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TRAIT
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
TRAIT
DE LA
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
ET DES
RECOURS CONTENTIEUX
PAR
E. LAFERRIRE
VICE-PRSIDENT
DU CONSEIL
D'TAT
TOME SECOND
COMPTENCE
(suite).
INTERPRTATION.
Deuxime dition
BERGER-LEVRAULT ET 0% LIBRAIRES-DITEURS
PAHIS
NANCY
1896
Von*
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droits reserves
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TRAIT
DELA
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
ET DES RECOURS CONTENTIEUX
LIVRE IV
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE
A L'GARD DES AUTORITS LGISLATIVE, PARLEMENTAIRE
ET GOUVERNEMENTALE
DES ACTES
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
IV.
LIVRE IV
OBSERVATION PRELIMINAIRE
Dans le livre prcdent nous avons cherch dlimiter le domaine de la juridiction administrative l'gard de l'autorit judiciaire ; nous devons maintenant le dlimiter l'gard des autorits lgislative, parlementaire et gouvernementale.
Nous entendons ici par autorit lgislative, celle qui consiste
faire des lois, non seulement quand ces lois manent du Parlement,
mais encore lorsqu'elles manent du pouvoir excutif dictant de
vritables dispositions lgislatives, soit sous forme de dcrets-lois,
soit sous forme de rglements d'administration publique rsultant
d'une dlgation expresse et spciale du lgislateur.
Nous entendons par autorit parlementaire, celle qui appartient
au Parlement en dehors de ses attributions lgislatives, et qui consiste faire des actes d'administration sous forme de lois, prendre
des dcisions de diverse nature sous forme de rsolutions, d'ordres
de jour motivs, de dcisions manes de commissions parlementaires ou du bureau des assembles.
Nous entendons enfin par autorit gouvernementale, celle qui appartient au pouvoir excutif lorsqu'il agit dans l'exercice de ses
pouvoirs politiques, et non de ses attributions administratives ;
et aussi lorsqu'il exerce, en Conseil d'tat, les pouvoirs spciaux
de juridiction gouvernementale qu'il s'est rservs en matire
d'abus et de prises maritimes, et qui ne se confondent pas avec les
pouvoirs de juridiction contentieuse.
Les actes de ces autorits chappent en principe la juridiction
LIVRE IV.
CHAPITRE
I"
I. DES
ACTES LGISLATIFS.
l.
sur les rapports des pouvoirs publics du 16 juillet 1875 (art. 7, g 2) donne seulement
au Prsident de la Rpublique le droit de demander aux Chambres une seconde dlibration qui ne peut pas tre refuse. Ce droit existe, non seulement dans le cas
d'inconstitutionnalit, mais toutes les fois que la loi paratrait devoir tre rapporte
ou modifie pour d'autres causes. Il n'a jamais t exerc jusqu' ce jour.
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
Cette autorit lui appartient d'une manire permanente en matire de lgislation coloniale, mais il ne la possde pas au mme
degr l'gard de toutes les colonies. D'aprs le snatus-consulte
du 3 mai 1854 (art. 18), toutes les lois qui concernent les colonies
autres que la Martinique, la Guadeloupe et la Runion, manent
du pouvoir excutif, qui statue par simples dcrets. Il n'est oblig
de prendre l'avis du Conseil d'tat que lorsqu'il s'agit d'tablir
des tarifs de douane (').
Ses attributions lgislatives sont moins tendues quand il s'agit
des trois colonies prcites : Martinique, Guadeloupe et Runion.
Des rapports plus anciens et plus troits avec la mtropole les ont
fait soumettre, aprs 1830, un rgime particulier, rgl d'abord
par la loi du 24 avril 1833, et actuellement par le snatus-consulte
du 3 mai 1854. D'aprs ce snatus-consulte, les mesures lgislatives concernant la Martinique, la Guadeloupe et la Runion sont
divises en trois catgories auxquelles correspondent trois formes
d'actes lgislatifs : la loi, le dcret en Conseil d'tat et le dcret
simple (2).
L'Algrie est reste soumise au rgime des dcrets, en vertu
des dispositions gnrales de la loi du 24 avril 1833 (art. 25),
d'aprs laquelle les tablissements franais dans les Indes
La ncessit d'un dcret on Conseil d'tat pour les tarifs de douane rsulte de
la loi du 7 mai 1881, art. 8. Voy. Rpertoire du droit administratif, v Colonies (par
M. Dislre, conseiller d'tat), n 251.
2. La loi est ncessaire pour ce qui concerne : l'exercice des droits politiques,
i.
l'tat civil des personnes, la distinction des biens et les diffrentes modifications de
la proprit ; les contrats et les obligations conventionnelles en gnral ; les manires' dont s'acquiert la proprit par succession, donation entre vifs, testament,
contrat de mariage, vente, change et prescription ; l'institution du jury, la lgislation en matire criminelle; l'application aux colonies du principe de recrutement des
armes de terre et de mer ; le rgime commercial des colonies (snatus-consulte du
S mai 1854, art. 3 et 4). 11 n'y a plus lieu de tenir compte aujourd'hui de la distinction faite par ces textes entre le snatus-consulte et la loi.
11 est statu par dcrets en forme de rglement d'administration publique sur la
lgislation en matire civile (sauf les questions ci-dessus rserves) et en matire
correctionnelle et de simple police ; sur l'organisation judiciaire, l'exercice des cultes,
l'instruction publique, le mode de recrutement des armes de terre et de mer (quand
le principe a t fix par une loi) ; sur le rgime de la presse, les attributions des
autorits administratives, etc. (Sn.-cons. de 1854, art. G.)
Il est statu par dcrets simples : sur l'organisation des milices locales, la police
municipale, la grande et la petite voirie, la police des poids et mesures, et en gnral sur toutes les matires qui ne sont pas comprises dans les dispositions qui prcdent, ou places dans les attributions des gouverneurs.
' JISS
CHAP.
I, 1er.
ACTES LGISLATIFS.
l.
65
et suiv.
LIVRE IV.
CHAP. I,
mesure de la dlgation qui lui est faite. Si, par exemple, le Gouvernement rglait, aux colonies, des matires rserves au lgislateur, les tribunaux auraient le droit de tenir ses prescriptions
pour non avenues. En dcidant ainsi, ils ne se mettraient pas en
opposition avec la loi, ils en assureraient au contraire l'application, puisque c'est elle qui a limit la comptence lgislative du
Gouvernement.
Nous pensons d'ailleurs qu'on doit reconnatre aux tribunaux,
d'une manire gnrale, le droit de vrifier l'existence mme de la
loi. S'il arrivait, par-impossible, que le Gouvernement promulgut
comme loi de l'tat un texte adopt par une seule assemble, ce
texte ne serait pas une loi, et toute juridiction appele l'appliquer
aurait le droit de constater son inexistence lgale.
contre eux.
Prcisons d'abord quels sont les rglements que nous avons
en vue, car l'expression de rglement d'administration publique n'a pas, dans notre langue administrative, toute la nettet
dsirable.
Dans son acception la plus large, cette expression dsigne tous
les rglements gnraux que le chef de l'tat fait pour assurer
l'excution des lois. Son pouvoir rglementaire drive alors de sa
fonction mme, car l'excution des lois ncessite des prescriptions
secondaires adresses aux administrateurs et aux citoyens. Aussi
toutes nos Constitutions ont-elles prvu, en termes plus ou moins
explicites, cette attribution du chef de l'tat (').
1. Constitution de l'an VIII, art. 44; Charte de 1814, art.
10 LIVRE IV.
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
On s'est demand si tous les rglements faits en vertu de ces
pouvoirs gnraux doivent tre dlibrs en Conseil d'tat. La
ngative a t admise depuis la Restauration, et il serait aujourd'hui oiseux de discuter si, en droit, la solution contraire aurait
d prvaloir (').
Dans une acception plus restreinte, le rglement d'administration publique est celui qui procde, non des pouvoirs gnraux que
le chef de l'tat tient de la Constitution, mais d'une dlgation
spciale qui lui est faite par une loi dtermine, en vue de complter cette loi, d'clairer ses dispositions, de dvelopper les principes qu'elle a poss, de dcider comment elle devra tre ex-
cute.
Ces rglements doivent toujours tre soumis la dlibration
du Conseil d'tat. C'est eux que la loi organique du 24 mai 1872
(art. 8) a rserv la dnomination de rglements d'administration
publique , par opposition aux dcrets en forme de rglements
11
ACTES LGISLATIFS.
I, 1er.
rglements qui sont faits en vertu d'une dlgation de l'Assemble
nationale n'engagent pas la responsabilit ministrielle. Ils sont
faits par le Conseil d'tat comme substitu au lgislateur qui lui
aura donn cet effet un mandat spcial. L'Assemble sera toujours matresse de dterminer la porte et l'tendue de ce mandat.
Le droit de dcision propre du Conseil d'tat n'a pas survcu
la Constitution de 1848 ; mais la dlgation lgislative qui provoque un rglement d'administration publique n'a pas chang de
nature en faisant retour au chef de l'tat; elle a toujours le caractre d'un mandat donn par le lgislateur, qui communique
son mandataire une partie de la puissance lgislative. Cela est si
vrai que le chef de l'tat peut, en vertu de ce mandat spcial,
dicter des dispositions qui excderaient son pouvoir rglementaire, notamment des dispositions pnales.
On doit donc reconnatre aux rglements d'administration puplique, un caractre lgislatif qui les affranchit, en principe, de
tout recours contentieux.
Mais il arrive le plus souvent que, dans un rglement d'administration publique, il y a des dispositions plus ou moins nombreuses
que le chef de l'tat aurait pu dicter en vertu de ses pouvoirs
propres, et sans dlgation spciale, parce qu'elles se bornent
assurer l'excution de la loi sans rien ajouter ses dispositions.
Pourrait-on, dans ce cas, distinguer entre les dispositions lgislative et celles qui seraient purement rglementaires, et considrer
ces dernires comme des dcisions purement administratives susceptibles d'annulation pour excs de pouvoir? Nous ne pensons
pas que cette distinction soit possible. L'unit ncessaire du rglement d'administration publique fait obstacle ce que l'on puisse
assigner un caractre diffrent ses diverses dispositions, interdire
le recours l'gard des unes et le permettre l'gard des autres.
L'acte est indivisible, il est fait tout entier pour satisfaire la
dlgation lgislative, et chacune de ses dispositions a le caractre
que cette dlgation imprime l'ensemble du rglement (').
CHAP.
1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1872, Fresneau. On lit dans cet arrt : <e Considrant que le dcret du 25 fvrier 1868 a t rendu en vertu des pouvoirs dlgus
l'administration par l'article 26 de la loi du 15 avril 1829 et pour rgler la police de
la pche dans les fleuves, rivires et cours d'eau quelconques ; qu'un acte de cette
12 LIVRE IV.
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
Mais si nous cartons toute ide d'un recours direct contre les
rglements d'administration publique, faits en vertu d'une dlgation lgislative, nous n'hsitons pas penser que les tribunaux
ont le droit de vrifier leur existence lgale et leur force obligatoire. Si donc un de ces rglements tait nul en la forme, comme
n'ayant pas t dlibr par l'assemble gnrale du Conseil d'tat,
ou bien s'il dictait des dispositions trangres la dlgation, le
juge pourrait refuser de l'appliquer en tout ou en partie (1). Le
Conseil d'tat pourrait, par voie de consquence, dclarer recevable et fond un recours form contre un acte administratif fait
en excution d'un rglement d'administration publique, mais qui
serait reconnu.contraire aux dispositions mmes de la loi d'o procde ce rglement (2).
Les actes lgislatifs peuvent-ils donner lieu une action en
indemnit contre l'tat? 11 est de principe que les dommages
nature n'est pas susceptible d'tre dfr au Conseil d'tat par application des dispositions de la loi des 7-14 octobre 1790 et de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872.
Un arrt du 1er avril 1892, commune de Mon'reuil-sous-Bois, dclare galement nou
recevable un recours form contre le dcret du 5 septembre 1890, relatif aux indemnits de rsidence alloues aux instituteurs et payables par les communes, ledit dcret
rendu en vertu do la dlgation contenue dans l'article 12 de la loi du 19 juillet
1890. Mme dcision, 8 juillet 1892, ville de Chartres.
1. Le Conseil d'tat a fait une remarquable application de cette rgle par un arrt
du 6 janvier 1888, Salle, rendu dans les circonstances suivantes : La loi sur l'organisation de l'arme du 24 juillet 1873 (art. 36) dcide qu'un rglement d'administration publique dterminera les assimilations de grade, et les emplois militaires qui peuvent tre attribus aux anciens lves de l'cole polytechnique appartenant des
services civils. Ce rglement a t fait par dcret en Conseil d'tat du 20 mars 1876;
puis il a t modifi par un dcret du 21 dcembre 1886, qui porte, au Bulletin des
lois, la mention : le Conseil d'tat entendu. Mais celte mention est errone, ce dcret
ayant t, par suite d'une erreur, soumis directement la signature du prsident de
la Rpublique, sans avoir t dlibr en Conseil d'tal.
En consquence, par l'arrt prcit, le Conseil d'tat a dcid que le ministre de
la guerre n'avait pas pu appliquer un ingnieur des ponts et chausses l'assimilation de grade prvue par le dcret de 188G, ledit dcret n'ayant pas le caractre de
rglement d'administration publique, et tant sans force lgale pour modifier le rglement de 1876. Considrant qu'il est tabli que ledit dcret n'a pas t rendu en
d'tat, que par suite, et nonobstant toute mention contraire, il n'a pu vala Conseil
blement modifier le rglement du 20 mars 1876...
Comme exemple du droit qui appartiendrait aux tribunaux de ne pas tenir compte
des dispositions qui excderaient la dlgation, on peut citer l'arrt du Conseil d'tat
du 13 mai 1872, Brac de la Perrire, et la dcision du Tribunal des conflits du
11 janvier 1873, Coignel.
2. Cette rserve est formellement exprime dans les arrts prcits du 1er avril
1S92, commune de Monlreuil-ious-Bois, et du 8 juillet 1892, ville de Chartres.
CHAP.
13
l'interdiction (').
Un dcret-loi du Gouvernement de la Dfense nationale du
10 septembre 1870 a dcid que les professions d'imprimeur et de
libraire seraient libres l'avenir ; il n'a accord aucune indemnit
ceux qui taient en possession des brevets dlivrs en vertu de
la lgislation antrieure, mais il a dcid qu'il serait ultrieure ment statu sur les consquences du prsent dcret l'gard des
titulaires actuels de brevets. Se fondant sur cette rserve, un
de ces titulaires forma devant le ministre de l'intrieur, puis devant le Conseil d'tat, une demande d'indemnit, en invoquant
i.
14
LIVRE IV.
notamment la jurisprudence qui avait reconnu au brevet d'imprimeur le caractre d'une proprit, et l'obligation qui avait
t impose aux imprimeurs brevets, lors de la cration du
monopole, d'indemniser ceux qui avaient d cesser leur indus-
trie 0).
CHAP.
I, 1".
ACTES LGISLATIFS.
15
tantes, mais elle n'a ouvert aucun droit indemnit pour d'autres
causes. En consquence le Conseil d'tat a rejet la demande forme par un fabricant alsacien-lorrain ayant opt pour la nationalit
franaise, qui se plaignait que la cration du monopole lui et fait
perdre la fois la clientle qu'il avait en France, et la facult d'y
transporter son industrie (x).
Lorsque le lgislateur croit devoir mettre la charge de l'tat
la rparation des dommages causs par une loi, il lui appartient
de dterminer lui-mme les bases de l'indemnit, le mode de paiement, et de dsigner l'autorit charge de faire faire la liquidation.
Les lois d'indemnit contiennent cet gard des dispositions trs
diverses. Lorsqu'elles confient l'allocation de l'indemnit au pouvoir excutif, il est statu par le ministre comptent sauf recours
au Conseil d'tat (2), ou par des commissions spciales dont les
dcisions ne relvent du Conseil d'tat que pour incomptence ou
excs de pouvoir (') ; ces lois peuvent aussi droger aux rgles ordinaires de la comptence, en attribuant la dcision aux tribunaux
ou au jury d'expropriation (4).
Les mmes principes sont applicables lorsque le dommage consiste dans la cration de servitudes d'utilit publique. Ces servitudes, qui rsultent de la lgislation gnrale sur les routes, les
chemins de fer, les cours d'eau navigables, les places de guerre,
les cimetires, etc., ne donnent droit aucune indemnit (5). Mais
1. Conseil d'tat 5 fvrier 1875, Moroge. Voici le texte de cet arrt, dans lequel
16
LIVRE IV.
la loi qui prescrit la construction d'un ouvrage dtermin peut restreindre les effets et l'tendue de la servitude lgale ('), et mme
dcider, par des dispositions exceptionnelles, que l'tablissement
de la servitude donnera lieu une indemnit. Elle peut, dans ce
cas comme dans le prcdent, dterminer, au gr du lgislateur,
l'autorit ou la juridiction qui fixera l'indemnit (2).
Il rsulte de tout ce qui prcde que les questions d'indemnit
qui naissent de la loi ne relvent que de la loi ; la juridiction administrative ne peut connatre d'une action tendant faire mettre
une indemnit la charge de l'tat, que si le lgislateur a luimme cr cette action.
II. ACTES
CHAP.
I, 2.
17
administratives, lorsqu'elles affectent le territoire d'un dpartement, d'un arrondissement ou d'un canton, ou qu'elles ont pour
consquence la cration d'une commune nouvelle (') ; 2 des
actes de gestion, intressant le domaine de l'tat, tels que l'approbation donne des contrats de vente ou d'change de biens domaniaux, ou des conventions financires passes en vue de services publics ; 3 des actes de tutelle administrative concernant les
dpartements et les communes, notamment lorsqu'il s'agit d'autoriser, au del de certaines limites, des emprunts, des contributions
extraordinaires, des surtaxes d'octroi, etc.
Toutes ces dcisions sont de nature administrative et non lgislative, car elles ont pour but d'appliquer la lgislation existante,
non de faire ou de modifier des lois. Presque toutes d'ailleurs se
partagent entre le Gouvernement et les Chambres, d'aprs des
distinctions qui ont souvent vari, et qui ne dpendent pas de la
nature de l'acte, mais seulement de son importance. Ainsi une
dclaration d'utilit publique, une autorisation d'emprunt, qui sont
incontestablement des actes administratifs quand ils sont faits par
le pouvoir excutif, ne cessent pas d'avoir ce caractre quand ils
manent des Chambres.
A la vrit ces actes sont faits en forme de lois et ils en portent
le nom ; mais nous avons dj fait remarquer que la forme des
actes ne change pas leur nature intrinsque : de mme que des
actes lgislatifs peuvent tre faits en forme de dcrets, de mme
des actes administratifs peuvent tre faits en forme de lois. Dans
le premier cas, on les appelle dcrets-lois, et il serait dsirable qu'on
pt, dans le second cas, les appeler lois-dcrets, pour les distinguer
des actes lgislatifs proprement dits.
Cette distinction est importante plusieurs gards ; d'abord, au
point de vue des obligations que la lgislation gnrale impose au
Parlement, et qui sont diffrentes selon qu'il exerce le pouvoir lgislatif ou qu'il participe au pouvoir excutif. En matire lgislative, le Parlement peut toujours droger par une loi particulire
la lgislation existante ; en matire administrative, il doit comme
le pouvoir excutif observer les lois qui rgissent l'acte d'admi1. Loi
et 6.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
18 LIVRE IV.
nistration qu'il a mission d'accomplir. Ainsi la loi, comme le dcret, ne peut rgulirement prononcer une dclaration d'utilit publique qu'aprs les enqutes et les avis prvus par la lgislation des
travaux publics ; elle ne peut modifier une circonscription communale qu'aprs l'instruction prescrite par la loi du 5 avril 1884.
Oblige de se conformer aux rgles de formes, elle doit, plus
forte raison, observer les rgles du fond. Ainsi, une dclaration
d'utilit publique, qui serait prononce en faveur d'une proprit
ou d'une industrie prive, ne serait pas moins abusive si elle rsultait d'une loi que si elle rsultait d'un dcret.
Mais, si un acte d'administration man du Parlement peut tre
entach d'irrgularits, s'ensuit-il qu'il puisse tre attaqu devant
la juridiction administrative ? Non, parce que l'autorit parlementaire, mme quand elle fait des actes d'administration, n'est pas
au nombre des corps administratifs , des diverses autorits
administratives dont le Conseil d'tat peut annuler les actes
pour excs de pouvoir, en vertu des lois des 7-14 octobre 1790
et du 24 mai 1872. Pour qu'un recours puisse s'exercer, il faut
que le caractre administratif apparaisse la fois dans la dcision
et dans l'autorit dont elle mane ; cette dernire condition faisant
dfaut, le recours en annulation ne saurait tre recevable. Si donc il
y avait lieu de former des rclamations contre des actes d'administration faits par l'autorit parlementaire, elles ne pourraient tre
portes que devant cette autorit mieux informe, soit par voie de
ptition, soit par le dpt d'un projet de loi tendant rapporter ou
modifier la dcision irrgulire.
Consquences du caractre administratif de ces actes. Bien
que les actes dont nous venons de parler chappent tout recours
direct devant la juridiction contentieuse, leur caractre administratif n'est pourtant pas sans influence sur les questions de comptence.
Prenons d'abord le cas o il s'agit d'un acte de tutelle administrative fait en forme de loi, par exemple de l'approbation donne
un contrat. Il est de principe que cette approbation, de quelque
autorit qu'elle mane, ne change rien la nature du contrat
ni la comptence des juridictions. Si donc le contrat approuv
CHAP.
I, 2.
19
Midi.
I, p. 696 et suiv.
3. Conseil d'tat, 18 avril 1876, Chemin de fer de Lyon. Cf. ucoe, Confrences,
t. III, p. 364 et 579.
2. Voy. t.
20
LIVRE IV.
CHAP. I,
2.
21
l.
arrt de la cour d'Orlans (8 juillet 1815) avait rejet un dclinatoire lev sur
cette question, en se fondant sur ce que l'acte interprter avait un caiaclre lgislatif, et qu'il appartenait aux tribunaux de l'interprter. L'arrt sur conflit, rendu sur
le rapport de M. Boulalignier, dcide au contraire qu'il y a lieu d'interprter les
actes de la concession domaniale faite en vertu de la loi du 20 aot 1828 et qu'aux
termes des lois susvises (des 16-24 aot 179J et du 16 fructidor an III) cette interprtation ne peut tre donne que par l'autorit administrative .
Dans l'espce juge le 7 aot 1883, l'autorit judiciaire, saisie d'une contestation
en matire d'octroi, avait sursis statuer jusqu' ce que l'autorit comptente et
interprt les dcrets de l'Assemble constituante des 19 janvier 1790 et 12 janvier
1791 et le dcret de la Convention du 8 frimaire an II, en ce qui touche les limites
des communes de Svres et de Meudon, limitrophes des dpartements de la Seine et
de Seine-et-Oise. Le Conseil d'tat a statu au fond sur cette interprtation, raison
du caractre administratif des dcrets contests. Dans cette affaire, le ministre de
l'intrieur et le commissaire du Gouvernement avaient mis l'avis que l'interprtation devait d'abord tre donne par dcret, mais cette solution n'aurait en ralit
rien chang la question de comptence, puisque l'interprtation donne par dcret
aurait pu tre conteste devant le Conseil d'tat, qui aboutit en dernier ressort
toute interprtation contentieuse d'actes administratifs.
Un
22
tire, peuvent cependant avoir des dcisions prendre, des mandemenls adresser
des fonctionnaires ou des citoyens pour provoquer des tmoignages ou des communications de pices. Quelques-unes ont reu cet effet des pouvoirs trs tendus
notamment en vertu de la rsolution de l'Assemble constituante du 26 juin 1848
CHAP. I,
2.
23
Cependant, dans des circonstances exceptionnelles, des Assembles investies d'une vritable souverainet ont arm leurs commissions d'un droit de dcision plus ou moins tendu, non seulement
l'gard d'autorits publiques, mais encore l'gard des particuliers. Sans remonter aux comits del Convention, on peut citer la
commission de l'Assemble nationale institue par la loi du 8 aot
1871 pour examiner la situation des officiers qui des grades avaient
t confrs pendant la guerre. Cette loi porte que la commission
examinera les documents et statuera souverainement, aprs avoir
entendu le ministre de la guerre, sur la position des officiers
qu'ils concernent . Des recours pour excs de pouvoir ayant
t forms contre des dcisions de cette commission, par des officiers qui se plaignaient d'atteintes portes leurs droits et la
proprit de leur grade, le Conseil d'tat a d se demander s'il
lui appartenait d'en connatre. 11 s'est prononc ngativement, par
plusieurs arrts rendus en 1872 et en 1873, et fonds sur ce que
prescrivant une enqute sur l'insurrection de Juin, et de celles de l'Assemble nationale des 18 avril, 13 juin et 16 juin 1871, prescrivant des enqutes sur les actes
du Gouvernement de la Dfense nationale, sur les marchs passs pendant la guerre
et sur l'insurrection du 18 mars. Ces rsolutions contiennent cette formule : Tous
pouvoirs sont confrs la commission soit pour mander et faire comparatre sa
barre les personnes en tat de donner des renseignements, soit pour se faire dlivrer et communiquer toutes les pices de nature clairer sa religion. Une autre
rsolution du 15 novembre 1877, ordonnant une enqute sur l'altitude du Gouvernement pendant les lections, dcide que la commission est investie des pouvoirs les
plus tendus qui appartiennent aux commissions d'enqute parlementaire .
En admettant que de telles dispositions imposent certaines obligations aux fonctionnaires et aux citoyens mands devant des commissions invosties de ce mandat,
on doit aussi reconnatre que ces obligations sont dnues de sanction. En effet,
aucune disposition pnale n'en assure l'excution, et il est certain que l'article 471,
\ 15, du Code pnal, qui ne punit que l'infraction aux rglements administratifs, ne
pourrait pas tre invoqu en cas d'infraction aux mandements ou dcisions de l'autorit parlementaire. C'est pourquoi il a toujours paru douteux aux Assembles et
leurs commissions que celles-ci puissent, en l'absence de toute disposition lgislative,
imposer le serment aux tmoins ou exercer une contrainte sur ceux qui ne se
prsenteraient pas. (Voy. Eug. Pierre, Trait de droit politique et parlementaire,
p. 401.)
Nanmoins nous ne saurions accepter la doctrine d'un arrt de la cour d'appel de
Bordeaux (26 juillet 1878), qui a dcid que les tmoins appels devant une commission d'enqute sont passibles des peines de la diffamation si leur dposition porte
atteinte l'honneur et la considration d'un tiers. Il est trs vrai que ces tmoins
ne peuvent pas bnficier des textes relatifs l'immunit parlementaire ou colle
des tmoignages reus en justice ; mais l'acte qu'ils accomplissent, en apportant leur
tmoignage une commission rgulirement institue pour le recevoir, ne ft-il pas
strictement obligatoire, est assurment licite ; il ne peut donc constituer un dlit.
ce
24
LIVRE IV.
Mesures de police et dcisions disciplinaires de l'autorit parlementaire. Il est dans les pouvoirs des Assembles parlementaires, de leur prsident, de leur bureau, de prendre l'gard des
Conseil d'tat, 15 novembre 1872, de Carrey de Bellemare ; 3 janvier 1873,
Loizillon; 2 mai 1873, Cord.
Le promier de ces arrts a t rondu contrairement aux conclusions du commissaire du Gouvernement qui disait : Si la revision des grades, comme mesure gn-
l.
rale, chappe votre apprciation, quelles que soient les conditions plus ou moins
larges dans lesquelles l'Assomble a entendu que cette rvision serait faite, en est-il
de mme de l'application qui a t faite de celte mesure tel ou tel officier par la
commission do revision ? Nous ne le pensons pas. Cette application individuelle nous
parat avoir tous les caractres d'un acte d'administration. Cette observation tait
juste, mais le caractre d'acte d'administration ne suffit pas, ainsi que nous l'avons
vu, pour que le Conseil d'lat soit comptent sur le recours ; il faut en outre que
l'acte mane d'un corps administratif (Loi des 7-14 octobre 1790), d'une des diverses
autorits administratives (Loi du 24 mai 1872, art. 9), et tel n'est pas le cas lorsqu'il
mano do l'autorit parlementaire, qui est en dehors de la hirarchie administrative.
CHAP.
I, 2.
25
26
LIVRE IV.
Elle est mise leur disposition au moyen d'une ordonnance, ordinairement trimestrielle, faite par le ministre des finances aux
questeurs qui dlguent le mandatement des dpenses au trsorier
de chaque Chambre. Celui-ci, agissant sous le contrle de la commission de comptabilit, pourvoit au paiement de l'indemnit due
aux membres du Parlement et de toutes les dpenses du personnel
et du matriel (]). Le trsorier n'est pas un comptable relevant directement de la Cour des comptes ; mais il ne rsulte pas de l que
ses comptes chappent tout contrle de la Cour, et qu'ils soient
dfinitivement vrifis et apurs par la commission de comptabilit, ainsi que l'enseignent MM. Poudra et Pierre dans leur savant Trait de droit parlementaire. Ces comptes sont en effet compris dans ceux du caissier-payeur central qui serait responsable,
sauf son recours contre qui de droit, des erreurs qui y seraient
reconnues (2).
Bien que les pouvoirs attribus, en cette matire, aux questeurs,
au trsorier et la commission de comptabilit, soient manifestement des pouvoirs de gestion et d'administration, ceux qui les
exercent n'ont pas le caractre d'autorits administratives, dans le
sens de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872; il en rsulte que leurs
actes et dcisions ne relvent pas de la juridiction administrative.
Il n'y a pas lieu d'excepter de cette rgle les dcisions rendues en
matire de pensions de retraite. En effet, les pensions des employs des Chambres, servies par une caisse spciale, que le fonds
de dotation entretient, sont provisoirement liquides par les questeurs, puis dfinitivement concdes par la commission de comptabilit (3). Aucune autorit administrative n'intervenant dans ces
oprations, elles ne peuvent tre l'objet de contestations devant le
Conseil d'tat.
1. Rglement intrieur du Snat, art. 134 et suiv.; de la Chambre des dputs,
art. 181 et suiv. Cf. Poudra et Pierre, Trait pratique de droit parlementaire,
p. 476.
2. Il pourrait arriver aussi que ces comptes fussent partiellement compris dans
ceux d'un trsorier-payeur gnral, raison de la dlgation qui lui aurait t faite
pour l'acquittement de dpenses parlementaires dans son dpartement, par exemple
pour le paiement d'indemnits, de frais de commissions d'enqute, ou d'autres dpenses acquitter hors de Paris.
3. Rglement du Snat, art. 14; de la Chambre des dputs, art. 20. Cf. Poudra
et Pierre, op. cit., p. 481 et suiv.
administratifs provoqus ou approuvs par voie d'interpellation et d'ordre du jour. Lorsque le Parlement a conseill ou approuv, par le vote d'un ordre du jour, un acte d'administration fait par le pouvoir excutif, cet acte ne perd pas pour
Des actes
l.
28
LIVRE IV.
CHAP.
I, 2.
29
Considrant qu'il ne saurait appartenir l'autorit judiciaire d'annuler les effels et d'empcher l'excution de
cet acte administratif..... que si les requrants se croyaient fonds soutenir que la
mesure prise contre eux n'tait autorise par aucune loi et que, par suite, le dcret
et l'arrt prcits taient entachs d'excs de pouvoir, c'tait l'autorit administrative qu'ils devaient s'adresser pour faire prononcer l'annulation de ces actes.
