Commentaire de La Const Du Bénin FKA

Commentaire de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990 : Fondation Konrad ADENAUER Esprit, lettre, interprtation et pratique de la Constitution par le Bnin
et ses institutions
COMMENT AIRE TA
DE LA CONSTITUTION BENINOISE DU 11 DECEMBRE 1990
Esprit, lettre, interprtation et pratique de la Constitution par le Bnin et ses institutions
Cotonou, Juillet 2009
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Commentaire de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990 : Esprit, lettre, interprtation et pratique de la Constitution par le Bnin et ses institutions
Fondation Konrad Adenauer Bureau Sous-Rgional de lAfrique de lOuest Tl : +229 21 30 10 20 / 21 30 28 84 Fax : +229 21 30 01 42 E-mail : secretariat@kas-benin.de www.kas-benin.de
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ISBN : 978-999/9-316-6-1 Dpt Lgal N 4290 du 09 septembre 2009 3me Trimestre - Bibliothque Nationale Editions COPEF Tl : +229 21 30 16 04 / 90 03 93 32 E-mail : imprimerie_copef2006@yahoo.fr Cotonou - Bnin -2-
AVANT PROPOS vec lhistorique confrence nationale des forces vives de la nation de fvrier 1990, le Bnin sest dot dune constitution qui lui ouvre la voie une dmocratie pluraliste. La nouvelle constitution, celle du 11 dcembre 1990 sest alors donne comme objectif de crer un Etat de droit et de dmocratie pluraliste dans lequel les droits fondamentaux de lhomme, les liberts publiques, la dignit de la personne humaine et la justice sont garantis, protgs et promus comme la condition ncessaire au dveloppement vritable et harmonieux de chaque Bninois tant dans sa dimension temporelle, culturelle que spirituelle 0. Mais une constitution, cest dabord un esprit, cest des institutions, cest une pratique ! Cette trilogie est-elle prsente dans la constitution bninoise ? Quenglobe donc la constitution bninoise dans ses mots et dans ses lignes ? Cest pour faciliter la rponse ces interrogations que la Fondation Konrad Adenauer a initi cet exercice combien risqu de raliser un commentaire de la constitution bninoise. Mais commenter la constitution dun pays, jadis rput quartier latin de lAfrique , peut paratre fastidieux. Laudace de vouloir remuer les thses des pres fondateurs passs pour matres en Sciences constitutionnelles, peut paratre outrageant ; et tout est lhonneur de cette jeune quipe de juristes qui, sans souci de dfier quiconque, ont mis leurs talents au service dun seul et noble
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Professeur Thodore HOLO, Lesprit de la Constitution, in journes de rflexion sur la Constitution du 11 dcembre 1990, Les actes, IDH, 07 et 08 aot 2006.
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objectif : permettre aux bninois de comprendre quune constitution est un corps de lois obligatoires, dun ordre suprieur, qui encadrent lexercice du pouvoir politique et qui distribuent les comptences ainsi que les limites lactivit des organes de lEtat. Cette exigence revt tout son sens si lon prend en compte le contenu souvent trs indtermin ou ambigu voire irraliste de certaines dispositions pourtant appeles rguler la vie des institutions. Toutes les socits politiques modernes comportent un corps de rgles crites ou non qui sont destines fixer les modalits de conqute et dexercice du pouvoir dEtat. La constitution occupe donc une place de choix dans tous les rgimes politiques contemporains. Gouvernants et gouverns lui font rfrence pour affirmer leur autorit ou leur lgitimit. Mais cette adhsion la constitution soulve un certain nombre de difficults parmi lesquelles on peut citer : la non matrise des concepts juridiques ; la non comprhension de la lettre et de lesprit des principes poss par la constitution ; les risques lis au caractre laconique ou, tout le moins imprcis de certaines dispositions ; le caractre irraliste, en tout cas difficilement applicable de certaines dispositions.
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La constitution bninoise du 11 dcembre 1990 dont nous faisons ici le commentaire, na ni la prtention la perfection, ni la vocation dtre comprise de tous. Dix Neuf (19) ans de pratiques rveillent notre attention sur les risques de drapage cause de dispositions dont linterprtation met rude preuve les institutions et les citoyens. Cest en prenant en compte toutes ces difficults et dtermine apporter sa pierre ldifice de la construction de la dmocratie bninoise que la Fondation Konrad Adenauer a dcid de soutenir ce commentaire dont les objectifs sont les suivants : faire connatre la constitution bninoise ; placer la constitution au centre des proccupations des bninois ; dceler lesprit et la lettre des dispositions de la constitution du Bnin amener les Bninois sapproprier la loi suprme de leur pays ; contribuer la cration dune opinion nationale ; permettre de mieux comprendre les dcisions de la Cour Constitutionnelle ; aider comprendre la porte et les limites de la loi fondamentale. Le commentaire de la constitution ainsi ralis, est le fruit dune rflexion scientifiquement mene par un groupe de chercheurs ; cest tout simplement lopinion dun groupe de citoyens sur les -5-
dispositions de la loi fondamentale ; cest une sorte dinvitation faite aux hommes de culture sinvestir dans les prises de position scientifique pour aider amliorer la doctrine. Mais le commentaire de la constitution nest pas la constitution. Le commentaire de la constitution ne saurait remplacer la constitution. Le commentaire de la constitution ne peut se substituer aux dcisions de la Cour Constitutionnelle ; et la Cour Constitutionnelle nest nullement lie au commentaire de la constitution. Le commentaire de la constitution comme point de vue dun groupe de chercheurs na aucune porte juridique sur les institutions de la Rpublique, encore moins sur leurs dcisions. Comme point de vue, le commentaire de la constitution peut donner lieu dautres commentaires provenant des citoyens ou de groupes de citoyens. Vu comme tel, le commentaire de la constitution est perfectible. Le produit fini que nous soumettons lapprciation de lopinion publique aujourdhui peut bien tre concurrenc demain par la publication dun nouveau commentaire, le but essentiel tant de mobiliser lattention autour de la loi fondamentale. Cest donc un chantier en permanente construction. Cest dire que toute modification ventuelle de la Constitution donnera de la matire la Fondation Konrad Adenauer qui se verra oblige de reprendre consquemment le commentaire. Par sa forme rdactionnelle, le commentaire permet chacun des acteurs politiques et lensemble des citoyens de comprendre davantage leur constitution, de lanimer au besoin par des prises de positions justifies, de la dfendre pour ce quelle comporte de positif ou de la critiquer pour ce quelle comporte danormal . Il -6-
aidera, et cest notre souhait, les citoyens et chacun des acteurs de la vie nationale, savoir ce qui est juste avec la volont de le choisir mais surtout avec la force de le dfendre. Lide au dpart est ne partir des petits djeners de travail organiss chaque mois par la Fondation pour discuter des sujets brlants de lactualit nationale et internationale. Sur un sujet en discussion, la position de la constitution est demande. Lunanimit autour de la comprhension de cette disposition constitutionnelle na pas pu tre ralise. Chacun semble saccrocher sa propre comprhension. Le besoin davoir un commentaire de la constitution bninoise venait ainsi de natre. Visiblement, tous les participants cette sance de travail ont spontanment adhr cette initiative avec un enthousiasme qui semble occulter les difficults inhrentes ce genre de projet. Parmi les nombreux volontaires, une quipe de dix experts a t retenue. Plusieurs runions de travail ont permis lquipe des experts dharmoniser leurs connaissances et leur perception sur le travail faire. Les douze titres de la constitution ont t rpartis en cinq groupes de travail. Chaque groupe est anim par deux experts qui travaillent sur les articles contenus dans les titres de la constitution qui leur sont affects. A cette fin, chacun deux a fait des recherches documentaires, analys les archives de la confrence Nationale de fvrier 1990 pour comprendre lesprit gnral du projet du texte constitutionnel. Par la suite, chacun a eu des entretiens spars avec les pres fondateurs de la constitution. Les jurisprudences de la Cour Constitutionnelle ont t consultes et analyses. Des enqutes ont t ralises sur une frange importante de lopinion nationale pour comprendre leur perception et comprhension par rapport certaines dispositions de la -7-
constitution. Des recherches sur Internet ont t organises pour comprendre et en quel terme le commentaire de la constitution se pose dans dautres pays de culture franaise et allemande. La moisson recueillie, analyse et discute au sein des sous commissions, a permis dcrire le commentaire article par article suivant les centres dintrt retenus. Le travail ralis par chaque sous groupe a fait lobjet dune srie dvaluations au terme desquelles un atelier national de restitution a t organis pour valider les travaux aprs la prise en compte des observations et recommandations faites. Le produit fini qui en est sorti est soumis un deuxime niveau de toilettage o la structure gnrale du texte a t passe au peigne fin. Ce travail naurait pas t possible sans lengagement individuel et collectif des membres de lquipe de pilotage. Leur expertise nous honore. Aussi, voudrais-je leur exprimer ici toute la reconnaissance et les sincres remerciements de la Fondation Konrad Adenauer. La Fondation Konrad Adenauer est fire de mettre ce document la disposition des citoyens bninois pour accompagner leur droit civique de prendre part tous dbats, toutes discussions qui touchent lintrt gnral. Cest pourquoi, en le recommandant fermement la lecture de tout citoyen, la Fondation met le vu sincre que ce premier commentaire de la constitution bninoise trouve au sein de lopinion nationale un champ fertile dexpression et dclosion. David ROBERT Reprsentant Rsident -8-
INTRODUCTION e 11 dcembre 1990, la Rpublique du Bnin sest dote dune loi fondamentale par laquelle ses rdacteurs et, par suite le peuple entendent mettre le Bnin sur le chemin de la dmocratie aprs une longue priode de troubles politiques conscutive lindpendance acquise le 1er aot 1960. La nouvelle Constitution bninoise sest alors donne comme objectif de crer un Etat de droit et de dmocratie pluraliste dans lequel les droits fondamentaux de lhomme, les liberts publiques, la dignit de la personne humaine et la justice sont garantis, protgs et promus comme la condition ncessaire au dveloppement vritable et harmonieux de chaque Bninois tant dans sa dimension temporelle, culturelle que spirituelle 1 Une Constitution, cest un esprit, des institutions, une pratique 2 disait le Gnral de Gaulle. La Constitution bninoise obit-elle cette philosophie ? Que contient donc la Constitution bninoise dans ses mots et dans ses lignes ? Rpondre ces questions na pas souvent t la proccupation des Bninois. Ce manque dattention a longtemps entran la mauvaise interprtation du contenu de certains articles et une transgression rgulire de certaines dispositions constitutionnelles. De plus en plus, la Loi fondamentale subit une pression de toutes parts, des pressions qui conduisent son urgent toilettage afin de pallier les insuffisances
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Professeur Thodore HOLO, up cit. Renaud DURET, Lesprit de la Constitution de la Ve rpublique
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quelle comporte et les problmes pratiques quelle gnre. A ce titre, seule son tude approfondie peut fixer les acteurs sur ses forces et faiblesses. Cette tude se veut donc un exercice dexplication et de vulgarisation de la Constitution au niveau de toutes les couches sociales, afin quelle ne soit plus ce dont tout le monde parle et que peu de personnes connaissent en ralit. Le prsent ouvrage offre une tude minutieuse et approfondie de chaque article de la Constitution du 11 dcembre 1990 faite dans le souci de rvler ses aspects juridiques, sociologiques et politiques. Ce commentaire entend clairer la population bninoise, les praticiens de la Constitution et tous autres chercheurs sur la lettre et lesprit de ce texte fondamental du 11 dcembre 1990. Lexpos de la pratique qui en a t faite et son interprtation juridictionnelle contribueront cette comprhension. Cet ouvrage est une exgse pratique de la Constitution du 11 dcembre 1990, qui pouse la forme et la structure de celle-ci. Le moule des douze (12) titres et des cent soixante (160) articles, qui est le sien, prend en compte plusieurs domaines de la vie publique. Le prambule fixe sur le contexte et lesprit gnral du texte. Viennent ensuite les dispositions relatives lEtat et la souverainet. Aussi, les droits fondamentaux de la personne humaine y ont-ils pris leur place. Les diffrents pouvoirs ont vu leur contenu
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expos de mme que les rapports quils entretiennent. Le pouvoir juridictionnel a t examin dans toutes ses composantes. Par ailleurs, le cadre des institutions comme le Conseil conomique et social et la Haute autorit de laudio-visuel et de la communication a t trac. Les collectivits locales ont t galement objet de proccupations. Les termes dfinissant les rapports entre le Bnin et les autres Etats, la communaut internationale, nont pas t ngligs. Enfin, les dispositions lgislatives classiques relatives la rvision, aux dispositions transitoires et finales ont t dans le contexte commentes. Voil litinraire.
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PREAMBULE e Dahomey, proclam Rpublique le 4 dcembre 1958, a accd la souverainet internationale le 1er aot 1960. Devenu Rpublique Populaire du Bnin le 30 novembre 1975 puis Rpublique du Bnin le 1er mars 1990, il a connu une volution constitutionnelle et politique mouvemente depuis son accession lindpendance. Seule est reste prenne loption en faveur de la Rpublique. Les changements successifs de rgimes politiques et de gouvernements nont pas mouss la dtermination du Peuple Bninois rechercher dans son gnie crateur, les valeurs de civilisation culturelles, philosophiques et spirituelles qui animent les formes de son patriotisme. Ainsi, la Confrence des Forces Vives de la Nation, tenue Cotonou du 19 au 28 fvrier 1990, en redonnant confiance au peuple, a permis la rconciliation nationale et lavnement dune re de Renouveau Dmocratique. Au lendemain de cette Confrence, NOUS, PEUPLE BENINOIS, Raffirmons notre opposition fondamentale tout rgime politique fond sur larbitraire, la dictature, linjustice, la corruption, la concussion, le rgiona-lisme, le npotisme, la confiscation du pouvoir et le pouvoir personnel ;
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Exprimons notre ferme volont de dfendre et de sauvegarder notre dignit aux yeux du monde et de retrouver la place et le rle de pionnier de la dmocratie et de la dfense des droits de lHomme qui furent nagure les ntres ; Affirmons solennellement notre dtermination par la prsente Constitution de crer un tat de droit et de dmocratie pluraliste, dans lequel les droits fonda-mentaux de lHomme, les liberts publiques, la dignit de la personne humaine et la justice sont garantis, protgs et promus comme la condition ncessaire au dve-loppement vritable et harmonieux de chaque Bninois tant dans sa dimension temporelle, culturelle, que spirituelle ; Raffirmons notre attachement aux principes de la dmocratie et des Droits de lHomme, tels quils ont t dfinis par la Charte des Nations Unies de 1945 et la Dclaration Universelle des Droits de lHomme de 1948, la Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples adopte en 1981 par lOrganisation de lUnit Africaine, ratifie par le Bnin le 20 janvier 1986, et dont les dispositions font partie intgrante de la prsente Constitution et du droit bninois et ont une valeur suprieure la loi interne ; Affirmons notre volont de cooprer dans la paix et lamiti avec tous les peuples qui partagent nos idaux de libert, de justice, de solidarit humaine, sur la base des principes dgalit, dintrt rciproque et de respect mutuel de la souverainet nationale et de lintgrit territoriale ;
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Proclamons notre attachement la cause de lUnit africaine et nous engageons tout mettre en oeuvre pour raliser lintgration sous-rgionale et rgionale ; Adoptons solennellement la prsente Constitution, qui est la loi suprme de ltat et laquelle nous jurons loyalisme, fidlit et respect. Le prambule est la proclamation solennelle qui porte lesprit en vertu duquel le peuple bninois a choisi les rgles fondamentales constitutives du pacte social. A linstar de la Constitution franaise de 1848, certaines constitutions sont en effet prcdes de dclarations de principe dont le contenu fait partie du texte luimme et, par suite, sont couvertes de leffet obligatoire. Le texte du prambule voque, grands traits, les rfrences de lhistoire politique du Bnin. Il est vident que les pripties historiques taient dans lesprit des participants la Confrence des Forces vives de la Nation de fvrier 1990 dont la conclusion des travaux a fortement inspir les rdacteurs de la prsente Constitution. Aussi, peut-on remarquer que dj dans le prambule, le peuple bninois ragit avec vigueur contre tout systme fond sur larbitraire cest--dire un rgime politique sans justice ni droit. Cest que, fondation du nouveau rgime, le prambule fait reposer celui-ci sur la dmocratie pluraliste et lEtat de droit. Exit la dictature, le pouvoir personnel, la confiscation du pouvoir. Exit - 14 -
aussi la corruption, le rgionalisme, le npotisme etc. Place la dmocratie et la dfense des droits de lhomme . La nouvelle ode se dcline progressivement travers le texte, et le peuple bninois raffirme sa dtermination par la prsente Constitution de crer un tat de droit et de dmocratie pluraliste, dans lequel les droits fondamentaux de lHomme, les liberts publiques, la dignit de la personne humaine et la justice sont garantis . Le Constituant se rfre galement dans le prambule aux valeurs de civilisation culturelles, philosophiques et spirituelles qui animent les formes de [son] patriotisme . A nen point douter, il sagit des valeurs positives hrites de la tradition et de la culture religieuse. Ce sont des valeurs dunion et non dexclusion qui cimentent les particularismes civilisationnels du Bninois. Ces valeurs ne doivent gure contrevenir aux principes fondateurs de lEtat et de la Rpublique tels que la lacit, lgalit, la fraternit et la libert. Dans le prambule, le constituant souligne, en silhouette, sa volont de promouvoir lalternance dmocratique. Cest le sens de la prohibition forte du pouvoir personnel et de la dictature. Lautre lment de la fondation est loption en faveur dun Etat de droit. Aux yeux du Professeur Thodore HOLO, LEtat de droit qui cre un lien organique entre lEtat et le droit et exprime une certaine conception de la dialectique du pouvoir et de lEtat, est consacr par la Constitution travers laffirmation de la primaut du droit et la garantie des liberts fondamentales . Cest aussi le prambule qui a dabord instill cette affirmation. Le droit constitue ainsi la rfrence premire, qui protge lindividu et les liberts. - 15 -
La protection des droits humains est place ainsi au cur du systme. Les principes, tels quils ont t dfinis par la Charte des Nations Unies de 1945 et la Dclaration universelle des Droits de lHomme de 1948, et la Charte africaine des Droits de lHomme et des Peuples adopte en 1981 par lOrganisation de lUnit Africaine, ratifie par le Bnin le 20 janvier 1986, et dont les dispositions font partie intgrante de la prsente Constitution et du droit bninois[] ont une valeur suprieure la loi interne Mais le prambule ne se contente pas de poser les bases dun Etat de droit et dune dmocratie pluraliste. Il est lexpression de la main tendue du peuple bninois vers les autres peuples pour un monde pacifi. Cest le sens de la volont de cooprer dans la paix et lamiti avec tous les peuples . Ce regard vers lhumanit est dabord tourn vers lAfrique. A linstar des autres Etats africains, la coopration africaine apparat comme un axe majeur de la diplomatie bninoise. Elle reoit lonction de la Constitution au fronton de son texte.
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TITRE PREMIER DE L'TAT ET DE LA SOUVERAINET
ARTICLE PREMIER : Ltat du Bnin est une Rpublique indpendante et souveraine. La capitale de la Rpublique du Bnin est PortoNovo. LEmblme national est le dra-peau tricolore vert, jaune et rouge. En partant de la hampe, une bande verte sur toute la hauteur et sur les deux cinquimes de sa longueur, deux bandes horizontales gales : la suprieure jaune, linfrieure rouge. LHymne de la Rpublique est lAUBE NOUVELLE. La Devise de la Rpublique est FRATERNIT - JUSTICE - TRAVAIL. La langue officielle est le Franais. Le Sceau de ltat, constitu par un disque de cent vingt millimtres de dia-mtre, reprsente : * lavers, une pirogue charge de six toiles cinq rais voguant sur des ondes, accompagne, au chef, dun arc avec une flche en palme soutenu de deux rcades en sautoir et, dans le bas, dune banderole portant la devise FRATERNIT - JUSTICE TRAVAIL avec, lentour, linscription Rpublique du Bnin ; * et, au revers, un cu coup au pre-mier de sinople, au deuxime parti dor et de gueules, qui sont les trois cou-leurs du drapeau, lcu entour de deux palmes au naturel, les tiges passes en sautoir. Les armes du Bnin sont : * Ecartel au premier quartier dun chteau somba dor ; * Au deuxime dargent ltoile - 17 -
du Bnin au naturel, cest--dire une croix huit pointes dazur angles de rayons dargent et de sable en abme ; * Au troisime dargent palmier de sinople charg dun fruit de gueule ; * Au quatrime dargent au navire de sable voguant sur une mer dazur avec en brochant sur la ligne de lcartel un losange de gueule ; Supports : deux panthres dor tachetes ; Timbre : deux cornes dabondance de sable do sortent des pis de mas ; Devise : Fraternit - Justice - Travail en caractre de sable sur une banderole. 1. La forme de lEtat bninois est prcise par larticle 1er. Il sagit dune Rpublique. La Rpublique est lEtat dans lequel laccession au pouvoir suprme se fait par voie dlection et non par voie hrditaire, ni autrement. La plupart des Etats africains ont fait le choix de la forme rpublicaine. Cependant, la monarchie subsiste encore dans certains Etats : cest le cas du Royaume du Maroc, du Royaume du Swaziland et du Lesotho. 2. La devise dun Etat est la formule ramasse qui fixe le but que les citoyens visent atteindre. LEtat bninois a choisi le triptyque Fraternit-Justice-Travail . Les mots qui constituent la devise semblent bien reflter les idaux quont, de tout temps, affich les citoyens bninois. La fraternit est un appel lendroit de chaque bninois. Le pays a accd lindpendance dans une diversit ethnique et culturelle - 18 -
telle quil est craint, en permanence, la dsintgration nationale. Chaque citoyen est alors appel considrer quen dpit de cette diversit, lespace tatique devient le creuset maternel qui lve chacun de ses membres la dignit de frre . La fraternit apparat ds lors comme le critre de ldification dune nation. Cest lun des outils qui permettrait lEtat de finir par crer la Nation bninoise. Par la justice, cest laspiration de chaque citoyen accder aux avantages et supporter les charges suivant le seul critre du mrite. Cest aussi la possibilit offerte chacun datteindre un panouissement individuel et collectif sans aucune discrimination. La justice est la traduction thique du principe de lgalit. Enfin, le travail est considr comme la cl du dveloppement, aussi bien au plan individuel que collectif. A lanalyse, la devise de lEtat bninois est, en elle-mme, la cl de vote de la lutte contre la corruption, limpunit, le clientlisme. 3. Les attributs de lEtat sont les signes apparents et officiels auxquels on assimile la personnalit de ce dernier. Il sagit, essentiellement, de lhymne, cest--dire du chant qui honore titre spcial la Patrie ; de la devise qui porte les penses profondes devant guider laction de chaque citoyen (Fraternit-JusticeTravail) ; la langue officielle (le Franais) ; les Sceaux de lEtat o sont gravs en creux leffigie, les armes, la devise du souverain. Les armes sont des emblmes dont la vocation est dlever, en la distinguant, la noblesse de la collectivit nationale. - 19 -
Tous ces signes puisent leurs sources dans le patrimoine national. ARTICLE 2 La Rpublique du Bnin est une et indivisible, laque et dmocratique. Son principe est : le Gouvernement du Peuple, par le Peuple et pour le Peuple. 1. Le Bnin est un Etat unitaire. Son ordre juridique, politique et constitutionnel est unique. Il ne possde quun seul centre dimpulsion du pouvoir. Cependant, lEtat unitaire qui est celui du Bnin, nexclut pas la dcentralisation administrative et territoriale qui permet des collectivits territoriales de grer leurs affaires locales en exerant, par lintermdiaire dautorits lues, les comptences qui leur sont attribues par la loi3. 2. Le mode de gouvernement est la dmocratie. Le peuple est le titulaire du pouvoir dEtat quil exerce lui-mme travers ses reprsentants. Le rgime constitutionnel bninois est plutt celui faisant une large part la dmocratie reprsentative. 3. LEtat est galement lac. La lacit est le principe selon lequel une collectivit humaine, a fortiori publique, ne doit pas se laisser guider par des considrations religieuse. Elle suppose que lEtat
3 Sur lexprience bninoise de la dcentralisation, se rfrer notamment la Loi n97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale de la Rpublique du Bnin ; la Loi n97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en Rpublique du Bnin et enfin la Loi 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes statut particulier.
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est neutre, ce qui fut ainsi traduit par la loi du 9 dcembre 1905 consacrant la sparation des glises et de lEtat. La rpublique ne reconnait, ni ne subventionne aucun culte . Ainsi, dans un Etat lac comme celui du Bnin, toutes les comptences politiques et administratives sont exerces par les autorits laques sans participation ni intervention des autorits religieuses s qualit et sans immixtion de lEtat dans les affaires religieuses. LEtat respecte toutes les confessions et, par suite, les acteurs du pouvoir politique et du pouvoir administratif sabstiennent dexprimer pendant lexercice de leurs charges ou loccasion de cet exercice, leur foi religieuse voire leur athisme ventuel. 4. Il faut souligner que lEtat unitaire nest pas la seule forme dEtat dmocratique. LEtat peut tre fdral (constitu alors dEtats fdrs qui nont pas, individuellement, une personnalit juridique au plan international) ou confdral (constitu dEtats confdrs qui exercent certaines responsabilits au plan international et confient dautres lEtat confdral : la dfense, la monnaie, la diplomatie, etc. ARTICLE 3 La souverainet nationale appartient au Peuple. Aucune fraction du Peuple, aucune communaut, aucune corporation, aucun parti ou association politique, aucune organisation syndicale ni aucun individu ne peut sen attribuer lexercice. La souverainet sexerce conformment la prsente Constitution qui est la loi suprme de ltat.
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Toute loi, tout texte rglementaire et tout acte administratif contraires ces dispositions sont nuls et non avenus. En consquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre les lois, textes et actes prsums inconstitutionnels. 1. La Constitution a une valeur suprme. Elle est la norme au sommet de la hirarchie des normes dans lordre juridique interne. Tous les autres textes doivent sy conformer et la Cour constitutionnelle veille son respect. 2. Cest cette proclamation de la force de la Constitution qui fonde en ralit lEtat de droit et fixe la protection des droits et liberts qui y sont contenus. 3. Il est le tout premier sige de ce texte constitutionnel qui ouvre aux citoyens la saisine du juge constitutionnel. Il sagit de la saisine directe de la Cour constitutionnelle. ARTICLE 4 Le Peuple exerce sa souverainet par ses reprsentants lus et par voie de rfrendum. Les conditions de recours au rfrendum sont dtermines par la prsente Constitution et par une loi organique. La Cour constitutionnelle veille la rgularit du rfrendum et en proclame les rsultats.
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Le peuple exerce le pouvoir dEtat, soit directement par la voie du rfrendum, soit indirectement par les reprsentants quil a luimme dsigns. Cette disposition est une application des articles 2 et 3 de la Constitution. ARTICLE 5 Les Partis politiques concourent lexpression du suffrage. Ils se forment et exercent librement leurs activits dans les conditions dtermines par la Charte des partis politiques. Ils doivent respecter les principes de la souverainet nationale, de la dmocratie, de lintgrit territoriale et la lacit de ltat. 1. Le systme politique de la Rpublique du Bnin est un systme partisan. A la Confrence des forces vives de la Nation (19-28 fvrier 1990), loption du multipartisme intgral a t faite. Larticle 5 est la matrialisation juridique de cette option. Cette volont a t prolonge au plan lgislatif par la loi n90-023 du 13 aot 1990 portant Charte des partis politiques et par celle, n2001-36 du 14 octobre 2002 portant statut de lopposition. 2. Cette disposition ne contrevient cependant pas celles des articles 23, 24 et 25 de la Constitution qui garantissent au profit du citoyen la libert dassociation, de pense et dexpression au travers desquelles celui-ci peut choisir de sexprimer de la manire quil voudra sur la gestion de sa cit. Cette disposition ne saurait donc tre interprte comme la reconnaissance de lexclusivit des partis politiques en matire politique.
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ARTICLE 6 Le suffrage est universel, gal et secret. Sont lecteurs, dans les conditions dtermines par la loi, tous les nationaux bninois des deux sexes, gs de dix huit ans rvolus, et jouissant de leurs droits civils et politiques. 1. Larticle 6 tablit le suffrage universel. 2. Le suffrage est lexpression de la participation dun lecteur une consultation lectorale. Lorsque llection au cours de laquelle il est sollicit vise faire le choix dune politique ou lire un reprsentant, le suffrage exprime la volont de llecteur, et la dcision collective qui rsultera du dcompte des suffrages exprims, produira donc des effets de droit. Le suffrage est lun des lments importants de lorganisation dune lection. Le suffrage peut tre direct, indirect, restreint (censitaire ou capacitaire) ou universel. Mais cest le suffrage universel qui traduit le plus le principe dgalit devenu un des droits fondamentaux de lhomme. Le suffrage universel direct ou indirect apparat, de nos jours, indissociable de la dmocratie librale. Cest pourquoi, la plupart des dmocraties, dont celle du Bnin, ont adopt sans ambigit ce mode dexpression du suffrage des citoyens. 3. Le caractre universel du suffrage est une consquence du concept de la souverainet du peuple. Selon cette disposition, les citoyens bninois en ge de voter concourent lexpression du suffrage sans aucune discrimination. Il suffit de remplir les - 24 -
conditions (dge, de moralit et de capacit) et daccomplir les formalits requises par la loi.
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TITRE II DES DROITS ET DES DEVOIRS DE LA PERSONNE HUMAINE Ce titre consacre dans ses 34 articles des dispositions relatives aux droits et devoirs de la personne humaine. Il sagit dune part des droits indivisibles universellement reconnus : les droits fondamentaux, les droits civils et politiques comme les droits conomiques, sociaux et culturels. Ils visent garantir sur lensemble du territoire la libert de penser, de croire et les dbarrasser de la peur et de la misre pour leur permettre de spanouir. Il sagit dautre part, partir de larticle 32 des devoirs mis la charge de la personne humaine et de lEtat par le constituant. Ces dispositions concourent au respect par tous des lois de la Rpublique et la collaboration en vue de la cration des meilleures conditions matrielles de vie et de la promotion dune socit sans violation des droits humains. Enfin, ce titre intgre certaines violations des droits de lhomme subies peu avant llaboration de la prsente Constitution : dtentions arbitraires ou abusives, excution dordres illgaux attentatoires aux droits humains, transactions relatives aux dchets toxiques, etc.
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ARTICLE 7 Les droits et les devoirs proclams et garantis par la Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples, adopte en 1981 par lOrganisation de lUnit Africaine, et ratifie par le Bnin le 20 janvier 1986, font partie intgrante de la prsente Constitution et du droit bninois. 1. Raffirmation dune ide force du prambule de la Constitution, cet article de rfrence fait mesurer le degr dattachement du constituant cet instrument panafricain, mis en annexe la Constitution, dont il fait partie intgrante et ses dispositions constituent des normes suprieures la loi interne et ce aussi conformment larticle 147 de la Constitution. La diffusion et lenseignement de cette Charte sont prescrits par larticle 40 de la Constitution. 2. Nombre de dcisions de la Cour constitutionnelle4 se rfrent non seulement larticle comment, mais aussi directement des dispositions de la Charte (Articles 6 et 7). ARTICLE 8 La personne humaine est sacre et inviolable. Ltat a lobligation absolue de la respecter et de la protger. Il lui garantit un plein panouissement. A cet effet, il assure ses
Voir entre autres dcisions de la Cour, celle-ci : DCC 02-058 du 04 juin 2002, FAVI Adle, Recueil, 2002, p. 243 ; DCC 05-015 / 2005-02-17
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citoyens lgal accs la sant, lducation, la culture, linformation, la formation professionnelle et lemploi. 1. Par les dispositions de cet article, le respect et la protection dus la personne humaine sont indiqus. Lexpression sacre montre le niveau de considration pour la personne humaine qui est par ailleurs inviolable, donc ne doit pas subir des atteintes indues. Une certaine interprtation de cette inviolabilit dit que la peine de mort est interdite implicitement par le constituant bninois. 2. Si cette thse nest pas admise par tous, lEtat a nanmoins lobligation de respecter et de protger sans faille la personne humaine dont il doit favoriser, de faon progressive et tenant compte de ses moyens, lgal panouissement dans tous ses aspects en crant cette fin les conditions sanitaires, ducationnelles, culturelles, sociales et professionnelles. ARTICLE 9 Tout tre humain a droit au dveloppement et au plein panouissement de sa personne dans ses dimensions matrielle, temporelle, intellectuelle et spirituelle, pourvu quil ne viole pas les droits dautrui ni nenfreigne lordre constitutionnel et les bonnes murs. 1. A la diffrence de larticle prcdent qui prescrit lEtat dassurer le plein panouissement et le dveloppement de la personne humaine, le prsent article fixe les limites de ce droit. - 28 -
En effet, il dispose que la jouissance de ce droit ne doit amener violer les droits dautrui, ni conduire enfreindre lordre constitutionnel et les bonnes murs. 2. Cette disposition rappelle quaucun droit nest sans limites. On ne peut donc user de ses droits au point den violer ceux dautrui ou remettre en cause les conventions sociales. Cest la notion dabus de droit qui est sous-jacente. ARTICLE 10 Toute personne a droit la culture. Ltat a le devoir de sauvegarder et de promouvoir les valeurs nationales de civilisation tant matrielles que spirituelles, ainsi que les traditions culturelles. 1. Il est reconnu, aux termes de cet article, toute personne le libre attachement aux valeurs acquises de comportements, aussi bien intellectuelles quartistiques. Puis il est prescrit lEtat, non seulement de sauvegarder les valeurs nationales de civilisation et de traditions culturelles, mais aussi de les promouvoir, tant dans leurs dimensions matrielles que spirituelles. 2. Le constituant na pas nuanc le devoir de lEtat de sauvegarder et de promouvoir les traditions culturelles. La promotion des traditions culturelles dont il est question est bien videmment celles qui ne sont ni attentatoires aux droits humains, ni ne freinent le dveloppement.
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ARTICLE 11 Toutes les communauts composant la Nation bninoise jouissent de la libert dutiliser leurs langues parles et crites et de dvelopper leur propre culture, tout en respectant celle des autres. Ltat doit promouvoir le dveloppement de langues nationales dintercom-munication. 1. Aprs le droit du libre attachement des individus leurs cultures et traditions et le devoir pour lEtat de les sauvegarder et de les promouvoir, ce sont des droits voisins celui-l que reconnat larticle 11 de la Constitution aux communauts composant la Nation. Le Constituant au nombre des lments de la culture met en relief lutilisation des langues aussi bien crites que parles. 2. Le premier alina apporte aussi une limite ce droit culturel en prcisant quil doit sexercer sans porter atteinte celui des autres citoyens. De ce fait cet article proclame la ncessit du respect de la culture des autres. 3. Au second alina, une mission dlicate est assigne lEtat : promouvoir le dve-loppement de langues nationales dintercommunication . Avec la multiplicit des langues au Bnin, il faut bien que certaines mergent et facilitent lintercommunication, donc louverture des communauts les unes aux autres. Il faudra bien slectionner celles qui ont cette vocation
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sans frustrer les communauts dont le dveloppement des langues ne sera visiblement pas promu. ARTICLE 12 Ltat et les collectivits publiques garantissent lducation des enfants et crent les conditions favorables cette fin. 1. Selon la rpartition faite par les textes en vigueur, lEtat central, les collectivits dcentralises et autres entits publiques ont le devoir de garantir aux enfants lducation en mettant en place le dispositif institutionnel ou non devant y concourir. Plus que lenseignement, il sagit donc de toute la formation requise pour offrir aux enfants les mmes chances de spanouir, de sinsrer dans la socit et de promouvoir le dveloppement pacifique de leur pays. ARTICLE 13 Ltat pourvoit lducation de la jeunesse par des coles publiques. Lenseignement primaire est obligatoire. Ltat assure progressivement la gratuit de lenseignement public. 1. Aux termes de cet article, la cible de lducation se trouve plus largie que dans le prcdent. Il sagit de la jeunesse. Dans lducation, laccent est davantage mis sur lenseignement. LEtat, quil faut entendre ici dans une acception large en y comprenant les collectivits publiques, doit mettre la disposition de la jeunesse des coles publiques.
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2. Le caractre obligatoire de lcole primaire a t soulign et lEtat doit assurer progressivement la gratuit de lenseignement public. ARTICLE 14 Les institutions et les communauts religieuses peuvent galement concourir lducation de la jeunesse. Les coles prives, laques ou confessionnelles, peuvent tre ouvertes avec lautorisation et le contrle de ltat. Les coles prives peuvent bnficier des subventions de ltat dans les conditions dtermines par la loi. 1. La responsabilit de lEtat dans lducation de la jeunesse nexclut pas lintervention dautres acteurs. Des coles prives, laques ou confessionnelles peuvent tre ouvertes. Seulement, elles doivent pour ce faire obtenir lautorisation de lEtat et subir le contrle de la puissance publique qui, en dfinitive, a la charge et la responsabilit de lducation de lenfance et de la jeunesse. 2. La collaboration des institutions et des communauts religieuses doit tre considre comme un appui lEtat et comme tel, outre lagrment et le contrle, lEtat pourrait accorder aux coles prives des subventions. Les conditions doctroi de ces subventions sont fixes par la loi qui dtermine aussi les principes fondamentaux de lenseignement et de la recherche scientifique.
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ARTICLE 15 Tout individu a droit la vie, la libert, la scurit et lintgrit de sa personne. 1. Nul nest autoris porter atteinte la vie de lautre et lautorit publique doit protger les individus contre les menaces ou les risques datteintes la vie, lintgrit physique de la personne humaine. 2. Se pose alors le problme de savoir si le ftus qui vient de se former doit tre considr comme une personne dont la vie devrait tre prserve. Linterdiction de linterruption volontaire de grossesse sauf le cas o la vie de la mre est mise en danger (conflits entre droits) ou les autres cas noncs par la loi de 2003 relative la sant de la reproduction, indique la reconnaissance du droit la vie du ftus quelles que soient les drogations y apportes. De mme, lalina 2 de larticle 594 du code des personnes et de la famille qui dispose que lenfant simplement conu peut succder sil nat vivant nayant pas t censur par la Cour constitutionnelle confirme la position du constituant. 3. Larticle 15 de la Constitution insinue le droit la sret reconnu larticle 16 et rgi par larticle 18 alinas 3 et 4.
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ARTICLE 16 Nul ne peut tre arrt ou inculp quen vertu dune loi promulgue antrieurement aux faits qui lui sont reprochs. Aucun citoyen ne peut tre contraint lexil. 1. Il sagit ici du droit la sret : le droit de ntre ni arrt, ni inculp, ni dtenu arbitrairement ou illgalement auquel il a t ajout le droit de pouvoir vivre dans son pays dorigine, de ne pouvoir tre contraint lexil parce que menac par une arrestation pour des motifs politiques. 2. Toute arrestation et toute inculpation, toute dtention, doivent intervenir dans le cadre dune loi rendue applicable avant la survenance des faits pour lesquels ces mesures sont envisages. 3. On ne peut donc arrter, encore moins dtenir un individu pour des faits qui ne constituent pas une infraction la loi pnale, pour une affaire civile par exemple : cest le principe de la lgalit des dlits et des peines. ARTICLE 17 Toute personne accuse dun acte dlictueux est prsume innocente jusqu ce que sa culpabilit ait t lgalement tablie au cours dun procs public durant lequel toutes les garanties ncessaires sa libre dfense lui auront t assures. Nul ne sera condamn pour des actions ou omissions qui, au moment o elles ont t commises, ne constituaient pas une infraction daprs le droit national. De mme, il ne peut tre inflig de - 34 -
peine plus forte que celle qui tait applicable au moment o linfraction a t commise. 1. Deux principes importants du procs pnal sont noncs par les deux paragraphes de cet article : la prsomption dinnocence et la non rtroactivit des lois pnales qui est un pendant du principe de la lgalit des peines et dlits pos dans larticle prcdent. Selon le principe de la prsomption dinnocence, toute personne suspecte ou poursuivie est considre comme nayant pas commis les faits qui lui sont reprochs tant quelle na pas t dclare coupable par la juridiction qui doit la juger. Selon le principe de la non rtroactivit, on ne peut infliger des peines ou des sanctions quelquun pour des faits qui, au moment o il les commettait, ntaient pas interdits par la loi ou pour lesquels, lpoque, des sanctions ntaient pas prvues. 2. Dans lnonc de ces deux principes, laccent a t mis dune part, sur des conditions que doit remplir un procs pour que la dcision qui en sera issue soit vraiment prise en compte : publicit et garantie du droit la dfense et dautre part, sur le respect du maximum lgal de la peine en vigueur la date de linfraction. ARTICLE 18 Nul ne sera soumis la torture, ni des svices ou traitements cruels, inhumains ou dgradants.
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Nul na le droit dempcher un dtenu ou un prvenu de se faire examiner par un mdecin de son choix. Nul ne peut tre dtenu dans un tablissement pnitentiaire sil ne tombe sous le coup dune loi pnale en vigueur. Nul ne peut tre dtenu pendant une dure suprieure quarante huit heures que par la dcision dun magistrat auquel il doit tre prsent. Ce dlai ne peut tre prolong que dans des cas exceptionnellement prvus par la loi, et ne peut excder une priode suprieure huit jours. 1. Les deux premiers alinas de cet article affirment le droit la dignit en mme temps que le droit lintgrit physique de la personne humaine. 2. Quant aux deux derniers alinas, ils protgent lindividu contre les restrictions indues de la libert daller et de venir.
Tout tre humain, en effet, selon la Constitution bninoise, a le

droit dtre protg contre toute forme dasservissement et de dgradation qui se manifeste par des tortures, svices ou traitements cruels, inhumains ou dgradants.
Est galement proscrit tout acte tendant empcher un dtenu,

inculp, prvenu, accus ou condamn de se faire examiner voir soigner par un mdecin de son choix. 3. Est constitutive, selon la Cour constitutionnelle, de traitements inhumains et dgradants la dtention pendant quinze jours dans - 36 -
un local non ar, peine clair, dans les odeurs pestilentielles durines et parfois mme de matires fcales . Tout y est, aussi bien les atteintes physiques que celles relatives la libert daller et de venir. On le voit, la limite extrme exceptionnelle (8 jours) de la garde--vue prvue par le dernier alina du prsent article est largement dpasse. Cet alina est le sige de cette mesure de restriction de libert. Le prcdent alina vise plutt la dtention dans un tablissement pnitentiaire. Cette dcision est aussi subordonne la commission de faits tombant sous le coup de la loi pnale en vigueur comme dj prescrit aux articles 15 et 16. ARTICLE 19 Tout individu, tout agent de ltat qui se rendrait coupable dacte de torture, de svices ou traitements cruels, inhumains ou dgradants dans lexercice ou loccasion de lexercice de ses fonctions, soit de sa propre initiative, soit sur instruction, sera puni conformment la loi. Tout individu, tout agent de ltat est dli du devoir dobissance, lorsque lordre reu constitue une atteinte grave et manifeste au respect des droits de lhomme et des liberts publiques. 1. Prolongement de larticle 18, lalina 1 de cet article prvoit la responsabilit et la sanction pnale de tout agent de lEtat qui se rend coupable, dans lexercice ou loccasion de lexercice de ses fonctions, dactes de torture, de svices ou traitements cruels, - 37 -
inhumains ou dgradants. Lagent de lEtat qui agit ainsi, mme sur instruction, nest pas exonr de sa responsabilit. 2. Lalina 2 quant lui cre un devoir de dsobissance lorsque lordre reu constitue une atteinte grave et manifeste au respect des droits de lhomme et des liberts publiques. En ce qui concerne les forces armes o lobissance fait partie des critres cardinaux de performance, la thorie des baonnettes intelligentes existe et fait obligation au soldat de refuser dexcuter un ordre sans risquer de subir une sanction lorsque cet ordre transgresse les principes lgaux. 3. La rpression pnale prvue par cet article doit avoir pour sige des dispositions du code pnal. A dfaut de disposer actuellement dune loi incriminant spcifiquement lacte de torture, de svices ou traitements cruels, inhumains ou dgradants prvus au prsent article, lon peut se replier pour le moment sur les dispositions du code pnal relatives aux coups et blessures volontaires, aux violences et voies de fait et aux homicides volontaires ou involontaires selon le cas. 4. Par ailleurs, il existe des dispositions pnales destines protger les droits de lhomme et les liberts essentielles. La peine de dgradation civique par exemple est prvue lencontre de tout agent public qui aura ordonn ou fait quelque acte arbitraire ou attentatoire soit la libert individuelle, soit aux droits civiques
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dun ou de plusieurs citoyens, soit la Constitution (article 114 du code pnal du 06 mai 1877). 5. Lalina 2 du mme article, accorde une excuse absolutoire qui entrane une exemption de peine, mais avec lavnement des dispositions impratives de lalina 2 de larticle 19 de la Constitution, se pose le problme de la Constitutionnalit de lalina 2 de larticle 114 du code pnal. ARTICLE 20 Le domicile est inviolable. Il ne peut y tre effectu de visites domiciliaires ou de perquisitions que dans les formes et conditions prvues par la loi. Cet article vise les violations du domicile dont les citoyens sont lobjet de la part des pouvoirs publics dans le cadre des perquisitions et visites domiciliaires qui sont rglementes par le code de procdure pnale du point de vue de la forme et enfermes dans des tranches horaires. Elles ne peuvent tre commences avant six heures et aprs vingt et une heure, sauf rclamation faite de lintrieur de la maison ou autres exceptions prvues par la loi. Chaque citoyen a donc le droit davoir une sphre prive et en jouir sans tre perturb par le premier venu. LEtat doit donc veiller ce que le domaine de chacun soit respect et faire respecter linterdiction pour tout agent de la force publique
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de sintroduire dans le domicile dune personne contre son gr en dehors des cas prvus par la loi. ARTICLE 21 Le secret de la correspondance et des communications est garanti par la loi. Il est ici consacr linviolabilit de la correspondance, donc du courrier et des communications des citoyens. Les Bninoises et Bninois ont droit une marge de confidentialit, dintimit, de vie prive. Le sempiternel problme des coutes tlphoniques non judiciairement autorises se pose. Lexcutif nest pas autoris y procder de son propre chef et encourt la censure en cas de non respect de cette prescription constitutionnelle ARTICLE 22 Toute personne a droit la proprit. Nul ne peut tre priv de sa proprit que pour cause dutilit publique et contre juste et pralable ddommagement. 1. Ici est pos le principe du droit la proprit prive. Ni les trangers, ni les personnes morales ne sont exclus de ce droit la proprit. Est donc propritaire toute personne remplissant les conditions pour ltre et qui y a accd par les voies de droit. Titulaire du droit de proprit sur un bien, le propritaire a la libre disposition de ce bien et ne peut en tre priv de la jouissance.
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2. Une drogation cependant : il peut ltre pour cause dutilit publique et mme dans ce cas, il faut un juste et pralable ddommagement : cest la bien connue expropriation pour cause dutilit publique. 3. Malgr les termes clairs de cet article, certaines autorits tatiques surtout locales volent souvent le droit des citoyens, en les dpouillant de leur immeuble. Cest ainsi que la dcision de la Cour constitutionnelle 98-050 du 20 mai 1998 donne raison un requrant en nonant qu un prfet de dpartement ne peut, mme pour des motifs de paix publique, priver les bnficiaires dune attribution de leur droit de proprit sans un juste et pralable ddommagement . 4. En pratique, ce ddommagement est dtermin par lautorit publique, aprs lavis requis du citoyen concern. Lorsque le montant ou la nature de ce ddommagement ne le satisfait pas, le citoyen peut sadresser au juge administratif 5. Tout citoyen qui obtient judiciairement la confirmation de son droit de proprit doit galement pouvoir en jouir, sauf considrer le cot social et procder comme en matire dexpropriation pour cause dutilit publique. ARTICLE 23 Toute personne a droit la libert de pense, de conscience, de religion, de culte, dopinion et dexpression dans le respect de lordre public tabli par la loi et les rglements. Lexercice - 41 -
du culte et lexpression des croyances seffectuent dans le respect de la lacit de ltat. Les institutions, les communauts religieuses ou philosophiques ont le droit de se dvelopper sans entraves. Elles ne sont pas soumises la tutelle de ltat. Elles rglent et administrent leurs affaires dune manire autonome. 1. Par les dispositions contenues dans cet article, la Constitution prescrit le droit aux liberts intellectuelles qui doivent toutefois sexercer dans le cadre trac par la loi et les rglements. Le citoyen est libre de penser et davoir son opinion sur toute question. En matire religieuse, il est libre de choisir sa foi, sa communaut religieuse ou de ne pas en choisir du tout. Il est libre dadhrer aux croyances et aux opinions philosophiques, politiques et sociales de son choix. 2. Il doit nanmoins, dans lexpression de ses croyances, respecter la lacit de lEtat. Par consquent, il doit viter, en situation daccomplissement dune charge publique ou dune fonction lective, de se rfrer Dieu, aux dieux ou des idoles de faon imposer ses croyances ou indisposer ses concitoyens qui ne sont pas tenus de partager les mmes croyances que lui. 3. LEtat ne doit pas simmiscer dans ladministration, ni dans la gestion des affaires des institutions, communauts religieuses ou philosophiques. Il na pas de tutelle sur les regroupements confessionnels qui ont le loisir de dvelopper leurs activits sans entraves. - 42 -
La dcision DCC-019 du 06 mai 1997 de la Cour constitutionnelle a jug que les chrtiens de lUnion Renaissance dhommes en Christ (URHC) ne sauraient tre soumis ni par le commandant de Brigade de la localit de Z, ni par les adeptes du culte Vodoun de cette localit aux pratiques fondes sur leurs croyances selon lesquelles nul ne doit sadonner aux travaux champtres le jour du march Dantokpa de Cotonou sous peine de sanctions. ARTICLE 24 La libert de la presse est reconnue et garantie par ltat. Elle est protge par la Haute Autorit de lAudio-visuel et de la Communication dans les conditions fixes par une loi organique. 1. La libert de rvler, par diffrentes modalits de communication, sa pense autrui est reconnue. On peut librement imprimer livres, priodiques, affiches et autres, de mme quon peut enregistrer sur supports magntiques et diffuser des informations, des missions. 2. La jouissance de cette libert est encadre par la loi sur la presse et la loi organique sur la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication (HAAC). ARTICLE 25 Ltat reconnat et garantit, dans les conditions fixes par la loi, la libert daller et venir, la libert dassociation, de runion, de cortge et de manifestation. - 43 -
1. Une libert individuelle : la libert daller et de venir et des liberts collectives : les liberts dassociation, de runion, de cortge et de manifestation doivent tre reconnues et garanties par lEtat aux termes de cet article de la Constitution.
Il est reconnu et garanti la libert daller et venir lintrieur

du territoire national et celle de le quitter. On peut se mouvoir, cest--dire se dplacer sa guise sauf si on fait lobjet de mesures judiciaires de restrictions de liberts prvues par la loi : garde-vue, dtention prventive, interdiction de sjour, etc.
Labus de ces mesures est constitutif de violation du droit daller

