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Albert RAFALIMANANA
08 Juin 2001
Suivi de l’initiative 20% - 20% restructuration des budgets nationaux et de l’aide extérieure SECTEUR EDUCATION
SOMMAIRE
Introduction
Cadre institutionnel
Les assises légales
L’organisation de l’éducation par type et par niveau
Les différents acteurs éducatifs et partenariat
L’organisation territoriale de l’éducation
Les origines des financements
Les mécanismes de financement des établissements d’enseignement
Méthodologie de collecte et limites de l’étude
Conclusion et recommandations
Suivi de l’initiative 20% - 20% restructuration des budgets nationaux et de l’aide extérieure SECTEUR EDUCATION
En effet les objectifs qu’il s’agit d’atteindre à travers ce rapport consistent d’abord à
avoir une vision la plus exhaustive possible des dépenses publiques consacrées à
l’éducation de base, ensuite déterminer le pourcentage que représente ces ressources
par rapport aux dépenses budgétaires nationales et au montant total de l’aide
publique au développement (APD) de manière à situer l’effort encore à fournir pour
atteindre les 20% dont il est question au début et, finalement, identifier les mesures à
prendre pour rendre effectif cet objectif chiffré de 20% ainsi que les propositions pour
améliorer les impacts des dépenses de l’ Education de Base
C’est pourquoi il sera question dans ce rapport d’une analyse des dépenses
budgétaires en terme de fonctionnement et d’investissement, d’une politique de
mobilisation de ressources supplémentaires et d’amélioration d’efficience et
d’effectivité.
On ne saurait aussi passer sous silence l’opportunité de cette étude dans le contexte
politique global du pays caractérisé par la préparation sous forme participative du
document intérimaire de stratégie pour la réduction de la pauvreté à Madagascar
(DSRP). Un document qui ne fait que confirmer la justesse de l’approche contenue
dans l’initiative 20% - 20%.
En ce qui concerne la méthodologie de la collecte d’informations, diverses sources
sont utilisées, notamment les lois rectificatives du Ministère des Budgets, le Budget
engagé de la Direction Générale du Contrôle des Dépenses Engagées, les annuaires
statistiques de la DPE-MinESEB, les rapports d’études: EPT 2000, les rapports d’études
sur les enquêtes prioritaires auprès des ménages 1999 ainsi que d’autres sources
d’information.
La non disponibilité d’information pour le préscolaire et l’alphabétisation a posé de
difficulté pour l’estimation des coûts d’éducation et de la formation. Cela constitue
ainsi des limites pour l’étude. En effet, comme les budgets du préscolaire public et les
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Avant d’aborder la partie très technique du rapport et ce, pour mieux situer le
contexte éducatif Malagasy, il y a lieu de faire une description générale du système
éducatif de Madagascar en mettant l’accent sur le préscolaire, le primaire et
l’alphabétisation. Par ailleurs, étant donné les limites soulevées ci-dessus concernant
les données financières, cette partie de l’analyse du mécanisme du financement de
l’éducation à Madagascar portera beaucoup plus sur l’éducation primaire .
Cadre institutionnel
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A Madagascar, parmi les buts de l’éducation de Base énoncés dans les documents
DSRP intérimaire et du PNAE 2, se trouve celui qui se propose d’atteindre
l’enseignement pré-scolaire et primaire universel et d’éliminer l’analphabétisme d’ici
2015. Le succès dépendra de la capacité de ce système d’accueillir et garder les élèves
à l’école pendant les années du pré-scolaire et des années du primaire. Trois grands
groupes d’indicateurs seront utilisés pour mesurer l’efficacité de l’éducation de
Base Malagasy pour notre période d’observation 1997-2000, à savoir, des indicateurs:
- De la « Demande d’éducation » dans le pré-scolaire, le primaire, ainsi que
celle liée à l’alphabétisme;
- D’allocation de ressources;
- Du processus éducatif.
Tableau 1. Nombre d’enfants non scolarisés dans le préscolaire par province pour l’année
scolaire 1997/98
Nombre
d’enfants de Nombre d'enfants non scolarisés
Province
3 à 5 ans dans le préscolaire
(a)
Total Poids du nombre
d’enfants non
(b) scolarisés
(b)/(a)
Antananarivo 387 225 349 548 90,3% La participation des enfants de 3 à 5 ans est
Antsiranana 101 715 87 780 86,3% très faible, il est de l’ordre de 8.3%.