L'opinion contraire avait t soutenue par M. G. Graux, dput, dans une intressante lude publie en 1880 {Les Congrgations religieuses devant la loi, p. 195),
et elle avait t accentue par le mme auteur dans un article de la Revue librale
(fvrier 1883), o on lit : Quand les assembles politiques sont indpendantes,
quand la responsabilit ministrielle est srieusement organise, un acte gouvernemental ne peut tre accompli sans l'assentiment des Chambres et de la nation. Quand
cet acte est ainsi sanctionn par un vote parlementaire, il ne diffre d'une loi qu'au
point de vue de la procdure : il a prcd l'approbation lgislative au lieu d'avoir
t accompli en vertu de cette approbation
30
LIVRE IV.
d'tat, que les dcisions attaques avaient t l'objet d'interpellations devant les Chambres; qu'elles avaient donn lieu le 13 juillet
1886 un ordre du jour de la Chambre des dputs portant que
la Chambre, approuvant la conduite du Gouvernement et confiante
dans sa fermet pour faire respecter par tous les lois de la Rpublique, passe l'ordre du jour ; qu'elles avaient galement donn
lieu, le 15 juillet 1886, un ordre du jour du Snat portant que & le
Snat, approuvant les mesures prises par le Gouvernement et confiant dans sa vigilance et dans sa fermet pour faire observer les
lois de la Rpublique, passe l'ordre du jour . Ces deux votes
de confiance, disait le ministre, en ratifiant les mesures prises par
le ministre de la guerre, leur ont imprim le caractre manifeste
d'actes politiques et de gouvernement... on ne saurait srieusement
mconnatre, aprs la discussion et l'approbation dont elles ont t
l'objet dans le Parlement, que ces mesures constituent non pas
des mesures d'administration proprement dites, mais des actes de
l'ordre exclusivement gouvernemental et politique qui, ce titre,
ne peuvent tre soumis au contrle du Conseil d'tat dlibrant
comme juridiction contentieuse.
Le Conseil d'tat n'a pas admis cette fin de non-recevoir. Par
ses arrts du 20 mai 1887 (princes d'Orlans et prince Murai) il a
dclar recevables les recours forms contre ces dcisions.
Cette jurisprudence a encore t affirme par le Tribunal des
conflits dans une affaire juge le 25 mars 1889 (Dufeuille). Il s'agissait de la saisie opre par ordre du Gouvernement, d'un manifeste
du comte de Paris et de clichs servant sa publication. Sur la
demande en restitution des objets saisis forme par Dufeuille, l'administration avait lev le conflit en se fondant notamment sur ce
que la saisie, ayant t opre en vertu d'une dcision du Gouvernement approuve par un ordre du jour de la Chambre, chappait
raison de cette circonstance, tout dbat contentieux. Mais le
Tribunal des conflits a cart ce moyen en dcidant que la saisie
ne change pas de nature par ce fait qu'elle est ordonne par le
ministre de l'intrieur, et que la mesure a t approuve par les
Chambres .
La jurisprudence est donc bien tablie sur ce point que l'intervention du Parlement ne change pas la nature juridique des
CHAP. I,
2.
31
CHAPITRE
II
ACTES DE GOUVERNEMENT
Notions gnrales. Division. - Les actes du pouvoir excutif ne sont pas tous des actes d'administration ; plusieurs sont des
actes de gouvernement, et chappent, ce titre, tout recours devant la juridiction contentieuse. Celle-ci n'est en effet institue
que pour juger les dcisions de l'autorit administrative, non celles
de l'autorit gouvernementale qui ne relve que d'elle-mme, des
Chambres et du pays.
L'incomptence de la juridiction administrative l'gard des
actes de gouvernement a t proclame par les lois organiques du
Conseil d'tat, notamment par l'article 47 de la loi du 3 mars 1849
et par l'article 26 de la loi du 24 mai 1872, qui sont conus en termes
presque identiques. Ce dernier texte dispose : Les ministres ont
le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires
portes devant la section du contentieux et qui n'appartiendraient
pas au contentieux administratif. Toutefois, ils ne peuvent se pour voir devant cette juridiction qu'aprs que la section du conten tieux a refus de faire droit la demande de revendication qui
doit lui tre pralablement communique.
Cette disposition ne vise pas seulement les actes d'administration
qui ne seraient pas susceptibles de recours contentieux ; elle a surtout en vue les actes de gouvernement, ainsi que l'expliquait
M. Vivien, rapporteur de la loi organique de 1849 : La loi, disait-il, tablit un recours indispensable et sans lequel la juridiction
confre la section du contentieux et t pleine de prils. En
effet, la dfinition du contentieux administratif proprement dit
n'est pas toujours facile. Nous avons dit qu'il naissait au moment
CHAP.
II.
33
ACTES DE GOUVERNEMENT.
o un droit est mconnu... Mais la limite qui spare les droits des
intrts n'est pas toujours certaine. D'ailleurs il est mme des droits
dont la violation ne donne pas lieu un recours par la voie contentieuse. Dans un gouvernement reprsentatif, sous le principe de
responsabilit, il est des circonstances o, en vue d'une grande
ncessit publique, les ministres prennent des mesures qui blessent les droits privs. Ils en rpondent devant le pouvoir politique.
Les rendre justiciables du tribunal administratif, ce serait paralyser une action qui s'exerce en vue de l'intrt commun et crer
dans l'tat un pouvoir nouveau qui menacerait tous les autres.
Les mesures de sret gnrale, l'application des actes diplomatiques, ne rentrent pas non plus dans le contentieux administratif,
bien que des droits privs puissent en tre atteints. On ne saurait
sans danger les livrer l'apprciation d'une juridiction quelconque...
En dehors de toute disposition de loi, les principes gnraux du
droit public et la nature mme des choses imposeraient la distinction de l'acte de gouvernement et de l'acte d'administration.
Ces deux espces d'actes correspondent, en effet, des attributions diffrentes du pouvoir excutif : administrer et gouverner.
Administrer, c'est assurer l'application journalire des lois, veiller
aux rapports des citoyens avec l'administration centrale ou locale
et des diverses administrations entre elles. Gouverner, c'est veiller
l'observation de la Constitution, au fonctionnement des grands
pouvoirs publics, assurer les rapports du Gouvernement avec les
Chambres, ceux de l'tat avec les puissances trangres.
Ce qui domine dans l'acte de gouvernement, c'est donc son caractre politique ; il chappe par l la juridiction administrative,
pour ne relever que de la juridiction politique, c'est--dire de celle
que les Chambres exercent, soit en contrlant les actes ministriels,
soit, dans des cas exceptionnels, en accusant et en jugeant les ministres.
Il ne faut pas conclure de l que tout acte du pouvoir excutif
inspir par des considrations d'ordre politique et gouvernemental, soit par cela seul un acte de gouvernement contre lequel les
citoyens n'auraient aucun recours d'ordre juridique. La comptence dpend de la nature des actes et non des mobiles qui les inspirent. L'acte d'administration fait dans un but politique ne cesse
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
34
LIVRE IV.
I.
35
II. ACTES DE GOUVERNEMENT.
lesquels le Prsident de la Rpublique convoque ou ajourne les
Chambres, prononce la dissolution de la Chambre des dputs,
promulgue les lois votes par le Parlement.
Ces dcrets sont soumis des rgles dont la violation pourrait
constituer un vritable excs de pouvoir au point de vue constitutionnel. Ainsi l'ajournement des Chambres ne peut tre prononc
pour plus d'un mois, ni plus de deux fois dans le cours d'une
session ; la dissolution de la Chambre des dputs ne peut tre
prononce que sur l'avis conforme du Snat ; la promulgation
des lois doit avoir lieu dans des dlais dtermins. Mais s'il
y avait infraction ces rgles, elle relverait exclusivement de
la responsabilit ministrielle et de la juridiction politique du
CHAP.
Parlement.
La juridiction administrative serait galement incomptente sur
tout recours tendant critiquer l'usage que le Gouvernement
croirait devoir faire de son initiative lgislative, en prsentant ou
en refusant de prsenter un projet de loi. Il n'y a point distinguer ici entre les lois proprement dites et les actes d'administration faits en forme de lois. Par cela seul que ces actes
exigent le concours du Parlement, leur initiative relve de la
prrogative gouvernementale. Le Conseil d'tat l'a ainsi dcid
l'gard de projets de loi sollicits par les intresss, soit pour
faire riger une section de commune en commune distincte, soit
pour faire approuver un contrat d'change entre un particulier et
l'tat (l).
LL
17
37
ACTES DE GOUVERNEMENT.
II.
nique pas ce caractre tous les actes faits pour y donner suite ;
les autorits qui sont charges de ces actes sont tenues de se renfermer dans les termes de la dclaration et des lois gnrales sur
l'tat de sige, et les excs de pouvoir qu'elles pourraient commettre pourraient tre dfrs la juridiction comptente.
L'tat de sige n'a pas, en effet, pour consquence de soumettre
les citoyens une autorit entirement discrtionnaire, mais seulement certains pouvoirs exceptionnels, prvus et dfinis par
l'article 9 de la loi du 9 aot 1849, et qui consistent autoriser
des perquisitions, loigner les repris de justice et les personnes
non domicilies, saisir les armes et les munitions, interdire
les runions et les publications juges dangereuses. Les ci toyens, dit l'article 11, continuent nonobstant l'tat de sige
exercer tous ceux des droits garantis par la Constitution dont
la jouissance n'est pas suspendue en vertu de l'article prc dent. Il est donc naturel que les citoyens, en conservant les
droits que la dclaration d'tat de sige laisse intacts, conservent
les recours et les actions en justice qui servent de sanction ces
droits.
Le Tribunal des conflits et le Conseil d'tat l'ont plusieurs fois
reconnu, sinon par des arrts de doctrine, du moins par des dcisions qui, pour tre implicites, n'en sont pas moins significatives.
Ayant se prononcer sur la recevabilit de demandes en dommagesintrts, formes contre des fonctionnaires civils ou militaires qui
avaient agi en vertu de l'tat de sige, ils ont dcid que les dcisions attaques avaient t prises dans l'exercice et la limite des
pouvoirs que l'article 9 de la loi du 9 aot 1849 attribue au commandant de l'tat de sige ; ils se sont ainsi reconnu le droit de.
vrifier quelles sont ces limites et de rechercher si elles ont t
dpasses (x).
CHAP.
Tribunal des conflits, 26 juillet 1873, Pelletier; Conseil d'Etat, 5 juin 1874,
Chron ; 24 dcembre 1S75, Mmorial des Vosges.
Cf. Conseil d'tat, 5 janvier 1855, Boul, et 10 janvier 1855, Dautreville. Ce3
arrts semblent carter par une fin de non-recevoir une demande en dommagesintrts fonde sur les dgts causs dans des imprimeries o se publiaient des
journaux interdits en vertu de l'tat de sige ; mais en ralit ils apprcient les fait!,
caractrisent les dcisions, et statuent au fond.
1.
38
LIVRE IV.
39
ACTES DE GOUVERNEMENT.
II.
d'Orlans provenant de la donation faite le 7 aot 1830 par le roi
Louis-Philippe ses enfants : Considrant, dit cet arrt, que le
dcret du 22 janvier 1852 est un acte politique et de gouvernement
dont l'excution et les effets ne peuvent tre soumis l'apprciation de l'autorit judiciaire. L'autre dcision est l'arrt
du 9 mai 1867 (duc d'Aumale), qui rejette comme non recevable
le recours pour excs de pouvoir form par le duc d'Aumale et
par l'diteur Michel Lvy, contre un arrt du prfet de police et
une dcision du ministre de l'intrieur ordonnant la saisie de
l'Histoire des princes de Cond, par le motif que ces mesures
sont des actes politiques qui ne sont pas de nature nous tre
dfrs pour excs de pouvoir en notre Conseil d'tat au contentieux .
Cette jurisprudence allait assurment trop loin, en attribuant de
plein droit un caractre politique et gouvernemental aux dcisions
prises envers les membres des dynasties dchues. Elle s'attachait
trop exclusivement aux intentions, aux mobiles politiques de ces
actes, pas assez leur nature propre qui doit tre le vritable critrium des comptences.
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est modifie sur ce point,
ainsi qu'il rsulte de deux arrts rendus en 1875 et en 1887.
Dans l'affaire juge le 19 fvrier 1875 (prince Napolon), il s'agissait d'un recours pour excs de pouvoir, form par le prince Jrme-Napolon contre une dcision du ministre de la guerre qui
l'avait ray de la liste des gnraux de division. Le ministre opposait au recours une fin de non-recevoir tire de ce que la dcision attaque, prise en conseil des ministres, motive par la situation exceptionnelle faite la famille Bonaparte par la rvolution
du 4 septembre et par le vote de dchance du 1er mars 1871,
avait le caractre d'un acte de gouvernement. Mais le Conseil
d'tat a pass outre au jugement de l'affaire et a rejet la demande
par des motifs tirs du fond, notamment du caractre particulier
qu'avait eu le grade du prince, confr en vertu de dispositions
abroges de la Constitution de 1852, auxquelles ce grade n'avait
pu survivre.
Dans les affaires juges le 20 mai 1887 (princes d'Orlans et princes
Murt), il s'agissait de recours forms par des membres de la faCHAP.
40
LIVRE IV.
Sur
la fin de non-recevoir oppose au pourvoi par le ministre de la guerre, et tire de ce
que les dcisions attaques constitueraient des acles de gouvernement qui ne seraient
paa de nature tre dfrs au Conseil d'tat par la voie du recours pour excs de
pouvoir : Considrant qu'il rsulte du texte mme des dcisions attaques qu'elles
ont t prises par le ministre de la guerre en vue d'appliquer l'article 4 de la loi du
22 juin 1886 ; Qu'ainsi il a agi dans l'exercice des pouvoirs d'administration qui
appartiennent aux ministres pour assurer l'excution des lois au regard de leurs
subordonns, et que ces dcisions constituent des actes administratifs susceptibles
d'tre dfrs au Conseil d'tat par application des lois des 7-14 octobre 1790 et
24 mai 1872...
:
41
II. ACTES DE GOUVERNEMENT.
entreprise tente contre la Rpublique par les membres des familles ayant rgn en France, il n'est investi cet gard que des
pouvoirs que lui donne la loi ; que le droit de saisie ne rsulte
discrtionnairement ni de la loi susvise du 27 juin 1886, ni
d'aucune autre loi ; que par suite l'instance actuellement pendante
(revendication d'objets saisis) rentre dans la comptence exclusive
de l'autorit judiciaire.
La jurisprudence concordante du Conseil d'tat et du Tribunal
des conflits dcide donc que, depuis la loi du 27 juin 1886, aucune fin de non-recevoir tire du caractre d'acte de gouvernement
ne saurait tre oppose aux recours forms contre les dcisions
prises l'gard de membres des dynasties dchues (').
CHAP.
Autres mesures de sret publique. Le Gouvernement possde des pouvoirs tendus pour dfendre l'tat contre l'invasion
de flaux qui peuvent le menacer, les pidmies, les pizooties, la
disette.
En matire de police sanitaire, la loi du 3 mars 1822 donne au
chef de l'tat le droit d'interdire les frontires de terre ou de mer,
au moyen de quarantaines ou de cordons sanitaires, aux personnes, aux marchandises, aux navires et autres instruments de transports qui peuvent tre rputs transmettre la contagion. Il peut
mme prendre ces mesures de protection l'intrieur, et mettre en
interdit les localits contamines. Ces mesures sont de vritables
actes de souverainet dont la sanction est assure par les peines les
plus svres, peine de mort, travaux forcs, rclusion (2). Elles ne
peuvent donner lieu aucun recours contentieux, tendant obtenir
l'annulation des dcisions ou la rparation des dommages causs
par leur excution (3).
Toutefois, si ces mesures ont par elles-mmes un caractre gouloi un jugement du tribunal de la Seine (19 fvrier 1873, prince
Jrme-JSapolon) et un arrt de la cour de Paris (29 janvier 1876, mme partie)
avaient reconnu le caractre d'acte de gouvernement, excluant tout recours aux tribunaux, un arrt du ministre de l'intrieur du 10 octobre 1872, rendu sur l'ordre
du Prsident de la Rpublique (M. Tbiers), aprs dlibration du conseil des ministres, et prononant l'expulsion du prince Jrme-Napolon.
2. Loi du 3 mars 1822, art. 7 et suiv.
3. Loi du 21 juillet 1881, art. 24 et suiv.
1. Avant cette
42
LIVRE IV.
43
II. ACTES DE GOUVERNEMENT.
pritaires d'animaux abattus ('), condition qu'ils se soient conforms aux obligations que la loi leur impose (2). La liquidation de
ces indemnits est soumise aux rgles ordinaires du contentieux
administratif ; il est statu par le ministre du commerce sauf recours
au Conseil d'tat (3).
Des dangers de disette ou de renchrissement des subsistances
peuvent aussi justifier, de la part du Gouvernement, des mesures
de prvoyance qui ont le caractre d'actes de haute police gouvernementale, et qui peuvent causer des prjudices l'industrie prive ;
elles peuvent notamment consister interdire la consommation
des crales ou autres denres alimentaires pour des usages purement industriels. Bien que ce droit n'ait t explicitement confr au Gouvernement par aucun texte de loi, et qu'il semble
plutt relever du pouvoir lgislatif que du pouvoir excutif, il a t
considr comme ayant un point d'appui suffisant dans la lgislation et dans la tradition (4). Le Gouvernement en a fait usage par
un dcret du 26 octobre 1854 qui a interdit jusqu' nouvel ordre
fari la distillation des crales et de toute autre substance
neuse servant l'alimentation . Le Conseil d'tat, saisi d'une dmande d'indemnit, raison du prjudice caus des industriels
qui se livraient la distillation des crales, a dcid, par un
arrt du 26 fvrier 1857 (Cohen), qu'une telle prohibition est mie
mesure de gouvernement prise dans un intrt gnral et de
sret publique ; que l'tat n'est pas responsable des prjudices
particuliers qui ont pu tre la consquence d'une semblable mesure .
Mais nous ne saurions tendre la mme solution des interdictions que le Gouvernement prononcerait, non dans un intrt de
sret publique, mais dans un intrt fiscal. L'interdictionne serait
CHAP.
44
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTBATIVE.
pas alors d'ordre politique et gouvernemental, mais d'ordre financier et administratif; elle pourrait donner lieu des questions
d'indemnit devant la juridiction administrative (').
Mesures exceptionnelles non prvues par la loi. Le Gouvernement possde-t-il, en dehors des pouvoirs qui lui sont confrs
par la loi, le droit de prendre des dcisions portant atteinte aux
droits individuels, dans le but d'assurer l'ordre public et la sret
de l'tat? M. Vivien a paru l'admettre dans les explications qu'il
a donnes sur l'article 47 de la loi du 3 mars 1849 ( 2) ; quelques
auteurs enseignent aussi que certains actes du chef de l'tat, portant atteinte des droits privs dans un but exclusivement politique, peuvent tre affranchis de tout recours lorsqu'ils sont
couverts par un bill d'indemnit man des Chambres (s). Enfin,
plusieurs dcisions de la jurisprudence ont sembl s'inspirer de la
mme doctrine ; nous avons eu occasion d'en citer quelques-unes
en parlant des mesures prises par le Gouvernement l'gard des
membres des dynasties dchues, antrieurement la loi du 22 juin
1886.
Malgr ces autorits, nous ne pensons pas que la thorie de l'acte
de gouvernement puisse s'appliquer des mesures individuelles
qui seraient reconnues contraires aux lois. En effet, il est dans la
mission du lgislateur de prvoir l'abus que l'on peut faire de
facults lgales, de dire dans quels cas cet abus dgnre en dlit
ou en dsordre, et de donner aux autorits administratives ou
judiciaires les moyens de le prvenir ou de le rprimer. C'est ce
que le lgislateur a fait ou du moins est prsum avoir fait en
arrt du 29 dcembre 1859 (Rispal) parat contraire la distinction que nous
proposons, car il qualifie de mesure de gouvernement prise dans un intrt gnral un dcret du 17 octobre 1857, qui soumet aux droits de douane des fers destins la construction des navires, alors que ces produits en avaient t affranchis
par un prcdent dcret du 17 octobre 1855. L'arrt rejette, par ce motif, une demande d'indemnit forme par des ngociants qui se plaignaient du dommage eux
caus par le rtablissement des droits avant les dlais prvus par le dcret de 1855.
Mais si les dcrets prcits ne pouvaient donner lieu aucune indemnit, ce n'est
pas, selon nous, parce qu'ils taient des actes de gouvernement, mais parce qu'ils
taient de vritables actes lgislatifs, faits en vertu de la dlgation donne au pouvoir excutif par l'article 5 de la loi du 5 juillet 1836 sur les douanes.
S. Voy. ci-dessus, p. 32.
3. Bathie, Droit public et administratif, t. VII, p. 401.
1. Un
45
ACTES DE GOUVERNEMENT.
II.
matire de presse, de runions, d'associations, d'attroupements, etc.
Si ce devoir de vigilance n'a pas t compltement rempli, le bon
ordre peut certainement en souffrir, comme il peut souffrir de toute
erreur et de toute imprvision de la loi ; mais il n'en rsulte pas
que les autorits publiques puissent s'investir elles-mmes de pouvoirs que le lgislateur a omis de leur accorder (').
Nous ne concevons qu'un seul cas o les tribunaux pourraient,
devraient peut-tre, se dclarer incomptents en prsence d'un acte
arbitraire, c'est le cas o cet acte paratrait command par la sret extrieure de l'tat. Nous verrons en effet, dans le chapitre suivant, que la notion de l'acte de gouvernement est susceptible d'une
plus grande extension quand il s'agit des relations extrieures de
l'tat ; le domaine de l'imprvu y est le plus grand, le pril plus
soudain, la libert d'action plus ncessaire.
Nous ne voulons pas dire qu'un acte illgal cesserait pour cela
d'tre illgal. Mais de mme que le droit pnal reconnat des dlits excusables, de mme, le droit public peut reconnatre des
excs de pouvoir pardonnables lorsque la diplomatie les commande
et que le patriotisme les absout. L'excuse dont de tels actes peuvent
tre couverts tant d'ordre exclusivementpolitique et diplomatique,
le droit de l'apprcier n'appartiendrait pas aux tribunaux, mais
seulement au Gouvernement et au Parlement. D'un autre ct, le
CHAP.
l.
46
LIVRE IV.
III.
CHAP.
II.
ACTES DIPLOMATIQUES.
47
rserve au Gouvernement quand il s'agit de conventions politiques. Il peut donc y avoir intrt rechercher, pour la solution
des questions de comptence, d'une part quel est l'objet de la convention, d'autre part si la difficult porte sur une question d'application ou d'interprtation.
Traits et conventions diplomatiques dont l'application est rserve au Gouvernement. Les traits de paix, d'alliance, de cession de territoires, de protectorat, les conventions qui rglent d'une
manire temporaire ou permanente le rgime des frontires, l'usage
de zones limitrophes, ou toute autre question de droit international public, relvent exclusivement de l'autorit gouvernementale,
non seulement pour tout ce qui touche leur interprtation et leur
validit, mais encore pour tous les actes tendant leur excution.
Ces actes d'excution participent du caractre diplomatique et gouvernemental de la convention, et ils chappent comme elle toute
rclamation devant la juridiction contentieuse, quelle que soit l'autorit dont ils manent : soit le ministre des affaires trangres,
qui appartient plus spcialement l'excution de ces conventions
diplomatiques, soit les diverses autorits dont il peut emprunter
accidentellement le concours. Le Tribunal des conflits et le Conseil d'tat l'ont ainsi jug : l'gard d'un sous-prfet, qui avait
t charg d'assurer, en excution de conventions passes avec
l'Espagne, le passage de troupeaux se rendant des pturages
sur le territoire franais (') ; l'gard de maires qui avaient
requis des logements pour les troupes allemandes d'occupation,
en excution de la convention de Ferrires(2).
On doit aussi considrer comme ayant un objet essentiellement
politique, les ngociations et les accords diplomatiques par lesquels
le Gouvernement intervient auprs de puissances trangres pour
obtenir la rparation de dommages causs nos nationaux. En
effet, la demande d'une indemnit ou de toute autre rparation,
adresse un gouvernement tranger, peut veiller des suscep1. Tribunal des conflits, 15 novembre 1879,
Sicart.
2. Tribunal des conflits, 21 dcembre 1872, Goulet; Conseil d'tat, 14 mars 1873,
Goulet; 23 juillet 1875, Villebrun.
Jeckr.
CHAP.
II.
49
ACTES DIPLOMATIQUES.
Traits et conventions dont l'application appartient aux tribunaux. Le pouvoir diplomatique ne s'exerce pas seulement en
vue des intrts politiques des tats, mais aussi pour assurer des
garanties aux droits privs des citoyens, pour leur procurer au
d'tat, 5 janvier 1847, Courson ;
30 avril 1867, Dubois;
1870, Casauranne ; mme date, Limantour.
2. Conseil d'tat, 25 mai 1832, Pontus.
1. Conseil
VA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
12
fvrier
50
LIVRE IV.
del de la frontire une protection analogue celle qu'ils trouvent sur le territoire national. Tel est le but des conventions
diplomatiques qui touchent l'tat des personnes, au rgime des
successions ouvertes l'tranger, la protection de la proprit
littraire, artistique et industrielle. Les droits que ces traits garantissent sont de ceux que les tribunaux ont mission de protger,
aussi la comptence judiciaire a-t-elle toujours t reconnue entre
les parties prives qui invoquent leurs dispositions. Il en est de
mme des traits qui, tout en ayant en vue des conventions d'intrt gnral, rglent des matires places dans les attributions des
tribunaux judiciaires : telles sont les conventions postales et tlgraphiques, les traits de commerce, de navigation, de douane, les
traits d'extradition, et ceux qui dterminent, d'une manire temporaire ou permanente, la comptence respective des tribunaux de
chaque tat pour des litiges intressant leurs nationaux.
Mais il importe de bien prciser la nature et l'tendue des pouvoirs qui appartiennent aux tribunaux : ce sont des pouvoirs d'excution et non d'interprtation. Il faut viter ici la confusion que la
Cour de cassation a quelquefois commise, mais dont elle s'est
dgage depuis 1860, - entre ces deux pouvoirs de nature trs
diffrente.
En effet, pour les actes diplomatiques comme pour les actes administratifs, le droit qui appartient aux tribunaux d'appliquer certaines dcisions de la puissance publique n'entrane pas le droit de
les interprter : c'est prcisment de la diffrence de ces pouvoirs
que naissent les questions prjudicielles d'interprtation devant
lesquelles ces tribunaux doivent surseoir.
Cette erreur de comptence provenait aussi d'une autre confusion, celle des traits avec les lois. Un arrt de la Cour de cassation du 5 septembre 1845 a qualifi de lois spciales les traits
d'extradition rgulirementpromulgus. D'autres arrts ont expressment jug que les traits ne sont pas de simples actes administratifs, mais qu'ils ont le caractre de lois et que, par suite, ils
peuvent tre interprts par les juridictions charges de les appliquer des contestations prives (').
l.
il
CHAP.
II.
ACTES DIPLOMATIQUES.
51
52
LIVR IV.
d'en faire l'application aux espces, lorsque leur sens et leur porte sont clairs et ne prsentent point d'ambigut (').
La comptence, pour l'application d'un trait, varie donc selon
l'objet du trait ; elle appartient, selon les cas, au Gouvernement,
aux tribunaux judiciaires ou la juridiction administrative. Mais
pour l'interprtation, cette comptence est unique : elle appartient
toujours l'autorit diplomatique et gouvernementale, quelle que
soit la juridiction comptente sur le fond de la contestation.
Droit d'expulsion diplomatique. Pour terminer ce qui concerne l'action diplomatique, nous devons mentionner les dcisions
toutes spciales que les consuls ont le droit de prendre l'gard
des Franais qui compromettraient le pavillon national l'tranger,
dcisions auxquelles la jurisprudence reconnat le caractre d'actes
de gouvernement.
Ce pouvoir a t donn aux consuls par l'dit de juin 1778,
art. 82, ainsi conu : Dans tous les cas qui intresseront
la politique ou la sret du commerce de nos sujets dans les
arrter et renvoyer
pays trangers, pourront nos consuls faire
en France par le premier navire de la nation, tout Franais
qui, par sa mauvaise conduite et par ses intrigues, pourrait tre
nuisible au bien gnral. Ce pouvoir a t implicitement confirm par la loi du 28 mai 1836 (art. 82) qui, tout en abrogeant la
plupart des dispositions de l'dit de 1778, les a maintenues sur ce
point particulier (2).
juillet 1861, Troultmann; 26 juillet 1867, Gurin ; Voy. Billot,
Trait de l'extradition, p. 324 et suiv.
2. La commission charge de prparer la loi du 28 mai 1836 avait eu des doutes
sur l'opportunit de ce maintien ; ils furent dissips par les explications du garde des
sceaux (M. Persil), insres dans le rapport de la commission en date du 9 avril
1. Cass., 24
CHAP. II.
FAITS DE GUERRE.
53
IV.
FAITS DE GUERRE.
54
LIVRE IV.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
55
56
LIVRE IV.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
57
58
LIVRE IV.
faits volontaires qui se rattachent aux ncessits immdiates de la lutte. Parlons d'abord des faits qui se rattachent
aux ncessits immdiates de la lutte, sans avoir le mme caractre de fatalit et de force majeure que ceux qui se produisent
Des
dans le combat.
On a quelquefois soutenu que ces faits ne peuvent pas avoir le
caractre de faits de guerre quand ils sont prmdits par l'autorit militaire et accomplis par elle en dehors de toute contrainte
immdiate de l'ennemi. Dans cette opinion, la spontanit de
l'acte, et en quelque sorte sa fatalit, serait le trait caractristique
du fait de guerre ; en dehors de ces conditions, il n'y aurait que
des actes prparatoires, des mesures prventives chance plus
ou moins proche, pouvant donner lieu des demandes d'indemnit
par la voie contentieuse.
La jurisprudence a admis au contraire, par de nombreuses dcisions rendues la suite des vnements de 1870-1871, que toutes
les mesures prises pour l'attaque ou pour la dfense sont des faits
de guerre, quand elles sont motives par les ncessits immdiates de
la lutte.
Une des dcisions dans lesquelles cette doctrine s'est le plus nettement affirme est l'arrt du Conseil d'tat du 9 mai 1873 (PestyRmond). Il s'agissait de l'occupation d'un domaine situ prs de
Versailles par le campement d'ime partie des troupes runies poulie second sige de Paris On soutenait que cette occupation n'avait
pas. le caractre d'un fait de guerre, parce que l'autorit militaire
l'avait librement dcide, et que d'ailleurs elle n'tait pas sur le
thtre mme des oprations de sige. Mais l'arrt rpond que
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
59
cette occupation s'est impose comme une ncessit des oprations militaires diriges contre Paris, et afin de fournir un lieu de
campement une partie des troupes destines participer ces
oprations ; qu'elle a cess lorsque les troupes se sont rapproches
de Paris, o elles sont entres peu de jours aprs, que dans ces
circonstances c'est avec raison que le ministre de la guerre a considr l'occupation dont il s'agit comme un fait de guerre .
Peut-tre nous sera-t-il permis de rapprocher de cet arrt un
passage des conclusions qui l'ont prcd, et dans lesquelles nous
exposions la doctrine qui est encore la ntre aujourd'hui :
Il ne faut pas interprter l'expression fait de guerre, comme
s'il y avait fait de combat. Le combat est l'incident le plus saillant
de la guerre, mais il n'est pas la guerre tout entire ; laissons de
ct les actes purement prparatoires qui ne sont pas encore l'action ; mais retenons l'action pendant toute sa priode militaire et
stratgique. Cette priode d'action, qui n'est pas encore le combat, mais qui est certainement la guerre, qui n'est pas l'assaut,
mais qui est certainement le sige, comprend ncessairement des
manoeuvres, des campements, des choix de positions sur le front
de l'arme assigeante, des dispositions de prvoyance sur ses derrires: rserves, parcs d'artillerie, ambulances, etc. Ce sont l des
parties d'un mme tout.