et de venir. Il en est ainsi des dpassements de dlais de garde-vue, de la dtention sans titre dune personne dans un centre pnitentiaire, de la rtention par un agent de la force publique, du retrait du passeport dun citoyen sans lintervention de lautorit judiciaire. 2. Le fait dempcher lexercice de ces liberts collectives alors mme que leur jouissance est conforme aux lois et rglements de la Rpublique est constitutif datteintes ces liberts constitutionnellement reconnues et garanties. Mme lorsque ces liberts nauraient pas t exerces conformment aux lois et rglements, lintervention des agents de la force publique doit tre ncessaire et proportionne.
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ARTICLE 26 Ltat assure tous lgalit devant la loi sans distinction dorigine, de race, de sexe, de religion, dopinion politique ou de position sociale. Lhomme et la femme sont gaux en droit. Ltat protge la famille et particulirement la mre et lenfant. Il veille sur les handicaps et les personnes ges. 1. Ici, le constituant na plus eu besoin daffirmer lgalit de tous en droit et devant la loi dont lvidence va de soi. Il est surtout proccup den indiquer ses contours et de confier lEtat dassurer cette galit. Les paramtres susceptibles de fonder une discrimination et qui ne doivent pas en tre la base ont t cits : origine, race, opinion politique, position sociale et sexe. 2. Un accent a t mis sur lgalit en droit entre homme et femme, de mme quil a t insinu une discrimination positive en faveur de la mre, de lenfant, des handicaps et des personnes ges. On se pose la question de savoir si le constituant ne demande pas lEtat de rquilibrer la situation de ces catgories dj socialement ou physiquement dfavorises. 3. Lavnement du Code des personnes et de la famille a, dans le sillage de la Constitution mis fin certaines discriminations dont les femmes et filles taient victimes. Il sagit de la polygamie, de
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luniversalit du droit successoral de la femme, du traitement ingal dont les enfants filles faisaient lobjet, du veuvage, du lvirat5, etc. ARTICLE 27 Toute personne a droit un environnement sain, satisfaisant et durable et a le devoir de le dfendre. Ltat veille la protection de lenvironnement. 1. Au nombre des droits du citoyen, le constituant na pas occult ceux relatifs au cadre de vie du citoyen. Larticle 27, parmi les trois qui y sont consacrs, contient les dispositions gnrales les concernant. Il nonce les caractristiques de lenvironnement auquel a droit toute personne humaine : sain, satisfaisant et durable . Pris sparment, ces trois adjectifs se passent de commentaire, mais ensemble, ils rvlent la qualit, lintgrit et la constance de lenvironnement requis. 2. Selon le mme constituant, cette qualit de lenvironnement doit tre aussi bien luvre des pouvoirs publics que du citoyen luimme. Bien videmment, plus des premiers que du second dont le devoir est un devoir restreint laire gographique et un devoir de veille. Et cest pour renforcer les dispositions de cet article que la loi 98-030 du 30-07-98 portant loi-cadre sur lenvironnement en Rpublique du Bnin a t vote.
Cf. les dcisions DCC 01-070 du 13 aot 2001 et DCC 05-015 du 17 fvrier 2005.
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ARTICLE 28 Le stockage, la manipulation et lvacuation des dchets toxiques ou polluants provenant des usines et autres units industrielles ou artisanales ins-talles sur le territoire national sont rglements par la loi. 1. Il est ici mis la charge du lgislateur de concevoir et de faire mettre en application les dispositions qui concerneront les dchets toxiques ou polluant provenant des usines et autres units industrielles ou artisanales au Bnin. Cet article laisse donc la libert au lgislateur de rgler la manire de grer les dchets produits localement. 2. Cette dvolution de comptence met en relief la proccupation du constituant par rapport lenvironnement. Le contexte dans lequel la Constitution a t labore a sans doute inspir ces dispositions. Il faut rappeler que dans une priode voisine de 1990, il tait reproch aux gouvernants de lpoque davoir accept daccueillir et denfouir dans le pays des dchets toxiques. Cest dailleurs lobjet de larticle 29 suivant. ARTICLE 29 Le transit, limportation, le stockage, lenfouissement, le dversement sur le territoire national des dchets toxiques ou polluants trangers et tout accord y relatif constituent un crime contre la Nation. Les sanctions applicables sont dfinies par la loi.
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1. Plus que les conditions de traitement des dchets polluants que le lgislateur a reu mission de rglementer, ce sont ici des dispositions pnales, notamment des sanctions quil a charge de dfinir. Cest une prohibition claire : il ne faut pas accepter sur le territoire national des dchets provenant dautres pays, quelque soit ce qui est propos en change. Lenvironnement et partant la sant et le bien-tre des citoyens nont pas de prix. Il faut que lon sattelle grer les dchets produits localement, mais ce serait, aux termes de la Constitution, franchir le rubicond que den importer ou mme accepter de les faire transiter par le territoire national. En effet, les dgts causs par ce genre de contrat dans un pays de lAfrique de lOuest ces derniers mois confortent ce souci du constituant. Et au-del, les gnrations futures ne doivent pas se voir lgue, du fait des congnres, une terre compromise par des modifications nocives des cosystmes et sur laquelle la sant ou mme lexistence seraient en pril. 2. Des peines afflictives et ou infamantes doivent tre prvues lencontre de auteurs de tels actes. ARTICLE 30 Ltat reconnat tous les citoyens le droit au travail et sefforce de crer les conditions qui rendent la jouissance de ce droit effective et garantissent au travailleur la juste rtribution de ses services ou de sa production. - 48 -
1. Cest ici quest proclame la reconnaissance du droit au travail ainsi que son corollaire, la juste rmunration du travail effectu. Rendre la jouissance de ce droit effective passe par la runion de certaines conditions la charge de lEtat. 2. Cest le rcurrent problme des droits conomiques et sociaux qui ne peuvent pas tre effectivement garantis sans un minimum de dveloppement conomique. La lutte contre le chmage et la pauvret doit tre mene pour remplir lobligation dassurer aux citoyens un emploi effectif ou dfaut, une assistance sociale. Mme contraignant, le travail relie le citoyen lensemble de la socit et assure son existence publique et son panouissement. En disposant comme elle la fait, la Constitution sinscrit dans la ligne trace par la plupart des grands instruments internationaux. ARTICLE 31 Ltat reconnat et garantit le droit de grve. Tout travailleur peut dfendre, dans les conditions prvues par la loi, ses droits et ses intrts soit individuellement, soit collectivement ou par laction syndicale. Le droit de grve sexerce dans les conditions dfinies par la loi. Pour donner sens lobligation de lEtat et de tous autres employeurs doffrir au travailleur la juste rtribution de ses services ou de sa production, obligation prvue par larticle prcdent, il est ici reconnu le droit de grve. - 49 -
Le travailleur peut par consquent dfendre ses droits et intrts aussi bien individuellement que collectivement dans nimporte quel cadre associatif ou syndical. Cette lutte pour les meilleures conditions de travail et de rmunration est nanmoins encadre par la loi. Une loi relative lexercice du droit de grve existe. ARTICLE 32 La dfense de la Nation et de lintgrit du territoire de la Rpublique est un devoir sacr pour tout citoyen bninois. Le service militaire est obligatoire. Les conditions daccomplissement de ce devoir sont dtermines par la loi. Il est nonc ici la charge du citoyen bninois un devoir sacr, celui de dfendre la Nation et lintgrit du territoire de la Rpublique. Pour renforcer les capacits du citoyen en vue de remplir efficacement ce devoir, le service militaire est dclar obligatoire et le lgislateur a dj dfini les conditions daccomplissement de ce devoir. ARTICLE 33 Tous les citoyens de la Rpublique du Bnin ont le devoir de travailler pour le bien commun, de remplir toutes leurs obligations civiques et profession-nelles, de sacquitter de leurs contributions fiscales. Dans le registre des devoirs qui incombent aux citoyens, la Constitution dans le prsent article inscrit le devoir de :
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travailler pour le bien commun remplir toutes les obligations civiques et professionnelles sacquitter des contributions fiscales.
Il sagit, en dehors du troisime devoir qui a un contenu prcis, dobligations gnrales dont les contours et le contenu ne sont que perceptibles. Il appartiendra la doctrine et la jurisprudence den donner des ides de plus en plus prcises. Ainsi pour le non acquittement des contributions fiscales par exemple, le code gnral des impts, en ses articles 27, 185 et 1097-nouveau, prcise les sanctions rserves aux citoyens qui ne veulent pas sexcuter. ARTICLE 34 Tout citoyen bninois, civil ou militaire, a le devoir sacr de respecter, en toutes circonstances, la Constitution et lordre constitutionnel tabli, ainsi que les lois et rglements de la Rpublique. 1. Ici est raffirm le caractre sacr de la Constitution. Et nul nest exclu de son respect quon soit civil ou militaire. De mme, aucune circonstance ne peut tre invoque pour sy soustraire puisque elle-mme caractrise les circonstances exceptionnelles et indique les moyens de leur gestion. 2. LEtat de droit ne doit alors pas connatre de restriction. Larsenal textuel doit rigoureusement simposer, quil sagisse de - 51 -
la Constitution elle-mme, des lois que des rglements. Lnumration omet les conventions internationales et les principes gnraux de droit. Cette non exhaustivit se justifie peut-tre par le fait que la Constitution bninoise intgre son corpus aussi bien les principes gnraux de droit que les traits ou accords rgulirement ratifis et publis. ARTICLE 35 Les citoyens chargs dune fonction publique ou lus une fonction politique ont le devoir de laccomplir avec conscience, comptence, probit, dvouement et loyaut dans lintrt et le respect du bien commun. 1. Cest une disposition qui exige des citoyens investis dune fonction publique ou dune charge lective de faire montre de qualits exceptionnelles. Ils doivent donc dans laccomplissement des devoirs de leurs charges, avoir toujours en vue lintrt gnral et le respect du bien commun. Il y a lieu pour eux de se convaincre quils sont investis non pour exercer un pouvoir, mais pour servir le peuple et que les privilges apparents qui sont lis leurs fonctions concourent plutt lefficacit du service rendre aux concitoyens. Le choix de ces personnes doit tre par consquent judicieux et tenir compte des qualits requises que sont la conscience professionnelle, la comptence, la probit, le dvouement et la loyaut.
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2. La Cour constitutionnelle, dans de nombreuses dcisions, a estim que certains citoyens viss larticle 35 nont pas respect les obligations mises leur charge par cette disposition. On peut dnombrer de nombreuses dcisions qui concernent pour la plupart des agents des forces de scurit publique et certains magistrats et autres hauts fonctionnaires. ARTICLE 36 Chaque Bninois a le devoir de respecter et de considrer son semblable sans discrimination aucune et dentretenir avec les autres des relations qui per-mettent de sauvegarder, de renforcer et de promouvoir le respect, le dialogue et la tolrance rciproque en vue de la paix et de la cohsion nationale. Il est prescrit tous les citoyens des comportements en vue de la paix et de la cohsion nationale :
considrer son semblable sans discrimination et entretenir avec les autres des relations empreintes de respect, de
dialogue et de tolrance. Il est donc prohib toute attitude susceptible de provoquer des conflits sociaux ou interpersonnels. Lambition du constituant bninois est de btir un pays de paix, une nation pacifique et il met contribution, en plus de lEtat, tous les citoyens en vue de la ralisation de cet idal.
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ARTICLE 37 Les biens publics sont sacrs et inviolables. Tout citoyen bninois doit les respecter scrupuleusement et les protger. Tout acte de sabotage, de vandalisme, de corruption, de dtournement, de dilapidation ou denrichissement illicite est rprim dans les conditions prvues par la loi. 1. Cet article est le sige de la prohibition des atteintes aux biens publics dont le caractre sacr est affirm. Il prescrit non seulement de les respecter, mais impose de les protger. Les actes constitutifs datteintes ces biens sont grens. Au nombre de six dans le texte ci-dessus, la dfinition des modalits de leur rpression est confie la loi. Si le dtournement et la corruption sont des atteintes aux biens publics assez courants et bien encadrs par des dispositions lgales, lenrichissement illicite ntait ni prvu, ni rprim par le code pnal en vigueur. Le projet de code pnal y a donc consacr des dispositions particulires. Quant la corruption, une loi spciale y a t consacre qui prend en compte les canons internationaux en la matire, le Bnin ayant reu dans son dispositif lgislatif par voie de ratification, nombre dinstruments rgionaux et internationaux en la matire. 2. Restent le sabotage, le vandalisme et la dilapidation. Ils apparaissent comme des actes nocifs aux biens publics sans que leurs auteurs nen tirent ncessairement profit pour leur patrimoine. Sils sont susceptibles de tomber sous le coup des dispositions lgislatives dj existantes, il convient nanmoins, pour respecter lesprit du constituant den faire des infractions autonomes avec - 54 -
des lments constitutifs prcis, susceptibles de permettre de qualifier certains actes comme tels et dorganiser leur rpression souhait. ARTICLE 38 Ltat protge ltranger les droits et intrts lgitimes des citoyens bninois. Tous les droits reconnus par la Constitution aux citoyens par leffet du prsent article, doivent tre protgs par lEtat ltranger. Le devoir de protection par lEtat du national va donc au-del des frontires et les mcanismes diplomatiques qui existent cette fin doivent tre mis en uvre. Ce nest donc pas parce quun citoyen bninois a dcid ou est contraint de vivre en dehors du territoire national, quil a renonc la protection de ses droits par les autorits comptentes de son pays dorigine. Les reprsentations diplomatiques ont entre autres cette obligation dans lexcution de laquelle elles doivent bnficier de lappui de lEtat. ARTICLE 39 Les trangers bnficient sur le territoire de la Rpublique du Bnin des mmes droits et liberts que les citoyens bninois et ce, dans les conditions dtermines par la loi. Ils sont tenus de se conformer la Constitution, aux lois et aux rglements de la Rpublique. 1. Il est consacr ici le principe dassimilation des trangers aux nationaux quant au bnfice des droits et liberts reconnus ces derniers. - 55 -
2. En prvoyant quune loi intervienne pour rglementer cette assimilation, le constituant a en vue les formalits remplir par les trangers pour bnficier des mmes droits. Il sagit coup sr dtre en situation rgulire vis--vis des textes sur le sjour des trangers. Cette rglementation dlgue au lgislateur fait peut-tre profiler galement le principe de rciprocit qui postule que les Bninois puissent bnficier, dans les pays dont sont ressortissants les trangers concerns, de la mme assimilation, du mme traitement. Mais l, il faut se demander si la protection des droits humains peut tre conditionne par le principe de rciprocit. Elle fait exception. ARTICLE 40 Ltat a le devoir dassurer la diffusion et lenseignement de la Constitution, de la Dclaration Universelle des Droits de lHomme de 1948, de la Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples de 1981 ainsi que de tous les instruments internationaux dment ratifis et relatifs aux Droits de lHom-me. Ltat doit intgrer les droits de la personne humaine dans les program-mes dalphabtisation et denseignement aux diffrents cycles scolaires et universitaires et dans tous les programmes de formation des Forces Armes, des Forces de Scurit Publique et Assimils. Ltat doit galement assurer dans les langues nationales par tous les moyens de communication de masse, en particulier par la radiodiffusion et la tlvision, la diffusion et lenseignement de ces mmes droits.
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1. Le constituant a prescrit lEtat de prendre toutes dispositions utiles pour que toutes les couches sociales connaissent leurs droits : les droits de la personne humaine. Il a cit des textes spcifiques dont la diffusion et lenseignement doivent tre assurs et a indiqu le caractre non limitatif de lnumration relative ces instruments en y intgrant tous les instruments internationaux dment ratifis et relatifs aux droits de lHomme . 2. Les dispositions prendre pour que le peuple soit renseign sur ses droits ont elles aussi fait lobjet dnumration. Les droits humains doivent en effet tre intgrs aux programmes dalphabtisation et denseignement des diffrents cycles scolaires et universitaires et de formation des forces armes, des forces de scurit publique et assimiles. 3. Enfin, le recours aux langues nationales et par tous les moyens de communication de masse, en particulier la radiodiffusion et la tlvision, a t aussi, de faon non exhaustive, recommand par la Constitution. Lobjectif, en dfinitive, est de faire en sorte que les citoyens soient imprgns de leurs droits et puissent en jouir pleinement et renforcer ce faisant lEtat de droit.
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TITRE III DU POUVOIR EXCUTIF
Traditionnellement, et par une sorte de mtonymie, le pouvoir excutif dsigne le Gouvernement. Au sens strict, le pouvoir excutif est celui qui assure lexcution des lois, pour laquelle le gouvernement dtient le pouvoir propre de prendre des dcisions excutoires. Il est aussi confondu lorgane charg de cette fonction. Dans le rgime politique instaur par la Constitution du 11 dcembre 1990, le pouvoir excutif appartient au prsident de la Rpublique. Il exerce ses attributions seul ou avec le gouvernement. Le caractre prsidentiel du rgime a t dcid par une dclaration faite le 25 fvrier 1990 au cours de la confrence des forces vives de la nation qui sest tenue Cotonou du 19 au 28 fvrier 19906. Les dispositions des articles 41 78 traitent de la mission, du mode et des oprations de dsignation du prsident de la Rpublique, de ses attributions et de sa responsabilit ainsi que du fonctionnement du pouvoir excutif.
In Les actes de la confrence nationale, Fondation Friedrich Naumann, Cotonou, Editions ONEPI, p. 50
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ARTICLE 41 Le prsident de la Rpublique est le Chef de ltat. Il est llu de la Nation et incarne lunit nationale. Il est le garant de lindpendance nationale, de lintgrit territoriale et du respect de la Constitution, des traits et accords internationaux. 1. Cette disposition traduit une certaine perception de la fonction de prsident de la Rpublique. Toutes les Constitutions (ou textes valeur de constitution) depuis le 1er aot 1960 mentionnent cette philosophie sauf la loi fondamentale du 26 aot 1977 alors mme que lordonnance n 74-68 du 18 novembre 1974 qui la prcde rvle bien cette perception. Selon Basile ADJOU MOUMOUNI il sagit d un homme dont la seule prsence apaise tout le peuple et chacun parce quil est sans calcul, sans parti pris, sans autre ambition que de vivre au sein dun peuple heureux 7. 2. Le prsident de la Rpublique est le chef de lEtat. Il sagit dune fonction diffrente de celle de chef de gouvernement. Es qualit, il personnifie juridiquement la nation. Sous ce rapport, il doit incarner lunit nationale. 3. Le prsident de la Rpublique incarne lunit nationale. En prsence du foisonnement de dfinitions de la notion dunit nationale qui nont parfois de motivation que les intrts particuliers de leurs auteurs, il faudrait sinterroger spcialement
In Pour un Bnin mtamorphos, la nation que nous voulons, Les Editions du Flamboyant, 1999
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sur le sens de cette expression. Une bonne comprhension de cette notion devrait laisser entendre que les arbitrages ncessaires du prsident de la Rpublique devront se faire en fonction des intrts fondamentaux de la nation cest--dire en fonction des valeurs proclames comme tant essentielles la nation. Ces valeurs sont nonces dans le prambule de la Constitution et par quelquesunes de ses dispositions. En concentr, il sagit de lattachement aux principes dun Etat de droit et de dmocratie pluraliste garantissant les droits fondamentaux de lhomme, les liberts publiques, la dignit de la personne humaine et la justice. 4. Le prsident de la Rpublique est le garant du respect de la Constitution, des traits et accords internationaux. Cette partie de la mission comporte deux volets :
Le prsident de la Rpublique doit lui-mme respecter la

Constitution. A cet effet, il doit veiller notamment au fonctionnement des institutions prvues par la Constitution.
Le prsident de la Rpublique doit faire respecter la Constitution,

