Elvira Talapina

L'mergence du droit public conomique en Russie : un regard

comparatif
In: Revue dtudes comparatives Est-Ouest. Volume 38, 2007, N2. Les mutations du droit et de la justice en
Russie. pp. 107-124.

Abstract
The emergence of public economic law in Russia: A comparative view
The economic reform in Russia has aroused lively discussions about the need for government interventions in the economy.
Jurists have limited their actions to defining a legal framework for the prevailing economic theory. Contemporary Russian law in
economic matters (khozjajstvennoe pravo) can no longer be considered to be the equivalent of public economic law as it exists in
Europe. Questions related to the public regulation of economic activities are scattered through various branches of Russian law.
They have not been brought together, not even for teaching purposes. The history and current situation of public economic law in
Russia and France are compared.
Rsum
La rforme conomique en Russie suscite de vives discussions autour de la ncessit de l'intervention de l'tat dans l'conomie.
Les juristes se limitent l'encadrement juridique de la thorie conomique dominante. Dans le mme temps, cette matire ne fait
pas l'objet d'une discipline juridique particulire. Le droit russe actuel de l'conomie (khozjajstvennoe pravo) ne peut plus tre
considr comme l'quivalent du droit public conomique qui existe en Europe. Les questions de la rglementation publique des
relations conomiques sont disperses entre diffrentes branches du droit russe. Elles ne sont pas runies, mme des fins
pdagogiques. Cet article tente d'analyser l'histoire et l'tat actuel de ces questions en Russie travers une comparaison avec le
droit public conomique franais.

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Talapina Elvira. L'mergence du droit public conomique en Russie : un regard comparatif. In: Revue dtudes comparatives
Est-Ouest. Volume 38, 2007, N2. Les mutations du droit et de la justice en Russie. pp. 107-124.
doi : 10.3406/receo.2007.1834
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/receo_0338-0599_2007_num_38_2_1834

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Russie : un

Elvira TALAPINA

Chercheur rattach l'Institut de l'tat et du Droit, Acadmie des Sciences de

Russie, Moscou (talapina@hotmail.com)

Rsum : La rforme conomique en Russie suscite de vives discussions autour de

la ncessit de l'intervention de l'tat dans l'conomie. Les juristes se limitent
l'encadrement juridique de la thorie conomique dominante. Dans le mme temps,
cette matire ne fait pas l'objet d'une discipline juridique particulire. Le droit
russe actuel de l'conomie (khozjajstvennoe pravo) ne peut plus tre considr
comme l'quivalent du droit public conomique qui existe en Europe. Les questions
de la rglementation publique des relations conomiques sont disperses entre
diffrentes branches du droit russe. Elles ne sont pas runies, mme des fins
pdagogiques. Cet article tente d'analyser l'histoire et l'tat actuel de ces questions
en Russie travers une comparaison avec le droit public conomique franais.

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Elvira Talapina
En Russie, l'histoire du droit public conomique relve, l'vidence, d'un
paradoxe. D'un ct, des auteurs franais (Farjat, 1982, p. 15 et p. 665 ; Boy,
2002, p. 17) considrent que la Russie est la patrie de cette discipline mais, de
l'autre, elle n'y existe pas en tant que telle pour le moment. La notion mme
de droit public conomique (publicnoe ekonomiceskoe pravo) n'est
pas utilise dans ce pays et celle de droit conomique {ekonomiceskoe
pravo) ne recouvre qu'une compilation des normes de la lgislation cono
mique. Cependant, la pertinence de la question de l'encadrement juridique
de la politique conomique de l'tat ne soulve aucun doute.
Toutes les transformations entreprises l'heure actuelle en Russie
tant lies l'conomie, les questions juridiques et conomiques sont plus
cruciales que jamais. Non seulement l'volution de la socit mais encore
l'avenir politique du pays dpendent du succs des rformes conomiques.
Malheureusement, les sciences juridique et conomique recourent souvent
des terminologies diffrentes et s'ignorent mutuellement. La sparation et
le cloisonnement des enseignements juridique et conomique donnent de la
ralit sociale une impression fausse et une vision incomplte. Les juristes
mconnaissent les notions conomiques dans les normes de droit tandis que
les conomistes ngligent les lments juridiques des mcanismes conomiq
ues.
Pour les juristes, les relations conomiques ne sont qu'un des objets de
la rglementation juridique. Tout ceci soulve beaucoup de questions dont
nous mentionnerons les principales :
- quel ensemble de relations conomiques le droit rglemente-t-il ?
- de quel degr de libert les sujets qui ont une activit conomique
disposent-ils ?
- dans quels cas et quelles conditions, l'activit conomique peut-elle
tre limite ?
- l'conomie peut-elle fonctionner par elle-mme, sans l'tat, ou l'c
onomie a-t-elle besoin de l'tat ?
- quelle influence le droit international a-t-il sur l'conomie nationale ?
Dans certains pays, ces questions trouvent leur rponse dans une disci
pline juridique spciale, le droit public conomique . Nous examinerons
ici l'origine et les perspectives de cette branche du droit en nous appuyant
sur une comparaison des cas franais et russe.
1. La gense de la rglementation publique de l'conomie
1.1. Brve histoire du droit public conomique en France
Gnralement, l'on estime que le droit conomique est particulir
ement
labor dans les pays conomie de march (Servoin, 2001, p. 10).
Volume 38, Juin 2007

