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TRAIT
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
TRAIT
DE LA
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
ET DES
RECOURS CONTENTIEUX
PAR
E. LAFERRIRE
VICE-PRSIDENT
DU CONSEIL
D'TAT
TOME SECOND
COMPTENCE
(suite).
INTERPRTATION.
Deuxime dition
BERGER-LEVRAULT ET 0% LIBRAIRES-DITEURS
PAHIS
NANCY
1896
Von*
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TRAIT
DELA
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
ET DES RECOURS CONTENTIEUX
LIVRE IV
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE
A L'GARD DES AUTORITS LGISLATIVE, PARLEMENTAIRE
ET GOUVERNEMENTALE
DES ACTES
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
IV.
LIVRE IV
OBSERVATION PRELIMINAIRE
Dans le livre prcdent nous avons cherch dlimiter le domaine de la juridiction administrative l'gard de l'autorit judiciaire ; nous devons maintenant le dlimiter l'gard des autorits lgislative, parlementaire et gouvernementale.
Nous entendons ici par autorit lgislative, celle qui consiste
faire des lois, non seulement quand ces lois manent du Parlement,
mais encore lorsqu'elles manent du pouvoir excutif dictant de
vritables dispositions lgislatives, soit sous forme de dcrets-lois,
soit sous forme de rglements d'administration publique rsultant
d'une dlgation expresse et spciale du lgislateur.
Nous entendons par autorit parlementaire, celle qui appartient
au Parlement en dehors de ses attributions lgislatives, et qui consiste faire des actes d'administration sous forme de lois, prendre
des dcisions de diverse nature sous forme de rsolutions, d'ordres
de jour motivs, de dcisions manes de commissions parlementaires ou du bureau des assembles.
Nous entendons enfin par autorit gouvernementale, celle qui appartient au pouvoir excutif lorsqu'il agit dans l'exercice de ses
pouvoirs politiques, et non de ses attributions administratives ;
et aussi lorsqu'il exerce, en Conseil d'tat, les pouvoirs spciaux
de juridiction gouvernementale qu'il s'est rservs en matire
d'abus et de prises maritimes, et qui ne se confondent pas avec les
pouvoirs de juridiction contentieuse.
Les actes de ces autorits chappent en principe la juridiction
LIVRE IV.
CHAPITRE
I"
I. DES
ACTES LGISLATIFS.
l.
sur les rapports des pouvoirs publics du 16 juillet 1875 (art. 7, g 2) donne seulement
au Prsident de la Rpublique le droit de demander aux Chambres une seconde dlibration qui ne peut pas tre refuse. Ce droit existe, non seulement dans le cas
d'inconstitutionnalit, mais toutes les fois que la loi paratrait devoir tre rapporte
ou modifie pour d'autres causes. Il n'a jamais t exerc jusqu' ce jour.
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
Cette autorit lui appartient d'une manire permanente en matire de lgislation coloniale, mais il ne la possde pas au mme
degr l'gard de toutes les colonies. D'aprs le snatus-consulte
du 3 mai 1854 (art. 18), toutes les lois qui concernent les colonies
autres que la Martinique, la Guadeloupe et la Runion, manent
du pouvoir excutif, qui statue par simples dcrets. Il n'est oblig
de prendre l'avis du Conseil d'tat que lorsqu'il s'agit d'tablir
des tarifs de douane (').
Ses attributions lgislatives sont moins tendues quand il s'agit
des trois colonies prcites : Martinique, Guadeloupe et Runion.
Des rapports plus anciens et plus troits avec la mtropole les ont
fait soumettre, aprs 1830, un rgime particulier, rgl d'abord
par la loi du 24 avril 1833, et actuellement par le snatus-consulte
du 3 mai 1854. D'aprs ce snatus-consulte, les mesures lgislatives concernant la Martinique, la Guadeloupe et la Runion sont
divises en trois catgories auxquelles correspondent trois formes
d'actes lgislatifs : la loi, le dcret en Conseil d'tat et le dcret
simple (2).
L'Algrie est reste soumise au rgime des dcrets, en vertu
des dispositions gnrales de la loi du 24 avril 1833 (art. 25),
d'aprs laquelle les tablissements franais dans les Indes
La ncessit d'un dcret on Conseil d'tat pour les tarifs de douane rsulte de
la loi du 7 mai 1881, art. 8. Voy. Rpertoire du droit administratif, v Colonies (par
M. Dislre, conseiller d'tat), n 251.
2. La loi est ncessaire pour ce qui concerne : l'exercice des droits politiques,
i.
l'tat civil des personnes, la distinction des biens et les diffrentes modifications de
la proprit ; les contrats et les obligations conventionnelles en gnral ; les manires' dont s'acquiert la proprit par succession, donation entre vifs, testament,
contrat de mariage, vente, change et prescription ; l'institution du jury, la lgislation en matire criminelle; l'application aux colonies du principe de recrutement des
armes de terre et de mer ; le rgime commercial des colonies (snatus-consulte du
S mai 1854, art. 3 et 4). 11 n'y a plus lieu de tenir compte aujourd'hui de la distinction faite par ces textes entre le snatus-consulte et la loi.
11 est statu par dcrets en forme de rglement d'administration publique sur la
lgislation en matire civile (sauf les questions ci-dessus rserves) et en matire
correctionnelle et de simple police ; sur l'organisation judiciaire, l'exercice des cultes,
l'instruction publique, le mode de recrutement des armes de terre et de mer (quand
le principe a t fix par une loi) ; sur le rgime de la presse, les attributions des
autorits administratives, etc. (Sn.-cons. de 1854, art. G.)
Il est statu par dcrets simples : sur l'organisation des milices locales, la police
municipale, la grande et la petite voirie, la police des poids et mesures, et en gnral sur toutes les matires qui ne sont pas comprises dans les dispositions qui prcdent, ou places dans les attributions des gouverneurs.
' JISS
CHAP.
I, 1er.
ACTES LGISLATIFS.
l.
65
et suiv.
LIVRE IV.
CHAP. I,
mesure de la dlgation qui lui est faite. Si, par exemple, le Gouvernement rglait, aux colonies, des matires rserves au lgislateur, les tribunaux auraient le droit de tenir ses prescriptions
pour non avenues. En dcidant ainsi, ils ne se mettraient pas en
opposition avec la loi, ils en assureraient au contraire l'application, puisque c'est elle qui a limit la comptence lgislative du
Gouvernement.
Nous pensons d'ailleurs qu'on doit reconnatre aux tribunaux,
d'une manire gnrale, le droit de vrifier l'existence mme de la
loi. S'il arrivait, par-impossible, que le Gouvernement promulgut
comme loi de l'tat un texte adopt par une seule assemble, ce
texte ne serait pas une loi, et toute juridiction appele l'appliquer
aurait le droit de constater son inexistence lgale.
contre eux.
Prcisons d'abord quels sont les rglements que nous avons
en vue, car l'expression de rglement d'administration publique n'a pas, dans notre langue administrative, toute la nettet
dsirable.
Dans son acception la plus large, cette expression dsigne tous
les rglements gnraux que le chef de l'tat fait pour assurer
l'excution des lois. Son pouvoir rglementaire drive alors de sa
fonction mme, car l'excution des lois ncessite des prescriptions
secondaires adresses aux administrateurs et aux citoyens. Aussi
toutes nos Constitutions ont-elles prvu, en termes plus ou moins
explicites, cette attribution du chef de l'tat (').
1. Constitution de l'an VIII, art. 44; Charte de 1814, art.
10 LIVRE IV.
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
On s'est demand si tous les rglements faits en vertu de ces
pouvoirs gnraux doivent tre dlibrs en Conseil d'tat. La
ngative a t admise depuis la Restauration, et il serait aujourd'hui oiseux de discuter si, en droit, la solution contraire aurait
d prvaloir (').
Dans une acception plus restreinte, le rglement d'administration publique est celui qui procde, non des pouvoirs gnraux que
le chef de l'tat tient de la Constitution, mais d'une dlgation
spciale qui lui est faite par une loi dtermine, en vue de complter cette loi, d'clairer ses dispositions, de dvelopper les principes qu'elle a poss, de dcider comment elle devra tre ex-
cute.
Ces rglements doivent toujours tre soumis la dlibration
du Conseil d'tat. C'est eux que la loi organique du 24 mai 1872
(art. 8) a rserv la dnomination de rglements d'administration
publique , par opposition aux dcrets en forme de rglements
11
ACTES LGISLATIFS.
I, 1er.
rglements qui sont faits en vertu d'une dlgation de l'Assemble
nationale n'engagent pas la responsabilit ministrielle. Ils sont
faits par le Conseil d'tat comme substitu au lgislateur qui lui
aura donn cet effet un mandat spcial. L'Assemble sera toujours matresse de dterminer la porte et l'tendue de ce mandat.
Le droit de dcision propre du Conseil d'tat n'a pas survcu
la Constitution de 1848 ; mais la dlgation lgislative qui provoque un rglement d'administration publique n'a pas chang de
nature en faisant retour au chef de l'tat; elle a toujours le caractre d'un mandat donn par le lgislateur, qui communique
son mandataire une partie de la puissance lgislative. Cela est si
vrai que le chef de l'tat peut, en vertu de ce mandat spcial,
dicter des dispositions qui excderaient son pouvoir rglementaire, notamment des dispositions pnales.
On doit donc reconnatre aux rglements d'administration puplique, un caractre lgislatif qui les affranchit, en principe, de
tout recours contentieux.
Mais il arrive le plus souvent que, dans un rglement d'administration publique, il y a des dispositions plus ou moins nombreuses
que le chef de l'tat aurait pu dicter en vertu de ses pouvoirs
propres, et sans dlgation spciale, parce qu'elles se bornent
assurer l'excution de la loi sans rien ajouter ses dispositions.
Pourrait-on, dans ce cas, distinguer entre les dispositions lgislative et celles qui seraient purement rglementaires, et considrer
ces dernires comme des dcisions purement administratives susceptibles d'annulation pour excs de pouvoir? Nous ne pensons
pas que cette distinction soit possible. L'unit ncessaire du rglement d'administration publique fait obstacle ce que l'on puisse
assigner un caractre diffrent ses diverses dispositions, interdire
le recours l'gard des unes et le permettre l'gard des autres.
L'acte est indivisible, il est fait tout entier pour satisfaire la
dlgation lgislative, et chacune de ses dispositions a le caractre
que cette dlgation imprime l'ensemble du rglement (').
CHAP.
1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1872, Fresneau. On lit dans cet arrt : <e Considrant que le dcret du 25 fvrier 1868 a t rendu en vertu des pouvoirs dlgus
l'administration par l'article 26 de la loi du 15 avril 1829 et pour rgler la police de
la pche dans les fleuves, rivires et cours d'eau quelconques ; qu'un acte de cette
12 LIVRE IV.
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
Mais si nous cartons toute ide d'un recours direct contre les
rglements d'administration publique, faits en vertu d'une dlgation lgislative, nous n'hsitons pas penser que les tribunaux
ont le droit de vrifier leur existence lgale et leur force obligatoire. Si donc un de ces rglements tait nul en la forme, comme
n'ayant pas t dlibr par l'assemble gnrale du Conseil d'tat,
ou bien s'il dictait des dispositions trangres la dlgation, le
juge pourrait refuser de l'appliquer en tout ou en partie (1). Le
Conseil d'tat pourrait, par voie de consquence, dclarer recevable et fond un recours form contre un acte administratif fait
en excution d'un rglement d'administration publique, mais qui
serait reconnu.contraire aux dispositions mmes de la loi d'o procde ce rglement (2).
Les actes lgislatifs peuvent-ils donner lieu une action en
indemnit contre l'tat? 11 est de principe que les dommages
nature n'est pas susceptible d'tre dfr au Conseil d'tat par application des dispositions de la loi des 7-14 octobre 1790 et de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872.
Un arrt du 1er avril 1892, commune de Mon'reuil-sous-Bois, dclare galement nou
recevable un recours form contre le dcret du 5 septembre 1890, relatif aux indemnits de rsidence alloues aux instituteurs et payables par les communes, ledit dcret
rendu en vertu do la dlgation contenue dans l'article 12 de la loi du 19 juillet
1890. Mme dcision, 8 juillet 1892, ville de Chartres.
1. Le Conseil d'tat a fait une remarquable application de cette rgle par un arrt
du 6 janvier 1888, Salle, rendu dans les circonstances suivantes : La loi sur l'organisation de l'arme du 24 juillet 1873 (art. 36) dcide qu'un rglement d'administration publique dterminera les assimilations de grade, et les emplois militaires qui peuvent tre attribus aux anciens lves de l'cole polytechnique appartenant des
services civils. Ce rglement a t fait par dcret en Conseil d'tat du 20 mars 1876;
puis il a t modifi par un dcret du 21 dcembre 1886, qui porte, au Bulletin des
lois, la mention : le Conseil d'tat entendu. Mais celte mention est errone, ce dcret
ayant t, par suite d'une erreur, soumis directement la signature du prsident de
la Rpublique, sans avoir t dlibr en Conseil d'tal.
En consquence, par l'arrt prcit, le Conseil d'tat a dcid que le ministre de
la guerre n'avait pas pu appliquer un ingnieur des ponts et chausses l'assimilation de grade prvue par le dcret de 188G, ledit dcret n'ayant pas le caractre de
rglement d'administration publique, et tant sans force lgale pour modifier le rglement de 1876. Considrant qu'il est tabli que ledit dcret n'a pas t rendu en
d'tat, que par suite, et nonobstant toute mention contraire, il n'a pu vala Conseil
blement modifier le rglement du 20 mars 1876...
Comme exemple du droit qui appartiendrait aux tribunaux de ne pas tenir compte
des dispositions qui excderaient la dlgation, on peut citer l'arrt du Conseil d'tat
du 13 mai 1872, Brac de la Perrire, et la dcision du Tribunal des conflits du
11 janvier 1873, Coignel.
2. Cette rserve est formellement exprime dans les arrts prcits du 1er avril
1S92, commune de Monlreuil-ious-Bois, et du 8 juillet 1892, ville de Chartres.
CHAP.
13
l'interdiction (').
Un dcret-loi du Gouvernement de la Dfense nationale du
10 septembre 1870 a dcid que les professions d'imprimeur et de
libraire seraient libres l'avenir ; il n'a accord aucune indemnit
ceux qui taient en possession des brevets dlivrs en vertu de
la lgislation antrieure, mais il a dcid qu'il serait ultrieure ment statu sur les consquences du prsent dcret l'gard des
titulaires actuels de brevets. Se fondant sur cette rserve, un
de ces titulaires forma devant le ministre de l'intrieur, puis devant le Conseil d'tat, une demande d'indemnit, en invoquant
i.
14
LIVRE IV.
notamment la jurisprudence qui avait reconnu au brevet d'imprimeur le caractre d'une proprit, et l'obligation qui avait
t impose aux imprimeurs brevets, lors de la cration du
monopole, d'indemniser ceux qui avaient d cesser leur indus-
trie 0).
CHAP.
I, 1".
ACTES LGISLATIFS.
15
tantes, mais elle n'a ouvert aucun droit indemnit pour d'autres
causes. En consquence le Conseil d'tat a rejet la demande forme par un fabricant alsacien-lorrain ayant opt pour la nationalit
franaise, qui se plaignait que la cration du monopole lui et fait
perdre la fois la clientle qu'il avait en France, et la facult d'y
transporter son industrie (x).
Lorsque le lgislateur croit devoir mettre la charge de l'tat
la rparation des dommages causs par une loi, il lui appartient
de dterminer lui-mme les bases de l'indemnit, le mode de paiement, et de dsigner l'autorit charge de faire faire la liquidation.
Les lois d'indemnit contiennent cet gard des dispositions trs
diverses. Lorsqu'elles confient l'allocation de l'indemnit au pouvoir excutif, il est statu par le ministre comptent sauf recours
au Conseil d'tat (2), ou par des commissions spciales dont les
dcisions ne relvent du Conseil d'tat que pour incomptence ou
excs de pouvoir (') ; ces lois peuvent aussi droger aux rgles ordinaires de la comptence, en attribuant la dcision aux tribunaux
ou au jury d'expropriation (4).
Les mmes principes sont applicables lorsque le dommage consiste dans la cration de servitudes d'utilit publique. Ces servitudes, qui rsultent de la lgislation gnrale sur les routes, les
chemins de fer, les cours d'eau navigables, les places de guerre,
les cimetires, etc., ne donnent droit aucune indemnit (5). Mais
1. Conseil d'tat 5 fvrier 1875, Moroge. Voici le texte de cet arrt, dans lequel
16
LIVRE IV.
la loi qui prescrit la construction d'un ouvrage dtermin peut restreindre les effets et l'tendue de la servitude lgale ('), et mme
dcider, par des dispositions exceptionnelles, que l'tablissement
de la servitude donnera lieu une indemnit. Elle peut, dans ce
cas comme dans le prcdent, dterminer, au gr du lgislateur,
l'autorit ou la juridiction qui fixera l'indemnit (2).
Il rsulte de tout ce qui prcde que les questions d'indemnit
qui naissent de la loi ne relvent que de la loi ; la juridiction administrative ne peut connatre d'une action tendant faire mettre
une indemnit la charge de l'tat, que si le lgislateur a luimme cr cette action.
II. ACTES
CHAP.
I, 2.
17
administratives, lorsqu'elles affectent le territoire d'un dpartement, d'un arrondissement ou d'un canton, ou qu'elles ont pour
consquence la cration d'une commune nouvelle (') ; 2 des
actes de gestion, intressant le domaine de l'tat, tels que l'approbation donne des contrats de vente ou d'change de biens domaniaux, ou des conventions financires passes en vue de services publics ; 3 des actes de tutelle administrative concernant les
dpartements et les communes, notamment lorsqu'il s'agit d'autoriser, au del de certaines limites, des emprunts, des contributions
extraordinaires, des surtaxes d'octroi, etc.
Toutes ces dcisions sont de nature administrative et non lgislative, car elles ont pour but d'appliquer la lgislation existante,
non de faire ou de modifier des lois. Presque toutes d'ailleurs se
partagent entre le Gouvernement et les Chambres, d'aprs des
distinctions qui ont souvent vari, et qui ne dpendent pas de la
nature de l'acte, mais seulement de son importance. Ainsi une
dclaration d'utilit publique, une autorisation d'emprunt, qui sont
incontestablement des actes administratifs quand ils sont faits par
le pouvoir excutif, ne cessent pas d'avoir ce caractre quand ils
manent des Chambres.
A la vrit ces actes sont faits en forme de lois et ils en portent
le nom ; mais nous avons dj fait remarquer que la forme des
actes ne change pas leur nature intrinsque : de mme que des
actes lgislatifs peuvent tre faits en forme de dcrets, de mme
des actes administratifs peuvent tre faits en forme de lois. Dans
le premier cas, on les appelle dcrets-lois, et il serait dsirable qu'on
pt, dans le second cas, les appeler lois-dcrets, pour les distinguer
des actes lgislatifs proprement dits.
Cette distinction est importante plusieurs gards ; d'abord, au
point de vue des obligations que la lgislation gnrale impose au
Parlement, et qui sont diffrentes selon qu'il exerce le pouvoir lgislatif ou qu'il participe au pouvoir excutif. En matire lgislative, le Parlement peut toujours droger par une loi particulire
la lgislation existante ; en matire administrative, il doit comme
le pouvoir excutif observer les lois qui rgissent l'acte d'admi1. Loi
et 6.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
18 LIVRE IV.
nistration qu'il a mission d'accomplir. Ainsi la loi, comme le dcret, ne peut rgulirement prononcer une dclaration d'utilit publique qu'aprs les enqutes et les avis prvus par la lgislation des
travaux publics ; elle ne peut modifier une circonscription communale qu'aprs l'instruction prescrite par la loi du 5 avril 1884.
Oblige de se conformer aux rgles de formes, elle doit, plus
forte raison, observer les rgles du fond. Ainsi, une dclaration
d'utilit publique, qui serait prononce en faveur d'une proprit
ou d'une industrie prive, ne serait pas moins abusive si elle rsultait d'une loi que si elle rsultait d'un dcret.
Mais, si un acte d'administration man du Parlement peut tre
entach d'irrgularits, s'ensuit-il qu'il puisse tre attaqu devant
la juridiction administrative ? Non, parce que l'autorit parlementaire, mme quand elle fait des actes d'administration, n'est pas
au nombre des corps administratifs , des diverses autorits
administratives dont le Conseil d'tat peut annuler les actes
pour excs de pouvoir, en vertu des lois des 7-14 octobre 1790
et du 24 mai 1872. Pour qu'un recours puisse s'exercer, il faut
que le caractre administratif apparaisse la fois dans la dcision
et dans l'autorit dont elle mane ; cette dernire condition faisant
dfaut, le recours en annulation ne saurait tre recevable. Si donc il
y avait lieu de former des rclamations contre des actes d'administration faits par l'autorit parlementaire, elles ne pourraient tre
portes que devant cette autorit mieux informe, soit par voie de
ptition, soit par le dpt d'un projet de loi tendant rapporter ou
modifier la dcision irrgulire.
Consquences du caractre administratif de ces actes. Bien
que les actes dont nous venons de parler chappent tout recours
direct devant la juridiction contentieuse, leur caractre administratif n'est pourtant pas sans influence sur les questions de comptence.
Prenons d'abord le cas o il s'agit d'un acte de tutelle administrative fait en forme de loi, par exemple de l'approbation donne
un contrat. Il est de principe que cette approbation, de quelque
autorit qu'elle mane, ne change rien la nature du contrat
ni la comptence des juridictions. Si donc le contrat approuv
CHAP.
I, 2.
19
Midi.
I, p. 696 et suiv.
3. Conseil d'tat, 18 avril 1876, Chemin de fer de Lyon. Cf. ucoe, Confrences,
t. III, p. 364 et 579.
2. Voy. t.
20
LIVRE IV.
CHAP. I,
2.
21
l.
arrt de la cour d'Orlans (8 juillet 1815) avait rejet un dclinatoire lev sur
cette question, en se fondant sur ce que l'acte interprter avait un caiaclre lgislatif, et qu'il appartenait aux tribunaux de l'interprter. L'arrt sur conflit, rendu sur
le rapport de M. Boulalignier, dcide au contraire qu'il y a lieu d'interprter les
actes de la concession domaniale faite en vertu de la loi du 20 aot 1828 et qu'aux
termes des lois susvises (des 16-24 aot 179J et du 16 fructidor an III) cette interprtation ne peut tre donne que par l'autorit administrative .
Dans l'espce juge le 7 aot 1883, l'autorit judiciaire, saisie d'une contestation
en matire d'octroi, avait sursis statuer jusqu' ce que l'autorit comptente et
interprt les dcrets de l'Assemble constituante des 19 janvier 1790 et 12 janvier
1791 et le dcret de la Convention du 8 frimaire an II, en ce qui touche les limites
des communes de Svres et de Meudon, limitrophes des dpartements de la Seine et
de Seine-et-Oise. Le Conseil d'tat a statu au fond sur cette interprtation, raison
du caractre administratif des dcrets contests. Dans cette affaire, le ministre de
l'intrieur et le commissaire du Gouvernement avaient mis l'avis que l'interprtation devait d'abord tre donne par dcret, mais cette solution n'aurait en ralit
rien chang la question de comptence, puisque l'interprtation donne par dcret
aurait pu tre conteste devant le Conseil d'tat, qui aboutit en dernier ressort
toute interprtation contentieuse d'actes administratifs.
Un
22
tire, peuvent cependant avoir des dcisions prendre, des mandemenls adresser
des fonctionnaires ou des citoyens pour provoquer des tmoignages ou des communications de pices. Quelques-unes ont reu cet effet des pouvoirs trs tendus
notamment en vertu de la rsolution de l'Assemble constituante du 26 juin 1848
CHAP. I,
2.
23
Cependant, dans des circonstances exceptionnelles, des Assembles investies d'une vritable souverainet ont arm leurs commissions d'un droit de dcision plus ou moins tendu, non seulement
l'gard d'autorits publiques, mais encore l'gard des particuliers. Sans remonter aux comits del Convention, on peut citer la
commission de l'Assemble nationale institue par la loi du 8 aot
1871 pour examiner la situation des officiers qui des grades avaient
t confrs pendant la guerre. Cette loi porte que la commission
examinera les documents et statuera souverainement, aprs avoir
entendu le ministre de la guerre, sur la position des officiers
qu'ils concernent . Des recours pour excs de pouvoir ayant
t forms contre des dcisions de cette commission, par des officiers qui se plaignaient d'atteintes portes leurs droits et la
proprit de leur grade, le Conseil d'tat a d se demander s'il
lui appartenait d'en connatre. 11 s'est prononc ngativement, par
plusieurs arrts rendus en 1872 et en 1873, et fonds sur ce que
prescrivant une enqute sur l'insurrection de Juin, et de celles de l'Assemble nationale des 18 avril, 13 juin et 16 juin 1871, prescrivant des enqutes sur les actes
du Gouvernement de la Dfense nationale, sur les marchs passs pendant la guerre
et sur l'insurrection du 18 mars. Ces rsolutions contiennent cette formule : Tous
pouvoirs sont confrs la commission soit pour mander et faire comparatre sa
barre les personnes en tat de donner des renseignements, soit pour se faire dlivrer et communiquer toutes les pices de nature clairer sa religion. Une autre
rsolution du 15 novembre 1877, ordonnant une enqute sur l'altitude du Gouvernement pendant les lections, dcide que la commission est investie des pouvoirs les
plus tendus qui appartiennent aux commissions d'enqute parlementaire .
En admettant que de telles dispositions imposent certaines obligations aux fonctionnaires et aux citoyens mands devant des commissions invosties de ce mandat,
on doit aussi reconnatre que ces obligations sont dnues de sanction. En effet,
aucune disposition pnale n'en assure l'excution, et il est certain que l'article 471,
\ 15, du Code pnal, qui ne punit que l'infraction aux rglements administratifs, ne
pourrait pas tre invoqu en cas d'infraction aux mandements ou dcisions de l'autorit parlementaire. C'est pourquoi il a toujours paru douteux aux Assembles et
leurs commissions que celles-ci puissent, en l'absence de toute disposition lgislative,
imposer le serment aux tmoins ou exercer une contrainte sur ceux qui ne se
prsenteraient pas. (Voy. Eug. Pierre, Trait de droit politique et parlementaire,
p. 401.)
Nanmoins nous ne saurions accepter la doctrine d'un arrt de la cour d'appel de
Bordeaux (26 juillet 1878), qui a dcid que les tmoins appels devant une commission d'enqute sont passibles des peines de la diffamation si leur dposition porte
atteinte l'honneur et la considration d'un tiers. Il est trs vrai que ces tmoins
ne peuvent pas bnficier des textes relatifs l'immunit parlementaire ou colle
des tmoignages reus en justice ; mais l'acte qu'ils accomplissent, en apportant leur
tmoignage une commission rgulirement institue pour le recevoir, ne ft-il pas
strictement obligatoire, est assurment licite ; il ne peut donc constituer un dlit.
ce
24
LIVRE IV.
Mesures de police et dcisions disciplinaires de l'autorit parlementaire. Il est dans les pouvoirs des Assembles parlementaires, de leur prsident, de leur bureau, de prendre l'gard des
Conseil d'tat, 15 novembre 1872, de Carrey de Bellemare ; 3 janvier 1873,
Loizillon; 2 mai 1873, Cord.
Le promier de ces arrts a t rondu contrairement aux conclusions du commissaire du Gouvernement qui disait : Si la revision des grades, comme mesure gn-
l.
rale, chappe votre apprciation, quelles que soient les conditions plus ou moins
larges dans lesquelles l'Assomble a entendu que cette rvision serait faite, en est-il
de mme de l'application qui a t faite de celte mesure tel ou tel officier par la
commission do revision ? Nous ne le pensons pas. Cette application individuelle nous
parat avoir tous les caractres d'un acte d'administration. Cette observation tait
juste, mais le caractre d'acte d'administration ne suffit pas, ainsi que nous l'avons
vu, pour que le Conseil d'lat soit comptent sur le recours ; il faut en outre que
l'acte mane d'un corps administratif (Loi des 7-14 octobre 1790), d'une des diverses
autorits administratives (Loi du 24 mai 1872, art. 9), et tel n'est pas le cas lorsqu'il
mano do l'autorit parlementaire, qui est en dehors de la hirarchie administrative.
CHAP.
I, 2.
25
26
LIVRE IV.
Elle est mise leur disposition au moyen d'une ordonnance, ordinairement trimestrielle, faite par le ministre des finances aux
questeurs qui dlguent le mandatement des dpenses au trsorier
de chaque Chambre. Celui-ci, agissant sous le contrle de la commission de comptabilit, pourvoit au paiement de l'indemnit due
aux membres du Parlement et de toutes les dpenses du personnel
et du matriel (]). Le trsorier n'est pas un comptable relevant directement de la Cour des comptes ; mais il ne rsulte pas de l que
ses comptes chappent tout contrle de la Cour, et qu'ils soient
dfinitivement vrifis et apurs par la commission de comptabilit, ainsi que l'enseignent MM. Poudra et Pierre dans leur savant Trait de droit parlementaire. Ces comptes sont en effet compris dans ceux du caissier-payeur central qui serait responsable,
sauf son recours contre qui de droit, des erreurs qui y seraient
reconnues (2).
Bien que les pouvoirs attribus, en cette matire, aux questeurs,
au trsorier et la commission de comptabilit, soient manifestement des pouvoirs de gestion et d'administration, ceux qui les
exercent n'ont pas le caractre d'autorits administratives, dans le
sens de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872; il en rsulte que leurs
actes et dcisions ne relvent pas de la juridiction administrative.
Il n'y a pas lieu d'excepter de cette rgle les dcisions rendues en
matire de pensions de retraite. En effet, les pensions des employs des Chambres, servies par une caisse spciale, que le fonds
de dotation entretient, sont provisoirement liquides par les questeurs, puis dfinitivement concdes par la commission de comptabilit (3). Aucune autorit administrative n'intervenant dans ces
oprations, elles ne peuvent tre l'objet de contestations devant le
Conseil d'tat.
1. Rglement intrieur du Snat, art. 134 et suiv.; de la Chambre des dputs,
art. 181 et suiv. Cf. Poudra et Pierre, Trait pratique de droit parlementaire,
p. 476.
2. Il pourrait arriver aussi que ces comptes fussent partiellement compris dans
ceux d'un trsorier-payeur gnral, raison de la dlgation qui lui aurait t faite
pour l'acquittement de dpenses parlementaires dans son dpartement, par exemple
pour le paiement d'indemnits, de frais de commissions d'enqute, ou d'autres dpenses acquitter hors de Paris.
3. Rglement du Snat, art. 14; de la Chambre des dputs, art. 20. Cf. Poudra
et Pierre, op. cit., p. 481 et suiv.
administratifs provoqus ou approuvs par voie d'interpellation et d'ordre du jour. Lorsque le Parlement a conseill ou approuv, par le vote d'un ordre du jour, un acte d'administration fait par le pouvoir excutif, cet acte ne perd pas pour
Des actes
l.
28
LIVRE IV.
CHAP.
I, 2.
29
Considrant qu'il ne saurait appartenir l'autorit judiciaire d'annuler les effels et d'empcher l'excution de
cet acte administratif..... que si les requrants se croyaient fonds soutenir que la
mesure prise contre eux n'tait autorise par aucune loi et que, par suite, le dcret
et l'arrt prcits taient entachs d'excs de pouvoir, c'tait l'autorit administrative qu'ils devaient s'adresser pour faire prononcer l'annulation de ces actes.
L'opinion contraire avait t soutenue par M. G. Graux, dput, dans une intressante lude publie en 1880 {Les Congrgations religieuses devant la loi, p. 195),
et elle avait t accentue par le mme auteur dans un article de la Revue librale
(fvrier 1883), o on lit : Quand les assembles politiques sont indpendantes,
quand la responsabilit ministrielle est srieusement organise, un acte gouvernemental ne peut tre accompli sans l'assentiment des Chambres et de la nation. Quand
cet acte est ainsi sanctionn par un vote parlementaire, il ne diffre d'une loi qu'au
point de vue de la procdure : il a prcd l'approbation lgislative au lieu d'avoir
t accompli en vertu de cette approbation
30
LIVRE IV.
d'tat, que les dcisions attaques avaient t l'objet d'interpellations devant les Chambres; qu'elles avaient donn lieu le 13 juillet
1886 un ordre du jour de la Chambre des dputs portant que
la Chambre, approuvant la conduite du Gouvernement et confiante
dans sa fermet pour faire respecter par tous les lois de la Rpublique, passe l'ordre du jour ; qu'elles avaient galement donn
lieu, le 15 juillet 1886, un ordre du jour du Snat portant que & le
Snat, approuvant les mesures prises par le Gouvernement et confiant dans sa vigilance et dans sa fermet pour faire observer les
lois de la Rpublique, passe l'ordre du jour . Ces deux votes
de confiance, disait le ministre, en ratifiant les mesures prises par
le ministre de la guerre, leur ont imprim le caractre manifeste
d'actes politiques et de gouvernement... on ne saurait srieusement
mconnatre, aprs la discussion et l'approbation dont elles ont t
l'objet dans le Parlement, que ces mesures constituent non pas
des mesures d'administration proprement dites, mais des actes de
l'ordre exclusivement gouvernemental et politique qui, ce titre,
ne peuvent tre soumis au contrle du Conseil d'tat dlibrant
comme juridiction contentieuse.
Le Conseil d'tat n'a pas admis cette fin de non-recevoir. Par
ses arrts du 20 mai 1887 (princes d'Orlans et prince Murai) il a
dclar recevables les recours forms contre ces dcisions.
Cette jurisprudence a encore t affirme par le Tribunal des
conflits dans une affaire juge le 25 mars 1889 (Dufeuille). Il s'agissait de la saisie opre par ordre du Gouvernement, d'un manifeste
du comte de Paris et de clichs servant sa publication. Sur la
demande en restitution des objets saisis forme par Dufeuille, l'administration avait lev le conflit en se fondant notamment sur ce
que la saisie, ayant t opre en vertu d'une dcision du Gouvernement approuve par un ordre du jour de la Chambre, chappait
raison de cette circonstance, tout dbat contentieux. Mais le
Tribunal des conflits a cart ce moyen en dcidant que la saisie
ne change pas de nature par ce fait qu'elle est ordonne par le
ministre de l'intrieur, et que la mesure a t approuve par les
Chambres .
La jurisprudence est donc bien tablie sur ce point que l'intervention du Parlement ne change pas la nature juridique des
CHAP. I,
2.
31
CHAPITRE
II
ACTES DE GOUVERNEMENT
Notions gnrales. Division. - Les actes du pouvoir excutif ne sont pas tous des actes d'administration ; plusieurs sont des
actes de gouvernement, et chappent, ce titre, tout recours devant la juridiction contentieuse. Celle-ci n'est en effet institue
que pour juger les dcisions de l'autorit administrative, non celles
de l'autorit gouvernementale qui ne relve que d'elle-mme, des
Chambres et du pays.
L'incomptence de la juridiction administrative l'gard des
actes de gouvernement a t proclame par les lois organiques du
Conseil d'tat, notamment par l'article 47 de la loi du 3 mars 1849
et par l'article 26 de la loi du 24 mai 1872, qui sont conus en termes
presque identiques. Ce dernier texte dispose : Les ministres ont
le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires
portes devant la section du contentieux et qui n'appartiendraient
pas au contentieux administratif. Toutefois, ils ne peuvent se pour voir devant cette juridiction qu'aprs que la section du conten tieux a refus de faire droit la demande de revendication qui
doit lui tre pralablement communique.
Cette disposition ne vise pas seulement les actes d'administration
qui ne seraient pas susceptibles de recours contentieux ; elle a surtout en vue les actes de gouvernement, ainsi que l'expliquait
M. Vivien, rapporteur de la loi organique de 1849 : La loi, disait-il, tablit un recours indispensable et sans lequel la juridiction
confre la section du contentieux et t pleine de prils. En
effet, la dfinition du contentieux administratif proprement dit
n'est pas toujours facile. Nous avons dit qu'il naissait au moment
CHAP.
II.
33
ACTES DE GOUVERNEMENT.
o un droit est mconnu... Mais la limite qui spare les droits des
intrts n'est pas toujours certaine. D'ailleurs il est mme des droits
dont la violation ne donne pas lieu un recours par la voie contentieuse. Dans un gouvernement reprsentatif, sous le principe de
responsabilit, il est des circonstances o, en vue d'une grande
ncessit publique, les ministres prennent des mesures qui blessent les droits privs. Ils en rpondent devant le pouvoir politique.
Les rendre justiciables du tribunal administratif, ce serait paralyser une action qui s'exerce en vue de l'intrt commun et crer
dans l'tat un pouvoir nouveau qui menacerait tous les autres.
Les mesures de sret gnrale, l'application des actes diplomatiques, ne rentrent pas non plus dans le contentieux administratif,
bien que des droits privs puissent en tre atteints. On ne saurait
sans danger les livrer l'apprciation d'une juridiction quelconque...
En dehors de toute disposition de loi, les principes gnraux du
droit public et la nature mme des choses imposeraient la distinction de l'acte de gouvernement et de l'acte d'administration.
Ces deux espces d'actes correspondent, en effet, des attributions diffrentes du pouvoir excutif : administrer et gouverner.
Administrer, c'est assurer l'application journalire des lois, veiller
aux rapports des citoyens avec l'administration centrale ou locale
et des diverses administrations entre elles. Gouverner, c'est veiller
l'observation de la Constitution, au fonctionnement des grands
pouvoirs publics, assurer les rapports du Gouvernement avec les
Chambres, ceux de l'tat avec les puissances trangres.
Ce qui domine dans l'acte de gouvernement, c'est donc son caractre politique ; il chappe par l la juridiction administrative,
pour ne relever que de la juridiction politique, c'est--dire de celle
que les Chambres exercent, soit en contrlant les actes ministriels,
soit, dans des cas exceptionnels, en accusant et en jugeant les ministres.
Il ne faut pas conclure de l que tout acte du pouvoir excutif
inspir par des considrations d'ordre politique et gouvernemental, soit par cela seul un acte de gouvernement contre lequel les
citoyens n'auraient aucun recours d'ordre juridique. La comptence dpend de la nature des actes et non des mobiles qui les inspirent. L'acte d'administration fait dans un but politique ne cesse
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
34
LIVRE IV.
I.
35
II. ACTES DE GOUVERNEMENT.
lesquels le Prsident de la Rpublique convoque ou ajourne les
Chambres, prononce la dissolution de la Chambre des dputs,
promulgue les lois votes par le Parlement.
Ces dcrets sont soumis des rgles dont la violation pourrait
constituer un vritable excs de pouvoir au point de vue constitutionnel. Ainsi l'ajournement des Chambres ne peut tre prononc
pour plus d'un mois, ni plus de deux fois dans le cours d'une
session ; la dissolution de la Chambre des dputs ne peut tre
prononce que sur l'avis conforme du Snat ; la promulgation
des lois doit avoir lieu dans des dlais dtermins. Mais s'il
y avait infraction ces rgles, elle relverait exclusivement de
la responsabilit ministrielle et de la juridiction politique du
CHAP.
Parlement.
La juridiction administrative serait galement incomptente sur
tout recours tendant critiquer l'usage que le Gouvernement
croirait devoir faire de son initiative lgislative, en prsentant ou
en refusant de prsenter un projet de loi. Il n'y a point distinguer ici entre les lois proprement dites et les actes d'administration faits en forme de lois. Par cela seul que ces actes
exigent le concours du Parlement, leur initiative relve de la
prrogative gouvernementale. Le Conseil d'tat l'a ainsi dcid
l'gard de projets de loi sollicits par les intresss, soit pour
faire riger une section de commune en commune distincte, soit
pour faire approuver un contrat d'change entre un particulier et
l'tat (l).
LL
17
37
ACTES DE GOUVERNEMENT.
II.
nique pas ce caractre tous les actes faits pour y donner suite ;
les autorits qui sont charges de ces actes sont tenues de se renfermer dans les termes de la dclaration et des lois gnrales sur
l'tat de sige, et les excs de pouvoir qu'elles pourraient commettre pourraient tre dfrs la juridiction comptente.
L'tat de sige n'a pas, en effet, pour consquence de soumettre
les citoyens une autorit entirement discrtionnaire, mais seulement certains pouvoirs exceptionnels, prvus et dfinis par
l'article 9 de la loi du 9 aot 1849, et qui consistent autoriser
des perquisitions, loigner les repris de justice et les personnes
non domicilies, saisir les armes et les munitions, interdire
les runions et les publications juges dangereuses. Les ci toyens, dit l'article 11, continuent nonobstant l'tat de sige
exercer tous ceux des droits garantis par la Constitution dont
la jouissance n'est pas suspendue en vertu de l'article prc dent. Il est donc naturel que les citoyens, en conservant les
droits que la dclaration d'tat de sige laisse intacts, conservent
les recours et les actions en justice qui servent de sanction ces
droits.
Le Tribunal des conflits et le Conseil d'tat l'ont plusieurs fois
reconnu, sinon par des arrts de doctrine, du moins par des dcisions qui, pour tre implicites, n'en sont pas moins significatives.
Ayant se prononcer sur la recevabilit de demandes en dommagesintrts, formes contre des fonctionnaires civils ou militaires qui
avaient agi en vertu de l'tat de sige, ils ont dcid que les dcisions attaques avaient t prises dans l'exercice et la limite des
pouvoirs que l'article 9 de la loi du 9 aot 1849 attribue au commandant de l'tat de sige ; ils se sont ainsi reconnu le droit de.
vrifier quelles sont ces limites et de rechercher si elles ont t
dpasses (x).
CHAP.
Tribunal des conflits, 26 juillet 1873, Pelletier; Conseil d'Etat, 5 juin 1874,
Chron ; 24 dcembre 1S75, Mmorial des Vosges.
Cf. Conseil d'tat, 5 janvier 1855, Boul, et 10 janvier 1855, Dautreville. Ce3
arrts semblent carter par une fin de non-recevoir une demande en dommagesintrts fonde sur les dgts causs dans des imprimeries o se publiaient des
journaux interdits en vertu de l'tat de sige ; mais en ralit ils apprcient les fait!,
caractrisent les dcisions, et statuent au fond.
1.
38
LIVRE IV.
39
ACTES DE GOUVERNEMENT.
II.
d'Orlans provenant de la donation faite le 7 aot 1830 par le roi
Louis-Philippe ses enfants : Considrant, dit cet arrt, que le
dcret du 22 janvier 1852 est un acte politique et de gouvernement
dont l'excution et les effets ne peuvent tre soumis l'apprciation de l'autorit judiciaire. L'autre dcision est l'arrt
du 9 mai 1867 (duc d'Aumale), qui rejette comme non recevable
le recours pour excs de pouvoir form par le duc d'Aumale et
par l'diteur Michel Lvy, contre un arrt du prfet de police et
une dcision du ministre de l'intrieur ordonnant la saisie de
l'Histoire des princes de Cond, par le motif que ces mesures
sont des actes politiques qui ne sont pas de nature nous tre
dfrs pour excs de pouvoir en notre Conseil d'tat au contentieux .
Cette jurisprudence allait assurment trop loin, en attribuant de
plein droit un caractre politique et gouvernemental aux dcisions
prises envers les membres des dynasties dchues. Elle s'attachait
trop exclusivement aux intentions, aux mobiles politiques de ces
actes, pas assez leur nature propre qui doit tre le vritable critrium des comptences.
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est modifie sur ce point,
ainsi qu'il rsulte de deux arrts rendus en 1875 et en 1887.
Dans l'affaire juge le 19 fvrier 1875 (prince Napolon), il s'agissait d'un recours pour excs de pouvoir, form par le prince Jrme-Napolon contre une dcision du ministre de la guerre qui
l'avait ray de la liste des gnraux de division. Le ministre opposait au recours une fin de non-recevoir tire de ce que la dcision attaque, prise en conseil des ministres, motive par la situation exceptionnelle faite la famille Bonaparte par la rvolution
du 4 septembre et par le vote de dchance du 1er mars 1871,
avait le caractre d'un acte de gouvernement. Mais le Conseil
d'tat a pass outre au jugement de l'affaire et a rejet la demande
par des motifs tirs du fond, notamment du caractre particulier
qu'avait eu le grade du prince, confr en vertu de dispositions
abroges de la Constitution de 1852, auxquelles ce grade n'avait
pu survivre.
Dans les affaires juges le 20 mai 1887 (princes d'Orlans et princes
Murt), il s'agissait de recours forms par des membres de la faCHAP.
40
LIVRE IV.
Sur
la fin de non-recevoir oppose au pourvoi par le ministre de la guerre, et tire de ce
que les dcisions attaques constitueraient des acles de gouvernement qui ne seraient
paa de nature tre dfrs au Conseil d'tat par la voie du recours pour excs de
pouvoir : Considrant qu'il rsulte du texte mme des dcisions attaques qu'elles
ont t prises par le ministre de la guerre en vue d'appliquer l'article 4 de la loi du
22 juin 1886 ; Qu'ainsi il a agi dans l'exercice des pouvoirs d'administration qui
appartiennent aux ministres pour assurer l'excution des lois au regard de leurs
subordonns, et que ces dcisions constituent des actes administratifs susceptibles
d'tre dfrs au Conseil d'tat par application des lois des 7-14 octobre 1790 et
24 mai 1872...
:
41
II. ACTES DE GOUVERNEMENT.
entreprise tente contre la Rpublique par les membres des familles ayant rgn en France, il n'est investi cet gard que des
pouvoirs que lui donne la loi ; que le droit de saisie ne rsulte
discrtionnairement ni de la loi susvise du 27 juin 1886, ni
d'aucune autre loi ; que par suite l'instance actuellement pendante
(revendication d'objets saisis) rentre dans la comptence exclusive
de l'autorit judiciaire.
La jurisprudence concordante du Conseil d'tat et du Tribunal
des conflits dcide donc que, depuis la loi du 27 juin 1886, aucune fin de non-recevoir tire du caractre d'acte de gouvernement
ne saurait tre oppose aux recours forms contre les dcisions
prises l'gard de membres des dynasties dchues (').
CHAP.
Autres mesures de sret publique. Le Gouvernement possde des pouvoirs tendus pour dfendre l'tat contre l'invasion
de flaux qui peuvent le menacer, les pidmies, les pizooties, la
disette.
En matire de police sanitaire, la loi du 3 mars 1822 donne au
chef de l'tat le droit d'interdire les frontires de terre ou de mer,
au moyen de quarantaines ou de cordons sanitaires, aux personnes, aux marchandises, aux navires et autres instruments de transports qui peuvent tre rputs transmettre la contagion. Il peut
mme prendre ces mesures de protection l'intrieur, et mettre en
interdit les localits contamines. Ces mesures sont de vritables
actes de souverainet dont la sanction est assure par les peines les
plus svres, peine de mort, travaux forcs, rclusion (2). Elles ne
peuvent donner lieu aucun recours contentieux, tendant obtenir
l'annulation des dcisions ou la rparation des dommages causs
par leur excution (3).
Toutefois, si ces mesures ont par elles-mmes un caractre gouloi un jugement du tribunal de la Seine (19 fvrier 1873, prince
Jrme-JSapolon) et un arrt de la cour de Paris (29 janvier 1876, mme partie)
avaient reconnu le caractre d'acte de gouvernement, excluant tout recours aux tribunaux, un arrt du ministre de l'intrieur du 10 octobre 1872, rendu sur l'ordre
du Prsident de la Rpublique (M. Tbiers), aprs dlibration du conseil des ministres, et prononant l'expulsion du prince Jrme-Napolon.
2. Loi du 3 mars 1822, art. 7 et suiv.
3. Loi du 21 juillet 1881, art. 24 et suiv.
1. Avant cette
42
LIVRE IV.
43
II. ACTES DE GOUVERNEMENT.
pritaires d'animaux abattus ('), condition qu'ils se soient conforms aux obligations que la loi leur impose (2). La liquidation de
ces indemnits est soumise aux rgles ordinaires du contentieux
administratif ; il est statu par le ministre du commerce sauf recours
au Conseil d'tat (3).
Des dangers de disette ou de renchrissement des subsistances
peuvent aussi justifier, de la part du Gouvernement, des mesures
de prvoyance qui ont le caractre d'actes de haute police gouvernementale, et qui peuvent causer des prjudices l'industrie prive ;
elles peuvent notamment consister interdire la consommation
des crales ou autres denres alimentaires pour des usages purement industriels. Bien que ce droit n'ait t explicitement confr au Gouvernement par aucun texte de loi, et qu'il semble
plutt relever du pouvoir lgislatif que du pouvoir excutif, il a t
considr comme ayant un point d'appui suffisant dans la lgislation et dans la tradition (4). Le Gouvernement en a fait usage par
un dcret du 26 octobre 1854 qui a interdit jusqu' nouvel ordre
fari la distillation des crales et de toute autre substance
neuse servant l'alimentation . Le Conseil d'tat, saisi d'une dmande d'indemnit, raison du prjudice caus des industriels
qui se livraient la distillation des crales, a dcid, par un
arrt du 26 fvrier 1857 (Cohen), qu'une telle prohibition est mie
mesure de gouvernement prise dans un intrt gnral et de
sret publique ; que l'tat n'est pas responsable des prjudices
particuliers qui ont pu tre la consquence d'une semblable mesure .
Mais nous ne saurions tendre la mme solution des interdictions que le Gouvernement prononcerait, non dans un intrt de
sret publique, mais dans un intrt fiscal. L'interdictionne serait
CHAP.
44
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTBATIVE.
pas alors d'ordre politique et gouvernemental, mais d'ordre financier et administratif; elle pourrait donner lieu des questions
d'indemnit devant la juridiction administrative (').
Mesures exceptionnelles non prvues par la loi. Le Gouvernement possde-t-il, en dehors des pouvoirs qui lui sont confrs
par la loi, le droit de prendre des dcisions portant atteinte aux
droits individuels, dans le but d'assurer l'ordre public et la sret
de l'tat? M. Vivien a paru l'admettre dans les explications qu'il
a donnes sur l'article 47 de la loi du 3 mars 1849 ( 2) ; quelques
auteurs enseignent aussi que certains actes du chef de l'tat, portant atteinte des droits privs dans un but exclusivement politique, peuvent tre affranchis de tout recours lorsqu'ils sont
couverts par un bill d'indemnit man des Chambres (s). Enfin,
plusieurs dcisions de la jurisprudence ont sembl s'inspirer de la
mme doctrine ; nous avons eu occasion d'en citer quelques-unes
en parlant des mesures prises par le Gouvernement l'gard des
membres des dynasties dchues, antrieurement la loi du 22 juin
1886.
Malgr ces autorits, nous ne pensons pas que la thorie de l'acte
de gouvernement puisse s'appliquer des mesures individuelles
qui seraient reconnues contraires aux lois. En effet, il est dans la
mission du lgislateur de prvoir l'abus que l'on peut faire de
facults lgales, de dire dans quels cas cet abus dgnre en dlit
ou en dsordre, et de donner aux autorits administratives ou
judiciaires les moyens de le prvenir ou de le rprimer. C'est ce
que le lgislateur a fait ou du moins est prsum avoir fait en
arrt du 29 dcembre 1859 (Rispal) parat contraire la distinction que nous
proposons, car il qualifie de mesure de gouvernement prise dans un intrt gnral un dcret du 17 octobre 1857, qui soumet aux droits de douane des fers destins la construction des navires, alors que ces produits en avaient t affranchis
par un prcdent dcret du 17 octobre 1855. L'arrt rejette, par ce motif, une demande d'indemnit forme par des ngociants qui se plaignaient du dommage eux
caus par le rtablissement des droits avant les dlais prvus par le dcret de 1855.
Mais si les dcrets prcits ne pouvaient donner lieu aucune indemnit, ce n'est
pas, selon nous, parce qu'ils taient des actes de gouvernement, mais parce qu'ils
taient de vritables actes lgislatifs, faits en vertu de la dlgation donne au pouvoir excutif par l'article 5 de la loi du 5 juillet 1836 sur les douanes.
S. Voy. ci-dessus, p. 32.
3. Bathie, Droit public et administratif, t. VII, p. 401.
1. Un
45
ACTES DE GOUVERNEMENT.
II.
matire de presse, de runions, d'associations, d'attroupements, etc.
Si ce devoir de vigilance n'a pas t compltement rempli, le bon
ordre peut certainement en souffrir, comme il peut souffrir de toute
erreur et de toute imprvision de la loi ; mais il n'en rsulte pas
que les autorits publiques puissent s'investir elles-mmes de pouvoirs que le lgislateur a omis de leur accorder (').
Nous ne concevons qu'un seul cas o les tribunaux pourraient,
devraient peut-tre, se dclarer incomptents en prsence d'un acte
arbitraire, c'est le cas o cet acte paratrait command par la sret extrieure de l'tat. Nous verrons en effet, dans le chapitre suivant, que la notion de l'acte de gouvernement est susceptible d'une
plus grande extension quand il s'agit des relations extrieures de
l'tat ; le domaine de l'imprvu y est le plus grand, le pril plus
soudain, la libert d'action plus ncessaire.
Nous ne voulons pas dire qu'un acte illgal cesserait pour cela
d'tre illgal. Mais de mme que le droit pnal reconnat des dlits excusables, de mme, le droit public peut reconnatre des
excs de pouvoir pardonnables lorsque la diplomatie les commande
et que le patriotisme les absout. L'excuse dont de tels actes peuvent
tre couverts tant d'ordre exclusivementpolitique et diplomatique,
le droit de l'apprcier n'appartiendrait pas aux tribunaux, mais
seulement au Gouvernement et au Parlement. D'un autre ct, le
CHAP.
l.
46
LIVRE IV.
III.
CHAP.
II.
ACTES DIPLOMATIQUES.
47
rserve au Gouvernement quand il s'agit de conventions politiques. Il peut donc y avoir intrt rechercher, pour la solution
des questions de comptence, d'une part quel est l'objet de la convention, d'autre part si la difficult porte sur une question d'application ou d'interprtation.
Traits et conventions diplomatiques dont l'application est rserve au Gouvernement. Les traits de paix, d'alliance, de cession de territoires, de protectorat, les conventions qui rglent d'une
manire temporaire ou permanente le rgime des frontires, l'usage
de zones limitrophes, ou toute autre question de droit international public, relvent exclusivement de l'autorit gouvernementale,
non seulement pour tout ce qui touche leur interprtation et leur
validit, mais encore pour tous les actes tendant leur excution.
Ces actes d'excution participent du caractre diplomatique et gouvernemental de la convention, et ils chappent comme elle toute
rclamation devant la juridiction contentieuse, quelle que soit l'autorit dont ils manent : soit le ministre des affaires trangres,
qui appartient plus spcialement l'excution de ces conventions
diplomatiques, soit les diverses autorits dont il peut emprunter
accidentellement le concours. Le Tribunal des conflits et le Conseil d'tat l'ont ainsi jug : l'gard d'un sous-prfet, qui avait
t charg d'assurer, en excution de conventions passes avec
l'Espagne, le passage de troupeaux se rendant des pturages
sur le territoire franais (') ; l'gard de maires qui avaient
requis des logements pour les troupes allemandes d'occupation,
en excution de la convention de Ferrires(2).
On doit aussi considrer comme ayant un objet essentiellement
politique, les ngociations et les accords diplomatiques par lesquels
le Gouvernement intervient auprs de puissances trangres pour
obtenir la rparation de dommages causs nos nationaux. En
effet, la demande d'une indemnit ou de toute autre rparation,
adresse un gouvernement tranger, peut veiller des suscep1. Tribunal des conflits, 15 novembre 1879,
Sicart.
2. Tribunal des conflits, 21 dcembre 1872, Goulet; Conseil d'tat, 14 mars 1873,
Goulet; 23 juillet 1875, Villebrun.
Jeckr.
CHAP.
II.
49
ACTES DIPLOMATIQUES.
Traits et conventions dont l'application appartient aux tribunaux. Le pouvoir diplomatique ne s'exerce pas seulement en
vue des intrts politiques des tats, mais aussi pour assurer des
garanties aux droits privs des citoyens, pour leur procurer au
d'tat, 5 janvier 1847, Courson ;
30 avril 1867, Dubois;
1870, Casauranne ; mme date, Limantour.
2. Conseil d'tat, 25 mai 1832, Pontus.
1. Conseil
VA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
12
fvrier
50
LIVRE IV.
del de la frontire une protection analogue celle qu'ils trouvent sur le territoire national. Tel est le but des conventions
diplomatiques qui touchent l'tat des personnes, au rgime des
successions ouvertes l'tranger, la protection de la proprit
littraire, artistique et industrielle. Les droits que ces traits garantissent sont de ceux que les tribunaux ont mission de protger,
aussi la comptence judiciaire a-t-elle toujours t reconnue entre
les parties prives qui invoquent leurs dispositions. Il en est de
mme des traits qui, tout en ayant en vue des conventions d'intrt gnral, rglent des matires places dans les attributions des
tribunaux judiciaires : telles sont les conventions postales et tlgraphiques, les traits de commerce, de navigation, de douane, les
traits d'extradition, et ceux qui dterminent, d'une manire temporaire ou permanente, la comptence respective des tribunaux de
chaque tat pour des litiges intressant leurs nationaux.
Mais il importe de bien prciser la nature et l'tendue des pouvoirs qui appartiennent aux tribunaux : ce sont des pouvoirs d'excution et non d'interprtation. Il faut viter ici la confusion que la
Cour de cassation a quelquefois commise, mais dont elle s'est
dgage depuis 1860, - entre ces deux pouvoirs de nature trs
diffrente.
En effet, pour les actes diplomatiques comme pour les actes administratifs, le droit qui appartient aux tribunaux d'appliquer certaines dcisions de la puissance publique n'entrane pas le droit de
les interprter : c'est prcisment de la diffrence de ces pouvoirs
que naissent les questions prjudicielles d'interprtation devant
lesquelles ces tribunaux doivent surseoir.
Cette erreur de comptence provenait aussi d'une autre confusion, celle des traits avec les lois. Un arrt de la Cour de cassation du 5 septembre 1845 a qualifi de lois spciales les traits
d'extradition rgulirementpromulgus. D'autres arrts ont expressment jug que les traits ne sont pas de simples actes administratifs, mais qu'ils ont le caractre de lois et que, par suite, ils
peuvent tre interprts par les juridictions charges de les appliquer des contestations prives (').
l.
il
CHAP.
II.
ACTES DIPLOMATIQUES.
51
52
LIVR IV.
d'en faire l'application aux espces, lorsque leur sens et leur porte sont clairs et ne prsentent point d'ambigut (').
La comptence, pour l'application d'un trait, varie donc selon
l'objet du trait ; elle appartient, selon les cas, au Gouvernement,
aux tribunaux judiciaires ou la juridiction administrative. Mais
pour l'interprtation, cette comptence est unique : elle appartient
toujours l'autorit diplomatique et gouvernementale, quelle que
soit la juridiction comptente sur le fond de la contestation.
Droit d'expulsion diplomatique. Pour terminer ce qui concerne l'action diplomatique, nous devons mentionner les dcisions
toutes spciales que les consuls ont le droit de prendre l'gard
des Franais qui compromettraient le pavillon national l'tranger,
dcisions auxquelles la jurisprudence reconnat le caractre d'actes
de gouvernement.
Ce pouvoir a t donn aux consuls par l'dit de juin 1778,
art. 82, ainsi conu : Dans tous les cas qui intresseront
la politique ou la sret du commerce de nos sujets dans les
arrter et renvoyer
pays trangers, pourront nos consuls faire
en France par le premier navire de la nation, tout Franais
qui, par sa mauvaise conduite et par ses intrigues, pourrait tre
nuisible au bien gnral. Ce pouvoir a t implicitement confirm par la loi du 28 mai 1836 (art. 82) qui, tout en abrogeant la
plupart des dispositions de l'dit de 1778, les a maintenues sur ce
point particulier (2).
juillet 1861, Troultmann; 26 juillet 1867, Gurin ; Voy. Billot,
Trait de l'extradition, p. 324 et suiv.
2. La commission charge de prparer la loi du 28 mai 1836 avait eu des doutes
sur l'opportunit de ce maintien ; ils furent dissips par les explications du garde des
sceaux (M. Persil), insres dans le rapport de la commission en date du 9 avril
1. Cass., 24
CHAP. II.
FAITS DE GUERRE.
53
IV.
FAITS DE GUERRE.
54
LIVRE IV.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
55
56
LIVRE IV.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
57
58
LIVRE IV.
faits volontaires qui se rattachent aux ncessits immdiates de la lutte. Parlons d'abord des faits qui se rattachent
aux ncessits immdiates de la lutte, sans avoir le mme caractre de fatalit et de force majeure que ceux qui se produisent
Des
dans le combat.
On a quelquefois soutenu que ces faits ne peuvent pas avoir le
caractre de faits de guerre quand ils sont prmdits par l'autorit militaire et accomplis par elle en dehors de toute contrainte
immdiate de l'ennemi. Dans cette opinion, la spontanit de
l'acte, et en quelque sorte sa fatalit, serait le trait caractristique
du fait de guerre ; en dehors de ces conditions, il n'y aurait que
des actes prparatoires, des mesures prventives chance plus
ou moins proche, pouvant donner lieu des demandes d'indemnit
par la voie contentieuse.
La jurisprudence a admis au contraire, par de nombreuses dcisions rendues la suite des vnements de 1870-1871, que toutes
les mesures prises pour l'attaque ou pour la dfense sont des faits
de guerre, quand elles sont motives par les ncessits immdiates de
la lutte.
Une des dcisions dans lesquelles cette doctrine s'est le plus nettement affirme est l'arrt du Conseil d'tat du 9 mai 1873 (PestyRmond). Il s'agissait de l'occupation d'un domaine situ prs de
Versailles par le campement d'ime partie des troupes runies poulie second sige de Paris On soutenait que cette occupation n'avait
pas. le caractre d'un fait de guerre, parce que l'autorit militaire
l'avait librement dcide, et que d'ailleurs elle n'tait pas sur le
thtre mme des oprations de sige. Mais l'arrt rpond que
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
59
cette occupation s'est impose comme une ncessit des oprations militaires diriges contre Paris, et afin de fournir un lieu de
campement une partie des troupes destines participer ces
oprations ; qu'elle a cess lorsque les troupes se sont rapproches
de Paris, o elles sont entres peu de jours aprs, que dans ces
circonstances c'est avec raison que le ministre de la guerre a considr l'occupation dont il s'agit comme un fait de guerre .
Peut-tre nous sera-t-il permis de rapprocher de cet arrt un
passage des conclusions qui l'ont prcd, et dans lesquelles nous
exposions la doctrine qui est encore la ntre aujourd'hui :
Il ne faut pas interprter l'expression fait de guerre, comme
s'il y avait fait de combat. Le combat est l'incident le plus saillant
de la guerre, mais il n'est pas la guerre tout entire ; laissons de
ct les actes purement prparatoires qui ne sont pas encore l'action ; mais retenons l'action pendant toute sa priode militaire et
stratgique. Cette priode d'action, qui n'est pas encore le combat, mais qui est certainement la guerre, qui n'est pas l'assaut,
mais qui est certainement le sige, comprend ncessairement des
manoeuvres, des campements, des choix de positions sur le front
de l'arme assigeante, des dispositions de prvoyance sur ses derrires: rserves, parcs d'artillerie, ambulances, etc. Ce sont l des
parties d'un mme tout.
La doctrine qui ne voit le fait de guerre que dans l'acte fatal,
l'agression brutale, subdivise arbitrairement une opration unique. Elle admet le fait de guerre l o s'tablit la batterie, l o
porte le boulet de canon, l o passe la colonne d'assaut ; mais elle
ne l'admet pas l o campent les hommes prts former cette colonne, l o sont les rserves de troupes, d'artillerie, de munitions
qui permettent d'entretenir le feu et d'en utitiser les effets : comme
si l'un tait possible sans l'autre, comme si ce n'taient pas les
diverses faces d'un mme objet qui est l'arme assigeante...
Par application de la mme doctrine, le Conseil d'tat a considr comme des faits de guerre ne pouvant donner lieu aucune
rclamation contentieuse : la prise de possession de meules de
fourrage sur des terrains occups par une arme assigeante (') ;
i.
Conseil d'tal,
il
60
LIVRE IV.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
61
La thorie que nous venons d'exposer trouve d'ailleurs de nouvelles applications dans les mesures prises pour la dfense des
places de guerre, dont nous avons maintenant parler.
De
l. L'tat
62
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
l et
24.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
63
pour les soustraire l'ennemi) ; ior mai 1874, Thinel (incendie d'un chantier de
bois pouvant fournir des matriaux l'assigeant).
64
LIVRE IV.
juillet 1851(').
l.
il janvier 1873,
Coignet.
CHAP.
II.
65
FAITS DE GUERRE.
2.
3. Conseil d'tat, 15 mars 1873, Fiereck. Cf. 16 mai 1874, de
13 fvrier 1874, Balteux.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
Riencourt;
5
66
LIVRE IV.
littrale des textes mais le Conseil d'tat et le Tribunal des conflits ne l'ont pas admise, s'inspirant en cela de la tendance gnrale de la jurisprudence rserver l'autorit judiciaire les
questions qui intressent la proprit immobilire.
Ils ont en consquence dcid, par application de la loi du
17 juillet 1819, que l'autorit judiciaire est comptente pour le
rglement d'indemnits rsultant d'ouvrages de fortification passagre et de camps retranchs excuts loin des places de guerre (').
Cette jurisprudence a l'avantage de prvenir de srieuses difficults
de comptence, dans les cas assez nombreux o il est difficile de
dire si les ouvrages ont en vue la protection des armes ou celle
des places de guerre plus ou moins voisines. Ces deux intrts sont
d'ailleurs souvent combins.
5
CHAPITRE III
JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE
DE PRISES MARITIMES.
I.
68
LIVRE IV.
et loi du
3. Dcret du 13 germinal an
11,
4 mars 1831.
an II.
4. Merlin, Rpertoire, v Prises maritimes, 7, art. 2.
5. Avant 1789, les prises taient instruites par les amirauts et juges par un con-
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
69
Lorsqu'on cherche se rendre compte des motifs qui firent momentanment accepter la comptence judiciaire, par des assembles
qui n'hsitaient point l'carter toutes les fois que la prrogative
gouvernementale tait en jeu, on voit qu'elles y furent entranes
par le rle presque exclusif que les corsaires avaient, sous la Rvolution, dans la guerre faite au commerce ennemi. Presque toutes
les contestations entre capteurs et capturs s'levaient alors entre
armateurs franais et trangers faisant la course et la subissant
tour tour ('). Assurment le corsaire rgulirement commissionn
fait partie des forces navales de l'tat, comme un corps franc fait
partie des forces de terre ; mais ces oprations de guerre ont souvent le tort de ressembler des oprations de commerce main
arme. Bien que la marine de l'tat ft galement en cause, en
l'an IV, on comprend que le lgislateur ait statu en vue des cas
les plus nombreux et qu'il ait cd au dsir de laisser les commerants capteurs et les commerants capturs se dbattre devant la
juridiction commerciale. Aujourd'hui que la course est abolie,
du moins entre les puissances qui ont adhr la dclaration du
Congrs de Paris du 16 avril 1856, une loi semblable celle
de l'an IV n'aurait plus sa raison d'tre.
La question de comptence, dfinitivement tranche depuis l'an
VIII entre le pouvoir excutif et l'autorit judiciaire, est encore
reste longtemps indcise entre la juridiction administrative et
l'autorit gouvernementale.
Le conseil des plises, ne considrer que son organisation et
son fonctionnement, peut tre galement une juridiction politique
ou une juridiction administrative spciale. Le recours au Conseil
d'tat, tabli en 1806, a paru faire incliner la solution dans ce
dernier sens, et telle a t d'abord la pense du conseil. En effet,
de 1806 1815, les appels forms contre les dcisions du conseil
des prises taient instruits par la commission du contentieux, et
seil des prises, sauf appel au Conseil du roi (ordonnance de la marine de 1681, liv. Illy
titre 9, art. Si ; arrts du Conseil du 19 juillet 1778 et du 5 janvier 1788).
1. Il fallait que cette prpondrance des corsaires ft bien grande pour que Maule,
dans le judicieux discours qu'il flt au Conseil des Cinq-Cents pour faire carler la
comptence judiciaire, se soit toujours plac au point de vue do la course, sans
parler dos prises faites par la marine de l'tat, qui lui auraient cependant fourni des
arguments encore plus dcisifs.
70
rapport.
La question n'a commenc prsenter un srieux intrt qu'aprs
1830, lorsque les ordonnances du 2 fvrier et du 11 mars 1831
eurent soumis le jugement des affaires contentieuses des rgles
nouvelles : publicit des audiences, dbat oral, composition spciale de l'assemble gnrale rduite au service ordinaire. Le
Conseil d'tat dut alors se demander si les affaires de prises devaient tre juges en forme administrative ou en forme contentieuse ; dans le silence des textes, il sursit statuer sur une prise
dont il tait saisi, et demanda, par un avis du 11 aot 1831, que
les ordonnances fussent interprtes sur ce point. Elles le furent
par une ordonnance du 9 septembre 1831 o on lit: Consid rant que le jugement des prises est souvent subordonn des
considrations diplomatiques qui ne peuvent devenir l'objet d'une
d'tat continuera de statuer sur
discussion publique, le Conseil
la validit des prises maritimes, conformment aux formes ta blies par les rglements antrieurs notre ordonnance du 2 f vrier dernier.
l.
Il faut ajouter qu'en fait, les appels des dcisions du conseil des prises avaient cess
d'tre examins par le Conseil d'tat partir de 1810, sur un ordre de l'Empereur
qui s'tait rserv la connaissance personnelle de ces affaires. Les dossiers dposs
au Conseil furent rclams par une lettre du grand-juge et remis au cabinet de l'Empereur (Voy. Pistoye et Duverdy, Traits des prises maritimes, t. II, p. 177).
CHAP.
III.
71
PRISES MARITIMES.
3. Conseil d'tat,
il juin
1859, art.
f.
72
LIVRE IV.
l
f:
.
i-
i
;
>
1
if.:
r;
|
-*
i. Arrt du
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
73
1893, Barnaud.
74
LIVRE IV.
75
III. PRISES MARITIMES.
Juridiction d'quit l'gard des neutres. Le cas qui prcde
n'est pas le seul o le caractre politique de la juridiction autorise,
et mme commande des solutions d'quit en faveur des neutres.
A la diffrence des tribunaux ordinaires, qui doivent souvent appliquer la maxime dura lex sed lex, le juge des prises peut.adoucir la loi
CHAP.
76
LIVRE IV.
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
77
marine de l'tat. En tout cas, on ne pourrait plus suivre aujourd'hui la jurisprudence que le Conseil d'tat avait adopte, et qui
consistait reconnatre le droit indemnit, et renvoyer le corsaire et le captur devant le tribunal de commerce pour la liquidation des dommages. Ainsi l'avait dcid un arrt du 14 janvier
1818 (Schmidt) dont le dispositif est ainsi conu : La capture est
dclare nulle et illgale ; les armateurs, capitaine, quipage et
intresss du Corsaire X... ou leurs reprsentants sont condamns
aux dommages-intrts rsultant de la prise ; pour la liquidation
desdits dommages-intrts, les parties sont renvoyes devant le
tribunal de commerce de la ville du Havre que nous commettons
cet effet, les droits et moyens desdites parties respectivement
rservs.
On ne pourrait videmment pas procder ainsi l'gard d'officiers et quipages de la marine de l'tat, ni surtout l'gard de
l'tat lui-mme si on le mettait en cause comme civilement responsable. A dfaut du tribunal de commerce, devant quelle autorit la juridiction des prises pourrait-elle renvoyer les parties pour
la liquidation des dommages ? peut-tre devant le ministre de la
marine, sauf recours au Conseil d'tat statuant au contentieux ;
peut-tre aussi devant la juridiction civile ou rpressive, juge des
fautes personnelles des agents de l'tat.
Mais nous devons avouer qu'aucune de ces solutions ne nous
satisfait. Si la juridiction des prises est comptente pour reconnatre le droit indemnit, nous pensons qu'elle l'est galement
pour liquider les dommages-intrts et pour prononcer seule mie
condamnation accessoire, se rattachant l'invalidit de la prise et
aux circonstances dont elle est entoure. En dehors des raisons de
droit qui semblent militer en ce sens, nous sommes surtout touch
de la raison tire du caractre politique de la juridiction des
prises. Si en effet une rparation exceptionnelle parat due un
neutre, et si le Gouvernement l'accorde par l'organe du juge des
prises, il est bon que celui-ci puisse en fixer lui-mme le montant : on vitera ainsi que la porte de sa sentence ne soit mconnue par la dcision d'autres juges, moins clairs sur toutes les
circonstances de l'affaire, et sur les devoirs internationaux que le
juge des prises a entendu remplir.
78
LIVRE IV.
II.
RGLES DE PROCDURE
Instruction prliminaire sur la prise. Le lgislateur a multipli les prcautions pour protger la nationalit et l'identit des
navires, la consistance, l'origine, la destination des cargaisons,
contre toute tentative de fraude, pour assurer la conservation de
la prise et la vente de ses lments prissables, afin que capteurs
ou capturs puissent la retrouver en nature ou en argent lorsqu'ils
auront faire valoir leurs droits sur elle. Ces prcautions sont
prescrites par les arrts consulaires du 6 germinal an VI et du
2 prairial an XI, qui les ont empruntes pour la plupart l'ordonnance de la marine de 1681.