ainsi que par ailleurs toutes les lois et garantir lexcution des dcisions de justice (art. 59). En dfinitive, lart. 41 confre au prsident de la Rpublique une mission de perptuation de lEtat. Cette mission justifie dune part ses pouvoirs et attributions indiqus dans les dispositions ultrieures, dautre part lthique attendue de lui (art. 75) et enfin
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sa poursuite ventuelle pour haute trahison et la mise en uvre de sa responsabilit personnelle (art. 73 & 74). En raison de ce que cette disposition est reprise dans le texte du serment que prte le prsident de la Rpublique avant son entre en fonction, lon pourrait dire quil sagit dune disposition essentielle. 5. Le non-respect de larticle 41 par le prsident de la Rpublique est constitutif en application de larticle 53 de la Constitution. ARTICLE 42 Le prsident de la Rpublique est lu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois. En aucun cas, nul ne peut exercer plus de deux mandats prsidentiels. 1. La plupart des constitutions qui prcdent celle de 1990, fixent galement la dure du mandat prsidentiel cinq (5) ans. Font exception la charte du 1er septembre 1966, la charte du 26 dcembre 1969 (Directoire), la charte du 07 mai 1970 (Conseil prsidentiel), lOrdonnance n 74-68 du 18 novembre 1974 portant structure du pouvoir sous le GMR (gouvernement militaire rvolutionnaire) qui sont restes muettes sur la question, certainement en raison des circonstances dans lesquelles elles sont intervenues. Cela voudrait dire que le souci de limitation du nombre de mandats prsidentiels ne date pas de la Constitution du 11 dcembre 1990. La priode dite rvolutionnaire (1972-1990) na fait que
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renforcer la ncessit de prendre des dispositions pour garantir lalternance au sommet de lEtat. La quasi-constance de ce souci justifie galement les positions qui militent en faveur du maintien des dispositions constitutionnelles qui rendent lalternance dmocratique et donc la rotation des lites politiques au sommet de lEtat quasi automatique. 2. La prsente Constitution limite pour la premire fois dans lhistoire politique du pays le nombre de mandats ; que les mandats soient successifs ou pas, nul ne peut en exercer plus de deux. A cette date, et depuis lindpendance du 1er aot 1960, douze (12) personnes se sont succd comme suit :
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Nom du prsident de la Rpublique Hubert MAGA Christophe SOGLO
Priode du mandat
Dure du mandat 2 ans 10 mois 4 mois
Cause de la fin du mandat Putsch Elections prsid. et lgisl. du 19 janv 1964 Dmission
Dc. 1960-oct. 1963 Oct 1963-janv 1964
Marcellin Sourou-Migan Janv 1964-dc 1965 APITHY Congacou TAHIROU Christophe SOGLO
1 an
1er dc 1965-22 dc 1965 22 jours dc 1965-dc 1967 2 ans
Putsch Putsch Destitution Destitution Putsch Destitution ; Cration dun Conseil prsidentiel Putsch
Maurice KOUANDETE 18 dc 1967-21 dc 1967 4 jours Alphonse ALLEY Emile Derlin ZINSOU Paul Emile de SOUZA Dc 1967 1968-juil 1968 8 mois Juil 1968-dc 1969 Dc 1969-mai 1970 1 an 6 mois 6 mois
Conseil prsidentiel compos de H. MAGA, J. T. AHOMADEGBE et M. S. M. APITHY Mathieu KEREKOU
Mai 1970-oct 1972
2 ans 6 mois
Oct 1972-avr 1991
18 ans 3 mois
Echec aux lections prsidentielles de mars 1991 Fin de mandat Fin de mandat Fin de mandat
Nicphore SOGLO Mathieu KEREKOU Mathieu KEREKOU Boni YAYI
Avr 1991-avr 1996 Avr 1996- avr 2001 Avr 1996- avr 2001 Depuis Avr 2006
5 ans 5 ans 5 ans
Source : METINHOUE (P. G.), Les gouvernements du Dahomey et du Bnin 1957-2005 , imprim par CNPMS, Porto-Novo, aot 2005.
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ARTICLE 43 Llection du prsident de la Rpublique a lieu au scrutin uninominal majoritaire deux tours. Le scrutin uninominal est le mode de scrutin par excellence propre llection prsidentiel. Encore dsign sous la formule de scrutin darrondissement lorsquil est majoritaire deux tours, il assure llu une assez grande lgitimit. Les dispositions de larticle 43 sont compltes par celles de larticle 45. ARTICLE 44 Nul ne peut tre candidat aux fonctions de prsident de la Rpublique sil nest de nationalit bninoise de naissance ou acquise depuis au moins dix ans ; nest de bonne moralit et dune grande probit ; ne jouit de tous ses droits civils et politiques ; nest g de 40 ans au moins et 70 ans au plus la date de dpt de sa candidature ; ne rside sur le territoire de la Rpublique du Bnin au moment des lections ; ne jouit dun tat complet de bien-tre physique et mental dment constat par un collge de trois mdecins asserments dsigns par la Cour constitutionnelle. 1. Des conditions dligibilit ont t fixes pour la premire fois dans lhistoire politique avec la Constitution du 11 avril 1968. Il suffisait alors dtre de nationalit dahomenne et davoir 35 ans rvolus la date du dpt des candidatures.
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2. La prsente Constitution est la deuxime qui dtermine de telles conditions. 3. Sept (7) conditions dligibilit la fonction du prsident de la Rpublique ont t riges par le constituant. Mais de ces conditions, la plus controverse reste celle relative la rsidence des candidats. Sur la condition de rsidence, la Cour constitutionnelle a t saisie de recours en irrecevabilit de la candidature de Monsieur YAYI aux lections prsidentielles de 2006 au motif que celui-ci ne rside pas au Bnin au moment des lections . La Cour a dcid qu la date des recours, la liste dfinitive des candidats na pas encore t publie ; quil en rsulte qu cette date Monsieur YAYI Boni na pas encore la qualit de candidat ; que ds lors les requtes ... sont prmatures et doivent tre dclares irrecevables 8. Le requrant est revenu la charge et la Cour a dclar irrecevable le nouveau recours aux motifs dune part que ... aprs la publication de ladite liste, seuls les candidats sont habilits contester la validit dune candidature ... 9 et dautre part en raison de lautorit de chose juge attache ses dcisions. Une question surgit donc naturellement lesprit : quaurait pu dcider la Cour si le recours avait t exerc par un candidat en temps opportun ? La dcision pourrait tre lie la dfinition de lexpression au moment des lections .
8 9
Cf. Dcision EL-P 06-002 du 19 janvier 2006. Cf. Dcision EL-P 06-014 du 28 fvrier 2006.
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4. LAssemble nationale avait tent de dfinir le moment des lections, quelques mois avant les lections prsidentielles du mois de mars 2006, loccasion de ladoption de la loi n 2005-26 portant rgles particulires pour llection du prsident de la Rpublique. Larticle 5 de cette loi disposait notamment que Le moment des lections durant lequel le candidat doit rsider sur le territoire de la Rpublique du Bnin correspond la priode allant de linstallation de la Commission lectorale nationale autonome la proclamation des rsultats dfinitifs du scrutin . Ainsi le moment des lections serait donc la priode qui comporte linstallation de la structure de la gestion des lections, la dclaration de candidature, la convocation du corps lectoral, la campagne lectorale, le scrutin (vote et rsultats). En dautres termes, toute la priode du processus lectoral soit au minimum quatre mois avant les lections prsidentielles. Une telle dfinition ne parat pas conforme certaines rfrences. Ainsi Le Petit Larousse dfinit llection comme le choix que lon exprime par lintermdiaire dun vote 10 et le Vocabulaire juridique11 comme l opration par laquelle plusieurs individus ou groupes formant un collge lectoral, investissent une personne dun mandat ou dune fonction par un vote . Dans le mme sillage, la loi12 relative aux lections gnrales dispose que Llection est le choix libre par le peuple du ou des citoyens appels
Le Petit Larousse illustr 2006, p.398, voir Election. Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant sous la direction de Grard CORNU, Quadrige/PUF, 2000, 1re dition, voir Election, p. 326. 12 Loi N 2005-14 du 28 Juillet 2005 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin.
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conduire, grer ou participer la gestion des affaires publiques . Toutes ces dfinitions ont en commun didentifier llection un choix. Or le choix ne sexprime quau cours du scrutin cest--dire que sur la priode qui court du vote aux rsultats, une priode assez courte que conforte lexpression cense exprimer une certaine brivet : au moment de . Il sensuit que le moment des lections devrait tre le moment du scrutin. Par ailleurs, le mot scrutin est bien souvent considr comme synonyme dlection13. Est-ce en raison dune telle vidence que la Cour constitutionnelle a dcid que la seule condition exige par la Constitution en son article 44 5 tiret est de rsider sur le territoire de la Rpublique du Bnin au moment des lections ; quen procdant comme il la fait, le lgislateur cre une condition supplmentaire relative la dure de rsidence et a, par consquent, dclar contraire la Constitution le dernier alina de larticle 5 de la loi n2005-26 ? 5. Il importe de sinterroger cependant sur la pertinence de la dfinition propose par lAssemble nationale de lexpression au moment des lections . Sagissait-il dune dfinition de circonstance visant un prtendant la candidature ? Lon ne sait mais toujours est-il quaprs la censure de la Cour constitutionnelle relative larticle 5 de la loi n2005-26, la loi n 2000-19 du 03 janvier 2001 dfinissant les rgles particulires pour llection du prsident de la Rpublique est reste en vigueur. Peut-tre faut-il
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Vocabulaire juridique , op. cit., voir Scrutin, p. 796
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garder lesprit que la loi est impersonnelle et quelle a vocation rgir une situation et non une personne en particulier. Ce qui amne tout naturellement sinterroger sur la pertinence de la prcision attache par le constituant la condition de rsidence. 6. Certaines constitutions prvoient la condition de rsidence ou de domicile. Dau-tres, par contre sabstiennent de le faire. Labsence de cette condition dans certaines Consti-tutions permet den mesurer la relativit. On peut tre tent de dire que le lieu de rsidence ne dtermine pas la capacit tenir le rle de prsident de la Rpublique, ou tre lu. Mais il est impratif de veiller ce que les gouvernants parmi les plus importants ne soient des parachuts qui ignorent tout de ladministration et des institutions ou encore plus graves, des ralits socioconomiques du pays. 7. La Cour constitutionnelle contrle la recevabilit des candidatures en application des rgles particulires sur llection du prsident de la Rpublique14. De la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, quelques enseignements peuvent tre tirs. Premirement, seuls les candidats llection prsidentielle peuvent contester les candidatures15. Deuximement, le point de dpart des contestations est la date de publication officielle de la
Sur le contentieux en la matire, voir notamment les dcisions suivantes : Dcision EL-P 96-002 du 13 fvrier 1996 ; Dcision EL-P 01-004 du 12 fvrier 2001 ; Dcision EL-P 06-004 du 27 janvier 2006. 15 Consulter sur le sujet, Dcision EL-P-96-003 du 15 fvrier 1996 ; Dcision EL-P-96-004 du 20 fvrier 1996 ; Dcision EL-P-96-014 du 02 mars 1996 ; Dcision EL-P 01-002 du 06 fvrier 2001 ; Dcision EL-P 01-006 du 12 fvrier 2001.
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liste des candidats par la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA)16. ARTICLE 45 Le prsident de la Rpublique est lu la majorit absolue des suffrages exprims. Si celle-ci nest pas obtenue au premier tour du scrutin, il est procd, dans un dlai de quinze jours, un second tour. Seuls peuvent se prsenter au second tour de scrutin les deux candidats qui ont recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour. En cas de dsistement de lun ou lautre des deux candidats, les suivants se prsentent dans lordre de leur classement aprs le premier scrutin. Est dclar lu au second tour le candidat ayant recueilli la majorit relative des suffrages exprims. 1. Ce texte traite de la mise en uvre du scrutin majoritaire uninominal deux tours prvu par larticle 43. De cette mise en uvre, un point fait lobjet de controverse dans le processus lectoral. Cest le dlai qui doit courir entre le premier et le deuxime tour de llection prsidentielle. 2. La Cour constitutionnelle sanctionne le non-respect du dlai de quinze jours prvu. Le point de dpart de ce dlai nest pas expressment indiqu mais la Cour constitutionnelle considre
16 Voir sur la question, Dcision EL-P-96-003 du 15 fvrier 1996 ; Dcision EL-P 01-002 du 06 fvrier 2001 ; Dcision EL-P 01-006 du 12 fvrier 2001. 17 Dcision EL-P 96-015 du 13 mars 1996.
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quil rsulte de la lecture combine des articles 45, 47 et 49 de la Constitution, que le dlai court partir de la date du 1er tour du scrutin. Aussi a-t-elle dcid que le dcret n 96-48 du 12 mars 1996 portant convocation des lecteurs pour le second tour de llection du prsident de la Rpublique le 21 mars 1996 a t pris en mconnaissance de larticle 45 de la Constitution17 3. Le dlai de 15 jours est un dlai maximal pour convoquer les lecteurs. La Cour constitutionnelle considre que la convocation du corps lectoral pour le second tour du scrutin doit tre contenue dans un dlai de 15 jours. Le dcret n2001-099 du 12 mars 2001 convoquant le corps lectoral pour le 18 mars 2001 a donc t dclar non contraire la Constitution18. 4. La Cour constitutionnelle agissant comme rgulateur du fonctionnement des institutions a ordonn le report du second tour du scrutin hors le dlai de 15 jours : le dsistement du candidat Nicphore Dieudonn SOGLO est intervenu le vendredi 16 mars 2001, date de clture de la campagne lectorale pour le second tour du scrutin fix au 18 mars 2001 ; entre cette date et le 18 mars 2001, la Commission lectorale nationale autonome ne peut manifestement pas accomplir toutes les oprations quappelle la mise en uvre des dispositions des articles 45, 46 et 47 de la Constitution, en consquence, il y a lieu en vertu de larticle
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Dcision EL-P 96-015 du 13 mars 1996. Cf. Dcision EL-P 01-048 du 15 mars 2001.
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114 de la Constitution dordonner le report de la date du second tour du scrutin prsidentiel du 18 mars 2001 19. 5. Le Bnin a connu, au cours des lections prsidentielles de 2001, un cas de dsistement des deuxime et troisime candidats. Le quatrime sest alors prsent contre le premier. Saisie par la CENA, la Cour constitutionnelle a donn acte au candidat Nicphore SOGLO de son dsistement puis notifi la CENA quil lui incombait de prendre les dispositions ncessaires la mise en uvre des articles 45, 46, 47 de la Constitution et de la loi n 2000-19 du 3 janvier 2001 20 Saisie de nouveau par la CENA le 17 mars 2001, la Cour a dcid du remplacement du candidat et a fix lordre de remplacement des candidats en cas de dfaillance de celui appel21 6. En raison des lenteurs dans le dpouillement des votes, il sest manifest certaines opinions qui tendent voir faire courir le dlai de quinze (15) jours compter de la date de proclamation des rsultats du premier tour et la fixation dun dlai dans lequel peuvent avoir lieu les dsistements.
19 20
Cf. Dcision EL-P 01-053 du 17 mars 2001. Cf. Dcision EL-P 051 du 16 mars 2001. 21 Cf. Dcision EL-P 054 des 17 et 18 mars 2001.
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ARTICLE 46 La convocation des lecteurs est faite par dcret pris en Conseil des Ministres. Prrogative du pouvoir excutif. ARTICLE 47 Le premier tour du scrutin de llection du prsident de la Rpublique a lieu trente jours au moins et quarante jours au plus avant la date dexpiration des pouvoirs du prsident en exercice. Le mandat du nouveau prsident de la Rpublique prend effet pour compter de la date dexpiration du mandat de son prdcesseur. En raison des lenteurs dans le dpouillement des votes, il y a eu des opinions tendant voir allonger les dlais prvus respectivement soixante (60) et quatre vingt dix (90) jours. Cependant, il faut remarquer que cette requte nest pas fonde dans la mesure o le processus lectoral na jamais dmarr dans le dlai constitutionnel. Le scrutin prsidentiel na quasiment jamais t organis soixante (60) jours avant lexpiration du mandat en cours. Cest sans doute pour ces raisons que le processus a gnralement t caractris par la prcipitation et linorganisation qui motivent les opinions favorables la rforme du processus.
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ARTICLE 48 La loi fixe les conditions dligibilit, de prsentation des candidatures, de droulement du scrutin, de dpouillement et de proclamation des rsultats de llection du prsident de la Rpublique. La loi fixe la liste civile du prsident de la Rpublique et dtermine la pension allouer aux anciens prsidents de la Rpublique. Toutefois, pour compter de la promulgation de la prsente Constitution, seuls les prsidents de la Rpublique constitutionnellement lus pourront bnficier des dispositions du prcdent alina. 1. Les rgles relatives aux lections du prsident de la Rpublique sont du domaine de la loi. Ces dispositions de larticle 48, alina 1 sont par ailleurs confirmes par larticle 98 de la Constitution. Ainsi a t dclar comme tant anticonstitutionnel le dcret n 98-625 du 24 dcembre 1998 portant cration du comit interministriel charg des prparatifs relatifs lorganisation des lections lgislatives et locales aux motifs que : le dcret sous examen confie un comit interministriel la mission de procder la mise jour de la liste lectorale ; linscription sur la liste lectorale est une condition pour lire et pour tre lu ; ... il appartient alors au lgislateur de fixer les rgles concernant linscription sur la liste lectorale, la conservation de celle-ci, sa rvision ou remise jour ; ds lors le pouvoir excutif ne peut,
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sans violer la Constitution, se charger de procder la mise jour de la liste lectorale 22 2. Les deuxime et troisime alinas de larticle 48 relatifs la liste civile du prsident de la Rpublique ne semblent pas tre la bonne place. ARTICLE 49 La Cour constitutionnelle veille la rgularit du scrutin et en constate les rsultats. Llection du prsident de la Rpublique fait lobjet dune proclamation provisoire. Si aucune contestation relative la rgularit des oprations lectorales na t dpose au Greffe de la Cour par lun des candidats dans les cinq jours de la proclamation provisoire, la Cour dclare le prsident de la Rpublique dfinitivement lu. En cas de contestation, la Cour est tenue de statuer dans les dix jours de la proclamation provisoire ; sa dcision emporte proclamation dfinitive ou annulation de llection. Si aucune contestation na t souleve dans le dlai de cinq jours et si la Cour constitutionnelle estime que llection ntait entache daucune irrgularit de nature en entraner lannulation, elle proclame llection du prsident de la Rpublique dans les quinze jours qui suivent le scrutin. En cas dannulation, il sera procd un nouveau tour de scrutin dans les quinze jours de la dcision.
22
Cf. Dcision DCC 99-023 du 10 mars 1999.
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1. Le contentieux en ce qui concerne llection du Prsident de la Rpublique nest ouvert quaux candidats ayant pris part au deuxime tour. Seuls les candidats llection prsidentielle peuvent contester la rgularit de llection prsidentielle. Dcisions EL-P 96-016 du 30 mars 1996, EL-P 96-017 du 25 avril 1996, EL-P01-050 du 15 mars 2001, 01-057 du 27 mars 2001 2- Le prsident est proclam provisoirement lu soit au terme du premier tour du scrutin lorsquun candidat a obtenu la majorit absolue soit au terme du second tour lorsquun candidat recueille la majorit relative des voix. Ds lors, cest partir de cette proclamation provisoire que court le dlai de cinq jours prvu pour la contestation de la rgularit des oprations lectorales. En dautres termes, lorsquil existe deux tours, il ne saurait y avoir de proclamation provisoire dlection du prsident de la Rpublique entre les deux tours. Dans ces conditions, quid de la validit des recours introduits entre les deux tours, puisquil nest pas cens avoir eu de proclamation provisoire de prsident lu ? Ces recours ne devraient-ils pas tre dclars irrecevables ? Lon peut citer le cas de certains recours introduits entre les deux tours et dclars irrecevables pour dautres motifs que celui tenant linexistence de proclamation provisoire entre les deux tours ; par exemple en raison de ce que la Cour avait dj statu sur ces questions : dcision EL-P 01-045 du 14 mars 2001 ; dcision ELP 06-020 du 17 mars 2006.
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ARTICLE 50 En cas de vacance de la Prsidence de la Rpublique par dcs, dmission ou empchement dfinitif, lAssemble nationale se runit pour statuer sur le cas la majorit absolue de ses membres. Le prsident de lAssemble nationale saisit la Cour constitutionnelle qui constate et dclare la vacance de la prsidence de la Rpublique. Les fonctions de prsident de la Rpublique, lexception de celles mentionnes aux articles 54 alina 3, 58, 60, 101 et 154 sont provisoirement exerces par le prsident de lAssemble nationale. Llection du nouveau prsident de la Rpublique a lieu trente jours au moins et quarante jours au plus aprs la dclaration du caractre dfinitif de la vacance. En cas de mise en accusation du prsident de la Rpublique devant la Haute Cour de Justice, son intrim est assur par le prsident de la Cour constitutionnelle qui exerce toutes les fonctions du prsident de la Rpublique lexception de celles mentionnes aux articles 54 alina 3, 58, 60, 101 et 154. En cas dabsence du territoire, de maladie et de cong du prsident de la Rpublique, son intrim est assur par un membre du Gouvernement quil aura dsign et dans la limite des pouvoirs quil lui aura dlgus. 1. Le poste de prsident de la Rpublique peut tre vacant ou suspendu. On parle de vacance lorsquil y a absence du prsident de la Rpublique par suite de dcs, de sa dmission ou de sa condamnation pour haute trahison devant la Haute Cour de Justice.
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Dans ces cas, lintrim du prsident de la Rpublique est assur soit par le prsident de lAssemble nationale, soit par le prsident de la Cour constitutionnelle. Ces cas doivent tre spars de la supplance qui est gnralement une absence de courte dure. La suppl-ance est souvent assure par un membre du gouvernement choisi par le Prsident de la Rpublique lui-mme. 2. Sauf cas de mise en accusation du prsident de la Rpublique, lintrim est assur par le prsident de lAssemble nationale. Une telle disposition offre certainement les garan-ties dindpendance ncessaires lexamen dune mise en accusation du prsident de la Rpublique. 3. Dans tous les cas, lintrimaire na ni le pouvoir de nomination des ministres, ni linitiative de rfrendum, ni le droit de grce, ni le pouvoir de dclaration de guerre ; il na pas non plus linitiative de la rvision de la Constitution. Ces attributions sont donc rserves au seul prsident de la Rpublique et font partie des attributions qui ne peuvent tre dlgues. ARTICLE 51 Les fonctions de prsident de la Rpublique sont incompatibles avec lexercice de tout autre mandat lectif, de tout emploi public, civil ou militaire et de toute autre activit professionnelle. Les incompatibilits ainsi tablies permettent dviter les conflits dintrts qui pourraient empcher le prsident de la Rpublique - 77 -
dincarner lunit nationale et dassurer avec probit et impartialit les hautes charges qui lui sont confies par le constituant. ARTICLE 52 Durant leurs fonctions, le prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement ne peuvent par eux-mmes, ni par intermdiaire rien acheter ou prendre en bail qui appartienne au domaine de ltat, sans autorisation pralable de la Cour constitutionnelle dans les conditions fixes par la loi. Ils sont tenus, lors de leur entre en fonction et la fin de celle-ci, de faire sur lhonneur une dclaration crite de tous leurs biens et patrimoine adresse la Chambre des Comptes de la Cour suprme. Ils ne peuvent prendre part aux marchs de fournitures et aux adjudications pour les administrations ou institutions relevant de ltat ou soumises leur contrle. 1. La Constitution restreint les liberts des dtenteurs du pouvoir excutif lorsque leurs actes juridiques dachat ou de bail ont pour objet le domaine de lEtat. La loi prvue a-t-elle t dj vote ? Si non, il appartient au prsident de la Rpublique, dans son rle de garant du respect de la Constitution dinitier le projet de loi y relatif. 2. La Cour constitutionnelle, en proclamant les rsultats dfinitifs de llection prsidentielle, rappelle au prsident de la Rpublique ainsi lu les dispositions de lart. 52 al. 2 savoir lobligation de dclarer ses biens lors de son entre en fonction. - 78 -
3. Les membres du pouvoir excutif ayant ou pouvant avoir accs des informations non connues du public, linterdiction dicte lalina 3 permet, comme les dispositions prvues lalina 1, dviter la rupture de lgalit des chances avec la grande majorit des autres citoyens. 4. Ces dispositions ne sont applicables quaux membres du pouvoir excutif en fonction, pour les actes quils pourraient tre amens conclure au cours de lexercice de leurs fonctions. Cest ainsi que la Cour constitutionnelle a pu dire quil ny avait pas eu violation de la Constitution sagissant dacquisitions effectues par Monsieur Paul DOSSOU, ancien ministre du Plan. DCC 03 062 DU 19 mars 2003. Aux termes de larticle 52 alina 1 de la Constitution, durant leurs fonctions, le prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement ne peuvent par eux-mmes, ni par intermdiaire rien acheter ou prendre en bail qui appartienne au domaine de ltat, sans autorisation pralable de la Cour constitutionnelle dans les conditions fixes par la loi. Il ny a pas violation de la Constitution ds lors que Monsieur Paul DOSSOU, qui tait alors ministre du Plan, na rien achet de la SO.BE.MACLiquidation jusqu la cessation des fonctions du liquidateur le 18 mars 2002. ARTICLE 53 Avant son entre en fonction, le prsident de la Rpublique prte le serment suivant : Devant Dieu, les Mnes des Anctres, la Nation et devant le Peuple bninois, seul dtenteur de la souverainet ; - 79 -
Nous , prsident de la Rpublique, lu conformment aux lois de la Rpublique jurons solennellement : - de respecter et de dfendre la Constitution que le Peuple bninois sest librement donne ; - de remplir loyalement les hautes fonctions que la Nation nous a confies ; - de ne nous laisser guider que par lintrt gnral et le respect des droits de la personne humaine, de consacrer toutes nos forces la recherche et la promotion du bien commun, - de la paix et de lunit nationale ; - de prserver lintgrit du territoire national ; - de nous conduire partout en fidle et loyal serviteur du peuple. En cas de parjure, que nous subissions les rigueurs de la loi . Le serment est reu par le prsident de la Cour constitutionnelle devant lAssemble nationale et la Cour suprme. 1. Depuis 1990, anne de ladoption de la prsente Constitution, plusieurs prestations de serment ont eu lieu, notamment aprs chaque lection prsidentielle. Mais celle de 1996 fut la prestation de serment la plus riche en enseignements. Le 04 avril 1996, lors de sa prestation de serment, Mathieu KEREKOU navait pas prononc le groupe de mots les Mnes des Anctres , le serment a t dclar par la Cour constitutionnelle non conforme la Constitution en ce quil sagit d une formule sacramentelle
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indivisible qui ne saurait donc subir une quelconque modification et doit tre prononc dans son intgralit 23. 2. Lacte de la prestation de serment est le point de dpart de lentre en fonction du prsident de la Rpublique. Les actes poss avant cet acte par le prsident lu, sont anticonstitutionnels. M. Boni YAYI, qui a t proclam lu prsident de la Rpublique par la Cour, a prt serment le 06 avril 2006 ; il sensuit que le 05 avril 2006, M. Boni YAYI ntait pas encore entr en fonction et ne pouvait donc cette date signer un acte de promulgation dune loi 24 ARTICLE 54 Le prsident de la Rpublique est le dtenteur du pouvoir excutif. Il est le chef du Gouvernement, et ce titre, il dtermine et conduit la politique de la Nation. Il exerce le pouvoir rglementaire. Il dispose de lAdministration et de la Force arme. Il est responsable de la Dfense nationale. Il nomme, aprs avis consultatif du Bureau de lAssemble nationale, les membres du Gouvernement ; il fixe leurs attributions et met fin leurs fonctions. Les membres du Gouvernement sont responsables devant lui.
Cf. Dcision DCC 96-017 du 5 avril 1996. Voir les dcision DCC O6-162 du 19 octobre 2006 relative linconstitutionnalit de lacte de promulgation du 05 avril 2006 de la loi n 2005-31 du 05 avril 2006 portant prvention, prise en charge et contrle du VIH/ SIDA en Rpublique du Bnin ; DCC O7-047 du 05 avril 2006 de la loi n 2006-04 du 05 avril 2006 portant conditions de dplacement des mineurs et rpression de la traite denfants en Rpublique du Bnin. 03 juillet 2007 relative linconstitutionnalit de lacte de promulgation du
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Les fonctions de membres du Gouvernement sont incompatibles avec lexercice de tout mandat parlementaire, de tout emploi public, civil ou militaire et de toute activit professionnelle. Les actes du prsident de la Rpublique autres que ceux prvus aux articles 60 et 115 sont contresigns par les ministres chargs de leur excution. 1. Lalina 1 souligne le caractre prsidentiel du rgime (dtenteur du pouvoir excutif), la relation du prsident de la Rpublique avec le gouvernement (chef du gouvernement) et le rle du prsident de la Rpublique (dtermine et conduit la politique de la nation ; exerce le pouvoir rglementaire).Cet article peut tre considr bon droit comme le sige de la nature prsidentielle du rgime. 2. Le prsident de la Rpublique dtermine et conduit la politique de la nation au moyen de lAdministration, de larme, du gouvernement. Ces institutions ne sont donc pas indpendantes de lExcutif. En effet, le prsident de la Rpublique dispose de lAdministration. Il est chef suprme des armes (article 62, alina 1), chef de la dfense nationale. Toute cette concentration des pouvoirs vise permettre au chef de lEtat de conduire la politique de la nation. 3. La dtermination et la conduite de la politique de la nation ne sont pas de la comptence du gouvernement. Le gouvernement est plutt un organe dexcution de la politique de la nation sous la responsabilit du prsident de la Rpublique. A cet effet, les - 82 -
membres du gouvernement sont responsables devant lui et non pas devant le parlement ou la fois devant le Prsident de la Rpublique et le Parlement. 4. A ce titre, les ministres doivent contresigner les actes du prsident de la Rpublique quils sont chargs dexcuter. Ne sont pas concerns les actes relatifs au droit de grce (art. 60) et la nomination des membres de la Cour constitutionnelle (art. 115). Le contreseing exprime lengagement du ministre assurer lapplication des actes. Cet acte rend le ministre responsable de son excution. Le contreseing consiste en la signature du ministre concern sur lacte ct de celle du prsident de la Rpublique. Le dfaut de contreseing a t censur par la Cour constitutionnelle25. 5. Quel est le contenu de la notion de membre de gouvernement ? De la lecture croise des articles 70 et 55 de la Constitution, lon pourrait dire que les membres du gouvernement sont dnomms ministres . Cependant, la Cour constitutionnelle a dcid que le prsident de la Rpublique est libre de dcider de la structure du gouvernement , de la dnomination et des attributions de ses membres ds lors quil respecte les dispositions de larticle 70 de la Constitution26.
25 Dcision DCC 96-052 du 12 aot 1996 relative linconstitutionnalit du dcret portant nomination de M. Mose MENSAH, Ministre des Finances, en qualit dordonnateur du Fonds Europen de Dveloppement 26 Dcision DCC 96-020 du 26 avril 1996 statuant sur les requtes en inconstitutionnalit du dcret 96-128 portant composition du gouvernement en ce quun premier ministre avait t nomm ; DCC O1-069 du 26 juillet 2001 relative la nomination de Monsieur Pierre OSHO en qualit de ministre dEtat charg de la Dfense nationale.
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6. Le pouvoir de nomination des membres du gouvernement est propre au prsident de la Rpublique et ne saurait tre dlgu, en application de lart. 70. 7. La qualit de membre du gouvernement rsulte dun dcret de nomination. Ainsi ont t dclars non - conformes la Constitution les contreseings apposs par des personnes nayant pas encore la qualit de membres du gouvernement. Tel lacte de promulgation du 05 avril 2006 de la loi n 2005-31 du 05 avril 2006 portant prvention, prise en charge et contrle du VIH/ SIDA en Rpublique du Bnin au motif que le chef de lEtat, a par dcret n 2006176 du 08 avril 2006, nomm les membres de son gouvernement ; il en rsulte que le 05 avril 2006, les ministres ayant appos leurs contreseings au bas de la de la loi n 2005-31 du 05 avril 2006 portant prvention, prise en charge et contrle du VIH/ SIDA en Rpublique du Bnin navaient pas encore la qualit de membre du Gouvernement : DCC O6-162 du 19 octobre 2006. ARTICLE 55 Le prsident de la Rpublique prside le Conseil des ministres. Le Conseil des ministres dlibre obligatoirement sur : - les dcisions dterminant la politique gnrale de ltat ; - les projets de loi ; - les ordonnances et les dcrets rglementaires. 1. Au regard de la Constitution, les domaines dintervention obligatoires du Conseil des ministres sont les attributions prvues - 84 -
par cet article 55 auxquelles sajoutent les nominations du prsident de la Cour suprme, du prsident de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication, du grand Chancelier de lOrdre national (article 56, alina 2, des membres de la Cour suprme, des ambassadeurs, des envoys extraordinaires, des magistrats, des officiers gnraux et suprieurs, des hauts fonctionnaires dont la liste est fixe par une loi organique (article 56, alina 3) et des membres du Conseil suprieur de la dfense (article 62, alina 2) 2. Le Conseil des ministres prend ses dcisions par des dlibrations. Mais quelle est la nature juridique de ces dlibrations ? Le Conseil des ministres est la runion des membres du gouvernement dnomms ministres . Cette runion qui est dirige par le prsident de la Rpublique est un organe daide ses prises de dcisions. Ces dcisions seront matrialises par des actes du prsident de la Rpublique. Conformment larticle 54 dernier alina, ces actes seront signs du prsident puis contresigns par les ministres chargs de leur excution. Seuls ces actes, et non les dlibrations, ont une valeur juridique et sont susceptibles de recours. ARTICLE 56 Le prsident de la Rpublique nomme trois des sept membres de la Cour constitutionnelle. Aprs avis du prsident de lAssemble nationale, il nomme en Conseil des ministres : le prsident de la Cour suprme, le prsident de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication, le Grand Chancelier de lOrdre national. - 85 -
Il nomme galement en Conseil des ministres : les membres de la Cour suprme, les ambassadeurs, les envoys extraordinaires, les magistrats, les officiers gnraux et suprieurs, les hauts fonctionnaires dont la liste est fixe par une loi organique. 1. Le pouvoir de nomination des membres de la Cour constitutionnelle est une comptence exclusive du prsident de la Rpublique car ce pouvoir ne saurait tre dlgu, en application de lart. 70. La libert de nomination du prsident de la Rpublique reste simplement encadre par le profil des personnes nommer. 2. La nomination du prsident de la Cour suprme et des magistrats par le prsident de la Rpublique garantit-elle lindpendance de ces derniers ? Cette nomination par le prsident de la Rpublique nest-elle pas antinomique de la notion mme de pouvoir judiciaire ?antinomique de la notion de pouvoir, tout court ? A toutes fins utiles, il faut rappeler quau Bnin, les membres du pouvoir excutif (prsident de la Rpublique) et ceux du pouvoir lgislatif (dputs) sont lus. Le pouvoir lgislatif gre son budget pendant que les membres du pouvoir judiciaire sont nomms par le prsident de la Rpublique et leur budget confondu avec celui de tout le gouvernement. 3. Le texte est muet sur lautorit comptente pour mettre fin aux fonctions. A la vrit, la nomination se fait par dcret. Ce dcret est un acte administratif ; ds lors les principes applicables aux actes administratifs lui sont applicables, en loccurrence le principe
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du paralllisme des formes. Cest pourquoi conformment la doctrine et une jurisprudence constante, et dfaut de dispositions expresses dterminant lautorit comptente pour suspendre ou mettre fin aux fonctions de directeur, surtout sagissant dun emploi suprieur, ce pouvoir appartient lautorit investie du pouvoir de nomination, en loccurrence le prsident de la Rpublique 27. ARTICLE 57 Le prsident de la Rpublique a linitiative des lois concurremment avec les membres de lAssemble nationale. Il assure la promulgation des lois dans les quinze jours qui suivent la transmission qui lui en est faite par le prsident de lAssemble nationale. Ce dlai est rduit cinq jours en cas durgence dclare par lAssemble nationale. Il peut, avant lexpiration de ces dlais, demander lAssemble nationale une seconde dlibration de la loi ou de certains de ses articles. Cette seconde dlibration ne peut tre refuse. Si lAssemble nationale est en fin de session, cette seconde dlibration a lieu doffice lors de la session ordinaire suivante. Le vote pour cette seconde dlibration est acquis la majorit absolue des membres composant lAssemble
27 DCC 99-026 du 11 mars 1999 relative linconstitutionnalit de larrt n 055/MCC/CAB/SG/DA/CP du 17 dcembre 1998 portant suspension de M. Clment HOUENONTIN de ses fonctions de directeur de la tlvision nationale (ORTB).
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nationale. Si aprs ce dernier vote, le prsident de la Rpublique refuse de promulguer la loi, la Cour constitutionnelle, saisie par le prsident de lAssemble nationale, dclare la loi excutoire si elle est conforme la Constitution. La mme procdure de mise excution est suivie lorsque, lexpiration du dlai de promulgation de quinze jours prvu lalina 2 du prsent article, il ny a ni promulgation, ni demande de seconde lecture. 1. Une fois vote, la loi doit tre rendue excutoire. Cest le but de la promulgation. La promulgation se fait par dcret du prsident de la Rpublique. Elle permet de prendre en compte les avis du prsident de la Rpublique (seconde dlibration) mais nempche pas le vote des lois. Cest pourquoi, en cas de refus de promulgation, la loi est dclare excutoire par la Cour constitutionnelle si elle est conforme la Constitution. A cette fin, elle est saisie par le prsident de lAssemble nationale. 2. Avant la promulgation des lois, le contrle de leur constitutionalit est fait, la demande du prsident de la Rpublique ou de tout membre de lAssemble nationale (art. 121). La saisine de la Cour constitutionnelle suspend le dlai de promulgation de la loi (art. 120). Cette suspension prend fin par la publication dune dclaration de la Cour constitutionnelle constatant la conformit avec la Constitution (art. 29 loi organique n91-009 du 04 mars 1991 sur la Cour constitutionnelle). Cest ainsi qua t dclare excutoire la loi organique relative au
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Conseil suprieur de la Magistrature : En vertu de larticle 57 dernier alina de la Constitution, la Cour constitutionnelle, sur saisine du prsident de lAssemble nationale, est comptente pour rendre excutoire une loi qui a t dclare conforme la Constitution et qui na pas t promulgue dans les dlais par le prsident de la Rpublique 28. 3. Cependant le contrle de constitutionalit des lois organiques est effectu seule-ment la demande du prsident de la Rpublique (art. 19 de la loi organique n91-009 du 04 mars 1991 sur la Cour constitutionnelle) : DCC 01-93 du 16 septembre 1993 relative la demande de contrle de constitutionnalit par le prsident de lAssemble nationale de la loi organique n 93-013 relative la Haute Cour de Justice. 4. La demande de contrle de la Constitutionalit des lois doit tre faite avant lexpiration du dlai de promulgation. Ainsi en at-il t dcid sur la demande de contrle de constitutionalit faite par le prsident de la Rpublique propos de la loi modificative portant loi organique sur la Cour constitutionnelle : La loi modificative dfre, vote le 17 juin 1997, a t transmise le 20 juin au prsident de la Rpublique pour promulgation ; pendant les quinze (15) jours qui ont suivi cette transmission, le prsident de la Rpublique na ni demand une seconde dlibration de la loi, ni de certains de ses articles, ni saisi la Cour constitutionnelle dune demande de contrle de constitutionalit de ladite loi en
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Cf. Dcision DCC 99-030 du 17 mars 1999.
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vue de sa promulgation ; en consquence, la date du 30 dcembre 1997, le prsident de la Rpublique na plus qualit saisir la Cour 29. 5. Seul le prsident de la Rpublique peut promulguer une loi. M. Boni YAYI, qui a t proclam lu prsident de la Rpublique par la Cour, a prt serment le 06 avril 2006 ; il sensuit que le 05 avril 2006, M. Boni YAYI ntait pas encore entr en fonction et ne pouvait donc cette date signer un acte de promulgation dune loi 30. ARTICLE 58 Le prsident de la Rpublique, aprs consultation du prsident de lAssemble nationale et du prsident de la Cour constitutionnelle, peut prendre linitiative du rfrendum sur toute question relative la promotion et au renforcement des Droits de lHomme, lintgration sous-rgionale ou rgionale et lorganisation des pouvoirs publics. 1. Lorganisation du rfrendum est un acte du pouvoir excutif. 2. Le rfrendum nest possible que dans les cas numrs.
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Cf. Dcision DCC 98-015 du 06 fvrier 1998 Dcision DCC O6-162 du 19 octobre 2006 relative linconstitutionnalit de lacte de promulgation du 05 avril 2006 de la loi n 2005-31 du 05 avril 2006 portant prvention, prise en charge et contrle du VIH/ SIDA en Rpublique du Bnin ; DCC O7-047 du 03 juillet 2007 relative linconstitutionnalit de lacte de promulgation du 05 avril 2006 de la loi n 2006-04 du 05 avril 2006 portant conditions de dplacement des mineurs et rpression de la traite denfants en Rpublique du Bnin.
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3. Il ny a pas encore eu de rfrendum sous lempire de cette Constitution. ARTICLE 59 Le prsident de la Rpublique assure lexcution des lois et garantit celle des dcisions de justice. 1. Le prsident de la Rpublique assure lexcution des lois notamment, en prenant les rglements dapplication ncessaires pour les lois votes par lAssemble nationale et en transposant les actes communautaires. 2. Garantir lexcution des dcisions de justice revient assurer lexcution des lois ; en effet, lexcution des dcisions de justice est organise par la loi : a- Les dcisions judiciaires sont mises excution dans des formes (intitul et formule excutoire) prvues par la loi. b- La loi permet que certaines dcisions de justice soient excutes doffice, cest dire sans la formule excutoire. c- Les jugements trangers et les sentences arbitrales doivent, pour tre excutes, recevoir lexequatur (ordre dexcution) donn par les juridictions tatiques dans les conditions prvues par la loi. 3. Cette disposition complte celle de larticle 41 qui dicte que le prsident de la Rpublique est garant du respect de la Constitution : lon peut se rfrer lannotation n 6 sous larticle 41
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4. Lexcution des dcisions de justice peut tre confronte des difficults. Seul le juge est comptent pour rgler ces difficults, quil sagisse de difficults de mise en uvre ou dobstacle de fait ou de droit tendant arrter ou suspendre lexcution de dcision de justice. Sagissant dune dcision prise par le Conseil des Ministres, le 10 octobre 2007, de suspendre lexcution des dcisions de justice relatives aux litiges domaniaux en milieu urbain leffet de faire le point des dossiers pendants devant les juridictions dans le but de faire suspendre linstruction desdits dossiers jusqu la mise en place dun mcanisme de rglement adquat, la Cour constitutionnelle a considr, en rappelant les dispositions de larticle 59, que le prsident de la Rpublique doit veiller ce que les dcisions de justice soient excutes dans lintrt gnral ; que cest ce qui ressort de la formule excu-toire ; quil en rsulte que si le prsident de la Rpublique ou un membre du gouvernement ou toute autre autorit administrative, en raison de circonstances exceptionnelles tenant la sauvegarde de lordre public, est amen refuser dapporter son concours lexcution dune dcision de justice devenue dfinitive, il engage de ce fait la responsabilit de lEtat qui est ds lors tenu dindemniser le bnficiaire de ladite dcision ; ingrence dans le fonctionnement normal du pouvoir judiciaire et donc une violation du principe de la sparation des pouvoirs consacre par les articles 125 et 126 de la Constitution quil chet de dire et juger que le relev n 35 des dcisions prises par le Conseil des Ministres , en ce qui concerne lexcution des dcisions de justice rendues en matire domaniale en milieu urbain, est contraire la Constitution : DCC 07-175 du 27 dcembre 2007. - 92 -
ARTICLE 60 Le prsident de la Rpublique a le droit de grce. Il exerce ce droit dans les conditions dfinies par larticle 130. 1. La grce est une mesure de clmence par laquelle le prsident de la Rpublique remet ou commute la peine dun condamn. Le droit de grce est une prrogative exclusive du prsident de la Rpublique. Il sagit de lune des deux prrogatives dispenses de contreseing par lart. 54, dernier alina. 2. En application de lart. 130, le prsident de la Rpublique exerce son droit de grce, aprs avis motiv du Conseil suprieur de la Magistrature Lexamen des recours en grce est rgi par les art. 21 25 de la loi organique n 94-027 relative au Conseil suprieur de la Magistrature. Le prsident de la Rpublique, prsident dudit conseil, ne participe pas aux dlibrations relatives aux recours en grce. 3. En vertu de larticle 70, le pouvoir daccorder la grce ne peut tre dlgu. ARTICLE 61 Le prsident de la Rpublique accrdite les ambassadeurs et les envoys extraordinaires auprs des puissances trangres ; les ambassadeurs et les envoys extraordinaires des puissances trangres sont accrdits auprs de lui.
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ARTICLE 62 Le prsident de la Rpublique est le chef suprme des Armes. Il nomme en Conseil des ministres les membres du Conseil suprieur de la Dfense et prside les runions dudit Conseil. La composition, lorganisation et le fonctionnement du Conseil suprieur de la Dfense sont fixs par la loi. Cette disposition complte lart. 54, al. 2 qui fait de la Force arme un moyen au service du prsident de la Rpublique pour exercer le pouvoir excutif. ARTICLE 63 Le prsident de la Rpublique peut, outre les fonctions spcialises de dfense de lintgrit territoriale dvolues lArme, faire concourir celle-ci au dveloppement conomique de la nation et toutes autres tches dintrt public dans les conditions dfinies par la loi. Cette disposition a t plusieurs fois mise en uvre au Bnin. En effet, le Gnie militaire a construit des ouvrages de travaux publics (voies paves), des salles de classe, etc., et a mme assur lacheminement du matriel lectoral divers points du territoire. Laccomplissement de cette dernire mission est source de dbats par rapport lautonomie de la CENA. ARTICLE 64 Tout membre des Forces armes ou de Scurit publique qui dsire tre candidat aux fonctions de prsident de la - 94 -
Rpublique doit au pralable donner sa dmission des Forces armes ou de Scurit publique. Dans ce cas, lintress pourra prtendre au bnfice des droits acquis conformment aux statuts de son corps. Condition dligibilit la fonction de prsident de la Rpublique lorsque le candidat relve des forces armes bninoises. On retrouve les mmes conditions en ce qui concerne les fonctions de dput. A la vrit, la disposition de larticle 51 qui dicte les incompatibilits avec la fonction de prsident de la Rpublique devrait suffire, neussent t les traumatismes lis aux multiples coups dEtat militaires que le pays a connus de 1960 1972. ARTICLE 65 Toute tentative de renversement du rgime constitutionnel par les personnels des Forces armes ou de Scurit publique sera considre comme une forfaiture et un crime contre la Nation et ltat et sera sanctionne conformment la loi. ARTICLE 66 En cas de coup dtat, de putsch, dagression par des mercenaires ou de coup de force quelconque, tout membre dun organe constitutionnel a le droit et le devoir de faire appel tous les moyens pour rtablir la lgiti-mit constitutionnelle, y compris le recours aux accords de coopration militaire ou de dfense existants. Dans ces circonstances, pour tout Bninois, dsobir et sorganiser pour faire chec lautorit illgitime
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constituent le plus sacr des droits et le plus impratif des devoirs. Le constituant, certainement compte tenu du pass historique de notre pays a marqu sa volont de ne plus voir se rditer laccession au pouvoir par des voies autres que les lections et convie les citoyens sy opposer par tous les moyens. ARTICLE 67 Le prsident de la Rpublique ne peut faire appel des Forces armes ou de Police trangres pour intervenir dans un conflit intrieur sauf dans les cas prvus larticle 66. ARTICLE 68 Lorsque les institutions de la Rpublique, lindpendance de la Nation, lintgrit du territoire national ou lexcution des engagements internationaux sont menacs de manire grave et immdiate et que le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics et constitutionnels est menac ou interrompu, le prsident de la Rpublique, aprs consultation du prsident de lAssemble nationale et du prsident de la Cour constitutionnelle, prend en Conseil des ministres les mesures exceptionnelles exiges par les circonstances sans que les droits des citoyens garantis par la Constitution soient suspendus. Il en informe la Nation par un message. LAssemble nationale se runit de plein droit en session extraordinaire.
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Larticle 68 pose le principe constitutionnel des pouvoirs de crise ou encore pouvoirs exceptionnels. Au sens large, les pouvoirs de crise sont une prrogative de la puissance publique destine faire face une situation anormale. Mais plus spcifiquement, et dans le cas despce, ce sont des comptences constitutionnelles drogatoires accordes au chef de lEtat ou lExcutif en priode de crise afin de rtablir lordre public et de permettre le retour au fonctionnement rgulier des pouvoirs public. On dit galement quil sagit dune lgislation dexception dont la mise en uvre installe au cur dun rgime dmocratique et dun Etat de droit, une dictature temporelle . Le recours larticle 68 est soumis des conditions et sa mise en uvre reste, dans le cas du Bnin, plus ou moins encadre. 1. Les deux conditions prvues pour la mise en uvre de cette disposition sont cumulatives. La survenance dune seule condition est insuffisante la dclencher. 2. La dcision de mettre en uvre cette disposition cest--dire de recourir des mesures exceptionnelles appartient au prsident de la Rpublique. Il prend en Conseil des ministres lesdites mesures, aprs avis du prsident de lAssemble nationale et du prsident de la Cour constitutionnelle. Son usage pose galement des problmes en rgime dmocratique. Au Bnin, les recours larticle 68 qui ont t faits relancent certaine questions. Elles sont relatives au bien fond mme de ces pouvoirs de crise, la lgalit de leur recours et au con-trle de conformit la Constitution de sa mise en uvre. La dcision de recourir larticle 68 est qualifie dacte - 97 -
de gouvernement : larticle 68 attribue au prsident de la Rpublique le pouvoir de prendre des mesures exceptionnelles ; que cette comptence implique ncessairement une dcision initiale qui serve de fondement ces mesures. cette dcision initiale de mise en uvre des pouvoirs exceptionnels est un acte discrtionnaire du prsident de la Rpublique ; la dcision de recourir lexercice des pouvoirs exceptionnels est un acte de gouvernement qui ne peut tre soumis au contrle de constitutionnalit que quant aux conditions de formes prescrites par larticle 68 ; 31. 3. Le Contrle de constitutionnalit du recours larticle 68. La dcision de recourir larticle 68 nest pas susceptible de recours devant la Cour constitutionnelle mais est galement insusceptible de recours devant nimporte quelle autre juridiction. En effet, lacte de gouvernement jouit dune immunit juridictionnelle absolue. Par ailleurs, la qualification dacte de gouvernement permet galement de distinguer la fonction gouvernementale de la fonction administrative. Par contre, les conditions prescrites pour la mise en uvre peuvent tre dfres un contrle de constitutionnalit : Les mesures exceptionnelles ayant des limites constitutionnelles, elles ne peuvent chapper dune manire absolue au contrle de constitutionnalit32. Ainsi, bien que les avis soient simplement consultatifs, le dfaut davis constitue un vice de procdure33.
31 32 33
Cf. Les dcisions DCC 27-94 du 24 aot 1994 et DCC 96-023 du 26 avril 1996. Cf. Dcision DCC 27-94 du 24 aot 1994. Cf. Dcision DCC 27-94 du 24 aot 1994.
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quen cas de recours larticle 68 par le prsident de la Rpublique, celui-ci concentre en ses mains tous les pouvoirs et le contrle des mesures prises dans ce cadre ne peut seffectuer que sur le fondement des articles 68 et 69 ; quen lespce, les ordonnances incrimines sont restes dans les limites assignes par les articles 68 et 69 de la Constitution, il y a lieu de dclarer quelles ne sont pas contraires la Constitution 34. que, lexercice des pouvoirs exceptionnels ainsi accords au prsident de la Rpublique nest soumis par la Constitution quaux seules conditions fixes en ses articles 68 et 69 prcits ; que, ds lors, le contrle de conformit la Constitution des Ordonnances querelles ne doit seffectuer quau regard des dispositions de ces deux articles ; quen consquence, sont inoprants les moyens tirs de la violation, dune part du principe valeur constitutionnelle de la sparation des pouvoirs, dautre part, des articles 96 et 98 de la Constitution, 7 alina 2, 11, 35 et 39 de la loi organique n 92-021 du 21 aot 1992 relative la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication, 141, 145, 150 et 153 du Rglement intrieur de l Assemble nationale. De mme, selon les termes mme de larticle 68 de la Constitution, le message la nation est postrieur la prise des mesures exceptionnelles ; le moyen tir de labsence sur les Ordonnances incrimines, dun visa relatif au message adress la Nation par le prsident de la Rpublique ne saurait prosprer. que lexamen de lOrdonnance ns 2002 001 du 31 janvier 2002 portant loi de finances pour la
34
Cf. Dcision DCC 96-023 du 26 avril 1996.
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gestion 2002 rvle quelle a t prise dans le respect des conditions de forme et de fond fixs par la Constitution, en ses articles 68 et 69 ; nest pas contraire la Constitution. : DCC 02-099 du 14 aot 2002. 4. Dans le cadre des consultations pralables au recours larticle 68, il convient de bien distinguer les prsidents des institutions cibles par la Constitution des institutions elles-mmes. En effet, seuls ont qualit pour tre consults dans le cadre du prsent article, le prsident de lAssemble nationale et le prsident de la Cour constitutionnelle mais non les institutions quils dirigent. Ainsi selon larticle 68 de la Constitution, seul le prsident de la Cour constitutionnelle, et non la Cour constitutionnelle en tant quinstitution, a qualit pour donner cet avis ; : DCC 96-011 du 30 janvier 1996 par laquelle la Cour constitutionnelle sest dclare incomptente pour donner au prsident de la Rpublique un avis sur son intention de mettre en uvre larticle 68. 5. Les Pouvoirs exceptionnels quelles fins ? Sur la priode courant jusquau 31 dcembre 2006, les pouvoirs exceptionnels ont t utiliss par Messieurs Nicphore Dieudonn SOGLO et Mathieu KEREKOU pour lgifrer et notamment pour faire voter les lois de finances. Ce fut le cas avec les Ordonnances ns 2002 001, 2002-002 et 2002-003 du 31 janvier 2002 portant respectivement loi de finances pour la gestion 2002, principes fondamentaux du rgime des Tlcommunications en Rpublique du Bnin, cration et attributions de lAutorit de Rgulation des Tlcommunications en Rpublique du Bnin sous le Prsident - 100 -
KEREKOU. Mais avant lui, entre 1995 et 1996, le Prsident SOGLO avait destin lusage des pouvoirs exceptionnels cette mme fin. Les Ordonnances ns 96-01 du 31 janvier 1996 portant autorisation de ratification de laccord de crdit n 2727/BEN relatif au troisime programme dajustement structurel sign entre la Rpublique du Bnin et lAssociation internationale de Dveloppement le 08 juin 1995, 96-02 du 31 janvier 1996 portant loi de finances pour la gestion 1996 , 96-03 du 31 janvier 1996 portant programme dinvestissements publics pour lanne 1996 et 96-04 du 31 janvier 1996 portant code des marchs publics applicables en Rpublique du Bnin en sont lillustration. Au total, au regard de lusage controvers, mais quasi constant, qui en a t fait au cours de ces dernires annes, toutes prsidences confondues, il nest pas infond de se poser quelques unes des questions qui ont motiv et qui motivent encore les commentaires des acteurs politiques, des constitutionnalistes, des politologues et autres acteurs avertis. Les pouvoirs exceptionnels sont-ils pour lExcutif un moyen de contournement dune majorit parlementaire ngative ? Sont-ils destins permettre un Chef dEtat priv de majorit de gouverner et de prendre des actes de gestion ordinaire non valids ou menac de ltre par un parlement politiquement hostile ? Pour finir, les pouvoirs exceptionnels sontils en ralit linstrument qui permet encore de justifier de la nature prsidentielle dun rgime dont la drgulation peut parfois conduire la majorit parlementaire imposer au prsident de la Rpublique, en contradiction avec larticle 54 de la Constitution, une politique qui nest pas la sienne ? Ou sont-ils plutt rservs - 101 -
une priode de crise politique voire de tension sociale dont tout le monde imagine la gravit qui doit justifier le recours ces mesures drogatoires ? 6. LAssemble Nationale et les pouvoirs exceptionnels. Les mesures exceptionnelles prises par le prsident de la Rpublique justifient elles seules la runion de lAssemble nationale en session extraordinaire sans quil soit ncessaire que les conditions de larticle 88 de la Constitution soient remplies. 7. Les limites des pouvoirs exceptionnels. La mise en uvre des pouvoirs exceptionnels si indispensables quils soient, nest pas sans limite. Ces pouvoirs ne sont pas absolus. Ainsi, aucune mesure exceptionnelle ne peut justifier une suspension des droits des citoyens garantis par la Constitution. Cette premire limite fixe par larticle 68 annonce la deuxime limite fixe par larticle 69. Cette deuxime limite tient au but que doivent viser les mesures exceptionnelles. La prise de mesures exceptionnelles est galement limite dans le temps. ARTICLE 69 Les mesures prises doivent sinspirer de la volont dassurer aux pouvoirs publics et constitutionnels dans les moindres dlais, les moyens daccomplir leur mission. LAssemble nationale fixe le dlai au terme duquel le prsident de la Rpublique ne peut plus prendre des mesures exceptionnelles.
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1. Les mesures exceptionnelles doivent viser le rtablissement du fonctionnement normal de lEtat. Ainsi quil a t indiqu supra, ces mesures peuvent faire lobjet dun contrle de constitutionnalit. 2. La dure des pouvoirs exceptionnels est enferme dans un dlai fix par lAssemble nationale. LAssemble nationale se runit de plein droit en session extraordinaire dans le cadre de lexercice des pouvoirs exceptionnels par le prsident de la Rpublique et a comptence pour dterminer la dure de lexercice de ces pouvoirs exceptionnels35. ARTICLE 70 Le prsident de la Rpublique peut dlguer certains de ses pouvoirs aux ministres, sauf ceux prvus aux articles 54 alina 3, 60, 61, 101, 115, 133 et 144. Le constituant exclut de la dlgation des pouvoirs prsidentiels certaines matires juges sensibles et attaches lonction du suffrage universel dont ne bnficie pas le ministre exerant la dlgation de pouvoirs. Ainsi, ne peuvent pas tre dlgus aux ministres, respectivement le pouvoir de nomination des membre du gouvernement, linitiative du rfrendum, le droit de grce, laccrditation des ambassadeurs et envoys extraordinaires, la dclaration de guerre, la nomination des membres de la Cour constitutionnelle, la nomination du prsident de la Cour suprme
35
Cf. dcision DCC 31-94 du 1er octobre 1994.
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et linitiative de rvision de la Constitution. Il sagit de pouvoirs exclusifs du prsident de la Rpublique. ARTICLE 71 Le prsident de la Rpublique ou tout membre de son Gouvernement peut, dans lexercice de ses fonctions gouvernementales, tre interpell par lAssemble nationale. Le prsident de la Rpublique rpond ces interpellations par lui-mme ou par lun de ses ministres quil dlgue spcialement devant lAssemble nationale. En la circonstance, lAssemble nationale peut prendre une rsolution pour faire des recommandations au Gouvernement. 1. Linterpellation est un moyen du contrle parlementaire sur laction du pouvoir excutif. Elle peut tre utilise de faon indpendante ou faire suite un dfaut de rponse, au terme dun dlai de trente jours, une question crite ou orale pose par un dput au prsident de la Rpublique ou un membre de son gouvernement36. 2. La rponse linterpellation doit tre donne dans un dlai de trente jours. Le dfaut de rponse est constitutif doutrage lAssemble nationale, dans les conditions dictes par larticle 76 ci-aprs, est galement susceptible dengager la responsabilit personnelle du prsident de la Rpublique (article 73) et de le faire dfrer devant la Haute Cour de Justice (article 77) .
36
Cf. Article 113 du Rglement intrieur de l'Assemble nationale.
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3. Le pouvoir dinterpellation appartient lAssemble nationale et non la Cour constitutionnelle37. 4. Les recommandations faites par lAssemble nationale nayant pas force obligatoire, lon peut sinterroger sur lefficacit de ce moyen de contrle. ARTICLE 72 Le prsident de la Rpublique adresse une fois par an un message lAssemble nationale sur ltat de la Nation. Il peut aussi, tout moment, adresser des messages lAssemble nationale. Ces messages ne donnent lieu aucun dbat ; ils peuvent toutefois inspirer les travaux de lAssemble. ARTICLE 73 La responsabilit personnelle du prsident de la Rpublique est engage en cas de haute trahison, doutrage lAssemble, ou datteinte lhonneur et la probit. Cette sanction est la mesure de la philosophie de la fonction telle que prvue larticle 41 et reprise dans le texte du serment prvu larticle 53. ARTICLE 74 Il y a haute trahison, lorsque le prsident de la Rpublique a viol son serment, est reconnu auteur, co-auteur ou complice
37
Cf. Dcision DCC 12-94 du 11 mai 1994.
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de violations graves et caractrises des Droits de lHomme, de cession dune partie du territoire national ou dacte attentatoire au maintien dun environnement sain, satisfaisant, durable et favorable au dveloppement. La haute trahison est lanctre des chefs daccusation par lesquels monarques, puis prsidents de la Rpublique et enfin membres du gouvernement furent soumis la justice des hommes. Initialement, dans la haute trahison, il y a lide dentrave, par le fait du souverain, monarque ou prsident de la Rpublique, au fonctionnement rgulier du parlement. Aujourdhui, la haute trahison a progressivement t rige comme le principal support du mcanisme de mise en uvre de la responsabilit pnale des gouvernants. Elle est une notion connotation politique ou morale. La haute trahison telle quelle est formule dans la Constitution du Bnin apparat comme une infraction politique, confuse et imprcise. Cest pourquoi, nombre dacteurs suggrent quelle soit mieux dfinie et ventuellement assortie dun renvoi formel un catalogue dactes, de faits et de propos prcis dont la matrialisation dclenchera, sans hsitation, la mise en cause de la responsabilit pnale de leurs auteurs. Cf. annotations faites sous larticle 136. ARTICLE 75 Il y a atteinte lhonneur et la probit notamment lorsque le comportement personnel du prsident de la Rpublique est - 106 -
contraire aux bonnes murs ou quil est reconnu auteur, coauteur ou complice de malversations, de corruption, denrichissement illicite. Cf. annotations faites sous larticle 136. ARTICLE 76 Il y a outrage lAssemble nationale lorsque, sur des questions poses par lAssemble nationale sur lactivit gouvernementale, le prsident de la Rpublique ne fournit aucune rponse dans un dlai de trente jours. Cf. annotations faites sous larticle 136. ARTICLE 77 Pass ce dlai, le prsident de lAssemble nationale saisit la Cour constitutionnelle de ce manquement grave aux dispositions constitutionnelles. La Cour constitutionnelle statue dans les trois jours. Le prsident de la Rpublique est tenu de fournir des rponses lAssemble nationale dans les plus brefs dlais et dans tous les cas avant la fin de la session en cours. A lexpiration de ce dlai, si aucune suite nest donne par le prsident de la Rpublique la dcision de la Cour, le prsident de la Rpublique est dfr devant la Haute Cour de Justice pour outrage lAssemble nationale. Cette disposition fait corps avec larticle 76.
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ARTICLE 78 Les faits prvus aux articles 74 77 seront poursuivis et punis selon les dispositions des articles 136 138 de la prsente Constitution. Les articles 136 138 sont trois des quatre dispositions de la Constitution consacres la Haute Cour de Justice.
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TITRE IV DU POUVOIR LEGISLATIF
Dans la Constitution du 11 dcembre 1990, le Pouvoir lgislatif vient seulement aprs le Pouvoir excutif, contrairement celles des Etats-Unis et de certains autres pays tels que le Nigeria qui, pourtant, sont aussi des constitutions de rgimes prsidentiels comme celle du Bnin. Cet tat de choses, qui nest donc pas une caractristique des systmes prsidentiels, nest pas anodin. Au contraire, il consacre et illustre le choix dlibr fait par le constituant de 1990 (et entrin par le peuple) driger au Bnin un systme politique caractris par une sparation des pouvoirs asymtriques en faveur du Pouvoir excutif. Cette situation, qui puise sa justification dans lhistoire sociopolitique rcente du Bnin, se traduit par la position relativement plus faible du Parlement38et par un dsquilibre voulu au profit de lExcutif. Cette prdominance de lExcutif sur le Lgislatif ne veut pas dire que ce dernier est entirement dpouill de tout pouvoir. En effet, lAssemble nationale, incarnation du Pouvoir lgislatif monocamral choisi par le constituant bninois, jouit dune marge de manuvre relativement large en matire de lgislation. Sans exagrer, lon peut mme affirmer quen ce qui concerne la fonction de lgislation, lAssemble nationale est presquentirement libre, et occupe une place prdominante vis--vis de lExcutif, hormis
38
Si on le compare l'Excutif.
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quelques cas sur lesquels nous reviendrons plus loin. En revanche, en ce qui concerne le contrle de laction gouvernementale, elle dispose de quelques moyens dont limportance et la porte sont assez variables. Sil est vrai que certains moyens de contrle forte porte existent, il convient tout de mme de remarquer quils restent encore sous-utiliss ou mal utiliss. Bien entendu, une telle remarque nocculte pas le fait quen plus de ces moyens non utiliss de faon optimale, il y a galement les moyens qui savrent inefficaces, mme utiliss de faon optimale. Par ailleurs, il faut reconnatre que loption dlibre en faveur dun rgime prsidentiel fort au dtriment dun rle plus prpondrant du Lgislatif, nest pas spcifique la Constitution du 11 dcembre 1990. Toutes les autres constitutions du Bnin, depuis la Constitution de fvrier 1959, ont opt pour des rgimes prsidentiels avec une prdominance de lExcutif sur le Lgislatif, lexception de la loi fondamentale. En effet, dans ce cas spcifique, au nom de lidologie socialo-marxiste alors en vigueur, cest le parti39 qui dirigeait lEtat travers le Bureau politique du Comit central du Parti de la Rvolution populaire du Bnin (PRPB). Il y avait aussi un parlement, mais celui-ci tait rduit au rang de simple chambre denregistrement : lAssemble nationale rvolutionnaire (ANR) dont le prsident tait galement membre du Bureau politique du Comit central.
39
Le PRPB (Parti de la rvolution populaire du Bnin) alors parti-Etat.
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Au-del des motivations qui ont suscit ou justifi le choix du constituant de 1990,40 lon devrait reconnatre galement que cette constance du rgime prsidentiel avec un dsquilibre entre les pouvoirs organiss en faveur du pouvoir xcutif reflte probablement une ralit du contexte sociologique spcifique du Bnin qui veut que le chef soit vraiment chef ( unique, dtenant des pouvoirs quasi irrpressibles, et soit surtout aussi peru de tous comme tel, notamment travers ses attributions et ses pouvoirs. En dautres termes, un prsident de la Rpublique, chef de lEtat et Chef du Gouvernement doit, travers ses attributions et limportance de sa position par rapport aux autres institutions rpublicaines, tre le vritable Chef, et non pas un figurant ou un simple pouvantail. Malheureusement, ce dsquilibre dans la rpartition des pouvoirs constitus a t accentu par plusieurs autres facteurs dont on ne peut pas dire aujourdhui sils taient anticips par le constituant de 1990. Le Rglement intrieur de lAssemble nationale offre un exemple de facteurs qui, quoiquextrieurs la Constitution, nen contribuent pas moins au renforcement du dsquilibre entre le Lgislatif et lExcutif. Les parlementaires, loin de profiter de la relative marge de manuvre eux laisse par le constituant 40 Selon les informations disponibles et les explications qui ont pu tre apportes lors du grand dbat public de 1990, les constituants, tirant leon du pass politique tumultueux du Bnin, ont voulu tout prix viter toute ventualit de blocage dans le fonctionnement du systme politique nouvellement cr, mme au prix dun meilleur quilibre entre les pouvoirs, quitte consacrer une prdominance nette de lExcutif.
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notamment en ce qui concerne le choix du contenu du Rglement intrieur du Parlement - de faon viter daggraver le dsquilibre constitutionnel entre ce dernier et lExcutif, lont plutt renforc. Cela peut se voir, par exemple, dans le choix du nombre de commissions permanentes, les procdures de mise en uvre des instruments de contrle (question, interpellation, commission denqute, loi de rglement, etc.), le mode de dcision dans les diffrentes structures du Parlement (commissions, plnires, etc.) Plus bas, lon peut observer paradoxalement un deuxime facteur daffaiblissement de lAssemble nationale : les partis politiques. Une fois de plus, il est difficile dimaginer dans quelle mesure le constituant de 1990 aurait anticip la faiblesse et la non viabilit actuelles des partis politiques. On pourrait mme se demander si, dans leuphorie des dbuts du Renouveau dmocratique, il avait tout au moins envisag quil put en tre ainsi. Lincapacit manifeste des partis politiques tant rsoudre leurs contradictions internes qu tre de vritables forces de propositions rduit considrablement la capacit de lAssemble nationale constituer une force de contrle et de contribution la gestion des affaires publiques qui fonctionne de manire plus ou moins prvisible. Le fait davoir rendu le Prsident de la Rpublique constitutionnellement capable, il est vrai non sans quelques cots politiques, de gouverner en dpit du Lgislatif41 est peut tre un signe de ce que le constituant percevait dj en partie ces
41
Il sagit du recours aux Ordonnances prvu larticle 68 de la Constitution.