La doctrine qui ne voit le fait de guerre que dans l'acte fatal,
l'agression brutale, subdivise arbitrairement une opration unique. Elle admet le fait de guerre l o s'tablit la batterie, l o
porte le boulet de canon, l o passe la colonne d'assaut ; mais elle
ne l'admet pas l o campent les hommes prts former cette colonne, l o sont les rserves de troupes, d'artillerie, de munitions
qui permettent d'entretenir le feu et d'en utitiser les effets : comme
si l'un tait possible sans l'autre, comme si ce n'taient pas les
diverses faces d'un mme objet qui est l'arme assigeante...
Par application de la mme doctrine, le Conseil d'tat a considr comme des faits de guerre ne pouvant donner lieu aucune
rclamation contentieuse : la prise de possession de meules de
fourrage sur des terrains occups par une arme assigeante (') ;
i.
Conseil d'tal,
il
60
LIVRE IV.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
61
La thorie que nous venons d'exposer trouve d'ailleurs de nouvelles applications dans les mesures prises pour la dfense des
places de guerre, dont nous avons maintenant parler.
De
l. L'tat
62
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
l et
24.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
63
pour les soustraire l'ennemi) ; ior mai 1874, Thinel (incendie d'un chantier de
bois pouvant fournir des matriaux l'assigeant).
64
LIVRE IV.
juillet 1851(').
l.
il janvier 1873,
Coignet.
CHAP.
II.
65
FAITS DE GUERRE.
2.
3. Conseil d'tat, 15 mars 1873, Fiereck. Cf. 16 mai 1874, de
13 fvrier 1874, Balteux.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
Riencourt;
5
66
LIVRE IV.
littrale des textes mais le Conseil d'tat et le Tribunal des conflits ne l'ont pas admise, s'inspirant en cela de la tendance gnrale de la jurisprudence rserver l'autorit judiciaire les
questions qui intressent la proprit immobilire.
Ils ont en consquence dcid, par application de la loi du
17 juillet 1819, que l'autorit judiciaire est comptente pour le
rglement d'indemnits rsultant d'ouvrages de fortification passagre et de camps retranchs excuts loin des places de guerre (').
Cette jurisprudence a l'avantage de prvenir de srieuses difficults
de comptence, dans les cas assez nombreux o il est difficile de
dire si les ouvrages ont en vue la protection des armes ou celle
des places de guerre plus ou moins voisines. Ces deux intrts sont
d'ailleurs souvent combins.
5
CHAPITRE III
JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE
DE PRISES MARITIMES.
I.
68
LIVRE IV.
et loi du
3. Dcret du 13 germinal an
11,
4 mars 1831.
an II.
4. Merlin, Rpertoire, v Prises maritimes, 7, art. 2.
5. Avant 1789, les prises taient instruites par les amirauts et juges par un con-
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
69
Lorsqu'on cherche se rendre compte des motifs qui firent momentanment accepter la comptence judiciaire, par des assembles
qui n'hsitaient point l'carter toutes les fois que la prrogative
gouvernementale tait en jeu, on voit qu'elles y furent entranes
par le rle presque exclusif que les corsaires avaient, sous la Rvolution, dans la guerre faite au commerce ennemi. Presque toutes
les contestations entre capteurs et capturs s'levaient alors entre
armateurs franais et trangers faisant la course et la subissant
tour tour ('). Assurment le corsaire rgulirement commissionn
fait partie des forces navales de l'tat, comme un corps franc fait
partie des forces de terre ; mais ces oprations de guerre ont souvent le tort de ressembler des oprations de commerce main
arme. Bien que la marine de l'tat ft galement en cause, en
l'an IV, on comprend que le lgislateur ait statu en vue des cas
les plus nombreux et qu'il ait cd au dsir de laisser les commerants capteurs et les commerants capturs se dbattre devant la
juridiction commerciale. Aujourd'hui que la course est abolie,
du moins entre les puissances qui ont adhr la dclaration du
Congrs de Paris du 16 avril 1856, une loi semblable celle
de l'an IV n'aurait plus sa raison d'tre.
La question de comptence, dfinitivement tranche depuis l'an
VIII entre le pouvoir excutif et l'autorit judiciaire, est encore
reste longtemps indcise entre la juridiction administrative et
l'autorit gouvernementale.
Le conseil des plises, ne considrer que son organisation et
son fonctionnement, peut tre galement une juridiction politique
ou une juridiction administrative spciale. Le recours au Conseil
d'tat, tabli en 1806, a paru faire incliner la solution dans ce
dernier sens, et telle a t d'abord la pense du conseil. En effet,
de 1806 1815, les appels forms contre les dcisions du conseil
des prises taient instruits par la commission du contentieux, et
seil des prises, sauf appel au Conseil du roi (ordonnance de la marine de 1681, liv. Illy
titre 9, art. Si ; arrts du Conseil du 19 juillet 1778 et du 5 janvier 1788).
1. Il fallait que cette prpondrance des corsaires ft bien grande pour que Maule,
dans le judicieux discours qu'il flt au Conseil des Cinq-Cents pour faire carler la
comptence judiciaire, se soit toujours plac au point de vue do la course, sans
parler dos prises faites par la marine de l'tat, qui lui auraient cependant fourni des
arguments encore plus dcisifs.
70
rapport.
La question n'a commenc prsenter un srieux intrt qu'aprs
1830, lorsque les ordonnances du 2 fvrier et du 11 mars 1831
eurent soumis le jugement des affaires contentieuses des rgles
nouvelles : publicit des audiences, dbat oral, composition spciale de l'assemble gnrale rduite au service ordinaire. Le
Conseil d'tat dut alors se demander si les affaires de prises devaient tre juges en forme administrative ou en forme contentieuse ; dans le silence des textes, il sursit statuer sur une prise
dont il tait saisi, et demanda, par un avis du 11 aot 1831, que
les ordonnances fussent interprtes sur ce point. Elles le furent
par une ordonnance du 9 septembre 1831 o on lit: Consid rant que le jugement des prises est souvent subordonn des
considrations diplomatiques qui ne peuvent devenir l'objet d'une
d'tat continuera de statuer sur
discussion publique, le Conseil
la validit des prises maritimes, conformment aux formes ta blies par les rglements antrieurs notre ordonnance du 2 f vrier dernier.
l.
Il faut ajouter qu'en fait, les appels des dcisions du conseil des prises avaient cess
d'tre examins par le Conseil d'tat partir de 1810, sur un ordre de l'Empereur
qui s'tait rserv la connaissance personnelle de ces affaires. Les dossiers dposs
au Conseil furent rclams par une lettre du grand-juge et remis au cabinet de l'Empereur (Voy. Pistoye et Duverdy, Traits des prises maritimes, t. II, p. 177).
CHAP.
III.
71
PRISES MARITIMES.
3. Conseil d'tat,
il juin
1859, art.
f.
72
LIVRE IV.
l
f:
.
i-
i
;
>
1
if.:
r;
|
-*
i. Arrt du
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
73
1893, Barnaud.
74
LIVRE IV.
75
III. PRISES MARITIMES.
Juridiction d'quit l'gard des neutres. Le cas qui prcde
n'est pas le seul o le caractre politique de la juridiction autorise,
et mme commande des solutions d'quit en faveur des neutres.
A la diffrence des tribunaux ordinaires, qui doivent souvent appliquer la maxime dura lex sed lex, le juge des prises peut.adoucir la loi
CHAP.
76
LIVRE IV.
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
77
marine de l'tat. En tout cas, on ne pourrait plus suivre aujourd'hui la jurisprudence que le Conseil d'tat avait adopte, et qui
consistait reconnatre le droit indemnit, et renvoyer le corsaire et le captur devant le tribunal de commerce pour la liquidation des dommages. Ainsi l'avait dcid un arrt du 14 janvier
1818 (Schmidt) dont le dispositif est ainsi conu : La capture est
dclare nulle et illgale ; les armateurs, capitaine, quipage et
intresss du Corsaire X... ou leurs reprsentants sont condamns
aux dommages-intrts rsultant de la prise ; pour la liquidation
desdits dommages-intrts, les parties sont renvoyes devant le
tribunal de commerce de la ville du Havre que nous commettons
cet effet, les droits et moyens desdites parties respectivement
rservs.
On ne pourrait videmment pas procder ainsi l'gard d'officiers et quipages de la marine de l'tat, ni surtout l'gard de
l'tat lui-mme si on le mettait en cause comme civilement responsable. A dfaut du tribunal de commerce, devant quelle autorit la juridiction des prises pourrait-elle renvoyer les parties pour
la liquidation des dommages ? peut-tre devant le ministre de la
marine, sauf recours au Conseil d'tat statuant au contentieux ;
peut-tre aussi devant la juridiction civile ou rpressive, juge des
fautes personnelles des agents de l'tat.
Mais nous devons avouer qu'aucune de ces solutions ne nous
satisfait. Si la juridiction des prises est comptente pour reconnatre le droit indemnit, nous pensons qu'elle l'est galement
pour liquider les dommages-intrts et pour prononcer seule mie
condamnation accessoire, se rattachant l'invalidit de la prise et
aux circonstances dont elle est entoure. En dehors des raisons de
droit qui semblent militer en ce sens, nous sommes surtout touch
de la raison tire du caractre politique de la juridiction des
prises. Si en effet une rparation exceptionnelle parat due un
neutre, et si le Gouvernement l'accorde par l'organe du juge des
prises, il est bon que celui-ci puisse en fixer lui-mme le montant : on vitera ainsi que la porte de sa sentence ne soit mconnue par la dcision d'autres juges, moins clairs sur toutes les
circonstances de l'affaire, et sur les devoirs internationaux que le
juge des prises a entendu remplir.
78
LIVRE IV.
II.
RGLES DE PROCDURE
Instruction prliminaire sur la prise. Le lgislateur a multipli les prcautions pour protger la nationalit et l'identit des
navires, la consistance, l'origine, la destination des cargaisons,
contre toute tentative de fraude, pour assurer la conservation de
la prise et la vente de ses lments prissables, afin que capteurs
ou capturs puissent la retrouver en nature ou en argent lorsqu'ils
auront faire valoir leurs droits sur elle. Ces prcautions sont
prescrites par les arrts consulaires du 6 germinal an VI et du
2 prairial an XI, qui les ont empruntes pour la plupart l'ordonnance de la marine de 1681.
D'aprs ces textes, il y a d'abord une procdure de capture, qui
se fait au moment mme de la prise, et qui consiste dans la saisie
des papiers de bord, la fermeture des coutilles et la saisie des
cls des coffres et armoires, le tout fait en prsence du capitaine
captur. Ds que la prise arrive au port, les circonstances de la
capture sont constates par un rapport remis l'officier de l'administration de la marine, lequel interroge les officiers et matelots
de la prise et dresse procs-verbal de leurs dires. Il visite la prise,
et appose les scells sur tous les fermants.'Ces scells ne peuvent
tre levs qu'en prsence du prpos des douanes qui dresse un
tat des marchandises, les fait emmagasiner si elles peuvent tre
conserves, et, dans le cas contraire, les fait vendre publiquement
et aux enchres ; le prix de la vente est dpos la Caisse des
invalides de la marine (').
En mme temps le dossier de la prise est form ; on y verse le
rapport du capteur, les procsrverbaux constatant toutes les oprations ci-dessus, et les pices de bord relatives au navire et la
cargaison : acte de nationalit et de proprit, rle d'quipage,
charte-partie, connaissement, etc., ainsi que les rclamations des
intresss (2).
1. Arrt du
G9
et suiv.
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
79
C'est sur ces documents que la prise est juge ; ils sont la base
ncessaire d'une dclaration de validit ; il ne peut y tre suppl
par d'autres moyens de preuve, moins qu'ils n'aient pri par force
majeure (').
Jugement de la prise. La validit de la prise est juge en premier ressort par le conseil des prises.
Ce conseil, qui n'avait t organis en l'an VIII que comme
juridiction temporaire, est devenu, en fait sinon en droit, une juridiction permanente. Un dcret du 28 novembre 1861 a dcid que
le conseil institu par le dcret du 9 mai 1859 pour le jugement des
prises de la guerre d'Italie statuera, pendant tout le temps du rant lequel il sera maintenu, sur toutes les demandes et contesta tions relatives la validit des prises maritimes dont le jugement
doit appartenir l'autorit franaise . Depuis cette poque, le
Gouvernement n'a pas mis fin la mission de ce conseil, et il n'en
a pas institu de nouveaux pour les prises des guerres du Mexique,
d'Allemagne, d'Indo-Chine. Il s'est born renouveler ou complter le personnel du conseil, selon que les circonstances paraissaient l'exiger (2).
L'organisation du conseil des prises est donc actuellement rgie
par le dcret du 9 mai 1859, auquel il faut joindre l'arrt du
6 germinal an VIII, dont les dispositions restent en vigueur en
tant qu'il n'y est pas drog par le dcret de 1859 (3).
Le conseil est compos de huit membres nomms par dcret, savoir : un conseiller d'tat prsident, six membres dont deux doivent tre pris parmi les matres des requtes au Conseil d'tat, et
un commissaire du Gouvernement qui est remplac, en cas d'empchement, par un des membres du conseil des prises. Le conseil
est assist d'un secrtaire-greffier.
1. Conseil d'tat, 27 mai 1816,
80
Appel. Les dcisions du conseil des prises peuvent tre dfres au Gouvernement en Conseil d'tat, dans un dlai de trois
mois. Ce dlai court, pour les intresss, du jour o la dcision
1. Voy. le rglement intrieur arrt par le conseil des prises le 4 juin 1859.
2. Dcret du 9 mai 1859, art. 1 et 9.
9. Arrt du 6 germinal an VIII, art. 13, g 2 ; rglement du 4 juin 1859, art. 7.
i. Dcret du 9 mai 1859, art. 5 ; arrt du 4 juin 1859, art. 12.
5. Dcret du 9 mai 1859, art. 6.
CHAPITRE IV
JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNENENT EN MATIRE
D'ABUS (').
I.
les juridictions ecclsiastiques sont abolies. On lira avec fruit, sur l'origine et la nature de ces anciens appels et sur les transformations que la lgislation a subies, les
remarquables chapitres consacrs au droit public ecclsiastique dans le Cours de
droit public et administratif de M. l'inspecteur gnral F. Laferrire (t. I, p. 201).
Depuis la loi du 18 germinal an X, l'abus ne donne plus lieu un appel, mais
une rclamation directe au Chef do l'tat en son conseil, qui est qualifie do recours
par les articles 6, 7 et 8 de la loi de l'an X. L'expression d'appel comme d'abus n'eu
a pas moins conlinu d'tre employe par beaucoup d'auteurs ; mais le Conseil d'Ktit
l'a depuis longtemps abandonne dans ses dcisions. Il l'a remplace par celle de
recours comme d'abus ou do recours pour abus. Cette dernire expression est la seule
usite, depuis 1870, dans la rdaction des dcrets.
2. Porlalis, Discours et rapports sur le Concordat, p. 189.
CHAP.
III.
81
PRISES MARITIMES.
l;Dcret du
2#;.Dcret du 9
LA JURIDICTIOS ADMINISTRATIVE.
II.
fi
CHAP. IV.
83
l'article 6 de la loi organique du 18 germinal an X. On peut distinguer: lles recours forms par l'autorit civile contre une
autorit ecclsiastique raison d'un des abus suivants : l'usur pation ou l'excs de pouvoir, la contravention aux lois et rgleRpublique, l'infraction aux rgles consacres par
ments de la
France, l'attentat aux liberts, franchises et
les canons reus en
l'glise
gallicane ; 2 les recours forms par
de
coutumes
p. 207.
84
LIVRE IV.
CHAP. IV.
85
86
LIVRE IV.
Nous ne croyons pas que, dans le second cas cil par M. de Cormenin, il y ail
rellement eu une dclaration d'abus civil, prononce la demande du lgat du
Saint-Sige auquel on aurait sans doute refus qualit pour le recours. Il nous
semble plutt rsulter d'un rapport de Portalis l'Empereur en date du 10 fructidor
an XII, que le Gouvernement n'avait t saisi par le cardinal Caprara que de reprsentations diplomatiques. L'instruction du magistrat de sret, dit Portalis, est par-
venue la connaissance de M. le cardinal-lgat qui a cru devoir adresser ses reprsentations au grand juge, on le priant d'avertir les magistrats dont la surveillance
lui appartient de ne pas dogmatiser sur des points de doctrine dont la dcision ne
saurait leur compler... Le grand juge proposa de me faire le renvoi de cette affaire ;
je l'ai en consquence examine et je viens en rendre compte V. M.
Les conclusions du rapport sont celles-ci : J'ai l'honneur de proposer V. M. de
m'auloriser rassurer M. le cardinal-lgat sur l'instruction imprudente et dogmalique
du magistrat de sret, et inviter ce magistrat s'abstenir de toute dcision dans
une matire o il ne doit, d'aprs nos lois, que constator les fails el en rfrer l'autorit suprieure. (Portalis, op. cit., p. 541.)
3. Dcret sur abus du 30 dcembre 1851, Bessire.
CHAP. IV.
87
1.
17
24
VII-,
chap. uniq.,
l.
88
LIVRE IV.
CHAP. IV.
89
janvier 1824, archevque de Toidouse ; 30 mars 1861, vque de Poijuin 1883, vque de Langres ; 12 fvrier 1886, vque de Pamiers ;
Voy. 10
tiers;
90
LIVRE IV.
19
CHAP.
II.
IV.
91
l'autorit ecclsiastique.
Les autorits ecclsiastiques ne sont point comprises dans la
hirarchie administrative ; elles ne sont pas au nombre des autorits sur lesquelles le Conseil d'tat au contentieux a juridiction,
en vertu de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 et du principe
mme de son institution. Cela suffit, selon nous, pour qu'une
Du cas o la dcision abusive mane de
92
LIVRE IV.
l'abus?
La question a t implicitement rsolue dans ce dernier sens
par un arrt du 11 aot 1866 (glise rforme de Paris), o on lit :
que si l'autorit civile peut dterminer les conditions civiles et
Conseil d'tat, 18 aot 1856, Rgnier. Cf. 22 fvrier 1837, Isnard; 29 mars
1851, Audierne.
Le Conseil d'tat (1er fvrier 1878, Bruniquel) n'a cependant pas pens qu'il dt
renvoyer au juge de l'abus la question de savoir si le minisire des culles avait pu,
sur la proposition d'un synode protestant, suspendre un pasteur el partager son traitement avec le suflragant. Mais il convient de remarquer : d'une part, que le synode
n'avait mis qu'un ous, et que la dcision manait du ministre des cultes ; d'autre
part, que le pasteur avait t rgulirement deslitu par un dcret ultrieur approu-
i.
CHAP. IV.
93
administratives de l'lectoral, c'est aux glises seules qu'il appartient de rgler et de reconnatre les justifications et les garanties
religieuses. D'aprs un autre arrt du 22 dcembre 1869 (consistoire de Caen), si les glises entreprennent sur les droits de l'autorit civile ou des fidles, par leurs dcisions sur les conditions religieuses de l'lectorat, ce n'est pas au ministre des cultes ni au
Conseil d'tat statuant au contentieux, mais au Gouvernement en
Conseil d'tat qu'il appartient de connatre des rclamations, et de
supprimer, s'il y a lieu, des dcisions abusives.
Sur ce dernier point cependant, la jurisprudence parat s'tre
modifie : un arrt au contentieux du 23 juillet 1880 (Gches), statuant sur des rclamations formes contre des lections de conseils
presbytraux, et fondes sur l'illgalit des conditions religieuses
imposes par le consistoire, a dcid que ces conditions avaient
constitu un changement la discipline et que, par suite, elles
devaient tre tenues pour non avenues, comme n'ayant pas reu
l'approbation du Gouvernement prvue par l'article 5 de la loi organique des cultes protestants. Le Conseil d'tat parat s'tre ici
inspir de la jurisprudence qui reconnat au juge de l'lection la
comptence la plus large pour apprcier toutes les circonstances et
toutes les dcisions capables d'exercer une influence sur la validit
des oprations lectorales. Peut-tre aurait-il hsit davantage s'il
avait t appel apprcier directement, comme en 1869, des dcisions de consistoires ayant un caractre religieux.
On voit que ces questions sont trs dlicates et que la limite
est parfois difficile tracer entre la comptence de la juridiction
contentieuse et celle du juge de l'abus ; mais cette limite n'en
existe pas moins et il convient de la rechercher dans chaque espce, pour viter toute confusion entre la juridiction qui appartient au Conseil d'tat statuant au contentieux et celle que le
Gouvernement s'est rserve en matire d'abus.
autorit administrative. L'abus civil consiste, comme nous l'avons vu, dans une
espce particulire d'excs de pouvoir commis par une autorit
administrative au prjudice de l'autorit religieuse. On pourrait
en conclure que le Conseil d'tat au contentieux, juge de tous
Du cas o la dcision abusive mane d'une
94
LIVRE IV.
CHAP.
IV.
95
96
LIVRE IV.
paroissiales (') ; des dcrets supprimant des chapelles non autorises ; des arrts ministriels approuvant ou rformant des
dlibrations de synodes ou de consistoires (2) ; des dcrets relatifs l'administration de caisses diocsaines et de maisons de
retraite ecclsiastiques (") ; des arrts rglant l'usage des
III. INFLUENCE DU
JUDICIAIRES.
CHAP.
IV.
97
lit ; et dans ces cas la forme administrative doit cesser, parce qu'elle
deviendrait insuffisante. Le recours au Conseil d'tat ne compte
que pour les occasions seulement qui donnaient autrefois lieu
l'appel comme d'abus.
On s'est demand si, en vertu de ce texte, un dcret d'abus peut
dclarer d'office qu'il y a lieu des poursuites fin pnale, ou
tout au moins s'il peut autoriser le ministre public ou la partie intresse exercer ces poursuites. On s'est aussi demand si, au
cours de poursuites intentes pour infraction un rglement de
police, l'inculp peut soulever une question prjudicielle d'abus
tire de ce que le rglement auquel il aurait contrevenu serait
entach d'abus civil.
Examinons successivement ces questions.
tait-il dans la pense du
Des poursuites ordonnes d'office.
II.
98
LIVRE IV.
prsid par le premier Consul, tait appel jouer dans l'administration d'aprs la Constitution de l'an VIII, on comprendra que
Portalis ait pu confondre sous une mme appellation le Gouvernement et le Conseil d'tat. Notre rgime constitutionnel actuel ne
comporte plus cette confusion. Le Gouvernement est responsable
devant les Chambres. Votre section n'a pas admis que le Conseil d'tat
pt ordonner d'office une poursuite criminelle. De deux choses l'une,
en effet: si cet ordre devait tre excut, il pourrait tre, en certains cas, dangereux et inopportun, et exposer le Gouvernement
des difficults dans le pays et dans le Parlement. Si, au contraire,
l'ordre restait inexcut, il accuserait un dissentiment fcheux...
Nous n'avons pas besoin de rappeler que le ministre public conserve son indpendance et que le silence de notre dcision ne
sera pas plus une renonciation au droit de poursuivre que le
renvoi ne constituerait la mise en mouvement de l'action publique (').
CHAP.
IV.
99
de la Cour de cassation et celle du Conseil d'tat. Mais cette dissidence a heureusement pris fin en 1888.
Nous n'entrerons pas dans la discussion approfondie des opinions
100
CHAP. IV.
101
Il faut bien le reconnatre : du jour o la Cour de cassation, renonant une jurisprudence demi-sculaire, a cru devoir, en 1861, dispenser le ministre public de la ncessit de l'autorisation, elle a
port l'unit du systme et la tradition, une atteinte laquelle
le principe mme de l'autorisation devait succomber tt ou tard ; elle
ne pouvait pas empcher qu'on ne se post, au sein du Conseil
d'tat comme ailleurs, ces questions auxquelles elle n'a jamais
fait de rponse satisfaisante : pourquoi traiter diffremment les
poursuites du parquet et celles des parties lses ? Pourquoi entre
deux actions que le Code d'instruction criminelle a mises sur le
mme rang, en matire correctionnelle, affranchir l'une et entraver l'autre ?... Ajoutez cela que le dcret du 19 septembre 1870
en supprimant l'autorisation pralable l'gard de tous les fonctionnaires civils, faisait plus vivement ressortir le privilge conserv aux ministres du culte l'gard des parties lses. Toutes
ces causes runies ont dtermin, en 1880, un important revirement de la jurisprudence du Conseil d'tat.
Ce revirement s'est opr par trois dcrets sur abus du 17 aot
1880 (Pineau, Humeau, Ogerdias) qui dclarent qu'il n'y a pas lieu
de statuer sur des demandes en autorisation de poursuites formes
contre des desservants par le ministre public pour infractions
des arrts interdisant des processions. On lit dans ces dcrets :
En ce qui touche l'autorisation de poursuites : considrant
qu'en spcifiant dans les articles 6 et 7 les divers cas d'abus, la loi
du 18 germinal an X n'a eu ni pour but ni pour effet d'dicter des
garanties, en faveur des ecclsiastiques, pour ceux de leurs actes
qui tomberaient sous l'application des lois pnales.
Bien que cette rdaction reproduite dans un dcret Maunier du
9 juillet 1881 et dans cinq autres dcrets du mme jour, ne vist
que des poursuites intentes par le ministre public, la gnralit
de ses motifs indiquait suffisamment que le systme adopt par le
Conseil d'tat n'tait pas celui de la Cour de cassation, mais celui
des jurisconsultes qui s'taient prononcs pour la libert des poursuites. D'ailleurs, les derniers doutes furent bientt dissips par
un dcret du 17 mars 1881 (Berlheley), qui n'tait pas moins explicite en ce qui touche les demandes d'autorisation formes par. les
parties lses : Considrant, dit ce dcret, que la demande des
CHAP.
103
poux Bertheley, dans la forme o elle est prsente, tend obtenir, raison de faits de violence et d'injures dont le desservant de
Sevrey se serait rendu coupable, l'autorisation de le poursuivre
devant le tribunal de police correctionnellle ; considrant que la
ncessit d'une pareille autorisation ne rsulte d'aucun texte de
loi ; que les particuliers ont, aussi bien que le ministre public, le droit
de poursuivre directement les ministres du culte devant les tribunaux de
droit commun... Cette jurisprudence s'est affirme dans les mmes
termes, par des dcrets du 17 janvier 1883 (Gourmelon) et du
3 aot 1884 (Bac).
De son ct, la Cour de cassation, persistant dans sa jurisprudence, a dclar de nouveau par un arrt du 19 avril 1883 (Gilde)
que la poursuite, libre pour le ministre public, reste soumise
autorisation pour les particuliers : Attendu que la seule restriction au droit de poursuite est contenue dans l'article 6 qui
range dans les cas d'abus les entreprises ou procds qui, dans
l'exercice du culte, peuvent compromettre l'honneur des citoyens...,
mais que cette restriction, qui a pour rsultat de soumettre la plainte
des particuliers l'apprciation pralable du Conseil d'tat, ne concerne
que l'action prive...
La dissidence tait donc aussi accentue que possible entre la
Cour de cassation et le Conseil d'tat, du moins en ce qui touche
l'action des particuliers. De l un danger srieux, celui de paralyser le cours de la justice : en effet, si l'autorit judiciaire saisie
de la poursuite dclare qu'elle ne peut pas la juger sans l'autorisation du Conseil d'tat, et si, de son ct, le Conseil d'tat
dcide qu'il ne lui appartient pas de donner cette autorisation, la
poursuite reste sans juge. Ce danger fut signal au Gouvernement par une note dlibre par l'assemble gnrale du Conseil
d'tat et jointe au dcret Gourmelon du 17 janvier 1883 :
Ce
dsaccord, disait la note, cre pour le prsent une situation prjudiciable aux particuliers qui sont empchs de poursuivre devant les tribunaux de droit commun les rparations auxquelles
ils prtendent avoir droit, et il peut amener dans l'avenir un
vritable dsordre, puisque le cours de la justice se trouverait
arrt... Il mrite d'attirer ds aujourd'hui l'attention du Gouvernement.
104
avril 1883.
CHAP. IV.
105
17
il s'est dparti de cette rigueur, qui risquait de lui faire mconnatre non seulement sa comptence, mais aussi celle des tribunaux judiciaires.
En effet, le Conseil d'tat n'a pas contrler les dcisions
judiciaires qui lui renvoient, mme tort, des questions prjudicielles ; il doit voir ces questions en elles-mmes, et les juger
toutes les fois qu'elles relvent de sa comptence : or les questions d'abus, qu'elles soient introduites devant lui sur l'initiative
des parties et sous forme d'action principale, ou bien l'instigation
d'un tribunal judiciaire et sous forme de questions prjudicielles,
sont toujours des questions d'abus : d'o il suit que le Conseil
d'tat ne peut refuser d'en connatre.
Ces considrations ayant prvalu, le Conseil s'est reconnu juge
des recours pour abus forms devant lui, la suite de jugements
de sursis, mme quand ces jugements affirmaient la ncessit d'une
autorisation. Plusieurs dcrets sur abus ont t rendus dans ces
conditions en 1886 et en 1887 (').
De son ct, l'autorit judiciaire n'a pas hsit considrer les
dcrets qui prononcent l'abus contre un ecclsiastique, au cours de
poursuites correctionnelles engages contre lui, comme produisant
les mmes effets qu'une autorisation de poursuites au point de vue
de la rgularit de la procdure (2).
Linard.
CHAP.
IV.
107
L'accord doctrinal s'est fait son tour, entre les deux hautes
juridictions par deux arrts de la chambre criminelle de la Cour
de cassation (2 juin 1888, abb Cuilh, et 3 aot 1888, Chantereau),
qui ont adopt la jurisprudence tablie par le Conseil d'tat en
1880, ont abandonn la distinction faite par la Cour, depuis 1861,
entre les poursuites du ministre public et celles des particuliers,
et ont dcid que ces dernires sont dispenses, elles aussi, de
toute autorisation pralable (').
On lit dans ces arrts que la loi organique du 18 germinal an X
a eu pour objet, dans ses articles 6, 7 et 8, de crer une juridiction
charge de connatre des cas d'abus imputs aux suprieurs et
autres personnes ecclsiastiques ; mais qu'aucune disposition des
articles susnoncs ne porte que les ecclsiastiques ne pourront tre
traduits, soit par le ministre public, soit par les particuliers pour des
dlits relatifs leurs fonctions, devant les tribunaux ordinaires de
rpression, sans avoir t pralablement dfrs au Conseil d' tat...,
qu'il est impossible d'admettre que lorsqu'un fait constitue la fois
un manquement disciplinaire et un dlit, le tribunal disciplinaire
doive connatre du fait pralablement et prfrablement au tribunal charg de statuer sur le dlit ; qu'il faudrait une disposition
spciale et formelle qui, par drogation au droit commun, impost
ce recours pralable en cas de dlit ; que cette disposition n'existe
ni l'gard du ministre public, ni en ce qui concerne l'action de la
partie civile...
L'accord qui s'est ainsi fait entre la jurisprudence de la Cour de
cassation et celle du Conseil d'tat rend-il dsormais sans application la jurisprudence tablie sur les questions prjudicielles
d'abus? Il faut distinguer, selon que ces questions auraient
pour objet un cas d'abus ecclsiastique ou d'abus civil.
