de police). Toutefois, les
ordonnances de larticle 92 sont de nature lgislative (CE, 12 fvrier 1960, St Eky) ainsi que
les dcisions de larticle 16 quand elles interviennent dans une matire lgislative (CE, 2
mars 1962, Rubin de Servens)
??

Les actes juridictionnels

Les actes du service public de la justice ne relvent pas du juge administratif. ( TC, 27
novembre 1952, Prfet de la Guyane). Mais, ceux qui concernent lorganisation et le
fonctionnement des juridictions sont des actes administratifs (CE, 17 avril 1953, Falco et
Vidaillac)
2. Lexclusion de certains actes dautorits administratives
Certains actes dautorits administratives ne sont pas considrs comme des actes
administratifs par le juge.
??

Les actes de Gouvernement

Cest une vieille thorie selon laquelle les actes relatifs

aux
relations entre le
Gouvernement et le Parlement ainsi que ceux concernant les relations entre la France et les
gouvernements trangers et les organisations internationales et plus largement les rapports
internationaux de la France. (CE, 19 fvrier 1875, Prince Napolon) chappent son
contrle. Rcemment le Conseil dEtat a restreint le domaine de lacte de Gouvernement par
le recours la thorie de lacte dtachable. ( CE, 15 octobre 1993, Colonie royale de Hong
Kong)
??

Les actes de gestion prive

Les dcisions non rglementaires relatives la gestion du domaine priv (CE, 23 juillet 1931
Dame Grand dEsnon) ne sont pas des actes administratifs, de mme que les dcisions non
rglementaires qui ont trait la gestion des Services publics industriels et commerciaux.
b) Les personnes prives

La situation ici est exactement inverse. Exceptionnellement leurs actes peuvent tre
administratifs.
1. Les personnes innommes
Dans un premier temps, le Conseil dEtat a reconnu que des personnes qui ntaient ni
publiques ni prives pouvaient dicter des actes administratifs dans la mesure o elles taient
charges dune mission de service public. (CE, 31 juillet 1942, Montpeurt, CE, 2 avril 1943,
Bouguen).
2. Les personnes prives

Par la suite, le Conseil dEtat a admis que lacte dune personne prive exerant une mission
de service public comportant des prrogatives de puissance publique, prsente le caractre
d'acte administratif. (CE, 13 janvier 1961, Magnier)
Enfin, lacte dune personne prive grant un service public caractre industriel et
commercial est un acte administratif sil est relatif lorganisation du service. (TC, 15 janvier
1968, Epoux Barbier )

B Le contenu de l acte
En principe, lacte administratif est normateur, mais ces normes peuvent tre gnrales ou
individuelles
a) Dcision excutoire et mesures dordre intrieur

1. Les dcisions excutoires

Certains actes modifient lordre juridique, ils sont dsigns par le terme classique en droit
administratif de dcision excutoire car lexcution de ces actes est obligatoire sans autres
formalits. Ces actes produisent des effets de droit, ils font grief et par consquent ils
peuvent faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir.
2. Les mesures dordre intrieur
Plusieurs types dactes ne sont pas destins modifier les droits et les obligations des
administrs. Cest la raison pour laquelle on les appelle gnralement des mesures dordre
intrieur. On peut les classer en plusieurs catgories.
??

Les circulaires

Elles permettent aux chefs de services de rappeler leurs subordonns les principales
dispositions en vigueur et la manire de les mettre en uvre. Par consquent elles ne
modifient pas lordre juridique. La loi du 17 juillet 1978 relative laccs aux actes
administratifs prvoit leur publication. Toutefois la circulaire qui ajouterait par inadvertance
ou non des prescriptions et des dispositions nouvelles serait considre comme circulaire
caractre rglementaire et deviendrait ainsi un acte administratif. (CE Ass, 29 janvier 1954,
Institution Notre-Dame de Kreisker)

??

Les directives

Il sagit de circulaires qui en cas de pouvoir discrtionnaire numre des critres prendre en
considration en vue de la prise de dcision. Le juge refuse de les considrer comme des actes
administratifs. Toutefois, ladministr peut attaquer la dcision prise par ladministration en
invoquant la directive qui naurait pas t suivie. Mais ladministration nest jamais tenue de
suivre mcaniquement la directive. (CE, 11 dcembre 1970, Crdit foncier de France).
b) Actes rglementaires et actes individuels

1. Les actes rglementaires

Certains actes ont une porte gnrale et impersonnelle il sagit dactes rglementaires. Ces
actes prcisent par exemple lorganisation des services ou encore fixent les rgles statutaires
dun corps de fonctionnaire. Comme ces rgles sont gnrales et impersonnelles lacte

rglementaire a une multitude de destinataires non prciss qui peuvent tre lensemble des
administrs ou seulement une catgorie dentre eux.

2. Les actes individuels

Les actes individuels nont au contraire comme destinataires que des personnes nommment
dsignes. Quil sagisse dune seule personne ou de plusieurs. Lexemple type tant lacte de
nomination dun fonctionnaire, mais ce peut tre aussi un acte accordant une autorisation ou
la refusant telle personne.
c) La forme de lacte

Lacte administratif unilatral se caractrise par sa forme gnrale et par celle de ses
diffrents lments.

1. Dcisions explicites et implicites

??

Les dcisions explicites

Ces actes sont les plus courants, ils expriment par crit la volont de leur auteur. Cest le cas
des dcrets, arrts ministriels ou non bref des tous les actes formels cest dire, la presque
totalit des actes de ladministration.
??

Les dcisions implicites

Selon une rgle ancienne le silence de ladministration pendant deux mois (depuis la loi du 12
avril 2000 au lieu de quatre prcdemment) vaut dcision implicite de rejet. Mais, certaines
dcisions implicites peuvent aussi avoir un effet positif cest dire accepter une demande.
Cest le cas en matire de permis de construire.

1. Les lments de lacte

Les actes administratifs comportent certains lments qui jouent un rle important.
??

Les visas

Les visas sont les textes en vertu desquels l'acte est pris, ils donnent donc ainsi la base
juridique de l'acte. L'apposition des visas est une chose importante car elle est la fois un
moyen pour ladministration de contrler la rgularit de ses actes, et un moyen pour
ladministr de vrifier la rgularit de ceux-ci.
??

Les motifs

Ce sont les faits qui justifient la dcision. Pendant longtemps, l'administration n'tait pas
oblige de motiver ses actes. La loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes
administratifs impose ladministration une telle obligation pour toutes les dcisions
individuelles dfavorables et depuis la loi du 17 janvier 1986 pour les refus dautorisation.
Mais, il existe trois exceptions la rgle: lorsque la loi prvoit le secret, quand lacte est pris
en urgence et enfin ?sil sagit de dcisions implicites.

2 LE REGIME DE LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Par rgime juridique, il faut entendre les rgles qui sappliquent llaboration de lacte,
son excution ainsi qu son application dans le temps.

A El aborati on
Les actes administratifs sont labors par les autorits administratives souvent en informant le
ou les destinataires mais aussi de plus en plus en sollicitant les avis dorganismes divers.
Ainsi se dveloppent des procdures contradictoires et des procdures consultatives.
a) Les procdures contradictoires

Comme souvent, la jurisprudence du juge administratif t relaye par des textes.

1. La jurisprudence du Conseil dEtat
Le Conseil estime que toute mesure qui a le caractre dune sanction doit faire lobjet dune
procdure contradictoire : lintress doit pouvoir connatre ce quon lui reproche (CE, 5 mai
1944, Dame Veuve Trompier-Gravier).
2. Le dcret du 28 novembre 1983
Ce texte relatif aux relations entre ladministration et les usagers prvoit que toutes les
mesures dfavorables leurs destinataires ou drogeant une rglementation ne peuvent tre
prises qu lissue dune procdure contradictoire.
b) Les procdures consultatives

Ladministration peut tre amene solliciter plusieurs types davis.

1. Lavis consultatif
Dans cette hypothse, lavis doit tre demand par lautorit administrative, mais il ne la lie
pas.

2. Lavis obligatoire
Ici, lautorit administrative est oblige de consulter lorganisme prvu et doit prendre une
dcision conforme soit son propre projet de dcision, soit l'avis de l'organisme consult.
3. Lavis conforme

Dans ce dernier cas l'administration est oblige de prendre une dcision conforme l'avis de
l'organisme consult ou de renoncer son projet.

B Excuti on
Si lacte administratif unilatral a force excutoire en raison du privilge du pralable il ne fait
pas ncessairement lobjet dune excution force.
a) Le privilge du pralable

Cette expression signifie que la dcision a force obligatoire par elle-mme, quelle est
obligatoire pour ses destinataires ds son diction contrairement la plupart des actes des
personnes prives. Ceux-ci, ne sont obligatoires quen vertu dune dcision de justice. Cest la
raison pour laquelle on parle de privilge du pralable. Mais pour autant cela ne veut pas dire
que lautorit de la chose dcide soit quivalente lautorit de la chose juge. En effet, la
dcision de ladministration peut tre remise en cause devant le juge : le recours de
ladministr na pas deffet suspensif. Ce privilge peut tre remis en cause par le biais du
sursis excution demand par ladministr au juge, mais il est accord de manire
parcimonieuse et souvent tardive.
b) Lexcution force

Si, comme nous venons de le voir la dcision administrative force excutoire cela ne veut
pas dire que ladministration peut recourir la force pour excuter ses dcisions. Lexcution
force (le recours la force ) est en effet lexception. Le Tribunal des conflits la rappel et a
prcis les cas dans lesquels ce recours est possible. (TC, 2 dcembre 1902, Socit
Immobilire Saint-Just). Le premier est lurgence que le juge vrifie bien sr, le second est
labsence de procdure lgale. Souvent des textes prvoient des procdures en vue de faciliter
lexcution quil sagisse de sanctions pnales ou administratives si cest le cas il ne pourra y
avoir excution force. Le recours abusif l'excution d'office peut engager la responsabilit
de l'administration, et l'annulation des mesures prises. Elle peut mme constituer une voie de
fait - en portant atteinte une libert fondamentale ou au droit de proprit - et relever de la
comptence du juge judiciaire (CE, 8 avril 1961, Dame Klein).

C - Appl i cati on dans l e tem ps

Deux questions symtriques se posent ici : celle du dbut cest dire lentre en vigueur, celle
de la fin de lacte.
a) Lentre en vigueur

1. La publicit
Les actes administratifs existent ds leur signature par leur auteur. Cela signifie par exemple
quun recours peut tre intent contre lacte ds sa signature. Mais les actes administratifs ne
sont opposables aux administrs qu compter du moment o ceux-ci peuvent en avoir

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connaissance. Lentre en vigueur des actes est donc conditionne par leur publicit, mais
celle-ci est assure de manire variable selon les types dacte.
Les actes rglementaires doivent tre publis soit au Journal Officiel pour les dcrets, soit
dans les divers bulletins des ministres ou dans certains recueils dactes administratifs.
Sagissant des actes individuels il faut distinguer deux cas. Quand ils imposent des
obligations, ils ne sont opposables quaprs notification qui seffectue le plus souvent par
simple lettre. Pour les autres actes, ils entrent en vigueur ds leur signature.

2. La non-rtroactivit
Cest un principe gnral du droit (CE, 25 juin 1948, Socit du journal lAurore) qui
sinspire de larticle 2 du Code Civil : La loi ne dispose que pour lavenir ; elle na point
deffet rtroactif . Cela signifie quun acte administratif ne peut pas sappliquer des
situations antrieures son diction. Mais, un acte administratif peut sappliquer des
situations juridiquement constitues avant son diction.
b) La fin de lacte

Deux hypothses doivent tre envisages.

1. Labrogation
Par labrogation d'un acte administratif, ses effets pour l'avenir disparaissent, mais ses effets
passs subsistent. L'abrogation est dcide par l'autorit administrative qui distingue selon
quil sagit dactes rglementaires ou non.
??

Actes rglementaires

Quand ils sont irrguliers non seulement ils peuvent, mais ils doivent ltre en vertu du dcret
du 28 novembre 1983. Sils sont rguliers ils peuvent tre abrogs par lautorit qui a dict
lacte en vertu du principe du paralllisme des formes.
??

Actes non-rglementaires

Si lacte est crateur de droit l'abrogation est impossible moins que la loi ne le prvoie. Par
contre si lacte n'est pas crateur de droit, labrogation est possible, condition de respecter le
principe du paralllisme des formes.
2. Le retrait
Le retrait d'un acte consiste dans lannulation de celui-ci, ce qui suppose un effet rtroactif
puisque celui-ci est sens navoir jamais exist. Le rgime du retrait a t fix par la
jurisprudence. (CE, 3 novembre 1922, Dame Cachet)
??

Le retrait des actes rguliers

Si lacte est crateur de droit, le retrait est impossible. Mais, si la loi le prvoit ou si le
bnficiaire de lacte en fait la demande, le retrait est possible.
Si l'acte n'est pas crateur de droit, le retrait est possible toute poque

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Le retrait des actes irrguliers

??

Si lacte est crateur de droit, le retrait de l'acte ne peut se faire que dans le dlai du recours
contentieux, au-del le retrait est impossible.
Dans le cas particulier des dcisions implicites, on admet que leur retrait est impossible (CE,
14 novembre 1969, Eve).
Si lacte n'est pas crateur de droit, le retrait est possible toute poque (CE, 15 octobre
1976, Bussires.

SECTION II LE POUVOIR REGLEMENTAIRE

1 - EN PERIODE NORMALE
Il sexprime de manire diffrente selon que lon est en priode normale ou en priode
exceptionnelle.

A - Le pouvoi r rgl em entai re du Prem i er Mi ni stre

Il sagit du pouvoir de prendre des mesures gnrales et m
i personnelles. Ce pouvoir est plus
e
large sous la V que par le pass, mais il nappartient au Premier ministre que sous la rserve
de l'article 13.
a) Son tendue

1. Le pouvoir rglementaire gnral

??

Le rglement d'application

En vertu de l'article 21, le Premier ministre dispose du pouvoir rglementaire en vue de

lexcution des lois
??

Le rglement autonome

Mais il dispose aussi au titre de l'article 37 dun pouvoir rglementaire autonome. Ce qui
signifie que ces rglements sont pris de manire initiale dans les matires auxquelles renvoie
cet article.
2. Le pouvoir rglementaire de police
Le Conseil d'Etat a, dans son arrt Labonne du 8 aot 1919, reconnu au chef du
Gouvernement le pouvoir de prendre des rglements de police lchelon national.
b) La rserve de l'article 13 : la dlibration en Conseil des Ministres

1. Signification

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Elle peut faire partager le pouvoir rglementaire du Premier ministre par le Prsident de la
Rpublique
2. Efficacit
Elle est assez faible car le passage en Conseil des Ministres n'est obligatoire que dans peu de
cas. Il n'y a pas de vritable liste crite, par contre une liste jurisprudentielle est apparue
rcemment.
??

Il ny a pas de vraie liste crite

La Constitution ne dit rien. Quelques lois organiques prvoient des cas dans lesquels un
dcret doit tre pris. Ainsi, l'ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances du
2 janvier 1959 dispose-t-elle dans son article 11 que des dcrets d'avances sont pris en Conseil
des ministres lorsqu'il y a urgence et ncessit imprieuse d'intrt national. Enfin, quelques
lois ordinaires prcisent que telle ou telle mesure d'application sera prise par dcret dlibr
en Conseil des Ministres.
??

Mais il existe une liste jurisprudentielle

Un arrt rcent du Conseil d'Etat (CE, 10 mai 1992, Meyet) a fait voluer quelque peu la
situation puisqu'il prvoit qu'un dcret sign par le Prsident de la Rpublique ne peut tre
modifi que par un dcret sign par le Prsident de la Rpublique.

B - Le pouvoi r rgl em entai re des m i ni stres

En principe, le pouvoir rglementaire appartient (art. 21) au Premier ministre. Mais, il peut
tre exerc par les ministres de trois manires diffrentes.
a) Le pouvoir rglementaire dlgu

Le Premier ministre peut, sur la base de l'article 21 de la Constitution dlguer ses pouvoirs et
donc le pouvoir rglementaire aux diffrents ministres et cest souvent le cas.
b) Le pouvoir rglementaire partag par la technique du contreseing

Les ministres contresignent les actes du Premier ministre en vertu de l'article 22, les ministres
concerns tant ceux chargs de l'excution de l'acte. Mais les ministres peuvent aussi
contresigner les actes du Prsident de la Rpublique sur la base de l'article 19. Dans ce cas, les
intresss sont les ministres responsables .
c) Le pouvoir rglementaire spcialis

Dans son arrt Jamart du 7 fvrier 1936, le Conseil d'Etat a estim que tout chef de service
peut prendre les mesures ncessaires l'organisation et au fonctionnement de ses services.

2 - EN PERIODE EXCEPTIONNELLE : LES ORDONNANCES

Dans deux sries de cas le Gouvernement peut se substituer au Parlement: soit le
Gouvernement reoit dlgation du Parlement c'est l'hypothse classique de l'habilitation
lgislative. Soit la substitution du Gouvernement constitue la sanction de l'inaction du
Parlement dans un domaine particulier.

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A - La substi tuti on-dl gati on : l es ordonnances de l 'arti cl e 38

Les ordonnances de larticle 38 sont l'quivalent des dcrets-lois des IIIe et IVe Rpublique.
Toutefois, la V' a reconnu leur ncessit et plutt que d'utiliser des subterfuges comme ce fut
le cas prcdemment, le procd sera constitutionnalis
Article 38. Le Gouvernement peut, pour lexcution de son
programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par
ordonnances, pendant un dlai limit, des mesures qui sont normalement du domaine d la loi.
Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres aprs avis du
Conseil dEtat. Elles entrent en vigueur ds leur publication mais
deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas
dpos devant le Parlement avant la date fixe par la loi
d'habilitation.
A l'expiration du dlai mentionn au premier alina du prsent
article, les ordonnances ne peuvent plus tre modifies que par la loi
dans les matires qui sont du domaine lgislatif
Les ordonnances de l'article 38 seront tudies d'abord en tant que technique juridique, puis
travers le rgime juridique qui les caractrise.
a) La technique juridique des ordonnances

Cette technique est mise en oeuvre par une procdure particulire, mais elle connat quelques
limites.
1. La mise en oeuvre de la technique
??

L'laboration

?? L'initiative

Elle appartient au Gouvernement qui seul peut demander au Parlement l'autorisation de

lgifrer par ordonnances. L'autorisation tant donne par une loi d'habilitation
?? La rdaction

Ds que la loi d'habilitation est adopte, le Gouvernement rdige les ordonnances. Lorsque le
texte est rdig, elles sont dlibres en Conseil des ministres aprs avis du Conseil d'Etat
voire du Conseil conomique et social.
?? La signature du Prsident de la Rpublique

Elle est ncessaire en vertu de larticle 13 de la Constitution. Le refus de signature a entran

quelques consquences.
? Le refus de signer
En 1986, le Prsident de la Rpublique, Franois Mitterrand a refus de signer trois
ordonnances: la premire tait relative la privatisation de 65 groupes industriels (l 6 juillet
1986). La seconde concernait la dlimitation des circonscriptions lectorales (24 septembre
1986). Enfin la troisime amnageait le temps de travail (10 dcembre 1986).
? Ses consquences

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- Quelque soient les arguments qui ont t changs de part et d'autre, il n'y a aucun moyen
d'carter l'interprtation prsidentielle sauf dfrer la Prsident de la Rpublique devant la
Haute Cour pour haute trahison.
- Dans ces conditions le Gouvernement est revenu la procdure normale , le texte des
ordonnances a t transform en projet de loi et mme en amendement pour la troisime
ordonnance, ce que l'on a appel l'amendement Sguin que le Conseil Constitutionnel a
recal.
??

L'application

Les ordonnances entrent en vigueur immdiatement aprs leur publication. Elles peuvent tre
modifies par le Gouvernement pendant tout le temps o ce dernier est habilit- lgifrer par
ordonnance. Elles deviennent caduques si un projet de loi de ratification n'est pas dpos
temps, c'est dire pendant un dlai fix dans la loi d'habilitation.
2. Les limites de la technique
Cette technique est doublement limite: dans le temps et dans son objet.
??

Les limites dans le temps

La loi d'habilitation doit fixer un dlai pendant lequel les ordonnances pourront tre, prises.
Ce d- lai peut tre plus ou moins long puisque rien dans le texte constitutionnel ne fixe une
limite ce dlai.
??

Les limites dans leur objet

?? Les ordonnances ne peuvent tre prises par le Gouvernement que pour

l'excution de son programme .

On a prtendu que le programme dont il s'agissait tait celui vis l'article 49. 1, Or le
Conseil Constitutionnel a dmenti cette interprtation dans sa Dcision 76-72 DC du 12
janvier 1977 Territoire des Afars et des Issas , simplement les matires doivent tre
indiques avec prcision.
Considrant que, s'il est spcifi l'alina premier de l'article 38 de la
Constitution, que c'est pour lexcution de son programme que le gouvernement
se voit attribuer la possibilit de demander au Parlement l'autorisation de
lgifrer, par voie d'ordonnances, pendant un dlai limit, ce texte doit tre
entendu comme faisant obligation au gouvernement d'indiquer avec prcision au
Parlement, lors du dpt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de
la demande prsente par lui, quelle est la finalit des mesures qu'il se propose de
prendre
18. Considrant que la finalit de l'autorisation accorde au Gouvernement par
l'article 5 et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sont
dfinis avec une prcision suffisante ; qu'ainsi l'article 5 de la loi prsentement
examine satisfait aux exigences de l'article 38 de la Constitution
Dcision n' 86-208 DC des le r et 2 juillet 1986 Dcoupage lectoral
??

Seules les matires lgislatives ordinaires peuvent faire l'objet d'une

dlgation sur la base de l'article 38.

- Sont donc exclues les matires lgislatives organiques (CC 5 janvier 1982)

15

- Sont galement exclues les matires exclusivement rserves la loi de finances. (CC 4
juin 1984)
a)Le rgime juridique des ordonnances

1. L'ordonnance, acte administratif

??

Tant que l'ordonnance n'est pas ratifie elle est un acte administratif.

Donc elle est susceptible d'tre contrle par le juge administratif (Conseil d'Etat 24
novembre 1961 Fdration nationale des syndicats de police)
??

Formes de la ratification

La ratification peut tre expresse c'est dire rsulter de l'adoption de la loi de ratification
implicite c'est dire rsulter d'une autre loi.
Considrant, d'une part, que les ordonnances qui ont fait l'objet du dpt du
projet de loi de ratification prvu par l'article 38 de la Constitution, demeurent
des actes de forme rglementaire tant que la ratification lgislative n'est pas
intervenue, mais que, d'autre part, ledit article 38, non plus aucune autre
disposition de la Constitution ne fait obstacle ce qu'une ratification intervienne
selon d'autres modalits que celle de l'adoption du projet de loi susmentionne ;
que, par suite, cette ratification peut rsulter d'une manifestation de volont
implicitement mais clairement exprime par le Parlement;
CC Dcision du 24 fvrier 1972, voir aussi la Dcision du 28 mai 1983
Prestations de vieillesse ainsi que la Dcision du 23 janvier 1987 Conseil de la
concurrence.
2. L'ordonnance, acte lgislatif
Ratifie l'ordonnance devient un acte lgislatif. Le juge administratif perd alors toute
possibilit de contrle. Mais le Conseil Constitutionnel peut intervenir en contrlant la
constitutionnalit de la loi de ratification expresse ou tacite.

B - La substi tuti on-sancti on : l es ordonnances des arti cl es 47 et 47-1

a) Les ordonnances budgtaires de l'article 47

Article 47 Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions
prvues par une loi organique. Si le Parlement ne s'est pas prononc dans un
dlai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent tre mises en
vigueur par ordonnance
Ces ordonnances sont une sanction l'inaction du Parlement dans un domaine stratgique.
Elles ne ncessitent pas de loi d'habilitation. C'est l'existence d'une situation qui permet au
Gouvernement d'y recourir.
Enfin leur rgime juridique est calqu sur celui des ordonnances de l'article 38 : tant qu'elles
ne sont pas ratifies elles demeurent des actes administratifs.
A ce jour aucun Gouvernement n'a eu recours ces ordonnances.

16

b) Les ordonnances sociales de l'article 47-1

Article 47-1 Le Parlement vote les projets de loi de financement de lascurit

sociale dans les conditions prvues par une loi organique Si le Parlement ne s'est
pas prononc dans un dlai de cinquante jours ,les dispositions du projet peuvent
tre mises en oeuvre par ordonnance
Ces ordonnances ont t mises en place lors de la rvision constitutionnelle de fvrier 1996.
Elles sont calques sur les ordonnances budgtaires. Aucun prcdent ne peut ici encore tre
cit.

CHAPITRE 2 - LE CONTRAT ADMINISTRATIF

Les contrats administratifs se caractrisent par un rgime juridique particulier (Section 2),
mais tous les contrats pass par ladministration ne sont pas ncessairement administratifs,
certains critres permettent de prciser quand cest le cas. (Section 1)

SECTION 1 - LES CRITERES DU CONTRAT ADMINISTRATIF

Certains contrats sont administratifs par dtermination de la loi. Cest le cas des contrats
relatifs lexcution dun travail public ou encore des contrats relatifs la vente dun
immeuble de lEtat en vertu de la loi du 28 Pluvise An VIII. Cest le cas galement des
contrats comportant occupation du domaine public en vertu du dcret-loi du 17 juin 1938.
Cest enfin le cas des contrats pass en application du Code des marchs (article 2 de la loi no
2001-1168 du 11 dcembre 2001 portant mesures urgentes de rformes caractre
conomique et financier) En dehors de ces contrats, cest la jurisprudence qui a dtermin
leur caractre administratif ou non. Le critre jurisprudentiel est double.

1 LA PREMIRE BRANCHE DU CRITRE : LASPECT ORGANIQUE

A Les contrats passs entre personnes publ i ques sont adm i ni strati fs
a) Principe

Il a t pos par le Tribunal des conflits dans les termes suivants :

Considrant qu'un contrat conclu entre deux personnes publiques revt en
principe un caractre administratif, impliquant la comptence des juridictions
administratives pour connatre des litiges portant sur les manquements aux
obligations en dcoulant TC 21 mars 1983 UAP

b) Exception

Le principe nonc ne pose en ralit quune prsomption. Elle peut tre carte lorsque le
contrat fait natre entre les parties des rapports de droit priv. Cest le cas notamment des

17

contrats liant les services publics industriels et commerciaux et leurs usagers (CE, 13 octobre
1961 Ets Companon-Rey; TC, 17 dcembre 1962 Dame Bertrand). Cette jurisprudence est
trs importante car elle soumet au droit priv les abonnements d'eau, de gaz, d'lectricit, de
tlphone)

B - Lun des cocontractants doi t tre une personne publ i que

a) Principe

La prsence dune personne publique parmi les cocontractants est ncessaire pour que le
contrat soit administratif. Peu importe la personne, il peut sagir de lEtat, dune collectivit
territoriale ou dun tablissement public. Cette condition, nest cependant pas suffisante.
Encore faut-il que dautres lments soient runis : le contrat doit apparatre comme un acte
de gestion publique (Voir infra : La deuxime branche du critre ).
Par consquent, un contrat pass entre deux personnes prives nest pas un contrat
administratif mme si lune delle est charge dune mission de service public. (CE, 13
dcembre 1963 Syndicat des praticiens de lart dentaire).
b)Exception : une personne prive peut agir pour le compte dune personne
publique

Le Tribunal des conflits a admis que les contrats conclus entre une socit d'conomie mixte
concessionnaire d'une autoroute c'est--dire d'un ouvrage public et des entrepreneurs, tous
deux personnes de droit priv, taient des contrats de droit public (TC,8 juillet 1963
Entreprise Peyrot). Le Tribunal a estim que ces marchs, taient, vu leur objet,
ncessairement conclus - pour le compte de l'Etat -. En fait, par l'emploi de la formule - pour
le compte de - le Tribunal a voulu pour des raisons sans doute plus pratiques que juridiques,
soumettre tous les marchs lis aux travaux routiers, au rgime juridique des travaux publics.
Cette jurisprudence a t tendue en dehors de la construction des routes et autoroutes la
construction des tunnels (T.C. 12 nov. 1984, St dconomie mixte du Tunnel de Ste Marie,
lexploitation d'une autoroute. (CE, 30 mai 1975 Socit d'quipement de la rgion
montpelliraine), mais pas la construction des voies ferres (TC 17 janvier 1972 SNCF c/
Entreprise Solon).
Par contre, elle a t tendue lhypothse dun contrat de prt destin faciliter la
rinstallation en France de rapatris de Tunisie. (CE Sect. 18 juin 1976 Dame Culard) :
Considrant que, par une convention souscrite le 5 mai 1958, le Crdit foncier de
France s'tait engag envers l'Etat consentir certains citoyens franais,
propritaires d'immeubles situs en Tunisie, des prts destins faciliter leur
rinstallation en France; que ces prts dont l'article 1er de la convention
spcifiait qu'ils seront consentis... pour le compte de l'Etat et sur les ressources
du Fonds de dveloppement conomique et social,

2 LA DEUXIME BRANCHE DU CRITRE : LE CRITRE ALTERNATIF

Quand lun des cocontractants est une personne publique le contrat est administratif sil
contient une clause exorbitante du droit commun ou sil participe lexcution du service
public.

18

A - La prsence dune cl ause exorbi tante

a) Le critre

Cest le fameux arrt du Conseil dEtat du 31 juillet 1912 : St des Granits porphyrodes des
Vosges qui a tablit ce critre :
Considrant que le march pass entre la ville et la Socit tait exclusif de tous
travaux excuter par la Socit et avait pour objet unique des fournitures
livrer selon les rgles et conditions des contrats intervenus entre particuliers;
qu'ainsi ladite demande soulve une contestation dont il n'appartient pas la
juridiction administrative de connatre
1. La notion de clause exorbitante
Pourtant la clause exorbitante est assez difficile identifier.
? Cest dabord la clause comportant des obligations qui ne sont pas susceptibles dtre
librement consenties dans le cadre des lois civiles et commerciales (CE 15 fvrier 1935
Socit franaise de construction)
? Mais sont considres comme des clauses celles qui mettent en oeuvre des prrogatives de
puissance publique (ex. : pouvoir de sanction comme la rsiliation unilatrale (TC 5 juillet
1999 Union des groupements dachats publics),
? Sont galement considres comme exorbitantes les clauses qui sont inhabituelles dans les
conventions entre particuliers (par exemple : contrle sur les tarifs, les rsultats financiers, le
personnel TC, 7 juillet 1980, Socit dexploitation touristique de la Haute Maurienne
2. Ses limites
Mais il a t jug que la clause dun contrat selon laquelle une commune sengageait
rembourser un prt le cas chant via linstitution dimpositions directes ntait pas
exorbitante Cass Civ 18 fvrier 1992 Cie La Mondiale c/ Ville de Roubaix LPA 17 avril
1992 ou que la soumission dun march au Code des marchs publics ntait pas par elle
mme de nature introduire des clauses exorbitantes dans le contrat (TC 5 juillet 1999
Commune de Sauve) ; le renvoi un cahier des charges nest une clause exorbitante qu la
condition ou ce cahier des charges contient une clause exorbitante TC 5 juillet 1999 UGAP
prcit).
b) Llargissement du critre

La prsence dlments exorbitants extrieurs aux stipulations du contrat peut entraner le

caractre administratif du contrat Ainsi, les conditions particulires de fonctionnement du
service ont pour consquence de rendre le contrat administratif. (CE, 23 dcembre 1921,
Socit gnrale darmement)
Mais le Conseil dEtat est all beaucoup plus loin en reconnaissant le caractre administratif
un contrat si le rgime juridique qui lui est applicable est un rgime exorbitant (CE, 19
janvier 197,9 St d exploitation lectrique de la rivire du Sant)
compte tenu tant du caractre obligatoire de leur conclusion que de la
comptence donne par les dispositions de l'article 27 du cahier des charges du
27 novembre 1958 une autorit administrative pour statuer sur certains
dsaccords auxquels ils peuvent donner lieu, les contrats passs par Electricit de
France en application de l'article 1er du dcret du 20 mai 1955 sont soumis un

19

rgime exorbitant du droit commun et prsentent le caractre de contrats

administratifs, dont le contentieux relve du juge administratif

B - La rel ati on du contrat avec l e servi ce publ i c

a) Le contrat a pour objet de confier l'excution mme d'un service public

Ce cas est illustr par larrt Bertin (CE, 20 avril 1956, Epoux Bertin),
les poux Bertin s'taient engags, pour une somme forfaitaire de 30 francs par
homme et par jour, assurer la nourriture des ressortissants sovitiques hbergs
au centre de rapatriement de Meaux en attendant leur retour en Russie; que ledit
contrat a eu pour objet de confier, cet gard, aux intresss l'excution mme du
service public alors charg d'assurer le rapatriement des rfugis de nationalit
trangre se trouvant sur le territoire franais; que cette circonstance suffit, elle
seule, imprimer au contrat dont s'agit le caractre d'un contrat administratif
b) Les contrats comportant une participation directe du cocontractant
l'excution du service public

? Cest la jurisprudence Mazerand qui est a lorigine de ce critre. TC 25 novembre 1963

Dme Vve Mazerand
Considrant que, du 1er octobre 1946, date compter de laquelle elle a t
embauche par la commune de Jonquires (Hrault), jusqu' la date o, au cours
de l'anne 1952, elle a, en outre, assur une garderie d'enfants, la dame veuve
Mazerand a t employe par ladite commune comme femme de service charge
du nettoyage des locaux scolaires ainsi que, pendant l'hiver, de l'allumage et de
l'entretien des appareils de chauffage de l'cole; que la nature de cet emploi ne
faisait pas participer l'intresse l'excution mme d'un service public; que le
contrat qu'elle avait pass avec la commune ne comportait aucune clause
exorbitante du droit commun; qu'ainsi la dame veuve Mazerand se trouvait dans
la situation d'un salari de droit priv li l'administration par un simple contrat
de travail;
? Aujourdhui, ce critre est heureusement abandonn compte tenu de son maniement dlicat
en matire didentification des agents publics puisque dsormais tous les agents des services
publics administratifs ont la qualit dagent public quels que soient le contenu et lobjet du
contrat qui les unit la personne publique (TC, 25 mars 1996, Prfet de la rgion Rhne
Alpes affaire dite Berkani
Considrant que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un
service public caractre administratif sont des agents contractuels de droit
public quel que soit leur emploi;

20

SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES CONTRATS

1 LA FORMATION DU CONTRAT
Ladministration est soumise un certain nombre de contraintes dans la passation de ses
contrats mme si le Conseil dEtat reconnat dans un arrt rcent (CE 28 janvier 1998 Socit
Borg Warner) un principe de libert contractuelle dont les personnes publiques peuvent
se prvaloir dans les limites fixes par le lgislateur.

A Les procdures
Le contrat administratif suppose lexistence et la rencontre de deux consentements ; aussi le
contrat doit il tre sign par la personne habilite (ex : le maire pour la commune sur
autorisation du conseil municipal par dlibration ayant fait lobjet dune transmission au
Prfet (CE 8 fvrier 1999 Commune de Cap dAil) et intervenir dans le domaine de
comptences de la personne morale de droit public (TA Paris, 14 dcembre 1999, Prfet de la
Rgion le-de-France). Un tablissement public agissant dans le cadre dune rgion franaise
ne peut passer un contrat sauf mconnatre la spcialisation de ses attributions hors des
limites de cette rgion et en labsence dun intrt rgional direct).
Deux grands types de procdures doivent tre distingus celle des marchs publics et celle de
le dlgation de service public
a) Les marchs publics

Dans cette hypothse ladministration passe un contrat avec un entrepreneur pour la

ralisation par exemple de travaux dans les conditions du Code des marchs publics.
Le formalisme de la passation de ces marchs est fonction de seuils financiers. Divers
mcanismes ou organes veillent la rgularit de la passation des marchs publics (utilisation
du rfr prcontractuel pour veiller au respect des obligations de publicit et de mise en
concurrence, Mission denqute interministriel sur les marchs, Service central de lutte
contre la corruption, juge pnal)
Les modes de passation de ces contrats sont divers ils ont t profondment modifis par le
dcret n 2001-210 du 7 mars 2001 portant rforme du code des marchs publics qui est entr
en application le 10 septembre 2001.
Ladjudication a disparu aujourdhui. L'administration ouvrait la soumission tous les
intresss (adjudication ouverte) ou certaines entreprises seulement (adjudication restreinte).
Etait proclam adjudicataire celui qui proposait le prix le plus bas. L'administration pouvait
nanmoins ne pas donner suite et renoncer au march.
1. Le march ngoci
Il sagit dun achat sur facture, sans mise en concurrence et surtout sans formalits de
publicit. Il nest possible que pour les achats de faible montant cest dire jusqu 90.000
HT (590 361,30 F) Ce seuil est en nette augmentation par rapport la rglementation
prcdente.
2. La mise en concurrence simplifie

21

Pour les achats de montant intermdiaire entre 90 000 et 130 000 HT pour lEtat et 200
000 HT pour les collectivits territoriales, le formalisme est plus grand. Le contrat doit tre
crit.
La procdure de passation associe en effet dune part la publicit pralable et la mise en
concurrence formalise, ainsi que lintervention de lorgane collgial quest la commission
dappel doffres, avec dautre part la possibilit de ngociation avec les candidats
3. Lappel doffre
Lorsque le contrat porte sur plus de 130 000 HT pour lEtat et 200 000 HT pour les
collectivits territoriales cest cette procdure plus traditionnelle qui est obligatoirement
utilise.
Elle fait appel la concurrence et ladministration reste libre de choisir son cocontractant en
fonction de plusieurs paramtres savoir la prix mais aussi la qualit des prestations ou les
garanties proposes par les entreprises ; cest donc plutt le mieux disant que le moins disant
qui sera choisi.
b) La dlgation de service public

Cest un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion dun service
public dont elle a la responsabilit un dlgataire public ou priv, dont la rmunration est
substantiellement lie au rsultat de lexploitation du service.
1. La procdure normale
Aprs dcision sur le principe de la dlgation, il est procd une publicit et un recueil
doffres. La collectivit publique dresse ensuite la liste des candidats admis prsenter une
offre. Elle adresse alors chacun des candidats retenus, un document dfinissant les
caractristiques quantitatives et qualitatives, des prestations attendues. Les plis contenant les
offres sont ouverts par une commission.
Elle saisit lassemble dlibrante du choix de lentreprise auquel elle a procd. Au vu des
documents qui lui ont t communiqus, elle approuve le projet de convention de dlgation
de service public et autorise lexcutif procder sa signature.
2. La procdure simplifie
Lorsque les sommes dues au dlgataire sont infrieures 106714 . Une procdure acclre
est utilise.