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problmes-l et a voulu prvenir dventuels blocages politiques prjudiciables la stabilit des institutions. En descendant davantage, lon peut voquer ensemble deux autres facteurs qui nont pas manqu de contribuer laffaiblissement des pouvoirs du Lgislatif. Il sagit, dune part, du comportement lectoral des citoyens dont les relations avec les partis et acteurs politiques ont quasiment relgu larrire-plan les questions de politiques publiques et dintrt gnral, et se sont bases plutt surtout sur un clientlisme dbrid, mme si cela se fait avec la complicit parfois inconsciente des partis et acteurs politiques euxmmes. Dautre part, il sagit du fait que progressivement, le Parlement perd sa position dinterlocuteur unique ou privilgi de lExcutif au profit des Organisations de la socit civile (OSC), des syndicats sans parler des phnomnes rcents tenant des modes dexpression originaux de lopinion publique tels que ce quil est convenu dappeler sur les mdias la grogne42 etc. Le Parlement na donc plus le monopole de la reprsentation, ce qui, dans une certaine mesure, accrot la marge de manuvre de lExcutif qui a ainsi la possibilit de contourner le Parlement dans certaines situations, de multiplier ses interlocuteurs en se prvalant de leur reprsentativit (justifie ou non) auprs de lopinion, vitant ainsi de se retrouver dans un face face exclusif.
42 On a assist ces dernires annes la naissance dune floraison dmissions interactives sur les mdias privs et mme du service public. Sans tre toujours des interlocuteurs officiels, ces nouveaux acteurs, les grogneurs en loccurrence, ne sont pas toujours sans influence sur les dcideurs.
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I- DE LASSEMBLEE NATIONALE ARTICLE 79 Le Parlement est constitu par une Assemble unique dite Assemble Nationale dont les membres portent le titre de dput. Il exerce le pouvoir lgislatif et contrle laction du gouvernement 1. Le premier alina de larticle 79 indique que le Bnin, travers la Constitution du 11 dcembre 1990, linstar de toutes les constitutions et textes constitutionnels qui lont prcde dans lhistoire politique nationale, a opt pour un Parlement monocamral, cest--dire un Parlement constitu dune Chambre unique appele Assemble nationale. Les considrations qui justifient loption monocamrale sont gnralement de deux types. Elles sont historiquement lies la nature de lEtat. Dans un Etat Fdral, le monocamralisme rpond la juxtaposition de deux ordres juridiques, celui des Etats fdrs et celui de lEtat fdral. Dans ce cas, le monocamralisme vise reproduire dans le parlement la fois lgalit juridique et lingalit dmographique des Etats fdrs. Ainsi, lune des chambres reprsente les Etats fdrs en fonction de leur population et lautre chambre est la traduction de lgalit de lentit politique que reprsente chacun des Etats fdrs, sans considration de leur taille gographique, de leur dmographie et de leurs ressources
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conomiques et financires. Au contraire, dans un Etat unitaire, le monocamralisme est soit le reflet des contradictions historiques de la lutte des classes, soit simplement conforme aux politiques de dcentralisation ou la rgionalisation de lEtat qui ont cours dans certains pays. Il peut galement obir une politique mimtique comme cest le cas de certains pays francophones dAfrique. 2. Le deuxime alina de larticle 79 consacre lAssemble nationale comme linstitution qui exerce le pouvoir lgislatif. En dautres termes, bien quelle ne soit pas la seule institution qui intervienne dans le processus lgislatif43, sa partition, travers le vote des lois, reste essentielle, majeure et est reconnue comme celle qui constitue le cur de lexercice du pouvoir lgislatif. On dit que le parlement bnficie, en ce qui concerne la fabrication de la loi, dune souverainet fonctionnelle. Il rsulte du deuxime alina de larticle 79 quaucune autre institution ni autorit nest habilite exercer le pouvoir lgislatif. En effet, mme si dautres acteurs interviennent dans la procdure lgislative, cest bel et bien le Parlement qui exerce le pouvoir constitutionnel de lgifrer. 3. Pour finir, il est important de noter que le pouvoir exclusif de lgislation accorde lAssemble nationale a quand mme quelques autres limites. Cest le cas, par exemple, de larticle 98
43 Par exemple, elle partage avec lExcutif linitiative des lois, le Prsident de la Rpublique promulgue les textes vots par elle etc.
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qui en dlimite les domaines dintervention et la porte, de larticle 110 qui autorise le Gouvernement, dans certaines conditions, mettre la loi de finances en vigueur par Ordonnance, ainsi que de larticle 68 relatif aux pouvoirs exceptionnels du Prsident de la Rpublique. Cependant, dans les limites dfinies par larticle 98 et certaines dispositions de la Constitution, lAssemble nationale est quasiment sans contrepoids et dispose dun pouvoir de lgislation absolu. Le veto faible ou trs relatif quaccorde au Prsident de la Rpublique larticle 57 de la Constitution peut tre lev avec seulement une majorit absolue des dputs. 4. Le mme alina reconnat au Parlement la prrogative de contrle de laction gouvernementale. Au fond, larticle 79 est un vritable condens des fonctions essentielles du Parlement : la fonction de reprsentation plus clairement nonce larticle 80, la fonction lgislative et la fonction de contrle. ARTICLE 80 Les dputs sont lus au suffrage universel direct. La dure du mandat est de quatre ans. Ils sont rligibles. Chaque dput est le reprsentant de la Nation tout entire et tout mandat impratif est nul Larticle 80 pose cinq (05) conditions. 1. Llection des Dputs. Dabord, cet article prcise que les dputs sont lus directement par lensemble des citoyens, cest-dire quils sont tous issus du suffrage universel direct. Cest - 116 -
donc l une option claire du constituant qui, de prfrence des modes dlection indirects de tout ou partie des dputs, a voulu quil y ait un lien direct entre les dputs et les citoyens dont ils sont les reprsentants. Ce lien direct entre les lecteurs et les dputs lus pourrait tre considr comme faisant partie des lments susceptibles de contribuer inciter les parlementaires tre plus sensibles aux proccupations de leur lectorat. 2. La dure de la lgislature. Ensuite, le mandat des dputs est de quatre (4) ans. Celui de la lgislature est galement fix quatre (04) ans contrairement celle des autres institutions dont les membres sont directement lus par le peuple, fixe cinq (5) ans. Toujours contrairement la quasi-totalit des animateurs des autres institutions de lEtat44, les dputs sont rligibles indfiniment. 3. Consquences de la non limitation du mandat des dputs. Il convient dinsister sur la non limitation du nombre de mandats parlementaires prvue par larticle 80. Ceci a pour consquence que le dput peut tre rlu un nombre illimit de fois. Cette autorisation des mandats successif dans le temps45, qui est la rgle dans la quasi-totalit des dmocraties vieilles et/ou tablies, devrait permettre une matrise graduelle par les dputs des matires tudies par lAssemble (et donc une amlioration de la qualit de la production parlementaire) surtout si le taux de renouvellement dune lgislature lautre est faible (comme cest dailleurs le cas
44 45
Elus ou non, hormis le cas, par exemple, des conseillers municipaux et communaux. Par opposition au cumul horizontal, dans lespace qui, lui, est formellement interdit au Bnin.
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dans la plupart des parlements des dmocraties vieilles et/ou tablies). 4. De plus, larticle 80 fait du dput le reprsentant de la Nation tout entire. Littralement, cette disposition voudrait dire quindpendamment de la manire dont les dputs sont choisis et indpendamment de leur circonscription lectorale dorigine, chacun deux doit se considrer comme lu pour toute la Nation. Mais cette lecture littrale seule ne saurait suffire pour mieux comprendre et expliquer le comportement du dput, souvent quivoque au regard de lidal que prescrit la loi. Il serait, par exemple, trs difficile dexiger de la part du dput lu ou rlu sur la base des votes exprims dans sa circonscription lectorale de ne pas tenir compte des proccupations de son lectorat naturel alors que ce dernier est localis et identifiable. Comme le disent dailleurs si bien les dputs bninois eux-mmes, celui qui suit la lecture littrale de cette disposition ne sera jamais rlu. La lecture quil convient den avoir, notre avis, est que le dput doit toujours sefforcer de concilier lintrt de son lectorat avec celui de la Nation tout entire, cest--dire aussi de tous les citoyens y compris ceux qui nont pas directement contribu son lection. Il ne doit pas se contenter de limiter son horizon celui des intrts de sa seule circonscription lectorale dorigine. 5. Enfin, le dernier membre de phrase de cet article consacre la nullit de tout mandat impratif. En dautres termes, rien ne peut et ne doit obliger le dput prendre une position sur quelque question particulire que ce soit, quil sagisse des intrts de son - 118 -
parti, de son lectorat etc. en dehors de ce que sa conscience lui dicte, aprs avoir cout tous les sons de cloche au sein du Parlement et au regard de lintrt de la Nation. La lecture conjugue des deux derniers membres de phrases rend mieux compte des proccupations du constituant : tout intrt qui proccupe le dput doit, dans lexercice de ses fonctions lAssemble, tre analys la lumire de lintrt national, de lintrt gnral tel que reflt par les informations sa disposition, y compris les dlibrations parlementaires. videmment, la nullit du mandat impratif ne vaut pas que par rapport aux lecteurs, elle protge galement le dput de toutes les autres forces susceptibles de lui dicter sa conduite dans le but de faire pencher du ct de quelques intrts trs particuliers la balance parlementaire : son parti politique, sa corporation, des groupes dintrts occultes etc. Toujours sur le fondement du mandat impratif, le dput lu ne peut tre dmis de sa fonction, ni par son parti, ni par ses lecteurs avant la fin de son mandat. 6. La jurisprudence la plus spectaculaire relative larticle 80, tant par le contexte qui y a prvalu que par le fond de la dcision rendue, a certainement t fournie par la dcision de la Cour constitutionnelle DCC 06-074 du 08 juillet 2006. Dj au niveau de la forme, on peut constater que la Cour constitutionnelle, saisie dune multitude de recours, a pris soin dexposer nombre de motifs et dargumentaires des requrants avant de dcider de lirrecevabilit de la plupart des requtes, sans doute parce que les motivations des diffrentes requtes ne manquaient pas de pertinence, en dpit de leur caractre irrecevable. - 119 -
Au terme de cette dcision qui fait date, un certain nombre dlments forces apparaissent, spcifiquement au sujet des dispositions de larticle 8046, en loccurrence sur la dure du mandat parlementaire : la Cour fait apparatre la notion de situation constitutionnellement tablie en qualifiant ainsi le mandat parlementaire de quatre ans ; elle rappelle que cette situation constitutionnellement tablie est le fruit ou le rsultat du consensus national dgag par la Confrence des Forces Vives de la Nation de fvrier 1990 et consacr par la Constitution en son Prambule qui raffirme lopposition fondamentale du Peuple bninois la confiscation du pouvoir ; surtout, la Cour affirme quen dpit de ce que la Constitution a prvu les modalits de sa propre rvision, la dtermination du peuple bninois crer un Etat de droit et de dmocratie pluraliste, la sauvegarde de la scurit juridique et de la cohsion nationale commandent que toute rvision tienne compte des idaux qui ont prsid ladoption de la Constitution du 11 dcembre 1990, notamment le consensus national, principe valeur constitutionnelle . Le consensus
46 La dcision DCC 06-074 comporte galement des lments touchant dautres dispositions de la Constitution, notamment aux articles 86, 89 et 93.
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national, matre mot de la Confrence nationale de fvrier 1990, est rig par la Haute Juridiction en principe valeur constitutionnelle ; en consquence, la Cour constitutionnelle dclare contraires la Constitution les articles 1 et 2 de la loi constitutionnelle n 2006-13 adopte par lAssemble nationale le 23 juin 2006 sans respecter le principe valeur constitutionnelle prcdemment rappel.
ARTICLE 81 La loi fixe le nombre des membres de lAssemble Nationale, les conditions dligibilit, le rgime des incompatibilits, les conditions dans lesquelles il est pourvu aux siges vacants. La Cour constitutionnelle statue souverainement sur la validit de llection des dputs. Tout membre des Forces Armes ou de Scurit Publique qui dsire tre candidat aux fonctions de dput doit au pralable donner sa dmission des Forces Armes ou de Scurit Publique. Dans ce cas, lintress pourra prtendre au bnfice des droits acquis conformment aux statuts de son corps. 1. Lalina 2 de larticle 81 fait de la Cour constitutionnelle le juge du contentieux de llection des dputs. 2. Les deux derniers alinas de larticle 81, qui traitent des conditions de participation des membres des Forces armes aux - 121 -
lections lgislatives, mritent quelques mots. Ces deux derniers alinas de larticle 81 traduisent la volont du constituant de garder en dehors de lanimation de la vie politique les forces armes bninoises, conformment aux rsolutions de la Confrence nationale des forces vives de fvrier 1989. Do donc la volont aussi de poser des balises constitutionnelles pour prvenir des situations susceptibles de troubler les lecteurs, de les influencer ou dentraner la confusion des genres comme pourrait y donner lieu la candidature lgale dun militaire en activit. 3. Larticle 81 de la Constitution a donn lieu une jurisprudence aussi dcisive quintressante. Il en ressort quelques points forts : - laffirmation que le rgime lectoral est bel et bien du domaine de la loi : au moment de la cration de la CENA, organe ad hoc charg de lorganisation des lections au Bnin, la Cour constitutionnelle, pour trancher le litige entre le Lgislatif et lExcutif a fait une lecture combine des articles 48, 81 et 98 de la Constitution. Selon la Cour, cette lecture combine rvle que le rgime lectoral est une matire remise dans sa totalit au lgislateur ; ceci a pour consquence immdiate que le Parlement a le droit daller aussi loin dans le dtail de lorganisation du processus lectoral quil le juge ncessaire : que ds lors, lAssemble nationale peut, volont, en fixant les rgles lectorales, descendre, aussi loin quil lui plat, dans le dtail de lorganisation du processus lectoral, ou laisser au
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Gouvernement le soin den arrter les mesures dapplication 47. Justement, cest cela qui a permis la cration de la Commission lectorale nationale autonome (CENA) ; - laffirmation que cest bien la CENA qui a comptence pour proclamer les rsultats dfinitifs des lections lgislatives ; - laffirmation ou la confirmation que lapprciation de ce qui a trait au processus lectoral, en loccurrence lapprciation de linligibilit dun candidat, est du ressort de la Cour constitutionnelle en tant que juge lectoral des lgislatives48. - Par ailleurs, larticle 81, notamment en son alina 3, a t voqu par la Cour constitutionnelle pour juger non conforme la Constitution, le silence observ pendant un certain temps par le Prsident de la Rpublique pour donner suite la dmission dun membre des Forces armes (en vue de participer aux lections lgislatives imminentes) et sa dcision de laffecter dune condition suspensive en lui faisant produire effet une date postrieure celle laquelle elle lui a t notifie 49. - La jurisprudence de la Cour constitutionnelle rappelle, en outre, lexigence du respect de la hirarchie des normes au titre duquel larticle 57 de la loi n 94-013 devait se conformer au dlai prescrit
47 48
Cf. Dcision DCC 34-94 du 23 dcembre 1994. Ceci est aussi le cas pour llection prsidentielle au Bnin. 49 Cf. Dcision DCC 95-029 du 17 aot 1995.
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par les articles 49 de la Constitution et 54 de la loi organique sur la Cour. La question des incompatibilits et des indemnits relatives au statut de dput porte sur des rgles de valeur constitutionnelle50. Ceci emporte, entre autres consquences, que la suspension par le ministre des Finances des salaires et accessoires du traitement du requrant viole la Constitution 51. - Enfin, au sujet de la mise jour de la liste lectorale, la Cour reste conforme sa jurisprudence de 1994 : Il rsulte des dispositions des articles 48 alina 1 et 81 alina 1 de la Constitution que le rgime lectoral est lensemble des rgles juridiques qui dterminent la manire dont il est possible de se porter candidat une lection et dtre lu. Linscription sur la liste lectorale est une condition pour lire et pour tre lu. Il appartient alors au lgislateur de fixer les rgles concernant linscription sur la liste lectorale, la conservation de celle-ci, sa rvision ou remise jour. Ds lors, le Pouvoir excutif ne peut sans violer la Constitution, se charger de procder la mise jour de la liste lectorale52. ARTICLE 82 LAssemble Nationale est dirige par un Prsident assist dun Bureau. Ils sont lus pour la dure de la lgislature dans les conditions fixes par le Rglement Intrieur de ladite Assemble.
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Cf. Dcision DCC 98-068 du 19 aot 1998. Idem. 52 Cf. Dcision DCC 99-023 du 10 mars 1999.
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Lorsquil assure lintrim du Prsident de la Rpublique dans les conditions prvues larticle 50 de la prsente Constitution, le Prsident de lAssemble Nationale est remplac dans ses fonctions conformment au Rglement Intrieur de lAssemble. 1. La premire phrase de lalina premier de larticle 82 place le Prsident de lAssemble dans une position particulire. Elle fait de lui, au-del du fait quil est la personnalit la plus importante de linstitution parlementaire, carrment une institution. Cest lui, le prsident, qui dirige le Parlement. 2. Contrairement ce qui sobserve dans la quasi-totalit des Parlements travers le monde53, le constituant bninois, travers lalina premier de larticle 82, a voulu que tous les membres du Bureau de lAssemble nationale, y compris le Prsident, soient lus pour toute la dure de la lgislature. 3. A loccasion de llection du bureau de lAssemble nationale, la question rcurrente de la configuration politique a t rgulirement souleve. Mais la jurisprudence ne sy limite pas, voquant aussi la question des prrogatives du Doyen dge du Parlement. Cette jurisprudence fait apparatre que Les dispositions de larticle 15 du Rglement intrieur de lAssemble nationale constituant la mise en uvre de celles de larticle 82
53 O les membres du Bureau (except parfois le prsident) ou leurs quivalents (si lon a affaire au modle anglo-amricain) sont rlus chaque anne (au dbut de chaque premire session ordinaire ou de la session ordinaire pour les parlements session unique)
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alina 1er de la Constitution, font partie du bloc de constitutionnalit. Larticle 15-2b du Rglement intrieur de lAssemble nationale ne dfinissant pas la notion de configuration politique pas plus quil nimpose une obligation de rsultat, lAssemble nationale na pas viol la Constitution en procdant llection des membres du Bureau comme elle la fait. 54 Cette dcision de 1999 semble confirme par une autre jurisprudence datant de 200355 et de 2007. ARTICLE 83 En cas de vacance de la Prsidence de lAssemble Nationale par dcs, dmission ou toute autre cause, lAssemble lit un nouveau Prsident dans les quinze jours qui suivent la vacance, si elle est en session ; dans le cas contraire, elle se runit de plein droit dans les conditions fixes par son Rglement Intrieur. En cas de ncessit, il est pourvu au remplacement des autres membres du Bureau conformment aux dispositions du Rglement Intrieur de ladite Assemble.
Cf. Dcision DCC 99-037 du 28 juillet 1999. En effet, en 2003, soit quatre ans aprs la dcision prcdente, la Cour constitutionnelle affirme : Larticle 15.2.b du Rglement intrieur de lAssemble nationale, tout comme la pratique parlementaire issue de son application, ne donne pas un contenu la notion de configuration politique en dbut de lgislature, lors de llection des membres du Bureau de lAssemble, et nindique pas comment reproduire au sein du Bureau, la configuration politique de lAssemble. Ds lors, en procdant llection des membres de son Bureau comme elle la fait, lAssemble nationale na pas viol larticle 15.2-b de son Rglement intrieur. DCC 03-078 du 12 mai 2003.
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54
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Il faut reconnatre que, comparativement aux dispositions relatives la mme question dans les dmocraties tablies, la Constitution bninoise (et donc le Rglement de lAssemble nationale) semble silencieuse sur la poursuite ou non des activits de lAssemble nationale pendant la priode de vacance. En effet, en rgle gnrale, dans les dmocraties tablies, il est clairement prcis dans la Constitution ou le Rglement intrieur de lAssemble quen cas de vacance, aucun dbat ne peut avoir lieu au Parlement sans llection dun nouveau prsident. ARTICLE 84 Le Prsident de lAssemble Nationale doit rendre compte lAssemble de sa gestion et de ses activits et lui fournir toutes explications qui lui seront demandes. Tout dput peut adresser au Prsident de lAssemble des questions crites ou orales sur ses activits et sa gestion. LAssemble Nationale peut constituer une commission denqute charge de lui faire un rapport circonstanci. Aux termes de ce rapport, lAssemble Nationale peut demander la dmission de son Prsident la majorit des deux tiers de ses membres. Si ce quorum est atteint, le Prsident de lAssemble Nationale est automatiquement dmis de ses fonctions, tout en conservant son titre de dput. LAssemble Nationale procde dans un dlai de quinze jours llection dun nouveau Prsident.
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1. Le constituant a voulu, travers larticle 84, offrir aux parlementaires les moyens de contrle de la gestion du Prsident de lAssemble nationale. Ceci parat normal au regard de la position spcifique que confre la Constitution au Prsident du Parlement et des prrogatives qui laccompagnent. Cependant, les dispositions de cet article 84 appellent quelques commentaires. Lalina premier qui oblige le Prsident de lAssemble nationale rendre compte de sa gestion et de ses activits est plutt vague au point o des prsidents ont pu linterprter comme ne les obligeant pas rendre compte de la gestion des aspects quils ont dlgus dautres membres du Bureau. Ceci a rendu du coup impossible le contrle sur les aspects concerns puisque rien noblige ceux qui dlgation a t donne de le faire. De plus, cet alina ne semble pas concerner les cas de violations du Rglement intrieur par le Prsident de lAssemble nationale, surtout en plnire, et le Rglement lui-mme ne prvoit rien cet effet. Rsultat, les parlementaires se trouvent obligs de recourir la Cour constitutionnelle pour redresser des violations qui auraient pu trouver des solutions au sein de linstitution parlementaire si des mcanismes avaient t prvus. 2. Le deuxime alina, quant lui, offre seulement la possibilit tout dput de poser des questions au Prsident de lAssemble nationale sur sa gestion et ses activits, mais ne dit rien (et ne manifeste pas le souhait que le Rglement intrieur prvoit des dispositions) par rapport lobligation de rpondre de la part du Prsident et ce qui adviendrait au cas o il ne rpondrait pas ou - 128 -
que lauteur dune question ne serait pas satisfait des rponses donnes. Le constituant ne semble pas suivre la mme logique que celle layant amen prvoir des mesures au cas o le Gouvernement ne rpondrait pas aux questions de lAssemble nationale. 3. Le troisime alina confre lAssemble nationale le droit de constituer une commission denqute pour lui faire un rapport sur la gestion et les activits du Prsident. ARTICLE 85 Si louverture dune session, le quorum de la moiti plus un des membres composant lAssemble Nationale nest pas atteint, la sance est renvoye au troisime jour qui suit. Les dlibrations sont alors valables, quel que soit le quorum. Le respect de larticle 85 peut poser parfois des problmes si la convocation de la plnire pour louverture dune session ordinaire ne se fait pas de manire permettre le respect du dlai de trois jours de report tel que prvu par cet article. En effet, si la convocation de la sance douverture dune session ordinaire nest pas faite au moins trois jours (ouvrables) avant le dlai butoir constitutionnel douverture de ladite session, le dfaut de quorum peut entraner la violation de la Constitution. Le cas a failli se produire louverture de la premire session ordinaire de la 5e lgislature lorsque la sance na t convoque que le vendredi 13 avril 2007.
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ARTICLE 86 Les sances de lAssemble ne sont valables que si elles se droulent au lieu ordinaire de ses sessions, sauf cas de force majeure dment constat par la Cour constitutionnelle. Le compte-rendu intgral des dbats de lAssemble Nationale est publi au Journal Officiel. Sur le deuxime alina de larticle 86, on peut sinterroger par rapport au caractre pratique de cette prescription tant donne la taille des comptes-rendus intgraux des dbats parlementaires, dune part, et le rythme de parution du Journal Officiel, dautre part. Il serait possible et probablement plus pratique et plus conomique denvisager dautres moyens de mise disposition des comptes-rendus des dbats parlementaires. ARTICLE 87 LAssemble se runit de plein droit en deux sessions ordinaires par an. La premire session souvre dans le cours de la premire quinzaine du mois davril. La deuxime session souvre dans le cours de la seconde quinzaine du mois doctobre. Chacune des sessions ne peut excder trois mois. 1. Dune part, selon larticle 87, lAssemble nationale se runit de plein droit en deux sessions ordinaires dau plus trois mois chacune.
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Or, la pratique dans les parlements de la quasi-totalit des dmocraties vieilles et/ou tablies, est la tenue dune session annuelle unique et ininterrompue qui ne laisse aux dputs que la priode des vacances. Lune des raisons qui justifie cette pratique est la ncessit dviter de trop rduire la dure des priodes dinterruption du contrle de laction gouvernementale. Le cas de la France davant 199556 qui, semble-t-il, a servi de modle pour le choix du constituant bninois, est lexpression dune volont dlibre de la prsidence du Gnral de Gaulle de rduire linfluence de lAssemble nationale franaise57 sur les actions du gouvernement. Lon peut remarquer galement au Bnin que depuis la deuxime ou la troisime lgislature, le nombre de questions au gouvernement est beaucoup plus lev pendant les sessions ordinaires que pendant les sessions extraordinaires et que lAssemble est oblige de convoquer un nombre de plus en plus lev de sessions extraordinaires. Cest une preuve, sil en tait besoin, que les sessions ordinaires de trois mois au plus chacune, ne suffisent plus. 2. Dautre part, le dernier alina de larticle 87 fixe la dure maximale de chacune des sessions ordinaires trois mois. Ceci, ajout au fait que, dans la pratique, cest lAssemble nationale elle-mme qui prononce la fin de chaque session (ordinaire et extraordinaire), signifie que le Parlement peut clturer une session seulement aprs quelques jours de sances, voire quelques heures
56 Puisque depuis 1995, lAssemble nationale franaise se runit galement de plein droit en une session annuelle unique. 57 La dcision de rduire la dure des sessions ordinaires na t prise quen 1962.
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sans pour autant violer la Constitution. Mme sil est vrai que la qualit de la production ou des performances parlementaires ne dpend pas seulement de la dure des sessions, certaines prcautions susceptibles de garantir la prsence des dputs pendant une dure minimale, comme cest le cas dans plusieurs dmocraties vieilles et/ou tablies o il est exig une dure minimale de la session annuelle, peuvent se rvler utiles surtout pour garantir, par exemple, une dure raisonnable danalyse et dtude du Budget gnral de lEtat. ARTICLE 88 LAssemble Nationale est convoque en session extraordinaire par son Prsident, sur un ordre du jour dtermin, la demande du Prsident de la Rpublique ou la majorit absolue des dputs. La dure dune session extraordinaire ne peut excder quinze jours. LAssemble Nationale se spare sitt lordre du jour puis. 1. Le premier alina de larticle 88 dfinit ceux qui sont autoriss demander la convocation des sessions extraordinaires de lAssemble nationale. Il reconnat ce privilge au Prsident de la Rpublique comme un moyen de lui viter dtre bloqu dans la mise en uvre de ses objectifs par les vacances parlementaires. Il y a ensuite la majorit absolue des membres de lAssemble qui peuvent solliciter et obtenir la convocation dune session extra-ordinaire, ce qui confirme lindpendance de linstitution parlementaire par rapport son fonctionnement interne. - 132 -
2. Le fait que le premier alina prcise enfin que chaque session extraordinaire, quelle soit convoque sur la demande du Prsident de la Rpublique ou de la majorit absolue des dputs, doit se tenir sur un ordre du jour dtermin est, en revanche, difficile apprhender. En effet, lon peut aisment comprendre que dans un cadre o les sessions extraordinaires ne peuvent tre convoques que par lExcutif58, il soit fait obligation au Parlement de tenir chaque session extraordinaire sur lordre du jour fix par lorgane qui la demande, en loccurrence lExcutif. Mais si les dputs, une certaine majorit, sont autoriss demander la convocation de sessions extraordinaires, limposition dun ordre du jour dtermin ne semble plus pertinente. En ralit, tout le contenu de larticle 88 se comprend mieux lorsque lon se met dans la logique qui a guid les pres de la Constitution de la 5e Rpublique franaise dont ces dispositions sont, pour lessentiel, tires. En effet, lune des proccupations principales de ceux-ci tait ce quils avaient pudiquement appel la rationalisation du Parlement. En fait, il sagissait dun encadrement strict des marges de manuvre de linstitution parlementaire franaise. 4. Au moins deux points forts sont mis en exergue par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Ces points sont en droite
58 Et donc o, lpuisement des points prvus par ce dernier, lAssemble ne peut pas continuer sur des proccupations propres elle.
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ligne de larticle 88 (lesprit et la lettre) dont la jurisprudence conforte ainsi le contenu : LAssemble nationale se runit de plein droit en session extraordinaire lorsque le Prsident de la Rpublique prend des mesures exceptionnelles, cest--dire sans que les conditions prvues par larticle 88 soit pralablement runies. De plus, elle a comptence pour dterminer la dure de lexercice de ces pouvoirs exceptionnels59. Au cours dune session extraordinaire de lAssemble nationale ouverte sur le fondement de larticle 88 de la Constitution, ne peuvent tre dbattues que des questions inscrites son ordre du jour. La session ne peut, ds lors, sans violer la Constitution, connatre dune autre question, notamment celle prvue larticle 69 alina 2 de la Constitution60.
ARTICLE 89 Les travaux de lAssemble Nationale ont lieu suivant un Rglement Intrieur quelle adopte conformment la Constitution.
59 60
Cf. Dcision DCC 31-94 du 1er octobre 1994. Cf. Dcision DCC 29-94 du 09 septembre 1994.
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Le Rglement Intrieur dtermine : la composition, les rgles de fonctionnement du Bureau ainsi que les pouvoirs et prrogatives de son Prsident ; le nombre, le mode de dsignation, la composition, le rle et la comptence de ses commissions permanentes ainsi que celles qui sont spciales et temporaires ; la cration de commissions denqute parlementaires dans le cadre du contrle de laction gouvernementale ; lorganisation des services administratifs dirigs par un Secrtariat Gnral Administratif, plac sous lautorit du Prsident de lAssemble Nationale ; le rgime de discipline des dputs au cours des sances de lAssemble ; les diffrents modes de scrutin, lexclusion de ceux prvus expressment par la prsente Constitution. 1. Lalina premier de larticle 89 reconnat lAssemble nationale son autonomie en ce qui concerne la gestion de ses affaires internes travers ladoption dun Rglement intrieur. La Constitution, dans ce cas comme dans dautres encore (lois organiques), se contente de poser des principes et laisse lAssemble elle-mme rgler les dtails dans son Rglement intrieur. 2. Il y a, cependant, deux limites majeures la libert ainsi accorde au Parlement en ce qui concerne son organisation interne. La premire limite vient de ce que le contenu du Rglement intrieur doit tre conforme la Constitution. Cette limite est importante - 135 -
parce quelle vite quventuellement le Parlement, profitant de cette libert qui lui est accorde, ne dforme ou ne sollicite la Constitution dans un sens qui lui est favorable, au lieu de la complter ou la prciser. Toutefois, il importe de souligner que certains articles du Rglement intrieur font partie du bloc de constitutionnalit condition, cependant, quils constituent la mise en uvre dune disposition constitutionnelle ou valeur constitutionnelle61. 3. Le troisime tiret de lalina 2 de larticle 89 laisse la libert lAssemble nationale de fixer elle-mme, entre autres, le nombre des commissions permanentes. Dans le Rglement intrieur actuellement en vigueur, le lgislateur a opt pour cinq (5) commissions permanentes. Ce nombre est relativement faible aussi bien par rapport la diversit des matires sur lesquelles lAssemble nationale est appele se prononcer que par rapport au nombre de dpartements ministriels que se trouve oblige de couvrir chacune de ces commissions permanentes. Par consquent, ce nombre peut tre considr comme lun des dterminants possibles de lincapacit des dputs dvelopper une certaine matrise de la varit des sujets dont connat lAssemble nationale. 4. Il existe une jurisprudence fournie sur larticle 89 de la Constitution. On peut en tirer un certain nombre denseignements :
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LAssemble nationale peut, en toute libert, prendre toutes mesures et dcisions dordre intrieur ayant trait
Cf. Dcision DCC 01-013 du 29 janvier 2001.
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son fonctionnement, les seules limites lexercice de ce pouvoir tant le respect de la Constitution et la garantie des droits de tout membre de lAssemble nationale62. LAssemble nationale peut prendre une rsolution aux fins de suspendre ses sances pour 72 heures sans quil sagisse l dune violation de la Constitution63. Si une Ordonnance64 est non conforme la Constitution, la loi de ratification qui a t prise en mme temps est galement contraire la Constitution parce que lAssemble nationale ne peut pas valider un texte inconstitutionnel65 Seule la qualit de dput est requise pour tre membre de la Haute Cour de Justice au titre de lAssemble nationale66. Les articles 34-1, 48-2 et 74-8 du Rglement intrieur de lAssemble nationale sont la mise en uvre de larticle 89, alina 1er, de la Constitution. Il rsulte de la lecture combine desdits articles que tout projet de
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Cf. Dcision DCC 95-046 du 28 dcembre 1995. Cf. Dcision DCC 00052 du 02 octobre 2000. 64 Ce fut le cas de lordonnance n2000-01 du 24 janvier 2000. 65 Cf. Dcision DCC 00072 du 17 novembre 2000. 66 Cf. Dcision DCC 01-013 du 29 janvier 2001.
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loi ou toute proposition de loi, toute proposition de rsolution ou toute affaire doit tre renvoye devant une commission avant tout dbat67. Toute omission ou modification apporte une disposition dj dclare conforme par la Cour constitutionnelle est contraire la Constitution en ce quelle viole larticle 124 de la Constitution68. LAssemble nationale nayant pas donn avis aux ptitionnaires du 11 janvier 2001 et notifi aux intresss la dcision de lAssemble nationale concernant leur ptition a mconnu larticle 122.1 alina 2 de son rglement intrieur et viol la Constitution69. La procdure suivie par lAssemble nationale en sa sance du 25 aot 2003, pour la dsignation des six dputs membres de la Haute Cour de Justice nest pas contraire la Constitution. En effet, les six dputs membres de la Haute Cour de Justice ont t lus au scrutin secret par lAssemble nationale sur la base du principe de rpartition proportionnelle propos par la Commission des lois et adopt lunanimit au cours de la mme sance.
67 68
Cf. Dcision DCC 01-052 du 27 juin 2001. Cf. Dcision DCC 01-099 du 23 novembre 2001. 69 Cf. Dcision DCC 02-126 du 10 octobre 2002.
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La prsence physique dau moins lun des deux secrtaires parlementaires est une condition imprative ds lors quil sagit pour lAssemble du dbat et du vote d une loi : [] quil sensuit que lors de la prsentation du rapport de la Commission des lois, de lAdministration et des Droits de lHomme, des dbats et du vote de la loi que Monsieur Andr DASSOUNDO, Secrtaire parlementaire tait bel et bien absent ; que ses effets et lunettes laisss sur place ne sauraient tenir lieu de sa prsence physique encore moins le reprsenter dans les fonctions lui dvolues, nonobstant les affirmations du Prsident de lAssemble Nationale selon lesquelles Monsieur Andr DASSOUNDO est bel et bien prsent la reprise de la sance et la plnire qui est souveraine, na pas trouv dobjection la poursuite des dbats ; que, ds lors, il y a lieu de dire et juger quil y a violation des articles 17.5, 58.4 et 129 du Rglement Intrieur de lAssemble Nationale et partant de la Constitution70.
ARTICLE 90 Les membres de lAssemble Nationale jouissent de limmunit parlementaire. En consquence, aucun dput ne peut tre poursuivi, recherch, arrt, dtenu ou jug loccasion des opinions ou votes mis par lui dans lexercice de ses fonctions.
70
Cf. Dcision DCC 06-074 du 08 juillet 2006.
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Aucun dput ne peut, pendant la dure des sessions, tre poursuivi ou arrt en matire criminelle ou correctionnelle quavec lautorisation de lAssemble Nationale, sauf cas de flagrant dlit. Aucun dput ne peut, hors session, tre arrt quavec lautorisation du Bureau de lAssemble Nationale, sauf les cas de flagrant dlit, de poursuite autorise ou de condamnation dfinitive. La dtention ou la poursuite dun dput est suspendue si lAssemble Nationale le requiert par un vote la majorit des deux tiers. 1. La premire phrase de lalina premier de larticle 90 affirme un principe entr dans la pratique parlementaire depuis bien longtemps (son origine remonterait au XIVe sicle) et qui est presque universel : les dputs jouissent de limmunit parlementaire. Limmunit, en rgle gnrale, vise protger les dputs de larbi-traire du pouvoir et, partant, protger le pouvoir lgislatif des immixtions de lExcutif, mais parfois aussi du Judiciaire. Limmunit parlementaire se dcompose en deux principes fondamentaux : lirresponsabilit et linviolabilit. Limmunit en ce qui concerne les dputs consiste, en fait, en un certain nombre de mesures qui sont amnages dans la Constitution ou dans la lgislation dun pays pour garantir aux parlementaires des conditions de protection ncessaires pour mieux sacquitter de leurs
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fonctions constitutionnelles hautement politiques. Ces mesures de scurit sont essentiellement de deux types. Le premier type de mesures de protection du dput dcoule de lirresponsabilit. Il sagit de dispositions qui garantissent au dput la jouissance totale de la libert dexpression et qui, par consquent, contribuent crer, ne serait-ce que de manire partielle, les conditions appropries pour que les dlibrations au Parlement rvlent ltat rel des choses. Cette protection consacre lirresponsabilit du dput par rapport aux opinions ou votes quil a mis dans lexercice de ses fonctions lAssemble. Cette immunit, dans le cas du Bnin, revt au moins trois caractristiques : elle est absolue, parce quaucune procdure ne permet de la lever ; permanente, parce quelle sapplique pendant tout le mandat, mme durant linter-session parlementaire; et perptuelle, parce que sopposant aux poursuites motives par les actes accomplis pendant le mandat mme aprs la fin de celui-ci condition quelle concerne les actes poss par le dput en sa qualit de dput. 2. Malgr le caractre absolu, permanent et perptuel de lirresponsabilit du dput, il y a quelques exceptions. En effet, les propos caractre diffamatoire ou injurieux (cf. le Rglement intrieur) sont exclus du champ dapplication de limmunit. Tout dput coupable de conduite ou de propos draisonnables eu gard ses fonctions et sa position est sanctionn par le pouvoir disciplinaire de lAssemble nationale exerc, en gnral, par son
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Prsident conformment au Rglement intrieur. Il en est de mme des actes de violence, tels que les coups et blessures. Cependant, on peut se demander ce qui arriverait si, par exemple, un dput allait au-del du manque de respect pour ses collgues et tenait des propos anticonstitutionnels du genre ethnique, scessionniste ou sditieux etc. Il ne semble pas quen ltat actuel des textes relatifs limmunit/irresponsabilit, lon puisse engager une procdure de leve de son immunit parlementaire. 3. Le deuxime type de mesures de protection du dput est prvu partir de lalina 2 de larticle 90. Il dcoule de la traditionnelle inviolabilit. Ici, il sagit de dispositions qui mettent le dput labri dactions susceptibles de lempcher daller sacquitter de ses fonctions parlementaires par exemple, toute arrestation, dtention ou poursuite judiciaires sans lautorisation de lAssemble nationale (ou du Bureau pendant les priodes dinter sessions) except les cas de flagrant dlit. Cette protection, gnralement appele linviolabilit du dput, est plus complexe, se prte plus de confusion et sa raison dtre semble davantage remise en cause. Linviolabilit tend viter que lexercice du mandat parlementaire ne soit entrav par certaines actions pnales visant des actes accomplis par les dputs en tant que simples citoyens. Elle rglemente les conditions dans lesquelles sexerce laction publique pour les actes trangers leurs fonctions. Cest lide que les institutions parlementaires doivent tre mme de fonctionner le plus librement possible, de telle sorte que certaines - 142 -
circonstances peuvent commander quun parlementaire ne soit pas arrach son banc en raison par exemple dune mesure de dtention ou dinterrogatoires trop frquents et quainsi lAssemble ne soit pas ampute de facto dune de ses composantes Il ne sagit donc pas de protger la personne du parlementaire, mais bien sa fonction et linstitution parlementaire de faon gnrale. 4. Pour finir, il faut voquer le veto parlementaire quexprime le troisime alina de larticle 90. Sur ce point, il est important de noter dabord que lAssemble nationale nest jamais labri de rflexes protectionnistes, ce serait plutt le contraire, au point o dans la ralit, quelque soit le bien-fond de la demande de leve de limmunit, trs peu et mme trop peu de cas aboutissent. Ensuite ceci a, entre autres constats, le fait que lassemble est perue, tort ou raison, comme le lieu o lon peut aller se rfugier, en toute impunit, et chapper la justice. Pour une grande partie de lopinion publique, limmunit parlementaire est une rgle absolue et est synonyme dune parfaite impunit, quels que soient les actes commis. Enfin, en dpit du rflexe protectionniste voire corporatiste prcdemment voqu, et quoi quil advienne par la suite, la communication dune demande de leve dimmunit a tout de mme pour effet inluctable de gnrer une publicit prmature, qui dconsidre ncessairement le dput concern, au risque de le priver de la garantie dune innocence prsume ; mais comme on le sait, ce constat nest pas propre aux parlementaires.
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ARTICLE 91 Les dputs peroivent des indemnits parlementaires qui sont fixes par la loi. 1. Il sagit dindemnits relativement substantielles dans le contexte bninois, surtout si on les compare la hirarchie des salaires au Bnin. Cela est vrai, mme si lon doit la vrit de reconnatre que les dputs bninois ne sont pas pour autant les mieux lotis de la rgion, que ce soit en termes dindemnits ou davantages. 2. En ralit, la prcaution prise par le constituant de faire fixer les indemnits parlementaires par la loi, protge les dputs de certaines immixtions ou pressions du Pouvoir excutif puisque ce dernier ne peut intervenir dans la dtermination de ce quil faut payer aux parlementaires. Ceci est dailleurs confort par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle. En effet, aux termes dune jurisprudence constante, et en vertu des dispositions de larticle 91 de la Constitution, il appartient au lgislateur de fixer les indemnits parlementaires que les dputs peroivent. Ds lors, en intervenant comme ils lont fait dans un domaine rserv la loi par la Constitution, les dcrets nos 94-143 et 94-144 du 24 mai 1994 ont viol la Constitution71. 3. De mme, dans une autre dcision, la Haute Juridiction a jug que la question des incompatibilits et des indemnits relatives au statut de dput porte sur des rgles de valeur constitutionnelle.
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Cf. Dcision DCC 95-009 du 21 fvrier 1995.
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La loi n 94-015 du 27 janvier 1995 dfinissant les rgles particulires pour llection des membres de lAssemble nationale constituant la mise en uvre des dispositions constitutionnelles des articles 81 et 91, les agissements de lAssemble nationale et du ministre des Finances sont intervenus en mconnaissance des articles 33 et 35 de la Constitution. La Cour a dclar contraire la Constitution le fait pour lAssemble nationale et le ministre des Finances de traiter un citoyen, Professeur de lEnseignement suprieur de son tat et alors Dput, comme en dtachement auprs de lAssemble nationale au mpris des articles 16 et 17 de la loi n94-015 du 27 janvier 1995. De mme, la suspension par le Ministre des Finances des salaires et accessoires de traitement du requrant viole la Constitution72. ARTICLE 92 Tout dput nomm une fonction ministrielle perd doffice son mandat parlementaire. Les conditions de son remplacement sont fixes par la loi. 1. Larticle 92 consacre lincompatibilit entre les fonctions ministrielle et parlementaire. Lincompatibilit ici va plus loin que linterdiction de cumul de ces deux fonctions ; elle interdit galement la possibilit de reprendre sa fonction de dput une fois quon a accept dentrer au gouvernement alors quon tait dj dput.
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Cf. Dcision DCC 98-068 du 19 aot 1998.
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2. Cette forme dincompatibilit est conue comme un moyen la fois de prservation de lquilibre des pouvoirs et de sauvegarde de lindpendance de lAssemble nationale. Elle prserve lquilibre des pouvoirs dans la mesure o elle vite, travers linterdiction de cumuler les deux fonctions, une sorte de dpouillement de lun des deux pouvoirs Excutif et Lgislatif au profit de lautre. En effet, au regard de la complexit des fonctions et des exigences actuelles de disponibilit, de temps et dnergie de chacun des deux pouvoirs, il serait illusoire pour un individu desprer participer de manire efficace aux deux la fois. Ceci est encore plus vrai lorsquil sagit dun rgime prsidentiel sparation des pouvoirs comme celui rig au Bnin depuis lavnement du Renouveau dmocratique. 3. Lincompatibilit consacre par larticle 92 contribue galement la sauvegarde de lindpendance de linstitution parlementaire. En effet, si le parlementaire nomm ministre devait retrouver son sige la fin de son sjour au Gouvernement, alors sa nomination dans lExcutif pourrait, juste titre, tre perue comme une promesse (pour service quil lui est demand de rendre au Parlement) ou une rcompense (pour service dj rendu). Ceci est encore plus vrai dans le contexte du Bnin o les avantages (lgitimes ou non) associs aux postes de ministre et de dput sont trs ingaux en dfaveur du second. Pour preuve, selon les propos de certains dputs (recueillis lors dune tude sur le parlementarisme au Bnin commandite par la Banque Mondiale en 2002), il vaut mieux tre le dernier des ministres que le premier des dputs. - 146 -
ARTICLE 93 Le droit de vote des dputs est personnel. Le Rglement Intrieur de lAssemble Nationale peut autoriser exceptionnellement la dlgation de vote. Dans ce cas, nul ne peut recevoir dlgation de plus dun mandat. 1. La premire phrase de larticle 93 consacre, de manire on ne peut plus claire, le caractre individuel et personnel du vote du dput. En ralit, cette disposition place le lgislateur devant sa seule conscience en ce qui concerne les votes quil met dans lexercice de ses fonctions constitutionnelles. Normalement, elle libre le dput des pressions aussi bien de ses lecteurs, de son parti que de toute autre structure ou groupe qui, sur une question donne, aurait des intrts le voir voter dans un sens ou dans un autre. Le dput ne devrait donc voter que par rapport ce que, dans le cas idal, sa conscience lui dicte comme tant lintrt gnral. De plus, la raffirmation ou la conscration du caractre personnel du droit de vote du dput qui dbute larticle 93 de la Constitution vient conforter lesprit de la prescription de larticle 80 qui dicte la nullit de tout mandat impratif. 2. Cependant ce caractre personnel laisse la libert au lgislateur, travers le Rglement intrieur de lAssemble nationale, damnager les conditions dans lesquelles le dput peut dlguer son vote. Cette disposition, notre avis, est dans la mme logique que celles qui sont relatives linviolabilit du mandat du dput, dans la mesure o, ici comme l, il sagit dviter que des raisons
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indpendantes de la volont du dput puissent lempcher daccomplir sa mission, par exemple dexprimer son vote. 3. Malheureusement, cette disposition qui devrait tre considre comme un mcanisme supplmentaire de garantie de linviolabilit du mandat du dput dans lexercice de ses fonctions constitutionnelles peut tre dtourn dautres fins. Par exemple, il peut tre utilis, manipul comme un moyen sr de garantir le vote dun dput dans un sens dtermin par celui qui arrive, dune manire ou dune autre, se faire dlguer le vote de ce dernier. Linstrument prvu pour protger linviolabilit du dput peut ainsi devenir le moyen par lequel celui-ci peut, de manire absolument certaine, donner sa voix quelquun dautre et ce, contre lesprit mme de larticle 93. Cette situation a malheureusement t observe lAssemble nationale du Bnin, plusieurs reprises. 4. La jurisprudence actuelle de la Cour noffre pas de dcisions sur la dlgation de vote proprement parler. La dcision DCC No 06-074 du 08 juillet 2006 rvle quelques ppites qui devraient faire, en soi, jurisprudence en la matire. En effet, dans ses motifs, et bien que ne statuant pas sur cet aspect en ltat, la Cour considre dessein que lexamen des photocopies des procurations verses au dossier par le Prsident de lAssemble Nationale rvle que ces procurations, au nombre de vingt-quatre (24), sont soit sans date, soit sans prcision dobjet, soit encore surcharges ou ratures, soit non signes, soit avec des dures excdant un mois, soit avec des signatures diffrentes de celles portes sur les - 148 -
documents intituls Expos des motifs et liste de prsence ; quil est regrettable que lutilisation de telles procurations qui frise une fraude la loi ait t prise en compte pour asseoir lune des majorits qualifies requises par la Constitution ; que cependant, la Haute Juridiction ne dispose pas dlments suffisants pour statuer en ltat sur la violation allgue ; quil ny a donc pas lieu statuer en ltat . II- DES RAPPORTS ENTRE LASSEMBLEE ET LE GOUVERNEMENT La conception des rapports entre les deux pouvoirs, telle que conue par les pres de la Constitution bninoise de 1990, fait apparatre un certain nombre daxes essentiels ou, si lon prfre, didesforces. Ces ides (ou axes) peuvent tre synthtises comme suit : Dune part, lautonomie et lefficacit du gouvernement doivent primer sur le dbat et la dlibration des reprsentants lus. Cest ce qui explique la libert laisse lExcutif pour excuter le Budget, et ce quelles que puissent tre les vellits du Parlement, le caractre relativement limit de la marge de manuvre des dputs en matire damendement du Budget gnral de lEtat, les limites lgales des moyens de contrle mis la disposition du Parlement, etc. Pour les constituants, en substance, il faut que le Parlement joue son rle, certes, mais il faut galement que le gouvernement ait les moyens de gouverner - 149 -
effectivement, cest--dire que le Prsident de la Rpublique ait les moyens de dterminer et de conduire effectivement la politique de lEtat. Autrement dit, le Parlement ne doit pas tre si fort quil puisse paralyser lExcutif. Dautre part, corollaire de lide prcdente, la capacit propre de lExcutif dterminer lintrt gnral doit lemporter face aux parlementaires, ou, tout au moins, faire jeu gal dans la dfinition du bien commun et lorientation de la vie de la cit.
En ralit, il faut dire que la Constitution de 1990 a t conue de faon permettre au Prsident de la Rpublique de gouverner en dpit de labsence dune majorit homogne, stable et discipline. Cette option dlibre du constituant a tout simplement tenu compte de lhistoire politique, voire sociopolitique, du Bnin notamment depuis lindpendance en 1960 afin dviter des germes dinstabilit qui avaient dj fait la preuve de leur nuisance dans les annes 60. Cependant, depuis 2003, est apparu au Parlement bninois le fait majoritaire qui suscite de nouveaux dfis et dont il convient de tirer quelques consquences. A titre dexemple, le renforcement des conditions dexistence et dexpression de la minorit et surtout de lopposition parlementaire devient une question importante et mme dterminante. Avec lapparition du fait majoritaire , les moyens initialement prvus pour protger lExcutif du Parlement, notamment le - 150 -
Prsident, se retournent maintenant contre la majorit parlementaire qui, du coup, ne peut plus aider lExcutif lgifrer rapidement sur des questions urgentes ; affectent la volont et la capacit de la majorit parlementaire pro gouvernementale apporter sa contribution llaboration et la mise en uvre des politiques publiques, notamment par le jeu des restrictions constitutionnelles au droit damendement parlementaire du budget de lEtat surtout sur les textes incidence financire etc. Ceci fait penser quen fait, la majorit parlementaire est plutt gouverne que gouvernante. La hantise du blocage du fonctionnement du systme a habit le constituant au point o tout semble avoir t fait pour viter tout ce qui pourrait entraner la paralysie ou des blocages dans les relations et la gestion de lEtat entre les deux pouvoirs. ARTICLE 94 LAssemble nationale informe le Prsident de la Rpublique de lordre du jour de ses sances et de celui de ses commissions. 1. Larticle 94 consacre le droit du Prsident de la Rpublique, et partant celui du Gouvernement, tre inform des points qui sont prvus pour tre discuts lAssemble nationale, que ce soit au cours des sances plnires ou pendant les travaux en commissions. Ceci fait partie du dispositif prvu par la Constitution pour permettre lExcutif de rendre compte au Parlement. En effet, la
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connaissance des sujets dbattre lAssemble nationale est indispensable au cas o des informations de la part du Gouvernement ou de son Chef pourraient tre utiles et mme ncessaires pour la discussion efficace des sujets en question. 2. En effet, selon la Cour, il rsulte des dispositions des articles 94 et 95 de la Constitution que linformation donne au Gouvernement de lordre du jour des travaux de lAssemble nationale et la prsence de celui-ci ses dbats, lorsquil le requiert, constituent une obligation constitutionnelle. Ds lors, en faisant fi de la prsence du Gouvernement au cours de ladoption de la loi incrimine, lAssemble nationale a viol les dispositions prcites73. ARTICLE 95 Les membres du Gouvernement ont accs aux sances de lAssemble Nationale. Ils sont entendus la demande dun dput, dune commission ou leur propre demande. Ils peuvent se faire assister par des experts. 1. Larticle 95 complte et donne un sens larticle 94. En effet, il serait inutile davoir connaissance des sujets dbattre en plnire ou en commission sil ntait pas possible davoir accs ses sances pour apporter les informations utiles dont disposerait ventuellement lExcutif sur les sujets en question. Larticle 95 vient justement renforcer larticle prcdent en accordant le droit
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Cf. Dcision DCC 01-060 du 25 juillet 2001.
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daccs aux sances plnires de lAssemble et aux travaux en commissions aux membres du Gouvernement et ceci leur propre demande. Ces derniers peuvent ainsi apporter toute information quils jugent utile lattention des dputs.. 2. Il est important de souligner ici que le fait que la Constitution autorise un dput, mme seul, demander que lAssemble entende les membres du Gouvernement fait de ce dispositif de contrle politique un instrument redoutable dans la mesure o il permet lopposition mme minoritaire, de pouvoir interpeller le Gouvernement sur toute question quelle juge importante et utile. ARTICLE 96 LAssemble Nationale vote la loi et consent limpt. 1. Tout dabord, larticle 96, dans un premier temps, rappelle la place de choix quoccupe linstitution parlementaire dans le processus lgislatif national : cest elle qui vote la loi, mme si elle partage avec dautres pouvoirs, notamment le Prsident de la Rpublique (article 57 de la Constitution) certains aspects du processus lgislatif, par exemple linitiative des lois. 2. Larticle 96, ensuite, nonce un principe qui, historiquement, est lorigine de la dmocratie reprsentative : le consentement limpt. On se rappelle encore le fameux cri de ralliement pendant la Rvolution amricaine : Taxation without Representation is tyranny (cest--dire la La taxation sans la Reprsentation est une tyrannie). Concrtement, cela veut dire que les lments essentiels de limpt savoir son fait gnrateur, sa base et son taux doivent tre dfinis par le Peuple ou ses reprsentants (le - 153 -
lgislateur). Le principe du consentement limpt conjugue troitement les deux dimensions, rgulatrice et protectrice, du droit constitutionnel. Dune part, il est cens permettre un contrle de la reprsentation nationale sur les recettes fiscales et, par ce biais, sur la politique gouvernementale. Dautre part, il est considr comme un droit fondamental du contribuable. ARTICLE 97 La loi est vote par lAssemble Nationale la majorit simple. Cependant, les lois auxquelles la prsente Constitution confre le caractre de lois organiques sont votes et modifies dans les conditions suivantes : La proposition ou le projet nest soumis la dlibration et au vote de lAssemble quaprs lexpiration dun dlai de quinze jours aprs son dpt sur le Bureau de lAssemble ; Le texte ne peut tre adopt qu la majorit absolue des membres composant lAssemble ; Les lois organiques ne peuvent tre promulgues quaprs dclaration par la Cour constitutionnelle de leur conformit la Constitution. 1. Larticle 97 tablit le mode de vote des lois dites ordinaires dont ladoption nexige quune majorit simple, quil faut distinguer de la majorit absolue. En ralit, hormis quelques conditions runir pour garantir le droit linformation des dputs (conditions de quorum et de report de deux heures prvues par le Rglement intrieur de lAssemble), tout texte ordinaire
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peut, en gnral, tre vot par lAssemble nationale quel que soit le nombre de dputs prsents. 2. Le mme article prsente galement les conditions ncessaires au vote de lois appeles lois organiques. Il sagit, en fait, de lois qui concernent, en gnral, les pouvoirs publics et qui sont contenues dans la Constitution quelles compltent, prcisent et adaptent tout en pargnant ainsi au texte constitutionnel dtre trop lourd et de perdre de sa majest et de sa prennit dans des dtails ou des dveloppements qui ne sont pas les siens. Cest pour cette raison que la procdure de vote dune loi organique est plus contraignante. Dabord, selon le premier tiret du reste de larticle 97, il faut attendre lexpiration dun dlai dau moins quinze (15) jours entre le dpt du texte sur le Bureau de lAssemble, dune part, et la dlibration puis le vote dun projet ou dune proposition de loi organique, dautre part. Ce dlai est suppos permettre aux dputs de prendre le temps de la rflexion avant la dlibration et le vote dudit texte et viter ainsi que des textes aussi importants qui portent souvent sur lorganisation des pouvoirs publics ne soient modifis sous le coup dune saute dhumeur ou de lmotion. Pour mieux sen rendre compte, il suffit dimaginer combien de fois depuis lavnement du Renouveau dmocratique, gnralement la suite dune dcision dfavorable de la Cour constitutionnelle, des dputs sen sont pris la Haute Juridiction, tort ou raison, menaant de modifier la loi organique sur la Cour constitutionnelle. Linstauration, mieux, la prescription dun dlai par la Constitution tel que prvu par larticle 97 constitue une prcaution contre les
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risques que reprsentent toujours la passion et lmotion dans toute institution parlementaire. 3. Avant daller plus loin sur cette question, il est intressant de noter un fait curieux, un paradoxe. Alors que le constituant a pens prendre quelques prcautions le temps de la rflexion dans le cas despce pour protger les lois dapplication de la Constitution, aucune disposition de ce genre nest prise pour la protection de la Constitution elle-mme. En dautres termes, alors que les dputs peuvent avec la majorit qualifie ncessaire modifier la Constitution elle-mme en quelques jours, en tout cas dans un dlai bien plus court et rapide que les quinze (15) jours prvus pour lamendement des lois organiques, ils ne sont pas en mesure de modifier une loi organique, pourtant hirarchiquement moins importante, en moins de quinze (15) jours. Sur ce mme registre, on remarquera quaux Etats-Unis, par exemple, une procdure de rvision de la Constitution peut traner jusqu sept (7) ans ! Plus gnralement, il nexiste pas de cas aujourdhui aux Etats-Unis o lon a mis moins dun an. Plus prs de nous, par exemple au Nigeria, le processus ncessite au moins 8 mois. 4. Quant au deuxime tiret de larticle 97, il exige que, contrairement aux cas des lois ordinaires pour le vote desquelles une majorit relative suffit, le texte dune loi organique ne puisse tre vot qu la majorit absolue des membres composant lAssemble (cest--dire au jour daujourdhui au moins 42 dputs). Cette exigence exprime le souci du constituant de sassurer que toute modification qui porte sur lorganisation des - 156 -
pouvoirs publics cest--dire le vote de toute loi organique obtienne ladhsion de la majorit absolue des membres de la Reprsentation nationale, comme une reprsentation symbolique de ladhsion de la majorit des citoyens. 5. Enfin, le dernier alina de larticle 97 ajoute une dernire condition, un ultime obstacle quil faut franchir avant que ne devienne excutoire tout texte organique adopt par lAssemble nationale. De fait, contrairement aux lois ordinaires, la loi organique une fois vote par le Parlement doit absolument tre dfre devant la Cour constitutionnelle qui vrifie sa conformit la Constitution avant ltape de la promulgation par le Prsident de la Rpublique. Autrement dit, le visa de la Cour constitutionnelle en la matire est ici obligatoire. Au fond, ce contrle de constitutionnalit semble justifi tant donn le risque permanent daltration (dguise) de la Constitution qui accompagne la prise des lois organiques. Par ailleurs, il est intressant de noter que, bien que la Constitution nimpose pas le contrle de constitutionnalit automatique pour les lois ordinaires, lors de son retour aux affaires en 1996, le Prsident Krkou a systmatis le fait de dfrer quasi automatiquement tout texte vot par le Parlement la censure de la Cour constitutionnelle avant promulgation. 6. Les dcisions de la Cour constitutionnelle confirment les prescriptions de larticle 97. En effet, selon la dcision DCC 96048 du 6 aot 1996, la Cour constitutionnelle a jug que Il rsulte - 157 -
des dispositions des articles 97 et 123 de la Constitution que les lois organiques avant leur promulgation doivent tre soumises la Cour constitutionnelle qui se prononce sur leur conformit la Constitution. Aprs un deuxime examen, les dispositions de la loi organique sur le Conseil suprieur de la magistrature doivent tre soumises nouveau lapprobation de la Cour, avant dtre promulgues . 7. La jurisprudence constitutionnelle confirme galement le fait que Une loi qui nest pas encore dfinitivement adopte par lAssemble nationale na pas dexistence juridique. Ds lors, le recours tendant son incrimination se trouve dpourvu dobjet 74. ARTICLE 98 Sont du domaine de la loi les rgles concernant : La citoyennet, les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques ; les sujtions imposes, dans lintrt de la dfense nationale et la scurit publique, aux citoyens en leur personne et en leurs biens ; La nationalit, ltat et la capacit des personnes, les rgimes matrimoniaux, les successions et les libralits ; La procdure selon laquelle les coutumes seront constates et mises en harmonie avec les principes fondamentaux de la Constitution ;
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Cf. Dcision DCC 97-050 du 11 septembre 1997.
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La dtermination des crimes et dlits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; Lamnistie ; Lorganisation des juridictions de tous ordres et la procdure suivie devant ces juridictions, la cration de nouveaux ordres de juridiction, le statut de la magistrature, des offices ministriels et des auxiliaires de justice ; Lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toute nature ; Le rgime dmission de la monnaie ; Le rgime lectoral du Prsident de la Rpublique, des membres de lAssemble Nationale et des Assembles Locales ; La cration des catgories dtablissements publics ; Le Statut Gnral de la Fonction Publique ; Le Statut des Personnels militaires, des Forces de Scurit Publique et assimils ; Lorganisation gnrale de ladministration ; Lorganisation territoriale, la cration et la modification de circonscriptions administratives ainsi que les dcoupages lectoraux ; Ltat de sige et ltat durgence ; La loi dtermine les principes fondamentaux : de lorganisation de la dfense nationale ; de la libre administration des collectivits territoriales, de leurs comptences et de leurs ressources ; de lenseignement et de la recherche scientifique ; - 159 -
du rgime de la proprit, des droits rels et des obligations civiles et commerciales ; des nationalisations et dnationalisations dentreprises et des transferts de proprit dentreprises du secteur public au secteur priv ; du droit du travail, de la scurit sociale, du droit syndical et du droit de grve ; de lalination et de la gestion du domaine de lEtat ; de la mutualit et de lpargne ; de lorganisation de la production ; de la protection de lenvironnement et de la conservation des ressources naturelles ; du rgime des transports et des tlcommunications ; du rgime pnitentiaire. 1. Larticle 98 dlimite le domaine de la loi et consacre une dfinition matrielle de la loi au terme de laquelle la loi se caractrise par les matires sur lesquelles elle porte. Certaines matires sont rserves la loi, et la liste quen dresse la Constitution est limitative, quoique large. Lorsque lon parcourt la Constitution75, on peut observer que si lon y trouve plusieurs domaines de la loi plus ou moins disperss, cest surtout larticle 98 qui prsente lavantage dnumrer le domaine ou le champ daction lgislative que dfinit et fixe la loi fondamentale au lgislateur.
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Par exemple, les articles 3, 4, 5, 14, 16, 20, 23, 24, 25, 28, 31, 32, 37 etc.
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En thorie, larticle 98 apporte une double limitation au pouvoir lgislatif du Parlement. Il y a, dune part, une limitation verticale qui tient la rpartition des domaines selon quils sont interdits ou ouverts au lgislateur. Cest, avant tout, une question de logique car en prescrivant quun certain nombre de matires relvent et sont du domaine de la loi , la disposition constitutionnelle exclut les autres considres a priori comme ntant pas du domaine de la loi, mais plutt du domaine du rglement. Il y a, dautre part, une limitation horizontale qui complte la premire et tient, quant elle, une distinction lintrieur mme des domaines ouverts au Parlement selon le niveau de dtail permis. En fait, il faut remarquer que larticle 98 lui-mme procde une distinction entre les rgles qui sont du domaine de la loi et les domaines ou sous-domaines dont La loi dtermine les principes fondamentaux . Autrement dit, larticle 98 lui-mme considre assez clairement quil y a des domaines dans lesquels le lgislateur fixe les rgles, o il peut et doit descendre ce niveau de dtail et poser des rgles. Ceci peut se justifier par le fait que les matires concernes sont considres comme nobles, dlicates et ncessitant que le droit dy poser des rgles soit rserv lorgane paraissant prsenter le plus de garanties, en loccurrence le Parlement. En revanche, lalina 2 du mme article dfinit une srie dautres domaines o le lgislateur doit se borner dterminer et fixer les principes fondamentaux. Dans ces domaines, lon considre que - 161 -
le Parlement doit prendre de la hauteur et y demeurer, en se bornant affirmer des principes. Ce sont des domaines o lintervention du lgislateur doit rester un certain niveau de gnralit, ce qui requiert une indispensable collaboration avec le Gouvernement, charg, lui, de rgler les dtails permettant ou amliorant la mise en uvre de la loi (par exemple travers des dcrets dapplication) pour que la loi soit applicable. Compars au premier cas, les sousdomaines cits sont importants, certes, mais les principes et les intrts en cause sont considrs comme moins vitaux, moins dlicats et plus techniques ou plus complexes. 2. Quant la distinction verticale, tout ce qui nest pas du domaine rserv au lgislateur lui serait ferm. Mais, dans la pratique, on ne voit pas clairement le domaine o intervient le gouvernement, i. e. celui du rglement. 3. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle rappelle quaux termes des dispositions de larticle 121 de la Constitution La Cour constitutionnelle, la demande du prsident de la Rpublique ou de tout membre de lAssemble nationale, se prononce sur la Constitutionnalit des lois avant leur promulgation76. La mme ide est rgulirement reprise comme dans la dcision DCC 95005 du 24 janvier 1995 : Selon les prescriptions des articles 117 et 121 de la Constitution, la Cour constitutionnelle statue obligatoirement sur la Constitutionnalit des lois en gnral avant
76
Cf. Dcision DCC 95-002 du 09 janvier 1995.
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leur promulgation la demande du prsident de la Rpublique ou de tout membre de lAssemble nationale . 4. Par ailleurs, on peut relever qu travers la dcision DCC 3094 du 1er octobre 1994, la Cour constitutionnelle, par lapplication combine des dispositions des articles 98 et 100 de la Constitution et de larticle 127 de la loi n 86-013 du 26 fvrier 1986 portant Statut gnral des agents permanents de ltat, a jug que la fixation du traitement soumis retenue pour pension affrant un point dindice ou salaire relve du pouvoir rglementaire, et non du Pouvoir excutif. 5. Il nest pas inutile de rappeler la jurisprudence tablie par la dcision DCC 34-94 du 23 dcembre 1994, notamment les aspects pertinents par rapport larticle 98 dont il est ici question. Cette dcision tranche une fois pour toute la question de lappartenance du rgime lectoral que revendiquaient la fois le Lgislatif et lExcutif. Aux termes de cette jurisprudence, la Cour affirme que la question du rgime lectoral est bel et bien du domaine de la loi parce que le rgime lectoral est une matire remise dans sa totalit au lgislateur . Du coup, pour la Cour, lAssemble nationale peut, volont, en fixant les rgles lectorales, descendre, aussi loin quil lui plat, dans le dtail de lorganisation du processus lectoral, ou laisser au Gouvernement le soin den arrter les mesures dapplication .