L'MERGENCE DU DROIT PUBLIC CONOMIQUE EN RUSSIE : UN REGARD COMPARATIF

II a en effet merg dans les socits capitalistes en tant que rponse de
l'tat aux concentrations capitalistes, rgissant l'intervention de ce dernier
dans l'conomie.
Toutefois, avant mme l'avnement du capitalisme, diverses thories du
dveloppement conomique avaient fait leur apparition. l'issue du Moyen
ge, au XVe sicle, la thorie du mercantilisme s'est propage en Europe,
contribuant au regroupement des seigneurs sous l'autorit du roi. Le mer
cantilisme
franais entendait soutenir l'tat-nation et favoriser l'accumulat
ion
des biens matriels. Ses idologues, parmi lesquels Jean Bodin (15301596), Bartolomeo de Laffemas (1545-1612) et Antoine de Montchrestien
(1576-1621), insistaient sur l'aide que le roi devait apporter aux entreprises
pour encourager l'essor de l'industrie et du commerce. Ces principes, qui
s'appliquaient dj sous le rgne de Henri IV (1589-1610), se sont vritabl
ement
gnraliss sous Louis XIV (1643-1715) avec la politique du minist
re
de l'conomie et des finances de l'poque, Jean-Baptiste Colbert. Le
colbertisme , qui succda au mercantilisme et servit de fondement aux
interventions de l'tat, a domin jusqu' la Rvolution de 1789. Durant
cette priode, les corporations (c'est--dire les associations d'artisans et
de marchands formes spontanment au Moyen ge) et les manufactures
firent l'objet d'une rglementation. Les compagnies maritimes cres pour
renforcer le commerce sur les mers reurent des subventions de l'tat. L'on
peut voir dans ces compagnies, qui conjuguaient des financements public et
priv, la premire manifestation de l' conomie mixte . Le protectionnis
me
douanier visant dfendre le commerce national contre la concurrence
internationale, la rglementation de la qualit de la production (on peut citer,
par exemple, les rglements relatifs au textile qui comptaient plus de 2 000
pages) sont autant de marques du colbertisme (Valette, 2002, pp. 11-16).
Toutefois, ce dernier n'tait qu'une prmisse du droit conomique,
lequel est bas sur des lois. Le philosophe franais du XVIIIe sicle, Nicolas
Baudeau, introduisit la notion de lgislation conomique dans son
ouvrage Premire introduction la philosophie conomique ou Analyse des
tats polics (1767). Selon lui, la lgislation conomique est commune et
universelle. Elle relve du droit naturel et rgit la socit conomique ,
fonde sur trois arts - social, productif et strile - qui correspondent
trois classes : les propritaires, la classe productive des agriculteurs et la
classe strile des industriels et des commerants . Baudeau fut le premier
btir la thorie selon laquelle toute l'activit conomique est dirige par
une constitution conomique (Jacquemin & Schrans, 1970, pp. 5-6).
Un sicle plus tard, dans son livre Sur la capacit politique des classes
ouvrires (1865), Pierre-Joseph Proudhon dfinit la notion de droit cono
mique , lequel est cens rsoudre les contradictions de la vie sociale par la
voie d'une conciliation universelle . Ni le droit public ni le droit priv ne
Iest-oest

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peuvent y parvenir, l'un prsentant le danger d'une trop grande limitation de
la libert conomique par le pouvoir, l'autre n'tant pas en mesure de pnt
rerles structures d'ensemble de l'activit conomique. L'organisation sociale
reposera donc sur un droit conomique, complment et corrollaire du droit
politique et du droit civil (cit par Jacquemin & Schrans, 1970, p. 6).
Dans le domaine de l'conomie, la lgislation volue paralllement aux
courants philosophiques. En France, certains juristes estiment que la nais
sance du droit public conomique contemporain remonte la loi du 17
dcembre 1814 sur la douane, signe par le roi Louis XVIII ; elle permettait
au roi de prendre par ordonnance des mesures destines interdire l'i
mportation
de marchandises trangres (Cliquennois, 2001, p. 8). D'autres
juristes franais considrent que la loi de 1841 sur le travail des enfants est
la premire manifestation de l'intervention de l'tat ; elle a eu pour rsul
tat
la naissance du droit du travail puis son dveloppement. Paralllement,
les groupements conomiques du capitalisme - les socits anonymes - se
sont constitus et ont considrablement accru la concentration capitaliste
laquelle l'tat a ragi en intervenant (Farjat, 1982, pp. 141-143).
L'tude des problmes poss par l'interventionnisme tatique n'est pas
rcente en France. Le 26 dcembre 1896 dj, une thse intitule La ncess
it
de l'intervention de l'tat en matire conomique a t soutenue la
Facult de droit de Paris. L'auteur, tout en qualifiant de remarquable la
thorie de l'tat gendarme1, a montr que l'tat intervenait pourtant dans
certains domaines comme la poste, le tlgraphe, les chemins de fer. En
examinant principalement l'aspect social de la question, il en a dduit que
le critre pour intervenir tait l'utilit sociale un moment donn pour
une socit donne (Comsa, 1896). Ainsi, la prolifration des ides, leur
formulation thorique, l'accumulation de normes dans le domaine du droit
et de l'conomie ont conduit, la fin du XIXe et au dbut du XXe sicle, au
dveloppement du droit public conomique.
1.2. Les conceptions du droit conomique
{ekonomiCeskoe pravo) en Russie
Le droit conomique a connu, en Russie, un destin trange. l'poque
de l'URSS, toutes les conditions taient runies pour sa formation : pla
nification
imperative, systme centralis de gestion de l'conomie, rgl
ementation
des prix, organes de l'arbitrage d'tat en matire conomique.
Cependant, il en est rsult non pas un droit conomique proprement
dit (ekonomiceskoe pravo) mais un droit appel khozjajstvennoe pravo
que l'on traduira, pour le diffrencier du premier, par droit de l'cono
mie
. C'est prcisment ce droit de l'conomie qui a servi de fonde1. Selon cette thorie, l'intervention de l'tat se limite pour l'essentiel au maintien de l'ordre
public et la dfense de la collectivit nationale contre les dangers extrieurs.
Volume 38, Juin 2007