D'aprs ces textes, il y a d'abord une procdure de capture, qui
se fait au moment mme de la prise, et qui consiste dans la saisie
des papiers de bord, la fermeture des coutilles et la saisie des
cls des coffres et armoires, le tout fait en prsence du capitaine
captur. Ds que la prise arrive au port, les circonstances de la
capture sont constates par un rapport remis l'officier de l'administration de la marine, lequel interroge les officiers et matelots
de la prise et dresse procs-verbal de leurs dires. Il visite la prise,
et appose les scells sur tous les fermants.'Ces scells ne peuvent
tre levs qu'en prsence du prpos des douanes qui dresse un
tat des marchandises, les fait emmagasiner si elles peuvent tre
conserves, et, dans le cas contraire, les fait vendre publiquement
et aux enchres ; le prix de la vente est dpos la Caisse des
invalides de la marine (').
En mme temps le dossier de la prise est form ; on y verse le
rapport du capteur, les procsrverbaux constatant toutes les oprations ci-dessus, et les pices de bord relatives au navire et la
cargaison : acte de nationalit et de proprit, rle d'quipage,
charte-partie, connaissement, etc., ainsi que les rclamations des
intresss (2).
1. Arrt du
G9
et suiv.
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
79
C'est sur ces documents que la prise est juge ; ils sont la base
ncessaire d'une dclaration de validit ; il ne peut y tre suppl
par d'autres moyens de preuve, moins qu'ils n'aient pri par force
majeure (').
Jugement de la prise. La validit de la prise est juge en premier ressort par le conseil des prises.
Ce conseil, qui n'avait t organis en l'an VIII que comme
juridiction temporaire, est devenu, en fait sinon en droit, une juridiction permanente. Un dcret du 28 novembre 1861 a dcid que
le conseil institu par le dcret du 9 mai 1859 pour le jugement des
prises de la guerre d'Italie statuera, pendant tout le temps du rant lequel il sera maintenu, sur toutes les demandes et contesta tions relatives la validit des prises maritimes dont le jugement
doit appartenir l'autorit franaise . Depuis cette poque, le
Gouvernement n'a pas mis fin la mission de ce conseil, et il n'en
a pas institu de nouveaux pour les prises des guerres du Mexique,
d'Allemagne, d'Indo-Chine. Il s'est born renouveler ou complter le personnel du conseil, selon que les circonstances paraissaient l'exiger (2).
L'organisation du conseil des prises est donc actuellement rgie
par le dcret du 9 mai 1859, auquel il faut joindre l'arrt du
6 germinal an VIII, dont les dispositions restent en vigueur en
tant qu'il n'y est pas drog par le dcret de 1859 (3).
Le conseil est compos de huit membres nomms par dcret, savoir : un conseiller d'tat prsident, six membres dont deux doivent tre pris parmi les matres des requtes au Conseil d'tat, et
un commissaire du Gouvernement qui est remplac, en cas d'empchement, par un des membres du conseil des prises. Le conseil
est assist d'un secrtaire-greffier.
1. Conseil d'tat, 27 mai 1816,
80
Appel. Les dcisions du conseil des prises peuvent tre dfres au Gouvernement en Conseil d'tat, dans un dlai de trois
mois. Ce dlai court, pour les intresss, du jour o la dcision
1. Voy. le rglement intrieur arrt par le conseil des prises le 4 juin 1859.
2. Dcret du 9 mai 1859, art. 1 et 9.
9. Arrt du 6 germinal an VIII, art. 13, g 2 ; rglement du 4 juin 1859, art. 7.
i. Dcret du 9 mai 1859, art. 5 ; arrt du 4 juin 1859, art. 12.
5. Dcret du 9 mai 1859, art. 6.
CHAPITRE IV
JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNENENT EN MATIRE
D'ABUS (').
I.
les juridictions ecclsiastiques sont abolies. On lira avec fruit, sur l'origine et la nature de ces anciens appels et sur les transformations que la lgislation a subies, les
remarquables chapitres consacrs au droit public ecclsiastique dans le Cours de
droit public et administratif de M. l'inspecteur gnral F. Laferrire (t. I, p. 201).
Depuis la loi du 18 germinal an X, l'abus ne donne plus lieu un appel, mais
une rclamation directe au Chef do l'tat en son conseil, qui est qualifie do recours
par les articles 6, 7 et 8 de la loi de l'an X. L'expression d'appel comme d'abus n'eu
a pas moins conlinu d'tre employe par beaucoup d'auteurs ; mais le Conseil d'Ktit
l'a depuis longtemps abandonne dans ses dcisions. Il l'a remplace par celle de
recours comme d'abus ou do recours pour abus. Cette dernire expression est la seule
usite, depuis 1870, dans la rdaction des dcrets.
2. Porlalis, Discours et rapports sur le Concordat, p. 189.
CHAP.
III.
81
PRISES MARITIMES.
l;Dcret du
2#;.Dcret du 9
LA JURIDICTIOS ADMINISTRATIVE.
II.
fi
CHAP. IV.
83
l'article 6 de la loi organique du 18 germinal an X. On peut distinguer: lles recours forms par l'autorit civile contre une
autorit ecclsiastique raison d'un des abus suivants : l'usur pation ou l'excs de pouvoir, la contravention aux lois et rgleRpublique, l'infraction aux rgles consacres par
ments de la
France, l'attentat aux liberts, franchises et
les canons reus en
l'glise
gallicane ; 2 les recours forms par
de
coutumes
p. 207.
84
LIVRE IV.
CHAP. IV.
85
86
LIVRE IV.
Nous ne croyons pas que, dans le second cas cil par M. de Cormenin, il y ail
rellement eu une dclaration d'abus civil, prononce la demande du lgat du
Saint-Sige auquel on aurait sans doute refus qualit pour le recours. Il nous
semble plutt rsulter d'un rapport de Portalis l'Empereur en date du 10 fructidor
an XII, que le Gouvernement n'avait t saisi par le cardinal Caprara que de reprsentations diplomatiques. L'instruction du magistrat de sret, dit Portalis, est par-
venue la connaissance de M. le cardinal-lgat qui a cru devoir adresser ses reprsentations au grand juge, on le priant d'avertir les magistrats dont la surveillance
lui appartient de ne pas dogmatiser sur des points de doctrine dont la dcision ne
saurait leur compler... Le grand juge proposa de me faire le renvoi de cette affaire ;
je l'ai en consquence examine et je viens en rendre compte V. M.
Les conclusions du rapport sont celles-ci : J'ai l'honneur de proposer V. M. de
m'auloriser rassurer M. le cardinal-lgat sur l'instruction imprudente et dogmalique
du magistrat de sret, et inviter ce magistrat s'abstenir de toute dcision dans
une matire o il ne doit, d'aprs nos lois, que constator les fails el en rfrer l'autorit suprieure. (Portalis, op. cit., p. 541.)
3. Dcret sur abus du 30 dcembre 1851, Bessire.
CHAP. IV.
87
1.
17
24
VII-,
chap. uniq.,
l.
88
LIVRE IV.
CHAP. IV.
89
janvier 1824, archevque de Toidouse ; 30 mars 1861, vque de Poijuin 1883, vque de Langres ; 12 fvrier 1886, vque de Pamiers ;
Voy. 10
tiers;
90
LIVRE IV.
19
CHAP.
II.
IV.
91
l'autorit ecclsiastique.
Les autorits ecclsiastiques ne sont point comprises dans la
hirarchie administrative ; elles ne sont pas au nombre des autorits sur lesquelles le Conseil d'tat au contentieux a juridiction,
en vertu de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 et du principe
mme de son institution. Cela suffit, selon nous, pour qu'une
Du cas o la dcision abusive mane de
92
LIVRE IV.
l'abus?
La question a t implicitement rsolue dans ce dernier sens
par un arrt du 11 aot 1866 (glise rforme de Paris), o on lit :
que si l'autorit civile peut dterminer les conditions civiles et
Conseil d'tat, 18 aot 1856, Rgnier. Cf. 22 fvrier 1837, Isnard; 29 mars
1851, Audierne.
Le Conseil d'tat (1er fvrier 1878, Bruniquel) n'a cependant pas pens qu'il dt
renvoyer au juge de l'abus la question de savoir si le minisire des culles avait pu,
sur la proposition d'un synode protestant, suspendre un pasteur el partager son traitement avec le suflragant. Mais il convient de remarquer : d'une part, que le synode
n'avait mis qu'un ous, et que la dcision manait du ministre des cultes ; d'autre
part, que le pasteur avait t rgulirement deslitu par un dcret ultrieur approu-
i.
CHAP. IV.
93
administratives de l'lectoral, c'est aux glises seules qu'il appartient de rgler et de reconnatre les justifications et les garanties
religieuses. D'aprs un autre arrt du 22 dcembre 1869 (consistoire de Caen), si les glises entreprennent sur les droits de l'autorit civile ou des fidles, par leurs dcisions sur les conditions religieuses de l'lectorat, ce n'est pas au ministre des cultes ni au
Conseil d'tat statuant au contentieux, mais au Gouvernement en
Conseil d'tat qu'il appartient de connatre des rclamations, et de
supprimer, s'il y a lieu, des dcisions abusives.
Sur ce dernier point cependant, la jurisprudence parat s'tre
modifie : un arrt au contentieux du 23 juillet 1880 (Gches), statuant sur des rclamations formes contre des lections de conseils
presbytraux, et fondes sur l'illgalit des conditions religieuses
imposes par le consistoire, a dcid que ces conditions avaient
constitu un changement la discipline et que, par suite, elles
devaient tre tenues pour non avenues, comme n'ayant pas reu
l'approbation du Gouvernement prvue par l'article 5 de la loi organique des cultes protestants. Le Conseil d'tat parat s'tre ici
inspir de la jurisprudence qui reconnat au juge de l'lection la
comptence la plus large pour apprcier toutes les circonstances et
toutes les dcisions capables d'exercer une influence sur la validit
des oprations lectorales. Peut-tre aurait-il hsit davantage s'il
avait t appel apprcier directement, comme en 1869, des dcisions de consistoires ayant un caractre religieux.
On voit que ces questions sont trs dlicates et que la limite
est parfois difficile tracer entre la comptence de la juridiction
contentieuse et celle du juge de l'abus ; mais cette limite n'en
existe pas moins et il convient de la rechercher dans chaque espce, pour viter toute confusion entre la juridiction qui appartient au Conseil d'tat statuant au contentieux et celle que le
Gouvernement s'est rserve en matire d'abus.
autorit administrative. L'abus civil consiste, comme nous l'avons vu, dans une
espce particulire d'excs de pouvoir commis par une autorit
administrative au prjudice de l'autorit religieuse. On pourrait
en conclure que le Conseil d'tat au contentieux, juge de tous
Du cas o la dcision abusive mane d'une
94
LIVRE IV.
CHAP.
IV.
95
96
LIVRE IV.
paroissiales (') ; des dcrets supprimant des chapelles non autorises ; des arrts ministriels approuvant ou rformant des
dlibrations de synodes ou de consistoires (2) ; des dcrets relatifs l'administration de caisses diocsaines et de maisons de
retraite ecclsiastiques (") ; des arrts rglant l'usage des
III. INFLUENCE DU
JUDICIAIRES.
CHAP.
IV.
97
lit ; et dans ces cas la forme administrative doit cesser, parce qu'elle
deviendrait insuffisante. Le recours au Conseil d'tat ne compte
que pour les occasions seulement qui donnaient autrefois lieu
l'appel comme d'abus.
On s'est demand si, en vertu de ce texte, un dcret d'abus peut
dclarer d'office qu'il y a lieu des poursuites fin pnale, ou
tout au moins s'il peut autoriser le ministre public ou la partie intresse exercer ces poursuites. On s'est aussi demand si, au
cours de poursuites intentes pour infraction un rglement de
police, l'inculp peut soulever une question prjudicielle d'abus
tire de ce que le rglement auquel il aurait contrevenu serait
entach d'abus civil.
Examinons successivement ces questions.
tait-il dans la pense du
Des poursuites ordonnes d'office.
II.
98
LIVRE IV.
prsid par le premier Consul, tait appel jouer dans l'administration d'aprs la Constitution de l'an VIII, on comprendra que
Portalis ait pu confondre sous une mme appellation le Gouvernement et le Conseil d'tat. Notre rgime constitutionnel actuel ne
comporte plus cette confusion. Le Gouvernement est responsable
devant les Chambres. Votre section n'a pas admis que le Conseil d'tat
pt ordonner d'office une poursuite criminelle. De deux choses l'une,
en effet: si cet ordre devait tre excut, il pourrait tre, en certains cas, dangereux et inopportun, et exposer le Gouvernement
des difficults dans le pays et dans le Parlement. Si, au contraire,
l'ordre restait inexcut, il accuserait un dissentiment fcheux...
Nous n'avons pas besoin de rappeler que le ministre public conserve son indpendance et que le silence de notre dcision ne
sera pas plus une renonciation au droit de poursuivre que le
renvoi ne constituerait la mise en mouvement de l'action publique (').
CHAP.
IV.
99
de la Cour de cassation et celle du Conseil d'tat. Mais cette dissidence a heureusement pris fin en 1888.
Nous n'entrerons pas dans la discussion approfondie des opinions
100
CHAP. IV.
101
Il faut bien le reconnatre : du jour o la Cour de cassation, renonant une jurisprudence demi-sculaire, a cru devoir, en 1861, dispenser le ministre public de la ncessit de l'autorisation, elle a
port l'unit du systme et la tradition, une atteinte laquelle
le principe mme de l'autorisation devait succomber tt ou tard ; elle
ne pouvait pas empcher qu'on ne se post, au sein du Conseil
d'tat comme ailleurs, ces questions auxquelles elle n'a jamais
fait de rponse satisfaisante : pourquoi traiter diffremment les
poursuites du parquet et celles des parties lses ? Pourquoi entre
deux actions que le Code d'instruction criminelle a mises sur le
mme rang, en matire correctionnelle, affranchir l'une et entraver l'autre ?... Ajoutez cela que le dcret du 19 septembre 1870
en supprimant l'autorisation pralable l'gard de tous les fonctionnaires civils, faisait plus vivement ressortir le privilge conserv aux ministres du culte l'gard des parties lses. Toutes
ces causes runies ont dtermin, en 1880, un important revirement de la jurisprudence du Conseil d'tat.
Ce revirement s'est opr par trois dcrets sur abus du 17 aot
1880 (Pineau, Humeau, Ogerdias) qui dclarent qu'il n'y a pas lieu
de statuer sur des demandes en autorisation de poursuites formes
contre des desservants par le ministre public pour infractions
des arrts interdisant des processions. On lit dans ces dcrets :
En ce qui touche l'autorisation de poursuites : considrant
qu'en spcifiant dans les articles 6 et 7 les divers cas d'abus, la loi
du 18 germinal an X n'a eu ni pour but ni pour effet d'dicter des
garanties, en faveur des ecclsiastiques, pour ceux de leurs actes
qui tomberaient sous l'application des lois pnales.
Bien que cette rdaction reproduite dans un dcret Maunier du
9 juillet 1881 et dans cinq autres dcrets du mme jour, ne vist
que des poursuites intentes par le ministre public, la gnralit
de ses motifs indiquait suffisamment que le systme adopt par le
Conseil d'tat n'tait pas celui de la Cour de cassation, mais celui
des jurisconsultes qui s'taient prononcs pour la libert des poursuites. D'ailleurs, les derniers doutes furent bientt dissips par
un dcret du 17 mars 1881 (Berlheley), qui n'tait pas moins explicite en ce qui touche les demandes d'autorisation formes par. les
parties lses : Considrant, dit ce dcret, que la demande des
CHAP.
103
poux Bertheley, dans la forme o elle est prsente, tend obtenir, raison de faits de violence et d'injures dont le desservant de
Sevrey se serait rendu coupable, l'autorisation de le poursuivre
devant le tribunal de police correctionnellle ; considrant que la
ncessit d'une pareille autorisation ne rsulte d'aucun texte de
loi ; que les particuliers ont, aussi bien que le ministre public, le droit
de poursuivre directement les ministres du culte devant les tribunaux de
droit commun... Cette jurisprudence s'est affirme dans les mmes
termes, par des dcrets du 17 janvier 1883 (Gourmelon) et du
3 aot 1884 (Bac).
De son ct, la Cour de cassation, persistant dans sa jurisprudence, a dclar de nouveau par un arrt du 19 avril 1883 (Gilde)
que la poursuite, libre pour le ministre public, reste soumise
autorisation pour les particuliers : Attendu que la seule restriction au droit de poursuite est contenue dans l'article 6 qui
range dans les cas d'abus les entreprises ou procds qui, dans
l'exercice du culte, peuvent compromettre l'honneur des citoyens...,
mais que cette restriction, qui a pour rsultat de soumettre la plainte
des particuliers l'apprciation pralable du Conseil d'tat, ne concerne
que l'action prive...
La dissidence tait donc aussi accentue que possible entre la
Cour de cassation et le Conseil d'tat, du moins en ce qui touche
l'action des particuliers. De l un danger srieux, celui de paralyser le cours de la justice : en effet, si l'autorit judiciaire saisie
de la poursuite dclare qu'elle ne peut pas la juger sans l'autorisation du Conseil d'tat, et si, de son ct, le Conseil d'tat
dcide qu'il ne lui appartient pas de donner cette autorisation, la
poursuite reste sans juge. Ce danger fut signal au Gouvernement par une note dlibre par l'assemble gnrale du Conseil
d'tat et jointe au dcret Gourmelon du 17 janvier 1883 :
Ce
dsaccord, disait la note, cre pour le prsent une situation prjudiciable aux particuliers qui sont empchs de poursuivre devant les tribunaux de droit commun les rparations auxquelles
ils prtendent avoir droit, et il peut amener dans l'avenir un
vritable dsordre, puisque le cours de la justice se trouverait
arrt... Il mrite d'attirer ds aujourd'hui l'attention du Gouvernement.
104
avril 1883.
CHAP. IV.
105
17
il s'est dparti de cette rigueur, qui risquait de lui faire mconnatre non seulement sa comptence, mais aussi celle des tribunaux judiciaires.
En effet, le Conseil d'tat n'a pas contrler les dcisions
judiciaires qui lui renvoient, mme tort, des questions prjudicielles ; il doit voir ces questions en elles-mmes, et les juger
toutes les fois qu'elles relvent de sa comptence : or les questions d'abus, qu'elles soient introduites devant lui sur l'initiative
des parties et sous forme d'action principale, ou bien l'instigation
d'un tribunal judiciaire et sous forme de questions prjudicielles,
sont toujours des questions d'abus : d'o il suit que le Conseil
d'tat ne peut refuser d'en connatre.
Ces considrations ayant prvalu, le Conseil s'est reconnu juge
des recours pour abus forms devant lui, la suite de jugements
de sursis, mme quand ces jugements affirmaient la ncessit d'une
autorisation. Plusieurs dcrets sur abus ont t rendus dans ces
conditions en 1886 et en 1887 (').
De son ct, l'autorit judiciaire n'a pas hsit considrer les
dcrets qui prononcent l'abus contre un ecclsiastique, au cours de
poursuites correctionnelles engages contre lui, comme produisant
les mmes effets qu'une autorisation de poursuites au point de vue
de la rgularit de la procdure (2).
Linard.
CHAP.
IV.
107
L'accord doctrinal s'est fait son tour, entre les deux hautes
juridictions par deux arrts de la chambre criminelle de la Cour
de cassation (2 juin 1888, abb Cuilh, et 3 aot 1888, Chantereau),
qui ont adopt la jurisprudence tablie par le Conseil d'tat en
1880, ont abandonn la distinction faite par la Cour, depuis 1861,
entre les poursuites du ministre public et celles des particuliers,
et ont dcid que ces dernires sont dispenses, elles aussi, de
toute autorisation pralable (').
On lit dans ces arrts que la loi organique du 18 germinal an X
a eu pour objet, dans ses articles 6, 7 et 8, de crer une juridiction
charge de connatre des cas d'abus imputs aux suprieurs et
autres personnes ecclsiastiques ; mais qu'aucune disposition des
articles susnoncs ne porte que les ecclsiastiques ne pourront tre
traduits, soit par le ministre public, soit par les particuliers pour des
dlits relatifs leurs fonctions, devant les tribunaux ordinaires de
rpression, sans avoir t pralablement dfrs au Conseil d' tat...,
qu'il est impossible d'admettre que lorsqu'un fait constitue la fois
un manquement disciplinaire et un dlit, le tribunal disciplinaire
doive connatre du fait pralablement et prfrablement au tribunal charg de statuer sur le dlit ; qu'il faudrait une disposition
spciale et formelle qui, par drogation au droit commun, impost
ce recours pralable en cas de dlit ; que cette disposition n'existe
ni l'gard du ministre public, ni en ce qui concerne l'action de la
partie civile...
L'accord qui s'est ainsi fait entre la jurisprudence de la Cour de
cassation et celle du Conseil d'tat rend-il dsormais sans application la jurisprudence tablie sur les questions prjudicielles
d'abus? Il faut distinguer, selon que ces questions auraient
pour objet un cas d'abus ecclsiastique ou d'abus civil.
Dans les cas d'abus ecclsiastique, nous avons vu que le jugement par le Conseil d'tat d'une question prjudicielle d'abus
tait un moyen de satisfaire, par une sorte d'quivalent, la jurisdevance par celle de plusieurs cours d'appel qui
s'taient rallies, depuis 1880, la doctrino du Conseil d'tat, notamment de la cour
de Pau dont l'arrt Cuilh, du 15 mars 1888, avait donn lieu au pourvoi rejet par
l'arrt prcit de la Cour de cassation. Cf. dans le mme sens: Nmes 29 juin 1888.
En sens contraire : Rennes 30 novembre 1887 (Chantereau), dont l'arrt a t cass
par celui de la chambre criminolle du 3 aot 1883.
1. Cette jurisprudence avait t
i. Voy.
tome
I", p.
501 et suiv.
CHAP.
IV.
109
gatives.
Dans ce dernier cas, le recours compte en premier lieu au
ministre des cultes. Le silence de l'article 8 son gard s'explique
par l'organisation particulire qu'avait, en l'an X, l'administration
des cultes, confie au conseiller d'tat Portalis qui traitait directement les affaires religieuses avec le premier Consul. Mais depuis
que les cultes ont t alternativement rattaches aux ministres de
l'instruction publique, de la justice, ou de l'intrieur, il a toujours
t reconnu que le ministre des cultes a qualit, avant les prfets,
pour saisir le Conseil d'tat. En fait, depuis la Restauration, c'est
lui qui a exerc le recours dans les cas d'usurpation, d'excs de
pouvoir, d'infraction aux lois fondamentales de l'tat.
Dans ces cas, nous pensons que le recours du prfet ne serait
recevable que s'il tait form en vertu d'une dlgation du ministre
ou tout au moins avec son autorisation ; on ne saurait admettre,
en effet, que le Gouvernement ft engag son insu dans un recours intressant ses prrogatives et qu'il estimerait mal fond ou
inopportun.
S'il s'agit d'abus commis au prjudice de particuliers, l'article 8
peut textuellement s'appliquer. Le droit de recours appartient tout
d'abord aux parties lses ; mais, si celles-ci gardent le silence, il
peut tre exerc d'office par le prfet. Le Gouvernement manquerait en effet sa mission de protecteur s'il s'abstenait de rprimer
entreprise ou tout procd qui, dans l'exercice du culte,
toute
l'honneur des citoyens, troubler arbitraire peut compromettre
ment leur conscience, dgnrer contre eux en oppression, en
tre
injure ou en scandale public. Son intervention pourrait
d'autant plus ncessaire que les victimes de l'oppression auraient
t plus intimides et auraient hsit davantage prendre l'initiative du recours. Il est de droit naturel, disait ce propos le rap-
110
LIVRE IV.
CHAP.
IV.
111
209.
novembre 1859, Albertini : ... que les'faits imputs n'intressent pas directement le sieur Albertini, que ds lors, aux termes de l'article 8 de
la loi du 18 germinal an V, il est sans qualit, soit pour poursuivre la rpression,
soit pour faire dclarer l'abus. Cf. 17 aot 1882, Magn.
3. Dcret sur abus: 9 juin 1879, commune de Castel-Arrouy : Considrant que les
n'atteignent ni la personne ni la gestion des conseillers municipaux
paroles
2. Dcret
sur abus,
27
112
LIVRE IV.
publique qui agit, elle ne peut le faire que par ses organes lgaux :
le ministre des cultes ou le prfet.
Le Conseil d'tat l'a ainsi dcid, notamment par un dcret du
17 aot 1880 (Pineau), ainsi conu : Considrant que la loi du
18 germinal an X dit expressment qu' dfaut de plainte des particuliers le recours sera exerc d'office par les prfets ; qu'en l'absence de texte prcis, la nature toute spciale de l'appel comme
d'abus suffirait pour faire restreindre aux prfets le droit de recourir
au Conseil d'tat.
i.
CHAP.
IV.
113
adresss au Conseil d'tat par le ministre des cultes, avec un rapport contenant son avis motiv. Le tout est soumis l'examen de
la section correspondant au ministre des cultes. Cette section est
celle de l'intrieur, mme lorsque les cultes se trouvent temporairement rattachs au ministre de la justice qui ressortit la section
de lgislation. Il a paru bon que les affaires de cultes ne fussent
pas dplaces chaque changement survenu dans l'organisation
des dpartements ministriels (').
Sur le rapport de la section, l'affaire est dlibre en assemble
gnrale dans la forme ordinaire des affaires administratives. Le
dcret est rendu sur le rapport du ministre des cultes qui le contresigne.
l. L'attribution permanente des affaires de cultes la section
du rglement du
II.
de l'intrieur rsulte
LIVRE V
CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION
SOMMAIRE DU LIVRE V.
CHAPITRE
CONTRATS.
Observation prliminaire.
1. Actions en responsabilit pour dommages rsultant des travaux publics.
Bases du droit indemnit. Juridiction en matire de dommages. Dommages aux personnes. Dommages causs par
116
SOMMAIRE DU LIVRE V.
1. Observations gnrales.
Nature des obligations de l'Etat. Influence de la loi du
budget.
traitement.
1. Liquidation.
En quoi consiste la liquidation. Contestations auxquelles elle
peut donner lieu.
2. Ordonnancement.
En quoi consiste l'ordonnancement. Contestations sur l'ordonnancement.
3. Paiement.
Obligations et droits du payeur. Contestations sur le paiement.
SOMMAIRE DU LIVRE V.
117
4. Dchance quinquennale.
Historique de la dchance quinquennale. Nature de la dchance. Des causes qui l'interrompent. A quelles
crances elle s'applique. Contestations auxquelles elle peut
donner lieu.
CHAPITRE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
CHAPITRE VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
Observation prliminaire.
1. Contestations relatives aux listes lectorales et au droit de vote.
Comptence judiciaire sur les questions de capacit lectorale.
tre annules par
Du cas o les listes lectorales peuvent
le conseil de prfecture. Des cas o le juge de l'lection
peut apprcier la rgularit des listes et la capacit lectorale
des votants.
2. Contestations relatives l'ligibilit.
Comptence administrative sur les questions d'ligibilit et d'incompatibilit. Questions prjudicielles rserves l'autorit
judiciaire.
3. Contestations relatives aux oprations lectorales.
Pouvoir du juge de l'lection comme juge suprieur du recense-
118
SOMMAIBE DU LIVRE V.
ment des votes. Apprciation de la rgularit des oprations lectorales et des actes administratifs qui s'y rattachent.
Apprciation de la moralit de l'lection.
4. Bglea de procdure.
Formes et dlais des protestations. Quelles personnes ont qualit pour attaquer les oprations lectorales. Pourvoi devant
le Conseil d'tat. Instruction et jugement des contestations.
Des annulations prononces par voie de consquences.
De l'excution des dcisions.
5. Rgles particulires certaines lections.
Elections des maires et adjoints. Des dlgus snatoriaux.
Des membres des conseils de prud'hommes. Des commissions syndicales prvues par la loi municipale du 5 avril
1884. Des dlgus mineurs. Elections diverses juges
par les ministres, sauf recours au Conseil d'Etat. Elections
des commissions dpartementales. Rgles spciales de procdure.
6". Dmission d'office et option.
Rgles relatives aux membres des conseils gnraux. Aux
membres des conseils municipaux. Des dmissions d'office
prvues par la loi du 7 juin 1873.
CHAPITRE I"
CONTENTIEUX DES CONTRATS ADMINISTRATIFS
I.
Les contestations qui s'lvent entre l'administration et les entrepreneurs de travaux publics ont t dfres de tout temps
la juridiction administrative : sous l'ancien rgime, aux intendants, sauf recours au Conseil du roi('); pendant la priode rvolutionnaire, aux directoires de dpartements ( 2) ; depuis le Consulat, aux conseils de prfecture sauf appel au Conseil d'tat, en vertu
de l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII : Le conseil de
prfecture prononcera... sur les difficults qui pourraient s'le ver entre les entrepreneurs de travaux publics et l'administra tion concernant le sens ou l'excution des clauses de leurs
marchs.
Lorsqu'il s'agit de travaux excuts dans une colonie, la comptence appartient au conseil du contentieux de cette colonie, sauf
appel au Conseil d'tat (3).
Si les travaux sont excuts en pays tranger, ce qui arrive
notamment pour la construction des difices destins aux ambassades, lgations ou consulats de France, la rgle de la comptence territoriale, laquelle sont soumis les tribunaux administratifs de premier ressort, fait obstacle ce que les contestations
soient portes devant un conseil de prfecture de France ou devant le conseil du contentieux d'une colonie voisine ; aussi est-ce
1-2. Voy. tome Ier, p. 141
8. Voy. tome Ier, p. 384.
et 190.
120
LIVRE V.
l.
121
MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
I, 1.
caractre la fois contractuel et rglementaire : contractuel, en ce
que leurs stipulations viennent s'ajouter celles de chaque march
particulier, et qu'elles sont proposes toutes ensemble l'acceptation des soumissionnaires ; rglementaire, en ce que l'administration doit s'y conformer, et n'y peut droger que dans des cas
exceptionnels. Ainsi tous les travaux des ponts et chausses sont
rgis par le cahier des clauses et conditions gnrales du 16 novembre 1866 modifi par l'arrt du 16 fvrier 1892 ; ceux du gnie, par le cahier du 25 novembre 1876. Les arrts ministriels
qui les ont mis en vigueur portent que tous les marchs relatifs
ces travaux, qu'ils soient passs par adjudication ou de gr gr,
sont soumis leurs clauses et conditions. On peut donc les considrer comme la base lgale et permanente de ces contrats.
Pour les concessions de chemins de fer et autres ouvrages publics construits aux frais du concessionnaire et susceptibles d'tre
exploits par lui, il n'existe pas de cahiers des clauses et conditions gnrales, mais des cahiers-types, qui remplissent le mme
but-, leurs clauses, reproduites dans chaque contrat particulier,
lui donnent la fixit ncessaire.
Les cahiers des clauses et conditions gnrales peuvent droger
aux rgles ordinaires des contrats, dans la mesure o un accord
contractuel permet toutes parties de le faire, c'est--dire condition que les stipulations soient licites, qu'elles ne soient pas lonines, ni alatoires au point de dgnrer en jeu ou pari ; ce derCHAP.
moins qu'il ne s'agisse de travaux d'architecture peu importants et peu coteux. Mais
l'administration y a souvent recours, surtout pour les travaux de chemins de fer directement excuts par l'tat, quand il s'agit de fixer le prix des dblais d'une tranche,
d'un tunnel, dans des terrains dont la nature n'a pas pu tre suffisamment vrifie.
Dans ce cas, la stipulation est licite, malgr le caractre trs alatoire qu'elle peut
prsenter.
122
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
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123
I, 1. MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
ploitation de l'ouvrage, avec le droit de percevoir des pages ou
des prix de transport.
La juridiction des conseils de prfecture s'tend galement, d'aprs une jurisprudence constante, tous les contrats de louage de
service ou d'ouvrage passs entre l'administration et les architectes, artistes ou artisans directement employs par elle ; mais
elle ne s'applique pas aux contrats d'une autre nature, par exemple
aux achats ou locations d'outils et machines employs sur les
chantiers, aux fournitures des produits artistiques ou industriels
destins prendre place dans l'ouvrage public, quand le vendeur
ou fournisseur se borne livrer la chose loue ou vendue, ou
n'excute qu'un travail secondaire de pose et d'adaptation. Ces
derniers contrats ne sont pas des marchs de travaux publics, mais
des marchs de fournitures, qui relvent soit du ministre sauf recours au Conseil d'tat, soit des tribunaux judiciaires, selon qu'ils
sont passs avec l'tat ou avec une autre administration.
En dehors de ces contrats, o l'on peut assez aisment distinguer
le march de travaux publics du march de fournitures, il en est
d'autres qui ont un caractre vritablement mixte, o domine
mme le march de fournitures, et que la jurisprudence a cependant soumis la juridiction des conseils de prfecture en les assimilant des marchs de travaux publics. Tels sont: les marchs
de distribution et de fourniture d'eau, de gaz, d'lectricit dans les
villes, parce qu'ils exigent des travaux de canalisation ; les
marchs de balayage et de nettoiement des voies publiques, parce
qu'ils contribuent leur entretien ; les marchs pour la fourniture et la pose de fils tlgraphiques, et mme de cbles sous-marins, parce que, bien qu'immergs hors du territoire ils ont des
points d'attrissement ncessitant des travaux qui ont le caractre
de travaux publics ('), les marchs pour le service des prisons,
CHAP.
124
LIVRE V.
tabli par les lois et rglements pour tous les travaux publics .
2. Conseil d'tat, 28 novembre 1880, Collard; 23 dcembre 1881, Allguen.
125
MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
I, 1.
De la comptence sur les conventions financires qui se rattachent un march de travaux publics. Lorsque le caractre de
march de travaux publics est acquis un contrat, le conseil de
prfecture est-il comptent sur toutes les contestations auxquelles
CHAP.
Conseil d'tat, 20 mars 1862, Compagnie grenobloise; Rep. rej. 24 juillet 1867,
mme partie.
126
LIVRE V.
ses entre l'tat et les grandes compagnies de chemins de fer, relativement la garantie d'intrt et au partage des bnfices, la
dcision n'appartient pas au conseil de prfecture, mais au ministre des travaux publics, sauf recours au Conseil d'tat. Le ministre arrte les comptes et fixe les sommes acquitter de part et
d'autre, sur le rapport d'une commission spciale, dite Commission
de vrification des comptes des compagnies de chemins de fer, compose
de dlgus du ministre des travaux publics et du ministre des
finances, et prside par un conseiller d'tat.
Cette attribution de comptence rsulte de rglements d'administration publique qui avaient t prvus par les conventions passes en 1859 entre l'tat et les compagnies de chemins de fer, et
approuves par le dcret du 11 juin 1859 et la loi en date du mme
jour(').
127
MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
I, 1.
ces compagnies de mentionner sur leurs obligations une date
d'expiration de la garantie d'intrts qui tait conteste par elles.
Il semble d'ailleurs rationnel que la mme comptence soit admise sur toutes les questions de garantie d'intrt ou de partages
des bnfices qui sont ou qui seront des lments de rglement des
comptes rservs au ministre par le dcret de 1863.
Cette comptence du ministre des travaux publics, et la drogation qui en rsulte la comptence gnrale des conseils de prfecture, ont t tendues aux chemins de fer d'intrt local et aux
tramways par l'article 8 du rglement d'administration publique
du 20 mars 1882, rendu en excution de l'article 16 de la loi du
11 juin 1880. Pour ces concessions, comme pour celles des chemins de fer d'intrt gnral, les questions de garantie d'intrt et
de partage des bnfices sont soumises au ministre qui dcide, sauf
recours au Conseil d'tat (').
Le ministre des travaux publics n'ayant t substitu au conseil
de prfecture que dans les conditions prvues par les dcrets du
6 mai 1863 et du 20 mars 1882, c'est--dire seulement pour les
questions de garantie d'intrt et de partage de bnfices, il en rsulte que le conseil de prfecture reste comptent pour les stipulations financires trangres la garantie d'intrt et au partage de
bnfices, par exemple pour celles qui sont relatives aux subventions et au rachat (2).
CHAP.
De
128
LIVRE V.
CHAP.
I, 1.
129
XI.
130
LIVRE V.
fer de
Lyon; 6 aot 1881, Perrol; 29 juillet 1887, Chemin de fer de Lyon; 14 mars
1890, Simonet; 16 mai 1890, Chemin de fer du Midi.
Le recours direct au Conseil d'tat est cependant admis contre les dcisions ministrielles qui approuveraient des adjudications irrgulires ou qui dclareraient adjudicataire un soumissiinnaire qui n'aurait pas fait le plus fort rabais, parce qu'il
s'agirait ici de dcisions antrieures la conclusion du march (19 janvier 1868,
Servat ; 26 janvier 1877, Toinet).
Le recours direct serait galement recevable, en vertu de dispositions spciales de
la loi du il janvier 1880 (art. 7), contre les arrts ministriels prononant la dchance d'une concession de chemin de fer d'intrt local ou de tramway. Mais il ne
le serait pas eu cas de dchance de toute autre concession (21 dcembre 1876. The
Crdit Company ; 15 novembre 1878, de Preigne).
CHAP.
I, 1.
131
d'tat,
132
LIVRE V.
concession, ou par une dchance qui ne peut rsulter que d'infractions graves au cahier des charges.
A raison de ces diffrences entre la concession et les autres
marchs de travaux publics, nous pensons, avec M. Aucoc et
M. Perriquet, que la juridiction contentieuse peut annuler une dchance irrgulirement prononce ('). M. A. Picard, dans son
savant Trait des chemins de fer, met une opinion diffrente : Il
est, dit-il, difficile d'admettre que les pouvoirs des tribunaux administratifs aillent au del de l'apprciation des rparations pcuniaires dues au concessionnaire vinc tort par l'autorit concdante, et qu'ils ne sortent pas du cercle naturel de leurs attributions
en prescrivant un vritable acte d'administration (2).
Le conseil de prfecture excderait en effet ses pouvoirs s'il
prescrivait lui-mme, par le dispositif de son arrt, la rintgration du concessionnaire ; il n'appartiendrait qu'au ministre de
prendre cette mesure, qui serait un acte d'excution de la dcision
annulant la dchance. Mais cette rintgration ne ferait pas obstacle ce que le ministre mt aussitt fin la concession par un
rachat, seul mode de rsiliation facultative autoris par le cahier
des charges.
Le droit d'annulation que nous reconnaissons au conseil de prfecture ne pourrait cependant pas tre exerc par ce tribunal si la
dchance atteignait un concessionnaire de chemin de fer d'intrt local ou de tramway, car la loi du 11 juin 1880 a cr, dans
ce cas, un contentieux spcial: d'aprs l'article 7 de cette loi,
la dchance est prononce par le ministre des travaux publics,
sauf recours au Conseil d'Etat par la voie contentieuse . C'est
donc par voie de recours direct au Conseil d'tat qu'on devrait
procder. Ce contentieux spcial est analogue celui que la loi
du 27 avril 1838 a tabli pour les dchances de concessions de
mine.
Dlais des rclamations. Les cahiers des clauses et condii. Aucoc, Confrences, t. II, p.
travaux publics,
t. II,
p. 13.
Dans le mme sens : Conseil d'tat, 8 fvrier 1878, Pasquet. Voy. aussi les conclusions du commissaire du Gouvernement sur un arrt du 6 avril 1895, Deshayes.
2. A. Picard, Trait des chemins de fer, t. II, p. 638.
133
I, 1. MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
tions gnrales ont dict, pour les travaux des ponts et chausses
et du gnie, des rgles spciales qui obligent les entrepreneurs
former leurs rclamations dans des dlais dtermins.
Dans les travaux des ponts et chausses, tous les lments du
compte entre l'administration et les entrepreneurs sont runis
dans un dcompte, qui est dit dfinitif, lorsqu'il porte sur un ouvrage
ou sur une partie d'ouvrage entirement excuts, et qui ne doit
pas tre confondu avec les dcomptes provisoires ou tats de situation, dresss en cours d'excution pour servir de base aux paiements partiels. Ce dcompte dfinitif est, pour l'entrepreneur,
l'objectif essentiel de ses rclamations ; c'est contre lui qu'il rclame et qu'il plaide, parce que c'est en lui qu'il trouve ou qu'il
doit trouver tous les lments de ce qui lui est d, soit pour les
quantits d'ouvrage et l'application des prix, soit pour les indemnits auxquelles il prtendrait avoir droit, raison de changements
apports au devis ou de difficults imprvues ; il doit donc rclamer
contre les omissions du dcompte aussi bien que contre ses indications errones, et formuler l'encontre de ce document toutes
ses rclamations pcuniaires, de quelque nature qu'elles soient (').
La jurisprudence ne fait d'exception cette rgle que s'il s'agit
d'erreurs purement matrielles releves dans le dcompte ( 2) ou de
demandes trangres la comptabilit des travaux, telles que des
demandes en rsiliation.
Le dcompte ne peut tre attaqu que dans le dlai de trente jours
fix par le cahier des clauses et conditions gnrales du 16 fvrier 1892 (art. 41) ; (ce dlai n'tait de vingt jours d'aprs le
cahier de 1866, et de dix jours seulement d'aprs celui de 1833).
Il court de l'ordre de service qui doit tre notifi l'entrepreneur
pour l'inviter venir prendre connaissance, dans les bureaux de
l'ingnieur, du dcompte et des pices l'appui.
Les rclamations doivent tre motives, c'est--dire suffisamment
prcises quant leur objet et leurs causes, pour que l'administration pisse les apprcier et y faire droit si elles lui semblent
CHAP.
sancon.
134
LIVRE V.
fondes ('). Mais si l'administration a dj t saisie d'une rclamation motive, soit lors d'un dcompte antrieur, soit en cours
d'excution, l'entrepreneur peut se borner s'y rfrer, dans ses
rserves sur le dcompte (*) ; plus forte raison ne peut-on lui
contester le droit de complter et de dvelopper toute poque les
motifs qu'il aura indiqus dans le dlai (3).
Aprs l'expiration des trente jours, les rclamations sont frappes de dchance et ne peuvent plus se produire par la voie contentieuse : Il est expressment stipul, dit l'article 41, que
l'entrepreneur n'est point admis lever des rclamations au
sujet des pices ci-dessus indiques (dcomptes et pices l'appui) aprs ledit dlai de trente jours, et que, pass ce dlai, le d
compte est cens accept par lui, quand bien mme il ne l'aurait pas
sign ou ne l'aurait sign qu'avec des rserves dont les motifs ne
seraient pas spcifis. En prsence d'une disposition aussi formelle, le conseil de prfecture et le Conseil d'tat ne peuvent se
dispenser d'appliquer la dchance, si rigoureuse qu'elle puisse
tre dans certains cas.
Outre ce dlai gnral, mentionnons un dlai spcial de dix
jours que le cahier des clauses et conditions gnrales accorde
l'entrepreneur dans deux cas : pour contester les quantits, pesage, dimensions de matriaux ou d'ouvrages releves par les
attachements ; pour signaler les cas de force majeure ayant caus
un dommage raison duquel l'entrepreneur entend rclamer une
indemnit (4).
Pour les travaux du gnie militaire, actuellement rgis par le cahier des clauses et conditions gnrales du 25 novembre 1876, le
dlai est plus largement culcul dans certains cas, plus troitement
dans d'autres. Les rclamations n'ont pas pour objectif un dcompte
unique, mais trois pices de comptabilit, qui arrtent divers lments du compte et qui acquirent un caractre dfinitif lorsqu'elles n'ont pas t attaques dans le dlai dtermin. Ces pices
1. Conseil d'tat, 24 avril 1867,
Toussaint;
1889, Aubaret.
2. Conseil d'tat, 6 aot 1880, Dessoliers.
3. Conseil d'tat, 5 fvrier 1881, Leoque ;
4. Cahier de I89j, art. 28, g 2, et art. 39.
CHAP.
I, 1.
135
sont: le registre d'attachements, o sont relevs, en cours d'excution, tous les lments du mtr des ouvrages ; les carnets, o sont
portes les quantits d'ouvrages excuts et de matriaux fournis,
et les prix y affrents ; les comptes d'exercice, o sont runis, pour
les travaux d'un exercice, les lments de compte rsultant des
pices ci-dessus, et en outre ceux qui n'auraient pas figur sur ces
pices.
La distinction qui vient d'tre faite entre les lments du compte
doit galement tre faite entre les dlais. A l'gard des registres
d'attachements et des carnets, le dlai des rclamations n'est que
de dix jours ; il court du jour o ces pices, dment arrtes par
l'officier du gnie, sont prsentes la signature de l'entrepreneur ('). A l'gard du compte d'exercice, qui doit tre arrt par le
chef du gnie et approuv par le ministre de la guerre, le dlai est
de six mois compter de la notification du compte (2). Mais il est
remarquer que l'entrepreneur ne peut pas profiter de ce dernier
dlai pour contester, sur le compte d'exercice, des lments qui
auraient t antrieurement ports sur les registres et carnets, et
qu'il aurait laisss devenir dfinitifs, faute de les avoir contests
dans les dix jours. Le dlai de six mois n'existe donc, en ralit,
que pour les rclamations peu nombreuses qui viseraient des lments de compte n'ayant pas figur sur les registres ou carnets (3).
Ces dlais, comme ceux du cahier des charges des ponts et
chausses, doivent tre observs sous peine de dchance ; le
cahier des clauses et conditions gnrales de 1876 est formel cet
gard. S'il arrivait que le ministre consentt, malgr la dchance
encourue, allouer un supplment de prix ou une indemnit
l'entrepreneur, cette dcision devrait tre considre comme purement gracieuse et elle ne ferait pas revivre le recours contentieux
prim (4).
i. Cahier de 1876, art.
2. Cahier de 1876, art.
et 61.
3 et 70.
3. C'est l une innovation notable du cahier des charges de 1876. D'aprs le devis
gnral du 7 mai 1857 (art. 59, 4), qui rgissait antrieurement les travaux du gnie,
l'entrepreneur pouvait formuler toutes ses rclamations lors de la prsentation du
compte d'exercice et pendant un dlai de six mois. Cf. Ch. Barry, Commentaire
des clauses et conditions gnrales des travaux du gnie, sur les articles 63 et 70.
4. Conseil d'tat, 9 aot 1880, Ministre de la guerre; 8 dcembre 1882, Manier.
36
136
LIVRE V.
Recours administratif pralable. Avant de porter leurs rclamations devant le conseil de prfecture, les entrepreneurs de
travaux publics sont tenus, dans la plupart des cas, de les soumettre
l'administration. Cette formalit est exige d'une manire plus
gnrale pour les travaux du gnie que pour ceux des ponts et
chausses.
D'aprs l'article 70 du cahier des clauses et conditions gnrales
de 1876 (travaux du gnie), si des difficults surviennent entre
l'entrepreneur et le chef du gnie sur l'excution des travaux, l'application des prix, l'interprtation du march, il en est rfr administrativement au directeur du gnie, sauf recours au ministre de la
guerre. L'entrepreneur ne peut se pourvoir par la voie contentieuse
que si le ministre a rejet sa rclamation ou s'il a laiss passer plus
de trois mois sans rpondre.
D'aprs les articles 50 et 51 du cahier des ponts et chausses,
si l'entrepreneur est en dsaccord avec l'ingnieur ordinaire, il doit
s'adresser d'abord l'ingnieur eh chef, puis au prfet, mais il
n'est pas oblig de recourir au ministre. Si le prfet rejette sa rclamation, ou s'il garde le silence pendant plus de trois mois, l'entrepreneur peut saisir le conseil de prfecture, mais il ne peut le
saisir que des griefs noncs dans le mmoire remis au prfet (').
Ce prliminaire administratif n'est d'ailleurs exig par les articles 50 et 51 que s'il s'agit de difficults s'levant entre l'ingnieur et l'entrepreneur dans le cours de l'entreprise , par
exemple au sujet d'une rception de matriaux, d'un ordre de service, d'un changement dans le mode d'excution prvu au devis.
Aussi la jurisprudence a-t-elle refus d'tendre cette rgle des
difficults d'une autre nature, par exemple des rclamations
contre le dcompte ou des demandes de rsiliation (-).
On a quelquefois soutenu que l'inaccomplissement de ces formalits ne peut pas crer une fin de non-recevoir opposable l'entrepreneur devant la juridiction contentieuse ; que si les cahiers des
charges ont pu instituer un recours administratif destin clairer
1. Art. 51,
j 2, du cahier de
antrieurs.
2. Conseil d'tat, 54 janvier 1872, Coursant;
ravaux publics ; 7 aot 1883, de Lemprire,
CHAP.
I, 1.
137
aot
138
LIVRE V.
II. MARCHS
DE FOURNITURES
Notions gnrales sur les marchs de fournitures. On comprend sous la dnomination gnrale de marchs de fournitures les
contrats qui ont pour but de procurer l'tat, en vue d'un service
public, des matires, denres, transports ou mains-d'oeuvre. Cette
acception large, qui dpasse le sens littral du mot fournitures ,
est conforme au voeu de la loi ; en effet, le dcret du 11 juin 1806
(art. 13) soumet indistinctement la juridiction du Conseil d'tat
tous les marchs passs par les ministres pour le service de leurs
dpartements respectifs .
Mais on ne doit pas qualifier de march toute opration faite
par l'tat pour subvenir aux besoins d'un service public ; ainsi, un
achat au comptant, une commande faite verbalement un marchand ou un artisan, n'est pas proprement parler un march.
La mme rserve s'applique aux transpoi'ts excuts, pour le compte
de l'tat, par les compagnies de chemins de fer ou par toute
autre entreprise de transports par terre ou par eau, lorsque l'administration a us de ces moyens de transport dans les mmes
conditions que le public (').
Les acquisitions par voie de rquisition ne sont pas non plus des
marchs; l'assimilation que la jurisprudence avait d'abord tablie,
en l'absence de textes spciaux, entre ces deux modes d'acqurir,
1. Conseil d'tat, 6
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
139
140
LIVRE V.
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
141
Holchkiss.
142
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
143
1881, Sauvage.
4. Conseil d'tat, 24 janvier 1872, Heit; 12 novembre 1875, Barbe ; 20
1877, de Mathos; 20 fvrier 1880, Carrire.
juillet
144
LIVRE V.
Les dcisions prises par les ministres peuvent-elles tre modifies et rapportes par eux? Oui, en rgle gnrale, car ces dcisions
ne sont point des jugements formant titre irrvocable pour le fournisseur ou pour l'tat. On ne peut d'ailleurs admettre que l'tat
soit irrmdiablement ls par toute erreur commise son prjudice, sans mme avoir la ressource d'un recours au Conseil d'tat,
puisque le ministre ne pourrait pas faire appel de sa propre dcision. Aussi les partisans de la doctrine dumiiiistre-juge taient-ils
obligs de s'carter, sur ce point comme sur beaucoup d'autres,
des rgles fondamentales de toute juridiction et de permettre au
ministre de modifier aprs coup son prtendu jugement. Rien de
plus naturel, au contraire, que ce droit de revision quand on ne
voit, dans la dcision ministrielle, qu'un acte de gestion.
Il arrive pourtant un moment o cet acte de gestion ne peut plus
tre modifi, c'est lorsqu'il a t excut, consomm, au moyen
d'un paiement fait et reu sans rserve. Le Conseil d'tat a dcid
que le ministre ne peut plus reviser les lments d'une liquidation,
aprs ordonnancement et paiement des sommes admises au compte
du fournisseur, et cela alors mme que des trop-perus lui seraient
signals par des observations de la Cour des comptes ('), ou qu'il
se croirait en droit d'tablir une compensation entre une allocation
faite l'entrepreneur et des retenues ou dbets tardivement reconnus sa charge (2).
La jurisprudence s'inspire directement ici de la rgle dicte
par l'article 541 du Gode de procdure civile, qui interdit la revision d'aucun compte dfinitivement arrt ; mais elle admet aussi
les redressements partiels prvus par le mme texte dans les cas
d'erreurs matrielles, omissions, faux ou doubles emplois (s) ; elle
y ajoute les cas de fraude, mme quand ils sont le fait d'un prpos
infidle, et se sont produits l'insu du fournisseiu' (4).
Parmi les dcisions que les ministres sont appels rendre en
d'tat, 4 aot 1866, Dufils.
2. Conseil d'tat, 6 mai 1858, Dary ; 2 mars 1870, Bonhomme.
S. Plusieurs cahiers des charges prvoient un dlai d'aprs lequel les erreurs matrielles elles-mmes ne peuvent plus tre releves. (Voy. le rglement du 2C mai
1866 sur les subsistances militaires, art. 879.1
4. Conseil d'tat, 8 juillet 1840, Moreau; 27 aot 1854, Lauriol; 8 fvrier
1863, Transports gnraux de la guerre.
1. Conseil
145
MARCHS DE FOURNITURES.
I, 2.
matire de marchs de fournitures, signalons les arrts de dbet
pris pour faire reverser par le fournisseur les sommes qu'il aurait
perues en trop la suite de liquidations provisoires, ou celles qui
lui seraient imputes titre d'amendes ou de retenues ; l'excution
de ces arrts est assure par une contrainte du ministre des
finances. Nous avons expos les rgles relatives aux arrts de
dbet en gnral en traitant des attributions des ministres en matire contentieuse ; il nous suffit d'y renvoyer (').
CHAP.
Dlais et dchances applicables aux liquidations. Nous venons de voir que toutes les demandes et prtentions du fournisseur
doivent tre soumises au ministre et faire l'objet d'une dcision
avant d'tre portes devant le Conseil d'tat. Il convient d'ajouter
qu'elles doivent se produire dans des dlais dtermins, toutes les
fois qu'elles ont pour objet des liquidations de factures ou tout autre
lment du compte. Ces dlais doivent tre fixs par les cahiers
des charges; le dcret du 19 avril 1806 en fait une obligation aux
ministres : Dans chaque march ou trait pass par les difftre dtermin, par une clause expresse,
rents ministres, il doit
une poque fixe pour la remise des pices constatant les fournil'tat en vertu du march ou trait intervenu. Toute
tures faites
pice qui n'aura pas t dpose dans les bureaux des ministres
respectifs, avant l'poque de rigueur dtermine par le march
ou trait, sera considre comme non avenue, et ne pourra sous
aucun prtexte tre admise la liquidation.
Pour les marchs de la guerre, le dcret du 13 juin 1806 (art. 3)
fixe lui-mme le dlai qui doit tre stipul, et qui est de six mois
partir de l'expiration du trimestre auquel appartient la dpense.
L'article 145 du dcret sur la comptabilit du 31 mai 1862 dispose
expressment que les marchs, traits ou conventions passs
pour le service du matriel de la guerre doivent toujours rappeler
l'article 3 du dcret du 13 juin 1806 . On peut
la disposition de
donc dire que ce dlai a un caractre rglementaire pour tous les
marchs de la guerre. Toutefois, si le ministre ne peut l'tendre,
il pourrait le restreindre par une clause spciale du march.
l.
II.
10
146
LIVRE V.
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
147
recours ne ferait revivre le dlai de trois mois que pour les dispositions nouvelles qu'elle contiendrait, non pour celles qui seraient
purement confirmatives.
La question s'est pose de savoir si un fournisseur, attach des
armes en campagne, peut invoquer les dispositions toutes spciales
de la loi du 6 brumaire an V, qui affranchit de toutes prescriptions
et dlais les dfenseurs de la patrie et autres citoyens attachs
au service des armes de terre ou de mer . Le Conseil d'tat s'est
prononc pour la ngative (') ; il a dcid qu'un fournisseur attach
l'arme du Mexique n'avait droit qu'aux dlais de distance prvus pour les pays d'outre-mer, et il a fond sa dcision sur ce que
la loi du 6 brumaire an V, n'ayant pas t confirme par les lois de
procdure civile ou administrative, aurait cess d'tre en vigueur.
Cette question d'abrogation mriterait, croyons-nous, un nouvel
examen, car plusieurs arrts de la Cour de cassation ont appliqu
la loi de brumaire an V depuis la promulgation des Codes (2).
Nous pensons que la loi de l'an V, qui pourrait intresser un si
grand nombre de citoyens en cas de mobilisation, n'a pas cess
d'tre en vigueur, et qu'elle pourrait tre, dans certains cas, applicable aux fournisseurs ; mais ceux-ci ne pourraient tre compris
parmi les autres citoyens attachs au service des annes dont
parle ce texte, que s'ils taient rellement loigns du sige de
leurs affaires pour suivre les oprations des armes.
La recevabilit du recours au Conseil d'tat peut soulever des
questions dlicates, lorsque le march donne lieu des dcisions
successives ayant faire application des mmes clauses d'un march. Supposons, par exemple, qu'il s'agisse du prix applicable aune
fourniture : le ministre dcide, en liquidant la premire facture,
que tel prix doit tre pay, et il ajoute qu'il n'en appliquera pas
d'autre l'avenir ; si le fournisseur s'abstient de dfrer cette dcision, sera-t-il encore recevable contester ce mme prix lorsque le
ministre l'appliquera dans des liquidations ultrieures?
Un arrt du 24 mai 1859 (Even) dcide que ces rclamations
seraient tardives ; il en donne pour motif que le ministre, dans sa
i. Conseil d'tat,
fvrier 1815.
148
sions.
2. Voy. t. Ier, p. 587
et suiv.
Contrats de l'tat soumis aux conseils de prfecture. La comptence du conseil de prfecture, qui ne peut jamais exister sans
un texte, a t tablie par diverses dispositions de loi pour les contrats suivants :
1 Les ventes d'immeubles appartenant l'tat, sans que la jurisprudence distingue entre les anciennes ventes nationales et les ventes
domaniales ordinaires. La comptence des conseils de prfecture
rsulte de l'article 4, 5, de la loi du 28 pluvise an VIII, aux termes duquel ces conseils connaissent du contentieux des domaines
nationaux (') .
La mme rgle est applicable l'alination des lais et relais de
mer, et des les merges dans les cours d'eau navigables, car les
biens qui en font l'objet sont sortis du domaine public maritime ou
fluvial pour entrer dans le domaine de l'tat. Si, au contraire, le
contrat avait pour objet, mme en partie, des crments futurs,
c'est--dire des atterrissements en voie de formation et dpendant
encore du domaine public inalinable et imprescriptible, il n'y aurait pas vente, mais seulement concession administrative ; par suite,
la comptence n'appartiendrait plus au conseil de prfecture, mais
l'autorit concdante, ainsi que nous le verrons ci-aprs.
2 Les concessions domaniales en Algrie, mais seulement pendant
la priode o ces concessions ne sont pas encore transformes en
titres dfinitifs de proprit, car ds que cette transformation a lieu,
la comptence devient judiciaire. Mme pendant cette priode, le
conseil de prfecture ne connat que de l'opposition faite par le concessionnaire l'arrt par lequel le prfet (oue gnral de division
en territoire militaire) le dclarerait dchu de sa concession (dcret du 30 septembre 1878, art. 20). Cette opposition doit tre forme dans un dlai de trente jours partir de la notification de l'arrt. Le conseil de prfecture peut, tout en rejetant l'opposition,
tenir compte au concessionnaire dchu des amliorations qu'il a
suiv., la jurisprudence du Tribunal des conflits et les distinctions auxquelles peuvent donner lieu les ventes nationales et les ventes domaniales.
"
150
LIVRE V.
judiciaire pour connatre des contrats relatifs la dette publique, voy. t. Ior, p. 598
et suiv.
152
LIVRE V.
l.
153
AUTRES CONTRATS ADMINISTRATIFS.
I, 3.
avons dj eu occasion d'en citer plusieurs exemples propos de
clauses de marchs de travaux publics ou de fournitures qui prvoyaient des arbitrages, et que le Conseil d'tat a toujours dclares nulles et non avenues. Cette jurisprudence s'est affirme de
nouveau par un arrt du 23 dcembre 1887 (vque de Moulins), qui
dnie toute force lgale un compromis pass par le ministre de
CHAP.
154
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE
JURIDICTION.
CHAPITRE
II
La responsabilit pcuniaire de l'administration n'est pas soumise aux mmes rgles que celle des particuliers. Les articles
1382 et 1384 du Code civil ne lui sont pas textuellement applicables. Ces textes font dpendre la responsabilit de l'ide de
prjudice associe celle de faute, de telle sorte qu'en principe
toute faute dommageable engage la responsabilit de son auteur,
et qu'un dommage sans faute ne l'engage pas.
Ces rgles du droit priv seraient doublement inexactes en droit
administratif : d'abord parce que l'administration n'est pas toujours responsable du prjudice qu'elle cause autrui par ses fautes
ou celles de ses agents ; en second lieu, parce qu'elle est souvent
tenue de rparer les dommages qu'elle a causs en usant de ses
droits et sans commettre aucune faute : cette obligation lui incombe
notamment en matire de travaux publics.
Ces diffrences profondes dans le systme des responsabilits
pcuniaires, en droit priv et en droit public, justifient, comme
nous l'avons dj expliqu, la distinction des comptences en cette
matire ('). De l aussi la ncessit de traiter sparment des actions en responsabilit pour dommages et des actions en responsabilit pour faute, qui ne sont pas soumises aux mmes juridictions
administratives ni aux mmes rgles de procdure.
1. Voy. t. Ier, p. 674
et suiv.
156
LIVRE V.
I.
CHAP.
II, 1.
157
tration, en vertu d'actes de la puissance publique, et avec une destination spciale, si bien qu'elle est tenue de les rendre si cette
destination ne se ralise pas (loi du 3 mai 1841, art. 60). Enfin,
l'ouvrage public devant profiter la collectivit, il est juste que les
charges en soient galement rparties entre tous, et que l'adoption
de tel trac, pour un chemin de fer ou un canal, ne fasse pas peser
plus lourdement ces charges sur quelques propritaires que sur
l'ensemble des intresss. Ceux qui sont lss doivent donc tre
indemniss, comme ceux qui sont expropris.
Telles sont les raisons gnrales del responsabilit qui incombe
l'administration en matire de travaux publics, responsabilit
plus tendue que celle de tout autre matre d'ouvrage. La jurisprudence admet mme qu'elle peut subsister dans les cas de force majeure, qu'il y a lieu de distinguer entre les effets naturels et directs de cette force et les aggravations que l'ouvrage public a pu
causer, par exemple si la puissance ou la dure d'une inondation
a t accrue par des ouvrages excuts dans un cours d'eau ou sur
ses rives, ou par des remblais de chemin de fer retardant l'coulement des crues et l'asschement des terres.
Ces considrations ne s'appliquent pas seulement aux travaux de
l'tat, mais tous ceux qui ont le caractre de travaux publics,
quelle que soit l'administration qui les excute. Si cependant cette
administration n'use pas des facults exceptionnelles qui lui sont
donnes dans un but d'intrt gnral, si elle se borne faire, pour
un service public, des travaux qu'un simple particulier pourrait entreprendre pour son usage priv, par exemple des travaux d'architecture, il est juste qu'elle ne soit pas mise en dehors du droit commun dont elle-mme ne franchit pas les limites, et qu'elle soit traite,
au point de vue des dommages, comme le serait tout propritaire
mettant son fonds en valeur. C'est pourquoi la jurisprudence tend
moins la notion du dommage dans ce cas que dans les prcdents ;
elle admet, par exemple, que l'administration ne doit pas d'indemnit, si elle tarit une source en creusant un puits ou les fondations
d'un difice, tandis qu'elle en doit une, si elle cause le mme dommage en perant un tunnel de chemin de fer(').
1. Cette
158
LIVRE V.
Le dommage dont l'administration est responsabledoit-il s'entendre de tout inconvnient ou dprciation rsultant d'un travail public ? Assurment non. Si l'tablissement d'un chemin de fer nuit
l'industrie d'un entrepreneur de transports par terre ou par eau,
si l'ouverture d'une rue nouvelle fait le vide dans une rue ancienne
et en loigne la clientle, si l'agrment d'une proprit est diminu par des ouvrages qui masquent sa vue ou par le bruit des trains
sur un pont mtallique, ce ne sont pas l des dommages dont
l'administration doive rparation. De mme, si une proprit est
mise en contre-bas, non par la voie publique elle-mme, mais par
l'exhaussement de terrains voisins mis au niveau de cette voie par
leurs propritaires, la responsabilit de l'administration n'est pas
engage. Pour qu'il y ait dommage dans le sens juridique du mot,
il faut, d'aprs la formule consacre par la jurisprudence, que le
dommage soit direct et matriel : direct, c'est--dire que le travail
public en soit la cause immdiate et non pas seulement l'occasion ;
matriel, c'est--dire qu'il porte physiquement atteinte la proprit, son mode d'exploitation, ou ses accs.
Il faut aussi que le dommage soit actuel et certain, et non pas
seulement ventuel ou probable. Il faut enfin qu'il n'ait pas le caractre de ces gnes temporaires auxquelles la rparation ou l'entretien d'une voie publique et de ses ouvrages souterrains exposent
les riverains, et qui sont la contre-partie naturelle des avantages
de la riverainet.
Telles sont les conditions essentielles de l'action en indemnit
pour dommage. Voyons maintenant quel juge doit en connatre et
jusqu'o s'tend sa juridiction.
Rgles gnrales de comptence. La comptence en matire de dommages appartient aux conseils de prfecture, en vertu
de l'article 4, 3, de la loi du 28 pluvise an VIII.
La comptence de ces conseils tant territoriale, il s'ensuit
qu'elle appartient au tribunal administratif du dpartement o le
ont pris fin par un arrt de principe du il mai 1883 {Chamboredonj, confirm par
ceux du 8 aot 1885 (Chemin de fer de Lyon) et du 4 dcembre 1885 {Ministre des
travaux lublics).
CHAP.
II, 1.
159
160
LIVRE V.
CHAP.
II, 1.
161
et suiv.
4. Tribunal des conflits,
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
11
162
LIVRE V.
rargue.
Tribunal des conflits, 16 janvier 1875, Colin; is mars 1875, Cottin ; 30 mars
1878, Chemin de fer de Lyon; 26 juillet 1894,, Strachman c. Chemin de fer de
l'Est. Cette dernire dcision, par laquelle le Tribunal des conflits a le plus nettement
affirm sa jurisprudence, constate que des dommages (trpidations) causs par des
manoeuvres de locomotives aux abords de la gare de Bolfort se rattachent ncessairement la cration de voies de manoeuvres.
La question est plus douteuse quand le dommage est caus par la fume des machines. En effet, la fume rsulte du mouvement des trains, mais elle n'en est pas
une consquence ncessaire, car le concessionnaire pourrait l'viter au moyen de
combustibles et d'appareils spciaux. Aussi, le Conseil d'tat n'a admis la comptence
administrative qu'en rattachant le dgagement des fumes la disposition des ouvrages (16 mai 1879, Compagnie de Lyon c. Ville ; 6 mai 1887, id. c. Ferrol). L'autorit judiciaire a toujours considr ces dommages comme rsultant de l'exploitation.
Le Tribunal des conflits ne s'est pas encore prononc.
L'introduction de l'lectricit dans les procds de traction des trains pourra, dans
l'avenir, rendre ces questions moins frquentes, mais peut-tre aussi en faire natre
de nouvelles.
CHAP. 11,
1.
163
On doit, au contraire, reconnatre le caractre d'actes d'exploitation relevant de la comptence judiciaire aux travaux qu'excutent les compagnies dans leurs ateliers de fabrication et de rparation ; aux manipulations effectues dans leurs magasins et
dpts de marchandises, aux oprations de factage et de camionnage,
aux services des gares et bureaux, et plus encore l'exploitation
des htels-terminus, en un mot toutes les oprations qui ne concernent pas l'usage direct de la voie ferre.
D'autres consquences se rattachent cette ide que tout dommage caus par l'ouvrage public rentre dans les prvisions de la loi
de pluvise an VIII et dans la comptence des conseils de prfecture.
Ainsi, l'accident caus par le dfaut de solidit d'un ouvrage, par
la dfectuosit de ses dispositions ou de ses matriaux, par l'usure,
la vtust, le dfaut d'entretien, a le caractre d'un dommage imputable l'ouvrage public. La jurisprudence du Conseil d'tat s'est
maintes reprises prononce en ce sens ('), et elle a t acceptee
par la Cour de cassation et le Tribunal des conflits.
Quelques hsitations se sont cependant produites sur la question
de dfaut d'entretien ; un arrt du Conseil d'tat rendu sur conflit
ngatif le 12 janvier 1870 (Drouard) dcide qu'aucune disposition
de loi n'a attribu l'autorit administrative la connaissance des
demandes d'indemnit fondes sur les dommages qui peuvent rsulter de l'inexcution d'un travail public... Mais cette dcision est
reste isole, et la jurisprudence rappele ci-dessus s'est prononce
en sens contraire, notamment dans l'affaire juge par le Tribunal
des conflits le 17 avril 1886 (O'Carrol), qui avait donn lieu un
nouveau dbat sur ce point (2). D'ailleurs, il ne faut pas perdre de
1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1863, Chemin de fer de Lyon; 30 mars 1867,
Georges ; 13 juin 1873, ville de Paris ; 2 dcembre 1881, Joulli; 20 juillet
fer d'Orlans.
ville d'Orlans.
Tribunal des conflits, 22 avril 1882, Martin ; 17 avril 1886, O'Carrol; 30 juin
1894, Losser.
2. Voy. les conclusions du commissaire du Gouvernement sur cette affaire {Recueil
des arrts du Conseil d'tat, 1886, p. 384) et les notes de Dalloz sur l'arrt de la
chambre civile du 5 mai 1885 (1885, I, 339). Cf. Conseil d'tat, 7 dcembre 1888,
Murray, et, parmi les auteurs : Aucoc, Confrences, I. II, p. 416 ; Christophle, Travaux
publics, t. II, n 242 ; Perriquet, Travaux publics, t. II, n 282.
164
II, 1.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES. 165
des projets de travaux publics, par le dsir qu'a l'administration
d'en rendre l'excution plus facile et moins coteuse, en empchant d'lever des constructions qu'il lui faudrait exproprier, la
jurisprudence admet qu'une action pour dommages est ouverte devant le conseil de prfecture ('). Elle recule ainsi jusqu' ses dernires limites l'ide de dommage caus par les travaux publics,
car elle l'tend des cas o les travaux ne sont que projets et ne
seront peut-tre jamais entrepris ; elle est en outre trs difficile
concilier avec les rgles sur le dommage direct et matriel. JuridiCHAP.
quement, l'action exercer en prsence d'un refus arbitraire d'alignement serait le recours pour excs de pouvoir, qui peut faire
annuler le refus, ou l'action en responsabilit pour faute qui peut
rparer le prjudice caus par cet acte illgal de l'administration.
Mais on sait quelles difficults' de comptence ont longtemps
donn lieu les actions en responsabilit diriges contre les communes raison de fautes administratives de leurs agents (2) ; c'est
sans doute pour les viter, et pour faciliter les rclamations des
propritaires lss, que le Conseil d'tat a admis la comptence
du conseil de prfecture.
Dommages aux personnes. Les dommages causs aux personnes, soit par des accidents de chantier, soit par la ruine imprvue d'un ouvrage, soit par des dispositions vicieuses, rentrent-ils
dans les prvisions de la loi de pluvise an VIII et dans la comptence des conseils de prfecture ? Il y a peu de questions sur les-
166
LIVRE V.
CHAP.
II, 1.
167
l'examen, non au directoire de dpartement, juge habituel des questions de travaux publics, mais des autorits infrieures (municipalits et directoires de district), dont l'intervention n'et t gure
explicable dans des conditions aussi graves ; en second lieu,
l'esprit gnral de la lgislation des travaux publics, laquelle a
voulu rgler les rapports de l'administration et de ses entrepreneurs
avec les proprits, mais non avec les personnes.
Ces deux solutions peuvent, nous le rptons, se dfendre par
des arguments srieux. Si nos prfrences sont acquises la comptence des conseils de prfecture, actuellement consacre par la
jurisprudence du Conseil d'tat, du Tribunal des conflits et de la
Cour de cassation, c'est moins sous l'influence des textes, peu dcisifs dans un sens ou dans l'autre, qu' raison des avantages que
nous y voyons pour les justiciables. La comptence des conseils de
prfecture est en effet la seule qui puisse, en cette matire, s'exercer sans partage, sans conflit, sans question prjudicielle. Devant
l'autorit judiciaire, l'unit de juridiction ne pourrait pas tre ralise, car si on faisait les tribunaux juges des dommages aux personnes, il faudrait toujours rserver la comptence administrative
pour l'apprciation prjudicielle des dcisions et des ordres de service relatifs aux travaux ; il faudrait galement la rserver quand
la demande aurait le caractre d'une action en responsabilit dirige contre l'tat raison de fautes de ses agents. De l des complications trs prjudiciables aux parties qui ont souffert d'un accident, complications que l'on vite en reconnaissant au conseil de
prfecture une comptence aussi large pour les dommages aux
personnes que pour les dommages aux proprits.
Cette rgle si pratique ne s'est pas cependant tablie sans peine
dans la jurisprudence du Conseil d'tat et du Tribunal des conflits, dont nous devons rappeler les diffrentes phases.
Pendant une premire et longue priode, qui a dur jusque vers
1860, la jurisprudence s'est franchement prononce pour une large
application de la loi de pluvise an VIII, et elle a soumis le dommage aux personnes aux mmes rgles de comptence que le dommage aux choses ('). Elle n'y drogeait que dans un cas biendterl. Conseil d'tat, 27 aot 1833, Queslel;
avril
168
.