Dans les cas d'abus ecclsiastique, nous avons vu que le jugement par le Conseil d'tat d'une question prjudicielle d'abus
tait un moyen de satisfaire, par une sorte d'quivalent, la jurisdevance par celle de plusieurs cours d'appel qui
s'taient rallies, depuis 1880, la doctrino du Conseil d'tat, notamment de la cour
de Pau dont l'arrt Cuilh, du 15 mars 1888, avait donn lieu au pourvoi rejet par
l'arrt prcit de la Cour de cassation. Cf. dans le mme sens: Nmes 29 juin 1888.
En sens contraire : Rennes 30 novembre 1887 (Chantereau), dont l'arrt a t cass
par celui de la chambre criminolle du 3 aot 1883.
1. Cette jurisprudence avait t
i. Voy.
tome
I", p.
501 et suiv.
CHAP.
IV.
109
gatives.
Dans ce dernier cas, le recours compte en premier lieu au
ministre des cultes. Le silence de l'article 8 son gard s'explique
par l'organisation particulire qu'avait, en l'an X, l'administration
des cultes, confie au conseiller d'tat Portalis qui traitait directement les affaires religieuses avec le premier Consul. Mais depuis
que les cultes ont t alternativement rattaches aux ministres de
l'instruction publique, de la justice, ou de l'intrieur, il a toujours
t reconnu que le ministre des cultes a qualit, avant les prfets,
pour saisir le Conseil d'tat. En fait, depuis la Restauration, c'est
lui qui a exerc le recours dans les cas d'usurpation, d'excs de
pouvoir, d'infraction aux lois fondamentales de l'tat.
Dans ces cas, nous pensons que le recours du prfet ne serait
recevable que s'il tait form en vertu d'une dlgation du ministre
ou tout au moins avec son autorisation ; on ne saurait admettre,
en effet, que le Gouvernement ft engag son insu dans un recours intressant ses prrogatives et qu'il estimerait mal fond ou
inopportun.
S'il s'agit d'abus commis au prjudice de particuliers, l'article 8
peut textuellement s'appliquer. Le droit de recours appartient tout
d'abord aux parties lses ; mais, si celles-ci gardent le silence, il
peut tre exerc d'office par le prfet. Le Gouvernement manquerait en effet sa mission de protecteur s'il s'abstenait de rprimer
entreprise ou tout procd qui, dans l'exercice du culte,
toute
l'honneur des citoyens, troubler arbitraire peut compromettre
ment leur conscience, dgnrer contre eux en oppression, en
tre
injure ou en scandale public. Son intervention pourrait
d'autant plus ncessaire que les victimes de l'oppression auraient
t plus intimides et auraient hsit davantage prendre l'initiative du recours. Il est de droit naturel, disait ce propos le rap-
110
LIVRE IV.
CHAP.
IV.
111
209.
novembre 1859, Albertini : ... que les'faits imputs n'intressent pas directement le sieur Albertini, que ds lors, aux termes de l'article 8 de
la loi du 18 germinal an V, il est sans qualit, soit pour poursuivre la rpression,
soit pour faire dclarer l'abus. Cf. 17 aot 1882, Magn.
3. Dcret sur abus: 9 juin 1879, commune de Castel-Arrouy : Considrant que les
n'atteignent ni la personne ni la gestion des conseillers municipaux
paroles
2. Dcret
sur abus,
27
112
LIVRE IV.
publique qui agit, elle ne peut le faire que par ses organes lgaux :
le ministre des cultes ou le prfet.
Le Conseil d'tat l'a ainsi dcid, notamment par un dcret du
17 aot 1880 (Pineau), ainsi conu : Considrant que la loi du
18 germinal an X dit expressment qu' dfaut de plainte des particuliers le recours sera exerc d'office par les prfets ; qu'en l'absence de texte prcis, la nature toute spciale de l'appel comme
d'abus suffirait pour faire restreindre aux prfets le droit de recourir
au Conseil d'tat.
i.
CHAP.
IV.
113
adresss au Conseil d'tat par le ministre des cultes, avec un rapport contenant son avis motiv. Le tout est soumis l'examen de
la section correspondant au ministre des cultes. Cette section est
celle de l'intrieur, mme lorsque les cultes se trouvent temporairement rattachs au ministre de la justice qui ressortit la section
de lgislation. Il a paru bon que les affaires de cultes ne fussent
pas dplaces chaque changement survenu dans l'organisation
des dpartements ministriels (').
Sur le rapport de la section, l'affaire est dlibre en assemble
gnrale dans la forme ordinaire des affaires administratives. Le
dcret est rendu sur le rapport du ministre des cultes qui le contresigne.
l. L'attribution permanente des affaires de cultes la section
du rglement du
II.
de l'intrieur rsulte
LIVRE V
CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION
SOMMAIRE DU LIVRE V.
CHAPITRE
CONTRATS.
Observation prliminaire.
1. Actions en responsabilit pour dommages rsultant des travaux publics.
Bases du droit indemnit. Juridiction en matire de dommages. Dommages aux personnes. Dommages causs par
116
SOMMAIRE DU LIVRE V.
1. Observations gnrales.
Nature des obligations de l'Etat. Influence de la loi du
budget.
traitement.
1. Liquidation.
En quoi consiste la liquidation. Contestations auxquelles elle
peut donner lieu.
2. Ordonnancement.
En quoi consiste l'ordonnancement. Contestations sur l'ordonnancement.
3. Paiement.
Obligations et droits du payeur. Contestations sur le paiement.
SOMMAIRE DU LIVRE V.
117
4. Dchance quinquennale.
Historique de la dchance quinquennale. Nature de la dchance. Des causes qui l'interrompent. A quelles
crances elle s'applique. Contestations auxquelles elle peut
donner lieu.
CHAPITRE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
CHAPITRE VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
Observation prliminaire.
1. Contestations relatives aux listes lectorales et au droit de vote.
Comptence judiciaire sur les questions de capacit lectorale.
tre annules par
Du cas o les listes lectorales peuvent
le conseil de prfecture. Des cas o le juge de l'lection
peut apprcier la rgularit des listes et la capacit lectorale
des votants.
2. Contestations relatives l'ligibilit.
Comptence administrative sur les questions d'ligibilit et d'incompatibilit. Questions prjudicielles rserves l'autorit
judiciaire.
3. Contestations relatives aux oprations lectorales.
Pouvoir du juge de l'lection comme juge suprieur du recense-
118
SOMMAIBE DU LIVRE V.
ment des votes. Apprciation de la rgularit des oprations lectorales et des actes administratifs qui s'y rattachent.
Apprciation de la moralit de l'lection.
4. Bglea de procdure.
Formes et dlais des protestations. Quelles personnes ont qualit pour attaquer les oprations lectorales. Pourvoi devant
le Conseil d'tat. Instruction et jugement des contestations.
Des annulations prononces par voie de consquences.
De l'excution des dcisions.
5. Rgles particulires certaines lections.
Elections des maires et adjoints. Des dlgus snatoriaux.
Des membres des conseils de prud'hommes. Des commissions syndicales prvues par la loi municipale du 5 avril
1884. Des dlgus mineurs. Elections diverses juges
par les ministres, sauf recours au Conseil d'Etat. Elections
des commissions dpartementales. Rgles spciales de procdure.
6". Dmission d'office et option.
Rgles relatives aux membres des conseils gnraux. Aux
membres des conseils municipaux. Des dmissions d'office
prvues par la loi du 7 juin 1873.
CHAPITRE I"
CONTENTIEUX DES CONTRATS ADMINISTRATIFS
I.
Les contestations qui s'lvent entre l'administration et les entrepreneurs de travaux publics ont t dfres de tout temps
la juridiction administrative : sous l'ancien rgime, aux intendants, sauf recours au Conseil du roi('); pendant la priode rvolutionnaire, aux directoires de dpartements ( 2) ; depuis le Consulat, aux conseils de prfecture sauf appel au Conseil d'tat, en vertu
de l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII : Le conseil de
prfecture prononcera... sur les difficults qui pourraient s'le ver entre les entrepreneurs de travaux publics et l'administra tion concernant le sens ou l'excution des clauses de leurs
marchs.
Lorsqu'il s'agit de travaux excuts dans une colonie, la comptence appartient au conseil du contentieux de cette colonie, sauf
appel au Conseil d'tat (3).
Si les travaux sont excuts en pays tranger, ce qui arrive
notamment pour la construction des difices destins aux ambassades, lgations ou consulats de France, la rgle de la comptence territoriale, laquelle sont soumis les tribunaux administratifs de premier ressort, fait obstacle ce que les contestations
soient portes devant un conseil de prfecture de France ou devant le conseil du contentieux d'une colonie voisine ; aussi est-ce
1-2. Voy. tome Ier, p. 141
8. Voy. tome Ier, p. 384.
et 190.
120
LIVRE V.
l.
121
MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
I, 1.
caractre la fois contractuel et rglementaire : contractuel, en ce
que leurs stipulations viennent s'ajouter celles de chaque march
particulier, et qu'elles sont proposes toutes ensemble l'acceptation des soumissionnaires ; rglementaire, en ce que l'administration doit s'y conformer, et n'y peut droger que dans des cas
exceptionnels. Ainsi tous les travaux des ponts et chausses sont
rgis par le cahier des clauses et conditions gnrales du 16 novembre 1866 modifi par l'arrt du 16 fvrier 1892 ; ceux du gnie, par le cahier du 25 novembre 1876. Les arrts ministriels
qui les ont mis en vigueur portent que tous les marchs relatifs
ces travaux, qu'ils soient passs par adjudication ou de gr gr,
sont soumis leurs clauses et conditions. On peut donc les considrer comme la base lgale et permanente de ces contrats.
Pour les concessions de chemins de fer et autres ouvrages publics construits aux frais du concessionnaire et susceptibles d'tre
exploits par lui, il n'existe pas de cahiers des clauses et conditions gnrales, mais des cahiers-types, qui remplissent le mme
but-, leurs clauses, reproduites dans chaque contrat particulier,
lui donnent la fixit ncessaire.
Les cahiers des clauses et conditions gnrales peuvent droger
aux rgles ordinaires des contrats, dans la mesure o un accord
contractuel permet toutes parties de le faire, c'est--dire condition que les stipulations soient licites, qu'elles ne soient pas lonines, ni alatoires au point de dgnrer en jeu ou pari ; ce derCHAP.
moins qu'il ne s'agisse de travaux d'architecture peu importants et peu coteux. Mais
l'administration y a souvent recours, surtout pour les travaux de chemins de fer directement excuts par l'tat, quand il s'agit de fixer le prix des dblais d'une tranche,
d'un tunnel, dans des terrains dont la nature n'a pas pu tre suffisamment vrifie.
Dans ce cas, la stipulation est licite, malgr le caractre trs alatoire qu'elle peut
prsenter.
122
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
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123
I, 1. MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
ploitation de l'ouvrage, avec le droit de percevoir des pages ou
des prix de transport.
La juridiction des conseils de prfecture s'tend galement, d'aprs une jurisprudence constante, tous les contrats de louage de
service ou d'ouvrage passs entre l'administration et les architectes, artistes ou artisans directement employs par elle ; mais
elle ne s'applique pas aux contrats d'une autre nature, par exemple
aux achats ou locations d'outils et machines employs sur les
chantiers, aux fournitures des produits artistiques ou industriels
destins prendre place dans l'ouvrage public, quand le vendeur
ou fournisseur se borne livrer la chose loue ou vendue, ou
n'excute qu'un travail secondaire de pose et d'adaptation. Ces
derniers contrats ne sont pas des marchs de travaux publics, mais
des marchs de fournitures, qui relvent soit du ministre sauf recours au Conseil d'tat, soit des tribunaux judiciaires, selon qu'ils
sont passs avec l'tat ou avec une autre administration.
En dehors de ces contrats, o l'on peut assez aisment distinguer
le march de travaux publics du march de fournitures, il en est
d'autres qui ont un caractre vritablement mixte, o domine
mme le march de fournitures, et que la jurisprudence a cependant soumis la juridiction des conseils de prfecture en les assimilant des marchs de travaux publics. Tels sont: les marchs
de distribution et de fourniture d'eau, de gaz, d'lectricit dans les
villes, parce qu'ils exigent des travaux de canalisation ; les
marchs de balayage et de nettoiement des voies publiques, parce
qu'ils contribuent leur entretien ; les marchs pour la fourniture et la pose de fils tlgraphiques, et mme de cbles sous-marins, parce que, bien qu'immergs hors du territoire ils ont des
points d'attrissement ncessitant des travaux qui ont le caractre
de travaux publics ('), les marchs pour le service des prisons,
CHAP.
124
LIVRE V.
tabli par les lois et rglements pour tous les travaux publics .
2. Conseil d'tat, 28 novembre 1880, Collard; 23 dcembre 1881, Allguen.
125
MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
I, 1.
De la comptence sur les conventions financires qui se rattachent un march de travaux publics. Lorsque le caractre de
march de travaux publics est acquis un contrat, le conseil de
prfecture est-il comptent sur toutes les contestations auxquelles
CHAP.
Conseil d'tat, 20 mars 1862, Compagnie grenobloise; Rep. rej. 24 juillet 1867,
mme partie.
126
LIVRE V.
ses entre l'tat et les grandes compagnies de chemins de fer, relativement la garantie d'intrt et au partage des bnfices, la
dcision n'appartient pas au conseil de prfecture, mais au ministre des travaux publics, sauf recours au Conseil d'tat. Le ministre arrte les comptes et fixe les sommes acquitter de part et
d'autre, sur le rapport d'une commission spciale, dite Commission
de vrification des comptes des compagnies de chemins de fer, compose
de dlgus du ministre des travaux publics et du ministre des
finances, et prside par un conseiller d'tat.
Cette attribution de comptence rsulte de rglements d'administration publique qui avaient t prvus par les conventions passes en 1859 entre l'tat et les compagnies de chemins de fer, et
approuves par le dcret du 11 juin 1859 et la loi en date du mme
jour(').
127
MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
I, 1.
ces compagnies de mentionner sur leurs obligations une date
d'expiration de la garantie d'intrts qui tait conteste par elles.
Il semble d'ailleurs rationnel que la mme comptence soit admise sur toutes les questions de garantie d'intrt ou de partages
des bnfices qui sont ou qui seront des lments de rglement des
comptes rservs au ministre par le dcret de 1863.
Cette comptence du ministre des travaux publics, et la drogation qui en rsulte la comptence gnrale des conseils de prfecture, ont t tendues aux chemins de fer d'intrt local et aux
tramways par l'article 8 du rglement d'administration publique
du 20 mars 1882, rendu en excution de l'article 16 de la loi du
11 juin 1880. Pour ces concessions, comme pour celles des chemins de fer d'intrt gnral, les questions de garantie d'intrt et
de partage des bnfices sont soumises au ministre qui dcide, sauf
recours au Conseil d'tat (').
Le ministre des travaux publics n'ayant t substitu au conseil
de prfecture que dans les conditions prvues par les dcrets du
6 mai 1863 et du 20 mars 1882, c'est--dire seulement pour les
questions de garantie d'intrt et de partage de bnfices, il en rsulte que le conseil de prfecture reste comptent pour les stipulations financires trangres la garantie d'intrt et au partage de
bnfices, par exemple pour celles qui sont relatives aux subventions et au rachat (2).
CHAP.
De
128
LIVRE V.
CHAP.
I, 1.
129
XI.
130
LIVRE V.
fer de
Lyon; 6 aot 1881, Perrol; 29 juillet 1887, Chemin de fer de Lyon; 14 mars
1890, Simonet; 16 mai 1890, Chemin de fer du Midi.
Le recours direct au Conseil d'tat est cependant admis contre les dcisions ministrielles qui approuveraient des adjudications irrgulires ou qui dclareraient adjudicataire un soumissiinnaire qui n'aurait pas fait le plus fort rabais, parce qu'il
s'agirait ici de dcisions antrieures la conclusion du march (19 janvier 1868,
Servat ; 26 janvier 1877, Toinet).
Le recours direct serait galement recevable, en vertu de dispositions spciales de
la loi du il janvier 1880 (art. 7), contre les arrts ministriels prononant la dchance d'une concession de chemin de fer d'intrt local ou de tramway. Mais il ne
le serait pas eu cas de dchance de toute autre concession (21 dcembre 1876. The
Crdit Company ; 15 novembre 1878, de Preigne).
CHAP.
I, 1.
131
d'tat,
132
LIVRE V.
concession, ou par une dchance qui ne peut rsulter que d'infractions graves au cahier des charges.
A raison de ces diffrences entre la concession et les autres
marchs de travaux publics, nous pensons, avec M. Aucoc et
M. Perriquet, que la juridiction contentieuse peut annuler une dchance irrgulirement prononce ('). M. A. Picard, dans son
savant Trait des chemins de fer, met une opinion diffrente : Il
est, dit-il, difficile d'admettre que les pouvoirs des tribunaux administratifs aillent au del de l'apprciation des rparations pcuniaires dues au concessionnaire vinc tort par l'autorit concdante, et qu'ils ne sortent pas du cercle naturel de leurs attributions
en prescrivant un vritable acte d'administration (2).
Le conseil de prfecture excderait en effet ses pouvoirs s'il
prescrivait lui-mme, par le dispositif de son arrt, la rintgration du concessionnaire ; il n'appartiendrait qu'au ministre de
prendre cette mesure, qui serait un acte d'excution de la dcision
annulant la dchance. Mais cette rintgration ne ferait pas obstacle ce que le ministre mt aussitt fin la concession par un
rachat, seul mode de rsiliation facultative autoris par le cahier
des charges.
Le droit d'annulation que nous reconnaissons au conseil de prfecture ne pourrait cependant pas tre exerc par ce tribunal si la
dchance atteignait un concessionnaire de chemin de fer d'intrt local ou de tramway, car la loi du 11 juin 1880 a cr, dans
ce cas, un contentieux spcial: d'aprs l'article 7 de cette loi,
la dchance est prononce par le ministre des travaux publics,
sauf recours au Conseil d'Etat par la voie contentieuse . C'est
donc par voie de recours direct au Conseil d'tat qu'on devrait
procder. Ce contentieux spcial est analogue celui que la loi
du 27 avril 1838 a tabli pour les dchances de concessions de
mine.
Dlais des rclamations. Les cahiers des clauses et condii. Aucoc, Confrences, t. II, p.
travaux publics,
t. II,
p. 13.
Dans le mme sens : Conseil d'tat, 8 fvrier 1878, Pasquet. Voy. aussi les conclusions du commissaire du Gouvernement sur un arrt du 6 avril 1895, Deshayes.
2. A. Picard, Trait des chemins de fer, t. II, p. 638.
133
I, 1. MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
tions gnrales ont dict, pour les travaux des ponts et chausses
et du gnie, des rgles spciales qui obligent les entrepreneurs
former leurs rclamations dans des dlais dtermins.
Dans les travaux des ponts et chausses, tous les lments du
compte entre l'administration et les entrepreneurs sont runis
dans un dcompte, qui est dit dfinitif, lorsqu'il porte sur un ouvrage
ou sur une partie d'ouvrage entirement excuts, et qui ne doit
pas tre confondu avec les dcomptes provisoires ou tats de situation, dresss en cours d'excution pour servir de base aux paiements partiels. Ce dcompte dfinitif est, pour l'entrepreneur,
l'objectif essentiel de ses rclamations ; c'est contre lui qu'il rclame et qu'il plaide, parce que c'est en lui qu'il trouve ou qu'il
doit trouver tous les lments de ce qui lui est d, soit pour les
quantits d'ouvrage et l'application des prix, soit pour les indemnits auxquelles il prtendrait avoir droit, raison de changements
apports au devis ou de difficults imprvues ; il doit donc rclamer
contre les omissions du dcompte aussi bien que contre ses indications errones, et formuler l'encontre de ce document toutes
ses rclamations pcuniaires, de quelque nature qu'elles soient (').
La jurisprudence ne fait d'exception cette rgle que s'il s'agit
d'erreurs purement matrielles releves dans le dcompte ( 2) ou de
demandes trangres la comptabilit des travaux, telles que des
demandes en rsiliation.
Le dcompte ne peut tre attaqu que dans le dlai de trente jours
fix par le cahier des clauses et conditions gnrales du 16 fvrier 1892 (art. 41) ; (ce dlai n'tait de vingt jours d'aprs le
cahier de 1866, et de dix jours seulement d'aprs celui de 1833).
Il court de l'ordre de service qui doit tre notifi l'entrepreneur
pour l'inviter venir prendre connaissance, dans les bureaux de
l'ingnieur, du dcompte et des pices l'appui.
Les rclamations doivent tre motives, c'est--dire suffisamment
prcises quant leur objet et leurs causes, pour que l'administration pisse les apprcier et y faire droit si elles lui semblent
CHAP.
sancon.
134
LIVRE V.
fondes ('). Mais si l'administration a dj t saisie d'une rclamation motive, soit lors d'un dcompte antrieur, soit en cours
d'excution, l'entrepreneur peut se borner s'y rfrer, dans ses
rserves sur le dcompte (*) ; plus forte raison ne peut-on lui
contester le droit de complter et de dvelopper toute poque les
motifs qu'il aura indiqus dans le dlai (3).
Aprs l'expiration des trente jours, les rclamations sont frappes de dchance et ne peuvent plus se produire par la voie contentieuse : Il est expressment stipul, dit l'article 41, que
l'entrepreneur n'est point admis lever des rclamations au
sujet des pices ci-dessus indiques (dcomptes et pices l'appui) aprs ledit dlai de trente jours, et que, pass ce dlai, le d
compte est cens accept par lui, quand bien mme il ne l'aurait pas
sign ou ne l'aurait sign qu'avec des rserves dont les motifs ne
seraient pas spcifis. En prsence d'une disposition aussi formelle, le conseil de prfecture et le Conseil d'tat ne peuvent se
dispenser d'appliquer la dchance, si rigoureuse qu'elle puisse
tre dans certains cas.
Outre ce dlai gnral, mentionnons un dlai spcial de dix
jours que le cahier des clauses et conditions gnrales accorde
l'entrepreneur dans deux cas : pour contester les quantits, pesage, dimensions de matriaux ou d'ouvrages releves par les
attachements ; pour signaler les cas de force majeure ayant caus
un dommage raison duquel l'entrepreneur entend rclamer une
indemnit (4).
Pour les travaux du gnie militaire, actuellement rgis par le cahier des clauses et conditions gnrales du 25 novembre 1876, le
dlai est plus largement culcul dans certains cas, plus troitement
dans d'autres. Les rclamations n'ont pas pour objectif un dcompte
unique, mais trois pices de comptabilit, qui arrtent divers lments du compte et qui acquirent un caractre dfinitif lorsqu'elles n'ont pas t attaques dans le dlai dtermin. Ces pices
1. Conseil d'tat, 24 avril 1867,
Toussaint;
1889, Aubaret.
2. Conseil d'tat, 6 aot 1880, Dessoliers.
3. Conseil d'tat, 5 fvrier 1881, Leoque ;
4. Cahier de I89j, art. 28, g 2, et art. 39.
CHAP.
I, 1.
135
sont: le registre d'attachements, o sont relevs, en cours d'excution, tous les lments du mtr des ouvrages ; les carnets, o sont
portes les quantits d'ouvrages excuts et de matriaux fournis,
et les prix y affrents ; les comptes d'exercice, o sont runis, pour
les travaux d'un exercice, les lments de compte rsultant des
pices ci-dessus, et en outre ceux qui n'auraient pas figur sur ces
pices.
La distinction qui vient d'tre faite entre les lments du compte
doit galement tre faite entre les dlais. A l'gard des registres
d'attachements et des carnets, le dlai des rclamations n'est que
de dix jours ; il court du jour o ces pices, dment arrtes par
l'officier du gnie, sont prsentes la signature de l'entrepreneur ('). A l'gard du compte d'exercice, qui doit tre arrt par le
chef du gnie et approuv par le ministre de la guerre, le dlai est
de six mois compter de la notification du compte (2). Mais il est
remarquer que l'entrepreneur ne peut pas profiter de ce dernier
dlai pour contester, sur le compte d'exercice, des lments qui
auraient t antrieurement ports sur les registres et carnets, et
qu'il aurait laisss devenir dfinitifs, faute de les avoir contests
dans les dix jours. Le dlai de six mois n'existe donc, en ralit,
que pour les rclamations peu nombreuses qui viseraient des lments de compte n'ayant pas figur sur les registres ou carnets (3).
Ces dlais, comme ceux du cahier des charges des ponts et
chausses, doivent tre observs sous peine de dchance ; le
cahier des clauses et conditions gnrales de 1876 est formel cet
gard. S'il arrivait que le ministre consentt, malgr la dchance
encourue, allouer un supplment de prix ou une indemnit
l'entrepreneur, cette dcision devrait tre considre comme purement gracieuse et elle ne ferait pas revivre le recours contentieux
prim (4).
i. Cahier de 1876, art.
2. Cahier de 1876, art.
et 61.
3 et 70.
3. C'est l une innovation notable du cahier des charges de 1876. D'aprs le devis
gnral du 7 mai 1857 (art. 59, 4), qui rgissait antrieurement les travaux du gnie,
l'entrepreneur pouvait formuler toutes ses rclamations lors de la prsentation du
compte d'exercice et pendant un dlai de six mois. Cf. Ch. Barry, Commentaire
des clauses et conditions gnrales des travaux du gnie, sur les articles 63 et 70.
4. Conseil d'tat, 9 aot 1880, Ministre de la guerre; 8 dcembre 1882, Manier.
36
136
LIVRE V.
Recours administratif pralable. Avant de porter leurs rclamations devant le conseil de prfecture, les entrepreneurs de
travaux publics sont tenus, dans la plupart des cas, de les soumettre
l'administration. Cette formalit est exige d'une manire plus
gnrale pour les travaux du gnie que pour ceux des ponts et
chausses.
D'aprs l'article 70 du cahier des clauses et conditions gnrales
de 1876 (travaux du gnie), si des difficults surviennent entre
l'entrepreneur et le chef du gnie sur l'excution des travaux, l'application des prix, l'interprtation du march, il en est rfr administrativement au directeur du gnie, sauf recours au ministre de la
guerre. L'entrepreneur ne peut se pourvoir par la voie contentieuse
que si le ministre a rejet sa rclamation ou s'il a laiss passer plus
de trois mois sans rpondre.
D'aprs les articles 50 et 51 du cahier des ponts et chausses,
si l'entrepreneur est en dsaccord avec l'ingnieur ordinaire, il doit
s'adresser d'abord l'ingnieur eh chef, puis au prfet, mais il
n'est pas oblig de recourir au ministre. Si le prfet rejette sa rclamation, ou s'il garde le silence pendant plus de trois mois, l'entrepreneur peut saisir le conseil de prfecture, mais il ne peut le
saisir que des griefs noncs dans le mmoire remis au prfet (').
Ce prliminaire administratif n'est d'ailleurs exig par les articles 50 et 51 que s'il s'agit de difficults s'levant entre l'ingnieur et l'entrepreneur dans le cours de l'entreprise , par
exemple au sujet d'une rception de matriaux, d'un ordre de service, d'un changement dans le mode d'excution prvu au devis.
Aussi la jurisprudence a-t-elle refus d'tendre cette rgle des
difficults d'une autre nature, par exemple des rclamations
contre le dcompte ou des demandes de rsiliation (-).
On a quelquefois soutenu que l'inaccomplissement de ces formalits ne peut pas crer une fin de non-recevoir opposable l'entrepreneur devant la juridiction contentieuse ; que si les cahiers des
charges ont pu instituer un recours administratif destin clairer
1. Art. 51,
j 2, du cahier de
antrieurs.
2. Conseil d'tat, 54 janvier 1872, Coursant;
ravaux publics ; 7 aot 1883, de Lemprire,
CHAP.
I, 1.
137
aot
138
LIVRE V.
II. MARCHS
DE FOURNITURES
Notions gnrales sur les marchs de fournitures. On comprend sous la dnomination gnrale de marchs de fournitures les
contrats qui ont pour but de procurer l'tat, en vue d'un service
public, des matires, denres, transports ou mains-d'oeuvre. Cette
acception large, qui dpasse le sens littral du mot fournitures ,
est conforme au voeu de la loi ; en effet, le dcret du 11 juin 1806
(art. 13) soumet indistinctement la juridiction du Conseil d'tat
tous les marchs passs par les ministres pour le service de leurs
dpartements respectifs .
Mais on ne doit pas qualifier de march toute opration faite
par l'tat pour subvenir aux besoins d'un service public ; ainsi, un
achat au comptant, une commande faite verbalement un marchand ou un artisan, n'est pas proprement parler un march.
La mme rserve s'applique aux transpoi'ts excuts, pour le compte
de l'tat, par les compagnies de chemins de fer ou par toute
autre entreprise de transports par terre ou par eau, lorsque l'administration a us de ces moyens de transport dans les mmes
conditions que le public (').
Les acquisitions par voie de rquisition ne sont pas non plus des
marchs; l'assimilation que la jurisprudence avait d'abord tablie,
en l'absence de textes spciaux, entre ces deux modes d'acqurir,
1. Conseil d'tat, 6
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
139
140
LIVRE V.
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
141
Holchkiss.
142
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
143
1881, Sauvage.
4. Conseil d'tat, 24 janvier 1872, Heit; 12 novembre 1875, Barbe ; 20
1877, de Mathos; 20 fvrier 1880, Carrire.
juillet
144
LIVRE V.
Les dcisions prises par les ministres peuvent-elles tre modifies et rapportes par eux? Oui, en rgle gnrale, car ces dcisions
ne sont point des jugements formant titre irrvocable pour le fournisseur ou pour l'tat. On ne peut d'ailleurs admettre que l'tat
soit irrmdiablement ls par toute erreur commise son prjudice, sans mme avoir la ressource d'un recours au Conseil d'tat,
puisque le ministre ne pourrait pas faire appel de sa propre dcision. Aussi les partisans de la doctrine dumiiiistre-juge taient-ils
obligs de s'carter, sur ce point comme sur beaucoup d'autres,
des rgles fondamentales de toute juridiction et de permettre au
ministre de modifier aprs coup son prtendu jugement. Rien de
plus naturel, au contraire, que ce droit de revision quand on ne
voit, dans la dcision ministrielle, qu'un acte de gestion.
Il arrive pourtant un moment o cet acte de gestion ne peut plus
tre modifi, c'est lorsqu'il a t excut, consomm, au moyen
d'un paiement fait et reu sans rserve. Le Conseil d'tat a dcid
que le ministre ne peut plus reviser les lments d'une liquidation,
aprs ordonnancement et paiement des sommes admises au compte
du fournisseur, et cela alors mme que des trop-perus lui seraient
signals par des observations de la Cour des comptes ('), ou qu'il
se croirait en droit d'tablir une compensation entre une allocation
faite l'entrepreneur et des retenues ou dbets tardivement reconnus sa charge (2).
La jurisprudence s'inspire directement ici de la rgle dicte
par l'article 541 du Gode de procdure civile, qui interdit la revision d'aucun compte dfinitivement arrt ; mais elle admet aussi
les redressements partiels prvus par le mme texte dans les cas
d'erreurs matrielles, omissions, faux ou doubles emplois (s) ; elle
y ajoute les cas de fraude, mme quand ils sont le fait d'un prpos
infidle, et se sont produits l'insu du fournisseiu' (4).
Parmi les dcisions que les ministres sont appels rendre en
d'tat, 4 aot 1866, Dufils.
2. Conseil d'tat, 6 mai 1858, Dary ; 2 mars 1870, Bonhomme.
S. Plusieurs cahiers des charges prvoient un dlai d'aprs lequel les erreurs matrielles elles-mmes ne peuvent plus tre releves. (Voy. le rglement du 2C mai
1866 sur les subsistances militaires, art. 879.1
4. Conseil d'tat, 8 juillet 1840, Moreau; 27 aot 1854, Lauriol; 8 fvrier
1863, Transports gnraux de la guerre.