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ment l'affirmation, par certains juristes occidentaux (Farjat, 1982 ; Boy,

2002), de l'existence d'une branche autonome du droit conomique dans
les rgimes juridiques socialistes (Farjat, 1982, p. 665). Selon eux, le droit
conomique est, dans les pays socialistes, l'une des principales disciplines
juridiques ; il y est mme reprsent de la manire la plus complte en
raison de la collectivisation des biens de production et de la planification
imperative. Pour eux, la codification conomique, en particulier le Code de
l'conomie de la Tchcoslovaquie de 1964, tait l'expression la plus vi
dente
de l'autonomie du droit conomique (Farjat, 1982, p. 692).
Les difficults rencontres en Russie dans la ralisation des ides du
droit conomique sont lies deux types de particularits : celles qui pr
cdent
la Rvolution de 1917 et celles qui lui sont postrieures (sovitiques
et russes). Comme on le sait, le Code de commerce franais de 1807 a fond
la tradition du dualisme du droit priv en Europe selon laquelle il existe,
ct du droit civil, un droit commercial qui rgit les relations entre les
commerants professionnels. Avant la Rvolution de 1917, la thorie du
monisme , doctrine de l'unit du droit civil et du droit commercial, domin
aiten Russie dans la littrature civiliste. Pour ses tenants, le droit civil et
le droit priv taient des synonymes. Le professeur G.F. Sersenevic crivait
que le droit commercial n'tait rien de plus que l'laboration [...] d'une
section du droit civil mue par l'intrt pratique (Braginskij, 2000, p. 53).
On remarquera en outre que, avant la Rvolution de 1917, les juristes
russes ne s'intressaient gure l'aspect public de l'organisation de l'co
nomie.
L'ingrence de l'administration dans tous les domaines d'activit
ainsi que l'absence de tribunaux industriels spciaux n'y taient sans doute
pas trangres. En effet, l'intervention des organes tatiques se fondait
rarement sur la loi : il ne pouvait donc tre question de droit public. Les
pratiques administratives comme source du droit industriel ont toujours
fait la spcificit de notre vie russe (Tal', 1918, p. 41).
Aprs la Rvolution de 1917, l'largissement de la sphre de l'interven
tion
administrative suscita, d'abord sur une base idologique, des discussions
juridiques autour du droit et de l'conomie. Le Code civil de la RSFSR de
1922 prvoyait la coexistence de diffrentes formes de proprit : tatique
(nationalise ou entre les mains des municipalits) ; cooprative ; prive.
Ainsi, malgr les nationalisations ralises sous la Rvolution, la proprit
prive a continu exister lgalement aux cts de la proprit tatique2.
2. La notion de proprit prive ne figure dj plus dans la Constitution de l'URSS de 1936.
Selon l'article 5, la proprit socialiste en URSS revt la forme soit de la proprit d'tat
(bien du peuple tout entier), soit de la proprit cooprative et kolkhozienne (proprit de
chaque kolkhoze, proprit des unions coopratives). Les citoyens se voient reconnatre une
proprit personnelle qui s'exerce sur les revenus et l'pargne provenant de leur travailleur
maison d'habitation et l'conomie domestique auxiliaire, sur les objets de mnage et d'usage
quotidien, sur les objets d'usage et de commodit personnels.
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C'est sur cette base que P. I. Stucka (Stoutchka) a dvelopp sa thorie
d'un droit bipartite. Celle-ci se fonde sur l'ide que la prsence d'un sec
teur priv dans l'conomie suppose l'existence d'un droit civil tandis que
celle d'un secteur socialiste implique l'existence d'un droit administratif
conomique. Mais ces deux secteurs de l'conomie ne sont pas gaux (le
dveloppement des rapports socialistes doit entraner le dprissement
de la proprit prive). Ainsi, on ne peut mettre sur un pied d'galit le
droit civil et le droit administratif conomique. C'est justement ce dernier
que l'on donne la priorit en tant que forme d'organisation des relations
sociales, c'est--dire des rapports de production et d'change qui sont pro
tgs, dans l'intrt de la classe dominante, par le pouvoir d'tat organis
par cette classe (Stucka, 1964, p. 554). Le droit administratif conomique
rglemente l'activit conomique socialiste fonde sur le plan.
La thorie du droit bipartite a t labore en mme temps que la doc
trine d'un droit unique de l'conomie, elle-mme lie au nom de Pasukanis
(Pachoukanis). Selon lui, les relations affrentes la gestion de l'conomie
doivent, quel que soit le secteur o elles se nouent, tre rgies par un droit
unique de l'conomie (Tolstoj & Sergeev, 1996, p. 51). En 1933, un projet
de Code conomique {Khozjajstvennyj kodeks) de l'URSS a mme t la
bor,
mais il ne fut pas adopt (Gincburg, 1933, pp. 29-35, 44). Dans leurs
crits, les auteurs franais font ressortir le rle de E. V. Pasukanis. De l'avis
gnral, le droit conomique a vritablement t thoris en URSS o il
est notamment associ ce juriste. Pachoukanis a montr que c'est dans
le droit priv que les rapports juridiques se montrent le plus clairement car
c'est l qu'ils sont les plus proches des rapports conomiques (Boy, 2002,
pp. 17-21).
Rappelons que les thories de Stucka et de Pasukanis furent condam
nes
par Vychinski (nomm procureur gnral de l'URSS en 1936) qui
estimait que le droit civil socialiste tait unique. L'ide d'un droit conomi
que
a pourtant persist et, dans les annes 1960, cette branche du droit s'est
constitue sous le nom de khozjajstvennoe pravo . Le fondement tho
rique du droit de l'conomie en tant que branche du droit tait l'unit
des relations conomiques, horizontales et verticales, qui combinaient des
lments de planification et des lments patrimoniaux. Les relations co
nomiques
taient de trois types : 1) les relations qui se formaient en exer
ant une activit conomique, 2) les relations lies la direction de l'acti
vitconomique, 3) les relations internes (Laptev, 1981, p. 8). La branche
du droit de l'conomie rgule les relations conomiques, les relations de
la reproduction socialiste, qui se crent lors de l'exercice des activits co
nomiques
et de la direction de celles-ci (Laptev, 1981, p. 5).
Toujours est-il que les conceptions prrvolutionnaires se sont transfo
rmes
durant la priode sovitique. Si l'cole sovitique du droit de l'conoVolume 38, Juin 2007