B Lencadrem ent de l a passati on des m archs

a) Lencadrement par la loi

1. La loi du 26 janvier 1990

Elle renforce les moyens de contrle de la rgularit de passation des marchs en crant une
Mission interministrielle d'enqute pour contrler la rgularit des marchs passs par les
collectivits, les tablissements publics et les socits d'conomie mixte dont la mission sera
tendue au contrle de la rgularit de la passation des dlgations de service public.
2. La loi du 4 janvier 1992
Elle est relative aux recours en matire de passation de certains contrats et marchs de
fournitures et de travaux et organise un contrle juridictionnel pouvant intervenir avant la

22

conclusion d'un contrat en cas de manquement aux obligations de publicit et de mise en

concurrence par le biais de la procdure de rfr prcontractuel (CE 3 novembre 1995 CCI
de Tarbes et des Hautes Pyrnes ) qui permet au juge administratif statuant en la forme des
rfrs de suspendre la signature ou lexcution dun contrat, denjoindre lautorit de se
conformer ses obligations voire dannuler les dcisions sy rapportant ou de supprimer les
clauses contractuelles irrgulires.
3. La loi du 29 janvier 1993
Cette loi relative la prvention de la corruption et pour la transparence de la vie conomique
et des procdures publiques, contient diverses dispositions relatives aux dlgations de service
public et oblige notamment les personnes publiques recourir des procdures de publicit
permettant la prsentation d'offres concurrentes avant loctroi de toute dlgation.
b) Lencadrement par la jurisprudence

1. Le respect des rgles du droit de la concurrence

Le juge administratif veille au respect des rgles du droit de la concurrence tant national que
communautaire (CE 3 novembre 1997 Socit Million et Marais.) Un contrat de concession
de pompes funbres qui ne doit pas placer lentreprise en situation dabus de position
dominante ; CE 26 mars 1999 Socit Eda pour des contrats de gestion du domaine public).
2. Le contrle des vices du consentement
Il veille aussi ce que la formation du contrat soit exempte de vices du consentement (cf
lerreur, le dol qui nest reconnu que rarement encore que rcemment le Tribunal administratif
de PARIS a fait droit la requte de la SNCF et condamn solidairement des entreprises de
travaux publics qui staient pralablement entendues en matire de prix , tout en ordonnant
une expertise en vue de dterminer si le montant du prjudice qu'aurait subi la SNCF
"correspond au surcot entre le prix pay par ltablissement public et le prix pay s'il avait
t dtermin par le libre jeu de la concurrence" (TA Paris 17 dcembre 1998 SNCF c/
Bouygues et autres).
Le contrat peut avoir une forme crite ou verbale ( CE 20 avril 1956 Epoux Bertin) pour un
engagement verbal) sauf dans les cas o les textes imposent la forme crite (Code des
marchs publics par exemple art 39 et art 250)
Le contrat peut comporter peu de clauses mais peut aussi tre accompagn de documents
annexes comme les cahiers des charges.
Ces cahiers des charges dterminent la plus grande partie des obligations contractuelles et le
cocontractant de l'administration, qui ne peut en discuter les clauses, se doit den respecter les
dispositions (cf cahier des clauses administratives gnrales qui fixe les dispositions
administratives applicables toute une catgorie de marchs comme le C.C.A.G applicable
aux marchs publics de travaux, approuv par dcret du 21 janvier 1976 ou cahier des clauses
techniques gnrales qui fixe les dispositions techniques applicables toutes les prestations de
mme nature ou encore cahier des clauses administratives particulires qui fixe les
dispositions propres chaque march et les dispositions techniques ncessaires l'excution
des prestations prvues au march.

23

2 LEXECUTION DU CONTRAT
L'administration va bnficier de certaines prrogatives qui trouvent leur fondement dans les
ncessits des services publics mais le cocontractant bnficie en contrepartie de certaines
garanties essentiellement financires (le respect de lquilibre financier du contrat)

A - Les prrogati ves de l 'adm i ni strati on.

L'administration les dtient mme si elles ne sont pas prvues par le contrat et ne peut y
renoncer. (CE 2 fvrier 1983 Union des transports publics urbains et rgionaux)
a) Le pouvoir de direction et de contrle

Ladministration a le pouvoir de contrler lactivit du cocontractant et de lui donner des

ordres pour assurer la bonne excution. Cest notamment le cas dans des ordres de service
dans les marchs publics.
b) Le pouvoir de modification unilatrale

Cest la thorie de la mutabilit du contrat administratif. Elle est purement prtorienne. Elle a
t tablie il y a un sicle par deux dcisions importantes : CE, 10 janvier 1902 Compagnie
nouvelle du gaz de Deville-ls-Rouen, CE 21 mars 1910, Compagnie gnrale franaise des
tramways
A la fin du XIXme sicle, la commune de Deville-ls-Rouen dcide dinstaurer un clairage
public dans ses rues et charge une entreprise prive des travaux et de lexploitation du
systme. Une concession de 99 ans est pass.
Par la suite la commune veut passer lclairage lectrique et se tourne vers son
concessionnaire. La compagnie refuse et intente une action devant le Conseil dEtat. Dans son
arrt celui-ci admet que ladministration a un pouvoir de modification unilatrale. Toutefois,
ce pouvoir nexiste qu certaines conditions :
- Dabord, il faut que les ncessits du service public lexigent.
- Ensuite il faut que les modifications n'excdent pas certaines limites.
- Enfin il faut que lquilibre financier du contrat soit respect.
Cette possibilit de modification unilatrale a t raffirme dans larrt :CE 2 fvrier 1983
Union des transports publics. Pour le Conseil dEtat la mutabilit une des rgles gnrales
applicables aux contrats administratifs . Ce pouvoir de modification unilatrale peut donc
tre exerc dans tous les contrats administratifs quels quils soient, et ceci sans textes.
c) Le pouvoir de sanction

En cas de faute dans l'excution du contrat ladministration dispose dun pouvoir de sanction.
Ce pouvoir existe de plein droit et de faon unilatrale (CE, 31 mai 1907, Deplanque). Il
nexiste que dans la mesure o une mise en demeure pralable a t faite.
Les sanctions peuvent tre soit des sanctions pcuniaires (amendes, dommages-intrts,
pnalits) soit des sanctions coercitives variables suivant les types de contrats (mise sous
squestre pour la concession, mise en rgie pour le march de travaux publics) ou enfin des
sanctions rsolutoires (rsiliation sanction : CE, 30 septembre 1983, Socit Comexp)
d) Le pouvoir de rsiliation unilatrale

24

Pour mettre en uvre son pouvoir de rsiliation unilatral l'administration doit selon le
Conseil dEtat (CE.2 mai 1958 Distillerie de Magnac Laval ; CE 2 fvrier 1987 Socit TV )
rassembler les deux conditions suivantes :
- Seul lintrt du service justifie la rsiliation
- Le cocontractant a seulement droit une indemnisation
De plus seraient nulles les clauses dun contrat qui auraient pour objet dexclure cette
rsiliation (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat)

B - Les droi ts du cocontractant l qui l i bre fi nanci er du contrat

Le particulier a droit lobtention de la rmunration convenue et au rtablissement de
lquilibre financier du contrat dans lhypothse o ce dernier serait rompu. Il a droit au
paiement de la rmunration fixe initialement (prix vers par ladministration, redevance
prleve sur les usages du service pour une concession) qui ne peut tre modifi
unilatralement par l'administration.
Il a droit au rtablissement de l'quilibre financier en cas de prestations nouvelles imposes
par l'Administration.
Il y a droit aussi en cas de survenance de faits imprvus.
a) La thorie du fait du Prince

1 La notion
Lorsque l'administration cocontractante use de son pouvoir de modification unilatrale et
prend une mesure qui ne touche pas le contrat lui-mme mais qui a des rpercussions sur lui,
il y a fait du prince. La thorie ne joue pas lorsque la mesure mane d'une personne publique
autre que ladministration cocontractante qui ne doit pas intervenir en tant que partie au
contrat.
On peut illustrer la thorie par lexemple suivant : une socit est cocontractante de lEtat.
Celui-ci augmente sensiblement limpt sur les socits et le bnfice aprs impt de cette
socit sen trouve affect, pour cette socit, cest un fait du prince. Cette mesure a bien t
prise par ladministration contractante, mais lEtat na pas agit en vertu de ses pouvoirs
contractuels.
2 Ses consquences
Si le fait du prince est une mesure gnrale, le cocontractant de ladministration na pas droit
une indemnit.
En revanche, sil se trouve que le fait du prince le touche spcialement, plus que les autres
entreprises, il est indemnis du surcot.
Lorsque la thorie joue, lindemnisation est alors intgrale. (CE, 8 novembre 1957, Socit
Chimique).

b) La thorie de l'imprvision

1 La notion
Il y a application de la thorie de l'imprvision en cas de survenance de faits nouveaux
trangers la volont des parties entranant un bouleversement des conditions conomiques

25

d'excution du contrat. Ainsi, laugmentation considrable du prix du charbon ncessaire la

fabrication du gaz par le concessionnaire oblige l'administration aider pcuniairement le
concessionnaire en situation gravement dficitaire.(CE, 30 mars 1916, Cie gnrale
d'clairage de Bordeaux).
2 Les conditions de lindemnisation
Le juge administratif admet une possibilit d'indemnisation dans certaines conditions
- Il faut que lala soit indpendant de la volont des parties et imprvisible : guerre,
crise conomique grave, dvaluation montaire, et difficilement rsistible.
- Le bouleversement doit prsenter un caractre temporaire.
- Le cocontractant doit poursuivre lexcution du contrat malgr les difficults
rencontres (CE, 5 novembre 1982, Socit Proptrol).
Lindemnit d'imprvision, fixe sous le contrle du juge, va couvrir une partie du dficit
qu'il a subi (90 95 %). L'tat d'imprvision, toujours temporaire, prendra fin soit par le
rtablissement de lquilibre du contrat, soit par sa rsiliation.
La thorie de l'imprvision s'applique moins frquemment aujourd'hui dans la mesure o de
trs nombreux contrats passs par l'administration contiennent des clauses de rvision des
prix. Mais la thorie s'appliquera encore lorsque ces clauses s'avreront insuffisantes ou
lorsqu'elles n'existent pas.
c) La thorie de lenrichissement sans cause

Cest la Cour de cassation qui a forg la thorie de l'enrichissement sans cause qui permet
un demandeur d'obtenir d'un dfendeur une indemnit la condition quil se soit appauvri,
que corrlativement le dfendeur se soit enrichi, quil y ait un lien de causalit entre les deux
phnomnes, une absence de juste cause ce transfert de richesse, et une absence de toute
autre action en rparation la disposition du demandeur.
Le Conseil d'tat a accept de transposer cette thorie de l'enrichissement sans cause, qu'il
qualifie de principe gnral applicable, mme sans texte au droit administratif (CE Sect,
14 mars 1961, Soc. Sud-Aviation) Cette thorie joue en marge d'un march de travaux
publics, pour indemniser les travaux utiles , non prvus contractuellement, que
l'entrepreneur a excuts spontanment ou la suite d'un ordre verbal irrgulier (CE Sect,
17octobre1975, Commune de Canari ).
Le contrat administratif expire normalement avec la ralisation de son objet (par exemple
avec la livraison d'un bien dans le cas d'un march de fournitures), ou la survenance de son
terme (variable cf la diffrence entre une concession et un affermage).
Mais il peut aussi disparatre prmaturment de multiples faons : par accord des parties; par
rachat contractuel de l'administration, prvu par le contrat; par rsiliation unilatrale de
l'administration, dans l'intrt du service (cf supra) ou titre de sanction ; ou sur dcision du
juge, la demande du cocontractant en cas de modification unilatrale excessive de l'objet du
contrat, de faute grave de l'administration ou de force majeure , ou bien la demande de
l'administration lorsqu'il s'agit de prononcer la dchance d'une concession de service public
et qu'aucune clause contractuelle ne lui permet de l'infliger elle-mme

26

TITRE 2 : LES FORMES DACTION

Laction de ladministration passe par deux formes : la police administrative et le service

public.

CHAPITRE 1 - LA POLICE ADMINISTRATIVE

Il sagit dune notion particulire qui connat un rgime juridique prcis.

SECTION 1 LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

Lexamen des catgories varies de police et de ses diffrents titulaires permet
cerner la notion.

de mieux

1 LES CATEGORIES DE POLICE

La police administrative est une activit administrative qui a pour objet de protger ou de
restaurer lordre public. Mais, il existe diffrentes activits de police quil faut distinguer.

A - Pol i ce adm i ni strati ve et pol i ce judi ci ai re

Il est important de distinguer ces deux sortes de police pour des raisons lies la comptence
juridictionnelle. En principe le critre de distinction de ces deux types de police est simple. Il
est relatif aux fins poursuivies. Toutefois, dans certaines oprations relativement complexes le
critre peut tre dune utilisation dlicate.
a) Le critre finaliste

Pour la jurisprudence (CE, 11 mai 1951, consorts Baud et TC, 7 juin 1951, Dame Noualek ).
La police judiciaire a un but rpressif : elle est l'activit qui vise rechercher les auteurs d'une
infraction dtermine et les dfrer aux tribunaux. Alors que la police administrative a un
but prventif, elle a pour objet une mission gnrale de protection de lordre public en
cherchant empcher les dsordres de se produire. Plus prcisment encore, on peut dire
quil y a police judiciaire lorsque lopration consiste dans la recherche ou larrestation des
auteurs dune infraction dtermine. Par contre il y a police administrative quand il sagit de
missions de contrle et de surveillance gnrales.
Apparemment simple en thorie, le critre finaliste entrane parfois de relles difficults
d'apprciation (ainsi des contrles d'identit lors desquels les agents de police peuvent avoir
pour but de maintenir l'ordre publie ou de rprimer une infraction) La jurisprudence fait
parfois appel lintention rpressive des agents mme si en loccurrence aucune infraction na
t rellement commise (TC, 15 juillet 1968, Tayeb interpellation d'un individu qui se rvle
parfaitement innocent ou TC, 27 juin 1955, Dame Barbier pour une souricire reste sans
succs).

27

b) Les oprations complexes

La distinction est dautant plus malaise quune mme opration peut se transformer en cours
d'excution. Une opration de police administrative peut se transformer en opration de police
judiciaire ou une opration peut se dcomposer en plusieurs phases qui ressortissent aux deux
types de police (la mise en fourrire des vhicules, avec l'enlvement du vhicule, acte de
police judiciaire, qui a pour but de rprimer linfraction de stationnement irrgulier et la garde
du vhicule en fourrire, conscutive l'enlvement, acte de police administrative).
Il appartient au juge de requalifier des mesures de police prsentes comme relevant plutt de
telle ou telle type (CE Ass, 24 juin 1960, Socit Frampar ) propos de la saisie d'un
journal).
La jurisprudence essaie dailleurs dviter mais elle ny russit pas totalement, les difficults
pour les justiciables.
1. La recherche de la cause dterminante
Dans l'affaire Le Profil, une socit de transfert de fonds avait t dvalise par des
malfaiteurs et deux fautes coexistaient, une faute de police administrative, les agents de police
n'ayant pas pour empcher l'agression, et une faute de police judiciaire, ces mmes personnels
n'ayant pas poursuivi les agresseurs. Le critre du but, si on l'avait appliqu, aurait donc
contraint la socit victime intenter simultanment deux actions en justice, l'une devant le
juge administratif pour obtenir rparation de la faute de police administrative, l'autre devant le
juge judiciaire pour obtenir rparation de la faute de police judiciaire. Le Tribunal des conflits
a estim que le prjudice rsultait essentiellement de la premire faute ( la faute de police
administrative) et cest au juge administratif quest revenu le soin de trancher le litige tenant
la rparation des consquences des deux fautes (TC, 12 juin 1978, Socit Le Profil ) Il faut
donc tenir compte de la faute de police la plus dterminante.
2. Le dcoupage de lopration
Certaines jurisprudences sont dune subtilit quelque peu dcourageante ; ainsi loccasion
dun barrage de police si un coup de feu est tir sur une voiture qui tente de le forcer, au
moment mme o il est forc, il sagit dune opration de police administrative (CE, 24 juin
1949, Lecomte) mais si le coup de feu est tir aprs le barrage lors de la poursuite, le juge
judiciaire redevient comptent car lopration est alors une opration de police judiciaire (TC,
5 dcembre 1977, Delle Motsch )

B - Pol i ce adm i ni strati ve gnral e et pol i ces adm i ni strati ves spci al es
a) La police administrative gnrale

La police administrative gnrale remplit une mission de protection de l' ordre public .
Pour dfinir lordre public, on recourt classiquement une trilogie sret, tranquillit et
salubrit publiques. Il semble quactuellement cette trilogie classique ait t largie.
1. La trilogie classique
Ces termes : sret, tranquillit et salubrit figuraient dj dans la loi municipale de 1884, ils
sont repris aujourdhui par larticle L.2212-2 du Code gnral des collectivits territoriales
(CGCT). Certes, ces textes ne se rapportent qu' la police municipale , c'est--dire la
police administrative gnrale des maires mais le juge administratif propos du pouvoir de
police administrative gnrale du chef du gouvernement, a repris ces lments :

28

Considrant que, si les autorits dpartementales et municipales sont charges

par les lois, notamment par celle des 22 dc. 1789-8 janvier1790 et celle du 5
avril 1884, de veiller la conservation des voies publiques et la scurit de la
circulation, il appartient au chef de l'Etat, en dehors de toute dlgation
lgislative et en vertu de ses pouvoirs propres, de dterminer celles des mesures
de police qui doivent en tout tat de cause tre appliques sur l'ensemble du
territoire, tant bien entendu que les autorits susmentionnes conservent,
chacune en ce qui la concerne, comptence pleine et entire pour ajouter la
rglementation gnrale dicte par le chef de l'Etat toutes les prescriptions
rglementaires supplmentaires que l'intrt public peut commander dans la
localit; (CE 8 aot 1919 Labonne ).
? Par sret publique il faut entendre la scurit dans la rue pour les personnes qui y
circulent : la scurit routire mais cest aussi la scurit des immeubles ou la scurit des
produits que lon consomme.
? La tranquillit publique est une notion proche puisquil sagit ici dassurer une vie paisible
tous donc prvenir les agressions et el s nuisances multiples. La lutte contre le bruit par
exemple relve de cet objectif.
? Enfin, la salubrit publique correspond la notion dhygine publique. A ce titre, sont
prises des mesures dassainissement, des mesures ncessaires la prservation de la qualit de
lair et de leau.
2. Lextension de la notion
??

Le cas de la moralit

Selon Hauriou lordre public, au sens de la police, est lordre matriel et extrieur ce qui
signifie que le juge administratif ne se soucie de moralit que dans la mesure o des atteintes
ladite moralit auraient des rpercussions sur la tranquillit, la scurit ou la salubrit
publiques (un maire peut interdire la reprsentation d'un film ds lors que sa projection est
susceptible d'entraner des troubles srieux dans sa commune (CE Sect, 18 dcembre1959,
Soc Les films Luttia ; CE, 26 juillet 1985, Ville dAix en Provence).
De manire plus gnrale le caractre immoral lui seul ne peut motiver une interdiction en
dehors de circonstances locales particulires (CE, 8 dcembre 1997, Commune
dArcueil)
??

Le cas de la dignit humaine

L'autorit de police municipale peut mme en l'absence de circonstances locales particulires

interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignit de la personne humaine.
Cest ce qua admis rcemment le Conseil dEtat en affirmant que le respect de la dignit de
la personne humaine est une des composantes de l'ordre public (CE Ass, 27 octobre 1995,
Ville d'Aix-en-Provence et Commune de Morsang-sur-Orge). Ainsi, un maire peut mme
en l'absence de circonstances locales particulires, interdire les spectacles de lancer de
nains Pour certains, le Conseil dEtat imposerait ses propres conceptions morales la
socit, en ralit, le respect de la dignit de al personne humaine est un principe valeur
constitutionnelle : (CC, 27 juillet 1994, Lois sur la biothique)
b) Les polices spciales

Comme la police administrative gnrale, les polices administratives spciales sont des
activits de surveillance qui visent maintenir la paix sociale. Mais alors que la premire

29

remplit cette mission en protgeant lordre public , en gnral les secondes la remplissent
en rgissant certaines activits (affichage , cinma, taxis etc) ou certaines catgories
dadministrs (trangers avec la police de l'expulsion des trangers ordonnance du 2.11.1945),
en poursuivant des buts particuliers (protection de lesthtique ou de lenvironnement ou du
patrimoine culturel etc) selon des procdures spcifiques (cf la police des difices menaant
ruine ).
1. Les diffrentes polices spciales
On peut distinguer des polices spciales en raison de leur objet particulier, des autorits qui
elles sont confies ou encore de leur rgime juridique particulier.
??

Les polices objet particulier

Certaines polices ont un objet diffrent de la trilogie classique. Cest notamment le cas de la
police de la chasse, de la pche, de la publicit ou encore du cinma.
??

Les polices mises en uvre par des autorits particulires

Cest le cas de la police des gares et des chemins de fer qui est confie au ministre des
transports, de la police du cinma confie au ministre des affaires culturelles, de la police des
publications dangereuses pour la jeunesse qui relve du ministre de lintrieur etc
??

Les polices rgime juridique particulier

Dans certains cas, la police se traduit par des procdures particulires. Ainsi, la police des
difices menaant ruine ou encore la police des installations classes ou enfin, la police des
trangers
2. Le concours de police
??

Le concours entre police spciale et police gnrale

?? Les deux polices poursuivent des buts diffrents

Dans ce cas, l'existence de la police spciale n'empche pas l'exercice de la police gnrale.
Cest lhypothse classique des films Lutetia. Lexploitation des films en salle relve dune
police spciale, mais cela nempche pas lautorit de police gnrale dintervenir galement
envers les films pourtant munis dun visa dexploitation et dinterdire ventuellement ce film
dans leur commune. (CE Sect, 18 dcembre 1959, Socit "Les films Lutetia").Un maire
peut rglementer la pratique de l'aromodlisme sur le fondement de son pouvoir de police
administrative gnrale pour maintenir lordre public (CE,, 8 mars 1993, Commune des
Molires) sans que cela nempche le ministre des Transports ou la Direction de lAviation
civile de rglementer la scurit arienne.
?? Les deux polices poursuivent des buts identiques

L'existence de la police spciale empche alors l'exercice de la police gnrale. Sauf urgence,
un maire ne peut utiliser son pouvoir de police gnrale en ce qui concerne des installations
classes (CE, 15 janvier 1986, Socit. Pec-Engineering ), car cela relve de la police des
installations classes, police spciale rserve aux prfets
Mais, la police gnrale peut se substituer une police spciale, poursuivant un but identique,
lorsque la substitution n'a pas pour effet de contourner une procdure impose par la police
spciale, d'autre part lorsquelle relve dune seule et mme autorit possdant les deux
pouvoirs de police ( CE, 22 dcembre1993, Commune de Carnoux-en-Provence).
??

Le concours entre polices gnrales

30

Une mme menace de trouble lordre public est susceptible dintresser le maire au niveau
municipal, le prfet au niveau dpartemental et le Premier ministre au niveau national. Quelle
est lautorit qui peut agir ? La solution a t donne par le Conseil dEtat (CE 18 avril 1909,
Commune de Nris-Les-Bains)
Considrant qu'il rsulte des dispositions de l'art. 91 de la loi du 5
avril 1884 que la police municipale appartient au maire et que les
pouvoirs qui lui sont confrs en cette matire par l'art. 97 de la loi
s'exercent, non sous l'autorit, mais sous la surveillance de
l'administration suprieure; que si l'art. 99 autorise le prfet faire
des rglements de police municipale pour toutes les communes du
dpartement ou pour plusieurs d'entre elles, aucune disposition
n'interdit au maire d'une commune de prendre sur le mme objet et
pour sa commune, par des motifs propres cette localit, des mesures
plus rigoureuses;
Lautorit de police gographiquement la plus troite peut donc aggraver une mesure de
police prise par lautorit de police gnrale ayant une comptence gographique plus large,
condition que des circonstances locales justifient cette aggravation.
Le cumul est donc possible, mais uniquement dans les sens de laggravation. Une autorit
territorialement plus troite ne peut pas allger une mesure prise par une autorit
comptence territoriale plus large.

2 - LES TITULAIRES DU POUVOIR DE POLICE

Les titulaires du pouvoir de police administrative sont toujours des reprsentants d'une
personne publique. La jurisprudence refuse en effet qu'on puisse le confier une personne
prive. La police administrative est une activit de service public qui ne peut faire lobjet de
dlgation une personne prive (ainsi en matire de stationnement si l'exploitation du
stationnement payant souterrain et en surface peut tre dlgue, la convention de dlgation
ne peut prvoir mettre la disposition du dlgataire les agents municipaux chargs de
constater les infractions (CE, 1er avril 199, Commune de Menton), lexercice de la police
municipale et notamment en vue de la scurit sur les voies publiques nest pas dlgable
(CE, 29 dcembre 1997, Commune d'Ostricourt ) comme lexercice dune police spciale
(celle des installations classes par exemple (CE, 8 mars 1985, Les amis de la terre)

A Le Prem i er m i ni stre
Larrt du CE Labonne du 8 aot 1919 a dvolu initialement le rle dautorit de police
administrative gnrale au nom de lEtat au prsident de la Rpublique, en lui assignant la
mission, en dehors de toute dlgation lgislative et en vertu de ses pouvoirs propres , de
prendre les rglements de police applicables l'ensemble du territoire national. Cette
jurisprudence relative aux pouvoirs propres en matire de police a t confirme par la suite
sous les Quatrime et Cinquime Rpubliques (CE Ass, 13 mai 1960, SARL Restaurant
Nicolas ; CE, 2 mai 1973, Association cultuelle des Isralites nord-africains de Paris) mais
le bnficiaire des pouvoirs est devenu le Premier ministre, et non le prsident de la
Rpublique.

31

Le Conseil constitutionnel a considr que l'article 34 de la Constitution na pas retir au

chef du gouvernement les attributions de police gnrale qu'il exerait antrieurement en vertu
de ses pouvoirs propres (CC, 20 fvrier 1987, Code rural ).
Contrairement une ide trs rpandue, le ministre de l'intrieur n'est pas une autorit de
police gnrale, ce qui n'enlve rien son rle quant la direction des services de police et
la supervision du maintien de l'ordre public.

B Les prfets
Les prfets exercent le pouvoir de police dans leurs dpartements (cf la police de
circulation sur les sections de routes nationales situes hors des agglomrations en vertu
lart L. 2213-1 du CGCT.), et dans certaines circonstances ( maintien de lordre public si
champ dapplication des mesures dpasse le territoire dune commune.
Depuis les lois de dcentralisation, le prsident du conseil gnral dispose dun pouvoir
police pour la gestion du domaine dpartemental, notamment en ce qui concerne
circulation.

la
de
le
de
la

C Les Mai res

Traditionnellement, c'est le maire, et lui seul, qui exerce la police administrative gnrale au
nom de la commune (art. L. 2212-2 du CGCT. Le conseil municipal n'a aucune comptence
en la matire.
Ce pouvoir de police municipale fait du maire le gardien de l'ordre public local. Au nom
de la commune, il peut prendre toutes les mesures qui sont de nature prserver la
tranquillit, la scurit, la salubrit ou la moralit publiques. C'est ainsi qu'il peut interdire les
runions susceptibles de troubler l'ordre publie (CE, 19 mai 1933, Benjamin ) ou rglementer
lusage en plein air doutils moteur tels que les tondeuses gazon (CE, 2 juillet 1997,
Bricq), quil exerce la police de la circulation sur les routes communales (art. L. 2212-2
CGCT), ainsi que sur les sections de routes dpartementales ou nationales situes l'intrieur
des agglomrations (art. L. 2213-1 CGCT).
Dans les communes de plus de 10.000 habitants la police est tatise et le personnel est un
personnel de police d'tat et une partie du pouvoir d'assurer la tranquillit publique est
transfre au prfet qui agit au nom de lEtat (police des manifestations et rassemblements
occasionnels, des tumultes dans les lieux publics, et du tapage nocturne.

SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES MESURES DE POLICE

On peut opposer un rgime normal et des rgimes dexception.

1 LE RGIME NORMAL
A Le contenu des m esures de pol i ce

32

a) La rglementation

Il sagit de rgles ncessairement lgislatives ou rglementaires qui encadrent une activit et

laquelle quiconque souhaitant sy livrer doit se soumettre. Cest par exemple le cas de
laffichage ou de la circulation automobile.
b) La dclaration

Avec la dclaration, lactivit concerne ne peut tre exerce quaprs dclaration de cette
activit lautorit de police. Deux hypothses doivent cependant tre distingues. Dans la
premire, il sagit dune simple mesure dinformation comme en matire dassociation.
Dans la seconde, la dclaration peut avoir des consquences plus fcheuses pour le dclarant,
la loi peut prvoir quinforme par une dclaration, lautorit de police puisse ragir par une
interdiction. Cest notamment le cas pour les cortges sur la voie publique. Ils sont soumis
dclaration depuis un dcret-loi du 22 octobre 1935. Le prfet inform peut interdire la
manifestation sil estime que des risques existent. Dans dautres cas encore la dclaration
pourra dboucher sur des mesures mettre en uvre pour poursuivre lactivit comme en
matire dinstallation classe.
c) Lautorisation

Ici le principe nest plus la libert, puisquil faut une autorisation pralable. Des noms varis
sont utiliss : licence, agrment, permis Cest le cas par exemple, du permis de conduire du
permis de construire ou encore de la licence dofficine ou enfin de lautorisation douvrir une
installation classe.
d) Les interdictions

Linterdiction est une mesure encore plus limitative de la libert individuelle. On peut citer
comme par exemple linterdiction de la projection de films, de la tenue de runions, de
lexposition ou de la vente de certaines revues.
Plus grave est le rgime de la dissolution ordonne par une autorit de police lencontre
dun groupe ou dune association qui menace lordre public et qui entre dans la classification
des milices armes.
e) Linjonction de raliser

Cette mesure est de plus en plus frquente. Elle est souvent justifie par les dangers qui sont
encourus dans certains domaines. Ainsi en va-t-il de linjonction de raliser des travaux sur
des difices menaant ruine ou encore de linjonction de raliser des travaux en matire
dinstallations classes. Parfois mme, pour complter cette mesure une injonction de dposer
entre les mains dun comptable public une somme correspondant au cot des travaux est
possible.

B Lencadrem ent des m esures de pol i ce

a) Linterdiction dagir

1.Linterdiction des rgimes de dclaration pralable sans autorisation lgislative

Le lgislateur est seul comptent pour dcider de soumettre un rgime d'autorisation ou de
dclaration pralable l'exercice dune libert publique (annulation des rglements de police
subordonnant une autorisation l'activit de photofilmeurs professionnels (CE Ass, 22 juin
1951, Daudignac) l'utilisation de pistes de ski (CE, 22 janvier 1982, Association Foyer de

33

ski de fond de Crevaux ) ; il n'y a de drogation que lorsque l'exercice de la libert en cause
suppose une occupation privative du domaine public (CE, 17 janvier 1986, Mansuy ).
2. Linterdiction des mesures de caractre gnral
Lautorit de police peut rglementer mme svrement des activits prives, elle ne doit pas
en principe aller jusqu des interdictions gnrales et absolues. Plusieurs exemples peuvent
tre cit : linterdiction de vendre des journaux aux abords du stade Roland-Garros
pendant le tournoi (CE, 22 juin 1984, Soc. Le monde du tennis), linterdiction des activits
musicales et les attractions de toute nature dans toutes les voies et places de Paris rserves
aux pitons (CE Sect, 4 mai 1984, Prfet de police c. Guez ), linterdiction de la mendicit
dans tout le centre ville (TA Pau, 22 novembre 1995, M. J. Couveinhes et association
Sortir du fond) ou linterdiction pour les mineurs de moins de 12 ans non accompagn de
circuler entre 0 heures et 6 heures (CE ordonnance du 4 aot 1997 Ville de Dreux).
Mais le principe de linterdiction des mesures gnrales peut tre cart dans le cas o il est
impossible de maintenir l'ordre public par des mesures moins contraignantes, (CE, 24 octobre
1986, Fdration franaise des Socits de protection de la nature ou CE, 13 mars 1968,
Epoux Leroy)

3. Linterdiction des mesures non-proportionnelles

Le juge administratif veille ce que les autorits de police administrative gnrale ne portent
pas atteinte l'exercice d'une libert publique, au-del de ce qui est ncessaire au maintien de
l'ordre.
Afin d'empcher tout arbitraire de ladministration en la matire, il les soumet un contrle
dit maximum . Ce contrle consiste vrifier la proportionnalit de la mesure de police
attaque par rapport au motif invoqu par l'autorit administrative pour la justifier.
Toute disproportion, mme lgre, entrane la censure de la mesure (CE, 19 mai 1933,
Benjamin). Pour le juge administratif la libert est la rgle et la restriction de police
l'exception ( commissaire du gouvernement Corneille dans ses conclusions sur CE, 10 aot
1917, Baldy). Le juge va vrifier que le cas despce des mesures moins svres nauraient
pas t suffisantes pour le maintien de lordre public. Si des mesures moins contraignantes ne
sont pas possibles, alors le juge peut admettre la lgalit dune interdiction (par exemple de
louverture nocturne dun magasin (CE, 21 janvier 1994, Commune de Dannemarie-les-lys)

b) Lobligation dagir

1. Lobligation dagir en cas de menace de lordre public

L'autorit de police est oblige d'dicter un rglement de police lorsque celui-ci est ncessaire
pour faire cesser un trouble grave l'ordre public (CE, 23 octobre 1959, Doublet) ou
d'appliquer les rglements lgaux en vigueur (CE Sect, 14 dcembre 1962, Doublet) ou
ddicter des actes individuels de police (prendre un arrt de pril par exemple).
Il est oblig de plus de prendre toutes les mesures matrielles ncessaires pour faire face
lventualit daccidents, dautant que par ailleurs sa responsabilit pnale sera frquemment
recherche ( voir laffaire du Cinq sept ou encore celle des thermes de Barbotan etc).
Sa responsabilit en cas dabstention sera sanctionn aussi par le juge administratif (CE, 22
dcembre 1971, Commune de Mont de Lans) (pour la responsabilit dune commune du fait
de la faute du maire en matire de police des pistes de ski).

34

2. Lobligation dagir de manire efficace

Mais, il ne suffit que ladministration prenne les mesures juridiques de police quappelle la
situation, encore faut-il quelle elle veille leffectivit des mesures quelle a prise. Cest ce
que le Conseil dEtat a rappel dans un arrt du 20 octobre 1972, Ville de Paris c/ Marabout.
Le riverain dune voie trs encombre ne pouvait plus rentrer chez lui en raison du
stationnement anarchique des vhicules, lautorit municipale a interdit le stationnement mais
na envoy aucun agent pour veiller leffectivit.
Considrant que les difficults que la police de la circulation rencontre Paris
n'exonrent pas les services municipaux de l'obligation qu'ils ont de prendre des
mesures appropries, rglementaires ou d'excution, pour que les interdictions
dictes soient observes et pour que le droit d'accs des riverains soit prserv
CE, 20 octobre 1972, Ville de Paris c/ Marabout

2 LES RGIMES AGGRAVS

A Ltat de si ge
Cf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

B Ltat durgence
Cf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

C Les pouvoi rs de guerre

Cf infa Partie 2 ;Titre 1 ;Chapitre 1 ;Section 2 2

CHAPITRE 2 - LE SERVICE PUBLIC

Le service public a t la notion centrale et fondatrice du droit administratif, puisque dans
son arrt Blanco (TC, 8 fvrier 1873) le Tribunal des Conflits en faisait le critre de la
comptence du juge administratif. Par la suite, il va permettre, avec lcole du service public
de Duguit dexpliquer et de justifier lensemble du droit administratif. Dautres concepts
comme celui de puissance publique prendront le relais. Pourtant, le service public reste une
ide importante mme si elle a tendance a se brouiller. Cet clatement de la notion justifiant
en partie la diversit de la gestion du service public.

SECTION I LECLATEMENT DE LA NOTION

La notion classique de service public peut se dfinir comme une activit dintrt gnral,
assure par une personne publique au moyen de procds exorbitants du doit commun. Cette
dfinition renvoie donc trois lments.

35

Un lment organique cest dire un ensemble de moyens quune personne publique affecte
une tche ; un lment matriel : des activits du type prestation qui sont dveloppes dans un
but dintrt gnral. Enfin, un troisime lment dordre juridique : lexistence dun rgime
de droit public. Cette notion a t remise en cause ce qui a eu des effets sur la gestion des
services publics qui sest diversifie.

1 LE CONTENU DE LA

NOTION

On peut donner une dfinition du service public, mais elle nest opratoire qu partir de
critres.

A - La dfi ni ti on
a) Llment organique

A lorigine, on considrait les services publics comme des organes. Cela sexpliquait par le
fait que tous les services publics ou presque taient entre les mains de personnes publiques.
Cette conception organique a t remise en cause par une srie darrts du Conseil dEtat
admettant que les services publics pouvaient tre grs par des personnes prives. Toutefois,
si ce nest pas une personne publique qui intervient directement, du moins celle-ci contrle-telle cette activit : elle est toujours rattache une personne publique. Mais dans ces
conditions laspect organique sestompe au profit de laspect matriel.
b) Llment matriel : une activit dintrt gnral

Le service public est une activit, une mission, une fonction. Le service public a toujours pour
objet la satisfaction dun intrt gnral.
1. La notion dintrt gnral
Mais comment dfinir lintrt gnral ? Dabord de manire ngative en excluant la
satisfaction dintrts purement privs. Mais cest surtout de manire positive que lon peut
dfinir lintrt gnral en lassimilant aux besoins de la population. Or ces besoins peuvent
varier en fonction du moment, du lieu ainsi que de bien dautres lments La notion dintrt
gnral est contingente, relative.
2.Les fluctuations de la notion
Certains besoins dintrt gnral sont permanents : la justice, la dfense nationale, la lutte
contre lincendie etc.. Dautres sont beaucoup plus fluctuants. Ainsi, au XIXme sicle sont
apparus : lenseignement puis, la protection de lhygine, suivi de la sant et de la protection
sociale. Par contre lindemnisation du chmage lorganisation des marchs, le dveloppement
des exportations, le soutien de la croissance, la protection du consommateur ainsi que la
protection de lenvironnement, sont des intrts gnraux apparus beaucoup plus rcemment.

B - Les cri tres

Parfois, lintention du lgislateur suffit, mais dautres fois, il faudra recourir ce quil est
convenu dappeler un faisceau dindices.
b) Lintention du lgislateur

36

Elle est parfois explicitement nonce. On peut citer quelques cas titre dexemple :
? Larticle L711-3 du Code de la Sant Publique voque le service public hospitalier.
? La loi Savary du 26 janvier 1984 1er prcise dans son article : le service public de
lenseignement suprieur comprend lensemble des formations post-secondaires relevant des
diffrents dpartements ministriels.
? Larticle 5 de la loi dorientation des transports intrieurs (30 dcembre 82) dispose que le
service public des transports comporte lensemble des missions qui incombent aux pouvoirs
publics en vue dorganiser le transports des personnes et des biens.
b) Le faisceau dindices

Plusieurs lments runis peuvent dceler lexistence du service

? Le premier, cest la prsence dun intrt gnral.
? Le deuxime, cest lexistence dun droit de regard de ladministration.
? Le troisime cest lexistence de prrogatives de puissance
fonctionnement de lactivit.