1. Conseil
145
MARCHS DE FOURNITURES.
I, 2.
matire de marchs de fournitures, signalons les arrts de dbet
pris pour faire reverser par le fournisseur les sommes qu'il aurait
perues en trop la suite de liquidations provisoires, ou celles qui
lui seraient imputes titre d'amendes ou de retenues ; l'excution
de ces arrts est assure par une contrainte du ministre des
finances. Nous avons expos les rgles relatives aux arrts de
dbet en gnral en traitant des attributions des ministres en matire contentieuse ; il nous suffit d'y renvoyer (').
CHAP.
Dlais et dchances applicables aux liquidations. Nous venons de voir que toutes les demandes et prtentions du fournisseur
doivent tre soumises au ministre et faire l'objet d'une dcision
avant d'tre portes devant le Conseil d'tat. Il convient d'ajouter
qu'elles doivent se produire dans des dlais dtermins, toutes les
fois qu'elles ont pour objet des liquidations de factures ou tout autre
lment du compte. Ces dlais doivent tre fixs par les cahiers
des charges; le dcret du 19 avril 1806 en fait une obligation aux
ministres : Dans chaque march ou trait pass par les difftre dtermin, par une clause expresse,
rents ministres, il doit
une poque fixe pour la remise des pices constatant les fournil'tat en vertu du march ou trait intervenu. Toute
tures faites
pice qui n'aura pas t dpose dans les bureaux des ministres
respectifs, avant l'poque de rigueur dtermine par le march
ou trait, sera considre comme non avenue, et ne pourra sous
aucun prtexte tre admise la liquidation.
Pour les marchs de la guerre, le dcret du 13 juin 1806 (art. 3)
fixe lui-mme le dlai qui doit tre stipul, et qui est de six mois
partir de l'expiration du trimestre auquel appartient la dpense.
L'article 145 du dcret sur la comptabilit du 31 mai 1862 dispose
expressment que les marchs, traits ou conventions passs
pour le service du matriel de la guerre doivent toujours rappeler
l'article 3 du dcret du 13 juin 1806 . On peut
la disposition de
donc dire que ce dlai a un caractre rglementaire pour tous les
marchs de la guerre. Toutefois, si le ministre ne peut l'tendre,
il pourrait le restreindre par une clause spciale du march.
l.
II.
10
146
LIVRE V.
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
147
recours ne ferait revivre le dlai de trois mois que pour les dispositions nouvelles qu'elle contiendrait, non pour celles qui seraient
purement confirmatives.
La question s'est pose de savoir si un fournisseur, attach des
armes en campagne, peut invoquer les dispositions toutes spciales
de la loi du 6 brumaire an V, qui affranchit de toutes prescriptions
et dlais les dfenseurs de la patrie et autres citoyens attachs
au service des armes de terre ou de mer . Le Conseil d'tat s'est
prononc pour la ngative (') ; il a dcid qu'un fournisseur attach
l'arme du Mexique n'avait droit qu'aux dlais de distance prvus pour les pays d'outre-mer, et il a fond sa dcision sur ce que
la loi du 6 brumaire an V, n'ayant pas t confirme par les lois de
procdure civile ou administrative, aurait cess d'tre en vigueur.
Cette question d'abrogation mriterait, croyons-nous, un nouvel
examen, car plusieurs arrts de la Cour de cassation ont appliqu
la loi de brumaire an V depuis la promulgation des Codes (2).
Nous pensons que la loi de l'an V, qui pourrait intresser un si
grand nombre de citoyens en cas de mobilisation, n'a pas cess
d'tre en vigueur, et qu'elle pourrait tre, dans certains cas, applicable aux fournisseurs ; mais ceux-ci ne pourraient tre compris
parmi les autres citoyens attachs au service des annes dont
parle ce texte, que s'ils taient rellement loigns du sige de
leurs affaires pour suivre les oprations des armes.
La recevabilit du recours au Conseil d'tat peut soulever des
questions dlicates, lorsque le march donne lieu des dcisions
successives ayant faire application des mmes clauses d'un march. Supposons, par exemple, qu'il s'agisse du prix applicable aune
fourniture : le ministre dcide, en liquidant la premire facture,
que tel prix doit tre pay, et il ajoute qu'il n'en appliquera pas
d'autre l'avenir ; si le fournisseur s'abstient de dfrer cette dcision, sera-t-il encore recevable contester ce mme prix lorsque le
ministre l'appliquera dans des liquidations ultrieures?
Un arrt du 24 mai 1859 (Even) dcide que ces rclamations
seraient tardives ; il en donne pour motif que le ministre, dans sa
i. Conseil d'tat,
fvrier 1815.
148
sions.
2. Voy. t. Ier, p. 587
et suiv.
Contrats de l'tat soumis aux conseils de prfecture. La comptence du conseil de prfecture, qui ne peut jamais exister sans
un texte, a t tablie par diverses dispositions de loi pour les contrats suivants :
1 Les ventes d'immeubles appartenant l'tat, sans que la jurisprudence distingue entre les anciennes ventes nationales et les ventes
domaniales ordinaires. La comptence des conseils de prfecture
rsulte de l'article 4, 5, de la loi du 28 pluvise an VIII, aux termes duquel ces conseils connaissent du contentieux des domaines
nationaux (') .
La mme rgle est applicable l'alination des lais et relais de
mer, et des les merges dans les cours d'eau navigables, car les
biens qui en font l'objet sont sortis du domaine public maritime ou
fluvial pour entrer dans le domaine de l'tat. Si, au contraire, le
contrat avait pour objet, mme en partie, des crments futurs,
c'est--dire des atterrissements en voie de formation et dpendant
encore du domaine public inalinable et imprescriptible, il n'y aurait pas vente, mais seulement concession administrative ; par suite,
la comptence n'appartiendrait plus au conseil de prfecture, mais
l'autorit concdante, ainsi que nous le verrons ci-aprs.
2 Les concessions domaniales en Algrie, mais seulement pendant
la priode o ces concessions ne sont pas encore transformes en
titres dfinitifs de proprit, car ds que cette transformation a lieu,
la comptence devient judiciaire. Mme pendant cette priode, le
conseil de prfecture ne connat que de l'opposition faite par le concessionnaire l'arrt par lequel le prfet (oue gnral de division
en territoire militaire) le dclarerait dchu de sa concession (dcret du 30 septembre 1878, art. 20). Cette opposition doit tre forme dans un dlai de trente jours partir de la notification de l'arrt. Le conseil de prfecture peut, tout en rejetant l'opposition,
tenir compte au concessionnaire dchu des amliorations qu'il a
suiv., la jurisprudence du Tribunal des conflits et les distinctions auxquelles peuvent donner lieu les ventes nationales et les ventes domaniales.
"
150
LIVRE V.
judiciaire pour connatre des contrats relatifs la dette publique, voy. t. Ior, p. 598
et suiv.
152
LIVRE V.
l.
153
AUTRES CONTRATS ADMINISTRATIFS.
I, 3.
avons dj eu occasion d'en citer plusieurs exemples propos de
clauses de marchs de travaux publics ou de fournitures qui prvoyaient des arbitrages, et que le Conseil d'tat a toujours dclares nulles et non avenues. Cette jurisprudence s'est affirme de
nouveau par un arrt du 23 dcembre 1887 (vque de Moulins), qui
dnie toute force lgale un compromis pass par le ministre de
CHAP.
154
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE
JURIDICTION.
CHAPITRE
II
La responsabilit pcuniaire de l'administration n'est pas soumise aux mmes rgles que celle des particuliers. Les articles
1382 et 1384 du Code civil ne lui sont pas textuellement applicables. Ces textes font dpendre la responsabilit de l'ide de
prjudice associe celle de faute, de telle sorte qu'en principe
toute faute dommageable engage la responsabilit de son auteur,
et qu'un dommage sans faute ne l'engage pas.
Ces rgles du droit priv seraient doublement inexactes en droit
administratif : d'abord parce que l'administration n'est pas toujours responsable du prjudice qu'elle cause autrui par ses fautes
ou celles de ses agents ; en second lieu, parce qu'elle est souvent
tenue de rparer les dommages qu'elle a causs en usant de ses
droits et sans commettre aucune faute : cette obligation lui incombe
notamment en matire de travaux publics.
Ces diffrences profondes dans le systme des responsabilits
pcuniaires, en droit priv et en droit public, justifient, comme
nous l'avons dj expliqu, la distinction des comptences en cette
matire ('). De l aussi la ncessit de traiter sparment des actions en responsabilit pour dommages et des actions en responsabilit pour faute, qui ne sont pas soumises aux mmes juridictions
administratives ni aux mmes rgles de procdure.
1. Voy. t. Ier, p. 674
et suiv.
156
LIVRE V.
I.
CHAP.
II, 1.
157
tration, en vertu d'actes de la puissance publique, et avec une destination spciale, si bien qu'elle est tenue de les rendre si cette
destination ne se ralise pas (loi du 3 mai 1841, art. 60). Enfin,
l'ouvrage public devant profiter la collectivit, il est juste que les
charges en soient galement rparties entre tous, et que l'adoption
de tel trac, pour un chemin de fer ou un canal, ne fasse pas peser
plus lourdement ces charges sur quelques propritaires que sur
l'ensemble des intresss. Ceux qui sont lss doivent donc tre
indemniss, comme ceux qui sont expropris.
Telles sont les raisons gnrales del responsabilit qui incombe
l'administration en matire de travaux publics, responsabilit
plus tendue que celle de tout autre matre d'ouvrage. La jurisprudence admet mme qu'elle peut subsister dans les cas de force majeure, qu'il y a lieu de distinguer entre les effets naturels et directs de cette force et les aggravations que l'ouvrage public a pu
causer, par exemple si la puissance ou la dure d'une inondation
a t accrue par des ouvrages excuts dans un cours d'eau ou sur
ses rives, ou par des remblais de chemin de fer retardant l'coulement des crues et l'asschement des terres.
Ces considrations ne s'appliquent pas seulement aux travaux de
l'tat, mais tous ceux qui ont le caractre de travaux publics,
quelle que soit l'administration qui les excute. Si cependant cette
administration n'use pas des facults exceptionnelles qui lui sont
donnes dans un but d'intrt gnral, si elle se borne faire, pour
un service public, des travaux qu'un simple particulier pourrait entreprendre pour son usage priv, par exemple des travaux d'architecture, il est juste qu'elle ne soit pas mise en dehors du droit commun dont elle-mme ne franchit pas les limites, et qu'elle soit traite,
au point de vue des dommages, comme le serait tout propritaire
mettant son fonds en valeur. C'est pourquoi la jurisprudence tend
moins la notion du dommage dans ce cas que dans les prcdents ;
elle admet, par exemple, que l'administration ne doit pas d'indemnit, si elle tarit une source en creusant un puits ou les fondations
d'un difice, tandis qu'elle en doit une, si elle cause le mme dommage en perant un tunnel de chemin de fer(').
1. Cette
158
LIVRE V.
Le dommage dont l'administration est responsabledoit-il s'entendre de tout inconvnient ou dprciation rsultant d'un travail public ? Assurment non. Si l'tablissement d'un chemin de fer nuit
l'industrie d'un entrepreneur de transports par terre ou par eau,
si l'ouverture d'une rue nouvelle fait le vide dans une rue ancienne
et en loigne la clientle, si l'agrment d'une proprit est diminu par des ouvrages qui masquent sa vue ou par le bruit des trains
sur un pont mtallique, ce ne sont pas l des dommages dont
l'administration doive rparation. De mme, si une proprit est
mise en contre-bas, non par la voie publique elle-mme, mais par
l'exhaussement de terrains voisins mis au niveau de cette voie par
leurs propritaires, la responsabilit de l'administration n'est pas
engage. Pour qu'il y ait dommage dans le sens juridique du mot,
il faut, d'aprs la formule consacre par la jurisprudence, que le
dommage soit direct et matriel : direct, c'est--dire que le travail
public en soit la cause immdiate et non pas seulement l'occasion ;
matriel, c'est--dire qu'il porte physiquement atteinte la proprit, son mode d'exploitation, ou ses accs.
Il faut aussi que le dommage soit actuel et certain, et non pas
seulement ventuel ou probable. Il faut enfin qu'il n'ait pas le caractre de ces gnes temporaires auxquelles la rparation ou l'entretien d'une voie publique et de ses ouvrages souterrains exposent
les riverains, et qui sont la contre-partie naturelle des avantages
de la riverainet.
Telles sont les conditions essentielles de l'action en indemnit
pour dommage. Voyons maintenant quel juge doit en connatre et
jusqu'o s'tend sa juridiction.
Rgles gnrales de comptence. La comptence en matire de dommages appartient aux conseils de prfecture, en vertu
de l'article 4, 3, de la loi du 28 pluvise an VIII.
La comptence de ces conseils tant territoriale, il s'ensuit
qu'elle appartient au tribunal administratif du dpartement o le
ont pris fin par un arrt de principe du il mai 1883 {Chamboredonj, confirm par
ceux du 8 aot 1885 (Chemin de fer de Lyon) et du 4 dcembre 1885 {Ministre des
travaux lublics).
CHAP.
II, 1.
159
160
LIVRE V.
CHAP.
II, 1.
161
et suiv.
4. Tribunal des conflits,
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
11
162
LIVRE V.
rargue.
Tribunal des conflits, 16 janvier 1875, Colin; is mars 1875, Cottin ; 30 mars
1878, Chemin de fer de Lyon; 26 juillet 1894,, Strachman c. Chemin de fer de
l'Est. Cette dernire dcision, par laquelle le Tribunal des conflits a le plus nettement
affirm sa jurisprudence, constate que des dommages (trpidations) causs par des
manoeuvres de locomotives aux abords de la gare de Bolfort se rattachent ncessairement la cration de voies de manoeuvres.
La question est plus douteuse quand le dommage est caus par la fume des machines. En effet, la fume rsulte du mouvement des trains, mais elle n'en est pas
une consquence ncessaire, car le concessionnaire pourrait l'viter au moyen de
combustibles et d'appareils spciaux. Aussi, le Conseil d'tat n'a admis la comptence
administrative qu'en rattachant le dgagement des fumes la disposition des ouvrages (16 mai 1879, Compagnie de Lyon c. Ville ; 6 mai 1887, id. c. Ferrol). L'autorit judiciaire a toujours considr ces dommages comme rsultant de l'exploitation.
Le Tribunal des conflits ne s'est pas encore prononc.
L'introduction de l'lectricit dans les procds de traction des trains pourra, dans
l'avenir, rendre ces questions moins frquentes, mais peut-tre aussi en faire natre
de nouvelles.
CHAP. 11,
1.
163
On doit, au contraire, reconnatre le caractre d'actes d'exploitation relevant de la comptence judiciaire aux travaux qu'excutent les compagnies dans leurs ateliers de fabrication et de rparation ; aux manipulations effectues dans leurs magasins et
dpts de marchandises, aux oprations de factage et de camionnage,
aux services des gares et bureaux, et plus encore l'exploitation
des htels-terminus, en un mot toutes les oprations qui ne concernent pas l'usage direct de la voie ferre.
D'autres consquences se rattachent cette ide que tout dommage caus par l'ouvrage public rentre dans les prvisions de la loi
de pluvise an VIII et dans la comptence des conseils de prfecture.
Ainsi, l'accident caus par le dfaut de solidit d'un ouvrage, par
la dfectuosit de ses dispositions ou de ses matriaux, par l'usure,
la vtust, le dfaut d'entretien, a le caractre d'un dommage imputable l'ouvrage public. La jurisprudence du Conseil d'tat s'est
maintes reprises prononce en ce sens ('), et elle a t acceptee
par la Cour de cassation et le Tribunal des conflits.
Quelques hsitations se sont cependant produites sur la question
de dfaut d'entretien ; un arrt du Conseil d'tat rendu sur conflit
ngatif le 12 janvier 1870 (Drouard) dcide qu'aucune disposition
de loi n'a attribu l'autorit administrative la connaissance des
demandes d'indemnit fondes sur les dommages qui peuvent rsulter de l'inexcution d'un travail public... Mais cette dcision est
reste isole, et la jurisprudence rappele ci-dessus s'est prononce
en sens contraire, notamment dans l'affaire juge par le Tribunal
des conflits le 17 avril 1886 (O'Carrol), qui avait donn lieu un
nouveau dbat sur ce point (2). D'ailleurs, il ne faut pas perdre de
1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1863, Chemin de fer de Lyon; 30 mars 1867,
Georges ; 13 juin 1873, ville de Paris ; 2 dcembre 1881, Joulli; 20 juillet
fer d'Orlans.
ville d'Orlans.
Tribunal des conflits, 22 avril 1882, Martin ; 17 avril 1886, O'Carrol; 30 juin
1894, Losser.
2. Voy. les conclusions du commissaire du Gouvernement sur cette affaire {Recueil
des arrts du Conseil d'tat, 1886, p. 384) et les notes de Dalloz sur l'arrt de la
chambre civile du 5 mai 1885 (1885, I, 339). Cf. Conseil d'tat, 7 dcembre 1888,
Murray, et, parmi les auteurs : Aucoc, Confrences, I. II, p. 416 ; Christophle, Travaux
publics, t. II, n 242 ; Perriquet, Travaux publics, t. II, n 282.
164
II, 1.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES. 165
des projets de travaux publics, par le dsir qu'a l'administration
d'en rendre l'excution plus facile et moins coteuse, en empchant d'lever des constructions qu'il lui faudrait exproprier, la
jurisprudence admet qu'une action pour dommages est ouverte devant le conseil de prfecture ('). Elle recule ainsi jusqu' ses dernires limites l'ide de dommage caus par les travaux publics,
car elle l'tend des cas o les travaux ne sont que projets et ne
seront peut-tre jamais entrepris ; elle est en outre trs difficile
concilier avec les rgles sur le dommage direct et matriel. JuridiCHAP.
quement, l'action exercer en prsence d'un refus arbitraire d'alignement serait le recours pour excs de pouvoir, qui peut faire
annuler le refus, ou l'action en responsabilit pour faute qui peut
rparer le prjudice caus par cet acte illgal de l'administration.
Mais on sait quelles difficults' de comptence ont longtemps
donn lieu les actions en responsabilit diriges contre les communes raison de fautes administratives de leurs agents (2) ; c'est
sans doute pour les viter, et pour faciliter les rclamations des
propritaires lss, que le Conseil d'tat a admis la comptence
du conseil de prfecture.
Dommages aux personnes. Les dommages causs aux personnes, soit par des accidents de chantier, soit par la ruine imprvue d'un ouvrage, soit par des dispositions vicieuses, rentrent-ils
dans les prvisions de la loi de pluvise an VIII et dans la comptence des conseils de prfecture ? Il y a peu de questions sur les-
166
LIVRE V.
CHAP.
II, 1.
167
l'examen, non au directoire de dpartement, juge habituel des questions de travaux publics, mais des autorits infrieures (municipalits et directoires de district), dont l'intervention n'et t gure
explicable dans des conditions aussi graves ; en second lieu,
l'esprit gnral de la lgislation des travaux publics, laquelle a
voulu rgler les rapports de l'administration et de ses entrepreneurs
avec les proprits, mais non avec les personnes.
Ces deux solutions peuvent, nous le rptons, se dfendre par
des arguments srieux. Si nos prfrences sont acquises la comptence des conseils de prfecture, actuellement consacre par la
jurisprudence du Conseil d'tat, du Tribunal des conflits et de la
Cour de cassation, c'est moins sous l'influence des textes, peu dcisifs dans un sens ou dans l'autre, qu' raison des avantages que
nous y voyons pour les justiciables. La comptence des conseils de
prfecture est en effet la seule qui puisse, en cette matire, s'exercer sans partage, sans conflit, sans question prjudicielle. Devant
l'autorit judiciaire, l'unit de juridiction ne pourrait pas tre ralise, car si on faisait les tribunaux juges des dommages aux personnes, il faudrait toujours rserver la comptence administrative
pour l'apprciation prjudicielle des dcisions et des ordres de service relatifs aux travaux ; il faudrait galement la rserver quand
la demande aurait le caractre d'une action en responsabilit dirige contre l'tat raison de fautes de ses agents. De l des complications trs prjudiciables aux parties qui ont souffert d'un accident, complications que l'on vite en reconnaissant au conseil de
prfecture une comptence aussi large pour les dommages aux
personnes que pour les dommages aux proprits.
Cette rgle si pratique ne s'est pas cependant tablie sans peine
dans la jurisprudence du Conseil d'tat et du Tribunal des conflits, dont nous devons rappeler les diffrentes phases.
Pendant une premire et longue priode, qui a dur jusque vers
1860, la jurisprudence s'est franchement prononce pour une large
application de la loi de pluvise an VIII, et elle a soumis le dommage aux personnes aux mmes rgles de comptence que le dommage aux choses ('). Elle n'y drogeait que dans un cas biendterl. Conseil d'tat, 27 aot 1833, Queslel;
avril
168
.
Brunel;
19
17
de Marseille.
1. Le Tribunal des conflits de 1850 soumettait, mme dans ce cas, au conseil de
dclarer dbiteur.
Le Conseil d'tat, aprs quelques hsitations, a consacr cette
doctrine ('), que M. Aucoc, en 1869, prsentait comme dfinitivement acquise (2). C'tait l'abandon d'une jurisprudence demi-sculaire.
Aprs 1872, s'ouvre mie troisime priode pendant laquelle le
Conseil d'tat revient progressivement la jurisprudence qui
avait t abandonne. Aprs quelques dcisions d'abord implicites
et peu concordantes (3), il se pronona formellement pour la comptence du conseil de prfecture, sans en excepter le cas d'imprudence d'agents de l'administration. Un arrt du 30 novembre 1877
(Lefort) statua nettement en ce sens et fut considr par les arrtistes comme un vritable arrt de doctrine (").
Peu aprs, le Tribunal des conflits confirma cette jurisprudence
par une dcision du 29 dcembre 1877 (Leclerc). Cette dcision
constate que l'accident tait imput la ngligence ou l'incurie
soit du gnie militaire, soit des entrepreneurs employs par cette
administration dans un travail public, et elle dcide que, en
vertu de l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII, l'autorit administrative est comptente pour prononcer sur les torts et dommages
provenant tant du fait personnel des entrepreneurs que du fait de
l'administration. Par cette mention intentionnelle de la loi de
pluvise an VIII, le Tribunal des conflits a voulu prvenir l'quivoque qui aurait pu subsister, s'il s'tait born carter la comptence judiciaire et affirmer la cpmptence de l'autorit administrative, sans spcifier si elle appartenait au ministre ou au conseil
de prfecture.
1. Conseil d'tat, 15 dcembre 1865, ville de Paris; 13
15 avril 1868, ville de Paris ; 12 mai 1869, Gilleus.
170
LIVRE V.
Il demeura donc entendu en 1877, comme le Tribunal des conflits l'avait dj jug en 1850, qu'il n'y aurait de dplacement de
comptence au profit de l'autorit judiciaire, que si la faute constituait un dlit poursuivi devant la juridiction correctionnelle.
Plusieurs autres dcisions sur conflit staturent dans le mme
sens^1).
Il et t dsirable que ce retour l'ancienne jurisprudence et
un caractre dfinitif. Malheureusement, le Tribunal des conflits,
sans rpudier ouvertement ces doctrines, s'en est plusieurs fois
cart, et a accueilli des distinctions qui ont paru remettre la comptence du conseil de prfecture en question dans des cas o elle
paraissait tout fait acquise.
Ainsi, une dcision du 11 novembre 1882 (Duboeuf) semble distinguer entre les accidents causs par l'excution d'un travail public et ceux qui rsultent des vices de l'ouvrage une fois achev.
Cette distinction, depuis longtemps carte pour les dommages
aux proprits, ne doit pas davantage tre admise pour les dommages
aux personnes, puisqu'ils sont rputs soumis la mme lgislation. Le Tribunal des conflits parat d'ailleurs y avoir renonc par
une dcision plus rcente (17 avril 1886, O'Carrol).
D'autres dcisions de ce haut Tribunal ont multipli les distinctions quand il s'agit d'accidents survenus aux ouvriers. Elles
ont distingu d'abord si le travail a lieu en rgie, ou par concession
ou entreprise. Si le travail est fait en rgie, certaines dcisions
maintiennent la comptence du conseil de prfecture quand il s'agit
de travaux de l'tat (2), mais l'abandonnent pour les travaux des
communes, et consacrent, dans ce dernier cas, la comptence judiciaire^). C'est pourtant une rgle certaine, qu'en matire de travaux publics l'tat, les dpartements et les communes sont soumis
la mme comptence, soit qu'il s'agisse de marchs, soit qu'il
s'agisse de dommages.
1. Tribunal des conflits, 13 mars 1880, Bouhelier; 17
avril 1886, Didier c. Mercslat. On lit dans celte dernire dcision : Considrant que le fait relev dans l'assignation n'avait donn lieu aucune poursuite correctionnelle, qu'il suit de l que
l'autorit judiciaire tait incomptente sur la demande d'indemnit forme contre
l'agent de l'administration...
2. Tribunal des conflits, 17 avril 1886, Didier.
3. Tribunal des conflits, 5 juin 1886, Pichal.
CHAP.
II, 1.
171
172
conduit vers leur juge au lieu d'y semer des distinctions que la
loi n'exige pas, et qui, aprs avoir t un embarras pour les parties
et leurs conseils, finissent par en tre un pour les juges.
Il est d'ailleurs permis de signaler comme rvlant une tendance
vers l'unit de comptence, une dcision du Tribunal des conflits
du 30 juin 1894 (Losser), qui consacre expressment la comptence
du conseil de prfecture dans une affaire d'accident caus un
employ par l'explosion d'un appareil gaz dans un tablissement
de l'tat. La dcision constate que la demande se rattache par
un lien indivisible l'excution ou l'inexcution d'un travail
public ; que, ds lors, c'est au conseil de prfecture qu'il appartient d'en connatre par application de l'article 4 de la loi du
28 pluvise an VIII, et d'apprcier galement les responsabilits
pouvant rsulter de l'absence de prcautions impute l'adminis-
tration .
Dommages causs par les occupations temporaires.
La dnomination de servitude que l'article 650 du Code civil applique aux
occupations temporaires et aux extractions de matriaux n'est pas
juridiquement exacte ; c'est tort que ce texte place ces occupations sur la mme ligne que la servitude de halage impose aux
terrains qui bordent les cours d'eau navigables. Dans ce dernier
cas, il y a servitude lgale, parce qu'il existe entre le cours d'eau
et le fonds riverain un vritable rapport de domaine domaine ;
on retrouve aussi ce rapport, ce service foncier, dans l'interdiction de btir qui grve les terrains voisins des places de guerre
et des cimetires.
Mais il en est autrement en matire d'occupations temporaires ;
il n'existe aucun rapport de fonds dominant fonds servant entre
l'ouvrage public en construction et les terrains occups pour le
service du chantier ou pour l'extraction de matriaux ; les obligations rciproques qui se forment entre l'administration et les propritaires des fonds occups ne naissent pas d'une servitude, mais
d'une sorte de rquisition, c'est--dire d'un quasi-contrat administratif, analogue une location force ; cela est si vrai que cette rquisition peut tre transforme en location volontaire par un accord
de l'administration ou de son entrepreneur avec le propritaire ;
CHAP.
II, 1.
173
prvue par les textes prcits, mais elle a t toujours considre comme tant comprise implicitement et fortiori dans l'occupation pour fouilles. (Voy. Aucoc, Confrences, t. II, p. 315.)
174
Cette rgle a toujours t applique jusqu'en 1867 (1er juillet 1840, de Champagne ; 22 mars 1851, Blancler ; 7 juillet 1863, Leramboure ; 7 janvier 1864,
Guyot de Villeneuve).
Elle a t mise en doute, aprs 1867, par une jurisprudence d'ailleurs peu prcise
qui s'efforait de distinguer entre les cas d'illgalit ordinaire et ceux d'illgalit
grave et de vice de forme, et qui admettait, dans ces derniers cas, le recours direct
au Conseil d'tat (9 mai 1867, Slackler; 20 fvrier 1868, Chemin de fer de SaintOuen ; 17 juillet 1874, Monnier).
Mais le Conseil d'tat a renonc ces distinctions . partir de 1876, en mme
temps qu'il donnait plus de prcision doctrinale la thorie dite du recours parallle
que nous exposerons plus loin en traitant du recours pour excs de pouvoir. En consquence, il a dcid que les questions de lgalit de l'occupation ne peuvent pas
tre dtaches du contentieux attribu au conseil de prfecture et tre portes directement devant le Conseil d'tat (15 dcembre 1876, Baroux; 13 dcombro 1878,
Compagnie des Salins du Midi; 1er mai 1885, Plard; mme date, Laros).
Il a galement dcid que le conseil de prfecture peut dclarer non avenu un
arrt illgal, et ordonner que l'occupation prendra fin. (13 juin 1879, Remize ;
aot
Compagnie
des
Salins
du
Midi
5
1881,
; 15 mars 1889, Touz.)
La jurisprudence ci-dessus rappele est applicable aux arrts prfectoraux qui
autorisent les occupations prvues par la loi du 28 juillet 1885 pour la pose de fils
tlgraphiques ou tlphoniques dans des proprits prives, et mme sur les murs
extrieurs et les toits des maisons. Quoique cette loi n'ait expressment prvu la
comptence du conseil de prfecture que pour le rglement des indemnits, un arrt
du 22 fvrier 1895 (Dubourg) a dcid que le contentieux de ces occupations spciales et des arrts prfectoraux qui les autorisent appartient tout entier au conseil
de prfecture.
1-.
CHAP.
II, 1.
175
Chdlons.
176
LIVRE V.
1. Conseil d'tat, 9
de
fer d'Orlans.
13
1879, Bizel-
CHAP.
II, 1.
177
magistrat directeur du jury doit-il s'opposer ce que ce chef d'indemnit lui soit soumis (').
Conventions prives. Le rglement de l'indemnit pour occupations temporaires doit tre rserv l'autorit judiciaire toutes les
fois qu'il a pour base une convention intervenue entre l'entrepreneur ou concessionnaire et le propritaire du terrain occup ou
endommag. Il n'y a plus alors qu' appliquer un contrat de droit
commun, et peu importe que ce contrat ait t pass en l'absence
de tout arrt autorisant l'occupation, ou bien qu'il ait prcd ou
suivi cet acte administratif ; dans tous les cas, c'est la convention
qui rgle l'indemnit, et comme elle n'a pas le caractre d'un contrat administratif, la comptence judiciaire ne saurait tre mise en
question (2).
Travaux et occupations non autoriss. En matire de dommages,
comme en matire d'occupations, la comptence du conseil de
prfecture a pour causa le caractre administratif que des actes de
l'autorit publique impriment aux travaux. Si donc ces actes font
dfaut, la comptence administrative manque de base et l'autorit
judiciaire reprend ses droits. Il en rsulte que les dommages provenant de travaux effectus sans dclaration d'utilit publique,
sans autorisation des autorits comptentes, n'ont pas, au regard
des tiers, le caractre de dommages causs par des travaux publics
et ne relvent pas de la juridiction administrative (3).
Il en est de mme des rglements d'indemnit auxquels peuvent
donner lieu des occupations ou des extractions faites sans autorisajuin 1862, prfet de la Corse; il avril 1870, Lamblin.
2. Conseil d'tat, 5 janvier 1860, Canlerrane; 10 mai 1860, Chemin de fer d'Orlans ; 26 fvrier 1870, Chemin de fer de Lyon; 10 mars 1876, de Moracin ;
2 juin 1876, Abougit ; 6 dcembre 1889, Girard.
8. Conseil d'tat, 22 janvier 1857, Gilbert; 17 mars 1859, Martel; 28 mai
1. Cass. 23
1868, Thome.