L'mergence du droit pubuc conomique en Russie : un regard comparatif

mie tait proche du droit conomique occidental, elle l'tait uniquement par
l'ide de la rglementation de l'conomie et en diffrait radicalement par le
contenu et les mthodes. L'autre cole - celle des monistes - s'tait ga
lement
adapte la ralit de l'conomie socialiste planifie. Ses disciples
dfendaient une stricte sparation des relations verticales et horizontales,
les premires tant rgies par le droit administratif et les secondes par le
droit civil. D'o l'ide de l'unit d'un Code civil rgulant exclusivement
les relations horizontales, que l'on pouvait cette poque qualifier, un peu
artificiellement, de commerciales (Braginskij, 2000, pp. 58-59).
La lutte entre les deux coles a ensuite repris. L'ide d'un Code de
l'conomie (ou commercial) a resurgi pendant la perestroka et au dbut
des annes 1990. Destin encadrer dans un premier temps les relations
contractuelles, il devait ultrieurement s'tendre l'ensemble des relations
conomiques {Ukaz Prezidenta RF, 1994). Or l'ide d'un Code civil rgulant
les relations commerciales, plus proche de la tradition russe, l'a de nouveau
emport. En consquence, ce jour, aucun Code de commerce n'existe en
Russie et toutes les questions affrentes sont rgies par le Code civil.
On peut considrer que le droit de l'conomie sovitique, qui rgulait
les relations de l'conomie socialiste, est le droit public conomique origi
nel. l'heure actuelle, le droit de l'entreprise {predprinimatel'sjkoe pravo)
ou droit de l'conomie {khozjajstvennoe pravo) a perdu ses liens avec ce
qui est public : il traite des relations commerciales qui, en France, font
l'objet du droit commercial. Aussi peut-on estimer que le droit actuel de
l'conomie est l'quivalent du droit commercial et non du droit public co
nomique.
D'ailleurs, pour la doctrine, les raisons de lier le droit de l'c
onomie {khozjajstvennoe) et le droit administratif sont de moins en moins
nombreuses (Martem'janov, 1994, p. 13). Tel est le bilan d'un long dbat
entre civilistes et adeptes du droit de l'conomie.
2. La situation actuelle du droit public conomique
2.1. qu'tudie-t-on en france au titre du droit public conomique ?
Il serait erron d'affirmer qu'il existe une conception stable et unique du
droit public conomique. Pour le systme juridique anglo-saxon, qui n'atta
che
aucune importance la division entre droit public et droit priv, la notion
de droit conomique n'est pas pertinente. Les pays o il est en vigueur se
limitent au droit civil. Notons toutefois qu'une nouvelle cole a rcemment
pris de l'ampleur - l'conomie du droit - qui consiste en une analyse cono
mique du droit. Nanmoins, elle se distingue du droit conomique.
Mme dans les pays de l'Europe continentale, l'existence du droit co
nomique
ne va pas de soi et continue a faire dbat. Soulignons ici que le
?EST-OUEST

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Elvira Talapin a
systme juridique romano-germanique distingue nettement droit public et
droit priv. Si des branches traditionnelles du droit priv - civil et commerc
ial
entre autres - se rapportent directement aux relations conomiques,
elles ne concernent que celles des particuliers. La conception du droit co
nomique
comme rglementation spciale des questions de l'intervention
de l'tat dans l'conomie est issue du droit public. L'activit proprement
dite des agents conomiques en est absente.
Aussi les dfenseurs du droit conomique doivent-ils dfinir sa place
dans le cadre de la division classique des branches juridiques entre le droit
public et le droit priv. ce sujet, les avis divergent. Pour les uns, le droit
conomique ne remet pas en question cette dichotomie : il y a bien un droit
public conomique et un droit priv conomique. Pour les autres, et c'est
l son rle historique, le droit conomique efface la division du droit car
elle a perdu son actualit. Certains auteurs pensent qu'il y a simplement un
droit conomique et peu importe qu'il soit public ou priv. D'autres jugent
que le droit conomique se situe au-del de la division du droit. D'autres
encore soutiennent que le droit public conomique n'a aucune particular
it
par rapport au droit administratif classique.
Sans aller plus loin dans les dbats, nous nous contenterons de dire que
la plupart des auteurs s'accordent sur l'existence d'un droit spcifique
applicable l'conomie. C'est sa dnomination qui est sujette discussion :
droit de l'conomie, droit conomique, droit public (ou administratif) co
nomique,
droit de la politique conomique, droit public de la rgulation
conomique. Le plus souvent, on estime qu'il s'agit d'un droit public et,
beaucoup plus rarement, d'un largissement du droit commercial.
Les partisans du droit public conomique sont les plus nombreux,
la principale question tant alors de savoir si celui-ci est une branche par
ticulire
du droit ou non. De nombreux auteurs rpondent positivement.
D'autres font valoir que le droit conomique n'est pas une nouvelle bran
chedu droit mais, l'instar du droit compar, une nouvelle approche de
questions traditionnelles (Jacquemin & Schrans, 1970, p. 62) ; ou encore
que le droit conomique permet une nouvelle interprtation des normes
rgulant l'conomie (Vlachos, 2001, pp. 6-7). Certains avancent que le
droit public conomique fait partie du droit public, qu'il ne constitue pas
une branche du droit mais une discipline universitaire et qu'il est n en
tant que tel. Cette dernire prend en considration les interventions de
l'administration (celles des organes et tablissements publics, un niveau
national ou rgional), ainsi que les interventions de diverses socits pri
ves et associations qui grent les services publics (Valette, 2002, p. 8).
Grard Farjat a utilis dans sa thse la notion d'ordre public conomi
que
par laquelle il entendait l'expression juridique du principal ordre co
nomique
dans la socit. Selon lui, l'ordre public conomique n'est qu'une
Volume 38, Juin 2007