Brunel;
19
17
de Marseille.
1. Le Tribunal des conflits de 1850 soumettait, mme dans ce cas, au conseil de
dclarer dbiteur.
Le Conseil d'tat, aprs quelques hsitations, a consacr cette
doctrine ('), que M. Aucoc, en 1869, prsentait comme dfinitivement acquise (2). C'tait l'abandon d'une jurisprudence demi-sculaire.
Aprs 1872, s'ouvre mie troisime priode pendant laquelle le
Conseil d'tat revient progressivement la jurisprudence qui
avait t abandonne. Aprs quelques dcisions d'abord implicites
et peu concordantes (3), il se pronona formellement pour la comptence du conseil de prfecture, sans en excepter le cas d'imprudence d'agents de l'administration. Un arrt du 30 novembre 1877
(Lefort) statua nettement en ce sens et fut considr par les arrtistes comme un vritable arrt de doctrine (").
Peu aprs, le Tribunal des conflits confirma cette jurisprudence
par une dcision du 29 dcembre 1877 (Leclerc). Cette dcision
constate que l'accident tait imput la ngligence ou l'incurie
soit du gnie militaire, soit des entrepreneurs employs par cette
administration dans un travail public, et elle dcide que, en
vertu de l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII, l'autorit administrative est comptente pour prononcer sur les torts et dommages
provenant tant du fait personnel des entrepreneurs que du fait de
l'administration. Par cette mention intentionnelle de la loi de
pluvise an VIII, le Tribunal des conflits a voulu prvenir l'quivoque qui aurait pu subsister, s'il s'tait born carter la comptence judiciaire et affirmer la cpmptence de l'autorit administrative, sans spcifier si elle appartenait au ministre ou au conseil
de prfecture.
1. Conseil d'tat, 15 dcembre 1865, ville de Paris; 13
15 avril 1868, ville de Paris ; 12 mai 1869, Gilleus.
170
LIVRE V.
Il demeura donc entendu en 1877, comme le Tribunal des conflits l'avait dj jug en 1850, qu'il n'y aurait de dplacement de
comptence au profit de l'autorit judiciaire, que si la faute constituait un dlit poursuivi devant la juridiction correctionnelle.
Plusieurs autres dcisions sur conflit staturent dans le mme
sens^1).
Il et t dsirable que ce retour l'ancienne jurisprudence et
un caractre dfinitif. Malheureusement, le Tribunal des conflits,
sans rpudier ouvertement ces doctrines, s'en est plusieurs fois
cart, et a accueilli des distinctions qui ont paru remettre la comptence du conseil de prfecture en question dans des cas o elle
paraissait tout fait acquise.
Ainsi, une dcision du 11 novembre 1882 (Duboeuf) semble distinguer entre les accidents causs par l'excution d'un travail public et ceux qui rsultent des vices de l'ouvrage une fois achev.
Cette distinction, depuis longtemps carte pour les dommages
aux proprits, ne doit pas davantage tre admise pour les dommages
aux personnes, puisqu'ils sont rputs soumis la mme lgislation. Le Tribunal des conflits parat d'ailleurs y avoir renonc par
une dcision plus rcente (17 avril 1886, O'Carrol).
D'autres dcisions de ce haut Tribunal ont multipli les distinctions quand il s'agit d'accidents survenus aux ouvriers. Elles
ont distingu d'abord si le travail a lieu en rgie, ou par concession
ou entreprise. Si le travail est fait en rgie, certaines dcisions
maintiennent la comptence du conseil de prfecture quand il s'agit
de travaux de l'tat (2), mais l'abandonnent pour les travaux des
communes, et consacrent, dans ce dernier cas, la comptence judiciaire^). C'est pourtant une rgle certaine, qu'en matire de travaux publics l'tat, les dpartements et les communes sont soumis
la mme comptence, soit qu'il s'agisse de marchs, soit qu'il
s'agisse de dommages.
1. Tribunal des conflits, 13 mars 1880, Bouhelier; 17
avril 1886, Didier c. Mercslat. On lit dans celte dernire dcision : Considrant que le fait relev dans l'assignation n'avait donn lieu aucune poursuite correctionnelle, qu'il suit de l que
l'autorit judiciaire tait incomptente sur la demande d'indemnit forme contre
l'agent de l'administration...
2. Tribunal des conflits, 17 avril 1886, Didier.
3. Tribunal des conflits, 5 juin 1886, Pichal.
CHAP.
II, 1.
171
172
conduit vers leur juge au lieu d'y semer des distinctions que la
loi n'exige pas, et qui, aprs avoir t un embarras pour les parties
et leurs conseils, finissent par en tre un pour les juges.
Il est d'ailleurs permis de signaler comme rvlant une tendance
vers l'unit de comptence, une dcision du Tribunal des conflits
du 30 juin 1894 (Losser), qui consacre expressment la comptence
du conseil de prfecture dans une affaire d'accident caus un
employ par l'explosion d'un appareil gaz dans un tablissement
de l'tat. La dcision constate que la demande se rattache par
un lien indivisible l'excution ou l'inexcution d'un travail
public ; que, ds lors, c'est au conseil de prfecture qu'il appartient d'en connatre par application de l'article 4 de la loi du
28 pluvise an VIII, et d'apprcier galement les responsabilits
pouvant rsulter de l'absence de prcautions impute l'adminis-
tration .
Dommages causs par les occupations temporaires.
La dnomination de servitude que l'article 650 du Code civil applique aux
occupations temporaires et aux extractions de matriaux n'est pas
juridiquement exacte ; c'est tort que ce texte place ces occupations sur la mme ligne que la servitude de halage impose aux
terrains qui bordent les cours d'eau navigables. Dans ce dernier
cas, il y a servitude lgale, parce qu'il existe entre le cours d'eau
et le fonds riverain un vritable rapport de domaine domaine ;
on retrouve aussi ce rapport, ce service foncier, dans l'interdiction de btir qui grve les terrains voisins des places de guerre
et des cimetires.
Mais il en est autrement en matire d'occupations temporaires ;
il n'existe aucun rapport de fonds dominant fonds servant entre
l'ouvrage public en construction et les terrains occups pour le
service du chantier ou pour l'extraction de matriaux ; les obligations rciproques qui se forment entre l'administration et les propritaires des fonds occups ne naissent pas d'une servitude, mais
d'une sorte de rquisition, c'est--dire d'un quasi-contrat administratif, analogue une location force ; cela est si vrai que cette rquisition peut tre transforme en location volontaire par un accord
de l'administration ou de son entrepreneur avec le propritaire ;
CHAP.
II, 1.
173
prvue par les textes prcits, mais elle a t toujours considre comme tant comprise implicitement et fortiori dans l'occupation pour fouilles. (Voy. Aucoc, Confrences, t. II, p. 315.)
174
Cette rgle a toujours t applique jusqu'en 1867 (1er juillet 1840, de Champagne ; 22 mars 1851, Blancler ; 7 juillet 1863, Leramboure ; 7 janvier 1864,
Guyot de Villeneuve).
Elle a t mise en doute, aprs 1867, par une jurisprudence d'ailleurs peu prcise
qui s'efforait de distinguer entre les cas d'illgalit ordinaire et ceux d'illgalit
grave et de vice de forme, et qui admettait, dans ces derniers cas, le recours direct
au Conseil d'tat (9 mai 1867, Slackler; 20 fvrier 1868, Chemin de fer de SaintOuen ; 17 juillet 1874, Monnier).
Mais le Conseil d'tat a renonc ces distinctions . partir de 1876, en mme
temps qu'il donnait plus de prcision doctrinale la thorie dite du recours parallle
que nous exposerons plus loin en traitant du recours pour excs de pouvoir. En consquence, il a dcid que les questions de lgalit de l'occupation ne peuvent pas
tre dtaches du contentieux attribu au conseil de prfecture et tre portes directement devant le Conseil d'tat (15 dcembre 1876, Baroux; 13 dcombro 1878,
Compagnie des Salins du Midi; 1er mai 1885, Plard; mme date, Laros).
Il a galement dcid que le conseil de prfecture peut dclarer non avenu un
arrt illgal, et ordonner que l'occupation prendra fin. (13 juin 1879, Remize ;
aot
Compagnie
des
Salins
du
Midi
5
1881,
; 15 mars 1889, Touz.)
La jurisprudence ci-dessus rappele est applicable aux arrts prfectoraux qui
autorisent les occupations prvues par la loi du 28 juillet 1885 pour la pose de fils
tlgraphiques ou tlphoniques dans des proprits prives, et mme sur les murs
extrieurs et les toits des maisons. Quoique cette loi n'ait expressment prvu la
comptence du conseil de prfecture que pour le rglement des indemnits, un arrt
du 22 fvrier 1895 (Dubourg) a dcid que le contentieux de ces occupations spciales et des arrts prfectoraux qui les autorisent appartient tout entier au conseil
de prfecture.
1-.
CHAP.
II, 1.
175
Chdlons.
176
LIVRE V.
1. Conseil d'tat, 9
de
fer d'Orlans.
13
1879, Bizel-
CHAP.
II, 1.
177
magistrat directeur du jury doit-il s'opposer ce que ce chef d'indemnit lui soit soumis (').
Conventions prives. Le rglement de l'indemnit pour occupations temporaires doit tre rserv l'autorit judiciaire toutes les
fois qu'il a pour base une convention intervenue entre l'entrepreneur ou concessionnaire et le propritaire du terrain occup ou
endommag. Il n'y a plus alors qu' appliquer un contrat de droit
commun, et peu importe que ce contrat ait t pass en l'absence
de tout arrt autorisant l'occupation, ou bien qu'il ait prcd ou
suivi cet acte administratif ; dans tous les cas, c'est la convention
qui rgle l'indemnit, et comme elle n'a pas le caractre d'un contrat administratif, la comptence judiciaire ne saurait tre mise en
question (2).
Travaux et occupations non autoriss. En matire de dommages,
comme en matire d'occupations, la comptence du conseil de
prfecture a pour causa le caractre administratif que des actes de
l'autorit publique impriment aux travaux. Si donc ces actes font
dfaut, la comptence administrative manque de base et l'autorit
judiciaire reprend ses droits. Il en rsulte que les dommages provenant de travaux effectus sans dclaration d'utilit publique,
sans autorisation des autorits comptentes, n'ont pas, au regard
des tiers, le caractre de dommages causs par des travaux publics
et ne relvent pas de la juridiction administrative (3).
Il en est de mme des rglements d'indemnit auxquels peuvent
donner lieu des occupations ou des extractions faites sans autorisajuin 1862, prfet de la Corse; il avril 1870, Lamblin.
2. Conseil d'tat, 5 janvier 1860, Canlerrane; 10 mai 1860, Chemin de fer d'Orlans ; 26 fvrier 1870, Chemin de fer de Lyon; 10 mars 1876, de Moracin ;
2 juin 1876, Abougit ; 6 dcembre 1889, Girard.
8. Conseil d'tat, 22 janvier 1857, Gilbert; 17 mars 1859, Martel; 28 mai
1. Cass. 23
1868, Thome.
178
LIVRE V.
1887, Devoirs.
180
LIVRE V.
CHAP.
II, 1.
181
tait obligatoire et le conseil de prfecture devait l'ordonner d'office, alors mme qu'elle n'tait pas demande par les parties ; elle
prsentait en outre cette particularit que, si les experts n'taient
pas d'accord, il devait tre procd une tierce expertise par l'ingnieur en chef, tiers expert de droit.
Ces rgles spciales ont t abroges par la loi gnrale de procdure du 22 juillet 1889, et par la loi du 29 dcembre 1892 sur
les occupations temporaires qui s'en rfre la prcdente. Dsormais l'expertise doit tre faite, comme dans les matires contentieuses ordinaires, par trois experts : l'un dsign par le propritaire, l'autre par l'administration, le troisime par le conseil de
prfecture (') ; elle peut aussi tre confie, si les parties y consentent, un expert unique dsign par elles ou, dfaut d'accord sur
son choix, par le conseil de prfecture (2).
L'expertise conserve cependant, dans une certaine mesure, un
caractre obligatoire, d'aprs une disposition spciale de la loi de
1889 (art. 13) qui oblige le conseil de prfecture y faire procder
toutes les fois qu'elle est rclame par une partie. Si donc le conseil n'est plus tenu, comme sous la loi de 1807, de suppler au silence des parties et de prescrire d'office l'expertise, il ne pourrait
pas passer outre aux conclusions qui la rclament sans commettre
un vice de formes qui rendrait son arrt annulable. Il ne pourrait
pas d'ailleurs remplacer cette mesure d'instruction par une visite
de lieux ou une enqute (8), ni s'en dispenser sous prtexte que des
experts auraient dj procd en vertu d'une dcision d'un tribunal
civil ou de commerce ou d'une ordonnance de rfr (4). Mais nous
pensons qu'il en serait autrement si le rfr avait eu lieu devant
le vice-prsident du conseil de prfecture et si ce magistrat avait
ordonn, conformment l'article 24 de la loi du 22 juillet 1889,
des constatations destines prvenir un changement d'tat des
lieux.
Le conseil de prfecture pourrait galement se dispenser d'ordonner l'expertise si la demande devait tre carte par une fin de
1-2. Loi du 22
il.
4. Consoil d'tat, 22
12
182
LIVRE V.
non-recevoir ou par un moyen de droit, alors mme que les allgations du demandeur seraient admises. Tel serait le cas si la rclamation manait d'une partie sans qualit, si elle tait teinte par
prescription, si elle visait un dommage qui ne donne pas ouverture
au droit indemnit, par exemple un prjudice moral ou un dommage non matriel ni direct (*) ; ou bien encore si l'expertise tait
devenue matriellement impossible raison d'un changement complet de l'tat des lieux.
En ce qui touche les accidents de personnes rsultant de travaux
publics, nous avons vu que la jurisprudence les assimile aux dommages causs aux proprits, au point de vue de la comptence du
conseil de prfecture. Elle consacrait aussi cette assimilation au
point de vue de la procdure en exigeant, avant la loi de 1889, que
les dommages aux personnes fussent soumis l'expertise spciale
de l'article 56 de la loi de 1807 (2) ; on doit en conclure que, depuis
l'abrogation de ce texte, ils sont soumis l'expertise de la loi de
1889, qui est obligatoire si une partie la demande.
On doit au contraire restreindre la matire des occupations
temporaires deux dispositions spciales de la loi du 29 dcembre
1892, dont l'une (art. 17) limite la dure de l'action en indemnit
deux ans partir de la cessation de l'occupation, et dont l'autre
(art. 19) dispense des droits de timbre et d'enregistrement les
plans, procs-verbaux, significations, jugements et autres actes faits
^par application de la loi de 1892. Cette dernire disposition, emprunte l'article 58 de la loi sur l'expropriation du 3 mai 1841,
doit tre interprte comme s'appliquant tous les actes de la procdure de premire instance et d'appel ; elle n'entrane cependant
pas la suppression de tous frais devant le Conseil d'tat, car elle ne
dispense pas la partie de recourir au ministre d'un avocat et d'tre
soumise au tarif de frais qu'il comporte, sous la seule dduction
des droits de timbre et d'enregistrement.
1. Conseil d'Etat, 2 mai 1866, Bompois ; 10 mars 1869, Larligue ;
Piette.
aot 1881,
CHAP.
II, 2.
II.
183
Notions gnrales sur la responsabilit de l'tat. Les dommages causs des particuliers par la faute de dpositaires de l'autorit publique peuvent donner lieu deux sortes de responsabilits
pcuniaires : celle de l'agent qui a commis la faute et celle de
l'tat considr comme responsable du fait de cet agent. Nous
avons examin dans notre tome Ier les questions relatives la responsabilit civile des fonctionnaires publics (') et des ministres (2).
Nous avons galement tudi la responsabilit de l'tat au point de
vue des questions de comptence auxquelles elle peut donner lieu(3).
Il nous reste exposer les rgles de fond relatives cette responsabilit
.
l'tat raison de fautes
La responsabilit qui peut incomber
de ses agents, disent de nombreuses dcisions du Conseil d'tat et
du Tribunal des conflits (*), ne peut tre rgie par les principes qui
sont tablis dans le Code civil pour les rapports de particuliers
particuliers ; cette responsabilit n'est ni gnrale ni absolue ; elle
a des rgles spciales qui varient suivant les besoins du service
et la ncessit de concilier les droits de l'tat avec les droits
privs.
La varit de ces rgles tient la diversit des pouvoirs qui
s'exercent au nom de l'tat et qui s'chelonnent depuis une souverainet presque absolue jusqu' de simples actes de gestion.
Aussi est-il impossible d'tablir pour l'tat une base unique de
responsabilit, comme le Code civil a pu le faire pour les particuliers soumis entre eux des rapports juridiques peu variables. Il
ne faut pas non plus perdre de vue que, dans le systme du Code
civil, celui qui rpare un dommage caus par sa faute, ou par
celle de ses prposs, y pourvoit de ses propres deniers, tandis que
l'tat ne peut y pourvoir qu'avec les deniers des contribuables,
trangers la faute commise.
et suiv.
et suiv.
et suiv.
4. Voy. les arrts cits, t. Ier, p. 680.
1. Voy. t. Ier, p. 637
2. Voy. t. Ier, p. 658
3. Voy. t. Ier, p. 674
184
LIVRE V.
CHAP.
II, 2.
185
186
LIVRE V.
s'agit d'actes de
puissance publique, la rgle qui domine est celle de l'irresponsabilit pcuniaire de l'tat.
Cette rgle s'applique, en premier lieu, dans les rapports de
l'tat avec ses fonctionnaires. Les erreurs ou les fautes commises
par le suprieur hirarchique l'gard de l'infrieur ne donnent
lieu aucune action en indemnit contre l'tat : et cela non seulement quand le suprieur abuse de ses pouvoirs discrtionnaires de
discipline ou de rvocation, mais encore lorsqu'il porte illgalement atteinte un droit acquis. Dans ce dernier cas, l'agent ls
peut le plus souvent poursuivre l'annulation de la dcision illgale
par la voie du recours pour excs de pouvoir ; il peut aussi, dans
certains cas, obtenir un rappel de solde ou de traitement ; il peut
enfin, s'il a t frapp d'une destitution illgale, se faire relever,
par la voie contentieuse, de la dchance du droit pension qui
serait rsulte de cette mesure ; mais il ne peut rclamer aucune
indemnit l'tat.
La mme rgle s'applique aux dcisions prises dans l'exercice
des pouvoirs de police administrative, qu'il s'agisse de rglements
1. Voy. 1.1", p. 113.
2. Voy. t. Ier, p. 118, 119.
3. Voy. t. Ier, p. 38 et suiv. En Allemagne l'irresponsabilit de l'tat considr
comme puissance publique n'a pas pour contre-partie, comme en Angleterre et aux
tats-Unis, la responsabilit personnelle des fonctionnaires, ou du moins celle-ci
est soumise des restrictions analogues celles qui existent en France (voy. t. Ier,
p. 41).
tion faits dans l'intrt des services publics peuvent donner lieu
indemnit lorsqu'ils constituent des fautes prjudiciables autrui.
Conseil d'tat, 28 juin 1882, Larbaud. Il s'agissait, dans cette affaire, d'une demande en dommages-intrts forme contre l'tat par le propritaire d'une source
minrale qui se plaignait que des arrts prfectoraux et des dcisions ministrielles
i.
eussent mis illgalement obstacle ses droits de propritaire. Cette illgalit avait
t reconnue par le Conseil d'tat, qui avait annul pour excs de pouvoir plusieurs
des actes invoqus l'appui de la demande d'indemnit. Mais l'arrt prcit n'en a
pas moins rejet cette demande, par le motif que ces actes n'taient pas de nature
engager la responsabilit pcuniaire de l'tat. (Voy. les conclusions du commissaire
du Gouvernement : Recueil des arrts du Conseil d'tat, 1882, p. 604.)
2. Conseil d'lat, 26 novembre 1875 et 5 dcembre 1879, Laumonnier-Carriol. Le
premier de ces arrts annule pour excs de pouvoir l'arrt de fermeture, et le second condamne l'tat une indemnit de 53,000 fr., en rparation du prjudice
caus par la fermeture illgale.
188
LIVRE V.
Mais ce n'est pas dire que les articles 1382 et 1384 du Code
civil soient ici applicables de plein droit et que toute faute dommageable engendre un droit indemnit. En effet, l'tat ne saurait
tre responsable de toutes les fautes de service commises par ses
agents, car ceux-ci pchent tout d'abord envers lui en manquant
aux rglements et en remplissant mal leur emploi. En principe,
l'tat ne peut tre engag que par ses reprsentants lgaux, c'est-dire par les ministres. La stricte application de cette rgle conduirait dcider qu'un ministre seul pourrait engager le Trsor
par un quasi-dlit, aussi bien que par une obligation contracte
au nom de l'tat. Mais cette doctrine aurait pour contre-partie
ncessaire la responsabilit personnelle des fonctionnaires infrieurs, dans tous les cas o des fautes de service leur seraient imputes ; or ce systme, pratiqu dans certains tats trangers, n'a
jamais t admis en France ; il a paru injuste pour le fonctionnaire,
dont le patrimoine ne doit pas tre sacrifi aux risques de sa fonction,
dangereux pour l'tat, dont les actes seraient pris partie devant les
tribunaux, sous prtexte de procs faits ses fonctionnaires. C'est
pourquoi l'tat assume lui-mme, en vertu de lois spciales ou de
la jurisprudence, certains risques des fonctions publiques, certains
carts de ceux qui les exercent ; il fait leurs fautes siennes, il ddommage, aux frais du Trsor public, ceux qui en ont souffert.
Parmi les lois spciales qui ont la fois prvu et limit la responsabilit pcuniaire de l'tat, on peut citer celles qui rgissent
le service des postes et celui des tlgraphes, et qui contiennent
la fois des rgles de fond et des rgles de comptence (x). Tantt
elles stipulent pour l'tat une exemption complte de responsabilit
(en cas de perte de lettres ou de dpches ordinaires) ; tantt
elles fixent l'indemnit forfait (en cas de perte de lettres ou d'objets recommands) ; tantt elles la fixent au montant des valeurs perdues (en cas de perte de valeurs dclares ou de mandats
tlgraphiques). Dans ce dernier cas, la rclamation est du ressort
des tribunaux judiciaires.
l.
Voy. sur les postes : loi du 24 juillet 1793, art. 37 ; loi du 6 nivse an V,
art. 14 et 15 ; loi du 4 juin 1859, art. 3 ; loi du 25 jauvier 1873, art. 4.
Sur les tlgraphes : loi du 29 novembre 1850 ; loi du 4 juillet 1868 ; dcret
du 26 mai 1870.
CHAP.
II, 2.
189
Quant aux services publics pour lesquels la loi n'a pas dict de
rgles spciales de responsabilit, la jurisprudence du Conseil
d'tat, s'inspirant des principes gnraux du droit, reconnat que
l'tat peut tre pcuniairement responsable des fautes de ses
agents, sans toutefois admettre que l'article 1384 lui soit textuellement applicable ('). Elle distingue entre les fautes de service et les
fautes personnelles. Les premires rsultent d'un service mal fait,
d'un ordre mal donn, mal compris, imprudemment excut, mais
n'ayant cependant en vue que le fonctionnement du service ; les
secondes consistent dans des dlits, des malversations, des fautes
lourdes o apparaissent les passions personnelles de l'agent plutt
que les difficults et les risques de la fonction. Dans ce dernier cas,
l'agent est personnellement responsable devant les tribunaux judiciaires, et il est de principe que l'tat ne rpond pas pour lui(2).
Au contraire, les fautes de service sont censes commises par l'tat
lui-mme, comme consquence d'une organisation dfectueuse de
ses services, d'une insuffisance dans ses moyens d'action ou de
surveillance. La responsabitit de l'tat n'est pas alors la responsabilit pour autrui prvue par l'article 1384 du Code civil, mais
la responsabilit directe : le service public est cens l'auteur de la
faute ; c'est lui, c'est--dire l'tat, qui indemnise.
Voyons quelques applications de cette jurisprudence.
Un des services publics pour lesquels la responsabilit pcuniaire
de l'tat est le plus largement admise, est celui des ports maritimes :
il y a l une hospitalit offerte au commerce, la marine, et cette
hospitalit doit tre sre. Aussi l'tat a-t-il t dclar responsable
d'accidents causs par de fausses manoeuvres d'officiers de port, ou
par la ngligence d'agents ayant laiss subsister des paves ou
autres obstacles dans les bassins (3).
La responsabilit de l'tat est galement engage lorsque, par
suite d'imprvoyance ou de dispositions dfectueuses, des exerd'tablir, par un examen spcial de ce texte et de ses travaux prparatoires, qu'il ne vise que les rapports de particulier particulier et non
ceux de l'tat avec ses agents. (Voy. t. Ier, p. 677.)
2. Voy. t. Ier, p. 646 et suiv., la jurisprudence relative aux fautes personnelles des
fonctionnaires.
3. Conseil d'tat, 6 mai 1881, Tysack ; 21 juillet 1882, Txirnbull ; Il dcembre
1885, New Quay mutual Ship insurance; 27 juin 1890, Chdu et Craquelin.
1. Nous avons essay
190
LIVRE V.
CHAP.
II,
2.
191
le chemin de fer est exploit ses frais et pour son compte. L encore,
la responsabilit tant la mme, la comptence l'est aussi, bien que
l'article 22 ne se soit pas prononc sur ce point. En effet, si l'exploitation d'un chemin de fer est un service d'intrt gnral, elle n'est
pas un service public dans le sens juridique du mot ; ce qui domine en elle, c'est une entreprise de transports, une exploitation
commerciale ; les contrats auxquels elle donne lieu avec les tiers
relvent du droit commun ; il en est de mme des obligations nes
de dlits ou de quasi-dlits se rattachant l'exploitation (!). On ne
doit donc pas distinguer ici, comme lorsqu'il s'agit de services publics, entre les fautes de service et les dlits et fautes personnels :
les unes et les autres engagent l'tat comme elles engageraient
une compagnie de chemin de fer.
1. Tribunal des conflits, 30 mai 1884, Linas.
2. Cour de cassation, 5 juillet 1886, Guillol ; 25 octobre 1886,
1887, Groscoiur.
Martinet;
mars
dommages causs par ces travaux qui conservent le caractre de travaux publics et
relventde la juridiction administrative. (Tribunal des conflits, 22 juin 1889, Vergnioux.)
192
LIVRE V.
CHAPITRE III
CONTENTIEUX DES TRAITEMENTS, SOLDES ET PENSIONS
I. OBSERVATIONS
GNRALES.
LA JURIDICTION ADMINISTBATIVE.
II.
13
194
LIVRE V.
plquant qu'aux pensions qui n'taient pas inscrites la date de la promulgation des
nouveaux tarifs, on peut citer : la loi du 4 mai 1892 et le rglement du 17 aot
suivant relatifs aux pensions des agents forestiers ; la loi du 26 janvier 1892 et le
rglement du 21 avril suivant, portant unification progressive des anciennes pensions
militaires et du service actif des douanes.
3. Conseil d'tat, 20 fvrier 1868, Tournier.
CHAP.
III, 1.
195
gnraux, car les retenues faites en vertu de la loi de 1853 n'atteignent annuellement que 22 23 millions, tandis que les pensions
correspondantes dpassent 60 millions. La retenue ne doit donc
pas tre considre comme la prime d'une sorte d'assurance
mutuelle, ou comme un lment d'un contrat do ut des pass entre
le fonctionnaire et l'tat, mais plutt comme une sorte d'impt
spcial, destin rendre le service des pensions moins onreux
pour le Trsor.
Par une juste rciprocit, nous ne pensons pas l'tat puisse
assimiler le dfaut de versement des retenues une inexcution
de contrat, imputable au fonctionnaire et autorisant l'tat dcliner, en tout ou en partie, ses propres obligations. A la vrit,
l'article 18, 5, de la loi du 9 juin 1853 dispose que la pension
n'est liquide que pour le temps pendant lequel les fonctionnaires
auront subi la retenue . Mais s'il est vrai que les traitements soumis retenue doivent seuls entrer en compte, il n'en rsulte
pas que ces traitements et les services auxquels ils correspondent
soient non avenus, par cela seul que l'tat aurait omis de percevoir les retenues auxquelles il avait droit. En effet, la retenue
n'est pas, proprement parler, verse par le fonctionnaire, elle
est prleve et, comme le dit son nom, retenue par l'tat, qui doit
se payer de ses propres mains, au moment o il acquitte le traitement (1). L'omission tant le fait de l'tat, il ne serait ni juridique ni quitable qu'elle prjudicit au fonctionnaire (2). Mais, d'un
l'. Le mcanisme des retenues est ainsi rgl par l'article 5 du dcret du 9 novembre 1853 : Les traitements ou allocations passibles de retenues, qui sont acquitts
par les comptables du Trsor, sont ports pour le brut dans les ordonnances et mandats, et il y est fait mention spciale des retenues exercer pour pension. Les
comptables chargs du paiement de ces ordonnances ou mandats les imputent en dpense pour leur montant intgral, et ils constatent en recelte les retenues opres au
crdit du budget de chaque exercice et un compte distinct intitul : Retenues
sur traitements pour le service des pensions civiles.
Exceptionnellement, l'article 13 du mme dcret a prvu un cas o certains fonctionnaires doivent effectuer eux-mmes le versement des retenues la caisse du receveur des finances. Ces fonctionnaires sont ceux qui, tout en appartenant au cadre
permanent d'une administration publique, sont rtribus en tout ou en partie sur les
fonds des dpartements, des communes ou des compagnies concessionnaires. (Loi du
9 juin 1853, art. 4, g 3.)
2. Cette solution a d'abord paru faire doute en jurisprudence. Un avis de la seclion
des finances du 12 novembre 1878 exige que la retenue ait t effectivement subie.
Un autre avis du 7 juillet 1880 est moins absolu : on y lit que si le versement de
196
LIVRE V.
CHAP.
III, 1.
197
l. Voici quels sont, sur cette question, les principaux prcdents parlementaires.
Lors du vote du budget de 1877, la Chambre des dputs a supprim le crdit
relatif aux aumniers militaires, crs par la loi du 20 mai 1874. Le Snat ayant
198
LIVRE V.
II.
ET A LA SOLDE.
CHAP.
III, 2.
199
11.
200
LIVRE V.
Parlement au sujet de la liquidation de son indemnit ne pourraient pas tre portes devant la juridiction administrative ('),
mais, dans le cas de cumul, la contestation ne porte pas sur cette
indemnit, elle porte sur le traitement affrent aux fonctions
civiles, militaires ou ecclsiastiques, dont le membre du Parlement serait investi. La dcision attaque tant la dcision ministrielle qui refuse la liquidation de ce traitement, le Conseil d'tat
n'a jamais dclin sa comptence sur des litiges de cette nature,
alors mme qu'ils intressaient les droits de membres du Parlement (2).
Difficults relatives aux retenues de traitement. Les retenues
ou suspensions de traitements peuvent tre discutes par la voie
contentieuse : non seulement si la retenue est opre en vue de la
retraite, mais encore si elle est prononce par mesure disciplinaire.
La retenue disciplinaire est une sorte d'amende inflige au fonctionnaire qui a pris un cong sans autorisation ou qui a commis
des fautes dans le service. La loi du 9 juin 1853 (art. 3) a prvu
cette pnalit administrative, et le rglement d'administration publique du 9 novembre 1853 (art. 17) en a rgl l'application; ainsi
il a dcid que la privation de traitement pour cong non autoris
ne doit pas excder une dure de traitement double de l'absence
irrgulire, ni deux mois de traitement en cas de faute (3). Le recours contentieux serait recevable sur la lgalit de ces dcisions
disciplinaires, mais non sur leur opportunit (4).
ci-dessus, p. 24.
Conseil d'tat, 26 janvier 1867, Le Bastard; i juin 1883, Datas; 23 novembre 1883, Freppel.
2. Quoiqu'il s'agisse ici du contentieux du traitement, la jurisprudence du Conseil
d'tat admet que le recours peut tre form dans les formes du recours pour excs
de pouvoir et sans le ministre d'un avocat, lorsqu'il se fonde sur l'illgalit dont
serait entache la mesure disciplinaire (1er fvrier 1889, Sailhol; mme date,
Glena).
8. Cette disposition gnrale du rglement de 1853 a t attnue dans la plupart
des rglements dlibrs par le Conseil d'tat sur l'organisation de l'administration
centrale des ministres, et il a t reconnu que ces dispositions nouvelles ont pu valablement droger au rglement de 1853 (avis du 17 janvier 1888 sur un projet de
dcret relatif l'administration centrale du ministre de la guerre).
4. L'article 17 du dcret du 9 novembre 1853 n'est pas applicable, ainsi que ce
texte le dclare lui-mme, aux magistrats, aux membres du corps enseignant et aux
ingnieurs des ponts et chausses et des mines, lesquels restent soumis aux disposi1. Voy.
201
III, 2.
CONTENTIEUX DES TRAITEMENTS.
Le rglement du 8 juin 1883 (art. 416 et suiv.) prvoit d'autres
CHAP.
202
LIVRE V.
III.
CHAP.
III, 3. CONTENTIEUX
DES PENSIONS.
203
de traitements, et les contestations auxquelles ils donnent lieu peuvent avoir pour objet des dcisions administratives de nature trs
diverse.
204
LIVRE V.
la retraite doit ncessairement prcder toute demande de liquidation de pension ; il ne suffit pas que le fonctionnaire ait acquis
des droits la retraite, il faut que le ministre l'autorise les faire
valoir et-lui permette de quitter le service de l'tat. Aucune
pension n'est liquide, dit l'article 19 de la loi du 10 juin 1853,
qu'autant que le fonctionnaire aura t pralablement admis
faire valoir ses droits la retraite par le ministre au dpartement
duquel il ressortit.
Le droit qu'a le ministre de retenir au service un fonctionnaire
civil qui est dans les conditions voulues pour obtenir une pension
de retraite se justifie par un double motif. D'une part, l'acquisition du droit pension n'est pas ncessairement le terme des fonctions civiles ; le ministre est juge des services que le fonctionnaire
peut encore rendre l'tat et il peut exiger, dans l'intrt du service
public, qu'il continue lui prter le concours de son travail et de
son exprience ; il peut l'exiger aussi dans un intrt budgtaire,
afin d'viter que l'tat n'ait rtribuer deux personnes pour un
mme emploi, l'une par un traitement d'activit, l'autre par une
pension de retraite. Aussi les dcisions par lesquelles le ministre
refuse d'admettre un fonctionnaire la retraite sont-elles discrtionnaires et ne comportent-elles point de dbat contentieux (').
Pour que le refus d'admission la retraite chappe tout
recours, il faut qu'il ait le caractre que nous venons d'indiquer,
celui d'une dcision qui retient le fonctionnaire au service pour
des raisons d'ordre administratif ou budgtaire. Mais, si le refus
d'admission la retraite constituait une dngation du droit
pension fonde sur ce que le fonctionnaire n'aurait pas l'ge ou
le temps de services voulu, ou sur ce qu'il aurait encouru la
dchance, le caractre de la dcision ministrielle serait entirement modifi. Elle ne serait plus alors un acte d'autorit hirarchique s'imposant au fonctionnaire, mais une apprciation prmature de ses droits pension, apprciation qui pourrait tre l'objet
de rclamations de l'intress.
Le pourvoi form contre une telle dcision peut-il avoir pour
effet de faire reconnatre de piano, par la juridiction contentieuse,
Cary; 8 juillet
1887, Janvier.
CHAP.
III, 3.
205
206
LIVRE V.
prtexte qu'il n'aurait pas atteint la limite d'ge prvue par les
rglements. Cette limite d'ge n'est, pour les fonctionnaires rvocables, qu'un terme maximum qui ne doit pas tre dpass, mais
que le ministre n'est pas oblig d'attendre (').
Il en est autrement pour les fonctionnaires qui des dispositions spciales de la loi assurent l'inamovibilit jusqu' un ge
dtermin: tels sont les magistrats, qui ne peuvent tre mis d'office
la retraite, avant cet ge, que dans le cas d'infirmits graves et
permanentes les mettant hors d'tat d'exercer leurs fonctions, et
sur l'avis conforme de la Cour de cassation constitue en conseil
suprieur de la magistrature (2). Tels sont aussi les professeurs des
facults, des coles suprieures de plein exercice, des lyces et
des collges, qui ne peuvent tre mis la retraite, mme lorsqu'ils
ont acquis des droits pension, que sur leur demande ou aprs
avis de la section permanente du Conseil suprieur de l'instruction
publique (8).
Il est remarquer que, depuis la loi de finances du 30 mai 1888
(art. 22), le droit de fixer la limite d'ge n'est plus entirement
dans les attributions du pouvoir excutif. Sa comptence subsiste
pour tendre cette limite, non pour la restreindre, pour prolonger
le temps d'activit mais non pour le rduire. Dans ce dernier cas,
le lgislateur s'est rserv le droit de statuer lui-mme, craignant
que l'abaissement du temps de service rglementaire ne puisse devenir onreux pour le Trsor (4).
L'admission d'un fonctionnaire faire valoir ses droits la
retraite n'implique pas par elle-mme la reconnaissance du droit
pension ; plus d'une fois elle a t prononce l'gard de fonctionnaires qui ne remplissaient pas les conditions d'ge et de services
requises par la loi. Elle n'est alors qu'une formule de rvocation
dguise : formule polie, a-t-on dit quelquefois, formule ironique,
dirions-nous plus volontiers, et peu conforme la bonne foi qui
Conseil d'tat, 7 janvier 1876, de Brives.
Dcrets des 1er et 19 mars 1852. Loi du 30 aot 1883, art. 15.
Dcret du 4 novembre 1882, art. l.
Loi du 30 mars 1888, art 22 : La limite dj fixe pour la mise la retraite des
fonctionnaires civils ou militaires par les dcrets, arrts et dcisions actuellement
en vigueur ne peut tre abaisse que par la loi.
1.
2.
3.
4.
III, 3.
CHAP.
207
''at,
208
LIVRE V.
sions pour infirmits et blessures, qui peuvent tre liquides toute poque.
2. Conseil d'tat, 27 avril 1847, Auriscolede Lazarque ; 29 novembre 1851, Championnet-Rey ; 30 juin 1853, Dumas; 12 mars 1875, Vimont ; 14 mars 1879.
Chazotte.
3. Conseil d'tat, 16 avril 1851, Bchameit; 9 mars 1877, Labrousse.
209'
III, 3. CONTENTIEUX DES PENSIONS.
gnraux autres que ceux auxquels seraient appliques les dispositions
de la loi du 19 mai 1834 ne seront admis la retraite que sur leur
CHAP.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
14
210
LIVRE V.
CHAP.
III, 3.
211
rapproche de la demande de pension, en implique ncessairement le rejet ; aussi le Conseil d'tat dcide que le postulant doit
se pourvoir contre elle, comme si elle prononait expressment un
refus de pension (l). Il en serait autrement si l'allocation ou le
retrait de la gratification renouvelable tait prononc d'office : la
dcision ministrielle ne devrait pas alors tre interprte comme
impliquant le rejet d'une demande de pension, puisque celle-ci
n'aurait pas encore t forme (2).
La mise en rforme d'un officier constitue aussi une dngation
implicite mais absolue de tout droit pension, car la rforme
est la position de l'officier sans emploi qui, n'tant plus suscepd'tre rappel l'activit, n'a pas de droits acquis lapension
tible
(loi du 19 mai 1834, art. 9). La position d'officier
de retraite
rform tant incompatible avec celle d'officier retrait, il faudrait
ncessairement que la rforme ft mise nant pour que l'officier
ft admis faire liquider sa retraite. C'est pourquoi il doit former
son recours contre la dcision qui le met en rforme, sans attendre
une dcision expresse de refus de pension(3).
Le contentieux auquel donnent lieu les refus de pension est un
contentieux de pleine juridiction qui s'tend toutes les questions
de fait et de droit, de fond, de forme, de dchance. S'il s'agit
de pension d'anciennet, le Conseil d'tat est juge de tout ce
qui touche l'ge et au temps de service. Toutefois, la dispense
d'ge pour invalidit, prvue par l'article 5, 3, de la loi du 10 juin
1853, ne peut tre accorde que par le ministre agissant comme
suprieur hirarchique et reconnaissant que le titulaire est hors
d'tat de continuer ses fonctions. Aucun recours contentieux ne
serait recevable contre l refus d'accorder cette dispense. S'il
.
s'agit de pension pour blessures ou infirmits, le Conseil d'tat est
juge de leur nature, de leur gravit, de leur origine, de la question de savoir si elles sont ou non incurables, si elles mettent le
fonctionnaire hors d'tat de continuer son service, l'officier hors
1. Conseil d'tat, 13 avril 1883, Ceret ; 22 mai 1885, Dompierre ; 31
juillet 1885
Baud.
2. Conseil d'tal, 20 juin 1884, Drau; 6 mars 1885, Grault ; 18 mai 1888,
Achard.
3. Conseil d'tat, 3 aot 1877, Letage; 10 mai 1878, Chev.
212
LIVRE V.
d'tat de rester en activit et d'y rentrer ultrieurement, le sousofficier ou le soldat dans l'impossibilit de pourvoir sa subsis tance. Questions singulirement complexes et souvent pleines de
difficults techniques; aussi, la loi a-t-elle institu des procds
rigoureux d'instruction et des vrifications mdicales qui tiennent
une place importante dans la lgislation des pensions militaires,
mais sur lesquelles nous n'avons pas insister ici.
Questions de dchance. Les questions de suspension et de
dchance du droit pension sont de celles que le ministre est
appel rsoudre en prononant sur une demande de pension ; le
Conseil d'tat, saisi d'un recours, statue sur toutes les difficults
de fait ou de droit que peut soulever la dchance oppose par le
ministre. Mais, parmi ces difficults, il en est qui touchent aux
prrogatives de l'autorit hirarchique, d'autres qui relvent des
tribunaux judiciaires, de telle sorte que la dlimitation des comptences exige, en cette matire, une attention particulire.
Rappelons d'abord quelles sont les causes qui peuvent entraner
la suspension ou la perte dfinitive du droit pension.
La suspension du di-oit pension rsulte des causes suivantes :
1 Perte de la qualit de Franais, durant la privation de cette
qualit (loi du 9 juin 1853, art. 29 ; loi du 11 avril 1831, art. 26,
3) ; 2 condamnation une peine affiictive ou infamante.
Dans ce cas, la suspension dure jusqu' la rhabilitation pour les
pensions civiles (loi de 1853, art. 27, 3), et seulement pendant la
dure de la peine pour les pensions militaires (loi de 1831, art. 26,
3) ; 3" rsidence hors du territoire franais sans l'autorisation
du Gouvernement. Ce cas de suspension n'existe que poiu' les pensions militaires (loi de 1831, art. 26, 4).
La perte dfinitive du droit pension a lieu, d'aprs la lgislation des pensions civiles (loi de 1853, art. 27, 1, 2 et 3) :
1 Si le fonctionnaire ou employ est dmissionnaire ; 2 s'il
est destitu ou rvoqu d'emploi ; 3 s'il est constitu en dficit
pour dtournement de deniers ou matires, ou convaincu de malversations.
La perte dfinitive du droit pension rsulte, pour les militaires : 1 D la peine de la destitution prononce en excu-
CHAP. III,
3.
213
27
214
LIVRE V.
Nous avons dj cart l'assimilation des pensions des contrats : nous n'y reviendrons pas ; nous ferons seulement remarquer qu'alors mme qu'il y aurait contrat ses clauses n'en seraient
pas moins dans la loi, et que c'est prcisment la clause de dchance, insre dans l'article 27, qu'il s'agit d'interprter. Or,
l'avis ministriel de 1877 faisait une confusion entre le droit acquis la jouissance d'une pension concde et le droit acquis
l'obtention d'une pension demande. Il est vrai que le dioit
la jouissance d'une pension concde ne peut tre retir ou suspendu que dans des cas dtermins (dtournement, malversation,
condamnation, perte de la qualit de Franais), mais il est galement certain que, d'aprs l'article 27, le fonctionnaire dmissionnaire ou destitu perd ses droits la pension ; quels droits ? videmment ceux qu'il avait au moment o il a donn sa dmission
ou subi une rvocation : droits purement ventuels s'il n'avait pas
l'ge et le temps de service voulus, droits acquis l'obtention
d'une pension, si ces conditions taient remplies. Le Conseil
d'tat s'est plusieurs fois prononc en ce sens, notamment par ses
arrts du 2 septembre 1862 (Descrimes) et du 2 dcembre 1887
(Hbert).
II.
CHAP.
III, 3.
215
216
LIVRE V.
CHAP.
III, 3. - CONTENTIEUX
DES PENSIONS.
217
218
LIVRE V.
30
CHAP.
III, 3.
219
La dmission peut-elle exercer une influence sur les droits acquis une pension militaire? Nous avons vu que la loi de 1831
ne mentionne pas la dmission comme cause de dchance. Antrieurement cette loi, un avis du Conseil d'tat du 12 prairial
an XI avait dcid que l'officier qui donne sa dmission aprs
trente ans de service est susceptible de la solde de retraite si sa
dmission n'a pas t donne en temps de guerre, ou si, en ce
cas, elle a t accepte par le ministre . Cet avis, qui admet
implicitement que la dmission n'aurait besoin d'tre accepte
qu'en temps de guerre, ne pourrait plus s'accorder avec l'article 1er
de la loi du 19 mai 1834, d'aprs lequel toute dmission doit tre
c accepte par le roi . Il est mme remarquer que, lors du vote
de cette loi, la Chambre des pairs n'a pas voulu adopter un amendement qui proposait de rserver des cas o la dmission serait
entirement libre pour l'officier. Aussi la jurisprudence du Conseil d'tat dcide-t-elle que le refus de dmission relve entirement de l'apprciation du ministre et ne peut pas tre l'objet d'un
recours par la voie contentieuse (').
La doctrine de l'avis de l'an XI ne saurait donc trouver aujourd'hui son application. L'officier dont la dmission n'est pas
accepte reste dans les liens de la discipline militaire ; il ne peut
s'en affranchir qu'en prenant sa retraite ds qu'il a acquis des
droits ; le Gouvernement n'a pas alors intervenir pour l'autoriser,
par une dcision spciale, rentrer dans ses foyers aprs liquidation de sa retraite (2). Mais il pourrait retarder cette liquidation
s'il estimait que des raisons de service font obstacle au dpart
immdiat de l'officier.
Questions rserves l'autorit judiciaire. Parmi les questions que le droit pension peut soulever, il en est qui ne peuvent
pas tre dfinitivement tranches par l'autorit administrative,
1. Conseil
1891, Dve.
2. Il arrive quelquefois que des officiers, ayant des droits acquis la retraite, joignent l'envoi d'une dmission leur demande de liquidation de pension. 11 n'y a pas
220
LIVRE V.
CHAP.
III, 3.
221
28
222
LIVRE V.
i.
CHAP.
III, 3.
223
224
LIVRE V.
art. 1.
2. On peut citer : la loi du 29 janvier 1831 qui ordonne la revision des pensions
accordes en vertu de la loi du il septembre 1807, qui visait les services exceptionnels de grands dignitaires de l'tat ; elle rvoque celles de ces pensions qui n'auraient pas t accordes la distinction des services et l'insuffisance de la fortune ,
ainsi que l'exigeait la loi de 1807 ; la loi du 19 mai 1849 qui ordonne la revision
des pensions concdes depuis le 1er janvier 1848, en dehors des conditions d'ge et
de services fixes par la loi, et soumet un nouvel examen les infirmils qui avaient
t invoques l'appui de ces pensions ; la loi du 16 septembre 1871 qui reproduit
les dispositions de la loi de 1831, en les appliquant aux pensions exceptionnelles
alloues aux grands fonctionnaires de l'Empire en vertu de la loi du 17 juillet 1856;
la loi du 17 mars 1875, trs analogue celle de 1849, qui soumet un nouvel
examen les pensions pour infirmits pour lesquelles un crdit supplmentaire avait
t demand pour l'exercice 1874.
CHAP.
III, 3.
225
LA JURIDICTION ADMINISTKATIVE.
II.
15
226
LIVRE V.
CHAP.
III, 4.
227
la dcision, elle peut donner lieu un recours par la voie contentieuse, fond sur ce que la dchance allgue n'aurait pas t
encourue, en fait ou en droit ('). Le recours serait galement recevable contre la dcision qui refuserait de rtablir les droits d'un
pensionnaire, dchu pour avoir perdu sa nationalit ou pour avoir
encouru des condamnations entranant la dchance, et qui aurait
recouvr la qualit de Franais, ou aurait t rhabilit ou amnisti (2).
IV. RGLES DE
PROCDURE.
228
LIVRE V.
CHAP.
III, 4.
229
230
LIVRE V.
231
PENSIONS. RGLES DE PROCDURE.
III, 4.
teur de la loi de 1831 : Le paiement de ce premier quartier a
fait connatre aux intresss, d'une manire certaine, le montant
de la pension et leur a permis de la comparer avec les droits que
leur donnent la nature et la dure de leurs services. C'est compter de ce jour seulement que court pour eux le dlai de trois mois,
pendant lequel ils peuvent se pourvoir. De plus, le ministre est
oblig notifier d'abord les bases de la liquidation, en donnant au
militaire la facult de se pourvoir immdiatement contre cette
dcision. Ainsi, le militaire est admis discuter successivement
les bases de la liquidation ministrielle, et, si le ministre y persiste,
l'ordonnance du roi qui aura fix la pension d'aprs ses bases.
M. Allent faisait galement remarquer que cette ordonnance seule
pouvait tre attaque par la voie contentieuse, et que la liquidation
ministrielle ne pouvait donner lieu qu' des observations prsentes au ministre par la voie administrative.
Malgr l'autorit de ce commentaire, il nous semble difficile que
le dlai ne coure pas si le paiement des arrrages a t prcd
de la notification du dcret contenant les bases, alors mme que
lesdites bases n'auraient pas fait antrieurement l'objet d'une
notification spciale ('). Mais, dans aucun cas, il ne pourrait tre
suppl la notification individuelle par l'insertion du dcret au
CHAP.
16
fvrier
1880, Valentin.
2. Voy. sur la porte de cette rserve Marcad (Code civil, t. IV, n 494). Il dit
1 les
232
LIVRE V.
233
III, 4.
PENSIONS. RGLES DE PROCDURE.
et pour y suivre leur demande conformment aux lois, tous droits
et moyens rservs . Le ministre s'tant autoris de ces rserves
pour refuser la pension, le second arrt dclare qu'il rsulte de
l'instruction que le sieur Duval est mort en possession de ses
droits une pension et qu'en consquence il les a transmis ses
hritiers... les dames Duval sont renvoyes devant notre ministre
des finances pour faire dterminer la quotit de la pension
laquelle le sieur Duval avait droit au jour de son dcs, et faire
liquider les arrrages auxquels les rclamantes mit droit comme hritires de leur pre .
La section des finances s'est rallie cette jurisprudence par un
avis de principe du 18 janvier 1888 [dame Godin, veuve Lemarchand]^).
Cette dernire solution nous parat fonde en droit et en quit.
En effet, l'hritier continue la personne du dfunt et il exerce
tous les droits et actions ayant appartenus son auteur, en tant du
moins qu'ils peuvent avoir une influence sur l'tat du patrimoine ;
ainsi, il n'est pas douteux que l'hritier pourrait rclamer, du chef
de son auteur, une rente viagre, une provision alimentaire laquelle celui-ci aurait eu droit de son vivant, condition, bien entendu, de ne rclamer que les sommes qui taient dues au jour du
dcs. Il en est de mme des pensions, non seulement si elles sont
dj concdes et productives d'arrrages, mais encore si elles n'ont
t ni concdes, ni demandes avant le dcs. Dans ce dernier cas,
les hritiers ne rclament en ralit au Trsor que la reconnaissance et le paiement d'une crance prexistante laquelle leur
auteur n'est pas prsum avoir renonc.
De l se dduisent les rgles appliquer en cas de recours
CHAP.
234
LIVRE V.
V.
CHAP.
III, 5.
235
l.
236
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
CHAP. III,
5.
237
arrt du 28 juillet 1882 (Arnozan) qui statue au fond sur un recours, puis explicitement par l'arrt prcit du 4 juillet 1884 (Bussereau), vritable arrt de principe, o on lit : qu'aux termes
des lois organiques du Conseil d'tat et notamment de la loi du
24 mai 1872, article 9, il appartient audit conseil de statuer souverainement sur les recours en matire contentieuse ; que les contestations qui peuvent s'lever entre un dpartement et un de ses agents,
pour l'application des statuts de la caisse des retraites des employs
de ce dpartement la liquidation de la pension laquelle cet agent
prtend avoir droit raison des fonctions qu'il a exerces, appartiennent au contentieux administratif; que, par suite, le prfet du
dpartement de la Gironde n'est pas fond soutenir que le recours
du sieur Bussereau n'est pas recevable (').
En cas d'annulation de la dcision du conseil gnral, le requrant est renvoy devant lui pour qu'il fasse la liquidation ou pour
qu'il la rectifie d'aprs les bases fixes par l'arrt. Que dcider si
le conseil gnral refusait de dfrer cette dcision ? Nous pensons que le requrant pourrait alors saisir le Conseil d'tat de la
difficult ainsi survenue sur l'excution de son arrt et obtenir de
lui une dcision qui fixerait le chiffre de la pension ; en excution
de cette dcision, qui constaterait, une dette exigible la charge du
dpartement, le ministre de l'intrieur pourrait provoquer un
dcret inscrivant d'office la dpense au budget, par application de
l'article 61 de la loi du 10 aot 1871.
Dpens. A la diffrence des pensions de l'tat, qui ne peuvent donner lieu aucune condamnation aux dpens contre lui(2),
les pensions des dpartements et des communes peuvent donner
lieu une condamnation aux dpens contre ces administrations (3).
En effet, les contestations intressant les dpartements et les communes ne sont pas soumises aux dispositions restrictives de l'article 2 du dcret du 2 novembre 1864, relatif aux contestations de
l'tat ; elles comportent l'allocation des dpens dans des conditions
solution : Conseil d'tat, 6 juillet 1888, Pinot; 26 juin 1891, Dutey.
2. Conseil d'tat, il juin 1875, Pierre; 15 dcembre 1882, Grvin ; 1er juin
1883, Datas.
3. 1er aot 1867, Barnabe; 24 janvier 1879, dpartement de la Seine-Infrieure.
1. Mme
238
LIVRE V.
l.
CHAP.
III, 5.
239
qu'il pourrait, comme dans toutes les affaires entre parties, recevoir communication du dossier et mettre un avis sur le pourvoi.
Il ne rsulte cependant pas des visas de l'arrt de 1883, le seul
qui ait t rendu par application de la loi du 22 avril 1806, que
cette communication ait t juge ncessaire par le Conseil
d'tat.
CHAPITRE IV
ACQUITTEMENT DES DETTES DE L'TAT
I. LIQUIDATION.
En quoi consiste la liquidation. La liquidation est une opration administrative qui consiste vrifier si un crancier de
l'tat a droit au paiement d'aprs ses titres, et si ce droit n'est pas
supprim ou restreint par suite de paiements antrieurs, de compensation ou de dchance.
La liquidation comprend, dans beaucoup de cas, la vrification
de la crance ; mais elle ne l'implique pas ncessairement ; elle
doit avoir lieu mme quand la crance est reconnue par le ministre,
ou constate par des jugements passs en force de chose juge.
Cette reconnaissance ou ces jugements ne peuvent, en effet,
rsoudre les questions qui font spcialement l'objet de la liquidation.
La liquidation est faite par les ministres, chacun pour les dpenses comprises dans le budget de son dpartement, et sans qu'il
y ait distinguer entre les dpenses de l'exercice courant et celles
CHAP. IV,
1.
241
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
16
242
LIVRE V.
de... ayant t faite sans condition aux rclamants par notre ordonnance (au contentieux) du 18 septembre 1833, aucune exception de paiement ne pouvait leur tre
oppose : Considrant que, lors du premier litige, il s'agissait uniquement de savoir si, d'aprs sa nature et les productions faites, ladite crance pouvait ou non
tre admise en liquidation ; que l'ordonnance prcite s'est borne dclarer que
ladite crance, tant suffisamment justifie, restait la charge du Trsor ; qu'aucune exception de paiement n'tait alors oppose par le ministre en cause ; que
l'ordonnance du 18 septembre 1833 n'a statu sur aucun moyen de ce genre, et que
ds lors elle ne peut faire obstacle ce que le ministre se prvale, contre les rclamants, du paiement rgulier que l'tat pouvait avoir dj fait de ladite crance.
. Voy. lois des 17 juillet-8 aot 1790, et 26 septembre 1793, ot notre tome I",
p. 198 et suiv., et p. 432 et suiv.
CHAP.
IV, 2.
243
drogation formelle, toutes les dcisions contentieuses des ministres ; il lui appartient, mme lorsqu'il s'agit de crances ayant
donn lieu des contestations judiciaires et des jugements passs en force de chose juge.
Toutefois, quelques rserves sont ici ncessaires.
Il peut arriver que le ministre, interprtant mal le jugement
rendu sur la crance, oppose, lors de la liquidation, des exceptions
que ce jugement aurait rejetes ; ou bien qu'il oppose une compensation entre la crance reconnue et une obligation prtendue
relevant de la comptence judiciaire. Dans ces cas, la dcision
rendre sur la liquidation ne cesserait pas d'appartenir la juridiction administrative ; mais celle-ci, tout en retenant le fond du
litige, devrait surseoir statuer jusqu' ce que l'autorit judiciaire et interprt le jugement contest, ou se ft prononce sur
l'obligation de droit commun oppose en compensation par le
ministre.
Il y aurait galement lieu renvoi devant l'autorit judiciaire
si le ministre excipait d'un paiement dont la validit serait conteste par le crancier de l'tat, dans un des cas o les questions
de validit des paiements faits par le Trsor sont du ressort des
tribunaux ('). Mais, nous le rptons, ces questions seraient purement prjudicielles et n'opreraient aucun dplacement de comptence pour le jugement rendre sur la liquidation.
II. ORDONNANCEMENT.
En quoi consiste l'ordonnancement. La dcision rendue suite liquidation ne constitue pas par elle-mme un titre permettant
au crancier de l'tat de se prsenter une caisse publique. Pour
qu'il puisse y toucher le montant de sa crance, il faut qu'un paiement lui ait t assign sur cette caisse en vertu d'une dcision
spciale qui est l'ordonnancement.
s
Cette assignation de paiement peut maner directement du ministre ou d'un ordonnateur secondaire ; dans le premier cas, le
1. Voy. ci-aprs, p. 218-249.
244
LIVBE V.
CHAP.
IV, 2.
245
violes. Or, nous venons de voir qu'il ne peut l'tre que si le ministre a un crdit disponible son budget. Dans le cas contraire, il
est oblig de s'abstenir et d'attendre que les ressources ncessaires
lui soient assures. Elles peuvent l'tre par ses propres dcisions,
si l'absence momentane de crdit ne rsulte que des rpartitions
prparatoires que le ministre a d faire entre les articles d'un
mme chapitre de son budget ('), mais qu'il peut modifier selon
les besoins de ses services, sous la seule condition ne ne pas excder le montant du chapitre. Si l'absence de crdit rsulte de l'insuffisance mme du chapitre, de l'puisement du seul crdit sur
lequel la dpense pouvait tre lgalement impute, l'ordonnancement est impossible tant qu'un vote des Chambres n'a pas remdi
cette insuffisance de crdit (2). Il appartient au ministre de solliciter
ce vote ; on peut mme dire qu'il y est moralement oblig, car il
ne serait pas conforme aux devoirs d'exactitude et de loyaut qui
incombent l'tat envers ses cranciers que le ministre reconnt
la dette sans faire tout ce qui dpend de lui pour qu'elle soit
acquitte.
Mais ce devoir de probit publique et de bonne administration
ne peut pas trouver de sanction dans un recours contentieux, parce
qu'il n'appartient aucune juridiction d'intervenir dans les rapports du Gouvernement avec les Chambres (3).
art. 60.
2. En l'absence des Chambres, des crdits peuvent aussi tre ouverts par des dcrets en Conseil d'tat, mais seulement pour des dpenses dtermines, et sous rserve de la ratification des Chambres. (Loi du 16 septembre 1871, art. 32.)
3. Voy. ci-dessus, p. 35.
246
LIVRE V.
tieuse.
Une faudrait pourtant pas conclure de l que tout refus d'ordonnancement, quels qu'en soient les motifs, chappe de plein droit
au recours contentieux. Ce recours serait recevable si le ministre,
au lieu de prononcer comme ordonnateur disposant de son budget,
prononait comme liquidateur apprciant et rejetant la crance ;
peu importerait alors que le ministre dclart, dans le dispositif
de sa dcision, qu'il refuse d'ordonnancer, au lieu de dclarer qu'il
refuse de liquider ; au fond, la porte de la dcision serait la mme;
aussi cette dcision serait-elle contentieuse et le crancier pourrait
la dfrer au Conseil d'tat, parce que, nonobstant la formule employe, elle statuerait sur le droit du crancier et non pas sur une
question purement administrative et budgtaire. Cette distinction
a t trs nettement indique par un arrt du 19 novembre 1886
(Gorgeu) suivi de deux autres du 21 janvier 1887 (Pihoret et Sazerac
de Forge). Le ministre de l'intrieur avait refus d'ordonnancer
des traitements de disponibilit rclams par d'anciens prfets, et
il soutenait que ce refus n'tait susceptible d'aucun recours contentieux.
Ces arrts rpondent : Considrant que le ministre ne
s'est pas born faire connatre que, par suite de la rduction du
crdit affect par le Parlement au traitement des fonctionnaires
en non-activit, il ne pouvait lui payer son traitement, mais qu'il
a contest le droit mme du sieur X... au paiement des termes
chus dudit traitement ; que, dans ces conditions, ladite dcision ne
constitue pas seulement un refus d'ordonnancement qui chapperait la
comptence de la juridiction contentieuse, mais la ngation d'un droit
qu'il appartenait au requrant de faire valoir devant le Conseil d'tal
par application de la loi du 24 mai 1872...
Par application des mmes principes, si l'ordonnance de paiement ou le mandat contient des conditions ou rserves que le
crancier se croit en droit de contester, par exemple s'il est
libell pour solde , alors que celui-ci prtend ne recevoir qu'un
paiement d'acompte, le recours contentieux peut tre ouvert contre
ces clauses, alors surtout qu'elles seraient contraires des dci.
CHAP. IV,
3.
247
III. PAIEMENT.
Obligations et droits du payeur. Nous avons vu que l'ordonnance ou le mandat est la seule monnaie dont dispose l'ordonnateur pour s'acquitter envers un crancier de l'tat. Le paiement
est l'opration par laquelle le payeur convertit ce titre en argent.
Le payeur n'est lui-mme qu'un des caissiers du Trsor, ce banquier commun de tous les ministres ordonnateurs. Pour l'exercice
de cette fonction, le payeur relve uniquement du ministre des
finances, considr comme ministre du Trsor (2).
Le payeur n'est pas un agent passif des ordonnateurs, oblig
d'effectuer, tant qu'il a des fonds, tous les paiements qu'ils ont
assigns sur sa caisse. Il a le droit de vrifier non seulement
l'authenticit du titre, mais encore sa rgularit ; il peut refuser,
ou du moins suspendre, le paiement des ordonnances et mandats
dans les cas prvus par les lois et rglements sur la comptabilit
publique, savoir: 1 si l'ordonnance ou le mandat dispose d'un
crdit puis ou non affect aux dpenses de l'espce ; 2 si elle
n'est pas accompagne de pices justifiant l'existence de la crance
et le caractre libratoire que la quittance devra avoir ; 3 s'il
y a dans ces pices des omissions ou des irrgularits matrielles,
1. Conseil d'tat, 27 mai 1863,
248
LIVRE V.
CHAP. IV,
3.
249
250
LIVRE V.
IV. DCHANCE
QUINQUENNALE.
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
251
et suiv.
252
LIVRE V.
Conseil d'tat .
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
253
la dchance.
La premire est le fait de l'administration. Elle se produit lorsque
l'administration, saisie en temps utile de la rclamation et des
pices l'appui, n'a pas liquid et ordonnanc la crance avant
l'expiration du dlai. Peu importe, d'ailleurs, que le retard provienne d'une ngligence ou de formalits lgitimes de vrification.
Le crancier est l'abri de la dchance par cela seul qu'il s'est
la lgislation du Trsor public, p. 437.
2. Conseil d'tat, 13 janvier 1883, Arbinet : Considrant que les requrants ne
sauraient invoquer les dispositions de l'article 2252 du Code civil qui suspend le
cours de la prescription en faveur des mineurs; qu'ils ne pourraient se prvaloir que
des exceptions dictes par l'article 10 de la loi du 29 janvier 1831, dans les cas o
1. Trait de
l'ordonnancement et le paiement des crances n'ont pu tre effectus dans les dlais
dtermins, par le fait de l'administration, ou par suite de pourvoi form devant le
Conseil d'tat...
254
LIVRE V.
1. Conseil d'tal, 2-z juin 1850, Bernard; 10 janvier 1856, Billard; 25 fvrier 1881, Raveaud (solution implicite); 12 janvier 1891, Dufourcq.
2. Conseil d'tat, 19 mai 1853, Touillet.
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
255
256
LIVRE V.
la dchance quinquennale.
3. Moniteur du il mai 1836, 2 suppl.
CHAP. IV,
4.
257
DCHANCE QUINQUENNALE.
Le ministre des finances fit alors valoir la ncessit o se trouvait le Trsor d'tre libr, avant l'expiration du dlai de trente
ans, de la garde et du remboursement des cautionnements restituer. Cette libration, qui lui avait t refuse sous forme de dchance, lui fut accorde sous la forme d'un versement la Caisse
des dpts et consignations ne prjudiciant pas aux droits des
cranciers. De cette transaction est sorti l'article 16 de la loi du
9 juillet 1836, ainsi conu : Le montant des cautionnements
dont le remboursement n'aura pas t effectu par le Trsor
public, faute de productions ou de justifications suffisantes, dans
la cessation des fonctions du titu le dlai d'un an compter de
laire ou de la rception des fournitures et travaux, pourra tre
intrts la Caisse des dpts et consigna vers en capital et
tions, la conservation des droits de qui il appartiendra. Ce
versement librera dfinitivement le Trsor public.
Il rsulte de l que les actions appartenant au titulaire du cautionnement, ou ses hritiers ou ayants cause, peuvent tre exerces pendant le dlai de la prescription trentenaire. Toutefois, si,
au moment du dpt la Caisse des consignations, le capital du
cautionnement n'tait pas intact, par suite d'un prlvement opr
pour dbet et non couvert par un versement complmentaire, nous
pensons que la rclamation de la portion saisie ne pourrait pas durer trente ans ; dans ce cas, en effet, la dcision ministrielle qui
aurait dclar le dbet, et qui en aurait imput le montant sur le
cautionnement, serait dfinitive l'gard du titulaire de ce cautionnement s'il ne l'avait pas attaque dans les dlais du recours
contentieux, ou si, l'ayant attaque, il n'en avait pas obtenu l'annulation.
II. Revendication de successions contre l'Etat. En ce qui touche
la ptition d'hrdit forme contre l'tat envoy en possession
d'une succession rpute vacante, des dissentiments srieux se
sont produits, non seulement devant les tribunaux judiciaires et
administratifs, mais encore au sein mme de l'administration. En
1844, lors d'un litige soumis au Conseil d'tat sur la question de
dchance, les avis les plus diffrents furent mis par le Conseil
d'administration de l'enregistrement et des domaines, qui dclarait la dchance applicable, par le directeur gnral de ce service
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
17
258
LIVltE V.
MM.
Dumesnil et
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
259
769 et
suiv.
260
LIVRE V.
qu'elle conserve son identit et sa comptabilit propres. Patrimoine priv, grev de dettes prives, elle ne peut tre rgie par
la lgislation de la dette publique. Elle ne le sera qu' partir du
jour o la possession de l'tat aura cess d'tre conditionnelle et
o la consolidation de son titre aura cr une novation complte
dans la personne du dbiteur.
Contestations sur la dchance. Les contestations sur la dchance sont des contestations sur la liquidation ; elles ne peuvent
donc relever que du ministre liquidateur, sauf recours au Conseil
d'tat, et cela alors mme que le contentieux de la crance liquider ressortirait au conseil de prfecture ou au tribunal civil.
Ces juridictions sont radicalement incomptentes pour statuer sur
une question de dchance, de quelque manire qu'elles en soient
saisies : soit par la partie venant contester devant elles une
dchance oppose par le ministre, soit par le reprsentant de
l'tat venant tort demander ces tribunaux de prononcer la dchance contre le crancier. De telles conclusions ne sauraient
en effet droger aux rgles de comptence, qui sont d'ordre public (').
Rsulte-t-il de l que l'tat, actionn devant le conseil de prfecture ou devant un tribunal civil, en paiement d'une crance
frappe de dchance, doit laisser le dbat suivre son cours sans
faire connatre l'obstacle qui sera mis la liquidation ? Non sans
doute, car s'il est vrai que le crancier demandeur plaide ses risques et prils, il n'en doit pas moins tre averti qu'il s'engage
dans des frais frustratoires. Le ministre peut donc opposer la dchance, par une dcision spciale, ds qu'il est touch par la
demande en justice ou mme par le mmoire qui doit tre remis
dcisions qui dclarent l'incomptence des conseils de prfecture, on
peut citer: Conseil d'tat, 25 novembre 1842, Plossard; 12 aot 1854, Reig;
10 janvier 1856, Thib.ousl; 5 fvrier 1857, Charpentier; 4 fvrier 1858, Hubaine ;
d'tat a
28 mai 1862, Roumagoux, etc. Dans l'affaire juge en 1854, le Conseil
relev d'office l'incomptence du conseil de prfecture.
Parmi les dcisions qui dclarent l'incomptence des tribunaux judiciaires, on peut
citer: Conseil d'tat sur conflit, 16 mai 1S39, Reversai; 28 mai 1838, Chevrier;
7 dcembre 1844, Finot; 28 aot 1841, de Sainl-Priest.
Cf. Serrigny, Comptence administrative, t. II, p. 198; Dumesnil et Pallain, op.
cit., p. 434.
1. Parmi les
CHAP.
IV, 4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
261
262
LIVRE V.
CHAP.
IV, 4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
263
2. Dcret du 31
12
264
LIVRE
T.
Le ministre liquidateur serait ainsi appel examiner de nouveau la question, et il aurait le droit d'invoquer la dchance
nonobstant tout ordonnancement antrieur, car cet ordonnancement n'aurait pu confrer un droit irrvocable au crancier (l). Si
le ministre croyait devoir passer outre aux observations du payeur
et lui adressait une rquisition, celui-ci pourrait encore en rfrer
au ministre des finances, car l'absence de crdit est un des cas o
la difficult souleve par le payeur ne peut tre rsolue que par
une dcision concerte entre ce ministre et le ministre ordonna-
teur (2).
On voit par l que, si le Conseil d'tat n'a pas qualit pour opposer d'office la dchance, les droits de l'tat n'en sont pas moins
sauvegards ; ils le sont, ou du moins ils peuvent l'tre, par le
payeur au lieu et place de la juridiction contentieuse.
1. Conseil d'tat, 16 fvrier 1870, Delaubier.
2. Dcret
du
31
CHAPITRE V
CONTENTIEUX DES CONTRIBUTIONS DIRECTES
Les contributions directes peuvent donner lieu plusieurs espces de rclamations contentieuses, parmi lesquelles on distingue :
1 les demandes en dgrvement, qui tendent obtenir la dcharge
ou la rduction d'une contribution mal tablie ; 2 les demandes
en mutation de cote, qui ont pour but de transfrer une imposition
d'un contribuable un autre, par suite d'un changement survenu
dans la proprit de la matire imposable ; 3 les demandes d'inscription au rle, par lesquelles un contribuable omis sur un rle
demande y tre port ; 4 les rclamations contre les oprations
cadastrales, qui sont diriges contre des oprations et dcisions
servant de base la rpartition de l'impt foncier sur les proprits
non bties ; 5 les demandes en cessation ou en annulation de poursuites, par lesquelles le contribuable conteste les mesures coercitives prises contre lui pour l'obliger au paiement de l'impt ;
6 les demandes en dcharge de cotes irrecouvrables et indment imposes, par lesquelles les agents de perception demandent tre
exonrs du recouvrement de certaines cotes ; 7 les rclamalions relatives aux taxes assimiles, taxes de nature diverse qui,
sans tre de vritables impts directs, sont recouvres dans les
mmes formes.
Examinons successivement ces diffrents recours contentieux.
I.
DEMANDES EN DGRVEMENT.
266
LIVRE V.
contre le contribuable, il en rsulte que celui-ci doit prendre l'initiative d'une rclamation toutes les fois qu'il se croit surtax.
Cette rclamation constitue la demande en dgrvement, qui prend
le nom de demande en dcharge ou en rduction selon qu'elle tend
un dgrvement total ou partiel. Ces demandes ressor'tissent au
conseil de prfecture en vertu de l'article 4, 4, de la loi du 28 pluvise an VIII, d'aprs lequel il prononce sur les demandes des
particuliers tendant obtenir la dcharge ou la rduction de leur
cote de contributions directes .