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6. De mme, pour ce qui est des inscriptions sur la liste lectorale, la jurisprudence confirme que Il appartient [alors] au lgislateur de fixer les rgles concernant linscription sur la liste lectorale, la conservation de celle-ci, sa rvision ou remise jour. Ds lors, le Pouvoir excutif ne peut sans violer la Constitution, se charger de procder la mise jour de la liste lectorale (DCC 99-023 du 10 mars 1999). 7. Un autre lment de jurisprudence est relatif la loi damnistie. La dcision DCC 98-088 du 07 dcembre 1998, nonce : [] Larticle 98 alina 1, tiret 5, dispose : Sont du domaine de la loi, les rgles concernant ... lamnistie. Il est de lessence mme de la loi damnistie denlever le caractre dlictueux des faits pnalement rprhensibles, dempcher toute poursuite leur gard ou deffacer les condamnations qui les ont frapps. Par ailleurs, il appartient au lgislateur dapprcier lopportunit dune loi damnistie, de dterminer quelles sont les infractions et de dfinir les droits des personnes bnficiaires de lamnistie. 8. Enfin, dans un autre ordre dides, la jurisprudence donne une large marge de manuvre au Parlement pour ce qui est de son fonctionnement. Ainsi, la dcision DCC 95-046 du 28 dcembre 1995 affirme que le Parlement peut en toute libert, prendre toutes mesures et dcisions dordre intrieur ayant trait son fonctionnement , et que les seules limites lexercice de ce pouvoir sont le respect de la Constitution et la garantie des droits de tout membre de lAssemble nationale .
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ARTICLE 99 Les lois de finances dterminent les recettes et les dpenses de lEtat. Les lois de rglement contrlent lexcution des lois de finances, sous rserve de lapurement ultrieur des comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour Suprme. Les lois de programme fixent les objectifs de laction conomique et sociale de lEtat. 1. Larticle 99 reprcise limportance que devrait avoir lAssemble nationale dans le contrle de laction gouvernementale et dans la dtermination des objectifs de dveloppement de lEtat. En ce qui concerne le contrle, lalina 1er illustre le contrle a priori, celuil mme qui se fait travers la prparation, llaboration et le vote du budget de lEtat. Lalina 2 concerne le contrle a posteriori qui, lui, se fait travers les lois de rglement et qui est prcis larticle 112 de la Constitution. Ces deux formes de contrle compltent la gamme de contrles prvus larticle 113 de la Constitution, des contrles qui surviennent pendant lexcution du budget. Lalina premier de larticle 99, en se rfrant une loi la loi de finances pour dterminer les recettes et les dpenses de lEtat, en principe, rend le Parlement incontournable et en fait une pice matresse compte tenu du rle primordial qui est le sien dans le vote de la loi, dans lvaluation, le contrle a priori des objectifs du gouvernement, les moyens prvus pour les atteindre et les sources supposes de recettes. Dans la pratique, ce qui devrait - 165 -
tre un pouvoir norme pour lAssemble nationale pour contrler le gouvernement dj au niveau des intentions (au moment o ce dernier formule les politiques et dcide des moyens utiliser) a t substantiellement attnu, mme pratiquement annul, par les diffrents garde-fous prvus par la Constitution. Ceci a pour consquence de rduire quasiment nant le pouvoir de contrle a priori quest suppos accorder au Parlement cet alina de larticle 99. 2. Le deuxime alina, tout comme le premier, se rfre une loi, en loccurrence la loi de rglement, pour le contrle parlementaire de lexcution de la loi de finances. Ceci, en thorie, comme nous le disions, constitue un moyen de contrle a posteriori de la gestion du Budget gnral de lEtat par le Gouvernement. Malheureusement, comme dans le cas de lalina prcdent, ce mcanisme galement na de valeur que thorique. Dans la pratique, du moins pour ce que lon a pu observer jusque-l, deux handicaps majeurs compromettent la pleine utilisation de ce mcanisme de contrle par le Parlement. Dune part, la Chambre des comptes de la Cour suprme qui est suppose apprter les comptes de lexcution de la loi de finances na aucun pouvoir de contrle sur les responsables (ministres) des dpartements ministriels. Par exemple, elle ne dispose daucun moyen pour les amener se justifier par rapport ne serait-ce qu des points dombre contenus dans leurs comptes. Du coup, il nest pas rare de voir le projet de loi de rglement, tel quenvoy par le gouvernement, avec plus de la moiti des ministres nayant pas justifi leurs comptes. Dautre part, lorsque des irrgularits sont constates au cours de lanalyse du projet de loi de rglement - 166 -
lAssemble nationale, le Parlement ne peut que faire des recommandations au Gouvernement. Sans plus. Consquence, les mmes recommandations sont faites et reprises pratiquement sans effet sur le comportement de lExcutif en matire dexcution de la loi de finances. 3. A ces deux lments qui rduisent la porte de ce mcanisme de contrle a posteriori de lexcution de la loi de finances, on peut encore ajouter le fait que, dans la pratique, le projet de loi de rglement est dpos plusieurs annes aprs lanne dexcution dune loi de finances, et ce contrairement aux prescriptions lgales, ce qui tend vider la loi de rglement de son sens et de sa porte. On imagine aisment combien ceci doit rendre, dune certaine manire, plus difficile le contrle des comptes de lEtat. Aujourdhui, lheure o cet ouvrage est rdig, i. e. mi-2008, le retard dans la prise des lois de rglement est de huit (8) ans. En effet, la toute premire loi de rglement a t vote en 2002 pour lexercice budgtaire 1998. La dernire en date a t vote pour le compte de lexercice 2000. A ce jour, trois lois de rglement seulement ont t votes si lon considre 1998 comme anne de rfrence. Le retard accus est donc de huit (8) ans, lheure actuelle. Pour finir, il faut noter que les projets de loi pour les exercices 2001 et 2002 ont t dposs au Parlement depuis plusieurs annes et mme plusieurs lgislatures.
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ARTICLE 100 Les matires autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractre rglementaire. Les textes de forme lgislative intervenus en ces matires antrieurement lentre en vigueur de la prsente Constitution peuvent tre modifis par dcret pris aprs avis de la Cour constitutionnelle. 1. Larticle 100 complte larticle 98. Il fixe le domaine de la loi. En effet, larticle 100 tablit que le pouvoir rglementaire nest plus seulement un pouvoir subordonn la loi (dcrets dapplication), cest galement un pouvoir autonome, qui na pas besoin dune autorisation des parlementaires pour tre mis en uvre. De par la dfinition constitutionnelle dun domaine normatif autonome pour le Gouvernement, ce dernier gagne en marge de manuvre quasi lgislative, en scurit mais aussi en libert daction car bien que les rglements puissent tre contests devant la juridiction administrative, lExcutif chappe tout de mme au contrle politique du Parlement en empruntant la voie rglementaire. 2. Il est important de souligner la prcaution et la prudence du constituant vis--vis des modalits de modification des lois votes antrieurement la prsente Constitution dans les matires qui ne sont pas reconnues, elles, comme tant du domaine de la loi. Le constituant, de fait, exige le contrle de constitutionnalit des - 168 -
dcrets pris en ces matires avant leur entre en vigueur contrairement au traitement normalement rserv aux dcrets. Ceci constitue une protection supplmentaire de la Constitution. ARTICLE 101 La dclaration de guerre est autorise par lAssemble Nationale. Lorsque, la suite de circonstances exceptionnelles, lAssemble Nationale ne peut siger utilement, la dcision de dclaration de guerre est prise en Conseil des Ministres par la Prsident de la Rpublique qui en informe immdiatement la Nation. Ltat de sige et ltat durgence sont dcrts en Conseil des Ministres aprs avis de lAssemble Nationale. La prorogation de ltat de sige ou de ltat durgence au-del de quinze jours ne peut tre autorise que par lAssemble Nationale. Lorsque lAssemble Nationale nest pas appele se prononcer, aucun tat de sige ou tat durgence ne peut tre dcrt sans son autorisation, dans les soixante jours qui suivent la date de mise en vigueur dun prcdent tat de sige ou durgence. ARTICLE 102 Le Gouvernement peut, pour lexcution de son programme, demander lAssemble Nationale de voter une loi lautorisant prendre par Ordonnance pendant un dlai limit des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. - 169 -
Cette autorisation ne peut tre accorde qu la majorit des deux tiers des membres de lAssemble Nationale. Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres, aprs avis de la Cour constitutionnelle. Elles entrent en vigueur ds leur publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification nest pas dpos devant lAssemble avant la date fixe par la loi dhabilitation. A lexpiration du dlai mentionn au premier alina du prsent article, les ordonnances ne peuvent plus tre modifies que par la loi dans leurs dispositions qui sont du domaine lgislatif. 1. Larticle 102 reconnat et tablit le droit pour le Gouvernement, sur habilitation du Parlement, de prendre par ordonnances, pendant un dlai limit, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Cest en effet, une vraie fausse exception la souverainet fonctionnelle de lAssemble nationale en matire lgislative. Il faut noter que larticle 102 est silencieux sur la porte et les champs dapplication des Ordonnances qui seraient prises dans le cadre dune loi dhabilitation. Si une telle loi dhabilitation tait vote, le Gouvernement bnficierait dun pouvoir norme (vaste et flou) de lgislation dans la mesure o, lexception du respect de la Constitution garanti par lobligation qui est faite au Gouvernement de prendre lavis de la Cour constitutionnelle, larticle 102 nexige pas du Gouvernement quil prcise la nature et la finalit des mesures quil se propose de prendre.
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2. Quelques prcautions sont cependant prvues pour encadrer lutilisation des lois dhabilitation. Cest ainsi que, titre dexemple, lalina premier de larticle 102 resserre considrablement les conditions de vote de la loi dhabilitation : il faut, pour quelle soit valide, que la loi soit vote la majorit des deux tiers des membres de lAssemble nationale, cest--dire quau jour daujourdhui, il faut quelle soit soutenue par au moins cinquante six (56) dputs sur les quatre vingt trois (83) que compte actuellement le Parlement. Il est vrai que cette disposition qui aurait pu, pendant les premires annes du Renouveau dmocratique, paratre un obstacle suffisamment important a cess de ltre depuis les lgislatives de 2003 o les majorits gouvernementales au Parlement (appeles, au Bnin, mouvance prsidentielle sont devenues larges, dpassant parfois, mais assez rarement quand mme, les 75% des membres de lAssemble nationale. Il faut reconnatre que, malgr ce phnomne relativement rcent, observ depuis mars 2003, lexprience a montr que les dputs sont suffisamment jaloux de leurs prrogatives pour se dpartir si facilement dune partie au profit dun gouvernement, quel quil soit. En outre, probablement cause du contexte sociopolitique, notamment de la pauvret relative des convictions, de la complexit et de lantagonisme des intrts ainsi que des motivations, lexprience a galement montr que plus larges sont les majorits prsidentielles, plus fragiles elles sont aussi avec une esprance de vie plutt limite.
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3. Lautre restriction, quon peut considrer comme une manire de ne pas totalement dpouiller le Parlement de son pouvoir de lgislation, et donc de lui conserver certains attributs, consiste en lobligation pour le Gouvernement de dposer devant lAssemble un projet de loi de ratification des Ordonnances dans un dlai fix par la loi dhabilitation. Cette restriction est, cependant, particulirement faible parce quelle ne prend aucune prcaution pour sassurer que les Ordonnances seront effectivement ratifies ; elle demande juste que le projet de loi de ratification soit dpos devant lAssemble. Ceci peut prendre, au regard de la pratique parlementaire au Bnin, des annes par la suite pour tre vot. Il faut reconnatre que jusqu ce jour, notre connaissance, aucune tentative de demande dhabilitation na t faite par le Gouvernement. 4. La jurisprudence de la Cour relve que Larticle 102 de la Constitution ne saurait recevoir application que dans le cadre de llaboration dune loi dhabilitation par lAssemble nationale. Par ailleurs, pour faire une saine application dudit article, il convient de le lire dans son intgralit 77. ARTICLE 103 Les dputs ont le droit damendement.
Cf. Avis CC 0001 du 07 janvier 2000
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1. Larticle 103 constitue lun des mcanismes les plus importants qui dterminent la prpondrance du Parlement en matire lgislative au Bnin. Cet article signifie, en fait, que les dputs dcident de la forme finale que prend tout texte vot par lAssemble nationale. Le droit damendement autorise les dputs apporter tout texte ltude, quelle que soit son origine (gouvernementale ou parlementaire), autant de modifications quils jugent ncessaires, quitte ce que le texte final nait plus grand chose en commun avec le projet ou la proposition. Cependant, cette libert dans la fabrication des textes ltude au Parlement nest pas totale. Elle a quelques limites. Une premire catgorie de limites vient des dispositions de larticle 104 ci-dessous qui dit, par exemple, que les amendements doivent tre du domaine de la loi et ne devraient pas aller contre une dlgation accorde au Gouvernement (habilitation, article 102). Une deuxime catgorie de limites a trait larticle 107 qui dispose que les amendements ne devraient pas rduire les ressources de lEtat ni crer ou accrotre ses charges. Une troisime catgorie de limites, valables surtout pour les projets de lois (textes dorigine gouvernementale), mais pas seulement eux, vient de la possibilit qua le Gouvernement, au cas o des amendements ne seraient pas de son got, de demander, de droit, une deuxime - 173 -
lecture du texte vot par lAssemble nationale. Cette limite est (une sorte de veto) faible parce quune majorit des dputs de lAssemble suffit pour lannuler et faire prvaloir la volont du Parlement. ARTICLE 104 Les propositions, projets et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi sont irrecevables. Lirrecevabilit est prononce par le Prsident de lAssemble Nationale aprs dlibration du Bureau. Sil apparat que la proposition ou lamendement sont contraires une dlgation accorde en vertu de larticle 102 de la prsente Constitution, le Gouvernement peut opposer lirrecevabilit. En cas de contestation sur les alinas 1 et 3 du prsent article, la Cour constitutionnelle, saisie par le Prsident de lAssemble Nationale ou le Gouvernement, statue dans un dlai de huit jours. 1. Larticle 104 protge le domaine normatif qui relve de la comptence du Gouvernement. Ce domaine couvre aussi bien le champ normatif classique du Gouvernement cest--dire celui des rglements que celui des textes normatifs que ce dernier prend dans le cadre dune habilitation (prvues larticle 102). Dans le premier cas, cest--dire celui o le texte propos nest pas du domaine de la loi, lirrecevabilit est automatique et est prononce par le Prsident aprs dlibrations du Bureau. Cette - 174 -
disposition opre tout dabord comme une protection triple verrou contre lintrusion de lAssemble nationale dans le domaine rglementaire rserv lExcutif. Le premier niveau de protection se trouve lAssemble nationale, et de manire plus spcifique au niveau du Bureau de lAssemble nationale, particulirement pour les propositions de lois et les amendements venant des dputs. Le deuxime niveau de protection est actionn par lExcutif luimme, au cas o ce dernier ne bnficie pas dune majorit au Parlement ou si, pour des raisons lies la politique politicienne ou dautres motifs, il savre quil ne peut bnficier de lappui de sa majorit. Pour protger le domaine lui rserv par la Constitution, le deuxime alina de larticle 104 offre la possibilit au Gouvernement de contester devant la Cour constitutionnelle la recevabilit de la proposition ou de lamendement adopt par le Bureau. Le troisime niveau de protection est fourni par lalina 4 de larticle 104. En effet, en cas de dsaccord avr sur lappartenance de lamendement ou de la proposition considr, la Constitution offre la possibilit aux deux parties de porter leurs contestations devant la Cour constitutionnelle qui un dlai de huit jours est prescrit pour trancher dans ces cas spcifiques. Audel de ce troisime niveau de protection, il y a un autre niveau de protection supplmentaire, au regard de la Constitution ellemme de faon globale. Ce verrou supplmentaire, original car quasiment spcifique au Bnin, vient du droit reconnu chaque citoyen bninois de veiller au respect de la Constitution. Cest pourquoi tout citoyen bninois a le droit de formuler un recours en inconstitutionnalit devant le Juge constitutionnel contre une loi dj vote et promulgue. - 175 -
Dans un autre sens, larticle 104 opre galement comme une double ou triple protections du Parlement contre toute tentative initie par le Gouvernement qui, pour une raison ou une autre, pourrait se dbarrasser au profit du Parlement dun texte de loi portant sur une matire qui nest normalement pas du domaine de la loi, et ce sans que la chose arrange le Parlement. Dans ce cas-ci, linstar du cas prcdent, les mcanismes de protection dcrits dans le point prcdent restent valables pour protger les deux domaines normatifs. 2. Dans le deuxime cas, cest--dire celui o la proposition ou lamendement est contraire une dlgation accorde au Gouvernement (alina 3), lintervention du Bureau nest pas ncessairement automatique. Cest plutt au Gouvernement quil appartient de protger lextension de son domaine normatif que lui a accord de manire temporaire lAssemble nationale, travers la mise en uvre de larticle 102, en formulant un recours devant la Cour constitutionnelle. Ici galement, sil savrait que cest le Gouvernement qui pousse, pour une raison quelconque, le Parlement violer lhabilitation quil lui a pourtant accorde, le citoyen ordinaire est l pour sy opposer dans les conditions prvues par la loi. Il convient de relever ici que le souci du constituant de faire du citoyen ordinaire un gardien vigilant et jaloux de la Constitution, souci lgitime au regard aussi bien de lhistoire politique nationale que des valeurs dmocratiques, cre une situation paradoxale. En effet, le Gouvernement ne peut plus se permettre dune faon - 176 -
certaine, en toute srnit, de partager ses prrogatives dans le domaine normatif avec sa majorit au Parlement. Lune des consquences de cette situation, malheureusement, cest la restriction ou la rduction de fait de lespace de collaboration qui devrait exister entre les deux pouvoirs Excutif et Lgislatif. ARTICLE 105 Linitiative des lois appartient concurremment au Prsident de la Rpublique et aux membres de lAssemble Nationale. Les projets de loi sont dlibrs en Conseil des Ministres, aprs avis motiv de la Cour Suprme saisie conformment larticle 132 de la prsente Constitution et dposs sur le Bureau de lAssemble Nationale. Les projets et propositions de loi sont envoys, avant dlibration en sance plnire, la commission comptente de lAssemble Nationale pour examen. Le projet du budget de lAssemble Nationale ne peut-tre examin en commission ou en sance plnire sans avoir t au pralable soumis au Bureau de ladite Assemble. 1. Les deux premiers alinas de larticle 105 tablissent le premier niveau dintervention du Prsident de la Rpublique dans le processus lgislatif en lui accordant le droit dinitier de son propre chef un projet de loi. Cette disposition est utile pour permettre lExcutif dintroduire par lui-mme les textes quil juge, par exemple, importants pour la mise en uvre de son programme. Mais cette prrogative accorde au Gouvernement a une porte
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trs limite et ne peut tre vritablement utile que lorsque celui-ci dispose dune majorit fidle et discipline lAssemble nationale. 2. Si pour une raison quelconque, le Gouvernement est priv de majorit parlementaire, lAssemble nationale a la possibilit, en usant de son pouvoir sur la dtermination de son ordre du jour, denterrer le texte initi par le Gouvernement jusqu la fin de la lgislature ou, tout au moins, jusqu ce quelle dcide de revenir sur sa position. Cette menace demeure crdible mme lorsque le Gouvernement introduit le texte tudier en procdure durgence, dans la mesure o cest encore lAssemble nationale qui apprcie la pertinence et lopportunit de lurgence. Autrement dit, cest elle qui se prononce sur la ncessit de lurgence conformment larticle 78 de son Rglement intrieur aux termes duquel la discussion immdiate dun projet de loi, dune proposition de loi ou dune proposition de rsolution est soumise la dcision du Parlement lorsque la demande est faite par le Gouvernement ou par au moins dix (10) dputs. En revanche, la discussion immdiate est de droit lorsquelle est demande par la commission saisie au fond, aprs prsentation de son rapport (article 77 du Rglement intrieur). 3. Par ailleurs, le deuxime alina de larticle 105 exige que lavis de la Cour Suprme soit pris avant la dlibration en Conseil des Ministres de tout projet de loi et sa transmission lAssemble nationale. Ces exigences lgales, quoique bnfiques par ailleurs, crent tout de mme un dsavantage de fait des projets par rapport aux propositions de lois en ce qui concerne le temps global quil - 178 -
faut pour aller du projet crit la promulgation. Lon peut sattendre donc ce que, logiquement, le Gouvernement disposant dune majorit au Parlement tente de passer par celle-ci pour introduire les textes qui lui paraissent urgents par le biais des propositions de lois plutt que par des projets, conomisant ainsi le temps de consultation de la Cour Suprme qui peut aller de quelques jours quelques semaines, et parfois des mois. Cette possibilit de collaboration productive entre le Gouvernement et sa majorit a cependant une limite : il ne faut pas que le texte en question viole les dispositions de larticle 107 ci-dessous, auquel cas lon devrait sattendre ce quune minorit parlementaire, si petite soit-elle, fasse recours la Cour constitutionnelle pour faire annuler le vote du texte. 4. Dans la pratique, lalina 1er de larticle 105 met aussi en exergue un autre dsquilibre dans lexercice du droit dinitiative des lois. a confection des projets de loi. Il dispose, il explique en effet lcart remarquable entre le nombre relativement important de projets de loi et le peu de propositions de loi. 5. Sur un autre point, la jurisprudence de la Cour relative cet article en confirme le contenu. La dcision DCC 01-015 du 14 fvrier 2001en fournit une belle illustration : Sil ressort de ltude du compte rendu intgral des dbats de lAssemble nationale du 11 janvier 2001 auquel renvoie le prsident de lAssemble nationale en rponse la mesure dinstruction de la Haute juridiction que, nulle part, il nest fait allusion ni la saisine de la commission comptente au fond ni un quelconque rapport, - 179 -
il y a lieu de dire et juger quil y a violation de larticle 48-2 du Rglement intrieur de lAssemble nationale. 6. La jurisprudence de la Cour a permis aussi, travers la dcision DCC 00078 du 7 dcembre 2000, de mettre en exergue certains aspects relatifs la procdure de vote. Ainsi, Sil est tabli que lors de la premire lecture, chaque loi a t vote sparment et que lors de la seconde lecture, les deux lois ont t adoptes par un vote unique, lAssemble nationale a viol la Constitution en procdant comme elle la fait . 7. En application des dispositions des articles 105 alina 2 de la Constitution et 7 de la loi organique relative la HAAC, la consultation de la HAAC et lavis de la Cour suprme constituent des formalits substantielles pralables et obligatoires. Ces formalits nayant pas t remplies, il y a vice de procdure 78(). 8. Le mme principe est repris et confirm par la dcision DCC 01-026 du 16 mai 2001selon laquelle Aux termes des dispositions de larticle 105 alina 2 de la Constitution: Les projets de loi sont dlibrs en Conseil des ministres, aprs avis motiv de la Cour suprme. Il rsulte de ces dispositions, que la consultation et lavis motiv de la Cour suprme constituent une formalit pralable et obligatoire. Cette formalit substantielle nayant pas t accomplie avant la transmission au parlement dune loi, il y a violation de la Constitution.
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Cf. Dcision DCC 99-043 du 04 aot 1999.
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ARTICLE 106 La discussion des projets de loi porte sur le texte prsent par la Commission. Celle-ci, la demande du Gouvernement, doit porter la connaissance de lAssemble Nationale les points sur lesquels il y a dsaccord avec le Gouvernement. 1. Larticle 106 complte le troisime alina de larticle 105. En effet, une lecture conjugue de ces deux dispositions alina 3 de larticle 105 et larticle 106 indique que non seulement les projets et propositions doivent tre envoys la Commission comptente avant dlibration en plnire, mais quen plus cest sur le texte prsent par la Commission que doivent se faire les discussions en plnire. Le fait que la plnire ne dlibre que sur le texte prsent par une Commission permet de gagner du temps parce que les amendements techniques, comme par exemple les amendements rdactionnels, auraient t dj faits. Le terrain ayant t pralablement balis par la commission comptente, la plnire a alors le temps de se consacrer aux questions de fond. 2. La deuxime phrase de larticle 106 complte les dispositions qui consacrent la prdominance de lAssemble nationale dans le processus lgislatif global. Elle complte et est le pendant de larticle 103 qui ne reconnat le droit damendement quaux dputs, en accordant au Gouvernement la possibilit lorsquil le souhaite de porter la connaissance de la plnire (cest--dire de rendre pratiquement public) les points de dsaccord entre la Commission comptente et lui, dfaut de lui permettre de jouir dun droit damendement (comme en France pour le Premier - 181 -
Ministre) pendant lanalyse et ltude des textes au Parlement. Ceci peut tre considr comme une compensation politique pour le Gouvernement, qui, par ce biais, peut rendre public son incapacit ou son impuissance faire ce quil aurait souhait. 3. tant donn que cette situation ne peut se prsenter que lorsque le Gouvernement manque (de manire dfinitive ou temporaire) de majorit lAssemble nationale, le recours la seconde lecture (prvue larticle 57 de la Constitution) ne devrait pas tre dun quelconque secours pour lui. A moins que, comme on la dj vu plusieurs fois lAssemble nationale, entre le premier vote et la demande de seconde lecture, le Gouvernement ait russi retourner (ne serait-ce que de manire ponctuelle) la majorit en faveur de ses dsirs. ARTICLE 107 Les propositions et amendements dposs par les dputs ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique, moins quils ne soient accompagns dune proposition daugmentation de recettes ou dconomies quivalentes. 1. Larticle 107 instaure une sorte dirrecevabilit financire et appelle quelques commentaires. Dun ct, il faut noter que cet article constitue un mcanisme supplmentaire de protection de lExcutif contre dventuelles drives de lAssemble nationale. Il empche celle-ci de mettre celui-l en difficult dans la gestion - 182 -
des affaires publiques ou dans la mise en uvre de son programme comme cela pourrait tre le cas en diminuant les ressources qui lui sont disponibles ou en augmentant ses charges. Larticle 107 constitue une garantie supplmentaire de lindpendance de lExcutif. De lautre, il faut dire que larticle 107, tel quil est actuellement formul, cre quelques problmes aussi bien lAssemble nationale quau Gouvernement. En effet, cet article ne laisse aux dputs que deux possibilits : soit ils augmentent les ressources publiques (cest--dire en clair, une augmentation des impts ou des prlvements obligatoires), soit ils rduisent les dpenses publiques. Ces deux mesures sont, naturellement, peu populaires. Par consquent, il nest pas vident que les parlementaires fassent souvent usage des alternatives eux laisses par larticle 107. 2. Toujours en ce qui concerne les dputs, cet article a des implications inattendues : il constitue un handicap majeur la jouissance des prrogatives assez larges accordes lAssemble nationale en matire de lgislation. En effet, dans la mesure o, dans la plupart des cas, les lois affectent, dune manire ou dune autre, les finances publiques, cet article rduit considrablement linitiative parlementaire. 3. Enfin par rapport au Gouvernement, cet article lempche de profiter de sa majorit au Parlement pour gagner du temps dans lanalyse et le vote des textes qui lui sont importants et surtout urgents, comme nous avons antrieurement expliqu quil pourrait le faire en contournant ltape de lavis de la Cour suprme. Les - 183 -
exemples abondent de situations o la majorit gouvernementale se trouve pratiquement dans lincapacit daider le Gouvernement cause de larticle 107. Cet article pourrait tre amlior, par exemple en laissant au Gouvernement uniquement puisque lExcutif est le principal bnficiaire de la disposition actuelle contre dventuels drapages des dputs la prrogative dopposer lirrecevabilit au cas o, au cours de la procdure lgislative, il estimerait quune proposition ou quun amendement pourrait le mettre en difficult. Il reviendrait alors la Cour constitutionnelle de trancher en cas de dsaccord. De ce point de vue, il serait peut-tre utile de jeter un coup dil sur les expriences de lInde ou du Bengladesh o il semble ne pas exister une telle limitation au pouvoir des dputs. 4. Dune faon gnrale, la jurisprudence confirme le contenu de larticle 107. Cest le cas, par exemple, de la dcision 7 DC du 14 mai 1992 qui affirme ce qui suit : Aux termes des dispositions de larticle 107 de la Constitution, les propositions et amendements dposs par les dputs ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation dune charge publique, moins quils ne soient accompagns dune proposition daugmentation de recettes ou dconomies quivalentes. 5. Cependant, la jurisprudence semble avoir apport une nuance intressante la prescription de larticle 107 de la Constitution - 184 -
depuis lanne 2002. En effet, la Cour affirme dans sa dcision DCC 02-099 du 14 aot 2002 que : De plus, le dficit budgtaire pour la gestion 2002 tant chiffr 153 540 millions de francs et faute de voter et de mettre en application les textes sur la dnationalisation de lOPT, ce dficit ne sera pas couvert79. Le gouvernement a t contraint de prendre une Ordonnance pour la mise en application de ces textes, la possibilit dune tude en urgence [...] par lAssemble nationale tant faible. II apparat ainsi que les Ordonnances nos 2002 - 002 et 2002 - 003 du 31 janvier 2002 font corps avec lOrdonnance n 2002-001 du 31 janvier 2002. Ds lors, lesdites Ordonnances ne sont pas contraires la Constitution . 6. Par ailleurs, la dcision de la Cour constitutionnelle DCC 3094 du 1er octobre 1994 ne manque pas dintrt non plus, eu gard la comprhension quil convient davoir du droit damendement. Ainsi, pour la Cour : Le Budget de lAssemble nationale doit tre vot en Assemble plnire avant dtre intgr au budget gnral de ltat. Le droit damendement prvu par larticle 107 de la Constitution sentend de faon large. II doit cependant sexercer dans le respect des autres principes constitutionnels. Il rsulte de lapplication combine des dispositions des articles 98 et 100 de la Constitution et de larticle 127 de la loi n 86-013 du 26 fvrier 1986 portant Statut gnral des agents permanents de ltat que la fixation du traitement soumis retenue pour pension
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Mis en gras par les auteurs.
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affrant un point dindice ou salaire relve du pouvoir rglementaire . ARTICLE 108 Les dputs peuvent, par un vote la majorit des trois quarts, dcider de soumettre toute question au rfrendum. Larticle 108 offre aux parlementaires la possibilit, condition que la majorit des trois quarts des membres de lAssemble nationale soit ralise, de prendre par rfrendum directement lavis du peuple souverain sur nimporte quelle question. Ceci constitue un bon moyen pour les dputs de se dpartager lorsquils narrivent pas sentendre sur une option entre plusieurs alternatives. Mais tout ceci demeure thorique pour le moment, dans la mesure o, le projet de loi sur le rfrendum, introduit depuis 1993, semblet-il, na pas t vot ce jour. Ceci rend impossible, jusqu nouvel ordre, le recours au rfrendum au Bnin. ARTICLE 109 LAssemble Nationale vote le projet de loi de finances dans les conditions dtermines par la loi. LAssemble Nationale est saisie du projet de loi de finances au plus tard une semaine avant louverture de la session doctobre. Le projet de loi de finances doit prvoir les recettes ncessaires la couverture intgrale des dpenses.
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1. Larticle 109 tablit lun des rles essentiels que joue le Parlement dans le fonctionnement de la cit. Cest lAssemble nationale qui vote la loi de finances, cest--dire que cest elle qui, travers ladite loi, dtermine les dpenses et les recettes de lEtat. Cet article complte et tend larticle 96 en ce quil largit la comptence du Parlement consentir aussi bien limpt que les autres formes de recettes et les dpenses de lEtat. Cependant, lAssemble nationale nest pas entirement libre de ses mouvements ; elle doit exercer cette prrogative dans le cadre dtermin par une loi organique, en loccurrence la loi organique de finances. Il est vrai que la loi organique est moins contraignante que la Constitution et pourrait donc tre plus facilement amende que cette dernire. Il faut pourtant noter que malgr cette relative facilit de modification des lois organiques, les parlementaires nont pas touch ce jour la loi organique de finances qui date pourtant de la priode rvolutionnaire. 2. Larticle 109, travers sa deuxime phrase, amne un peu de prvisibilit dans le processus de vote de la loi de finances et du Budget gnral de lEtat. Il sagit dun dlai constitutionnel (au plus tard la fin de la troisime semaine doctobre, puisque la session doctobre, selon larticle 87 de la Constitution, souvre dans la deuxime quinzaine doctobre) qui est impos au gouvernement pour dposer devant lAssemble nationale le projet de loi de finances. Etant donn limportance de la loi de finances (et du Budget gnral de lEtat) dans le fonctionnement de lEtat, le constituant na pas voulu prendre de risques et a voulu donc sassurer quun temps suffisant est accord au parlementaire pour - 187 -
son analyse et son vote. Il faut noter que la prescription dun tel dlai nest pas absolue ; en fait, les articles 110 et 111 laissent une porte de sorte lExcutif et au Lgislatif, les deux principaux acteurs du jeu. Il est vrai que pour rester dans la mtaphore de la porte de sortie, il faut observer que celle-ci est tout de mme trs encadre, de faon viter des comportements lis des calculs stratgiques, ou si lon prfre, des arrire-penses de politique politiciennes. Ceci contribue viter les situations de blocage ou ncessitant lintervention dune autre institution telle que la Cour constitutionnelle lors de lanalyse et du vote du Budget gnral de lEtat. 3. La troisime phrase de larticle 109 impose une contrainte au Gouvernement. Il ne doit pas envoyer au Parlement un projet de lois de finances qui prvoit des dpenses sans propositions de recettes pour les couvrir. Cette disposition responsabilise le Gouvernement qui doit prvoir, cest--dire quil doit dmontrer quil sait o se procurer les moyens de sa politique au lieu den rejeter la responsabilit sur lAssemble nationale. A linverse, on peut dduire de cette mme disposition que le Gouvernement pourrait bien envoyer un projet de loi de finances qui prvoit plus de recettes que de dpenses (ce que mme la lecture conjugue avec larticle 110 ne contredit pas). Ceci est peut-tre rvlateur de la conscience quavait, sans doute, le constituant de ce quil est plus facile pour le lgislateur dutiliser des ressources que de dgager des recettes. Cest donc une preuve supplmentaire et une confirmation que cest bien dessein que la Constitution - 188 -
fait obligation aux dputs de proposer des sources de recettes lorsquils font des propositions ou des amendements qui crent ou aggravent les charges de lEtat. ARTICLE 110 LAssemble Nationale vote le budget en quilibre. Si lAssemble Nationale ne sest pas prononce, la date du 31 dcembre, les dispositions du projet de lois de finances peuvent tre mises en vigueur par Ordonnance. Le Gouvernement saisit, pour ratification, lAssemble Nationale convoque en session extraordinaire dans un dlai de quinze jours. Si lAssemble Nationale na pas vot le budget la fin de cette session extraordinaire, le budget est tabli dfinitivement par Ordonnance. 1. Larticle 110 constitue (conjointement avec larticle 111) lune des chappatoires prvues par la Constitution contre le blocage du fonctionnement de la Nation et lun des boucliers prvus par la Constitution pour protger lExcutif dventuelles difficults que pourrait tenter de lui crer lAssemble nationale sur la question cruciale du vote du budget. Cet article appelle des commentaires de plusieurs ordres. 2. Dabord, il permet dviter que la machine de lEtat sarrte et soit bloque au cas o les dputs nauraient pas vot la loi de finances temps, et ce quelles quen soient les raisons. Ensuite, il constitue un bouclier pour lExcutif parce que la premire phrase - 189 -
de son premier alina (qui aurait pu tre un complment de larticle 109) impose aux dputs que la forme finale du budget prvoit exactement autant de dpenses que de recettes. Les dputs ont lobligation stricte de voter le budget en quilibre. Dans un sens, cette disposition interdit aux dputs dimposer des dpenses au Gouvernement sans sassurer de lexistence de recettes quivalentes pour les couvrir. Cest un peu comme si cette disposition tait symtrique de la disposition de larticle 109 qui exige du projet de budget quil prvoit les recettes ncessaires la couverture intgrale des dpenses. 3. Enfin, larticle 110 constitue galement un bouclier pour lExcutif contre dventuels drapages parlementaires, notamment parce que la suite de larticle 110 offre ce dernier les moyens ncessaires, non seulement pour viter le blocage du fonctionnement de lEtat mais encore pour garantir la poursuite de la mise en uvre de sa politique. Ceci constitue lun des mcanismes prvus dans la Constitution pour donner lExcutif les moyens davoir les coudes franches en matire de gestion du pays au quotidien. Il convient dattirer lattention sur lutilit de lire ce passage de larticle 110 conjointement avec larticle 111, ce qui permet de comprendre quil est question ici des cas o le Gouvernement dpose la loi de finances dans les dlais constitutionnels. 4. Il y a de nombreux cas pratiques ici et probablement beaucoup de dcisions de la Cour constitutionnelle : (1) larrt de lhorloge de lAssemble lorsque les dputs sont obligs de dpasser le 31 - 190 -
dcembre sans que cela soit toujours lexpression dune volont de confrontation avec lExcutif etc. (2) Plusieurs cas de recours aux Ordonnances ont pu tre fonds sur la base de la violation de larticle 110 de la Constitution. 5. Pour finir, il faut mentionner que cette protection accorde au Gouvernement par larticle 110 nest pas sans risques. Il est dj arriv que le Gouvernement saisisse loccasion du recours aux Ordonnances pour faire passer non seulement le budget (en renonant mme aux concessions quil avait dj faites au cours des ngociations) mais encore des lois dlicates ou controverses relatives des privatisations comme celle des Postes et Tlcommunications etc. (DCC 02-099 du 14 aot 2002). Enfin, on peut se demander ce que fait le Gouvernement si le Parlement dpasse le 31 dcembre sans pour autant le menacer ? Etc. 6. La jurisprudence de la Cour en la matire permet galement de tirer dautres enseignements. Cest le cas de la dcision 00074 du 06 dcembre 2000 : LOrdonnance n2000-001 du 02 Janvier 2000 portant loi de Finances pour la gestion 2000 et la loi n200001 du 24 janvier 2000 qui la ratifie ayant t dclares non conformes la Constitution par dcision DCC 00-072 du 17 novembre 2000, les ressources de financement du Programme dinvestissements publics inscrites au budget national sont galement contraires la Constitution . 7. Cest aussi le cas de la dcision DCC 00075 du 06 dcembre 2000 aux termes de laquelle : LOrdonnance n2000-001 du 02 - 191 -
Janvier2000 portant loi de Finances pour la gestion 2000 et la loi n2000-01 du 24 janvier 2000 qui la ratifie ayant t dclares non conformes la Constitution par dcision DCC 00-072 du 17 novembre 2000, la loi n2000-16 portant loi de Finances rectificative pour la gestion 2000 adopte le 28 aot 2000 par lAssemble nationale est galement contraire la Constitution . ARTICLE 111 Si le projet de loi de finances na pu tre dpos en temps utile pour tre promulgu avant le dbut de lexercice, le Prsident de la Rpublique demande durgence lAssemble Nationale lautorisation dexcuter les recettes et les dpenses de lEtat par douzimes provisoires. 1. Larticle 111 constitue galement lune des chappatoires offertes par la Constitution au Gouvernement afin dviter le blocage du fonctionnement des institutions et de lAdministration dans le cas o, par exemple, le Gouvernement ne serait pas en mesure de dposer le projet de loi de finances dans le dlai constitutionnel. Cet article est galement la fois un prolongement naturel et un article symtrique de larticle 110. 2. Il empche le Gouvernement de profiter dune situation quil aurait cre par lui-mme ; par exemple, en nenvoyant pas le projet de loi de finances temps dans le dessein den profiter pour tablir le budget par Ordonnance, chappant ainsi au contrle parlementaire. Non seulement il ne permet pas au Gouvernement dtablir le budget en cours danalyse par Ordonnance, dans le - 192 -
cas despce, mais encore il lui impose de mettre en uvre ou, plus prcisment, de reconduire, en attendant, les dispositions prvues par la loi de finances de lanne prcdente. Cest en fait cela les douzimes provisoires. ARTICLE 112 LAssemble Nationale rgle les comptes de la nation selon les modalits prvues par la loi organique de finances. Elle est, cet effet, assiste de la Chambre des Comptes de la Cour Suprme quelle charge de toutes les enqutes et tudes se rapportant lexcution des recettes et des dpenses publiques, ou la gestion de la trsorerie nationale, des collectivits territoriales, des administrations ou institutions relevant de lEtat ou soumises son contrle. 1. Larticle 112 complte larticle 99 (dans ses aspects relatifs la loi de rglement) et met la disposition de lAssemble nationale, les moyens ncessaires pour accomplir la tche importante et colossale que constitue le contrle a posteriori de lexcution du budget. Cette prrogative, comme celle de lanalyse et du vote du budget (contrle a priori), est galement encadre par la loi organique des finances et ne se fait donc pas entirement la discrtion du Parlement. 2. Lassistance, pertinente du reste, de la Chambre des comptes prvue par larticle 112 nest pas complte en ceci que rien noblige (en ltat actuel de la loi organique des finances) le Gouvernement
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se prter aux exigences des prrogatives accordes la Chambre des comptes dans lalina 2 de cet article. ARTICLE 113 Le Gouvernement est tenu de fournir lAssemble Nationale toutes les explications qui lui seront demandes sur sa gestion et sur ses activits. Les moyens dinformation et de contrle de lAssemble Nationale sur laction gouvernementale sont : Linterpellation conformment larticle 71 ; La question crite ; La question orale avec ou sans dbat, non suivie de vote ; La commission parlementaire denqute ; Ces moyens sexercent dans les conditions dtermines par le Rglement Intrieur de lAssemble Nationale. 1. Larticle 113 complte larsenal des mcanismes prvus par la Constitution pour permettre le contrle parlementaire de laction gouvernementale. Il offre lAssemble nationale une panoplie de moyens potentiellement plus tendus que ceux qui prcdent pour le contrle concomitant (contrle pendant lexcution du budget) de la gestion des affaires publiques par le Gouvernement. Toutefois, lefficacit de ce type de contrle est plutt limite. Les prrogatives en matire de contrle de laction gouvernementale sont potentiellement tendues, en raison de ce que, contrairement aux cas prcdents, cest lAssemble nationale elle-mme qui dtermine dans son Rglement intrieur les - 194 -
conditions de mise en uvre des mcanismes prvus. Ceci nest pas rien lorsque lon sait que la procdure de mise en uvre dun mcanisme de contrle donn nest pas neutre. Elle peut rduire, selon les cas, lefficacit dudit mcanisme zro ou, au contraire, en faire un instrument de contrle pertinent et redout. 2. Malgr cette marge de manuvre plutt large accorde lAssemble nationale dans le cas despce, lefficacit des mcanismes prvus est limite parce que de porte seulement politique. Tous ces mcanismes, comme le montre dailleurs trs bien le premier alina de larticle 113, obligent seulement le Gouvernement fournir des informations au Parlement. Sans plus. Rien nest dit sur ce qui se passe si les dputs ne sont pas satisfaits des rponses, ou mme si la rponse est de bonne qualit (complte, par exemple) etc.
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TITRE V DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE
Pour que laffirmation de la suprmatie de la Constitution ne soit pas un vain mot, il est important de prvoir des mcanismes qui permettent de sanctionner la violation de ses dispositions. Cest ce que fait le constituant bninois de 1990 qui cr, dans ce titre V, une Cour constitutionnelle dont la composition, les attributions et le fonctionnement sont prciss, tantt dans leurs grandes lignes, tantt avec force dtails. Pour avoir une ide complte de lensemble des rgles applicables la Cour constitutionnelle, il faut se rapporter une srie dautres textes que sont la loi N 91009 du 31 mai 2001portant loi organique sur la Cour constitutionnelle, le Rglement intrieur de la Cour constitutionnelle en date du 5 juillet 1993, le dcret N 94-11du 26 janvier 1994 portant obligations des membres de la Cour constitutionnelle, le dcret N94-12 du 26 janvier 1994 portant attributions, organisation et fonctionnement du Secrtariat Gnral de la Cour constitutionnelle, le dcret N 96-34 du 5 fvrier 1996 portant cration, organisation, fonctionnement du greffe de la Cour constitutionnelle, le dcret N 97-274 du 9 juin 1997 portant modification du dcret N 94-12 du 26 janvier 1994 portant attributions, organisation et fonctionnement du Secrtariat gnral de la Cour constitutionnelle et le dcret N 97-275 du 9 juin 1997 portant modification de larticle 2 du dcret N 94-11 du 26 janvier 1994 sur les obligations des membres de la Cour constitutionnelle. - 196 -
ARTICLE 114 La Cour constitutionnelle est la plus haute Juridiction de ltat en matire constitutionnelle. Elle est juge de la Constitutionnalit de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les liberts publiques. Elle est lorgane rgulateur du fonctionnement des institutions et de lactivit des pouvoirs publics Cet article introduit, dans la Constitution du 11 dcembre 1990, les dispositions sur la haute juridiction constitutionnelle en mme temps quil numre trois de ses quatre principaux domaines de comptence. Ce sont, le contrle de la Constitutionnalit de la loi, la protection des droits fondamentaux et des liberts publiques et la rgulation du fonctionnement des institutions et des activits des pouvoirs publics Toutes ces comptences ou attributions sont reprises larticle 117 de la Constitution, lequel ajoute la comptence de la Cour en matire lectorale. ARTICLE 115 La Cour constitutionnelle est compose de sept membres dont quatre sont nomms par le Bureau de lAssemble Nationale et trois par le Prsident de la Rpublique pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois. Aucun membre de la Cour constitutionnelle ne peut siger plus de dix ans. Pour tre membre de la Cour constitutionnelle, outre la condition
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de comptence professionnelle, il faut tre de bonne moralit et dune grande probit. La Cour constitutionnelle comprend : Trois magistrats ayant une exprience de quinze annes au moins dont deux sont nomms par le Bureau de LAssemble Nationale et un par Prsident de la Rpublique ; Deux juristes de haut niveau, professeurs ou praticiens du droit, ayant une exprience de quinze annes au moins nomms lun par le Bureau de LAssemble Nationale et lautre par le Prsident de la Rpublique ; Deux Personnalits de grande rputation professionnelle nommes lune par le Bureau de LAssemble Nationale et lautre par le Prsident de la Rpublique. Les membres de la Cour constitutionnelle sont inamovibles pendant la dure de leur mandat. Ils ne peuvent tre poursuivis ou arrts sans lautorisation de la Cour constitutionnelle et du Bureau de la Cour Suprme sigeant en session conjointe sauf les cas de flagrant dlit. Dans ce cas, le Prsident de la Cour constitutionnelle et le Prsident de la Cour Suprme doivent tre saisis immdiatement et au plus tard dans les quarante-huit heures. Les fonctions de membres de la Cour constitutionnelle sont incompatibles avec la qualit de membres de gouvernement, lexercice de tout mandat lectif, de tout emploi public civil ou militaire, de toute autre activit professionnelle ainsi que de toute fonction de reprsentation nationale, sauf dans le cas prvu larticle 50 alina 3.
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Une loi organique dtermine lorganisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, la procdure suivie devant elle, notamment les dlais pour sa saisine de mme que les immunits et le rgime disciplinaire de ses membres. 1. Les rgles voques ici peuvent toutes sanalyser sous langle de lindpendance du juge constitutionnel bninois. Cette indpendance telle quelle rsulte des textes, apparat relativement confortable. Surtout, on observe que ce statut largement protecteur est solidement tabli par la Constitution et la loi organique. Lindpendance du juge constitutionnel bninois peut sapprcier tant lgard des autorits politiques qu lgard des autorits judiciaires et de la vie civile. Il faut se placer du double point de vue de la dsignation des juges et du droulement de leur mandat pour examiner ltendue de leur indpendance. 2. Composition de la Cour. En ce qui concerne la dsignation des juges, il est prvu que la Cour constitutionnelle est compose de sept membres dont quatre sont nomms par le Prsident de la Rpublique Cette participation des autorits politiques la nomination des juges constitutionnels est aujourdhui largement admise. Cest le cas en Europe occidentale mais aussi en Europe centrale et orientale. Cette intervention des autorits politiques, loin dtre une tare est au contraire une qualit, dans la mesure o ce type de dsignation renforce la lgitimit des juges constitutionnel .Mme sils ne sont pas lus par le peuple, ils sont choisis, comme des membres dun gouvernement, cest dire, par des lus du peuple. Il faut souligner que selon la rgle du - 199 -
paralllisme des formes, ce sont les mmes autorits qui doivent procder au remplacement en cas de dcs ou dmission dun des membres quelles ont nomms. Mais si lintervention des autorits politiques dans la nomination ne peut que renforcer la crdibilit de linstitution, le sentiment que la Cour est une vritable juridiction sinduit souvent du fait des qualits de juristes exiges des membres. Lorganisation de la justice constitutionnelle au Bnin sinscrit dans cette logique. Mais la place adquate rserver aux juristes ne signifie pas que la haute juridiction doit tre constitue exclusivement de juristes do la prise en compte dautres catgories socioprofessionnelles dsignes au Bnin par le terme de personnalits de grande rputation professionnelle . Elles sont au nombre de deux et nommes lune par le Bureau de lAssemble nationale, lautre par le Prsident de la Rpublique.80 3. Le fonctionnement de la Cour. Sur ce point, pour lui permettre de fonctionner convenablement, larticle 18 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle prvoit : Sur proposition du Prsident de la Cour constitutionnelle, les crdits ncessaires au fonctionnement de ladite Cour sont inscrits au budget national. Le prsident de la Cour est coordonnateur des dpenses Il sagit l dune autonomie de gestion des ressources, mais pas encore dune autonomie de fixation des crdits. Cette question est importante. Elle nest pas suffisamment aborde par la doctrine
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Article 115 alina 3 in fine de la Constitution.
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occidentale peut-tre parce que le problme ne se pose pas. Or en Afrique la ralit est tout autre, les problmes budgtaires se posent avec une particulire acuit et ne peuvent tre aussi facilement luds. Les cours doivent ainsi bnficier dune dotation budgtaire suffisante qui leur permette effectivement dassurer leur mission. 4. Statut des membres de la Cour. Lindpendance. Sagissant de la possibilit, pour les membres de la haute juridiction, de mener des activits politiques, le Dcret N 94 11 du 26 janvier 1994 portant obligations des membres de la Cour constitutionnelle prvoyait, dans sa rdaction initiale, que Les membres de la Cour constitutionnelle sinterdisent en particulier pendant la dure de leurs fonctions dadhrer un parti ou groupement politique ; le cas chant, ils doivent justifier de leur dmission du Parti ou du groupement politique avant leur installation ou la poursuite de lexercice de leurs fonctions . Saisie par le vice Prsident de la Commission Bninoise des Droits de lHomme, la haute juridiction a jug que Aux termes de larticle 25 de la Constitution lEtat reconnat et garantit dans les conditions fixes par la loi., la libert dassociation () que si le lgislateur peut limiter lexercice de ce droit sans le supprimer ou lannihiler, un dcret ne peut interdire lexercice dune libert ou dun droit reconnu par la Constitution ; quen consquence le dcret N 94-11 du 26 janvier 1994, en son article 2, 4eme tiret, est contraire la Constitution . Larticle 2 du dcret querell a t modifi en 1997 par dcret N 97-275 du 9 juin 1997 portant modification de larticle 2 du dcret N 94-11 du 26 janvier 1994 sur les obligations
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des membres de la Cour constitutionnelle. Dsormais, il est prvu que les membres de la Cour constitutionnelle sinterdisent . doccuper au sein dun parti ou gouvernement politique tout poste de responsabilit ou de direction.. Sur linamovibilit, larticle 115 al 4 de la Constitution est clair les membres de la Cour constitutionnelle sont inamovibles pendant la dure de leur mandat . Cela veut dire quils ne peuvent tre dplacs de leur poste par qui que ce soit pendant toute la dure de leur mandat. Sur les incompatibilits, lgard des fonctions politiques ou administratives, larticle 115 alina 5 de la Constitution, qui est la rfrence constitutionnelle pertinente, parait se suffire lui-mme. Sagissant du rgime disciplinaire, cest lalina 4 de larticle sous commentaire qui le prvoit. Ces dispositions sont reprises par les articles 79 et 80 de la loi organique. Ce dernier article prvoit ainsi que dans le cas de la poursuite ou de larrestation dun membre de la Cour constitutionnelle sans lautorisation de la haute juridiction, le ministre de la justice saisit immdiatement le Prsident de la Cour constitutionnelle ainsi que le Prsident de la Cour suprme et au plus tard dans les quarante huit heures . On observe ainsi que les autorits politiques sont loin de jouer un rle majeur dans la procdure disciplinaire lgard des membres de la Cour constitutionnelle. Cest une bonne garantie dindpendance. - 202 -
Le mandat de membre de la Cour constitutionnelle dure cinq (5) ans, et contrairement ce qui se passe en Europe occidentale (sauf au Portugal) et comme cela se passe quelque fois en Europe centrale, il existe une possibilit de renouvellement de leur mandat. Or il sagit l dune des rgles susceptibles de menacer lindpendance de la juridiction, voire limpartialit des juges eux-mmes. Cest certainement une faiblesse que le constituant devra corriger en rallongeant le mandat et en excluant toute possibilit de renouvellement. Le fait que tous les juges arrivent au mme moment et pourraient tous partir chaque renouvellement de mandat pose aussi un problme de gaspillage dexprience. Il aurait fallu trouver un moyen de sassurer que tous les juges ne sont pas nomms en mme temps et ne partent pas tous en mme temps .On pourrait procder des renouvellements par tiers par exemple. Mais ce ne sont que des propositions. Sagissant des avantages matriels, larticle 10 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle dispose : Les membres de la Cour constitutionnelle reoivent un traitement fix par la loi ; ce traitement est gal au moins celui allou aux membres du gouvernement. Ils ont en outre droit des avantages et indemnits fixes par la loi et qui ne sauraient tre infrieurs ceux accords aux membres du gouvernement . Il est important de souligner sagissant du dernier alina de larticle 115 de la Constitution que les Cours constitutionnelles doivent tenir leur existence de la Constitution elle-mme. Cette assise constitutionnelle simpose. - 203 -
5. Lamnagement de la garantie dindpendance. La condition de lindpendance de la Cour lgard de toute autre autorit tatique est lexistence dun statut constitutionnel de la Cour dfinissant lorganisation, le fonctionnement et les attributions, et les mettant hors datteinte des pouvoirs publics que la cour est charge de contrler. Bien sr le lgislateur ne saurait tre entirement cart de la dfinition des rgles statutaires mais son intervention doit tre limite complter et prciser les rgles constitutionnelles. En aucun cas, il ne peut remettre en cause ces dernires. Ces principes garantissant lindpendance des juges ont t respects au Bnin. Plusieurs dispositions se trouvent dans la Constitution ou le bloc de constitutionnalit. Les autres dispositions ne peuvent tre prises sans la participation du juge constitutionnel. Le Rglement intrieur de la Cour a t labor par elle-mme ; La Cour a propos et contrl le contenu des diffrents dcrets cits en introduction du prsent titre. Sa loi organique a t prise sur sa proposition et aprs un contrle de constitutionnalit particulirement efficace. ARTICLE 116 Le Prsident de la Cour constitutionnelle est lu par ses pairs pour une dure de cinq ans parmi les magistrats et juristes membres de la Cour Il ne faut pas oublier que la Cour est une juridiction. Il est donc normal quelle soit reprsente et dirige par un juriste. Le fait que ce soit les membres de la Cour qui le dsigne est aussi un signe dindpendance de la Cour lgard des autres institutions, - 204 -
en particulier, lgard du Prsident de la Rpublique qui dsigne les prsidents de la Cour suprme et de la HAAC. ARTICLE 117 La Cour constitutionnelle -Statue obligatoirement sur : * la Constitutionnalit des lois organiques et des lois en gnral avant leur promulgation ; * les Rglements Intrieurs de lAssemble Nationale, de la Haute Autorit de lAudio-Visuel et de la Communication et du Conseil Economique et Social avant leur mise en application, quant leur conformit la Constitution ; * la Constitutionnalit des lois et des actes rglementaires censs porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux liberts publiques et en gnral, sur la violation des droits de la personne humaine ; * les conflits dattributions entre les institutions de ltat. - Veille la rgularit de llection du Prsident de la Rpublique examine les rclamations, statue sur les irrgularits quelle aurait pu par elle mme relever et proclame les rsultats du scrutin, statue sur la rgularit du rfrendum et en proclame les rsultats ; - Statue en cas de contestation, sur la rgularit des lections lgislatives ; - Fait de droit partie de la Haute Cour de Justice lexception de son prsident. - 205 -
La masse dlments aborder ici amne procder des subdivisions relativement importantes pour faciliter la comprhension. Ales domaines de comptence de la Cour
La Cour constitutionnelle bninoise a quatre grands domaines de comptence. Ce sont le contrle de constitutionnalit des textes, le contrle de la rgularit des lections, le contrle de la sparation des pouvoirs et rgulation du fonctionnement des organes de lEtat et enfin la protection des droits de lhomme. 1. Contrle de constitutionnalit des textes
On distingue le contrle obligatoire du contrle alatoire ou provoqu. a) Le contrle obligatoire Ce contrle ne pose pas de problme particulier et se comprend aisment. Il porte sur : Les projets ou propositions de lois organiques (ainsi que les modifications devant les atteindre) Cette disposition prvue par larticle 117 de la Constitution est reprise de manire dtaille larticle 123 de la Constitution. Un prolongement de ces dispositions constitutionnelle se retrouve - 206 -
larticle 19 de la loi N 91-009 du 31 Mai 2001 portant loi organique sur la Cour constitutionnelle qui prcise : Les lois organiques adoptes par lAssemble Nationale sont transmises la Cour constitutionnelle par le Prsident de la Rpublique pour le contrle de constitutionnalit Les projets de rglement intrieurs des hautes institutions de lEtat Ici aussi larticle 123 de la Constitution dispose : (), les rglements intrieurs de lAssemble nationale, de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication et du Conseil conomique et social avant leur mise en application, doivent tre soumis la Cour constitutionnelle qui se prononce sur leur conformit la Constitution . De mme, larticle 21 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle reprend : Les rglements intrieurs et les modifications aux rglements adopts par lAssemble Nationale, la Haute autorit de laudiovisuel et la communication et par le Conseil Economique et social sont, avant leur mise en application, soumis la Cour constitutionnelle par le Prsident de chacun des organes concerns . b) Le contrle alatoire ou provoqu Ce type de contrle est largement connu en droit compar, notamment lorsquil porte sur les lois votes par le parlement et en attente de promulgation .La comptence de la Cour lgard des lois ou actes rglementaires censs porter atteinte aux droits de la personne humaine et aux liberts publiques ainsi qu - 207 -
lgard des actes rglementaires pose quant elle quelques problmes. Les lois votes par le Parlement et en attente de promulgation La disposition constitutionnelle selon laquelle la cour statue sur les lois en gnral avant leur promulgation doit tre lue de concert avec larticle 121 du mme texte qui prcise : La Cour constitutionnelle, la demande du Prsident de la Rpublique ou de tout membre de lAssemble Nationale, se prononce sur la Constitutionnalit des lois avant leur promulgation 81. Malgr cela il sest dvelopp une pratique consistant pour le Prsident de la Rpublique saisir systmatiquement la Cour constitutionnelle de toutes les lois votes par le Parlement avant que celles-ci ne soient promulgues. Les lois ou actes rglementaires censs porter atteinte aux droits de la personne humaine et aux liberts publiques Si larticle 117 de la Constitution prvoit simplement que La Cour constitutionnelle statue (..) sur () la Constitutionnalit des lois et des actes rglementaires censs porter atteinte aux droits de la personne humaine et aux liberts publiques () , il est revenu larticle 22 de la loi organique sur la Cour constitutionnelle de prciser : De mme sont transmis la Cour constitutionnelle
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Voir commentaires sous cet article 121.
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soit par le Prsident de la Rpublique, soit par tout citoyen, par toute association ou organisation non gouvernementale de dfense des droits de lhomme, les lois et actes rglementaires censs porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux liberts publiques . On note ici une libert accorde aux diffrents acteurs de juger des textes censs violer les droits fondamentaux. Cette possibilit sajoute au pouvoir reconnu par larticle 121, alina 2, de la Constitution, la Cour constitutionnelle, de se prononcer doffice sur la Constitutionnalit des lois et de tous textes rglementaires censs porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux liberts publiques. Les actes rglementaires en gnral Mais larticle 117 de la Constitution doit tre apprci en complment larticle 3 du mme texte qui dispose : Tout texte rglementaire et tout acte administratif contraire [aux dispositions de la Constitution] sont nuls et non avenus. En consquence, tout citoyen a le droit de se pourvoir devant la Cour constitutionnelle contre () les textes et actes prsums inconstitutionnels. La comptence de la Cour lgard des actes rglementaires pose un problme majeur, celui du risque de conflit entre les attributions du juge constitutionnel et celles du juge administratif, ce dernier tant juge de la lgalit et pouvant avoir aussi la Constitution - 209 -
comme norme de rfrence. La Cour essaye de rgler ce problme en rejetant chaque fois des requtes qui nvoquent que les conditions de mise en uvre des lois, sans faire rfrence une disposition constitutionnelle particulire. Il nen est autrement que si la mise en uvre de la loi est, en mme temps, une question de violation prsume des droits fondamentaux. Dans ce dernier cas, la Cour se dclare comptente et examine laffaire. 1. Attributions en matire lectorale a) Les comptences classiques ne posant pas problme La comptence de la Cour lgard de certaines questions lectorales reste tout fait classique et ne pose pas de problmes particuliers. Il sagit Du contrle de la Constitutionnalit des lois lectorales Par ce contrle, Il sagit de protger essentiellement la libert dassociation dans son application aux partis politiques. Larticle 5 de la Constitution dispose en effet que les partis politiques concourent lexpression du suffrage. Ils se forment et exercent librement leurs activits dans les conditions dtermines par la charte des partis politiques . Il faut protger galement le
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caractre universel et secret du vote.82Il faut protger enfin le droit de participation libre la direction des affaires publiques83. Du contrle de la campagne lectorale, du scrutin et du dpouillement b) Les comptences originales pouvant poser problme Trois domaines de comptence de la Cour constitutionnelle en matire lectorale posent problme. Il sagit de premirement de lintgration dans la comptence matrielle de la Cour du contentieux en premier et dernier ressort des listes lectorales et cartes dlecteur, deuximement de lintgration dans la comptence de la Cour du contentieux en premier et dernier ressort des candidatures aux lections lgislatives et troisimement du contentieux des rsultats des lections. Lintgration dans la comptence matrielle de la Cour du contentieux en premier et dernier ressort des listes lectorales et cartes dlecteur Alors que ce contentieux relve en gnral de la comptence du juge judiciaire, le lgislateur bninois la remis au juge constitutionnel, juge lectoral. Le contentieux portant directement
Article 6 de la Constitution. Article 13 de la Charte africaine des Droits de lhomme et des peuples qui fait partie intgrante de la Constitution bninoise aux termes de larticle 7 de la Constitution.
83 82
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et uniquement sur les inscriptions, refus dinscription, radiations ou omissions dans ltablissement des listes lectorales relve dans le systme franais, des tribunaux dinstance donc, des juges judiciaires. On constatera que cest ce modle franais qui a fait cole dans nombre de pays francophones du Nord comme du Sud. Ces pays ont en effet mis en place un systme de contestation deux phases : une premire phase purement administrative qui si elle ne satisfait pas le demandeur, ouvrira les portes dune deuxime phase rellement contentieuse et confie au juge judiciaire. Pour tous les cas que nous avons consults84, la comptence contentieuse en matire de listes lectorales relve du juge judiciaire et cette comptence se justifie par le fait quon estime que linscription, le refus dinscription, les radiations ou omissions dans ltablissement des listes, donc, en dfinitive la qualit dlecteur, est une affaire dtat civil. Cest donc parce que le juge civil est juge de ltat et de la capacit des personnes quil lui est demand, en cas de besoin, de vrifier si les personnes dont linscription est demande, remplissent les conditions requises pour tre inscrites sur ou pour tre radies des listes lectorales. Cette logique est donc tout a fait dfendable et parat correspondre aux comptences normales des juridictions civiles. Cest pourtant contre cette logique quest all le lgislateur bninois travers les diverses lois lectorales.
1
France, Belgique, Burkina-Faso, Sngal, Mali, Cte dIvoire.
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Au Bnin, la Cour constitutionnelle en tant que garante de la rgularit des lections prsidentielles et lgislatives, connat de toutes les irrgularits touchant aux listes lectorales et aux cartes dlecteurs. Tout citoyen peut prsenter une rclamation en inscription ou en radiation. Le recours form par simple lettre est adress la Cour constitutionnelle. Comptence exclusive est donc reconnue la Cour constitutionnelle, et non pas une juridiction civile comme ailleurs, pour connatre des contentieux relatifs aux listes lectorales et cartes dlecteur. Ce choix du lgislateur bninois peut paratre curieux. Cest que simplement le lgislateur bninois refuse de confiner lintervention du juge lectoral laprs scrutin, cest--dire lanalyse des contestations du scrutin. Il veut que lensemble des questions suscitant un contentieux soit soumis un seul et mme juge, le juge lectoral. Cette vision est dailleurs clairement affiche dans les textes qui prvoient que tout le contentieux lectoral relatif aux lections prsidentielles ou lgislatives est soumis la Cour constitutionnelle qui statue conformment aux textes en vigueur, ce qui dnote une volont du lgislateur, celle de remettre le contentieux aussi bien des actes prparatoires, du scrutin, du dpouillement et des rsultats un juge unique, le juge lectoral. Dans un pays forte densit danalphabtes, la dmarche nest pas sans mrite puisque la personne qui conteste telle ou telle question lie aux lections prsidentielles ou lgislatives na pas se demander quelle est la juridiction comptente. Il en existe une seule, la Cour constitutionnelle. Et comme le contentieux des
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listes lectorales doit en plus tre rgl trs rapidement, le citoyen qui ne sait pas quelle juridiction adresser sa rclamation risque de ne pas avoir de suite sa rclamation puisquune juridiction se dclarera incomptente et que, du fait du retard, celle comptente finira par dclarer la requte irrecevable. Le choix du lgislateur bninois est donc salutaire pour les requrants ventuels qui savent que cest la Cour constitutionnelle qui rgle tous les problmes lis aux lections nationales, requrants qui auraient peut-tre t un peu perdus en cas de rpartition de comptence entre la Cour constitutionnelle, juge lectoral et le juge civil. Lintgration dans la comptence de la Cour du contentieux en er 1 et dernier ressort des candidatures aux lections lgislatives En matire dlection prsidentielle, le Bnin, linstar de la plupart des autres pays francophones, confie au juge lectoral, le contentieux des candidatures. Cette comptence se justifie au regard de la dlicatesse de ce contentieux qui, par ailleurs, nest pas lourd grer. Le caractre sensible et dlicat, quoique lger, du contentieux des candidatures pour llection prsidentielle, milite donc en faveur de son maintien dans les comptences de la Cour constitutionnelle. En ce qui concerne les lections lgislatives, compte tenu de lampleur de ce contentieux, le principe est quil chappe au juge de llection qui ne peut en connatre exceptionnellement que si, - 214 -