L'mergence du droit public conomique en Russie : un regard comparatif

antithse de la libert contractuelle. L'ordre public conomique est un
ensemble de rgles obligatoires dans les relations contractuelles, relatives
l'organisation conomique, aux rapports sociaux et l'conomie inter
ne
du contrat (Farjat, 1963, p. 38). Pour leur part, les ouvrages rcents
mettent l'accent sur l'efficacit comme notion-cl du droit conomique.
Le droit de la concurrence y occupe une place centrale (Frison-Roche &
Bonfils,2005,p.5,p.20).
L'objet de l'tude du droit public conomique est l'intervention publi
quedans l'conomie. En d'autres termes, le droit public conomique est la
traduction juridique de la politique de l'intervention publique dans l'c
onomie (Hubrecht, 1997, pp. 2-3). Quelques explications nous semblent ici
ncessaires. Dans la thorie conomique, l'interventionnisme est oppos
au libralisme. On pourrait en dduire que le droit public conomique est
exclusivement celui de la premire doctrine et que le libralisme le rendra
obsolte. Ce serait cependant inexact. Le renouvellement de la terminologie
administrative officielle devrait engendrer des termes plus neutres comme,
par exemple, l'activit publique conomique ou l'initiative publique dans le
domaine conomique. C'est dans ce sens que Jean- Yves Chrot propose de
dfinir le droit public conomique comme le droit de la politique cono
mique , que celle-ci soit interventionniste ou librale (Chrot, 2002, p. 7).
l'heure actuelle, la discipline droit public conomique qui est ensei
gne dans les universits franaises porte sur les questions suivantes :
- l'administration conomique (les organes de l'administration qui sont
chargs de la rsolution de n'importe quelle question conomique) ;
- la planification et l'amnagement du territoire ;
- la politique montaire et financire (le statut de la Banque de France,
le contrle de l'tat sur les oprations financires, les impts) ;
- les aides publiques ;
- la politique des prix et la concurrence ;
- le commerce extrieur ;
- le secteur public commercial (les entreprises publiques, les nationali
sations,les privatisations, le contrle de l'tat dans ce domaine).
Ainsi, en France, le droit public conomique est une discipline uni
versitaire
qui a pour objet spcifique les questions de la rglementation
publique de l'conomie en gnral et de la politique conomique de l'tat.
Certains auteurs insistent, toutefois, sur l'autonomie du droit public co
nomique
en tant que branche du droit.
2.2. Le droit public conomique russe existe-t-il ?
Comme nous l'avons dj mentionn plus haut, en Russie, la rglement
ation
publique de l'conomie n'est l'objet, pour le moment, ni d'une bran
chedu droit ni mme d'une discipline. Cependant, toutes les conditions
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sont runies pour qu'elle soit reconnue en tant que telle. Il y a une lgisla
tion
conomique et, ce qui n'est pas ngligeable, une justice conomique
instaure depuis longtemps et fonctionnant effectivement (les tribunaux
d'arbitrage )3.
notre avis, on peut entendre par droit public conomique l'ensem
ble
des rgles des branches du droit public qui influencent l'conomie. Ce
sont la constitution conomique (les normes relatives la proprit et
l'activit commerciale, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle de
la Fdration de Russie), les rgles du droit financier, du droit municipal,
l'ensemble des normes du droit administratif qui concernent l'conomie. Il
importe galement de mettre en relief les lments publics qui se trouvent
dans le droit civil (ils sont nombreux), de mme que dans les droits du tra
vail, de l'environnement, etc.
L'acteur principal du droit public conomique est le sujet conomiq
ue,
c'est--dire l'entrepreneur individuel, la personne morale quel que soit
le rgime de proprit dans le cadre duquel elle s'inscrit, l'tat lui-mme.
Il existe de la sorte deux grands groupes de relations : celles qui ont trait
la rglementation publique de l'activit conomique en gnral et celles
qui rgulent le secteur public de l'conomie. L'tude de ces questions offre
une reprsentation complte de la rglementation publique des relations
conomiques qui est complmentaire des rgles relevant du droit civil.
Le fait que la structure fdrale de la Russie influence considrablement
la structure de la lgislation en gnral et de la lgislation conomique
en particulier doit tre pris en considration. Conformment aux articles
71 et 72 de la Constitution, une partie des questions d'ordre conomique
est rglemente au niveau fdral (les programmes fdraux en faveur du
dveloppement conomique de la Fdration de Russie, l'industrie de la
dfense, la gestion de la proprit fdrale de l'tat) et une autre partie
relve de la comptence conjointe de la Fdration et de ses sujets (ce qui
3. En URSS, ce que l'on dnommait l' arbitrage {arbitrai) avait une nature juridique
mixte et exerait des fonctions la fois juridictionnelles et administratives. En 1922, des
commissions d'arbitrage ont t cres puis, en 1931, a t instaur l'arbitrage d'tat
{gosarbitraz) charg, titre principal, de rgler les litiges patrimoniaux entre les entreprises.
En 1991, les organes de l'arbitrage d'tat ont t transforms en juridictions : ils ont fait
place aux tribunaux d'arbitrage , en charge des litiges dits conomiques (commerc
iaux
ou, parfois, administratifs). Ces nouvelles juridictions ont d'abord t constitues
deux niveaux. la base, furent institus les tribunaux d'arbitrage des sujets de la Fdrat
ion
{arbitraznye sudy sub"ektov Federacii), au sommet, la Cour Suprieure d'Arbitrage de
la Fdration de Russie (VysSij Arbitraznyj Sud Rossijskoj Federacii). Puis deux niveaux
intermdiaires se sont ajouts : on a cr, en 1995, des juridictions de cassation, les cours
d'arbitrage de district {arbitraznye sudy okrugov), suivies, de 2003 2006, par des juridic
tionsd'appel, les cours d'arbitrage d'appel (arbitraznye apelljacionnye sudy). Les tribunaux
d'arbitrage forment une des trois branches du systme judiciaire russe, les deux autres tant
la branche constitutionnelle et celle des tribunaux ordinaires.
Volume 38, Juin 2007