La demande en dgrvement, qui attaque un article du rle
comme erron et lsant un droit, ne doit pas tre confondue avec
la demande en remise ou en modration qui n'attaque pas le rle, et
qui tend seulement obtenir de l'administration une dcision de
pure quit, dispensant le contribuable d'acquitter tout ou partie
de sa cotisation, raison de pertes ayant diminu ses ressources.
Aussi la demande en remise ne doit pas tre porte devant la juridiction contentieuse, mais devant le prfet, sauf recours au ministre des finances agissant comme suprieur hirarchique (*).
La demande en dgrvement ne doit pas non plus tre confondue avec l'action en rptition que le contribuable peut former, pendant un dlai de trois ans, contre les agents qui auraient tabli ou
recouvr des contributions non autorises par la loi du budget.
Cette action, cre par la loi de finances du 15 mai 1818 (art. 94),
confirme chaque anne par la disposition finale de la loi du budget, met en jeu la responsabilit personnelle des agents et ressortit
exclusivement aux tribunaux judiciaires (2).
Pour que l'action en rptition soit ouverte, il ne suffit pas que
des illgalits aient t commises dans l'tablissement ou la perception d'un impt autoris par le lgislateur, il faut que l'impt
manque absolument de base lgale comme n'ayant pas t autoris
1. Arrt du 24 floral an VIII, art. 28.
2. Cette disposition est ainsi conue :
Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorises ou maintenues par la prsente loi, quelque titre
et sous quelque dnomination qu'elles se peroivent, sont formellement interdites;
peine, contre les autorits qui. les ordonneraient, contre les employs qui confectionneraient les rles et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'tre poursuivis comme concussionnaires, sans prjudice de l'action en rptition pendant trois
annes...
CHAP. V.
267
tion de leur cote de contributions directes ; que pour l'exercice de cette attribution,
et au cas o le rclamant soutient que la contribution ne serait pas autorise par la
loi, les conseils de prfecture ont ncessairement le pouvoir de vrifier si l'impt a
une base lgale ; que la disposition des lois de finances, qui a ouvert aux contribuables le droit d'intenter devant les tribunaux une action en rptition des impts qui auraient t perus sans l'autorisation de la loi, n'a eu ni pour but ni pour
effet de modifier les attributions confres aux conseils de prfecture par l'article 4
de la loi du 28 pluvise au VIII...
268
LIVRE V.
CHAP. V.
269
novembre
Boyenval;
ai
1882,
20 janvier 1888, Vaqu.
2. Conseil d'tal, 21 dcembre 1877, Portier; 26 dcembre 1879, Mesquite;
9 avril 188G, Oudin ; 8 fvrier 1890, Naveau.
3. Conseil d'tat, 21 mai 1880, ministre des travaux publics; 22 juin 1883, de
Roys; 14 novembre 1891, de Barbenlane; 18 mars 1893, Association syndicale
du Grand-Vey.
4. Conseil d'tat, 30 mai 1884, Larcher; 30 janvier 1885, Sguin; 20 juillet
1888, Bertrand; 16 mars lS9t, Gagnier et autres.
5. Conseil d'tat, 16 dcembre 18GS, Mourchon; 14 fvrier 180, Guilloteaux.
1.
270
LIVRE V.
CHAP. V.
271
que la loi de pluvise an VIII assigne au contentieux des contributions directes, en ne dfrant aux conseils de prfecture que les
demandes des particuliers tendant obtenir dcharge ou rduction
de leur cote de contributions, ce qui exclut implicitement tout recours contentieux relatif au contingent ; le seul recours en cette
matire est celui que prvoit l'article 38 de la loi dpartementale
du 10 aot 1871, qui charge le conseil gnral de prononcer dfinitivement sur les demandes formes par les communes, afin de
faire rduire le contingent fix par le conseil d'arrondissement. On
est donc en prsence d'actes de pure administration ayant un caractre dfinitif, et dont la juridiction contentieuse ne doit pas connatre. D'ailleurs, la rpartition du contingent dpartemental entre
les arrondissements et les communes ne repose pas uniquement,
comme la rpartition individuelle du contingent communal, sur
l'application de la loi des faits nettement dtermins, mais aussi
sur des apprciations d'ordre administratif, ayant pour objet les
facults contributives des communes.
La demande en dgrvement, ayant le caractre d'un recours
contentieux, ne saisit le conseil de prfecture que des conclusions
formules par le rclamant. C'est pourquoi le conseil de prfecture
ne peut, en principe, rien adjuger en dehors de ces conclusions ;
il ne saurait, par exemple, accorder la dcharge d une taxe dont
on ne lui demande que la rduction ('), ou tendre la contribution
mobilire les effets d'une rclamation qui n'a vis que la taxe
personnelle (2). Mais la jurisprudence admet que le conseil de
prfecture peut faire droit des conclusions qui, sans tre expressment formules dans la demande, y sont implicitement contenues.
Ainsi, il peut accorder la rduction d'une contribution dont la
dcharge a t rclame, mme en l'absence de conclusions subsidiaires tendant cette rduction (s) ; il peut galement prononcer
d'office les dgrvements et les remboursements qui sont la consd'Etat, 19 mai 1882, minisire des finances; 7 mars 1890, Jo'y;
18 juillet 1891, Delhomme-Friard.
2. Conseil d'tat, 29 novembre 1854, Bourrires.
S. Conseil d'tat, 21 juillet 1882, Basque; 7 novembre 1884, Bion. Toutefois,
la demande en dcharge qui serait prs3iite pour la premire fois au Conseil d'tat,
le conseil de prfecture n'ayant t saisi que d'une demande en rduction, serait non
recevable comme constituant une demande nouvelle : 12 novembre 1892, Eiffel.
1. Conseil
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1. Ce
CHAP. V.
273
II.
II.
18
274
LIVRE V.
CHAP. V.
275
naire.
Ce transfert diffre, un double point de vue, de la mutation de
cote : en premier lieu, il peut s'oprer en cours d'exercice,
quelle que soit l'poque de la cession, tandis que les cotes foncires et des portes et fentres ne peuvent tre modifies qu'
raison de mutations de proprit survenues avant le 1er janvier ;
en second lieu, le transfert de patente n'exige pas ncessairement,
comme la mutation de cote, une dcision contentieuse ; il est
opr par une dcision administrative mane du prfet ; le conseil de prfecture n'a intervenir que si cette dcision est conteste, ou s'il s'agit d'accorder au cessionnaire dcharge de droils
qui formeraient double emploi avec ceux qui lui ont t transfrs
(Loi du 15 juillet 1880, art. 28).
III. DEMANDES
D'INSCRIPTION AU RLE.
276
LIVRE V.
CHAP. V.
IV.
277
Rclamations contre les oprations d'art. Parmi les oprations qui concourent la confection du cadastre et qui prparent
l'assiette de l'impt foncier sur les proprits non bties, on distingue, d'une part, les oprations d'art et, d'autre part, les oprations administratives, dont l'ensemble constitue l'expertise.
Les oprations d'art sont : la dlimitation du territoire de la commune, la triangulation, le lev des plans et l'arpentage. A raison de
leur caractre technique, elles ne donnent lieu, en principe, aucun recours direct par la voie contentieuse (').
Plusieurs arrts ont cependant admis que le contribuable peut
discuter, propos d'une rclamation contre sa cote foncire, l'inscription de tout ou partie de sa proprit sur le plan cadastral de
telle ou telle commune, et que le conseil de prfecture peut vrifier, cette occasion, si les limites du plan correspondent avec
les limites relles de la commune (2).
En ce qui touche les oprations de lev de plan et d'arpentage,
il a toujours t reconnu qu'elles ne peuvent pas tre directement
attaques par la voie contentieuse ; mais la jurisprudence a admis
que les rclamations contre des erreurs de contenance peuvent
tre assimiles des rclamations contre le classement et tre
formes dans le mme dlai, c'est--dire pendant les six mois qui
suivent l'mission du premier rle (3).
En dehors de ces oprations techniques, la confection du cadastre comprend des oprations administratives : la classification,
1. Conseil d'tal, 27
de Sotleville-ls-Rouen.
3. Conseil d'tat, 18 juin 1856, Chabrol; 3 avril 1861, Gonnel; 28 janvier 1876,
Pernin. Un arrt du juillet 1864 (Hudelel) a mme dcid que l'on pouvait r-
il
clamer contre les erreurs de contenance l'occasion d'une rclamation contre les
rles annuels; mais cette doctrine enlverait toute stabilit aux oprations d'arpentage ; le Conseil d'tat n'y a pas persist; il admet seulement, en tout temps, la rectification des erreurs matrielles qui ont t commises non dans l'arpentage, mais
dans la constatation de ses rsultats sur la matrice cadastrale (14 janvier 1863, Angebaull).
278
LIVRE V.
1827.
CHAP. V.
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280
LIVRE V.
CHAP. V.
281
282
LIVRE V.
mation^).
Le contribuable qui rclame contre l'valuation ne peut pas inLoi du 15 septembre 1807, art. 38 ; ordonnance du 3 octobre 1821 et rglement
du 15 mars 1827 ; Conseil d'tal, 23 dcembre 1845, Changeur ; 29 janvier 1863,
Chemin de fer d'Orlans.
2. Conseil d'tat, 27 mai 1857, Delermoy; 9 mars 1859, Mdart ; voy. toutefois 22 mars 1878, Boulet.
S. Conseil d'tat, 2 mars 1894, ministre des finances; 21 avril 1894, Quinquet de
Monljour; 18 janvier 1895, Ausbert-Labb.
i. Pour le dlai de six mois aprs le premier rle : 23 juillet 1892, Caiphes;
io juillet 1893, Allery; 5 mai 1894, Humbert.
i.
Pour le dlai de trois mois aprs les deux rles suivants : 2 dcembre 1893, Jacob.
existaient dj lorsque le travail des valuations a t fait par l'administration. La date de ce travail est dtermine par le procsverbal de clture des oprations faites dans la commune (2). Si ces
oprations ont donn lieu plusieurs procs-verbaux correspondant des circonscriptions diffrentes de la commune, on prend
pour date celle du procs-verbal qui concerne la circonscription
intresse (').
Si le contribuable, au lieu de contester l'valuation primitive,
soutient que son immeuble a subi, depuis cette valuation, une dprciation rsultant de circonstances exceptionnelles, il peut rclamer contre l'imposition porte aux rles subsquents dans les trois
mois de la publication de ces rles (Loi de 1890, art. 7). Les communes peuvent aussi demander qu'il soit procd une nouvelle
valuation des proprits bties de leur territoire, non dans le cas
ci-dessus o la moins-value n'affecte qu'une ou quelques proprits
dtermines, mais si des circonstances exceptionnelles ont produit
une dprciation gnrale des proprits de la commune ou d'une
fraction notable de son territoire (Loi de 1890, art. 8).
On s'est demand si, dans ce dernier cas, le droit qu'a la commune de rclamer la revision exclut le droit des propritaires de
demander individuellement la rduction de leur imposition. Pouf
l'affirmative, on a invoqu par analogie les dispositions de la loi
du 3 frimaire an VII et la jurisprudence rapporte ci-dessus, qui
excluent les rclamations individuelles, dans les cas qui peuvent
donner lieu une revision des valuations cadastrales raison du
caractre gnral de la dprciation. Mais le principal motif de
cette lgislation et de cette jurisprudence vient de ce que la rduction accorde une proprit retomberait sur d'autres proprits
galement prouves ; ce motif ne saurait tre invoqu ici, puisque
l'impt foncier de la proprit btie a cess d'tre un impt de rpartition.
~
284
LIVRE V.
ministrative.
Il ne faut donc pas s'attacher la date des contestations, mais
1. Conseil d'tat, 28 dcembre 1891, Lambert.
la loi du 17 brumaire an V, il y avait deux actes de poursuites administratives de'signs sous le nom de garnison collective et de garnison individuelle. La
loi du 9 fvrier 18 77 a supprim la garnison individuelle et a remplac la garnison
collective par la sommation avec frais.
3. Req. rej. 19 mars 1873, Legoubey. (Voy. les conclusions de M. l'avocat gnral
Reverchon, Dali. Pr. 1878, I, 276.)
2. D'aprs
CHAP. V.
285
leur objet ; or, on peut dire d'une manire gnrale que la comptence judiciaire ne s'applique qu'aux contestations diriges
contre la validit intrinsque des actes de poursuite et d'excution judiciaire, et non celles qui ont pour objet les causes de ces poursuites,
c'est--dire l'existence et la quotit de la dette du contribuable envers l'tat.
Le contribuable ne peut en effet discuter sa dette, un moment
quelconque des poursuites, sans mettre en cause des actes, des
dcisions, des faits d'ordre administratif dont il n'appartient pas
aux tribunaux de connatre. Ce caractre administratif est vident
toutes les fois qu'il s'agit de la cote du contribuable, ou des dcisions contentieuses ou gracieuses qui ont pu la modifier ; il apparat galement dans toutes les oprations de comptabilit de l'impt entre le contribuable et le percepteur ; c'est pourquoi les
contestations relatives aux paiements faits par le contribuable, aux
margements ports sur les registres de la perception, aux quittances dlivres par le percepteur, l'imputation des paiements
sur telle cote de contribution plutt que sur telle autre, ne peuvent
ressortir qu' la juridiction administrative. Dans toutes ces questions, dit trs justement M. Serrigny, il s'agit toujours d'tablir la
quotit de la somme due au Trsor par le contribuable ; le dbat a
donc lieu entre l'intrt collectif de l'tat et le droit priv du redevable (').
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est affirme en ce sens ds
les premires applications de la lgislation en vigueur. Parmi ses
plus anciennes dcisions on peut citer : l'arrt consulaire du
12 brumaire an XI, rendu sur conflit, qui dclare que, d'aprs
toutes les lois de la matire, la surveillance de la perception des
contributions et le contentieux relativement au recouvrement entre le
contribuable et le percepteur sont attribus l'autorit administrative ; le dcret sur conflit du 18 juillet 1809 (Paga), qui dcide
qu'une contestation relative la validit d'une quittance dlivre
par le percepteur porte sur les actes de la perception, se classe
ainsi dans le contentieux des contributions directes, et rentre dans
les attributions de l'autorit administrative . Cette doctrine,
1. Serrigny, Comptence administrative, t. II, n 531.
286
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
CHAP. V.
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288
LIVRE V.
3 dcembre 1846, sur conflit, de Genoude ; 9 dcembre 1858, syndicat de la Chalaronne ; 21 dcembre 1858, Pebernard.
CHAP. V.
2S9
Rocamora.
2. Conseil d'tat, 17 janvier 1814, Pons; 22 fvrier 1821, de Yillenouvelte;
6 aot 1886, Giruud; 3 dcembre 1886, Lchelle (3e esp.).
3. Mme solution : Conseil d'tat, 24 dcembre 1S86, ministre des finances;
29 avril 1887, Larrieu. Cette jurisprudence est contraire celle qui rsultait d'un
arrt sur conflit du 22 fvrier 1821, de Yillenouvelte.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
19
290
LIVRE V.
jours tre considres dans leur dernier tat ; qu'il n'appartient pas
au contribuable d'en attaquer directement les prliminaires administratifs lorsque les procdures judiciaires sont en cours d'excution ; qu'il doit prendre partie ces procdures elles-mmes qui
absorbent, en quelque sorte, toutes celles qui les ont prcdes.
Cette manire de concevoir le contentieux des poursuites est
conforme la tendance gnrale qu'a la jurisprudence du Conseil
d'tat d'attribuer exclusivement comptence l'autorit judiciaire
(sous rserve des questions prjudicielles), lorsque des actes administratifs n'ont fait que prcder et prparer des actes de droit
commun. Ce sont alors ces derniers actes, une fois consomms, qui
doivent tre l'unique objectif de la rclamation, ainsi qu'on le
dcide, par exemple, lorsqu'il s'agit de contrats civils passs
la suite d'autorisations administratives.
Lorsque les actes auxquels le contribuable fait opposition sont
des actes de poursuites et d'excution judiciaires (commandement,
saisie, vente, saisie-arrt), le tribunal civil est seul comptent pour
apprcier la rgularit de ces actes et les effets lgaux dont ils sont
susceptibles (').
Mais il n'en est pas de mme s'il s'agit d'apprcier les causes de
la poursuite, les titres en vertu desquels l'administration veut
contraindre son dbiteur. L'autorit judiciaire ne peut alors qu'appliquer les dcisions manes de l'autorit administrative, ou provoquer, dans certains cas, par voie de question prjudicielle, les
solutions qui lui seraient ncessaires pour statuer sur le litige.
Ainsi, il appartient aux tribunaux judiciaires d'annuler une saisie,
la suite d'une dcision du conseil de prfecture ou du Conseil
d'tat qui a dcharg le contribuable de la taxe pour laquelle il
tait poursuivi, ou qui a annul la contrainte servant de base au
commandement et, par suite, la saisie (*). Le tribunal ne fait alors
qu'assurer, en ce qui le concerne, l'excution d'une dcision mane de la juridiction comptente ; il n'aurait surseoir que si le
sens et la porte de cette dcision taient contests et donnaient
i. Conseil d'tat, 10 fvrier 1835, Regnault; 31 mai
CHAP. V.
291
292
LIVRE V.
(2
CHAP. V.
293
294
LIVRE V.
CHAP. V.
295
voit que cette disposition cre de plein droit une sorte de saisiearrt au profit du Trsor ('). Il est donc naturel que la comptence
appartienne aux tribunaux judiciaires, soit sur les questions relatives la qualit du tiers saisi, ses rapports avec le redevable,
aux privilges rclams sur les sommes saisies par d'autres cr anciers du contribuable, soit sur la forme et les effets des poursuites
exerces par le Trsor. C'est pourquoi la jurisprudence du Conseil
d'tat reconnat ces tribunaux le droit d'annuler les actes de
poursuites reconnus irrguliers, d'ordonner le remboursement des
sommes perues tort, et d'allouer au tiers des dommages-intrts
en cas de poursuites manifestement abusives (2).
Mais si le tiers, au lieu de discuter ses rapports avec le contribuable, entendait discuter les rapports du contribuable avec l'tat,
par exemple la lgalit ou la quotit de la taxe ou les effets de
paiements effectus par le redevable, il va de soi que la comptence ferait retour au conseil de prfecture, seul juge de la situation du contribuable au regard du Trsor (3).
Remarquons en terminant que, dans le cas o un tiers revendique
la proprit de meubles saisis pour le paiement de contributions,
l'article 4 de la loi du 12 novembre 1808 veut que l'action exercer devant les tribunaux judiciaires soit prcde d'une demande
forme devant l'autorit administrative. Il ne s'agit pas l d'une
rclamation contentieuse devant le conseil de prfecture, lequel ne
saurait connatre de l'action en revendication , mais d'une requte
au prfet, afin qu'il puisse ordonner la suspension de la poursuite
et mme donner mainleve de la saisie, si la rclamation du tiers
lui parat fonde. La comptence du prfet, sur laquelle des doutes
s'taient d'abord levs, a t dfinitivement reconnue par un avis
du Conseil d'tat du 28 aot 1823 et consacre par la jurisprudence du contentieux (4).
s'opre en vertu d'une sommation faite au tiers par le percepteur et,
s'il y a lieu, d'une contrainte nominative.
2. Conseil d'tat, n janvier 1865, Gallut; 4 juin 1870, Christophe; 27 dcembre 1878, Colard ; 12 mars 1880, Salin.
Cf. Tribunal des conflits, 30 juin 1877, Monet.
3. Conseil d'tat, 22 aot 1838, Hamel; 19 fvrier 1833, de la Carrire ; 22 dcembre 1882, percepteur de Lille.
4. Conseil d'tat, 17 fvrier 1853, Brosse; 28 fvrier 1856, Peyte.
1. Cette saisie
296
LIVRE V.
VI.
24 floral an VIII,
CHAP. V.
297
tion des rles et celle de leur remise au percepteur, il peut se produire des faits qui modifient ou font disparatre la matire imposable, de telle sorte que la cote n'a plus de raison d'tre aumoment
o le percepteur est charg de la recouvrer. Tel est le cas o le
contribuable impos la contribution mobilire ou la patente a
cess, avant le 1er janvier, d'avoir une habitation meuble ou
d'exercer sa profession, ou le cas o une maison a t dmolie avant
cette date. La cote est dite alors indment impose, car l'impt se
rgle d'aprs les faits existants au 1er janvier et non d'aprs ceux
qui existaient l'poque de la confection des rles, souvent antrieure de plusieurs mois. La cote indment impose ne doit plus
figurer au rle ; mais lorsqu'elle concerne une taxe susceptible de
rimposition, elle ne doit pas grever le fonds de non-valeur, elle
doit tre rimpose l'anne suivante. De l nat un autre recours
qui est, pour le percepteur, ce que la demande en dcharge ou en
rduction est pour le contribuable, et qui est port devant la juridiction contentieuse.
Pendant longtemps ce recours a t exerc sans avoir l'appui
d'aucun texte. Le Conseil d'tat admettait, d'accord avec le ministre des finances, que le percepteur pouvait, raison de sa responsabilit personnelle, exercer l'action en dgrvement qui appartenait au contribuable indment impos, et agir devant le conseil de
prfecture en vertu de l'article 4 de la loi de pluvise an VIII et
des articles 28 et 29 de la loi du 21 avril 1832. Mais cette jurisprudence, qui avait donn lieu, en doctrine, de graves objections ('), fut abandonne en 1844 ; le Conseil d'tat dcida, par un
arrt du 27 dcembre 1844 (percepteur de Limoges), qu'aucune loi
ne confrait aux percepteurs le droit de demander aux conseils de
prfecture la dcharge ou la rduction des taxes inscrites sur les
rles dont le recouvrement leur est confi, et que les percepteurs
n'avaient d'autre droit que de se faire exempter de toute responsabilit, quand ils justifiaient, en fin d'exercice, que les cotes
taient irrecouvrables.
Cette jurisprudence, quoique fonde en droit, avait plusieurs
inconvnients : elle infirmait des pratiques anciennes et officielleJ. Voy. Gabriel Dufour, Droit administratif, t. IV, p. 215 et suiv.
298
LIVRE V.
CHAP. V.
299
cords aux percepteurs par les lois de 1846 et de 1854, n'a cependant pas pens qu'ils pussent avoir pour consquence de dispenser
les contribuables de former eux-mmes les demandes en dcharge
qui leur incombent, et de faire du percepteur une sorte de negotiorum gestor des redevables ngligents. L'expos des motifs de la loi
du 22 juin 1854 dclare d'ailleurs que les percepteurs ne seront
pas admis inscrire sur leurs tats de fin d'anne des cotes indment imposes, omises dans leurs premiers tats et qui concerneraient des contribuables connus et solvables . C'est pourquoi le Conseil d'tat n'admet pas que le percepteur puisse demander dcharge
au lieu et place de contribuables solvables, qui ont continu de rsider dans la commune ou qui, l'ayant quitte, ont une nouvelle
rsidence connue du percepteur et o celui-ci peut les poursuivre
au moyen de contraintes extrieures (').
En rsum, les percepteurs peuvent se faire dcharger de leur
responsabilit par trois sortes de demandes, qui sont: 1pour les
cotes bien imposes, mais irrecouvrables, des tats prsents en fin
d'exercice au prfet, sauf recours au ministre des finances, et qui
ne peuvent donner lieu aucun dbat contentieux (arrt du 24 floral an VIII, art. 28) ; 2 pour les cotes indment imposes, mme si
elles sont recouvrables, des tats de cotes indment imposes, prsents au conseil de prfecture dans les trois mois de la publication
des rles, et qui ont le caractre de rclamations contentieuses (Loi
du 3 juillet 1846, art. 6) ; 3"pour les cotes qui sont la fois indment imposes et irrecouvrables, des tats prsents en fin d'exercice
au conseil de prfecture et qui ont galement le caractre de rclamations contentieuses (Loi du 22 juin 1854, art. 16).
En dehors des tats que les percepteurs peuvent ainsi prsenter,
l'article 3 de la loi de finances du 21 juillet 1887 prvoit de nouveaux tats de cotes indment imposes qui pourront tre soumis,
toute poque, au conseil de prfecture non par le percepteur,
mais par le directeur des contributions directes : Les cotes ou porformer double emploi, ou
tions de cotes qui seront reconnues
d'erreurs matrielles d'criture ou de
avoir t mal tablies par suite
d'tat, 27 avril 1854, Fontaine; 20 novembre 1856, Brocard;
18 mars 1857, Taquet; 18 janvier 1860, percepteur de Vergt.
1. Conseil
300
LIVRE V.
Pourvoi des percepteurs devant le Conseil d'tat. Les percepteurs sont-ils recevables dfrer au Conseil d'tat, en leur
nom personnel, les dcisions des conseils de prfecture qui refusent de les dcharger d'une cote indment impose? Pendant
longtemps, le Conseil d'tat s'est prononc pour la ngative et n'a
reconnu le droit de recours qu'au ministre des finances (') ; toutefois, il se tenait pour valablement saisi si le ministre, sur la communication qui lui tait faite du pourvoi du percepteur, dclarait
se l'approprier. Cette jurisprudence se fondait sur ce que les rclamations des percepteurs pour cotes indment imposes intressent le service du recouvrement de l'impt qui doit, comme
les autres services publics, tre reprsent devant le Conseil d'tat
par le ministre comptent. Mais une jurisprudence plus rcente a
reconnu qualit au percepteur pour former le pourvoi (2). Nous la
croyons mieux fonde que celle qui avait d'abord prvalu. En effet,
dans les recours dont il s'agit, ce n'est pas proprement parler le
recouvrement de l'impt qui est en jeu, mais la responsabilit personnelle du percepteur ; le service public est dsintress, puisque
si la cote n'est classe ni comme irrecouvrable ni comme indment impose, et si, d'autre part, le contribuable n'en a pas obtenu
dcharge, le percepteur est tenu d'en reprsenter le montant. Par
la mme raison, le percepteur a un intrt personnel et pcuniaire
obtenir du Conseil d'tat la dcharge de responsabilit qui lui
aurait t refuse tort par le conseil de prfecture. Il est donc
juste qu'il pisse lui-mme faire appel, sauf au ministre des
finances mettre tel avis que de droit sur le pourvoi qui lui
sera communiqu.
Toutefois, le Conseil d'tat n'admet pas qu'un percepteur lui
1. Conseil d'Etat, 17 mars 1853, Riquet; 27 avril 1857, percepteur d'Allanche;
26 mars 1863, Linas ; 7 aot 1872, Bacre.
2. Conseil d'tat, 7 mai 1880, percepteur de Baume-lei-Dames ; 12 mai 1882, percepteur de Spincourt; 8 juin 1888, Marx.
CHAP. V.
VII.
RGLES DE PROCDURE.
2. Le chiTre avari, dans ces dix dernires annes, de 300,000 380,000, et mme
400,000 (en 1887), y compris les rclamations contre les impts communaux et les
autres taxes assimiles aux contributions directes qui ont vari de 70,000 plus de
302
LIVRE V.
lorsque cette mesure d'instruction a t rclame par le contribuable. Aussi, plus des neuf diximes des rclamations ne donnentelles lieu aucune espce de dbourss, et ceux-ci ne dpassent pas
soixante centimes dans la plupart des affaires non gratuites. D'un
autre ct, il est ncessaire que la gratuit des instances ne nuise
pas la vrification attentive des rclamations ; de l des rgles
spciales d'instruction que nous aurons indiquer.
Formes et dlais des rclamations. La requte doit tre prsente sur timbre, non seulement si la cote est suprieure 30 fr.,
mais encore si elle atteint ce chiffre, car l'article 28, 3, de la loi
du 21 avril 1832 n'exempte de timbre que les rclamations ayant
pour objet une cote moindre de 30 fr. . On ne considre que le montant de la cote, non celui du dgrvement demand. Si une mme
requte est signe par plusieurs contribuables ayant des cotes de
30 fr., elle n'est recevable que si la valeur du timbre correspond
l'ensemble de leurs requtes individuelles ; dans le cas contraire,
elle n'est valable que pour le premier signataire, ou pour les suivants
jusqu' puisement de la valeur du timbre (2). Le Conseil d'tat admet que la nullit d'une requte sur papier libre peut tre couverte,
si le contribuable en confirme les conclusions par une requte sur
raliser, depuis que la loi de finances du
21 juillet 1887 a cr, sous forme de dclarations, des rclamationspralables qui peuvent reculer la date des rclamations contentieuses, mais qui, souvent aussi, ont
l'avantage de les prvenir. (Voy. ci-dessus, p. 272.)
2. Conseil d'tat, 14 fvrier 1876, Sabalier; 20 mai 1881, Aldrophe; Ces dcisions visent des requtes multiples formes sur une seule feuille timbre 60. cent.,
1. Ce voeu est devenu plus difficile
CHAP. V.
303
304
LIVRE V.
CHAP. V.
305
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
mai 1857,
Pilt;
12 f-
20
306
LIVRE V.
de la circulaire du directeur
gnral des contributions directes du 19 novembre 1887, o on lit: Les rclamations
seront recevables, au moins et en tout tal de cause, jusqu' l'expiratipn du troisime
mois aprs la publication des rles, d'aprs les rgles actuellement existantes, rgles
CHAP. V.
307
ment quand elles sont tardives, mais encore lorsqu'elles sont prmatures. Elles ne doivent pas prcderla publication des rles ('),
ni devancer les faits sur lesquels elles se fondent, par exemple la
cession ou la fermeture effective d'un tablissement commercial (2).
Les fins de non-recevoir tires de ce que les rclamations sont
tardives ou prmatures sont d'ordre public ; l'administration peut
les opposer en tout tat de cause; le conseil de prfecture et le
Conseil d'tat peuvent mme les opposer d'office.
Mesures d'instruction. L'instruction des rclamations comprend : 1 des vrifications et avis des agents de l'administration, qui sont requis dans toutes les affaires ; 2 des expertises,
qui sont obligatoires toutes les fois qu'elles sont demandes par le
contribuable ; 3 des contre-vrifications administratives, auxquelles.il est procd par l'inspection des contributions directes, et
qui ne sont jamais obligatoires.
Mesures d'instruction administratives. Les vrifications et avis
des agents de l'administration qui sont requis dans toutes les
affaires, sont prvus par l'article 29 de la loi du 21 avril 1832,
ainsi conu : La ptition sera renvoye au contrleur des con tributions directes, qui vrifiera les faits et donnera son avis
celui des rpartiteurs. Si le directeur des con aprs avoir pris
tributions directes est d'avis qu'il y a lieu d'admettre la demande,
il fera son rapport et le conseil de prfecture statuera. Dans le
cas contraire, le directeur exprimera les motifs de son opinion,
<i transmettra le dossier la sous-prfecture et invitera le rcla mant en prendre communication et faire connatre dans les
dix jours s'il veut fournir de nouvelles observations ou recourir
la vrification par voie d'experts...
qui sont maintenues. C'est, du reste, ce qui ressort de la discussion du projet de loi
devant le Snat, dans la sance du 19 juillet 1887.
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est prononce dans le mme sens :. 24 mars
1891, Jeanperrin; 13 fvrier 1892, Arnaud; il fvrier 1893, Lacroix.
i. Conseil d'tat, 5 mars 1880, compagnie le Phnix; 16 novembre 1883, petit
sminaire de Bordeaux; 21 mars LS83, Sautire; 27 dcembre 1890, Ravaz.
Il a cependant t jug qu'une rclamation est recevable, quoique antrieure la
publication des rles, si elle est postrieure l'arrt prfectoral qui a rendu le rle
excutoire (21 avril 1864, Piquesnal).
2. Conseil d'tat, 21 avril 1882, Fontalirant; 21 juillet 1882, Domenjoud.
308
LIVRE V.
CHAP. V.
309
p. 326et 327.
3. Conseil d'tat, 4 mai 1894, Jacquier; 18 janvier 1895, Sbul.
4. Conseil d'tat, 30 avril 1875, Blanchard; 30 juillet 1880, Turquand.
310
LIVRE V.
312
Dcision du conseil de prfecture. La dcision doit tre rendue dans les formes prescrites par la loi du 22 juillet 1889, et elle
i.
Biot.
2. Conseil d'tat, 26 mars 1886, Socit du Crdit industriel.
3. Conseil d'tat, 16 avril 1880, Thvenin; 3 juin 1881, Boiscourbeau.
4. Conseil d'tat, 19 janvier 1894, Dumortier.
CHAP. V.
313
doit intervenir dans le dlai de trois mois partir du dpt de la rclamation (Loi du 21 avril 1832, art. 28). Toutefois l'expiration de
ce dlai n'a pas pour effet de rendre nulle la dcision du conseil de
prfecture, ni de faire considrer la rclamation comme rejete et
d'ouvrir de piano le droit de recours au Conseil d'tat (comme en
matire d'lections municipales). Elle a seulement pour rsultat
d'affranchir le contribuable de l'obligation d'acquitter les termes
de la contribution conteste qui viennent cheoir aprs le dlai
de trois mois(').
Recours au Conseil d'tat. Avant la loi de procdure du
22 juillet 1889, le recours au Conseil d'tat tait rgi par l'article 30 de la loi du 21 avril 1832, portant que le recours contre
les arrts du conseil de prfecture ne sera soumis qu'au droit
de timbre. Il pourra tre transmis au Gouvernement par l'inter mdiaire du prfet et sans frais . Ce mode de transmission, que
la loi de 1832 semblait mentionner comme facultatif pour le contribuable, tait considr comme obligatoire parce qu'il avait pour
but d'assurer, en mme temps que la transmission de la requte,
celle de la dcision et de toutes les pices de l'instruction dposes
la prfecture. C'est pourquoi il ne pouvait y tre suppl ni par
un dpt direct de la requte au secrtariat du contentieux (2), ni
par un dpt la sous-prfecture (3). Le dlai du recours tait, pour
le contribuable, le dlai de trois mois partir de la notification administrative de la dcision.
Sur ces deux points les rgles antrieures ont t modifies par
la loi du 22 juillet 1889 (art. 57 61). La requte, au lieu d'tre
ncessairement dpose la prfecture, peut galement l'tre la
sous-prfecture ou au secrtariat du Conseil d'tat. En outre, le dlai
du recours est rduit de trois deux mois, plus les dlais de distance pour les parties domicilies hors de la France continentale.
On aurait pu se demander si la disposition gnrale de la loi de
1. Conseil d'tat, 20 avril 1888, Boisgontier.
2. Le Conseil d'tat n'a pas prononcer par arrt la non-recevabilit des
requtes
dposes au secrtariat du contentieux, parce que celui-ci ne les enregistre pas et les
retourne leurs auteurs avec avis de les faire transmettre par le prfet.
3. Conseil d'tat, 24 mai 1878, Lefvre.
314
LIVRE V.
1889 qui rduit de trois deux mois le dlai du recours contre les
dcisions du conseil de prfecture, tait applicable aux pourvois en
matire de contributions, cette loi ayant rserv la plupart des rgles antrieurement en vigueur pour le contentieux des contributions directes. Mais d'une part l'article 11 de la loi de 1889, qui
contient cette rserve, ne parle que de l'introduction et l'instruction des demandes , ce qui ne comprend pas l'appel des dcisions ;
d'autre part les recours contre les arrts des conseils de prfecture rendus en matire de contributions sont expressment prvus
dans les dispositions de la loi de 1889 relatives au pourvoi devant
le Conseil d'tat (art. 61).
Le dlai de deux mois court de la notification faite au contribuable par le directeur des contributions directes. La qualit de cet
agent pour notifier la dcision rsulte des dispositions combines
de la loi du 2 messidor an VII (art. 28) et de l'arrt du 24 floral
an VIII (art. 23) dont l'application a t consacre par des instructions successives du ministre des finances ou du directeur gnral
des contributions directes (16 septembre 1825 ; 22 avril 1829 ;
18 septembre 1845 ; 31 mai 1849 ; 5 fvrier 1883). On a cependant
soutenu que la notification ne pouvait tre valablement faite sous
l'empire de la loi du 22 juillet 1889, que par le prfet que l'article 51 de cette loi charge de notifier les dcisions lorsque l'instance a t engage par l'tat ou contre lui . Mais le Conseil
d'tat, qui avait toujours reconnu, avant 1889, cette attribution du
directeur des contributions directes (') l'a de nouveau consacre depuis la loi du 22 juillet 1889, en se fondant sur ce que l'article 51,
3, de cette loi dispose qu'il n'est pas drog aux rgles spciales
tablies pour la notification des dcisions en matire de contributions directes et de taxes assimiles (2) .
La jurisprudence est galement fixe en ce sens que la notification faite par le directeur, ou lui signifie par la partie, ne fait pas
courir le dlai du pourvoi contre le ministre. Mme sous l'empire
de la loi de 1889, dont l'article 59 attribue cet effet aux notifications
faites par le prfet, le dlai ne court contre le ministre des finances
1. Conseil d'tat, 26 mai 1876, Paradan; 13 janvier 1893, Bouillant.
2. Conseil d'tat, 29 mars 1895, Socit nouvelle des raffineries de la Mditerrane.
CHAP. V.
315
que de la rception des pices au ministre ou de la communication de la dcision au ministre par le directeur des contributions
directes du dpartement(').
Le recours n'tant pas suspensif, on ne saurait interprter comme
un acquiescement rendant le recours non recevable le paiement
fait par le contribuable dont la requte a t rejete (2), ni le remboursement fait par l'administration au contribuable qui a obtenu
gain de cause devant le conseil de prfecture (3). Il va de soi que
le pourvoi ne saurait arrter des poursuites en cours ("). On ne
pourrait pas mme faire obstacle ces poursuites par un arrt de
sursis demand au Conseil d'tat par application de l'article 3 du
dcret du 22 juillet 1806 en effet, ainsi que nous l'avons vu, les
,
poursuites n'ont pas lieu en vertu d'une condamnation prononce
contre le contribuable par le conseil de prfecture, mais en vertu
de la force excutoire qui est inhrente au rle et la contrainte.
Les pourvois en matire de contributions directes ne sont pas
soumis, en principe, la double procdure des affaires contentieuses ordinaires, d'abord devant la section du contentieux puis devant l'assemble du Conseil d'tat statuant au contentieux. Ils sont
directement jugs, sur le rapport du rapporteur et sur les conclusions du commissaire du Gouvernement, par la section (permanente
ou temporaire) laquelle ils ont t distribus, et cela mme s'il y
a constitution d'avocat. La loi du 26 octobre 1888 a modifi sur ce
point les rgles antrieures d'aprs lesquelles toute affaire, quelle
que ft la nature, dans laquelle un avocat tait constitu, tait porte de plein droit devant l'assemble du contentieux sur le rapport
de la section. Elle a autoris la section connatre, en audience publique, des affaires de contributions (et d'lections) dans lesquelles
il y a constitution d'avocat, et l'assemble du contentieux n'en est
exceptionnellement saisie que si leur renvoi a t rclam par un
1. Conseil d'tat, 16
finances c. Roux-Lavergne.
4. Conseil d'tat, 17 juillet 1885, Carraud.
316
LIVRE V.
conseiller d'tat de la section ou par le commissaire du Gouvernement conformment l'article 19 de la loi du 24 mai 1872.
VIII.
CHAP. V.
317
318
LIVRE V.
aux taxes de curage, d'asschement des mines, d'affouage, de pturage, de balayage, de pavage, aux taxes syndicales, etc.
On s'est demand si, dans ce dernier cas, l'expertise doit ou non
se faire d'aprs les rgles spciales aux contributions directes. La
raison de douter vient de ce que l'article 11 ne dclare applicables
aux taxes de la seconde catgorie que les rgles de procdure ordinaires tablies dans les articles 1 9 de la loi, et que ces textes ne
visent pas l'expertise.
La direction gnrale des contributions directes (circulaire du
1er fvrier 1890) et le ministre des finances (instruction gnrale
du 31 juillet 1890) avaient pens que la rfrence aux articles 1
9 n'tait pas limitative et que les rgles ordinaires de la procdure,
y compris celles de l'expertise, taient applicables dans leur ensemble aux taxes de la seconde catgorie.
Mais la doctrine et la jurisprudence se sont prononces en sens
contraire (') et nous pensons que c'est bon droit, car l'article 11
de la loi de 1889, en se rfrant aux articles 1 9, laisse de ct
l'expertise; et supposer mme que le texte soit douteux, on ne
saurait facilement admettre que la loi de 1889 ait entendu retirer
aux taxes qui ne sont pas tablies par le service des contributions
directes les bnfices de la jurisprudence antrieure, c'est--dire le
caractre obligatoire de l'expertise lorsqu'elle est demande (2), et
la facult de tierce expertise en cas de dsaccord des experts (3).
Il y a des taxes assimiles qui diffrent, en outre, des contributions directes proprement dites, au point de vue de l'mission des
rles et du mode d'acquittement de la taxe : de l dcoulent certaines diffrences relativement aux dlais des rclamations.
Ainsi la jurisprudence admet que la publication des rles ne
suffit pas toujours pour faire courir le dlai quand il s'agit, non de
taxes annuelles, mais de taxes qui correspondent certains travaux et qui ne sont mises en recouvrement que plus ou moins long1. Conseil d'tat, 2
CHAP. V.
CONTENTIEUX
319
temps aprs leur excution. On ne peut, en effet, obliger le redevable rester indfiniment en veil pour- surveiller un rle de
taxes syndicales ou de taxes de pavage qui se fera peut-tre attendre pendant plusieurs annes. Dans ce cas, le dlai ne court que
du jour o le redevable a eu effectivement connaissance de son imposition (').
La jurisprudence n'a pas pu non plus soumettre des rgles
identiques les taxes qui sont divisibles par douzimes et celles qui
ne le sont pas. Pour ces dernires (taxes syndicales, taxes de
curage, etc.), il serait injuste que le redevable ft tenu de joindre
sa rclamation la quittance des termes chus, puisque ce serait
l'obliger payer d'avance la totalit de la taxe qu'il conteste.
Aussi le Conseil d'tat n'exige-t-il pas cette quittance (s). Par
contre, le redevable ne peut pas bnficier d'une autre disposition qui se rattache galement la division par douzimes,
celle qui interdit l'administration de poursuivre le recouvrement
des termes venus chance plus de trois mois aprs la rclamation, lorsque la dcision du conseil de prfecture n'a pas t rendue dans ce dlai (loi du 21 avril 1832, art. 28). La t'axe tant
recouvrable en totalit ds que le rle est publi, l'administration
ne peut pas tre entrave dans ses poursuites par les retards de la
procdure contentieuse (3).
Nous n'insisterons pas davantage sur ces particularits. Celles
que nous venons d'indiquer suffisent pour montrer que l'assimilation entre le contentieux des taxes assimiles et celui des contriville de Paris; Cf. 2 fvrier 1883, Langlois.
Dans cette dernire affaire, la publication du rle d'une taxe de pavage avait eu lieu
un au aprs les travaux, et le Conseil a admis qu'elle avait fait courir le dlai. Peuttre pourrait-on mettre fin quelques incertitudes de la jurisprudence sur les effets
de la publication du rle, si l'on admettait que la publication ne suffit pas pour faire
courir le dlai, quand elle n'a eu lieu ni pendant l'anne des travaux, ni pendant
tout le cours de l'anne suivante.
On peut consulter aussi : 18 janvier 1884, ville de Paris; 16 mars 1888, Arizolli;
Dumont.
17 mai 1890, Duverdy ; 29 dcembre 1894,
Lorsque le rle a t publi avant le 1er janvier, ainsi que cela arrive souvent en
matire de prestations, le dlai ne court que du i6r janvier et non de la publication
du rle : 29 janvier 1892, Bonjour ; il fvrier 1893, Dumas.
2. Conseil d'tat, 3 mars 1876, Chabert; 3 aot 1877, ville de Paris. Cf.
30 janvier 1892, syndicat d'Alforlville.
3. Conseil d'tat, 3 aot 1877, ville de Paris.
1. Conseil d'tat, 12 mai 1876,
320
LIVRE V.
CHAPITEE VI
CONTENTIEUX ELECTORAL
II.
OJ
322
LIVRE V.
I.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
323
Les dcisions de cette commission ont donc un caractre juridictionnel ; mais, quoiqu'elles manent d'une autorit administrative, elles relvent de l'autorit judiciaire ; elles peuvent tre attaques devant le juge de paix qui statue comme juge d'appel, et
dont les dcisions ne peuvent tre dfres qu' la Cour de cassation. Cette drogation apparente aux rgles de la comptence en
est en ralit l'exacte application. En effet, l'inscription sur les
listes lectorales constate l'existence et assure l'exercice d'un droit
individuel, d'un vritable droit civique, qui doit tre plac sous la
sauvegarde de l'autorit judiciaire comme les autres droits attachs la personne.
Mais ce droit peut lui-mme dpendre de vritables questions
d'tat sur lesquelles le juge de paix n'est pas moins incomptent
que la juridiction administrative ; il est en effet de principe que
les questions d'tat, c'est--dire les questions d'ge, de nationalit,
de jouissance des droits civils, sont exclusivement du ressort de la
juridiction civile ordinaire, reprsente par les tribunaux civils
d'arrondissement et par les cours d'appel. C'est pourquoi l'article 22 du dcret organique de 1852 dispose que si la demande
(le juge de paix) implique la solution prjudi porte devant lui
cielle d'une question d'tat, il renverra pralablement les parties
se pourvoir devant les juges comptents, et fixera un bref dlai
dans lequel la partie qui aura lev la question prjudicielle
devra justifier de sa diligence .
Il rsulte de ce qui prcde que les questions d'inscription sur
les listes lectorales, quelle que soit la nature des difficults
qu'elles soulvent, ne peuvent pas, en principe, tre discutes
devant le juge de l'lection l'appui des griefs dirigs contre les
oprations lectorales. La juridiction administrative excderait ses
pouvoirs si elle reconnaissait le droit de vote des lecteurs qui
ne sont pas inscrits sur les listes lectorales et qui ne sont pas porteurs de dcisions du juge de paix ordonnant leur inscription, ou si
elle refusait de tenir compte des suffrages d'lecteurs inscrits, en
se fondant sur ce que leur inscription serait irrgulire ('). Nous
Conseil d'tat, 4 juin 1875, El. de Paray-Douaville; 7 mars 1S78, El. de Muralo ; 3 janvier 1880, El. d'Arjuzanx ; 4 janvier 1884, El. de Saint-Thegonnec ;
El. de Grand-Bourg ;
El. de Saint-Cirq.
17 mai 1889,
23 juin 1891,
i.
324
LIVRE V.
verrons cependant plus loin que les lecteurs inscrits n'ont pas
toujours le droit de vote, qu'ils peuvent en tre privs ou dchus
dans des cas prvus par la loi, et qu'il appartient alors au juge de
l'lection de tenir leurs suffrages pour non avenus, sans s'immiscer
pour cela dans la question d'inscription sur les listes.
Le juge de paix exerant une juridiction d'appel l'gard de la
commission municipale, il en rsulte qu'il a le droit de rechercher
non seulement si ses dcisions sont justifies en fait et en droit,
mais encore si elles sont rgulires en la forme et notamment si
la commission a t compose et a fonctionn conformment la
loi. La jurisprudence du Conseil d'tat, d'accord avec celle de la
Cour de cassation, reconnat que ce pouvoir appartient au juge de
paix, nonobstant les actes administratifs qui ont constitu la commission : Considrant, dit un arrt du 4 juin 1875 (Courat),
que la dsignation faite par l'autorit administrative ne faisait pas
obstacle ce que la rgularit de la composition de la commission
qui a statu sur les rclamations ft discute devant le juge de
paix, auquel il appartenait, en vertu du dcret du 2 fvrier 1852
et de la loi du 7 juillet 1874 combins, de connatre par la voie de
l'appel des dcisions de ladite commission.
Faut-il aller plus loin et reconnatre au juge de paix le droit d'apprcier la rgularit de toutes les oprations administrativesqui ont
prcd les dcisions de la commission? Nous ne le pensons pas.
Autant il est conforme aux principes de la comptence et aux pouvoirs gnraux du juge d'appel, que le juge de paix vrifie si les
dcisions du premier juge sont entaches de vices de forme, ou
d'irrgularits dans la composition de la commission, autant il
nous paratrait contraire ces principes que le juge de paix, tendant plus loin son contrle, apprcit toutes les oprations administratives qui concourent la confection des listes lectorales, et
qui n'influent pas directement sur la validit des dcisions qui lui
sont dfres en appel. Les griefs qui peuvent tre soulevs contre
ces oprations prises dans leur ensemble ne peuvent tre discuts
que devant la juridiction administrative ; nous allons voir dans
quelle forme.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
325
le communiquent aux lecteurs, et y joindre un procs-verbal constatant l'accomplissement des formalits prescrites par la loi. Le
sous-prfet doit, son tour, transmettre ces pices au prfet, avec
ses observations, dans un dlai de deux jours ('). Le prfet apprcie alors s'il doit user du droit de recours qui lui est ouvert par
l'article 4 du dcret rglementaire de 1852, ainsi conu: Si le
prfet estime que les formalits et les dlais prescrits par la loi
n'ont pas t observs, il devra, dans les deux jours de la rcep tion du tableau, dfrer les oprations au conseil de prfecture
du dpartement, qui statuera dans les trois jours et fixera, s'il
y a lieu, le dlai dans lequel les oprations annules devront
tre refaites.
Le recours qui est ainsi ouvert au prfet, lorsqu'il estime que les
oprations sont irrgulires, peut-il galement s'exercer lorsque
les oprations n'ont pas eu lieu et qu'aucun tableau rectificatif n'a
t dress ? Le ministre de l'intrieur s'est d'abord prononc pour
l'affirmative, d'accord avec plusieurs conseils de prfecture qui
estimaient que le droit de faire recommencer la revision lorsqu'elle
a t irrgulire, implique plus forte raison le droit de la prescrire quand elle n'a pas eu lieu. Mais le Conseil d'tat n'a pas
admis cette doctrine, qui n'est nullement conforme au texte de l'article 4, et qui tendrait en ralit transfrer au conseil de prfecture des pouvoirs qui ne doivent tre exercs que par le prfet. Il
appartient en effet ce fonctionnaire, en sa qualit de suprieur
hirarchique, de prescrire l'autorit municipale les actes de sa
fonction qu'elle refuserait ou ngligerait d'accomplir ; il n'a pas
besoin pour cela d'une dcision du conseil de prfecture, laquelle
n'a sa raison d'tre, dans le cas prvu par l'article 4, que parce
qu'il existe des oprations irrgulires et qu'il faut les annuler. Le
droit qu'a le conseil de prfecture de prescrire des oprations noul. Dcret du 2 fvrier 1852, art.
3.
326
LIVRE V.
i.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
327
Saint-Martin du Bon-Foss.
2. Conseil d'tat, 21 dcembre 1850, Coudray ; 27 juillet 1883, Despaux ;
7 aot 1883, commune de Voudenay. Dans cette dernire affaire le ministre de l'intrieur a paru admettre le droit de recours d'un lecteur agissant en son nom personnel.
(Voir les observations analyses au Recueil, 1883, p. 763.) Mais, il est remarquer
que le Conseil d'tat n'a retenu le recours que comme form au nom de la commune.
(Voir les visas de l'arrt.)
328
LIVRE V.
tabli par l'instruction que des irrgularits ont t commises dans la confection des
listes lectorales, qu'elles sont le rsultat de manoeuvres, et qu'elles ont t de nature
porter atteinte la sincrit des oprations lectorales.
La tendance gnrale de la jurisprudence est de distinguer : d'une pari, les manoeuvres et les irrgularits graves qui mettent obstacle la confection lgale de la
liste, et qui peuvent tre releves par le juge de l'lection ; d'autre part, les erreurs
plus ou moins nombreuses qui auraient pu faire l'objet de rclamations dans les
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
329
330
LIVRE V.
pas vraie, et le droit de vote peut quelquefois tre refus un lecteur inscrit.
Les exemples ne manquent pas l'appui de cette distinction :
i.
Loi du 15
5.
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
331
El. du Sautel.
2. Conseil d'tal, il fvrier 1881, El. de Bugue; 8 juillet 1881, El de Luzy;
25 janvier 1884, El. d'Alger; 9 janvier 1885, El. de Volpajola; 19 mai 1893, El.
d'Yssingeaux; 20 avril 1894, El. de Calacuccia.
3. Conseil d'tat, 3 novembre 1882, El. d'Arles; 9 janvier 1885, El. de SainteMarie-Sich; 7 juin 1889, El. de Saint-Aim ; 5 aot 1893, El. de Riom.
4. Conseil d'tat, 6 fvrier 1885, El. de Francillon; 7 aot 1885, El. de SaintChristophe; 20 juillet 1893, El. de Yilleneuve-Durfort; 16 mars 1894, El. de
Sainle-Anne.
332
LIVRE V.
II. CONTESTATIONS
RELATIVES A L'LIGIBILIT.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
333
les rclamations fondes sur l'incapacit lgale d'un ou de plusieurs lus . Ces lois avaient t interprtes par la Cour de cassation comme visant l'inligibilit du candidat aussi bien que son
incapacit civile, et il en tait rsult de graves dissidences entre
sa jurisprudence et celle du Conseil d'tat. Mais toute hsitation
sur la vritable rpartition des comptences a pris fin, depuis que
la loi municipale du 5 mai 1855 (art. 47), puis celle du 5 avril 1884
(art. 39), ont expressment limit la comptence judiciaire au cas
o une rclamation implique la solution prjudicielle d'une question d'tat . A la vrit les termes quivoques de la loi du 22 juin
1833 ont t reproduits par la loi du 31 juillet 1875 relative aux
lections des conseils gnraux ; mais il n'est venu l'esprit
de personne d'en conclure que les rgles de comptence sont
diffrentes selon que la question d'ligibilit se pose dans une
lection dpartementale ou dans une lection municipale. Aussi
est-il aujourd'hui constant, en doctrine et en jurisprudence, que
les dispositions des lois municipales de 1855 et de 1884, qui limitent la comptence judiciaire aux questions d'tat, sont applicables
toutes les lections.
Sous rserve de ces questions prjudicielles d'tat, dont nous
prciserons plus loin l'objet et la porte, toutes les questions d'ligibilit et d'incompatibilit assortissent de la manire la plus
large, en fait aussi bien qu'en droit, au juge de l'lection. Celui-ci
peut mme tre amen, en vrifiant l'aptitude lgale du candidat,
connatre indirectement de questions auxquelles la loi assigne
des juges spciaux, par exemple de questions de capacit lectorale
et de questions d'impt.
Sur ces deux points quelques explications sont ncessaires.
I. Questions relatives la capacit lectorale de l'lu. Les
questions de capacit lectorale sont souvent lies aux questions
d'ligibilit, parce que-, pour tre ligible, il faut d'abord tre lecteur. Mais la possession de la qualit d'lecteur ne doit pas tre ici
confondue avec l'inscription effective sur les listes lectorales.
L'article 31 de la loi du 5 avril 1884 dclare ligibles au conseil
municipal tous les lecteurs de la commune , sans exiger qu'ils
soient rellement inscrits ; l'article 6 de la loi du 10 aot 1871 dclare ligibles au conseil gnral tous les citoyens inscrits sur
334
LIVRE V.
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
335
336
LIVRE V.
dcret du 3 juillet 1848 sur les conseils d'arrondissement (art. 14) et la loi
municipale du 14 avril 1871 (art. 4) ont confr l'ligibilit ceux qui payent une
contribution directe ; ces dispositions ont d'abord t interprtes comme exigeant
qu'on ft rellement impos et non pas seulement imposable. Mais, depuis que la loi
du 10 aot 1871 a admis les candidats justifier qu'ils devaient tre inscrits sur le
rle des contributions, les lois antrieures ont l interprtes comme soumettant
une mme rgle toutes les lections dpartementales et communales*; la loi du
5 avril 1884 a consacr lgislativementcette interprtation pour les conseils municipaux.
2. Conseil d'tal, 16 dcembre 1881, El. de Saint-Maurice; 3i mars 1882, El.
d'Aunay; 21 avril 1882, El. de Boulouzelles; 14 fvrier 1891, El. de Sainl-MaurlesFosss ; 10 mars 1894, El. de Toureilles.
8. Conseil d'tat, 8 aot 1882, El. de Saint-Aubin ; il juillet 1884, El. de Cancale; 17 mai 1889, El. de Decazeville ; 25 mars 1893, El. de Loxville.
4. Conseil d'tat, 10 novembre 1876, El. de Saint-Flicien.
6. Conseil d'tat, 15 octobre 1878, El. de Coaurs ; 23 mars 1880, El. de SaintMaurice; 31 mai 1889, El. de Dimechaux.
1. Le
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
337
338
LIVRE V.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
339
judiciaires (3).
En ce qui touche les incapacits rsultant des condamnations
pnales numres dans les articles 15 et 16 du dcret organique
de 1852, une distinction est ncessaire. Le juge de l'lection est
comptent pour appliquer les jugements de condamnation dont le
sens et la porte ne prtent pas contestation ; il n'a point demander l'autorit judiciaire si ces condamnations portent ou non
atteinte l'ligibilit du candidat, car il est lui-mme juge de
toutes les questions d'ligibilit qui ne soulvent ni question d'tat,
ni question de capacit civile. Mais le juge de l'lection cesse
d'tre comptent si, pour statuer sur l'incapacit, il est ncessaire
d'interprter le jugement de condamnation, de trancher une contestation relative la dsignation du condamn, la nature de la
condamnation encourue par lui, ou aux effets juridiques de cette
condamnation. La jurisprudence du Conseil d'tat applique alors
1. Conseil d'Etat, 3 dcembre 1830, El. de Zicavo; novembre 1381, El. d'Arsague ; 30 janvier 1885, El. de Mangiennes; 20 mars 1891, El. de Durcet;
13 janvier 1893, El. de Lagleygeolle.
2. Conseil d'tat, 7 novembre 1881, El. de Croix-de-Vie; 27 fvrier I8i5, El. de
Lacapelle-Biron ; 2 aot 1889, El. de Neuvy ; 24 dcembre 1892, El. des Tou-
relles.
3. Conseil d'tal, 15 dcembre 1881, El. de Pommier; 14 novembre 1384, El. de
Villers-les-Pots; 25 novembre 1892, El. de Saint-Vincent.
340
LIVRE V.
les rgles ordinaires de comptence sur l'interprtation prjudicielle des dcisions manes des tribunaux.
On peut cependant se demander si, dans le dernier cas que nous
venons d'indiquer, celui o il s'agit non d'interprter un jugement obscur, mais d'apprcier ses consquences au point de vue de
l'ligibilit, il y a rellement matire une questrbn prjudicielle d'interprtation. N'est-ce pas alors la question d'ligibilit
qui est seule en cause, et n'appartient-il pas au juge de l'lection
de la rsoudre, malgr les difficults que peut quelquefois prsenter
la combinaison de la lgislation lectorale avec la lgislation pnale, moins familire au juge de l'lection?
Cette question est fort dlicate, et nous ne pensons pas que le
Conseil d'tat ait jamais entendu la rsoudre d'une manire doctrinale et absolue. L'esprit de sa jurisprudence nous parat tre
celui-ci : la juridiction administrative est juge de l'ligibilit, mais
il ne lui appartient pas de trancher des controverses de droit pnal
propos d'une question d'lection. Si de telles controverses s'lvent sur la porte lgale d'un jugement de condamnation clair
dans ses termes, mais obscur quant ses consquences juridiques,
le juge administratif doit surseoir jusqu' ce que cette obscurit
ait t dissipe par le juge comptent. C'est ainsi que le Conseil
d'tat a renvoy l'autorit judiciaire la question de savoir : si
une condamnation prononce par un tribunal sarde, avant l'annexion de la Savoie la France, entranait l'incapacit lectorale (l) ; si la loi du 13 mai 1863, qui a correctionnalis certains
faits antrieurement qualifis crimes, a eu pour effet d'assimiler
une condamnation pour dlit une condamnation pour crime prononce antrieurement cette loi (2) ; si l'article 15, 3, du dcret
organique de 1852, qui frappe d'incapacit les individus condamns pour crimes l'emprisonnement par application de l'article 463
du Code pnal, n'a eu en vue que les circonstances attnuantes prvues par cet article, ou aussi celles qui rsultent de dispositions
spciales du Code de justice militaire (3).
1. Conseil d'tat, 7 aot 1875, El. de Saint-Laurent.
2. Conseil d'tat, 7 aot 1875, El. de Prades.
3. Conseil d'tat, 14 mars 1881, El. de Saint-Arnaud.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
341
soudre.
On peut donc rsumer cette jurisprudence en disant que le juge
de l'ligibilit doit en rfrer l'autorit judiciaire toutes les fois
qu'il existe des doutes srieux non seulement sur le sens d'une
condamnation judiciaire, mais encore sur sa porte juridique en ce
qui touche les droits lectoraux.
Les dcisions du Conseil d'tat qui renvoient aux tribunaux le
jugement d'une question prjudicielle doivent impartir un dlai
la partie qui a invoqu le moyen rendant ce jugement ncessaire.
Faute d'avoir justifi de ses diligences dans ce dlai, la partie doit
tre considre comme n'ayant pas fait la preuve qui lui incombe,
et comme devant, par suite, succomber dans sa rclamation Q.
III.
Pouvoirs du juge de l'lection comme juge suprieur du recensement des votes. Ce qui fait l'lection, c'est la majorit ; le
juge de l'lection a donc ncessairement le pouvoir d'apprcier
tous les lments qui concourent la former : calcul des votes entrant en compte et de la majorit qui s'en dduit, vrification des
suffrages, attribution des bulletins aux candidats qui y sont dsigns, en un mot tout ce qu'on peut appeler la matrialit du vote,
sauf apprcier ensuite, s'il y a lieu, la validit et la moralit du
voie.
Le jugement d'une lection ne constitue cependant pas une vrification de pouvoirs laquelle la juridiction administrative puisse
spontanment se livrer. Il faut, pour que le juge de l'lection soit en
mesure de contrler les rsultats matriels du vote et faire ainsi
fonction de bureau suprieur de recensement, qu'il soit saisi de con1. Conseil d'Etat,
les-Rebais.
342
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
l. Conseil d'tat,
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
343
344
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
torales, et pour annuler celles dont la lgalit lui semblerait compromise par l'omission de formalits essentielles. Ces formalits
sont minutieusement rgles par la loi : l'heure de l'ouverture et
de la clture du scrutin, la composition du bureau, le mode de rception et de dpouillement des votes, les dispositions matrielles
de la salle, etc., font l'objet de prescriptions dont aucune n'est indiffrente, car toutes concourent assurer la libert et le secret du
vote, la sincrit du dpouillement, le droit de surveillance des
lecteurs. Mais si toutes ces mesures taient prescrites peine
de nullit des oprations lectorales, peu d'lections seraient tout
fait inattaquables. Trop souvent, en effet, surtout dans les communes rurales, l'ignorance ou la ngligence des municipalits favorisent des omissions, des irrgularits qui sont toujours regrettabls, mme lorsqu'elles ne rvlent aucun esprit de fraude.
Le Conseil d'tat a l'habitude de rechercher si les irrgularits
qu'on lui dnonce et dont on lui fournit la preuve sont de nature
compromettre le secret ou la libert du vote ou jeter un doute
sur le rsultat rel des oprations. Lorsque ces irrgularits lui
paraissent exemptes d'esprit de fraude et sans influence sur les
oprations, il maintient l'lection. Il dcide de mme, lorsque les
irrgularits ont une certaine gravit, mais pas assez pour remettre
en question les rsultats du scrutin ; de mme encore, lorsque les
irrgularits relles, ayant pu empcher un certain nombre d'lecteurs de prendre part au vote (publicit insuffisante, abrviation de
la dure du scrutin), n'ont pas pu, raison du nombre des votants
et de la majorit obtenue par le candidat lu, modifier les rsultats de l'lection. L'annulation ne saurait donc rsulter de toutes
les infractions commises aux rgles de la procdure lectorale,
mais seulement de celles qui font suspecter la loyaut des oprations ou l'exactitude de leurs rsultats.
La validit de l'lection peut aussi tre influence par des actes
administratifs de nature diverse, qui ne se confondent pas avec les
oprations lectorales proprement dites, mais qui les prparent et
en rglent certaines conditions. Telles sont, en premier lieu, les
dcisions des conseils gnraux qui oprent le sectionnement d'une
commune. Elles tombent sous la juridiction du juge de l'lection
lorsqu'elles lui sont dnonces, l'appui d'une protestation, comme
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
345
tant entaches d'irrgularit et comme ayant pu nuire la sincrit des oprations lectorales. Le conseil de prfecture ne doit
donc pas dcliner sa comptence sur les griefs dirigs contre le
sectionnement, sous prtexte que le conseil gnral n'est pas une
autorit qui lui ressortit. Il ne s'agit en effet pour lui, ni d'annuler
ni de modifier l'acte, mais d'apprcier s'il a compromis la validit
de l'lection. C'est pourquoi le Conseil d'tal annule les dcisions
des conseils de prfecture qui refusent de prononcer sur la lgalit
des sectionnements oprs par les conseils gnraux : Considrant, disent plusieurs arrts, qu'il appartenait au conseil de prfecture, juge de la validit des lections, d'apprcier si la division de
la commune en sections et la rpartition des conseillers municipaux
entre ces sections ont t faites conformment la loi ; qu'ainsi
c'est tort que le conseil de prfecture s'est dclar incomptent
pour statuer sur la protestation (').
Comme consquence de cette jurisprudence, le Conseil d'tat
dclare non recevables les recours pour excs de pouvoir directement forms devant lui contre les actes dont il s'agit (2). C'est l
une application de la doctrine dite du recours parallle, que nous
exposerons en traitant de la recevabilit du recours pour excs de
pouvoir. Il peut cependant arriver que cette fin de non-recevoir,
quoique strictement juridique, produise des effets fcheux : en
effet, s'il est reconnu qu'un sectionnement est illgal, et si cependant il n'est pas annul, il continuera rgir les lections venir,
jusqu' ce qu'il soit rapport ou modifi par une nouvelle dcision
(loi du 5 avril 1884, art. 12, 3), et ces nouvelles lections, entaches de la mme irrgularit que les premires, seront fatalement
voues la mme annulation. Pour obvier cet inconvnient,
diverses propositions furent faites au Snat, lors de la discussion
de la loi municipale de 1884, afin d'autoriser les lecteurs, les
membres du conseil gnral ou du conseil municipal intress,
provoquer directement l'annulation du sectionnement, soit par un
d'tat, 23 juillet 1875, El. de Cahan; 28 fvrier 1879, El. de SaintGeorges; 23 novembre 1889, El. d'Ardres; 10 juin 1893, El. de Puech.
2. Conseil d'tat, 9 avril 1875, Testelin; 7 aot 1875, El. de SaintOmer;
27 juin 1884, Luchetti; 8 aot 1888, Gapail.
1. Conseil
346
LIVRE V.
i.
mellement reconnu en matire de sectionnement (Dcrets en Conseil d'tat du 9 janvier 187S, Arige; du 8 novembre 1880, Vienne; du 13 novembre 1880, Tarn). Depuis la loi de 1884, le ministre de l'intrieur a fait appel la vigilance des prfets
pour que les sectionnements irrguliers soient attaqus par eux dans les formes et
dlais fixs par l'article 47, aussi les dcrets d'annulation ont t beaucoup plus nombreux.
3. Conseil d'tat, 7 avril 1876, El. de Nantes; 8 fvrier 1884, El. de Valence;
El. d'Aignan.
17 fvrier 1893,
4. Loi du 10 aot 1871, art. 12 ; loi du 5 avril 1884, art. 15. Conseil d'tat, 16 fvrier 1878, El. de Vico; 27 novembre 1885, El. de Montesquieu ; 14 fvrier 1891,
El. de Villebrel;
El. de Rodez.
17 fvrier 1891,
5. Conseil d'tat, 7 mars 1884, El. de Pulanges; 18 dcembre 1885, El. de Val
d'Orezza; 25 novembre 1892, El. de Saint-Jusl-en-Chevalel.
6. Conseil d'tat, 13 juin 1879, El. de Cauro; 1er mai 1885, El. de Saubrigues ;
El. de Grand-Bourg ;
El. d'Hermaya.
17 mai 1889,
23 dcembre 1892,
7. Conseil d'tat, 7 avril 1876, El. de Polvoroso; 28 mars 1879, El. de PaisyCosdon.
CHAP. VI.
347
CONTENTIEUX LECTORAL.
juin
348
LIVRE V.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
IV. EGLES
349
DE PROCDURE.
30
LIVRE V.
5 mai 1855
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
351
Fanlac.
Rciproquement si le dsistement mane d'un avocat ou mandataire dclarant agir
au nom des auteurs de la protestation, il n'est opposable qu' ceux qui lui ont donn
mandat cet effet, et il n'engage pas de plein droit l'ensemble des signataires de la
protestation : 1er juillet 1893, El. de Lauzerle.
4. Conseil d'tat, 26 fvrier 1875, Delhomel; 18 juillet 1884, El. de Luzech;
El. de Puy-l'oque;
14 novembre 189J, de Yeye.
17 dcembre 1886,
5. Conseil d'tat, 19 juillet 1889, El. de Puyraux ; 16 dcembro 1892, El. d'Apptville; 3 mai 1893, El. de Lacauns; 21 dcembre 1391, El. de Carla-Bayle.
352
LIVRE V.
non recevable un dfr du prfet se fondant sur des faits de corruption et d'intimidation (5 juillet 1889,
El. d'tivareilles).
3. Conseil d'tat, 18 janvier 1884, El. de Mortain; 18 janvier 1890, El. deSainlHilaire; 7 juillet 1898, El. de Montesquieu.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
353
mais il se rserve d'en faire vrifier l'authenticit par une instruction administrative, en cas de contestation de la partie adverse, et
mme d'office.
En ce qui touche le recours du prfet, le dlai est de vingt jours
pour les lections au conseil gnral, de quinze jours pour les lections au conseil municipal ou d'arrondissement ; il court de la
rception des procs-verbaux ; il doit tre directement adress la
juridiction qui doit en connatre, c'est--dire au Conseil d'tat
dans le premier cas, au conseil de prfecture dans les deux autres.
Le dlai des protestations ne comprend pas le jour de l'lection,
qui est le dies quo ; mais il comprend le jour du dpt, qui est le
dies ad quem. Ainsi, une lection ayant eu lieu le lor, la rclamation doit tre dpose au plus tard le 11 pour une lection au conseil gnral, le 6 pour une lection au conseil municipal ou d'arrondissement (2). Il faut qu' cette date elle soit non seulement
expdie (par exemple remise la poste), mais parvenue destination ).
Que doit-on entendre par l'lection ou le jour de l'lection , qui est le point de dpart du dlai? Est-ce la journe du
vote, celle du recensement ou de la proclamation? Sous l'empire
1. Conseil d'tat, 7
dcembre 1883, El. d'Aire; 8 juin 1888, El. de Sainl-PardouxLarrivire; 31 janvier 1890, El. de Castifao.
2. Conseil d'tat, 1er fvrier 1878, El. de Saint-Girons; 21 dcembre 1883, El.
d'Arc-en-Barrois; 16 mars 1889, El. de Mazamet; 10 juillet 1893, El. de Sartne.
La jurisprudence est ici moins large que dans d'autres matires o le dies ad
quem n'est pas compt; en effet-la loi du 31 juillet 1875 veut que les rclamations
soient dposes dans les dix jours qui suivent l'lection, la loi du 5 avril 1884 dans
les cinq jours, ce qui ne permet pas d'aller au del du diximo ou du cinquime *
our.
3. Conseil d'tat, 1er juillet 1881, El. de Marcilly; 23 dcombro 1881, El. de
Yrigne-sous-Bois ; 19 mai 1893, El. de la Chtre.
Le Conseil d'tat admet que la date d'arrive rsultant de l'enregistrement dans
les bureaux n'exclut pas toute preuve contraire: il novembre 1881, El. de Florentin;
El. de Cascatel.
14 mai 1886,
Lorsque le dernier jour du dlai est un jour
fri, l'chance n'est pas proroge au lendemain et l'on ne saurait invoquer l'article 1033 du C. de procd. civ. pour chapper aux dchances prvues par les lois
lectorales : 16 janvier 1885, El. de Pranqucvielle.
2J
II.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
354
LIVRE V.
Conseil d'tat, 26 novembre 1863, El. de Croisic; 25 avril 1866, El. de Nancy;
El. de Ferrelle.
19 mai 1868,
Morosaglio.
3. Conseil d'tal, 8 mars 1878, El. de Limas; 25 novembre 1881, El. de SaintLaurenl; 10 mars 1894, El. de Toureilles; 5 mai 1894, El. de Davignac.
CHAP.
355
dlai de la rclamation ne court que du jour o la dcision constatant les rsultats de l'lection a t notifie (l).
Lorsque l'lection a donn lieu deux tours de scrutin, le dlai
des rclamations diriges contre le premier tour court de sa date
et non de celle du second tour ; peu importe d'ailleurs que le premier tour ait t considr comme ne donnant aucun rsultat; il
n'en doit pas moins tre attaqu par ceux qui prtendent qu'un ou
plusieurs candidats auraient d tre proclams (2).