243 138 91,9% L’effectif de ces enfants à scolariser pour
Fianarantsoa 264 568
l’année scolaire 1997/98 s’élève à 1 198
Mahajanga 146 784 140 120 95,5% 480. Une disparité de fréquentation est
Toamasina 215 280 197 627 91,8% constatée dans les provinces. Avec un taux
Toliara 191 854 180 266 94,0% d’accroissement de 2,7% de l’effectif de
cette tranche d’âges, le nombre d’enfants à
Madagascar 1 307 427 1 198 480 91,7% scolariser dans le préscolaire pourrait
atteindre 1.298 202 en 2001.
Source : EPT-Bilan à l’an 2000
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Les ratio maître/élèves ainsi que la distribution des enseignants suivant leur
qualification sont des indicateurs d’ allocation de ressources censés avoir des
impacts relativement importants sur l’efficacité de l’éducation de base dans le
contexte Malagasy.
Une grande majorité des enseignants n’a pas de qualification en 1997/98. Seuls
69.20% ont la qualification requise. Cette situation se retrouve au niveau des
provinces aussi.
Source:
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Parmi les indicateurs clés qui permettent d’évaluer les impacts de l’éducation figurent
les taux de participation (taux d’ accroissement des effectifs scolaires et les différents
taux de scolarisation).
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Tableau 8 Taux moyen de redoublement et d’abandon Les principales raisons de cette stagnation
des taux de redoublement et d’abandon
Année scolaire Redoublement(%) Abandon (%) scolaires seraient l’influence des aléas
G F GF G F GF climatiques, l’inadéquation entre les
calendriers cultural et scolaire,
1997/98 36.7 34.5 35.6 17 18 17.7
l’insuffisance de manuels scolaires et
1998/99 36.3 33.9 35.1 19.8 19.3 19.8 d’enseignants, les problèmes de nutrition
1999/00 31.7 29.6 30.7 16.1 16.5 16.3 et/ou la non prise en compte dans les
programmes scolaires des spécificités
régionales
Les statistiques du tableau suivant s’appuient sur le suivi d’une cohorte d’élèves de
1997/1998. La survie scolaire du primaire reste faible.
Si les conditions matérielles, financières et d’encadrement actuelles restent
inchangées, seuls 28% de cette cohorte vont arriver en 5è année d’étude en
2002/2003 -- i.e. à mi-chemin des objectifs fixés dans le PNAE 2-- la durée moyenne
de scolarité des diplômés tournera autour de 7,23 ans et pour la cohorte, seulement
de 5,04 ans. Le taux de déperdition sera de 3.86, autrement dit: les coûts de la
formation d’un élève du primaire seront 3,86 fois plus que les coûts idéaux. 52,3% de
ce gaspillage dans le système scolaire sont expliqués par les abandons scolaires et
47.7% par les redoublements. Le coefficient d’efficacité du système est relativement
bas.
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100%
75%
G+F
50% F
25% G
0%
1 2 3 4 5
Année d'études
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Dans cette partie nous allons essayer d’analyser les dépenses de l’éducation et
particulièrement celles de l’Education de Base qui, rappelons-le, regroupe dans cette
étude le préscolaire, le primaire et l’alphabétisation. Des analyses détaillées seraient
produites pour les dépenses totales en terme nominal et réel pour la période 1997-
2000. Il sera aussi question d’une évaluation des dépenses de fonctionnement et
d’investissement de l’Education de Base. Nous allons procéder à l’analyse de la
composition de ces dépenses, et leur incidence sur les différentes couches sociales
avant de conclure.
La période de 1997 à 2000 est marquée par des résultats tangibles, tant au point de
vue économique qu’au point de vue enseignement. Le tableau ci-après montre que le
produit intérieur brut a augmenté aussi bien en terme nominal qu’en terme réel
durant la période considérée avec un taux moyen d’accroissement annuel de 4%.
Dans le même laps de temps, la part du budget consacré à l’éducation est passée de
2,1% du PIB en 1997 à 3.1% en 2000.