L'MERGENCE DU DROIT PUBLIC CONOMIQUE EN RUSSIE : UN REGARD COMPARATIF

signifie que les sujets de la Fdration peuvent adopter des lois, les domai
nes
concerns tant, par exemple, la dlimitation de la proprit de l'tat
ou la coordination des relations conomiques extrieures des sujets de la
Fdration de Russie).
Le contenu du droit public conomique russe en tant que discipline uni
versitaire
pourrait, nous semble-t-il, comporter deux parties : une partie
gnrale et une partie spciale. La premire traiterait des points suivants :
- la lgislation conomique et l'histoire du droit conomique en Russie ;
- les branches du droit public et l'conomie ;
- les lments publics du droit civil de la Russie ;
- les principes de la rglementation publique de l'conomie ;
- l'administration conomique (l'tat en tant qu'il participe aux rela
tions patrimoniales, les organismes d'tat et les organisations d'autorgulation [autorits administratives indpendantes])4 ;
- la prvision conomique, les programmes et les plans ;
- la rglementation publique de l'activit entrepreneuriale ;
- le partenariat public-priv.
La seconde aborderait :
- la gestion de la proprit de l'tat (le statut des entreprises publiques
[unitarnye predprijatija], la privatisation, la dlimitation de la proprit de
l'tat) ;
- les commandes de l'tat (marchs publics) ;
- les aides de l'tat ;
- la rglementation anti-monopole ;
- la politique des prix et des tarifs ;
- le rglement des litiges conomiques (par voie administrative ou juri
dictionnelle).
L'enseignement du droit public conomique russe touche, de toute vi
dence,
la sphre de la lgislation qui connat le plus de changements et
de rformes. tant donn la rforme administrative en cours dans le pays,
des questions nouvelles se posent ; elles ont trait, notamment, aux organi
sations d'autorgulation, au partenariat public-priv, aux services publics.
Or c'est prcisment en raison de leur nouveaut qu'elles restent l'cart
des enseignements dans les coles juridiques suprieures. Pour mettre fin
cette situation, il faudrait les traiter dans le cadre des cours de droit public
conomique qui sont indispensables tant aux futurs fonctionnaires qu'aux
juristes des entreprises.
4. Pour l'instant, les organisations d'autorgulation (samoreguliruemye organizaci) ressem
blentplutt aux ordres professionnels franais mais, en consquence de la rforme administ
rative,elles deviendront l'quivalent des organismes que l'on appelle autorits administ
ratives indpendantes en France, avec des pouvoirs quasi tatiques.
* tu' w r,.i li ,
lEST-OUEST

117

118

Elvira Talapina
Le droit public conomique franais tudie peu prs les mmes quest
ions, mais son contenu est trs diffrent. Par exemple, en Russie, la rgl
ementation
de la proprit de l'tat, des entreprises d'tat ou des marchs
publics se trouve dans la sphre d'influence du droit civil, ce qui est une
consquence de la destruction radicale du systme pendant les annes
1980-1990. Dans le mme temps, l'exprience de la planification cono
mique s'est quasiment perdue. Etant donn qu'il n'existe pas en Russie de
tribunaux administratifs spcialiss, la jurisprudence de la Cour constitu
tionnelle joue un grand rle dans ce domaine. Prcisons, s'il en est besoin,
que ce ne sont pas l toutes les diffrences. Le fait que le contenu du droit
public conomique diffre en France et en Russie ne souligne que davan
tagela ncessit de procder des tudes comparatives, sources d'enr
ichissement
mutuel.
2.3. Les nouveaux facteurs d'influence sur le droit public conomique
Notre poque se caractrise par le triomphe mondial du libralisme
conomique qui pose la question de l'avenir du droit public conomique.
Notons que les dbats sur la dfinition et l'ampleur de la rglementation
par le droit public conomique ont fait rage depuis l'apparition de ce
dernier mais qu'une vritable crise s'est produite dans les annes 1980.
Celle-ci a t provoque par de nombreux facteurs tant internes qu'in
ternationaux,
au nombre desquels figurent les discussions incessantes sur
le thme du plus ou moins d'tat ? et la victoire de la conception de
l'tat minimal, la politique de drglementation mene dans la plupart
des pays dvelopps, ainsi que la disparition de l'URSS et l'adoption de
l'conomie de march dans les anciens pays socialistes. En d'autres termes,
la question de l'existence ou non d'un droit conomique de l'interventio
nnisme
libral se pose partout.
S'agissant de l'avenir du droit public conomique, quelques tendances
se font jour : la garantie des intrts publics par l'tat grce la rgulation,
la concentration de l'activit entrepreneuriale de l'tat dans les socits
anonymes qui lui appartiennent (Colson, 1997, pp. 2-7). Si l'on envisage
un retrait complet de l'tat de l'conomie, une autre conception prdo
mine: celle de la prennit d'un droit organisant l'conomie tant qu'il y
aura un tat. Il va de soi que la transformation de l'conomie, qui a pris
un tournant libral dans de nombreux pays, ne peut que se reflter dans
le contenu du droit. Ce dernier tant changeant, nous allons examiner les
facteurs qui l'influencent aujourd'hui.