Signalons cependant un cas exceptionnel o l'on peut attaquer
les oprations du premier tour aprs l'expiration du dlai, non par
voie principale, mais par une sorte de demande reconventionnelle
mane d'un lu qui dfend sa propre lection. Prcisons l'hypothse. Une lection donne lieu deux tours de scrutin dont
le second aboutit la proclamation d'un candidat. Dans l'intervalle
de ces deux tours, un comptiteur attaque le premier tour, et
demande la juridiction comptente de dclarer qu'il a t lu
ce premier tour, et d'annuler, par voie de consquence, l'lection
du candidat proclam. Alors, mais alors seulement, ce candidat a
intrt relever contre son adversaire, qui demande tre lu
sa place, des griefs de nature faire annuler les oprations du
premier tour ; le Conseil d'tat a admis qu'il tait recevable le
faire (3). Cette solution est juridique ; il est vident, en effet, que
l'lu du second tour n'avait aucun gref contre le premier tour,
jusqu'au moment o l'on a prtendu qu'il en tait rsult une
lection excluant la sienne.
On peut mme se demander si, par une application logique de
cette jurisprudence, on ne devrait pas considrer toute dcision
contentieuse, faisant revivre une lection du premier tour, comme
l'quivalent d'une revision du recensement et d'une proclamation
de candidat, de telle sorte que l'lection ainsi proclame par le
juge pt tre attaque dans le mme dlai que si elle tait rsulte
1. Conseil
Pierre.
d'tat,
27
13
2. Conseil d'tat, 6 dcembre 1878, El. de Gournay; 6 janvier 1882, El. d'Hondschote; 19 juin 1885, El. de Saint-Baldoph; 25 novembre 1892, El. de Ver-
rires.
3. Conseil d'tat, 25 mars 1887, El. de Vieille-Aure. (Voy. les conclusions du com-
356
LIVRE V.
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
357
vert que contre les dcisions qui statuent sur l'lection, non contre
celles qui ordonnent des enqutes ou toute autre mesure d'instruction pralable (').
Le recours au Conseil d'tat est galement ouvert lorsque le
conseil de prfecture n'a pas statu sur la rclamation dans les
dlais d'un mois ou de deux mois, fixs par les articles 38 et 39 de
la loi du 5 avril 1884, et que nous aurons prciser quand nous
parlerons du jugement des protestations. Ce recours peut tre compar un appel parce que, d'aprs l'article 38, la rclamation qui
n'est pas juge dans les dlais est considre comme rejete, c'est
alors cette dcision implicite de rejet qui est dfre au Conseil
d'tat ; mais en ralit, il y a plutt l une vocation qu'un appel,
puisque le premier degr de juridiction se trouve entirement supprim, et qu'aucun arrt du conseil de prfecture n'est attaqu
devant le Conseil d'tat qui juge la protestation en premier et en
dernier ressort. Quoique la mme rgle n'ait pas t expressment
dicte pour les lections aux conseils d'arrondissement, la jurisprudence a admis qu'elle leur tait applicable, comme sanction de
l'obligation que l'article 51 de la loi du 22 juin 1833 impose au
conseil de prfecture de statuer dans le dlai d'un mois (2).
I. Qualit pour former le pourvoi. Le droit de former un pourvoi devant le Conseil appartient toute partie dont les conclusions n'ont pas t accueillies par le conseil de prfecture, soit
qu'il les ait cartes par un arrt, soit qu'il les ait implicitement
rejetes en ne statuant pas dans les dlais. Ce droit peut en outre
appartenir des parties qui ne figuraient pas en premire instance,
lorsque leur intrt se pourvoir nat de situations nouvelles
cres par la dcision du conseil de prfecture. L'arficle 40 de la
loi de 1884 disposant que le recours au Conseil d'tat est ouvert
aux parties intresses, la jurisprudence en a conclu que tous les
1. Conseil d'Etat, 31 juillet 1885, El. de Mugon; 24 juillet 1890, El. de SaintDi; 29 juin 1894, El. de Brassac. Il peut y avoir des cas o la dcision or-
donnant l'enqute a un caractre interlocutoire, comme subordonnant le sort de l'lection la preuve de certains faits, mais la jurisprudence- ne distingue pas, elle
dclare l'appel non recevable toutes les fois qu'il n'y a pas de jugement rendu sur
l'lection.
2. Conseil d'tat, 12 juillet 1878, El. de Bagnols; 9 aot 1880, El. de Douai;
7 juillet 1893, El. de Saint-Valry; 2 fvrier 1894, El, de Marvjols.
358
LIVRE V.
juillet 1881, El. de CelUer-du-Luc; 16 janvier 1885, El. de Carmires ; 10 juillet 1893, El. de Sartne.
2. La rgle est la mme si l'annulation a t prononce sur un dfr du prfet
(4 janvier 1889, El. de Rallon),
3. Conseil d'tat, 7 mai 1847, El. de Bantouzel; 24 juillet 1847, El. de Neuvillette; 24 aot 184H, Prfet de Scine-et-Oise.
CUAP. VI.
CONTENTIEUX ELECTORAL.
359
droit du prfet, en dcidant que le recours au Conseil d'tat con tre la dcision du conseil de prfecture est ouvert soit au prfet,
la
soit aux parties intresses ; cette disposition reproduite par
loi du 5 avril 1884 (art. 40, 1) tranche la question dans le cas
prvu par l'article 37, c'est--dire lorsque le conseil de prfecture
a statu sur une rclamation du prfet, fonde sur ce que les conditions et les formes lgalement prescrites n'auraient pas t remplies : nul doute que, dans ce cas, le prfet ne puisse dfrer au
Conseil d'tat la dcision du conseil de prfecture qui rejette ses
conclusions.
Mais l'administration n'a-t-elle pas devant le Conseil d'tat, un
droit de recours plus tendu que celui qui est attribu au prfet
par l'article 40? Ne peut-elle pas, mme quand elle est reste
trangre l'instance devant le conseil de prfecture, se prsenter
devant le Conseil d'tat comme tant une de ces parties intresses auxquelles le recours est ouvert, comme ayant faire
valoir des intrts permanents de lgalit et de bon ordre qui peuvent avoir t mconnus par le conseil de prfecture? N'est-ce pas
alors au ministre de l'intrieur, et non au prfet, qu'il appartient
de se pourvoir? La jurisprudence s'est prononce dans ce dernier
sens ; elle a admis le recours du ministre ('), en excluant celui du
prfet toutes les fois qu'il s'agit d'lections dont il n'a pas saisi
lui-mme le conseil de prfecture (2).
Mais, le droit du ministre tant admis en principe, faut-il le restreindre au cas o le conseil de prfecture a annul les oprations lectorales, ou l'tendre au cas o il s'est born les maintenir en rejetant les protestations dont il tait saisi? Pendant
longtemps la jurisprudence du Conseil d'tat, conforme la doctrine du ministre de l'intrieur, s'est abstenue de faire cette distinction et elle a dcid que le ministre a qualit pour se pourvoir,
mme contre les dcisions qui ne modifient pas les rsultats de
l'lection (3).
d'tat, 9 dcembre 1871, El. d'Artigueloutan; 9 juillet 1875, El. de
Conseil
.
Fontenet; 7 avril 1876, El. de Polveroso; 2 mars 1883, El. d'Ajaccio; 14 novembre 1884, El. de Prone.
2. Conseil d'tat, 26 dcembre 1884, El. de Dions; 16 janvier 1885, El. de
Nieppe; 22 mars 1889, El. de Gilhoc; 25 novembre 1892, El. de Lapasset.
3. Conseil d'tat, 9 juillet 1875, El. de Fontenet; 2 mars 1883, El. d'Ajaccio.
l.
360
LIVRE V.
tion d'un lecteur contre une lection que l'administration, reprsente par le prfet, s'tait abstenue d'attaquer, le pourvoi du
ministre quivaut en ralit une protestation nouvelle, il fait
revivre, longtemps aprs l'expiration des dlais lgaux, le droit de
recours que le prfet a laiss primer. En pareil cas, il nous parat
plus juridique de ne reconnatre d'autre droit au ministre que
celui de former un pourvoi dans l'intrt de la loi, qui permettrait
de redresser toute erreur de droit commise par le premier juge,
sans remettre en question, pendant un dlai indtermin, la situation acquise au candidat.
Au contraire, le droit de recours du ministre est justifi, lorsque
la dcision du conseil de prfecture a cr une situation nouvelle,
soit en annulant une lection, soit en proclamant un nouvel lu.
Il est alors ncessaire que l'administration puisse, aussi bien que
les candidats vincs ou les lecteurs, attaquer les rsultats des
lections, tels qu'ils rsultent de la dcision du conseil de prfecture Il est naturel aussi que l'administration soit alors reprsente
.
par le ministre et non par le prfet, puisqu'il s'agit d'un droit de
rclamation qui ne peut tre exerc qu'en appel, et puisque le ministre est le reprsentant lgal de l'administration devantle Conseil
d'tat, comme le prfet devant le conseil de prfecture.
II. Formes et dlais du pourvoi. Jusqu'en 1884, les diverses
lections dont le conseil de prfecture connat en premier ressort
n'taient soumises, quant au dlai du pourvoi au Conseil d'tat,
l. Voy. les observations publies sur cet arrt par la Revue gnrale d'administration, aot 1891.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
361
362
sur le pourvoi, de faire courir le dlai du jour o l'arrt a t rendu, ce qui ferait
aux tiers une situation plus rigoureuse qu'aux parties en cause. La solution que
nous proposons viterait cette anomalie, et elle serait en harmonie avec la jurisprudence qui dcide que, lorsqu'une protestation est faite dans un intrt public, non
dans un intrt personnel, la notification faite l'un des signataires fait courir le dlai
l'gard d tous (ler juillet 1889, El. de Castelnau; 3 mars 1893, El. de Sonnac).
2. Conseil d'tat, 6 fvrier 1885, El. de Genvriere; 7 mars 1890, El. de Gours ;
El. de Fourns.
9 mai 1890,
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
363
La jurisprudence a cependant admis que si le conseil de prfecture a illgalement statu quoique dessaisi, le pourvoi form contre
son arrt peut tre form dans le dlai d'un mois (*) ; on n'est plus
alors dans le cas spcial prvu par l'article 38 et le dlai rigoureux
que ce texte impose ne doit pas tre appliqu par analogie.
III. Effet suspensifdu pourvoi. La lgislation des conseils d'arrondissement et des conseils municipaux droge la rgle gnrale
d'aprs laquelle le pourvoi au Conseil d'tat n'a pas d'effet suspensif. Pour les conseils d'arrondissement, cette drogation rsulte
de l'article 54 de la loi du 22 juin 1833, d'aprs lequel le
d'tat sera suspensif lorsqu'il sera exerc par
recours au Conseil
le conseiller lu . Pour les conseils municipaux, elle rsulte
de l'article 40, 7, d'aprs lequel les conseillers municipaux
proclams restent en fonctions jusqu' ce qu'il ait t dfinitive ment statu sur les rclamations .
Il rsulte de l que les conseillers lus conservent leur sige,
bien que leur lection ait t annule par le conseil de prfecture,
tant que le pourvoi form contre l'arrt d'annulation n'a pas t
rejet par le Conseil d'tat. Cette disposition, va bien au del de
la rgle pose par la loi des 15-27 mars 1791, d'aprs laquelle
l'exercice provisoire appartient ceux dont l'lection est attaque
tant qu'elle n'a pas t annule .
L'article 40 a pour effet d'assimiler une lection annule en premier ressort une lection simplement attaque. Mais il renverse
ainsi l'ordre des prsomptions lgales; car s'il est vrai qu'une protestation ne saurait suffire pour mettre en chec la proclamation
d'un candidat faite par un bureau lectoral, il est naturel que cette
proclamation cesse provisoirement de produire ses effets ds qu'elle
est infirme par un jugement de premier ressort. Sans doute, il
peut y avoir des inconvnients considrer trop tt comme invalid un candidat lu qui obtiendra peut-tre gain de cause en appel ;
mais ces inconvnients ne sont pas plus graves que ceux que la
1. Conseil d'tat, 2 dcembre 1888, El. de Kellermann; 17
364
LIVRE V.
61
et 52 de la loi du 22 juin
1833.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
365
indiquer.
I. Dlais du jugement par le conseil de prfecture. Lorsqu'il
s'agit d'lections au conseil municipal, le conseil de prfecture
doit, en principe, statuer dans le dlai d'un mois, qui court de l'enregistrement des pices au greffe du conseil de prfecture (loi du
5 avril 1884, art. 38, 2). Ce dlai peut tre prorog dans les cas
.suivants :
1 En cas de renouvellement gnral des conseils municipaux, le
dlai est doubl et port deux mois raison du grand nombre des
affaires juger (art. 38, 3).
2 Si le conseil de prfecture a rendu une premire dcision ordonnant une enqute, le dlai d'un mois ne court que de la date
de cette dcision (art. 38, 3). Il est remarquer que la rgle est
ici la mme, qu'il s'agisse d'lections partielles ou d'lections gnrales, et que la dcision ordonnant une preuve ne fait jamais
courir qu'un dlai d'un mois(3). Mais si, dans le cas d'lections
gnrales, le conseil de prfecture dpasse ce dlai d'un mois, sans
cependant excder le dlai de deux mois auquel il a droit, il va de
soi que sa dcision est rgulire (4).
3 Si le conseil de prfecture a renvoy une question prjudicielle de nationalit, de domicile, etc., l'autorit judiciaire, le
dlai d'un mois ne court que du jour o un jugement dfinitif est
intervenu sur cette question prjudicielle (art. 38, 4).
1. Loi du 22 juillet 1889. art. 44.
2. Loi du 31 juillet 1875, art. 16, g l; loi du 5 avril 1884, art. 40, g 6.
3. Conseil d'tat, 13 fvrier 1885, El. de Fontcouverte.
4. Conseil d'tat, 13fvrier 1885, El. de Remze; 28 juin 1889, El. de Montrejeau.
366
LIVRE V.
Lorsqu'il s'agit d'lections au conseil d'arrondissement, le conseil de prfecture doit statuer dans un dlai d'un mois partir de
la rception de la protestation la prfecture (loi du 22 juin 1833,
art. 51).
La loi de 1833 n'a prvu aucune prorogation de dlai pour le cas
o le conseil de prfecture ordonne une preuve ou renvoie une
question prjudicielle aux tribunaux ; l'article 38 de la loi de 1884
n'a pas suppl son silence puisqu'il vise exclusivement les lections municipales; la loi du 22 juillet 1889 a remdi en partie
cette situation en dcidant, par son article 34, que la prorogation
de dlai prvue par l'article 38 de la loi municipale s'appliquerait
toutes les lections juges par les conseils de prfecture lorsqu'elles seraient l'objet d'une enqute. Mais elle est reste muette
sur le cas de renvoi d'une question prjudicielle l'autorit judiciaire ; il nous parat en rsulter que le jugement des lections au
conseil d'arrondissement ne peut pas tre prorog dans ce dernier
cas, mais seulement dans le cas d'enqute.
II. Dlai du jugement par le Conseil: d'tat. Aucun dlai spcial n'est assign au Conseil d'tat pour statuer en appel sur les
lections des conseils d'arrondissement ou des conseils municipaux. Pour ces dernires, l'article 40, 5 de la loi de 1884, dcide seulement que le pourvoi est jug comme affaire urgente ,
il ne prescrit point ainsi un mode spcial d'instruction ou de jugement, mais il manifeste un voeu du lgislateur dont le conseil
doit s'inspirer pour hter autant que possible le jugement des
pourvois.
La rgle est plus prcise quand il s'agit des lections aux conseils gnraux juges en premier et dernier ressort par le Conseil
d'tat. La loi du 31 juillet 1875 dispose que les rclamations
seront juges dans le dlai de trois mois partir de l'arrive des
Conseil d'tat . Les pices vises par
pices au secrtariat du
ce texte ne sont pas seulement les rclamations, mais aussi les autres pices ncessaires au jugement, notamment les documents et
avis transmis par le ministre de l'intrieur en rponse la communication qui lui a t donne du pourvoi. Le Conseil d'tat
estime qu'il est satisfait au voeu de la loi par un arrt ordonnant
une enqute ; le plus souvent, en effet, il serait matriellement
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
367
368
LIVRE V.
Toute incertitude sur les rgles suivre dans les enqutes est
actuellement supprime par les dispositions du titre II, 3, de la
loi de 1889 relatives aux enqutes. A la vrit, l'article 11 de la.loi
de 1889 dispose que les rclamations en matire lectorale continueront tre prsentes et instruites dans les formes prescrites
par les lois spciales de la matire. Mais cette rserve ne saurait
tre applicable aux enqutes: d'abord parce qu'elles ne sont l'objet
d'aucune disposition spciale de la lgislation lectorale, puis
parce que la loi de 1889 a expressment vis les enqutes lectorales dans deux dispositions du titre qu'elle consacre aux enqutes,
les articles 34, 1, et 35, 2.
Les rgles essentielles suivre en vertu de ces dispositions sont
les suivantes :
L'enqute peut avoir lieu sous deux formes : en sance publique
ou devant un membre du conseil dlgu cet effet (art. 27); elle
ne peut tre confie ni un maire (*), ni un sous-prfet (2), ni
un commissaire de police (3).
Les tmoins sont cits aux frais des parties (art. 28), et ils ne
peuvent tre rcuss que dans le cas de parent ou d'alliance en
ligne directe, ou s'ils sont sous le coup d'incapacits lgales (art. 29) ;
la jurisprudence admet cependant que les auteurs des protestations
ne peuvent pas tre entendus comme tmoins, raison de l'incompatibilit qui existe de plein droit entre ces deux qualits (4).
Les tmoins sont astreints au serment (art. 30) ils ne peuvent
rclamer aucune taxe, toutes les procdures tant gratuites en matire lectorale (art. 35).
L'enqute tant un lment de l'instruction crite, ses rsultats
doivent tre consigns dans un procs-verbal spcial qui est dress
par. le greffier quand l'enqute se fait l'audience, par le commissaire enquteur quand elle se fait par dlgation (art. 31 et 32).
,
lectorales par la jurisprudence du Conseil d'lat avant la loi du 22 juillet 1889, les
arrts suivants : 21 janvier 1881, El de Rabaslens ; 6 mai 1881, El. de Saint-Denis;
El. de Salignac;
El. de Buzanais ;
23 mai 1884,
G mars
21 novembre 1884,
1885, El. d'Arreau; 24 avril 1885, El. de Roquebrun.
1. Conseil d'tat, 13 janvier 1894, El. de Bouzigues; 20 janvier 1894, El. de
Vieux-Boneau.
2. 28 juillet 1893, EL de Magland.
3. 7 aot 1890, El. de Saint-Quentin ; 19 mai 1893, El. de Montgaillard.
l. Conseil d'tat, 24 juin 1893, El. de Sainl-Laurent du Mottay.
CHAP. VI.
369
CONTENTIEUX LECTORAL.
Dans tous les cas, le procs-verbal est dpos au greffe o les parties peuvent en prendre connaissance. Celles de ces parties qui
n'ont pas assist l'enqute doivent tre averties du dpt au greffe
par une notification spciale (art. 33), et le Conseil d'tat dcide
que l'omission de cet avertissement entrane l'annulation de l'arrt intervenu sur l'enqute (*) ; elle enlve en effet la discussion
de l'enqute son caractre contradictoire.
Le conseil de prfecture pourrait-il, sans ordonner une enqute
proprement dite, entendre, l'audience, titre de renseignement
et sans prestation de serment, une partie ou des fonctionnaires par
lui dsigns? Le Conseil d'tat l'avait admis avant la loi de 1889 (2),
mais il nous parat douteux que ces mesures, non prvues par la
loi, et qui constitueraient en ralit des enqutes restreintes et dgages des formalits lgales, puissent tre admises depuis que le
lgislateur a dtermin lui-mme la nature et les formes des mesures d'instruction en matire lectorale.
En ce qui touche les enqutes qui se feraient, non devant le
conseil de prfecture, mais devant le Conseil d'tat, soit en appel,
soit dans les affaires lectorales dont il connat comme juge unique,
la loi du 22 juillet 1889 n'est pas textuellement applicable puisqu'elle ne rgle que la procdure des conseils de prfecture ; celle
du Conseil d'tat demeure rgie par le dcret du 22 juillet 1806
dont l'article 14 dispose que s'il y a lieu d'ordonner que des faits
ou des critures soient vrifis ou qu'une partie soit interroge, il
y est procd dans les formes prescrites par le grand juge , aujourd'hui par la section du contentieux. Le Conseil d'tat, malgr cette plus grande latitude de dcision, ne saurait s'carter
des formes substantielles de l'enqute prvue par la loi de 1889,
notamment de celles qui assurent le caractre contradictoire de
cette mesure d'instruction, la constatation crite de ses rsultats
dans un procs-verbal spcial, et la communication de ce procsverbal aux parties ou leurs avocats. Mais la disposition de la
loi de 1889 qui exige que l'enqute ait lieu devant le conseil de
prfecture, ou devant un de ses membres, ne saurait s'appliquer
d'tat, 29 juin 1894, El. de Brassac.
2. Conseil d'tat, 6 mai 1881, El. de Sainl-Denii,
1. Conseil
LA JUKIDICTIOX ADMINISTRATIVE.
II.
2i
370
1. Conseil d'tat, 28
21
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
371
i.
El. d'Arsonval.
24 juin 1881,
4. Conseil d'tat, 6 mars 1885, El. de Montcel; 16 dcembre 1892, El. de Loche;
16 mars 1894, El. de Forcalquier.
Exceptionnellement l'annulation peut tre limite aux derniers lus si leur proclamation a eu lieu par erreur, et contrairement aux indications contenues dans l'arrt
convoquant les lecteurs, lequel indiquait exactement le nombre des conseillers restant lire ; dans ce cas, en effet, les lecteurs n'ont pas t induits en erreur sur
le nombre de siges pourvoir, et n'ont pas t convoqus pour un nombre de con-
372
LIVRE V.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
373
Nul ne peut tre simultanment membre de plusieurs assembles dpartementales ou municipales, ni d'un conseil gnral et
d'un conseil d'arrondissement, ni reprsenter plus d'un canton
dans un de ces conseils. Toute lection multiple rend donc ncessaire une option qui maintient une des lections et fait tomber celles
qui taient incompatibles avec elle. A dfaut d'option dans les dlais, il doit tre procd d'office la dsignation du sige assign
l'lu : s'il s'agit d'un conseiller gnral, cette dsignation est
faite par le conseil gnral par voie de tirage au sort ; s'il s'agit
d'un conseiller municipal, il sige de plein droit dans le conseil
municipal de la commune qui compte le moins d'lecteurs (').
Il y a galement lieu d'liminer d'office les conseillers forains,
c'est--dire non domicilis dans le dpartement ou dans la commune, qui ont t lus membres d'un conseil gnral ou municipal
au del de la proportion du quart fixe par la loi. Dans ce cas, il
est procd par la voie du sort pour les conseillers gnraux, et
d'aprs l'ordre inverse du tableau pour les conseillers municipaux(2).
Enfin, tout membre d'un corps lectif qui se trouve, postrieurement son lection, dans un des cas d'inligibilit ou d'incompatibilit prvus par la loi doit tre dclar d'office dmissionnaire.
Cette dclaration est faite par le conseil gnral pour les membres
de cette assemble, par le prfet pour les membres des conseils
d'arrondissement ou des conseils municipaux.
L'option et la. dmission d'office peuvent donc soulever des
questions trs analogues, quelquefois mme identiques celles
qui se posent dans une contestation lectorale. C'est pourquoi il
convient de les en rapprocher et d'examiner ici le contentieux spcial auquel elles peuvent donner lieu.
Option. L'opration de tirage au sort laquelle procde le
1, Pour les conseils d'arrondissement : loi du 22 juin 1883, art, 10 ; pour les
conseils gnraux, loi du 10 aot 1871, art. 17, et loi du 31 juillet 1875, art. 17;
pour les conseils municipaux, loi du 3 avril 1884, art. 35.
2. Loi du 10 aot 1871,
374
LIVRE V.
conseil gnral n'est pas, par elle-mme, susceptible de dbat contentieux ; mais il peut se prsenter des cas o la dcision qui est
prise la suite du tirage au sort, et qui assigne un canton au conseiller lu dans plusieurs, ou qui vince un lu non domicili
comme excdant la proportion lgale des conseillers forains, peut
tre l'objet d'un recours.
Ce recours pourrait tre fond sur ce que l'on aurait procd au
tirage avant l'expiration du dlai d'option fix par l'article 17 de
la loi du 31 juillet 1875, dlai de trois jours qui court de l'ouverture de la session, mais dont le point de dpart est retard, en
cas de contestation sur la validit de l'lection, jusqu' la notification de la dcision du Conseil d'tat.
Un conseiller vinc comme domicili hors du dpartement
pourrait aussi prtendre qu'il y est domicili ; en cas de contestation, la question prjudicielle de domicile devrait tre soumise
l'autorit judiciaire (*), et le conseil gnral ne pourrait pas procder au tirage avant qu'elle et t rsolue. L'annulation de la
dcision irrgulire pourrait tre demande par le conseiller intress ou par le ministre de l'intrieur, mais non par les lecteurs
qui sont dsintresss dans le dbat, puisque le choix du sige
dpend d'une option de l'lu. Le recours serait directement port
devant le Conseil d'tat, statuant soit comme juge d'un excs de
pouvoir, soit comme juge d'une difficult se rattachant des lections au conseil gnral.
En ce qui touche le conseiller municipal lu dans plusieurs
communes, et qui est dclar d'office reprsentant de celle qui
compte le moins d'lecteurs (loi de 1884, art. 35), il peut contester
la dcision s'il prtend qu'elle a t rendue avant l'expiration du
dlai de dix jours qui lui est accord pour opter. La loi de 1884
n'a pas dcid, comme celle de 1875, que le dlai ne court, en cas
d'lection conteste, que du jour o elle aurait t l'objet d'un
jugement dfinitif. On s'est demand si cette disposition doit tre
applique par analogie. La solution ngative a t consacre par la
jurisprudence qui dcide que le dlai de dix jours a toujours pour
point de dpart le jour de l'lection(2). On peut aussi concevoir un
1. Loi du 31 juillet 1875, art. 17, 3.
2. Conseil d'tat, 26 janvier 1889, El. de Neuvy-Sainl-Spulchre ; 22 fvrier 1889,
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
375
376
LIVRE V.
Le recours serait-il ouvert aux lecteurs contre une dlibration du conseil gnral refusant de prononcer la dmission ? La ngative semble rsulter d'un arrt du
12 juillet 1882 (Couvert), qui refuse de statuer sur un recours pour excs de pouvoir
form par des lecteurs contre une dlibration du conseil gnral de l'Ain, dcidant
qu'un membre de ce conseil n'tait pas devenu entrepreneur d'un service dpartemental dans le sens de l'article 10 de la loi de 1871. Mais cet arrt parat se fonder
sur ce que le conseil gnral avait souverainement statu sur une question de fait,
no relevant pas de la juridiction du Conseil d'tat comme juge de l'excs de pouvoir ; il n'oppose pas une fin de non-recevoir absolue tout recours des lecteurs.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
377
378
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
administrative qui peut porter atteinte un droit et tre ainsi susceptible de recours contentieux. Ce recours ressortirait directement
au Conseil d'tat.
Mentionnons enfin les dmissions prvues par la loi du 7 juin
1873 d'aprs laquelle le ministre de l'intrieur peut demander au
Conseil d'tat, statuant au contentieux, de dclarer dmissionnaire
tout membre d'un conseil gnral de dpartement, d'un conseil
d'arrondissement ou d'un conseil municipal qui, sans excuse
valable, aura refus de remplir une des fonctions qui lui sont
dvolues par la loi (').
La dmission tant prononce, dans ce cas, par arrt du Conseil
d'tat ne peut videmment faire l'objet d'un recours contentieux.
VI.
LECTIONS SPCIALES.
CHAP.
379
ou des sections de communes ; ce sont en outre des lections diverses : prud'hommes, dlgus mineurs.
I. lections des maires et des adjoints. Les rclamations sont
soumises aux mmes rgles que lorsqu'il s'agit d'lections de conseillers municipaux. L'article 79 de la loi du 5 avril 1884 confirme
sur ce point la jurisprudence que le Conseil d'tat avait adopte,
lorsque les lois du 22 juillet 1870 et du 14 avril 1871 avaient tabli l'lection des maires sans rien statuer sur leur contentieux.
D'aprs cet article 79, l'lection peut tre argue de nullit
dans les conditions, formes et dlais prescrits pour les rclama tions contre les lections du conseil municipal . Elle peut donc
tre attaque, non seulement par les conseillers municipaux qui
ont pris part l'lection, mais encore par tous les lecteurs de
la commune, et par le prfet. D'aprs une disposition spciale de
l'article 79, le dlai de cinq jours ne court pas du jour de l'lection, mais partir de vingt-quatre heures aprs l'lection .
Cette disposition s'explique par l'article 78, qui exige que les nominations soient rendues publiques dans les vingt-quatre heures
de leur date par voie d'affiche la porte de la mairie ; mais alors
mme que l'affichage serait immdiat, le supplment de dlai n'en
serait pas moins.acquis, et il ne pourrait pas tre tendu, quand
mme cet affichage aurait t retard. En somme, cela revient dire
que le dlai des protestations est de six jours au lieu de cinq (').
L'assimilation que l'article 79 tablit, quant aux rgles des rclamations, s'tend aussi aux rgles dujugement, notamment en ce
qui touche le dlai d'un mois (deux mois en cas d'lections gnrales) imparti au conseil de prfecture pour rendre sa dcision (2),
et en ce qui touche les formes et dlais des pourvois au Conseil
d'tat mans des candidats, des lecteurs ou du ministre de l'int-
rieur (3).
II.
lections est rgl par la loi organique du 2 aot 1875 sur l'lection
1. Conseil d'tat,
l" juillet
380
LIVRE V.
parvenues^).
En ce qui touche le recours du prfet, l'article 7 n'indique ni
dlai ni point de dpart. Faut-il en conclure qu'il bnficie du
dlai de quinze jours prvu par l'article 37, 3, de la loi municicipale de 1884 ? Il nous semble difficile de dcider autrement. Nous
pensons aussi que la protestation non juge par le conseil de prfecture dans le dlai d'un mois doit tre considre comme rejete,
et que le recours au Conseil d'tat est ouvert.'
Mais il nous parat impossible d'admettre que ce recours soit suspensif par application de l'article 40, et que le dlgu dont l'lection est annule par le conseil de prfecture puisse prendre part
l'lection, en se prvalant de son pourvoi et en soutenant que
doit entendre ici par lecteur non seulement l'lecteur inscrit sur les listes
lectorales de la commune, mais encore le conseiller municipal non lecteur dans
la commune, car il est appel lire le dlgu.
2. Conseil d'tat, 29 janvier 1886, l. de Brueamps. Celte jurisprudence est
plus large que celle qui a prvalu pour les rclamations en matire de contributions
directes, lesquelles doivent tre parvenues dans les dlais, bien que la loi du 21 avril
1832 se soit aussi servie de l'expression : adresses (26 fvrier 1867, Chanal;
8 novembre 1872, Masse). La brivet du dlai imparti pour protester contre l'lection des dlgue's a sans doute motiv cette interprtation bienveillante, mais peu
concordante avec l'interprtation donne ailleurs aux mmes mots.
1. On
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
381
l'annulation n'est pas dfinitive tant que le Conseil d'tat ne l'a pas
confirme. Une telle solution paralyserait, en fait, le droit d'annulation du conseil de prfecture, car il est peu prs impossible
que le Conseil d'tat puisse rendre son arrtr avant le jour de
l'lection du snateur. L'article 8, 3, de la loi de 1875 permet
d'ailleurs d'chapper cette application de la loi de 1884, car il
dispose que le dlgu dont l'lection est annule est remplac
par le supplant , et que, en cas d'annulation de l'lection du
dlgu et du supplant, il est procd de nouvelles lections au
jour fix par un arrt du prfet ; l'annulation que ce texte a en
vue est manifestement celle que le conseil de prfecture a prononce, et il n'est point question ici d'attendre l'arrt confirmatif du
Conseil d'tat. On doit donc admettre que la loi de 1875 a implicitement dcid que le pourvoi ne serait pas suspensif, conformment
d'ailleurs la rgle qui tait en vigueur avant la loi de 1884 (').
Le dlai du recours au Conseil d'tat est d'un mois par application de l'article 40, 2, de la loi du 5 avril 1884, il court, l'gard
des parties, de la notification de la dcision et, l'gard du prfet,
du jour mme de la dcision. Le pourvoi peut tre dpos soit la
sous-prfecture ou la prfecture conformment l'article 40 de la
loi de 1884, soit au secrtariat du Conseil d'tat en vertu de l'article 61 del loi du 22 juillet 1889 applicable en matire d'lections
municipales.
III.
l.
g 7
382
LIVRE V.
l. Conseil d'Etat,
16
383
CONTENTIEUX LECTORAL.
ptence au conseil de prfecture pour connatre de leurs lections (').
A dfaut de ces conseils, qui les rclamations pourront-elles tre
adresses? Au ministre de l'intrieur? C'est ce qui a t dit, lors
de la discussion de la loi du 5 aot 1879, par M. Martin-Feuille,
sous-secrtaire d'tat de l'intrieur (2). Mais, si les ministres peuvent tre appels vrifier la lgalit et la sincrit de certaines
CHAP. VI.
gnalat.
Barb;
une tude de M. Puibaraud sur les commissions administratives des hospices (Revue
gin. d'administration, mai 1881). Une solution analogue pourrait tre adopte
pour les lections des commissions dpartementales. Le Conseil d'tat a dclar
non recevable une protestation forme devant lui, par application de la loi du 31 juillet 1875, contre l'lection de membres de ces commissions (8 mai 1885, Lpiney);
mais il ne nous semble pas rsulter de l que l'lection chappe tout recours, car
elle constitue une dlibration dfinitive du conseil gnral susceptibled'tre annule
par dcret en Conseil d'tat pour excs de pouvoir ou violation de la loi (loi de
1871, art. 47), et aussi par la voie du recours pour excs de pouvoir, pourvu que
ce recours soit form par une personne ayant qualit.
384
LIVRE V.
judiciaire.
La jurisprudence a interprt d'une manire large l'article 8 de
la loi du 1er juin 1853, en dclarant que ce texte a rendu applicables aux lections des prud'hommes, dfaut de dispositions
spciales, les rgles qui rgissent les lections municipales. Ainsi
que nous venons de le voir, la rfrence ces rgles n'existe en
termes exprs que pour le contentieux des listes lectorales, tel
qu'il tait rgl par l'ancienne loi municipale de 1831. Cependant
la jurisprudence dcide que l'article 8 a une porte gnrale, et
qu'il l'end notamment applicable aux lections des prud'hommes
l'article 37 de la loi municipale de 1884 qui rgit les formes et dlais des protestations (').
Par application de cette jurisprudence, le Conseil d'tat a reconnu qualit au prfet pour attaquer les lections. Il a galement
reconnu qualit au ministre du commerce pour dfrer au Conseil
d'tat la dcision du conseil de prfecture, mais seulement en
vertu des principes gnraux sur les recours des ministres, et non
en vertu de textes spciaux (2).
V. Elections des dlgus la scurit des ouvriers mineurs. La
loi du 8 juillet 1890 a institu des dlgus la scurit des ouvriers mineurs pour visiter les travaux souterrains des mines,
1. Conseil d'tat, 23 novembre 1S83, Ollivier, dclare applicable l'article 46 de la
loi municipale du 5 mai 1855 alors en vigueur; 18 dcembre 1891, Bertrand, dclara applicable l'article 34 de la loi de 1884.
CHAP.
385
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
25
386
LIVRE V.
387
CONTENTIEUX LECTORAL.
res, dans le dlai de dix jours, deux juridictions diffrentes : au
tribunal civil, sauf pourvoi en cassation, si la contestation porte
sur les conditions civiles de l'lectorat; au ministre des cultes,
sauf recours au Conseil d'tat, si elle porte sur les conditions
religieuses (l).
En ce qui touche les oprations lectorales, elles peuvent tre
annules d'office, soit par le consistoire, soit par le ministre des
cultes. Le consistoire statue galement, sauf recours au ministre
des cultes, sur les protestations que les lecteurs peuvent former au
cours des oprations lectorales ou dans les dix jours qui suivent
la proclamation du scrutin (art. 12 et 13). Faute par le consistoire de statuer dans le dlai d'un mois, la rclamation peut tre
porte devant le ministre des cultes et, faute par le ministre de
statuer dans le dlai de quatre mois, elle peut tre porte directement devant le Conseil d'tat (art. 14 et 15). Le pourvoi au Conseil d'tat peut tre form dans les formes prvues par l'article
1" du dcret du 2 novembre 1864, c'est--dire qu'il est dispens
du ministre de l'avocat, mais non des droits de timbre et d'enregistrement (dcret de 1880, art. 16).
A l'gard des consistoires isralites, le droit de dcision du ministre des cultes a t reconuu par l'article 34 de l'ordonnance
du 25 mai 1844, qui permet de lui dfrer les dcisions rendues
par le bureau sur les oprations lectorales de l'assemble des
notables . Ce texte ajoute que le ministre prononce dfinitivement,
et c'est avec raison qu'il a t interprt comme supprimant exceptionnellement l'appel au Conseil d'tat sur les questions de validit des oprations lectorales (2). Mais il ne ferait pas obstacle
la recevabilit d'un recours en annulation pour incomptence ou
excs de pouvoir : il est, en effet, de principe que les dcisions juridictionnelles de dernier ressort sont susceptibles d'un recours en
cassation devant le Conseil d'tat. A la vrit, lorsque ces dciCHAP. VI.
388
LIVRE V.
sions sont qualifies de dfinitives, elles ne peuvent pas tre attaques pour violation ou fausse application de la loi sans qu'un
texte l'autorise, mais elles peuvent toujours l'tre pour incomptence ou excs de pouvoir, en vertu des principes gnraux (').
III. Le ministre du commerce statue, en vertu de la jurisprudence,
sur les lections aux chambres de commerce (*) et aux chambres
consultatives des arts et manufactures (3). Mais si le ministre, au
lieu de rendre une dcision contentieuse sur la validit de l'lection, use du droit qui lui appartient, d'aprs l'arrt du 3 nivse
an XI, de refuser son approbation l'lection, cette dcision, purement administrative et discrtionnaire, n'est pas susceptible de
recours contentieux (4).
Le ministre du commerce prononce galement sur l'lection des
reprsentants des caisses d'pargne la Commission suprieure de
ces caisses institue par l'article 11 de la loi du 20 juillet 1895.
Cette attribution lui a t confre par le rglement d'administration publique du 17 aot 1895, rendu par dlgation de cette loi,
et dont l'article 9 a appliqu au contentieux de ces lections les
rgles qui ont t tablies par le dcret du 16 mars 1880 pour les
lections au conseil suprieur de l'instruction publique.
IV. Le ministre de la justice a t reconnu comptent pour connatre des lections des chambres de notaires (29 janvier 1857,
Goulley). La doctrine de cet arrt, qui pourrait tre facilement
tendue par analogie aux chambres de discipline des autres officiers ministriels, et mme au conseil de l'ordre des avocats au
Conseil d'tat et la Cour de cassation, nous parat trs contes1. Voy. ci-aprs, livre VI, chap. v.
2. Conseil d'tal, 22 aot 1853, de Rochetaille; 2 novembre 1877, BerlrandBinel; 8 aot 1890, Seberl.
s. Conseil d'tat, 23 dcembre 1887, Courvesy.
4. Voy. les dcrets du 30 aot 1852 et du 22 janvier 1872 sur l'lection et les con-
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
389
390
LIVRE V.
n 883.
LIYRE VI
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION
SOMMAIRE DU LIVRE VI
Observation prliminaire.
CHAPITRE 1er.
II. CONDITIONS DE
POUVOIR.
392
m.
1. Incomptence.
Division. De l'usurpation de pouvoir. De l'empitement
d'une autorit infrieure sur l'autorit suprieure. De la
comptence exerce par supplance ou par dlgation (Prsident de la Rpublique ; ministres ; prfets ; maires ; corps
administratifs et lectifs). Exercice provisoire de la fonction
jusqu' l'installation du successeur. De l'empitement de
l'autorit suprieure sur une autorit infrieure. Cas o
l'autorit municipale peut tre exerce par le prfet. De
l'empitement entre autorits de mme ordre. Questions de
comptence territoriale. Du cas o une autorit dcline
sa comptence.
S. Vice dforme.
De l'omission des formes prescrites. Des irrgularits commises dans l'accomplissement des formalits. De la recherche et de la constatation du vice de forme. Questions relatives aux avis.
3. Violation de la loi et des droits acquis.
Notions gnrales sur l'annulation pour violation de la loi.
Applications par la jurisprudence. Atteintes la proprit
et aux droits qui en drivent ; la libert du commerce et
de l'industrie ; aux droits attachs des fonctions, grades
et titres ; aux droits acquis rsultant de dcisions antrieures. Refus de prendre une dcision lgalement obligatoire.
4. Dtournement de pouvoir.
Notions gnrales sur le moyen d'annulation tir du dtournement de pouvoir. Applications par la jurisprudence. Cas
de dtournement de pouvoir en matire de police du domaine
public (voies publiques ; rivages de la mer ; chemins de fer) ;
en matire de police des cours d'eau non navigables ;
CHAPITRE
393
1. Procdure.
Introduction du recours. Communications et dfenses.
Intervention. Tierce opposition. Dpens.
2. Nature et effets de la dcision.
Nature de la dcision. Effets de la dcision : 1 l'gard du
demandeur en annulation ; 2" l'gard de l'administration ;
3 l'gard des tiers.
CHAPITRE V.
Du RECOURS EN CASSATION CONTRE LES DCISIONS JURIDICTIONNELLES.
1. Notions gnrales.
Diffrence entre le recours en cassation et le recours pour excs
de pouvoir. Dcisions susceptibles de recours en cassation.
2. Recours en cassation contre les dcisions du Conseil suprieur de
l'instruction publique.
3. Recours en cassation contre les arrts de la Cour des comptes.
Des cas o le recours peut tre form. Contre quels arrts le
recours est ouvert. Quelles parties peuvent former le recours.
Effets de l'annulation.
4. Recours en cassation contre les dcisions des conseils de rvision.
Recours pour incomptence et excs de pouvoir. Recours pour
violation de la loi. Recours dans l'intrt de la loi.
LIVRE VI
OBSERVATION PRLIMINAIRE
Le prsent livre est consacr au Contentieux de l'annulation, c'est-dire l'tude des recours contentieux qui ont, et qui ne peuvent
avoir pour objet, que l'annulation des dcisions attaques, non leur
rformation. Ces recours ne peuvent tre fonds que sur l'illgalit des dcisions, non sur les erreurs de fait ou d'apprciation
dont elles seraient entaches.
Le Conseil d'tat est seul investi du droit de statuer sur ces
recours, et c'est raison de cette attribution qu'on l'a quelquefois
compar "une Cour de cassation de l'ordre administratif :
Annuler, disait M. Vivien, les dcisions de premier et de dercelles
excs
de
pouvoir
et
contiendraient
des
qui
nier
ressort
Ier, p. 158.
LIVRE VI.
OBSERVATION PRLIMINAIRE.
395
l. L'expression de demande
en cassation
CHAPITRE
I"
l.
jurisprudence.
De l l'intrt particulier que prsentent, en cette matire, les
origines et la progression des doctrines.
Recherchons d'abord quelles inspirations la jurisprudence administrative pouvait puiser dans les lois et dans la jurisprudence de
la Cour de cassation relatives l'excs de pouvoir en matire judiciaire.
I.
398
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
non de jugements proprement dits, mais 'actes faits par des juges
en dehors de leurs attributions constitutionnelles. C'est l l'excs
de pouvoir pris dans son sens le plus strict, celui dont Henrion de
Pansey a pu dire : Un juge excde ses pouvoirs lorsque, franchissant les limites de l'autorit judiciaire, il se porte dans le domaine d'une autre autorit. Celui-l seulement commet un excs
de pouvoir, qui usurpe des fonctions trangres celles dont il est
investi et que la constitution de l'tat avait places dans les attributions d'un autre pouvoir (').
Lorsqu'il s'agit non plus d'actes, mais de jugements, l'excs de
pouvoir peut galement se produire, mais il commence prendre
une signification plus large. Les textes qui le prvoient ne sont
plus les mmes : les dispositions prcites des Constitutions de
1791 et de l'an III et l'article 80 de la loi de ventse an VIII cessent d'tre applicables ; on se trouve seulement en prsence des
articles 77 et 88 de la loi de ventse an VIII. D'aprs l'article 88,
Gouvernement apprend qu'il a t rendu en
si le commissaire du
lois ou aux formes de
dernier ressort un jugement contraire aux
lesquels un juge ait excd ses pouvoirs, il en
procder, ou dans
donnera connaissance au tribunal de cassation... Ce texte ne
prvoit plus, comme les prcdents, la dnonciation d'un acte contraire la Constitution, mais seulement le pourvoi dans l'intrt de
la loi form contre un jugement entach d'illgalits plus ou moins
graves, parmi lesquelles peut figurer l'excs de pouvoir. C'est dans
ce mme sens que l'article 77 de la loi de ventse, et plus tard
l'article 14 de la loi du 25 mai 1838, ont prvu l'excs de pouvoir
des juges de paix, et que ce mme article 77 a prvu l'excs de
pouvoir des tribunaux militaires.
Aperu de la jurisprudence de la Cour de cassation. L'excs
de pouvoir des jugements et celui des actes diffrent, non seulement par la nature du recours dont ils sont l'objet, mais encore
par la juridiction laquelle ils sont soumis, et qui est la Chambre
des requtes pour les actes, la Chambre civile ou criminelle poulies jugements. Ils diffrent aussi par le caractre de l'annulation
l. Henrion de Pansey, Autorit judiciaire, chap.
33.
CHAP.
I.
399
400
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
I.
401
II.
26
402
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
II.
l.
403
EXCS DE POUVOIR. NOTIONS GNRALES.
I.
Grando n'y font allusion dans les ditions de leurs traits antrieures 1830 (').
Il est permis de conclure de l que la loi des 7-14 octobre 1790
n'a pas eu, ds le dbut de la jurisprudence, l'influence qu'elle a
exerce plus tard sur la thorie de l'excs de pouvoir. On ne saurait s'en tonner lorsqu'on se rend compte du vritable caractre
de cette loi. Elle tait moins une loi de principe qu'une sorte de
rsolution de l'Assemble nationale, destine mettre en oeuvre des
rgles dj poses par des lois antrieures. Son prambule indique
qu'elle a eu pour but de rsoudre des difficults d'interprtation et
d'excution auxquelles ces lois avaient donn lieu, et spcialement
de rgler des contestations survenues entre le directoire du dpartement de la Haute-Sane et la municipalit de Gray, au sujet
d'une route royale traversant cette ville.
L'Assemble, conformment aux conclusions de son comit de
constitution qui elle avait demand un rapport sur cette affaire,
vota trois rsolutions : la premire interprte le dcret du 6 septembre 1790 sur les attributions des corps administratifs en matire de grande voirie ; la seconde interprte les dispositions des
lois du 22 dcembre 1789 et des 16-24 aot 1790 sur l'interdiction
faite aux tribunaux de connatre des actes d'administration, et elle
en conclut qu'aucun administrateur ne peut tre traduit devant les
tribunaux pour raison de ses fonctions, moins qu'il n'y ait t
renvoy par l'autorit suprieure ; enfin la troisime dcide que
CHAP.
de Cormenin, dans les premires ditions de ses Questions de droit administratif, mentionne les recours pour incomptence et excs de pouvoir sous la mme
rubrique que les conflits, et il pose en principe que le Conseil d'tat a le suprme rglement des comptences (dit. de 1826, t. Ier, p. 29 et 80 et p. 157);
mais il ne fait point reposer ce principe sur la loi des 7-14 octobre 1790. Le mme
auteur, dans ses ditions postrieures 1830, cite cette loi, tout en faisant remarquer que son texte ne s'applique qu'aux recours pour incomptence (dit. de 1840,
t. Ier, p. 208 et notes). M. de Grando, dans ses Institutes de droit administratif publies en 1829 (t. Ier, p. 273), mentionne, comme pouvant servir de base aux pouvoirs du Conseil d'tat, la loi des 27 avril et 25 mai 1791 qui renvoie au conseil des
ministres, dsign sous le nom de Conseil d'tat, l'examen des difficults et la discussion des affaires dont la connaissance appartient au pouvoir excutif ; mais cet
auteur ne propose pas d'appliquer la loi des 7-14 octobre 1790.
Voy. aussi l'intressante tude de M. Aucoc sur les Recours pour excs do pouvoir, publie dans les Comptes rendus de l'Acadmie des sciences morales et politiques (anne 1878) et dont les principales parties ont trouv place dans la 3e dition
des Confrences, t. I", p. 510 et suiv.
l.
M.
404
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
les rclamations d'incomptence l'gard des corps administra tifs ne sont dans aucun cas du ressort des tribunaux : elles seront
portes au roi, chef de l'administration gnrale ; et, dans le cas
o l'on prtendrait que les ministres de Sa Majest auraient fait
rendre une dcision contraire aux lois, les plaintes seront adres ses au Corps lgislatif . Enfin la loi se termine en ordonnant
l'apport de la procdure commence au bailliage de Gray, l'occasion de l'une des traverses de cette ville, pour tre sur ladite
procdure statu ce qu'il appartiendra .
Telle est, dans son ensemble, la loi des 7-14 octobre 1790. On
comprend que le Conseil d'tat ait pu ne pas voir immdiatement
en elle un texte formel, instituant le recours pour excs de pouvoir
en matire administrative, comme d'autres textes l'avaient institu
en matire judiciaire.
A dfaut de celte loi, sur quels textes pouvait s'appuyer la jurisprudence antrieure 1830, pour atteindre les actes administratifs
entachs d'excs de pouvoir ? Les anciens arrts ne paraissent j>as
s'en tre beaucoup proccups ; ils ne contiennent ni visas, ni motifs destins tablir la comptence du Conseil d'tat en matire
d'excs de pouvoir ; ils semblent admettre que cette comptence
est inhrente l'institution mme du Conseil d'tat, et s'inspirer
des traditions de l'ancien Conseil du roi, qui tait charg de rgler
souverainement les comptences, de rprimer tous les empitements, et de vider tous les conflits survenus entre les dpositaires
de l'autorit publique.
Cette ancienne rgie tait d'ailleurs rappele en termes gnraux dans les lois fondamentales du Conseil d'tat de l'an VIII :
dans l'article 52 de la Constitution consulaire, d'aprs lequel le
Conseil d'tat est charg de rsoudre les difficults qui s'lvent
en matire administrative ; dans l'article 11 de l'arrt du 5 nivse an VIII, qui appelle le Conseil d'tat prononcer sur les
conflits qui peuvent s'lever entre l'administration et les tribunaux .
Aprs les lois de 1790 et de l'an VIII, on ne peut citer, comme
dispositions gnrales relatives au recours pour excs de pouvoir,
que le dcret du 2 novembre 1864 et l'article 9 de la loi du 24 mai
1872. Le dcret de 1864 ne rgle qu'une question de procdure : il
405
EXCS DE POUVOIR. NOTIONS GNRALES.
I.
dispense de tous autres frais que les droits de timbre et d'enregistrement les recours ports devant le Conseil d'tat en vertu
de la loi des 7-14 octobre 1790 contre les actes des autorits
administratives pour incomptence ou excs de pouvoir (') .
L'article 9 de la loi du 24 mai 1872 dispose que le Conseil
d'tat statue souverainement... sur les demandes d'annulation
pour excs de pouvoirs (2) formes contre les actes des diverses
autorits administratives . Ce texte consacre expressment le
recours, et lui donne une base lgislative plus solide que la loi des
7-14 octobre 1790; il peut en outre tre considr comme ayant
implicitement ratifi l'acception large dans laquelle la jurisprudence avait employ les mots excs de pouvoir , car en les
reproduisant sans aucune interprtation restrictive, il est prsum
les avoir pris dans le sens que le Conseil d'tat leur donnait depuis
longtemps dans les matires administratives, et non dans le sens
plus restreint que la Cour de cassation leur a assign dans les
CHAP.
matires judiciaires.
En dehors de ces textes gnraux, on peut citer un certain nombre de textes spciaux qui prvoient un recours en annulation, soit
contre des dcisions de juridictions administratives statuant en
dernier ressort, soit contre des actes d'autorits administratives.
Parmi les premiers, on doit mentionner : la loi du 16 septembre 1807 (art. 17) qui prvoit la cassation d'arrts de la Cour
des comptes pour violation des formes ou de la loi ; la loi
du 14 juillet 1837 (art. 26) qui ouvrait le recours au Conseil d'tat
contre les dcisions des jurys de revision de la garde nationale de
la Seine pour incomptence, excs de pouvoir et violation de la
loi ; la loi du 13 juin 1851 (art. 30) qui ouvrait le recours,
dans les mmes cas, contre les dcisions de tous les jurys de
revision : la loi sur le recrutement de l'arme, du 27 juillet 1872
(art. 30), qui n'ouvrait le recours aux parties intresses, contre les
dcisions dfinitives des conseils de revision, que dans le cas
d'incomptence et d'excs de pouvoirs, et rservait au ministre de
la guerre, agissant dans l'intrt de la loi, le recours pour violation
1-2. Nous conservons, pour ces lois
et pour celles qui sont cites plus bas, l'orthographe que chacune d'elles a adopte pour l'expression d'excs de pouvoir. (Voir la
note de la page 896.)
406
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
I.
407
408
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
actes administratifs attaqus pour incomptence et excs de pouvoir. Un autre arrt du 18 janvier 1826 (Bouis) dcide en termes
exprs que les arrts prfectoraux argus d'incomptence peuvent
tre attaqus devant le Conseil d'tat, sans recours pralable au
ministre de l'intrieur.
Outre ces deux cas d'excs de pouvoir, la premire jurisprudence du Conseil d'tat en admet un troisime : la violation des
formes substantielles. Les dcisions anciennes sont moins nombreuses sur ce point, mais la doctrine n'est pas moins certaine, et,
dans ce cas encore, elle s'appuie moins sur des textes que sur une
ide gnrale des conditions de validit qui s'imposent tous les
actes. Deux dcrets en Conseil d'tat du 4 juillet 1813 (Berlau) et
du 1er mars 1814 (Bruher), rendus, il est vrai, sur le rapport des
sections de lgislation et de la guerre et non de la commission du
contentieux, mais qui n'en attestent pas moins l'esprit de la jurisprudence, annulent des dcisions d'une juridiction militaire
irrgulirement constitue : C'est un principe constant, portent les
considrants de ces dcrets, qu'il n'y a pas de plus grand dfaut
que le dfaut de pouvoir, et que ce vice doit tre reproch tout
tribunal non rgulirement compos. Sous la Restauratiou, le
Conseil d'tat appliqua le mme principe aux conseils de revision,
bien que la loi du 10 mars 1818 n'et prvu aucun recours contre
leurs dcisions (').
L'assimilation du vice de forme l'excs de pouvoir tait galement admise pour les actes d'administration proprement dits. Ces
actes taient annuls lorsqu'ils taient faits sans les mesures d'instruction prescrites par les lois et rglements (2).
On voit que la doctrine de l'excs de pouvoir, telle que le Conseil d'tat l'a conue ds l'origine, est trs analogue celle de la
Cour de cassation. L'une et l'autre font rentrer dans l'excs de
pouvoir l'atteinte la sparation des pouvoirs, l'empitement d'une
autorit ou d'une juridiction sur une autre, la violation des formes
substantielles, mais elles n'assimilent point l'excs de pouvoir la
violation ou la fausse application de la loi.
d'tat, 21 janvier 1829, Brire.
2. Conseil d'tat, 2 juillet 1820, Biberon; 10 aot 1828, Rodier.
1. Conseil
409
EXCS DE POUVOIR. NOTIONS GNRALES.
I.
Le paralllisme des deux jurisprudences ne s'est pas maintenu. Tandis que l'ide d'excs de pouvoir est demeure la mme
en matire judiciaire, elle s'est largie en matire administrative, elle s'est tendue peu peu toutes les espces d'illgalits
qui peuvent entacher les actes de l'administration. Le recoui's pour
excs de pouvoir s'est ainsi progressivement transform en une
sorte de pourvoi en cassation, l'appui duquel les parties ont pu
invoquer des griefs tirs de la violation de la loi et de l'atteinte aux
droits acquis.
Par quel moyen s'est opre cette difficile transition entre l'ide
d'excs de pouvoir et celle de violation de la loi ? Au moyen d'une
volution de jurisprudence, qui a peut-tre t moins profonde et
moins hardie qu'on ne le pense gnralement, car elle a plutt
port sur des questions de procdure et de terminologie juridique
que sur des questions d'attributions.
En effet, le Conseil d'tat a admis, de tout temps, d'une manire plus ou moins large, que les parties pouvaient rclamer devant lui l'annulation d'actes administratifs faits en violation de la
loi et portant atteinte leurs droits. A la vrit, ces recours n'taient presque jamais considrs comme des recours pour excs de
pouvoir; on les dsignait sous le nom de recours contentieux...
recours par la voie contentieuse ; on ne leur donnait pas pour
base la loi des 7-14 octobre 1790, mais le principe gnral d'aprs
lequel l'acte administratif qui porte atteinte un droit peut donner
naissance une rclamation devant le juge administratif. C'est en
vertu de ce principe que le Conseil d'tat, aprs 1830, admettait
les recours des officiers contre les dcisions ministrielles ou les
ordonnances royales qui portaient atteinte leur grade ou leurs
droits l'avancement ; les recours des communes contre les arrts
prfectoraux, qui inscrivaient d'office des crdits leur budget
pour des dpenses n'ayant pas un caractre obligatoire, ou pour
des sommes suprieures au montant de l'obligation ; d'autres recours encore, forms dans des matires trs diverses, contre des
actes administratifs rapportant ou modifiant des actes antrieurs
qui avaient cr des droits des particuliers ou des communes.
Mais, aprs le dcret du 2 novembre 1864, le Conseil d'tat a
pris l'habitude de viser la loi des 7-14 octobre 1790 dans les
CHAP.
410
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
affaires de cette nature, et de faire ainsi rentrer dans les cas d'excs de pouvoir les diverses illgalits qui peuvent porter atteinte
un droit. On comprend l'influence exerce par ce dcret : il permettait aux parties de former, sans le ministre d'un avocat, et
sans autres frais que les droits de timbre et d'enregistrement, les
recours ports devant le Conseil d'tat en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790, contre les actes administratifs, pour incomptence et excs
de pouvoir ; le Conseil d'tat pensa que l'esprit de cette disposition qu'il avait lui-mme rdige et dont il devait connatre
la vritable porte tait d'tendre cette procdure toutes
les demandes d'annulation d'actes administratifs contraires la
loi et au droit ; il estima qu'une partie ne mrite pas moins de faveur lorsqu'elle dnonce un acte violant son droit individuel, que
lorsqu'elle relve un cas d'incomptence ou de vice de forme
contre un acte administratif qui ne blesse que son intrt. De l
l'assimilation que la jurisprudence fit de plus en plus entre les recours contentieux en annulation fonds sur la violation de la loi et
des droits acquis, et le recours pour excs de pouvoir proprement dit.
Nul arrt de principe n'rigea cette assimilation en doctrine, mais
elle n'en fut pas moins ralise en jurisprudence. En cette matire
comme en beaucoup d'autres, le Conseil d'tat dmontra le mouvement en marchant (').
La fusion qui s'est ainsi opre entre l'ancien recours contentieux en annulation et le recours pour excs de pouvoir n'allait pas
sans soulever quelques objections ; elle troublait, il faut le reconnatre, la terminologie consacre ; elle tendait la dnomination
d'excs de pouvoir des illgalits qui ne la comportent pas dans
la langue ordinaire du droit ; mais il faut reconnatre aussi que
cette jurisprudence si favorable aux parties, ne portait pas atteinte
au fond mme des doctrines. En effet, le recours contentieux,
l. Rapprocher tes arrts rendus, en matire de grades, avant et aprs
1870.
Avant 1870, ils ne visent jamais la loi des 7-14 octobre 1790, mais seulement les
lois sur l'avancement et sur l'tat des officiers. (Voy. 21 mai 1840, Tirlel ; 23 juin
dcembre 1848, Hlie; 21 avril 1853,
1841, Darthes ; 23 dcembre 1842, Fontan;
Rigollot; 12 mai 1868, Renno ; 26 juin 1869, Lullier.)
Au contraire, la loi des 7-14 octobre 1790 et celle du 24 mai 1872 sont vises dans
les arrts plus rcents du 23 mars 1872, Pichon; 6 fvrier 1874, Houneau ; 28 dcembre 1877, West; 4 juillet 1879, Roch; 22 juillet 1881, Thile, etc.. 9 mars 1894, Layrle,
CHAP.
I.
411
412
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
fait subir aux rgles primitives, au moyen de dductions ingnieuses et parfois un peu subtiles ; elle l'a t aussi par le but
qu'elle a poursuivi : combler les lacunes de l'ancien droit et en
adoucir la rigueur en vue de l'intrt public (') .
Pour terminer cet aperu, nous devons dire un mot des efforts
faits, depuis 1872, pour affermir et prciser la doctrine juridique
du recours pour excs de pouvoir.
Ainsi que nous l'avons vu, l'extension du droit de recours et des
moyens d'annulation s'est principalement opre sous le rgime de
la justice retenue, antrieurement la loi du 24 mai 1872. Le
Conseil d'tat, qui rendait ses dcisions au nom du chef suprme de l'administration, avait alors plus de latitude que n'en
pourrait avoir un tribunal administratif, si haut qu'il ft plac,
pour crer en dehors des textes, et pour faire accepter aux administrateurs de tout ordre, un contrle chaque jour plus svre
de la lgalit de leurs actes. Cette oeuvre une fois accomplie, il
n'tait pas inutile de la complter un autre point de vue. En effet,
dans les dernires annes de l'Empire, la thorie de l'excs de
pouvoir s'tait quelque peu ressentie de l'omnipotence du souverain sous les auspices duquel on l'avait dveloppe (2). A force de
faire intervenir les pouvoirs propres du chef de l'tat et sa responsabilit personnelle, on en tait arriv un certain relchement
de la doctrine juridique. Des apprciations d'quit, d'opportunit
politique qui presque toujours, il est vrai, taient profitables
aux justiciables tenaient quelquefois lieu de rgle, mme dans
des questions de recevabilit, de procdure, de dlais qui exigent
des solutions fixes et concordantes. Ces solutions ont t tudies
de plus prs depuis 1872. Le Conseil d'tat, investi d'une juridiction propre, a prouv le besoin de mieux dterminer, sans cependant les restreindre, ses attributions et l'tendue des droits des
parties. De l des doctrines plus nettes sur les conditions de recevabilit du recours, sur les dlais, sur la comptence respective
du Conseil. d'tat et des autres tribunaux administratifs ou judiciaires lorsqu'une mme question de lgalit peut relever de plu1. Adjuvandi, vel supplendi, ve.l corrigendi jtiris civilis gralia, propler ulilitalem
publicam... (Dig., L. I, tit. 1, L. 7.)
2. Voy. sur l'esprit de la jurisprudence cette poque, t. Ior, p. 257.
CHAP.
I.
413
III. DISTINCTION DU
414
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
2 Les recours des prfets tendant l'annulation des dlibrations des conseils gnraux, soit parce qu'elles ont t prises sur
des objets qui ne sont pas lgalement compris dans les attributions
de ces conseils (loi du 10 aot 1871, art. 33), soit parce qu'elles
sont entaches d'excs de pouvoir ou de violation d'une disposition
de la loi ou d'un rglement d'administration publique (loi du
10 aot 1871, art. 47). Bien que ces recours tendent l'annulation
d'actes administratifs illgaux, et qu'ils soient ports devant le
Conseil d'tat, ce ne sont pas des recours pour excs de pouvoir
dans le sens juridique du mot, parce que les articles 33 et 47 prcits portent que l'annulation ne peut tre prononce que par un
dcret rendu dans la forme des rglements d'administration publique .
Ces recours peuvent galement tre dirigs, d'aprs une jurisprudence constante, contre des dlibrations de commissions dpartementales entaches des illgalits prvues par les articles 33
et 47. Dans ce cas, le recours se distingue nettement de celui qui
est prvu par l'article 88 de la loi du 10 aot 1871, et par lequel les
parties peuvent demander l'annulation contentiuse des dcisions
des commissions dpartementales.
3 Les recours forms en vertu de l'article 13 de la loi du 21 juin
1865 sur les associations syndicales, par les propritaires intresss
ou par les tiers, contre les arrts prfectoraux qui creraient une
association autorise en dehors des cas o cette forme de syndicat
est prvue par la loi. D'aprs cet article 13, le recours est dpos
la prfecture et transmis avec le dossier au ministre dans le dlai
d'tat.
de quinze jours. Il est statu par un dcret en Conseil
On s'est demand si ce texte, rdig une poque o les dcisions
contentieuses du Conseil d'tat taient rendues en forme de dcrets, prvoyait un recours par la voie contentiuse ou par la voie
administrative. Cette dernire .interprtation, conforme aux travaux prparatoires de la loi, a t consacre par plusieurs dcrets
dlibrs en Conseil d'tat ('). On est donc l encore en prsence
d'uri recours en annulation fond sur l'illgalit d'un acte administratif, mais qui n'est pas un recours pour excs de pouvoir.
l. Dcrets des il janvier 1873, canal de Cresl;
kan; 8 juillet 1886, marais de Sabarges.
CHAP*
I.
415
croira lse dans ses droits ou dans sa proprit, par l'effet d'une
d'tat rendue en matire non conten dcision de notre Conseil
tieuse, elle pourra nous prsenter une requte pour, sur le rapport
qui nous en sera fait, tre l'affaire renvoye, s'il y a lieu, soit
d'tat, soit une commission.
une section du Conseil
On s'est demand si ce texte est encore en vigueur, si ses dispositions peuvent se concilier avec les principes actuels du contentieux administratif, et s'il ne doit pas tre considr comme dnu
de toute application, depuis qu'on admet que l'atteinte porte un
droit ouvre la partie lse un recours contentieux, et non une
simple rclamation par la voie administrative.
Pour claircir ce point, il faut remonter aux origines de l'article 40 et aux applications qu'il a reues en jurisprudence.
Il est hors de doute que, de l'an VIII 1806, lorsque la commission du contentieux n'tait pas encore institue, il n'existait
aucune espce de recours contre les dcisions administratives ou
contentieuses rendues en Conseil d'tat. Lorsque fut labor le
dcret de procdure du 22 juillet 1806, la commission du Conseil
d'tat charge de le prparer eut la pense d'admettre un recours contentieux contre les dcisions administratives dlibres
en Conseil d'tat; elle proposa en ce sens une disposition ainsi
conue : Lorsqu'une partie se croira lse dans ses droits ou dans
sa proprit par l'effet d'uue dcision de notre Conseil d'tat rendue en matire non contentiuse, elle pourra prsenter une requte
qui sera dpose avec les pices au secrtariat du Conseil. Il en
sera donn connaissance par un auditeur au ministre du dpartement que l'affaire concerne ; et si la Commission du contentieux estime
qu'il y a lieu de recevoir la rclamation, elle fera son rapport au Conseil, qui statuera.
Cette disposition ne fut pas adopte, l'article fut remani et le recours contentieux prvu par le projet fut transform en un recours
administratif soumis d'abord l'apprciation du Gouvernement,
416
.LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
417
EXCS DE POUVOIR. NOTIONS GNRALES.
I.
illgale. Il permet mme, du moins nous le pensons, au Gouvernement en Conseil d'tat, de tenir compte de rclamations qui ne
seraient pas fondes sur un droit proprement dit, mais qui invoqueraient un de ces intrts respectables qu'on a quelquefois appels
des intrts imprgns de droit . Tel serait le cas de l'inventeur
d'une mine qui le dcret de concession aurait refus une indemnit d'invention faute de renseignements suffisants sur la valeur de
ses recherches ; le cas de riverains d'un cours d'eau non navigable
qu'on aurait omis de comprendre dans un dcret de rpartition des
eaux entre l'agriculture et l'industrie, et les cas o des tiers, rests trangers l'instruction administrative qui a prcd le dcret,
seraient lss par quelqu'une de ses dispositions (*).
On ne doit donc pas considrer l'article 40 du dcret de 1806
comme inconciliable avec le recours contentieux, ou comme faisant double emploi avec lui. Aussi le Conseil d'tat, consult
1878 sur la question de savoir si l'article 40 est encore en
en
vigueur, a rpondu affirmativement par un avis des sections runies
de l'intrieur et du contentieux en date du 4 juin 1878. On lit
dans cet avis : L'article 40 du dcret de 1806 a eu pour but
d'ouvrir aux tiers, dfaut de recours par la voie contentiuse,
une voie rgulire pour solliciter la rformation de dcrets rendus
en Conseil d'tat et par lesquels ils se croiraient lss dans leurs
droits ou leur proprit. Il n'est pas impossible qu'il se prsente
des cas o des droits seraient lss par un dcret en Conseil d'tat,
sans que cependant le recours pour excs de pouvoir ft ouvert.
D'autre part, l'article 40 n'ouvre pas un recours dans le sens juridique du mot, tel que Je recours contentieux saisissant une juridiction qui est tenue de statuer et dont la dcision s'impose tous
avec l'autorit de la chose juge ; il autorise seulement prsenter
une requte qui provoque plus nergiquement qu'une ptition ordinaire l'examen des dpositaires du pouvoir ; mais le chef de
l'tat reste libre de ne donner aucune suite la requte.
L'avis du 4 juin 1878 dcide en outre : que la commission prCHAP.
l.
Les dcrets rendus en vertu de l'article 40, pendant la priode moderne, sont
rares; ils ont surtout t rarement publis. On peut cependant en citer un, en date
du 21 juin 1864, rendu sur un avis de la section des travaux publics, et rapport au
Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1882. p. 412, note 2.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
27
418
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
vue par l'article 40 doit tre forme dans,1e sein du Conseil d'tat ;
qu'elle ne peut que donner un avis et non rendre une dcision ; que
la revision du dcret attaqu ne peut rsulter que d'un nouveau dcret propos et contresign par le mme ministre que le dcret primitif ('). Il ajoute que si ce nouveau dcret porte lui-mme atteinte
la loi ou des droits acquis, l'article 40 ne fait pas obstacle ce
qu'il soit attaqu par la voie contentiuse.
Le recours de l'article 40 doit donc continuer figurer parmi
les recours par la voie administrative dont le Conseil d'tat ne
connat que comme corps consultatif, et qui doivent tre soigneusement distingus du recours en annulation par la voie contentiuse.
Il a en outre un caractre particulier, qui ne se retrouve ni dans
les autres recours administratifs prcdemment noncs, ni dans
le recours pour excs de pouvoir, et qui lui permet de faire prononcer non seulement l'annulation, mais encore la rformation
plus ou moins complte de l'acte attaqu.
Abordons maintenant l'tude du recours pour excs de pouvoir,
d'aprs la jurisprudence et la doctrine en vigueur : celles-ci ne sont
elles-mmes que le rsultat des efforts et de l'exprience accumuls depuis le commencement du sicle, et qu'on a quelquefois
compars la force imperceptible et continue qui finit par former
une solide alluvion : incrementum latens.
1. D'aprs le systme du dcret de 1806, c'tait uniquement le ministre de la jus
tice qui proposait et coutresignait les dcrets rendus en vertu de l'article 40 ; mais
l'avis de 1878 a reconnu que ce droit devait appartenir, en vertu du principe de la
responsabilit ministrielle, au ministre qui avait fait rendre le dcret primitif.
CHAPITRE II
CONDITIONS DE RECEVABILIT DU RECOURS
POUR EXCS DE POUVOIR
420
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
I.
aux principes qui ont t exposs dans d'autres parties de cet ouvrage sur les limites de la comptence administrative l'gard de
l'autorit judiciaire (livre III), et l'gard du Gouvernement et des
Chambres (livre IV).
CHAP.
II, 1.
421
422
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
II. Les actes lgislatifs ('), mme lorsqu'ils manent du chef de l'-
tome II. p. 5.
tome II, p. 82.
tome E, p. 46.
tome II, p. 35.
tome II, p. 63.
CHAP. H,
1.
423
Tels sont les actes d'administration que les Chambres accomplissent en forme de lois (') : dclaration d'utilit publique, autorisations et concessions de travaux publics, actes de tutelle administrative concernant l'tat, les dpartements et les communes. Telles
sont aussi les dcisions prises par les assembles parlementaires,
par leurs commissions ou par leurs bureaux l'gard des membres
de ces assembles, de leurs auxiliaires ou des tiers.
Il en est de mme des actes d'administration accomplis par les
autorits ecclsiastiques, mme en vue du temporel des tablissements religieux. Ces autorits ne sont pas en effet des corps
administratifs , des autorits administratives , dans le sens des
lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872. Si leurs dcisions relvent, dans certains cas, du Conseil d'tat agissant comme conseil
du Gouvernement en matire d'abus, elles ne relvent pas du Conseil d'tat statuant au contentieux comme juge des excs de pouvoir (2).
Des actes de pure administration. Doit-on considrer comme
chappant de plein droit tout recours en annulation pour excs
424
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Des recours forms contre des actes de cette nature ont souvent
t carts par une fin de non-recevoir tire de ce que la dcision
tre
est un acte de pure administration qui n'est pas de nature
dfr par la voie contentiuse .
Faut-il conclure de l qu'il existe toute une catgorie d'actes
LIVRE VI.