2 LA

publique

pour

le

REMISE EN CAUSE DE LA NOTION

A - Les servi ces publ i cs gesti on pri ve : l es SPIC

a) Lapparition des services publics industriels et commerciaux (SPIC)

En 1921, dans laffaire dite du Bac dEloka, le Tribunal des Conflits (TC, 22 janvier 1921,
Socit commerciale de lOuest africain) a reconnu lexistence dune nouvelle catgorie de
services publics : les services publics caractre industriel ou commercial (SPIC). En
loccurrence la colonie de Cte dIvoire exploitait un bac qui coula. Afin de ddommager les
victimes, le Tribunal des Conflits estime que la colonie exploite un service de transport
dans les mmes conditions quun industriel ordinaire . Dans ces conditions le juge judiciaire
est comptent et le droit priv sapplique.
b) Les critres de distinction des services publics industriels et commerciaux

Si la catgorie des SPIC voyait ainsi le jour, il tait pour autant difficile de les distinguer
clairement des services publics administratifs. Certes dans certains cas, cest le lgislateur qui
prcise la nature du service. Mais cest relativement rare. Par consquent, cest le Conseil
dEtat qui va finalement dgager trois critres ( CE Ass, 16 novembre 1956, Union
syndicale des industries aronautiques )
1. L'objet du service public
Il doit tre de nature conomique (industriel et/ou commercial), de plus il doit pouvoir tre
entrepris par une personne prive, ce qui exclut les monopoles ( TC, 7 juillet 1934, Hritier
Roty)
2. Les modalits de fonctionnement
Si le service public fonctionne comme le ferait une entreprise ordinaire, cest--dire si le
service public ressemble beaucoup une entreprise prive par son fonctionnement et par son
organisation, on est en prsence dun indice en faveur dun SPIC. Si lorganisation et le
fonctionnement du service public ressemblent ceux dune administration, cest un indice en
faveur de la qualification administrative.

37

3. Lorigine des ressources

Si le financement est principalement priv, cest un indice en faveur du SPIC. Si le
financement est principalement fiscalis, cest un indice en faveur du SPA. Cest un indice
qui pse lourd mais ce nest pas un critre. Ainsi, la RATP est considr comme un SPIC

Avec larrt Naliato (TC, 21 janvier 1955) une nouvelle catgorie de services publics
soumise au droit priv voyait le jour : les services publics sociaux. Mais, elle devait
dfinitivement disparatre avec larrt Gambini (TC, 4 juill. 1983).

B - La gesti on des servi ces publ i cs par des personnes pri ves
Dans un premier temps, le Conseil dEtat va admettre que des personnes prives puissent tre
investies de prrogatives de puissance publique en loccurrence le droit dexpropriation (CE,
20 dcembre 1935, Etablissements Vzia). Ainsi, le Conseil dEtat amorait la dissociation
entre le service public entendu comme une institution et le service public entendu comme
une mission (Long, Weil et Braibant).
Dans ces conditions il a pu admettre quelques annes plus tard quune personne prive puisse,
en dehors de tout contrat de concession, par la simple soumission partielle un rgime de
droit public, grer un service public.(CE, 13 mai 1938, Caisse primaire aide et protection ).
Dans la foule de cette jurisprudence de nombreuses catgories de personnes prives se
verront reconnatre la mme possibilit.
Cest le cas :
- dassociations ( CE, 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises
darticles de sport )
- de fondations prives ( CE, 27 fvrier 1947, Mollet )
- de syndicats professionnels ( CE, 12 janvier 1961, Magnier)
- dorganisations mutualistes ( CE, 2 fvrier 1951, Demoiselle Bodin)
- dorganismes sui gnris :
- les comits dorganisation professionnels ( CE, 31 juillet 194,2 Montpeurt )
- les ordres professionnels ( CE, 2 avril 1943, Bouguen )
- les groupements interprofessionnels laitiers ( CE, 4 fvrier 1949, Ferrey du
Coudray )
- les centres de lutte contre le cancer ( TC, 20 novembre 1961, Bourguet )

SECTION 2 LA DIVERSITE DANS LA GESTION

Le service public peut tre gr dans des cadres juridiques diffrents, cest le problme des
modes de gestion. Mais quels que soient ces modes de gestion, le service public obit
quelques grands principes de gestion.

1 LA DIVERSIT DES MODES DE GESTION

38

A - La gesti on par une personne publ i que

a) La rgie

Dans la rgie la gestion du service public est assure par une personne publique. C'est le mode
traditionnel de gestion des services publics et notamment de certains services comme ceux
correspondant aux activits rgaliennes. Ces services publics ne sont pas dots de la
personnalit juridique. Pourtant, il existe des formes particulires de rgies.
1 La rgie directe
Dans ce cadre la gestion du service public est assure par la collectivit elle-mme avec ses
propres moyens. Le service n'a aucune autonomie financire, il na pas d'organe de gestion, ni
de personnalit juridique propre. En cas de litige avec un tiers, c'est la responsabilit de la
collectivit qui est engage.
2 La rgie autonome
Elle est cre par une collectivit territoriale et dote de la seule autonomie financire. Ses
produits, ainsi que ses charges, font lobjet d'un budget spcial annex au budget de la
collectivit locale vot par son organe dlibrant. Lagent comptable est celui de La
collectivit.
3 La rgie personnalise
Les organes du service public sont dots de la personnalit juridique. Elles sont administres
par un conseil dadministration et un directeur. Le comptable est soit un comptable direct du
Trsor, soit un agent comptable.
b) Ltablissement public

Cest une personne morale de droit public spciale, cre pour grer un service public. Parmi
les tablissements publics, on distingue entre les tablissements publics administratifs (EPA)
et les tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Les premiers grent un
service public administratif, les seconds grent un service public industriel et commercial.
Il existe des tablissements publics dits double visage et des tablissements publics dit
visage invers . Les tablissements publics double visage grent deux services
publics dont lun est administratif et lautre industriel et commercial.
Les tablissements publics visage invers sont crs comme industriel et commercial et
la jurisprudence dcide quils sont administratifs ou linverse.

B - La gesti on par une personne pri ve : l a dl gati on de servi ce publ i c

Dans ce cas une personne publique confie la gestion du service public une personne prive.
Plusieurs types de dlgations peuvent exister.
a) La dlgation contractuelle

1 La concession
Cest un vieux procd appliqu aux travaux publics et lutilisation du domaine public dans
lequel le service est confi par contrat une personne priv. Le contrat comporte un cahier
des charges.

39

Le concessionnaire finance la construction du service public, construit le matriel et se

rmunre par les redevances quil peroit sur les usages. La personne publique ne dbourse
rien.
2 Laffermage
Dans ce cas, lexploitation est dj construite. Lexploitant se borne assurer le
fonctionnement et peroit des redevances pour financer son installation.
3 La rgie intresse
La rgie intresse est un mode de gestion mixte du service public qui s'appuie sur le
concours extrieur dun professionnel priv contractuellement charg de faire fonctionner le
service public. Le rgisseur est rmunr par la collectivit au moyen d'une rtribution qui
comprend une redevance fixe et une partie variable provenant notamment des rsultats de
lexploitation. Mais la rgie intresse ne sera considre comme une convention de
dlgation de service public qu' la condition que la rmunration du rgisseur soit
substantiellement assure par les rsultats de lexpLoitation (CE, 30 juin 1999, Syndicat
mixte du traitement des ordures mnagres centre-ouest seine-et- marnais).
b) Les dlgations sans contrat

Cest lhypothse dj voque des arrts Etablissement Vzia, Montpeurt, Bouguen, etc
c) Les dlgations prvues par la loi Sapin

Aucune vraie dfinition nest donne de ces dlgations qui restent pour cette raison assez
floue. Toutefois une procdure a t prvue et figure dans le CGCT (art 1411-4)

2 LA DIVERSIT DES PRINCIPES DE GESTION

Tous les services publics sont soumis trois grands principes dits lois de Rolland .

A - Le pri nci pe de conti nui t

Cest le but dintrt gnral qui justifie ce principe. Ainsi peut se poser la question de la
conciliation avec le droit de grve. (CE Ass, 7 juillet 1950, Dehaene) Cest pourquoi il
incombe au Gouvernement de fixer ltendue des limitations apporter au droit de grve. Cf
la position du Conseil Constitutionnel (DC n79-105 25 juillet 1979 Droit de grve la
tlvision et la radio).
Les agents de certains services publics ont t tout simplement privs du droit de grve eu
gard aux missions exerces, comme les militaires (loi du 13 juillet 1972) ou les policiers (loi
du 28 septembre 1948).
Les agents dautres services publics peuvent faire lobjet, dans le cadre de linstauration dun
service minimum, d'une mesure de rquisition. Il appartient aux responsables des services en
cause de dsigner les agents devant rester en fonction malgr la grve. Ces agents peuvent
occuper des fonctions d'autorit et de responsabilit. Il peut aussi sagir de simples agents
dexcution.

40

Le principe va imposer aux co-contractants chargs de participer au fonctionnement mme du

service public un certain nombre d'obligations. C'est le cas notamment des concessionnaires
de service public. Linterruption de service public est la faute la plus grave quun
concessionnaire puisse commettre, sauf cas de force majeure (thorie de l'imprvision).
Dautre part, lorsquun agent affect un service public dmissionne, il doit continuer
assurer son activit professionnelle jusqu' ce que sa dmission soit accepte par lautorit
normalement investie du pouvoir de nomination. Sil quitte son poste avant cette acceptation,
lagent est passible de sanctions disciplinaires.

B - Le pri nci pe dgal i t

Toute personne, usager, collaborateur ou encore candidat doit tre place dans une position
gale lgard du service public. Personne ne doit bnficier dun avantage particulier ou
subir une discrimination injustifie. (CE Sect, 9 mars 1951, Socit des concerts du
Conservatoire). Toutefois des diffrences de traitement peuvent tre acceptes si elles sont
fondes sur des diffrences de situation ou justifie par lintrt gnral. En ralit, il faut
distinguer selon diffrents cas.
a) Les agents publics

Laccs aux fonctions publiques doit tre gal pour tous. Do la gnralisation de la pratique
du concours. Toutefois des exceptions sont possibles : il peut exister plusieurs concours avec
la diffrenciation entre concours externe et interne.
b) Les co-contractants

Le principe dgalit sapplique laccs au contrat. Cest pourquoi les procdures des
marchs publics ont t longtemps fondes sur lappel doffre.
c) Les usagers

Ils ont droit obtenir du service public les mmes prestations ralises au mme tarif. Ce
principe est ancien (CE Sect, 9 mars 1951, Socit des concerts du Conservatoire). Il a t
consacr par le Conseil constitutionnel dans une dcision du 12 juillet 1979. Le principe est
gnral, dot dune valeur constitutionnelle. Mais, il est aujourdhui appliqu de deux faons
par le juge administratif
- de faon abstraite et formelle : tous les usagers dun service public doivent tre
traits de la mme manire, mme s'ils se trouvent dans des situations diffrentes en fait et en
droit.
- de faon relle et concrte : ladministration peut tenir compte, dans les prestations
fournies ou dans les prix pratiqus, des diffrences de situation qui peuvent exister entre les
diverses catgories d'usagers. Il existe donc des discriminations lgales qui reposent sur des
diffrences objectives de situation ou sur des raisons dintrt gnral. Ces discriminations
doivent avoir un lien avec lobjet du service selon le Conseil constitutionnel et selon le
Conseil dEtat : 10 mai 1974, Denoyez et Chorques.
L'exigence d'galit
commerciaux.

est

moins

grande

vis--vis des services publics industriels ou

C - Le pri nci pe de m utabi l i t

41

Le service public doit fournir des prestations adaptes aux besoins. Il doit donc tenir compte
des modifications juridiques techniques et conomiques. (CE, 10 janvier 1902, Compagnie
nouvelle du gaz de Deville-ls-Rouen)
Ce principe est important pour trois catgories de personnes.
a) Les agents du service public

Ils ne sont pas dans une situation analogue celle des salaris de droit priv lis par un contrat
de travail, mais au contraire dans une situation lgale et rglementaire. Cela signifie que leur
situation personnelle nest pas fixe une fois pour toutes au moment de leur engagement. Leur
statut peut tre modifi unilatralement, le service public doit sadapter.
b) Les co-contractants

Ce sont des contrats administratifs, c'est--dire soumis des rgles diffrentes que celles du
droit priv. Dans ces contrats deux catgories de dispositions, doivent tre distingues:
- les clauses purement contractuelles : ce sont des dispositions qui ne peuvent tre
modifies que d'un commun accord. Exemple, les clauses financires du contrat ;
- les clauses rglementaires, c'est--dire des dispositions qui peuvent tre modifies
tout instant, unilatralement, par la puissance publique, par l'administration partie au contrat.
Le co-contractant ne peut pas refuser cette adaptation. Il peut la contester devant le juge pour
la modifier. Ces clauses concernent l'excution mme du service public par exemple : les
prestations que le co-contractant doit fournir pour lintrt gnral.
c) Les usagers du service public

Les usagers ne peuvent pas imposer au service public de leur fournir toujours les mmes
prestations. Ladaptation ncessaire peut amener modifier la nature des prestations que
doivent fournir les usagers.

DEUXIEME PARTIE
LENCADREMENT DE LADMINISTRATION

Ladministration doit respecter les rgles de droit en vigueur. En cas de non-respect de ce

cadre lgal ladministration engage sa responsabilit.
Deux principes encadrent donc ladministration dans son action : le principe de la lgalit et
le principe de responsabilit.

CHAPITRE 1 - LA LGALIT
Il convient de connatre les lments de la lgalit avant den apprcier la porte.

42

SECTION 1 - LES ELEMENTS DE LA LEGALITE

Les rgles que doit respecter ladministration sont nombreuses. La lgalit doit donc tre
comprise au sens large. En font partie : les rgles constitutionnelles, les rgles internationales
les rgles lgislatives et rglementaires, et enfin les rgles jurisprudentielles.

1 LES RGLES CONSTITUTIONNELLES : LE BLOC DE LA CONSTITUTIONALIT

Le Conseil constitutionnel a mis en avant la notion de Bloc de la constitutionnalit, cest
dire lensemble des rgles de valeur constitutionnelle. Cette expression tait ncessaire
partir du moment o il reconnaissait au prambule de la Constitution la mme valeur quau
texte de la Constitution proprement dite.

A Le contenu des rgl es consti tuti onnel l es

a) La Constitution au sens strict : les articles de la Constitution

Les articles de la Constitution contiennent surtout des rgles relatives lorganisation et

au fonctionnement des pouvoirs publics mais trs peu de rgles de fond. On en trouve quand
mme quelques-unes, par exemple dans les articles 1er, 53-1, 64, 66, 72.
b) La Constitution au sens large : le prambule de la Constitution

1 Laccession du prambule au statut constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a, dans la dcision (CC 73-51 27 dcembre 1973 Taxation
doffice), assis le principe dgalit sur la dclaration des droits de lhomme. Mais, cest
surtout par sa dcision Libert dassociation (CC 71-44 DC 16 juill. 1971) que le Conseil
constitutionnel a reconnu au prambule de la Constitution une valeur constitutionnelle.
??

Les faits

Une loi soumettant les associations lagrment des juges fut dfre au Conseil
Constitutionnel par le Prsident du Snat. Elle sera dclare non-conforme la Constitution
et plus prcisment au Prambule.
??

La dmarche du Conseil Constitutionne l

Considrant qu'au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique
et solennellement raffirms par le Prambule de la Constitution, il y a lieu de ranger le
principe de la libert d'association, que ce principe est la base des dispositions gnrales de
la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ; qu'en vertu de ce principe les
associations se constituent librement et peuvent tre rendues publiques sous la seule rserve
du dpt dune dclaration pralable ; qu'ainsi, l'exception des mesures susceptibles d'tre
prises l'gard de catgories particulires d'associations, la constitution d'associations, alors
mme qu'elles paratraient entaches de nullit ou auraient un objet illicite, ne peut tre
soumise pour sa validit l'intervention pralable de l'autorit administrative ou mme de
l'autorit judiciaire .

43

Dcide:
ARTICLE PREMIER. - Sont dclares non conformes la Constitution les dispositions de
l'article 3 d la loi soumise l'examen du Conseil constitutionnel compltant les dispositions
de l'article 7 de la loi du 11, juillet 1901, ainsi que les dispositions de l'article ler, de la loi
soumise au Conseil leur faisant rfrence.
Pour la premire fois de son histoire le Conseil Constitutionnel se rfrait aux principes
fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique et leur reconnaissait la mme valeur que
la Constitution.
Au-del de la reconnaissance dune valeur constitutionnelle au prambule, c'est lutilisation
des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique qui suscitera maintes
critiques.
Dabord parce que la notion nest pas trs claire, ensuite et surtout parce cette catgorie de
principes ne fait pas lobjet dune numration comme les principes particulirement
ncessaires notre temps. En consquence le juge lorsquil dcouvre lun de ces principes
est souponn de lcrire. C'est donc le spectre du Gouvernement des Juges qui est agit.
b) Les lments du prambule

Tous les lments du Prambule vont tre invoqus par le Conseil Constitutionnel :
1 Les principes de la Dclaration des droits de lhomme (DDH)
- le droit de proprit (article 17) (CC, 81-139 DC, 11 fv. 1982, Nationalisations II, DECC
164) DDH
- la libert de communication (article 11) (CC, 84-181 DC, 10 oct. 1984, Entreprises de
presse, DECC 221),
- le principe d'galit des citoyens (article 1) (CC, 73-51 DC, 27 dc. 1973, Taxation d'office,
DECC 73 ; CC, 82-146 DC, 18 nov. 1982, Code lectoral et code des communes, DECC
190),
- linterdiction de la dtention arbitraire (article 9) (CC, 93-326 DC, 11 aot 1993, Rforme
du code de procdure pnale),
- le principe de proportionnalit des peines (article 8) (CC, 93-321 DC, 20 juill. 1993, Code
de la nationalit).
2 Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique (PFRLR)
- la libert d'association (CC, 71-44 DC, 16 juill. 1991, Libert d'association),
- la libert de l'enseignement (CC, 77-87 DC, 23 nov. 1977)
- le respect des droits de la dfense (CC, 76-70 DC, 2 dc. 1976, Prvention des accidents du
travail 11)
- lindpendance de la justice administrative (CC, 80119 DC, 22 juill. 1980, Validation
d'actes administratifs 1)
- la libert de l'enseignement suprieur et de la recherche (CC, 83-165 DC, 20 janvier 1984,
Liberts universitaires)
- la comptence exclusive de la juridiction administrative pour l'annulation des actes de la
puissance publique (CC, 86-224 DC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence)

44

- lautorit judiciaire gardienne de la proprit immobilire prive (CC, 89-256 DC, 25 juill.
1989, Urbanisme et agglomrations)
3 Les principes particulirement ncessaires notre temps (PPNT)
- le droit de grve (CC, 79- 105 DC, 25 juill. 1979, Grve la radio et la tlvision),
- la libert syndicale (CC, 83-162 DC, 19 juill. 1983, Dmocratisation du secteur public)
- le principe du non-recours la force contre la libert d'un peuple (CC, 75-59 DC, 30
dcembre 1975, Autodtermination des Comores)
- lorganisation de l'enseignement public, gratuit et laque (CC, 77-87 DC, 23 nov. 1977)
- la libert d'enseignement et de conscience.
4 ces principes le Conseil constitutionnel ajoutera :
- des principes valeur constitutionnelle principe de la protection de la sant et de la
scurit des personnes (CC 80-177, DC 20 juill. 1980), la sparation des pouvoirs (CC, 79104 DC 23 mai 1979)
- des principes gnraux du droit de valeur constitutionnelle : la continuit des services
publics (CC, 79-105 DC 25 juill. 1979, les droits de la dfense (CC, 86-224 DC 23 janvier
1987 Conseil de la concurrence),
- des objectifs valeur constitutionnelle : la sauvegarde de lordre public (CC, 82-142 DC
27 juill.1982 )Ces principes et objectifs non-crits permettent en fait au Conseil de concilier
plusieurs principes

B - Le respect des rgl es consti tuti onnel l es

a) Le contrle de constitutionnalit des lois ordinaires par le Conseil
constitutionnel

Cest larticle 61.2 de la Constitution qui prvoit ce contrle.

1 Le domaine du contrle
Seules les lois parlementaires sont contrles par le Conseil. Il carte par contre les lois
rfrendaires (CC, 62-20 DC 6 novembre 1962 et 92-313 DC 23 septembre 1992
Maastricht)
2 La procdure du contrle
??

Le dlai

Le texte adopt dfinitivement par le Parlement est transmis au Prsident de la Rpublique en

vue de sa promulgation. Cest pendant ce dlai de promulgation que le Conseil constitutionnel
peut tre saisi. Ce dlai de promulgation tant de 15 jours.
??

Les auteurs de la saisine

Seules certaines autorits peuvent saisir le Conseil. Il sagit

- du Prsident de la Rpublique,
- du Premier ministre,
- des prsidents des assembles parlementaires,
et depuis la rvision constitutionnelle de 1974 par 60 dputs ou 60 snateurs
??

La sanction :

La loi peut tre dclare conforme ou non conforme la Constitution. Plus rcemment le
Conseil a introduit une nouvelle technique celle des rserves dinterprtation. Ainsi, peut-on

45

passer dune conformit absolue une conformit relative. ou L annulation de la loi,

plus prcisment la loi dclar non-conforme ne peut pas tre promulgue.
?? La conformit absolue

Dans cette hypothse, la loi est ou nest pas conforme : il ny a pas de situation intermdiaire.
La loi peut tre conforme ou non-conforme dans sa totalit. Ou bien la loi dans son intgralit
sera promulgue ou bien le texte tout entier ne verra jamais le jour. On parle alors
dannulation.
Mais, la loi peut tre est conforme en partie seulement. Si les dispositions en question peuvent
avoir un sens sans les articles non-conformes, le Conseil Constitutionnel peut dcider de les
laisser promulguer. Lannulation est alors partielle
?? La conformit relative : les rserves d'interprtation

La loi sera dclare conforme par le Conseil Constitutionnel la condition que soit respecte
telle ou telle interprtation.
2 Le contrle des lois organiques
Larticle 61.2 de la Constitution prvoit le contrle obligatoire des lois organiques.
b) Le contrle de constitutionnalit par le juge administratif

Le juge administratif peut contrler la constitutionnalit directement, ce qui est rare, mais
aussi, le plus souvent de manire indirecte.
1 Directement
Le juge administratif ne contrle quexceptionnellement la constitutionnalit dun acte en
raison de la thorie de lcran lgislatif. Selon cette thorie, la loi fait cran entre la
constitution et le litige trancher. Quand cet cran existe le juge ne peut intervenir. Par contre
sil ny a pas de loi entre lacte administratif et la Constitution, il contrlera la
constitutionnalit.
Cette thorie est souvent critique en tant quelle reprsente une faille dans notre systme de
contrle de la hirarchie des normes. Mais elle est conforme notre tradition
constitutionnelle.
2 Indirectement
Cest le Conseil constitutionnel qui est le juge de droit commun de la constitutionnalit. Ses
dcisions, par lautorit de la chose juge dont elles sont revtues simposent aux juges
administratif et judiciaire. En vertu de larticle 62 alina 2 de la Constitution : Les dcisions
du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles daucun recours. Elles simposent aux
pouvoirs publics et toutes les autorits administratives et juridictionnelles.
Cette autorit de la chose juge ne sattache pas quau dispositif, mais aussi aux motifs
ncessaires de la dcision. De plus le Conseil constitutionnel, par ses rserves
dinterprtations impose aux autres juges son interprtation des lois.
Ce nest qu partir de 1985 que le Conseil dEtat et la Cour de cassation ont fait
expressment rfrence aux dcisions du Conseil constitutionnel. La Cour de cassation,
depuis deux arrts du 25 avril 1985 et le Conseil dEtat depuis un arrt du 20 dcembre 1985
SA Etablissement Outters.
Toutefois, la Cour de cassation a rcemment eu loccasion de prciser la porte de cette
autorit de la chose juge. Par son arrt n 481 du 10 octobre 2001 la Cour, en assemble

46

plnire, estime quelle nest pas lie par une dcision du Conseil Constitutionnel : car elle
na quune autorit relative. Le Conseil Constitutionnel n'a statu que sur la possibilit de
dfrer le Prsident de la Rpublique la Cour pnale internationale or la Cour de
cassation doit se prononcer sur la question de savoir si le Prsident de la Rpublique peut tre
entendu en qualit de tmoin ou tre poursuivi devant les juridictions pnales.

2 LES RGLES INTERNATIONALES

A - Rgl es i nternati onal es et Consti tuti on
Conformment l'alina 14 du prambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie celui de
1958: La Rpublique franaise, fidle ses traditions, se conforme aux rgles du droit
public international . Pour autant, les rgles internationales nont pas une valeur suprieure
la Constitution. Cest mme le contraire. En consquence, les traits doivent tre conformes
la Constitution pour tre ratifis.
a) La valeur suprieure de la Constitution

Elle se dduit de la Constitution qui ne laffirme pas explicitement. Le Conseil dEtat (CE
Ass, 30 octobre 1998, M. Sarran, M. Levacher et autres) la pourtant affirm rcemment en
ces termes :
Considrant que l'article 55 de la Constitution dispose que les traits ou accords
rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit
suprieure celle des lois sous rserve, pour chaque accord ou trait, de son
application par l'autre partie, la suprmatie ainsi confre aux engagements
internationaux ne s'applique pas dans l'ordre interne aux dispositions de nature
constitutionnelle.
b) Le contrle de constitutionnalit des traits

Larticle 54 de la Constitution prvoit une procdure permettant le contrle de la

constitutionalit des traits.
Ce contrle est facultatif, il ne peut intervenir quavant la ratification linitiative du
Prsident de la Rpublique, du Premier ministre, des prsidents des assembles
parlementaires ainsi que de 60 dputs ou 60 snateurs.
Si le Conseil constitutionnel estime que le trait comporte une disposition contraire la
Constitution il ne pourra tre ratifi qu'aprs rvision de la Constitution.
Saisi du trait de Maastricht puis de celui dAmsterdam, le Conseil a t amen a constater
leur contrarit la Constitution. Mais les deux traits furent ratifis aprs bien sr que la
Constitution aura t rvise.

B - Rgl es i nternati onal es et l oi s

Sous la IVe Rpublique les traits avait valeur lgislative. Dsormais, dans le cadre de la
Constitution de 1958, les traits ont une valeur supralgislative. Cest ce que rappelle larticle
55 de la Constitution Les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds
leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque accord

47

ou trait, de son application par l'autre partie. Encore convenait-il de faire entrer dans les
faits ces dispositions. Pour cela il fallait quun contrle de la conformit des lois aux traits
puisse tre pratiqu. Ce contrle de la conventionnalit comme on lappelle ne se mettra en
place que tardivement. Quant au contrle du juge administratif sur les traits eux-mmes, il
voluera quant sa consistance avec le temps.
a) Le contrle de la conventionnalit des lois

Aprs avoir vritablement fond le contrle de constitutionnalit des lois par sa dcision
Libert dassociation, on attendait du Conseil constitutionnel quil se reconnaisse comptent
pour exercer le contrle de conventionnalit. Toutefois dans sa Dcision 54-DC du 15 janvier
1975 interruption volontaire de grossesse le Conseil dniera sa comptence en la
matire :
Considrant que, si ces dispositions confrent aux traits, dans les conditions
qu'elles dfinissent, une autorit suprieure celle des lois, elles ne prescrivent ni
n'impliquent que le respect de ce principe doive tre assur dans le cadre du
contrle de la conformit des lois la Constitution prvu l'article de celle-ci
Dans ces conditions les juges judiciaire et administratif ont exerc ce contrle de
conventionnalit.
Cest la Cour de Cassation qui la premire a impos le respect dun trait par une loi
postrieure, dans son arrt du 24 mai 1975, St Cafs Jacques Vabre :
Mais attendu que le trait du 25 mars 1957, qui, en vertu de l'article susvis de
la constitution, a une autorit suprieure a celle des lois, institue un ordre
juridique propre intgr celui des tats membres ; qu'en raison de cette
spcificit, l'ordre juridique qu'il a cre est directement applicable aux
ressortissants de ces tats et s'impose a leurs juridictions; que, des lors, c'est
bon droit, et sans excder ses pouvoirs, que la cour d'appel a dcide que l'article
95 du traite devait tre applique en lespce, a l'exclusion de l'article 265 du code
des douanes, bien que ce dernier texte fut postrieur;
Le Conseil dEtat a longtemps considr qu'une loi postrieure un trait, ds lors
qu'elle dterminait des rgles de fond, faisait cran l'invocation utile de ce trait devant
le juge pour l'annulation d'un acte administratif pris sur la base de cette loi, (CE 1er mars
1968, Syndicat gnral des Fabricants de semoule de France) cette jurisprudence tait une
spcificit franaise, contraire la jurisprudence europenne (CJCE 9 mars 1978
Simmenthal)
Ce nest qu partir du 20 octobre 1989, avec son arrt Nicolo quil changera de position et
fera prvaloir le trait sur la loi postrieure.
Considrant qu'aux termes de l'article 227-1 du trait en date du 25 mars 1957
instituant la Communaut Economique Europenne : "Le prsent trait
s'applique la Rpublique franaise" ; que les rgles ci-dessus rappeles,
dfinies par la loi du 7 juillet 1977, ne sont pas incompatibles avec les
stipulations claires de l'article 227-1 prcit du trait de Rome

48

Le juge administratif reconnat donc la supriorit des traits sur les rgles lgislatives et par
extension sur les actes rglementaires. Il ninvoque plus ici la rgle de la loi-cran.
Cependant, la supriorit des traits nest pas celle de tout le droit international. En effet, les
rgles coutumires internationales ne simposent pas la loi (CE Ass. 6 juin 1997 Aquarone)
Considrant, en troisime lieu, qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution
du 4 octobre 1958 "les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont,
ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour
chaque accord ou trait, de son application par l'autre partie"; que ni cet article
ni aucune autre disposition de valeur constitutionnelle ne prescrivent ni
n'impliquent que le juge administratif fasse prvaloir la coutume internationale
sur la loi en cas de conflit entre ces deux normes; qu'ainsi, en cartant comme
inoprant le moyen tir par M. Aquarone de la contrarit entre la loi fiscale
franaise et de telles rgles coutumires, la cour administrative d'appel, qui a
galement relev que la coutume invoque n'existait pas, n'a pas commis d'erreur
de droit;
Sur ce point il existe une contradiction avec le Conseil constitutionnel , qui sil se refuse
apprcier la conformit des lois aux traits n'hsite pas s'assurer de leur compatibilit
avec les principes non crits du droit international, c'est--dire avec des coutumes
internationales (CC 81-132 DC 30 dcembre 1975 Comores ; CC 81-132 DC 16
janvier et 82-139 DC 11 fvrier 1982 nationalisations ; CC 85-196 DC 8 aot 19858 et
85-197 ; DC 85-197 du 23 aot 1985 Nouvelle-Caldonie)
b - Le contrle du trait par le juge administratif

Si le trait simpose la loi mme postrieure et donc aux actes administratifs cest
certaines conditions quil revient au juge administratif de vrifier.
1 Le contrle de la rciprocit
??

Le problme gnral

Larticle 55 de la Constitution soumet la supriorit du trait la rciprocit dans son

application. Il est donc important de vrifier cette rciprocit. Le juge administratif sen remet
au ministre des affaires trangres pour la vrifier. (CE Ass, 29 mai 1981 Rekhou)
En cas dabsence de rciprocit, le trait nest pas ncessairement dpourvu de valeur
juridique.
Comme laffirme le Conseil constitutionnel :
La rgle de rciprocit nonce cet article n'a d'autre porte que de constituer
une rserve mise l'application du principe selon lequel les traits ou accords
rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds leur publication, une autorit
suprieure celle des lois ... Cette rgle ne trouve s'appliquer que dans le cas
o il existe une discordance entre un texte de loi et les stipulations d'un trait...
En revanche, l'article 55 de la Constitution ne s'oppose pas ce que la loi dicte,
comme l'article 13 de la loi de finances pour 1981 le fait en l'espce, des mesures
ayant pour objet d'harmoniser la lgislation nationale avec les dispositions
dcoulant d'un trait, alors mme que celles-ci ne seraient pas appliques par

49

l'ensemble des parties signataires... La rgle de rciprocit pose l'article 55 de

la Constitution, si elle affecte la supriorit des traits ou accords sur les lois,
n'est pas une condition de la conformit des lois la Constitution
(CC 80-126 DC 30 dcembre 1980 Examen de la loi de finances pour 1981)
??

Le cas particulier de certains traits

Toutefois pour certains traits la rciprocit na aucun sens. Cest le cas notamment de la
Convention europenne des droits de lhomme signe Rome le 4 novembre 1950 ainsi que
des traits instituant les Communauts europennes et lUnion europenne. Dans ces deux
cas, les Etats se sont engags appliquer leurs ressortissants ainsi qu toutes personnes se
trouvant sur leur territoire des dispositions nonces dans les textes. Ils ont donc un effet
direct. Le Conseil dEtat carte par consquent cette condition sagissant de la Convention
europenne des droits de lhomme (CE Ass, 21 dcembre 1990, Confdration nationale des
associations familiales).
Le Conseil constitutionnel dans sa Dcision n 98-408 DC du 22 janvier 1999 a reconnu :
queu gard cet objet, les obligations nes de tels engagements (le trait
portant statut de la Cour pnale internationale sign Rome le 18 juillet 1998)
s'imposent chacun des Etats parties indpendamment des conditions de leur
excution par les autres Etats parties ; qu'ainsi, la rserve de rciprocit
mentionne l'article 55 de la Constitution n'a pas lieu de s'appliquer
2 Le contrle de lexistence du trait
Le juge administratif ne peut faire prvaloir le trait que sil existe vritablement (CE, 16
novembre 1956, Villa). Il sagit donc de savoir sil a t rgulirement ratifi ou approuv et
sil a t publi.
??

Le contrle de la ratification

Longtemps, le Conseil dEtat ne vrifiait que lexistence des procdures de ratification ou

dapprobation (CE Ass. 23 novembre 1984, Roujansky).
Depuis peu, il va plus loin puisquil vrifie la rgularit de la ratification et non plus
seulement son existence matrielle. (CE Ass,18 dcembre 1998, SARL du Parc dactivit de
Blotzeim)
??

Le contrle de la publication

Le Conseil dEtat contrle la rgularit en la forme de la publication du trait. (CE, Ass, 13

juillet 1965 St Navigator)
3 Linterprtation du trait
En ce domaine le Conseil dEtat galement fait voluer sa jurisprudence dans un sens plus
favorable.
Au dpart si une disposition se rvlait obscure il renvoyait la question au Ministre des
Affaires trangres. Sagissant des Traits europens il hsitait renvoyer la Cour de justice
des communauts (CJCE) sur la base de larticle 177 du trait.
Dsormais pour les traits communautaires il renvoie systmatiquement la CJCE et
sagissant des autres il interprte lui-mme. (CE, 29 juin 1990, GISTI)

C Droi t com m unautai re dri v et actes adm i ni strati fs

50

Si les rgles du droit communautaire sont fixes par les traits, elles le sont dans une
proportion encore plus grande par des actes pris par les diffrentes institutions conformment
aux dispositions des traits. Ces rgles forment ce que lon appelle le droit driv. Le juge
administratif a assimil ce droit driv au droit des traits. Il convient maintenant de voir avec
prcision quelle est la situation de chacun de ces actes du droit driv.
a) Les rglements communautaires

Ils ont une porte gnrale et sont obligatoires dans tous leurs lments. Ils sont directement
applicables dans tous les Etats membres : ils produisent, deux-mmes, automatiquement des
effets juridiques dans lordre interne des Etats membres.
Dans la mesure o le Conseil dEtat admettait la supriorit des traits communautaires sur
les lois postrieures il devenait logique de reconnatre aux rglements cette mme autorit.
Cest ce quil a fait dans son arrt Boisdet du 24 septembre 1990.
b) Les directives

Elles ont pour seuls destinataires les Etats membres auxquels elles fixent un objectif raliser
tout en leur laissant le choix quant la forme et au moyens utiliss pour atteindre le rsultat
recherch. La marge dapprciation laisse aux Etats dans la mise en uvre de lobjectif fix
est nanmoins variable selon les directives qui ont tendance tre de plus en plus prcises.
Les Etats disposent dun certain dlai pour transposer la directive dans leur ordre juridique
interne. Ils doivent notifier ces mesures la Commission.
La jurisprudence du Conseil dEtat en ce domaine dpend des situations voques.
1 La supriorit des directives
Incontestablement elles sont suprieures aux lois et rglements, mais, cette valeur suprieure
na pas les mmes effets sur tous les actes administratifs.
??

Les actes rglementaires

Dans plusieurs arrts, le Conseil dEtat a reconnu la supriorit des directives sur les lois et
les rglements. (CE, 7 dcembre 1984, Fdration franaise des socits de protection de la
nature ; 8 juillet 1991 Palazzi ; 28 fvrier 1992 SA Rothmans International France ) Ainsi
un recours en annulation dun rglement peut-il tre intent pour non-respect dune directive.
Il nen va pas de mme pour les actes individuels.
??

Les actes individuels

les directives ne sauraient tre invoques lappui dun recours dirig contre un acte
administratif individuel Cest en ces termes que le Conseil dEtat a inaugur sa
jurisprudence lgard des directives (CE Ass ,22 dcembre1978, Cohn-Bendit) en se
fondant sur le fait que les directives ne sont pas obligatoires dans tous leurs lments. Cette
jurisprudence a fait couler beaucoup dencre.
Aujourdhui, elle peut tre contourne. En effet, il suffit dinvoquer lexception dillgalit
lencontre dun rglement franais contraire aux dispositions communautaires et servant de
base lgale lacte individuel. (CE Ass, 30 octobre 1996, Cabinet Revert et Badelon)
2 Lobligation de lEtat de transposer la directive
Le Conseil dEtat use souvent de la formule suivante : si les directives lient les Etats
membres quant au rsultat atteindre et si, pour atteindre le rsultat qu'elles dfinissent, les
autorits nationales sont tenues d'adapter la lgislation et la rglementation des Etats membres
aux directives qui leur sont destines, ces autorits restent seules comptentes pour dcider de
la forme donner l'excution des directives et pour fixer elles-mmes, sous le contrle des

51

juridictions nationales, les moyens propres leur faire produire effet en droit interne . Ainsi,
il existe une obligation de transposer la directive que sanctionne le Conseil dEtat.
??

Lobligation de transposer la directive

? Cette obligation a t affirme avec force dans larrt (CE, 3 fvrier 1989, Compagnie
Alitalia)
Considrant quil ressort clairement des stipulations de l'article 189 du trait
du 15 mars 1957 que les directives du Conseil des communauts conomiques
europennes lient les tats membres quant au rsultat atteindre ; que si,
pour atteindre ce rsultat, les autorits nationales qui sont tenues d'adapter leur
lgislation et leur rglementation aux directives qui leur sont destines, restent
seules comptentes pour dcider de la forme donner l'excution de ces
directive
? A linverse le Conseil d'Etat refuse l'administration franaise de se prvaloir d'une
directive non encore transpose. (CE, 23 juin 1995, Socit anonyme Lilly France) :
Mais considrant que les autorits de l'Etat ne peuvent se prvaloir des
dispositions d'une directive qui n'ont pas fait l'objet d'une transposition dans le
droit interne ; qu'ainsi le ministre dlgu la sant ne pouvait lgalement, en
invoquant les dispositions prcites du second alina de l'article 3-1 de la
directive du 21 dcembre 1988, lesquelles n'ont pas t transposes en droit
interne, proroger le dlai d'examen de la demande dpose par la socit
anonyme Lilly France ;
??