Tableau 11: Evolution des parts de dépenses totales des sous secteur Education par rapport à
celles de l'Etat 1997-2000 (%)
1998 1999 2000 TAAM(97-2000)
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Aussi bien en terme nominal que réel, la variation annuelle de la part des dépenses
publiques consacrées à Education de Base est significative pour la période 1997-2000.
Tableau 13: Dépenses totales de Education de Base de 1997 à 2000 (en milliers de Fmg)
Année Dépenses Variation Dépenses Variation
(nominale) annuelle réelles (Prix 97) Annuelle
1997 112 447 250
1998 151 526 627 34,8%
1999 234 108 309 54,5%
2000 322 073 321 37,6%
Source: LFR
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Tableau 16: Dépenses par tête par catégorie de dépenses dans le primaire
(milliers de Fmg)
1997(LFR) 1998(LFR) 1999(LF) TAAM (97-99)
I-Fonctionnement 48 64 93 24,7%
Salaire 44 48 75 19,5%
Hors salaire 4,1 15,3 18,1 63,9%
II-Investissement 26 29 39 15,0%
Dépenses 73 93 132 21,5%
totales par tête
Source:
2.3 - Analyse par composante des dépenses du primaire en 1999
Il a été mentionné plus haut que la composante salaire accapare une grande partie
du budget de fonctionnement du primaire (tableau: 17). La question est maintenant
de connaître la répartition du reste. Pour ce faire, nous allons analyser, à titre
d’exemple, l’utilisation du budget de fonctionnement hors solde du primaire en 1999.
Le tableau ci-dessous donne la répartition des principales dépenses courantes hors
solde du primaire par article en 1999.
Tableau 14: Ventilation des dépenses courantes hors solde du primaire par article en 1999
Dépenses courantes EPP Crédit ouvert Engagement % Engagement % articles
- Dépenses permanentes 226 288 000 225 893 492 99,8 0,7
- Fournitures administratives 2 452 557 000 2 434 745 377 99,3 7,8
- Fournitures techniques 13 506 542 000 13 404 101 562 99,2 43,0
- Fournitures et services 710 873 000 710 296 037 99,9 2,3
- Transport et mission 908 201 000 866 6 62 398 95,4 2,8
- Entretien et maintenance 7 007 146 000 6 983 949 418 99,7 22,4
- Matériel et équipement 5 399 919 000 5 279 463 466 97,8 16,9
- Transfert 1 245 706 000 1 245 06 000 100,0 4,0
Total 31 457 232 000 31 150 817 750 99,0 100,0
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Source: DSF-MINESEB
Source: EPM-97-1999
Tableau 19: Taux net de scolarisation par quintile de dépenses en 1997 et 1999
TNS par quintile de dépenses Zone
20% plus pauvres 20% plus riches Rurale Urbaine
1993 29.3 59.6 42.8 77.8
1999 53.2 77.7 61.2 76.9
Hausse 23.9 18.1 18.4 - 0.9
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Source:Instat- EPM-1997-1999
Par ailleurs, le tableau ci-après semble illustrer l’impact positif des dépenses publiques
de l’état sur les dépenses des ménages. En effet, la période durant laquelle les
dépenses d’éducation par élève des ménages ont en général diminué, coïncide avec
celle de l’augmentation significative des budgets de l’enseignement primaire.
Tab 20: Distribution des dépenses d’éducation des ménages par élève
Dépenses des ménages pour l’ éducation primaire 1993 1997
Antananarivo 42 006 24 017
Fianarantsoa 13 613 18 015
Toamasina 18 015 17 402
Mahajanga 20 247 18 693
Toliary 22 595 18 406
Antsiranana 24 632 21 890
Madagasikara 27 789 20 400
Toutefois, il faut reconnaître que les dépenses des ménages pour l’éducation
constituent des charges pour les ménages les plus pauvres, en dépit de la faiblesse
des coûts unitaires relatés dans le tableau suivant. En effet selon les données de l’EPM
1999, ces charges atteignaient 4,6% du budget pour les ménages pauvres, alors
qu’elles n’étaient que 2,7% pour les ménages des plus riches.