Si l'acte man de l'autorit executive est l'exercice d'un pouvoir discrtionnaire qui lui est confi, il est de pure administration; mais l'omission ou la violation des formes tablies par les lois et rglements suffit en gnral pour faire passer
un acte de pure administration dans la classe des actes qui donnent ouverture la
voie contentiuse.
On lit aussi dans l'article Conseil d'tat de M. Dalloz (rdig par M. A. Dalloz, l'un
CHAP.
II, 1.
425
l.
On
426
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
18
CHAP.
II, 1.
427
administration, qui sont des actes administratifs, avec les actes dits
de gouvernement dont la nature est diffrente.
Des actes n'ayant pas le
428
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 1. EXCS
429
l'administration. Si les dcisions purement prparatoires de l'administration ne peuvent pas donner lieu
un recours, plus forte raison l'absence complte de dcision, le
silence et l'inaction de l'administration ne sauraient, en principe,
faire natre une action devant la juridiction contentiuse. Il n'appartient pas cette juridiction d'intervenir par voie d'injonction dans
le domaine de l'administration active ; or, quoi pourrait tendre
une rclamation contentiuse forme contre l'inaction d'une autorit administrative, sinon faire juger que cette autorit doit agir
et comment elle doit agir ? On placerait ainsi une certaine part
d'impulsion et d'action administratives dans le domaine d'une juridiction, c'est--dire l o ne sauraient rsider ni l'exercice direct
de la puissance publique ni la responsabilit qui s'y rattache.
Il est cependant hors de doute que le silence de l'administration,
son abstention systmatique, peuvent avoir quelquefois pour effet
de lser un droit. Tel serait le cas o un ministre laisserait sans
rponse une demande tendant faire liquider une crance sur
l'tat ou une pension de retraite ; le cas o un prfet ou un maire,
saisi d'une demande d'alignement, s'abstiendrait d'y donner aucune
suite ; celui o uu suprieur hirarchique affecterait de ne tenir
aucim compte des rclamations formes contre les actes d'autorits
infrieures et ne rendrait aucune dcision. L'incorrection administrative prendrait alors le caractre d'une sorte de dni de justice
et l'on serait tent d'y voir un vritable excs de pouvoir. Comment
concilier le principe de justice, qui semblerait en pareil cas autoriser un recours, avec la rgle de droit qui l'interdit ?
Cette conciliation ne peut rsulter que de dispositions lgislatives
assimilant, par une fiction lgale, le silence de l'administration
une dcision de rejet, et permettant de recourir contre cette dcision
suppose comme contre une dcision vritable.
L'article 7 du dcret du 2 novembre 1864 contient une disposition de ce genre l'gard des ministres. Il dispose que, lorsque
les ministres statuent sur des recours contre les dcisions d'auto rites qui leur sont subordonnes, leur dcision doit intervenir
dans le dlai de quatre mois dater de la rception de la rcla mation. Aprs l'expiration de ce. dlai, s'il n'est intervenu
Du silence gard par
430
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
d'tat.
On voit
comme rejete et se pourvoir devant le Conseil
que ce texte assimile fictivement le silence du ministre, prolong
pendant plus de quatre mois, aune dcision de rejet ; c'est en vertu
CHAP.
II, 1.
431
il janvier 1868.
432
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
cours hirarchiques jusqu'au ministre, dont la dcision ou le silence fournirait la matire du dbat contentieux, non seulement
contre le ministre lui-mme, mais encore contre toutes les autorits dont on lui aurait signal l'inaction. Un tel systme de recours
n'aurait certainement rien de commun avec celui que le dcret de
1864 autorise.
Au surplus, les arrts prcits n'ont pas eu pour but, dans la
pense mme de leurs auteurs, de fonder une jurisprudence extensive du dcret de 1864 et de gnraliser le droit de recours en
cas de silence des autorits administratives ; ce sont plutt des
arrts d'espce et d'quit, tels que le Conseil d'tat s'est cru autoris en rendre, pendant une certaine priode, pour djouer les
procds blmables d'une grande administration qui tait parvenue
se soustraire au contrle ministriel, et qui avait voulu se soustraire aussi au contrle du Conseil d'tat, en dguisant ses refus
sous un silence systmatique afin d'viter tout dbat contentieux.
De l l'effort de jurisprudence fait par le Conseil d'tat pour ouvrir son prtoire aux parties lses, nonobstant les expdients
imagins pour le leur fermer. Mais, tout en reconnaissant les services que de telles dcisions ont pu rendre dans des circonstances
exceptionnelles, il faut se garder d'en gnraliser la doctrine qui
n'est point celle de la loi.
Si maintenant on voulait examiner, non en droit positif mais en
lgislation, la dlicate question des refus de statuer ou d'agir, il serait certainement permis de concevoir un autre systme que celui
du dcret de 1864. Le dcret ne vise que les ministres, et seulement lorsqu'ils agissent comme suprieurs hirarchiques ; nous ne
verrions pas d'objection grave ce que l'assimilation entre un silence prolong et une dcision de rejet ft applicable toute autorit investie d'un droit de dcision propre, surtout depuis que
la lgislation a soustrait au contrle hirarchique des ministres
CHAP.
plusieurs de ces autorits, telles que les commissions dpartementales, les conseils gnraux et mme, dans certains cas, les maires
et les conseils municipaux. Il ne nous rpugnerait pas non plus
que les ministres eux-mmes, lorsqu'ils ont statuer directement
comme reprsentants de l'tat ou comme dpositaires de la puissance publique, fussent tenus de prononcer sur les requtes des
parties dans un dlai dtermin (').
Mais cette extension des rgles en vigueur ne saurait tre spare d'une restriction importante : l'assimilation du silence une
dcision de rejet ne pourrait, selon nous, tre admise que si ce
silence constituait un vritable dni de justice, c'est--dire si l'autorit qui s'abstient de statuer tait lgalement tenue de rendre
une dcision. Tel serait le cas o le ministre serait saisi d'une
demande de pension ou de liquidation d'une crance sur l'tat ;
le cas o les prfets sont chargs de statuer sur les recours de particuliers contre des dlibrations de conseils municipaux attaques
comme illgales ; celui o les prfets ou les maires ont prononcer
sur des demandes d'alignement ; tels seraient, en termes plus
gnraux, les cas o une autorit, hirarchise ou lective, a mission de statuer sur une demande qui s'appuie sur un droit et qui,
par suite, exige une dcision. Si libre que l'administration puisse
tre de faire une rponse ngative, il n'en peut rsulter pour elle
le droit de ne faire aucune rponse, et de supprimer indirectement
tout contentieux sur la demande, en refusant la dcision qui peut
seule ouvrir l'accs du tribunal administratif. Un tel refus constituerait un vritable dni de justice, et il pourrait, ce titre, tre
assimil un excs de pouvoir. Mais de telles innovations, si
jamais elles semblaient ncessaires, ne sauraient tre l'oeuvre de
la jurisprudence ; elles ne pourraient rsulter que d'une loi qui
remanierait le systme du dcret de 1864, dterminerait les dlais
opposables aux diverses autorits, crerait enfin de nouveaux cas
d'assimilation entre le silence et la dcision, vritable fiction lgale qui ne peut tre que l'oeuvre du lgislateur (2). [y*. '- l'i^lti" t
sens ont t proposes dans un projet de loi relatif au
Conseil d'tat, labor par une commission de la Chambre des dputs, et dont le
rapport a t dpos le 21 juillet 1894 (annexe n 869). Ce projet contient un article 12
ainsi conu : Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent 'tro introduites
1-2. Des dispositions en ce
LA JUKIDICTIOM ADMIHISTEATIVH.
II.
23
434
LIVRE VI.
II. RECEVABILIT
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 2.
435
Conseil d'tat,
20
436
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
discrtionnaires, on n'a pas le droit d'exiger que l'autorit prononce dans tel ou tel sens, mais on a le droit d'exiger qu'elle
prononce dans les formes de droit et dans les limites de sa comptence.
L'intrt doit tre direct et personnel; il ne saurait se confondre
avec l'intrt gnral et impersonnel que tout citoyen peut avoir
ce que l'administration se renferme dans les bornes de la lgalit;
un tel intrt peut suffire pour inspirer une ptition aux pouvoirs
publics, mais non pour justifier une action devant une juridiction
contentiuse ; cette action ne peut se fonder que sur les intrts
propres du rclamant, car les intrts gnraux ont des reprsentants investis d'un caractre public, auxquels de simples particuliers n'ont pas le droit de se substituer.
L'intrt direct et personnel que la partie doit avoir l'annulation de l'acte attaqu n'est pas ncessairement un intrt pcuniaire ou matriel ; un intrt moral peut suffire, pourvu qu'il touche directement l'auteur du recours : tel est l'intrt qu'un corps
constitu peut avoir faire respecter ses prrogatives, en attaquant
une dcision de l'administration suprieure qui les aui'ait mconnues ; tel est aussi l'intrt que peuvent avoir des particuliers
faire annuler un acte dj excut par l'administration, bien que
l'arrt qu'ils sollicitent ne soit plus susceptible d'aucune application pratique.
Le Conseil d'tat-s'est quelquefois demand si, dans ce dernier
cas, le recours n'a pas plutt le caractre d'une protestation contre
un fait accompli que d'une procdure fins utiles, motive par un
intrt direct et personnel; mais il s'est toujours prononc pour
l'affirmative, estimant qu'une partie est suffisamment intresse
obtenir la condamnation mme tardive d'un acte illgal qui l'a
lse ('). Il y aurait d'ailleurs de graves inconvnients ce que
sur ce point n'est qu'implicite; elle rsulte des arrts qui ont
pass outre au jugement du pourvoi, bien que les actes attaqus eussent reu toute
l'excution dont ils taient susceptibles. On en trouve des exemples dans plusieurs
dcisions qui ont statu sur des arrts prfectoraux ordonnant des battues dans les
bois de particuliers, quoique ces battues fussent depuis longtemps excutes lorsque
les arrts ont t rendus : l8r avril 1881, Schneider ; mme date, Gravier, Larochefoucauld-Bisaccia. Cf. 12 avril 1889, vque de Marseille; cet arrt statue sur un
1. La jurisprudence
438
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 2.
439
440
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 2.
441
442
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Il y a cependant un cas o le contribuable peut, d'aprs les dispositions de la loi municipale de 5 avril 1884 (art. 66 et 67), agir
au nom de la commune sans aucune autorisation. D'aprs l'article 66, toute personne intresse, et en outre tout contribuable
de la commune , mme s'il n'invoque aucun intrt personnel,
peut demander au prfet de prononcer en conseil de prfecture
l'annulation des dlibrations des conseils municipaux dclares
annulables par l'article 64, c'est--dire de celles qui ont t prises
avec la participation de conseillers municipauxintresss l'affaire
sur laquelle porte la dlibration. D'aprs l'article 67, le conseil
municipal, et en dehors du conseil toute partie intresse, peut se
d'tat ; le
pourvoir contre l'arrt du prfet devant le Conseil
pourvoi est instruit et jug dans les formes du recours pour excs
de pouvoir . Bien que le contribuable ne soit pas spcialement
dsign dans ce dernier texte, la jurisprudence du Conseil d'tat
admet qu'il a le droit de se pourvoir en son nom personnel si son
recours a t rejet par le prfet (').
La rgle ne serait pas la mme s'il s'agissait, non des dlibrations annulables prvues par l'article 64 de la loi de 1884, mais des
dlibrations nulles de plein droit comme entaches d'excs de pouvoir ou de violation de la loi, prvues par l'article 63. A l'gard
de ces dernires, la loi ne mentionne pas le droit de recours du
contribuable ; la jurisprudence du Conseil d'tat en a conclu que
celui-ci n'a pas qualit soit pour dfrer la dlibration au prfet,
soit pour dfrer au Conseil d'tat l'arrt prfectoral qui a refus
d'en prononcer l'annulation (2).
Les communes et les sections de commune sont les seules collectivits au nom desquelles un contribuable peut, dans les cas
prvus par la loi, former un recours pour excs de pouvoir sans
avoir justifier d'un intrt direct et personnel. Les dispositions
qui lui ont confr ce droit sont exceptionnelles, et elles ne sauraient tre tendues, par voie d'analogie, aux recours intressant
d'autres collectivits. Un contribuable ne saurait donc, en sadite
tion administrative. Conseil d'tat au contentieux, 20 novembre 1840, Garnier ;
23 fvrier 1841, de Vilette; 15 janvier 1888, Ruby; 30 mai 1890, Simon et Millot.
l. Conseil d'tat, 22 janvier 1886, Caslex.
. Conseil d'tat, 22 janvier 1886, Caslex; 8 mars 1889, Vditr,
CHAP.
II, 2. EXCS
443
444
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
conseil municipal pourrait galement attaquer la dcision qui le dissoudrait en dehors des formes prvues par l'article 43 de la loi municipale. Dans ces cas et autres semblables, les corps administratifs ont
qualit pour se pourvoir, au mme titre qu'un fonctionnaire qui se
prtendrait frapp d'une rvocation ou d'une suspension illgale.
Les conseils gnraux ou municipaux auraient-ils galement
qualit pour attaquer, en leur nom personnel, une dcision de
l'autorit suprieure qui prononcerait l'annulation de leurs dlibrations en dehors des formes prescrites, ou qui dclarerait tort
illgales des dlibrations qui ne le seraient pas ?
Cette question est plus dlicate, parce qu'il ne s'agit plus ici
d'une atteinte directement porte aux prrogatives du corps lectif,
mais de l'usage irrgulier que l'autorit suprieure aurait fait des
pouvoirs de surveillance hirarchique qui lui appartiennent. C'est
pourquoi la loi du 5 mai 1855 (art. 23 et 24) n'avait autoris les
conseils municipaux rclamer contre les arrts prfectoraux
annulant leurs dlibrations comme illgales, que par un recours
administratif sur lequel il tait statu par dcret rendu aprs avis
de la section de l'intrieur du Conseil d'tat. Lorsque ces recours
taient forms par la voie contentiuse, ils taient dclars non
recevables en vertu d'une jurisprudence constante.
La loi municipale du 5 avril 1884 a modifi cet tat de choses :
les conseils municipaux peuvent, en vertu de l'article 67, attaquer
pour excs de pouvoir l'arrt prfectoral qui annule leurs dlibrations. Faut-il en conclure que le lgislateur de 1884 a implicitement reconnu qualit tous les corps administratifs lectifs pour
attaquer par la voie contentiuse les dcisions qui annulent leurs
dlibrations ? Nous ne le pensons pas : la loi municipale de 1884
comme celle de 1855, a voulu que les conseils municipaux pussent
faire contrler les arrts d'annulation des prfets par le- Conseil
d'tat; la loi actuelle, en convertissant en recours contentieux le
recours administratif prvu par la loi de 1855, a voulu donner aux
conseils municipaux une garantie plus complte contre les erreurs
ou les abus de l'autorit prfectorale. Mais on ne saurait tirer de
l une conclusion gnrale et dire que tout corps lectif a le droit
d'attaquer, en son nom personnel, les dcisions de l'autorit suprieure qui annulent ses dlibrations comme illgales.
446
<
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 1. -EXCS
447
Geste.
2. Conseil d'tat, 3 juin 1892, commune de Mustapha.
3. Conseil d'tat, 6 janvier 1865, prfet de la Seine.
448
449
EXCS DE POUVOIR. FORMES ET DLAIS.
II, 3.
tre ayant t oppose au pourvoi, cet arrt l'cart en disant que
le ministre de l'intrieur avait dans ses attributions l'excution de
la loi du 16 septembre 1807 ; que d'ailleurs l'excution des ordonnances du... lui tait confie; que ds lors, s'il pensait que la
commission spciale avait excd les pouvoirs qui lui avaient t
confis par lesdites ordonnances, il avait le droit et l'obligation de
nous dfrer cette dcision .
Les principes poss par cette jurisprudence peuvent tre d'autant moins contests que la loi les applique elle-mme quand il
s'agit de dcisions juridictionnelles qui ne peuvent tre annules
que par la voie du recours en cassation : c'est ainsi qu'elle reconnat aux ministres comptents le droit de se pourvoir pour excs de
pouvoir ou violation de la loi contre les dcisions dfinitives de
la Cour des comptes et des conseils de revision (voy. ci-aprs,
chap. V). La raison de dcider est la mme quand il s'agit d'autres
dcisions dfinitives dont l'annulation ne peut tre poursuivie que
par la voie contentiuse.
CHAP.
III. RECEVABILIT
7-14 octobre 1790 contre les actes des autorits admi la loi des
nistratives pour incomptence ou excs de pouvoir... .
&
I.A JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
29
450
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II,
3.
451
rente quand le recours est form contre la dcision de la commission statuant au lieu et place du conseil gnral.
L'exemption complte de frais s'applique, en second lieu, aux
recours pour excs de pouvoir forms contre les dcrets ou arrts
portant dclaration d'utilit publique. La jurisprudence s'inspire ici
de l'article 58 de la loi sur l'expropriation du 3 mai 1841, d'aprs
lequel les plans, procs-verbaux, certificats, significations, juge ments, contrats, quittances et autres actes faits en vertu de la pr sente loi seront viss pour timbre et enregistrs gratis lorsqu'il y
aura lieu la formalit de l'enregistrement . On aurait pu certainement soutenir qu'un recours pour excs de pouvoir form contre
une dclaration d'utilit publique ne rentre pas dans les prvisions
de ce texte ; cependant le Conseil d'tat, s'inspirant de l'esprit de
la loi de 1841, qui tend exempter de frais toutes les procdures
relatives l'expropriation, a admis que le recours tait recevable
bien que form sur papier libre et non enregistr ; de son ct, l'administration de l'enregistrement a renonc toute perception sur
la requte et sur l'arrt.
Recours omisso medio . Le recours pour excs de pouvoir
peut toujours tre form omisso medio, sans recours pralable au ministre. Cette rgle tait admise mme l'poque o la doctrine du
ministre-juge tait le plus en faveur ('); plus forte raison ne peutelle faire aucun doute depuis qu'il est reconnu par la jurisprudence
que Pon peut se pourvoir au Conseil d'tat contre les dcisions
des autorits infrieures, lorsqu'elles ont le caractre d'actes administratifs excutoires par eux-mmes (2).
Il n'est donc plus ncessaire d'invoquer aujourd'hui, pour justifier le recours direct au Conseil d'tat, dans le'cas d'excs de
pouvoir, les motifs trs contestables auxquels s'taient arrts les
auteurs. La jurisprudence est fonde, disait M. Serrigny, sur ce
qu'il importe de rprimer promptement les actes d'incomptence
qui troublent plus ou moins l'ordre public, d'o l'on a conclu que
1. Conseil d'tat,-18 janvier 1826, Bonis; 25 mars 1835,
1836, Saint-Didier ; 6 mai 1853, Perruche.
2. Voy. t. Ier, p. 316 et 322.
Krils
4 fvrier
452
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 3.
453
il
traire que le dlai de l'article il s'applique aux recours contre les arrts des
prfets quand ils ont excd leur comptence, contre les dcisions des conseils de
revision pour incomptence ou excs de pouvoir, etc. (Droit administratif, t. Ier, p. 53
et note 2). Le passage de M. de Cormenin invoqu tort par M. Dufour (t. I6r,
p. 38l), ne vise pas le recours direct au Conseil d'tat, mais le recours au ministre
prcdant un recours au Conseil d'tat. Cette question spciale est examine plus
loin.
3. Serrigny, Comptence administrative, t. Ier, p. 381.
4. Voy. les conclusions de M. Aucoc, commissaire du Gouvernement dans l'affaire
Bizet (13 mars 1867), et celles de M. Charles Robert dans l'affaire Acadmie des
Beaux-Arts (21 juillet 1864).
5. Conseil d'tat, 8 dcembre 1859, commune de Saint-Pierre; 20 mars 1862,
ville de Chaton; 5 juin 1862, 'Andign de Resteau; 16 avril 1863, Guibert.
Le projet de loi de 1894 sur le Conseil d'tat, que nous avons dj eu occasion de
mentionner, contient un article il portant que le dlai du recours au Conseil d'-
454
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
tat, fix trois mois par l'article 11 du dcret du 22 juillet 1806, est rduit deux
mois. .
Le rapport donne pour motif de cette abrviation du dlai qu'il y a lieu de gnraliser la rgle admise par la loi du 22 juillet 1889 pour l'appel des dcisions des
conseils de prfecture, et d'uniformiser les dlais devant le Conseil d'tat et devant
la Cour de cassation .
L'assimilation qui est ainsi faite entre les dlais de l'appel ou du pourvoi en |cassation, et ceux des recours dont le Conseil d'tat connat en premier et dernier ressort, ne nous parat point exacte. La partie qui fait appel ou se pourvoit en cassation
est depuis longtemps, claire sur les lments d'un litige qui a dj donn lieu
une on deux instances ; un court dlai peut lui suffire pour dcider si elle se pourvoira ou non devant une nouvelle juridiction.
Au contraire les recours pour excs de pouvoir, ainsi que les recoura contre
ls dcisions ministrielles et tous ceux dont le Conseil d'tat connat comme juge
unique sont des demandes initiales, de vritables actions sur lesquelles la partie
doit avoir le temps de dlibrer et de consulter.
Le dlai de trois mois, auquel ces recours sont soumis, est dj trs bref si on le
compare au dlai ordinaire des actions en justice, et sa rduction deux mois constituerait une innovation peu favorable aux parties.
1. La question avait fait doute lorsque le Conseil d'tat avait t investi pour la
premire fois d'une juridiction propre en 1849, mois elle fut rsolue affirmativement
par un arrt du 9 juin 1849 (de Carbon). Depuis, le droit d'opposer d'office la dchance n'a jamais fait doute, soit sous le rgime de la justice retenue, soit sous
celui de la justice dlgue. Cf. Serrigny, Comptence administrative, t. Ier, p. 401.
du recours restent les mmes que si le conseil gnral avait luimme statu.
Le dlai ordinaire de trois mois peut s'augmenter des dlais de
distance prvus par l'article 13 du dcret du 22 juillet 1806. Du
moment que l'article 11 et le dlai de trois mois qu'il dict sont
applicables au recours pour excs de pouvoir, on ne peut refuser
ce recours le supplment de dlai dont bnficient tous les pourvois rgis par l'article 11. D'aprs l'article 13, ceux qui dla France continentale auront, outre le dlai de
fi meurent hors de
trois mois, celui qui est rgl par l'article 73 du Code de proc dure civile . D'aprs cet article 73, modifi par la loi du 3 mai
1862, les dlais de distance varient de un huit mois, selon la rgion dans laquelle le requrant a sa rsidence, et il est doubl pour
les pays d'outre-mer en cas de guerre maritime (').
Point de dpart du dlai. D'aprs l'article 11 du dcret de
1806, le dlai de trois mois ne court que du jour o la dcision
aura t notifie . Cette rgle est applicable en principe au recours
pour excs de pouvoir, mais elle comporte certaines exceptions
qui tiennent la nature mme des dcisions attaques. Il faut distinguer, cet gard, entre les actes qui sont susceptibles d'une
notification individuelle, parce qu'ils visent des personnes ou des administrations dtermines, et" ceux qui ne sont susceptibles que
d'une publicit plus ou moins tendue, parce qu'ils s'adressent
un ensemble d'intresss qui ne pourraient pas tre individuellement avertis.
Lorsque l'acte vise une personne dtermine, la notification
peut et doit tre faite, et le dlai ne court que du jour o elle a
eu lieu. Cette notification doit maner de l'autorit qui a fait l'acte
ou d'un de ses subordonns ; elle se fait administrativement et
non par acte exlrajudiciaire, car l'administration n'a jamais besoin
de recourir au ministre d'un huissier pour signifier ses propres
1. Conseil d'tat, 20
456
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNLLATION.
458
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 3.
45,9
ministration (').
Dans les cas o une publication peut suffire parce que l'acte n'est
pas susceptible de notification individuelle, la jurisprudence admet
qu'il peut y tre suppl par l'excution mme de l'acte, et nous acceptons ici cette rgle que nous avons carte quand il s'agit d'actes
susceptibles de notification individuelle. Mais encore faut-il que
l'excution ait effectivement atteint le requrant, par exemple si on
l'a mis personnellement en demeure d'excuter les prescriptions de
l'acte ( 2) ; il faut tout au moins que l'excution ait t publique, nolet 1839, Fermy de Saint-Martin; 30 avril 1880, Albrecht; 17 juillet 1885,
Chambre de commerce de Dunkerque; pour des arrts de curage, 5 juin 1862,
d'Andign de Resteau; 8 fvrier 1846, Marqu; pour des dcrets dterminant le
rang d'anciennet des officiers, 27 mars 1874, Faidherbe; pour des dlibrations
de constils gnraux, 14 mai 1S86, Teste.
1. Conseil d'tat, 9 aot 1893, Chambre syndicale des entrepreneurs de voilures.
2. 1869, p. 469; 24 janvier 1879, Le Marrois; 19 dcembre 1879, Briet. Dam
celte dernire affaire, le Conseil d'tat a retenu comme point de dpart du dlai la
460
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
tion.
date d'une condamnation prononce contre le requrant pour infraction un rglement et a dclar tardif le reconrs form plus de trois mois apra cette condamnation.
1. Conseil d'tat, 22 fvrier 1878, Choppin.
2. Conseil d'tat, 14 dcembre 1843, Colonna; 23 novembre 1850, Mourier;
20 janvier 1859, Chemin de fer du Midi; 22 janvier 1863, Milon.
S. Aucoc, Confrences, t. Ier, p. 672; Serrigny, Comptence administrative,t. Ier,
p. 389.
CHAP.
II, 3.
461
recours au ministre. Les ministres sont investis d'un pouvoir hirarchique qui leur permet d'annuler et de rformera toute poque,
soit spontanment, soit sur la demande de parties intresses, les
dcisions des autorits infrieures. Aucun dlai ne peut tre assign l'exercice de ce droit : un ministre peut mettre nant aujourd'hui un arrt d'un prfet de l'an VIII, aussi bien qu'un
arrt sign d'hier ; son droit est illimit dans sa dure : il n'est
limit dans ses effets que par l'obligation de respecter les droits
acquis.
Un pouvoir analogue appartient aux prfets l'gard des maires
agissant comme agents de la puissance publique : ils peuvent,
toute poque, annuler les arrts municipaux, soit d'office, soit
sur la rclamation des intresss, soit sur l'invitation du ministre
comptent, condition de respecter les droits acquis et les faits
accomplis.
l. Conseil d'tat,
Brun.
462
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Cette perptuit du pouvoir hirarchique, cette prennit du recours qui peut en provoquer l'exercice, se retrouvent-elles galement dans le recours contentieux, et dans les pouvoirs du Conseil
d'tat, statuant pur une demande en annulation d'un acte administratif pralablement examine et rejete par le ministre? Telle
est la question sur laquelle la doctrine s'est divise et qui a donn
lieu, en 1881, une volution trs remarque de la jurisprudence
du Conseil d'tat.
Notons d'abord un point qui n'a jamais fait doute. Lorsque le
ministre ou tout autre suprieur hirarchique, agissant spontanment ou l'instigation d'autrui, annule ou rforme la dcision d'une
autorit infrieure investie d'un pouvoir propre, il fait un acte
nouveau, il substitue sa dcision celle de son subordonn. La dcision du suprieur hirarchique peut alors soulever des griefs entirement distincts de ceux que l'acte primitif aurait pu provoquer ;
par suite, un recours est ouvert contre cette dcision nouvelle dans
le dlai ordinaire de trois mois.
Mais s'il n'y a pas de dcision nouvelle ; si le ministre refuse de
la prendre, et se borne laisser subsister l'acte ancien, la question
est de savoir si sa dcision purement confirmative, quelque poque qu'elle ait t provoque et rendue, fait revivre le dlai du recours l'gard de l'acte man d'une autorit infrieure.
Cette question a t longtemps rsolue dans le sens de l'affirmative, plutt, il est vrai, par des dcisions implicites du Conseil
d'tat que par des arrts formels, jusqu'en 1862. Elle n'avait
d'ailleurs qu'un intrt pratique assez limit, raison du petit
nombre des recours, et avant que le dcret du 2 novembre 1864
et permis d'assimiler le silence des ministres, prolong pendant
quatre mois, une dcision de rejet (').
d'intrt de la question, avant le dcret du 2 novembre 1864, a fait que
les anciens auteurs ne s'en sont gure proccups. M. Macarel n'en dit rien, M. de
Cormenin se borne y faire brivement allusion dans une note o il cite quelques
arrts dans les deux sens : ceux du 28 juillet 1820 (Ogier) et du 30 juin 1839 (Cogordan). dans le sens de la recevabilit du recours ; en sens contraire, d'anciens arrts du 18 aot 1807 et du 9 dcembre sio. (Cf. Questions de droit, dit. de 1826,
t. Ier, p. 159, et note 1; et dit. de 1840, t. I, p. 169, et note 2.)
L'arrl Cogordan, de 1839, dit explicitement que la loi n'a prescrit aucun dlai
pour attaquer devant le ministre les arrts pris par les prfets ; mais il ne vise
pas noire question; il s'agissait, en effet, dans cette espce, d'une dcision minis1. Le peu
463
EXCS DE POUVOIR. FORMES ET DLAIS.
II, 3.
La question s'est, au contraire, trs nettement pose aprs le
dcret du 2 novembre 1864, notamment dans une affaire d'Andign
de Resteau. Un premier arrt du 5 juin 1862 avait dclar non recevable, par application de l'article 11 du dcret du 22 juillet 1806,
un recours directement form devant le Conseil d'tat contre un
arrt prfectoral rendu cinq ans auparavant. Par une ingnieuse
volution de procdure, le rclamant alla porter au ministre la requte que le Conseil d'tat avait carte comme tardive. Le ministre l'ayant rejete son tour, le sieur d'Andign de Resteau revint
devant le Conseil d'tat ; il soutint que l'arrt prfectoral ainsi
confirm faisait dsormais corps avec la dcision ministrielle, et
qu'il pouvait tre annul en mme temps qu'elle, en vertu d'un
nouveau pourvoi form contre cette dcision.
Cette prtention fut accueillie par un arrt du 9 fvrier 1865
(d'Andign de Resteau), rendu conformment aux conclusions de
M. le commissaire du Gouvernement L'Hpital, qui ne se dissimulait pas, disait-il, la bizarrerie de la solution ). Il tait en effet
singulier qu'un recours, dclar tardif parce qu'il tait form cinq
ans aprs l'acte attaqu, cesst de l'tre en se reproduisant trois
ans plus tard.
La doctrine ainsi adopte en 1865 se comprend mieux lorsque
CHAP.
trielle qui avait modifi un arrt prfectoral. Le pourvoi soutenait quo l'arrt avait
acquis autorit de chose jugo l'gard du ministre par suite de l'expiration du dlai
de trois mois et de l'excution donne l'arrt ; l'arrt rpond avec raison que ces
circonstances ne pouvaient pas faire obstacle l'exercice de l'autorit ministrielle ;
avec raison aussi, il statue au fond sur le recours form contre la dcision ministrielle qui constituait un acte nouveau.
Les autres dcisions antrieures l'arrt de 1865 dont nous parlons ci-aprs, ne
sont qu'implicites; mais comme aucune d'elles n'oppose de fin de non-recevoir des
recours forms contre des arrts prfectoraux souvent fort anciens, pourvu que ces
recours aient t forms en mme temps contre une dcision ministrielle confirmativo notifie depuis moins de trois mois, on doit certainement en conclure que la jurisprudence du Conseil d'tat admettait la recevabilit du recours, sans avoir gard
la dale de l'acte primitif.
l. Cet arrt est ainsi conu sur la queslion du dlai : Considrant quo notre
ministre a statu sur le pourvoi form devant lui par le sieur d'Andign do Resteau
contre les arrts du prfet de la Sartbe; que celte dcision peut nous tre dfre
par la voie contentiuse ; et que le dcret qui a dclar que le requrant n'tait plus
recevable se pourvoir directement devant nous pour excs de pouvoir contre los
arrts du prfet no faisait pas obstacle ce qu'il altaque devant nous la dcision
prise par le ministre... Voy. los conclusions du commissaire du Gouvernement
au Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1865, p. 171.
464
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
l'on fait la part des proccupations politiques qui exeraient leur
influence sur la jurisprudence de cette poque, et'qui tendaient
faciliter le recours pour excs de pouvoir, l'affranchir de toute
entrave de procdure, afin d'en faire une soupape de sret
donnant issue aux mcontentements ns d'erreurs ou d'abus de
LIVRE VI.
l'administration(*).
Aussi, lorsque la question du dlai du recours pour excs de
..
pouvoir, en cas de recours pralable au ministre, s'est pose de nouveau aprs 1872, a-t-elle t rsolue autrement qu'en 1865. Elle l'a
t sans prcipitation, car tout changement important de jurisprudence doit trelonguement mdit et l'on pourrait encore citer, dans
la priode 1872-1880, plus d'un arrt qui omet d'appliquer la dchance. Mais il vint un moment o il fallut prendre parti entre
4a jurisprudence de 1865 et les principes gnraux de la procdure
administrative.' Dans une affaire juge le 13 avril 1881 (Bansais),
1. Ces proccupations ont t fidlement rapportes par M. Aucoc, dans ses conclusions souvent cites du 13 mars 1867, dans l'affaire Bizet : Le Gouvernement,
disait-il, sur qui retombe la responsabilit des fautes de ses agents, a grand intrt
arriver jusqu' lui, parce que les
ce que les plaintes qu'elles soulvent puissent
i griefs les plus minimes peuvent, en se multipliant, amener de graves mcontenlel une soupape de sret qui doit rester toujours ouverte.
ments. Il y a
" Un autre organe autoris du Conseil d'tat cette poque, M. le commissaire du
Gouvernement Charles Roborl, dveloppait le mme ordre d'ides dans des conclusions'qui furent juges dignes, par leur haute porte politique, d'tre insres in extenso dans le Moniteur universel. Oui, Messieurs, disait-il dans l'affaire juge le
(Acadmie des Beaux-Arts), ouvrir un droit de recours direct au sou 2t juillet 1861
autorit
verin contre toute irrgularit commise dans l'tendue de l'Empire par une
contrle srieux et
administrative, organiser au sein mme du Gouvernement le
efficace des subordonns par le chef suprme, c'ost videmment une grande pense.
On comprend que, sous le rgime parlementaire, il n'ait paru ni opportun ni utile
l'extension qu'il comporlo, mais
de donner au recours pour excs de pouvoir toute
prsent, la loi de 1790, ou plutt son principe dvelopp et rajeuni, est appele
plus en plus importante dans l'conomie des institutions
prendre une place do
impriales. Notre Constitution dclare l'Empereur responsable devant le pays, quoi
ls moyens de redresser lui do plus naturel et de plus logique que de lui donner
mme, avec l'aide de son Conseil, les actes qui lui sont signals comme lsant les
imp droits acquis? Aussi appelons-nous de nos voeux le jour o le Gouvernement
d'tal en rendant
rial croirait possible d'ouvrir toute grande la porte du Conseil
le recours pour excs de pouvoir gratuit comme le droit de ptition.
On voit par ces citations que la procdure administrative, avec ses rgles strictes,
ses dlais et ses dchances, devait mal se concilier avec l'ide d'un recours au chef
de l'tat exerant une de ses plus prcieuses prrogatives. Cette procdure devait paratre importune, presque irrespectueuse, quand elle prtendait limiter par de froids
' calculs de dlais l'action personnelle du souverain, et lui interdire des dcisions capables d'allger sa responsabilit constitutionnelle.
CHAP.
II, 3.
465
l.
II.
30
466
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Revue critique de lgislation et de jurisprudence. Examen doctrinal de la jurisprudence du Conseil d'lat, par M. Gautier, professeur la Facult de droit d'Aix.
(Anne 1882, p 13.)
Voy. aussi : les conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'affaire Bansu s (Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1881, p. 431).; la Revue gnrale
CHAP.
468
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
l.
CHAP.
470
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Aussi serions-nous dispos rsoudre la question par la distinction suivante: Si la dcision qu'il s'agit d'attaquer est de telle
nature qu'aucun ministre ne puisse la rformer et que le recours
hirarchique soit ncessairement frustratoire, nous pensons que ce
recours, inexistant en droit, ne saurait proroger le dlai du recours
pour excs de pouvoir. Tel serait le cas si l'on demandait au ministre de l'intrieur d'annuler une dlibration d'un conseil gnral, qui ne peut tre annule que par dcret, ou bien un arrt prfectoralannulant ou refusant d'annuler une dlibration de conseil
municipal, alors que l'article 67 de la loi municipale de 1884 n'autorise qu'un recours direct au Conseil d'tat contre cet arrt (*).
Mais si l'acte, par sa nature, comporte un recours au ministre, et
si la partie l'a form.dans le dlai de trois mois en se trompant sur
le dpartement ministriel comptent, si, par exemple, elle a dfr au ministre des travaux publics, au lieu du ministre de l'agriculture, une dcision ressortissant au service de l'hydraulique agricole, nous ne pensons pas que cette erreur ait pour effet de
supprimer la prorogation du dlai du recours pour excs de pouvoir* Dans ce cas, en effet, la partie aura manifest clairement, et
par une rclamation dont la loi admet le principe, son intention de
se pourvoir par la voie contentiuse.
i.
CHAP.
II, 3.
471
juin 1869, Prieur. Cet arrt dislingue, dans une mme dlibration d'un conseil municipal, les dispositions relatives uno alination consomme et qu'il dclare non susceptibles de recours, et d'autres dispositions non encore
excutes relatives au mode de paiement du prix. Il retient le recours sur ce dernier point et annule in parle qu la dlibration illgale. Cet arrt marque ainsi
trs nettement la raison d'tre de la fin de non-recevoir.
2. Conseil d'tat, 9 janvier 1867, Verdier; 1er aot 1867, Delaplane ; 9 avril
1868, Rivolet; 21 juillet 1870, Pointeau; 13 novembre 1874, commune de
Sainte-Marie-du-Monl; 2 dcembre 1892, Jullien.
3. Conseil d'tat, 27 mars 1856, de Pommereu; 8 janvier 1863, de Rochelnill;
31 mai 1878, Touchy; ^ 5 juin 1885, Fenaux; 29 juillet 1892, commune de
Chapois ; 16 dcembre 1892, Grados.
472
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
1. Quelques arrts du Conseil d'tat ont paru se fonder, pour dclarer non recevable
le recours form contre une dclaration d'utilit publique, suivie d'un jugement d'expropriation dfr la Cour de cassation, sur ce que le pourvoi en cassation avait
t rejet ou avait pris fin par un dsistement, et sur ce que l'expropriation demeurait ainsi consomme. (Conseil d'tat, 13 fvrier 1874, Andr et Champelier ;
31 mai 1878, Touchy; 5 juin 1885, Pnaux.) Mais si ces arrts ont ainsi relev
une circonstance dcisive assurant au jugement un caractre dfinitif, on ne peut
pas en conclure que la dcision devrait tre diffrente si le pourvoi tait encore
pendant devant la Cour de cassation. Quelque douteux que le sort du jugement puisse
tre dans l'avenir, son existonce n'en est pas moins certaine dans le prsent ; or, la
juridiction administrative ne saurait, selon nous, anantir indirectement le jugement attaqu, en lui retirant l'appui de la dclaration d'utilit publique.
2. Dufour, Droit administratif, t. Ier, p. 389.
3. Dalloz, Rpertoire, v Acquiescement, ns 59 et suiv., 83 et suiv. Pothier, Obligations, n 861.
CHAP.
II, 3.
473
administratif.
1. Cf. Conseil d'tat, 12 juillet 1866, dePeyronny; 7 mai 1875, Trheu; 9 fvrier
1877, Fortin-Bermann ; 21 janvier 1881, Bridel ; 15 dcembre 1882, ville de
Paris. Voy. aussi un arrt du 29 dcembre 1870, Duval, qui dclare non avenu
un acquiescement formul en termes exprs, mais qui ne pouvait pas tre considr
comme librement consenti.
474
IV. DE
Examen de la doctrine du recours parallle. D'aprs un systme que plusieurs auteurs ont dfendu, mais que la jurisprudence
du Conseil d'tat n'a jamais adopt, le recours pour excs de pouvoir n'est pas paralys par la facult accorde la partie de contester, devant un tribunal administratif ou judiciaire, la lgalit
de l'acte qui lui fait grief et d'obtenir qu'il soit tenu pour non
avenu son gard. L'annulation peut toujours tre demande par
action principale devant le Conseil d'tat, bien que la nullit
puisse tre invoque l'appui d'une rclamation d'une autre nature soumise une autre juridiction.
Ce systme, qui a t dfendu par M. Rozy et par M. P. Collet (')
et qui est galement profess, mais non dvelopp, par M. Dufour
l.
476
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
I", p.
237.
CHAP.
II, 4. EXCS
477
478
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
dbat s'engage devant une autre juridiction, dcidait qu'il est valable et rejetait le recours, cela n'empcherait pas que le juge du
fond ne dcidt le contraire et ne proclamt l'illgalit de l'acte.
Sans doute il ne faut pas systmatiquement reculer devant l'ventualit de pareilles contradictions, elles sont quelquefois une consquence force de l'indpendance respective des juridictions, ainsi
que nous l'avons nous-mme expliqu et justifi (*). Mais il serait
peu sage, peu conforme l'intrt public et celui des parties, de
multiplier plaisir ces occasions de conflit, et d'riger en pratique
normale des oppositions de dcisions qui ne doivent tre que rares
et accidentelles.
Telles sont les raisons d'ordre gnral, qui ont fait carter de
tout temps par la jurisprudence le systme qui admet le recours
pour excs de pouvoir contre tout acte administratif argu d'illgalit, sans se proccuper des comptences spciales institues par
la loi. Nous prfrons de beaucoup ce motif, tir du respect d la
comptence de chaque juridiction, au motif qu'on a quelquefois
induit du caractre tout spcial qu'aurait le recours pour excs de
pouvoir : il n'est, a-t-on dit souvent, qu'un recours subsidiaire, un
ultimum praesidium dont on ne peut user que lorsque toute autre
voie de droit est ferme. Non; le recours pour excs de pouvoir
n'est, proprement parler, ni principal ni subsidiaire l'gard
d'un autre recours ; il est d'une nature diffrente ; il rpond l'ide
d'annulation, de cassation, abstraction faite de toute dcision sur
le fond du droit, tandis que les autres procdures d'ordre administratif ou judiciaire ont le fond du droit mme pour objet. Or, la
partie qui une action est donne pour faire reconnatre intgralement son droit, pour le faire sanctionner par le juge dans la mesure
de son intrt propre, obtient de la loi tout le secours juridique
qu'elle est en droit d'en attendre ; la partie n'a pas mission de provoquer l'annulation erga omnes d'un acte irrgulier dont on a fait
justice son gard.
Cette considration rpond, ce nous semble, l'objection tire
de la non-identit des recours. Autre chose, a-t-on dit, est d'obtenir
la dcharge d'une taxe reposant sur un acte illgal, ou d'obtenir
i.
l.
480
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
tuel qui peut seul autoriser une action. Il suffit la partie que
l'action lui soit ouverte aussi souvent que l'acte lui fera grief.
Mais s'il suffit que la partie ait une action qui lui permette de
dtourner les effets de l'acte administratif, il ne suffirait pas qu'elle
n'et sa disposition qu'une exception, un moyen de dfense
opposer des poursuites fins rpressives qu'on exercerait contre
elle en vertu de cet acte. Cette distinction, que la jurisprudence a
consacre depuis 1872, est importante et constitue une juste concession au systme dont nous avons combattu la doctrine trop absolue. Un exemple en fera bien comprendre l'application. Supposons
que l'acte dont la lgalit est conteste soit un rglement administratif, dont l'excution est garantie par l'article 471, 15, du Code
pnal et par les peines de simple police que ce texte dict, ou bien
une prescription administrative individuelle garantie par une sanction pnale, par exemple un arrt d'expulsion prononc contre un
tranger, dont rinfraction est punie de peines correctionnelles.
Le contrevenant poursuivi devant le tribunal de rpression aura
certainement le droit de se dfendre en invoquant l'illgalit du
rglement ou de l'arrt ('), mais pour cela il faudra qu'il soit poursuivi, c'est--dire qu'il se soit mis en contravention. Or il ne serait ni
juridique ni quitable de considrer ce moyen de dfense, qu'il
tirerait de l'illgalit de l'acte, comme l'quivalent d'une action ;
d'exiger que la partie lse soit rduite la dfensive devant le
juge de rpression, au lieu de prendre l'offensive devant le juge de
l'excs de pouvoir. C'est pourquoi le recours au Conseil d'tat
peut tre directement form contre le rglement ou l'arrt dont il
s'agit.
La fin de non-recevoir tire du recours parallle n'est donc opposable que si la partie lse peut prendre l'initiative d'un vritable
recours, soit contre l'acte administratif illgal, soit tout au moins
contre les applications qui lui en sont faites.
Un tel recours exist", par exemple, en matire d'impts directs,
sous forme de demande en dcharge devant le conseil de prfecture ; en matire d'impts indirects, sous forme d'opposition la
perception de la taxe, ou de demande en restitution de la taxe
1. Voy.
CHAP.
Ll
JUBIDICTIOH ADMINISTRATIVE.
:I.
31
482
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
tribunaux judiciaires.
Occupons-nous d'abord du cas o la lgalit d'un acte administratif peut tre discute devant les tribunaux judiciaires.
Pendant longtemps il a t de rgle que la comptence judiciaire,
Du recours parallle ouvert devant les
de quelque manire qu'elle s'exert l'gard de l'acte administratif, rendait le recours pour excs de pouvoir non recevable. Cette
jurisprudence tait toujours applique, avant 1852, aux rglements
administratifs dont l'excution est garantie par l'article 471, 15,
du Code pnal ; la lgalit de ces rglements ne pouvait tre discute que devant les tribunaux judiciaires juges de la contravention, ou devant l'autorit suprieure saisie d'un recours hirarchique ; elle ne pouvait pas l'tre parla voie du recours pour excs
de pouvoir.
Pendant la priode 1852-1870, cette rgle subsista en principe (2) ; mais le Conseil d'tat admit que des exceptions pouvaient
y tre faites, sans toutefois faire connatre avec mie prcision suffisante dans quels cas elles pouvaient se produire.
M. Aucoc expliquait, en 1869, que le recours pour excs de
pouvoir contre les actes rglementaires tait recevable quand on y
relevait un excs de pouvoir flagrant, empitant sur les attributions
d'une autre autorit ou portant atteinte aux droits des citoyens sans
qu'on puisse le rattacher l'exercice des pouvoirs attribus par le
lgislateur l'autorit dont il mane ( 3) . La mme rserve tait
indique, en termes plus vagues encore, dans des conclusions donnes par M. de Belbeuf sur une affaire juge le 4 fvrier 1869
(Mazet) : Il y a des cas, disait-il, des cas rares il est vrai, dans
Conseil d'tat, 6 juin 1879, de Vilar.
2. Elle est encore rappele en termes explicites dans un arrt du 4 fvrier 1869
boulangers de Montluon, bien que des drogations frquentes y eussent dj t ap-
i.
portes.
1. Conseil d'Etat, 19 mai 1858, Vernes; 15 fvrier 1864 et 5 juin 1865, Lesbats ;
i, mai 1865, de Montailleur; 30 mars 1867, Carbillers,
484
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
d'illgalit, et d'ouvrir ainsi la voie la jurisprudence plus complte et plus prcise qui s'est tablie depuis 1872.
D'aprs cette dernire jurisprudence, le recours pour excs de
pouvoir est toujours recevable, nonobstant la facult qu'auraient
les intresss de contester la lgalit de l'acte devant les tribunaux
judiciaires en cas de poursuite pour contravention. Cette doctrine
s'est affirme par deux arrts de principe rendus le 29 novembre
1872 (Baillergeau) et le 20 dcembre 1872 (Billette), qui ont dclar
recevables des recours forms, l'un contre un dcret crant une
rserve pour la reproduction du poisson en dehors des eaux o la
rserve peut tre tablie, l'autre contre un arrt de police municipale prescrivant aux riverains de la voie publique d'excuter certains
travaux d'entretien du pavage au droit de leurs proprits. Dans
ces deux cas, les intresss auraient pu enfreindre les prescriptions
qu'ils jugeaient illgales, pcher dans les eaux interdites, s'abstenir de faire les travaux, puis discuter la lgalit du dcret et de
l'arrt devant les tribunaux judiciaires qui leur infraction aurait
t dfre. Mais c'est prcisment ce que le Conseil d'tat a voulu
viter. Il a pens que les parties qui se croient lses par un acte
administratif garanti par une sanction pnale doivent avoir le droit
d'attaquer cet acte, sans commencer par se faire poursuivre pour
contravention ou dlit ; d'un autre ct, il est conforme au bon
ordre que les citoyens se soumettent aux actes de l'autorit [publique, excutoires par provision, tant que ces actes n'ont pas t rapports ou annuls.
La jurisprudence ainsi motive n'a pas vari depuis 1872 ('), et
elle a ainsi rendu inutile la difficile distinction qu'on avait cherch faire entre les cas d'excs de pouvoir flagrants ou non flagrants. Tous les cas d'excs de pouvoir qui peuvent tre relevs
contre un acte administratif, rglementaire ou non, susceptible
d'une sanction pnale, peuvent tre directement dnoncs au Con-
seird'tat.
l.
t. Ir, p. 501.
2. Voy. en ce sens : les conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'arrt
du 19 dcembre 1879 (Briet) et sur l'arrt du 14 mars 1884 (Morphy). Dans cette dernire affaire, le Conseil d'tat a dclar non recevable un recours pour excs de
pouvoir form contre un arrt d'expulsion au cours d'une poursuite correctionnelle
intente contre la personne expulse pour infraction audit arrt. L'arrt semble s'appuyer sur cette circonstance exceptionnelle, releve par le commissaire du Gouvernement, que le prvenu, aprs avoir oppos l'illgalit de l'arrt devant le tribunal
correctionnel, avait obtenu une remise de l'affaire avec mise en libert provisoire
pour faire juger la question par le Conseil d'tat, de telle sorte que celui-ci se trouvait indirectement saisi d'une sorte de question prjudicielle que le tribunal n'aurait pas pu lui renvoyer directement sans mconnatre sa propre comptence. C'est
cette marche anormale de la procdure que le Conseil d'tat parat viser dans son
arrt, lorsqu'il dit que l'autoril judiciaire, comptente pour statuer sur les poursuites exerces en vertu de l'article 8 de la loi du 3 dcembre 1849, l'est galement
pour apprcier les moyens de dfense que le prvenu croit pouvoir tirer de l'illgr.lit prtendue de l'arrt, et qu'il n'appartient pas au Conseil d'tat de statuer sur
le mrite desdits moyens de dfense par la voie du recours pour excs de pouvoir .
L'arrt constate, d'autre part, que le recours tait tardif comme form plus de trois
mois aprs la notification de l'arrt d'expulsion. Pour tous ces motifs, l'arrt Morphy
doit tre considr comme un arrt d'espce. Cf. les observations publies sur cet
arrt dans la Revue gnrale d'administration, mai 1887, p. 63.)
1. Voy.
486
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
effet, il n'est pas exact de dire que la contravention suivie de poursuite et mme de condamnation enlve tout intrt au recours pour
oxcs de pouvoir ; il peut encore avoir pour effet de prvenir d'autres
contraventions et de rendre non punissables, d'aprs la jurisprudence de la Cour de cassation, celles qui auraient t commises et
poursuivies, mme avant que le Conseil d'tat et annul le rgle-
ment^).
D'un autre ct, si la recevabilit du recours pour excs de pouvoir tait subordonne l'tat de la procdure devant le tribunal
de rpression, il faudrait que le Conseil d'tat se livrt, cet
gard, des investigations difficiles et peu compatibles avec le rle
de cette juridiction. Enfin, il serait regrettable que le dlai dj
bref de trois mois, imparti au recours pour excs de pouvoir, pt
tre abrg par la date d'une poursuite peut-tre lgrement intente.
Nous cartons, par ces motifs, la restriction propose, qui d'ailleurs n'a jamais t formellement admise, depuis 1872, par la jurisprudence (2).
A la diffrence des rglements administratifs, dont la lgalit
ne peut tre discute devant les tribunaux judiciaires que par voie
d'exception et de dfense une poursuite, les actes administratifs
qui servent de base la perception de contributions indirectes ou
de taxes assimiles peuvent tre discuts directement et par voie
d'action devant ces tribunaux : non que la partie lse puisse leur
demander de prononcer l'annulation de ces actes, mais elle peut
leur demander d'en annuler les effets son gard (3) ; cela suffit pour
que cette partie soit considre comme ayant un recours parallle
et direct devant l'autorit judiciaire, et pour qu'elle soit, en consquence, non recevable former un recours pour excs de pouvoir
contre les actes dont il s'agit.
1. Criru. cass., 25 mars 1882, Darsy. Cf. t. Ier, p. 457-458.
2. Conseil d'tat, 26 novembre 1875, Pariset; s aot 1887,
Chardin. Ces
arrts statuent sur le recours, nonobstant des poursuites antrieures. On ne saurait
invoquer en sens contraire l'arrt du 19 dcembre 1879 (Briet) qui dclare, il est
vrai, le recours non recevable en visant une condamnation prononce pour contravention, mais qui la vise uniquement comme point de dpart du dlai du recours, et
qui'oppose la un de non-recevoir tire de l'expiration de ce dlai.
S. Voy. sur la comptence des tribunauxjudiciaires en matire de contributions indirectes, t. I, p. 690 et suiv.
jurisprudence tait ainsi explique dans une affaire juge le 15 mai 1869
(commune de Petile-Synthe), o il s'agissait d'un recours form contre un dcret approbatif d'un tarif et d'un rglement d'octroi, qui consacrait une extension du primtre : n En thse gnrale, disait le commissaire du Gouvernement, la raison
d'tre d'un pourvoi ne saurait servir de critrium sa recevabilit. Cependant, la
raison de la nature exceptionnelle de la matire, do sa dlicatesse, de l'intrt politique, du respect qui est d aux droits des redevables et aux prrogatives de l'autorit judiciaire, nous n'oserions pas rpondre de ne pas avoir recours, dans les questions de l'espce, un expdient que la droiture des intentions, l'honntet du but et
son utilit pratique justifient, mais qui peut-tre ne s'accorde pas parfaitement avec
la rigueur des principes.
Cet expdient consistait retenir le jugement du recours, tout en reconnaissant la
comptence des tribunaux judiciaires sur les [ueslions qu'il soulevait : Nous
trouvons en prsence, disait-on, un pouvoir et un droit, le pouvoir de l'empereur, le
droit des justiciables. En cas d'illgalit de la mesure attaque, le chef de l'tat
puise dans la plnitude de son autorit souveraine une facult incontestable de rformation, mais ce pouvoir ne va pas jusqu' priver les redevables de l'examen par les
tribunaux de leurs rclamations individuelles.
Le commissaire du Gouvernement expliquait enfin comment le Conseil d'tat tait
amen, pour mnager les droits de l'autorit judiciaire et ceux du rclamant, attnuer la porte de ses arrts par un artifice de rdaction, dcider que le recours
tait non recevable quand il l'estimait mal fond, de manire ne pas paratre, dans
ce cas, juger la question de la lgalit de l'acte : ii Quand l'acte ne vous parat pas
susceptible d'annulation, vous vitez de rejeter le pourvoi au fond, vous vous contentez de le dclarer non recevable. Ce procd mnage le droit des redevables en
cartant un prjug qui pourrait leur lre oppos devant le juge naturel du litige; il
laisse l'autorit judiciaire, avec une complte libert d'action, la responsabilit de
ses dcisions.
C'tait, comme on le voit, une confusion voulue, que celle que l'on faisait alors
entre la recevabilit du pourvoi et sa valeur au fond. Le Conseil d'tat y tait amen
1. Celte
488
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
1. Conseil d'tat, 23 novembre 1877, Sr; 2 aot 1878, Bernichon ; 26 novembre 1880, d'Anvin de llardethun ; 1er juin 1883, Raba; 6 janvier 1883, Guicheux; 17 mai 1890, Lafosse; Voy. ci-dessus p. 268.
2. 23 mai 1879, Chemin de
fer de Lyon;
490
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 4.
491
492
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
II, 4.
493
Monnier.
4. Voy. ci-dessus pages 172 et suiv., la note de la page 174 et les arrts cits.
5. Conseil d'tat, 6 mai 1835, Perrache ; 17 juillet 1862, Larnac; 28 juillet
1859, Gaz de Saint-Quentin.
494
d'tat doit-il dclarer le recours pour excs de pouvoir non recevable, lorsqu'il en est saisi dans des matires o il est juge du
fond, par exemple en matire d'lections dpartementales, de marchs de fournitures, de liquidation des dettes de l'tat, de questions prjudicielles touchant l'interprtation ou la validit d'actes
administratifs, etc. ? Il est certain que, dans ces cas, la procdure
d'excs de pouvoir est incorrecte, car la partie possde un autre
recours plus complet que celui qu'elle exerce ; elle doit mettre en
mouvement le contentieux de pleine juridiction, ou le contentieux
de l'interprtation, et non le contentieux de l'annulation. Mais on
doit reconnatre aussi que l'erreur commise par la requte n'entrane pas d'infraction grave l'ordre des juridictions, puisque
c'est toujours devant le Conseil d'tat statuant en premier et dernier ressort que le litige doit tre port. Ce serait donc pousser
trop loin la rigueur que de considrer systmatiquement le recours pour excs de pouvoir comme non recevable en pareil cas,
mieux vaut l'interprter, lorsque cela est possible, polius ut valeal
quam ut pereat. C'est pourquoi le Conseil d'tat ne refuse pas
de statuer sur certains recours tendant la solution d'une question
prjudicielle de validit d'actes administratifs, ou la rformation
de dcisions ministrielles rendues en matire de marchs de fournitures, de dettes de l'tat, d'arrts de dbet, etc., lorsque cesrel.
CHAP.
l. Conseil d'tat,
20 mars 1891,
Pierrel.
CHAPITRE III
DES MOYENS D'ANNULATION DES ACTES ADMINISTRATIFS
ATTAQUS POUR EXCS DE POUVOIR
I. DE
L'INCOMPTENCE.
natax.
497
EXCS DE POUVOIR. INCOMPTENCE.
III, 1.
situation du bien litigieux, a lieu principalement dans l'intrt
des parties, qui peuvent y renoncer; au contraire, la dsignation
de l'autorit administrative charge de prendre une dcision est
toujours prsume faite dans un intrt public ; elle se rattache
tout un systme de rpartition d'attributions qui intresse le gouvernement mme de l'tat.
Bien que toute incomptence administrative soit d'ordre public
et entrane l'annulation pour excs de pouvoir, on peut cependant,
en doctrine, distinguer plusieurs espces d'incomptence, notamment les suivantes :
1 L'usurpation de pouvoir, qui consiste soit usurper un droit
de dcision quand on n'en possde aucun, soit exercer une attribution trangre l'autorit administrative, en empitant sur l'autorit lgislative, judiciaire ou gouvernementale;
2 La confusion d'attributions qui consiste empiter d'une fonction administrative sur une autre, et qui peut elle-mme rsulter de
plusieurs espces d'empitements : empitement d'une autorit
infrieure sur une autorit suprieure; d'une autorit suprieure sur une autorit infrieure; d'autorits gales entre
elles ;
3 L'incomptence positive qui consiste exercer un pouvoir
qu'on n'a pas, et l'incomptence ngative qui consiste refuser
d'exercer un pouvoir qu'on a, en dclinant tort sa comptence.
On peut aussi distinguer en doctrine :
4 L'incomptence ratione malerix, qui tient la nature de l'acte ;
5 L'incomptence ratione loci ou incomptence territoriale, qui
se produit lorsqu'une autorit agit en dehors de la circonscription
administrative qui lui est assigne.
CHAP.
X.JL
JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
32
498
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
sont expirs continue les exercer par intrim en attendant l'installation de son successeur (').
L'acte fait par une personne dnue de toute autorit n'est pas
seulement annulable, il est inexistant; les mesures d'excution
auxquelles il donnerait lieu peuvent, dans certains cas, constituer
des voies de fait engageant la responsabilit personnelle de leur
auteur devant les tribunaux judiciaires. 11 est inutile de recourir
la procdure du recours pour excs de pouvoir pour mettre nant
un pareil acte ; il suffit de faire constater son inexistence lgale
devant toute autorit ou juridiction appele en connatre.
Il en serait de mme dans des cas graves d'empitement d'un
administrateur sur le pouvoir lgislatif ou sur le pouvoir judiciaire.
Ainsi un dcret qui empiterait sur les pouvoirs du Parlement,
soit en dictant des dispositions lgislatives, soit en proclamant
l'tat de sige dans les cas o il ne peut rsulter que d'une loi; un
arrt prfectoral qui prtendrait statuer sur une attribution de proprit, pourraient tre considrs comme non avenus et non obligatoires par le tribunal devant lequel on voudrait s'en prvaloir,
sans qu'il ft besoin qu'un arrt du Conseil d'tat et prononc
leur annulation. Si, en effet, il tait ncessaire de recourir la
procdure d'excs de pouvoir pour faire tomber des actes entachs
d'une incomptence aussi absolue, on pourrait en conclure que ces
actes peuvent acqurir un caractre dfinitif et obligatoire s'ils ne
sont pas attaqus dans le dlai de trois mois ; or cette ratification
tacite, admissible pour un acte annulable, ne saurait l'tre pour un
acte lgalement inexistant. C'est pourquoi le Conseil d'tat a quelquefois vit de statuer sur les recours pour excs de pouvoir dirigs
contre des actes d'administrateurs empitant sur la fonction lgislative ou judiciaire : ou bien il interprte ces actes comme de simples prtentions de l'administration dnues par elles-mmes de
toute force excutoire (s), ou bien il dclare qu'ils ne peuvent pas
faire obstacle ce que l'intress fasse valoir ses droits devant la
juridiction comptente. En d'autres termes, au lieu de rendre l'acte
inefficient par un arrt d'annulation, il dclare qu'il est inefficient
par lui-mme.
1. Voy. ci-aprs, p. 508.
l'empitement d'une autorit infrieure sur l'autorit suprieure. Occupons-nous maintenant de l'incomptence qui rsulte de l'empitement d'une autorit administrative sur une autre.
Lorsqu'une autorit infrieure empite sur les attributions de
l'autorit suprieure, l'incomptence est manifeste. Nul doute que
De
500
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
III, 1.
501
l.
1887, Brousse.)
502
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
III, 1.
503
tre(').
III. Pour les prfets, il n'existe pas de supplance entire,
fet(').
de
504
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
successivement rgle par le dcret du 4 juin 1806, par la loi municipale du 21 mars
1831 (art. 5), et par la loi du 5 mai 1855 (art. 4). Tous ces textes prvoyaient la supplance du maire par les adjoints, dans l'ordre du tableau. A dfaut d'adjoints, la loi
de 1831 transfrait l'autorit municipale un conseiller pris dans l'ordre du tableau ;
la loi do 1855 un conseiller dsign par le prfet, et pris dans l'ordre du tableau
dfaut de cette dsignation. C'est de ce dernier systme que se rapproche le plus
celui de la loi de 1884, avec celte diffrence que la dsignation du conseiller municipal n'appartient plus au prfet, mais au conseil municipal. Voy. sur la lgislation antrieure 18S4 une intressante dissertation do M. Ducrocq dans le Recueil
priodique de Dalloz, anne 1883, 2 partie, p. 49.
CHAP.
III, 1.
505
de 1881 a modifie' sur ce point la loi du 18 juillet 1837 (art. 14), d'aprs
laquelle le maire ne pouvait choisir, dfaut d'adjoints, que ceux des conseillers
municipaux appels en faire les fonctions , c'est--dire les conseillers pris dans
l'ordre du tableau. Cf. Morgand, Loi municipale, t. Ier, p. 425.
506
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
ptence soient exactement remplies. Aussi nous parat-il difficile d'tendre aux dcisions prises par un dlgu irrgulier la
solution qu'on a quelquefois admise pour les dcisions rendues
de bonne foi par un fonctionnaire ou un magistrat irrgulirement nomm. L'adage communis error facit jus ne saurait tre invoqu qu'avec beaucoup de rserve en matire de dlgations vicieuses.
Encore moins faudrait-il appliquer aux actes administratifs faits
par un dlgu incomptent la doctrine que la Cour de cassation a
applique des actes civils par un arrt du 7 aot 1883. La Cour,
ayant reconnu par cet arrt l'illgalit d'une dlgation donne par
un maire un conseiller municipal pour faire fonctions d'officier
de l'tat civil, a dcid nanmoins que les actes accomplis par ce
dlgu taient valables, par le motif que le pouvoir de dlgation
est bien soumis dans son exercice certaines rgles, et que le voeu
du lgislateur est que le maire suive l'ordre qui ressort de la combinaison de l'article 14 de la loi du 18 juillet 1837 avec les lois du
23 mars 1831 et du 5 mai 1855 ; mais que ni la loi du 18 juillet
1837, ni aucune autre disposition lgislative n'a attach ces prescriptions la sanction de la nullit et que les nullits ne se supplent
pas ; qu'il en rsulte qu'une irrgularit dans la dlgation ne saurait avoir pour effet d'enlever au membre de la municipalit, dsign
par le maire pour le remplacer, la capacit ncessaire pour remplir les
fonctions d'officier de l'tat civil, et qu'elle ne saurait entraner la
nullit des actes auxquels il a concouru en cette qualit .
Nous n'entendons pas discuter cette thse au point de vue de la
validit des actes de l'tat civil ; mais nous croyons devoir l'carter
en ce qui touche les actes administratifs faits par un dlgu irrgulirement dsign. A l'gard de ces actes, il n'y a pas lieu de se
demander si la loi municipale ou toute autre a ou non prononc
la nullit de la dlgation faite en dehors des prescriptions lgales :
cette nullit est de droit, et elle entrane celle des actes faits par
le dlgu, puisqu'il tait incomptent. Dire qu'une irrgularit
dans la dlgation surtout lorsqu'elle rsulte de l'inaptitude
lgale de celui qi la reoit n'a pas pour effet d'enlever au conseiller municipal dsign par le maire la capacit ncessaire poulie remplacer, serait une proposition inexacte en droit administra-
CHAP.
III, 1.
507
de la prparer par une instruction et un rapport, ce qui n'a jamais fait doute.
2. Voy. aussi les avis du 15 dcembre 1872 et du 2 fvrier 1876, et les deux dcrets en Conseil d'tat du 27 juin 1874 [conseil gnral d'Ille-et-Vilaine).
508
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
l.
510
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L ANNULATION.
CHAP.
III, 1.
511
au dcret et qui exigeaient antrieurement une dcision du ministre ou du Chef de l'tat ; l'article 5 ajoute que les prfets nomment directement, sans l'intervention du Gouvernement et sur la prsentation des divers chefs de service, aux fonctions et emplois
suivants... . Enfin l'article 6, qui consacre les droits du ministre
comme suprieur hirarchique, porte que ceux de ces actes qui
seraient contraires aux lois et rglements ou qui donneraient lieu
aux rclamations des parties intresses pourront tre annuls ou
rforms par les ministres comptents .
Nous admettons volontiers que le pouvoir hirarchique comporte, outre le droit de rformer ou d'annuler les dcisions prises,
celui d'indiquer, de conseiller nous irions volontiers jusqu'
dire de prescrire les dcisions prendre. Mais il s'arrte certainement l ; il ne va pas jusqu' permettre au ministre de prendre
lui-mme la dcision au lieu et place du prfet, de signer par
exemple un arrt de curage, un rglement d'eau, une liquidation
de pension d'employ communal, etc., ni d'annuler directement
une dlibration de conseil municipal. Ce serait l, selon nous, un
vritable cas d'incomptence. S'il en tait autrement, il dpendrait du ministre de mettre nant la rpartition des comptences
tablie par la loi, et de statuer seul sur toutes les affaires attribues
aux prfets.
Le Conseil d'tat s'est inspir de cette doctrine lorsqu'il a annul
pour incomptence, par un arrt du 16 mai 1884 (commune du Lac),
une dcision d'un conseirgnral interprtant un arrt de classement de chemins vicinaux au lieu et place de la commission dpartementale. Comptent pour rformer les dcisions de cette commission, le conseil gnral ne l'est pas pour les prendre saplace.
Un arrt du 15 dcembre 1865 (bureau de bienfaisance de Meaux)
a cependant dcid que la comptence du prfet (aujourd'hui du
conseil municipal), en matire d'acceptation de dons et legs, s'efface devant celle du Gouvernement en Conseil d'tat, lorsqu'un
mme acte renferme diverses libralits dont l'acceptation ressortit ces diffrentes autorits ; dans ce cas, c'est au Gouvernement
qu'il appartient de statuer par un mme dcret sur ces dispositions
d'un mme acte, aprs une instruction qui doit leur tre commune. Cette solution, conforme un avis du Conseil d'tat du
512
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
ecclsiastiques ; c'est pourquoi c'est au Gouvernement qu'il appartient de statuer sur les libralits soit connexes, soit collectives,
parce que seul il peut embrasser les diverses dispositions dans
une vue d'ensemble et apprcier les lments de dcision qu'une
instruction commune aurait runis.
Mais on ne saurait conclure de cette solution spciale que l'autorit suprieure peut voquer l'ensemble d'une affaire et absorber
le droit de dcision des autorits infrieures, toutes les fois que
celles-ci concourent, par leurs dcisions propres, prparer ses
rsolutions dfinitives. Ainsi, quoique la dclaration d'utilit publique appartienne toujours au Gouvernement ou aux Chambres,
les conseils gnraux ou municipaux n'en conservent pas moins le
droit de dcider les travaux, d'approuver,les plans, d'assurer les
voies et moyens ; le Gouvernement est assurment libre de refuser
la dclaration d'utilit publique et de rendre inefficaces les dcisions de ces autorits, mais ce n'est pas une raison pour qu'il
puisse les prendre leur place (2).
i.
Le texte de cet avis est rapport en note sous l'arrt prcit, au Recueil des
arrts du Conseil d'tat, 1865, p. lOOO. On peut citer en sens contraire un avis
du io mars 1868 qui motive ce changement de doctrine par les pouvoirs donns aux
conseils municipaux par la loi du 24 juillet 1867 (Bulletin du ministre de l'intrieur,
1868, p. 248); mais cet avis n'a pas fait jurisprudence.
2. Voy. un avis de la section de l'intrieur du 4 aot 1868 qui refuse au Gouvernement le droit d'voquer le droit de dcision sur les voies et moyens lorsqu'il est appel dclarer l'utilit publique de travaux communaux (Bulletin du ministre de
l'intrieur, 1868, p. 442).
CHAP.
III, 1.
513
l'administration suprieure , c'est--dire lorsqu'il est charg, conformment l'article 92 de la loi du 5 avril 1884, de la publica tion et de l'excution des lois et rglements, de l'excution des
mesures de sret gnrale et des fonctions spciales qui lui sont
attribues par la loi . Dans ces diffrents cas, si le maire refuse
ou nglige de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi,
le prfet peut, aprs l'en avoir requis, y procder d'office par luimme ou par un dlgu spcial (loi de 1884, art. 85). La substitution de comptence s'opre ici de plein droit, par cela seul que
le maire n'obtempre pas la rquisition. Le prfet pourrait galement rformer la dcision qu'il estimerait mal prise par le maire ;
cette facult ne lui est pas expressment reconnue par l'article 85,
mais elle nous semble rsulter de l'article 92, qui parle d'attributions exerces par le maire sous l'autorit de l'administration suprieure ; or l'autorit hirarchique implique le droit de rformation
et d'annulation ; c'est en cela qu'elle diffre du simple droit de surveillance.
La rgle est diffrente lorsque le maire exerce les fonctions propres au pouvoir municipal. Dans ce cas, il n'agit pas sous l'autorit
de l'administration, niais seulement sous sa surveillance, il en rsulte que si le prfet peut annuler ou suspendre les arrts du maire
(loi du 5 avril 1884, art. 95), il ne peut pas substituer sa comptence la sienne pour prendre ces arrts, ni mme pour les
amender ('). Toutefois, si l'arrt contient des dispositions dis1. Conseil d'tat, 20 avril 1883, de
Baslard.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
3^
514
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION^
tinctes, non solidaires entre elles, le prfet peut annuler les unes
et laisser les autres recevoir leur excution ; le droit d'annulation
partielle ne se confond pas alors avec le droit de modification et
d'amendement (').
Il faut cependant rserver certains cas o le prfet a exceptionnellement comptence pour faire un acte se rattachant aux fonctions propres de l'autorit municipale.
En premier lieu, s'il s'agit d'un acte que la loi prescrit au maire
d'accomplir et qu'il refuse ou nglige de faire, l'article 85 de la loi
municipale autorise le prfet y procder d'office aprs rquisition. La substitution de comptence n'est subordonne par ce texte
qu'au caractre lgalement obligatoire de l'acte, elle peut donc
s'oprer dans des matires d'administration locale aussi bien que
d'administration gnrale, lorsque cette condition est remplie. Si
par exemple le maire refuse systmatiquement de dlivrer un alignement, une autorisation de btir sur une voie publique municipale, il mconnat une obligation de sa fonction et le prfet peut,
aprs l'avoir requis, dlivrer l'alignement sa place.