Les consquences de cette obligation

?? Labstention des mesures contraires

Non seulement lEtat est oblig de prendre dans les dlais les mesures de transposition de la
directive, mais il doit sabstenir de prendre des mesures contraires (CE, 3 fvrier 1989,
Compagnie Alitalia)
?? La responsabilit en cas de non transposition

Labsence de transposition dune directive peut engager la responsabilit de lEtat si bien sr

un prjudice en rsulte. (CE Ass, 28 fvrier 1992, Socit Arizona Tobacco Products)
Cette responsabilit de lEtat a dailleurs t dabord reconnue par la CJCE (19 novembre
1991 Francovich et Bonifaci)

3 LES RGLES LGISLATIVES ET RGLEMENTAIRES

La Constitution de 1958 a profondment chang les donnes concernant la loi et le
rglement. Cest tout dabord la question de la dlimitation de la loi et du rglement qui se
pose dans des termes diffrents, mais cest aussi la question de la dtermination de ce qui est
loi et de ce qui est rglement qui doit tre tranche de manire particulire.

A Loi s et rgl em ents : dl i m i tati on

La Constitution de 1958 a non seulement dlimit le domaine de la loi, mais elle a prvu un
systme de sanction qui garantit la bonne application cette dlimitation.

52

a) La dlimitation du domaine de la loi

Larticle 34 de la Constitution est lorigine de ce que lon considrera comme une vritable
rvolution juridique en 1958 : la dlimitation du domaine de la loi. Mais le texte
constitutionnel sera interprt par le Conseil Constitutionnel.
1 La dlimitation par le texte constitutionnel
Traditionnellement, la loi tait dfinie formellement, cest dire comme lacte vot par le
Parlement. La Constitution de 1958 ajoute cette conception formelle une conception
matrielle en prcisant que la loi est non seulement vote par le Parlement mais quelle fixe
les rgles et dtermine les principes fondamentaux dans des matires quelles numrent dans
son article 34.
??

La mthode utilise

?? Une mthode restrictive dans son principe

Au lieu daffirmer que la loi peut intervenir partout sauf en telle et telle matire numre ce
qui ferait la place belle la loi, larticle 34 numre les matires o la loi peut intervenir. Ce
qui a pour effet de refermer encore plus le domaine affect la loi.
?? Qui ne lest pas ncessairement dans les faits

Mais comme la liste des matires lgislatives est importante quantitativement et

qualitativement leffet de la mthode utilise nest pas aussi restrictif quon voudrait bien le
dire.
??

La situation qui en rsulte

La loi intervient dans plusieurs domaines ou sous-domaines :

?? Le domaine dans lequel la loi fixe les rgles

Art 34 : La loi fixe les rgles concernant :

les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour
l'exercice des liberts publiques ; les sujtions imposes par la Dfense Nationale
aux citoyens en leur personne et en leurs biens
la nationalit, l'tat et la capacit des personnes, les rgimes matrimoniaux, les
successions et libralits ;
la dtermination des crimes et dlits ainsi que les peines qui leur sont
applicables ; la procdure pnale ; l'amnistie ; la cration de nouveaux ordres de
juridiction et le statut des magistrats ;
l'assiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes
natures; le rgime d'mission de la monnaie.
La loi fixe galement les rgles concernant :
le rgime lectoral des assembles parlementaires et des assembles locales
la cration de catgories d'tablissements publics ;
les garanties fondamentales accordes aux fonctionnaires civils et militaires de
l'Etat;
les nationalisations d'entreprises et les transferts de proprit d'entreprises du
secteur public au secteur priv.
?? Le domaine dans lequel la loi dtermine simplement les principes
fondamentaux

La loi dtermine les principes fondamentaux :

de l'organisation gnrale de la Dfense Nationale ;

53

de la libre administration des collectivits locales, de leurs comptences et de

leurs ressources ;
de l'enseignement ;
du rgime de la proprit, des droits rels et des obligations civiles et
commerciales ;
du droit du travail, du droit syndical et de la scurit sociale.
?? Enfin larticle 34 numre trois types de loi ayant un objet particulier:

Les lois de finances dterminent les ressources et les charges de l'Etat

dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique.
Les lois de financement de la scurit sociale dterminent les conditions
gnrales de son quilibre financier et, compte tenu de leurs prvisions de
recettes, fixent ses objectifs de dpenses, dans les conditions et sous les rserves
prvues par une loi organique.
Des lois de programmes dterminent les objectifs de l'action conomique et
sociale de l'Etat.
??

Les consquences :

La dlimitation du domaine de la loi cre une place quoccupe une nouvelle catgorie dacte
le rglement autonome. Cest ce que confirme larticle 37 : Les matires autres que celles
qui sont du domaine de la loi ont un caractre rglementaire
Ils sajoutent aux rglements dapplication des lois que prvoit larticle 21 et qui sont
drivs de la loi.
La rvolution juridique de 1958 na cependant pas rsist au temps et surtout, la
jurisprudence du Conseil Constitutionnel.
2 La dlimitation par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel
En 1977, le prsident Favoreu posait la question Les rglements autonomes existent-ils ?
Une telle question mettait en lumire la situation qui rsultait de la jurisprudence du Conseil
Constitutionnel et que Jean-Claude Bcame et Michel Couderc (La loi Dalloz 1994 p.99)
prsentaient de la manire suivante :
L'volution s'est produite dans une double direction. Le partage entre le
domaine de la loi et celui du rglement a perdu une grande partie de sa nettet au
profit de la loi mais dans le mme temps, la loi est descendue d'un cran dans la
hirarchie des textes au profit de ce qu'il est convenu d'appeler le bloc de
constitutionnalit . A la sacralisation de la Loi qui avait domin le XIX e et le
dbut du XXe sicle a fait place la sacralisation de la Constitution entendue au
sens large.
??

La quasi-suppression de la dlimitation horizontale du domaine de la loi

?? Le Conseil Constitutionnel a progressivement largi le domaine de la loi :

- En assimilant les rgles et les principes fondamentaux et en prenant comme repre

la lgislation antrieure (Dcision 59-1 FNR 27 novembre 1959 Prix des baux ruraux)
Considrant que ceux de ces principes qui sont ici en cause, savoir la libre
disposition de son bien par tout propritaire, l'autonomie de la volont des
contractants et de l'immuabilit des conventions, doivent tre apprcis dans le
cadre des limitations de porte gnrale qui y ont t introduites par la

54

lgislation antrieure pour permettre certaines interventions juges ncessaires

de la puissance publique dam les relations contractuelles entre particuliers ;
..
Que les dispositions du dcret du 7 janvier 1959, qui se bornent modifier ces
prescriptions statutaires antrieures ne sauraient, ds lors, tre regardes
comme comportant une altration des principes fondamentaux applicables en la
matire
- En considrant que le domaine nest pas seulement dlimit par larticle 34 mais
aussi par dautres articles de la Constitution et du prambule. Article 72 74 (Dcision 65-34
L du 2 juillet 1965)
- En considrant le domaine du rglement comme domaine de comptence partage
avec priorit au rglement sur la loi . (Dcision 82-143 DC du 30 juillet 1982. Blocage
des prix et des revenus )
On ne saurait se prvaloir de ce que le lgislateur est intervenu dans le domaine
rglementaire pour soutenir que la disposition critique serait contraire la Constitution
?? Le Conseil Constitutionnel empche le lgislateur dabandonner ou de
ngliger son propre domaine:

- En considrant que le lgislateur ne peut pas priver de garantie lgale une rgle, un
principe ou un objectif valeur constitutionnel ( Dcision 85-185 DC du 18 janvier 1985)
- En considrant que le lgislateur ne peut se reposer sur le rglement pour prciser
certaines dispositions dans des matires nobles comme les liberts publiques. Le Conseil
Constitutionnel a ainsi cr une incomptence ngative. ( Dcision 82-132DC du 16 janvier
1982 Nationalisations)
Considrant que, si les articles 4, 16 et 30 de loi ont pour objet de fixer, dans le
cas particulier qu'ils visent, les rgles selon lesquelles peuvent intervenir certains
transferts, leurs dispositions attribuent aux seuls organes des socits nationales
un pouvoir discrtionnaire d'apprciation et de dcision soustrait tout contrle
et d'une telle tendue que les dispositions critiques ne sauraient tre regardes
comme satisfaisant aux exigences de l'article 34 de la Constitution
??

La mise en place dune dlimitation verticale du domaine de la loi.

Si luniversalit de la loi la dimension horizontale - a t pratiquement rtablie comme

nous venons de le voir, sa primaut - la dimension verticale- a disparue. La loi doit en
effet respecter non seulement les rgles constitutionnelles, mais aussi les rgles
internationales. Ce respect tant sanctionn juridictionnellement.
b)La sanction de la dlimitation

1 La sanction de la dlimitation horizontale

??

La procdure de lirrecevabilit (art 41)

55

S'il apparat au cours de la procdure lgislative qu'une proposition ou un

amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire une dlgation
accorde en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilit.
En cas de dsaccord entre le Gouvernement et le Prsident de l'assemble
intresse, le Conseil Constitutionnel, la demande de l'un ou de l'autre, statue
dans un dlai de huit jours.
?? La procdure

- Domaine dapplication: elle intervient pendant la procdure lgislative. Les

propositions de loi ainsi que les amendements sont susceptibles den faire lobjet.
- Dclenchement: seul le Gouvernement peut lutiliser
- Phases:
- la premire phase est parlementaire : cest le prsident de lassemble saisie
qui se prononce.
- En cas de dsaccord le Conseil Constitutionnel peut tre saisi
?? Application

Cette procdure est en voie de disparition. Depuis 1980 elle na plus t utilise. Seules 11
dcisions relatives une irrecevabilit ont t prises par le Conseil Constitutionnel depuis
quil existe.
??

La procdure de la dlgalisation (art 37.2)

Les textes de forme lgislative intervenus en ces matires peuvent tre modifis
par dcrets pris aprs avis du Conseil d'Etat. Ceux de ces textes qui
interviendraient aprs l'entre en vigueur de la prsente Constitution ne pourront
tre modifis par dcret que si le Conseil Constitutionnel a dclar qu'ils ont un
caractre rglementaire en vertu de l'alina prcdent
?? La situation :

Une loi a t adopte pour rgir une matire que le Gouvernement estime rglementaire. Il
veut modifier le texte de forme lgislative.
Pour ce faire, il est ncessaire de saisir le Conseil Constitutionnel qui confirmera ou non que
la matire est rglementaire. Si le texte de forme lgislative est antrieur 1958, lavis du
Conseil dEtat est seulement ncessaire.
Si le juge constitutionnel ou administratif selon le cas estime que la matire est rglementaire,
un dcret pourra modifier le texte de forme lgislative. Toutes les dispositions qui ne lont pas
t resteront en vigueur
2 La sanction de la dlimitation verticale
Cette sanction passe par le contrle de constitutionnalit et par le contrle de
conventionnalit.
??

Le contrle de constitutionnalit est assur par le biais de larticle 61.2

Aux mmes fins, les lois peuvent tre dfres au Conseil Constitutionnel, avant
leur promulgation, par le Prsident de la Rpublique, le Premier Ministre, le
Prsident de l'Assemble Nationale, le Prsident du Snat ou soixante dputs ou
soixante snateurs

56

On a dj eu loccasion de voir comment le Conseil Constitutionnel avait en 1971 fond le

contrle de constitutionnalit dans sa dcision Libert dassociation . On sait dautre part
que grce la rvision constitutionnelle de 1974 qui permet soixante dputs ou snateurs
de saisir le Conseil, ce contrle va pouvoir tre ralis de manire relativement frquente.
Aussi la jurisprudence du Conseil Constitutionnel sest-elle dveloppe, mettant jour un
assez grand nombre de principes que la loi doit respecter.
??

Le contrle de conventionnalit ( cf plus haut)

B - Loi s et rgl em ent : dterm i nati on

Dans un certain nombre de cas une autorit administrative se substitue au Parlement pour
lgifrer. Les actes ainsi dicts sont lgislatifs par leur valeur (parfois) ou par le fond. Il est
alors difficile de dterminer ce qui est loi et ce qui est rglement.
a) La substitution du Prsident de la Rpublique au Parlement

1 Les dcisions de larticle 16

On sait que dans le cadre de larticle 16 le Prsident de la Rpublique peut prendre par
dcisions des mesures qui en priode ordinaire relve du Parlement. De telles dcisions sont
videmment trs exceptionnelles.
2 Les ordonnances rfrendaires
Par les deux premiers rfrendums de la Ve, celui du 8 janvier 1961 et celui du 8 avril 1962, le
Prsident de la Rpublique tait habilit prendre par ordonnance ou par dcret un certain
nombre de mesures relevant normalement de la loi.
- La premire habilitation ne citait que des dcrets pris en Conseil des ministres sans
voquer explicitement le Prsident de la Rpublique. De plus ces dcrets devaient rglementer
lorganisation des pouvoirs publics en Algrie suivant les dispositions de larticle 72 .
Comme le dit Grard CONAC tout cela ntait pas dune parfaite clart mais il y
avaitbien dlgalisation temporaire dune matire rserve la loi
- La deuxime habilitation tait plus prcise, puisque cette fois-ci, ctait le Prsident
de la Rpublique qui tait dsign comme titulaire de la dlgation lgislative, de plus il tait
question ici dordonnances par lesquelles pouvaient tre prises toutes mesures lgislatives ou
rglementaires relatives lapplication des dclarations gouvernementales du 19 mars
1962
b) La substitution du Gouvernement au Parlement

Dans deux sries de cas le Gouvernement peut se substituer au Parlement : soit le

Gouvernement reoit dlgation du Parlement cest lhypothse classique de lhabilitation
lgislative. Soit la substitution du Gouvernement constitue la sanction de linaction du
Parlement dans un domaine particulier.
1 La substitution-dlgation : les ordonnances de larticle 38
Voir Partie 1, Titre 1, Chapitre 1, Section 2, 2
2 La substitution-sanction : les ordonnances des articles 47 et 47-1
Voir Partie 1, Titre 1, Chapitre 1, Section 2, 2

57

4 LES RGLES NON CRITES : LES PRINCIPES GNRAUX DU DROIT (PGD)

Les principes gnraux du droit sont des rgles non crites dgages par le juge administratif
et qui simposent toutes les autorits administratives.

A La noti on de principes gnraux du droit

a) Lorigine des principes gnraux du droit

Cest la fin de la guerre propos d'une dcision ayant le caractre de sanction que le
Conseil dEtat va pour la premire fois recourir la notion sans utiliser le terme.(CE Sect, 5
mai 1944, Dame Vve Trompier-Gravier)
Considrant queu gard au caractre que prsentait, dans les circonstances
susmentionnes, le retrait de l'autorisation et la gravit de cette sanction, une
telle mesure ne pouvait lgalement intervenir sans que la dame veuve TrompierGravier et t mise mme de discuter les griefs formuls contre elle; que la
requrante, n'ayant pas t pralablement invite prsenter ses moyens de
dfense, est fonde soutenir que la dcision attaque a t prise dans des
conditions irrgulires par le prfet de la Seine et est, ds lors, entache d'excs
de pouvoir
L'expression apparat un an plus tard (CE Ass, 26 octobre 1945, Aramu ).A propos d'une
dcision d'puration :
qu'il rsulte de ces prescriptions, ainsi d'ailleurs que des principes gnraux du
droit applicables mme en l'absence de texte, qu'une sanction ne peut ce titre
tre prononce lgalement sans que l'intress ait t mis en mesure de prsenter
utilement sa dfense;
Cette attitude du Conseil tmoigne d'un souci de protection des individus qui ntait pas
ncessairement assur par les textes en vigueur. Les PGD permettent au Conseil d'Etat de
faire voluer le droit dans le sens dune meilleure protection des administrs, mme lorsque le
lgislateur ne le fait pas. Le cas chant, il peut mme utiliser le principe gnral du droit pour
en ralit combattre une lgislation qui lui paratrait attentatoire aux liberts. La technique va
ensuite se dvelopper dans des secteurs varis.

b) Les diffrents principes gnraux du droit

On peut distinguer plusieurs catgories de principes gnraux du droit.

? La premire catgorie de principes gnraux du droit dcline le respect de lgalit dans
toutes ses composantes:
-galit devant la loi (CE Ass., 7 fvrier 1958, Syndicat des propritaires de forts de
chnes-liges d'Algrie)
- galit devant des services publics (CE Sect., 9 mai 1951 Socit des concerts du
Conservatoire,)
- galit devant les rglements administratifs (C.E, 9 mai 1913, Roubeau)
- galit devant l'impt (C.E, 22 fvrier 1974, Association des maires de France)

58

- galit daccs aux emplois et fonctions publics (CE Ass., 28 mai 1954, Barel)
- gal accs des hommes et des femmes (CE, 11 mai 1998, Mlle Aldige)
- galit devant le salaire (CE, 8 juillet 1998, Adam)
? La seconde catgorie de principes gnraux du droit dcline le respect de la libert sous
toutes ses formes:
- libert d'aller et de venir ,
- libert du commerce et de l'industrie (CE, 22 juin 1951, Daudignac)
- libert d'opinion ((CE Ass, 28 mai 1954, Barel)
- libert de conscience (CE, 8 dcembre 1948, Dlle Pasteau,)
- libert d'association (CE, 11 juillet 1956, Amicale des annamites de Paris)
- libert de l'enseignement (CE, 6 fvrier 1946, Fdrations des artisans bretons)
? La troisime catgorie de principes gnraux du droit vise assurer la protection des
administrs
- principe selon lequel tout acte administratif peut faire l'objet d'un recours pour excs de
pouvoir (CE Ass, 17 fvrier 1950, Dame Lamotte)
- principe de non-rtroactivit des actes administratifs (CE Ass, 25 juin 1948, Socit du
Journal lAurore)
- principe des droits de la dfense (CE Ass, 26 octobre 1945, Aramu)
- principe de la prise en compte de l'expression pluraliste des courants d'opinion (CE, 17
janvier1990, Union nationale des professions librales )

B - La val eur des principes gnraux du droit

Lors de leur apparition on reconnaissait aux principes gnraux du droit une valeur
lgislative. Une loi pouvait y droger, mais ils simposaient aux dcrets. La Constitution de
1958 en faisant apparatre les rglements autonomes va susciter une nouvelle conception.
a) Une valeur infralgislative et supradcrtale

Cette thse a t soutenue par Ren Chapus (De la soumission au droit des rglements
autonomes D 1960,chon. P. 119) et accepte par une grande partie de la doctrine. Elle a t
nonce par le juge administratif les principes gnraux du droit qui, rsultant notamment du
prambule de la Constitution s'imposent toute autorit rglementaire mme en l'absence de
dispositions lgislatives; Cette formulation sexplique par le fait que les rglements
autonomes par dfinition ne sont pas soumis aux lois. Pour autant, ils sont soumis aux
principes gnraux du droit. Ceux-ci ont donc une valeur suprieure aux dcrets, mais
infrieure aux lois puisquelles ny sont pas soumises. La jurisprudence du Conseil
constitutionnel devait faire apparatre une nouvelle conception.
b) Une valeur constitutionnelle ?

En recensant les divers principes de valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel a t

amen retenir plusieurs PGD que le Conseil dEtat avait dj dgag. Il en va ainsi de la
continuit des services publics (CC, 79-105 DC 25 juillet 1979), des droits de la dfense
(CC, 86-224 DC 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence).
De plus certains principes gnraux du droit sont la reprise de principes noncs par la
Dclaration des droits de lhomme et ont donc valeur constitutionnelle (galit devant l'impt,

59

galit daccs aux emplois et fonctions publics, libert d'opinion, libert de conscience,
libert d'association).
Il existe donc deux sortes de principes gnraux du droit ceux qui ont valeur constitutionnelle
et ceux qui ont valeur infralgislative te supra dcrtale.

SECTION 2 LA PORTEE DE LA LEGALITE

Elle est dtermine en termes positifs par le contenu mme du principe et en termes ngatifs
par un certain nombre de limites quil nous faudra recenser.

1 LE CONTENU DU PRINCIPE : LA LIMITATION DES POUVOIRS DE LADMINISTRATION

Le principe dtermine une marge daction ladministration. Cette marge rsulte dune part
de la distinction qui est faite entre le pouvoir discrtionnaire et la comptence lie et dautre
part du contrle que le juge pourra pratiquer.

A - La di sti ncti on pouvoi r di scrti onnai re /com ptence l i e

a) La comptence lie

Ladministration est en situation de comptence lie lorsque, en prsence de circonstances

donnes, elle na pas le choix de sa dcision, celle-ci lui tant strictement dicte par le droit.
Par exemple, lautorit comptente pour dlivrer un permis de construire, est, en vertu des
textes applicables, en situation de comptence lie : il doit accorder le permis de construire si
la demande respecte l'ensemble des rgles d'urbanisme. De mme l'administration doit
dlivrer le rcpiss de dclaration d'une association (TA, Paris, 25 janvier 1971, Dame de
Beauvoir, Rec. 813).
b) Le pouvoir discrtionnaire

Ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire lorsque le droit, en lui attribuant une
comptence, la laisse libre d'apprcier en fonction des circonstances si et comment elle doit
lutiliser. L'exemple classique est le pouvoir dapprciation des jurys d'examens ou de
concours sur les qualits et aptitudes des candidats.

B - Le contrl e du juge
Selon que ladministration dispose dune comptence lie ou dun pouvoir discrtionnaire
contrle quexercera le juge sera normal ou restreint.
a) Le contrle normal

Il porte sur tous les lments de la lgalit.

1 La lgalit externe

le

60

Deux cas douverture du recours pour excs de pouvoir, correspondent cette situation.
??

Lincomptence ou lillgalit relative lauteur de lacte

Il peut sagir dune incomptence quant lauteur de lacte lui-mme ( comptence rationae
personae), quant au dlai durant lequel lautorit agit (comptence rationae temporis), quant
lieu dans lequel lautorit agit (comptence rationae loci)
??

Le vice de forme ou lillgalit relative la forme de lacte

Cest lomission ou lirrgularit des formalits auxquelles est soumis ldiction de lacte
administratif. Le juge distingue entre les formalits substantielles et les formalits nonsubstancielles. Les premires doivent absolument tre respectes contrairement aux secondes.
2 La lgalit interne
Si la lgalit externe concerne lauteur et les formes de lacte, la lgalit interne est relative au
but et aux motifs de lacte.
??

Le dtournement de pouvoir ou lillgalit relative au but de lacte

Deux types de dtournement de pouvoir peuvent tre distingus.

? Il y a dtournement de pouvoir lorsque l'administration dtourne sa comptence des fins
autres que l'intrt public ou des fins d'intrt public qui ne sont pas celles prvues par les
rgles en vigueur.
? Il y a dtournement de procdure lorsque l'administration fait usage d'une procdure
administrative des fins qui ne sont pas celles qui taient assignes par la loi
??

La violation de la loi ou lillgalit relative aux motifs de lacte

Il sagit du contrle des raisons justifiant que ladministration ait pris la dcision en question.
Certains de ces motifs sont des motifs de fait, dautres sont des motifs de droit
? La premire erreur, cest lerreur de fait. Plus prcisment, cest la violation directe de la
loi, c'est--dire la violation de lune des rgles qui simposait ladministration au moment de
la prise de dcision.
? Lautre erreur, cest lerreur de droit. Il sagit dune mauvaise interprtation de la rgle.
Non pas de sa violation directe, mais dune incomprhension de cette rgle ou bien, du choix
dune mauvaise rgle. Elles constituent une erreur sur les motifs de droit, donc une violation
de la loi au sens des ouvertures des recours pour excs de pouvoir.
b) Le contrle minimum

Lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire le juge procde un contrle

plus rduit. Il ne contrle pas les motifs. Il laisse donc ladministration bnficier dun entier
pouvoir dapprciation. Toutefois, le juge a dvelopp deux thories qui viennent limiter dans
certains cas les pouvoirs de ladministration.
1 Lerreur manifeste dapprciation
Cest une drogation la rgle selon laquelle, en matire de pouvoir discrtionnaire,
l'apprciation de la valeur justificative des motifs est laisse l'administration et chappe au
contrle du juge.
La disproportion entre les faits et les motifs de la dcision est telle que le juge se reconnat le
droit de substituer son apprciation celle de ladministration. Cette thorie de lerreur
manifeste dapprciation sest notamment dveloppe dans le cadre de la fonction publique :
avancement (CE Sect, 22 fvrier 1963, Maurel), notation (CE Sect, 23 octobre 1979, Leca),
sanctions disciplinaires (CE Sect, 9 juin 1978, Sieur Lebon). Lerreur manifeste
dapprciation sest aussi dveloppe en matire police des trangers : (CE Ass , 2 novembre

61

1973, St Librairie Maspro) ou encore (CE, 3 fvrier 1975, Ministre de lintrieur/

Pardov). Enfin, le domaine de lurbanisme est galement devenu un terrain d lection de la
thorie : (CE Ass, 29 mars 1968, Socit du lotissement de la plage de Pampelonne )
2 La thorie du bilan
Le juge de l'excs de pouvoir apprcie dans certains cas de pouvoir discrtionnaire si la
mesure attaque nest pas disproportionne, excessive, par rapport aux motifs de fait qui lont
inspire. Cest ce que lon appelle le contrle du bilan cot-avantages .
Cette jurisprudence a pris naissance en matire dexpropriation pour cause dutilit publique.
Elle permet au juge de lexcs de pouvoir d'apprcier si, dans l'expropriation projete, les
atteintes la proprit prive, le cot financier et ventuellement les inconvnients dordre
social que comporte l'opration ne sont pas excessifs eu gard l'intrt quelle prsente
(CE, 28 mai 1971, Ville nouvelle Est ; 20 octobre 1972, St civile Sainte Marie de
lAssomption)

2 LES LIMITES DU PRINCIPE

Dans plusieurs hypothses exceptionnelles ladministration est dispense du respect de la
lgalit. Plus prcisment, dans ces cas la lgalit est comprise de manire extensible.
Certains de ces cas sont prvus par des textes, ce sont des rgimes dexception. Dautres cas
sont prvus par la jurisprudence, il sagit de la thorie des circonstances exceptionnelles.

A Les rgi m es dexcepti on

a) Ltat de sige et ltat durgence

Prvu par les lois du 9 aot 1849 et du 3 avril 1878, ltat de sige ne peut tre dcid que par
dcret en Conseil des ministres et pour une dure maximum de 12 jours. Pass ce dlai, son
prolongement doit tre dcid par le Parlement.
Institu pour faire face un pril imminent rsultant d'une guerre trangre ou d'une
insurrection main arme , ltat de sige aboutit un transfert des pouvoirs de police
lautorit militaire et des restrictions aux liberts publiques allant au-del de ce quautorise le
droit commun.
Ltat d'urgence, organis par une loi du 3 avril 1955 et par un dcret du 15 avril 1960 ne peut
tre dcid que par les mmes autorits et pour les mmes dures que l'tat de sige. Des
pouvoirs de police accrus sont, dans ce cadre, confis au gouvernement et au prfet, pour faire
face un pril imminent rsultant d'atteintes graves l'ordre public ou d'vnements
prsentant par leur nature et leur gravit le caractre de calamits publiques
b) Larticle 16 de la Constitution

L'ide qui est la base de larticle 16 est la suivante : priode de crise, pouvoirs de crise. En
d'autres termes le Prsident de la Rpublique doit pour sauver le rgime pouvoir exercer une
vritable dictature lgale.
1 Les conditions du recours larticle 16
??

Les conditions de fond

62

Deux conditions cumulatives sont ncessaires. Il sagit dabord dune menace grave et
immdiate sur les institutions de la Rpublique ou sur lindpendance de la Nation ou sur
lintgrit du territoire ou enfin sur lexcution des engagements internationaux.
On le voit, cest lEtat, dans son existence mme qui est en cause. Mais cette menace ne
suffit pas. Encore faut-il quelle provoque linterruption du fonctionnement rgulier des
pouvoirs publics constitutionnels .
La situation est grave cest le moins que lon puisse dire, mais tout est question
dapprciation. Or cest le Prsident de la Rpublique qui seul apprcie.
??

Les conditions de forme

Le chef de lEtat doit dans une telle situation et pralablement sa dcision procder une
triple consultation officielle : celles du Premier ministre, des Prsidents des assembles, du
Conseil Constitutionnel. Lavis du Conseil tant motiv et publi, ce qui lui donne une
autorit de fait qui ne doit pas tre nglige. Enfin le Prsident de la Rpublique doit
sadresser la Nation.
2 Les pouvoirs de larticle 16
Ces pouvoirs sont relativement tendus ce qui pose la question du contrle exerc sur eux.
??

Ltendue des pouvoirs

Elle apparat travers la description du domaine des pouvoirs ainsi que de leurs limites.
?? Le domaine

L'article 16 prcise que le Prsident de la Rpublique peut prendre "les mesures exiges par
ces circonstances"
Il dispose donc des pouvoirs de l'excutif et des pouvoirs du Parlement. Les actes juridiques
qui expriment ces pouvoirs sont des dcisions
?? les limites

- Limites quant la finalit des pouvoirs

Les mesures prises "doivent tre inspires par la volont d'assurer aux pouvoirs publics
constitutionnels les moyens d'accomplir leurs missions"
- Limites quant lobjet des pouvoirs
- Le Prsident de la Rpublique ne peut dissoudre l'Assemble nationale. C'est ce
qunonce explicitement l'article 16 lui-mme dans son dernier alina.
- Le Prsident de la Rpublique ne peut rviser la Constitution. C'est ce qui ressort de
l'expression " pouvoirs publics constitutionnels"
- Limites quant leur dure
Il ny a pas de limites prcises mais le texte dit que les mesures doivent tre prises "dans les
meilleurs dlais"
Quelques dates relatives l'unique mise en uvre de l'article 16 montrent que cette limite est
des plus extensibles.
21 avril 1961
23 avril 1961
25 avril 1961
30 septembre 1961
??

Putsch des Gnraux

Dcision de recourir l'article 16
Fin du putsch
Fin des pouvoirs de l'article 16

Le contrle des pouvoirs

?? Le contrle du Parlement

63

Rien de prcis nest prvu par la Constitution si ce n'est que "Le Parlement se runit de plein
droit". Quant la pratique elle est diverse:
- le Prsident de la Rpublique dans une lettre au Premier ministre dnie l'Assemble
nationale le droit de discuter des problmes trangers ce qui a provoqu le recours l'article
16
- le prsident de lAssemble nationale distingue deux priodes:
- pendant la runion de plein droit : pas de mise en jeu de la responsabilit du
Gouvernement car il n'y a pas de dissolution possible
- pendant la session ordinaire: le Parlement recouvre ses attributions condition
qu'elles n'interfrent pas avec celles du Prsident de la Rpublique
?? Le contrle du Conseil Constitutionnel

Il donne des avis:

- sur la dcision de recourir l'article 16
Cet avis est consultatif, il est publi et motiv
- sur chaque dcision prise dans le cadre de l'article 16
Cet avis est consultatif et nest pas publi
?? Le contrle du Conseil dEtat

Dans larrt Rubin de Servens du 2 mars 1962 le Conseil dEtat prcise les conditions dans
lesquelles il peut exercer son contrle juridictionnel :
- la dcision de recourir l'article 16 chappe au contrle du haut Conseil car c'est un acte
de Gouvernement
- les dcisions de mise en uvre de l'article 16:
- celles qui en priode normale relve du domaine de la loi ne peuvent tre contrles
- celles qui en priode normale relve de l'excutif peuvent tre contrles et donc
ventuellement annules.

B Les ci rconstances excepti onnel l es

Dans certaines hypothses qui sont tout fait exceptionnelles, comme une grve ou la guerre,
ladministration est tout de mme oblige d'agir, mais le juge tolre que dans ces
circonstances, ladministration se dispense du respect de certaines rgles. Il sagit dun
assouplissement de la lgalit qui ne la fait pas disparatre pour autant.
Trois arrts importants ont consacr cette thorie : CE, 28 juin 1918, Heyris, CE, 28 fvrier
1919, Dames Dol et Laurent et enfin TC, 27 mars 1952, Dame de la Murette.
a) La notion

Dans certaines situations ladministration peut prendre certaines mesures.

1 Les situations
Trois conditions doivent tre runies pour quil y ait circonstances exceptionnelles.
? Dabord une situation de fait extrmement grave sur tout ou partie du territoire de la
rpublique.
? En second lieu, cette situation doit rendre impossible lobservation stricte de la lgalit
ordinaire.
? Enfin, ces circonstances doivent tre largement indpendantes de la volont des pouvoirs
publics.
2 Les mesures

64

? Les mesures prises doivent tre strictement limites ce qui est ncessaire la sauvegarde
de lordre public et de lintrt national.
? Dautre part, elles doivent tre limites dans le temps la priode durant laquelle
circonstances les justifient.

les

b) Les consquences

1Ladministration peut aller au-del des rgles de forme

??

Le dpassement des rgles de comptence

Ainsi, en 1944 la suite du dbarquement, des mesures de la comptence du lgislateur ont

t prises par circulaire. (CE Ass, 16 avril 1948, Laugier)
??

Le dpassement des rgles de procdure

Pendant de la priode de guerre la rgle de la communication du dossier avant toute mesure

disciplinaire peut tre carte. (CE, 28 juin 1918, Heyris)
2 Ladministration peut aller au-del des rgles de fond
? Des dcisions de police restreignant les liberts individuelles au-del des
limitations que peut ordinairement dicter la police administrative sont lgales (CE, 6 aot
1915, Delmotte et Senmartin 1916, CE, 28 fvrier 1919, Dol et Laurent)
? Les atteintes qualifies habituellement de voies de fait et soumises ce titre
un rgime juridique spcial deviennent des actes administratifs ordinaires soumis au contrle
de lgalit normal (TC, 27 mars 1952, Dame de la Murette)
? Des dcisions administratives refusant dexcuter un jugement en raison des
risques de dsordres graves que pourrait entraner cette excution sont lgales (CE, 30
novembre 1923, Couitas)

CHAPITRE 2 - LA RESPONSABILIT
Par larrt Blanco (8 fvrier 1873), le Tribunal des conflits affirme la comptence de la
juridiction administrative pour connatre des demandes de rparation lies l'activit des
services publics Ainsi, la responsabilit de ladministration obit-elle des rgles
particulires.
Ces rgles sappliquent aussi bien au cadre dans lequel elle stablit (Section 1) quaux divers
fondements sur lesquels elle sappuie (Section 2).

SECTION 1 LE CADRE DE LA RESPONSABILITE

65

1 LIMPUTABILITE DUN PREJUDICE

Il faut prouver lexistence dun lien minimum entre l'administration et le personnel ou le
matriel qui a caus le dommage (CE, Mutuelle du Mans, 21 oct. 1949) pour que la
responsabilit de la puissance publique puisse tre mise en cause. Identifier quel agent et
quelle personne morale de droit public est responsable (Etat, dpartement, communes,
tablissement public) do la ncessit de dterminer avec prcision au nom de qui intervient
par exemple un autorit (maire, agent de lEtat ou de la commune ? Mais de plus il faut tablir
un lien de causalit entre ces personnes publiques, leur action et le dommage. Parfois, des
exonrations sont prvues.

A Un l i en de causal i t
Il doit tre prouv par la victime, ce qui nest pas toujours facile. Il nest prsum par le juge
que trs exceptionnellement. La jurisprudence considre par exemple quil y a un lien de
causalit directe entre des permissions de sortie et des vols commis deux mois plus tard (CE,
29 avril 1987 Banque populaire de la rgion conomique de Strasbourg ) ; de mme, lien
de causalit directe pour un malade contamin par le virus du SIDA loccasion dune
intervention en raison de la mauvaise qualit du sang fourni par les centres de transfusion (CE
26 mai 1995 Consorts Nguyen). Le lgislateur a rcemment tablit une prsomption
dimputabilit de la faute lEtat en ce qui concerne les victimes de lhpatite C dorigine
transfusionnelle (loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme
de sant ).

B Des exonrati ons possi bl es

Ladministration peut sexonrer de sa responsabilit dans certains cas.
a) La force majeure

La force majeure est lvnement imprvisible et irrsistible et extrieur au dfendeur. Le

juge administratif est trs retissant admettre quun vnement reprsente un cas de force
majeure ainsi, sil reconnat que des pluies dune intensit exceptionnelles dans la rgion
constituent un cas de force majeur par contre il un considre pas mais pas la crue du Grand
Bornand comme tel.(CAA Lyon, 13 mai 1997, Balusson c/ Mutuelles du Mans)
b) Le fait du tiers

Il exonre ladministration de sa responsabilit dans le cas de la responsabilit pour faute mais

pas dans la responsabilit sans faute.
c) Le cas fortuit

Il se distingue de la force majeure. Cest un vnement imprvisible et irrsistible, il n'est

pourtant pas tranger au dfendeur. Les exemples sont rares on peut citer la rupture du
barrage de Malpasset. (CE, 28 mai 1971, Dpartement du Var)
d) Le fait de la victime

En cas de situation illgitime de la victime (CE, 20 juin 1980, Commune dAix les Thermes),
mais aussi en cas de faute de la victime qui par exemple accepte un risque nonobstant les
mises en garde (CE, 11 avril 1975, Dpartement de la Haute Savoie)

66

2 UN PREJUDICE REPARABLE
Pour tre rparable le prjudice doit prsenter certaines caractristiques, il faudra alors en
apprcier limportance mme si certains prjudices ne sont pas indemnisables.

A - Les caractri sti ques du prjudi ce

a) Le prjudice doit tre certain et direct

Il ne doit pas y avoir de doute sur la ralit et sur ltendue du prjudice. Cela soppose
prjudice ventuel, mais ne soppose pas prjudice futur. Un prjudice futur peut tre certain
et donc rparable. Ainsi, un enfant est victime dun accident imputable une personne
publique qui le prive de lusage dun doigt. Ce prjudice est certain, il est pourtant pour
lessentiel futur. Ses parents affirment que ce prjudice est beaucoup plus grave dans son cas,
parce quil tait destin une carrire de virtuose quil ne pourra pas mener avec ce handicap,
ceci est un prjudice purement ventuel. Mais la perte de chance est indemnise si elle est
srieuse (CE, 28 mai 1987, Legoff)
b) Le prjudice doit tre direct.

Dire dun prjudice quil est direct, cest tout simplement rappeler lexigence du lien de
causalit.
c) Le prjudice doit rparable

Il doit porter atteinte sinon un droit, du moins un intrt lgitime juridiquement protg.
Mais le Conseil d'Etat a assoupli sa jurisprudence et admet ainsi le droit rparation de la
concubine en matire de responsabilit sans faute (CE, 3 mars 1978, Dame Messer).
d) Le prjudice peut tre matriel ou moral

Si la rparation du prjudice matriel va de soi, la rparation du prjudice moral tait

longtemps limite; le juge admettait la rparation du prjudice caus par une dfiguration,
latteinte la rputation, une souffrance physique, des troubles dans les conditions
d'existence, mais refusait l'indemnisation de la simple douleur morale . Un revirement de
jurisprudence est intervenu avec larrt :CE, Letisserand, 24 novembre 1961.
La douleur morale devient un prjudice indemnisable Trs rcemment le Conseil dEtat par
un arrt du 20 mars 2000, Assistance publique Hpitaux de Paris admet que les hritiers ont
un droit la rparation du prjudice physique et moral subi par la victime mme si aucune
demande dindemnisation na t formule de son vivant..
e)Le prjudice doit tre valuable en argent

L'indemnit est accorde sous la forme soit dun capital, soit d'une rente. L'valuation se fait
en principe la date du jour du dommage mais le juge tiendra compte de la hausse des prix si
la victime n'est pas responsable du retard apport la rparation (CE, 21 mars 1947, Cie
gnrale des eaux et Dame veuve Aubry).