saisi postrieurement des rclamations contre llection, il lui est soumis une ou plusieurs irrgularits ou fraudes lies aux candidatures. Ainsi le contentieux des candidatures relve, soit du juge civil comme cest le cas en Belgique, soit du juge administratif comme prvu en France, au Burkina-Faso, en Cte dIvoire, au Maroc, en Centrafrique, au Mali. Notons que contrairement au juge constitutionnel qui se rsume en une seule juridiction, le juge civil ou le juge administratif sont en ralit un ensemble de juridictions civiles et administratives organises en vritable ordre, couvrant lensemble du territoire et disposant de plusieurs degrs de juridictions, ce qui allge la tache chaque juge qui ne peut tre saisi que dune partie du contentieux. Le lgislateur bninois ne semble pas cependant sensible cette explication puisquil a choisi de confier le contentieux des candidatures au juge constitutionnel, juge de llection. En ralit, en amont de ce contentieux se trouve dabord la CENA. Pour bien comprendre, la situation, il faut distinguer deux (2) types de contentieux lis aux candidatures : le contentieux de ladmission des candidatures et de lligibilit et le contentieux des lments attachs la dclaration de candidature. Dans le premier type de contentieux, cest--dire le contentieux de ladmission des candidatures et de lligibilit, la dclaration de candidature une lection prsidentielle ou une lection lgislative se fait auprs de la Commission lectorale Nationale Autonome (CENA) Une fois ces candidatures dposes, il importe - 215 -
dexaminer ou de contrler leur recevabilit. Cest ici quil faut distinguer selon les deux types dlections (prsidentielles et lgislatives). Concernant les lections lgislatives, la CENA, aprs avoir contrl la recevabilit des candidatures, dlivre un rcpiss dfinitif qui signifie que les candidatures ont t retenues. Concernant les lections prsidentielles, la CENA, doit, aprs avoir examin la recevabilit des candidatures et dlivr le rcpiss dfinitif, transmettre tous les documents la Cour constitutionnelle qui se chargera de contrler la rgularit de la liste des candidatures qui, devenant ainsi dfinitive, pourra tre publie. Quelque soit le type dlections, divers problmes peuvent se poser cette tape importante des prparatifs llection. Il peut arriver que le candidat qui sollicite son enregistrement ne remplisse pas les conditions dligibilit prvues par la loi, ou que, remplissant ces conditions, il viole plutt les conditions de forme pour la prsentation des candidatures. La CENA pourra, pour lune de ces raisons, rejeter sa candidature. Le candidat ainsi vinc peut sopposer ce refus denregistrement de sa candidature, estimant de son ct avoir respect les conditions en question. Il peut arriver qu loppos des deux situations prcdentes, la candidature ait t retenue par la CENA ou par la Cour constitutionnelle et quun adversaire, ou mme parfois le candidat lui-mme, sy oppose pour diverses raisons. Ces cas soulvent un contentieux que nous pouvons qualifier de contentieux de ladmission des candidatures et de lligibilit. Diverses dispositions constitutionnelles et lgislatives confient la Cour constitutionnelle le rglement du contentieux de - 216 -
ladmission des candidatures et de lligibilit quelque soit le type dlection, et ce en premier et dernier ressort. Compte tenu de larbitraire qui peut parfois exister dans lexercice de pareil contentieux, cest une bonne chose quelle soit confie un juge relativement indpendant, savoir la Cour constitutionnelle. Dans le deuxime type de contentieux li aux candidatures, savoir le contentieux des lments attachs la dclaration de candidature, il peut y avoir deux cas de figure. Dabord, le contentieux relatif la dispute autour des mmes couleurs, signes ou logos. Le problme pourra tre tranch par la CENA. Mais en dehors du fait que la CENA nest pas une juridiction, il faut observer que sa dcision ne peut tre rendue que dans premier temps, charge de contestation devant la Cour constitutionnelle. Il suffit pour sen convaincre de se rfrer la Dcision DCC96002 de la Cour constitutionnelle rendue les 4 et 5 Janvier 1996. La Cour y a en effet dclar contraire la Constitution larticle 10 de la loi N95-015 vote par le Parlement les 22 Septembre et 11 Dcembre 1995. Car en prescrivant que la CENA se prononce sans recours possible, larticle 10 de la loi querelle est contraire la Constitution . Mme si cette dcision a t rendue au sujet dune loi concernant llection prsidentielle, elle peut sappliquer aux lections lgislatives en ce que la dcision rendue par la CENA peut tre conteste devant la Cour constitutionnelle. Dailleurs le lgislateur qui prvoit un recours devant la Cour constitutionnelle en cas de contestation ou de refus denregistrement dune dclaration de candidature autorise ainsi - 217 -
un recours suite une dispute autour des mmes couleurs, signes ou logos. Cette dispute amnera en effet la CENA rejeter une dclaration de candidature au profit dune autre. Le candidat dont la dclaration sera rejete pourra alors saisir la Cour constitutionnelle. Mais la dispute des mmes couleurs, signes ou logos nest pas la seule catgorie de contentieux lie aux lments attachs la prsentation de candidature. Le deuxime cas de figure est le contentieux relatif la contestation des couleurs signes ou logos par la CENA, un candidat, un parti ou une alliance de partis. - Le candidat, le parti ou lalliance de partis dont la CENA a rejet les couleurs, signes ou logos a le droit de saisir la Cour constitutionnelle en annulation de la dite dcision. - Celui qui nest pas daccord avec les couleurs signes ou logos de son adversaire peut saisir la Cour constitutionnelle pour lui demander lannulation des dits symboles. La Cour constitutionnelle se reconnat comptente pour ce type de contentieux85. - Il peut mme arriver quune personne non candidate dont le logo (ou tout autre symbole) a t usurp par un candidat, fasse un recours devant la Cour constitutionnelle qui devra statuer pour trancher le litige86.
85 86
Cf. Dcision EL 95-009. Cf. Dcision EL 96-004 du 20 Fvrier 1996.
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Que penser de ces diffrentes hypothses o le juge constitutionnel se voit confier le contentieux des candidatures? Il faudrait souhaiter, quen ce qui concerne les lections lgislatives, et en dehors de la question de ladmissibilit des candidatures, on aille vers une remise de ce contentieux (contentieux des lments attachs la candidature) au juge administratif prsent sur lensemble du territoire national au niveau de tous les tribunaux dans la nouvelle loi sur lorganisation judiciaire au Bnin, en imposant des brefs dlais en instance, en appel et en cassation. Contentieux des rsultats de llection prsidentielle : la Cour juge et partie Larticle 117 de la Constitution prvoit que la Cour constitutionnelle.... veille la rgularit de llection du Prsident de la Rpublique, examine les rclamations, statue sur les irrgularits quelle aurait pu par elle-mme relever et proclame les rsultats . Or, aux termes du mme article, en ce qui concerne les lections lgislatives, la Cour est seulement charge de statuer, en cas de contestation , sur leur rgularit. Au moment o ces textes taient rdigs, le Bnin navait pas de CENA. Avec lavnement de cette institution, il est apparu que deux (2) institutions devraient dsormais tre destinataires des rsultats lectoraux en provenance du terrain (mairie, prfecture et ministre de lintrieur reoivent aussi pour archivage). Cela a entran des cafouillages, chacune des institutions donnant parfois des rsultats diffrents de ceux donns par lautre. - 219 -
Il conviendrait, lavenir, la lumire de lexistence de la CENA de rpartir correctement les rles entre celle-ci et la Cour constitutionnelle. Dans la pratique et la lgislation actuelles, les rsultats venant des dmembrements de la CENA sont transmis en mme temps la Cour constitutionnelle et la CENA. Chaque institution fait son travail de recensement et dispose de son total presque en mme temps. La Cour ne prend donc pas comme point de dpart les rsultats de la CENA pour en faire la correction sur la base des recours. De plus, la Cour a un pouvoir de redressement et dannulation des voix. Les rsultats proclams de part et dautre ne seront donc jamais les mmes. Enfin, en matire dlections prsidentielles, la Cour sautosaisit des irrgularits, et procde, avant tout recours, aux rajustements et annulations de voix ncessaires avant de proclamer les rsultats qui sont censs tre provisoires. Il souvre alors une priode de cinq jours o les candidats peuvent contester ces rsultats. Cest aprs examen de ces contestations que la Cour proclame les rsultats dfinitifs. Mais, dire vrai, cette priode de cinq cinq jours ne sert rien. La Cour estime quasi systmatiquement quelle a dj relev ellemme les diffrentes irrgularits, de sorte que les rsultats provisoires deviennent toujours dfinitifs. En fait, tout requrant, dans ce dlai, demande la Cour constitutionnelle de se djuger. La tendance pour la Cour de banaliser ou de ngliger les requtes - 220 -
est grande. Et elle la fait aussi bien en 1996 quen 2001. Elle a considr chaque fois avoir dj fait le travail demand, avec laide de ses dlgus sur le terrain qui ont pu lui transmettre des rapports sur les irrgularits constates, et que les irrgularits, lorsquelles ont t avres, ont dj t sanctionns. Autrement dit, la Cour constitutionnelle veut faire croire quavec laide de dlgus, dont les critres de recrutement nont pas t imposs par la loi, elle a russi, en envoyant quelques-uns de ces sept (7) membres sur le terrain, dtecter toutes les irrgularits qui ont pu entacher llection prsidentielle sur tout le territoire national. En ralit ce comportement est naturel. La Cour ne veut et ne peut pas se djuger. Il conviendrait donc de modifier les rgles de rpartition des rles en matire de rsultats lectoraux. Soit, la CENA proclame les rsultats provisoires, et la Cour, sur la base des recours et de ses observations personnelles, sera amen oprer les corrections utiles en vue de la proclamation dfinitive des rsultats. Il suffira de disposer dun peu plus de temps dans lorganisation du scrutin. Soit, la CENA se contente de collecter et de centraliser les rsultats quelle transmettrait la Cour constitutionnelle qui aura lexclusivit de la proclamation des rsultats (dans les textes et dans la ralit) 3. Attributions en matire de sparation des pouvoirs et de rgulation du fonctionnement des organes de lEtat. Il sagit de manire classique de contrler le respect du principe de la sparation des pouvoirs. Ce principe permet en effet dviter - 221 -
lintrusion de lExcutif dans le domaine de la dtermination des modalits dexercice des liberts, domaine rserv au Lgislatif. Il permet aussi dviter lintrusion de lExcutif dans lactivit juridictionnelle, ce qui assure lindpendance de la justice. Il sagit de manire un peu plus originale de faire respecter larticle 35 de la Constitution qui dispose : Les citoyens chargs dune fonction publique ou lus une fonction politique ont le devoir de laccomplir avec conscience, comptence, probit, dvouement et loyaut dans lintrt et le respect du bien commun . Cest une excellente chose davoir prvu une telle attribution pour la Cour constitutionnelle. Seul bmol : dans les rapports entre lexcutif et le Parlement, larticle 68 de la Constitution et linterprtation quen a fait la Cour constitutionnelle la limite dangereusement en tant quorgane de protection du Parlement contre lintrusion du gouvernement dans le domaine de la loi. 4. Attributions en matire de protection des droits fondamentaux a) Le contrle des faits portant atteinte aux droits fondamentaux par le juge constitutionnel bninois Les rapports du juge constitutionnel avec les faits en droit compar En droit compar, le contrle des faits par un juge constitutionnel est rare ou accidentel. Il nexiste que dans les cas suivants : le contrle des faits dans le contentieux lectoral, le contrle du
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comportement des autorits politiques et le contrle des faits dj apprcis par un autre juge. Les particularits du contrle des faits par le juge constitutionnel bninois Larticle 117 de la Constitution dispose que la Cour constitutionnelle statue () en gnral sur la violation des droits de la personne humaine . Il y a donc au Bnin dune part, la possibilit de contrler des faits en dehors du contentieux lectoral ou du comportement des autorits politiques, dautre part, la possibilit de contrler des faits en premier et dernier ressort (comme un juge de fond). Le problme est que la Cour ne dispose pas toujours des moyens dapprcier les faits (rapports denqutes de la police, expertises et contre expertises, instructions pouvant prendre plusieurs mois ou annes, commissions rogatoires, rexamen des faits en deuxime degr, etc.). Le risque pour la Cour de se tromper est donc grand alors que sa dcision est sans recours et simpose tous, y compris aux autres juges. Malgr cela, il y a quelques avantages apparents la reconnaissance de cette attribution.
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b) Impact de ce contrle sur la protection des droits fondamentaux Une sanction plus large des cas de violation des droits fondamentaux Premirement, dans les rapports des particuliers avec les autorits publiques ou ladministration. Il nest plus vis ici les seules violations des droits fondamentaux qui ont t constates dans une loi, un acte ou dcision administratifs. Tout comportement (abstention, violence, notamment des agents de police, toute situation dans laquelle un particulier estime quun droit constitutionnellement garanti a t viol) ouvre droit une saisine de la Cour constitutionnelle. Deuximement, dans les rapports horizontaux entre particuliers. Certaines pratiques pouvant slever dans les rapports entre particuliers sont galement susceptibles de justifier le recours au juge constitutionnel ds lors quest soumis audit juge largument de la violation dun droit ou devoir constitutionnellement garanti Un rle de supplance des autres juges Le crdit des autres juges internes reste conqurir. On pourra se demander si cest le rle du juge constitutionnel de se comporter comme un juge de fond, mais il faut plutt se demander dans le contexte de manque de confiance qui existait lgard du juge judiciaire et du juge administratif en 1990, qui le constituant
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aurait-il pu confier cette tche? Il serait toutefois opportun quaprs la construction de la confiance des citoyens aux juges par le haut (cest dire par le juge constitutionnel), les donnes changent pour quil existe un filtrage dans lequel le juge constitutionnel pourra accomplir sa mission sans tre submerg. B- La satisfaction du requrant Accde t- on facilement au juge constitutionnel et la procdure suivie devant elle est elle quitable et prparatoire ? 1) Laccs au juge Laccs au juge constitutionnel bninois est initialement trs large. Contrle de constitutionnalit des textes Le dclenchement du contrle a priori est rserv aux autorits politiques. La procdure ce niveau parat normale, car ce sont elles qui participent llaboration de la loi ou son application. Il existe dabord un contrle abstrait encore appel contrle in abstrato a posteriori dont le dclenchement est ouvert tous les particuliers et dans lequel il nest exig ni la lsion dun intrt particulier, ni un dlai dintroduction de la requte. Il y a ensuite les questions prjudicielles. Elles doivent tre poses par toute personne et transmises la Cour constitutionnelle par la juridiction
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devant laquelle la question est pose. Enfin, la cour peut ensuite se saisir doffice des textes censs violer les droits de lhomme Dans le cadre de la sanction de toute forme de violation des droits fondamentaux Tout particulier peut saisir la Cour sur cette question. Il nest mme pas exig la lsion dun intrt particulier Le problme qui se pose ici est le risque dun conflit possible avec les autres juges, car la Cour travaille dans leur domaine sans forcment avoir ni le temps ncessaire ni les moyens et les techniques des autres juges relevant de lordre judiciaire. Les conditions formelles de recevabilit et leur durcissement par le juge deviennent des freins laccs au juge constitutionnel a) Le nombre lev de dcisions dirrecevabilit : le juge victime de son succs - Dans le cadre du contrle de constitutionalit et de la sanction de toute forme de violation des droits fondamentaux ; Comme la Cour est souvent submerge de recours, il lui arrive souvent dvoquer des arguments tels que dfaut dadresse, de signature, dexistence juridique, incomptence etc pour ne pas analyser des recours alors que son rle de protecteur des droits de lhomme devrait lamener chercher des remdes au non respect par les requrants des rgles de forme. - 226 -
- Dans le cadre du contentieux lectoral En 2001, 40 dcisions sur 67 sont des dcisions dirrecevabilit, soit 60% des dcisions. En 1995 dj, sur 134 dcisions rendues par la Cour constitutionnelle en 1995 au sujet des lections lgislatives, 112 ont t des dcisions dirrecevabilit soit 83,58% des dcisions. Les arguments gnralement voqus sont lerreur des requrants sur les destinataires de leur requte, le dfaut de qualit des requrants, le non respect par les requrants des mentions obligatoires prescrites par la loi dans la prsentation des requtes, le dfaut dannexe la requte les pices produites au soutien de ses moyens . De trs nombreuses dcisions de la Cour ont ainsi fait tat de requtes ne comportant pas ladresse prcise des requrants87, limprcision ou labsence de lidentit des lus dont llection est conteste88, les moyens dannulation voqus89, ou les pices au soutien des moyens90. Il y a aussi le dfaut de signature des requtes91ou encore, le non respect des dlais, Concernant enfin le dfaut dannexe de ses rclamations au procsverbal des oprations lectorales envoy la Cour
87 Par exemple : Dcisions EL 95-032 du 22 Avril 1995, Recueil, vol. 1, ibid., p151 ; EL 95-085 du 17 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p. 83, 95-087 du 17 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p.91. 88 Par exemple : Dcisions EL 95-032 du 22 Avril 1995, Recueil, vol. 1, ibid., p.151 ; EL-95-087 du 17 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p. 91 ; EL-95-088 du 17 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p. 95 ; EL 95-089 du 17 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p. 99. 89 Dcision EL 99-111 du 23 Juin 1999, par exemple. 90 Dcisions EL-95-093 du 24 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p.117 et EL-95-094 du 24 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p.121, par exemple. 91 Dcision EL-95-091 du 17 Mai 1995, Recueil, vol. 2, ibid., p. 107, par exemple.
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constitutionnelle.92 , cest sans doute lune des causes les plus frquentes dirrecevabilit pour les lections lgislatives de 199993. La Cour a us de la mme formule pour dclarer des dizaines de requtes irrecevables. nayant pas fait annexer ses rclamations au procs-verbal le jour du scrutin, son recours doit, de ce chef, tre considr comme tardif . Il faut noter ici quil y a mme des requtes qui sont dclares prmatures et tardives et que cet argument est aussi utilis en matire dlection prsidentielle alors que la Cour peut sautosaisir dans cette matire. Au total, on peut dire quaucune cause dirrecevabilit nest absente de la jurisprudence lectorale de la Cour. Toutes ces irrecevabilits, dnotant de la mconnaissance des rgles de forme par les requrants, ont pourtant des effets assez ngatifs pour la rgularit du scrutin, et donc pour le droit de libre participation la direction des affaires publiques. Les remdes utiliss ou suggrs pour amliorer la recevabilit des recours. Quelques pistes peuvent tre explores pour remdier ce blocage qui peut sassimiler un dni de justice constitutionnelle. Ce sont lallgement des conditions de recevabilit, la possibilit de la rgularisation des requtes, lauto saisine, pour les prsidentielles
92 Cf. article 78 al 1 et 6 de la loi 98-034 du 15 Janvier 1999, ibid, qui prvoit : les procs-verbaux de droulement de scrutin et des feuilles de dpouillement de chaque bureau de vote sont tablis en six ( 06) exemplaires
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par exemple, la formation et de linformation des requrants, lallgement des attributions de la Cour constitutionnelle. 2) Le caractre quitable de la procdure La premire garantie que devrait offrir le juge constitutionnel, protecteur des droits fondamentaux, est de disposer, lui mme, au bnfice de ceux qui la saisissent, des garanties dun procs quitable. Par ailleurs, ses dcisions doivent tre rendues dans des conditions telles que leur respect ne fasse lobjet daucune contestation, de manire ce quelles procurent satisfaction au requrant. Larticle 26 du Rglement intrieur de la Cour dispose : La procdure devant la Cour constitutionnelle est crite, gratuite, secrte. Elle est contradictoire selon la nature de la requte . En effet, la procdure devant les juridictions constitutionnelles doit tre amnage selon des formes destines impliquer le citoyen dans le dbat constitutionnel. Cette implication suppose notamment que soit respect le principe du contradictoire, lment essentiel du droit un procs quitable. Cette exigence nest respecte au Bnin que selon la nature de la requte . Ce qui nest pas une obligation absolue pour le juge. La jurisprudence montre nanmoins quil fait un bon usage de sa facult de rendre le procs constitutionnel contradictoire. Toutefois ce respect du contradictoire est faible en comparaison aux autres procs. - 229 -
Quand la procdure, tant essentiellement crite, elle nest pas publique. Nanmoins, les dcisions doivent tre rendues publiques. Cest un problme srieux au regard de la transparence et de certaines attributions de juge de fond reconnues au juge constitutionnel. La procdure devant la Cour est totalement gratuite, car le recours devant la Cour ne ncessite lengagement daucun frais. ARTICLE 118 Elle est galement comptente pour statuer sur les cas prvus aux articles 50, 52, 57, 77, 86, 100, 102, 104 et 146. Cf. Commentaires des articles concerns ARTICLE 119 Le Prsident de la Cour constitutionnelle est comptent pour : recevoir le serment du prsident de la Rpublique ; donner son avis au prsident de la Rpublique dans les cas prvus aux articles 58 et 68 ; assurer lintrim du prsident de la Rpublique dans le cas prvu larticle 50 alina 3. Il faut simplement rappeler ici que larticle 58 de la Constitution porte sur linitiative du rfrendum par le Prsident de la Rpublique sur toute question relative la promotion et au renforcement des droits de lhomme, lintgration sous rgionale et lorganisation des pouvoirs publics . Quant larticle 68 de - 230 -
la Constitution, il porte sur les pouvoirs exceptionnels du Prsident de la Rpublique en cas de blocage du fonctionnement des institutions ou de menace sur le respect des engagements internationaux du Bnin. Dans les deux cas, ces avis ne sont pas obligatoires. Le prsident de la Rpublique peut passer outre. ARTICLE 120 La Cour constitutionnelle doit statuer dans le dlai de quinze jours aprs quelle a t saisie dun texte de loi ou dune plainte en violation des droits de la personne humaine et des liberts publiques. Toutefois la demande du Gouvernement, sil y a urgence, ce dlai est ramen huit jours. Dans ce cas, la saisine de la Cour constitutionnelle suspend le dlai de promulgation de la loi. 1. Il convient de se pencher ici sur la question des dlais de jugement qui reviennent dans diffrents articles de la Constitution. De vritables dlais de jugement sont en effet imposs la Cour constitutionnelle. Sil est frquent que ces dlais soient imposs au juge constitutionnel lorsquil exerce ses prrogatives de juge lectoral, il est un peu plus rare que le juge constitutionnel soit encadr dans la quasi totalit de ses activits juridictionnelles par des dlais. Cest pourtant ce que prvoit le constituant bninois. 2. Les dlais de jugements dans les matires autres que les matires lectorales sont de quinze (15) jours lorsque la Cour est saisie - 231 -
dun texte de loi ou dune plainte en violation des droits fondamentaux. Ce dlai peut tre ramen huit (8) jours en cas durgence. Lorsque la Cour se prononce doffice sur la Constitutionnalit des lois et de tout texte rglementaire cens porter atteinte aux droits fondamentaux, le dlai que lui impartit le constituant est de huit (8) jours. En matire de questions prjudicielles, la Cour doit statuer dans un dlai de trente (30) jours. 3. Il faut faire remarquer quaprs avoir longtemps respect ces dlais, la haute juridiction, victime de son succs et de la plthore de ses attributions, a de plus en plus du mal les respecter alors quelle est elle-mme intraitable sur le non respect par les requrants des dlais de saisine. ARTICLE 121 La Cour constitutionnelle, la demande du Prsident de la Rpublique ou de tout membre de lAssemble Nationale, se prononce sur la Constitutionnalit des lois avant leur promulgation. Elle se prononce doffice sur la Constitutionnalit des lois et de tout texte rglementaire censs porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux liberts publiques. Elle statue plus gnralement sur les violations des droits de la personne humaine et sa dcision doit intervenir dans un dlai de huit jours. Le recours la Cour nest donc pas obligatoire pour tous les textes. La lecture du seul article 117 de la Constitution, ainsi que la - 232 -
pratique dveloppe depuis 1996 par le Prsident KEREKOU et qui consiste saisir systmatiquement la Cour constitutionnelle de tout texte de loi vot par le Parlement avant de procder sa promulgation, pouvait laisser croire au caractre obligatoire du contrle de constitutionnalit des lois ordinaires. Or, en fait cest sur demande du Prsident de la Rpublique ou de tout membre de lAssemble nationale seulement que le contrle devrait simposer pour les lois ordinaires en instance de promulgation. ARTICLE 122 Tout citoyen peut saisir la Cour constitutionnelle sur la Constitutionnalit des lois, soit directement, soit par la procdure de lexception dinconstitutionnalit invoque dans une affaire qui le concerne devant une juridiction. Celle-ci doit surseoir jusqu la dcision de la Cour constitutionnelle qui doit intervenir dans un dlai de trente jours. Cet article donne au citoyen deux moyens pour contester la Constitutionnalit dune loi ou dun fait. Dabord, la saisine directe de la Cour constitutionnelle elle-mme qui statuera sur la Constitutionnalit de la loi conteste, indpendamment de tout litige. Ici, il sagit de la saisine par voie principale. Ensuite, en soulevant une question prjudicielle dinconstitutionnalit au cours dun procs, et donc au cours de la rsolution dun litige. Dans ce cas, le juge pralablement saisi au fond de la question, sursoit statuer jusqu la dcision de la Cour constitutionnelle. On parle alors de la saisine par voie dexception.
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ARTICLE 123 Les lois organiques avant leur promulgation, les Rglements Intrieurs de lAssemble Nationale, de la Haute Autorit de laudiovisuel et de la Communication et du Conseil conomique et Social avant leur mise en application, doivent tre soumis la Cour constitutionnelle qui se prononce sur leur conformit la Constitution. Cf. Commentaires sous article 117. ARTICLE 124 Une disposition dclare inconstitutionnelle ne peut tre promulgue ni mise en application. Les dcisions de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles daucun recours. Elles simposent aux pouvoirs publics et toutes les autorits civiles, militaires et juridictionnelles. 1. Linconstitutionnalit des textes de loi ou rglement nappelle pas de commentaire particulier. Car ds lors quelle est dclare contraire la Constitution, la norme, loi ou rglement, ne peut entrer en vigueur, et si elle ltait dj, cesse davoir effet de droit. Elle ne peut recouvrer sa validit quaprs avoir t mise en conformit la Constitution et atteste par la Cour. 2. En ce qui concerne les dcisions de la Cour relatives la protection des droits et liberts, elles ont connu une volution considrable. Avant 2002, la Cour se contentait du simple constat de la violation. Mais partir de 2002, la Cour commence ouvrir - 234 -
droit rparation. Pour linstant, cette volution ne conduit pas la Cour se dclarer comptente pour octroyer les dommages et intrts. Mais comme ses dcisions simposent toutes les autorits publiques y compris juridictionnelles, il appartient aux parties gagnantes de se prvaloir des dcisions du juge constitutionnel pour obtenir devant le juge judiciaire, la quantification et le bnfice en raison des prjudices subis.
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TITRE VI DU POUVOIR JUDICIAIRE
La Constitution du 11 Dcembre 1990 du BENIN a consacr la sparation des pouvoirs. Si les titres III et IV de cette Constitution ont trait des pouvoirs excutif et lgislatif, le pouvoir judiciaire quant lui, fait lobjet du titre VI aprs le titre V qui a t rserv la Cour constitutionnelle. Les dispositions constitutionnelles dans ce titre VI sur le pouvoir judiciaire, vont de larticle 125 larticle 134. ARTICLE 125 Le Pouvoir Judiciaire est indpendant du Pouvoir Lgislatif et du Pouvoir Excutif. Il est exerc par la Cour Suprme, les Cours et Tribunaux crs conformment la prsente Constitution. 1- La Justice au Bnin est un pouvoir plac au mme rang que le pouvoir excutif et le pouvoir lgislatif. Cette disposition constitutionnelle affirme aussi la sparation du pouvoir judiciaire des deux autres. Lalina 1 de larticle 125 de la Constitution place ainsi au Bnin le pouvoir judiciaire sur un pied dgalit que les deux autres pouvoirs excutif et lgislatif. Par ailleurs, cet alina 1er pose le principe de lindpendance de la justice lgard de lexcutif et du Lgislatif.
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Ainsi pose, lindpendance de la Justice est donc un principe, une rgle constitutionnelle. Il en dcoule que les pouvoirs excutif et lgislatif ne doivent pas simmiscer dans lexercice du pouvoir judiciaire ni faire pression sur ce pouvoir. Ce pouvoir judiciaire doit sexercer librement. 2- Qui exerce le pouvoir judiciaire ? Le pouvoir judiciaire, selon lalina 2 de larticle 125 est exerc par la Cour Suprme, les Cours et les Tribunaux qui sont rgulirement crs suivant la Constitution. La Cour Suprme, les Cours et les Tribunaux crs conformment la Constitution sont les juridictions de lEtat qui seules exercent la justice, donc le pouvoir judiciaire, lexclusion de toutes autres institutions ou organes non prvus par la Constitution. En consquence, il ne doit pas exister, au Bnin, dinstances ad hoc, de tribunaux ou Cours dexception de jugement. 3- En quoi consiste lexercice du pouvoir judiciaire ? Lexercice du pouvoir judiciaire consiste, de la part des juridictions rgulires que sont la Cour Suprme, les Cours et les Tribunaux, juger, cest--dire dire le droit ou concilier, dans les diffrentes matires qui relvent de leurs comptences respectives. Lalina 2 de larticle 125 indique la structure pyramidale des juridictions : au sommet se trouve la Cour Suprme, ensuite viennent les Cours et la base il y a les tribunaux. 4- Les textes essentiels qui ont rapport avec les dispositions de larticle 125 sont : La loi n2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la - 237 -
Cour Suprme ; La loi n2004-20 du 17 aot 2007 portant rgles de procdures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprme ; La loi N93 013 du 10 Aot 1999 portant loi organique de la Haute Cour de Justice ; La loi N2001 37 du 27 Aot 2002 portant organisation judiciaire en Rpublique du Bnin ; La loi N2001 35 du 21 Fvrier 2003 portant Statut de la Magistrature ; La loi organique N94 027 du 15 Juin 1999 relative au Conseil Suprieur de la Magistrature. Larticle 125 de la Constitution est complt par larticle 126 qui suit. ARTICLE 126 La justice est rendue au nom du Peuple Bninois. Les juges ne sont soumis, dans lexercice de leurs fonctions, qu lautorit de la loi. Les magistrats du sige sont inamovibles. 1. La justice est rendue au nom du Peuple Bninois. Cette phrase, qui dbute larticle 126, renvoie larticle 3 de cette Constitution qui affirme : La souverainet nationale appartient au Peuple ... La souverainet sexerce conformment la prsente Constitution qui est la loi suprme de lEtat . La justice est rendue au nom du Peuple Bninois car seul le Peuple dtient la souverainet nationale. La justice est une uvre rgalienne. Elle est un attribut de la souverainet du Peuple. Cest pourquoi elle est rendue au nom du Peuple bninois. De mme, lexcution des dcisions de justice se fait au nom du Peuple. Aussi, la formule excutoire appose au bas des dcisions devenues dfinitives est-elle libelle comme suit en toutes matires, suivant - 238 -
larticle 19 de la loi n2001 37 du 27 Aot 2002 portant organisation judiciaire : En consquence, la Rpublique du Bnin mande et ordonne tous huissiers ou agents lgalement habilits sur ce requis de mettre ledit arrt ou (jugement) excution, au procureur gnral prs la cour dappel, au procureur de la Rpublique prs le tribunal de premire instance dy tenir la main, tous commandants et officiers de la force publique de prter main forte lorsquils en sont requis . En foi de quoi, le prsent arrt ou (jugement) a t sign par . Les juges ne sont soumis dans lexercice de leurs fonctions qu lautorit de la loi. La soumission du juge la loi implique que le juge lui-mme doit respecter la loi et la faire respecter dans lexercice de ses fonctions. Il sagit pour lui dune obligation qui est la fois constitutionnelle et professionnelle. Constitutionnelle, en vertu des dispositions de larticle 126. Professionnelle, elle est contenue dans le serment du magistrat qui, aprs son intgration dans le corps, entre autres, sengage et jure de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat. 2. Le juge ntant soumis qu lautorit de la loi, il ne doit faire lobjet daucune pression de quelque nature que ce soit dans lexercice de ses fonctions. Toute immixtion dans le jugement des affaires pendantes devant une juridiction est interdite , conformment larticle 3 de la loi n2001 37 du 27 Aot 2002 portant organisation judiciaire.
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3. Comme corollaire de lindpendance de la justice affirme dans larticle 125, larticle 126 consacre linamovibilit des magistrats du sige. Le corps de la Magistrature est compos des magistrats du sige qui sont les juges et des magistrats du parquet qui reprsentent le ministre public et qui sont les magistrats debout. Les magistrats du parquet sont soumis leurs chefs hirarchiques qui peuvent leur donner des instructions, tandis que les magistrats du sige sont indpendants et ne doivent pas recevoir des instructions ni subir aucune pression, influence, incitation, menace ou intervention, indue, directe ou indirecte, de la part de qui que ce soit ou pour quelque raison que ce soit, selon larticle 4 de la loi n2001 35 du 21 Fvrier 2003 portant Statut de la Magistrature. Il en rsulte que si un magistrat du parquet peut tre affect sans son consentement, mais dans lintrt du service et aprs avis du Conseil Suprieur de la Magistrature, le juge, magistrat du sige, ne peut tre mut de son poste quavec son accord, et galement aprs avis du Conseil Suprieur de la Magistrature, car il est inamovible. Si les magistrats du parquet sont tenus de respecter les instructions de leur hirarchie dans leurs rquisitions crites, normalement ces instructions doivent cependant tre verses aux dossiers. Et laudience, la parole de ces magistrats est libre. Ils peuvent alors au cours de leurs rquisitions orales prendre le contre-pied de leurs crits, suivant leur conscience et leur comprhension et selon les lments qui figurent aux dossiers. Tout ceci est affirm dans - 240 -
larticle 7 de la loi n2001 35 du 21 Fvrier 2003 sur le Statut de la Magistrature. Le principe constitutionnel de lindpendance de la justice a pour corollaire, comme il a t prcis, un autre principe qui est linamovibilit des magistrats du sige. LAutorit qui est garante de lindpendance de la justice est le Prsident de la Rpublique. Comme en tmoigne la jurisprudence de la Cour constitutionnelle94. Il existe au niveau du pouvoir judiciaire deux activits bien distinctes par leur fondement : celle relative au fonctionnement du service public judiciaire et celle relative la ralisation de sa mission de dire le droit avec force de vrit lgale dans laquelle aucune autorit ne saurait simmiscer. ARTICLE 127 Le Prsident de la Rpublique est garant de lindpendance de la justice. Il est assist par le Conseil Suprieur de la Magistrature 1. Quel est le sens et la porte du rle de garant de lindpendance de la justice dvolu par le constituant de 1990 au Prsident de Rpublique ? Au sens de cet article, le Prsident de la Rpublique, en sa double qualit de chef de lEtat et dlu de la
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Voir la dcision DCC 98-009 du 16 janvier 1998 il rsulte de la lecture combine des dispositions des articles 125 et 126 de la Constitution que ni le lgislatif, ni lexcutif ne doivent simmiscer dans lexercice du pouvoir judiciaire. et la dcision DCC 97-015 du 10 mars 1995 les articles 125 et 126 de la Constitution consacrent respectivement lindpendance du pouvoir judiciaire par rapport aux pouvoirs excutif et lgislatif et linamovibilit des magistrats du sige.
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Nation suivant larticle 41 alina 1 de la Constitution, garantit lindpendance de la justice qui est rendue au nom du peuple conformment larticle 126 de cette Constitution. Ds lors, la loi fondamentale le rend principalement responsable au plus haut niveau de cette indpendance. Il lui revient en consquence de prendre toutes les mesures propres leffectivit de lindpendance de la justice. La porte de ce rle de garant de lindpendance de la justice dvolu au Prsident de la Rpublique par la Constitution dans cet article 127, rside donc dans le contenu que le Chef de lEtat doit donner cette indpendance que la Constitution de 1990 a voulu effective, dans lintrt de la dmocratie et de lEtat de droit, et pour bannir dsormais larbitraire, la dictature, linjustice, la corruption, le rgionalisme et autres maux mis en exergue dans le prambule de la Constitution. En effet, cest en sa qualit de garant de lindpendance nationale (Article 41) et du respect de la Constitution que le Prsident de la Rpublique est aussi garant de lindpendance de la justice (Article 127). Cette justice qui est lattribut du Peuple indpendant et souverain et qui est rendue au nom de ce peuple, dans le respect de la Constitution et des lois rpublicaines. La justice tant lattribut du Peuple indpendant et souverain, le rle de garant de lindpendance de cette justice qui est confr par larticle 127 de la Constitution au Prsident de la Rpublique est une charge qui pse sur lui. Et le chef de lEtat doit sacquitter de cette mission rpublicaine non seulement en bon pre de famille, - 242 -
mais surtout dans le respect des conditions dictes par larticle 35 de la Constitution qui prescrit : Les citoyens chargs dune fonction publique ou lus une fonction politique ont le devoir de laccomplir avec conscience, comptence, probit, dvouement et loyaut dans lintrt et le respect du bien commun. . En consquence, la justice au Bnin tant un Pouvoir indpendant du Pouvoir Lgislatif et du Pouvoir Excutif, conformment larticle 125 de la Constitution, le Prsident de la Rpublique, Chef du Pouvoir Excutif ne doit pas dtourner sa fonction constitutionnelle de garant de lindpendance de la justice, en simmisant de quelque manire dans le fonctionnement de la justice. Ainsi, est contraire la Constitution, notamment, ses articles 125, 126, 127, 59 et 35, le fait que le chef de lEtat prend des mesures pour empcher ou suspendre lexcution des dcisions de justice. Cest dans ce sens qua tranch la Cour constitutionnelle par Dcision DCC 07-175 du 27 dcembre 2007, en jugeant que : Article 1er - Le relev n35 des dcisions prises par le Conseil des Ministres en sa sance du mercredi 10 octobre 2007 est contraire la Constitution en ce qui concerne la suspension de lexcution des dcisions de justice. Article 2 Le Secrtaire Gnral du Gouvernement Monsieur E. N, a viol la Constitution. Par ailleurs, le titre de Premier Magistrat qui est attribu au Prsident de la Rpublique, est un titre honorifique. Ce titre honorifique de Premier Magistrat signifie que les fonctions - 243 -
politiques et administratives les plus leves de la Rpublique sont assumes par le chef de lEtat. En revanche, le titre honorifique de Premier Magistrat confr au prsident de la Rpublique au Bnin comme dans tous les Etats dmocratiques, ne se confond pas avec le titre de Magistrat qui dsigne les fonctionnaires de lordre judiciaire dont la charge est de rendre justice (les juges) ou de rclamer au nom de lEtat, lapplication de la loi (les Procureurs). Le prsident de la Rpublique, en sa qualit honorifique de Premier Magistrat, nest ni juge, ni Procureur. Il ne doit pas non plus simmiscer dans ladministration de la justice, mme sil a la charge de garantir son indpendance. Ce sont l des principes reconnus dans tous les Etats de droit. Et cest ce niveau que rside le pige et la complexit de la double charge de Chef de lExcutif et de garant de lindpendance de la justice : les deux pouvoirs Excutif et Judiciaire tant spars, la justice tant un contre Pouvoir du Pouvoir Excutif bien que le Prsident de la Rpublique soit le Prsident du Conseil Suprieur de la Magistrature95, la tentation dune confusion de rles est grande. En effet, le rattachement administratif de lorgane quest le Conseil Suprieur de la Magistrature la Prsidence de la Rpublique, en est une illustration. Ce qui amne certains observateurs sinterroger sur leffectivit de lindpendance de la justice, tandis que le commun des citoyens croient tort que le Chef de lEtat, Premier Magistrat, serait le Chef des Magistrats en exercice, alors que larticle 125
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Article 1er de la loi organique n94-027 du 15 juin 1999 relative au Conseil Suprieur de Magistrature.
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de la Constitution dispose que le Pouvoir Judiciaire est exerc par la Cour suprme, les Cours et les Tribunaux. Au demeurant, la Cour constitutionnelle a distingu, dans la Dcision DCC 02-0940 du 13 avril 2002, le Magistrat au sens large, terme utilis pour dsigner toute personne investie dune autorit juridictionnelle, administrative, ou politique, et le magistrat au sens restreint qui est le magistrat de carrire, dont la fonction est de concourir rendre la justice comme juge ou comme membre du Ministre public. Dans son rle de garant de lindpendance de la justice, le chef de lEtat est assist du Conseil Suprieur de la magistrature dont il est, comme indiqu plus haut, le Prsident. 2. Le Conseil Suprieur de la Magistrature, en tant quorgane qui assiste le Prsident de la Rpublique, est consult par celui-ci conformment larticle 3 de la loi Organique n94 027 du 15 Juin 1999 sur toutes les questions qui concernent lindpendance de la Magistrature et la scurit des juges. Ce Conseil Suprieur est habilit aussi faire au prsident de la Rpublique, toute proposition de nature garantir aux magistrats de bonnes conditions de travail. Sur le fondement des articles 125, 126 et 127, la Cour constitutionnelle a, par Dcision DCC 01 018 du 09 Mai 2001, raffirm que le Lgislatif et lExcutif ne doivent ni simmiscer dans lexercice du pouvoir judiciaire ni faire entrave la justice.
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La Juridiction Constitutionnelle a en effet soulign que la correspondance n370 C/MJLDH/DC du Samedi 28 Octobre 2000 manant de Monsieur X, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, de la lgislation et des Droits de lHomme, et adresse au rgisseur de la prison civile pour faire procder la leve dcrou dun dtenu est une immixtion dans lexercice du pouvoir judicaire et une violation de la Constitution en ses articles 125, 126 et 127. La Cour constitutionnelle a, dans cette dcision, prcis quil incombe au Procureur Gnral en excution dun arrt de la Chambre daccusation, dinviter le rgisseur de prison mettre en libert un dtenu96. Puis, la Cour a stigmatis lacte du Ministre en prcisant que cette immixtion constitue une violation de larticle 35 de la Constitution. Dans une affaire prcdente concernant lEglise Protestante Mthodiste du Bnin, la Cour constitutionnelle a, sur la base des articles 125 et 126 de la Constitution, considr par Dcision DCC 00 005 du 26 Janvier 2000, quil dcoule de la lettre n 2419/ PG CA du 13 Dcembre 1999 du Procureur Gnral prs la Cour dappel de Cotonou, quil y a immixtion manifeste du Garde des Sceaux dans le droulement de la procdure civile en cours ; que, ce faisant, il a mconnu le principe de lindpendance du pouvoir Judiciaire et celui de la sparation des pouvoirs ; quen
96 La Cour constitutionnelle du Bnin Recueil des Dcisions et Avis, Anne 2001, pages 87 91. Larticle 35 de la Constitution nonce : Les citoyens chargs dune fonction publique ou lus une fonction politique ont le devoir de laccomplir avec conscience, comptence, probit, dvouement et loyaut dans lintrt et le respect du bien commun .
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consquence, la lettre querelle qui contient des dcisions de nature judiciaire, viole la Constitution97. 3. En effet, il rsulte des dispositions des articles 125 et 126 de la Constitution que ni le lgislatif, ni lexcutif ne doivent simmiscer dans lexercice du pouvoir judiciaire au risque de mconnatre le principe de lindpendance du pouvoir judiciaire et celui de la sparation des pouvoirs. Sur le plan de linamovibilit des magistrats du sige, la Cour constitutionnelle a dgag ds 1997, par sa Dcision DCC 97 033 du 10 Juin 199798 que les dispositions de larticle 126 alina 2 de la Constitution ont pour objet notamment dassurer aux magistrats du sige lindpendance ncessaire lexercice de leurs fonctions ; que le principe de linamovibilit ainsi affirm constitue une garantie essentielle de cette indpendance dont le vrai bnficiaire est le justiciable . La Haute juridiction a ajout qu en labsence de tout texte dfinissant avec prcision le principe dinamovibilit et en conformit avec lesprit de la Constitution du 11 Dcembre 1990, les magistrats du sige ne sauraient tre sous la dpendance du pouvoir excutif qui ne peut, sans observer une procdure minimale tendant garantir cette indpendance, les nommer aux diverses fonctions.
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Cour constitutionnelle du Bnin Recueil des Dcisions et Avis - Anne 2000, page 25. Cour constitutionnelle du Bnin Recueil des Dcisions et Avis - Anne 2000, page 137 141.
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Puis le juge constitutionnel a conclu : le respect du principe dinamovibilit exige que le magistrat du sige ait t individuellement consult la fois sur les nouvelles fonctions qui lui sont proposes et les lieux prcis o il est appel les exercer ; que les lments de cette consultation constituent les conditions de la procdure minimale exige pour garantir lindpendance des magistrats du sige ; que la lettre prcite du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, de la Lgislation et des Droits de lHomme nayant port que sur le lieu daffectation ne satisfait pas au principe dinamovibilit des juges ; que, ds lors, les dcrets daffectations dfrs ne sont pas conformes la Constitution. . Sur ce, les Dcrets n97 77 et 97 80 du 28 Fvrier 1997 portant affectation des magistrats D. K et F. D, juges au tribunal de 1re instance de Porto-Novo, respectivement, au tribunal de 1re instance de Kandi et au tribunal de 1re instance de Natitingou, ont t jugs non conformes larticle 126 alina 2 de la Constitution. Il sagit l nen point douter dune jurisprudence de principe qui a dfini le principe constitutionnel de linamovibilit et a dgag les conditions minimales de sa mise en uvre face au vide lgislatif. Ces conditions dgages sont : le juge doit tre consult sur les nouvelles fonctions, le juge doit tre consult sur les lieux prcis o il est appel exercer ces nouvelles fonctions. En effet, comme la indiqu cette dcision du juge constitutionnel, la loi n83 005 du 17 Mai 1983 portant statut de la Magistrature, en vigueur au moment des affectations contestes, ne contenait aucune disposition sur le principe de linamovibilit. Cette position - 248 -
jurisprudentielle a t confirme plusieurs reprises et a ouvert la voie quelle a balise au lgislateur qui a pris une nouvelle loi, la loi n2001 35 du 21 Fvrier 2003 sur le statut de la Magistrature. Dans ce nouveau texte, le lgislateur a pris en compte le principe de linamovibilit dgag par la jurisprudence constitutionnelle ainsi que les conditions dapplication retenues, travers les articles 23 et 24. Ces deux articles constituent selon la Dcision DCC 06 063 du 20 Juin 2006 de la Cour constitutionnelle, la mise en uvre de larticle 126 de la Constitution . Larticle 23 de la loi n2001 35 du 21 Fvrier 2003 portant statut de la Magistrature nonce en effet : les magistrats du sige sont inamovibles. En consquence, le magistrat du sige ne peut recevoir sans son consentement une affectation nouvelle, mme en avancement. Linamovibilit du magistrat du sige ne constitue pas un privilge personnel pour le juge. Elle vise garantir lindpendance de la justice . Quant larticle 24 de ce statut, il dispose : laffectation du magistrat du sige est subordonne sa consultation la fois sur la nouvelle fonction qui lui est propose et le lieu o il est appel lexercer dune part, et son consentement pralable dautre part. Les conditions lgales observer avant la mutation du magistrat du sige dcoulent de la lecture combine et croise de ces deux dispositions et sont : mme en avancement, le juge doit donner son accord avant dtre affect. Il doit tre consult non seulement sur la nouvelle fonction qui lui est propose, mais galement sur - 249 -
le lieu o il est appel lexercer. Son consentement doit tre obtenu au pralable sur le nouveau poste et sur le lieu o se trouve ce poste. Cest dfaut du respect de toutes ces conditions que dans la Dcision DCC 06 063 du 20 Juin 2006 suscite, la Haute Juridiction Constitutionnelle a dclar qu en procdant laffectation contre son gr du magistrat F. A. K de son poste de Prsident du Tribunal de 1re Instance, sans avoir engag une procdure disciplinaire contre lui, le Ministre de la Justice a viol la Constitution ; quen consquence, le Dcret n2005 813 du 29 Dcembre 2005 est contraire la Constitution en ce qui concerne Monsieur F. A. K. Limportance des principes dindpendance de la justice et de linamovibilit des magistrats du sige est telle que avant toute dcision au fond dune requte dont elle est saisie, la Cour constitutionnelle a eu plusieurs reprises suspendre lexcution des Dcrets daffectations de magistrats, lorsquelle relve que les moyens dvelopps par les requrants sont de nature entraner la censure de lacte de mutation. Cest ainsi que par Dcision DCC 06 018 du 06 Fvrier 2006, la Cour constitutionnelle, a estim que les moyens articuls par le requrant sont de nature telle que le dcret dfr pourrait, pour cause dinconstitutionnalit, tre censure ; que ds lors, il y a lieu dordonner le sursis excution dudit dcret en ce qui concerne le requrant . Par ce motif, la Cour a ordonn le sursis lexcution du Dcret n2005 813 du 29 Dcembre 2005 portant nomination de magistrat de la Cour dappel de Cotonou en ce qui concerne Monsieur F. A. K . - 250 -
Outre son rle dassistance du chef de lEtat dans sa mission de garant de lindpendance de la justice, le Conseil Suprieur de la Magistrature est galement linstance disciplinaire des magistrats. ARTICLE 128 Le Conseil Suprieur de la Magistrature statue comme Conseil de discipline des magistrats. La composition, les attributions, lorganisation et le fonctionnement du Conseil Suprieur de la Magistrature sont fixs par une loi organique. 1. Lorgane disciplinaire devant lequel sont dfrs les magistrats en cas de faute professionnelle est le Conseil Suprieur de la Magistrature. Suivant larticle 20 de la loi organique n94 027 du 15 Juin 1999 qui rgit cet organe, ses dcisions prises en matire disciplinaire ne sont susceptibles daucun recours, sauf en cas de violation des droits de la personne humaine et des liberts publiques. En ce cas, le recours est port devant la Cour constitutionnelle qui rend sa dcision dans le dlai de quinze jours, conformment larticle 120 de la Constitution. La violation du droit de la dfense, droit fondamental de la personne humaine, a t souvent voque pour attaquer les dcisions disciplinaires du Conseil Suprieur de la Magistrature. 2. A titre dillustration, les dcisions des 13 Mars 1995 et 14 Aot 1995 du Conseil Suprieur de la Magistrature qui ont suspendu certains magistrats de leurs fonctions ou ont interdit lexercice de leurs fonctions dautres magistrats, mritent dtre rappeles.
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En effet, selon les dcisions DCC 96 021 du 26 Avril 199699, DCC 96 045 du 30 Juillet 1996, DCC 96 089 du 06 Dcembre 1996, les magistrats requrants nont pas t mis en mesure dexercer leur droit de dfense, conformment larticle 7 de la Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples qui dispose : Toute personne a droit ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend b) le droit la dfense, y compris celui de se faire assister par un dfenseur de son choix. En consquence, ces dcisions du Conseil Suprieur de la Magistrature portant suspension ou interdiction de fonctions ont t juges inconstitutionnelles. De mme, la loi n83 005 du 17 Mai 1983 qui rgissait le statut de la Magistrature et qui navait pas organis le droit la dfense ltape de la procdure de suspension a t considre par les dcisions susvises de la Haute Juridiction comme ayant mconnu les exigences de la protection des droits fondamentaux de la personne humaine et des liberts publiques garantis par la Constitution. Comment sont nomms les magistrats ? La rponse cette question est contenue dans larticle 129 de la Constitution.
99 Cour constitutionnelle du Bnin Recueil des Dcisions et Avis - Anne 1996, pp. 107 110, 205 207, 367 369.
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ARTICLE 129 Les magistrats sont nomms par le Prsident de la Rpublique, sur proposition du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, aprs avis du Conseil Suprieur de la Magistrature. 1. Toutes nominations des magistrats, quils relvent du parquet ou du sige, sont obligatoirement soumises la procdure clairement indique dans cet article. 2. Mais une double question se pose : Quelle est la nature juridique de lavis du Conseil Suprieur de la Magistrature ? Et quel moment doit intervenir cet avis ? Pour ce qui est du moment o doit intervenir lavis de lorgane, larticle 129 prcise que cest aprs son avis que la nomination des magistrats se fait par le Prsident de la Rpublique, sur la proposition du Ministre de la Justice. Il sen suit que cet avis doit tre dment mis pralablement la nomination concerne. Sagissant de la nature de lavis, il nest pas consultatif, il est plutt obligatoire. Cest un avis conforme qui lie le Prsident de la Rpublique qui a lobligation de le suivre, en le mettant excution. Par ailleurs, si le Prsident de la Rpublique ne prend aucune disposition en vue de mettre excution lavis favorable du Conseil Suprieur de la Magistrature sur une nomination de magistrat, son silence doit sanalyser comme un refus de respecter ledit avis.
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Cest ainsi qua pris position la Cour constitutionnelle dans sa jurisprudence DCC 00 054 du 02 Octobre 2000100, par laquelle elle a dcid que le silence du Prsident de la Rpublique doit sanalyser comme un refus de respecter lavis du Conseil Suprieur de la Magistrature et que ce refus de nommer Madame C. S. D en qualit de Conseiller la Cour suprme constitue une violation de la Constitution, notamment ses articles 125 alina 1 et 129. Cette dcision fait suite une autre dcision DCC 95 027 du 02 Aot 1995. Sur le fondement de larticle 15 de la loi organique n 94 027 du 15 Juin 1999 relative au Conseil Suprieur de la Magistrature, la Juridiction Constitutionnelle, dans sa jurisprudence DCC 95 027 du 02 Aot 1995, a pos la norme que le Prsident de la Rpublique, en sa qualit mme de garant de lindpendance de la justice qui implique la libert du juge dans lexercice de ses fonctions, ne peut que mettre en uvre les propositions de nominations faites ds lors que ces propositions ont reu lavis favorable du Conseil Suprieur de la Magistrature. Il rsulte de cette norme dgage par la Juridiction Constitutionnelle, que quel que soit le sens de lavis du Conseil Suprieur de la Magistrature, le Prsident de la Rpublique est tenu de le suivre, lorsquil sagit de la nomination des magistrats. Sur ce point, larticle 15 de la loi organique n94 027 du 15 Juin 1999 sur le Conseil Suprieur de la Magistrature est en effet impratif dans ses termes : les magistrats sont nomms par le Prsident de la Rpublique, sur proposition du Garde des Sceaux,
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Ministre de la Justice aprs avis conforme du Conseil Suprieur de la Magistrature. Les Prsidents de Chambre et les Conseillers de la Cour suprme sont nomms parmi les magistrats et les juristes de haut niveau ayant quinze (15) ans au moins dexprience professionnelle, par dcret pris en Conseil des Ministres, par le Prsident de la Rpublique sur proposition du prsident de la Cour suprme et aprs avis conforme du Conseil Suprieur de la Magistrature . En plus de son rle dassistance du Prsident de la Rpublique dans sa mission de garant de lindpendance de la Justice et de celui dorgane disciplinaire des magistrats, le Conseil Suprieur de la Magistrature assure un troisime rle, celui de ltude des dossiers en vue de la grce prsidentielle. ARTICLE 130 Le Conseil Suprieur de la Magistrature tudie les dossiers de grce et les transmet avec son avis motiv au Prsident de la Rpublique. 1. Quest-ce que la grce prsidentielle ? La grce prsidentielle est une mesure de clmence que le chef de lEtat a le pouvoir de prendre, conformment larticle 60 de la Constitution, mais dans les conditions dfinies en larticle 130, pour pardonner et dispenser un ou des condamns de lexcution de tout ou partie de leurs peines, ou pour commuer ces peines en dautres peines plus lgres.
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2. Quelle est la procdure dtude des dossiers de grce prsidentielle ? La loi nexigeant aucune forme, la demande en grce se fait par simple requte. La grce prsidentielle peut tre accorde sur linitiative du Chef de lEtat, aprs avis du Conseil Suprieur de la Magistrature, ou sur recours du requrant, toujours aprs avis de ce Conseil. 3. Le recours en grce ne peut concerner que les peines fermes devenues excutoires. En application des articles 21 23 de la loi organique n94 027 du 15 Juin 1999 qui rgit le Conseil Suprieur de la Magistrature, cest le Ministre de la Justice qui instruit les recours en grce. Aprs linstruction, le Ministre soumet les recours en grce ltude du Conseil Suprieur de la Magistrature. Le Conseil dsigne lun de ses membres qui lui fait un rapport sur chaque dossier. Le Prsident de la Rpublique ne participe pas aux dlibrations du Conseil Suprieur de la Magistrature relatives aux recours en grce. Aprs avoir donn son avis sur chacun des dossiers, le Conseil transmet ceux-ci au Prsident de la Rpublique. 4. Mais une question demeure. La grce tant une manifestation du pouvoir souverain du Chef de lEtat, lavis du Conseil Suprieur de la Magistrature en cette matire oblige-t-il galement celui-ci comme dans les cas de nomination des magistrats ? Il est signaler que plusieurs condamns la peine capitale, qui ont sollicit la grce prsidentielle, attendent dans les couloirs de la mort la dcision de grce du chef de lEtat. Si pour certains de ces condamns il est possible davancer que leurs recours en grce attendent lissue de leurs pourvois en cassation, pour dautres, - 256 -
cet argument cde devant la ralit que depuis des annes leurs pourvois ont t vids et rejets ou quil ny a pas eu du tout de recours en cassation. Le Prsident de la Rpublique doit prendre lavis du Conseil Suprieur de la Magistrature avant de se prononcer sur un recours en grce. 5. Cependant, la grce tant une dcision souveraine du Prsident de la Rpublique, il nest pas en principe li par le sens de lavis du Conseil Suprieur de la Magistrature. Il peut pendre la responsabilit de rejeter le recours ou de laccueillir favorablement selon sa propre conscience. Lorsque le Chef de lEta, rejette le recours en grce, il le fait savoir par une simple dcision administrative qui est notifie au requrant. En cas dacceptation, la grce est accorde par Dcret du Prsident de la Rpublique, que contresigne le Premier ministre (sil y en a selon le rgime) et le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice. 6. La grce peut tre individuelle ou collective. Ainsi, loccasion de la fte nationale, le chef de lEtat peut prendre un Dcret de grce unique pour accorder une remise de peines certains condamns et sous certaines conditions. En effet, en accordant la mesure de grce, le Prsident de la Rpublique peut librement lassortir de certaines obligations. Il sagit alors dune grce conditionnelle. Comme indiqu dans larticle 125 alina 2 cidessus, le pouvoir judiciaire est exerc par la Cour suprme, les Cours et les Tribunaux crs conformment la Constitution.
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Quid alors de la Cour suprme qui est le chef de file des juridictions dtentrices du pouvoir judiciaire ? I. DE LA COUR SUPRME ARTICLE 131 La Cour suprme est la plus haute juridiction de lEtat en matire administrative, judiciaire et des comptes de lEtat. Elle est galement comptente en ce qui concerne le contentieux des lections locales. Les dcisions de la Cour suprme ne sont susceptibles daucun recours. Elles simposent au Pouvoir Excutif, au Pouvoir Lgislatif, ainsi qu toutes les juridictions. 1. Le texte qui rgit la Cour suprme et qui a t dj cit en annotation sous larticle 125 est lOrdonnance n21/PR du 26 Avril 1966 remise en vigueur et modifie par la loi n90 012 du 1er Juin 1990. La modification tient en ce que les contentieux des oprations lectorales prsidentielles et lgislatives et le rfrendum ne relvent plus des attributions de la Cour suprme, (article 1er de la loi n90 012 du 1er Juin 1990), mais plutt de celles de la Cour constitutionnelle, conformment aux articles 49, 81 et 117 de la Constitution. Quant aux contentieux des oprations lectorales communales et municipales, elles relvent dsormais de la comptence de la Cour suprme, suivant larticle 133 de la loi n98 006 du 09 Mars 2006 portant rgime lectoral communal et municipal en Rpublique du Bnin. - 258 -
2. La Cour suprme est compose de trois chambres. Ce sont la Chambre administrative, la chambre judiciaire et la chambre des comptes. Chaque chambre est une juridiction. 3. La Chambre administrative est juge de droit commun en premier et dernier ressort en matire administrative, en attendant lapplication entire de la loi n2001 37 du 27 Aot 2002 portant organisation judiciaire. En effet, cette loi dorganisation judiciaire en son article 49 donne comptence en premier ressort en matire administrative aux tribunaux de premire instance. De mme, les cours dappel comprennent plusieurs chambres dont une chambre administrative suivant larticle 61 de cette loi. La chambre administrative des cours dappel, aux termes de larticle 66, est comptente pour juger en dernier ressort le contentieux de tous les actes manant des autorits administratives de son ressort. Lorsque la loi dorganisation judiciaire sera entirement en application, la Chambre administrative de la Cour suprme, connatra surtout des recours en cassation contre les arrts rendus en dernier ressort par les cours dappel en matire administrative. Elle connatra galement en premier et dernier ressort, les contentieux relatifs aux actes des Autorits centrales 4. La Chambre judiciaire est, quant elle, une juridiction de cassation. A ce titre, elle se prononce sur les pourvois en cassation levs contre les arrts et jugements rendus en dernier ressort par toutes les juridictions de lordre judiciaire, et contre les dcisions des conseils darbitrage des conflits collectifs du travail. Elle - 259 -
connat en outre des demandes de rvision, des demandes de renvoi dune juridiction une autre pour cause de suspicion lgitime, des demandes de prises parties contre un juge ou une juridiction de lordre judiciaire, des contrarits de jugements ou arrts rendus en dernier ressort entre les mmes parties et sur les mmes moyens par diffrentes juridictions, des rglements de juges, et des procdures spciales en cas de crimes et dlits commis par des magistrats et certains fonctionnaires tels un membre de la Cour suprme, un prfet, ou un officier de police judiciaire. 5. La chambre des comptes est une juridiction financire et comptable. Elle exerce un pouvoir juridictionnel sur les comptables de deniers publics et les comptables de deniers privs soumis rglementairement aux exigences relatives au maniement de deniers publics. Elle exerce galement un pouvoir de contrle administratif sur les collectivits publiques, les tablissements publics, les socits dEtat, les socits dconomie mixte, les organismes de scurit sociale et les organismes subventionns par une collectivit publique ou un tablissement public. La chambre des comptes dlivre galement la dclaration gnrale de conformit des comptes du comptable principal et de lordonnateur en ce qui concerne lEtat ainsi que tous autres certificats de concordance pour les autres comptabilits. Elle peut tre aussi charge de toutes enqutes et tudes se rapportant lutilisation des crdits et lemploi des deniers publics.
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Outre ses attributions juridictionnelles, la Cour suprme exerce une fonction de conseil lendroit du gouvernement par lintermdiaire de son chef, conformment larticle 132. ARTICLE 132 La Cour suprme est consulte par le Gouvernement plus gnralement sur toutes les matires administratives et juridictionnelles. Elle peut, la demande du Chef de lEtat, tre charge de la rdaction et de la modification de tous les textes lgislatifs et rglementaires, pralablement leur examen par lAssemble Nationale. 1. Cette disposition constitutionnelle fait de la Cour suprme le conseiller juridique du gouvernement. Les conseils juridiques de la Cour suprme au gouvernement sur les projets de textes en toutes matires ne lient pas ce dernier. Nanmoins, le gouvernement a lobligation de consulter la Cour suprme pralablement lintroduction et au vote des projets de textes par lAssemble Nationale. Cette obligation de consultation pralable est une composante de la rgularit de la procdure lgislative en ce qui concerne les projets de loi et son inobservance peut entacher la Constitutionnalit de la loi vote. La Cour constitutionnelle a souvent rappel cette obligation de consultation pralable et la parfois sanctionne. Cependant, en ce qui concerne les actes rglementaires, le gouvernement nest pas tenu de prendre les avis de la juridiction suprme. - 261 -
2. Il convient de rapprocher cet article 132 de la Constitution de larticle 2 paragraphes 4 et 5 de lOrdonnance N21/PR du 26 Avril 1966 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour suprme. Il dispose : Elle (la Cour suprme) est consulte par le gouvernement sur tous les projets de lois, Ordonnances et actes rglementaires. Plus gnralement, elle peut tre consulte sur toutes les matires administratives et juridictionnelles. Elle ne peut se prononcer sur lopportunit des projets qui lui sont soumis. Il rsulte de cette lecture croise des dispositions des deux textes viss que le contenu des avis de la Cour suprme sur les projets de textes que lui soumet le gouvernement, est exclusivement juridique et ne doit porter ni sur lopportunit de ces projets ni sur leur ncessit. Les questions dopportunit des projets de textes relvent en effet des initiatives et de la responsabilit du Prsident de la Rpublique qui, conformment larticle 54 de la Constitution, est le dtenteur du pouvoir excutif, le Chef du gouvernement, et celui qui ce titre dtermine et conduit la politique de la Nation . 3. Un Ministre peut-il saisir la Cour suprme pour avis, en application des articles 132 de la Constitution et 2 alinas 4 et 5 de lOrdonnance n21/PR du 26 Avril 1966 ? Il ressort de lanalyse des dispositions combines et croises des articles 132 et 54 de la Constitution et 5 paragraphes 4 et 5 de lOrdonnance n21/PR du 26 Avril 1966 que cest le gouvernement par lintermdiaire de son Chef, le prsident de la Rpublique, qui saisit pour avis la Cour suprme sur des projets de textes. En consquence, un - 262 -
Ministre nest pas habilit saisir cette Haute Juridiction pour avis sur un projet de texte ou de document. Comment est nomm le Prsident de la Cour suprme ? ARTICLE 133 Le Prsident de la Cour suprme est nomm pour une dure de cinq ans par le Prsident de la Rpublique, aprs avis du Prsident de lAssemble Nationale, parmi les magistrats et les juristes de haut niveau, ayant quinze ans au-moins dexprience professionnelle par dcret pris en Conseil des Ministres. Il est inamovible pendant la dure de son mandat qui nest renouvelable quune fois. Les fonctions du Prsident de la Cour suprme sont incompatibles avec la qualit de membre de gouvernement, lexercice de tout mandat lectif, de tout emploi public, civil ou militaire, de toute autre activit professionnelle ainsi que de toute fonction de reprsentation nationale. A loppos de lavis pralable du Conseil Suprieur de la Magistrature, pour la nomination des magistrats par Dcret du prsident de la Rpublique pris en conseil des Ministres qui est un avis conforme, lavis pralable du Prsident de lAssemble Nationale pour la nomination du Prsident de la Cour suprme par le Chef de lEtat, est consultatif.
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ARTICLE 134 Les Prsidents de Chambre et les Conseillers sont nomms parmi les magistrats et les juristes de haut niveau, ayant quinze ans au-moins dexprience professionnelle, par dcret pris en conseil des Ministres par le Prsident de la Rpublique, sur proposition du Prsident de la Cour suprme et aprs avis du Conseil Suprieur de la Magistrature. La loi dtermine le Statut des magistrats de la Cour suprme. 1. Les critres de nomination. Parmi les critres remplir par les postulants aux postes de Prsident de la Cour suprme, Prsidents de chambre et Conseillers de cette Cour, figure le critre relatif la qualit de magistrat ou de juriste de haut niveau. 2. Qui est de magistrat de haut niveau ? Le magistrat au sens des articles 133 e 134 de la Constitution, est le professionnel de droit qui relve du statut de la Magistrature. Il sagit du magistrat au sens restreint, cest--dire du magistrat de carrire, ou magistrat de lordre judiciaire. La dcision DCC 02 094 du 13 Aot 2002 de la Cour Constitutionnelle a confirm ce concept de magistrat au sens restreint de la Constitution en prcisant : quen ce qui concerne les nominations dans les institutions de la Rpublique et certains organes de lEtat, le terme magistrat utilis par la Constitution et les lois de la Rpublique ne vise que les magistrats de carrire ; quil en est ainsi des magistrats nomms la Cour
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constitutionnelle101, la Cour suprme 102, la commission Electorale Nationale Autonome103 3. Qui est de Juriste de haut niveau ? Sagissant de la qualit de juriste de haut niveau, elle vise dune part, les professeurs de droit de rang magistral, dautre part, les praticiens de droit, magistrats, avocats, notaires et huissiers ayant au moins quinze (15) annes de pratique professionnelle. Suivant la dcision DCC 93 15 du 16 Mars 1993, le Haut Conseil de la Rpublique, juridiction constitutionnelle, a dgag le contenu du concept de juriste de haut niveau en considrant que selon larticle 115 de la Constitution, le juriste de haut niveau doit tre indubitablement professeur ou praticien du droit . Or, en milieu universitaire, ont la qualit de professeur de droit, les enseignants agrgs et ceux qui ont au moins le grade de Matre de confrences. De plus, larticle 115 de la Constitution qui traite de la nomination des membres de la Cour constitutionnelle et les articles 133 et 134 de cette Constitution qui sont relatifs la nomination du Prsident de la Cour suprme et des membres de ladite Cour, exigent des intresss une exprience de quinze (15) annes au moins.