La loi municipale de 1884 est mme alle plus loin : elle a srieusement drog, par son article 98, 4, au systme gnral de
son article 85, en admettant que le prfet peut se substituer au
maire, en matire de permissions de voirie prcaires et rvocables,
c'est--dire d'actes essentiellement facultatifs. D'aprs cette disposition nouvelle, le prfet peut accorder ces permissions, notamment pour l'tablissement de canalisations d'eau et de gaz sous la
voie publique, lorsque le refus du maire ne lui parat pas justifi
par l'intrt.gnral.
L'article 99 de la loi de 1884 consacre expressment un autre
cas de substitution de comptence qui, il faut bien le reconnatre,
rduit peu de chose l'autonomie du pouvoir communal en matire de police municipale et rurale. D'aprs ce texte, les pou voirs qui appartiennent au maire en vertu de l'article 91 ( 2) ne
font pas obstacle au droit du prfet de prendre, pour toutes les
i.
2. Article 91
CHAP.
III, 1.
515
516
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
peut pas leur substituer sa propre dcision. Mme dans les cas
o les dlibrations du conseil municipal restent soumises la
ncessit d'une approbation prfectorale, celle-ci ne peut tre que
donne ou refuse, mais elle ne peut pas se transformer en un droit
de dcision propre, modifiant la dlibration prise. On doit seulement rserver ici, comme pour les arrts municipaux, le droit
d'annulation ou d'approbation partielles, lorsqu'une mme dcision
contient des dispositions distinctes et indpendantes les unes des
autres.
Il y a cependant un cas o la comptence de l'administration
suprieure peut se substituer celle de l'administration locale
dans des affaires d'intrt purement communal, c'est celui o les
reprsentants de la commune refusent d'acquitter les obligations
pcuniaires qui lui sont imposes par la loi ; l'acquittement de ces
obligations peut alors tre impos la commune, au moyen de
l'inscription d'office, qui inscrit son budget le crdit ncessaire,
et du mandatement d'office qui assure l'emploi de ce crdit.
Tel est le seul cas de dplacement des comptences lorsqu'il
s'agit des affaires propres de la commune. On s'explique ainsi
l'extension donne par la jurisprudence du Conseil d'tat au contentieux de l'inscription d'office. Mme une poque o la notion
de l'excs de pouvoir tait beaucoup plus restreinte qu'aujourd'hui,
le Conseil d'tat n'en vrifiait pas moins le caractre obligatoire
de la dpense inscrite d'office au budget, et mme sa quotit lgale,
parce que la comptence du prfet en dpend.
Empitements entre autorits de mme ordre. Questions de
comptence territoriale. L'incomptence peut rsulter de l'empitement d'une autorit sur une autre autorit occupant un rang
gal dans la hirarchie : tel serait l'empitement d'un ministre
sur les attributions d'un de ses collgues ('), du prfet de la Seine
sur le prfet de police ou rciproquement. Tels sont aussi la plupart des cas d'incomptence territoriale ou ratione loci. Cette ind'tat, 27 novembre 1891, Syndicat d'irrigation de Guyotville. Cet arrt
annule pour incomptence une dcision du ministre de l'intrieur statuant sur une
question de concession d'eau en Algrie qui tait dans les attributions du ministre
de l'agriculture.
1. Conseil
CHAP.
III, 1.
517
contentieuses).
1. Arrt du 3 brumaire an IX; lois des 14 aot 1850 et 10 juin 1853.
2. Dcret du 4 septembre 1807.
3. Loi du 5 avril 1884, art. 104.
4. Loi du 10 aot 1871, art. 89 et 90 ; Loi du 5 avril 1884, art. 116 et 117.
5. Conseil d'tal, 7 aot 1883, commune de Meudon.- Dans cette affaire, lo Conseil
518
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
des cas assez nombreux o elle varie, pour un mme acte, d'aprs
ses modalits, d'aprs les conditions diverses dans lesquelles il
s'accomplit.
Ainsi, en matire de curage de cours d'eau non navigables ou
de rpartition des eaux entre l'agriculture et l'industrie, le prfet
n'est comptent que s'il existe d'anciens rglements ou des usages
locaux ; sinon, la comptence appartient au Gouvernement en Conseil d'tat(*). En matire d'acceptation de dons et legs faits aux
communes, le conseil municipal (autrefois le prfet) n'est comptent que s'il n'y a pas de rclamation de la famille (2). Le ministre
de l'instruction publique, comptent pour suspendre pendant un
an un professeur de l'enseignement secondaire, cesse de l'tre
lorsqu'il s'agit d'une suspension plus prolonge, et la comptence
est alors transfre au conseil acadmique sauf recours au conseil
suprieur^). Il serait facile de multiplier ces exemples.
La premire rgle retenir en pareil cas et elle n'a pas besoin
d'tre dmontre c'est que l'acte doit tre annul pour incomptence toutes les fois qu'il a t fait en dehors des conditions auxquelles la comptence tait subordonne ; la seconde, c'est qu'il
appartient au Conseil d'tat, juge de la comptence, de vrifier,
non seulement en droit mais en fait, si ces conditions taient ralises ; il ne saurait tre li sur ce point par les nonciations de
l'acte, par une rfrence aux dcisions ou autres pices sur lesquelles l'acte s'appuierait, il a le droit de contrler l'existence et la
teneur de ces documents, puisque la comptence elle-mme en
dpend. Ainsi, en matire de curage ou de rpartition des eaux, si
le pourvoi allgue que le prfet s'est fond tort sur des usages
d'Etat s'est reconnu comptent pour statuer directement, aprs renvoi de l'autorit
judiciaire, sur une question prjudicielle de limites de communes, bien qu'on et
demand devant lui que la question ft pralablement renvoye soit au prfet, soit
au Gouvernement statuant par dcret. Cette comptence existerait, plus forte raison,
s'il s'agissait de juger un recours pour excs de pouvoir.
1. Loi du 14 floral an XI. Dcrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861 (tableau
D., ns 6 et 7).
2. Loi du 5 avril 1884, art. m.
.8. Loi du 27 fvrier 1880, art. 15.
CHAP.
III, 1.
519
quelques mots du cas o une autorit, au lieu de franchir les limites de sa comptence, reste en de, et refuse de faire un acte de
son ressort en dclarant qu'elle n'a pas qualit pour l'accomplir.
Cette hypothse est, on le voit, inverse de toutes les prcdentes,
et elle constitue le cas d'incomptence ngative, par opposition
l'incomptencepositive dont nous venons de nous occuper.
Cette espce d'incomptence doit tre galement rprime, car
s'il n'est pas permis une autorit d'tendre le cercle de ses pouvoirs, il ne lui est pas non plus permis de le restreindre ; dans un
cas comme dans l'autre, il y a infraction aux lois d'attributions.
Aussi le Conseil d'tat n'hsite pas annuler les dcisions par lesquelles mie autorit dcline sa comptence dans une affaire de son
ressort(3). Il esta remarquer que l'annulation est encourue, dans
ce cas, mme si l'autorit qui dcline sa comptence possde un
pouvoir discrtionnaire et est libre d'carter la demande pour un
motif de pure apprciation ou mme sans aucun motif : ce qui pro1. Conseil d'tat, 18 mars 1868, Rival; 6 fvrier 1886, Romanatax.
2 Conseil d'tat, 16 mai 1873, Boudier.
3. Conseil d'tat, 1er mai 1874 (Lezerel de la Maurinie), annule une dcision du
ministre de la justice dclinant toute autorit hirarchique l'gard du grand chancelier de la Lgion d'honneur; 23 novembre 1883 (Socit des mines d'or de la
Guyane), annule une dcision du ministre de la marine et des colonies se dclarant
incomptent pour rformer une dcision du gouverneur de la Guyane. On lit dans ce
dernier arrt : Que le ministre, en dclarant qu'il ne lui appartenait pas de statuer sur la rclamation forme contre l'arrt du gouverneur, a mconnu l' ten lue
de ses pouvoirs, et que sa dcision doit tre annule de ce chef. Voy. aussi
2 mai 1890, Moinet.
520
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
voque l'annulation, ce n'est pas le rejet de la demande, c'est la dclaration d'incomptence sur laquelle ce rejet est fond.
II. Du
VICE DE FORME.
Le vice de forme consiste dans l'omission ou dans l'accomplissement incomplet ou irrgulier des formalits auxquelles un acte
administratif est assujetti par les lois et rglements.
Ces formalits ne doivent jamais tre considres comme des
procdures de pure forme, comme un appareil extrieur destin
donner plus de solennit l'acte ; dans la pense de la loi, elles
sont des garanties offertes aux intresss, au public, l'administration elle-mme, contre les dcisions htives ou insuffisamment
tudies.
Ces formalits consistent principalement dans des mesures d'instruction destines clairer l'autorit qui fait l'acte, telles que les
avis demands des corps dlibrants ou certains agents administratifs ou techniques, des enqutes auxquelles le public est
appel, des vrifications administratives ou des expertises, des mises en demeure et autres notifications ayant pour but d'aviser les
parties et de provoquer leurs observations. Elles peuvent aussi
consister, lorsqu'il s'agit de matires disciplinaires, dans l'organisation de corps consultatifs spciaux, et dans des procdures suivre devant eux, pour assurer la manifestation de la vrit et les
droits de la dfense. Enfin elles peuvent n'avoir en vue que la
rdaction de l'acte, par exemple quand la loi exige qu'une dcision
soit motive.
A chacune de ces formalits correspond, dans la pense du lgislateur, un moyen d'viter une erreur, d'empcher une injustice,
d'assurer la maturit et l'opportunit de la dcision ; de telle sorte
que l'acte n'est prsum correct que si toutes les formes requises
ont t observes. Telle est l'ide gnrale qui prside l'annulation pour vice de forme.
l'omission des formes prescrites. Il est souvent utile de
distinguer entre l'omission complte d'une formalit et son accomplissement incomplet ou irrgulier.
De
Parmi les arrts trs nombreux qui, toute poque, ont consacr cette solution,
nous nous bornerons citer quelques-uns des plus rcenls en les classant d'aprs la
nature de la formalit qui avait t omise.
Avis. Conseil d'tat, 10 novembre 1882, Chassignon; 28 mars 1884, commune
de Chef-Boutonne; 14 dcembre' 1888, Syndicat des brasseurs de Cambrai;
23 janvier 1891, commune de Monlagiiac ; 21 avril 1893, Zikel.
Enqute. Conseil d'tat, 7 aot 1886, Besnier ; 18 mai 1888, commune de
Cherr; 1er mars 1889, Syndical de Vielle.
Expertise et autres vrifications. Conseil d'tat, 29 janvier 1876, Reynaud.
Mises en demeure. Conseil d'tat,
novembre 1879, ville de Blois ; 27 novembre 1885, commune de Buzanais; 13 juin 1890, commune de VAiguillon-surMer ; 22 dcembre 1893, Roy.
Dfaut de motifs. Conseil d'tat, 22 janvier 1892, Maillet et autres.
1.
522
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
III, 2. - EXCS
523
irrgularits commises dans l'accomplissement des formalits. Lorsque la loi prescrit une mesure d'instruction pralable,
elle ne se borne pas, en gnral, en indiquer la nature, elle en
dtermine aussi le mode d'excution. Ainsi, s'il s'agit d'enqute,
elle en prvoit le lieu, la dure, le mode de publicit ; s'il s'agit
de vrifications contradictoires, elle dcide comment et par qui
Des
524
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.'III, 2. EXCS
525
l'Aiguillon-sur-Mer.
. Conseil d'tat, il janvier 1878, Nonelle ; 22 juillet
1885, Bernard Lamarque ; - 8 juillet 1S92, Otto.
3. Conseil d'tat, 17 mai 1889, de Bville.
4. Conseil d'tat, 19 fvrier 1886, Dussert.
5. Conseil d'tat, 27 dcembre 1878, Fauchoux.
issi,
Thile ; 28 mars
526
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
prescrites par des dcisions ministrielles. Les formalits obligatoires sont celles qui rsultent des
lois et rglements. Que dcider pour celles qui ne seraient prescrites que par des circulaires et instructions ministrielles ? Les
ministres ne possdent point, en gnral, le pouvoir rglementaire; les instructions qu'ils donnent, en dehors des cas o ils
exercent exceptionnellement ce pouvoir, ne peuvent pas imposer
d'obligations aux tiers ; elles ne peuvent pas non plus confrer de
droits ces tiers l'encontre de l'administration; ce sont de simples
prescriptions hirarchiques destines guider les subordonns en
leur faisant connatre les vues de l'administration suprieure.
L'omission des formalits qu'elles prescrivent ne constitue donc
pas un vice de forme pouvant,entraner l'annulation de l'acte. Le
Conseil d'tat s'est prononc en ce sens par plusieurs dcisions (2).
Du cas o les formes sont
traite ne peut se prvaloir de ce que celte dcision n'a pas t prcde de propositions et avis prvus par des instructions du minisire de la guerre; 19 mars 388S,
Champy, dcide qu'un arrt prfectoral, revisant d'anciens rglements sur l'usage
des eaux, n'est pas annulable pour vice de forme, bien que le prfet ne se soit pas
conform aux instructions qui lui prescrivaient d'en rfrer au ministre; 14 dcembre 1883, Lacroix, dcide qu'un dcret ordonnant la translation d'une tude do
notaire ne peut pas tre attaqu comme ayant t rendu sans les avis prvus par
une circulaire du ministre de la justice, attendu qu'aucune disposition lgislative
ou rglementaire n'avait exig ces avis.
1. Voy. les conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'arrt du 15 juin
1864, Gaunard.
2. Conseil d'tat, 25 juin 1864, Gaunard; 22 mars 1866, Flichel; 28 juillet
1S67, Trne.
528
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
LIVRE VI.
sauf l'approbation du ministre de l'intrieur; elles sont obligatoires raison de la dlgation du pouvoir rglementaire faite aux
prfets par l'article 21 de la loi de 1836 (l).
du
mai 1838;
C cass.
Cadre;
CHAP.
III, 2.
529
tratifs
.
530
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
raux, loi du 10
1884, art. 70.
ait. 8-3; pour les conseils gnaot 1871, art. 48-5; pour les conseils municipaux, loi du 5 avril
CHAP.
III, 2.
531
d'expressions moins formelles, telles que celles-ci : de l'avis.. .d'aprs l'avis... sur l'avis . Dans ce cas, il faut interroger, en mme
temps que les textes, la nature des dcisions intervenir, les rapports lgaux de l'autorit qui demande l'avis avec celle qui le
donne. Ainsi, lorsqu'il s'agit du classement de chemins vicinaux,
l'article 86 de la loi du 10 aot 1871 dispose que la commission
dpartementale prononce sur l'avis des conseils municipaux ;
le Conseil d'tat n'a jamais hsit interprter ce texte comme
exigeant un avis conforme ; mais le vritable motif de sa jurisprudence est que le classement d'un chemin vicinal a pour effet de
grever la commune d'une dpense qui ne peut devenir obligatoire
que si elle a t consentie par le conseil municipal (').
Par des motifs analogues, tirs du droit des communes plutt
que d'un argument de texte, le Conseil d'tat a annul : des arrts prfectoraux ordonnant la suppression de chemins ruraux sans
avis conforme du conseil municipal, et disposant ainsi d'un domaine de la commune sans l'assentiment de ses reprsentants (2),
des arrts approuvant des plans d'alignement non conformes la
dlibration du conseil municipal (s).
La jurisprudence interprte aussi la loi des 11-19 septembre
1792, comme n'autorisant le prfet ordonner la suppression d'un
tang insalubre que sur l'avis conforme du conseil gnral (4).
La ncessit d'avis conformes peut galement exister en matire
disciplinaire; bornons-nous en citer le cas le plus important, celui
de la mise en rforme des officiers qui ne peut tre prononce que
conseil d'enqute ; cette disposition est pr d'aprs l'avis d'un
cise par celle-ci : les avis du conseil d'enqute ne pourront tre
modifis qu'en faveur de l'officier (loi du 19 mai 1834, art. 13
et 14) ; d'o il rsulte bien que la peine disciplinaire ne peut pas
tre prononce contrairement l'avis du conseil d'enqute.
d'tat,
2. Conseil d'tat,
3. Conseil d'tat,
4. Conseil d'lat,
1. Conseil
19
532
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
LIVRE VI.
ni.
VIOLATION
406
et suiv.
CHAP.
III, 3.
533
si elle n'a ainsi ls que des intrts et non des droits, son acte
n'est pas annulable par la voie contentieuse. Supposons, par exem-
534
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
guerre, rglant les conditions de l'examen impos aux engags conditionnels d'un an
et attaque par l'un des candidats, comme ayant prescrit des preuves non prvues
par le rglement d'administration publique du 10 mai 1880, et comme ayant, par
suite, viol ce rglement.
L'arrt dcide : que la dcision prise par le ministre de la guerre ne concernait
pas personnellement le requrant et qu'elle n'a ls aucun droit qui lui ft acquis;
que, par suite, celui-ci n'est pas recevable en demander l'annulation, en se fondant uniquement sur ce qu'elle aurait fait une inexacte application de l'article 3 du
rglement d'administration publique du 10 mai 1880.
CHAP.
III, 3.
535
Quelques jurisconsultes ont invoqu cet exemple et d'autres analogues pour soutenir que le Conseil d'tat ne statue pas, en pareil
cas, comme juge de l'excs de pouvoir, mais comme juge d'un contentieux plus tendu auquel peuvent donner lieu les dlimitations
abusives. Nous n'y contredisons pas, car nous sommes de ceux qui
pensent que le Conseil d'tat, charg de statuer souverainement
sur les recours en matire contentieuse administrative (loi du
24 mai 1872, art. 9), puise dans les lois gnrales de son institution le droit de connatre des rclamations contentieuses diriges
contre tout acte administratif qui viole un droit. Mais, nous ne
saurions trop le rpter,-le contentieux des actes de puissance publique ne peut jamais aboutir qu' leur annulation, la diffrence
du contentieux des actes de gestion, qui est un contentieux de pleine
juridiction pouvant aboutir leur rformation, leur remplacement
par des dcisions nouvelles dictes par le juge. On est donc toujours ramen, quand il s'agit d'actes de puissance publique, des
questions de cassation, d'annulation pour illgalit, qui sont prcisment la caractristique du recours pour excs de pouvoir. Que
l'illgalit consiste dans une violation des lois de comptence, des
lois de procdure ou des lois qui rgissent le fond ;'que la juridiction du Conseil d'tat rsulte de la loi des 7-14 octobre 1790 ou
des attributions plus gnrales du Conseil en matire contentieuse,
le rsultat sera toujours le mme : l'annulation de l'acte illgal.
La distinction du recours contentieux ordinaire et du recours
pour excs de pouvoir ne prsente donc d'intrt pratique qu'au
point de vue de la procdure du recours et plus spcialement de la
dispense du ministre d'avocat ; nous avons dit pourquoi le Conseil
a cru devoir tendre cette procdure de faveur tous les recours
en annulation forms contre des actes de puissance publique (').
Aussi, mme dans ces affaires de dlimitation du domaine public,
o le Conseil d'tat a pouss si loin l'examen du fond, les recours
sont introduits comme recours pour excs de pouvoir, ils sont ainsi
qualifis dans les arrts, et les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai
1872 y sont toujours vises.
La violation d'un droit rsultant d'une violation de la loi est un
1. Voy.
ci-dessus, p. 4o9.
536
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
III, 3.
537
tration publique, est prise ici dans son acception la plus large : elle
dsigne tous les rglements mans du pouvoir central, par opposition aux rglements purement locaux. Il n'est mme pas douteux
que la violation d'un dcret n'ayant pas le caractre rglementaire,
mais contenant des prescriptions lgalement obligatoires pour l'autorit qui a fait l'acte, pourrait constituer un cas d'annulation.
Il n'en serait pas de mme des prescriptions qui rsulteraient de
simples instructions ministrielles : celles-ci ne peuvent, ainsi que
nous l'avons vu, crer des droits ou des obligations aux tiers, mme
en ce qui touche la forme des actes ; elles ne le peuvent pas, plus
forte raison, en ce qui touche le fond du droit (l).
La violation de la chose juge doit tre assimile la violation
de la loi, car la chose juge cre des prescriptions lgalement obligatoires. Aussi le Conseil d'tat a-t-il plusieurs fois annul, pour
excs de pouvoir, des actes administratifs qui taient en opposition
avec des droits rsultant de dcisions dfinitives de tribunaux judiciaires, du Conseil d'tat, des conseils de prfecture ou de la Cour
des comptes (2).
On a quelquefois agit la question de savoir si la violation de la
chose juge rsultant de dcisions judiciaires est toujours un excs
de pouvoir de la part de l'autorit administrative, ou s'il y a des
cas exceptionnels o celle-ci peut lgalement passer outre. Cette
question a.t examine dans une autre partie de cet ouvrage
laquelle il nous suffit de renvoyer (3).
538
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
I.
a.Voy. sur les dcrets ou arrts de dlimitation: 23 mai 1864, Coquard; 27 mai
1863, Drillet de Lanigou; 13 dcembre 1866, Coicaud; 9 janvier 1868, Archambaull; 10 mars 1882, Duval; 22 mars 1889, Vron et Mabilat; 6 juin 1890,
Dolnet; 23 avril 1875, Btamy. Cf. tome Ier, p. 514.Sur les retraits de concession de mines : 28 juillet 1852, Pron; mme date,
Girard; mme date, Talabol. Cf. t. I, p. 569.
CHAP.
III, 3.
539
Donau.
3. Conseil d'tat, 9 fvrier 1854, Poirier; 23 dcembre 1858, Cornet d'Yseux;
8 aot 1894, Thorrand.
4. Conseil d'tat, 28 mai 1866, Blondeau; 21 janvier 1868, Lesbros ; 6 fvrier
1874, Hanin ; 2 juillet 1875, Olivier; 25 avril 1890, Meunier. Dans la plupart de
ces affaires, le Conseil d'tat a vrifi, d'aprs l'instruction et les plans, quelle tait
la distance relle entre les habitations et les terrains affects au cimetire, afin de reconnatre s'il y avait ou non une fausse application de la loi.
5. Conseil d'tat, 1er avril 1881, Schneider; 12 mai 1882, Chaou; 8 aot
1890, Brelon-Bonnard.
6. Conseil d'tai, 23 mai 1890, Ferron.
7. Conseil d'tat, 12 mai 1882, Palazzi.
540
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
libert peut tre soumise diverses restrictions par l'administration agissant dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; mais les
dcisions individuelles ou rglementaires qui vont au del des
restrictions lgales tombent sous le coup du recours pour excs de
pouvoir (').
Il en est de mme des dispositions des rglements de police municipale ou rurale qui imposent aux habitants d'une commune des
obligations non conformes la loi (2).
III. Atteintes aux droits rsultant de fonctions, grades ou titres.
Ces droits, tels que ceux qui appartiennent aux magistrats inamovibles, aux officiers propritaires de leur grade, aux membres
de la Lgion d'honneur, doivent tre protgs contre les dcisions
qui leur porteraient atteinte, non seulement dans le cas d'incomptence ou de vice de forme, mais encore dans le cas de violation
ou fausse interprtation des lois qui rglent le fond du droit.
Ainsi, la loi du 19 mai 1834 assure aux officiers la proprit de
leur grade ; il en rsulte qu'une nomination, faite en vertu d'un
dcret insr au Journal militaire officiel, ne peut pas tre rapporte,
mme si le brevet n'a pas encore t dlivr, sous prtexte que
l'officier promu a dmrit (3). Cette mme loi (art. 12) ayant prvu
limitativement les cas dans lesquels un officier peut tre mis en rforme (inconduite habituelle, faute grave dans le service ou contre
la discipline, faute contre l'honneur), le dcret qui prononcerait
une mise en rforme pour une autre cause serait annulable, alors
mme qu'il aurait t prcd de l'avis d'un conseil d'enqute.
Mais il n'appartiendrait pas au Conseil d'tat de discuter l'existence ou la gravit des faits auxquels le conseil d'enqute aurait
reconnu l'un des caractres prvus par la loi.
La recevabilit du moyen tir d'une erreur de droit portant at1. Conseil d'tat, 30 avril 1868, Desauges; 21 mars 1879, Coudert; 18 janvier
1884, Belleau; 13 mars 1885, Vignet; 25 mars 1887, Syndical des propritaires
de bains de
qui a annul cette nomination n'est fonde sur aucune des causes dtermines par la
loi de 1834, que ds lors elle a t rendue en violation de cette loi.
CHAP.
III, 3.
541
24
juillet 1874,
Caillel.
4. L'ordonnance de 1838 avait t prcde d'une dcision royale du 25 aot 1836
qui prtait critique en ce qu'elle modifiait la rang de l'officier qui avait t uomm
par erreur, et le reportait la date ultrieure o il aurait pu lre rgulirement
542
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
L'ordonnance de 1838 restitue ainsi les droits qui avaient t
mconnus, sans porter atteinte ceux qui avaient t crs par
erreur. Elle tablit, pour ce cas spcial, un vritable contentieux
de pleine juridiction qui permet au Conseil d'tat, non seulement
d'annuler une dcision illgale, mais encore de la rformer et de
fixer le rang d'anciennet contest ; enfin, elle organise la procLIVRE VI.
CHAP.
III, 3.
543
art. 5.
4. Conseil d'tat,
13
2*0
544
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
LIVRE VI.
du 24 novembre 1852 ('), ne permet pas de considrerles condamnations l'amende comme tant de celles qui peuvent motiver l'exclusion raison de la nature du dlit et de la gravit de la peine .
Cette base de dcision tait peut-tre trop troite. Aussi, lorsque
l'article 5 du dcret rglementaire de 1852 a t abrog par le dcret dit 9 mai 1874, la jurisprudence librale de 1875 s'est trouve
branle ; le Conseil d'tat a dcid par arrt du 25 mai 1876
(Randoing [*]) que la seule disposition dont il y ait dsormais lieu
dtenir compte est l'article 46 du dcret organique de 1852, et que
cet article, par la gnralit de ses termes, laisse au chef de
l'tat tout pouvoir d'apprcier l'gard des lgionnaires condamns correctionnellement le caractre de gravit que peuvent avoir
le dlit commis et la peine encourue... ; que cette apprciation ne
saurait donner ouverture un recours devant le Conseil d'tat .
Malgr les termes gnraux de cette dcision, qui ne peut encore
tre considre comme ayant fix la jurisprudence, nous avons
peine croire que de lgres condamnations l'amende, encourues
pour duel, pour certains dlits de chasse ou de pche, et surtout
pour dlit politique et de presse, puissent autoriser le Gouvernement
prononcer la radiation. Il est certain, en effet, que le droit d'exclusion prvu par l'article 46 du dcret organique n'est pas illimit : ce texte ne le confre que sous certaines rserves, et il semble rationnel que la porte lgale de ces rserves puisse tre discute par la voie contentieuse, alors qu'il s'agit de dfendre un
droit acquis (a).
sur le vu de toute condamnation dfinitive l'une des
peines du boulet, des travaux publics ou do l'emprisonnement , le grand chancelier
pouvait proposer au chef de l'tat, de suspendre le condamn de ses droits de lgionnaire, d'o l'on concluait que les jugements portant condamnation l'amende, non
mentionns par ledit article 5, n'autorisaient pas la suspension, (/article 5, qui ne visait que dos condamnations prononces contre des militaires, tait rendu applicable
par analogie aux membres civils de la Lgion par la jurisprudence de l'arrt Battue.
2. Le lgionnaire exclu avait t condamn 6,000 fr. d'amende pour infraction
la loi du 21 juillet 1867 sur les socits.
"3. On doit signaler l'extrme rservo que le Conseil d'tat a apporte dans la rdaction des arrts postrieurs l'arrt Randoing de 1876. Il semble qu'il ait voulu
viter d'en reproduire la rdaction et d'en confirmer la doctrine si absolue. Voir
notamment un arrt du 2 fvrier 1883 (Grillel), o il s'agissait d'une exclusion prononce la suite d'une condamnation l'amende pour diffamation envers des particuliers. Le pourvoi s'tait born invoquer un prtendu vice de forme ; l'arrt vise
1. D'aprs cet article 5,
CHAP.
III, 3.
545
H.
35
546
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
III, 3.
547
548
LIVRE VI.
IV. Du
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
DTOURNEMENT DE POUVOIR.
Notions gnrales sur le moyen d'annulation tir du dtournement de pouvoir. L'expression de dtournement de pouvoir
s'est introduite, une poque relativement rcente, dans la langue
du contentieux administratif. Le vice qu'elle dsigne consiste
dtourner un pouvoir lgal du but pour lequel il a t institu,
le faire servir des fins auxquelles il n'est pas destin. Le dtournement de pouvoir, dit M. Aucoc, qui a t l'un des premiers accrditer cette expression, est le fait d'un agent de
l'administration qui, tout en faisant un acte de sa comptence et
en suivant les formes prescrites par la lgislation, use de son pouvoir discrtionnaire pour des cas et pour des motifs autres que ceux
en vue desquels ce pouvoir lui a t attribu. De nombreux arrts
ont exprim la mme ide, en faisant rsulter le dtournement de
pouvoir de ce que l'auteur de l'acte a us des pouvoirs qui lui
appartenaient pour un objet autre que celui raison duquel ils lui
taient confrs .
Le dtournement de pouvoir constitue donc un abus du mandat
que l'administrateur a reu ; celui qui le commet prend, sous une
fausse apparence de lgalit, des dcisions qu'il ne lui appartient
pas de prendre, et qui sont ainsi entaches d'une sorte d'incomptence, sinon par les prescriptions qu'elles dictent, du moins par
le but qu'elles poursuivent.
Ainsi, les prfets ont la police des cours d'eau non navigables ;
ils sont chargs de rgler les retenues des usines de manire empcher, dans un intrt gnral, la stagnation et le dbordement
des eaux. Mais ils n'ont pas pour mission de se prononcer sur les
droits d'usage qui appartiennent aux riverains, d'apprcier les titres
qu'un usinier invoque contre un autre pour lui contester l'emploi
de telle force motrice emprunte au cours d'eau. Si donc le prfet
rgle des retenues d'usine ou des prises d'eau d'irrigation, non
dans un intrt gnral, mais pour vider entre riverains des diffrends qui relvent de l'autorit judiciaire, il abuse du mandat qui
lui a t confi, il commet un dtournement de pouvoir. Il en est
550
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
552
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP.
l'arrt veut dire qu'un refus d'autorisation est une dcision entirement discrtionnaire qui ne peut tre atlaque ni pour
violation de la loi, ni pour dtournement de pouvoir ; mais, la formule ... n'est pas
de nature tre dfr est trop gnrale, car la dcision pourrait certainement
tre dfre soit pour incomptence, soit pour vice de forme. (Voy. 26 novembre,
1886, Larbaud.)
2. Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1885, p. 266, note sur l'arrt Bonhomme. En sens contraire : Dalloz, Recueil priodique, anne 1886, 3e partie, p. 113,
note sous le mme arrt.
554
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
annulation d'un arrt du maire de Trouville qui, se prvalant d'une concession de la jouissance de la plage faite la commune par le ministre des finances, prtondait interdire l'accs de la mer aux baigneurs
qui n'acquittaient pas une taxe au profit de l'tablissement de bains, mme sans user
de ses services. 30 avril 1883, ville de Boulogne: annulation d'un arrt du prfet
du Pas-de-Calais portant concession exclusive au profit de la ville de Boulogne de la
portion de plage affecte aux bains de mer, et du droit d'y lablir des cabines el d'y
faire circuler des vhicules.
2. Conseil d'lat, 21 novembre 1873, Astier.
3. 25 fvrier 1864, Lesbats ; 7 juin 1865, mme partie. Cf. 16 aot 1867,
Chemin de
fer de Lyon.
i. Conseil d'lat,
556
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
cette nature, le Conseil d'tat n'hsite pas les annuler ('). Ainsi
que nous l'avons fait remarquer, ce cas est un de ceux o le dtournement de pouvoir confine le plus l'incomptence, puisque le
rglement tend alors rsoudre des difficults qui relvent des
tribunaux judiciaires. A plus forte raison, cette incomptence devrait-elle tre rprime si, lorsque la contestation a t tranche
par dcision judiciaire, le prfet prtendait la rsoudre autrement
par voie de rglement d'eau (2).
Le Conseil d'tat annule aussi, pour dtournement de pouvoir,
les rglements d'eau qui ne se bornent pas prescrire les ouvrages
ncessaires au fonctionnement de la retenue et au libre coulement des eaux en temps de crue, mais qui imposent aux usiniers
l'obligation d'tablir des chemins d'accs et des passerelles pour
faciliter le passage des cours d'eau aux habitants de la commune (3).
III. Police de la salubrit. Il peut paratre superflu de dire que
la police de la salubrit ne doit avoir en vue que la salubrit et la
sant publiques, et qu'elle ne peut pas tre employe favoriser les
intrts financiers de l'tat, des communes ou de socits particulires. La jurisprudence du Conseil d'tat a cependant eu plus
d'une fois rappeler cette rgle, en annulant pour dtournement
de pouvoir des dcisions qui l'avaient mconnue.
L'une des espces qu'il a juges prsentait une importance particulire. A la suite de la loi du 2 aot 1872, qui a attribu l'tat
le monopole de la fabrication et de la vente des allumettes et qui
a dcid que les fabriques existantes seraient expropries, le ministre des finances, afin d'allger les charges incombant au Trsor,
prescrivit aux prfets de ne soumettre l'expropriation que les
usines pourvues d'une autorisation rgulire et de fermer les autres par mesure administrative. Cette fermeture ne pouvant tre
fvrier 1866, Couillaud; 18 avril 1866, de Colmont ; 4 dcembre 1874,
Robelin; 29 juin 1877, Rivire; 18 janvier 1878, Villon; 17 juillet 1891,
Garros ; 19 janvier 1894, Pommerai.
2. Conseil d'tat, 4 fvrier 1876, Turcat. Il en serait autrement si, en dehors de
toute proccupation d'intrt priv, le prfet s'opposait l'tablissement d'une retenue, reconnue conforme aux titres des parties par l'autorit judiciaire, mais considre par l'autorit administrative comme nuisible au libre coulement des eaux.
(Voy. l'arrt ci-dessus, et la dcision du Tribunal des conflits du 26 dcembre 1874,
Turcat c. Laugier.)
3. Conseil d'tat, 18 fvrier 1876, d'Anselme de Puisaye ; 5 juillet 1878, Barrier.
i.
1er
CHAP.
558
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
I", p. 91,
et suiv.
2. On en trouve un exemple' remarquable dans une des affaires cites plus haut,
celle des fabriques d'allumettes non autorises, fermes administrativoment en vertu
d'instructions du ministre des finances ayant pour but d'viter l'tat le paiement
d'indemnits d'expropriation. Les arrts de fermeture, jugs illgaux par le Conseil
d'tat (26 novembre 1875, Pariset et Laumonnier-Carriol),avaient t dclars lgaux par la Cour de cassation (Crim. rej. 21 aot 1874, Pariset). On comprend en
effet combien il et t difficile la Cour suprme d'entrer, comme le Conseil d'tat
a pu le faire, dans l'examen des instructions manes du ministre des finances et du
vritable but qu'elles poursuivaient.
1. Voy. t.
133
560
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAPITRE IV
DE LA PROCDURE DU RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR
ET DE L'EFFET DES DCISIONS
I. RGfLES
DE PROCDURE.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
36
562
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
dure d'excs de pouvoir, il y a un demandeur, il n'y a pas proprement parler de dfendeur, de partie adverse, comme dans les
affaires dites entre parties.
Sans doute, pour que l'acte attaqu puisse tre l'objet d'un
dbat contradictoire, il faut qu'il soit dfendu par quelqu'un. A
dfaut de vritable dfendeur, il y aura donc un ou plusieurs
dfenseurs de l'acte. Ce rle appartient d'abord et ncessairement
un dlgu de la puissance publique, puisque c'est elle qui est
enjeu; il pourra appartenir aussi des particuliers ou des personnes civiles ayant intrt au maintien de l'acte. Mais ni les intresss, ni le dlgu de la puissance publique ne sont des parties
dans le sens juridique du mot, d'o ils suit qu'ils ne peuvent pas
tre assigns devant le Conseil d'tat en vertu d'une ordonnance
de soit-communiqu, mais seulement tre appels au dbat au moyen
d'une simple communication qui se fait par la voie administrative.
Quel est le dlgu de la puissance publique auquel le recours
doit tre communiqu ? C'est le ministre auquel ressortit l'acte
attaqu, quelle que soit d'ailleurs l'autorit qui a fait cet acte. Il
n'y a pas distinguer, cet gard, entre les autorits subordonnes
au ministre, telles que les prfets ou les maires agissant comme
reprsentants du pouvoir central, et les autorits qui sont seulement soumises sa surveillance, telles que les conseils gnraux
ou les commissions dpartementales. Dans tous les cas, le ministre
seul est appel dfendre au recours, parce que c'est en lui que se
personnifie le service public dont il est le chef responsable.
LIVRE VI.
CHAP. IV,
1.
563
recours au propritaire de cette usine ; si c'est un dcret de concession de mine, on communiquera au concessionnaire; si c'est un
dcret autorisant une acceptation de legs, on communiquera
l'tablissement lgataire. Toutefois, ces communications ne sont
pas obligatoires ; elles dpendent de l'apprciation de la section du
contentieux. Si elles sont omises, il n'en rsulte pas que la procdure soit par dfaut et que les intresss puissent faire opposition
l'arrt ; nous aurons seulement nous demander plus loin s'ils
peuvent y faire tierce opposition.
564
LIVR VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
il janvier
du gouverneur gnral de l'Algrie, tendant au rejet d'un recours form contre une
dcision mane de lui.
2. Conseil d'tat, 80 juillet 1880, Brousse. L'arrt est ainsi moliv sur ce point :
Sur l'intervention des sieurs Lecoeur et consorts : considrant que les demandeurs
en intervention se prsentent dans la cause pour y poursuivre de concert avec les auteurs du recours l'annulation du dcret attaqu ; qu'ainsi leurs conclusions doivent
tre considres comme un recours pour excs de pouvoir form contre ledit dcret;
considrant, d'autre part, que lesdites conclusions n'ont t enregistres que le...,
plus de trois mois non seulement aprs l'insertion du dcret attaqu au Bulletin des
lois, mais encore aprs l'excution que les sieurs Lecoeur et consorts lui avaient
donne... qu'ainsi, et par application de l'article il du dcret du 22 juillet 1806, lesdites conclusions doivent tre rejetes comme non recevables.
CHAP.
IV, 1.
565
nous ne saurions admettre la doctrine gnrale que semble consacrer l'arrt, en prsentant le droit d'intervention comme engendrant toujours le droit de tierce opposition en matire d'excs de
pouvoir.
En effet, si ce lien existe dans le droit commun, c'est parce que
le Code de procdure et le dcret du 22 juillet 1806 ont en vue
des parties qui ont des droits faire valoir l'encontre du jugement qu'elles frappent de tierce opposition : Une partie, dit l'article 474, C. procd., peut former tierce opposition un jugement
qui prjudicie ses droits et lors duquel ni elle, ni ceux qu'elle reprsente, n'ont t appels. Or nous avons vu qu'en matire de
recours pour excs de pouvoir, l'intervention est permise ceux
qui justifient d'un simple intrt, sans qu'ils aient besoin de se
prvaloir d'un droit ls ou menac. L'extension ainsi donne au
droit d'intervention en matire d'excs de pouvoir ne saurait s'appliquer la tierce opposition, et modifier les conditions lgales
de ce recours exceptionnel. S'il en tait autrement, il n'y aurait
presque pas d'arrts prononant une annulation pour excs de pouvoir qui ne pt tre remis en question par une tierce opposition,
car il n'y a presque pas d'actes administratifs au sort desquels quelque tiers ne puisse se dire intress.
Cet arrt avait rapport l'approbation donne par le secrtaire gnral de la
prfecture un contrat pass entre la ville de Cannes et la Socit de Marie, aprs
l.
que ce contrat avait t' ralis. Cet arrt avait t annul, la requte de la socit cocontraclante, comme portant atteinte des droits qui ne relovaient dsormais
que de l'autorit judiciaire (20 fvrier 1880, Socit de Marie). La tierce opposition
tait forme par la ville de Cannes contre cet arrt d'annulation.
566
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
i.
Conseil d'Etat, 29 juin 1870, Anlhon; 12 mai 1876, ville de Moulins; 6 dcembre 1878, ville de Grenoble; 14 mai 1880, commune de Bruyres-le-Chdtel.
t.
CHAP. IV,
1.
567
rogeant cette jurisprudence, des arrts qui condamnent l'administration aux dpens aprs le retrait d'arrls de dbet attaqus devant le Conseil d'tat (17 janvier
1873, Lapeyre; 26 novembre 1830, Charlan).
On sait en effet que les arrts de dbet ne sont pas des actes de puissance publique, mais des actes de gestion faits pour le receuvrement de certaines crances de
l'tat; d'o il suit que les recours forms contre ces arrts ne sont pas des recours
pour excs de pouvoir. Aussi les lois des 7-14 octobre 1790 et 21 mai 1872 no sontelles pas vises dans les dcisions prcites.
3. Conseil d'tat, 2 juillet 1874, Bornot.
i. 12 mars 1880, Bras; 29 juin 1883, archevque de Sens; 25 juillet 1890,
Axischer; 16 janvier 1891, Palfra.
Les parties dans l'intrt desquelles l'acte annul avait t fait De doivent aucune
dpens si elles n'ont pas pris la dfense de cet acte devant le Conseil d'tat. (29 novembre 1878, Petit; 20 dcembre 1878, Fiquet.)
5. Conseil d'tat, 1er juin 1870, Baudelocque.
568
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
II.
IV, 2.
569
570
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP. IV,
2.
571
moyen d'annulation.
Le rejet d'un recours pour excs de pouvoir ne ferait donc pas
lgalement obstacle ce que la partie demandt une indemnit
raison de la dcision dont l'annulation lui a t refuse ; ni
ce qu'elle formt un nouveau recours dans une qualit diffrente,
par exemple au nom d'une commune qu'elle reprsenterait comme
maire, ou comme contribuable ce autoris, aprs avoir d'abord
agi en son nom personnel ; ni ce qu'elle relevt contre l'acte
un autre moyen d'annulation que celui qui a t cart. Remarquons
toutefois que la facult de former un nouveau recours pour excs
de pouvoir en invoquant d'autres moyens, ne pourra gure tre
exerce dans la pratique, car le- dlai de ce nouveau recours sera
le plus souvent expir le jour o le premier sera jug.
II. A l'gard de l'administration, l'arrt qui a rejet le recours
ne fait pas obstacle ce que l'acte soit rapport par son auteur
ou annul par le suprieur hirarchique. Cet arrt se borne en
effet carter les conclusions fin d'annulation contentieuse qui
taient diriges contre l'acte ; elle ne donne cet acte aucune force
nouvelle au regard de l'autorit administrative, qui reste libre de
le supprimer aprs cette dcision comme avant.
Si au contraire l'annulation est prononce, l'acte cesse aussitt
dont la rdaction doit tre critique, car cet arrt rejette les conclusions fin de
dommages-intrts, en se fondant sur ce qu'il n'est justifi d'aucun prjudice, au lieu
de dclarer ces conclusions non recevables.
572
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP. IV,
2.
573
574
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
judicierait.
l.
CHAPITRE V
DU RECOURS EN CASSATION CONTRE LES DCISIONS
JURIDICTIONNELLES
I.
NOTIONS GNRALES.
d'tat.
Ce recours a une double base lgislative : d'une part, les dispositions gnrales des lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 ;
d'autre part, des textes spciaux qui dterminent, pour certaines
576
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Lorsqu'il n'existe pas de textes prvoyant le recours en cassation l'gard d'une juridiction dtermine, ce recours n'en est pas
moins ouvert en vertu des principes gnraux : en effet, les dcisions rendues en dernier ressort par une juridiction spciale ont
un caractre administratif en mme temps qu'un caractre juridictionnel ; elles sont soumises, par cela seul, l'application des lois
des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872. La jurisprudence du Conseil d'tat a fait, toute poque, application de cette rgle, notamment : au conseil suprieur de l'instruction publique (') ;
loi
du 27 juillet 1872,
la
conseils
de
revision,
avant
que
aux
puis celle du 15 juillet 1889 eussent expressment prvu le recours (2) ; aux commissions scolaires (s), aux commissions institues par la loi du 30 avril 1826 pour la liquidation des indemnits de Saint-Domingue (4), par la loi du 7 avril 1873 pour la
rparation des dommages rsultant de l'insurrection de 1871 (5),
par la loi du 30 juillet J 880 pour le rachat des ponts page (),
par les lois du 30 juillet 1881 et du 7 aot 1882 pour l'allocation
d'indemnits aux victimes du coup d'tat du Deux-Dcembre (7).
Dans ces cas et autres analogues, l'existence du recours a t
reconnue, non seulement malgr le silence des lois spciales,
mais encore malgr des dispositions de ces lois qui qualifiaient
les dcisions de dfinitives, ou dclaraient qu'elles taient rendues
sans recours et mme sans aucun recours. Ces expressions, sans en
excepter la dernire, quelque absolue qu'elle paraisse, ont t interprtes par la jurisprudence comme n'excluant que l'appel, mais
non le recours en cassation en cas d'incomptence ou d'excs de
pouvoir (8).
Mais si les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 sont applicables de plein droit aux dcisions juridictionnelles rendues en
arrts cits ci-aprs, page 580.
2. Voy. les arrts cits t. Ier, page 419.
3. Conseil d'tal, 16 mars 1883, min. de l'inslr. publ.; 13 novembre 1885, Passerai de la Chapelle.
4. Conseil d'tat, 24 aot 1832, Thvenard; 22 juillet 1835, Gamichon.
5. Conseil d'tat, 12 juin 1874, Meuni.
6. Conseil d'tat, 23 mai 1890, prfet de l'Isre.
7. Conseil d'tat, 6 juillet 1883, Allgre.
8. Voy. la loi du 22 mars 1831 sur les jurys de revision de la garde nationale des
dpartements, art. 26, et les arrts du 6 janvier 1849, Bertrand, et du l*r dcembre
1. Voy. les
CHAP. V,
1.
577
1871, Barizel.
Il y a eu cependant des dcisions l'gard desquelles le Conseil d'tat
janvier
n'a admis
aucun recours, mme pour excs de pouvoir : ce sont les dcisions que les conseils
gnraux avaient t appels rendre sur l'lection de leurs membres, en verlu de
l'article 16 de la loi du 10 aot 1871. Ce texte, abrog par la loi du 31 juillet 1875, disposait : Le Conseil gnral vrifie les pouvoirs de ses membres, il n'y a pas de recours contre ces dcisions. Plusieurs arrls ont dcid que cette disposition excluait
mme le recours pour excs de pouvoir (4 juillet 1872, lection de Calacuccia; 25 juillet 1872, lection de Montpezal). Mais cette jurisprudence tait fonde, moins sur le
texte de l'ancien article 16 de la loi de 1871, que sur la nature des dcisions rendues^par les conseils gnraux, et qui ne constituaient pas des dcisions contenlieuses en matire lectorale, mais de vritables vrifications de pouvoir, faites souverainement par un corps dlibrant. Ainsi s'explique celte unique drogation
la jurisprudence ci-dessus rappele.
LA JURIDICTION ADMIHISTRATIVJE.
II.
37
578
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Une autre diffrence doit tre signale entre le recours en cassation et le recours pour excs de pouvoir : elle est relative l'effet
des dcisions rendues par le Conseil d'tat. A l'gard des actes
administratifs, nous avons vu que l'annulation produit ses effets
erga omnes, et que l'acte annul disparat comme s'il avait t rapport par son auteur ou par le suprieur hirarchique ; au contraire,
l'annulation des dcisions juridictionnelles ne produit ses effets
que inter partes, et les tiei'S trangers au recours ne peuvent pas
s'en prvaloir ; elle est leur gard res inter alios judicata. Cette
diffrence tient ce que le Conseil d'tat, qui fait la fois office
de juge et d'autorit administrative suprieure lorsqu'il annule un
acte de puissance publique, fait seulement office de juge quand il
annule une dcision ayant un caractre juridictionnel.
Les effets de l'annulation diffrent encore un autre point de
vue. Lorsqu'un acte administratif est annul, l'autorit administrative n'est nullement tenue de le refaire dans d'autres conditions ; au contraire, lorsqu'une dcision juridictionnelle est annule, il faut, en gnral, qu'elle soit remplace par une autre dcision
afin que la question juger ne reste pas sans solution au fond :
c'est pourquoi l'arrt d'annulation emporte de plein droit le renvoi
de l'affaire la juridiction qui avait irrgulirement statu,
moins, bien entendu, que le vice de sa dcision ne consiste dans
une incomptence faisant obstacle ce que cette juridiction soit
saisie de nouveau.
Dcisions susceptibles de recours en cassation. Les dcisions
rendues en dernier ressort sont seules susceptibles d'un recours en
cassation devant le Conseil d'tat.
Si donc une dcision est sujette appel, soit devant le Conseil
d'tat, soit devant la Cour des comptes ou devant le conseil suprieur de l'instruction publique, elle ne peut pas tre directement
dfre au Conseil d'tat par la voie du recours en annulation, et
cela mme si l'on invoque contre elle le grief d'incomptence ou
de vice de forme. Ce grief doit d'abord tre dnonc la juridiction d'appel, dont le contrle s'tend aux illgalits de toute
nature qui peuveut tre releves dans la dcision des premiers
juges.
CHAP. V,
1.
579
580
II.
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP. V,
2.
581
implicitement affirme par toutes les dcisions qui ont statu sur
des recours de cette nature.
Mais comme il n'existe, en dehors de ces textes gnraux, aucune
disposition qui ait explicitement prvu le recours pour violation
de la loi, le Conseil d'tat s'est toujours refus connatre de ce
grief ; il n'a admis, comme moyens d'annulation recevables contre
les dcisions du conseil suprieur, que l'incomptence et le vice
de forme, c'est--dire l'excs de pouvoir stricto sensu.
En ce qui touche l'incomptence, le Conseil d'tat a retenu,
comme se rattachant ce grief : la question de savoir si le conseil suprieur, saisi d'un appel contre une dcision d'un conseil
dpartemental, peut se dclarer incomptent pour en connatre, en
attribuant cette dcision un caractre de dernier ressort qu'elle
ne possderait pas (x) ; si sa juridiction disciplinaire s'tend sur
des agents administratifs, tels que les conomes qui ne sont ni membres du corps enseignant, ni fonctionnaires de l'enseignement (*) ;
si elle peut s'exercer lorsque l'infraction a t commise sur un
territoire tranger (3), ou lorsqu'elle a t dj l'objet de poursuites devant les tribunaux judiciaires de rpression (4).
En ce qui touche le vice de forme, le Conseil d'tat n'a gure
eu statuer que sur des questions de libert des droits de la dfense en matire disciplinaire (6) ; mais il n'est pas douteux que
toute infraction aux rgles qui dterminent la composition du tribunal, les mesures d'instruction, la majorit laquelle certaines
condamnations doivent tre prononces, devrait entraner l'annulation de la dcision.
On doit au contraire tenir pour non recevables les moyens d'annulation tirs de la violation ou de la fausse application de la loi :
par exemple, de la qualification donne une faute professionnelle.
Le Conseil d'tat refuse de contrler les apprciations de cette
nature, qui ne relvent, en droit comme en fait, que du tribunal
disciplinaire (').
d'tat, 3 aot 1883, Raveneau;
20 juin 1884, Poux-Berthe.
Conseil d'lat, 6 aot 1881, Sicre.
Conseil d'lat, 14 aot 1866, Rey.
Conseil d'tat, 25 fvrier 1876, Dubuc.
Conseil d'tat, 15 novembre 1851, Pierquin; 23 janvier 1864, Pelll-Colai.
Conseil d'tat, 25 fvrier 1876, Dubuc.
1. Conseil
S.
3.
4.
5.
6.
582
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Le recours en cassation tant ouvert contre toute dcision juridictionnelle dfinitive, le Conseil d'tat a admis qu'il pouvait tre
form contre des dcisions des conseils dpartementaux de l'instruction publique, dans les affaires o ces conseils exeraient une
juridiction de dernier ressort (').
Ces affaires taient encore assez nombreuses sbus l'empire de la
loi du 27 fvrier 1880 ; elles comprenaient notamment les affaires
disciplinaires concernant les membres de l'enseignement primaire
public ou libre, toutes les fois que la peine prononce n'tait pas
l'interdiction absolue. Mais cette juridiction de dernier ressort
nous parat avoir t compltement supprime par la loi du 30 octobre 1886, qui a soumis l'appel devant le conseil suprieur toutes
les dcisions des conseils dpartementaux ayant le caractre de
jugements disciplinaires(2), ainsi que les dcisions contentieuses
rendues sur les oppositions l'ouverture d'coles libres (*).
Il en est de mme des commissions scolaires. Avant la loi de
1886, elles taient appeles rendre des dcisions dfinitives contre
lesquelles le Conseil d'tat avait admis la possibilit d'un recours
en cassation (4). Mais depuis que l'article 59 de cette loi a rig
le conseil dpartemental en juridiction d'appel l'gard des commissions scolaires, le recours en cassation ne pourrait plus tre
form que contre les dcisions rendues sur appel.
Quant aux conseils acadmiques, toutes leurs dcisions sont
rendues charge d'appel devant le conseil suprieur (loi du 27
fvrier 1880, art. 10); elles ne peuvent donc, dans aucun cas,
lre l'objet d'un recours direct devant le Conseil d'tat.
i. Conseil d'Etat, 4 aot 1882, Fillion.
2. Loi du 30 octobre 1886, art. 32. Il ne faut pas confondre avec les jugements
disciplinaires rendus l'gard des instituteurs privs, les avis motivs que le conseil
dpartemental est appel rendre comme corps consultatif, quand il s'agit de peines
disciplinaires moins graves que l'interdiction absolue, infliges des instituteurs publies, par dcision du prfet ou de l'inspecteur d'acadmie. Dans ce cas, il ne peut
videmment pas lre question d'appel, puisque le conseil dpartemental ne rend pas
de dcision, mais seulement un avis.
3. Antrieurement la loi du 30 oclobre 1886, le droit d'appel tait dj reconnu
en matire d'ouverture d'coles, par la jurisprudence du Conseil d'lat, qui a t
sauclionno par l'article 39 de la loi de 1S86. (Voy. t. Ier, p. 372 el 655.)
4. Conseil d'Etat, 16 mars 1883, minisire de l'instruction publique ; 13 novembre
1885, Passerai de la Chapelle.
CHAP. V,
3.
583
III.
tre form. Le recours en cassation contre les arrts de la Cour des comptes est rgi par un
texte spcial, l'article 17 de la loi du 16 septembre 1807, qui dispose : Les arrts de la Cour contre les comptables seront excu toires ; et dans les cas o un comptable se croirait fond atta quer un arrt pour violation des formes ou de la loi, il se pourvoira,
dans les trois mois pour tout dlai compter de la notification
d'tat, conformment au rglement sur le
de l'arrt, au Conseil
contentieux. Le ministre des finances, et tout autre ministre pour
Des cas o le recours peut
584
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
et 399,
CHAP. V,
3.
585
586
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
close par un non-lieu statuer; on ne concevrait pas en effet la cassation d'un arrt qui aurait dj cess d'exister.
L'arrt de revision peut videmment tre l'objet d'un recours en
cassation comme tout arrt dfinitif ; mais en est-il de mme de
l'arrt qui refuse de prononcer la revision ?
Nous ne le pensons pas ; en effet, l'article 17 de la loi du
16 septembre 1807 n'a donn au comptable et au ministre qu'un
dlai de trois mois pour dfrer au Conseil d'tat un arrt excutoire. Le recours en revision devant la Cour des comptes n'tant
soumis aucun dlai par l'article 14 de la mme loi, rien ne serait
plus facile aux parties que d'luder l'article 17, et de proroger
leur gr le dlai, en formant d'abord un recours en revision et en
se rservant d'attaquer l'arrt qui en prononcerait le rejet. Nous
pensons que, dans ce cas, l'arrt de rejet aurait le caractre d'une
dcision purement confirmative qui, d'aprs les rgles ordinaires,
ne fait point revivre le dlai, parce qu'elle laisse simplement subsister la dcision primitive.
Si cependant l'arrt qui rejette la revision tait entach d'un
vice de forme, ou s'il contenait une violation de la loi distincte de
celles qu'on aurait releves dans l'arrt dfinitif, il pourrait tre,
de ce chef, dfr au Conseil d'tat. Mais son annulation ne pourrait pas avoir d'autre effet que de rouvrir devant la Cour la procdure de revision.
Quelles parties ont qualit pour former le recours en cassation.
L'article 17 de la loi du 17 septembre 1807 prvoit le recours
des comptables, du ministre des finances et de tout autre ministre
CHAP. V,
3.
587
588
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP. V,
3.
589
590
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
de l'arrt de cassation. Il n'est mme pas ncessaire que le Conseil d'tat le prononce ; si son arrt est muet sur ce point, la partie
qui l'a obtenu ou le ministre charg de son excution n'en a pas
moins le droit de solliciter de la Cour une dcision nouvelle sur le
fond.
IV.
CHAP. V,
4.
591
violation de la loi aussi bien que d'incomptence et d'excs de pouvoir. Elle a en mme temps voulu que les parties puissent profiter
de toute annulation prononce, mme la requte du ministre de
la guerre, quoiqu'elles aient obtenu la facult de la faire prononcer elles-mmes et dans les mmes cas que le ministre. Cette dernire disposition droge aux rgles ordinaires sur les effets de la
chose juge, mais elle s'explique et se justifie, comme la disposition analogue de la loi de 1872, par un intrt d'ordre public et
d'quit. Il est bon, en effet, que la surveillance exerce par l'autorit militaire sur les dcisions des conseils de revision puisse
profiter des parties moins bien places qu'elle pour rechercher
et faire redresser les erreurs de cette juridiction (*).
Il y a donc lieu dsormais d'assimiler, au point de vue du droit
de recours, les cas de violation de la loi ceux d'incomptence et
d'excs de pouvoir, tout en continuant les distinguer au point de
vue de leur dfinition lgale.
Recours pour incomptence. La loi du 15 juillet 1889, comme
celles qui l'ont prcde, a nettement distingu la comptence des
conseils de revision de celle des tribunaux civils dans toutes les
questions de recrutement qui se lient des questions d'tat ou de
droits civils. D'aprs l'article 31 (conforme sur ce point l'article 29 de la loi du 27 juillet 1872), lorsque les jeunes gens ports
sur les tableaux de recensement ont fait des dclarations dont
l'admission ou le rejet dpend de la dcision intervenir sur des
questions judiciaires relatives leur tat ou leurs droits civils,
le conseil de revision ajourne sa dcision ou ne prend qu'une
dcision conditionnelle .
l. Cette question a fait l'objet d'un change d'observationsdans la sance du Snat
592
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Gilles.
I", p.
498.
CHAP. V,
i.
593
En prsence d'une disposition ainsi rdige, on peut se demander si le lgislateur a voulu laisser une juridiction aussi spciale
que le conseil de revision, le soin de distinguer entre les dclarations srieuses et celles qui ne le seraient pas, et s'il n'a pas au
contraire entendu que toutes, sur leur simple nonc, fussent renvoyes aux tribunaux.
La jurisprudence parat se prononcer pour l'application des rgles ordinaires en matire de questions prjudicielles, et autoriser
les conseils de revision passer outre des allgations qui ne lui paratraient pas pertinentes et admissibles. On peut citer notamment
en ce sens un arrt du 15 janvier 1892 (Wadsworth), rendu contrairement aux conclusions du ministre de la guerre, qui a rejet le
recours form contre une dcision d'un conseil de revision qui
avait pass outre une question de nationalit ne paraissant pas soulever de difficult srieuse.
Nous avons vu, en traitant du recours pour excs de pouvoir,
que l'annulation pour incomptence atteint la dcision par laquelle
une autorit administrative dcline sa comptence sur une affaire
de son ressort. Cette incomptence ngative rendrait galement
annulable la dcision d'un conseil de revision qui refuserait de
juger des rclamations relatives certaines oprations de recensement, par le motif que ces oprations seraient le fait d'autorits
administratives non justiciables de ce conseil. En effet, l'article 18
de la loi du recrutement dispose que les oprations du recrutement sont revues, les rclamations auxquelles ces oprations peuvent donner lieu sont entendues... par un conseil de revision..'.
Aussi est-ce avec raison qu'un arrt du 28 janvier 1887 (Hervoite) a
annul pour infraction aux rgles de la comptence une dcision
d'un conseil de revision refusant de statuer sur une rclamation
contre la dcision d'un sous-prfet qui avait ray un jeune homme
des listes du canton o il se prtendait domicili. Par voie de consquence, si le Conseil d'tat tait saisi d'un recours pour excs
de pouvoir contre une dcision de cette nature, ce recours serait
non recevable, comme soulevant une question rserve au conseil
de revision. Ce serait l une application de la doctrine du recours
parallle.
LA JURIDICTION* ADMINISTRATIVE.
II.
38
594
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
Autres cas d'annulation pour excs de pouvoir. En dehors
des diffrents cas d'incomptence, les dcisions des conseils de revision sont susceptibles d'annulation si elles ont t rendues contrairement aux dispositions de la loi sur l'organisation et le fonctionnement de ces conseils. Ainsi, l'article 32 de la loi sur le
recrutement de 1889 (conforme l'article 30 de la loi de 1872)
dispose que les dcisions des conseils de revision sont dfinitives;
il y aurait donc lieu d'annuler toute dcision qui rtracterait ou
modifierait une dcision antrieure la suite d'une instruction
LIVRE VI.
nouvelle (').
Il y aurait galement excs de pouvoir si le conseil de revision
tait irrgulirement compos, notamment s'il statuait tant rduit
'trois membres, alors que l'article 18 de la loi de 1889 lui impose
' un minimum de quatre membres (2), ou bien si, tant rduit ce
dernier nombre, le prsident avait us, en cas de partage, de la voix
prpondrante que le mme texte lui refuse.
Avant la loi du 15 juillet 1889, il y avait quelquefois lieu de
discerner si certains vices de forme constituaient des cas d'excs
de pouvoir ou de violation de la loi. Dans ce dernier cas en effet, le
recours tait refus aux parties par la loi de 1872, et il ne pouvait
tre exerc que par le ministre de la guerre. La jurisprudence du
Conseil d'tat, moins large pour les recours en cassation contre
les dcisions juridictionnelles que pour les recours pour excs de
pouvoir contre les actes administratifs, n'assimilait pas tout
vice de forme un excs de pouvoir ; elle s'inspirait d'une distinction, consacre par la jurisprudence de la Cour de cassation, entre
les vices de forme qui altrent le fonctionnement lgal d'une juridiction et qui constituent ainsi de vritables excs de pouvoir, et
,
les infractions moins graves aux rgles de la procdure qui ne
constituent qu'une violation de la loi.
Mais cette distinction ne prsente plus d'intrt pratique depuis
que les parties peuvent, de mme que le ministre de la guerre,
se pourvoir pour violation de la loi aussi bien que pour excs de
pouvoir.
1. Conseil d'tat, 28 fvrier 1879, min. de
la guerre;
guerre c. Massip.
2. Conseil d'tut, 5 dcembre 1890, rai, de la guerre.
ministratifs, et l'on peut dire que toute infraction aux rgles essentielles de l'instruction et de la procdure peut tre invoque contre
les dcisions des conseils de revision, soit comme excs de pouvoir,
soit comme violation de la loi.
Recours pour violation de la loi. Avant la loi de 1889, le grief
de violation de la loi ne pouvait tre invoqu que par le ministre
de la guerre. En consquence, l'appel qui prtendait qu'une
exemption ou une dispense lui avait t refuse tort par suite
d'une fause interprtation de la loi, ne pouvait pas attaquer la dcision du conseil de revision (') ; il ne pouvait que se mettre en instance auprs du ministre de la guerre pour lui demander de former
un pourvoi pour violation de la loi, qui profitait la partie lse en
vertu d'une disposition spciale de la loi du 27 juillet 1872. La
partie peut dsormais former elle-mme le pourvoi en vertu de
l'article 32 de la loi de 1889.
Le recours pour violation de la loi comprend, conformment aux
rgles ordinaires, les cas de fausse application de la loi ; mais il
est ncessaire, pour que le pourvoi soit recevable, qu'il dnonce
une vritable erreur de droit et non une simple erreur de fait.
Il y a erreur de droit et le recours est recevable si les faits constats par le conseil de revision ont t mal qualifis au point de
vue lgal, ou si le conseil en a dduit des consquences juridiques
qu'ils ne comportaient pas.
Ainsi, il y a violation de la loi de la part du conseil de revision
qui dispense un appel comme fils an de veuve, sachant qu'il a un
frre utrin plus g ; l'erreur de droit consiste penser qu'il est
ncessaire que les deux frres dont on compare l'ge soient issus
du mme mariage ( 2) ; de la part d'un conseil de revision qui
assimile les enfants naturels aux enfants lgitimes pour l'application de la dispense tablie en faveur des fils ans de veuve et des
1. Conseil
Kervran.
d'tat,
26
aot 1S87,
596
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
CHAP. V,
4.
597
598
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
CHAP. V,
4.
599
LIVRE VII
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION
Observationprliminaire.
CHAPITRE Ier.
INTERPRTATION DES ACTES ADMINISTRATIFS.
1. Des demandes d'interprtation.
Rgles gnrales. Ncessit d'un litige n et actuel. De
mandes d'interprtation formes par les ministres.
2. Par qui l'interprtation doit tre donne.
Comptence du conseil de prfecture. Comptence du Conseil
d'tat en premier et dernier ressort. Comptence des ministres et des diverses autorits administratives. Recours
devant le Conseil d'tat omisso medio. Interprtation des
dcisions des tribunaux administratifs.
3. Effet des dcisions interprtatives.
CHAPITRE
II.
Diffrence avec le recours pour excs de pouvoir. Egles spciales de comptence. Recours omisso medio.
LIVRE VII
OBSERVATION PRELIMINAIRE
Le Contentieux de l'interprtation comprend les demandes et contestations qui ont pour objet, soit l'interprtation d'actes ou de
contrats administratifs, soit l'apprciation de leur lgalit.
Le plus souvent, ces questions sont lies au fond mme du litige,
relvent du mme juge, et ne donnent pas lieu un contentieux
spcial ; mais elles doivent tre l'objet de dcisons distinctes,
toutes les fois que le juge du fond n'est pas comptent .pour interprter ou pour apprcier un acte administratif invoqu devant lui.
Tel est le cas o le fond du litige relve de l'autorit judiciaire,
et o sa solution dpend d'un acte administratif dont le sens ou la
valeur lgale sont contests entre les parlies.
Le principe de la sparation des pouvoirs exige alors que le tribunal judiciaire sursoie statuer sur le fond, jusqu' ce que la
juridiction administrative ait interprt ou apprci l'acte litigieux. En effet, dclarer quel est le sens d'un acte administratif,
ou dcider s'il est ou non dpourvu de force lgale, c'est connatre d'un acte d'administration dans le sens de la loi du 16 fructidor an III, c'est exercer son gard un droit de contrle et de
juridiction rserv l'autorit administrative (').
Il peut aussi arriver qu'une question prjudicielle d'interprtation se pose entre diverses autorits ou juridictions administratives,
par exemple si la dcision qu'un conseil de prfecture ou un ministre doit rendre dpend d'un acte d'autorit souveraine dont
l'interprtation est rserve au Conseil d'tat.
l.
OBSERVATION PRLIMINAIRE.
603
CHAPITRE I"
DE L'INTERPRETATION DES ACTES ADMINISTRATIFS
I. DES
DEMANDES D'INTERPRTATION.
I",
administratif ne peuvent pas en demander directement l'interprtation par voie d'action principale. En effet, l'interprtation qui leur
serait ainsi donne, en dehors de tout litige la rendant ncessaire,
aurait le caractre d'une consultation, non d'une vritable dcision
contentieuse. Or la mission du juge n'est pas d'clairer officieusement les parties sur leurs droits ventuels, mais seulement de prononcer sur leurs droits actuels lorsqu'ils donnent lieu contestation.
Remarquons d'ailleurs que si une dcision interprtative, directement provoque par la partie, n'tait pas pour elle une simple
consultation dnue de tout caractre obligatoire, elle constituerait
quelque chose de plus anormal encore, c'est--dire une vritable
dcision rglementaire, fixant pour l'avenir la solution donner
t. I, p. 498.
2. Conseil d'tat, 12 novembre 1875, Paris;
publics.
3. Voy. t..i, p. 501.
1. Voy.
16
606
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
toutes les difficults qui natraient de l'acte interprt, et imposant d'avance cette solution au juge de ces litiges spciaux. Il
en rsulterait une violation de l'article 5 du Code civil, qui dfend
aux juges de prononcer par voie de disposition gnrale et rgle mentaire sur les causes qui leur sont soumises .
L'interprtation contentieuse ne peut donc pas, en principe,
tre l'objet d'une demande en justice, mais seulement un moyen
l'appui de conclusions prises dans une instance dtermine.
La jurisprudence a fait de nombreuses applications de cette rgle,
en prsence de demandes d'interprtation qui tendaient faire interprter de piano : des dcrets rglant le rgime d'usines hydrauliques (') ou de prises d'eau pour l'irrigation (2) ; des arrts du
Conseil d'tat (') ; des marchs de fournitures (4) ; des baux de
sources minrales (5) ; des baux d'octrois ou de droits de places (6) ;
des actes de ventes nationales pouvant servir dterminerles droits
de propritaires ou d'usiniers (7) ; des marchs de travaux publics
ou contrats assimils (8).
A l'gard de ces derniers contrats, on a quelquefois soutenu que
les parties pouvaient tre exceptionnellement autorises, par des
dispositions de leurs cahiers des charges ou de la loi, demander
de piano l'interprtation de clauses sur lesquelles elles se trouvaient
en dsaccord avec l'administration. On a invoqu en ce sens :
l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII, d'aprs lequel le conseil de prfecture prononce, entre les entrepreneurs et l'administration, sur les difficults concernant le sens ou l'excution des
clauses de leurs marchs ; l'article 136 du dcret du 17 mai
1809, qui dfre aux conseils de prfecture les contestations qui
pourraient s'lever entre les communes et les fermiers des octrois
sur le sens des clauses des baux ; les dispositions de certains
d'tat, 17 mars 1876, Roche.
d'tat, il dcembre 1874, canal de Crillon.
Conseil d'tat, il juin 1875, Maire.
Conseil d'tat, 16 juin 1882, Grimoull.
Conseil d'tat, 25 mars 1881, compagnie de Vichy.
Conseil d'tat, 23 novembre 1877, ville de~Bo'n-sur-Lignon.
Conseil d'lat, 37 mai 1892, Pellefique.
Conseil d'tat, 22 janvier 1867, chemin de fer de Lyon; 13 mai 1887, Rogerie;
juin 1889, chemin de fer de Lyon.
1. Conseil
2. Conseil
3.
4.
5.
6.
7.
8.
tion.
Ce point ne peut faire aucun doute lorsqu'un ministre, appel
statuer, dclare lui-mme qu'il surseoit jusqu' ce que les parties
intresses aient fait interprter un acte qui doit servir de base
608
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
Michel.
CHAP.
I.
609
prs lequel l'indemnit hypothtique est rgle par le jury, indpendamment des
difficults trangres la fixation de l'indemnit, difficults sur lesquelles les parties sont renvoyes se pourvoir devant qui de droit . Mais nous pensons que,
mme en l'absence de ce texte (qui ne fait que rserver le droit des parties, mais
qui ne le cre pas), l'interprtation pourrait tre directement demande, raison de
la difficult ne et actuelle rvle par l'allocation d'une indemnit hypothtique.
2. Conseil d'tat, 30 juillet 1810, min. des finances; 1" dcembre 1853, ville
de Bordeaux; 22 avril 1865, canal de Craponne; 12 mars 1875, asile d'alins
de Bailleul ; 2 fvrier 1895, min. de l'intrieur.
39
II.
LA JURIDICTION ADMINISTBATIVE.
610
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
Ce droit doit d'abord leur tre refus toutes les fois qu'il s'agit
de contrats administratifs, dont il leur appartient de connatre sauf
recours au Conseil d'tat, tels que les marchs de fournitures ; ou
de contrats ressortissant aux conseils de prfecture, tels que les
marchs de travaux publics. L'interprtation de ces contrats n'est
qu'un lment de leur contentieux. Le ministre, reprsentant l'tat
partie contractante, ne peut pas plus que toute autre partie provoquer une dcision interprtative qui aurait un caractre gnral et
rglementaire.
Le ministre ne peut pas non plus demander l'interprtation
d'actes de la puissance publique qui seraient trangers aux dcisions qu'il peut avoir rendre.
Enfin, il n'a pas qualit pour intervenir et prendre des conclusions sur des questions prjudicielles d'interprtation renvoyes
la juridiction administrative par l'autorit judiciaire, lorsqu'il
n'est pas lui-mme partie dans l'instance qui a donn lieu au renvoi.
En effet, l'interprtation prjudicielle n'est qu'un incident, un
pisode du litige qui a pris naissance devant le tribunal judiciaire,
et qui doit s'y dnouer une fois que l'interprtation aura t donne : d'o il suit que les parties en cause dans ce litige peuvent
seules prendre des conclusions sur la question d'interprtation
comme sur toute autre question se rattachant leur procs. Cette
rgle ne saurait comporter aucune exception pour les minisires.