B - Lapprci ati on du prjudi ce

67

Pour les biens lvaluation du dommage est faite la date o leur cause ayant pris fin et leur
tendue tant connue il pouvait tre procd aux travaux destins leur rparation (CE, 21
mars 1947, Cie gnrale des eaux). De plus, le juge qui octroie la somme naccorde jamais
plus que ce qui lui est demand. Souvent, en labsence dlment, le juge renvoie la victime
devant l'administration pour quelle lvalue.

C - Les prjudi ces non i ndem ni sabl es

Certains prjudices ne sont pas indemnisables (ex : les dommages lis aux modifications
apportes la circulation gnrale et rsultant soit de changements effectus dans lassiette
ou dans la direction des voies publiques soit de la cration de voies nouvelles (CE, 2 juin
1972, Soc Les vedettes blanches) ou la naissance dun enfant la suite de lchec dune IVG
( CE, 2 juillet 1982, Dlle R.) non-indemnisation des servitudes durbanisme ( sauf quelques
rares hypothses datteinte une situation existante, des droits acquis ou lorsque le
prjudice est exorbitant et o la servitude est hors de proportion avec le motif dintrt
gnral qui a inspir son diction (CE, 3 juillet 1998, Bitouzet)

SECTION 2 LES FONDEMENTS DE LA RESPONSABILITE

1 - LA RESPONSABILIT POUR FAUTE
La faute est un manquement une obligation prexistante pour reprendre la formule de
lminent civiliste Planiol. Il convient de distinguer illgalit et faute ; si toute illgalit est
fautive, toute faute ne constitue pas une illgalit (par exemple la ngligence loccasion
dune intervention hospitalire par exemple). La responsabilit pour faute amne
sinterroger sur un certain nombre de distinctions.

A La faute personnel l e et l a faute de servi ce

Lorsque ladministration cause un dommage un tiers, c'est un agent de ladministration qui
est lorigine du prjudice et dont la responsabilit pourrait tre engage. Or, l'article 75 de la
Constitution de l'An VIII ne permettait la mise en jeu de la responsabilit du fonctionnaire
quaprs autorisation du Conseil d'Etat qui, en pratique, ne l'accordait presque jamais, ce qui
entranait lirresponsabilit de fait du fonctionnaire. (systme dit de la garantie des
fonctionnaires ).
Mais un dcret-loi du 19 septembre 1870 a abrog ce systme. Soucieux de ne pas laisser sans
protection les agents, le Tribunal des conflits par une dcision Pelletier du 30 juillet 1873 se
fondant sur le principe de la sparation des autorits administratives et judiciaires, a estim
que lagent ne peut tre poursuivi devant les Tribunaux judiciaires que pour faute personnelle,
c'est--dire la faute dtachable de lexercice de ses fonctions. De cette dcision naissait la
distinction entre faute personnelle engageant la responsabilit du fonctionnaire devant les
tribunaux judiciaires et l'application du droit priv et de la faute de service engageant la
responsabilit de la puissance publique devant les tribunaux administratifs et l'application du
droit public.

68

a) La distinction de la faute de service et de la faute personnelle

1 La faute personnelle
Cest la faute qui rvle lhomme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences pour
reprendre lexpression bien connue de Laferrire. (CE, Lemonnier, 26 juill. 1918)
??

Elle peut navoir aucun lien avec le service

Cest le cas dun accident caus par un militaire en permission avec un vhicule personnel
CE, 28 juillet 1951, Socit Standard des ptroles)
??

Elle peut avoir t commise en dehors du service mais tre non

dpourvue de tout lien avec lui

Cette hypothse est illustre par larrt CE, 26 octobre 1973, Sadoudi. Une personne est tue
par un policier manipulant son domicile son arme de service quil devait conserver. Cest
aussi laccident provoqu par le conducteur dun vhicule militaire qui scarte de son
itinraire (CE, 18 novembre 1949, Dlle Mimeur)
??

Elle peut tre commise dans le cadre du service, mais tre dtachable de
celui-ci

Ainsi la faute commise avec une intention malveillante (actes de violence, TC, 14 janvier
1980, Dame Techer, dtournements de fonds CE, 21 avril 1937, Dame Quesnel, injures
adresses des collgues TC, 26 octobre 1981, Prfet des Bouches du Rhne, ngligence
grave dun commissaire de police TC, 9 juillet 1953, Dame Vve Bernadas)
La jurisprudence se montre de plus en plus exigeante pour admettre l'existence d'une faute
personnelle, et lorsqu'il n'y a pas intention malveillante elle a tendance nadmettre la faute
personnelle que pour les actes matriels dexcution dune extrme gravit (exemple : un
mdecin refusant de se rendre au chevet dune patiente : CE, 4 juillet 1990, Socit
dassurance Le Sou mdical)
Il faut souligner quil y a indpendance de la faute personnelle et de linfraction pnale (TC,
14 janvier 1935, Thpaz) pour un homicide par imprudence, comme de la faute disciplinaire
ou encore de la voie de fait (TC, 8 avril 1935, Action franaise). Le fonctionnaire
responsable est jug par les tribunaux judiciaires qui ne peuvent en aucun cas prononcer des
condamnations contre ladministration cette occasion.
2 La faute de service
Cest celle qui rvle un administrateur plus ou moins sujet erreur . Il sagit donc dune
faute commise dans le cadre du service et qui nest pas dtachable compte tenu de ses
caractristiques ( pas de gravit inadmissible par exemple). Un dommage caus un tiers peut
rsulter la fois d'une faute personnelle de lagent et d'une faute de service de l'administration
: cest le problme de la responsabilit simultane de lagent et de l'administration envers les
tiers, cest dire le problme du cumul.
b) La combinaison de la faute de service et de la faute personnelle

1 Le cumul

69

Avant la dcision Anguet du 3 fvrier 1911, la double responsabilit

aujourd'hui en revanche, le cumul est admis.
??

tait impossible;

Le cumul de faute

Il est ralis en cas de pluralit matrielle de fautes. (CE, 3 fvrier 1911, Anguet) accident
caus la fois par la fermeture avant l'heure rglementaire du bureau de poste et les coups des
agents; (CE, 28 juillet 1951, Delville) accident d lbrit du chauffeur et au mauvais tat
des freins)
??

Le cumul de responsabilits

- Lorsque la faute personnelle est commise dans le cadre du service, (CE, Lemonnier,
26 juillet 1918) : accident provoqu par un coup de feu lors dune preuve de tir au cours
dune fte foraine communale et par la grave ngligence du maire donc faute personnelle).le
juge admet que puisse tre recherche la responsabilit de ladministration au choix de la
victime devant le juge administratif.
- Lorsque la faute personnelle est commise en dehors du service, mais non dpourvue
de tout lien avec celui-ci, le cumul de responsabilits est possible (ex. CE, 18 novembre 1949,
Dlle Mimeur): il sagissait de militaires causant un accident avec un vhicule de larme en
scartant de litinraire normal. (CE Sadoudi dj cit) larme qui a caus un accident a t
remis l'agent par le service ; il en va toutefois autrement lorsque lutilisation de larme a t
cause par un sentiment d'hostilit personnelle (CE, Dame veuve Litzler, 23 juin 1954).
La victime peut ainsi demander au juge judiciaire de condamner le fonctionnaire et au juge
administratif de condamner ladministration, chacun pour le tout.
2 Les actions rcursoires
Il ny a pas de cumul d'indemnits. Si la victime a t indemnise par l'administration et si
elle a poursuivi galement le fonctionnaire devant les tribunaux judiciaires, l'administration
sera subroge pour cette action dans les droits de la victime. Deux hypothses peuvent alors
se prsenter : l'administration a t condamne payer et veut se retourner contre le
fonctionnaire ou le fonctionnaire condamn veut se retourner contre l'administration.
??

Laction de ladministration contre le fonctionnaire

? Pendant longtemps prvalait le principe de l'irresponsabilit du fonctionnaire

envers l'administration (CE, Poursines, 28 mars 1924) sauf quelques exceptions lgislatives
ou jurisprudentielles.
Le principe d'irresponsabilit se rvle toutefois plein d'inconvnients car avec le
dveloppement de la jurisprudence relative au cumul, la victime peut dans la plupart des
hypothses s'adresser directement l'administration plus solvable au lieu de poursuivre le
fonctionnaire, ce qui entrane en pratique l'irresponsabilit totale du fonctionnaire.
? Do labandon du principe d'irresponsabilit par larrt Laruelle (CE, 28 juillet
1951) qui admet laction rcursoire et la responsabilit des auteurs de faute personnelle envers
la personne publique laquelle la faute a caus un dommage soit direct, soit indirect, du fait
de lobligation pour l'Etat d'indemniser la victime en vertu du principe du cumul.
- S'il y a deux fautes matrielles distinctes, la responsabilit est partage suivant l'importance
respective des fautes ; en cas de faute unique ou si la faute de service est provoque par
lagent, ladministration se retournera contre le fonctionnaire pour le tout.

70

- En cas de pluralit d'auteurs, chacun n'est responsable que pour la part correspondant sa
participation (CE, Jeannier, 22 mars 1957). Ladministration utilise la technique du titre de
recette mis contre le fonctionnaire qui pourra y faire opposition devant la juridiction
administrative (TC, 26 mai 1954, Moritz).
??

Laction du fonctionnaire contre ladministration

- Si le fonctionnaire est condamn pour faute personnelle alors qu'il y a aussi faute de
service, il peut se retourner contre l'administration (C.E. 28 juill. 1951 Delville), et le partage
de responsabilit est possible devant le juge administratif.
- Mais il ne peut se retourner contre ladministration sil n'y a pas de faute de service
(CE, 4 juillet 1990, Le Sou mdical).
Par ailleurs, dans lhypothse o le fonctionnaire est condamn pour faute personnelle par les
tribunaux judiciaires alors qu'en ralit il s'agissait d'une faute de service et que le conflit nest
pas lev lagent a le droit tre rembours par l'administration ( art 11 de la loi du 13 juillet
1983).

B - La faute si m pl e et l a faute l ourde

Toute faute n'engage pas par elle-mme la responsabilit de l'Etat : le juge distingue entre les
fautes simples et les fautes lourdes.
a) La faute simple

On la vu, il y a faute de service lorsque le service na pas fonctionn comme il aurait

normalement du le faire. La faute rsulte donc dun dcalage entre le comportement du
service et ce quil aurait du tre. Ainsi, le plus petit dcalage pourra entraner une faute.
Cette faute peut tenir au comportement du service. A la faon dont il a fonctionn. Il se peut
que le service nait pas fonctionn du tout. Il se peut aussi que la faute tienne un excs de
zle.
La faute peut galement rsulter dun acte illgal. Lacte administratif lgal nest jamais
fautif, et donc pas susceptible dengager la responsabilit pour faute. En revanche, un acte
illgal est toujours prsum fautif. Ceci rsulte dun arrt de section du Conseil dEtat du 26
janvier 1973, Ville de Paris c/ Driancourt.
b) La faute lourde

1 Les domaines traditionnels de la faute lourde

Si une faute simple suffit pour engager la responsabilit dans le cas de dommages causs dans
lexercice dune activit facile mettre en oeuvre (activit de rglementation), une faute
lourde est exige pour engager la responsabilit de ladministration lorsquil sagit dun
service particulirement difficile grer, dune activit difficile mettre en uvre.
? Cest le cas des activits de police consistant en des oprations matrielles de maintien de
lordre sur le terrain CE, 28 mai 1984, SFP ;
? Cest le cas galement de certaines activits de contrle (CE, 29 mars 1949, Caisse
dpartementale dassurances sociales de Meurthe et Moselle)
? Cest le cas enfin des activits du service pnitentiaire (CE, 5 janvier 1971, Veuve Picard)

71

2 Le recul de lexigence de la faute lourde

Indiscutablement la tendance est au recul de lexigence de la faute lourde dans de trs
nombreux secteurs
? En matire de responsabilit fiscale (CE, 27 juillet 1990, Bourgeois) faute simple sauf
lorsque les oprations comportent des difficults particulires tenant lapprciation de la
situation des contribuables
? En matire de contrle des centres de transfusion sanguine (CE, 9 avril 1993, D.. et R.. )
une faute simple suffit pour engager la responsabilit de ladministration
? En matire mdicale
La faute simple suffit l encore
- pour la responsabilit de lhpital pour un acte mdical (CE, 10 avril 1992, Epoux
V)
- pour lactivit dassistance mdicale durgence (CE, 21 juin 1997, Theux)
? pour lactivit de sauvetage en mer (CE, 13 mars 1998, Amon)
? pour les activits de lutte contre lincendie (CE, 29 avril 1998, Commune de Hannapes).

C - La faute prouve et l a faute prsum e

La preuve de la faute incombe en principe la victime mais dans certains cas, la prsomption
de faute renverse la charge de la preuve.
1 Dans le domaine des travaux publics
Les dommages de travaux publics se rattachent soit un travail public soit un ouvrage
public. La responsabilit est engage dans des conditions diffrentes selon le rapport de la
victime avec l'ouvrage ralis ou en cours de ralisation
Lorsqu'un usager subit un dommage, c'est l'administration de prouver quelle a bien
entretenu l'ouvrage (thorie du dfaut d'entretien normal). La jurisprudence sur le dfaut
d'entretien normal est abondante, la prsomption est simple. Ce qui veut dire quelle n'est pas
irrfragable.
2 Dans le domaine hospitalier
Des soins courants peuvent produire des consquences dommageables anormales des
usagers des hpitaux publics. Leur caractre inattendu rvle une faute dans lorganisation ou
le fonctionnement du service hospitalier (CE, 9 dcembre 1988, Cohen)
3 Dans le domaine de l'Assistance publique
Les dpartements sont prsums responsables des dommages causs par les pupilles de
l'Assistance publique faisant l'objet d'un placement (CE, 19 octobre 1990, Ingremeau).

2 LA RESPONSABILIT SANS FAUTE

Si la responsabilit pour faute constitue le droit commun de la responsabilit, il existe dans
certains cas une responsabilit sans faute. Elle a t admise par le Conseil dEtat pour la
premire fois la fin du 19e sicle (CE, 21 juin 1895, Cames). Elle tend aujourdhui se
dvelopper sur deux fondements.

A La responsabi l i t fonde sur l e ri sque

72

a) En matire de Travaux publics

Pour les tiers victimes de dommages accidentels permanents causs par l'existence d'un
ouvrage ou de travaux publics (seule la faute de la victime ou la force majeure seront
susceptibles dattnuer ou de faire disparatre la responsabilit (CE, 7 novembre 1952, Grau)
b)Les dommages causs par les choses dangereuses

? Cette responsabilit a t reconnue par la jurisprudence (CE, 28 mars 1919, RegnaultDesroziers) En loccurrence il sagissait de lexplosion dun dpt de grenades. La
responsabilit est tablie en dehors de toute faute.
? Lutilisation d'armes dangereuses par la police (CE, 24 juin 1949, Lecomte et Daramy) ;
mais la notion d'armes dangereuses est limite aux armes feu, et de toute faon, la
jurisprudence ne s'applique qu'aux personnes trangres l'opration de police (CE, 27 juillet
1951, Dame Auberge et Dumont)
? Les ouvrages publics exceptionnellement dangereux. Exemples : les routes (CE, 6 juillet
1973, Dalleau )
? Les produits sanguins en raison des risques de contamination par le virus du SIDA (CE, 26
mai 1995 ; Jouan et consorts NGuyen)
? Les dommages causs par les activits dangereuses
- communication d'un incendie aux immeubles voisins au cours d'une opration de
destruction (CE, 24 dcembre 1926, Walter),
- dommages causs par des mineurs dlinquants vads d'une maison d'ducation
surveille employant des mthodes nouvelles de rducation (CE, 13 fvrier 1956,
Min.Justice c/ Thouzellier) ou confis une institution prive de rducation (CE, 19
dcembre 1969, Ets. Delannoy). Dommages causs par des dtenus bnficiaires de
permission de sortie (CE, 2 dcembre 1981, Garde des Sceaux c/ Theys) ou des personnes
bnficiant de mesures de libration conditionnelle et de semi-libert (CE, 29 avril 1987,
Garde des Sceaux c/ Banque populaire de la rgion conomique de Strasbourg)
? En matire d'activit mdicale
Plusieurs hypothses de responsabilit sans faute existent :
- la mise en oeuvre d'une thrapeutique nouvelle, dont les suites possibles ne sont pas
entirement connues et entranant un dommage exceptionnel et anormalement grave (CAA
Lyon, 21 dcembre 1990, Gomez)
- quand un acte mdical ncessaire prsente un risque dont lexistence est connue mais
dont la ralisation est exceptionnelle et que le particulier ne semble pas y tre particulirement
expos (en l'espce artriographie vertbrale entranant une ttraplgie). CE, 9 avril 1993,
Bianchi)
? Dommages causs aux agents publics et collaborateurs occasionnels (CE, Cames, 21 juin
1895)
- le dommage caus un enfant natre du fait que sa mre, institutrice, est expose en
permanence aux dangers de la contagion en cas d'pidmie de rubole (CE, 6 novembre 1968,
Dame Saulze)
- les collaborateurs occasionnels du service requis ou bnvoles (CE, 21 novembre
1946, St-Priest-la-Plaine ; CE, 25 septembre 1970, Commune de Batz sur Mer) conditions
que cette participation soit effective et justifie.

B - La responsabi l i t fonde sur l 'gal i t des ci toyens devant l es charges

publ i ques

73

a) La responsabilit du fait des lois et des traits

Elle a t admise pour la premire fois en 1938 (CE, La Fleurette, 14 janvier 1938) mais les
applications sont rares car les conditions sont plutt svres :
? le lgislateur ne doit pas avoir exclu, mme implicitement, lindemnisation;
? le prjudice doit tre anormal et spcial (CE, , 21 janvier 1944 Caucheteux et
Desmonts ; 1er dcembre 1961 Lacombe; 25 janvier 1963 Bovero) pour les traits (CE 29
octobre 1976 Dme Burgat). Dans la mesure o le juge contrle aujourd'hui la conformit de
la loi un trait international, il est possible que lon arrive une responsabilit pour faute (v.
CJCE, 19 novembre 1991, Francovitch ou CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pcheur SA )
en cas de manquements au droit communautaire.
b) La responsabilit du fait dactes administratifs rguliers

Les exemples abondent, il sagit :

? de mesures d'ordre conomique et social imposes dans lintrt gnral (CE, 28
octobre 1949, St du Cap Janet)
? dinexcution de dcisions de justice avec refus de concours de la force publique
alors que ce refus dintervention n'tait pas fautif (CE, , 30 novembre 1923, Couitas ; CE,, 3
juin 1938, St des cartonneries St-Charles)
? de refus d'vacuation d'un port occup par des grvistes (CE, 11 juin 1984, Port
autonome de Marseille)
? du refus dun prfet de saisir les tribunaux judiciaires pour faire sanctionner
l'implantation de constructions illgales (CE, 20 mars 1974, Navarra)
? de la renonciation par EDF un projet d'expropriation pour cause d'utilit publique,
qui avait entran l'arrt de travaux effectus par le propritaire du terrain en cause (CE, 23
dcembre 1970, EDF c/ Farsat)
? d'une mesure restrictive l'exportation prise dans un but d'intrt gnral (CE, 23
mars 1984, Ministre du Commerce Extrieur c/ St Alivar)
? dun rglement lgal qui prive un magasin de clientle (CE, 22 fvrier 1962,
Commune de Gavarnie) Il y a indemnisation si les mesures causent un prjudice spcial et
anormal.
c) La responsabilit pour les dommages permanents de travaux publics

Ces dommages sont dus lexistence mme de louvrage public ou de lexcution de travaux
publics (CE, 20 novembre 1992, Commune de Saint Victoret). Il sagit de :
? bruit dun aroport contraignant une commune faire insonoriser les btiments
publics
? fermeture dun garage li la transformation dune rue en voie pitonnire (CE, 16
octobre 1992, SA Garage de Garches).
Si le prjudice par son caractre anormal et spcial excde celui quest expos subir dans
lintrt gnral tout riverain, alors lindemnisation est possible sauf si la victime sest
installe en connaissance de cause proximit de louvrage qui tait dj ralis.

C - Les rgi m es parti cul i ers de responsabi l i t

a) De nombreux textes ont institu une responsabilit sans faute :

74

- dommages de guerre
- accidents d'origine nuclaire
- accidents causs par les vaccinations obligatoires (article L10-1 du Code de la Sant
publique
- victimes dactes de terrorisme
- indemnisation par l'Etat des hmophiles et transfuss contamins par le virus du sida
(loi du 31 dcembre 1991)
- responsabilit de lEtat pour les dommages causs par les meutes (CGCT art 22163) qui est engage pour les crimes et dlits commis force ouverte ou par violence par des
attroupements ou rassemblements arms ou non soit contre les personnes soit contre les biens.
La loi du 9 janvier 1986 a donn comptence au juge administratif pour statuer sur les litiges,
et lEtat pourra ventuellement se retourner contre la commune.
- ala thrapeutique. La loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la
qualit du systme de sant a institu en ce domaine une responsabilit sans faute
b) Des rgimes de substitution de responsabilit ont aussi t organiss

- substitution de responsabilit au cas de dommages causs par des vhicules loi 31

dc. 1957 la responsabilit de la personne morale de droit public est substitue celle de son
agent, la comptence est judiciaire et application du Code civil et la notion de vhicule est
entendue largement (ex : brouette)
- substitution de la responsabilit de l'Etat celle des membres de lenseignement
public en cas de dommages soit causs par les lves, soit subis par les lves placs sous leur
surveillance)
Enfin, la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et la qualit du systme
de sant tablit une prsomption dimputabilit de la faute lEtat en ce qui concerne les
victimes de lhpatite C dorigine transfusionnelle

TROISIEME PARTIE :
LE CONTRLE DE LADMINISTRATION
Cest la juridiction administrative (Titre I) qui est charg de contrler ladministration, ce qui
donne naissance au contentieux administratif (Titre II).

TITRE I LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

Lexistence dune juridiction administrative en France est le rsultat dune histoire charge
dvnements quil faut brivement relater.
La sparation des autorits administratives et judiciaires

75

Les rvolutionnaires se mfiaient des juges autant que du Roi, cest pourquoi fut adopte la
loi des 16 et 24 aot 1790, qui nonce : Les fonctions judiciaires sont distinctes et
demeureront toujours spares. Les juges ne pourront peine de forfaiture, troubler dune
quelconque manire que ce soit les oprations des corps administratifs, ni citer devant eux les
administrateurs en raison de leurs fonctions. Cette interdiction sera raffirme par le
dcret du 16 Fructidor An III (1794) en ces termes: Dfenses itratives sont faites aux
tribunaux de connatre des actes dadministration de quelques espces quils soient.
La thorie du ministre juge et le principe de la justice retenue.
Laction de ladministration tant soustraite au juge, il revenait au chef de lEtat se prononcer
en cas de litige. La justice administrative tait donc retenue entre ses mains. En ralit, les
ministres en tant que chefs de leurs administrations prenaient la dcision aprs avoir entendu
le Conseil d'Etat que la Constitution de lan VIII venait de mettre en place. Lavis tait
souvent suivi, mais c'est le ministre qui prenait la dcision finale. Cest ce que lon a appel
la thorie de ministre-juge.
Au niveau local, les conseils de prfecture crs par la loi du 28 pluviose An VIII, jouaient le
mme rle.
De la justice retenue la justice dlgue
Par la loi du 24 mai 1872, le Conseil d'Etat reoit un pouvoir de justice dlgue, c'est--dire
qu'il prend des dcisions en son propre nom, mais dans des domaines dlimits. Le Conseil
dEtat va lui-mme confirmer cette volution en se proclament juge de droit commun de
ladministration (CE, 13 dcembre 1889, Cadot)
Le statut constitutionnel de la juridiction et de la comptence administrative
En 1980, le Conseil constitutionnel (CC 80-119, 22 juillet 1980, Validation dactes
administratifs) estime que la loi du 24 mai 1872 relative au Conseil d'Etat lui a confr une
indpendance constitutive d'un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la
Rpublique et de ce fait cette indpendance est constitutionnellement garantie.
Quelques annes plus tard le Conseil constitutionnel (CC 87-224, DC 23 janvier 1987,
Conseil de la concurrence) consacrera le principe fondamental reconnu par les lois de la
Rpublique selon lequel l'exception des matires rserves par nature l'autorit
judiciaire, relve en dernier ressort de la comptence de la juridiction administrative,
l'annulation ou la rformation des dcisions prises dans l'exercice des prrogatives de
puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, leurs agents, les
collectivits territoriales ou les organismes publics placs sous leur autorit ou leur
contrle .
La juridiction administrative a donc dsormais une existence constitutionnellement garantie.

CHAPITRE I - LE CONSEIL DETAT

Au Moyen ge, la Curia regis, constitue des grands du royaume, aidait le Roi dans le
gouvernement du royaume. Aux XIIIme et XIVme sicles, elle se subdivisa en diverses
instances : le Parlement, charg d'une partie de la justice, la Chambre des comptes, et surtout
le Conseil du roi. Sous l'Ancien Rgime, le Conseil du roi se runissait en diverses sessions,
diffrentes par le nom, les membres et les affaires traites. Sous Louis XIV on commence
discerner l'anctre du Conseil d'tat actuel.

76

Cest finalement, larticle 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 dcembre 1799)

qui institua le Conseil d'tat. Il reut alors une double mission administrative (participer la
rdaction des textes les plus importants) et contentieuse (rsoudre les litiges lis
ladministration).

SECTION 1 LORGANISATION DU CONSEIL DETAT

1 - LES MEMBRES DU CONSEIL DETAT
Le Conseil d'tat est prsid, par le Premier ministre, suppl par le Garde des Sceaux. Cette
prsidence reste trs thorique et celui qui est rellement la tte du Conseil d'tat est le
Vice-Prsident du Conseil d'tat.
Il est nomm par un dcret du Prsident de la Rpublique pris en conseil des ministres, parmi
les conseillers dEtat ou les prsidents de sections.
Traditionnellement, le Vice-Prsident du Conseil d'Etat se trouve plac, dans lordre
protocolaire, au premier rang des autorits civiles et militaires, au plus haut poste de la
fonction publique.
Il dirige lensemble des membres du Conseil (? 200) cest dire les prsidents de Section, les
prsidents de Sous-section, les conseillers dEtat, les matres des requtes, et les auditeurs.

A Leur recrutem ent

a) Par concours

Les membres du Conseil dEtat sont recruts comme tous les membres des grands corps par la
voie du concours de sortie de l'Ecole nationale d'administration (ENA). Ainsi, plusieurs
postes d'auditeurs ( 6 ou 7) sont proposs chaque anne aux lves qui achvent leur scolarit
ENA. Les auditeurs ainsi recruts deviennent, par avancement, matres des requtes aprs
environ trois ans de carrire, puis conseillers dEtat environ douze ans plus tard.
b) Par le tour extrieur

Prvu pour faire bnficier les grands corps de lexprience acquise par certains
fonctionnaires, le tour extrieur permet de nommer selon cette voie aussi bien des matres des
requtes que des conseillers dEtat.
1. Les matres des requtes
Un sur quatre est nomm par le gouvernement selon ce procd. Toutefois deux conditions
doivent tre respectes
??

Condition dage

Les intresss doivent tre gs de 30 ans au moins.

??

Condition danciennet

Ils doivent avoir accompli 10 ans de service public dans quelque secteur que ce soit.
? Un quart de ces nominations est rserv aux membres du corps des tribunaux administratifs
et des cours administratives d'appel.

77

2. Les conseillers dEtat

Un conseiller dEtat sur trois est nomm selon la mme procdure, avec pour seule condition
celle d'tre g d'au moins 45 ans.
Une nomination sur six est rserve aux membres du corps des tribunaux administratifs et des
cours administratives d'appel.
? Les nominations au tour extrieur sont soumises l'avis du Vice-Prsident du Conseil
dEtat.

B Leur carri re
a) Les garanties

1. Les membres du Conseil dEtat nont pas le statut de magistrat

Cela peut surprendre, surtout si lon tablit une comparaison avec les juges de lordre
judiciaire, mais cela sexplique par lhistoire mme du Conseil dEtat. Comme le disait
Michel Debr, les membres du Conseil sont des fonctionnaires administratifs qui exercent les
fonctions de juge. Cest dailleurs ce que prcise le dcret du 30 juillet 1963.
Si donc, lindpendance de la juridiction est aujourdhui, constitutionnellement consacre (CC
80-119, 22 juillet 1980 Validation dactes administratifs) la qualit de magistrat ne leur est
pas formellement reconnue. Ils ne sont donc pas inamovibles, mme si une vritable coutume
administrative consacre leur indpendance.
2. Mais ils sont relativement indpendants
Il faut souligner que sur le plan disciplinaire et de lavancement il nexiste pas sagissant du
Conseil dEtat lquivalent du conseil suprieur de la magistrature qui constitue une garantie
importante pour les juges de la Cour de cassation.
Cest le Prsident de la Rpublique qui aprs avis dune commission consultative, peut
prendre des mesures disciplinaires lencontre des membres du Conseil.
Enfin leur avancement, se fait exclusivement lanciennet par coutume sans quun tableau
davancement ne soit tablit.
b) Le droulement

Les membres du Conseil d'Etat changent souvent daffectation au cours de leur carrire. Elle
se droule aussi bien au sein de linstitution qu lextrieur.
1. La carrire au sein du Conseil d'Etat
Plusieurs fonctions sont exerces au sein des diffrentes instances du Conseil.
??

Les fonctions de rapporteurs

Ces fonctions peuvent tre exerces par les auditeurs, les matres des requtes, les conseillers
d'tat, voire, dans certains cas, par des prsidents de section tant la Section du contentieux
que dans les sections administratives.
??

Les fonctions de commissaire du gouvernement

L encore, ces fonctions peuvent tre remplies aussi bien par des auditeurs que des matres
des requtes (rgle gnrale). Exceptionnellement des conseillers d'Etat peuvent tre amens
les exercer.
??

Les fonctions d'assesseur et de prsident de sous -section

78

En revanche, ces fonctions ne peuvent tre assures que par des conseillers dEtat.
2. La carrire l'extrieur du Conseil dEtat
Les carrires des membres du Conseil d'tat lextrieur de linstitution peuvent se faire dans
trois cadres juridiques.
??

La mise la disposition

Les membres du Conseil peuvent tre mis disposition du Prsident de la Rpublique, du

Premier ministre ou des membres du gouvernement pour exercer des fonctions au sein de leur
cabinet. Cest dailleurs une tradition dans de nombreux cabinets.
??

Le dtachement

Par ce biais, un certain nombre de membres du Conseil exercent des fonctions au sein de
ladministration quil sagisse des fonctions de prfet, dambassadeur, de directeur
dadministration centrale ou bien dautres encore.
??

La disponibilit

Enfin, dautres membres choisissent de travailler dans le secteur priv, ils sont alors mis en
disponibilit. Cest ce que lon appelle le pantouflage .

2 LES FORMATIONS DU CONSEIL DETAT

A Les form ati ons adm i ni strati ves
Les formations administratives sont composes de quatre sections classiques finance,
intrieur, travaux publics et sociale et dune cinquime qui nexiste que depuis 1985, la
section du rapport et des tudes. Ces sections peuvent se runir en Assemble gnrale.
a) Les sections administratives

Traditionnellement elles sont au nombre de quatre. Leur spcialisation varie,

composition est identique.

mais leur

1. La spcialisation des sections

??

La Section de lintrieur

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par :
- Le Premier Ministre
- Le Garde des sceaux, ministre de la justice
- Le Ministre de l'ducation nationale, de la recherche et de la technologie et ministre dlgu
charg de l'enseignement scolaire
- Le Ministre de l'intrieur
- Le Ministre de la culture et de la communication
- Le Ministre des relations avec le Parlement
- Le Ministre de la jeunesse et des sports
- Le Secrtaire d'tat l'outre-mer
??

La section des finances

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par :
- Le Ministre des affaires trangres et ministre dlgu charg des affaires europennes
- Le Ministre de l'conomie et des finances et de l'industrie

79

- Le Ministre de la dfense
- Le Ministre de la fonction publique, de la rforme de l'tat et de la dcentralisation
- Le Secrtaire d'tat au budget
??

La Section des travaux publics

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par :
- Le Ministre de l'quipement, des transports et du logement
- Le Ministre de l'agriculture et de la pche
- Le Ministre de l'amnagement du territoire et de l'environnement
- Le Secrtaire d'tat au logement
- Le Secrtaire d'tat l'industrie
- Le Secrtaire d'tat au tourisme
??

La Section sociale

Elle donne des avis sur les textes qui lui sont soumis par :
- Le Ministre de l'emploi et de la solidarit
- Le Secrtaire d'tat la sant
- Le Secrtaire d'tat aux anciens combattants
Quand un texte est prsent par plusieurs ministres relevant de plusieurs sections, il est
examin par deux sections runies, sous la prsidence du prsident de section le plus ancien
ou par une commission spciale, dsigne par le Vice-Prsident .
2. La composition des sections
Chaque section est prside par un prsident de section et comprend une vingtaine de
membres quil sagisse de conseillers d'tat, de conseillers d'tat en service extraordinaire, de
matres des requtes et dauditeurs).
b)LAssemble gnrale

Les textes les plus importants sont soumis l'Assemble gnrale aprs avoir t examins
par la section comptente. Il en va ainsi obligatoirement des projets de loi et d'ordonnance.
??

Composition

L'Assemble gnrale est prside par le Vice-Prsident bien que thoriquement ce soit le
Premier ministre ou le garde des Sceaux, mais cela ne se produit que de faon trs
exceptionnelle et pour une sance caractre protocolaire.
??

Formations

?L'Assemble gnrale plnire

Elle est compose par tous les prsidents de section et tous les conseillers d'tat. Cette
formation ne se runit qu'occasionnellement.
?L'Assemble gnrale ordinaire
Elle est forme par les six prsidents de section et 35 conseillers d'tat dsigns par les six
sections.
?La commission permanente
Elle comprend, le Vice-Prsident du Conseil dEtat, un prsident de section et douze
conseillers d'tat. Elle traite les affaires urgentes.
c) La Section du rapport et des tudes

80

Cre en 1963, sous lappellation de commission du rapport , elle na t rige en section

que par le dcret du 24 janvier 1985. Elle est dirige par un prsident. Elle comprend un
rapporteur gnral. Elle est forme par des membres qui lui sont affects exclusivement, mais
aussi par des membres faisant partie dautres sections. Des personnalits extrieures sont
souvent associes ses travaux.
1. Llaboration du rapport
??

Le Rapport annuel

Ce rapport rsume les activits contentieuses et administratives du Conseil d'Etat au cours de

lanne coule. Il porte la connaissance des pouvoirs publics les difficults rencontres par
les justiciables dans l'excution des dcisions des juridictions administratives. Enfin, il tudie
un problme de fond en vue de proposer des rformes.
??

Les tudes

En dehors du rapport, un certain nombre d'tudes de fond sont menes par la Section. Le
sujet de ces tudes est souvent choisi par le Premier ministre, mais aussi par dautres ministres
ainsi que par le Conseil lui-mme. En 2000, deux tudes ont port sur, La norme
internationale en droit franais et sur Les associations reconnues d'utilit publique .
2. Lexcution des dcisions de la juridiction administrative
??

La procdure de suivi de l'excution des dcisions juridictionnelles

Le dcret de du 30 septembre 1963 a cr une procdure de suivi de l'excution des dcisions

juridictionnelles. Le bnficiaire d'une dcision du Conseil d'Etat statuant au contentieux qui
connat des difficults dans l'excution de cette dcision peut saisir la Section du rapport et
des tudes. La Section du rapport et des tudes prend alors contact avec l'administration
concerne lorigine de ces difficults. Trs souvent, cette intervention suffit pour rgler
l'affaire.
??

La procdure des astreintes

Institu par la loi du 16 juillet 1980 lastreinte qui est une condamnation de la partie perdante
verser une somme d'argent en vue de la contraindre excuter le jugement, peut tre
prononce par le Conseil dEtat.
La demande d'astreinte est instruite par la Section du rapport et des tudes qui s'efforce
d'obtenir l'excution de la dcision. En cas dchec, elle transmet le dossier la Section du
contentieux qui, est seule, habilite prononcer lastreinte puis, ventuellement la liquider.

B La secti on du contenti eux

Dans sa formation contentieuse, le Conseil dEtat devient un juge dont lorganisation et le
fonctionnement doivent tre prciss.
a) Lorganisation de la Section

Toutes les affaires soumises la section du Contentieux ne sont pas rendues par le mme type
de formation de jugement, cela va dpendre de limportance de laffaire Plusieurs formations
doivent tre distingues : les formations de base et les formations plus exceptionnelles.
1. Les formations de base
??

Les sous -sections

81

Elles sont au nombre de 10. Elles comprennent chacune une douzaine de membres : un
prsident, deux assesseurs, deux commissaires du gouvernement, et des rapporteurs. Ces
sous-sections sont charges de linstruction et des jugements. Certaines sont spcialises dans
les matires fiscales (les 8e et 9e), les autres non.
??

Les sous -sections runies

Elles sont composes de la manire suivante :

?le prsident de la Section du contentieux ou de l'un des trois prsidents adjoints
? le prsident, deux assesseurs ainsi que le rapporteur, de la sous-section qui a instruit
l'affaire, le prsident et deux assesseurs de l'autre sous-section
?un conseiller d'Etat, membre de l'une des quatre sections administratives ou de la Section de
rapport et des tudes
?le commissaire du gouvernement
2. Les formations exceptionnelles
??

La Section du contentieux

Les dix-sept membres de la Section du contentieux sont des conseillers dEtat lexception
du rapporteur. La formation de jugement de la Section du contentieux est compose du
prsident de la Section du contentieux, des trois prsidents adjoints, des dix prsidents de
sous-section, du rapporteur de l'affaire, de deux conseillers d'Etat reprsentant les autres
sections du Conseil d'Etat, et du commissaire du gouvernement
??

L'Assemble du contentieux

L'Assemble du contentieux est compose du vice-prsident du Conseil d'Etat, des prsidents

des six sections du Conseil d'Etat (Finances, Intrieur, Travaux publics, Section sociale,
Section du rapport et des tudes), des trois prsidents adjoints de la Section du contentieux, du
prsident de la sous-section qui a instruit l'affaire, du rapporteur et du commissaire du
gouvernement.
Par ailleurs, certaines dcisions peuvent tre rendues par ordonnances du prsident de la
section ou des prsidents des sous-sections (requtes irrecevables, dsistement, etc.).
b) Le fonctionnement de la Section

Toutes les requtes prsentes au Conseil dEtat suivent le mme cheminement et la mme
procdure devant la juridiction de jugement Le cheminement de la requte :
1. Le dpt de la requte
Aprs avoir t dpose, la requte est enregistre pour faire lobjet dune instruction rapide.
Il sagit en effet den vrifier la recevabilit et de communiquer les mmoires produits.
2. La dsignation dun rapporteur
Cest le prsident de la sous-section qui procde la dsignation. Le rapporteur peut solliciter
toute mesure d'instruction. Le rapporteur peut alors rdiger une note accompagne dun projet
de dcision.
3. La sance dinstruction
Aprs lecture du de la note et du projet de dcision une discussion s'engage entre les membres
de la sous-section l'issue de laquelle un projet de dcision est adopt.
4. Le jugement
Le droulement d'une sance de jugement comporte deux temps bien distincts : la sance
publique au cours de laquelle le commissaire du gouvernement prononce ses conclusions et la
sance non publique : le dlibr.