Article 115 de la Constitution. Articles 133 alina 1 et 134 alina de la Constitution. 103 Article 41 alina 1, 3me tiret de la loi n2000 18 du 02 Janvier 2001 portant rgles gnrales pour les lections en Rpublique du Bnin.
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4. Dans la pratique, sagissant de la Cour suprme notamment, les prsidents successifs de cette Cour, usant de leur prrogative de proposer la nomination les prsidents de chambre et les conseillers cette Cour, font nommer des personnes qui daprs leurs profils nont pas la qualit de juriste de haut niveau, conformment larticle 134 de la Constitution. Il y en a mme qui, objectivement, ne sont pas juristes. Cette situation ne donnet-elle pas rflchir eu gard aux missions constitutionnelles de la Cour suprme ? 5. Le Statut des Magistrats de la Cour. Larticle 134 indique que la loi dtermine le Statut des magistrats de la Cour suprme. Dans les Etat dmocratiques, il ny a quun seul statut de la Magistrature fix en gnral par une loi organique comme le prvoit la Constitution du Bnin. Dans ces conditions, en parlant de statut des magistrats de la Cour suprme, le Constituant vise, selon nous, les conditions de travail, les avantages et les rgles de discipline des magistrats de la Cour suprme. Parmi ces magistrats de la Cour suprme, il y a bien entendu les magistrats de lordre judiciaire, magistrats de carrire, qui sont rgis par le statut de la Magistrature. Il y a galement des personnes qui relvent des statuts de leurs corps respectifs, et qui, comme lindique la dcision DCC 02 94 du 13 Aot 2002 prcite, sont des juristes de haut niveau, auxquels lalina 2 de larticle 134 de la Constitution confre la qualit de magistrat pour la dure de leurs fonctions de Conseiller la Cour suprme.
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Dans le cadre de lexercice du pouvoir judiciaire, en sus de la Cour Suprme, des Cours et Tribunaux, le constituant cre une institution spciale et indpendante, un ordre juridictionnel distinct et autonome. Cest la Haute Cour de Justice. II. LA HAUTE COUR DE JUSTICE Au-del de sa comptence et de sa composition mixte faite de la coexistence de professionnels de la justice, dhommes politiques et autres, la Haute Cour de Justice, au risque dnoncer un oxymore, est une juridiction politico-judiciaire. Elle tient son particularisme du rle quy jouent quelques lus politiques qui sigent au sein de linstitution en tant que tel.. La Haute Cour de Justice, juridiction rpressive, comporte une formation de jugement (la Haute Cour de Justice), un organe dinstruction (la Chambre dinstruction) et un Ministre public. Les rgles de fonctionnement de la Haute Cour de Justice et la procdure suivie devant elle sont fixes par la loi organique n93013 du 10 aot 1999. ARTICLE 135 La Haute Cour de Justice est compose des membres de la Cour constitutionnelle, lexception du Prsident, de six dputs lus par lAssemble Nationale et du Prsident de la Cour Suprme. La Haute Cour de Justice lit en son sein un Prsident.
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Une loi organique fixe les rgles de son fonctionnement ainsi que la procdure suivie devant elle. 1. Composition et Nature de la Haute Cour de Justice. Elle est caractrise par son htrognit. Car elle compte parmi ses membres six dputs lus par lAssemble Nationale et de six membres de la Cour constitutionnelle, personnalits nommes par le Prsident de la Rpublique et le Bureau de lAssemble Nationale. Cest la prsence de personnalit non juristes encore moins magistrat de formation qui achve de convaincre sur sa nature minemment politique. En effet, la qualit des personnes appeles la composer, celle des personnes qui peuvent lui tre dfres (Prsident de la Rpublique et membres du Gouvernement), la nature des faits dont elle est appele connatre (dlits et abus politiques), amnent attribuer la Haute Cour de Justice, le caractre dune juridiction politique. La qualit de juge la Haute Cour de Justice, des membres de la Cour constitutionnelle peut sexpliquer par les attributions mmes de celle-ci, lesquelles au regard de larticle 114 de la Constitution, ont trait entre autres, la garantie des droits fondamentaux de la personne humaine et les liberts publiques. Aussi, labsence dans la composition de la HCJ, du prsident de la Cour constitutionnelle se justifie-t-elle par les dispositions de larticle 16.5 de la loi n93013 du 10 aot 1999 portant loi organique de la HCJ ? Larticle suscit prvoit qu en cas de mise en accusation du Prsident de la Rpublique devant la Haute Cour de Justice, son intrim est assur par le Prsident de la Cour constitutionnelle, qui exerce - 268 -
toutes les fonctions du Prsident de la Rpublique lexception de celles mentionnes aux articles 54, alina 3, 58, 60,101 et 154 de la Constitution du 11 dcembre 1990 . La Haute Cour de Justice, compte galement six dputs lus par lAssemble Nationale. La prsence des dputs, au sein de la Haute Cour de Justice renforce son caractre politique. Le Prsident de la Cour Suprme est aussi membre de la Haute Cour de Justice. Si la prsence du Prsident de la Cour Suprme au sein de la Haute Cour de Justice pourrait sexpliquer par sa position au regard de lexercice du pouvoir judiciaire et sa position hirarchique telle quexprimes aux articles 125 in fine et 131 de la Constitution, il est ncessaire de prciser que cette prsence pose des problmes de prsance. 2. Le dfaut de qualit de membre de la Haute Cour de Justice, des membres du ministre public. Selon larticle 135 prcit de la Constitution repris par larticle 7 de la loi organique de la Haute Cour de Justice, seuls sont membres de linstitution, les six membres de la Cour constitutionnelle, six dputs lus par lAssemble Nationale et le Prsident de la Cour Suprme soient treize (13) personnalits. La Haute Cour de Justice, tant une juridiction pnale, il nest pas comprhensible que ni le ministre public, ni le greffe, nen soient pas membres. Une juridiction rpressive ne se conoit pas sans reprsentation du ministre public. Il est souhaitable que la Constitution et la loi organique intgrent dans la Haute Cour de Justice le ministre public et le greffe.
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3. Le Prsident de la Haute Cour Justice. Linstitution lit en son sein son Prsident. Le constituant de 1990 a prvu comme mode de dsignation des prsidents des institutions llection, lexception des Prsidents de la Cour Suprme et de la Haute Autorit de lAudiovisuelle et de la Communication (HAAC) qui sont nomms par le prsident de la Rpublique. Le fait que la dsignation du Prsident de la Haute Cour de Justice chappe au prsident de la Rpublique procde la fois du bon sens et de la crdibilit de linstitution qui est comptente pour juger celui-ci. 4. En application des dispositions de larticle 135 in fine, le lgislateur a vot la loi n93-013 du 10 aot 1999 portant loi organique de la Haute Cour de Justice. ARTICLE 136 La Haute Cour de Justice est comptente pour juger le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement raison de faits qualifis de haute trahison, dinfractions commises dans lexercice ou loccasion de lexercice de leurs fonctions, ainsi que pour juger leurs complices en cas de complots contre la sret de lEtat. Les juridictions de droit commun restent comptentes pour les infractions perptres en dehors de lexercice de leurs fonctions dont ils sont pnalement responsables. 1. La comptence de la Haute Cour de Justice. Il sagit dune comptence ratione personae ou comptence personnelle. La comptence de la Haute Cour de Justice est dtermine ratione - 270 -
personarum. En effet, la comptence de la Haute Cour de Justice est limite au Prsident de la Rpublique et aux membres du gouvernement ainsi qu leurs complices dans le seul cas de complot contre la sret de lEtat. A contrario, dans les cas autres que le complot contre la sret de lEtat, lextension de comptence aux complices nest pas possible. Ceux-ci ne peuvent donc tre justiciables de la Haute Cour de Justice. Ils seront passibles des juridictions de droit commun. Au-del de la nature politique de la Haute Cour de Justice, les dispositions relatives la complicit, par leur caractre limitatif ne participent pas dune bonne administration de la justice. Le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement peuvent avoir des complices dans des infractions autres que le complot contre la sret de lEtat. Dans ces cas, lapplication des prsentes dispositions conduirait engager deux poursuites devant deux juridictions : la Haute Cour de Justice et la juridiction de droit commun. Lunit de vues ncessaire ladministration dune bonne justice ne pourrait pas dans ces cas tre ralise et le risque darriver des dcisions contradictoires ne sera que grand. Il serait donc judicieux que la mme juridiction, en lespce la Haute Cour de Justice, connaisse la fois des faits reprochs au Prsident de la Rpublique, aux membres du Gouvernement et leurs complices relativement aux infractions pour lesquelles les premiers seraient poursuivis. Mais il sagit galement dune comptence ratione materiae ou comptence dattribution. Les personnes justiciables de la Haute - 271 -
Cour de Justice le sont pour rpondre des faits qualifis de haute trahison et dinfractions commises dans lexercice ou loccasion de lexercice de leurs fonctions ou de complots contre la sret de lEtat sagissant des complices. Cependant, larticle 2 de la loi organique, tout en reprenant les dispositions de larticle 136, est plus large dans lnumration des faits poursuivis devant la Haute Cour de Justice. Cest ainsi quen sus de la haute trahison, larticle 2 vise loutrage lAssemble Nationale et latteinte lhonneur et la probit. A lexamen des dispositions suscites de la loi organique, on note une extension de la comptence ratione materiae de la Haute Cour de Justice des infractions non prvues larticle 136 de la Constitution, mais vises aux articles 73, 74, 75 et 76 de la mme loi fondamentale relatifs aux faits susceptibles dengager la responsabilit personnelle du Prsident de la Rpublique. Au regard de la lettre de larticle 2 de la loi organique, doit-on comprendre qu linstar du Prsident de la Rpublique, les membres du Gouvernement doivent tre poursuivis pour haute trahison, outrage lAssemble Nationale et atteinte lhonneur et la probit ? A lanalyse des dispositions de larticle 73, qui fixent les conditions pour engager la responsabilit personnelle du Prsident de la Rpublique et des articles 74, 75 et 76 de la Constitution qui dfinissent la haute trahison, latteinte lhonneur et la probit
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et loutrage lAssemble Nationale, il apparat que le Prsident de la Rpublique doit rpondre personnellement de ces infractions. Si lapproche limitative du constituant la seule personne du Prsident de la Rpublique ne manque pas de pertinence en ce quelle fait engager la responsabilit personnelle du chef de lExcutif, il y a lieu nanmoins de souligner que les membres du Gouvernement peuvent, dans lexercice de leurs fonctions commettre ces mmes infractions, ce dautant plus que larticle 71 de la Constitution nexclut pas de son champ dapplication, la possibilit pour lAssemble Nationale dinterpeller aussi bien le Prsident de la Rpublique que tout membre de son Gouvernement. 2. La haute trahison. La haute trahison tait connue du droit positif bninois. La Constitution du 26 novembre 1960 nonait dj en son article 65 alina 1er : Le Prsident de la Rpublique nest responsable des actes accomplis dans lexercice de ses fonctions et traduit devant la Haute Cour de justice quen cas de haute trahison. La Constitution du 11 janvier 1964, dictait en son article 89 : Le Prsident de la Rpublique et le Vice-Prsident ne sont responsables que des actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions et traduit devant la Haute Cour de Justice quen cas de haute trahison. Les cas de haute trahison et les sanctions applicables sont dfinis par la loi.
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La Constitution du 28 avril 1968 nonait en son article 90 : Le Prsident de la Rpublique nest responsable des actes accomplis dans lexercice de ses fonctions et nest traduit devant la Haute Cour de Justice quen cas de Haute trahison. Les cas de haute trahison et les sanctions applicables sont dfinis par la loi. Il suit des dispositions sus-cites des Constitutions des 26 novembre 1960, 11 janvier 1964 et 28 avril 1968, que pour les actes accomplis dans lexercice de ses fonctions, lirresponsabilit pnale aussi bien que politique du Prsident de la Rpublique tait la rgle. Lirresponsabilit ne cde quau cas de haute trahison. Cette irresponsabilit pnale qui se rapproche de celle dcoulant de larticle 68 de la Constitution franaise de 1958 nest pas consacre par la Constitution du 11 dcembre 1990 qui dicte en son article 74 : Il y a haute trahison, lorsque le Prsident de la Rpublique a viol son serment, est reconnu auteur, co-auteur, ou complice de violations graves et caractrises des droits de lhomme, de cession dune partie du territoire national ou dactes attentatoires au maintien dun environnement sain, satisfaisant, durable et favorable au dveloppement. Il ressort de cette dfinition que les lments matriels constitutifs de la haute trahison sont : la violation par le Prsident de la Rpublique de son serment prvu larticle 53 de la Constitution et qui pouvait rsulter entre autres du non respect des droits de la personne humaine, du dfaut de loyaut dans laccomplissement par le Prsident de la Rpublique des devoirs de sa charge, d actes attentatoires la paix et lunit nationale ; les violations graves - 274 -
et caractrises des droits de lhomme, de cession dune partie du territoire national ou dacte attentatoire au maintien dun environnement sain, satisfaisant, durable et favorable au dveloppement commis comme auteur, co-auteur ou complice par le Prsident de la Rpublique. Bien que la Constitution et la loi organique sur la Haute Cour de Justice aient dfini la haute trahison, il est difficile dengager une poursuite de ce chef non pas en raison dobstacles dordre politique, non pas du fait de labsence dans le droit positif bninois de sanctions applicables, mais en raison du fait que la loi n64-29 du 9 dcembre 1964 portant dfinition de la haute trahison prise conformment larticle 89 de la Constitution du 11 janvier 1964 et qui est toujours en vigueur, ne semble pas coller la lettre de larticle 74 de la Constitution du 11 dcembre 1990. La loi n64-29 du 9 dcembre 1964 portant dfinition de la haute trahison, reprend presque in extenso les dispositions du code pnal en ces articles 75 et 76 sur la trahison. La loi n64-29 du 9 dcembre 1964, sus-cite en son article 4, qualifie crime de haute trahison 1- les dtournements, dissipations ou dilapidations de deniers ou de matriels publics commis dans un intrt personnel ou dans celui des personnes morales de droit priv ou semi-public, et qui auront port gravement atteinte soit aux intrts essentiels, soit au crdit de lEtat ou des collectivits administratives, 2- les faits constituant hors des lois et rglements, des actes dappropriation du domaine de lEtat.
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Si la loi n64-29 prvoit en ses articles 7, 8 et 9 les peines applicables la haute trahison, la dfinition de linfraction est diffrente de celle donne larticle 74 de la Constitution du 11 dcembre 1990. A moins de pouvoir faire loption dune application parcellaire de la loi n64-29 du 9 dcembre 1964 quant ladministration de la peine principale, la Haute Cour de Justice saisie de fait qualifi de haute trahison ne se trouverait que bloque dans ladministration de la justice. La dtermination et lapplication des sanctions dans le cas despce reste un pralable dans toute la mesure o la Constitution du 11 dcembre 1990 prvoit en son article 137 repris par larticle 6 de la loi organique de la Haute Cour de Justice : La Haute Cour de Justice est lie par la dfinition des infractions et par la dtermination des sanctions rsultant des lois pnales en vigueur au moment des faits. Il est ncessaire que le Gouvernement ou lAssemble Nationale prenne linitiative dune loi portant dfinition de la haute trahison conforme en ses dispositions celle de larticle 74 de la Constitution du 11 dcembre 1990 et qui prvoit le rgime de sanction, tout en abrogeant expressment toutes dispositions antrieures contraires, notamment celles de la loi n 64-29 du 9 dcembre 1964. 3. Loutrage lAssemble Nationale. Selon larticle 76 de la Constitution du 11 dcembre 1990 repris par larticle 5 de la loi organique de la Haute Cour de Justice : Il y a outrage lAssemble Nationale lorsque sur des questions poses par - 276 -
lAssemble Nationale sur lactivit gouvernementale, le Prsident de la Rpublique ne fournit aucune rponse dans un dlai de trente (30) jours. En fixant le dlai de trente (30) jours, le Constituant nen donne pas le point de dpart. Larticle 77 de la Constitution prvoit une procdure particulire relativement la poursuite de linfraction en accordant dimportantes prrogatives la Cour constitutionnelle. Pass le dlai de trente (30) jours prvu larticle 76 prcit de la Constitution, le Prsident de lAssemble Nationale saisit la Cour constitutionnelle du manquement constitutif de loutrage et celle-ci statue dans les trois (3) jours. Le Prsident de la Rpublique est tenu de fournir des rponses lAssemble Nationale dans les plus brefs dlais, en tout cas avant la fin de la session en cours. Si lexpiration de ce dlai, le Prsident de la Rpublique ne donnait aucune suite la dcision de la Cour, il est dfr devant la Haute Cour de Justice pour outrage lAssemble Nationale. Le terme dfr qui ressort de larticle 77 in fine de la Constitution et qui signifie dans le langage courant, porter ou traduire une personne devant une autorit judiciaire, est impratif. Cependant, une fois que la Cour constitutionnelle constate la violation de larticle 76 de la Constitution, doit-on admettre que le vote de la dcision de poursuite et celui de la mise en accusation par lAssemble Nationale tels que prvus par les articles 137 de la Constitution, 15.1 et 16.1 de la loi organique de la Haute Cour de Justice ne sont plus ncessaires ? La loi organique de la Haute Cour de Justice, nayant pas dtermin la procdure suivre, celleci pourrait tre fixe ainsi quil suit. Pass le dlai de trente (30) - 277 -
jours, le Prsident de lAssemble Nationale saisit la Cour constitutionnelle du manquement constitutif doutrage lAssemble Nationale. La Cour constitutionnelle prend dans les trois jours une dcision constatant la violation de larticle 76 et impartit un dlai au Prsident de la Rpublique. La dcision de la Cour constitutionnelle est notifie aux Prsidents de lAssemble Nationale et de la Haute Cour de Justice et au Procureur Gnral de la Haute Cour de Justice. La notification de la dcision la Haute Cour de Justice vaut saisine de celle-ci. La Cour constitutionnelle na pas le pouvoir de suspendre le Prsident de la Rpublique. La dcision de suspension revient la Haute Cour de Justice. En collant la lettre et lesprit des articles 76 et 77 de la Constitution, on peut relever que le Constituant a voulu dune procdure particulire et rapide dans la poursuite de linfraction et na pas entendu (dans le cas despce) subordonner la poursuite quelque vote de lAssemble Nationale, laquelle travers son Prsident a pris la dcision de saisir la Cour constitutionnelle du manquement. Le Prsident de la Rpublique persvrant dans sa volont de ne pas fournir de rponse lAssemble Nationale, nonobstant la dcision de la Cour constitutionnelle lui impartissant un dlai, est dfr devant la Haute Cour de Justice. On ne peut dailleurs croire que la poursuite ne puisse tre vote par les dputs
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la majorit requise. Ce serait une simple formalit que le Constituant a entendu les en dispenser, pour opter pour la clrit. Si les articles 76 et 77 de la Constitution dfinissent loutrage lAssemble Nationale et la procdure de sa mise en uvre, aucun texte nen dtermine la sanction. 4- Sur latteinte lhonneur et la probit. Aux termes de larticle 75 de la Constitution repris par larticle 4 de la loi organique de la Haute Cour de Justice, Il y a atteinte lhonneur et la probit notamment lorsque le comportement personnel du Prsident de la Rpublique est contraire aux bonnes murs ou quil est reconnu auteur, co-auteur ou complice de malversations, de corruption, denrichissement illicite . Ici, le Constituant engage la responsabilit personnelle du Prsident de la Rpublique, sans quil soit possible de ltendre aux membres du Gouvernement. Larticle 75 de la Constitution vise des comportements contraires aux bonnes murs, sans indiquer les faits susceptibles dtre qualifis comme tels. Les dispositions de larticle 75 visent en outre les faits de malversations, de corruption, denrichissement illicite dont se rendrait auteur, coauteur ou complice, le Prsident de la Rpublique. Si les dispositions portant rpression de la corruption existent dans le droit positif bninois, il en est autrement pour lenrichissement illicite et les malversations.
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Il est donc ncessaire de dfinir ces infractions et de prvoir le rgime des sanctions. Il devra en tre ainsi pour les infractions de sabotage, de vandalisme et de dilapidation prvues larticle 37 de la Constitution. 5. Le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement sont passibles devant la Haute Cour de Justice pour les infractions commises dans lexercice ou loccasion de lexercice de leurs fonctions. Les notions d actes accomplis dans lexercice des fonctions ou d actes accomplis loccasion de lexercice des fonctions sont lies au concept d actes rattachables aux fonctions . Pour que lacte soit rattachable aux fonctions, il faut que dans son domaine de comptence, lautorit ait exerc une de ses attributions et quelle ait dispos dune certaine indpendance dans le choix des procds et des moyens dont elle peut prendre linitiative. 6. Les juridictions de droit commun. Elles restent comptentes pour les infractions perptres en dehors de lexercice de leurs fonctions et dont ils sont pnalement coupables. Il sagit ici des actes dtachables de la fonction et de lexercice de lautorit administrative. Pour que lacte soit dtachable de la fonction, il faut se rfrer aux attributions, la comptence et aux moyens mis en uvre par lautorit administrative concerne. Les juridictions saisies apprcieront au cas par cas en ayant lesprit que lexercice des fonctions ministrielles ne se limite pas aux seules attributions administratives.
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ARTICLE 137 La Haute Cour de Justice est lie par la dfinition des infractions et par la dtermination des sanctions rsultant des lois pnales en vigueur au moment des faits. La dcision de poursuite puis la mise en accusation du Prsident de la Rpublique et des membres du Gouvernement est vote la majorit des deux tiers des dputs composant lAssemble Nationale. Linstruction est mene par les magistrats de la Chambre dAccusation de la Cour dAppel ayant juridiction sur le lieu du sige de lAssemble Nationale. 1. Laffirmation du principe de la lgalit des dlits et des peines. Ce principe que rsume lexpression latine Nullum crimen, nulla poena sine lege est affirm au 1er alina de larticle 137 de la Constitution. Plus quune exigence dordre procdural en matire pnale, ce principe est constitutionnel dans lOrdonnancement juridique bninois. En la matire, larticle 137, 1er alina vient renforcer en leurs dispositions, les articles 16 et 17 in fine de la Constitution. Il suit de ce qui prcde que la Haute Cour de Justice ne peut connatre que des faits qualifis dinfractions par la loi en vigueur au moment des faits, et la loi par ailleurs, doit dterminer les sanctions ou les peines lorsque ces infractions sont commises. Le simple fait de la dfinition dune infraction ne peut suffire lier la Haute Cour de Justice. Cette dfinition devra tre suivie de la dtermination des peines. Si le Constituant de 1990 a dfini une - 281 -
kyrielle dinfractions, aucun texte lgislatif ou rglementaire ne les a prises en compte, tant dans leur dfinition que dans le rgime des sanctions. Il en est ainsi des infractions dfinies aux articles 37, 73 et suivants de la Constitution. A dfaut de lgifrer dans ce domaine, la Haute Cour de Justice mme rgulirement saisie ne pourrait excuter son activit juridictionnelle. 2. De lAssemble Nationale, organe de poursuite. Aux termes de larticle 137 alina 2 de la Constitution repris par les articles 15.1 et 15.2 de la loi organique de la Haute Cour de Justice, la dcision de poursuite puis la mise en accusation constitue des prrogatives de lAssemble Nationale. LAssemble Nationale est lunique organe de poursuite. Aucune personne physique ou morale ne peut saisir directement la Haute Cour de Justice. Mme dans lhypothse o les juridictions de droit commun se dclarent incomptentes, elles ne peuvent transmettre directement le dossier la Haute Cour de Justice. Aucune disposition lgale ne les y autorise. 3. La dcision de poursuite. Le vote de la dcision de poursuite comme celle de la mise en accusation est acquis la majorit des 2/3 des dputs composant lAssemble Nationale. La majorit des 2/3 prvue par le Constituant parat excessive et pourrait constituer une source de paralysie de la Haute Cour de Justice. En outre, une interrogation subsiste quant la participation des six (6) dputs juges la Haute Cour de Justice aux dbats et au vote des dcisions de poursuite et de mise en accusation. Leur participation au vote sanalyserait en une violation du principe - 282 -
de la sparation des organes de poursuite et de jugement et celui de limpartialit prvus par la Constitution. Si la mise en mouvement de laction publique et la mise en accusation sont dvolues lAssemble Nationale, suivant quelles modalits peut-elle prendre connaissance des infractions relevant de la comptence de la Haute Cour de Justice ? Est-ce par la voie de plainte, de dnonciation ? Est-ce par le procd des questions orales, par le canal des rapports denqute ? La loi organique de la Haute Cour de Justice ne donne pas de prcision. Suivant lalina 2 de larticle 137, la dcision de poursuite puis la mise en accusation du Prsident de la Rpublique et des membres du Gouvernement est vote selon la procdure prvue par le Rglement Intrieur de lAssemble Nationale. Cette disposition de la Constitution renvoie en ralit aux articles 186.2 et suivants du Rglement Intrieur de lAssemble Nationale. Il est ncessaire que soit dicte une procdure linstar de celle prvue larticle 71 du Rglement Intrieur de lAssemble Nationale relatif la leve de limmunit parlementaire. 4. Louverture de linstruction. Le vote de la dcision de poursuite entrane louverture dune instruction mene par les magistrats de la Chambre dAccusation de la Cour dAppel ayant juridiction sur le lieu du sige de lAssemble Nationale et qui constituent la chambre dinstruction de la Haute Cour de Justice. Ces dispositions du dernier alina de larticle 137 de la Constitution soulvent un questionnement. A quelle autorit judiciaire le Prsident de - 283 -
lAssemble Nationale notifiera-t-il la dcision de poursuite ? Au Prsident de la Chambre dInstruction (en loccurrence le Prsident de la Chambre dAccusation de la Cour dAppel de Cotonou) ? Ou au Procureur Gnral prs ladite Chambre (en loccurrence le Procureur Gnral prs la Cour dAppel de Cotonou) ? Et dans quel dlai ? 5. La procdure. Le vote de la dcision de poursuite par lAssemble Nationale. La notification du vote de la dcision de poursuite au Prsident de la Chambre dInstruction et au Prsident de la Haute Cour de Justice par le Prsident de lAssemble Nationale ; Ordonnance de soit-communiqu du dossier au Procureur Gnral prs la Chambre dInstruction pour ses rquisitions dans les plus brefs dlais. Il est donc important quune lgislation consquente comble le vide. En confiant linstruction des affaires la Chambre dAccusation, le constituant entend garantir aux personnes poursuivies lexamen des charges par des juges professionnels. ARTICLE 138 Le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement sont suspendus de leurs fonctions en cas de mise en accusation pour haute trahison, outrage lAssemble Nationale et toute atteinte lhonneur et la probit. En cas de condamnation, ils sont dchus de leurs charges.
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1. Quels sont les effets de la mise en accusation ? La consquence immdiate de la mise en accusation du Prsident de la Rpublique et des membres du Gouvernement reste la suspension de leurs fonctions qui sanalyse comme une mesure conservatoire. Larticle 138 de la Constitution semble faire une numration limitative des infractions pour lesquelles le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement sont suspendus de leurs fonctions. Il sagit des cas de haute trahison, doutrage lAssemble Nationale et datteinte lhonneur et la probit. Quen sera til dans les cas de mise en accusation pour dautres infractions commises par le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement dans lexercice ou loccasion de lexercice de leurs fonctions, comme le prvoit le premier alina de larticle 136 de la Constitution ? Les auteurs de ces infractions seront-ils suspendus ? Il importe dindiquer que nonobstant les dispositions de larticle 138 sus-cit de la Constitution, larticle 16.4 de la loi organique de la Haute Cour de Justice dans sa lettre ne laisse apparatre aucune restriction. Celui-ci snonce comme suit : le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement sont suspendus de leurs fonctions en cas de mise en accusation Mais alors, qui dtient le pouvoir de suspendre le Prsident de la Rpublique et les membres du Gouvernement ? En dautres termes, de qui relve la prise de la mesure de suspension ? La Constitution et la loi organique de la Haute Cour de Justice sont muettes sur cette question. Il est ncessaire que soit prcis dans la loi organique de la Haute Cour de Justice que la dcision de mise en
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accusation emporte suspension de leurs fonctions du Prsident de la Rpublique et des membres du Gouvernement. 2. Quels sont les effets de la condamnation ? Aux termes des articles 138 de la Constitution et 17.4 de la loi organique de la Haute Cour de Justice, la condamnation entrane pour la personne mise en accusation, la dchance de ses charges et de ses dcorations. La dgradation militaire et civique peut galement tre prononce ainsi que la confiscation totale ou partielle de ses biens. Ces peines doivent sanalyser en des sanctions politiques et ne peuvent en rien prjudicier celles rsultant des dispositions des lois pnales en vigueur.
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TITRE VII DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL
Le Conseil Economique et Social (CES) est conu essentiellement comme une institution qui donne des avis. Le seul alina qui lui reconnat le droit dentreprendre des actions de sa propre initiative ne lui laisse que la possibilit de faire des recommandations en direction de lAssemble nationale ou du Gouvernement. Cette disposition du CES dans un environnement tel que celui du Bnin, comme nous lavons soulign ci-dessus, o lon ne croit au chef que lorsquil est capable dagir de faon quasiment irrpressible, pose quelques problmes. Pire, le Conseil a lui-mme choisi, tort ou raison, de rester vraiment dans le rle du conseiller qui ne se croit pas oblig de faire connatre le contenu des conseils quil donne. Ainsi, alors que le Conseil entreprend des tudes sur des questions pertinentes pour le pays, le citoyen ordinaire, et mme au-del, pense que cette institution ne sert rien et va jusqu imaginer quon peut bien la supprimer sans rien enlever la capacit fonctionnelle du cadre institutionnel mis en place par la Constitution du 11 dcembre 1990. ARTICLE 139 Le Conseil Economique et social donne son avis sur les projets de loi, dordonnance ou de dcret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis. - 287 -
Les projets de loi de programme caractre conomique et social lui sont obligatoirement soumis pour avis. Le Prsident de la Rpublique peut consulter le Conseil Economique et Social sur tout problme caractre conomique, social, culturel, scientifique et technique. Le Conseil Economique et Social peut, de sa propre initiative, sous forme de recommandation, attirer lattention de lassemble Nationale et du gouvernement sur les rformes dordre conomique et social qui lui paraissent conformes ou contraires lintrt gnral. Sur la demande du gouvernement, le Conseil Economique et Social dsigne un de ses membres pour exposer devant les commissions de lassemble nationale lavis du conseil sur les projets ou propositions de lois qui lui ont t soumis. ARTICLE 140 Le Conseil Economique et Social lit en son sein son Prsident et les membres de son bureau. La composition, lorganisation et le fonctionnement du Conseil Economique et Social sont fixs par une loi organique. ARTICLE 141 Les membres du Conseil Economique et Social peroivent des indemnits de session er de dplacement. Le montant de ces indemnits est fix par dcret pris en Conseil des ministres.
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TITRE VIII DE LA HAUTE AUTORITE DE L'AUDIO-VISUEL ET DE LA COMMUNICATION Le dispositif institutionnel tel que prvu par le Constituant de1990 comprend outre les institutions traditionnelles (Excutif, Lgislatif et Judiciaire), une institution de rgulation charge de garantir et dassurer la libert et la protection de la presse, libert reconnue larticle 24 de la loi fondamentale. Cette mission constitutionnelle est dvolue la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication institue par les articles 24, 142 et 143 de la Constitution du 11 dcembre 1990. ARTICLE 142 La Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication a pour mission de garantir et dassurer la libert et la protection de la presse, ainsi que de tous les moyens de communication de masse dans le respect de la loi. Elle veille au respect de la dontologie en matire dinformation et laccs quitable des partis politiques, des associations et des citoyens aux moyens officiels dinformation et de communication. 1. Les missions de la HAAC. Le prambule de la Constitution du 11 dcembre 1990 affirme la volont du peuple bninois de crer un Etat de droit et de dmocratie pluraliste dans lequel les droits fondamentaux de lhomme, les liberts publiques sont garantis. - 289 -
Aussi, dans les dispositions relatives aux droits et devoirs de la personne humaine, le Constituant, conscient de la place qui doit choir la presse dans lexpression pluraliste ncessaire la consolidation dmocratique y a-t-il accord une importance. En effet, selon larticle 24, La libert de la presse est reconnue et garantie par lEtat. Elle est protge par la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication dans les conditions fixes par une loi organique. Dans la structure de lEtat, la mission de garantie de la libert et de protection de la presse est dvolue la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication. 2. Le cadre juridique. Laccomplissement par la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication de sa mission de garantie et de protection de la libert de la presse doit sinscrire dans le respect de la loi. Aussi, plusieurs textes de loi ont-ils t pris depuis la promulgation, le 11 dcembre 1990, du texte de la Constitution. Ce sont notamment, la loi organique n92-021 du 21 aot 1992 relative la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication ( H.A.A.C), loi organique n93- 018 du 27 avril 1994 portant amendement de la loi organique du 21 aot 1992 relative la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication ( H.A.A.C), le Rglement Intrieur de la H.A.A.C adopt le 06 juillet 2005, la loi 97-010 du 20 aot 1997 portant libralisation de lespace audiovisuel et dispositions pnales spciales relatives aux dlits en matire de presse et de communication audiovisuelle en Rpublique du Bnin qui compltent ceux existants et toujours dapplication. - 290 -
Ces textes auxquels il convient dajouter les nouvelles dcisions de la H.A.A.C dont celle n 05-154/H.A.A.C du 16 septembre 2005 portant rglementation de la carte de presse par exemple, dfinissent le cadre lgal dexercice de la libert de presse en mme temps que les limites. En effet, aux termes de larticle 1er de la loi organique n92-021 du 21 aot relative la H.A.A.C, La Communication audiovisuelle est libre. Nul ne peut tre empch, ni interdit daccs aux sources dinformations, ni inquit de quelque faon dans lexercice rgulier de sa mission de communicateur La mme loi organique dispose en son article 3 que lexercice des liberts sus - cites ne peut connatre des limites que dans les cas numrs par la loi et touchant notamment au respect de la dignit de la personne humaine, de la libert et de la proprit dautrui, du caractre pluraliste de lexpression des courants de pense et dopinion, la sauvegarde de lordre public, de lunit nationale et de lintgrit territoriale, aux besoins de la dfense nationale, aux ncessits de service public, aux contraintes techniques inhrentes aux moyens de communication etc 3. Le contrle de la dontologie. Aux termes de lalina 1er de larticle 142 in fine, la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication veille au respect de la dontologie en matire dinformation et laccs quitable des partis politiques, des associations et des citoyens aux moyens officiels dinformation et de communication. Cette prescription constitutionnelle est reprise avec force dtails aux articles 5, 6 et suivants de la loi organique relative la H.A.A.C qui fixe les attributions de linstitution de rgulation. En application des dispositions constitutionnelle et - 291 -
lgale, la H.A.A.C prend la veille de louverture de la campagne officielle pour chaque lection, une dcision rglementant laccs quitable aux mdias notamment ceux de service public. Quelle est la procdure de nomination du Prsident de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication ? ARTICLE 143 Le Prsident de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication est nomm aprs consultation du Prsident de lAssemble Nationale, par dcret pris en Conseil des Ministres. La composition, les attributions, lorganisation et le fonctionnement de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication sont fixs par une loi organique. 1. La composition de la HAAC. Les rgles relatives la composition, aux attributions, lorganisation et au fonctionnement de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication, rappelons le, sont fixes par la loi organique n92 021 du 21 aot 1992 complte par la loi n93 - 018 du 27 avril 1994 et le Rglement Intrieur de la H.A.A.C. Selon lalina premier de larticle 143 de la Constitution repris par larticle17 de la loi organique relative la H.A.A.C, le Prsident de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication est nomm aprs consultation du Prsident de lAssemble Nationale par dcret pris en Conseil des Ministres
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Le Constituant a prvu llection comme mode de dsignation des Prsidents des institutions, lexception des Prsidents de la Cour Suprme et de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication. Ces deux exceptions sont difficiles admettre, dans une analyse en rapport avec la ncessaire indpendance des Prsidents des institutions dans laccomplissement de leurs missions constitutionnelles. La nomination du Prsident de la Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication par dcret pris en Conseil des Ministres semble jurer avec les dispositions pertinentes de larticle 4 de la loi organique n92 021 du 21 aot 1992 selon lesquelles La Haute Autorit de lAudiovisuel et de la Communication est une institution indpendante de tout pouvoir politique, association ou groupe de pression de quelque nature que ce soit . Lindpendance de la H.A.A.C vis-- vis de lExcutif ou de son Chef serait-elle une ralit avec la nomination de son Prsident par dcret, alors mme que la loi organique sur la H.A.A.C dispose en son article 17 in fine, que les autres membres du Bureau (H.A.A.C), en loccurrence le vice-prsident et les deux rapporteurs sont lus par leurs pairs au scrutin secret et la majorit absolue ? Il est ncessaire de repenser le mode de dsignation du Prsident de la H.A.A.C en optant pour llection linstar de la grande majorit des Prsidents des institutions de la Rpublique. La garantie de lindpendance de la H.A.A.C et celle de lexercice effectif par elle de sa mission constitutionnelle est ce prix.
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TITRE IX DES TRAITS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
Si lAssemble nationale, et la Cour constitutionnelle, peuvent intervenir dans le processus de ratification des traits et accords internationaux, cette comptence incombe au premier chef lExcutif. Le Prsident de la Rpublique qui est dvolu cette prrogative, de mme que les organes du pouvoir excutif qui lassistent, notamment le Ministre en charge des affaires trangres, ont donc la haute main sur la conduite des relations internationales. Le chef de lexcutif doit tre donc inform de toute initiative dans le domaine, que ce soit avec des parlements trangers ou avec des communes ou villes dautres pays (les jumelages) ou avec des juridictions trangres ou avec toutes autres institutions trangres. ARTICLE 144 Le prsident de la Rpublique ngocie et ratifie les traits et accords internationaux. 1. Cette disposition confre au Prsident de la Rpublique les prrogatives de ngociation et de ratification des traits et accords internationaux. Elle pose le problme du monopole de la conduite des relations internationales par lexcutif.
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2. Le Constituant ninterdit-il pas la ngociation et la conclusion des traits toutes les autres composantes de la nation ? Apparemment si, dans la mesure o il na pas cru devoir reprendre son compte le deuxime alina de larticle 52 de la Constitution franaise de 1958 comme il la fait pour le premier alina dudit article. En effet, ce deuxime alina qui snonce comme suit : Il (le Prsident de la Rpublique) est inform de toute ngociation tendant la conclusion dun accord international non soumis ratification. Ce rle prpondrant de lexcutif dans la ngociation et la ratification des traits dune manire gnrale est raffirm dans les dcrets successifs portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministre en charge des affaires trangres. 3. Par ailleurs, la ngociation et la signature des traits et accords internationaux, lexception de ceux en forme simplifie, ne leur confrent pas la pleine force obligatoire. Il faut la ratification qui ncessite, pour une catgorie de traits, que le Prsident de la Rpublique obtienne une autorisation pralable du lgislatif et qui finit par la dlivrance dun procs-verbal prcd par un change des instruments de ratification ou le dpt de ces instruments selon que lon se trouve dans le cadre bilatral ou multilatral. ARTICLE 145 Les traits de paix, les traits ou accords relatifs lorganisation internationale, ceux qui engagent les finances - 295 -
de ltat, ceux qui modifient les lois internes de ltat, ceux qui comportent une cession, change ou adjonction de territoire, ne peuvent tre ratifis quen vertu dune loi. Nulle cession, nul change, nulle adjonction de territoire nest valable sans le consentement des populations intresses. 1. Aux termes de cet article, ont t numres les matires dans lesquelles une autorisation lgislative est ncessaire avant la ratification. Il sagit de celles qui concernent la paix, celles qui sont relatifs lorganisation internationale, celles qui engagent les finances de lEtat, celles qui modifient les lois internes de lEtat ou encore portent cession, change ou adjonction de territoire. Au nombre de ces matires, la dernire, en ses trois volets, requiert spcialement, outre lautorisation lgislative, le consentement des populations intresses. 2. En effet, dans la hirarchie des questions susceptibles dtre rgies par les traits ou accords, le Constituant marque une distinction en faveur du socle physique de la nation. Il la fait dans dautres dispositions de la Constitution, par exemple larticle 156. ARTICLE 146 Si la Cour constitutionnelle saisie par le prsident de la Rpublique ou par le prsident de lAssemble nationale a dclar quun engagement international comporte une clause contraire la Constitution, lautorisation de le ratifier ne peut intervenir quaprs rvision de la Constitution. - 296 -
Le souci du Constituant en prescrivant une rvision pralable de la Constitution avant lautorisation de ratification dun engagement international est vident. Il veut assurer la cohrence des dispositions valeur constitutionnelle et labsence de contrarit, source dincertitude juridique et judiciaire. Les dangers dune contrarit de dispositions ne lui ont donc pas chapp. ARTICLE 147 Les traits ou accords rgulirement ratifis ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois, sous rserve, pour chaque accord ou trait, de son application par lautre partie. 1. Cest cet article qui rgle la question de lintroduction des traits et accords dans lordre juridique interne du pays. Il consacre le choix par le Bnin du monisme avec primaut au droit international. Cette option est faite par la plupart des Etats africains francophones. Il en est ainsi de la Constitution du Burkina-Faso de 1992 en son article 151, de la Constitution du Niger de 1999 en son article 132, de la Constitution de la Rpublique Centrafricaine de 1995 en son article 69, de la Constitution du Tchad en son article 122. Par consquent, quelque soit lobjet sur lequel les accords internationaux avec le Bnin portent, ils sont immdiatement reus dans lordre juridique bninois. Trois conditions doivent cependant tre runies aux termes de cet article : la ratification, la publication et la rciprocit. - 297 -
2. Il a t expliqu que cest la ratification qui donne pleine force obligatoire aux traits qui ne sont pas en forme simplifie. Il faut donc, avant leur rception dans lordre interne, cette formalit. De mme, tous les traits et accords internationaux doivent faire lobjet de publication au journal officiel sous forme de dcret pour tre opposables. Ce qui est complmentaire est la rserve de rciprocit qui se retrouve dans la plupart des constitutions des Etats africains francophones. Cette rserve est inspire de la Constitution franaise de 1958. Pour que les traits soient donc applicables, il faut, outre leur ratification et publication rgulires, que lEtat ou les Etats partenaires du Bnin acceptent galement de les respecter. Ce principe, sil est absolu dans lexcution des traits bilatraux, mrite dtre nuanc quant lexcution des traits multilatraux. 3. La rserve de rciprocit connat toutefois une exception : celle concernant les conventions internationales relatives aux droits de lhomme pour lesquelles elle est importante. Cette exception trouve sa source dans larticle 60 alina 5 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traits. ARTICLE 148 La Rpublique du Bnin peut conclure avec dautres tats des accords de coopration ou dassociation sur la base des principes dgalit, de respect mutuel de la souverainet, des avantages rciproques et de la dignit nationale.
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Il est raffirm ici, les principes universels de conclusion des accords de coopration ou dassociation : galit, respect mutuel, souverainet et avantages rciproques. Ce sont des notions aux contours parfois fuyants. Les protagonistes dun accord de coopration ne peuvent, sauf existence de clauses manifestement lonines, que prsumer du respect de ces principes. ARTICLE 149 La Rpublique du Bnin, soucieuse de raliser lUnit Africaine, peut conclure tout accord dintgration sousrgionale ou rgionale conformment larticle 145. Aucune obligation additive nincombe la Rpublique du Bnin dans la conclusion de tout accord dintgration sous-rgionale ou rgionale. Il ny a que les conditions ordinaires de larticle 145. Le constituant, pour une fois, ne corse pas ici les conditions pour une presque adjonction du territoire national. Il veut ostentatoirement que lunit africaine se ralise, quil ny ait pas de rsistance de la part du Bnin pour que puisse tre mis fin la balkanisation de lAfrique.
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TITRE X DES COLLECTIVITS TERRITORIALES
Avant la rforme qui a conduit aux nouvelles collectivits locales, le Bnin a connu plusieurs tentatives de dcentralisation. La plus rcente est celle mene sous la rvolution marxiste-lniniste. Ainsi, la loi n81-009 du 10 octobre 1981 avait organis une dcentralisation deux niveaux : la province et le district. Un troisime niveau existait, la commune. Mais, aux termes de cette loi, elle ne constituait pas une collectivit locale. Ces trois instances dadministration taient diriges par des conseils de la rvolution lus et des excutifs (prfets, chefs et maires) nomms par le gouvernement. Dans un cas comme dans lautre, la gestion des collectivits locales tait troitement contrle par les instances du parti unique 104. A lhistorique Confrence nationale des Forces vives de fvrier 1990 ayant permis au Bnin doprer une vritable rvolution tranquille , les dlgus 105 ont dcid de retenir la dcentralisation administrative comme systme dadministration territoriale. Cette volont a t consacre par la Constitution du 11 dcembre 1990 au travers de son Titre X
104 105
Programme de Dveloppement Municipal, Etat de Droit. Ainsi appelait-on les participants cette Confrence.
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relatif aux collectivits territoriales. Celles-ci, aux termes de larticle 151 de la Constitution, sadministrent librement par des Conseils lus . Les Etats Gnraux de lAdministration territoriale, organiss du 7 au 10 janvier 1993, ont enclench le processus de dcentralisation et en ont dfini les principes fondamentaux. Aprs les lections locales de dcembre 2002 et de janvier 2003, 77 communes ont vu le jour, animes par des conseils lus et des excutifs (appels maires) dsigns au sein des conseils. 106 ARTICLE 150 Les collectivits territoriales de la Rpublique sont cres par la loi. 1. La Constitution ne sest pas enferme dans une numration des catgories de collectivits territoriales. 2. Cres par la loi, les collectivits territoriales constituent une composante de lEtat. 3. Il convient de prciser cette notion de collectivits territoriales qui parat laconique. Doit-on entendre par collectivits territoriales la fois les dpartements et les communes ou les communes seulement ? En se rfrant au mode dorganisation prvue larticle 151, lon doit dduire que les
106
CD de donnes du groupe de presse et de communication, Le Municipal intitul Le bilan et les dfis de la dcentralisation au Bnin 2003-2008, Rapport sur ltat de la dcentralisation au Bnin : 4 ans de dynamique locale , page 4.
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collectivits territoriales sont celles qui sadministrent librement par des conseils lus. Or, en ltat du droit positif, seules les communes sadministrent de cette manire. Il nest qu se rfrer la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale, qui en son article 1, cre une collectivit dcentralise dnomme commune et fait du dpartement une circonscription administrative cest-dire une partie de territoire dirige par des autorits dconcentres. ARTICLE 151 Ces collectivits sadministrent librement par des conseils lus et dans les conditions prvues par la loi. 1. Des articles 23 et 28 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999, il ressort que la commune dune part, est administre par un conseil lu dnomm conseil communal et dautre part, a un budget autonome vot par le conseil communal. Suivant larticle 33 de la mme loi, la commune est dmembre en arrondissements qui sont des units administratives sans personnalit juridique ni autonomie financire. 2. La libert dadministration ne remet pas en cause le principe de lunit de lEtat. Cette libert sexerce pour des comptences dfinies par la loi. Par ailleurs, cette libert est limite par le pouvoir de tutelle du prfet du dpartement telle que fixe par larticle 142 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 et qui porte dune part sur lassistance et le conseil la commune, le soutien - 302 -
des actions de la commune et lharmonisation de ses actions avec celles de lEtat et dautre part le contrle de la lgalit des actes pris par le conseil communal et le maire ainsi que celui du budget de la commune. La prsence de lEtat se manifeste galement travers le comptable de la commune. En effet, la fonction de comptable est assure par un comptable du Trsor nomm par le ministre charg des Finances. ARTICLE 152 Aucune dpense de souverainet de ltat ne saurait tre impute leur budget. 1. Les recettes de la commune sont exclusivement affectes aux dpenses de la commune, article 35 de la loi n 98-007 du 15 janvier 1999 portant rgime financier des communes ; en effet, la commune a des comptences qui lui sont propres. Lorsque la commune doit raliser les activits rgaliennes de lEtat notamment construction, quipement et rparation des tablissements publics de lenseignement primaire et maternel, quipement et rparations de centres publics de sant, dinfrastructures publiques culturelles, etc., lEtat met sa disposition les ressources ncessaires : articles 97 et 100 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale.
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2. Cependant, lEtat peut mettre des ressources la disposition des communes : a) Ainsi, lorsquau moment de sa cration une commune ne possde pas de biens propres, lEtat met sa disposition les moyens ncessaires au fonctionnement des services communaux et peut lui cder tout ou partie des biens lui appartenant et situs sur le territoire de la commune : article 110 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale, article 186 de la mme loi ; b) Lorsque lEtat met des ressources humaines la disposition de la commune, elles sont la charge de lEtat : article 17 de la loi n 98-007 du 15 janvier 1999 portant rgime financier des communes. ARTICLE 153 Ltat veille au dveloppement harmonieux de toutes les collectivits territoriales sur la base de la solidarit nationale, des potentialits rgionales et de lquilibre interrgional. 1. Il est prescrit la commune dexercer ses comptences en conformit avec les stratgies sectorielles, les rglementations et normes nationales en vigueur : article 108 de la loi n 97028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale.
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2. Le pouvoir de tutelle permet lEtat de remplir le rle dict par larticle 153, puisque lune des fonctions de la tutelle est dharmoniser les actions de la commune avec celles de lEtat : article 142 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale.
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TITRE XI DE LA RVISION
Contrairement une opinion qui sest dveloppe un moment donn au Bnin, la Constitution permet sa propre rvision et dfinit les modalits de ladite rvision. Il est donc loisible dabroger, de modifier, de complter ou damender des dispositions constitutionnelles ou de valeur constitutionnelle, par les autorits comptentes et dans lune des formes prescrites par le Constituant. Rien donc ne soppose ce que soient introduites dans la loi fondamentale des dispositions nouvelles drogeant explicitement ou implicitement une rgle ou un principe de valeur constitutionnelle. Toutefois, ce pouvoir souverain du Constituant est encadr. La Constitution a pos elle-mme des verrous, situ sur des questions insusceptibles de faire lobjet de rvision de mme quelle a indiqu la procdure suivre : questions de rgularit susceptibles dtre censures par la Cour constitutionnelle et a suggr les domaines dans lesquels, en matire de rvision, cette juridiction nest pas comptente. Le texte constitutionnel prohibe nanmoins toute rvision dite opportuniste notamment les initiatives de rvision constitutionnelle au moment de la vacance de la Prsidence de la Rpublique. Aussi, la biensance proscrit-elle toute rvision constitutionnelle visant lintrt immdiat du Constituant - 306 -
ARTICLE 154 Linitiative de la rvision de la Constitution appartient concurremment au prsident de la Rpublique, aprs dcision prise en Conseil des ministres, et aux membres de lAssemble nationale. Pour tre pris en considration, le projet, ou la proposition de rvision, doit tre vot la majorit des trois quarts des membres composant lAssemble nationale. 1. Comme pour les lois ordinaires (article 105 de la Constitution), linitiative de la rvision de la Constitution peut tre prise soit par le Prsident de la Rpublique (projet de rvision), soit par lAssemble nationale (proposition de rvision). Linitiative du Prsident de la Rpublique se prend, dans un cas comme dans lautre, aprs dlibration en Conseil des Ministres. 2. Cest la majorit laquelle les projets et propositions de loi et de rvision constitutionnelle se font qui distingue les deux domaines. Si pour la loi, seule la majorit simple est requise, pour la rvision constitutionnelle, il faut une majorit des trois quarts des membres composant lAssemble nationale. Les lois organiques sinscrivent galement dans ce registre. Mais comme nous le verrons larticle 155, cette majorit des trois quarts nest en ralit pas autosuffisante. ARTICLE 155 La rvision nest acquise quaprs avoir t approuve par rfrendum, sauf si le projet ou la proposition en cause a t - 307 -
approuv la majorit des quatre cinquimes des membres composant lAssemble nationale. Aux termes de cet article, une majorit des trois quarts ne suffit pas pour que la rvision puisse automatiquement tre acquise. Si elle natteint pas celle des quatre cinquimes des membres composant le Parlement, il faut que la rvision soit approuve par rfrendum. Le vote ne constitue alors quune tape de la rvision constitutionnelle et il faut en appoint lexpression directe de la souverainet nationale : le rfrendum. ARTICLE 156 Aucune procdure de rvision ne peut tre engage ou poursuivie lorsquil est port atteinte lintgrit du territoire. La forme rpublicaine et la lacit de ltat ne peuvent faire lobjet dune rvision. 1. La Constitution du 11 dcembre 1990, linstar de certaines autres constitutions du Bnin et de certains autres pays recourent des mesures de srets . En lespce, trois questions juges fondamentales ne doivent pas faire lobjet de rvision. Ce sont lintgrit du territoire, la forme rpublicaine de lEtat et enfin la lacit de lEtat. 2. Le Constituant bninois tient particulirement lintgrit du territoire national. Il y est fait rfrence dans plusieurs articles. Il ne peut en tre autrement, cest le socle physique du pays, dailleurs une nation se conoit difficilement sans cet lment et on ne peut - 308 -
savoir jusquo peut aller la vnalit des dirigeants dun pays, peut-tre jusqu la vassalit : on comprend ds lors la pose de ce verrou. 3. Quant la forme rpublicaine de lEtat, on peut dire que lvolution historique universelle prescrit cette forme. La chose tatique ne peut plus tre la proprit dun clan ou dune famille, mais de tous les citoyens, donc une chose publique, une res publica . Cette disposition du Constituant confirme le principe de lgalit daccs tous aux charges publiques. Les royauts et autres formes de gestion de lEtat ont vocation devenir culturelles ou des vestiges de lhistoire. 4. Enfin, pour confirmer un autre principe, celui de la libert de religion, le constituant a rendu intangible la lacit de lEtat qui ne doit pas tre la chose dune obdience religieuse, mme les non-croyants doivent se reconnatre travers lEtat.
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TITRE XII DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES
Le Haut Conseil de la Rpublique, institution issue de la Confrence Nationale et charge de la mise en uvre de ses recommandations a eu un rle minent jouer avant linstallation des institutions nouvelles. Ses attributions au cours de la priode transitoire qui va de fvrier 1990 avril 1991 le traduisent bien. Il en est de mme de celles qui lui sont assignes par les dispositions transitoires et finales. En attendant linstallation de la Cour constitutionnelle, le HCR tait charg de recevoir le serment du Prsident de la Rpubliqu, de voter des lois dapplication de la Constitution, dinstaller lAssemble nationale dexercer les attributions de la Cour constitutionnelle avant linstallation de celle-ci. Un autre acteur important indiqu par les dispositions transitoires et finales est le gouvernement de transition. IL doit promulguer la Constitution aprs son adoption au rfrendum, exercer ses attributions jusqu linstallation du gouvernement form par le Prsident lu, prendre des dcrets dans le cadre des dispositions ncessaires lapplication de la Constitution. ARTICLE 157 La prsente Constitution devra tre promulgue dans les huit jours aprs son adoption au rfrendum. Le prsident de - 310 -
la Rpublique devra entrer en fonction, lAssemble devra se runir au plus tard le 1er avril 1991. Le Haut Conseil de la Rpublique et le Gouvernement de transition continueront dexercer leurs fonctions jusqu linstallation des institutions nouvelles. Le serment du prsident de la Rpublique sera reu par le prsident du Haut Conseil de la Rpublique en Assemble plnire. LAssemble nationale sera installe par le prsident du Haut Conseil de la Rpublique en prsence des membres dudit Conseil. 1. Cette disposition rgit la fin de la priode transitoire, la mise en vigueur de la Constitution, lentre en fonction du prsident de la Rpublique, le dmarrage des activits de lAssemble nationale et les attributions du Haut Conseil de la Rpublique et du gouvernement de transition jusqu linstallation des institutions nouvelles. 2. Lalina 1er de larticle 157 impartit le dlai de huit jours pour la promulgation de la Constitution. Ce dlai est drogatoire celui contenu dans la Constitution pour la promulgation (15 jours). 3. Cette promulgation est intervenue le 11 dcembre 1990, soit sept (07) jours aprs le Rfrendum constitutionnel du 02 dcembre. Elle a t formalise par lapposition de la signature du Prsident de la Rpublique, du Premier Ministre et du Ministre de la Justice.
- 311 -
Devrait-il en tre ainsi ? Il faut rpondre par laffirmative quoique lapposition de la signature du Prsident de la Rpublique pourrait suffire, la circonspection recommandait cet excs de prudence. Sagissant dun rgime semi-prsidentiel transitoire, le Premier Ministre cosignant tout, la galement fait ici. En ce qui concerne la signature du Ministre de la Justice et de la Lgislation, elle pourrait sexpliquer par le fait quil sagit de dispositions lgislatives et le ministre le plus habilit engager la responsabilit du gouvernement dans ce domaine est celui en charge de la lgislation. 4. A lalina 2 coexistent lentre en fonction du Prsident de la Rpublique et le dmarrage des activits de lAssemble nationale. Si pour le parlement, une date prcise est fixe, pour le Prsident de la Rpublique, il en est autrement. On est en droit de se demander pourquoi le Constituant, pour deux institutions nouvelles et dans le mme alina a dispos diffremment. Aussi bien des paramtres de computation des dlais que des questions de susceptibilit due la sociologie politique de lpoque pourraient expliquer cette dualit. ARTICLE 158 La lgislation en vigueur au Bnin jusqu la mise en place des nouvelles institutions reste applicable, sauf intervention de nouveaux textes, en ce quelle na rien de contraire la prsente Constitution.
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Cet article place la Constitution au dessus de la lgislation en vigueur au Bnin avant sa promulgation. Il nonce lapplicabilit de la lgislation antrieure jusqu lintervention de nouveaux textes dans les domaines actualiser. Par consquent, toute contrarit dune norme infrieure avec la Constitution rend cette norme caduque. La Constitution est, par la vertu de cet article, rige en norme de rfrence laquelle tous les autres textes devront tre subordonns sous peine dinapplicabilit. Il est le fondement toutes les exceptions dinconstitutionnalit avant lactualisation et ou la mise en conformit la Constitution des diffrents textes existant ou intervenir. ARTICLE 159 La prsente Constitution sera soumise au rfrendum. Les dispositions ncessaires son application feront lobjet, soit de lois votes par le Haut Conseil de la Rpublique, soit de dcrets pris en Conseil des ministres. Les attributions dvolues par la prsente Constitution la Cour constitutionnelle seront exerces par le Haut Conseil de la Rpublique jusqu linstallation des institutions nouvelles. 1. Il y a lieu de se demander si cet article ne devrait pas tre, ne serait-ce que par son premier alina, la premire des dispositions transitoires et finales puisque mme la promulgation doit intervenir aprs le rfrendum. Il aborde la question des textes dapplication et confie, de faon transitoire, au Haut Conseil de la Rpublique les attributions dvolues par la Constitution la Cour constitutionnelle. - 313 -
2. Apparemment, la premire des attributions envisages par le Constituant est la vrification de constitutionnalit des textes dapplication de la Constitution. Devant lgifrer durant cette priode, le Haut Conseil de la Rpublique devient par rapport cette attribution juge et partie. Il est donc intressant de sinterroger sur lexcution matrielle de ces attributions incompatibles. ARTICLE 160 La prsente loi sera excute comme Constitution de la Rpublique du Bnin. A linstar de la formule lgislative La prsente loi sera excute comme loi de lEtat , la loi n90-32 du 11 dcembre 1990 portant Constitution de la Rpublique du Bnin comporte la formule cidessus. Elle rappelle que la Constitution est une loi qui est consacre Constitution et de ce fait tient lieu de loi suprme au sommet de la pyramide et avec laquelle toutes les autres normes doivent se conformer. Fait Cotonou, le 11 dcembre 1990 par : Le prsident de la Rpublique, Chef de ltat, Mathieu KRKOU Le Premier Ministre, Chef de Gouvernement, Nicphore SOGLO Le Ministre de la Justice et de la Lgislation, Yves YEHOUESSI - 314 -
PRSENTATION DE LA FONDATION KONRAD ADENAUER
La Fondation Konrad Adenauer (FKA) se comprend comme tant la garante de l'hritage de Konrad Adenauer (1876-1967), le premier chancelier de la Rpublique Fdrale d'Allemagne (1949-1963), dont elle prne la philosophie dans sa coopration internationale. En effet la coopration internationale est la principale voie par laquelle la Fondation contribue l'encouragement des conditionscadres dmocratiques et politiques permettant d'amliorer les conditions de vie conomiques, sociales et cologiques dans le monde. A la faveur de l'ouverture dmocratique qui s'est opre de faon singulire au Bnin, la Fondation Konrad Adenauer a ouvert Cotonou en 1992 un Bureau sous-rgional qui a pour objectif global la promotion du dialogue politique en Afrique de l'Ouest. Il s'agissait en ralit d'accompagner les efforts de dmocratisation consentis par les Etats de la sous-rgion en vue de l'ancrage d'une culture dmocratique dans la conscience des citoyens, de l'installation durable des structures dmocratiques et de l'instauration de l'Etat de droit. A partir du Bnin, la Fondation tend ses activits au Togo, au Burkina, au Mali, en Cte d'Ivoire et au Niger. Toutefois, certaines activits d'envergure internationale ont enregistr la participation d'autres pays africains tels que la Gambie, la Rpublique de Guine, la - 315 -
Guine Bissau, le Cap vert, le Sngal, le Ghana, le Liberia, le Sao Tom et Principe et le Nigeria. Objectifs du Programme pour le dialogue politique en Afrique de l'Ouest Le Programme pour le dialogue politique en Afrique de l'Ouest excut par le Bureau Sous-rgional de la Fondation Konrad Adenauer s'apprhende travers trois principaux volets qui concourent de faon synergique atteindre les objectifs de promotion des forces dmocratiques et de formation politique et civique des populations de la sous-rgion. Implication des Forces Armes et de Scurit dans les socits dmocratiques A travers ce volet, la Fondation Konrad Adenauer vise : - Consolider la connaissance des droits et devoirs des soldats et des cadres militaires et de scurit dans un contexte dmocratique pour les convertir en citoyens en uniforme ; - Faciliter le processus d'intgration des cadres militaires et de scurit, dans l'Etat et la socit par la connaissance des institutions dmocratiques et de leur mode de fonctionnement ainsi que la comprhension des missions de l'arme dans le systme de scurit collective ;
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-Renforcer chez les lites militaires, la recherche et l'appropriation des mcanismes de concertation et de coopration avec les institutions rpublicaines pour un contrle dmocratique des Forces Armes travers des forums d'changes rguliers entre lites militaires et politiques. Dcentralisation et participation la politique communale Les objectifs de ce volet sont : - L'activation des potentiels et initiatives communaux de dveloppement par la prise en charge et le soutien aux comptences politiques la base ; - L'accroissement de la participation de la population aux processus de prise de dcisions politiques ; - L'appropriation du dveloppement local par les citoyens qui deviennent des acteurs impliqus et responsabiliss ; - L'closion la base d'une nouvelle citoyennet respectueuse de ses obligations vis--vis de la collectivit dont elle en dfend les intrts par son aptitude mettre en oeuvre la gouvernance dmocratique.
- 317 -
Promotion des institutions et des processus dmocratiques : Etat de Droit, Partis Politiques et lections A travers ce volet la Fondation Konrad Adenauer cherche : - Eclairer les fondements de l'Etat de Droit et de la fonctionnalit de ses institutions ; - Contribuer l'amlioration de la tche des partis politiques pour une meilleure visibilit de leurs actions au sein des Assembles ; - Soutenir la tenue d'lections dmocratiques par le biais des programmes de sensibilisation et de formation des lecteurs. Les groupes-cibles La Fondation vise deux groupes-cibles fondamentaux : - Les lites politiques et conomiques qui jouent un rle important dans les sphre de prises de dcision et qui ralisent des rformes ; - Les populations la base qui doivent s'identifier aux valeurs dmocratiques.
- 318 -
Les moyens de mise en oeuvre du programme La Fondation excute son programme par le truchement de diverses activits de formation telles que sminaires, colloques, confrences, voyages d'tude, publications, expertises etc. Depuis mai 1994, la Fondation a initi en collaboration avec l'Office de Radiodiffusion et de Tlvision du Bnin (ORTB) une srie d'missions tlvises titres "Entre-Nous" et destines duquer les citoyens bninois. Encourage par le franc succs qu'a connu cette initiative au Bnin, la Fondation a cr trois missions similaires au Burkina, au Mali et au Niger. La Fondation publie galement les actes de certains sminaires importants. Enfin, elle dispose d'un centre de documentation riche de plus de mille ouvrages traitant de divers thmes relatifs son centre d'intrt. Contacts Bureau Sous-rgional de la Fondation Konrad Adenauer 01 BP 3304 RP Cotonou-BENIN Tl : + 229 21 30 10 22 Fax : + 229 21 30 01 42 E-mail : secretariat.benin@kas.de www.kas.de/benin
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LISTE DES EXPERTS AYANT TRAVAILLE SUR LE PROJET Le Commentaire a t ralis par : Me Joseph DJOGBENOU, Avocat la Cour Nicolas ASSOGBA, Magistrat Me Elvire VIGNON, Avocat la Cour Mr Mathias HOUNKPE, Politologue Mr Francis LALEYE, Juriste Mr Gilles BADET, Juriste Mr Fortun DAKO, Magistrat Mr Gilbert AHOUANDJINOU, Magistrat Mr Onsime MADODE, Magistrat La direction organisationnelle du travail est assure par un bureau de trois membres : Prsidente : Me Elvire VIGNON Secrtaire : Mr Gilbert AHOUANDJINOU Rapporteur : Mr Mathias HOUNKPE La relecture, la correction et la rorganisation de lensemble du texte ont t luvre du Professeur : Mr Jol Frdric AVO La Coordination du Projet a t assure par : Mr Paul S. DEHOUMON
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Commentaire de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990 : Fondation Konrad ADENAUER Esprit, lettre, interprtation et pratique de la Constitution par le Bnin