A quelque titre qu'ils prtendent agir, soit comme reprsentants
de l'tat ou du domaine, soit comme reprsentants de la puissance
publique, ils sont non recevables demander une interprtation
dans un litige o ils ne sont pas partie (').
Cette solution a t explicitement consacre par un arrt du 2 mai
1884 (ministre de la marine), qui a dcid que le ministre tait sans
qualit pour demander l'interprtation des actes de concession des
les de Chausey, parce que l'tat n'tait pas en cause dans la contestation judiciaire qui avait donn lieu cette interprtation, et
LIVRE VII.
n'cartons, bien entendu, que les conclusions qui seraient prises par le
ministre intervenant dans l'instance, et non les avis qu'il pourrait mettre, en rponse
la communication que la section du contentieux lui aurait donne du pourvoi. Ce
droit d'avis appartient au ministre dans les Instances en interprtation, comme dans
toutes les affaires contentieuses.
1. Nous
CHAP.
I.
611:
II. PAR
612
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
que le Conseil d'tat applique lorsqu'il est en prsence d'un jugement rendu ou d'un
contrat pass en vertu d'une dcision administrative qui lui est dfre. Il considre
cette dcision comme tant devenue dfinitive par suite de l'excution judiciaire ou
contractuelle qu'elle a reue, et comme n'tant plus susceptible d'appel ou de recours
pour excs de pouvoir. (Voy. ci-dessus, p. 470.)
614
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
tinguer entre les diffrentes formes constitutionnelles sous lesquelles ce pouvoir s'est exerc depuis 1789. Ces actes sont : les
dcrets du Prsident de la Rpublique, les dcrets impriaux, les
ordonnances royales, les arrts du Directoire, les arrts des Consuls, les dcrets des gouvernements provisoires.
2 Les actes anciens, mans du pouvoir royal avant 1789, et
faits dans la sphre de ses attributions administratives suprieures ;
ce qui comprend : les anciens dits, lettres patentes, arrts du
Conseil, rendus en matire administrative (') ; les dcisions souveraines rendues par d'autres autorits agissant en vertu de leurs
droits propres ou d'une dlgation de l'autorit royale, notamment les arrts de rglement rendus par les parlements ( 2) ; les rglements faits par la Chambre des comptes et des archives royales
des comts de Provence et des Forcalquier , qui exerait auprs
des comtes de Provence des attributions analogues celles du Conseil du roi(3).
3 Les actes faits, avant ou aprs 1789, par des souverains trangers exerant leur autorit sur des territoires devenus franais.
Dans ce cas comme dans le prcdent, la souverainet est rpute
continue et ininterrompue nonobstant les changements de nationalit. C'est pourquoi le Conseil d'tat a t reconnu comptent
pour interprter : des lettres patentes octroyes par les anciens rois
de Sardaigne pour la concession de mines en Savoie (4) ; des dits
ou autres dcisions des ducs de Lorraine, ou de l'archiduc d'Autriche agissant comme prince souverain d'Alsace (5).
4 Les actes de haute administration faits en forme de loi par
l'Assemble nationale de 1789, par la Convention et mme par les
assembles actuelles, en tant qu'elles font acte de puissance excu-
"
CHAP.
I.
615
classement de chemins vicinaux, rendus par les prfets sous l'empire de la loi du 21 mai 1836, devaient tre interprts par les
1
616
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
dernier
arrt annule pour incomptence un arrt du prfet qui avait procd l'interprtation au lieu et place de la commission dpartementale.
2. Voy. ci-dessus, p. 510.
CHAP.
I.
617
I. 1<", p. 322
et suiv.
618
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
LIVRE VII.
Il a eu moins souvent occasion de l'appliquer en matire d'interprtation, parce que, dans la pratique, les parties puisent volontiers la srie des recours administratifs, avant de demander une
solution dfinitive au Conseil d'tat ('). Mais lorsqu'elles se sont
adresses directement lui, il n'a point oppos de fin de non-recjvoir leurs requtes; ainsi il a toujours admis qu'on lui dfrt
directement des dcisions interprtatives rendues par les commissions dpartementales, bien que ces dcisions soient susceptibles
d'appel devant le conseil gnral (2).
On s'est mme demand si l'on ne pourrait pas faire un pas de
plus vers la simplification des procdures, en permettant aux parties de saisir directement le Conseil d'tat, en vertu du jugement
qui renvoie la question prjudicielle d'interprtation. Ce jugement, a-t-on dit, cre par lui-mme un contentieux qui peut tre
port devant le Conseil d'tat, en vertu de l'article 9 de la loi de
1872, toutes les fois que l'acte interprter ne relve pas du conseil de prfecture il n'est donc pas ncessaire que la partie provoque une dcision administrative dans le seul but de faire natre
ce contentieux.
Cette simplification des procdures est admise par le Conseil
d'tat, ainsi que nous le verrons dans le chapitre suivant, lorsqu'il
se trouve en prsence de questions prjudicielles tendant faire
apprcier la validit d'un acte administratif. Sa jurisprudence reconnat que ces questions peuvent tre directement portes devant
le Conseil d'tat et que la partie n'est pas tenue de les soumettre
pralablement l'autorit qui a fait l'acte, celle-ci n'tant pas prsume prsenter toutes les garanties ncessaires pour apprcier impartialement la rgularit d'un acte dont elle est l'auteur.
Quand il s'agit de statuer, non sur une question de validit, mais
,
peut y avoir avantage pour les parties procder ainsi lorsqu'elles esprent
viter un recours au Conseil d'tat, car ee recours entrane des frais dont les recours
hirarchiques sont exempts.
2. Conseil d'tat, ai novembre 1873, Baudouin ; 9 mars 1877, Brescon ; i avril
1884, Rivier. La recevabilit du recours omisso medio ne pourrait pas s'expliquer,
dans ce cas, par la disposition de l'article 88, g 3, de la loi du 10 avril 1871, qui prvoit un recours direct au Conseil d'tat contre les dcisions des commissions dpartementales, parce qu'il ne s'agit l que du recours pour excs de pouvoir ou violation de la loi, et que tel n'est pas le caractre des recours en interprtation.
1. Il
validit.
La jurisprudence parat s'tre oriente en ce sens par un arrt
620
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
du 15 fvrier 1895 (Camplong) qui statue directement sur une question prjudicielle d'interprtation. A la vrit, l'interprtation avait
t pralablement demande au ministre, mais comme celui-ci n'avaitjpas statu dans le dlai de quatre mois et que l'on n'tait pas
dans le cas o le silence du ministre peut tre dfr au Conseil
d'tat d'aprs le dcret du 2 novembre 1864, il faut bien reconnatre que le Conseil d'tat a statu omisso medio sur la question
prjudicielle d'interprtation ('). On ne pourrait que se fliciter de
voir la jurisprudence se confirmer en ce sens.
Interprtation des dcisions des tribunaux administratifs.
Nous n'avons parl jusqu'ici que de l'interprtation d'actes ou de
contrats administratifs ; il peut aussi y avoir lieu d'interprter des
dcisions de tribunaux administratifs, soit la suite d'une dcision
judiciaire constatant la ncessit d'une interprtation prjudicielle,
soit la suite de difficults survenues sur l'excution de la dcision contentieuse.
Dans ce cas, l'interprtation appartient au tribunal qui a rendu
la dcision ; elle ne serait pas valablement donne par le ministre
charg d'en assurer l'excution (2).
On a discut sur la question de savoir si un conseil de prfecture peut interprter un arrt du Conseil d'tat. Un arrt du 9 aot
1851 (Bnassy) a dcid en termes trop gnraux qu'il n'appartient pas au conseil de prfecture de donner cette interprtation .
Cette doctrine est vraie si le conseil de prfecture prtend rsoudre
une difficult survenue sur l'excution d'un arrt du Conseil
d'tat; mais elle cesse de l'tre, si ce tribunal administratif se
borne rechercher le sens et la porte d'un arrt dont on tire argument devant lui dans un litige dont il est juge ; dans ce cas, il a le
droit d'apprcier cet argument et la dcision sur laquelle il s'appuie. Plusieurs arrts du Conseil d'tat l'ont d'ailleurs ainsi dcid (3).
l.L'espce qui a donn lieu cet arrt nous parat fournir un argument de plus
notre thse. En effet, si le Conseil d'tat refusait de statuer directement sur des questions prjudicielles d'interprtation pouvant tre soumises administrativement d'autres autorits, le silence de ces autorits suffirait pour ajourner indfiniment le jugement de la question prjudicielle et, par suite, celui du procs qui l'aurait fait natre.
2. Conseil d'tat, 27 mai 1862, Pensa.
3. Conseil d'tat, 15 mars 1855, Boullaud; 81 janvier 1867, Benoist.
CHAP.
I.
III. EFFETS
621
La dcision interprtative, n'tant qu'un des lments de solution d'un litige, ne saurait avoir une porte plus tendue que la
dcision rendue sur le fond mme de ce litige ; elle ne peut donc
produire d'effets qu'entre les parties en cause. A l'gard de toute
autre partie, elle est res inter alios judicata, et elle ne saurait faire
obstacle de nouvelles demandes d'interprtation.
Cette proposition, conforme aux principes de la chose juge, a
t nettement affirme par un arrt du 8 mars 1851 (Usquin) : le
concessionnaire d'un canal, renvoy par l'autorit judiciaire pour
faire interprter des clauses de sa concession, avait pris devant le
Conseil d'tat des conclusions tendant ce qu'il ft dclar que
l'interprtation tait donne une fois pour toutes, et que ses effets
ne seraient pas limits l'espce l'occasion de laquelle elle tait
demande . L'arrt rejette ces conclusions par le motif : Qu'il
n'appartient pas au Conseil d'tat statuant au contentieux de prononcer par voie de disposition gnrale et rglementaire, et de
dclarer la dcision par lui rendue l'occasion d'un litige obligatoire pour des tiers qui y taient trangers.
Mais, que dcider si la mme question d'interprtation se pose
entre les mmes parties, propos d'une nouvelle application d'un
contrat dj interprt? Voici, par exemple, une compagnie de chemin de fer qui a fait interprter une clause de sa concession rglant les conditions de certains transports de l'tat. Pourra-t-elle,
pendant toute la dure de la concession, et propos de chaque
nouveau transport, remettre en question l'interprtation donne
par une dcision antrieure passe en force de chose juge ? La
solution affirmative, consacre par un arrt de principe du 7 dcembre 1883 (chemin de fer d'Orlans), nous parat ncessairement
rsulter de l'article 1351 du Code civil. D'aprs ce texte, pour que
l'exception de chose juge soit opposable, il faut qu'il y ait identit de parties, d'objet de la demande et de cause de la demande ;
dans notre hypothse, il y a bien identit de parties et de cause,
mais il n'y a pas identit d'objet, puisque les rclamations suc-
622
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
cessives portent sur des transports distincts, effectus dans des priodes diffrentes et donnant lieu des rglements spars.
A la vrit, on a quelquefois soutenu que les trois identits prvues par l'article 1351 doivent se rduire deux : d'une part, l'identit de parties, d'autre part, l'identit de question, cette dernire
venant remplacer la double identit d'objet et de cause de la demande. Mais si cette opinion peut invoquer certains textes du droit
romain ('), elle est en opposition avec le texte du Code civil, qui
ne parle pas de question, mais qui dit expressment : Il faut que
la chose demande soit la mme; que la demande soit fonde sur la
mme cause. Or la chose demande n'est pas la mme lorsqu'on
plaide propos de transports diffrents.
Mais laissons l les arguments d'cole, et prenons les choses de
plus haut. N'est-il pas vident que, si l'interprtation d'un cahier
des charges, donne propos d'un litige dtermin, devait lier les
parties et les juges pendant toute la dure de la concession, c'est-dire souvent pendant prs d'un sicle, elle aurait au plus haut
degr ce caractre gnral et rglementaire qu'il est interdit au
juge de donner ses dcisions? L'interprtation cesserait alors
d'tre un moyen de rsoudre, un litige dtermin, un litige n et
actuel ; elle constituerait la solution anticipe de litiges futurs et
ventuels, solution qui serait galement impose au concessionnaire et l'administration comme une sorte d'annex de leur contrat. Or un tel systme, en dehors mme de son incorrection juridique, aurait de graves inconvnients pratiques. Il se pourrait en
effet que l'interprtation primitive et t mal donne, qu'elle rsultt d'une simple dcision de premier ressort que l'on aurait
laisse devenir dfinitive par l'expiration des dlais d'appel. Tout
serait dit alors; les plus graves erreurs ne pourraient plus tre
rpares ; le juge d'appel lui-mme serait li, et il faudrait qu'il
appliqut, bon gr mal gr, tous les litiges venir une solution
qu'il autrait condamne si on la lui avait soumise ds le dbut. Ni
les parties, ni le contrat, ni les intrts gnraux d'une bonne
administration n'auraient rien gagner une telle situation.
LIVRE VII.
i.
CHAP.
I.
623
CHAPITRE II
APPRCIATION DE LA VALIDIT DES ACTES
ADMINISTRATIFS
CHAP.
II.
625
d'tat,
28
20
II.
40
626
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
rponse risquerait de ne pas tre sincre, mais encore elle risquerait de ne pas tre claire, car s'il a commis une erreur de droit
en faisant l'acte, il est craindre qu'il n'y persiste en l'apprciant.
La rgle ejus est interpretari... tant ici carte, quelle autorit
devra-t-on s'adresser? La question serait fort embarrassante si l'on
ne reconnaissait pas au Conseil d'tat une juridiction ordinaire en
matire administrative. S'adresserait-on au ministre, considr
comme tant lui-mme juge ordinaire ? Mais si le ministre peut
tre en effet utilement consult sur les actes des autorits qui lui
sont hirarchiquement subordonnes, comment le serait-il pour des
autorits qui ne relvent pas de lui, telles que les commissions dpartementales et les conseils gnraux ? Comment surtout le ministre pourrait-il tre utilement consult sur la valeur de ses propres
actes ? Sa prtendue juridiction ordinaire ne pourrait tre ici
qu'une juridiction trs limite, troitement lie ses pouvoirs hirarchiques et, par suite, ne s'exerant gure que sur les prfets et
sur les maires.
C'est pourquoi le Conseil d'tat, aprs avoir d'abord accept la
comptence du ministre ('), et mme avoir affirm qu'elle excluait
le recours direct au Conseil d'tat (a), a reconnu que ce recours
direct est lgal, et que le Conseil d'tat peut toujours tre saisi
omisso medio.
2. Conseil d'tat, 26
CHAP.
II.
627
le mme sens,
12
LIVRE VIII
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION
Observation prliminaire.
CHAPITRE Ier.
DES
II.
1. Des procs-verbaux.
Quels agents ont qualit pour dresser les procs-verbaux.
Formes des procs-verbaux. Affirmation. Enregistrement.
Autorit des procs-verbaux.
LIVRE VIII
OBSERVATION PRELIMINAIRE
l'autorit judiciaire.
Tel ne nous parat pas tre le caractre de cette juridiction toute
spciale. Elle est administrative, parce qu'elle se rattache troitement la police et la conservation du domaine public ; elle a
pour but d'assurer l'intgrit de ce domaine, son affectation exclusive aux usages que la loi lui a assigns, la rparation des dommages qui lui sont causs. C'est pourquoi la lgislation de la grande
voirie se proccupe moins des personnes que des choses : l'inverse
de la lgislation pnale, dont l'objet essentiel est d'infliger des peines aux dlinquants, elle tend avant tout faire disparatre les
consquences matrielles de l'infraction.
A la vrit, les contraventions de grande voirie donnent lieu
des amendes. Mais l'amende ne saurait tre, elle seule, l'indice
d'une juridiction pnale ; il y a des amendes civiles (*), des amendes fiscales, des amendes contractuelles souvent trs leves rsultant de clauses de cahiers des charges; les juridictions qui les
appliquent ne sont pas pour cela des juridictions pnales. L'amende prvue pour les contraventions de grande voirie se rapproche beaucoup plus des amendes civiles ou fiscales que des amendes
l. Voy.
OBSERVATION PRLIMINAIRE.
631
pnales : ces dernires sont le premier degr d'une vritable pnalit dont le degr suprieur est l'emprisonnement, et cela est vrai
mme pour les contraventions de simple police, qui sont toujours
punies d'emprisonnement en cas de rcidive (art. 474, C. pn.). Au
contraire, la rpression des contraventions de grande voirie ne
peut jamais tre que pcuniaire.
11 y a plus : l'amende n'est pas un lment ncessaire de la
rpression en matire de grande voirie. Un grand nombre de contraventions ne la comportent pas ; la loi du 29 floral an X, qui est
un des textes fondamentaux de la matire, ne la prononce pas ; elle
se proccupe seulement d'assurer la cessation et la rparation des
dommages causs au domaine public ; l est le but essentiel de la
rpression, l'amende n'est qu'un accessoire trs secondaire.
Telles sont les raisons gnrales de la comptence administrative consacre par la loi du 29 floral an X. A l'poque o elle a
t dicte, cette comptence a paru justifie, eu outre, par l'exprience qui venait d'tre faite d'un partage d'attributions, tent par
la loi des 7-11 septembre 1790, entre les tribunaux et l'administration; cette loi avait attribu aux corps administratifs l'administration en matire de grande voirie , et aux tribunaux de district la police de conservation ; mais comme les deux choses
n'en font rellement qu'une, il en tait rsult des confusions
d'attributions et des dsordres dont le domaine public avait srieusement souffert, et auxquels la loi de floral an X a eu pour but de
mettre fin Q.
La comptence administrative n'a pas seulement t l'oeuvre du
lgislateur de l'an X, elle a t confirme sous les rgimes ultrieurs par diverses lois qui l'ont successivement tendue : aux
travaux de desschement et d'endiguement (loi du 16 dcembre
1807); aux ports maritimes et aux travaux de la mer (dcret du
10 avril 1812) ; aux places de guerre et aux zones de servitudes
militaires (loi du 17 juillet 1819) ; aux chemins de fer d'intrt
gnral (lois du 15 juillet 1845) ; aux lignes tlgraphiques (dcret-loi du 27 dcembre 1851) ; aux travaux faits dans des valles
l.
Voy. dans notre partie historique (t. Ier, p. 221) les plaintes formules contre cet
632
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
submersibles (loi du 28 mai 1858) ; aux chemins de fer d'intrt local (loi du 11 juin 1865); aux tramways (loi du 11 juin
1880) ; aux conducteurs d'nergie lectrique autres que les lignes
tlgraphiques et tlphoniques (loi du 25 juin 1895).
Pour embrasser dans son ensemble le rgime rpressif de la
grande voirie, il faut joindre toutes ces lois modernes un grand
nombre d'anciens rglements, que la loi des 19-22 juillet 1791 a
maintenus en vigueur : provisoirement , dit cette loi ; mais ce
provisoire dure encore. Ainsi se sont trouvs incorpors la lgislation actuelle les anciens dits, dclarations, arrts du Conseil,
relatifs au domaine public, et spcialement : la police et conservation des grandes routes et des rues de Paris et aux alignements (dit de dcembre 1607, dclarations des 18 juillet 1729 et
18 aot 1730, arrts du Conseil des 17 juin 1721, 16 dcembre
1759, 27 fvrier 1765) ; la police des cours d'eau navigables
et des canaux (ordonnance sur les eaux et forts d'aot 1669,
ordonnances de dcembre 1672 et de juillet 1723, arrt du Conseil
du 24 juin 1777) ; la police du domaine public maritime et
des ports (ordonnance de la marine d'aot 1681).
Il est mme remarquer que plusieurs de ces textes anciens
ont t l'objet d'une nouvelle confirmation depuis 1791, notamment en vertu de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, dont l'article 1er dclare applicables aux voies ferres les anciens rglements destins assurer la conservation des
grandes routes et des ouvrages qui en dpendent.
Telles sont les sources multiples auxquelles la jurisprudence du
Conseil d'tat a d puiser pour rgler ce contentieux spcial, que
nous avons appel le contentieux de la rpression, et qui n'est
en ralit qu'une branche d'un contentieux plus large, celui du
domaine public et de sa conservation. On a t quelquefois port,
faute de vues d'ensemble, ne voir l qu'un assemblage peu cohrent de rgles et de pratiques administratives ; nous pensons qu'on
peut y trouver de vritables doctrines juridiques, et ce sont elles
que nous nous efforcerons de dgager, sans insister sur les rgles
de dtail spciales chaque matire.
'n'!i
CHAPITRE Ier
DES CONTRAVENTIONS DE GRANDE VOIRIE
I.
La contravention de grande voirie consiste dans un fait matriel, pouvant compromettre la conservation du domaine public,
ou nuire l'usage auquel il est lgalement destin (').
Ce caractre peut apparatre dans les quatre ordre de faits suivants : 1 l'anticipation ou empitement sur le domaine public naturel
ou artificiel ; 2" la dgradation de ce domaine et des ouvrages
qui en dpendent ; ce qui comprend dans beaucoup de cas, non
seulement la dgradation constate, mais encore la dgradation
possible, c'est--dire le fait qui est de nature causer un dommage ; 3 l'inobservation des servitudes d'utilit publique, destines assurer tous le libre usage du domaine public, ou entourer d'une zone de protection les ouvrages qui en dpendent ;
4 l'inobservation de certains rglements de police, qui ont pour
but d'assurer l'ordre et de prvenir les accidents-.
autres ouvrages.
l.
634
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
CHAP.
I, 1.
635
2. Conseil d'tat, 7 aot 1886, Drouet; 6 juin 1890, min. des Irav. pub. c. Dolnet.
3. Conseil d'tat, 25 fvrier 1893, Prouse.
4. Conseil d'tat, 2i mars 1873, Repos; 19 janvier 1877, Prier; 20 janvier
1888, Bouly.
5. Conseil d'tat,
636
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
CHAP.
I, 1.
637
638
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
Fleury.
3. Conseil d'tat, 8 aot 1834, votte.
i. Conseil d'lat, 15 mai 1874, Sauvignon;
c. Lancien.
16
Martin;
13
avril 1883,
640
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
grande voirie, parce qu'il peut en rsulter un danger pour la conservation de l'ouvrage ou un obstacle l'usage auquel il est destin.
avril
CHAP.
I, 1.
641
admet mme qu'il y contravention de grande voirie lorsque l'infraction ces rglements ou arrts, sans avoir effectivement compromis la libert ou la scurit de la navigation, a t de nature
les compromettre : tel est le cas o l'on refuse d'obir aux ordres
des officiers de port assignant une place aux navires ('), ou de dclarer la nature du chargement, que ces officiers ont souvent besoin de connatre pour dcider quel emplacement le navire doit
occuper (2).
Au contraire, la comptence est judiciaire lorsque les arrts
prfectoraux relatifs la police de la navigation ne sont pas destins
assurer l'excution des anciens rglements, mais dicter telles
mesures de scurit que des lois plus rcentes ont prvues ou que
les circonstances commandent. Les infractions ces arrts constituent alors des contraventions de simple police, ayant pour sanction l'article 471, 15, du Code pnal et relevant de la comptence
judiciaire (3).
Si cependant ces infractions ont occasionn un dommage au domaine public, il y a de ce chef une contravention de grande voirie,
qui rentre dans les prvisions gnrales de la loi du 29 floral
an X ; le conseil de prfecture est comptent pour en connatre, au
point de vue de la rparation du dommage.
Ce partage de comptence entre le tribunal de simple police et
le conseil de prfecture est analogue celui que nous avons signal en matire de petite voirie, lorsque le juge de police prononce l'amende et que le conseil de prfecture rprime, en vertu
de la loi du 9 ventse an XIII, l'anticipation commise sur un chemin vicinal (4). Mais, dans le cas qui nous occupe, la comptence
rserve au conseil de prfecture est plus tendue, parce que la loi
il
trav. pub.
26
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II..
4L
642
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
du 29 floral an X ne vise pas seulement les anticipations, comme
la loi de ventse an XIII, mais encore toute espce de dtriorations
causes aux dpendances de la grande voirie.
LIVRE VIII.
II. DES
juin
1831, commune
de Tournon; 13 septembre 1864, mines de Bouxwiller ; 23 novembre 1865,
cofiimune de Hennebont; 31 mars 1874, chemin de fer de Lyon.
14
CHAP.
I, 2.
643
celui qui en est matriellement l'auteur, et celui pour le compte duquel elle a t commise, c'est--dire celui qui devait profiter l'acte
d'o l'infraction est rsulte : il en est alors prsum co-auteur,
quelquefois mme auteur unique. Dans d'autres cas, il faut distinguer entre l'amende, qui n'est subie que par l'auteur matriel de
l'infraction, et la rparation du dommage qui incombe toute personne civilement responsable. Pour faire ces distinctions, on doit
d'abord consulter les textes. S'ils laissent la question indcise, on
doit considrer comme auteur ou co-auteur de l'infraction celui
pour le compte duquel elle a t commise.
Les textes et la jurisprudence fournissent de nombreuses applications de cette rgle. Ainsi, l'on doit dclarer personnellement
responsables de l'amende, aussi bien que de la rparation du
dommage : le propritaire de bestiaux que leur berger amens en
pturages sur les bords d'une route, contrairement l'arrt du Conseil du 16 dcembre 1759 ('), ou qui se sont introduits et rpandus sur une voie ferre, contrairement au mme texte rendu
applicable aux chemins de fer par l'article 1er de la loi du 15 juillet 1845 (2) ; le propritaire d'une voiture dont le conducteur a
commis une contravention la police du roulage (s) ; le propritaire d'un cheval qui a endommag des plantations faites sur
les leves de la Loire (4) ; le propritaire d'un remorqueur dont
le choc a caus des avaries un barrage (5) ; le propritaire de
constructions faites en contravention aux rglements, sans que ce
propritaire puisse invoquer le fait de l'architecte, de l'entrepreneur ou des ouvriers qui ont excut les travaux (6) et qui encourent
eux-mmes, dans certains cas, une responsabilit personnelle (7), ni
i. Conseil d'tat,
19
novembre
l888, Manger.
2. Conseil d'tat, 20 janvier 1888, Mari; 16 mars 1888, min. des trav. pub.
c. Galis, et nombreux arrts antrieurs.
3. Loi du 30 mai 1851, art. 13.
4. Arrt du Conseil du 23 juillet 1783. Conseil d'tat, 8 janvier 1877, Durillon.
5. Arrt du Conseil du 24 juin 1777. Conseil d'tat, 28 novembre 1879, Morl.
6. Conseil d'tat, 13 septembre 1864, mines de Bouxwiller ; 30 mai 1879, Fontaine.
7. Voy. la dclaration du roi du 10 avril 1783, relative aux rues de Paris, qui inflige
l'amende non seulement au propritaire, mais encore aux matres charpentiers,
maons et autres ouvriers qui ont excut les travaux. Ces dispositio ns n'ont
644
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
Des cas de force majeure. La force majeure est une circonstance absolutoire en droit pnal; l'article 64 C. pn. le dclafe
cess d'tre appliques par la jurisprudence. 24 fvrier 1888, min. de l'intrieur
c. Larrieu.
1. Conseil d'tat, 8 aot 1885, Lemaire.
2. Conseil d'tat, 4 mai 1829, Tardif; 23 fvrier 1841, de Lyonnes ; 23 dcembre 1845, Bourrial.
S. Serrigny, Comptence administrative, t. II, p. 403.
4. Confrences, t. III, p. 215.
5. Conseil d'tat, 4 aot 1862, Levet ; 14 novembre 1879, Pidoye.
6. Conseil d'tat, 28 juillet 1849, Gorin; 26 juillet 1851, Mass; 14 fvrier
1861, Delarivire.
CHAP.
I, 3.
645
expressment en ce qui touche les crimes et les dlits, et la jurisprudence de. la Cour de cassation dcide de mme l'gard des
contraventions de simple police : si ces contraventions, dit-elle,
n'impliquent pas l'intention de nuire, elles supposent nanmoins
la volont de l'agent, sa volont libre (').
Cette doctrine ne saurait tre admise en termes aussi gnraux
lorsqu'il s'agit de contraventions de grande voirie. En effet, nous
ne saurions trop le rappeler, on n'est plus l en matire pnale, mais
en matire administrative et domaniale. Mme quand il s'agit d'amendes, la responsabilit du contrevenant a moins d'analogie avec
la responsabilit personnelle et pnale qu'avec la responsabilit
civile, prvue par les articles 1384 et suivants du Code civil. Il n'est
pas ncessaire que le contrevenant ait t l'auteur volontaire et
libre de l'atteinte porte au domaine public : il suffit qu'il en ait t
matriellement l'auteur, soit par lui-mme, soit par les personnes,
les animaux ou les choses dont il rpond.
Il suit de l que, sans refuser tout caractre absolutoire la force
majeure, on doit restreindre ses effets au cas o elle est assez nergique, assez invincible, pour supprimer non seulement le fait volontaire, mais encore le fait matriel du contrevenant. Ce cas se
prsente, par exemple, lorsqu'un navire, rendu ingouvernable par
la tempte, est jet sur les ouvrages d'un port et leur fait des avaries ;
plusieurs arrts ont admis que le navire devient alors une sorte
d'pave dont le flot dispose, et que les dommages sont le fait des
lments. Considrant, disent ces arrts, qu'un vent violent a
pouss le navire avec une force irrsistible... (2). Les lments tant
considrs comme les auteurs du dommage, il n'y a pas de contravention et aucune condamnation ne peut tre prononce, soit
l'amende, soit la rparation du dommage.
Mais il en serait autrement si la force majeure, au lieu de causer
directement le dommage, n'en avait t qu'une des causes, si, par
exemple, la manoeuvre du navire avait t entrave par suite d'avales arrts de la chambre criminelle : 3 janvier 1879, ministre public
c. Boudrot ; 10 janvier 1879, Devred, et la note sur ces arrts. (Dali. pr. 1879,
p. 877.)
2. Conseil d'tat, 15 janvier 1875, Beck ;
9 juin 1876, min. des trav. pub. c.Maryn>
Cf. 17 dcembre 1880, min. des trav. pub. c. Minlo.
1. Voy.
646
CHAP.
I, 3.
647
648
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
i.
18S3,
CHAP.
I, 3.
649
650
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
La jurisprudence du Conseil d'tat a admis que les concessions
antrieures cette ordonnance avaient pu confrer des droits privatifs sur des portions du domaine public ; et que, par suite, elles
formaient titre au profit d'un ayant droit poursuivi pour contravention ('). Il suffit mme que, sans produire le titre, on tablisse
que l'existence de l'usine, de la prise d'eau, de la pcherie tablie
sur le domaine public est antrieure 1566 ; cette existence fait
prsumer la concession.
Mais le Conseil d'tat et la Cour de cassation ont toujours refus d'admettre que des droits aient pu tre confrs sur le domaine
public depuis 1566, mme la suite d'alinations titre onreux
consenties par la Couronne (2). A la vrit, ces alinations pouvaient
tre valables, d'aprs une rserve insre dans l'dit de 1566, en
tant qu'elles avaient pour objet des terres vaines et vagues, palus,
marais, lais et relais de la mer et autres biens composant le petit
domaine,- mais la jurisprudence n'a jamais admis qu'on pt faire
rentrer dans le petit domaine des dpendances du domaine public,
notamment des prises d'eau sur des rivires navigables.
La jurisprudence a seulement admis que les alinations postrieures 1566 et antrieures 1789 peuvent produire les effets
d'autorisations accordes sur le domaine public, et mettent l'occupant l'abri de poursuites tant qu'elles ne sont pas rvoques (3).
II. Les ventes nationales ont pu crer aussi sur le domaine des
droits privatifs qui ne permettent pas d'intenter des poursuites
pour contravention de grande voirie. Nous avons expliqu ailleurs
le caractre exceptionnel de ces ventes, dont l'inviolabilit tait
garantie par les Constitutions de l'an III et de l'an VIII (4). A la
vrit, on aurait pu soutenir que l'Assemble constituante, par ses
lois des 19-21 dcembre 1789 et des 22 novembre-l" dcembre 1790,
LIVRE VIII.
i.
financier. L'oxpdient tait double : on alinait moyennant un prix, puis on menaait de rvoquer l'alination comme faite contrairement l'ordonnance de 1566, et
l'on promettait de la maintenir moyennant redevance. (Voy. les dits de dcembre
1693 et d'avril 1713 sur les moulins et prises d'eau et l'dit de fvrier 1710 sur les
pcheries.)
3. Conseil d'tat, 22 mars 1889, Mabilat.
4. Voy. t. I", p. 555 et suiv.
arrt du 17 thermidor
an VIII. On lit dans ce dernier arrt : La Constitution prend sons sa protection
dfend formellement de les d spciale les acqureurs de domaines nationaux et
fait leur litre ait t lgalement
possder, pourvu toutefois que l'adjudication qui
caractre lorsqu'il y a t procd au
consomme; mais une adjudication n'a pas ce
mpris de la prohibition de la loi.
3. Conseil d'tat, 30 mai 1821, Caumia de Bailleux ; 25 avril 1828, Bezuchet.
Cf. Macarel, Jurisprudence administrative, t. l<", p. 323; Cormenin, Droit administratif, v Domaines nationaux, 6 et notes.
652
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
antrieures 1566, ont cr des titres opposables une poursuite
pour contravention (*).
Il rsulte galement de cette jurisprudence que l'interprtation
d'un acte de vente nationale peut tre prjudicielle au jugement
d'une contravention. Sans doute la dcision appartient au mme
juge, puisque les contraventions de grande voirie et le contentieux
des domaines nationaux sont galement placs dans les attributions
du conseil de prfecture ; mais la procdure sommaire tablie pour
le jugement des contraventions ne se prte pas un dbat sur
l'interprtation d'une vente ; aussi le Conseil d'tat a-t-il dcid
que cette interprtation doit donner lieu une instance spciale,
toutes les fois qu'elle a t reconnue ncessaire par le conseil de
prfecture (2).
LIVRE VIII.
tente.
n'a rien de contraire au principe de l'inalinabilit, car il ne peut engendrer qu'une jouissance prcaire et
rvocable, mme quand l'autorisation est donne charge de redevance ; les lois de finances du 16 juillet 1840 et du 20 dcembre
Ce droit d'autorisation
CHAP.
I, 3.
653
Thry-Lepreux.
654
. LIVRE VIII.
sation('):
'
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
CHAP.
I, 3.
655
CHAPITRE II
POURSUITE ET REPRESSION DES CONTRAVENTIONS
I. DES
PROCS-VERBAUX.
CHAP.
II, 1.
CONTRAVENTIONS. PROCS-VERBAUX.
657
loi n'a trac aucune forme spciale pour la rdaction des procsverbaux de grande voirie, mais leur validit n'en est pas moins
subordonne, raison de la nature mme de ces actes, certaines
conditions substantielles, notamment la date et la signature de
l'agent verbalisateur ; mais il n'est pas indispensable que le prol. Les gardes-pche, exclusivement comptents pour constater les dlits de pche,
n'ont pas qualit pour conslater les contraventions de grande voirie commises sur les
cours d'eau ou sur leurs chemins de halage ; 25 avril 1890, Pnin.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
42
658
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
cs-verbal soit crit tout entier de sa main ('). La loi n'exige pas
non plus que le procs-verbal soit rdig dans un dlai dtermin
partir du jour o la contravention a t releve par l'agent (2).
En rgle gnrale, et moins d'exception prvue par un texte,
les procs-verbaux doivent tre affirms par leur auteur, c'est--dire
que l'agent verbalisateur doit se prsenter devant un magistrat
(le juge de paix ou le maire) et y affirmer la sincrit des dclarations contenues dans son procs-verbal. Le dcret du 18 aot 1810
(art. 2) dispose expressment qu' dfaut d'affirmation les procsverbaux ne pourront faire foi et motiver une condamnation ( 3) .
Des textes spciaux ont dispens de l'affirmation : en matire
de police des chemins de fer, tous les agents qui ont le caractre de fonctionnaires publics, tels que les ingnieurs, conducteurs, gardes-mines; mais non les agents asserments des compagnies (*) ; en matire de police du roulage, les ingnieurs,
les maires et adjoints, les commissaires et les agents de police ( 5) ;
en matire de protection du balisage, les officiers commandant
les btiments de l'tat, les officiers de port, de gendarmerie et de
douanes (); en toute matire, les gendarmes (').
L'affirmation doit avoir lieu dans un dlai de trois jours qui a
pour point de dpart le jour de la clture du procs-verbal, et non
le jour de la constatation (8). Elle consiste dans une dclaration
purement verbale, qui n'a pas besoin d'tre faite sous serment,
ni d'tre atteste par la signature de l'agent ; il suffit qu'elle soit
constate par le magistrat qui reoit l'affirmation (9).
Conseil d'lat, 20 janvier 1888, Mari.
2. Conseil d'lat, 20 fvrier 1880, min. des trav. pub. c. Le Maux.
S. La mme rgle est rappele par le dcret du 16 dcembre 1811 (art. 112); par la
loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage (art. 18); par le dcret du 10 aot 1853
sur le classement des places de guerre (art. 40); par la loi du 27 mars 1882 sur la
1.
CHAP.
II, 1.
CONTRAVENTIONS. PROCS-VERBAUX.
659
L'enregistrement n'est pas requis, en gnral, pour les proccverbaux de grande voirie ; la loi du 29 floral an X et le dcret du
18 aot 1810 ne mentionnent pas cette formalit ; l'article 493 du
dcret du 1er mars 1854 en avait mme expresseme.it dispens les
procs-verbaux dresss par la gendarmerie ('). Mais l'enregistrement est exig pour la plupart des procs-verbaux relatifs la police des chemins de fer (loi du 15 juillet 1845, art. 24) et la police du roulage (loi du 30 mai 1851, art. 19). Dans ce dernier cas,
la loi de 1851 prononce expressment la nullit du procs-verbal
non enregistr.
Mais la jurisprudence n'a pas admis que cette nullit ft encourue lorsque la loi ne l'a pas expressment prononce ; elle a dclar inapplicable, en matire de grande voirie, l'article 34 de la
loi du 22 frimaire an VII, qui prononce d'une manire gnrale
la nullit des exploits et procs-verbaux d'huissiers, lorsqu'ils
n'ont pas t enregistrs dans les dlais. Ce texte, de mme que
l'article 47 de la mme loi relatif aux jugements, ne vise que des
actes intressant des particuliers ; mais, ainsi que le Conseil d'tat l'a fait remarquer par un arrt du 1er fvrier 1851 (Bertron), la
loi de frimaire an VII a voulu conserver toute leur force aux
actes qui intressent l'ordre ou la vindicte publique, et ne pas subordonner leur effet aux intrts pcuniaires du fisc, sauf le recouvrement des droits la charge de qui il appartient (2).
Autorit des procs-verbaux. Les procs-verbaux de grande
voirie font foi jusqu' preuve contraire. Des dispositions expresses
de la loi seraient ncessaires pour qu'ils fissent foi jusqu' inscription de faux. Cette disposition exceptionnelle se trouve dans
l'article 40 du dcret du 10 aot 1853, relatif aux procs-verbaux
des gardes du gnie, et dans l'article 11 de la loi du 9 floral
an VII, relatif aux procs-verbaux dresss par les agents des
douanes.
texte a t remplac par l'article 498 du dcret du 24 aot 1858, qui est
moins absolu, mais d'aprs lequel les procs-verbaux de la gendarmerie ne peuvent
tre annuls sous prtexte de vice de forme ou pour dfaut d'enregistrement .
2. Cf. Conseil d'tat, 19 avril 1854, Bouvier; 27 aot 1961,Express de la Seine;
4 mars 1881, min. des trav. pub. c. Filoque; 8 aot 1882, Tourdonnct.
1. Ce
660
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
Les procs-verbaux ne font foi que des faits dont leur auteur a
t personnellement tmoin, et non de ceux qu'il aurait relats
d'aprs d'autres tmoignages; dans ce cas, ils ne peuvent valoir
que comme simples renseignements (').
Le procs-verbal tant, comme nous l'avons dit, le point de dpart ncessaire des poursuites, il en rsulte que la poursuite tombe
si le procs-verbal est dclar nul, comme manant d'un agent
incomptent, ou comme n'ayant pas t affirm dans les cas o
cette formalit est requise par la loi. Il rsulte galement de l
que si le fait constat au procs-verbal est reconnu inexistant, et si
les dbats rvlent un autre fait la charge du contrevenant, aucune condamnation ne peut tre prononce. Mais la jurisprudence
admet que l'aveu du contrevenant peut suppler, dans l'un et dans
l'autre cas, l'absence de preuves lgales (2). Il a mme t jug
que si un tiers, ayant eu communication du procs-verbal, s'est
reconnu le vritable auteur de la contravention, il peut tre lgalement condamn, bien qu'aucun procs-verbal n'ait t dress
contre lui (*). Les nonciations d'un procs-verbal peuvent-elles
tre compltes par l'audition de tmoins ? Le doute qui pouvait
exister sur ce point avant la loi de procdure du 22 juillet 1889,
faute de dispositions sur l'organisation de la preuve testimoniale
devant les conseils de prfecture, sont actuellement levs par les
articles 26 et 27 de cette loi, qui tablissent la procdure d'enqute.
Mais si la preuve par tmoins peut s'ajouter au procs-verbal, elle
ne peut pas le remplacer, cet acte tant le point de dpart ncessaire de la poursuite. Aussi on ne doit pas admettre qu'une contravention de grande voirie puisse tre prouve par tmoins en
l'absence de tout procs-verbal. La rgle n'est pas ici la mme que
pour les contraventions de simple police qui peuvent tre prouves
par tmoins dfaut de procs-verbaux (C. instr. crim., art. 134).
CHAP.
II. POURSUITE
662
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
III.
DES CONDAMNATIONS.
Le taux de ces amendes est trs variable, et il est quelquefois lev" : ainsi,
d'aprs la loi du 15 juillet 1845 (art. 14), les amendes encourues par les concessionnaires de chemins de fer dont les travaux compromettent la viabilit des routes ou
chemins ou l'coulement des eaux, sont de 300 3,000 fr.; de mme, en cas d'interruption de lignes tlgraphiques. (Dcret-loi du 27 dcembre 1851, art. 8.)
664
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
En effet, les anciens dits, dclarations du roi, arrts du conseil
prononaient deux sortes d'amendes : des amendes fixes (ordinairement 300 ou 500 livres, quelquefois 1,000 livres), que le
juge ne pouvait pas attnuer; des amendes arbitraires pour lesquelles le contrevenant tait la discrtion du juge (x). Bien que
ces dispositions eussent t provisoirement maintenues par la loi
de 1791, elles taient si peu en harmonie avec l'esprit de la lgislation moderne que les conseils de prfecturerefusaient de les appliquer, ils abaissaient les amendes fixes, rduisaient nant les
amendes arbitraires, quelquefois mme ils faisaient tomber la
poursuite pour n'avoir pas choisir entre des pnalits excessives
et des attnuations illgales.
Pour mettre fin cet tat de choses, la loi du 23 mars 1842 a
dcid que les amendes fixes pourront tre modres, eu gard au
degr d'importance ou aux circonstances attnuantes des dlits,
jusqu'au vingtime desdiles amendes, sans toutefois que ce mini mum puisse descendre au-dessous de 16 francs , et que les amendes arbitraires pourront varier entre un minimum de 16 fr. et un
maximum de 300 fr. (2).
Qu'il s'agisse des anciennes amendes prvues par la loi de 1842,
ou d'amendes dictes par des textes modernes, ni le conseil de
prfecture, ni le Conseil d'tat n'ont le droit d'en abaisser le taux
au-dessous du minimum lgal. On ne pourrait plus appliquer aujourd'hui une jurisprudence que le Conseil d'tat avait cru pouvoir adopter avant que la loi du 24 mai 1872 lui et confr une
juridiction propre, et d'aprs laquelle il se reconnaissait le droit
LIVRE VIII.
trouve encore dans des textes modernes, el, chose singulire, dans le Code
civil lui-mme, des exemples d'amendes arbitraires. Ainsi l'article 192 du Code civil
dispose que si un mariage est clbr sans publicatious rgulires, le procureur de
la Rpublique fera prononcer contre les parties contractantes ou ceux sous la puissance desquels ils ont agi, une amende proportionne leur fortune. D'aprs l'article
193, il en est de mme en cas de contravention l'article 165 sur la comptence de
l'offlcier-de l'tal civil. Ce sont l des exemples de ces amendes civiles qui, de
mme que les amendes fiscales et les amendes de grande voirie, sont trangres la
lgislation pnale.
2. Le projet de loi du Gouvernement proposait, dans tous les cas d'amendes fixes
ou arbitraires, l'adoption d'un taux uniforme de 16 300 fr., mais la Chambre des
pairs carta ce systme, notamment parce qu'il aurait eu pour consquence d'lever
le taux des amendes fixes lorsqu'il tait infrieur au maximum de 300 fr. (Voy. Duvergier, Lois et Dcrets, 1842, p. 58, note 1.)
1. On
CHAP.
II, 3.
CONTRAVENTIONS. CONDAMNATIONS.
665
du canal du Midi.
666
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
CHAP.
II,
3.
CONTRAVENTIONS. CONDAMNATIONS.
667
668
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
CHAP.
II, 3.
CONTRAVENTIONS. CONDAMNATIONS.
6691
670
LIVRE
VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
il
671
CONTRAVENTIONS. CONDAMNATIONS.
II, 3.
les principes gnraux en matire de crances de l'tat, ne permettait pas aux propritaires de navires, condamns la rparation de dommages, d'invoquer l'article 216 du Code de commerce,
et de se librer par l'abandon du navire et du fret (l).
Cette jurisprudence, fonde en droit, tait trs rigoureuse dans
la pratique lorsqu'elle imposait au propritaire d'un navire coul
dans les passes d'un port l'obligation coteuse de faire disparatre
l'pave. Elle a t en partie modifie par la loi du 12 aot 1885,
qui dispose que en cas de naufrage du navire dans un port de mer
ou havre, dans un port maritime ou clans les eaux qui lui servent
d'accs, comme aussi en cas d'avaries causes par le navire aux
ouvrages d'un port, le propritaire du navire peut se librer, mme
l'tat, de toute dpense d'extraction ou de rparation,
envers
ainsi que de tous dommages-intrts par l'abandon du navire
et du fret des marchandises bord . En consquence, le refus,
de la part d'un propritaire qui a fait abandon, de relever le navire
sombr dans les eaux maritimes ne constitue plus une contravention (2), et l'administration qui procde d'office au relvement ne
peut dsormais rien rclamer au del de la valeur de l'pave et du
fret. Mais la loi du 12 aot 1885 n'a rien statu sur les dgradations ou chouages survenus dans les fleuves ou canaux et dans
leurs ports, d'o il semble rsulter que la jurisprudence antrieure
la loi de 1885 conserve toute sa force en pareil cas.
CHAP.
672
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
IV.
Pourvoi des parties et du ministre. Conformment aux principes gnraux, la partie condamne par le conseil de prfecture
peut toujours faire appel au Conseil d'tat, quel que soit le chiffre
de la condamnation. Cet appel est dispens du ministre d'un avocat ; il peut avoir lieu par simple mmoire dpos soit au Conseil
d'tat, soit la prfecture ou la sous-prfecture, qui le transmet
1. Conseil d'tat, 6 juillet 1877, min. des trav. pub. c. Pcher; 17 mai 1878,
min. des trav. pub. c. Moreau; 2 juillet 1880, min. des trav. pub. c. Maquinnehau;
Jal.
comptent (6).
Le ministre peut former soit un pourvoi au fond, soit un pourvoi dans l'intrt de la loi, condition, dans ce dernier cas, de ne
se pourvoir qu'aprs l'expiration du dlai imparti au contrevenant.
1. Loi du 22 juillet 1889, art. 61.
2. 21 novembre 1890, min. des trav.
trav. pub.
c.
LA JURIDICTION ADMINISTBATIVE .
II.
43
674
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
avril 1873,
CHAP.
II, 5.
CONTRAVENTIONS. PRESCRIPTION.
V. DE
675
LA PRESCRIPTION.
Pierre;
13
676
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
1881, Arlol.
CHAP.
II, 5.
CONTRAVENTIONS. PRESCRIPTION.
677
cription ne court pas du refus, mais de l'expiration des dlais impartis (').
Il peut donc arriver qu'un contrevenant soit dj passible de
poursuites depuis un temps plus ou moins long, sans que la prescription commence courir son profit ; mais le point de dpart
du dlai ne peut jamais tre recul au del de la date des constatations consignes au procs-verbal.
Le dlai de la prescription est d'une anne rvolue (art. 640) ;
c'est donc un dlai franc, qui ne comprend ni le jour de la contravention ni celui du jugement.
Il n'est pas ncessaire que le jugement rendre dans l'anne
soit contradictoire ; un jugement par dfaut interromprait aussi la
prescription, car il ne saurait dpendre du contrevenant de prescrire son infraction en s'abstenant de se dfendre. Dans ce cas, la
prescription ne recommencerait courir que du jour o le contrevenant aurait notifi son opposition la condamnation par dfaut (2).
Mais il est ncessaire que le jugement rendre dans l'anne soit
un jugement de condamnation. L'article 640 est formel sur ce point.
Ce texte ajoute que la prescription n'est interrompue par aucun
acte d'instruction et de poursuite ( 3) ; d'o il suit qu'elle continuerait de courir nonobstant un arrt prparatoire qui ordonnerait
une mesure d'instruction (*).
l'intrieur c. Larrieu.
678
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
CHAP.
II, 5.
CONTRAVENTIONS. PRESCRIPTION.
679
680
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
qu'implicite, mais
elle suppose ncessairement l'adoption des conclusions que le commissaire du Gouvernement avait prises en ce sens. (Voy. ces conclusions au Recueil, 1884, p. 480.)
2. Conseil d'tat, 28 mai 1880, min. des trav. pub.; 26 janvier 1883, Teinturier;
arrts antrieurs.
14 dcembre 1883, min. des trav. pub. c. Ferrre, et nombreux
CHAP.
II, 5.
CONTRAVENTIONS. PRESCRIPTION.
681
pas appliquer l'article 640 au cas d'appel de la partie, qui est seul
vis par ce texte, et de l'appliquer au cas d'appel du ministre public, qui est exclu par ce mme texte et par l'article 172.
Mais si cette solution peut tre critique au point de vue d'une
application littrale des textes, on doit reconnatre qu'elle concilie
dans une juste mesure le droit d'appel qu'il tait impossible de
refuser au ministre, et le droit la prescription, que la partie doit
pouvoir invoquer contre lui, aussi bien que contre les autorits
charges de la poursuite devant le conseil de prfecture.
Les rgles que nous venons d'indiquer sur la prescription en
cas d'appel seraient applicables, si l'arrt contre lequel le ministre
se pourvoit s'tait born dclarer l'incomptence du conseil de
prfecture. Dans ce cas, comme dans celui o il y a acquittement,
l'insuccs des poursuites devant les premiers juges autorise le ministre les reprendre devant le juge d'appel ; dans ce cas aussi, la
prescription est acquise si les poursuites n'aboutissent pas une
condamnation dans le dlai d'une aime, partir de la notification
de l'appel du ministre.
TABLE ANALYTIQUE
DES
LIVRE IV
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE A L'GARD
DES AUTORITS LGISLATIVE, PARLEMENTAIRE ET GOUVERNEMENTALE
Pages.
Sommaire du Livre IV
Observation prliminaire. Division
I.
Actes lgislatifs
Lois et dcrets-lois
Rglements d'administration publique faits par dlgation
Les actes lgislatifs peuvent-ils donner lieu une
action en indemnit contre l'tat ?
IT. Actes et dcisions de l'autorit parlementaire
Actes d'administration faits en forme de lois
Consquences du caractre administratif de ces actes.
Dcisions des commissions parlementaires
Mesures de police et dcisions disciplinaires.
....
....
5
5
9
12
16
16
18
22
24
684
Pages.
25
27
tat de sige
Dcisions relatives aux membres des dynasties dchues
Autres mesures de sret publique
Mesures exceptionnelles non prvues par la loi
.
.
.
III. Actes concernant la sret extrieure de l'tat et les rapports internationaux
Traits et conventions diplomatiques dont l'application
est rserve au Gouvernement.
Traits et conventions dont l'application appartient
aux tribunaux
Droit d'expulsion diplomatique
IV. Faits de guerre.
Irresponsabilit de l'tat en matire de faits de guerre
Caractres gnraux des faits de guerre
Des faits volontaires qui se rattachent aux ncessits
immdiates de la lutte
De l'tat de sige spcial des places de guerre, et des
mesures prises pour leur dfense
32
34
35
35
38
41
44
46
47
49
52
53
53
57
58
61
I.-Nature et tendue
...
67
67
68
II.
Rgles de procdure
685
Pages.
71
72
73
75
75
78
78
79
80
82
84
85
87
91
91
93
96
97
98
104
106
103
108
112
686
LIVEE V
CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION
Sommaire du Livre V
Pagea.
115
I.
119
....
d'tat
120
122
125
127
128
129
132
136
138
138
142
145
146
148
149
150
l'tat ?
152
687
Pages
154
I.
II.
vaux publics
Bases du droit indemnit
Rgles gnrales de comptence
Dommages aux personnes
Dommages causs par les occupations temporaires.
.
Questions rserves l'autorit judiciaire
Rgles de procdure
Actions en responsabilit pour fautes
Notions gnrales sur la responsabilit de l'tat.
. .
Responsabilit rsultant d'actes de puissance publique
Responsabilit rsultant d'actes de gestion faits en vue
de services publics
Responsabilit rsultant d'actes d'administration du
domaine priv, et d'exploitation de chemins, de fer
de l'tat
Rgles de procdure
155
155
158
165
172
175
180
183
183
186
.,
187
191
192
I.
Observations gnrales.
III.
Division
.
.
193
196
1.98
198
199
200
202
202
688
Page.
.
203
210
212
213
214
217
219
220
221
223
225
227
227
230
231
234
234
235
237
238
II. Ordonnancement
En quoi consiste l'ordonnancement
Contestations sur l'ordonnancement
III. Paiement
Obligations et droits du payeur
Contestations sur le paiement
240
240
242
243
243
245
247
247
248
689
....
Pages.
250
250
252
253
255
260
I. Demandes en dgrvement
Nature et objet de ces demandes
tendue et limites de la juridiction du conseil de prfecture
Des dclarations prvues par la loi du 21 juillet 1887.
II. Demandes en mutation dcote et en transfert de patente. .
III. Demandes d'inscription au rle
IV. Rclamations contre les oprations cadastrales
Rclamations contre les oprations d'art
Rclamations contre le tarif des valuations
Rclamations contre le classement
Rclamations relatives aux proprits bties
V. Contestations relatives aux poursuites
Rgles gnrales de comptence .
Demandes en cessation de poursuites
Demandes en annulation des actes de poursuites. .
.
Des poursuites exerces contre des tiers
VI. Rclamations des percepteurs
tats de cotes irrecouvrables
tats de cotes indment imposes
Pourvoi des percepteurs devant le Conseil d'tat .
.
VII. Rgles de procdure
Formes et dlais des rclamations
Mesures d'instruction
Dcision du conseil de prfecture
....
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
44
264
264
267
272
273
275
277
277
278
279
281
284
284
287
288
293
296
296
296
300
301
302
307
312
690
313
316
....
691
Pages.
VI.
lections spciales
....
373
373
375
377
378
378
379
379
LIVKE VI
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION
391
394
Sommaire du Livre VI
Observation prliminaire
Lgislation
Aperu de la jurisprudence de la Cour de cassation
692
II. Historique du
Pages.
402
Lgislation
Origine et dveloppement de la jurisprudence.... 406
III. Distinction du recours pour excs de pouvoir et des recours
413
en annulation par la voie administrative
413
Recours pour abus (renvoi)
Recours des prfets contre les dlibrations des con414
seils gnraux
Recours forms en vertu de l'article 13 de la loi du
414
21 juin 1865 sur les associations syndicales
. . .
Recours forms en vertu de l'article 40 du dcret du
22 juillet 1806
415
419
420
420
423
427
429
434
434
436
440
443
446
447
449
449
451
Dlai du recours
Point de dpart du dlai
Calcul du dlai
Du cas o le recours pour excs de pouvoir est prcd
d'un recours au ministre
Du cas o le recours pralable est form devant un
ministre incomptent
Du cas o l'acte attaqu est devenu dfinitif avant
l'expiration du dlai
De la fin de non-recevoir rsultant de l'acquiescement.
IV. De la fin de non-recevoir rsultant du recours parallle. .
Position de la question
Examen de la doctrine du recours parallle
Du recours parallle ouvert devant un tribunal judiciaire
Du recours parallle ouvert devant le conseil de prfecture
Du recours parallle ouvert devant le Conseil d'tat.
693
Pages.
452
455
460
461
469
470
472
474
474
475
482
488
494
I.
De l'incomptence
Division
De l'usurpation de pouvoir
De l'empitement de l'autorit infrieure sur l'autorit
suprieure
De la comptence exerce par supplance ou par dlgation
Exercice provisoire de la fonction jusqu' l'installation
du successeur
De l'empitement de l'autorit suprieure sur une autorit infrieure
Cas o l'autorit municipale peut tre exerce par le
prfet
496
496
497
499
500
508
510
512
694
Pages.
516
518
519
520
520
523
526
ministrielles
.
De la recherche et de la constatation du vice de forme 528
529
Questions relatives aux avis
532
III. De la violation de la loi et des droits acquis
Notions gnrales sur ce moyen d'annulation.... 532
Applications tires de la jurisprudence
537
Atteintes la proprit et aux droits qui en drivent. 538
539
Atteintes la libert du commerce et de l'industrie
.
Atteintes aux droits rsultant de fonctions, grades ou
539
titres
Retrait de dcisions ayant cr des droits
545
546
Refus d'accomplir un acte prescrit par la loi
. . .
.
IV. Du dtournement de pouvoir
548
Notions gnrales sur ce moyen d'annulation.
548
.
. .
550
Applications tires de la jurisprudence
Cas de dtournement de pouvoir en matire de police
551
du domaine public
En matire de police des cours d'eau non navigables. 555
En matire de police de la salubrit
556
558
En matire de police municipale
Conclusion
558
I.
Rgles de procdure
561
561
Communications et dfenses
Intervention
Tierce opposition
695
Pages.
561
563
564
566
568
568
Dpens
II. Nature et effets de la dcision
Nature de la dcision
Effets de la dcision l'gard de la partie qui a form
571
le recours
571
A l'gard de l'administration
573
A l'gard des tiers
I.
Notions gnrales
575
575
578
580
583
583
585
586
588
590
591
595
596
597
696
LIVRE VII
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION
Pages.
601
602
I.
604
604
605
609
611
611
Rgles gnrales
Ncessit d'im litige n et actuel
Demandes d'interprtation formes par les ministres
.
II. Par qui l'interprtation doit tre donne
Comptence du conseil de prfecture
Comptence du Conseil d'tat en premier et dernier
612
ressort
Comptence des ministres et des diverses autorits
615
administratives
617
Du recours devant le Conseil d'tat omisso medio
.
.
Interprtation des dcisions des tribunaux adminis620
tratifs
621
ITI. Effets des dcisions interprtatives
624
625
697
LIVRE VIII
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION
Pages.
629
630
....
....
633
638
639
640
642
644
644
646
648
649
650
652
I.
Des procs-verbaux
656
698
Amende
Taux des amendes
Cumul des amendes
Restitutions et rparations
Frais du procs-verbal
IV. Procdure devant le Conseil d'tat
Pourvoi des parties et du ministre
Intervention
V. De la prescription
Dlai de la prescription
Point de dpart et calcul du dlai
Interruption de la prescription
Rgles de la prescription en cas d'appel
659
661
662
662
663
666
667
671
672
672
674
675
675
676
677
679
TABLE ALPHABETIQUE
DES MATIRES CONTENUES DANS LES DEUX VOLUMES
A
Abandon (de navire), II, 112, 671.
Abus (Recours pour). Caractre gouvernemental de lajuridiclion en matire
d'abus, II, 82. Etendue et limites^des
pouvoirs du Gouvernement, II, 84'
Suppression des actes abusifs, II, 85, 87.
abus sur la
Influence du recours pour
comptence du Conseil d'tat statuant
au contentieux, II, 91. Sur les poursuites judiciaires, II, 96. Des questions prjudicielles d'abus, II, 104.
Rgles de procdure, II, 105.
Acquiescement, II, 472.
Actes administratifs. Leur nature, I,
10, 477. L'illgalit d'un acte lui enlve-t-elle son caractre administratif,
I, 478. Distinction entre l'acte administratif et le fait personnel du fonctionnaire, I, 646. Actes administratifs faits en forme de lois, II, 16.
V. Actes parlementaires. Excs de pouvoir. Interprtation.
Actes diplomatiques, H, 46.
Actes de gestion, I, 5, 434.
Actes de gouvernement. Notions
gnrales : incomptence de lajuridiction administrative, II, 32. Rapports
du Gouvernement avec les Chambres,
11, 84.
concernant la sret
Actes,
intrieure de l'tal, II, 35. tat de
sige, II, 35. Dcisions relatives aux
membres dos dynasties dchues, II, 38.
Des mesures en malire d'pidmies,
pizootie, disette, II, 4t. Des mesures exceptionnelles non prvues par
la loi, II, 44. Actes, concernant la
sret extrieure de l'tat et les rapports internationaux,II, 46. Conventions diplomatiques dont l'application
est rserve au Gouvernement, II, 47.
Aux tribunaux, II, 49. Droit d'expulsion diplomatique, II, ,52. Faits
de guerre, II, 53. lat de sige
spcial des places de guerre, II, 61.
700
TABLE ALPHABETIQUE.
97.
tendant
l'unit et la centralisation administratives, I, 99. Le bureau de gouvernement local, I, 103. Pouvoirs
tendus do la magistrature anglaise, I,
106. Magistrats conservateurs de la
paix, I, 108. Actions formes contre
l'tal, I, no.
Responsabilit des
fonctionnaires et irresponsabilit de
l'tat, I, 113. Contentieux lectoral,
I, 115.
Arrts de dbet, I, 437. V. Crances
de l'Etat, Ministres.
gime.
d'tat,
I, 621.
des comptes.
TABLE ALPHABETIQUE.
blics, I, 605. Concessions domaniales
en Algrie, I, 607; II, 149. Concessions de travaux publics, II, 122.
Concessions antrieures 1566, II, 649.
admi Concessions et autorisations
nistratives, II, 652. V. Affectation,
Contrats, Travaux publics (marchs).
Conflits. Notions gnrales, I, 21.
Historique, I, 207, 231, 250, 274. Du
conflit devant les [tribunaux criminels,
I, 623 ; correctionnels, I, 633.
V. Lgislation compare, Tribunal des
conflits.
Congrgations religieuses, I, 532.
Conseils acadmiques, I, 424.
Conseils du contentieux des colonies.
I, 233, 383. Attri Organisation,
butions, I, 384. Procdure, I, 390.
Conseils dpartementaux de l'instruction publique, 1, 423.
Conseil d'tat statuant au contentieux. Histoire, 1, 148, 162, 215,
226, 234, 237, 247, 255, 268. Organisation, I, 308. Attributions : caractre gnral, I, 315. Attributions
commejuge unique, I, 316. Attributions comme juge d'appel, I, 319.
Attributions comme juge de cassation,
I, 320. Juridiction ordinaire, I, 322.
Procdure, I, 327. V. Procdure.
Statistique, I, 281, 290, 293, 291.
Conseil du Roi. Origine, I, 148.
Conflits avec les parlemenls, I, 154.
Attributions contenliouses, I, 162.
V. Ancien rgime.
Conseil suprieur de l'instruction publique, I, 428; II, 580.
Conseils de l'instruction publique, I,
421. V. Conseils dpartementaux,
Conseils acadmiques, Conseil suprieur,
lections spciales.
Conseils de prfecture. Historique,
I, 220, 233, 240, 253, 259, 282. Organisation, I, 355. Attributions contentieuses, I, 359. Attributions en matire de comptabilit,I, 3C4. Procdure, I, 367. V. ce mot. Statistique,
I, 295.
Conseils de revision. Organisalion
et attributions, I, 417. Recours contre leurs dcisions, I, 419; II, 590.
Recours pour incomptence ou excs
de pouvoir, II, 591. Recours pour
violation de la loi, II, 595. Effets du
recours du minisire l'gard des parties lses, II, 596. Interdiction du
sursis, II, 597.
Conseils presbytraux. V. lections
spciales.
Consistoire. V. lections spciales.
Consulat et Empire. Lgislation de
l'an VIII, I, 212. Conseil d'tat, I,
215. Conseils de prfecture, I, 220.
Cour dos comptes, I, 223.
701
702
let 1887, II,
TABLE ALPHABTIQUE.
272. Des demandes en
D
Dchance quinquennale, II, 250.
Historique, II, 250. Nature de la dchance tablie par la loi du 29 janvier
1831, H, 252. Des causes qui interrompent la dchance, II, 253.
naire.
Directoires de district et de dpartement, I, 191. V. Priode rvolutionnaire.
Domaine priv de l'tat.V. Contrats,
Responsabilit de l'tat.
Domaine public. Dlimitation, I, 544 ;
E
lections, II, 321.V. lections auxconseils gnraux, municipaux et d'arrondissement, et lections spciales.
lections des conseils gnraux, municipaux et d'arrondissement,II, 321.
listes lec Contestations relatives auxII,
torales et au droit de vote,
322.
Comptence judiciaire sur les ques-
703
TABLE ALPHABETIQUE.
lions de capacit lectorale, II, 322.
F
Fait personnel du fonctionnaire : distinct de l'acte administratif, 1, 646, 648.
Faits de guerre, II, 53. Irresponsabilit de l'tat, II, 53. Caractres
gnraux du fait de guerre, II, 57.
Des faits volontaires qui se rattachent
aux ncessits immdiates de la lulte,
II, 58. tat de sige spcial des
places de guerre, II, 61.
Faute. V. Dommages, Responsabilits.
Fonctionnaires publics. V. Contrats, Pensions, Poursuites contre Jes
fonctionnaires, Responsabilit de l'tat
du fait de ses agents, Traitements.
Forts de l'tat.
Adjudication de
704
TABLE ALPHABTIQUE.
G
Gouvernement. V. Actes de gouvernement.
H
Balles et marchs. Conlestalions sur
les droits de place. V. Contributions
indirectes.
Histoire de la juridiction administrative. Ancien rgime, I, 139. P-
I
Inscription d'office,
l'instruction publique.
Intendants. Origine, I, 153. Conflits avec les parlements, I, 15*.
Altribulions contenlieuses, I, 168.
V. Ancien rgime.
Apprciation de la validit d'actes-administratifs, II, 624. Diffrence avec le recours pour excs de pouvoir, II, 624.
Rgles de comptence et recours omisso
medio, II, 625. V. Questions prjudicielles.
Italie. Lgislation de 1865, I, 68.
Ses rsultats, I, 70. Rforme de
1889 : Conseil d'tat, I, 72. Loi de
1890 ; juntes provinciales, I, 90.
Conflits, I, 77. Cour des comptes :
attributions spciales, 1, 79.Actions
en responsabilit contre l'tat et contre
les fonctionnaires, I, 83.
L
Lgion d'honneur. Incapacits et dchances, I, 527, 528. Recours pour
Limites de la comptence administrative l'gard de l'autorit judiciaire. Rgles gnrales,!, 181, 471.
Des matires dont la connaissance
est interdite l'autorit judiciaire, I,
477. Des matires dont la connaissance est interdite l'autorit administrative, I, 486. Des questions prju-
705
TABLE ALPHABTIQUE.
mentale, II,
travaux pu-
Opposition. V. Procdure.
Ordonnancement. V. Dettes de l'tal.
Ordonnateurs. V. Arrts de dbet,
Comptabilit, Cour des comptes.
V. Pensions.
P
M
Marchs de fournitures, de travaux publics. V. Fournitures, Travaux publics [marchs).
o
Octrois. Contestations onlre les communes et les fermiers, I, 362, 699.
Avec les contribuables, I, 693.
Occupations temporaires, 1,542 ; II, 172.
Offices ministriels. Nature du droit
des titulaires, I, 577. Comptence
sur les cessions, I, 581. Comptence
sur les indemnits de suppression, I,
583.
Li
JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Parlement.
lementaires.
Parlements.
V. Actes
lgislatifs, par-
V. Ancien rgime.
nral de la lgislation, I, 180. Sparation des pouvoirs, I, 181. Poursuites contre les fonctionnaires, I, 188.
Recours hirarchique contre les actes
de puissance publique, I, 185. Juridictions administratives, I, 190. Directoire de district et de dpartement,
I, 19t. Liquidation des dettes de l'tat, I, 196. Marchs, I, 200. Recouvrement des crances de l'lat, I,
203. Conflits, I, 207.
Permissions de voirie, II, 486. Cas
de dtournement de pouvoir, II, 551,
558. Distinclion entre le refus et le
retrait, II, 552.
Police. V. Rglements de police, Recours pour excs de pouvoir, Voirie
(Grande).
,
Poursuites en matire de contributions directes. V. Contributions
directes.
45
706
TABLE ALPHABTIQUE.
cdures spciales, I, 372. (V. Contributions directes, Voirie.) Rfr administratif, I, 373. Dpens, I, 375.
Forme et excution des dcisions, I,
377.
Proprit. Comptence judiciaire sur
les questions de proprit, I, 537.
Expropriation directe, 1,637. Expropriation indirocle, I, 542; II, 646.
Occupations temporaires, I, 543; II,
175. Dlimitation du domaine public
naturel empitant sur une proprit
prive, I, 544. Ventes et autres
mutations volontaires de proprit, I,
553. Ventes nationales et domaniales, I, 555. change, I, 559. Cessions amiables et offres de concours en
vue de travaux publics, I, 561. Recours pour excs de pouvoir fond sur
une atteinte au droit de proprit, II,
528.
Q
Questions d'tat. v. tal.
Questions prjudicielles. Principes
gnraux, I, 192. Effet de la dcision
prjudicielle l'gard du tribunal qui
l'a provoque, I, 500. Un tribunal
peut-il refuser de statuer sur la question prjudicielle qui lui est renvoye,
I, 501. Les dcisions de l'administration active comporlenl-ellesdes questions prjudicielles, I, 502. Questions
d'tat et de capacil civile, I, 516.
En matire criminelle, I, 623. En
matire correctionnelle, I, 633. Des
questions prjudicielles d'abus, II, 104.
R
Recours contentieux. V. Contentieux.
Recours de l'article 40 du dcret du
22 juillet 1806, II, 115.
Recours en cassation contre les dcisions juridictionnelles. Diffrence
avec le recours pour excs de pouvoir,
II, 575. Dcisions susceptibles de
recours en cassation, II, 578. Dcisions des conseils de l'instruction publique, II, 580. De la Cour des
TABLE ALPHABTIQUE.
comptes, II, 583. Des conseils de rvision, II, 590.
Recours hirarchique, I, 146. En
matiro d'excs de pouvoir, II, 461.
En matire d'interprtation, II, 615,
617. En matire d'apprciation de
validit d'actes administratifs, II, 625.
V. Ministres.
Recours parallle, II, 175. V. le mot
suivant.
Recours pour abus. V. Abus.
II, 494.
Des moyens d'annulation des actes administratifs attaqus pour excs de pouvoir, II, 496. De l'incomptence : diverses espces d'incomptence, II, 196.
De l'incomptence par usurpation
de pouvoir, II, 197. Empitement
d'une autorit infrieure sur l'autorit
suprieure, II, 499. Des supplances
et des dlgations, H, 500 (V. Dlgation). Empitement de l'autorit suprieure sur une autoril infrieure, II, 510. Cas o l'autorit
municipale peut tre exerce par le
prfet, II, 512. Empitement enlre
707
708
TABLE ALPHABTIQUE.
I, 688.
ponsabilit de
II, 183. Des
actes de puissance publique, II, 186.
Des actes do gestion faits en vue
de services publics, II, 187. Des
actes d'administration du domaine
priv, II, 191. V. Dommages, Lgislation compare.
Rfr administratif.
devant les Conseils de
V. Procdure
prfecture.
Rvolution. V. Priode rvolution*
naire.
S
Saxe. Conflits, I,. 42. Contentieux
administratif, I, 58.
Soldes. V. Traitements.
Sources minrales. Baux, I, 591.
Statistique. Conseil d'tat, I, 290,
293, 294. Conseils de prfecture, I,
295. Conflits, I, 296. Cour des
comptes, I, 298, 300.
Suisse. Juridictions en matire administrative, I, 66.
Supplance. V. Dlgation.
T
Tarifs. Comptence judiciaire sur les
rectes, II,
directes.
816. V. Contributions
V
Validit des actes administratifs, II,
624. V. Interprtation.
Ventes nationales, I, 555 ; II, 650.
Vice de forme, II, 520. V. Recours
pour excs de pouvoir.
Voirie (Grande). Caractre de la jur
diction rpressive, II, 630. Des matires auxquelles s'tend la comptence
administrative, II, 631. Dos faits qui
conslituentdes contraventionsde grande
voirie, II, 638. Empitements sur le
domaine public, II, 633. Questions
relatives la dlimitation du domaine
publie, II, 633. Distinction entre le
domaine public naturel ou artificiel,
II, 634. Cas o il existe un arrt
de dlimitation, II, 635.Dgradations
et autres dommages, II, 638. Inob-
709
TABLE ALPHABTIQUE.
671.
Frais des procs-verbaux, II,d'tat,
w
Wurtemberg. Conflits, 1,42. Tribunaux administralifs, I, 57.