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L'MERGENCE DU DROIT PUBLIC CONOMIQUE EN RUSSIE : UN REGARD COMPARATIF

2.3.1. La thorie de la rgulation

Le contenu du droit dans ses relations avec l'conomie a volu sous
l'influence de la thorie de la rgulation, partout en vogue, y compris en
Russie. L'idologie librale est ne aux tats-Unis dans les annes 1970
puis a gagn l'Europe et le Japon. Elle repose sur le postulat du caractre
simplement suppltif de l'action administrative dans les socits modernes,
palliant l'ventuelle et passagre dfaillance des mcanismes conomiques
naturels (Colson, 1997, p. 435). En raison de la pntration des principes
de la concurrence dans l'activit publique, l'intervention directe cde la
place l'intervention indirecte (sauf circonstances exceptionnelles). cet
gard, les missions du droit ne changent pas puisque l'existence de servi
ces
publics satisfait mme le march. Pour le droit public conomique, le
changement se situe ailleurs, la rgulation signifiant la transformation de
la situation des acteurs publics, l'introduction de la concurrence dans leur
activit et la modification des outils classiques de la rglementation.
Cet lment permanent de la rforme administrative qu'est la drgle
mentation
(rduction du nombre de rglements, rationalisation des admin
istrations
publiques, diminution des dpenses publiques) est la principale
composante de la rgulation. Dans la plupart des cas, la drglementation se
rsume l'diction de nouvelles normes dont le contenu et les sources ont
chang. Elles peuvent provenir non pas directement des pouvoirs publics mais
de structures conomiques indpendantes ou encore maner d'une concert
ationavec les reprsentants du secteur conomique et social. Toutefois, la
drglementation doit rester extrmement mesure et sa mise en uvre
exige une grande comptence. Sinon, elle implique un risque pour la libert
du march et une menace pour l'existence de certains services publics (la
myopie du march). L'histoire nous fournit des exemples de ces drives.
Ainsi, aux tats-Unis, la drglementation du transport arien devait ren
forcer
la concurrence mais elle a entran la disparition de 220 compagnies
amricaines en dix ans et une hausse des tarifs. La privatisation des chemins
de fer en Grande-Bretagne semblait avoir atteint son but avec la cration
d'une multitude de compagnies ; elle a cependant aggrav le problme de la
scurit, le nombre d'accidents ayant augment (Colson, 1997, p. 510).
Le but de la rgulation est de limiter les dysfonctionnements de l'c
onomie au moyen du droit. La thorie de la rgulation prouve une fois de
plus que mme l'conomie librale ne peut pas se rguler de faon auto
nome, malgr les affirmations des conomistes et des hommes politiques.
Certains juristes estiment que la notion de rgulation en tant que telle
est utilise des fins idologiques pour lgitimer la dsorganisation co
nomique
et financire du monde. Bien que la rgulation soit un nouveau
paradigme du droit conomique, elle semble peu convaincante du point de
vue scientifique (Leroy, 2000).
lEST-UEST

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Elvira Talapina
En Russie, une politique de l'tat est favorable la rgulation ; elle
vise, au travers de la rforme administrative, transfrer une partie des
fonctions de l'tat aux organisations d'autorgulation. Le Programme de
dveloppement conomique et social de la Fdration de Russie moyen
terme (pour les annes 2006-2008) met l'accent sur l'indispensable rduc
tiondes interventions superflues de l'tat dans l'activit des agents co
nomiques
et prne un accroissement de la comptitivit des institutions
tatiques et des entreprises. Il qualifie l'intervention de l'tat d'excessive
et crasante tout en affirmant, dans le mme temps, que l'tat n'assure
pas suffisamment la fourniture de services de haute qualit. Ainsi, mme
ce Programme trs libral ne nie pas la ncessit de la prsence de l'tat
dans l'conomie.
2.3.2. Le march commun europen
Le march commun europen exerce une influence sur le droit public
conomique. Le processus fut relativement long : dans les annes 1980,
on laissait encore le droit communautaire voluer seul et tous les tats
n'taient pas favorables la primaut des normes de la Communaut sur
le droit interne. Les tats conservaient des normes sur leur souverainet
conomique, de mme qu'ils maintenaient les frontires douanires, le
contrle administratif des prix ainsi que des entreprises publiques fortes.
L'tat restait donc un acteur essentiel de l'conomie librale. Cependant,
peu peu, l'influence du droit anglo-saxon a conduit l'Europe modifier
ses objectifs politiques, provoquant une rorientation en faveur des int
rts privs (et non de l'intrt gnral, au sens classique du terme, et de
l'galit). En France, cette rvolution a commenc avec l'ordonnance
de 1986 qui a reconnu la libre concurrence et entran la soumission (par
tielle) des personnes morales de droit public au droit commun commercial.
'Aujourd'hui, l'tat ne dfend pas l'intrt gnral mais assure le fonctio
nnement de l'conomie de march, comportement qui s'carte de la doc
trine franaise classique. l'chelle europenne, la primaut du droit de
la concurrence sur le droit des services publics l'a emport.
Cette situation nouvelle ne va pas sans poser de problme. Le droit
public conomique a toujours t dfini comme un driv du droit admin
istratif
interne, avec son droit des pouvoirs et des services publics. tant
donn la prgnance du droit europen, il devient ncessaire de dterminer
le degr d'autonomie du droit public conomique son gard.
2.3.3 La globalisation
Le processus de globalisation influe lui aussi sur le droit public co
nomique.
De toute vidence, face ce phnomne, les deux conceptions
conomiques, tatiste et librale, sont dpasses. De manire gnrale, le
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L'MERGENCE DU DROIT PUBLIC CONOMIQUE EN RUSSIE : UN REGARD COMPARATIF