82

La discussion s'engage entre les membres de la formation de jugement ayant voix dlibrative
et la dcision est adopte.

SECTION II LES COMPETENCES DU CONSEIL DETAT

1 LES COMPTENCES CONTENTIEUSES
Le Conseil dEtat est en principe juge de cassation, mais il exerce quelques autres
comptences dattribution.

A Les com ptences de pri nci pe : l e Consei l dEtat, juge de cassati on

a) La cassation, une nouvelle fonction pour le Conseil dEtat

Depuis la rforme du contentieux de 31dcembre 1987, le Conseil dEtat est principalement le

juge de cassation des arrts rendus par les Cours administratives dappel. Jusque l il ntait
quexceptionnellement juge de cassation. Il ltait des dcisions des juridictions
administratives spciales et bien sr il le reste. Ainsi, le Conseil dEtat est-il le juge de
cassation de la Cour des comptes et de la Cour de discipline budgtaire et financire
A l'instar de la Cour de Cassation dans l'ordre judiciaire, le Conseil d'tat peut donc assurer,
en tant que juge suprme des juridictions administratives, l'unit de la jurisprudence sur le
plan national.
b) La cassation devant le Conseil dEtat, deux manires doprer

Saisi dun pourvoi en cassation le Conseil dEtat peut intervenir comme nimporte quel juge
de cassation, il peut aussi intervenir dune autre manire.
1. La cassation normale
Dans ce cas le Conseil se prononce sur le droit et non pas sur les faits. Sil casse larrt de la
Cour dappel il renvoie devant une autre Cour dappel. Si larrt mane dune Cour spciale,
il renvoie cette Cour qui statuera dans une autre formation. La juridiction de renvoi doit
sincliner demble devant les dcisions du Conseil dEtat.
2. La procdure particulire
La loi du 31 dcembre1987 prvoit dans son article 11 que dans lintrt dune bonne
administration de la justice le Conseil dEtat peut casser et statuer lui-mme au fond. Le
Conseil dEtat peut donc, par ce biais se substituer aux Cours administratives dappel.
La loi lui en donne le pouvoir, il revient au Conseil dapprcier discrtionnairement sil faut
ou non y recourir. Toutefois, dans le cas o laffaire fait lobjet dun deuxime pourvoi la
procdure est obligatoire.
c) Des procdures drives de la cassation

En tant que juge de cassation, le Conseil dEtat est le juge suprme de lordre administratif, il
lui revient en consquence dintervenir pour unifier la jurisprudence. Deux procdures
particulires doivent cet gard tre voques.
1. Lavis sur une question de droit nouvelle

83

En vertu larticle 12 de loi du 31 dcembre 1987, les Tribunaux administratifs et les Cours
administratives dappel peuvent poser au Conseil dEtat une question de droit nouvelle
prsentant une difficult srieuse et se posant dans de nombreux litiges.
Ainsi, un juge du fond ayant appliquer pour la premire fois une loi nouvelle, va tre
confront une situation qui se posera devant tous les juges du fond saisis : il pourra poser la
question au Conseil dEtat. Celui-ci rpondra par un avis qui pourra tre publi au Journal
officiel.
2. Le recours dans lintrt de la loi
Un ministre peut faire corriger une erreur de droit dans un arrt dfinitif. Ce recours ne
sappuie sur aucun texte, mais a t admis par la jurisprudence (CE Sect, 12 juin 1959,
Ministre des Affaires conomiques c/ Filaire ). Extrmement rare, ce recours illustre la
confusion entre ladministration et la juridiction qui nest donc pas totalement teinte.

B Les com ptences dattri buti on

a) Le Conseil dEtat, juge dappel

Avant la rforme de 1987, le Conseil dEtat tait essentiellement un juge dappel.

Aujourdhui, il ne lest que de manire tout fait exceptionnelle. En effet, dans trois cas le
Conseil pourra examiner les appels forms contre les jugements des tribunaux.
Il sagit dabord du contentieux des lections municipales et cantonales, de celui des
reconduites des trangers la frontire et enfin du contentieux de lapprciation de lgalit
des actes administratifs sur renvoi dune juridiction civile.
b) Le Conseil dEtat, juge en premier et dernier ressort

Le Conseil continue dans certains cas exercer sa juridiction en premier et dernier ressort,
seule la localisation du litige ou encore son importance justifie cette intervention.
1. Comptence raison de la localisation du litige
Plusieurs cas peuvent tre cits :
- les dcisions prises par des organismes collgiaux comptence nationale (depuis le jury
d'un concours national jusqu'au Conseil suprieur de l'audiovisuel)
- les actes rglementaires dont le champ d'application excde le ressort d'un seul T.A
- le contentieux des lections rgionales ou europennes
- les litiges ns de lactivit des administrations hors de France
2. Comptence raison de lobjet du litige
Il sagit :
- des dcrets
- des actes rglementaires des ministres
- du contentieux relatif la carrire des fonctionnaires nomms par dcret du Prsident de la
Rpublique
? Les dcisions rendues par le Conseil d'tat statuant au contentieux sont souveraines et ne
sont donc susceptibles d'aucun recours (sauf certaines voies de recours exceptionnelles
comme le recours en rvision ou le recours en rectification d'erreur matrielle).

84

2 LES COMPETENCES CONSULTATIVES

Le Conseil dEtat joue un rle de conseiller du gouvernement travers ses sections
administratives. Dans certaines hypothses, sa consultation par le gouvernement est
obligatoire ; dans dautres, elle est soumise la volont de ce dernier.

A - La consul tati on obl i gatoi re du Consei l d'tat

a) Les projets de loi, les ordonnances et les dcrets en Conseil dEtat

En vertu de larticle 39 de la Constitution, le Conseil d'Etat est obligatoirement saisi de tous

les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dpt devant le
Parlement. En vertu de l'article 38 de la Constitution, il doit tre saisi des projets d'ordonnance
avant leur adoption par le Conseil des ministres. Enfin, les dcrets en Conseil d'tat ne
peuvent tre pris ou modifis quaprs la saisine du Conseil d'tat.
Le gouvernement n'est pas tenu de suivre l'avis du Conseil d'tat, mais il ne peut dicter que
le texte adopt par le Conseil d'tat ou le projet soumis ce dernier par le gouvernement.
b) Les projets d'actes communautaires

Depuis la rvision de la Constitution du 25 juin 1992 (article 88-4), le Conseil d'tat est saisi
de tous les projets d'actes communautaires qui sont adresss au gouvernement franais par la
Commission europenne afin qu'il indique si les dispositions envisages relveraient, si elles
taient prises par des autorits franaises, du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la
Constitution. Si tel est le cas, le projet d'acte est transmis au Parlement franais pour avis.

B - La consul tati on facul tati ve du Consei l d'tat

Dans toutes les autres hypothses, la consultation du Conseil d'tat nest pas obligatoire mais
le gouvernement peut toujours soumettre un texte au Conseil d'tat afin qu'il donne son avis.
Par ailleurs, le gouvernement peut soumettre au Conseil d'tat une question qui pose un
problme juridique particulier afin quil l'claire. Ce fut par exemple le cas en 1989 lorsque,
pour la premire fois, s'est pos la question de la compatibilit du port du foulard dit
islamique avec le principe de lacit de l'cole publique.

CHAPITRE II LES AUTRES JURIDICTIONS

Pendant de nombreuses annes le Conseil dEtat a t quasiment le seul juge administratif.
Cette situation a chang en 1953 (dcret du 30 septembre) avec la cration des Tribunaux
administratifs, issus des anciens Conseils de prfectures. Enfin, en 1987 (loi du 31 dcembre
1987) les Cours administratives dappel taient cres.

SECTION I LEURS STRUCTURES

Il existe trente-six tribunaux administratifs en France. Vingt-huit sont situs en mtropole,
(Amiens, Bastia, Besanon, Bordeaux, Caen, Cergy-pontoise, Chlons-en-Champagne,
Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille, Limoges, Lyon, Marseille, Melun, Montpellier,
Nancy, Nantes, Nice, Orlans, Paris, Pau, Poitiers, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse,

85

Versailles), huit en outre-mer: les quatre tribunaux administratifs de l'outre-mer

dpartementalis depuis 1953 (Basse-Terre, Cayenne, Fort-de-France, Saint Denis), le
tribunal administratif de Saint-Pierre depuis 1977, les tribunaux administratifs de Nouma et
de Papeete depuis 1984 et le tribunal administratif de Mamoudzou depuis 1993.
Lors de leur cration en 1987 il nexistait que cinq Cours administratives dappel,
aujourdhui elles sont au nombre de sept : Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes
et Paris.
Leur ressort territorial est celui de trois quatre ressorts territoriaux de tribunaux
administratifs. Toutefois, la Cour administrative d'appel de Paris recouvre, les ressorts des
tribunaux administratifs de Paris, de Versailles et de Melun.
Les tribunaux administratifs de Nouma et de Papeete relvent de la Cour administrative
d'appel de Paris tandis que ceux de l'outre-mer dpartementalis, de Saint-Pierre et de
Mamoudzou relvent de la Cour administrative d'appel de Bordeaux.

1 LA COMPOSITION DES STRUCTURES

En 1987, le corps des membres des Tribunaux administratifs est largi aux Cours
administratives d'appel et c'est le mme code en date du 7 septembre 1989 qui rgit l'ensemble
des juridictions infrieures sous rserve des spcificits propres aux cours raison de leur
comptence d'appel qui est de droit commun. Ce corps rassemble 580 magistrats des
Tribunaux administratifs et 130 des Cours administratives dappel.

A Le statut des m em bres des Tri bunaux adm i ni strati fs et des Cours
adm i ni strati ves dappel
a) Les garanties du corps unique

Les membres de l'ordre administratif bnficient d'un statut particulier. Ils relvent du statut
gnral de la fonction publique ; toutefois, la loi du 11 janvier 1984 prcise quils disposent
de l'indpendance, la loi du 6 janvier 1986 ajoutera l'inamovibilit par la priphrase suivante :
Lorsquils exercent leurs fonctions de magistrat dans les juridictions administratives, ils ne
peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, mme en avancement .
Enfin, le terme de magistrat est substitu celui de conseiller. Cette volution sexplique par
la conscration de lindpendance de la juridiction administrative par le Conseil
constitutionnel, dans une dcision du 22 juillet 1980 (CC 80-119, 22 juillet1980, Validation
dactes administratifs).
b) La gestion du corps unique

Le corps nest plus rattach depuis 1990 au Ministre de lIntrieur, mais au Ministre de la
Justice. Cest le Secrtaire gnral du Conseil dEtat qui le gre avec le concours du Conseil
suprieur des Tribunaux administratifs et des Cours administratives d'appel mis en place par
la loi du 31 dcembre 1987.
Sa composition assure son indpendance et sa reprsentativit : il est prsid par le viceprsident du Conseil d'tat et rassemble 13 membres dont 5 reprsentants lus du corps des
Tribunaux administratifs et des Cours administratives d'appel et 3 personnalits qualifies,
nommes respectivement par le Prsident de la Rpublique et par les prsidents de
lAssemble nationale et du Snat.

86

Le Conseil a un rle consultatif gnral pour les questions concernant le corps (mesures
individuelles intressant la carrire, l'avancement, la discipline des magistrats).

B L a carri re des m em bres des Tri bunaux adm i ni strati fs et des Cours
adm i ni strati ves dappel
1. Recrutement
??

Par concours

Les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont
recruts parmi les anciens lves de l'Ecole nationale d'administration. Ils sont nomms et
promus par dcret du Prsident de la Rpublique.
??

Par le tour extrieur

Comme dans quasiment tous les corps, le recrutement au tour extrieur a t prvu. Il
intervient aussi bien pour pourvoir des postes de conseiller que de premier conseiller.
?? Les conseillers

Un quart des conseillers peut tre recrut au tour extrieur parmi les fonctionnaires civils ou
militaires de l'Etat ou des collectivits territoriales appartenant un corps de catgorie A et
justifiant, d'au moins dix ans de services publics. Cela vaut galement pour les magistrats de
l'ordre judiciaire.
?? Les premiers conseillers

Un huitime des premiers conseillers peut tre recrut au tour extrieur. Ils doivent justifier
dune anciennet de huit ans parmi les corps suivants :
- fonctionnaires de l'un des corps recruts par la voie de l'Ecole nationale
d'administration
- fonctionnaires appartenant un autre corps de catgorie A, titulaires de l'un des
diplmes exigs pour se prsenter au concours externe d'entre l'Ecole nationale
d'administration ainsi que d'un grade terminant au moins l'indice brut 966
- magistrats de l'ordre judiciaire
- professeurs et matres de confrences titulaires des universits
-administrateurs territoriaux.
2. Avancement
??

Les conseillers et les premiers conseillers

L'avancement des membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives
d'appel a lieu au choix et lanciennet aprs inscription au tableau d'avancement sur
proposition du Conseil suprieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.
??

Les prsidents

Les prsidents sont nomms au choix sur proposition du Conseil suprieur des tribunaux
administratifs et cours administratives d'appel aprs inscription au tableau d'avancement
parmi les membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel
comptant huit ans de services effectifs.

2 LORGANISATION DES STRUCTURES

87

Les Cours administratives dappel et les Tribunaux administratifs sont organiss et se

prononcent conformment aux dispositions du Code de la justice administrative. Il prvoit
que leurs jugements et arrts sont rendus par des formations collgiales composes en
nombre impair, sous rserve de quelques exceptions.

A Les Tri bunaux adm i ni strati fs

Les tribunaux administratifs sont diviss en chambres de trois juges, les tribunaux comportent
normalement de deux six chambres ( 6 pour Versailles et Marseille, 5 pour Lyon et Nice, 2
pour Lyon et Nice, 1 seule pour Bastia). Le Tribunal administratif de Paris comprend treize
chambres subdivises en sections. Les Tribunaux administratifs doutre mer sont quant eux
composs dune seule chambre.
Les chambres comprennent trois membres, un prsident et deux conseillers. Toutefois, la loi
du 8 fvrier 1995 prvoit que certains litiges sont tranchs par un juge unique.

B Les Cours adm i ni strati ves dappel

Elles sont composes de prsidents de chambre, d'assesseurs, et de conseillers qui exercent les
fonctions de rapporteurs et de commissaires du gouvernement. Ils sont assists par des agents
de greffe
Les cours administratives d'appel sont composes par des chambres au nombre de trois cinq
Les formations de jugement sont la chambre ou la cour :
a) La chambre sigeant en formation de jugement

Elle est compose de cinq membres : le prsident de chambre, deux magistrats de la chambre,
un magistrat d'une autre chambre et le magistrat rapporteur. Mais, le dcret du 29 mai 1997
prvoit quelle peut tre rduite trois membres pour statuer sur des appels dirigs contre des
ordonnances ou contre des jugements rendus par un juge statuant seul.
b) La cour sigeant en formation plnire

Le prsident de la cour, comme la formation de jugement peuvent tout moment renvoyer le

dossier la cour sigeant en formation plnire. Elle est alors compose de sept membres: le
prsident de la cour et les prsidents de chambre ainsi qu'un magistrat de la cour et le
magistrat rapporteur.

SECTION II LEURS COMPETENCES

Comme le Conseil dEtat, les Cours administratives dappel et les Tribunaux administratifs
exercent ct de leurs comptences juridictionnelles des comptences administratives.

1 - LES COMPTENCES JURIDICTIONNELLES

Elles varient selon quil sagit des Tribunaux administratifs
dappel.

ou des Cours administratives

A La com ptence des Tri bunaux adm i ni strati fs

88

Les Tribunaux administratifs sont les juges administratifs de droit commun en premier ressort
des litiges entre les particuliers et les administrations. Ainsi, les tribunaux administratifs sont
comptents pour lensemble du contentieux des actes des collectivits locales. Ce sont eux qui
interviennent notamment depuis la loi du 2 mars 1982 dans le cadre des dfrs prfectoraux.
Sur la forme, les recours qui lui sont adresss relvent pour l'essentiel de deux catgories : les
recours pour excs de pouvoir et les recours de pleine juridiction.

B La com ptence des Cours adm i ni strati ves dappel

? Les Cours administratives dappel ont pour mission de juger en appel une grande partie
des jugements des tribunaux administratifs de leur ressort.
? Elles sont ainsi comptentes pour
- les recours dits de plein contentieux (affaires fiscales, responsabilit des
collectivits publiques, contentieux relatifs aux contrats)
- les recours pour excs de pouvoir contre une dcision non rglementaire.
? En revanche, elles ne sont pas comptentes
- pour les appels concernant les litiges relatifs aux lections cantonales et municipales,
- aux arrts de reconduite la frontire
- aux recours en apprciation de lgalit

2 - LES COMPTENCES ADMINISTRATIVES

Les juridictions peuvent donner des avis. Elles peuvent galement tre amenes aider les
administrations.

A - Les avi s
Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel peuvent tre appels donner
leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les prfets. Les questions relevant des
attributions des prfets de rgion sont soumises la Cour administrative d'appel, celles qui
relvent des attributions des prfets de dpartements sont soumises au Tribunal administratif.
De plus, les Tribunaux administratifs sont conduits intervenir dans le cadre de la procdure
des autorisations de plaider prvue aux articles L.2132-5 et suivants du Code gnral des
collectivits territoriales. Selon ces articles, tout contribuable inscrit au rle de la commune a
le droit d'exercer, tant en demande qu'en dfense, ses frais et risques, avec l'autorisation du
tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir la commune, et que celle-ci,
pralablement appele en dlibrer, a refus ou nglig d'exercer.

B Les ai des
Le vice-prsident du Conseil d'Etat peut, la demande d'un ministre et avec l'accord du chef
de juridiction et de l'intress, dsigner un magistrat d'un tribunal administratif ou d'une Cour
administrative d'appel pour qu'il apporte son concours une administration de l'Etat.
De mme, le prfet peut faire la mme demande au prsident du Tribunal administratif ou de
la Cours administrative dappel
Sagissant des Tribunaux administratifs ils peuvent, selon la loi du 6 janvier 1986, exercer des
missions de conciliation.

89

Enfin, les Prsidents des Tribunaux administratifs sont amens dsigner dans certains cas les
commissaires enquteurs pour les enqutes publiques.
?
? ?

Lordre de
juridiction administratif comprend aussi des juridictions spciales. Elles
dpendent du Conseil dEtat par la voie de la cassation. Elles sont nombreuses et varies. On
peut citer dabord des juridictions financires : la Cour des comptes et la Cour de discipline
budgtaire et financire. On peut citer galement des juridictions sociales : la Commission
centrale daide sociale, des juridictions. Enfin, on peut donner lexemple de la Commission de
recours des rfugis.

TITRE II LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Lensemble des litiges tranchs par le juge administratif forme ce que lon appelle le
contentieux administratif. Il convient dans un premier temps den dterminer le domaine
(Chapitre 1) avant den prciser lorganisation (Chapitre 2)
.

CHAPITRE I LE DOMAINE DU CONTENTIEUX

La dlimitation du domaine du contentieux administratif se fait partir dun certain nombre
de rgles quil faut dabord recenser (Section 1). Dans certains cas, ces rgles nempchent
pas la survenance de conflits de dlimitation (Section 2).

SECTION I LES REGLES DE DELIMITATION

On distinguera les rgles gnrales et les rgles particulires. Les premires permettent
dattribuer un litige au juge administratif plutt quau juge judiciaire. Les secondes permettent
de savoir qui est comptent pour juger les questions accessoires.

1 LES RGLES GNRALES

Elles sexpriment travers un principe que lon peut exprimer de la manire suivante : le
juge administratif est le juge de droit commun de ladministration (A). Toutefois ce principe
connat des exceptions : le juge judiciaire est parfois juge de certaines activits
administratives (B).

A Le pri nci pe : l e juge adm i ni strati f, juge de droi t com m un de

l adm i ni strati on

90

Dire que le juge administratif est le juge de droit commun de ladministration semble une
vidence. Toutefois, on va voir que lnonc mme du principe ne va pas de soi et surtout que
ce principe connat quelques limites quil convient de faire apparatre.
a) Lnonc du principe

La difficult rside dans la dfinition de ce quest ladministration, un ensemble dorganes ou

un ensemble dactivits.
1. Le critre organique
Selon ce critre, est administrative lactivit des personnes publiques : lEtat, les collectivits
territoriales, les tablissements publics. Le Conseil constitutionnel a consacr une partie
importante de ce contentieux comme relevant naturellement du juge administratif :
conformment la conception franaise de la sparation des pouvoirs,
figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la
Rpublique" celui selon lequel, l'exception des matires rserves par nature
l'autorit judiciaire, relve en dernier ressort de la comptence de la juridiction
administrative l'annulation ou la rformation des dcisions prises, dans l'exercice
des prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir
excutif, leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique ou les
organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle
(CC 87-224 DC 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence)
.
De manire plus gnrale on peut dire quentre dans la comptence administrative les litiges
relatifs aux services publics administratifs grs par une personne publique quil sagisse de
leurs actes ou de leur organisation
??

? Actes unilatraux

Les litiges concernant lexcution du service public administratif grs

par des personnes publiques

?? Les actes juridiques

- Les dcrets
- du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre
- quils soient individuels ou rglementaires
- quil sagissent de rglement autonomes ou dapplication (CE sect. 26 juin
1959 Syndicat gnral des ingnieurs-conseils)
- Les ordonnances
- de larticle 38, avant leur ratification (CE 24 novembre 1961 Fdration
nationale des syndicats de police)
- les ordonnances rfrendaires (CE Ass, 2 mars 19 octobre 1962 Canal,
Godot et Robin)
- Les dcisions de larticle 16 quand elles interviennent dans le domaine
rglementaire (CE Ass, Rubin de Servens, 2 mars 1962)
- Les arrts ministriels, prfectoraux, des maires etc
? Les contrats

91

Tous les contrats passs par les personnes publiques ne sont pas ncessairement
administratifs. Ceux qui le sont relvent du juge administratif qui en contrle la validit et qui
apprcie ventuellement leurs consquences dommageables.
?? Les actes matriels,

Les diffrentes actions des personnes publiques relvent du juge administratif ds lors
quelles entranent des consquences dommageables : cest le contentieux de la responsabilit.
Ainsi, relvent du juge administratif :
??

Les litiges concernant lorganisation du service public administratif

grs par personnes publiques

?? Litiges concernant le personnel du service

Les litiges concernant lavancement, le rgime disciplinaire, la responsabilit de tous les

personnels de ces services relvent du juge administratif.
?? Litiges concernant les biens des services publics

- Les biens faisant partie du domaine public (CE, 19 octobre 1956, Socit Le Bton)
- Les ouvrages publics
2. Le critre matriel
Certaines activits de service public administratif ou non ont t confies des personnes
prives. Cela entrane la comptence du juge administratif dans certains cas seulement.
??

La diversit des organismes privs grant des services publics

Il peut sagir :
- dassociations ( CE, 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises
darticles de sport )
- de fondations prives ( CE, 27 fvrier 1947, Mollet )
- de syndicat professionnel ( CE, 12 janvier 1961, Magnier)
- dorganisations mutualistes ( CE, 2 fvrier 1951, Demoiselle Bodin)
- dorganismes sui gnris :
- les comits dorganisation professionnels ( CE, 31 juillet 194,2 Montpeurt )
- les ordres professionnels ( CE, 2 avril 1943, Bouguen )
- les groupements interprofessionnels laitiers ( CE, 4 fvrier 1949, Ferrey du
Coudray )
- les centres de lutte contre le cancer ( TC, 20 novembre 1961, Bourguet )
??

Les cas dans lesquels le juge administratif est comptent pour ces
organismes

Le juge administratif nest comptent, sagissant de ces organismes que dans la mesure o ils
grent un service public
- quand il sagit de litiges concernant lexcution du service public et non pas
lorganisation du service public
- quand il sagit dactes unilatraux mettant en uvre des prrogatives de doit public
b) Les limites du principe

Le principe selon lequel le juge administratif est le juge de droit commun de ladministration
connat des limites positives en dautres termes des extensions, mais il connat aussi des
limites ngatives cest dire des restrictions.
1. Les limites positives : les extensions du principe

92

Le juge administratif est comptent pour connatre de certains litiges relatifs aux activits du
pouvoir lgislatif et du pouvoir judiciaire.
??

Extension certains litiges relatifs aux activits du pouvoir lgislatif

?? Litiges relatifs aux actes lgislatifs

Si le juge administratif est incomptent pour tous ce qui concerne la validit des lois, il est
comptent pour contrler lentre en vigueur de la loi, pour tout ce qui concerne la
dtermination du texte applicable ainsi que pour linterprtation de la loi. Enfin, il est
comptent pour trancher les litiges relatifs aux dommages causs par la loi (CE,14 janvier
1938 ; 21 janvier 1944, Caucheteux )
?? Litiges relatifs aux actes parlementaires

Il sagit des actes juridiques autres que la loi manant dorganes parlementaires. La loi
organique du 17 novembre 1958 a prvu la responsabilit de lEtat pour les dommages de
toute nature causs par les services parlementaires. Le mme texte soumet au juge
administratif, le contentieux professionnel des agents des services parlementaires.
??

Extension certains litiges relatifs aux activits du pouvoir judiciaire

En ce domaine, le principe cest la comptence du Juge judiciaire, ( CE 27 novembre 1952

Prfet de la Guyane ) mais la comptence du juge administratif a t admise dans certains
cas. Plus prcisment, tout ce qui concerne lorganisation du service de la justice relve du
juge administratif, par contre les litiges relatifs son fonctionnement sont de la comptence
du juge judiciaire (CE, 17 avril 1953, Falco et Vidaillac)
2. Les limites ngatives : les restrictions du principe
Certains actes dautorits administratives ne relvent pas du juge administratif ni dailleurs
daucun juge. Il sagit dabord des actes de gouvernement et ensuite des actes dautorits
administratives trangres.
??

Incomptence lgard des actes de Gouvernement

Cest une vieille thorie

selon laquelle les actes relatifs
aux
relations entre le
Gouvernement et le Parlement ainsi que ceux concernant les relations entre la France et les
gouvernements trangers et les organisations internationales et plus largement les rapports
internationaux de la France. (CE, 19 fvrier 1875, Prince Napolon). Rcemment le Conseil
dEtat a restreint le domaine de lacte de Gouvernement par le recours la thorie de lacte
dtachable. ( CE, 15 octobre 1993, Colonie royale de Hong Kong)
??

Incomptence lgard des actes dautorits administratives trangres

Les actes des consuls par exemple ne peuvent faire lobjet de recours devant les juridictions
franaises.

B Les excepti ons au pri nci pe : l e juge judi ci ai re, juge de certai nes acti vi ts
adm i ni strati ves
Le juge judiciaire est comptent dans trois cas. Dabord, certaines matires sont
traditionnellement rserves au juge judiciaire, ensuite ce que lon appelle la gestion prive de

93

ladministration relve de ce mme juge, enfin, la loi attribue de plus en plus souvent
comptence la juridiction judiciaire.
a) Les matires traditionnellement rserves au juge judiciaire

La jurisprudence du Conseil dEtat le rappelle, le Conseil constitutionnel la dailleurs

confirm : l'exception des matires rserves par nature l'autorit judiciaire (CC 87224 DC 23 janvier 1987 Conseil de la concurrence). Il sagit de ltat des personnes, du
droit de proprit et enfin des liberts individuelles.
1. Ltat des personnes
Larticle 326 du Code civil prcise les tribunaux civils seront seuls comptents pour statuer
sur des questions dtat . Par consquent le juge judiciaire est comptent pour :
?? Les litiges relatifs au nom

Tous ces litiges relvent du juge judiciaire. Toutefois il existe deux exceptions dans lesquelles
la comptences revient au juge administratif.
-Il sagit du recours en matire de changement de nom. Lopposition doit tre
faite devant le Conseil dEtat.
- En cas de francisation du nom, un recours pour excs de pouvoir peut tre
dpos contre le dcret de francisation
?? Les litiges relatifs la nationalit

Larticle 124 du code de la nationalit franaise prcise : La juridiction civile de droit

commun est seule comptente pour connatre des contestations de nationalit . Une
exception doit cependant tre signale, elle concerne le contentieux des actes administratifs
entranant acquisition ou perte de la nationalit.
?? Les litiges relatifs aux actes de ltat civil
?? Litiges relatifs la capacit des personnes

2. Le droit de proprit : la thorie de lemprise

Cest la prise de possession irrgulire par ladministration dune proprit immobilire.
Toutes les conditions de la dfinition doivent tre runies, dans ce cas, leffet de lemprise
sera de donner comptence au juge judiciaire. Mais sera exactement ltendue de la
comptence du juge judiciaire ?
??

Les conditions de lemprise

?? Lexistence dune dpossession

? Ladministration doit porter atteinte la proprit en y pntrant.

Toute atteinte extrieure ne constitue pas une emprise. Ainsi, la privation deau du fait de la
construction dun barrage nest pas une emprise. (TC, 21 mai 1966, Commune de Soultz).
Les formes peuvent tre varies on peut citer quelques exemples :
- Une dpossession la suite dune dlimitation irrgulire du domaine public. (CE, 5
juin 1956, Epoux Matrat)
- Une dpossession la suite dune expropriation (CE, 4 janvier 1956, Socit Stella
immobilire)
- Une dpossession la suite dune rquisition de logement (CE, 19 novembre 1969,
Dame Haltedevaux)
- Le captage dune source (TC, 9 juillet, Muletier)
- Labattage darbres (CE, 10 juillet, 1957, Clertaux)

94

- La pose de canalisations dans le sous-sol dune voie priv (TC, 17 octobre 1966,
Epoux Lebas-Quru)
? La dpossession peut tre partielle
Lincorporation au domaine public dune partie des terrains de particuliers la suite de la
dlimitation dun chemin vicinal a t reconnue comme constituant une emprise. (CE, 5 juin
1956, Epoux Matrat)
? La dpossession peut tre temporaire
La circulation de camions de ladministration dans une proprit prive est une emprise,
mme si ce passage nest que momentan. (CE, 8 fvrier 1956, Ministre des travaux publics/
Chenerilles)
?? Le caractre immobilier du bien dpossd

La thorie de lemprise ne sapplique que sil y a atteinte la proprit immobilire et non pas
la proprit mobiliaire. De plus la dpossession de simples droits immobiliers, comme la
servitude de passage, ne constitue pas une emprise. (TC, 26 octobre 1981, Syndicat des
copropritaires de limmeuble Armenonvielle)
?? Le caractre irrgulier de la dpossession

Deux types dirrgularit peuvent tre distingus.

? Le titre lorigine de lemprise est irrgulier
? Les conditions matrielles de la dpossession sont irrgulires
??

Les effets de lemprise

Lexistence de lemprise entrane la comptence du juge judiciaire. Mais cette comptence est
limite.
?? La comptence du juge judiciaire

Le juge judiciaire est comptent pour se prononcer sur la rparation des dommages. Il fixe
une indemnit de dpossession, mais il se prononce aussi sur les dommages accessoires
?? Ses limites

Est exclu de la comptence du juge judiciaire :

- toute conclusion visant prononcer lexpulsion des occupants (TC, 17 juin 1948,
Manufacture de velours et peluches Velvetia) et (TC, 17 mars 1949, Socit Rivoli
Sbastopol)
- lapprciation du caractre irrgulier de lemprise. Le juge judiciaire doit renvoyer la
question au juge administratif (TC, 14 novembre 1938, Baudan)

3. La libert individuelle et le droit de proprit : la thorie de la voie de fait

En vertu de l'article 66 de la Constitution, le juge judiciaire est le gardien de la libert
individuelle. Les juges ont sur ce fondement labor la thorie de la voie de fait.
??

Les conditions de la voie de fait

Cest une action matrielle de ladministration entache dune grave irrgularit, portant
atteinte la proprit ou aux liberts publiques. Plusieurs conditions doivent tre runies
?? Une action matrielle de ladministration

Un acte juridique seul ne suffit pas, il faut absolument qune action matrielle ait lieu.

95

?? Une action irrgulire de ladministration

Lirrgularit de laction doit tre particulirement grave. Lirrgularit peut tre celle de
lacte lui-mme ou celle de lexcution de lacte.
? Irrgularit de lacte excut : la voie de fait par manque de droit
Il sagit dune dcision grossirement illgale. Ces cas sont relativement rares en raison de la
rduction quopre le juge. Soit, il ramne lacte vers lillgalit soit vers lacte inexistant. Il
peut sagir soit de lacte dun usurpateur de fonction, soit de lacte manant dun agent de
lEtat mais qui est insusceptible de se rattacher lexercice dun pouvoir appartenant
ladministration ( CE, 18 novembre 1949, Carlier)
? Irrgularit de lexcution de lacte : voie de fait par manque de procdure
- Cest le cas lorsquil y na pas dacte juridique pralable : la prise de possession de meubles
sans titre de rquisition. (TC, 12 fvrier 1953, Garcia)
- Cest le cas galement, lorsquil y a discordance entre le titre juridique et lexcution du
titre. Ainsi, quand ladministration rquisitionne un bien ne figurant pas sur lordre de
rquisition, il y a voie de fait. (TC, 17 juillet 1952, Dusuzeau). Si la rquisition est couverte
par un titre rtroactif il y a emprise irrgulire.
? Irrgularit des modalits de lexcution Cest lhypothse de lexcution force.
Ladministration dispose du privilge dexcuter elle-mme, par la force une de ses dcisions.
Toutefois, cela nest possible que dans si certaines conditions sont runies. Sans quoi il y a
voie de fait.
- Lexcution force nest possible que sil y a urgence
- Lexcution force nest possible que si la loi lautorise expressment
En dehors de ces deux hypothses
- lopration doit avoir sa source dans un texte de loi trs prcis
- aucune sanction pnale ne doit avoir t prvue
- il y a rsistance laction de ladministration
- les mesures dexcution force doivent uniquement tendre la ralisation de lopration
prvue par la loi
(TC, 2 dcembre 1902, Socit immobilire de Saint Just)
?? Une atteinte au droit de proprit ou une libert

La thorie de la voie de fait protge les atteintes aux liberts, la diffrence de lemprise. La
thorie de la voie de fait protge les atteintes la proprit mobiliaire et immobilire alors que
lemprise ne protge que la proprit immobilire
??

Les effets de la voie de fait

?? La comptence du juge judiciaire

La voie de fait entrane la comptence du juge judiciaire, mais cette comptence est
relativement large, plus large quen matire demprise. Ainsi, le juge judiciaire est-il
comptent non seulement pour une action en indemnit (comme pour lemprise), mais aussi
pour constater lirrgularit de lacte donc pour constater la voie de fait. Toutefois, lorsquil
sagit dun acte inexistant il y a comptence concurrente (TC, 27 juin 1966, Guigon)
?? Les pouvoirs du juge judiciaire

Le juge judiciaire peut faire cesser loccupation par injonction (TC,17 mars 1949, Socit
immobilire Rivoli-Sbastopol), il peut galement ordonner larrt des travaux.
b) La gestion prive

96

Certains services publics sont grs comme des personnes prives, ce sont les services publics
caractre industriel ou commercial (SPIC). La comptence du juge judiciaire va donc de soit
dans ce cas l. Mais, la gestion prive existe aussi en dehors des SPIC, il sagit de la gestion
du domaine priv des personnes publiques.
1. Les services publics gestion prive : les SPIC
Les services publics caractre industriel ou commercial sont soumis en principe au juge
judiciaire, mais le juge administratif retrouve sa comptence dans certains cas.
??

La comptence du juge judiciaire

?? Les relations du service avec son personnel (CE, 25 janvier 1952,

Boglione)
?? Les relations avec les usagers

? Les contrats passs entre le service et les usagers sont toujours des contrats de droit
privs, mme sils comportent des clauses exorbitantes du droit commun (CE, 13 octobre
1961 Ets Companon-Rey; TC, 17 dcembre 1962 Dame Bertrand)
? Les dommages subis par les usagers. La comptence du juge judiciaire est
maintenue mme dans le cas dun dommage de travaux publics ou causs par un ouvrage
public. ( TC, 24 juin1954, Minodier)
?? Les relations avec les tiers

En principe le juge judiciaire est comptent dans ce domaine.

??

La comptence du juge administratif

Elle rapparat dans quelques cas :

? Le contentieux relatif au personnel de direction (directeur et comptable) relve du
juge administratif (CE, 8 mars 1952, Jalenques de Labeau). De plus les dcisions
rglementaires concernant le personnel relvent du juge administratif (TC, 15 janvier 1968
Compagnie Air France/ Epoux Barbier)
? Le contentieux des actes de cration
? Le contentieux de certains contrats passs entre le service et les tiers, sils
comportent des clauses exorbitantes du droit commun.
? De plus, en cas de dommages de travaux publics ou lis au domaine public le juge
administratif est comptent. (CE, 25 avril 1958, Veuve Barbaza)
2. La gestion prive en dehors des services publics : le domaine priv
Le domaine priv nest pas soumis en principe au droit public. Ce sont les rgles du droit
priv qui sappliquent et donc cest le juge judiciaire qui est comptent. Toutefois il existe
quelques exceptions :
??

Le caractre attractif de la notion de travaux publics

Ainsi le contentieux des dommages de travaux publics entrepris sur le domaine priv entrane
la comptence du juge administratif (CE, 10 juin 1931, Commune de Monsgur)
??

Le contentieux des actes dtachables de la gestion du domaine priv

c) Les attributions lgislatives de comptence

97

Elles sont nombreuses dans le domaine de la responsabilit extra-contractuelle, mais elles

existent aussi dans un certain nombre dautres secteurs.
1. Dans le domaine de la responsabilit extra-contractuelle
??

Les accidents scolaires ( Loi du 20 juillet 1889 modifie par la loi du 5

avril 1937)

? Rgime de substitution de responsabilit : cest lEtat qui est poursuivi, la victime devant
prouver la faute de linstituteur
? LEtat peut se retourner contre linstituteur
??

Les dommages causs par des vhicules de ladministration (Loi du 31

dcembre 1957)

Le contentieux de ces dommages relvent du juge judiciaire

? Quels que soient les victimes des dommages (personnes, biens, agents de ladministration)
? Quels que soient les vhicules lorigine des dommages (bulldozers, pelles mcaniques,
chelles etc..
??

Les dommages causs par lutilisation de lnergie nuclaire ( Loi du 30

octobre 1968)

??

Les dommages causs par les actes de terrorisme ( Loi du 9 septembre

1986)

??

Les dommages causs par la contamination du SIDA par transfusion

sanguine (Loi du 31 dcembre 1991)

2. Dans dautres domaines

??

Le domaine fiscal

La loi du 22 frimaire An VIII soumet la comptence du juge judiciaire le contentieux des

impts indirects. Par contre les impts directs relvent du juge administratif.
??

Le domaine postal

La loi du 12 juillet 1905 attribue comptence au juge judiciaire pour tous les litiges lis aux
envois postaux avec valeur dclare ainsi quaux envois recommands et aux colis.

2 - LES RGLES PARTICULIRES : LES QUESTIONS ACCESSOIRES

Dans un certain nombre de cas, le rglement dun litige par le juge judiciaire dpend de la
rponse donne par le juge administratif une question qui certes ne constitue pas le fond
mme de laffaire, mais qui est indispensable son rglement.
Deux solutions sont possibles : ou bien le juge du fond est le juge de lexception on aura
affaire une question pralable. Ou bien le juge du fond renvoie au juge de lexception, dans
ce cas il sagira dune question prjudicielle.
La solution adopte varie selon quil sagit du juge civil ou du juge pnal.