Esprit, lettre, interprtation et pratique de la Constitution par le Bnin et ses institutions

Cotonou, Juillet 2009

Professeur Thodore HOLO, up cit. Renaud DURET, Lesprit de la Constitution de la Ve rpublique

TITRE PREMIER DE L'TAT ET DE LA SOUVERAINET

Tout tre humain, en effet, selon la Constitution bninoise, a le

Est galement proscrit tout acte tendant empcher un dtenu,

Il est reconnu et garanti la libert daller et venir lintrieur

Labus de ces mesures est constitutif de violation du droit daller

TITRE III DU POUVOIR EXCUTIF

Le prsident de la Rpublique doit lui-mme respecter la

Le prsident de la Rpublique doit faire respecter la Constitution,

Nom du prsident de la Rpublique Hubert MAGA Christophe SOGLO

Dure du mandat 2 ans 10 mois 4 mois

Dc. 1960-oct. 1963 Oct 1963-janv 1964

1er dc 1965-22 dc 1965 22 jours dc 1965-dc 1967 2 ans

Conseil prsidentiel compos de H. MAGA, J. T. AHOMADEGBE et M. S. M. APITHY Mathieu KEREKOU

Mai 1970-oct 1972

Oct 1972-avr 1991

Nicphore SOGLO Mathieu KEREKOU Mathieu KEREKOU Boni YAYI

5 ans 5 ans 5 ans

Vocabulaire juridique , op. cit., voir Scrutin, p. 796

Cf. Dcision DCC 99-023 du 10 mars 1999.

Cf. Dcision DCC 99-030 du 17 mars 1999.

Cf. Dcision DCC 96-023 du 26 avril 1996.

Cf. dcision DCC 31-94 du 1er octobre 1994.

Cf. Article 113 du Rglement intrieur de l'Assemble nationale.

Cf. Dcision DCC 12-94 du 11 mai 1994.

TITRE IV DU POUVOIR LEGISLATIF

Le PRPB (Parti de la rvolution populaire du Bnin) alors parti-Etat.

Il sagit du recours aux Ordonnances prvu larticle 68 de la Constitution.

Cf. Dcision DCC 01-013 du 29 janvier 2001.

Cf. Dcision DCC 06-074 du 08 juillet 2006.

Cf. Dcision DCC 95-009 du 21 fvrier 1995.

Cf. Dcision DCC 98-068 du 19 aot 1998.

Cf. Dcision DCC 01-060 du 25 juillet 2001.

Cf. Dcision DCC 97-050 du 11 septembre 1997.

Cf. Dcision DCC 95-002 du 09 janvier 1995.

Cf. Avis CC 0001 du 07 janvier 2000

Cf. Dcision DCC 99-043 du 04 aot 1999.

Mis en gras par les auteurs.

TITRE V DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE

Article 115 alina 3 in fine de la Constitution.

Voir commentaires sous cet article 121.

France, Belgique, Burkina-Faso, Sngal, Mali, Cte dIvoire.

Cf. Dcision EL 95-009. Cf. Dcision EL 96-004 du 20 Fvrier 1996.

TITRE VI DU POUVOIR JUDICIAIRE

TITRE VII DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

TITRE IX DES TRAITS ET ACCORDS INTERNATIONAUX

TITRE X DES COLLECTIVITS TERRITORIALES

TITRE XII DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

PRSENTATION DE LA FONDATION KONRAD ADENAUER

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