libralisme conomique est une illusion puisqu'il n'y a pas d'autorgulation conomique. Si pour bien fonctionner, l'conomie a besoin de libert,
celle-ci doit tre organise par le droit. Le manque de libert, tout comme
son excs, est nuisible et c'est pourquoi il importe de dfinir le degr, le
niveau optimum de libert. Cependant, aujourd'hui, les tats n'ont plus le
monopole de la cration du droit applicable leur territoire et la norme
de droit elle-mme n'est pas le seul critre pour dfinir la conduite tenir.
Les pouvoirs comptents pour produire du droit se sont multiplis de sorte
que l'tat a perdu son monopole : un nombre croissant d'entits prives
adoptent des rgulations (par exemple, les standards technologiques). Les
relations conomiques internationales directes, auxquelles participent des
entreprises nationales et multinationales, se dveloppent (Visnjakov,2003,
pp. 12-13).
Il ressort que, de nos jours, aucun tat n'est souverain du point de vue
conomique. Dans les pays membres de l'Union europenne, le droit public
conomique est remplac par le droit europen puisque toutes les sour
cesessentielles dans ce domaine sont europennes. On parle mme d'une
contamination du droit par l'conomie (Leroy, 2000). Paralllement au
droit europen, le droit international conomique a pris forme. Il porte
sur les relations conomiques entre les tats qui constituent une partie
du droit international public. Il a ses sous-branches : le droit du commerce
international, le droit financier international, le droit des investissements
internationaux, le droit de l'aide conomique internationale, le droit inter
national
du travail (Sumilov,2001,p. 17).
L'volution de la situation mondiale que nous venons de dcrire relan
ce
la discussion sur l'appellation de droit public conomique. Elle serait
obsolte car celui-ci est dsormais peru comme un simple appendice
du droit public. Selon certains, la notion de droit conomique devrait
tre remplace par celle de droit de la globalisation , certes futuris
te
mais nanmoins adapte aux tendances plantaires actuelles (Leroy,
2000). Ainsi, la libralisation de l'conomie, la politique de la rgulation, la
globalisation influencent indniablement le droit public conomique, mais
ne l'liminent pas. Si ses mthodes, son contenu, ses sujets changent, son
objet reste l'conomie.
Conclusion
Les ides de la rglementation publique de l'conomie se caractrisent,
d'un ct, par leur ambigut et leur soumission diverses thories cono
miques et influences politiques et, de l'autre, par la position juridique ferme
que l'on retrouve dans de nombreux tats en faveur du droit public co
nomique
en tant que branche du droit administratif. Le droit administratif
ST-OUEST

121

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Elvira Talapina
russe, quant lui, s'est dtach de l'conomie, mme l o sa prsence res
tait ncessaire. Ce phnomne a plusieurs causes qui sont avant tout histo
riques et idologiques. La longue absence d'une rglementation juridique
complte de l'conomie et la pratique de l'intervention administrative des
organes de l'tat ont conduit identifier les notions d' administratif
et d' tatique . Aussi la rglementation de l'conomie par l'tat est-elle
assimile l'arbitraire administratif. Aprs la chute du totalitarisme, la
Russie a aspir un libralisme absolu et dcid de rejeter la prsence de
l'tat dans l'conomie. Aprs avoir mri pendant des dcennies dans les
pays dvelopps o elles restent nanmoins dbattues, les thories lib
rales ont recueilli une large adhsion en Russie. L'tat tant uniquement
assimil des barrires et la bureaucratie, il fallait enfin dpartager les
rles et laisser l'conomie la rgulation du march. Cependant, il est vi
dent que le march ne peut exister sans l'tat dont la tche principale est
d'assurer aux citoyens la stabilit et la scurit. Mme la thorie la plus
librale ne propose pas le retrait total de l'tat et de ses organes conomi
ques
: la conception de la rgulation minimale (librale) est fonde sur le
respect des rgles de la concurrence et signifie que si un oprateur public
fournit un service, il n'a pas de statut spcial. L'tat prend part l'cono
mie
sur un pied d'galit avec les acteurs privs (Colson, 1997, p. 514).
Les raisons idologiques de cet loignement du droit par rapport
l'conomie sont lies des questions d'ordre politique telles l'incohren
ce
des rformes conomiques, l'absence de stratgie prcise de l'tat, la
privatisation, parfois irrflchie, qui va jusqu' toucher des installations
stratgiques. D'autres causes relvent de la technique juridique, en parti
culier le dveloppement fulgurant de la lgislation civile pendant que le
droit public pitine : son inadaptation des conditions changeantes, le
conservatisme des concepts et des termes qu'il utilise et l'usurpation par le
Code civil de certaines de ses notions en sont la preuve (Gazier & Talapina,
2003). S'ajoutent des dfauts d'ordre procdural : le dveloppement insuf
fisant de la rglementation relative au jugement des litiges publics dans le
domaine de l'conomie, le souhait de nombreux agents conomiques de
ne pas entrer en procs avec l'administration, l'inexistence de tribunaux
administratifs spcialiss.
Tous ces facteurs se sont conjugus pour empcher l'mergence d'un
vritable droit public conomique dans la Russie contemporaine. Pourtant,
sa prsence en tant que science et discipline universitaire permettrait de
rsoudre enfin le problme de l'absence de lien entre les points de vue co
nomiques
et juridiques et de rendre compte de faon complte des rela
tions de l'tat, du droit et de l'conomie.

Volume 38, Juin 2007

L'MERGENCE DU DROIT PUBLIC CONOMIQUE EN RUSSIE I UN REGARD COMPARATIF

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