178
LIVRE V.
1887, Devoirs.
180
LIVRE V.
CHAP.
II, 1.
181
tait obligatoire et le conseil de prfecture devait l'ordonner d'office, alors mme qu'elle n'tait pas demande par les parties ; elle
prsentait en outre cette particularit que, si les experts n'taient
pas d'accord, il devait tre procd une tierce expertise par l'ingnieur en chef, tiers expert de droit.
Ces rgles spciales ont t abroges par la loi gnrale de procdure du 22 juillet 1889, et par la loi du 29 dcembre 1892 sur
les occupations temporaires qui s'en rfre la prcdente. Dsormais l'expertise doit tre faite, comme dans les matires contentieuses ordinaires, par trois experts : l'un dsign par le propritaire, l'autre par l'administration, le troisime par le conseil de
prfecture (') ; elle peut aussi tre confie, si les parties y consentent, un expert unique dsign par elles ou, dfaut d'accord sur
son choix, par le conseil de prfecture (2).
L'expertise conserve cependant, dans une certaine mesure, un
caractre obligatoire, d'aprs une disposition spciale de la loi de
1889 (art. 13) qui oblige le conseil de prfecture y faire procder
toutes les fois qu'elle est rclame par une partie. Si donc le conseil n'est plus tenu, comme sous la loi de 1807, de suppler au silence des parties et de prescrire d'office l'expertise, il ne pourrait
pas passer outre aux conclusions qui la rclament sans commettre
un vice de formes qui rendrait son arrt annulable. Il ne pourrait
pas d'ailleurs remplacer cette mesure d'instruction par une visite
de lieux ou une enqute (8), ni s'en dispenser sous prtexte que des
experts auraient dj procd en vertu d'une dcision d'un tribunal
civil ou de commerce ou d'une ordonnance de rfr (4). Mais nous
pensons qu'il en serait autrement si le rfr avait eu lieu devant
le vice-prsident du conseil de prfecture et si ce magistrat avait
ordonn, conformment l'article 24 de la loi du 22 juillet 1889,
des constatations destines prvenir un changement d'tat des
lieux.
Le conseil de prfecture pourrait galement se dispenser d'ordonner l'expertise si la demande devait tre carte par une fin de
1-2. Loi du 22
il.
4. Consoil d'tat, 22
12
182
LIVRE V.
non-recevoir ou par un moyen de droit, alors mme que les allgations du demandeur seraient admises. Tel serait le cas si la rclamation manait d'une partie sans qualit, si elle tait teinte par
prescription, si elle visait un dommage qui ne donne pas ouverture
au droit indemnit, par exemple un prjudice moral ou un dommage non matriel ni direct (*) ; ou bien encore si l'expertise tait
devenue matriellement impossible raison d'un changement complet de l'tat des lieux.
En ce qui touche les accidents de personnes rsultant de travaux
publics, nous avons vu que la jurisprudence les assimile aux dommages causs aux proprits, au point de vue de la comptence du
conseil de prfecture. Elle consacrait aussi cette assimilation au
point de vue de la procdure en exigeant, avant la loi de 1889, que
les dommages aux personnes fussent soumis l'expertise spciale
de l'article 56 de la loi de 1807 (2) ; on doit en conclure que, depuis
l'abrogation de ce texte, ils sont soumis l'expertise de la loi de
1889, qui est obligatoire si une partie la demande.
On doit au contraire restreindre la matire des occupations
temporaires deux dispositions spciales de la loi du 29 dcembre
1892, dont l'une (art. 17) limite la dure de l'action en indemnit
deux ans partir de la cessation de l'occupation, et dont l'autre
(art. 19) dispense des droits de timbre et d'enregistrement les
plans, procs-verbaux, significations, jugements et autres actes faits
^par application de la loi de 1892. Cette dernire disposition, emprunte l'article 58 de la loi sur l'expropriation du 3 mai 1841,
doit tre interprte comme s'appliquant tous les actes de la procdure de premire instance et d'appel ; elle n'entrane cependant
pas la suppression de tous frais devant le Conseil d'tat, car elle ne
dispense pas la partie de recourir au ministre d'un avocat et d'tre
soumise au tarif de frais qu'il comporte, sous la seule dduction
des droits de timbre et d'enregistrement.
1. Conseil d'Etat, 2 mai 1866, Bompois ; 10 mars 1869, Larligue ;
Piette.
aot 1881,
CHAP.
II, 2.
II.
183
Notions gnrales sur la responsabilit de l'tat. Les dommages causs des particuliers par la faute de dpositaires de l'autorit publique peuvent donner lieu deux sortes de responsabilits
pcuniaires : celle de l'agent qui a commis la faute et celle de
l'tat considr comme responsable du fait de cet agent. Nous
avons examin dans notre tome Ier les questions relatives la responsabilit civile des fonctionnaires publics (') et des ministres (2).
Nous avons galement tudi la responsabilit de l'tat au point de
vue des questions de comptence auxquelles elle peut donner lieu(3).
Il nous reste exposer les rgles de fond relatives cette responsabilit
.
l'tat raison de fautes
La responsabilit qui peut incomber
de ses agents, disent de nombreuses dcisions du Conseil d'tat et
du Tribunal des conflits (*), ne peut tre rgie par les principes qui
sont tablis dans le Code civil pour les rapports de particuliers
particuliers ; cette responsabilit n'est ni gnrale ni absolue ; elle
a des rgles spciales qui varient suivant les besoins du service
et la ncessit de concilier les droits de l'tat avec les droits
privs.
La varit de ces rgles tient la diversit des pouvoirs qui
s'exercent au nom de l'tat et qui s'chelonnent depuis une souverainet presque absolue jusqu' de simples actes de gestion.
Aussi est-il impossible d'tablir pour l'tat une base unique de
responsabilit, comme le Code civil a pu le faire pour les particuliers soumis entre eux des rapports juridiques peu variables. Il
ne faut pas non plus perdre de vue que, dans le systme du Code
civil, celui qui rpare un dommage caus par sa faute, ou par
celle de ses prposs, y pourvoit de ses propres deniers, tandis que
l'tat ne peut y pourvoir qu'avec les deniers des contribuables,
trangers la faute commise.
et suiv.
et suiv.
et suiv.
4. Voy. les arrts cits, t. Ier, p. 680.
1. Voy. t. Ier, p. 637
2. Voy. t. Ier, p. 658
3. Voy. t. Ier, p. 674
184
LIVRE V.
CHAP.
II, 2.
185
186
LIVRE V.
s'agit d'actes de
puissance publique, la rgle qui domine est celle de l'irresponsabilit pcuniaire de l'tat.
Cette rgle s'applique, en premier lieu, dans les rapports de
l'tat avec ses fonctionnaires. Les erreurs ou les fautes commises
par le suprieur hirarchique l'gard de l'infrieur ne donnent
lieu aucune action en indemnit contre l'tat : et cela non seulement quand le suprieur abuse de ses pouvoirs discrtionnaires de
discipline ou de rvocation, mais encore lorsqu'il porte illgalement atteinte un droit acquis. Dans ce dernier cas, l'agent ls
peut le plus souvent poursuivre l'annulation de la dcision illgale
par la voie du recours pour excs de pouvoir ; il peut aussi, dans
certains cas, obtenir un rappel de solde ou de traitement ; il peut
enfin, s'il a t frapp d'une destitution illgale, se faire relever,
par la voie contentieuse, de la dchance du droit pension qui
serait rsulte de cette mesure ; mais il ne peut rclamer aucune
indemnit l'tat.
La mme rgle s'applique aux dcisions prises dans l'exercice
des pouvoirs de police administrative, qu'il s'agisse de rglements
1. Voy. 1.1", p. 113.
2. Voy. t. Ier, p. 118, 119.
3. Voy. t. Ier, p. 38 et suiv. En Allemagne l'irresponsabilit de l'tat considr
comme puissance publique n'a pas pour contre-partie, comme en Angleterre et aux
tats-Unis, la responsabilit personnelle des fonctionnaires, ou du moins celle-ci
est soumise des restrictions analogues celles qui existent en France (voy. t. Ier,
p. 41).
tion faits dans l'intrt des services publics peuvent donner lieu
indemnit lorsqu'ils constituent des fautes prjudiciables autrui.
Conseil d'tat, 28 juin 1882, Larbaud. Il s'agissait, dans cette affaire, d'une demande en dommages-intrts forme contre l'tat par le propritaire d'une source
minrale qui se plaignait que des arrts prfectoraux et des dcisions ministrielles
i.
eussent mis illgalement obstacle ses droits de propritaire. Cette illgalit avait
t reconnue par le Conseil d'tat, qui avait annul pour excs de pouvoir plusieurs
des actes invoqus l'appui de la demande d'indemnit. Mais l'arrt prcit n'en a
pas moins rejet cette demande, par le motif que ces actes n'taient pas de nature
engager la responsabilit pcuniaire de l'tat. (Voy. les conclusions du commissaire
du Gouvernement : Recueil des arrts du Conseil d'tat, 1882, p. 604.)
2. Conseil d'lat, 26 novembre 1875 et 5 dcembre 1879, Laumonnier-Carriol. Le
premier de ces arrts annule pour excs de pouvoir l'arrt de fermeture, et le second condamne l'tat une indemnit de 53,000 fr., en rparation du prjudice
caus par la fermeture illgale.
188
LIVRE V.
Mais ce n'est pas dire que les articles 1382 et 1384 du Code
civil soient ici applicables de plein droit et que toute faute dommageable engendre un droit indemnit. En effet, l'tat ne saurait
tre responsable de toutes les fautes de service commises par ses
agents, car ceux-ci pchent tout d'abord envers lui en manquant
aux rglements et en remplissant mal leur emploi. En principe,
l'tat ne peut tre engag que par ses reprsentants lgaux, c'est-dire par les ministres. La stricte application de cette rgle conduirait dcider qu'un ministre seul pourrait engager le Trsor
par un quasi-dlit, aussi bien que par une obligation contracte
au nom de l'tat. Mais cette doctrine aurait pour contre-partie
ncessaire la responsabilit personnelle des fonctionnaires infrieurs, dans tous les cas o des fautes de service leur seraient imputes ; or ce systme, pratiqu dans certains tats trangers, n'a
jamais t admis en France ; il a paru injuste pour le fonctionnaire,
dont le patrimoine ne doit pas tre sacrifi aux risques de sa fonction,
dangereux pour l'tat, dont les actes seraient pris partie devant les
tribunaux, sous prtexte de procs faits ses fonctionnaires. C'est
pourquoi l'tat assume lui-mme, en vertu de lois spciales ou de
la jurisprudence, certains risques des fonctions publiques, certains
carts de ceux qui les exercent ; il fait leurs fautes siennes, il ddommage, aux frais du Trsor public, ceux qui en ont souffert.
Parmi les lois spciales qui ont la fois prvu et limit la responsabilit pcuniaire de l'tat, on peut citer celles qui rgissent
le service des postes et celui des tlgraphes, et qui contiennent
la fois des rgles de fond et des rgles de comptence (x). Tantt
elles stipulent pour l'tat une exemption complte de responsabilit
(en cas de perte de lettres ou de dpches ordinaires) ; tantt
elles fixent l'indemnit forfait (en cas de perte de lettres ou d'objets recommands) ; tantt elles la fixent au montant des valeurs perdues (en cas de perte de valeurs dclares ou de mandats
tlgraphiques). Dans ce dernier cas, la rclamation est du ressort
des tribunaux judiciaires.
l.
Voy. sur les postes : loi du 24 juillet 1793, art. 37 ; loi du 6 nivse an V,
art. 14 et 15 ; loi du 4 juin 1859, art. 3 ; loi du 25 jauvier 1873, art. 4.
Sur les tlgraphes : loi du 29 novembre 1850 ; loi du 4 juillet 1868 ; dcret
du 26 mai 1870.
CHAP.
II, 2.
189
Quant aux services publics pour lesquels la loi n'a pas dict de
rgles spciales de responsabilit, la jurisprudence du Conseil
d'tat, s'inspirant des principes gnraux du droit, reconnat que
l'tat peut tre pcuniairement responsable des fautes de ses
agents, sans toutefois admettre que l'article 1384 lui soit textuellement applicable ('). Elle distingue entre les fautes de service et les
fautes personnelles. Les premires rsultent d'un service mal fait,
d'un ordre mal donn, mal compris, imprudemment excut, mais
n'ayant cependant en vue que le fonctionnement du service ; les
secondes consistent dans des dlits, des malversations, des fautes
lourdes o apparaissent les passions personnelles de l'agent plutt
que les difficults et les risques de la fonction. Dans ce dernier cas,
l'agent est personnellement responsable devant les tribunaux judiciaires, et il est de principe que l'tat ne rpond pas pour lui(2).
Au contraire, les fautes de service sont censes commises par l'tat
lui-mme, comme consquence d'une organisation dfectueuse de
ses services, d'une insuffisance dans ses moyens d'action ou de
surveillance. La responsabitit de l'tat n'est pas alors la responsabilit pour autrui prvue par l'article 1384 du Code civil, mais
la responsabilit directe : le service public est cens l'auteur de la
faute ; c'est lui, c'est--dire l'tat, qui indemnise.
Voyons quelques applications de cette jurisprudence.
Un des services publics pour lesquels la responsabilit pcuniaire
de l'tat est le plus largement admise, est celui des ports maritimes :
il y a l une hospitalit offerte au commerce, la marine, et cette
hospitalit doit tre sre. Aussi l'tat a-t-il t dclar responsable
d'accidents causs par de fausses manoeuvres d'officiers de port, ou
par la ngligence d'agents ayant laiss subsister des paves ou
autres obstacles dans les bassins (3).
La responsabilit de l'tat est galement engage lorsque, par
suite d'imprvoyance ou de dispositions dfectueuses, des exerd'tablir, par un examen spcial de ce texte et de ses travaux prparatoires, qu'il ne vise que les rapports de particulier particulier et non
ceux de l'tat avec ses agents. (Voy. t. Ier, p. 677.)
2. Voy. t. Ier, p. 646 et suiv., la jurisprudence relative aux fautes personnelles des
fonctionnaires.
3. Conseil d'tat, 6 mai 1881, Tysack ; 21 juillet 1882, Txirnbull ; Il dcembre
1885, New Quay mutual Ship insurance; 27 juin 1890, Chdu et Craquelin.
1. Nous avons essay
190
LIVRE V.
CHAP.
II,
2.
191
le chemin de fer est exploit ses frais et pour son compte. L encore,
la responsabilit tant la mme, la comptence l'est aussi, bien que
l'article 22 ne se soit pas prononc sur ce point. En effet, si l'exploitation d'un chemin de fer est un service d'intrt gnral, elle n'est
pas un service public dans le sens juridique du mot ; ce qui domine en elle, c'est une entreprise de transports, une exploitation
commerciale ; les contrats auxquels elle donne lieu avec les tiers
relvent du droit commun ; il en est de mme des obligations nes
de dlits ou de quasi-dlits se rattachant l'exploitation (!). On ne
doit donc pas distinguer ici, comme lorsqu'il s'agit de services publics, entre les fautes de service et les dlits et fautes personnels :
les unes et les autres engagent l'tat comme elles engageraient
une compagnie de chemin de fer.
1. Tribunal des conflits, 30 mai 1884, Linas.
2. Cour de cassation, 5 juillet 1886, Guillol ; 25 octobre 1886,
1887, Groscoiur.
Martinet;
mars
dommages causs par ces travaux qui conservent le caractre de travaux publics et
relventde la juridiction administrative. (Tribunal des conflits, 22 juin 1889, Vergnioux.)
192
LIVRE V.
CHAPITRE III
CONTENTIEUX DES TRAITEMENTS, SOLDES ET PENSIONS
I. OBSERVATIONS
GNRALES.
LA JURIDICTION ADMINISTBATIVE.
II.
13
194
LIVRE V.
plquant qu'aux pensions qui n'taient pas inscrites la date de la promulgation des
nouveaux tarifs, on peut citer : la loi du 4 mai 1892 et le rglement du 17 aot
suivant relatifs aux pensions des agents forestiers ; la loi du 26 janvier 1892 et le
rglement du 21 avril suivant, portant unification progressive des anciennes pensions
militaires et du service actif des douanes.
3. Conseil d'tat, 20 fvrier 1868, Tournier.
CHAP.
III, 1.
195
gnraux, car les retenues faites en vertu de la loi de 1853 n'atteignent annuellement que 22 23 millions, tandis que les pensions
correspondantes dpassent 60 millions. La retenue ne doit donc
pas tre considre comme la prime d'une sorte d'assurance
mutuelle, ou comme un lment d'un contrat do ut des pass entre
le fonctionnaire et l'tat, mais plutt comme une sorte d'impt
spcial, destin rendre le service des pensions moins onreux
pour le Trsor.
Par une juste rciprocit, nous ne pensons pas l'tat puisse
assimiler le dfaut de versement des retenues une inexcution
de contrat, imputable au fonctionnaire et autorisant l'tat dcliner, en tout ou en partie, ses propres obligations. A la vrit,
l'article 18, 5, de la loi du 9 juin 1853 dispose que la pension
n'est liquide que pour le temps pendant lequel les fonctionnaires
auront subi la retenue . Mais s'il est vrai que les traitements soumis retenue doivent seuls entrer en compte, il n'en rsulte
pas que ces traitements et les services auxquels ils correspondent
soient non avenus, par cela seul que l'tat aurait omis de percevoir les retenues auxquelles il avait droit. En effet, la retenue
n'est pas, proprement parler, verse par le fonctionnaire, elle
est prleve et, comme le dit son nom, retenue par l'tat, qui doit
se payer de ses propres mains, au moment o il acquitte le traitement (1). L'omission tant le fait de l'tat, il ne serait ni juridique ni quitable qu'elle prjudicit au fonctionnaire (2). Mais, d'un
l'. Le mcanisme des retenues est ainsi rgl par l'article 5 du dcret du 9 novembre 1853 : Les traitements ou allocations passibles de retenues, qui sont acquitts
par les comptables du Trsor, sont ports pour le brut dans les ordonnances et mandats, et il y est fait mention spciale des retenues exercer pour pension. Les
comptables chargs du paiement de ces ordonnances ou mandats les imputent en dpense pour leur montant intgral, et ils constatent en recelte les retenues opres au
crdit du budget de chaque exercice et un compte distinct intitul : Retenues
sur traitements pour le service des pensions civiles.
Exceptionnellement, l'article 13 du mme dcret a prvu un cas o certains fonctionnaires doivent effectuer eux-mmes le versement des retenues la caisse du receveur des finances. Ces fonctionnaires sont ceux qui, tout en appartenant au cadre
permanent d'une administration publique, sont rtribus en tout ou en partie sur les
fonds des dpartements, des communes ou des compagnies concessionnaires. (Loi du
9 juin 1853, art. 4, g 3.)
2. Cette solution a d'abord paru faire doute en jurisprudence. Un avis de la seclion
des finances du 12 novembre 1878 exige que la retenue ait t effectivement subie.
Un autre avis du 7 juillet 1880 est moins absolu : on y lit que si le versement de
196
LIVRE V.
CHAP.
III, 1.
197
l. Voici quels sont, sur cette question, les principaux prcdents parlementaires.
Lors du vote du budget de 1877, la Chambre des dputs a supprim le crdit
relatif aux aumniers militaires, crs par la loi du 20 mai 1874. Le Snat ayant
198
LIVRE V.
II.
ET A LA SOLDE.
CHAP.
III, 2.
199
11.
200
LIVRE V.
Parlement au sujet de la liquidation de son indemnit ne pourraient pas tre portes devant la juridiction administrative ('),
mais, dans le cas de cumul, la contestation ne porte pas sur cette
indemnit, elle porte sur le traitement affrent aux fonctions
civiles, militaires ou ecclsiastiques, dont le membre du Parlement serait investi. La dcision attaque tant la dcision ministrielle qui refuse la liquidation de ce traitement, le Conseil d'tat
n'a jamais dclin sa comptence sur des litiges de cette nature,
alors mme qu'ils intressaient les droits de membres du Parlement (2).
Difficults relatives aux retenues de traitement. Les retenues
ou suspensions de traitements peuvent tre discutes par la voie
contentieuse : non seulement si la retenue est opre en vue de la
retraite, mais encore si elle est prononce par mesure disciplinaire.
La retenue disciplinaire est une sorte d'amende inflige au fonctionnaire qui a pris un cong sans autorisation ou qui a commis
des fautes dans le service. La loi du 9 juin 1853 (art. 3) a prvu
cette pnalit administrative, et le rglement d'administration publique du 9 novembre 1853 (art. 17) en a rgl l'application; ainsi
il a dcid que la privation de traitement pour cong non autoris
ne doit pas excder une dure de traitement double de l'absence
irrgulire, ni deux mois de traitement en cas de faute (3). Le recours contentieux serait recevable sur la lgalit de ces dcisions
disciplinaires, mais non sur leur opportunit (4).
ci-dessus, p. 24.
Conseil d'tat, 26 janvier 1867, Le Bastard; i juin 1883, Datas; 23 novembre 1883, Freppel.
2. Quoiqu'il s'agisse ici du contentieux du traitement, la jurisprudence du Conseil
d'tat admet que le recours peut tre form dans les formes du recours pour excs
de pouvoir et sans le ministre d'un avocat, lorsqu'il se fonde sur l'illgalit dont
serait entache la mesure disciplinaire (1er fvrier 1889, Sailhol; mme date,
Glena).
8. Cette disposition gnrale du rglement de 1853 a t attnue dans la plupart
des rglements dlibrs par le Conseil d'tat sur l'organisation de l'administration
centrale des ministres, et il a t reconnu que ces dispositions nouvelles ont pu valablement droger au rglement de 1853 (avis du 17 janvier 1888 sur un projet de
dcret relatif l'administration centrale du ministre de la guerre).
4. L'article 17 du dcret du 9 novembre 1853 n'est pas applicable, ainsi que ce
texte le dclare lui-mme, aux magistrats, aux membres du corps enseignant et aux
ingnieurs des ponts et chausses et des mines, lesquels restent soumis aux disposi1. Voy.
201
III, 2.
CONTENTIEUX DES TRAITEMENTS.
Le rglement du 8 juin 1883 (art. 416 et suiv.) prvoit d'autres
CHAP.
202
LIVRE V.
III.
CHAP.
III, 3. CONTENTIEUX
DES PENSIONS.
203
de traitements, et les contestations auxquelles ils donnent lieu peuvent avoir pour objet des dcisions administratives de nature trs
diverse.
204
LIVRE V.
la retraite doit ncessairement prcder toute demande de liquidation de pension ; il ne suffit pas que le fonctionnaire ait acquis
des droits la retraite, il faut que le ministre l'autorise les faire
valoir et-lui permette de quitter le service de l'tat. Aucune
pension n'est liquide, dit l'article 19 de la loi du 10 juin 1853,
qu'autant que le fonctionnaire aura t pralablement admis
faire valoir ses droits la retraite par le ministre au dpartement
duquel il ressortit.
Le droit qu'a le ministre de retenir au service un fonctionnaire
civil qui est dans les conditions voulues pour obtenir une pension
de retraite se justifie par un double motif. D'une part, l'acquisition du droit pension n'est pas ncessairement le terme des fonctions civiles ; le ministre est juge des services que le fonctionnaire
peut encore rendre l'tat et il peut exiger, dans l'intrt du service
public, qu'il continue lui prter le concours de son travail et de
son exprience ; il peut l'exiger aussi dans un intrt budgtaire,
afin d'viter que l'tat n'ait rtribuer deux personnes pour un
mme emploi, l'une par un traitement d'activit, l'autre par une
pension de retraite. Aussi les dcisions par lesquelles le ministre
refuse d'admettre un fonctionnaire la retraite sont-elles discrtionnaires et ne comportent-elles point de dbat contentieux (').
Pour que le refus d'admission la retraite chappe tout
recours, il faut qu'il ait le caractre que nous venons d'indiquer,
celui d'une dcision qui retient le fonctionnaire au service pour
des raisons d'ordre administratif ou budgtaire. Mais, si le refus
d'admission la retraite constituait une dngation du droit
pension fonde sur ce que le fonctionnaire n'aurait pas l'ge ou
le temps de services voulu, ou sur ce qu'il aurait encouru la
dchance, le caractre de la dcision ministrielle serait entirement modifi. Elle ne serait plus alors un acte d'autorit hirarchique s'imposant au fonctionnaire, mais une apprciation prmature de ses droits pension, apprciation qui pourrait tre l'objet
de rclamations de l'intress.
Le pourvoi form contre une telle dcision peut-il avoir pour
effet de faire reconnatre de piano, par la juridiction contentieuse,
Cary; 8 juillet
1887, Janvier.
CHAP.
III, 3.
205
206
LIVRE V.
prtexte qu'il n'aurait pas atteint la limite d'ge prvue par les
rglements. Cette limite d'ge n'est, pour les fonctionnaires rvocables, qu'un terme maximum qui ne doit pas tre dpass, mais
que le ministre n'est pas oblig d'attendre (').
Il en est autrement pour les fonctionnaires qui des dispositions spciales de la loi assurent l'inamovibilit jusqu' un ge
dtermin: tels sont les magistrats, qui ne peuvent tre mis d'office
la retraite, avant cet ge, que dans le cas d'infirmits graves et
permanentes les mettant hors d'tat d'exercer leurs fonctions, et
sur l'avis conforme de la Cour de cassation constitue en conseil
suprieur de la magistrature (2). Tels sont aussi les professeurs des
facults, des coles suprieures de plein exercice, des lyces et
des collges, qui ne peuvent tre mis la retraite, mme lorsqu'ils
ont acquis des droits pension, que sur leur demande ou aprs
avis de la section permanente du Conseil suprieur de l'instruction
publique (8).
Il est remarquer que, depuis la loi de finances du 30 mai 1888
(art. 22), le droit de fixer la limite d'ge n'est plus entirement
dans les attributions du pouvoir excutif. Sa comptence subsiste
pour tendre cette limite, non pour la restreindre, pour prolonger
le temps d'activit mais non pour le rduire. Dans ce dernier cas,
le lgislateur s'est rserv le droit de statuer lui-mme, craignant
que l'abaissement du temps de service rglementaire ne puisse devenir onreux pour le Trsor (4).
L'admission d'un fonctionnaire faire valoir ses droits la
retraite n'implique pas par elle-mme la reconnaissance du droit
pension ; plus d'une fois elle a t prononce l'gard de fonctionnaires qui ne remplissaient pas les conditions d'ge et de services
requises par la loi. Elle n'est alors qu'une formule de rvocation
dguise : formule polie, a-t-on dit quelquefois, formule ironique,
dirions-nous plus volontiers, et peu conforme la bonne foi qui
Conseil d'tat, 7 janvier 1876, de Brives.
Dcrets des 1er et 19 mars 1852. Loi du 30 aot 1883, art. 15.
Dcret du 4 novembre 1882, art. l.
Loi du 30 mars 1888, art 22 : La limite dj fixe pour la mise la retraite des
fonctionnaires civils ou militaires par les dcrets, arrts et dcisions actuellement
en vigueur ne peut tre abaisse que par la loi.
1.
2.
3.
4.
III, 3.
CHAP.
207
''at,
208
LIVRE V.
sions pour infirmits et blessures, qui peuvent tre liquides toute poque.
2. Conseil d'tat, 27 avril 1847, Auriscolede Lazarque ; 29 novembre 1851, Championnet-Rey ; 30 juin 1853, Dumas; 12 mars 1875, Vimont ; 14 mars 1879.
Chazotte.
3. Conseil d'tat, 16 avril 1851, Bchameit; 9 mars 1877, Labrousse.
209'
III, 3. CONTENTIEUX DES PENSIONS.
gnraux autres que ceux auxquels seraient appliques les dispositions
de la loi du 19 mai 1834 ne seront admis la retraite que sur leur
CHAP.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
14
210
LIVRE V.
CHAP.
III, 3.
211
rapproche de la demande de pension, en implique ncessairement le rejet ; aussi le Conseil d'tat dcide que le postulant doit
se pourvoir contre elle, comme si elle prononait expressment un
refus de pension (l). Il en serait autrement si l'allocation ou le
retrait de la gratification renouvelable tait prononc d'office : la
dcision ministrielle ne devrait pas alors tre interprte comme
impliquant le rejet d'une demande de pension, puisque celle-ci
n'aurait pas encore t forme (2).
La mise en rforme d'un officier constitue aussi une dngation
implicite mais absolue de tout droit pension, car la rforme
est la position de l'officier sans emploi qui, n'tant plus suscepd'tre rappel l'activit, n'a pas de droits acquis lapension
tible
(loi du 19 mai 1834, art. 9). La position d'officier
de retraite
rform tant incompatible avec celle d'officier retrait, il faudrait
ncessairement que la rforme ft mise nant pour que l'officier
ft admis faire liquider sa retraite. C'est pourquoi il doit former
son recours contre la dcision qui le met en rforme, sans attendre
une dcision expresse de refus de pension(3).
Le contentieux auquel donnent lieu les refus de pension est un
contentieux de pleine juridiction qui s'tend toutes les questions
de fait et de droit, de fond, de forme, de dchance. S'il s'agit
de pension d'anciennet, le Conseil d'tat est juge de tout ce
qui touche l'ge et au temps de service. Toutefois, la dispense
d'ge pour invalidit, prvue par l'article 5, 3, de la loi du 10 juin
1853, ne peut tre accorde que par le ministre agissant comme
suprieur hirarchique et reconnaissant que le titulaire est hors
d'tat de continuer ses fonctions. Aucun recours contentieux ne
serait recevable contre l refus d'accorder cette dispense. S'il
.
s'agit de pension pour blessures ou infirmits, le Conseil d'tat est
juge de leur nature, de leur gravit, de leur origine, de la question de savoir si elles sont ou non incurables, si elles mettent le
fonctionnaire hors d'tat de continuer son service, l'officier hors
1. Conseil d'tat, 13 avril 1883, Ceret ; 22 mai 1885, Dompierre ; 31
juillet 1885
Baud.
2. Conseil d'tal, 20 juin 1884, Drau; 6 mars 1885, Grault ; 18 mai 1888,
Achard.
3. Conseil d'tat, 3 aot 1877, Letage; 10 mai 1878, Chev.
212
LIVRE V.
d'tat de rester en activit et d'y rentrer ultrieurement, le sousofficier ou le soldat dans l'impossibilit de pourvoir sa subsis tance. Questions singulirement complexes et souvent pleines de
difficults techniques; aussi, la loi a-t-elle institu des procds
rigoureux d'instruction et des vrifications mdicales qui tiennent
une place importante dans la lgislation des pensions militaires,
mais sur lesquelles nous n'avons pas insister ici.
Questions de dchance. Les questions de suspension et de
dchance du droit pension sont de celles que le ministre est
appel rsoudre en prononant sur une demande de pension ; le
Conseil d'tat, saisi d'un recours, statue sur toutes les difficults
de fait ou de droit que peut soulever la dchance oppose par le
ministre. Mais, parmi ces difficults, il en est qui touchent aux
prrogatives de l'autorit hirarchique, d'autres qui relvent des
tribunaux judiciaires, de telle sorte que la dlimitation des comptences exige, en cette matire, une attention particulire.
Rappelons d'abord quelles sont les causes qui peuvent entraner
la suspension ou la perte dfinitive du droit pension.
La suspension du di-oit pension rsulte des causes suivantes :
1 Perte de la qualit de Franais, durant la privation de cette
qualit (loi du 9 juin 1853, art. 29 ; loi du 11 avril 1831, art. 26,
3) ; 2 condamnation une peine affiictive ou infamante.