A La com ptence du juge ci vi l

Le principe a t adopt par le Tribunal des conflits dans larrt Septfond (TC, 16 juin 1923),
il a cependant reconnu des exceptions dans larrt Barrinstein (TC, 30 octobre 1947).

98

a) La solution de principe : larrt Septfond

Il sagit dune banale histoire de quarante trois sacs de sucre envoys par le train et que lon a
jamais retrouv. Le sieur Septfond, propritaire de ces sacs, porte alors laffaire devant le juge
judiciaire et demande des dommages et intrts. Toutefois, il faut pour se prononcer sur le
fond interprter un arrt interministriel relatif aux dlais et formes observer en cas de
pertes. Le Tribunal des conflits est alors saisi. Il distingue linterprtation des actes
administratifs du contrle de la validit de ces mmes actes.
1. Linterprtation des actes administratifs
Les tribunaux judiciaires sont comptents pour
rglementaires mais non pour les actes individuels.
??

interprter

les

actes

administratifs

Les actes rglementaires

Si le juge judiciaire est comptent cest parce que la loi et le rglement sont matriellement
proches : ils posent tous deux des rgles gnrales et impersonnelles. Comme le rappelait le
commissaire de gouvernement Matter reprenant les argument du procureur gnral Merlin, ce
que le juge civil peut faire en matire de loi, il peut le faire en matire de rglement. Puisque
le juge civil interprte la loi, il peut interprter le rglement.
??

Les actes individuels

Lacte individuel ne peut pas tre interprt par le juge judiciaire. Sauf lorsque son sens est
clair et incontest. (Cass. 10 mars 1925)
2. Lapprciation de la lgalit des actes administratifs
Dans larrt Septfond le Tribunal des conflits estime que le juge judiciaire nest pas
comptent pour apprcier la lgalit des actes administratifs quils soient individuels ou
rglementaires.
b) Lexception au principe : larrt Barrinstein

Le juge judiciaire peur apprcier la lgalit dun acte rglementaire lorsque son excution
constitue une voie de fait. Ce nest pas le cas lorsque lacte est individuel.

B La com ptence du juge pnal

Elle est plus large que celle du juge civil. La solution de principe en la matire a t pose par
larrt Avranches et Desmarets (TC, 5 juillet 1951), le nouveau code pnal entr en vigueur
en 1994 est revenu sur cette solution.
a) La solution de larrt Avranches et Desmarets

Selon le Tribunal des conflits il fallait distinguer les actes rglementaires et les actes
individuels. Pour les premiers la comptence du juge pnal est totale il les interprte et en
apprcie la lgalit. Quant aux actes individuels le Tribunal des conflits estime quen ce
domaine le juge pnal nest pas comptent
b) La solution du Code pnal

99

Larticle 115-5 prcise : Les juridictions pnales sont comptentes pour interprter les actes
administratifs rglementaires et individuels et pour en apprcier la lgalit lorsque, de cet
examen, dpend la solution du procs pnal qui leur est soumis.

SECTION II LES CONFLITS DE DELIMITATION

1 LORGANE DE RGLEMENT DES CONFLITS
Le Tribunal des conflits est apparu pour la premire fois sous la IIe Rpublique. Cest en effet
la Constitution du 4 novembre 1848 qui prvoyait la cration dun tel tribunal. Il sera
supprim le 25 septembre 1852. La loi du 24 mai 1872 devait le rtablir.

A Lorgani sati on du Tri bunal des confl i ts

Le tribunal des conflits est compos de 8 juges : 3 nomms par le Conseil d'Etat, 3 nomms
par la Cour de cassation et 2 nomms par les 6 autres juges ainsi que 2 supplants. Les
membres du tribunal des conflits sont nomms pour 3 ans. C'est le ministre de la Justice qui
prside le tribunal. Dans la pratique cependant, c'est le vice-prsident, lu par le tribunal, qui
assure la prsidence. Le ministre de la Justice ne vient prsider qu'en cas de partage gal des
voix au sein du tribunal.

B Le foncti onnem ent du Tri bunal des confl i ts

Le Tribunal des conflits sige au Palais Royal, son secrtariat est assur par le Secrtariat du
contentieux du Conseil dEtat. Les requtes dposes au greffe sont confie un rapporteur et
transmise au Commissaire du gouvernement. Les dlibrations ont lieu huit clos.

2 - LES MODES DE RGLEMENT DES CONFLITS

Il existe plusieurs types de conflits. Les conflits de comptences et les conflits de dcision
cest dire les conflits au fond.

A Les confl i ts de com ptence

Lorsque le juge administratif et le juge judiciaire veulent juger le mme procs il y a conflit
positif. Lorsque le juge administratif et le juge judiciaire se dclarent tous deux incomptents
et refusent de juger un procs, il y a conflit ngatif. Face aux conflits de comptence deux
attitudes sont possibles : les rsoudre quant ils existent cest le rglement des conflits ou
viter quils se posent, cest la prvention des conflits.
a) Le rglement des conflits

Les procdures varient selon quil sagit dun conflit positif ou ngatif.
1. Le rglement des conflits positifs

100

Cest la procdure qui permet lautorit administrative de soustraire la juridiction

judiciaire la connaissance dun litige parce quil est de la comptence de la juridiction
administrative, mais aussi parce quil nappartient aucune des deux.
Cette procdure prsente donc un caractre unilatral, le juge judiciaire ne pouvant lutiliser.
Cest lordonnance du 1er juin 1828 qui prvoit les conditions de mise en uvre de la
procdure ainsi que son droulement.
??

Les conditions de mise en uvre de la procdure

?? Conditions relatives la juridiction devant laquelle est soulev le conflit

La procdure peut tre mise en uvre devant toutes les juridictions judiciaires, mme statuant
en rfr. Cependant plusieurs exclusions doivent tre mentionnes :
? Exclusion des juridictions rpressives
? Exclusion des juridictions ne comportant pas de ministre public (inoprant
depuis la loi du 10 juillet 1970 qui gnralise le ministre public)
?? Conditions relatives la nature de laffaire

Larticle 136 du Code de procdure pnale interdit qu soit lev le conflit quand il y a atteinte
la libert individuelle. Larrt Clment avait interprt de manire restrictive cette
disposition. Un revirement de jurisprudence la rtabli pleinement (TC, 12 mai 1997, Prfet
de police)
?? Conditions relatives linstance

Larticle 4 de lordonnance prcise que llvation du conflit nest pas possible aprs un
jugement dfinitif. Ce qui a deux consquences
? Exclusion devant la Cour de cassation
? Exclusion devant les Cours dappel. Toutefois quelques exceptions existent en ce
domaine ainsi, lorsque le conflit na pas t soulev en premire instance.
??

Le droulement de la procdure : llvation du conflit

?? Les autorits comptentes pour lever le conflit

Cest le prfet ou le prfet maritime qui est comptent pour lever le conflit. Plus
prcisment, cest le prfet du dpartement o sige le tribunal qui a jug laffaire en premier
ressort.
?? Les diffrentes phases de llvation du conflit

? Le dclinatoire de comptence
Il sagit dun mmoire adress par le prfet au procureur gnral.
- Aucune forme particulire nest requise, mais il doit indiquer les textes sur lesquels le prfet
se fonde, la simple mention de la loi des 16 et 24 aot 1790 et du dcret du 16 fructidor An
III suffit.
- Aucun dlai nest prvu : tant que linstance est en cours le dclinatoire peut tre prsent.
Le tribunal doit statuer sur sa comptence. Soit il se dclare incomptent et le problme est
rgl, soit il nest pas daccord auquel cas, il transmet son jugement dans les cinq jours au
procureur qui lui-mme le transmet au prfet.
? Larrt de conflit
- Si le prfet persiste dans son attitude, il a 15 jours pour prendre un arrt de conflit. Pass ce
dlai, il ne peut plus lever le conflit. Larrt doit tre motiv et tre port la connaissance
du tribunal.
- Larrt a pour effet de dessaisir la juridiction et de porter laffaire devant le Tribunal des
conflits.
? Le jugement de conflit

101

- Le ministre public transmet le dossier au Garde des sceaux qui saisi le Tribunal des
conflits. Il dispose dun dlai de trois mois pour se prononcer.
- Ou bien le Tribunal des conflits confirme larrt de conflit et dans ce cas la juridiction
saisie initialement est dessaisie. Ou bien le Tribunal des conflits annule larrt de conflit au
fond ou ventuellement pour vice de forme.
2. Le rglement des conflits ngatifs
Il y a conflit ngatif, selon larticle 17 de dcret du 26 octobre 1849, lorsque lautorit
administrative et lautorit judiciaire se sont respectivement dclares incomptentes sur la
mme question
Dans cette hypothse le plaideur na plus de juge. Cest pourquoi le Tribunal des conflits est
saisi par les parties. Certaines conditions sont cependant prvues.
??

Conditions de forme : une double dclaration dincomptence est

ncessaire

Ainsi, ny a-t-il pas conflit ngatif lorsque la juridiction judiciaire a dclar le recours
irrecevable, mais ne sest pas prononc sur la comptence. De plus, la dclaration
dincomptence peut tre seulement partielle et par consquent ne concerner quun aspect de
laffaire.
Signalons cependant un cas particulier dans lequel il y a conflit ngatif en labsence de
dclaration dincomptence du juge judiciaire. Ce cas est illustr par larrt TC, 13 fvrier
1941, Socit Bourgogne-Bois. A la suite dun conflit positif, le Tribunal des conflits avait
dclar la juridiction judiciaire incomptente alors que le tribunal administratif avait dj
affirm son incomptence. Dans ces conditions le Tribunal des conflits constatera le conflit
ngatif.
??

Conditions de fond

- Une erreur dans lapprciation de la comptence est ncessaire

- Les deux jugements doivent avoir t rendus propos dune mme affaire
- Les deux jugements doivent avoir t rendus lun par le juge judiciaire, lautre par le juge
administratif

? Les conflits ngatifs sont trs rares dautant plus que le dcret du 25 juillet 1960 a prvu
une procdure prventive. Toutefois comme elle est parfois oublie par les juridictions,
quelques conflits ngatifs subsistent donc.
b) La prvention des conflits

Le dcret du 25 juillet 1960 a mis en place une procdure de renvoi par les juridictions. Deux
cas sont prvus.
1. Le renvoi en vue dviter un conflit ngatif
Si un litige a t port devant lune des deux juridictions et quelle ait par une dcision
insusceptible de recours dclin sa comptence aux motifs que lautre juridiction est
comptente, lautre juridiction saisie de la mme affaire doit si elle sur le point de se dclarer
incomptente saisir le Tribunal des conflits.
2. Le renvoi en vue dviter des difficults srieuses

102

En ralit il sagit dviter des difficults srieuses concernant lapplication par le juge du
principe de la sparation des autorits administratives et judiciaires. Cette procdure la
diffrence de la prcdente est facultative. De plus elle est rserve aux juridictions
suprmes : la Cour de cassation et le Conseil dEtat.

B Les confl i ts de dci si on

Il ne sagit plus ici dun problme de comptence, mais de fond. Lorsque des tribunaux de
lordre administratif et judiciaire ont pris sur la mme affaire des dcisions contradictoires le
Tribunal des conflits va se prononcer sur le fond de laffaire.
Cest laffaire Rosay qui est lorigine de cette nouvelle procdure.
Rosay, passager dun vhicule priv accident par un camion militaire actionne le conducteur
de lautomobile prive devant le juge judiciaire. Celui-ci le dboute aux motifs que la faute
incombe au militaire. Il saisit alors le tribunal administratif qui carte sa comptence
estimant le conducteur priv fautif.
Devant ce dni de justice, la loi du 20 avril 1932 sera adopte pour organiser le rglement des
conflits au fond. Dans ce type daffaires la dcision du Tribunal des conflits est soumise
certaines conditions.
a) Les conditions

- On doit tre en prsence de deux dcisions dfinitives insusceptibles de voies de recours.

- Ces deux dcisions doivent maner des deux ordres de juridiction.
- Les deux dcisions doivent porter sur le mme objet ( rparation dun seul et mme
prjudice n dune mme situation )
- Les deux dcisions doivent tre contradictoires quant la matrialit des faits, quant la
qualification juridique des faits ou encore quant un point de droit.
- Enfin les eux dcisions doivent conduire un dni de justice.
b) La dcision du Tribunal des conflits

Elle intervient aprs saisine par le justiciable dans le dlai de deux mois suivant la dernire
dcision.

CHAPITRE II LORGANISATION DU CONTENTIEUX

Il existe deux formes principales de recours contentieux devant la juridiction administrative le
recours pour excs de pouvoir et le recours de plein contentieux.
Le recours pour excs de pourvoir se dfinit comme le recours par lequel on demande au juge
l'annulation d'une dcision administrative en raison de lillgalit dont elle serait entache.
Comme lcrit Laferrire, c'est un procs fait un acte . Si l'acte est illgal, le juge
prononcera son annulation.
Lacte disparatra alors l'gard de tous (effet erga omnes) li l'autorit absolue de la chose
juge) et sera rput n'avoir jamais exist (effet rtroactif de l'annulation).
Le recours de plein contentieux ou de pleine juridiction consiste pour le requrant solliciter,
en plus de l'annulation ventuelle d'une dcision administrative, la rparation du prjudice
qu'il a subi du fait de l'action (ou de l'inaction) de l'administration. Le juge, s'il estime la

103

requte fonde, pourra prononcer l'annulation de la dcision litigieuse et allouer au requrant

des dommages-intrts.
A ct de ces recours, on peut galement mentionner :
- le recours en interprtation qui vise obtenir du juge qu'il explicite le sens d'un acte
administratif obscur,
- le recours en apprciation de lgalit qui consiste pour le juge judiciaire demander au juge
administratif si un acte administratif est ou non entach d'illgalit
- les recours exercs pour infliger des amendes aux personnes qui ont fait l'objet d'une
contravention de grande voirie (contentieux de la rpression).

SECTION I LINTRODUCTION DES RECOURS

Lintroduction des recours est soumise certaines conditions. Elle produit des effets.

1 LES CONDITIONS DE LINTRODUCTION DES RECOURS

Pour tre introduit, le recours doit tre recevable. Certaines conditions de recevabilit sont
relatives au demandeur, dautres conditions de recevabilit sont relatives au dlai enfin
certaines sont relatives aux formes quelles doivent prsenter.

A - Les condi ti ons rel ati ves au dem andeur

Le demandeur doit tre capable et avoir un intrt agir.
a) La capacit

1. La capacit des personnes physiques

Toute personne physique majeure et jouissant de ses droits civils et politiques est capable
dagir.
Les mineurs doivent tre reprsents par leurs parents ou leur reprsentant lgal sauf les
mineurs mancips.
Quant aux alins interns, si leur capacit leur a t expressment retire, ils agissent par le
biais dun mandataire spcial dsign par le tribunal civil. Toutefois, mme frapp dune
interdiction lgale, ils peuvent toujours agir contre lacte dinternement (CE, 23 juin 1976,
Dame Duffeau)
Enfin, les cranciers peuvent agir au lieu et place du dbiteur, cest lhypothse de laction
oblique. La jurisprudence administrative a longtemps hsit ladmettre. Il semble que ce soit
le cas aujourdhui.
2. La capacit des personnes morales de droit priv
En principe, les personnes morales de droit priv ont la capacit dagir, cependant certaines
personnes sont dans une situation particulire.
??

Le principe

104

Les associations ont la possibilit dagir (CE, 11 dcembre 1959, Lopriol)de mme que les
socits (CE, 18 juillet 1941, Compagnie dAssurance Le phnix-Vie). Enfin, les syndicats
peuvent galement agir (CE, 8 juin 1951, Syndicat des employs de la prfecture dAlger)
??

Les cas particuliers

?? Les socits de fait

Le juge administratif reconnat leur existence en matire fiscale (CE, 18 juin 1954,
Demoiselle X)
?? Les associations non dclares

En principe elles ne peuvent pas agir, mais elles peuvent intenter un recours contre un acte
administratif qui lserait les intrts de leurs membres (CE, 31 octobre 1969, Syndicat de
dfense des canaux de la Durance )
?? Les associations dissoutes

Un recours pour excs de pouvoir est possible en vue dattaquer lacte de dissolution. ( CE,
13 avril 1947, Fdration des Chevaliers de France).
Quand une nouvelle association se substitue une ancienne dissoute, la nouvelle peut intenter
un recours au non de la premire. (CE, 4 mars 1959, Electricit et Gaz dAlgrie)
3. La capacit des personnes morales de droit public
Elles agissent rarement. Encore faut-il quil sagisse bien dune personne morale de droit
public et non pas dun simple service de lEtat ou dune autre personne publique.
??

LEtat

Il est reprsent par un ministre, le ministre intress, il peut toutefois se faire reprsenter. Le
prfet reprsente lEtat les iltiges ns de l'activit des administrations civiles de l'Etat dans le
dpartement ou la rgion,
??

Les autres personnes publiques

Elles sont reprsentes par leur excutif (Maire, prsident de Conseil gnral, prsident de
Conseil rgional,
dment autoris par lorgane dlibrant. (Conseil municipal, Conseil
gnral, Conseil rgional)
b) Lintrt agir

Afin de limiter le nombre de requrants possibles il faut avoir intrt agir, cest dire que le
requrant et linstance doivent tre dans un rapport particulier. Plus prcisment lintrt
agir se caractrise sur deux plans. Sur celui de la relation requrant/litige, lintrt doit tre
direct et personnel. Sur le plan de lincidence du litige sur le requrant, lintrt doit tre
matriel ou moral, il doit tre galement n et actuel.
1. La relation requrant-litige : un intrt direct et personnel
La situation varie selon que lon envisage le contentieux de lexcs de pouvoir ou le plein
contentieux. Elle varie aussi selon quil sagit de personnes morales ou non.
??

Dans le contentieux de lexcs de pouvoir

Sil sagit dactes individuels les choses sont simples. La personne vise a videmment un
intrt agir. Dans le cas des actes rglementaires, pour quune personne ait intrt agir, il
faut quelle soit dans une situation juridique particulire, et que lacte attaqu, par son objet,
concerne cette situation.

105

?? Des situations juridiques particulires

Le Conseil dEtat a dgag un certain nombre de catgories de plaideurs : le contribuable

communal, (CE, 29 mars 1901, Casanova) le candidat un concours, le campeur. Pour
autant ces catgories ne sont pas des obstacles laction des plaignants, la jurisprudence tant
relativement librale dans leur dfinition. Toutefois, la catgorie de contribuable de lEtat
nest pas reconnue, elle est en effet beaucoup trop large.
?? La relation entre lacte attaqu et la situation juridique particulire

Lobjet de lacte doit tre en rapport avec la catgorie. Ainsi, le campeur a intrt agir contre
un acte rglementaire rglementant le camping. (CE, 14 fvrier 1958, Abisset).
??

Dans le plein contentieux

Il est beaucoup plus facile dans ce contentieux de discerner lintrt agir, puisque la
personne dont les droits sont lss a videmment intrt agir. Cela apparat nettement dans
le contentieux de la responsabilit.
??

Le cas des personnes morales

Au dpart les recours des personnes morales taient carts par le Conseil dEtat. Il les a
admis avec larrt Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges (CE, 28 dcembre 1906). Le
Commissaire du gouvernement Romieu a prcis les conditions dans lesquelles un syndicat
peut intenter un recours : il faut quil agisse dans le cadre de la dfense des intrts collectifs
des membres de la profession ou quil agisse pour dfendre la profession elle-mme.
Concrtement, quand cest un rglement qui est attaqu, il est clair quil concerne les
personnes dans leur ensemble. Par contre quand il sagit dun acte individuel, il faut
distinguer sil a des rpercussions collectives ou non.
2. Lincidence du litige sur le requrant
??

Un intrt matriel ou moral

Le caractre matriel de lintrt froiss na jamais pos de vrai problme, par contre, il nen
va pas de mme pour le caractre moral. L encore il faut distinguer en fonction des
contentieux.
Trs tt le Conseil dEtat a admis quun intrt moral suffisait pour introduire un recours pour
excs de pouvoir (CE, 8 fvrier 1908, Abb Deliard). En loccurrence il sagissait dun
recours des fidles victimes datteintes aux liberts du culte.
Par contre en plein contentieux, la jurisprudence a t plus rticente. Lintrt moral a
cependant t admis dans des hypothses assez diffrentes. Ainsi, le dommage purement
moral a-t-il tait pris en compte : le recours dun cur ayant reu lordre du maire de sonner
les cloches pour un enterrement civil a t admis (CE, 7 juin 1934, Abb Bellonde). Dans
dautres circonstances le dommage moral a t pris en compte car il se greffait sur un
dommage matriel ou quand il en tait la consquence. Cest le prjudice esthtique
quentrane une blessure physique (CE, 7 avril 1944, Michellit). Enfin, la douleur morale ou
le prjudice daffection caus par la mort dun proche est-il retenu. (CE, 24 novembre 1961,
Le Tisserand).
??

Un intrt n et actue l

Cette notion peut tre plus complexe quil ny parat car elle doit tre distingue de celle de
prjudice n et actuel. En effet, il nest pas ncessaire quun prjudice ait dj t subi, il
suffit que son imminence soit proche. Sil est certain quune atteinte la situation juridique du
requrant se produira, lintrt est n et actuel.

106

Lventualit dun dommage ne cre un intrt au pourvoi que si elle est

suffisamment prcise, suffisamment probable pour crer une menace qui porte
dores et dj atteinte une vocation particulire de lintress user de telle ou
telle facult CE, 14 fvrier 1958, Abisset

B - Les condi ti ons de dl ai

Lexistence dun dlai correspond la volont dassurer la stabilit des situations de droit
rsultant des dcisions de ladministration. Il sagit donc dviter les troubles qui rsulteraient
de labsence de scurit juridique.
Au dpart cest la jurisprudence qui a instaur la rgle du dlai. Par la suite de nombreux
textes sont intervenus. A lheure actuelle cest le Code de la justice administrative qui
rappelle le principe (Article R.421-1) : la juridiction ne peut tre saisie que par voie de
recours form contre une dcision, et ce, dans les deux mois partir de la notification ou de
la publication de la dcision attaque en prvoyant une exception : le contentieux des
travaux publics.
Le dlai ne s'applique pas lorsque la notification ne mentionne pas les voies et dlais de
recours qui peuvent tre forms contre la dcision (Article R.421-5 du Code de la justice
administrative).
a) Le point de dpart du dlai

Cest la dcision attaque qui constitue le point de dpart du dlai, plus prcisment cest le
moment o celle-ci est connue.
1. La dcision attaque
??

La rgle de la dcision pralable

En droit administratif, on ne peut en effet intenter un recours que contre une dcision de
ladministration (Article R.421-1 du Code de la justice administrative : la juridiction ne
peut tre saisie que par voie de recours form contre une dcision ).
Cette rgle ne pose aucun problme en matire de recours pour excs de pouvoir puisque par
dfinition le but dun tel recours est lannulation dun acte.
Mais en matire de responsabilit, le problme se pose. Ainsi la suite dun accident, si la
victime veut tre ddommage par ladministration, il faut quelle provoque de la part de
celle-ci une dcision, en demandant des dommages et intrts. Ce nest quen cas de refus
quun recours peut alors tre intent contre la dcision de rejet.
??

Le palliatif la r gle : la dcision implicite de rejet

Pour viter que ladministration ne paralyse laction des plaideurs en oubliant de rpondre
aux demandes, a t mis en place le concept de dcision implicite de rejet.
Selon cette thorie, le silence gard par ladministration pendant deux mois (depuis la loi du
12 avril 2000 au lieu de quatre prcdemment) vaut dcision de rejet.
Le dlai de recours de deux mois commence alors courir. Sauf, en matire de plein
contentieux, dans le contentieux de l'excs de pouvoir, si la mesure sollicite ne peut tre
prise que par dcision ou sur avis des assembles locales ou de tous autres organismes
collgiaux et enfin dans le cas o la rclamation tendrait obtenir l'excution d'une dcision
de la juridiction administrative.
Toutefois, lorsqu'une dcision explicite de rejet intervient dans ce dlai de deux mois, elle fait
nouveau courir le dlai du pourvoi.

107

Enfin, il existe un certain nombre de dcisions implicites dacceptation (exemple le permis de

construire) depuis le dcret du 28 novembre 1983. Dans ces cas, les services de lEtat sont
dans lobligation daccuser rception de la demande et dindiquer le dlai au terme duquel
lacte interviendra ainsi que les voies de recours. Sans ces indications, le dlai de recours ne
peut commencer courir.
2. La publicit de la dcision attaque
Le dlai ne commence courir que du jour o la dcision pralable est connue de lintress.
Dans ces conditions, est pose la question des modes de publicit de la dcision pralable.
??

La publication

Ce mode de publicit nest possible que pour certaines catgories dactes administratifs,
encore faut-il que la forme de publication adquate ait t employe.
?? Les actes susceptibles de publication

? La jurisprudence a admis trs tt que les rglements devaient tre publis (CE, 1er
juillet 1839, Fermy de saint Martin). Au cas o un rglement ne serait pas publi mais
notifi, le dlai courrait pour la personne en question et seulement pour elle.
? Sagissant des actes collectifs (ils concernent plusieurs personnes, mais ne sont pas
rglementaires) la publication est galement ncessaire.
?? La forme de la publication

? La publication par insertion dans un bulletin.

Pour les dcrets il sagit du Journal officiel, cest obligatoire depuis un dcret du 5 novembre
1870. Les autres actes peuvent tre publis dans dautres recueils ou bulletins quant un texte
le prvoit.
? La publication par affichage.
Elle est de moins en moins frquente. Elle existe encore au niveau local et pour ce qui est des
autorits centrales elle est possible en cas de circonstances exceptionnelles (CE, 5 avril 1946
Rouy)
??

La notification

?? Les actes susceptibles de notification

Il sagit des actes individuels. Mais cela ne vaut que pour lintress. Pour les tiers cest la
publication qui est ncessaire.
?? Les formes de la notification

Elles sont variables. Le plus souvent il sagit dune lettre recommande avec accus de
rception car dans ce cas la preuve de la notification est aise. Toutefois dautres moyens sont
possibles : la transmission par un agent de ladministration ou encore la signature dun procs
verbal dinstallation.
Enfin, la thorie de la connaissance acquise selon laquelle le dlai concernant une dcision
nayant pas fait lobjet dune publicit, peut commencer courir partir du moment ou
lintress en a eu connaissance dune manire quelconque semble aujourdhui abandonne.
(CE Sect, 13 mars 1998, Matre Mauline et Association publique des Hpitaux de Paris).
b) La dure du dlai

108

Le dlai est de deux mois. Il faut souligner que le dlai peut faire lobjet dadaptations dans
diffrents sens.
? Il peut tre raccourci
- vingt quatre heures dans le contentieux de la reconduite la frontire
- dix jours pour les recours dirigs contre les lections aux conseils rgionaux et au Parlement
europen
-cinq jours en premire instance et un mois en appel pour les rclamations contre les lections
municipales ou cantonales
? Il peut aussi rallonger et atteindre trois mois pour les recours ports devant les tribunaux
administratifs de Mamoudzou, de Papeete et de Nouvelle-Caldonie.
1. La computation du dlai
Il sagit dun dlai franc. Ce qui signifie quil se calcule de quantime quantime et que le
premier jour, le dies a quo (celui de la publication) ne compte pas et que le dernier jour, le
dies ad quem non plus.
Ainsi, pour un acte publi le 6 fvrier le dlai commence courir le 7 fvrier zro heure et
expire le 7 mars 24 heures. Si ce dernier jour est un samedi, un dimanche ou un jour fri le
recours est possible jusqu la fin du premier jour ouvrable suivant.
2. La prorogation du dlai
Le dlai du recours est un dlai prfix ce qui signifie quil ne peut pas tre interrompu sauf
texte prcis.
Il peut donc tre prorog dans certains cas, la prorogation tant une interruption conservatrice
du dlai, ce qui signifie que le dlai reprendra son cours pour toute sa dure
??

Prorogation en cas dexercice du recours administratif

?? Les recours administratifs

Ces recours sadressent comme leur nom lindique ladministration elle-mme. Ils
demandent la modification de lacte ou sa suppression pour des raisons lies son irrgularit
ou simplement pour inopportunit. Le recours gracieux est adress lauteur de lacte alors
que le recours hirarchique a pour destinataire le suprieur de lauteur de lacte.
Ces recours ne doivent pas tre confondus avec la demande visant obtenir une dcision
pralable.
? Enfin, dans certains cas, le recours administratif est obligatoire avant tout recours
contentieux. Si ce recours administratif nest pas mis en uvre, le recours juridictionnel
ultrieur sera dclar irrecevable.
- Ainsi , en cas de refus de communication dun document administratif, le recours
contentieux doit tre prcd d'une demande d'avis porte devant la Commission daccs aux
documents administratifs).
- Cest le cas galement en matire de contentieux fiscal. Il est question de limposer
en matire de travaux publics.
?? Leurs effets

Le recours administratif proroge le dlai de recours ce qui signifie que le dlai reprendra son
cours pour toute sa dure (2 mois), il nest donc pas suspendu. Toutefois pour quil en soit
ainsi trois conditions doivent tre remplies.

109

? Il doit sagir dun vritable recours administratif. Une simple protestation ne suffit
pas, il faut demander lannulation, le report, la modification de lacte. (CE, 28 avril 1959,
Ismolari)
? Le recours administratif doit tre prsent pendant le dlai du recours contentieux
Ce qui est bien normal, on ne peut proroger un dlai qui est dj dpass. Il revient au
requrant de prouver quil a bien introduit tune recours administratif temps.
? Un seul recours administratif proroge le dlai contentieux
En dautres termes la prorogation ne joue quune seule fois. Si un requrant introduit un
recours gracieux, le dlai est prorog. Aprs rejet, si le requrant introduit un recours
hirarchique le dlai contentieux ne sera plus prorog.
??

Les autres cas

? Prorogation en cas de demande daide judiciaire

? Prorogation en cas de demande dastreinte pour cause dinexcution de la chose juge
? Prorogation en cas de dcision expresse de rejet intervenant pendant le dlai courant en
matire dexcs de pouvoir contre les dcisions implicites.
? Prorogation en cas daction devant une juridiction incomptente.
? Prorogation en cas de demande de dfr adresss aux prfets (CE Sect, 25 janvier 1991,
Brasseur)
3. Lexpiration du dlai
??

Les effets de lexpiration du dlai

Lorsque le dlai est expir le demandeur est forclos ce qui signifie que le recours est
irrecevable. Le juge est dailleurs oblig de dclarer lirrecevabilit, celle-ci prsentant un
caractre dordre public. Quant la dcision attaque elle devient dfinitive.
Mais, cette dcision nest pas pour autant incontestable, il existe en effet des voies dtournes
pour soulever le problme de sa rgularit. Elles constituent autan de limites aux effets de
lexpiration du dlai.
??

Les limites des effets de lexpiration du dlai

Dans trois cas il est possible de mettre en cause la lgalit dun acte administratif aprs
lcoulement du dlai.
?? Lapprciation incidente de la lgalit dun acte administratif : la question
accessoire

Cest la situation que lon rencontre dans un recours en responsabilit du fait dun acte illgal.
Si le dlai est coul le juge devra apprcier la lgalit de lacte en question. Il sagira alors
dune question accessoire. Si lacte est illgal, il y a faute et par consquent la responsabilit
est engage.
?? Lapprciation de la lgalit dun acte administratif loccasion dun
recours dirig contre un acte pris en application de cet acte : lexception
dillgalit

Un requrant peut attaquer une dcision qui dcoule dune dcision prcdente devenue
dfinitive. Il invoquera alors une exception tire de son illgalit. Si le juge suit le requrant il
annulera la dcision attaque pour manque de base lgale . Toutefois, deux situations
doivent tre distingues :
? Lacte de base est rglementaire
Depuis larrt CE, 22 mars 1907, Dame Delpech il est possible de soulever lillgalit dun
rglement tout moment.
Mais, lacte dapplication doit tre rellement un acte dapplication, dautre part, seules les
dispositions servant de base lacte dapplication peuvent tre attaques.

110

Enfin, dans le contentieux de lurbanisme, lexception dillgalit pour vice de forme ou de

procdure ne peut tre invoque que pendant les six mois qui suivent lentre en vigueur.
? Lacte de base est non rglementaire
En principe, dans ce cas lexception dillgalit nest pas recevable. Mais dans lhypothse
des oprations administratives complexes cela le devient. Par cette expression, on vise des
situations comme les concours ou les promotions aprs inscription au tableau davancement.
Enfin, en tout tat de cause, le juge nannule pas les disposition contestables, il les carte
seulement.

C Les condi ti ons de form e

Les conditions de forme sont moins essentielles. Toutefois, le Conseil dEtat distingue les
formes substantielles pour lesquelles le non-respect se traduira par une irrecevabilit et les
formes accessoires pour lesquelles le non-respect se traduira par la recevabilit.
a) Les conditions de forme relatives la prsentation de la requte

Il existe deux sortes de requtes. La requte sommaire ou mmoire introductif permet

dexposer de manire succincte les moyens invoqus, et de prsenter ses conclusions. Elle est
suivie du mmoire ampliatif ou complmentaire par lequel sont dvelopps les moyens trop
sommairement exposs dans le mmoire introductif.
Bien sr, il est possible de dposer une requte complte ds le dpart. Une requte ne peut
concerner quune seule dcision.
1. Le contenu de la requte
Elle doit indiquer les nom, prnoms et adresse du requrant . Si la requte est collective, c'est-dire prsente par plusieurs personnes, l'une d'entre elles doit tre dsigne comme
mandataire commun du groupe requrant. Elle doit tre rdige en franais sur papier libre et
tre signe.
Elle comporte les motifs, les conclusions elle est accompagne par un certain nombre de
documents.
??

Les motifs

Il sagit dun expos des faits et des moyens.

?? Les faits

Les circonstances qui sont lorigine du recours doivent tre exposes de manire prcise.
?? Les moyens

Ce sont les arguments juridiques qui soutiennent la requte. Il peut sagir de moyens en
rapport avec la lgalit externe : rgles de comptence, de forme et de procdure ou en
rapport avec la lgalit interne cest dire les conditions de fond que doit respecter une
dcision administrative pour tre lgale.
Sil sagit dun contentieux de la responsabilit, il faut fournir au juge administratif tous les
lments, sous forme de documents crits, permettant d'tablir la responsabilit de
l'administration dans le prjudice.
??

Les conclusions

111

Par ses conclusions le justiciable prcise ce quil demande au juge administratif (annulation
d'une dcision, paiement d'une indemnit dont le montant sera prcis, remboursement des
frais de procdure...)
??

Les documents joints

La requte doit tre accompagne dune copie de la dcision attaque ainsi que de tout autres
pice prouvant ou attestant les prjudices ventuels.
2. Le dpt de la requte
La requte doit tre dpose au greffe du Tribunal administratif ou de la Cour administrative
dappel ou du Conseil dEtat selon le cas. Les recours sont alors inscrits sur un registre
suivant leur ordre de date.
b) Les conditions de forme extrieures la requte

1. Le ministre davocat
L'Etat est dispens du ministre d'avocat ou d'avou soit en demande, soit en dfense, soit en
intervention devant le Conseil dEtat, les Cours administratives dappel et les tribunaux
administratifs. Quant aux autres parties le principe est toujours celui du ministre davocat
mais les exceptions ce principe varie en fonction des juridictions.
??

Devant les tribunaux administratifs

Les exceptions au principe du ministre davocat obligatoire sont prvues par le Code de la
justice administrative dans les cas suivants :
- recours pour excs de pouvoir
- litiges en matire de travaux publics, de contrats relatifs au domaine public, de
contravention de grande voirie
- litiges en matire de contributions directes, de taxes sur le chiffre d'affaires et de
taxes assimiles
- litiges d'ordre individuel concernant les agents publics
- litiges en matire de pensions, d'aide sociale, d'aide personnalise au logement,
d'emplois rservs et d'indemnisation des rapatris
- litiges dans lesquels le dfendeur est une collectivit territoriale ou un tablissement
public en relevant
- demandes d'excution d'un jugement dfinitif
??

Devant les Cours administratives

L encore le principe est le ministre davocat, mais il connat quelques exceptions :

- le contentieux des lections
- le contentieux des contraventions de grande voirie
- le contentieux fiscal
- le contentieux des pensions
- le contentieux de l'aide sociale ou des emplois rservs
- le contentieux de l'excs de pouvoir
??

Devant le Conseil dEtat

Larticle R.432-1 du Code de la justice administrative nonce le principe selon lequel : La

requte et les mmoires des parties doivent, peine d'irrecevabilit, tre prsents par un
avocat au Conseil d'Etat

112

Mais certains recours sont dispenss du ministre davocat ces exceptions sont nonces
larticle suivant du mme Code :
- les recours pour excs de pouvoir contre les actes des diverses autorits
administratives
- les recours en apprciation de lgalit
- les litiges en matire lectorale
- les litiges concernant la concession ou le refus de pension
2. Le droit au timbre
??

Le r tablissement du droit de timbre

La loi du 30 dcembre 1977 a instaur la gratuit des actes de justice devant les juridictions
tant civiles qu'administratives.
Toutefois, l'article 44 de la loi du 30 dcembre 1993 a institu un droit de timbre de 15 (100
F) pour chaque requte enregistre auprs des tribunaux administratifs, des cours
administratives d'appel et du Conseil d'Etat
??

Laide juridictionnelle

Elle est prvue par la loi du 10 juillet 1991 et le dcret du 19 dcembre 1991. Pour en
bnficier il faut :
- tre franais, ressortissant d'un Etat membre de lUnion europenne ou tranger rsidant
habituellement et rgulirement en France ; l'aide peut galement tre accorde sans condition
de rsidence aux trangers mineurs, ainsi qu'aux trangers faisant l'objet dune procdure
dexpulsion ou reconduite la frontire
- disposer de ressources mensuelles infrieures 5175 F pour l'aide juridictionnelle totale
et 7764 F pour l'aide juridictionnelle partielle en 2001. Ces plafonds tant rviss chaque
anne.

2 LES EFFETS DE LINTRODUCTION DES RECOURS

Le dpt du recours na pas deffet suspensif. Il sagit-l dune rgle fondamentale du droit
public (CE, 2 juillet 1982, Huglo et autres). Deux autres effets doivent tre mentionns.

A Lobl i gati on de statuer

a) Signification

Le juge saisi doit rendre une dcision juridictionnelle. Cette dcision peut varier. Elle nest en
principe soumise aucun dlai.
1. Les diffrentes dcisions possibles
Le plus souvent il sagit dune dcision sur le fond. Mais il peut sagir aussi dune dcision
sur la forme. Dans ce cas, le juge peut opposer lirrecevabilit ou lincomptence.
2. Labsence de dlai

113

Le juge doit se prononcer mais aucun dlai ne simpose lui.

constituant la seule exception.

Le contentieux lectoral

b) Champ dapplication : linterdiction de statuer ultra petita

Le juge saisi ne peut statuer en dehors du cadre que lui a assign le demandeur

B La fi xati on du l i ti ge
Le deuxime effet de lintroduction du recours est de fixer le litige, en vertu du principe de
limmutabilit de la demande. Ce principe connaissant dailleurs quelques attnuations.
a) Le principe de limmutabilit de la demande

1. Dfinition
La demande se dfinit par un certain nombre dlments :
- Lobjet, cest dire ce que le requrant demande. Ce peut tre lannulation dun acte,
des dommages et intrts.
- La cause, cest le fondement juridique de la requte cest dire la rgle de droit dont
le requrant demande lapplication son profit.
Limmutabilit de la demande est le principe selon lequel la demande ne peut tre modifie
dans ses lments fondamentaux que sont la cause et lobjet.
2. Porte
Elle varie en fonction du type de contentieux.
??