Tableau 21: Dépenses scolaires moyennes annuelles des ménages par enfant scolarisé du
primaire en 1997 et 1999 (en Fmg)
Il faut aussi reconnaître que les taux de scolarisation des enfants des plus démunis
sont nettement inférieurs à ceux des plus riches. Par ailleurs, le tableau ci-après
montre aussi que 20% des plus pauvres bénéficiaient seulement de 20% des
prestations fournies en 1999 alors que le poids des enfants à scolariser était de 24%
du total. Pour le quintile des plus riches ce rapport était de 18% des prestations
publiques pour seulement 15% d’enfants scolarisables.
Tableau 22: Incidence des dépenses publiques suivant les catégories socio-écoomiques
ventilées par quintile
Quintile Enfants scolarisables Enfants Coûts Dépenses Incidence
du primaire scolarisés unitaires
Total % du primaire En millier %
Fmg
Plus
pauvres
564812 24 300487 132 39664284 20
2 525798 23 340906 132 44999592 23
3 472923 20 302483 132 39927756 20
4 417725 18 284117 132 37503444 19
plus riches 345942 15 268891 132 35493612 18
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Source:
Par ailleurs nous avons vu que plus de 75% des dépenses de fonctionnement de
l’enseignement primaire sont consacrés aux salaires. A coup sûr, le peu qui reste ne
suffirait à améliorer les conditions d’étude et d’enseignement dans les zones les plus
démunies qui n’ont même pas de logements à louer aux enseignants. Pour conclure,
nous pouvons dire qu’il y a une évolution progressive des dépenses publiques vers les
couches les plus démunies. Toutefois, nous devons reconnaître qu’à cause des écarts
importants qui séparent les riches des pauvres et aussi des besoins énormes requis
pour améliorer l’éducation des enfants les plus démunis, les dépenses ne sont encore
suffisantes pour les pauvres.
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Objectifs spécifiques:
Objectifs spécifiques
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Objectifs spécifiques
Objectifs spécifiques
Tableau 26: Tableau de programmation des objectifs durant la période de 2000 à 2003
Objectifs 2000-2001 2001-2002 2002-2003
Objectifs spécifiques
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Axes d’intervention
Actions a entreprendre
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• Institution d’un système de taxation pour l’éducation de base mais qui soit
favorable aux pauvres
• Recours à moyens terme à des enseignants recrutés au niveau local
• Mise en place d’un programme pour un meilleur ciblage des groupes
vulnérables mais répondant à un souci de coûts –efficacité .
• Renforcement des compétences locales dans la préparation de budget réalistes
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Les stratégies mentionnées ci-dessus ont prévu des actions à entreprendre pouvant
résoudre les problèmes dégagés lors de nos analyses. Une programmation financière
dans le temps de ces actions s'avère alors nécessaire pour bien mener le
projet/programme:
1. Recrutement d'enseignants
4. Opération préscolaire
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5. Renforcement de l'alphabétisation
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Conclusion et Recommandations
Nous avons vu que la part des dépenses allouées à l'Education de Base qui avoisine
de 10% du budget de l'Etat en 2000 / 2001 reste encore inadéquate. Les dépenses de
l'Education de Base s'avèrent encore insuffisantes face à l'augmentation la demande
d'éducation surtout au niveau du préscolaire et de l'alphabétisation.
• Paiement des salaires d’une partie des nouveaux recrus. L’utilisation des
ressources additionnelles pour le paiement des salaires doit être réduite
au minimum et disparaître à moyen terme
• Un renforcement des compétences des gestionnaires financiers des structures
décentralisées doit être assurer
• Accroître le budget de fonctionnement des écoles publiques par le
renforcement du PADEPP. -
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Compte tenu du fait que le problème crucial auquel doit faire face le système en
matière de financement de l’éducation concerne surtout le fonctionnement, le
Ministère a mis en place le PADEPP ( Partenariat pour le Développement de l’Ecole
Primaire Publique) dont l’objectif consiste d’abord à contribuer au développement de
l’école en lui octroyant une ligne de crédit pour son fonctionnement, ensuite pour
mobiliser les partenaires potentiels locaux de manière à ce qu’ils participent
activement dans le développement de l’école, soit par le biais de contribution
financière (levée de fonds) soit par la prise en charge des matériaux nécessaires ou
par l’exécution des travaux physiques requis.
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GLOSSAIRE