Dans ce cas, la suspension dure jusqu' la rhabilitation pour les
pensions civiles (loi de 1853, art. 27, 3), et seulement pendant la
dure de la peine pour les pensions militaires (loi de 1831, art. 26,
3) ; 3" rsidence hors du territoire franais sans l'autorisation
du Gouvernement. Ce cas de suspension n'existe que poiu' les pensions militaires (loi de 1831, art. 26, 4).
La perte dfinitive du droit pension a lieu, d'aprs la lgislation des pensions civiles (loi de 1853, art. 27, 1, 2 et 3) :
1 Si le fonctionnaire ou employ est dmissionnaire ; 2 s'il
est destitu ou rvoqu d'emploi ; 3 s'il est constitu en dficit
pour dtournement de deniers ou matires, ou convaincu de malversations.
La perte dfinitive du droit pension rsulte, pour les militaires : 1 D la peine de la destitution prononce en excu-
CHAP. III,
3.
213
27
214
LIVRE V.
Nous avons dj cart l'assimilation des pensions des contrats : nous n'y reviendrons pas ; nous ferons seulement remarquer qu'alors mme qu'il y aurait contrat ses clauses n'en seraient
pas moins dans la loi, et que c'est prcisment la clause de dchance, insre dans l'article 27, qu'il s'agit d'interprter. Or,
l'avis ministriel de 1877 faisait une confusion entre le droit acquis la jouissance d'une pension concde et le droit acquis
l'obtention d'une pension demande. Il est vrai que le dioit
la jouissance d'une pension concde ne peut tre retir ou suspendu que dans des cas dtermins (dtournement, malversation,
condamnation, perte de la qualit de Franais), mais il est galement certain que, d'aprs l'article 27, le fonctionnaire dmissionnaire ou destitu perd ses droits la pension ; quels droits ? videmment ceux qu'il avait au moment o il a donn sa dmission
ou subi une rvocation : droits purement ventuels s'il n'avait pas
l'ge et le temps de service voulus, droits acquis l'obtention
d'une pension, si ces conditions taient remplies. Le Conseil
d'tat s'est plusieurs fois prononc en ce sens, notamment par ses
arrts du 2 septembre 1862 (Descrimes) et du 2 dcembre 1887
(Hbert).
II.
CHAP.
III, 3.
215
216
LIVRE V.
CHAP.
III, 3. - CONTENTIEUX
DES PENSIONS.
217
218
LIVRE V.
30
CHAP.
III, 3.
219
La dmission peut-elle exercer une influence sur les droits acquis une pension militaire? Nous avons vu que la loi de 1831
ne mentionne pas la dmission comme cause de dchance. Antrieurement cette loi, un avis du Conseil d'tat du 12 prairial
an XI avait dcid que l'officier qui donne sa dmission aprs
trente ans de service est susceptible de la solde de retraite si sa
dmission n'a pas t donne en temps de guerre, ou si, en ce
cas, elle a t accepte par le ministre . Cet avis, qui admet
implicitement que la dmission n'aurait besoin d'tre accepte
qu'en temps de guerre, ne pourrait plus s'accorder avec l'article 1er
de la loi du 19 mai 1834, d'aprs lequel toute dmission doit tre
c accepte par le roi . Il est mme remarquer que, lors du vote
de cette loi, la Chambre des pairs n'a pas voulu adopter un amendement qui proposait de rserver des cas o la dmission serait
entirement libre pour l'officier. Aussi la jurisprudence du Conseil d'tat dcide-t-elle que le refus de dmission relve entirement de l'apprciation du ministre et ne peut pas tre l'objet d'un
recours par la voie contentieuse (').
La doctrine de l'avis de l'an XI ne saurait donc trouver aujourd'hui son application. L'officier dont la dmission n'est pas
accepte reste dans les liens de la discipline militaire ; il ne peut
s'en affranchir qu'en prenant sa retraite ds qu'il a acquis des
droits ; le Gouvernement n'a pas alors intervenir pour l'autoriser,
par une dcision spciale, rentrer dans ses foyers aprs liquidation de sa retraite (2). Mais il pourrait retarder cette liquidation
s'il estimait que des raisons de service font obstacle au dpart
immdiat de l'officier.
Questions rserves l'autorit judiciaire. Parmi les questions que le droit pension peut soulever, il en est qui ne peuvent
pas tre dfinitivement tranches par l'autorit administrative,
1. Conseil
1891, Dve.
2. Il arrive quelquefois que des officiers, ayant des droits acquis la retraite, joignent l'envoi d'une dmission leur demande de liquidation de pension. 11 n'y a pas
220
LIVRE V.
CHAP.
III, 3.
221
28
222
LIVRE V.
i.
CHAP.
III, 3.
223
224
LIVRE V.
art. 1.
2. On peut citer : la loi du 29 janvier 1831 qui ordonne la revision des pensions
accordes en vertu de la loi du il septembre 1807, qui visait les services exceptionnels de grands dignitaires de l'tat ; elle rvoque celles de ces pensions qui n'auraient pas t accordes la distinction des services et l'insuffisance de la fortune ,
ainsi que l'exigeait la loi de 1807 ; la loi du 19 mai 1849 qui ordonne la revision
des pensions concdes depuis le 1er janvier 1848, en dehors des conditions d'ge et
de services fixes par la loi, et soumet un nouvel examen les infirmils qui avaient
t invoques l'appui de ces pensions ; la loi du 16 septembre 1871 qui reproduit
les dispositions de la loi de 1831, en les appliquant aux pensions exceptionnelles
alloues aux grands fonctionnaires de l'Empire en vertu de la loi du 17 juillet 1856;
la loi du 17 mars 1875, trs analogue celle de 1849, qui soumet un nouvel
examen les pensions pour infirmits pour lesquelles un crdit supplmentaire avait
t demand pour l'exercice 1874.
CHAP.
III, 3.
225
LA JURIDICTION ADMINISTKATIVE.
II.
15
226
LIVRE V.
CHAP.
III, 4.
227
la dcision, elle peut donner lieu un recours par la voie contentieuse, fond sur ce que la dchance allgue n'aurait pas t
encourue, en fait ou en droit ('). Le recours serait galement recevable contre la dcision qui refuserait de rtablir les droits d'un
pensionnaire, dchu pour avoir perdu sa nationalit ou pour avoir
encouru des condamnations entranant la dchance, et qui aurait
recouvr la qualit de Franais, ou aurait t rhabilit ou amnisti (2).
IV. RGLES DE
PROCDURE.
228
LIVRE V.
CHAP.
III, 4.
229
230
LIVRE V.
231
PENSIONS. RGLES DE PROCDURE.
III, 4.
teur de la loi de 1831 : Le paiement de ce premier quartier a
fait connatre aux intresss, d'une manire certaine, le montant
de la pension et leur a permis de la comparer avec les droits que
leur donnent la nature et la dure de leurs services. C'est compter de ce jour seulement que court pour eux le dlai de trois mois,
pendant lequel ils peuvent se pourvoir. De plus, le ministre est
oblig notifier d'abord les bases de la liquidation, en donnant au
militaire la facult de se pourvoir immdiatement contre cette
dcision. Ainsi, le militaire est admis discuter successivement
les bases de la liquidation ministrielle, et, si le ministre y persiste,
l'ordonnance du roi qui aura fix la pension d'aprs ses bases.
M. Allent faisait galement remarquer que cette ordonnance seule
pouvait tre attaque par la voie contentieuse, et que la liquidation
ministrielle ne pouvait donner lieu qu' des observations prsentes au ministre par la voie administrative.
Malgr l'autorit de ce commentaire, il nous semble difficile que
le dlai ne coure pas si le paiement des arrrages a t prcd
de la notification du dcret contenant les bases, alors mme que
lesdites bases n'auraient pas fait antrieurement l'objet d'une
notification spciale ('). Mais, dans aucun cas, il ne pourrait tre
suppl la notification individuelle par l'insertion du dcret au
CHAP.
16
fvrier
1880, Valentin.
2. Voy. sur la porte de cette rserve Marcad (Code civil, t. IV, n 494). Il dit
1 les
232
LIVRE V.
233
III, 4.
PENSIONS. RGLES DE PROCDURE.
et pour y suivre leur demande conformment aux lois, tous droits
et moyens rservs . Le ministre s'tant autoris de ces rserves
pour refuser la pension, le second arrt dclare qu'il rsulte de
l'instruction que le sieur Duval est mort en possession de ses
droits une pension et qu'en consquence il les a transmis ses
hritiers... les dames Duval sont renvoyes devant notre ministre
des finances pour faire dterminer la quotit de la pension
laquelle le sieur Duval avait droit au jour de son dcs, et faire
liquider les arrrages auxquels les rclamantes mit droit comme hritires de leur pre .
La section des finances s'est rallie cette jurisprudence par un
avis de principe du 18 janvier 1888 [dame Godin, veuve Lemarchand]^).
Cette dernire solution nous parat fonde en droit et en quit.
En effet, l'hritier continue la personne du dfunt et il exerce
tous les droits et actions ayant appartenus son auteur, en tant du
moins qu'ils peuvent avoir une influence sur l'tat du patrimoine ;
ainsi, il n'est pas douteux que l'hritier pourrait rclamer, du chef
de son auteur, une rente viagre, une provision alimentaire laquelle celui-ci aurait eu droit de son vivant, condition, bien entendu, de ne rclamer que les sommes qui taient dues au jour du
dcs. Il en est de mme des pensions, non seulement si elles sont
dj concdes et productives d'arrrages, mais encore si elles n'ont
t ni concdes, ni demandes avant le dcs. Dans ce dernier cas,
les hritiers ne rclament en ralit au Trsor que la reconnaissance et le paiement d'une crance prexistante laquelle leur
auteur n'est pas prsum avoir renonc.
De l se dduisent les rgles appliquer en cas de recours
CHAP.
234
LIVRE V.
V.
CHAP.
III, 5.
235
l.
236
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
CHAP. III,
5.
237
arrt du 28 juillet 1882 (Arnozan) qui statue au fond sur un recours, puis explicitement par l'arrt prcit du 4 juillet 1884 (Bussereau), vritable arrt de principe, o on lit : qu'aux termes
des lois organiques du Conseil d'tat et notamment de la loi du
24 mai 1872, article 9, il appartient audit conseil de statuer souverainement sur les recours en matire contentieuse ; que les contestations qui peuvent s'lever entre un dpartement et un de ses agents,
pour l'application des statuts de la caisse des retraites des employs
de ce dpartement la liquidation de la pension laquelle cet agent
prtend avoir droit raison des fonctions qu'il a exerces, appartiennent au contentieux administratif; que, par suite, le prfet du
dpartement de la Gironde n'est pas fond soutenir que le recours
du sieur Bussereau n'est pas recevable (').
En cas d'annulation de la dcision du conseil gnral, le requrant est renvoy devant lui pour qu'il fasse la liquidation ou pour
qu'il la rectifie d'aprs les bases fixes par l'arrt. Que dcider si
le conseil gnral refusait de dfrer cette dcision ? Nous pensons que le requrant pourrait alors saisir le Conseil d'tat de la
difficult ainsi survenue sur l'excution de son arrt et obtenir de
lui une dcision qui fixerait le chiffre de la pension ; en excution
de cette dcision, qui constaterait, une dette exigible la charge du
dpartement, le ministre de l'intrieur pourrait provoquer un
dcret inscrivant d'office la dpense au budget, par application de
l'article 61 de la loi du 10 aot 1871.
Dpens. A la diffrence des pensions de l'tat, qui ne peuvent donner lieu aucune condamnation aux dpens contre lui(2),
les pensions des dpartements et des communes peuvent donner
lieu une condamnation aux dpens contre ces administrations (3).
En effet, les contestations intressant les dpartements et les communes ne sont pas soumises aux dispositions restrictives de l'article 2 du dcret du 2 novembre 1864, relatif aux contestations de
l'tat ; elles comportent l'allocation des dpens dans des conditions
solution : Conseil d'tat, 6 juillet 1888, Pinot; 26 juin 1891, Dutey.
2. Conseil d'tat, il juin 1875, Pierre; 15 dcembre 1882, Grvin ; 1er juin
1883, Datas.
3. 1er aot 1867, Barnabe; 24 janvier 1879, dpartement de la Seine-Infrieure.
1. Mme
238
LIVRE V.
l.
CHAP.
III, 5.
239
qu'il pourrait, comme dans toutes les affaires entre parties, recevoir communication du dossier et mettre un avis sur le pourvoi.
Il ne rsulte cependant pas des visas de l'arrt de 1883, le seul
qui ait t rendu par application de la loi du 22 avril 1806, que
cette communication ait t juge ncessaire par le Conseil
d'tat.
CHAPITRE IV
ACQUITTEMENT DES DETTES DE L'TAT
I. LIQUIDATION.
En quoi consiste la liquidation. La liquidation est une opration administrative qui consiste vrifier si un crancier de
l'tat a droit au paiement d'aprs ses titres, et si ce droit n'est pas
supprim ou restreint par suite de paiements antrieurs, de compensation ou de dchance.
La liquidation comprend, dans beaucoup de cas, la vrification
de la crance ; mais elle ne l'implique pas ncessairement ; elle
doit avoir lieu mme quand la crance est reconnue par le ministre,
ou constate par des jugements passs en force de chose juge.
Cette reconnaissance ou ces jugements ne peuvent, en effet,
rsoudre les questions qui font spcialement l'objet de la liquidation.
La liquidation est faite par les ministres, chacun pour les dpenses comprises dans le budget de son dpartement, et sans qu'il
y ait distinguer entre les dpenses de l'exercice courant et celles
CHAP. IV,
1.
241
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
16
242
LIVRE V.
de... ayant t faite sans condition aux rclamants par notre ordonnance (au contentieux) du 18 septembre 1833, aucune exception de paiement ne pouvait leur tre
oppose : Considrant que, lors du premier litige, il s'agissait uniquement de savoir si, d'aprs sa nature et les productions faites, ladite crance pouvait ou non
tre admise en liquidation ; que l'ordonnance prcite s'est borne dclarer que
ladite crance, tant suffisamment justifie, restait la charge du Trsor ; qu'aucune exception de paiement n'tait alors oppose par le ministre en cause ; que
l'ordonnance du 18 septembre 1833 n'a statu sur aucun moyen de ce genre, et que
ds lors elle ne peut faire obstacle ce que le ministre se prvale, contre les rclamants, du paiement rgulier que l'tat pouvait avoir dj fait de ladite crance.
. Voy. lois des 17 juillet-8 aot 1790, et 26 septembre 1793, ot notre tome I",
p. 198 et suiv., et p. 432 et suiv.
CHAP.
IV, 2.
243
drogation formelle, toutes les dcisions contentieuses des ministres ; il lui appartient, mme lorsqu'il s'agit de crances ayant
donn lieu des contestations judiciaires et des jugements passs en force de chose juge.
Toutefois, quelques rserves sont ici ncessaires.
Il peut arriver que le ministre, interprtant mal le jugement
rendu sur la crance, oppose, lors de la liquidation, des exceptions
que ce jugement aurait rejetes ; ou bien qu'il oppose une compensation entre la crance reconnue et une obligation prtendue
relevant de la comptence judiciaire. Dans ces cas, la dcision
rendre sur la liquidation ne cesserait pas d'appartenir la juridiction administrative ; mais celle-ci, tout en retenant le fond du
litige, devrait surseoir statuer jusqu' ce que l'autorit judiciaire et interprt le jugement contest, ou se ft prononce sur
l'obligation de droit commun oppose en compensation par le
ministre.
Il y aurait galement lieu renvoi devant l'autorit judiciaire
si le ministre excipait d'un paiement dont la validit serait conteste par le crancier de l'tat, dans un des cas o les questions
de validit des paiements faits par le Trsor sont du ressort des
tribunaux ('). Mais, nous le rptons, ces questions seraient purement prjudicielles et n'opreraient aucun dplacement de comptence pour le jugement rendre sur la liquidation.
II. ORDONNANCEMENT.
En quoi consiste l'ordonnancement. La dcision rendue suite liquidation ne constitue pas par elle-mme un titre permettant
au crancier de l'tat de se prsenter une caisse publique. Pour
qu'il puisse y toucher le montant de sa crance, il faut qu'un paiement lui ait t assign sur cette caisse en vertu d'une dcision
spciale qui est l'ordonnancement.
s
Cette assignation de paiement peut maner directement du ministre ou d'un ordonnateur secondaire ; dans le premier cas, le
1. Voy. ci-aprs, p. 218-249.
244
LIVBE V.
CHAP.
IV, 2.
245
violes. Or, nous venons de voir qu'il ne peut l'tre que si le ministre a un crdit disponible son budget. Dans le cas contraire, il
est oblig de s'abstenir et d'attendre que les ressources ncessaires
lui soient assures. Elles peuvent l'tre par ses propres dcisions,
si l'absence momentane de crdit ne rsulte que des rpartitions
prparatoires que le ministre a d faire entre les articles d'un
mme chapitre de son budget ('), mais qu'il peut modifier selon
les besoins de ses services, sous la seule condition ne ne pas excder le montant du chapitre. Si l'absence de crdit rsulte de l'insuffisance mme du chapitre, de l'puisement du seul crdit sur
lequel la dpense pouvait tre lgalement impute, l'ordonnancement est impossible tant qu'un vote des Chambres n'a pas remdi
cette insuffisance de crdit (2). Il appartient au ministre de solliciter
ce vote ; on peut mme dire qu'il y est moralement oblig, car il
ne serait pas conforme aux devoirs d'exactitude et de loyaut qui
incombent l'tat envers ses cranciers que le ministre reconnt
la dette sans faire tout ce qui dpend de lui pour qu'elle soit
acquitte.
Mais ce devoir de probit publique et de bonne administration
ne peut pas trouver de sanction dans un recours contentieux, parce
qu'il n'appartient aucune juridiction d'intervenir dans les rapports du Gouvernement avec les Chambres (3).
art. 60.
2. En l'absence des Chambres, des crdits peuvent aussi tre ouverts par des dcrets en Conseil d'tat, mais seulement pour des dpenses dtermines, et sous rserve de la ratification des Chambres. (Loi du 16 septembre 1871, art. 32.)
3. Voy. ci-dessus, p. 35.
246
LIVRE V.
tieuse.
Une faudrait pourtant pas conclure de l que tout refus d'ordonnancement, quels qu'en soient les motifs, chappe de plein droit
au recours contentieux. Ce recours serait recevable si le ministre,
au lieu de prononcer comme ordonnateur disposant de son budget,
prononait comme liquidateur apprciant et rejetant la crance ;
peu importerait alors que le ministre dclart, dans le dispositif
de sa dcision, qu'il refuse d'ordonnancer, au lieu de dclarer qu'il
refuse de liquider ; au fond, la porte de la dcision serait la mme;
aussi cette dcision serait-elle contentieuse et le crancier pourrait
la dfrer au Conseil d'tat, parce que, nonobstant la formule employe, elle statuerait sur le droit du crancier et non pas sur une
question purement administrative et budgtaire. Cette distinction
a t trs nettement indique par un arrt du 19 novembre 1886
(Gorgeu) suivi de deux autres du 21 janvier 1887 (Pihoret et Sazerac
de Forge). Le ministre de l'intrieur avait refus d'ordonnancer
des traitements de disponibilit rclams par d'anciens prfets, et
il soutenait que ce refus n'tait susceptible d'aucun recours contentieux.
Ces arrts rpondent : Considrant que le ministre ne
s'est pas born faire connatre que, par suite de la rduction du
crdit affect par le Parlement au traitement des fonctionnaires
en non-activit, il ne pouvait lui payer son traitement, mais qu'il
a contest le droit mme du sieur X... au paiement des termes
chus dudit traitement ; que, dans ces conditions, ladite dcision ne
constitue pas seulement un refus d'ordonnancement qui chapperait la
comptence de la juridiction contentieuse, mais la ngation d'un droit
qu'il appartenait au requrant de faire valoir devant le Conseil d'tal
par application de la loi du 24 mai 1872...
Par application des mmes principes, si l'ordonnance de paiement ou le mandat contient des conditions ou rserves que le
crancier se croit en droit de contester, par exemple s'il est
libell pour solde , alors que celui-ci prtend ne recevoir qu'un
paiement d'acompte, le recours contentieux peut tre ouvert contre
ces clauses, alors surtout qu'elles seraient contraires des dci.
CHAP. IV,
3.
247
III. PAIEMENT.
Obligations et droits du payeur. Nous avons vu que l'ordonnance ou le mandat est la seule monnaie dont dispose l'ordonnateur pour s'acquitter envers un crancier de l'tat. Le paiement
est l'opration par laquelle le payeur convertit ce titre en argent.
Le payeur n'est lui-mme qu'un des caissiers du Trsor, ce banquier commun de tous les ministres ordonnateurs. Pour l'exercice
de cette fonction, le payeur relve uniquement du ministre des
finances, considr comme ministre du Trsor (2).
Le payeur n'est pas un agent passif des ordonnateurs, oblig
d'effectuer, tant qu'il a des fonds, tous les paiements qu'ils ont
assigns sur sa caisse. Il a le droit de vrifier non seulement
l'authenticit du titre, mais encore sa rgularit ; il peut refuser,
ou du moins suspendre, le paiement des ordonnances et mandats
dans les cas prvus par les lois et rglements sur la comptabilit
publique, savoir: 1 si l'ordonnance ou le mandat dispose d'un
crdit puis ou non affect aux dpenses de l'espce ; 2 si elle
n'est pas accompagne de pices justifiant l'existence de la crance
et le caractre libratoire que la quittance devra avoir ; 3 s'il
y a dans ces pices des omissions ou des irrgularits matrielles,
1. Conseil d'tat, 27 mai 1863,
248
LIVRE V.
CHAP. IV,
3.
249
250
LIVRE V.
IV. DCHANCE
QUINQUENNALE.
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
251
et suiv.
252
LIVRE V.
Conseil d'tat .
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
253
la dchance.
La premire est le fait de l'administration. Elle se produit lorsque
l'administration, saisie en temps utile de la rclamation et des
pices l'appui, n'a pas liquid et ordonnanc la crance avant
l'expiration du dlai. Peu importe, d'ailleurs, que le retard provienne d'une ngligence ou de formalits lgitimes de vrification.
Le crancier est l'abri de la dchance par cela seul qu'il s'est
la lgislation du Trsor public, p. 437.
2. Conseil d'tat, 13 janvier 1883, Arbinet : Considrant que les requrants ne
sauraient invoquer les dispositions de l'article 2252 du Code civil qui suspend le
cours de la prescription en faveur des mineurs; qu'ils ne pourraient se prvaloir que
des exceptions dictes par l'article 10 de la loi du 29 janvier 1831, dans les cas o
1. Trait de
l'ordonnancement et le paiement des crances n'ont pu tre effectus dans les dlais
dtermins, par le fait de l'administration, ou par suite de pourvoi form devant le
Conseil d'tat...
254
LIVRE V.
1. Conseil d'tal, 2-z juin 1850, Bernard; 10 janvier 1856, Billard; 25 fvrier 1881, Raveaud (solution implicite); 12 janvier 1891, Dufourcq.
2. Conseil d'tat, 19 mai 1853, Touillet.
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
255
256
LIVRE V.
la dchance quinquennale.
3. Moniteur du il mai 1836, 2 suppl.
CHAP. IV,
4.
257
DCHANCE QUINQUENNALE.
Le ministre des finances fit alors valoir la ncessit o se trouvait le Trsor d'tre libr, avant l'expiration du dlai de trente
ans, de la garde et du remboursement des cautionnements restituer. Cette libration, qui lui avait t refuse sous forme de dchance, lui fut accorde sous la forme d'un versement la Caisse
des dpts et consignations ne prjudiciant pas aux droits des
cranciers. De cette transaction est sorti l'article 16 de la loi du
9 juillet 1836, ainsi conu : Le montant des cautionnements
dont le remboursement n'aura pas t effectu par le Trsor
public, faute de productions ou de justifications suffisantes, dans
la cessation des fonctions du titu le dlai d'un an compter de
laire ou de la rception des fournitures et travaux, pourra tre
intrts la Caisse des dpts et consigna vers en capital et
tions, la conservation des droits de qui il appartiendra. Ce
versement librera dfinitivement le Trsor public.
Il rsulte de l que les actions appartenant au titulaire du cautionnement, ou ses hritiers ou ayants cause, peuvent tre exerces pendant le dlai de la prescription trentenaire. Toutefois, si,
au moment du dpt la Caisse des consignations, le capital du
cautionnement n'tait pas intact, par suite d'un prlvement opr
pour dbet et non couvert par un versement complmentaire, nous
pensons que la rclamation de la portion saisie ne pourrait pas durer trente ans ; dans ce cas, en effet, la dcision ministrielle qui
aurait dclar le dbet, et qui en aurait imput le montant sur le
cautionnement, serait dfinitive l'gard du titulaire de ce cautionnement s'il ne l'avait pas attaque dans les dlais du recours
contentieux, ou si, l'ayant attaque, il n'en avait pas obtenu l'annulation.
II. Revendication de successions contre l'Etat. En ce qui touche
la ptition d'hrdit forme contre l'tat envoy en possession
d'une succession rpute vacante, des dissentiments srieux se
sont produits, non seulement devant les tribunaux judiciaires et
administratifs, mais encore au sein mme de l'administration. En
1844, lors d'un litige soumis au Conseil d'tat sur la question de
dchance, les avis les plus diffrents furent mis par le Conseil
d'administration de l'enregistrement et des domaines, qui dclarait la dchance applicable, par le directeur gnral de ce service
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
17
258
LIVltE V.
MM.
Dumesnil et
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
259
769 et
suiv.
260
LIVRE V.
qu'elle conserve son identit et sa comptabilit propres. Patrimoine priv, grev de dettes prives, elle ne peut tre rgie par
la lgislation de la dette publique. Elle ne le sera qu' partir du
jour o la possession de l'tat aura cess d'tre conditionnelle et
o la consolidation de son titre aura cr une novation complte
dans la personne du dbiteur.
Contestations sur la dchance. Les contestations sur la dchance sont des contestations sur la liquidation ; elles ne peuvent
donc relever que du ministre liquidateur, sauf recours au Conseil
d'tat, et cela alors mme que le contentieux de la crance liquider ressortirait au conseil de prfecture ou au tribunal civil.
Ces juridictions sont radicalement incomptentes pour statuer sur
une question de dchance, de quelque manire qu'elles en soient
saisies : soit par la partie venant contester devant elles une
dchance oppose par le ministre, soit par le reprsentant de
l'tat venant tort demander ces tribunaux de prononcer la dchance contre le crancier. De telles conclusions ne sauraient
en effet droger aux rgles de comptence, qui sont d'ordre public (').
Rsulte-t-il de l que l'tat, actionn devant le conseil de prfecture ou devant un tribunal civil, en paiement d'une crance
frappe de dchance, doit laisser le dbat suivre son cours sans
faire connatre l'obstacle qui sera mis la liquidation ? Non sans
doute, car s'il est vrai que le crancier demandeur plaide ses risques et prils, il n'en doit pas moins tre averti qu'il s'engage
dans des frais frustratoires. Le ministre peut donc opposer la dchance, par une dcision spciale, ds qu'il est touch par la
demande en justice ou mme par le mmoire qui doit tre remis
dcisions qui dclarent l'incomptence des conseils de prfecture, on
peut citer: Conseil d'tat, 25 novembre 1842, Plossard; 12 aot 1854, Reig;
10 janvier 1856, Thib.ousl; 5 fvrier 1857, Charpentier; 4 fvrier 1858, Hubaine ;
d'tat a
28 mai 1862, Roumagoux, etc. Dans l'affaire juge en 1854, le Conseil
relev d'office l'incomptence du conseil de prfecture.
Parmi les dcisions qui dclarent l'incomptence des tribunaux judiciaires, on peut
citer: Conseil d'tat sur conflit, 16 mai 1S39, Reversai; 28 mai 1838, Chevrier;
7 dcembre 1844, Finot; 28 aot 1841, de Sainl-Priest.
Cf. Serrigny, Comptence administrative, t. II, p. 198; Dumesnil et Pallain, op.
cit., p. 434.
1. Parmi les
CHAP.
IV, 4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
261
262
LIVRE V.
CHAP.
IV, 4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
263
2. Dcret du 31
12
264
LIVRE
T.
Le ministre liquidateur serait ainsi appel examiner de nouveau la question, et il aurait le droit d'invoquer la dchance
nonobstant tout ordonnancement antrieur, car cet ordonnancement n'aurait pu confrer un droit irrvocable au crancier (l). Si
le ministre croyait devoir passer outre aux observations du payeur
et lui adressait une rquisition, celui-ci pourrait encore en rfrer
au ministre des finances, car l'absence de crdit est un des cas o
la difficult souleve par le payeur ne peut tre rsolue que par
une dcision concerte entre ce ministre et le ministre ordonna-
teur (2).
On voit par l que, si le Conseil d'tat n'a pas qualit pour opposer d'office la dchance, les droits de l'tat n'en sont pas moins
sauvegards ; ils le sont, ou du moins ils peuvent l'tre, par le
payeur au lieu et place de la juridiction contentieuse.
1. Conseil d'tat, 16 fvrier 1870, Delaubier.
2. Dcret
du
31
CHAPITRE V
CONTENTIEUX DES CONTRIBUTIONS DIRECTES
Les contributions directes peuvent donner lieu plusieurs espces de rclamations contentieuses, parmi lesquelles on distingue :
1 les demandes en dgrvement, qui tendent obtenir la dcharge
ou la rduction d'une contribution mal tablie ; 2 les demandes
en mutation de cote, qui ont pour but de transfrer une imposition
d'un contribuable un autre, par suite d'un changement survenu
dans la proprit de la matire imposable ; 3 les demandes d'inscription au rle, par lesquelles un contribuable omis sur un rle
demande y tre port ; 4 les rclamations contre les oprations
cadastrales, qui sont diriges contre des oprations et dcisions
servant de base la rpartition de l'impt foncier sur les proprits
non bties ; 5 les demandes en cessation ou en annulation de poursuites, par lesquelles le contribuable conteste les mesures coercitives prises contre lui pour l'obliger au paiement de l'impt ;
6 les demandes en dcharge de cotes irrecouvrables et indment imposes, par lesquelles les agents de perception demandent tre
exonrs du recouvrement de certaines cotes ; 7 les rclamalions relatives aux taxes assimiles, taxes de nature diverse qui,
sans tre de vritables impts directs, sont recouvres dans les
mmes formes.
Examinons successivement ces diffrents recours contentieux.
I.
DEMANDES EN DGRVEMENT.
266
LIVRE V.
contre le contribuable, il en rsulte que celui-ci doit prendre l'initiative d'une rclamation toutes les fois qu'il se croit surtax.
Cette rclamation constitue la demande en dgrvement, qui prend
le nom de demande en dcharge ou en rduction selon qu'elle tend
un dgrvement total ou partiel. Ces demandes ressor'tissent au
conseil de prfecture en vertu de l'article 4, 4, de la loi du 28 pluvise an VIII, d'aprs lequel il prononce sur les demandes des
particuliers tendant obtenir la dcharge ou la rduction de leur
cote de contributions directes .
La demande en dgrvement, qui attaque un article du rle
comme erron et lsant un droit, ne doit pas tre confondue avec
la demande en remise ou en modration qui n'attaque pas le rle, et
qui tend seulement obtenir de l'administration une dcision de
pure quit, dispensant le contribuable d'acquitter tout ou partie
de sa cotisation, raison de pertes ayant diminu ses ressources.
Aussi la demande en remise ne doit pas tre porte devant la juridiction contentieuse, mais devant le prfet, sauf recours au ministre des finances agissant comme suprieur hirarchique (*).
La demande en dgrvement ne doit pas non plus tre confondue avec l'action en rptition que le contribuable peut former, pendant un dlai de trois ans, contre les agents qui auraient tabli ou
recouvr des contributions non autorises par la loi du budget.