Dans le contentieux de pleine juridiction

La demande de dcision pralable fixe lobjet et la cause du recours. Aussi, la cause ne peut
plus tre modifie. Par contre lobjet peut ne pas tre fix avec prcision. Il pourra voluer.
??

Dans le contentieux de la lgalit

La cause est toujours lillgalit mais la jurisprudence distingue :

?? La lgalit interne

- Cest dabord le dtournement de pouvoir : le rglement sur lequel s'appuie la

dcision n'est pas applicable au cas concern ou aux personnes vises,
- Cest aussi la violation dune rgle de droit : la loi ou que cette loi ou ce rglement
ntait pas (ou plus) en vigueur la date de la dcision
- Cest enfin lillgalit des motifs : les motifs rels ou supposs de l'administration
sont errons ou inexacts)
?? La lgalit externe

- Cest lincomptence : lauteur de la dcision n'tait pas celui qui devait la prendre
- Cest aussi le vice de forme : telle formalit n'a pas t respecte lors de l'laboration
ou l'diction de la dcision
b) Les attnuations du principe

En premier lieu il faut voquer les moyens dordre public. Ces moyens, dans la mesure o ils
sont dordre public peuvent toujours et doivent toujours tre invoqus.

114

En second lieu il faut rappeler que lexception dillgalit contre les rglements reste toujours
possible.

SECTION II LINSTRUCTION DES RECOURS

Au sens strict, linstruction dsigne tout ce qui permet de mettre laffaire en tat. Mais au sens
large que nous retiendrons, le terme dsigne la phase qui dbute avec le dpt du recours et
qui se termine par le jugement.
Cette phase dinstruction est marque par un certain nombre de principes, mais elle peut tre
marque par des incidents voire revtir un caractre exceptionnel.

1 LA PROCDURE NORMALE DINSTRUCTION

La procdure normale dinstruction prsente trois caractres principaux.

A Le caractre contradi ctoi re

La contradiction est de lessence mme de la juridiction, de toute juridiction. Le but du
principe du contradictoire est d assurer lgalit des parties devant le juge (CE, 29 juillet
1998, Madame Esclatine). Ce faisant, il contribue au respect des droits de la dfense sans se
confondre avec ce principe, sans non plus en avoir la mme valeur. En effet, si le principe des
droits de la dfense est un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique
(CC, 28 juillet 1989, Commisssion des oprations de bourse),ce nest pas le cas du principe
du contradictoire.
Son objet est double : assurer linformation des parties, permettre le droit de rponse de
celles-ci
a) Le droit linformation

Selon larticle R.611-1 du Code de la justice administrative, La requte, le mmoire

complmentaire annonc dans la requte et le premier mmoire de chaque dfendeur sont
communiqus aux parties avec les pices jointes ) La notification est effectue au moyen de
lettres simples. Cependant, les notifications de la requte, du mmoire en dfense, des
demandes de rgularisation, des mises en demeure, des ordonnances de clture, des avis
d'audience, sont obligatoirement effectues au moyen de lettres recommandes avec demande
d'avis de rception.
De plus, lorsque la dcision est fonde sur un moyen relev d'office, le prsident de la
formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la sous-section charge de l'instruction en
informe les parties avant la sance de jugement et fixe le dlai dans lequel elles peuvent, sans
qu'y fasse obstacle la clture ventuelle de l'instruction, prsenter leurs observations sur le
moyen communiqu. (Dcret n 92-77 du 22 janvier 1992)
b) Le droit de rponse

Les parties, ds lors quelles sont informes, peuvent rpondre. Ainsi, mis au courant de la
requte le dfendeur (ladministration) rpond par un mmoire en dfense ou quand il sagit
dun recours pour excs de pouvoir par des observations. Le requrant peut alors rpondre par
un mmoire en rplique dans le dlai imparti par le juge. Un nouveau mmoire en dfense

115

peut alors ventuellement tre produit qui appellera de la part de ladministr un mmoire en
duplique.

B Le caractre i nqui si toi re

Dire que la procdure est inquisitoriale signifie que le juge la dirige contrairement ce qui se
passe dans une procdure accusatoire o ce sont les parties qui dirigent. Le juge administratif
a donc un rle actif et important dans deux domaines.
a) La direction de linstance

Cest au juge quelle revient. Cest ce que le Conseil dEtat a dailleurs rappel dans un arrt
Paisnel (CE, 4 juillet 1962) : le juge dirige seul linstruction .
A cette fin, il fixe la date de communication des mmoires. Si le requrant qui le dossier a
t communiqu en vue de la production d'un nouveau mmoire ne le rtablit pas dans le dlai
il est rput stre dsist la date d'expiration de ce dlai, mme si le dossier est
ultrieurement rtabli.
Le prsident de la formation de jugement fixe par une ordonnance, la date partir de laquelle
l'instruction sera close. Cette ordonnance n'est pas motive et ne peut faire lobjet d'aucun
recours.
Si le prsident de la formation de jugement n'a pas pris cette ordonnance de clture,
l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indique dans l'avis
d'audience.
Devant le Conseil dEtat, l'instruction est close soit aprs les observations orales des avocats,
soit et en l'absence d'avocat, aprs appel de laffaire l'audience.
b) La recherche de la preuve

La preuve est recherche par le juge qui dcide des mesures dinstruction son initiative ou
la demande des parties. Celles-ci peuvent tre soit confie par le juge un technicien, soit tre
assures par le juge-lui-mme.
1. Les mesures dinstruction confies un technicien
??

Lexpertise

Cest le prsident du tribunal administratif ou de la cour administrative dappel, selon le cas,

ou, au Conseil dEtat, le prsident de la section du contentieux qui dsigne le ou les experts.
Les parties sont averties quatre jours au moins l'avance, par lettre recommande, des jours et
heures auxquels il sera procd l'expertise. Lavis est adress par les experts eux-mme.
A lissue de leurs travaux ils rdigent un rapport. Les observations faites par les parties, dans
le cours des oprations, sont consignes dans le rapport. Il est notifi, en copie, aux parties
intresses qui sont invites fournir leurs observations dans le dlai d'un mois.
??

La vrification dcriture

Cest une expertise dans un domaine spcifique

2. Les mesures dinstruction assures par le juge
??

Le transport sur les lieux

116

La juridiction peut dcider que lun ou plusieurs de ses membres se transporteront sur les
lieux pour y faire certaines constatations et vrifications. Ils pourront galement entendre
titre de renseignements les personnes quils dsignent. Les parties sont averties du jour et de
l'heure auxquels la visite des lieux doit se faire. Un procs-verbal de l'opration est dress.
??

Lenqute

Elle est dcide par le juge qui indique les faits sur lesquels elle doit porter et qui prcise, si
elle aura lieu devant une formation de jugement ou d'instruction ou devant un de ses
membres. Les magistrats-enquteurs peuvent d'office convoquer ou entendre toute personne
dont l'audition leur parat utile la manifestation de la vrit. Les parties sont invites
prsenter leurs tmoins.
Lenqute dbouche toujours sur un procs-verbal. Une copie du procs-verbal est notifie
aux parties.

2 LES PROCDURES DURGENCE

Depuis le 1er janvier 2001, le rgime des procdures d'urgence devant les juridictions
administratives est profondment modifi. Cest ce que prvoient la loi n 2000-597 du 30
juin 2000 sur le rfr devant les juridictions administratives et son dcret dapplication
(dcret n 2000-1115 du 22 novembre 2000).
Ces juridictions sont dsormais dotes des moyens ncessaires pour prendre dans les
meilleurs dlais des mesures caractre provisoire ou conservatoire. Le code de la justice
administrative rassemble ces textes. A ces nouveaux rfrs sajoutent des rfrs particuliers
dans certains domaines.

A Les nouveaux rfrs

a) La procdure des rfrs

1. Le juge des rfrs

Ce sont les prsidents des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel qui
exercent ces fonctions. Ils peuvent cependant dsigner cet effet des magistrats qui ont une
anciennet minimale de deux ans et ont atteint au moins le grade de premier conseiller.
Pour les litiges relevant de la comptence du Conseil dEtat, sont juges des rfrs le
prsident de la section du contentieux ainsi que les conseillers d'Etat quil dsigne cet effet.
2. Le droulement de la procdure
Le juge des rfrs statue au terme dune procdure contradictoire crite ou orale.
Laudience se droule sans conclusions du commissaire du Gouvernement, sauf renvoi une
formation collgiale.
3. Les voies de recours
En principe, les dcisions sont rendues en dernier ressort. Toutefois en matire de rfrlibert un appel est possible devant le Conseil dEtat dans les quinze jours de la notification
de la dcision. En ce cas, le prsident de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un
conseiller dlgu cet effet statue dans un dlai de quarante-huit heures.
b) Lobjet du rfr

117

Dsormais trois types de rfrs peuvent tre distingus en fonction de leur objet.
1. Le rfr-suspension (Article L521-1 du code de la justice administrative)
Un justiciable qui a introduit une requte en annulation ou en rformation dune dcision
administrative peut demander au juge des rfrs la suspension de lexcution de cette
dcision ou de certains de ses effets.
Mais cette demande doit tre justifie par lurgence et par lexistence dun doute srieux
quant la lgalit de la dcision
Si la suspension est prononce, il est statu sur la requte en annulation ou en rformation de
la dcision dans les meilleurs dlais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statu
sur la requte en annulation ou en rformation de la dcision.
2. Le rfr-conservatoire (Article L521-3 du code de la justice administrative)
En cas durgence et sur simple requte recevable mme en labsence de dcision
administrative pralable, le juge des rfrs peut ordonner toutes mesures utiles sans faire
obstacle l'excution daucune dcision administrative.
Dans le mme ordre dide, mais en dehors de toute situation durgence, le juge des rfrs
peut, sur simple requte prescrire toute mesure utile dexpertise ou d'instruction. (rfr instruction)
Le juge des rfrs peut, mme en labsence dune demande au fond, accorder une provision
au crancier qui la saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas srieusement contestable.
(rfr -provision) Il peut, mme doffice, subordonner le versement de la provision la
constitution dune garantie.
3. Le rfr-libert ou rfr-injonction (Article L521-2 du code de la justice
administrative)
Il sagit l dune innovation importante apporte par la loi la loi du 30 juin 2000. Lorsquune
personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg de la gestion d'un
service public porte atteinte de manire grave et manifestement illgale une libert
fondamentale, le juge des rfrs peut sil y a urgence, ordonner toutes les mesures
ncessaires. Il se prononce dans un dlai de quarante-huit heures.

B Les rfrs parti cul i ers

b) Le rfr prcontractuel (Article L551-1 du code de la justice administrative)

Institu par la loi du 29 janvier 1993, ce rfr permet un candidat un march public ou
une dlgation de service public dobliger ladministration respecter ses obligations en
matire de publicit et de concurrence. Le candidat peut en effet saisir le juge des rfrs.
Celui-ci peut ordonner l'auteur du manquement de se conformer ses obligations et
suspendre la passation du contrat ou l'excution de toute dcision qui s'y rapporte. Il peut
galement annuler ces dcisions et supprimer les clauses ou prescriptions destines figurer
dans le contrat et qui mconnaissent lesdites obligations.
Enfin, afin dviter une signature trop rapide du contrat le juge des rfr peut enjoindre de
diffrer cette signature jusqu'au terme de la procdure et pour une dure maximum de vingt
jours.

118

c) La suspension sur dfr (Article L554-1 du code de la justice administrative)

Si le prfet dfre lacte dune collectivit territoriale devant le juge administratif, il peut
assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit cette demande si l'un des
moyens invoqus parat, propre crer un doute srieux quant la lgalit de l'acte
attaqu et non plus comme ctait le cas avant la loi du 30 juin 2000 si un moyen srieux
est prsent. Le juge statue dans un dlai dun mois.
d) ) La suspension en matire durbanisme (Article L554-2 du code de la justice
administrative)

La demande de suspension en matire durbanisme, de marchs et de dlgation de service

public formule par le Prfet dans les dix jours compter de la rception de lacte entrane la
suspension de celui-ci pendant une priode dun mois. Au terme de ce dlai si le juge des
rfrs n'a pas statu, lacte redevient excutoire.

3 LES INCIDENTS DAUDIENCE

Selon la dfinition donne par J.M.Auby, il sagit de tout vnement ou difficult qui
survenant pendant linstruction de la demande principale modifie le droulement du procs et
pose au juge de nouveaux problmes dont dpend pourtant la solution du litige. Trois sortes
dincidents peuvent tre recenss.

A Les dem andes i ndi rectes

Elles sont introduites et instruites dans les mmes formes que la requte. Elles sont jointes au
principal pour y tre statu par la mme dcision
En fonction de leur auteur on peut distinguer, les demandes additionnelles et les demandes
reconventionnelles.
a) Les demandes additionnelles

Elles manent de lauteur de la requte cest dire du demandeur. Elles sont en principe
interdites en raison de limmutabilit de la demande. Toutefois, en matire de contentieux de
la lgalit elles sont possibles quand il y a connexit de deux dcisions, lune tant la
consquence de lautre et rciproquement.
b) Les demandes reconventionnelles

Ces demandes manent du dfendeur. Elles doivent tre distingues des observations
prsentes en dfense.
1. Objet de la demande
La demande peut avoir diffrents objets :
- rclamer la compensation des sommes demandes par celles dont le dfendeur est le
crancier
- enlever toute porte laction principale
- invoquer le caractre abusif de la demande principale pour rclamer des dommages et
intrts

119

2. Conditions de recevabilit
Les demandes reconventionnelles sont exclues en matire de recours pour excs de pouvoir.
Elles sont prsentes dans des conditions semblables celles de la demande principale tout
moment, jusqu la clture de linstruction.

B Li nterventi on
Cest lacte par lequel un tiers intervient dans le procs. Lintervention peut tre volontaire ou
force.
a) Lintervention force

Lintervenant est appel par le demandeur ou le dfendeur. Trois cas se prsentent.

1. La mise en cause
Lune des parties demande lintervention dun tiers de faon ce que celui-ci soit condamn
alors mme que son adversaire pourrait ne pas ltre.
2. Lappel en garantie
Le dfendeur fait intervenir un tiers pour garantir partiellement
responsabilit qui lui incombe.

ou totalement la

b) Lintervention volontaire

Lintervenant agit de son propre chef. Lintervention volontaire se traduit par une requte
distincte qui peut tre dpose tout moment.
Un simple intrt suffit sagissant du recours pour excs de pouvoir, par contre en plein
contentieux il faut avoir un droit auquel la dcision de justice pourrait apporter un prjudice.

C Le dsi stem ent

Cest lacte par lequel le requrant renonce totalement ou partiellement ses prtentions.
a) Les conditions du dsistement

Il doit tre accept par le dfendeur. Mais cette condition ne joue videmment pas en matire
de recours pour excs de pouvoir.
b) Les effets du dsistement

En cas de dsistement linstance steint entre celui lauteur du dsistement et celui qui
laccepte.

SECTION III LABOUTISSEMENT DES RECOURS

120

Les recours font lobjet dun jugement, qui peut faire lui-mme de diffrents recours.

1 LE JUGEMENT DES RECOURS

Le jugement se traduit par une dcision qui sera labore avant dtre excute.

A Ll aborati on de l a dci si on
a) Conditions dlaboration

Lorsque la clture de linstruction est prononce par ordonnance, laudience peut alors
commencer. Sa date sera fixe et communique aux parties. Elle sera suivie du dlibr.
1. Laudience
Laudience est publique. Au cours de celle-ci, le rapporteur lit son rapport, en rappelant au
tribunal ce qui est demand.
Lavocat du demandeur prononce ventuellement sa plaidoirie, puis, le cas chant, celui de
l'administration rpond oralement. Toutefois, aucun moyen nouveau, aucune conclusion
nouvelle ne peut tre prsent.
Le commissaire du gouvernement intervient alors. Son rle consiste dans lexposition des
faits du litige ainsi que de lensemble des arguments changs entre les parties. Il prononce
alors ses conclusions dans lesquelles il propose en toute indpendance la solution qui lui
parat la plus correcte. Laffaire est alors mise en dlibr.
2. Le dlibr
Le dlibr se droule hors la prsence du public et des parties. Le commissaire du
gouvernement ny participe pas. Le rapporteur donne lecture du projet de dcision adopt en
sance d'instruction. Une discussion sengage alors lissue de laquelle la dcision est
adopte. Le rapporteur corrige le projet en fonction de ce qui a t adopt.
Il est procd quelques semaines plus tard la lecture du jugement lors dune sance
publique. Le jugement peut alors tre notifi aux parties.
b) Formes de la dcision

1. Len-tte
Le jugement dbute par les mots Au nom du peuple franais et mentionne le nom du
tribunal, le numro de laffaire, le nom du demandeur, la date de laudience et la date de
lecture du jugement.
2. Les visas
Cest la partie du texte qui commencent par Vu... . Les visas analysent, brivement, le
contenu de la requte ainsi que les principaux arguments changs par les parties. Les visas
citent galement les dispositions lgislatives et rglementaires lappui desquels est rendu la
dcision.
3. Les motifs

121

On les appelle galement les considrants puisque cest par ces termes que commence leur
expos. Plus prcisment il sagit des raisons de droit et de fait qui fondent la dcision rendue
par les juges. Tous les moyens soulevs par les parties doivent trouver rponse dans les
motifs.
4. Le dispositif
Cest la partie centrale de la dcision puisque cest elle qui nonce la solution. Elle se
prsente sous forme darticles numrots aprs le mot dcide .

B Lexcuti on de l a dci si on
a) Le cadre juridique de lexcution

La dcision a une certaine force juridique que lon appelle lautorit de la chose juge qui
peut dans certain cas tre contrarie par une validation lgislative.
1. Lautorit de la chose juge
Le jugement a une force de vrit lgale qui ne peut plus tre remis en cause. En ralit
lautorit de la chose juge ne sapplique qau dispositif et non aux motifs de la dcision. Elle
est relative en plein contentieux, ce qui veut dire quelle ne sapplique quaux parties. Par
contre dans les recours pour excs de pouvoir lautorit est absolue.
2. La validation lgislative
??

Dfinition

Lannulation dun acte administratif par le juge peut dans certains cas avoir des consquences
graves pour des tiers qui peuvent voir leurs droits acquis remis en cause. Cest pourquoi la
pratique des validations lgislatives a t mise en uvre parfois. Elle consiste dans la
validation par une loi de la dcision annule par le juge. Ainsi un concours annul par le juge
emporte des consquences pour tous ceux qui pendant plusieurs annes ont occup un poste et
obtenus les avantages lis celui-ci. Une loi permet de garantir la situation de ces personnes.
??

Conditions

Le Conseil constitutionnel a t amen a reconnatre la constitutionnalit du procd tout en

prcisant les conditions qui doivent tre respectes. (CC 80-119 DC du 22 juillet 1980)
Dabord, le lgislateur ne peut valider la dcision annule par le juge, mais uniquement les
actes qui en dcoulent. Ensuite, la validation doit tre justifie par des motifs dintrt
gnral.
b) Les moyens dexcution

Ladministration est tenue dexcuter la dcision de justice cependant en cas de refus ou de

difficults il existe des moyens de la contraindre.
1. Linjonction (Article L911-1 du Code de la justice administrative)
Traditionnellement, le juge administratif sautolimitait : il nappartient pas au juge
administratif de donner des injonctions ladministration (CE Sect, 27 janvier 1933, Le
Loir). La loi du 8 fvrier 1995 permet dornavant au juge administratif de prononcer lgard
de l'administration des injonctions afin de lobliger excuter les dcisions favorables
rendues par les juridictions.

122

La demande tendant ce que le tribunal administratif prescrive les mesures ncessaires

lexcution dun jugement dfinitif, ne peut tre prsente, avant lexpiration d'un dlai de
trois mois compter de la notification de ce jugement. Toutefois, en ce qui concerne les
dcisions ordonnant une mesure d'urgence, la demande peut tre prsente sans dlai.
Cette injonction peut tre assortie dun dlai prcis donn ladministration pour excuter ce
que le juge lui ordonne de faire et dune astreinte financire.
2. La procdure d'aide l'excution
Le dcret de du 30 septembre 1963 a cr une procdure de suivi de lexcution des dcisions
juridictionnelles. Le bnficiaire d'une dcision du Conseil d'tat statuant au contentieux qui
connat des difficults dans lexcution de cette dcision peut saisir la Section du rapport et
des tudes. La Section du rapport et des tudes prend alors contact avec l'administration
concerne lorigine de ces difficults. Trs souvent, cette intervention suffit pour rgler
l'affaire.
Cette procdure a t transpose aux Cours administratives dappel et aux Tribunaux
administratifs par la loi du 8 fvrier 1995. Le justiciable qui connat des difficults dans
lapplication dune dcision peut prsenter une demande au prsident du tribunal ou de la
cour qui accomplira toutes les dmarches ncessaires pour assurer l'excution de la dcision
de justice.
En cas dchec, le prsident du tribunal ou de la cour ouvre par ordonnance une procdure
juridictionnelle. En consquence, laffaire est instruite comme une requte normale et est
juge d'urgence.
Aprs instruction, un jugement sera rendu. Si le tribunal ou la cour estime que la demande est
fonde, il ordonnera l'administration de prendre les mesures ncessaires l'excution de la
dcision de justice, mesures assorties, le cas chant, dune astreinte.
3. Lastreinte
Institu par la loi du 16 juillet 1980 lastreinte qui est une condamnation de la partie perdante
verser une somme d'argent en vue de la contraindre excuter le jugement, peut tre
prononce par le Conseil dEtat.
La demande d'astreinte est instruite par la Section du rapport et des tudes qui s'efforce
d'obtenir l'excution de la dcision. En cas dchec, elle transmet le dossier la Section du
contentieux qui, est seule, habilite prononcer lastreinte puis, ventuellement la liquider.
La loi du 8 fvrier 1995 a tendu la possibilit de prononcer des astreintes aux autres
juridictions lappui de linjonction.
4. La contrainte au paiement
Prvu par la loi n 80-539 du 16 juillet 1980 la contrainte au paiement a t modifie par la loi
du 12 avril 2000. Le Code de la justice administrative dans son article L911-9 en fixe les
conditions.
Lorsquune dcision juridictionnelle passe en force de chose juge a condamn lEtat au
paiement d'une somme d'argent dont le montant est fix par la dcision elle-mme, cette
somme doit tre ordonnance dans un dlai de deux mois compter de la notification de la
dcision de justice. A dfaut d'ordonnancement dans ce dlai, le comptable assignataire de la
dpense doit, la demande du crancier et sur prsentation de la dcision de justice, procder
au paiement.

123

Sil sagit dune collectivit territoriale ou dun tablissement public la situation est la mme
sauf quen cas de refus de paiement le prfet ou l'autorit de tutelle de ltablissement public
doit, la demande du justiciable, procder au mandatement d'office de la somme .

2 LES RECOURS CONTRE LE JUGEMENT

A Lappel
Lappel est un deuxime degr de juridiction. Le juge dappel peut en effet revenir sur tous les
lments de fait et de droit et substituer sa propre apprciation. Ce sont en principe les Cours
administratives dappel qui comme leur nom lindique sont juges dappel. Toutefois le
Conseil dEtat peut exceptionnellement intervenir comme juge dappel.
a) Conditions

1. Conditions relatives lappelant

Lappelant doit cumulativement remplir deux conditions. La premire est relative sa qualit.
Il doit avoir t partie la premire instance. Rares sont les exceptions ce principe. On peut
toutefois citer le cas du contentieux lectoral o toute personne est recevable pour interjeter
appel du jugement qui annule ou rforme les rsultats dune lection (CAA Paris, 30avril
1991, Syndicat CGT des sapeurs pompiers du Val-dOise)
La deuxime condition est relative lintrt. Le jugement doit en effet lser lappelant. En
dautres termes le jugement ne fait pas droit dans son dispositif toutes les conclusions du
requrant.
Ainsi, le requrant qui conteste les motifs du jugement na aucun intrt, de mme que le
requrant qui a obtenu satisfaction.
2. Conditions de dlai
Sauf disposition contraire, le dlai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie
l'instance compter du jour o la notification a t faite
Si le jugement a t signifi par huissier de justice, le dlai court dater de cette signification
la fois contre la partie qui l'a faite et contre celle qui l'a reue.
b) Effets

1. Le caractre non-suspensif de lappel

Contrairement ce qui se passe devant la juridiction judiciaire lappel na pas deffet
suspensif en principe.
Toutefois, en matire lectorale ce nest pas le cas : lappel devant le Conseil dEtat des
jugements annulant les lections de conseillers municipaux ou gnraux est en effet suspensif.
Dautre part, lorsquil est fait lappel dun jugement de tribunal administratif prononant
lannulation d'une dcision administrative, la juridiction d'appel peut, la demande de
l'appelant, ordonner qu'il soit sursis l'excution de ce jugement si les moyens invoqus par
l'appelant paraissent, srieux.

124

Dans les autres cas, le sursis peut tre ordonn la demande du requrant si l'excution de la
dcision de premire instance attaque risque d'entraner des consquences difficilement
rparables et si les moyens noncs dans la requte paraissent srieux en l'tat de l'instruction
2. Leffet dvolutif de lappel
Le juge dappel rexamine lensemble du litige et peut tout remettre en cause. Toutefois il ne
peut statuer que dans la limite des moyens et des conclusions prsents par le requrant en
premire instance.
Mais dans quelques cas le juge dappel nest pas li par ces moyens et conclusions. Il en va
ainsi en matire de contentieux de pleine juridiction. Quand limportance des consquences
dommageables nest connue quaprs le jugement de premire instance, le requrant est fond
augmenter ses prtentions en matire de ddommagement. (CE Sect, 8 juillet 1998,
Dpartement de lIsre)
Enfin, en cas dappel sur un jugement dincomptence, le juge dappel peut en raison de son
pouvoir dvocation se prononcer sur le fond condition que laffaire soit suffisamment
claire.

B La cassati on
Depuis la rforme 1987, cest le Conseil dEtat qui est devenu juge de cassation.
a) La procdure

1. Conditions relatives au requrant

Seules les parties linstance peuvent introduire un pourvoi en cassation condition quelles
y aient intrt. Cette notion dintrt tant dailleurs comprise de manire assez large.
2. Conditions relatives au recours
Le pourvoi ne peut tre form quaprs puisement des voies de rformation cest dire aprs
quil y ait eu appel. Le pourvoi doit tre introduit dans un dlai de deux mois.
Pour viter un afflux des recours une procdure dadmission a t mise en place. Ce sont les
sous-sections de la Section du contentieux qui sont charges de vrifier que les pourvoi sont
fonds sur des moyens srieux. Si ce nest pas le cas, ils ne sont pas admis.
b) Les pouvoirs du juge

La cassation, ne constitue pas un troisime degr de juridiction. Le pourvoi en cassation

n'est pas destin faire juger une troisime fois la totalit de laffaire. Le juge de cassation a
seulement pour mission de veiller la bonne application de la rgle de droit par les juges du
fond. Les apprciations de fait ne peuvent pas tre discutes devant le Conseil dEtat : les
faits qui ont t examins par les juridictions infrieures sont supposs acquis. C'est ce que
l'on appelle l'apprciation souveraine des faits par les juges du fond .
Cependant, le Conseil dEtat a fait prvaloir ces derniers temps une conception extensive du
contrle de la qualification juridique des faits.
Si le Conseil dEtat casse larrt, laffaire doit tre rejuge par une autre Cour administrative
dappel. Mais la loi du 31 dcembre 1987 permet au Conseil dEtat dans lintrt dune
bonne administration de la justice de rejuger lui-mme laffaire.
Mars 2002

125

BIBLIOGRAPHIE

Ren CHAPUS, Droit administratif gnral, Montchrestien, tome 1, 2000 et tome 2, 2001
Andr de LAUBADERE, Jean-Claude VENEZIA, Yves GAUDEMET , Trait de droit
administratif, LGDJ.
M. LONG, P. Weil, G. BRAIBANT, P. DELVOLVE, B. GENEVOIS, Les grands arrts de
la jurisprudence administrative, Dalloz, 2001
Martine LOMBARD, Droit administratif, Cours , Dalloz, 2001
Jacqueline MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, Montchestien, 2001
Jean RIVERO, Jean Waline, Droit administratif, Dalloz, 2000

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION.........................................................................................2
PREMIERE PARTIE - LACTION DE LADMINISTRATION.................3
TITRE 1 - LES MOYENS DACTION.........................................................4
CHAPITRE 1 LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL....................4
SECTION I LA THEORIE DE LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL........... 4
1 La notion dacte administratif unilateral.............................................................. 4
A Lauteur de lacte................................................................................................. 4
B Le contenu de lacte............................................................................................. 6

126

2 Le regime de lacte administratif unilateral .......................................................... 8

A Elaboration .......................................................................................................... 8
B Excution............................................................................................................ 9
C - Application dans le temps ................................................................................... 9
SECTION II LE POUVOIR REGLEMENTAIRE.................................................... 11
1 - En periode normale .............................................................................................. 11
A - Le pouvoir rglementaire du Premier Ministre.................................................. 11
B - Le pouvoir rglementaire des ministres ............................................................ 12
2 - En periode exceptionnelle : les ordonnances...................................................... 12
A - La substitution-dlgation : les ordonnances de l'article 38 .............................. 13
B - La substitution-sanction : les ordonnances des articles 47 et 47-1 .................... 15
CHAPITRE 2 - LE CONTRAT ADMINISTRATIF .......................... 16
SECTION 1 - LES CRITERES DU CONTRAT ADMINISTRATIF .......................... 16
1 La premire branche du critre : laspect organique ........................................... 16
A Les contrats passs entre personnes publiques sont administratifs ................... 16
B - Lun des cocontractants doit tre une personne publique ................................. 17
2 La deuxime branche du critre : le critre alternatif......................................... 17
A - La prsence dune clause exorbitante .............................................................. 18
B - La relation du contrat avec le service public ..................................................... 19
SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES CONTRATS...................................... 20
1 La formation du contrat ....................................................................................... 20
A Les procdures................................................................................................... 20
B Lencadrement de la passation des marchs ...................................................... 21
2 Lexecution du contrat ........................................................................................ 23
A - Les prrogatives de l'administration. ................................................................. 23
B - Les droits du cocontractant lquilibre financier du contrat........................... 24

TITRE 2 : LES FORMES DACTION.......................................................26

CHAPITRE 1 - LA POLICE ADMINISTRATIVE ........................... 26
SECTION 1 LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE.................................. 26
1 Les categories de police ...................................................................................... 26
A - Police administrative et police judiciaire........................................................... 26
B - Police administrative gnrale et polices administratives spciales .................. 27
2 - Les titulaires du pouvoir de police...................................................................... 30
A Le Premier ministre........................................................................................... 30
B Les prfets.......................................................................................................... 31
C Les Maires ......................................................................................................... 31
SECTION 2 LE REGIME JURIDIQUE DES MESURES DE POLICE ................. 31
1 Le rgime normal ................................................................................................ 31
A Le contenu des mesures de police ..................................................................... 31
B Lencadrement des mesures de police............................................................... 32
2 Les rgimes aggravs .......................................................................................... 34
A Ltat de sige ................................................................................................... 34
B Ltat durgence................................................................................................. 34
C Les pouvoirs de guerre ...................................................................................... 34

127

CHAPITRE 2 - LE SERVICE PUBLIC........................................ 34

SECTION I LECLATEMENT DE LA NOTION...................................................... 34
1 Le contenu de la notion..................................................................................... 35
A - La dfinition....................................................................................................... 35
B - Les critres ......................................................................................................... 35
2 La remise en cause de la notion ........................................................................ 36
A - Les services publics gestion prive : les SPIC ................................................ 36
B - La gestion des services publics par des personnes prives ................................ 37
SECTION 2 LA DIVERSITE DANS LA GESTION................................................. 37
1 La diversit des modes de gestion....................................................................... 37
A - La gestion par une personne publique ................................................................ 38
B - La gestion par une personne prive : la dlgation de service public ............... 38
2 La diversit des principes de gestion.................................................................. 39
A - Le principe de continuit................................................................................... 39
B - Le principe dgalit........................................................................................... 40
C - Le principe de mutabilit.................................................................................... 40

DEUXIEME PARTIE - LENCADREMENT DE LADMINISTRATION41

CHAPITRE 1 - LA LGALIT ............................................... 41
SECTION 1 - LES ELEMENTS DE LA LEGALITE................................................... 42
1 Les rgles constitutionnelles : le bloc de la constitutionalit.............................. 42
A Le contenu des rgles constitutionne lles........................................................... 42
B - Le respect des rgles constitutionnelles ............................................................. 44
2 Les rgles internationales.................................................................................... 46
A - Rgles internationales et Constitution................................................................ 46
B - Rgles internationales et lois.............................................................................. 46
C Droit communautaire driv et actes administratifs .......................................... 49
3 Les rgles lgislatives et rglementaires ............................................................. 51
A Lois et rglements : dlimitation....................................................................... 51
B - Lois et rglement : dtermination....................................................................... 56
4 les rgles non crites : Les principes gnraux du droit (PGD).......................... 57
A La notion de principes gnraux du droit .......................................................... 57
B - La valeur des principes gnraux du droit ......................................................... 58
SECTION 2 LA PORTEE DE LA LEGALITE.......................................................... 59
1 Le contenu du principe : la limitation des pouvoirs de ladministration............. 59
A - La distinction pouvoir discrtionnaire /comptence lie .................................. 59
B - Le contrle du juge ............................................................................................ 59
2 les limites du principe ......................................................................................... 61
A Les rgimes dexception.................................................................................... 61
B Les circonstances exceptionnelles..................................................................... 63
CHAPITRE 2 - LA RESPONSABILIT..................................... 64
SECTION 1 LE CADRE DE LA RESPONSABILITE.............................................. 64
1 Limputabilite dun prejudice.............................................................................. 65
A Un lien de causalit ........................................................................................... 65

128

B Des exonrations possibles ............................................................................... 65

2 Un prejudice reparable ........................................................................................ 66
A - Les caractristiques du prjudice ...................................................................... 66
B - Lapprciation du prjudice ............................................................................... 66
C - Les prjudices non indemnisables..................................................................... 67
SECTION 2 LES FONDEMENTS DE LA RESPONSABILITE.............................. 67
1 - La responsabilit pour faute ................................................................................ 67
A La faute personnelle et la faute de service ....................................................... 67
B - La faute simple et la faute lourde...................................................................... 70
C - La faute prouve et la faute prsume............................................................... 71
2 La responsabilit sans faute................................................................................... 71
A La responsabilit fonde sur le risque ............................................................... 71
B - La responsabilit fonde sur l'galit des citoyens devant les charges publiques
.................................................................................................................................. 72
C - Les rgimes particuliers de responsabilit ........................................................ 73

TROISIEME PARTIE - LE CONTRLE DE LADMINISTRATION....74

TITRE I LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.................................74
CHAPITRE I - LE CONSEIL DETAT ..................................... 75
SECTION 1 LORGANISATION DU CONSEIL DETAT...................................... 76
1 - Les membres du conseil detat............................................................................ 76
A Leur recrutement .............................................................................................. 76
B Leur carrire ...................................................................................................... 77
2 Les formations du Conseil dEtat........................................................................ 78
A Les formations administratives ......................................................................... 78
B La section du contentieux.................................................................................. 80
SECTION II LES COMPETENCES DU CONSEIL DETAT.................................. 82
1 Les comptences contentieuses ........................................................................... 82
A Les comptences de principe : le Conseil dEtat, juge de cassation ................. 82
B Les comptences dattribution........................................................................... 83
2 Les competences consultatives............................................................................ 84
A - La consultation obligatoire du Conseil d'tat .................................................... 84
B - La consultation facultative du Conseil d'tat ..................................................... 84
CHAPITRE II LES AUTRES JURIDICTIONS............................ 84
SECTION I LEURS STRUCTURES ......................................................................... 84
1 La composition des structures............................................................................. 85
A Le statut des membres des Tribunaux administratifs et des Cours
administratives dappel ............................................................................................ 85
B L a carrire des membres des Tribunaux administratifs et des Cours
administratives dappel ............................................................................................ 86
2 Lorganisation des structures .............................................................................. 86
A Les Tribunaux administratifs............................................................................. 87
B Les Cours administratives dappel .................................................................... 87

129

SECTION II LEURS COMPETENCES.................................................................... 87

1 - Les comptences juridictionnelles ...................................................................... 87
A La comptence des Tribunaux administratifs.................................................... 87
B La comptence des Cours administratives dappel............................................ 88
2 - Les comptences administratives........................................................................ 88
A - Les avis ............................................................................................................. 88
B Les aides ............................................................................................................ 88

TITRE II LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF................................89

CHAPITRE I LE DOMAINE DU CONTENTIEUX ........................ 89
SECTION I LES REGLES DE DELIMITATION..................................................... 89
1 Les rgles gnrales ............................................................................................ 89
A Le principe : le juge administratif, juge de droit commun de ladministration. 89
B Les exceptions au principe : le juge judiciaire, juge de certaines activits
administratives ......................................................................................................... 92
2 - Les rgles particulires : les questions accessoires............................................. 97
A La comptence du juge civil.............................................................................. 97
B La comptence du juge pnal ............................................................................ 98
SECTION II LES CONFLITS DE DELIMITATION............................................... 99
1 Lorgane de rglement des conflits .................................................................... 99
A Lorganisation du Tribunal des conflits ............................................................ 99
B Le fonctionnement du Tribunal des conflits...................................................... 99
2 - Les modes de rglement des conflits .................................................................. 99
A Les conflits de comptence ............................................................................... 99
B Les conflits de dcision ................................................................................... 102
CHAPITRE II LORGANISATION DU CONTENTIEUX.................102
SECTION I LINTRODUCTION DES RECOURS................................................. 103
1 Les conditions de lintroduction des recours.................................................... 103
A - Les conditions relatives au demandeur ............................................................ 103
B - Les conditions de dlai..................................................................................... 106
C Les conditions de forme .................................................................................. 110
2 Les effets de lintroduction des recours ........................................................... 112
A Lobligation de statuer..................................................................................... 112
B La fixation du litige ......................................................................................... 113
SECTION II LINSTRUCTION DES RECOURS................................................... 114
1 La procdure normale dinstruction.................................................................. 114
A Le caractre contradictoire .............................................................................. 114
B Le caractre inquisitoire .................................................................................. 115
2 Les procdures durgence.................................................................................. 116
A Les nouveaux rfrs ....................................................................................... 116
B Les rfrs particuliers..................................................................................... 117
3 Les incidents daudience ................................................................................... 118
A Les demandes indirectes.................................................................................. 118
B Lintervention.................................................................................................. 119
C Le dsistement ................................................................................................. 119

130

SECTION III LABOUTISSEMENT DES RECOURS........................................... 119

1 Le jugement des recours.................................................................................... 120
A Llaboration de la dcision............................................................................ 120
B Lexcution de la dcision............................................................................... 121
2 Les recours contre le jugement .......................................................................... 123
A Lappel............................................................................................................. 123
B La cassation ..................................................................................................... 124

BIBLIOGRAPHIE....................................................................................125
TABLE DES MATIERES.........................................................................125