Cette action, cre par la loi de finances du 15 mai 1818 (art. 94),
confirme chaque anne par la disposition finale de la loi du budget, met en jeu la responsabilit personnelle des agents et ressortit
exclusivement aux tribunaux judiciaires (2).
Pour que l'action en rptition soit ouverte, il ne suffit pas que
des illgalits aient t commises dans l'tablissement ou la perception d'un impt autoris par le lgislateur, il faut que l'impt
manque absolument de base lgale comme n'ayant pas t autoris
1. Arrt du 24 floral an VIII, art. 28.
2. Cette disposition est ainsi conue :
Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorises ou maintenues par la prsente loi, quelque titre
et sous quelque dnomination qu'elles se peroivent, sont formellement interdites;
peine, contre les autorits qui. les ordonneraient, contre les employs qui confectionneraient les rles et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'tre poursuivis comme concussionnaires, sans prjudice de l'action en rptition pendant trois
annes...
CHAP. V.
267
tion de leur cote de contributions directes ; que pour l'exercice de cette attribution,
et au cas o le rclamant soutient que la contribution ne serait pas autorise par la
loi, les conseils de prfecture ont ncessairement le pouvoir de vrifier si l'impt a
une base lgale ; que la disposition des lois de finances, qui a ouvert aux contribuables le droit d'intenter devant les tribunaux une action en rptition des impts qui auraient t perus sans l'autorisation de la loi, n'a eu ni pour but ni pour
effet de modifier les attributions confres aux conseils de prfecture par l'article 4
de la loi du 28 pluvise au VIII...
268
LIVRE V.
CHAP. V.
269
novembre
Boyenval;
ai
1882,
20 janvier 1888, Vaqu.
2. Conseil d'tal, 21 dcembre 1877, Portier; 26 dcembre 1879, Mesquite;
9 avril 188G, Oudin ; 8 fvrier 1890, Naveau.
3. Conseil d'tat, 21 mai 1880, ministre des travaux publics; 22 juin 1883, de
Roys; 14 novembre 1891, de Barbenlane; 18 mars 1893, Association syndicale
du Grand-Vey.
4. Conseil d'tat, 30 mai 1884, Larcher; 30 janvier 1885, Sguin; 20 juillet
1888, Bertrand; 16 mars lS9t, Gagnier et autres.
5. Conseil d'tat, 16 dcembre 18GS, Mourchon; 14 fvrier 180, Guilloteaux.
1.
270
LIVRE V.
CHAP. V.
271
que la loi de pluvise an VIII assigne au contentieux des contributions directes, en ne dfrant aux conseils de prfecture que les
demandes des particuliers tendant obtenir dcharge ou rduction
de leur cote de contributions, ce qui exclut implicitement tout recours contentieux relatif au contingent ; le seul recours en cette
matire est celui que prvoit l'article 38 de la loi dpartementale
du 10 aot 1871, qui charge le conseil gnral de prononcer dfinitivement sur les demandes formes par les communes, afin de
faire rduire le contingent fix par le conseil d'arrondissement. On
est donc en prsence d'actes de pure administration ayant un caractre dfinitif, et dont la juridiction contentieuse ne doit pas connatre. D'ailleurs, la rpartition du contingent dpartemental entre
les arrondissements et les communes ne repose pas uniquement,
comme la rpartition individuelle du contingent communal, sur
l'application de la loi des faits nettement dtermins, mais aussi
sur des apprciations d'ordre administratif, ayant pour objet les
facults contributives des communes.
La demande en dgrvement, ayant le caractre d'un recours
contentieux, ne saisit le conseil de prfecture que des conclusions
formules par le rclamant. C'est pourquoi le conseil de prfecture
ne peut, en principe, rien adjuger en dehors de ces conclusions ;
il ne saurait, par exemple, accorder la dcharge d une taxe dont
on ne lui demande que la rduction ('), ou tendre la contribution
mobilire les effets d'une rclamation qui n'a vis que la taxe
personnelle (2). Mais la jurisprudence admet que le conseil de
prfecture peut faire droit des conclusions qui, sans tre expressment formules dans la demande, y sont implicitement contenues.
Ainsi, il peut accorder la rduction d'une contribution dont la
dcharge a t rclame, mme en l'absence de conclusions subsidiaires tendant cette rduction (s) ; il peut galement prononcer
d'office les dgrvements et les remboursements qui sont la consd'Etat, 19 mai 1882, minisire des finances; 7 mars 1890, Jo'y;
18 juillet 1891, Delhomme-Friard.
2. Conseil d'tat, 29 novembre 1854, Bourrires.
S. Conseil d'tat, 21 juillet 1882, Basque; 7 novembre 1884, Bion. Toutefois,
la demande en dcharge qui serait prs3iite pour la premire fois au Conseil d'tat,
le conseil de prfecture n'ayant t saisi que d'une demande en rduction, serait non
recevable comme constituant une demande nouvelle : 12 novembre 1892, Eiffel.
1. Conseil
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1. Ce
CHAP. V.
273
II.
II.
18
274
LIVRE V.
CHAP. V.
275
naire.
Ce transfert diffre, un double point de vue, de la mutation de
cote : en premier lieu, il peut s'oprer en cours d'exercice,
quelle que soit l'poque de la cession, tandis que les cotes foncires et des portes et fentres ne peuvent tre modifies qu'
raison de mutations de proprit survenues avant le 1er janvier ;
en second lieu, le transfert de patente n'exige pas ncessairement,
comme la mutation de cote, une dcision contentieuse ; il est
opr par une dcision administrative mane du prfet ; le conseil de prfecture n'a intervenir que si cette dcision est conteste, ou s'il s'agit d'accorder au cessionnaire dcharge de droils
qui formeraient double emploi avec ceux qui lui ont t transfrs
(Loi du 15 juillet 1880, art. 28).
III. DEMANDES
D'INSCRIPTION AU RLE.
276
LIVRE V.
CHAP. V.
IV.
277
Rclamations contre les oprations d'art. Parmi les oprations qui concourent la confection du cadastre et qui prparent
l'assiette de l'impt foncier sur les proprits non bties, on distingue, d'une part, les oprations d'art et, d'autre part, les oprations administratives, dont l'ensemble constitue l'expertise.
Les oprations d'art sont : la dlimitation du territoire de la commune, la triangulation, le lev des plans et l'arpentage. A raison de
leur caractre technique, elles ne donnent lieu, en principe, aucun recours direct par la voie contentieuse (').
Plusieurs arrts ont cependant admis que le contribuable peut
discuter, propos d'une rclamation contre sa cote foncire, l'inscription de tout ou partie de sa proprit sur le plan cadastral de
telle ou telle commune, et que le conseil de prfecture peut vrifier, cette occasion, si les limites du plan correspondent avec
les limites relles de la commune (2).
En ce qui touche les oprations de lev de plan et d'arpentage,
il a toujours t reconnu qu'elles ne peuvent pas tre directement
attaques par la voie contentieuse ; mais la jurisprudence a admis
que les rclamations contre des erreurs de contenance peuvent
tre assimiles des rclamations contre le classement et tre
formes dans le mme dlai, c'est--dire pendant les six mois qui
suivent l'mission du premier rle (3).
En dehors de ces oprations techniques, la confection du cadastre comprend des oprations administratives : la classification,
1. Conseil d'tal, 27
de Sotleville-ls-Rouen.
3. Conseil d'tat, 18 juin 1856, Chabrol; 3 avril 1861, Gonnel; 28 janvier 1876,
Pernin. Un arrt du juillet 1864 (Hudelel) a mme dcid que l'on pouvait r-
il
clamer contre les erreurs de contenance l'occasion d'une rclamation contre les
rles annuels; mais cette doctrine enlverait toute stabilit aux oprations d'arpentage ; le Conseil d'tat n'y a pas persist; il admet seulement, en tout temps, la rectification des erreurs matrielles qui ont t commises non dans l'arpentage, mais
dans la constatation de ses rsultats sur la matrice cadastrale (14 janvier 1863, Angebaull).
278
LIVRE V.
1827.
CHAP. V.
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280
LIVRE V.
CHAP. V.
281
282
LIVRE V.
mation^).
Le contribuable qui rclame contre l'valuation ne peut pas inLoi du 15 septembre 1807, art. 38 ; ordonnance du 3 octobre 1821 et rglement
du 15 mars 1827 ; Conseil d'tal, 23 dcembre 1845, Changeur ; 29 janvier 1863,
Chemin de fer d'Orlans.
2. Conseil d'tat, 27 mai 1857, Delermoy; 9 mars 1859, Mdart ; voy. toutefois 22 mars 1878, Boulet.
S. Conseil d'tat, 2 mars 1894, ministre des finances; 21 avril 1894, Quinquet de
Monljour; 18 janvier 1895, Ausbert-Labb.
i. Pour le dlai de six mois aprs le premier rle : 23 juillet 1892, Caiphes;
io juillet 1893, Allery; 5 mai 1894, Humbert.
i.
Pour le dlai de trois mois aprs les deux rles suivants : 2 dcembre 1893, Jacob.
existaient dj lorsque le travail des valuations a t fait par l'administration. La date de ce travail est dtermine par le procsverbal de clture des oprations faites dans la commune (2). Si ces
oprations ont donn lieu plusieurs procs-verbaux correspondant des circonscriptions diffrentes de la commune, on prend
pour date celle du procs-verbal qui concerne la circonscription
intresse (').
Si le contribuable, au lieu de contester l'valuation primitive,
soutient que son immeuble a subi, depuis cette valuation, une dprciation rsultant de circonstances exceptionnelles, il peut rclamer contre l'imposition porte aux rles subsquents dans les trois
mois de la publication de ces rles (Loi de 1890, art. 7). Les communes peuvent aussi demander qu'il soit procd une nouvelle
valuation des proprits bties de leur territoire, non dans le cas
ci-dessus o la moins-value n'affecte qu'une ou quelques proprits
dtermines, mais si des circonstances exceptionnelles ont produit
une dprciation gnrale des proprits de la commune ou d'une
fraction notable de son territoire (Loi de 1890, art. 8).
On s'est demand si, dans ce dernier cas, le droit qu'a la commune de rclamer la revision exclut le droit des propritaires de
demander individuellement la rduction de leur imposition. Pouf
l'affirmative, on a invoqu par analogie les dispositions de la loi
du 3 frimaire an VII et la jurisprudence rapporte ci-dessus, qui
excluent les rclamations individuelles, dans les cas qui peuvent
donner lieu une revision des valuations cadastrales raison du
caractre gnral de la dprciation. Mais le principal motif de
cette lgislation et de cette jurisprudence vient de ce que la rduction accorde une proprit retomberait sur d'autres proprits
galement prouves ; ce motif ne saurait tre invoqu ici, puisque
l'impt foncier de la proprit btie a cess d'tre un impt de rpartition.
~
284
LIVRE V.
ministrative.
Il ne faut donc pas s'attacher la date des contestations, mais
1. Conseil d'tat, 28 dcembre 1891, Lambert.
la loi du 17 brumaire an V, il y avait deux actes de poursuites administratives de'signs sous le nom de garnison collective et de garnison individuelle. La
loi du 9 fvrier 18 77 a supprim la garnison individuelle et a remplac la garnison
collective par la sommation avec frais.
3. Req. rej. 19 mars 1873, Legoubey. (Voy. les conclusions de M. l'avocat gnral
Reverchon, Dali. Pr. 1878, I, 276.)
2. D'aprs
CHAP. V.
285
leur objet ; or, on peut dire d'une manire gnrale que la comptence judiciaire ne s'applique qu'aux contestations diriges
contre la validit intrinsque des actes de poursuite et d'excution judiciaire, et non celles qui ont pour objet les causes de ces poursuites,
c'est--dire l'existence et la quotit de la dette du contribuable envers l'tat.
Le contribuable ne peut en effet discuter sa dette, un moment
quelconque des poursuites, sans mettre en cause des actes, des
dcisions, des faits d'ordre administratif dont il n'appartient pas
aux tribunaux de connatre. Ce caractre administratif est vident
toutes les fois qu'il s'agit de la cote du contribuable, ou des dcisions contentieuses ou gracieuses qui ont pu la modifier ; il apparat galement dans toutes les oprations de comptabilit de l'impt entre le contribuable et le percepteur ; c'est pourquoi les
contestations relatives aux paiements faits par le contribuable, aux
margements ports sur les registres de la perception, aux quittances dlivres par le percepteur, l'imputation des paiements
sur telle cote de contribution plutt que sur telle autre, ne peuvent
ressortir qu' la juridiction administrative. Dans toutes ces questions, dit trs justement M. Serrigny, il s'agit toujours d'tablir la
quotit de la somme due au Trsor par le contribuable ; le dbat a
donc lieu entre l'intrt collectif de l'tat et le droit priv du redevable (').
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est affirme en ce sens ds
les premires applications de la lgislation en vigueur. Parmi ses
plus anciennes dcisions on peut citer : l'arrt consulaire du
12 brumaire an XI, rendu sur conflit, qui dclare que, d'aprs
toutes les lois de la matire, la surveillance de la perception des
contributions et le contentieux relativement au recouvrement entre le
contribuable et le percepteur sont attribus l'autorit administrative ; le dcret sur conflit du 18 juillet 1809 (Paga), qui dcide
qu'une contestation relative la validit d'une quittance dlivre
par le percepteur porte sur les actes de la perception, se classe
ainsi dans le contentieux des contributions directes, et rentre dans
les attributions de l'autorit administrative . Cette doctrine,
1. Serrigny, Comptence administrative, t. II, n 531.
286
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
CHAP. V.
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288
LIVRE V.
3 dcembre 1846, sur conflit, de Genoude ; 9 dcembre 1858, syndicat de la Chalaronne ; 21 dcembre 1858, Pebernard.
CHAP. V.
2S9
Rocamora.
2. Conseil d'tat, 17 janvier 1814, Pons; 22 fvrier 1821, de Yillenouvelte;
6 aot 1886, Giruud; 3 dcembre 1886, Lchelle (3e esp.).
3. Mme solution : Conseil d'tat, 24 dcembre 1S86, ministre des finances;
29 avril 1887, Larrieu. Cette jurisprudence est contraire celle qui rsultait d'un
arrt sur conflit du 22 fvrier 1821, de Yillenouvelte.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
19
290
LIVRE V.
jours tre considres dans leur dernier tat ; qu'il n'appartient pas
au contribuable d'en attaquer directement les prliminaires administratifs lorsque les procdures judiciaires sont en cours d'excution ; qu'il doit prendre partie ces procdures elles-mmes qui
absorbent, en quelque sorte, toutes celles qui les ont prcdes.
Cette manire de concevoir le contentieux des poursuites est
conforme la tendance gnrale qu'a la jurisprudence du Conseil
d'tat d'attribuer exclusivement comptence l'autorit judiciaire
(sous rserve des questions prjudicielles), lorsque des actes administratifs n'ont fait que prcder et prparer des actes de droit
commun. Ce sont alors ces derniers actes, une fois consomms, qui
doivent tre l'unique objectif de la rclamation, ainsi qu'on le
dcide, par exemple, lorsqu'il s'agit de contrats civils passs
la suite d'autorisations administratives.
Lorsque les actes auxquels le contribuable fait opposition sont
des actes de poursuites et d'excution judiciaires (commandement,
saisie, vente, saisie-arrt), le tribunal civil est seul comptent pour
apprcier la rgularit de ces actes et les effets lgaux dont ils sont
susceptibles (').
Mais il n'en est pas de mme s'il s'agit d'apprcier les causes de
la poursuite, les titres en vertu desquels l'administration veut
contraindre son dbiteur. L'autorit judiciaire ne peut alors qu'appliquer les dcisions manes de l'autorit administrative, ou provoquer, dans certains cas, par voie de question prjudicielle, les
solutions qui lui seraient ncessaires pour statuer sur le litige.
Ainsi, il appartient aux tribunaux judiciaires d'annuler une saisie,
la suite d'une dcision du conseil de prfecture ou du Conseil
d'tat qui a dcharg le contribuable de la taxe pour laquelle il
tait poursuivi, ou qui a annul la contrainte servant de base au
commandement et, par suite, la saisie (*). Le tribunal ne fait alors
qu'assurer, en ce qui le concerne, l'excution d'une dcision mane de la juridiction comptente ; il n'aurait surseoir que si le
sens et la porte de cette dcision taient contests et donnaient
i. Conseil d'tat, 10 fvrier 1835, Regnault; 31 mai
CHAP. V.
291
292
LIVRE V.
(2
CHAP. V.
293
294
LIVRE V.
CHAP. V.
295
voit que cette disposition cre de plein droit une sorte de saisiearrt au profit du Trsor ('). Il est donc naturel que la comptence
appartienne aux tribunaux judiciaires, soit sur les questions relatives la qualit du tiers saisi, ses rapports avec le redevable,
aux privilges rclams sur les sommes saisies par d'autres cr anciers du contribuable, soit sur la forme et les effets des poursuites
exerces par le Trsor. C'est pourquoi la jurisprudence du Conseil
d'tat reconnat ces tribunaux le droit d'annuler les actes de
poursuites reconnus irrguliers, d'ordonner le remboursement des
sommes perues tort, et d'allouer au tiers des dommages-intrts
en cas de poursuites manifestement abusives (2).
Mais si le tiers, au lieu de discuter ses rapports avec le contribuable, entendait discuter les rapports du contribuable avec l'tat,
par exemple la lgalit ou la quotit de la taxe ou les effets de
paiements effectus par le redevable, il va de soi que la comptence ferait retour au conseil de prfecture, seul juge de la situation du contribuable au regard du Trsor (3).
Remarquons en terminant que, dans le cas o un tiers revendique
la proprit de meubles saisis pour le paiement de contributions,
l'article 4 de la loi du 12 novembre 1808 veut que l'action exercer devant les tribunaux judiciaires soit prcde d'une demande
forme devant l'autorit administrative. Il ne s'agit pas l d'une
rclamation contentieuse devant le conseil de prfecture, lequel ne
saurait connatre de l'action en revendication , mais d'une requte
au prfet, afin qu'il puisse ordonner la suspension de la poursuite
et mme donner mainleve de la saisie, si la rclamation du tiers
lui parat fonde. La comptence du prfet, sur laquelle des doutes
s'taient d'abord levs, a t dfinitivement reconnue par un avis
du Conseil d'tat du 28 aot 1823 et consacre par la jurisprudence du contentieux (4).
s'opre en vertu d'une sommation faite au tiers par le percepteur et,
s'il y a lieu, d'une contrainte nominative.
2. Conseil d'tat, n janvier 1865, Gallut; 4 juin 1870, Christophe; 27 dcembre 1878, Colard ; 12 mars 1880, Salin.
Cf. Tribunal des conflits, 30 juin 1877, Monet.
3. Conseil d'tat, 22 aot 1838, Hamel; 19 fvrier 1833, de la Carrire ; 22 dcembre 1882, percepteur de Lille.
4. Conseil d'tat, 17 fvrier 1853, Brosse; 28 fvrier 1856, Peyte.
1. Cette saisie
296
LIVRE V.
VI.
24 floral an VIII,
CHAP. V.
297
tion des rles et celle de leur remise au percepteur, il peut se produire des faits qui modifient ou font disparatre la matire imposable, de telle sorte que la cote n'a plus de raison d'tre aumoment
o le percepteur est charg de la recouvrer. Tel est le cas o le
contribuable impos la contribution mobilire ou la patente a
cess, avant le 1er janvier, d'avoir une habitation meuble ou
d'exercer sa profession, ou le cas o une maison a t dmolie avant
cette date. La cote est dite alors indment impose, car l'impt se
rgle d'aprs les faits existants au 1er janvier et non d'aprs ceux
qui existaient l'poque de la confection des rles, souvent antrieure de plusieurs mois. La cote indment impose ne doit plus
figurer au rle ; mais lorsqu'elle concerne une taxe susceptible de
rimposition, elle ne doit pas grever le fonds de non-valeur, elle
doit tre rimpose l'anne suivante. De l nat un autre recours
qui est, pour le percepteur, ce que la demande en dcharge ou en
rduction est pour le contribuable, et qui est port devant la juridiction contentieuse.
Pendant longtemps ce recours a t exerc sans avoir l'appui
d'aucun texte. Le Conseil d'tat admettait, d'accord avec le ministre des finances, que le percepteur pouvait, raison de sa responsabilit personnelle, exercer l'action en dgrvement qui appartenait au contribuable indment impos, et agir devant le conseil de
prfecture en vertu de l'article 4 de la loi de pluvise an VIII et
des articles 28 et 29 de la loi du 21 avril 1832. Mais cette jurisprudence, qui avait donn lieu, en doctrine, de graves objections ('), fut abandonne en 1844 ; le Conseil d'tat dcida, par un
arrt du 27 dcembre 1844 (percepteur de Limoges), qu'aucune loi
ne confrait aux percepteurs le droit de demander aux conseils de
prfecture la dcharge ou la rduction des taxes inscrites sur les
rles dont le recouvrement leur est confi, et que les percepteurs
n'avaient d'autre droit que de se faire exempter de toute responsabilit, quand ils justifiaient, en fin d'exercice, que les cotes
taient irrecouvrables.
Cette jurisprudence, quoique fonde en droit, avait plusieurs
inconvnients : elle infirmait des pratiques anciennes et officielleJ. Voy. Gabriel Dufour, Droit administratif, t. IV, p. 215 et suiv.
298
LIVRE V.
CHAP. V.
299
cords aux percepteurs par les lois de 1846 et de 1854, n'a cependant pas pens qu'ils pussent avoir pour consquence de dispenser
les contribuables de former eux-mmes les demandes en dcharge
qui leur incombent, et de faire du percepteur une sorte de negotiorum gestor des redevables ngligents. L'expos des motifs de la loi
du 22 juin 1854 dclare d'ailleurs que les percepteurs ne seront
pas admis inscrire sur leurs tats de fin d'anne des cotes indment imposes, omises dans leurs premiers tats et qui concerneraient des contribuables connus et solvables . C'est pourquoi le Conseil d'tat n'admet pas que le percepteur puisse demander dcharge
au lieu et place de contribuables solvables, qui ont continu de rsider dans la commune ou qui, l'ayant quitte, ont une nouvelle
rsidence connue du percepteur et o celui-ci peut les poursuivre
au moyen de contraintes extrieures (').
En rsum, les percepteurs peuvent se faire dcharger de leur
responsabilit par trois sortes de demandes, qui sont: 1pour les
cotes bien imposes, mais irrecouvrables, des tats prsents en fin
d'exercice au prfet, sauf recours au ministre des finances, et qui
ne peuvent donner lieu aucun dbat contentieux (arrt du 24 floral an VIII, art. 28) ; 2 pour les cotes indment imposes, mme si
elles sont recouvrables, des tats de cotes indment imposes, prsents au conseil de prfecture dans les trois mois de la publication
des rles, et qui ont le caractre de rclamations contentieuses (Loi
du 3 juillet 1846, art. 6) ; 3"pour les cotes qui sont la fois indment imposes et irrecouvrables, des tats prsents en fin d'exercice
au conseil de prfecture et qui ont galement le caractre de rclamations contentieuses (Loi du 22 juin 1854, art. 16).
En dehors des tats que les percepteurs peuvent ainsi prsenter,
l'article 3 de la loi de finances du 21 juillet 1887 prvoit de nouveaux tats de cotes indment imposes qui pourront tre soumis,
toute poque, au conseil de prfecture non par le percepteur,
mais par le directeur des contributions directes : Les cotes ou porformer double emploi, ou
tions de cotes qui seront reconnues
d'erreurs matrielles d'criture ou de
avoir t mal tablies par suite
d'tat, 27 avril 1854, Fontaine; 20 novembre 1856, Brocard;
18 mars 1857, Taquet; 18 janvier 1860, percepteur de Vergt.
1. Conseil
300
LIVRE V.
Pourvoi des percepteurs devant le Conseil d'tat. Les percepteurs sont-ils recevables dfrer au Conseil d'tat, en leur
nom personnel, les dcisions des conseils de prfecture qui refusent de les dcharger d'une cote indment impose? Pendant
longtemps, le Conseil d'tat s'est prononc pour la ngative et n'a
reconnu le droit de recours qu'au ministre des finances (') ; toutefois, il se tenait pour valablement saisi si le ministre, sur la communication qui lui tait faite du pourvoi du percepteur, dclarait
se l'approprier. Cette jurisprudence se fondait sur ce que les rclamations des percepteurs pour cotes indment imposes intressent le service du recouvrement de l'impt qui doit, comme
les autres services publics, tre reprsent devant le Conseil d'tat
par le ministre comptent. Mais une jurisprudence plus rcente a
reconnu qualit au percepteur pour former le pourvoi (2). Nous la
croyons mieux fonde que celle qui avait d'abord prvalu. En effet,
dans les recours dont il s'agit, ce n'est pas proprement parler le
recouvrement de l'impt qui est en jeu, mais la responsabilit personnelle du percepteur ; le service public est dsintress, puisque
si la cote n'est classe ni comme irrecouvrable ni comme indment impose, et si, d'autre part, le contribuable n'en a pas obtenu
dcharge, le percepteur est tenu d'en reprsenter le montant. Par
la mme raison, le percepteur a un intrt personnel et pcuniaire
obtenir du Conseil d'tat la dcharge de responsabilit qui lui
aurait t refuse tort par le conseil de prfecture. Il est donc
juste qu'il pisse lui-mme faire appel, sauf au ministre des
finances mettre tel avis que de droit sur le pourvoi qui lui
sera communiqu.
Toutefois, le Conseil d'tat n'admet pas qu'un percepteur lui
1. Conseil d'Etat, 17 mars 1853, Riquet; 27 avril 1857, percepteur d'Allanche;
26 mars 1863, Linas ; 7 aot 1872, Bacre.
2. Conseil d'tat, 7 mai 1880, percepteur de Baume-lei-Dames ; 12 mai 1882, percepteur de Spincourt; 8 juin 1888, Marx.
CHAP. V.
VII.
RGLES DE PROCDURE.
2. Le chiTre avari, dans ces dix dernires annes, de 300,000 380,000, et mme
400,000 (en 1887), y compris les rclamations contre les impts communaux et les
autres taxes assimiles aux contributions directes qui ont vari de 70,000 plus de
302
LIVRE V.
lorsque cette mesure d'instruction a t rclame par le contribuable. Aussi, plus des neuf diximes des rclamations ne donnentelles lieu aucune espce de dbourss, et ceux-ci ne dpassent pas
soixante centimes dans la plupart des affaires non gratuites. D'un
autre ct, il est ncessaire que la gratuit des instances ne nuise
pas la vrification attentive des rclamations ; de l des rgles
spciales d'instruction que nous aurons indiquer.
Formes et dlais des rclamations. La requte doit tre prsente sur timbre, non seulement si la cote est suprieure 30 fr.,
mais encore si elle atteint ce chiffre, car l'article 28, 3, de la loi
du 21 avril 1832 n'exempte de timbre que les rclamations ayant
pour objet une cote moindre de 30 fr. . On ne considre que le montant de la cote, non celui du dgrvement demand. Si une mme
requte est signe par plusieurs contribuables ayant des cotes de
30 fr., elle n'est recevable que si la valeur du timbre correspond
l'ensemble de leurs requtes individuelles ; dans le cas contraire,
elle n'est valable que pour le premier signataire, ou pour les suivants
jusqu' puisement de la valeur du timbre (2). Le Conseil d'tat admet que la nullit d'une requte sur papier libre peut tre couverte,
si le contribuable en confirme les conclusions par une requte sur
raliser, depuis que la loi de finances du
21 juillet 1887 a cr, sous forme de dclarations, des rclamationspralables qui peuvent reculer la date des rclamations contentieuses, mais qui, souvent aussi, ont
l'avantage de les prvenir. (Voy. ci-dessus, p. 272.)
2. Conseil d'tat, 14 fvrier 1876, Sabalier; 20 mai 1881, Aldrophe; Ces dcisions visent des requtes multiples formes sur une seule feuille timbre 60. cent.,
1. Ce voeu est devenu plus difficile
CHAP. V.
303
304
LIVRE V.
CHAP. V.
305
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
mai 1857,
Pilt;
12 f-
20
306
LIVRE V.
de la circulaire du directeur
gnral des contributions directes du 19 novembre 1887, o on lit: Les rclamations
seront recevables, au moins et en tout tal de cause, jusqu' l'expiratipn du troisime
mois aprs la publication des rles, d'aprs les rgles actuellement existantes, rgles
CHAP. V.
307
ment quand elles sont tardives, mais encore lorsqu'elles sont prmatures. Elles ne doivent pas prcderla publication des rles ('),
ni devancer les faits sur lesquels elles se fondent, par exemple la
cession ou la fermeture effective d'un tablissement commercial (2).
Les fins de non-recevoir tires de ce que les rclamations sont
tardives ou prmatures sont d'ordre public ; l'administration peut
les opposer en tout tat de cause; le conseil de prfecture et le
Conseil d'tat peuvent mme les opposer d'office.
Mesures d'instruction. L'instruction des rclamations comprend : 1 des vrifications et avis des agents de l'administration, qui sont requis dans toutes les affaires ; 2 des expertises,
qui sont obligatoires toutes les fois qu'elles sont demandes par le
contribuable ; 3 des contre-vrifications administratives, auxquelles.il est procd par l'inspection des contributions directes, et
qui ne sont jamais obligatoires.
Mesures d'instruction administratives. Les vrifications et avis
des agents de l'administration qui sont requis dans toutes les
affaires, sont prvus par l'article 29 de la loi du 21 avril 1832,
ainsi conu : La ptition sera renvoye au contrleur des con tributions directes, qui vrifiera les faits et donnera son avis
celui des rpartiteurs. Si le directeur des con aprs avoir pris
tributions directes est d'avis qu'il y a lieu d'admettre la demande,
il fera son rapport et le conseil de prfecture statuera. Dans le
cas contraire, le directeur exprimera les motifs de son opinion,
<i transmettra le dossier la sous-prfecture et invitera le rcla mant en prendre communication et faire connatre dans les
dix jours s'il veut fournir de nouvelles observations ou recourir
la vrification par voie d'experts...
qui sont maintenues. C'est, du reste, ce qui ressort de la discussion du projet de loi
devant le Snat, dans la sance du 19 juillet 1887.
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est prononce dans le mme sens :. 24 mars
1891, Jeanperrin; 13 fvrier 1892, Arnaud; il fvrier 1893, Lacroix.
i. Conseil d'tat, 5 mars 1880, compagnie le Phnix; 16 novembre 1883, petit
sminaire de Bordeaux; 21 mars LS83, Sautire; 27 dcembre 1890, Ravaz.
Il a cependant t jug qu'une rclamation est recevable, quoique antrieure la
publication des rles, si elle est postrieure l'arrt prfectoral qui a rendu le rle
excutoire (21 avril 1864, Piquesnal).
2. Conseil d'tat, 21 avril 1882, Fontalirant; 21 juillet 1882, Domenjoud.
308
LIVRE V.
CHAP. V.
309
p. 326et 327.
3. Conseil d'tat, 4 mai 1894, Jacquier; 18 janvier 1895, Sbul.
4. Conseil d'tat, 30 avril 1875, Blanchard; 30 juillet 1880, Turquand.
310
LIVRE V.
312
Dcision du conseil de prfecture. La dcision doit tre rendue dans les formes prescrites par la loi du 22 juillet 1889, et elle
i.
Biot.
2. Conseil d'tat, 26 mars 1886, Socit du Crdit industriel.
3. Conseil d'tat, 16 avril 1880, Thvenin; 3 juin 1881, Boiscourbeau.
4. Conseil d'tat, 19 janvier 1894, Dumortier.
CHAP. V.
313
doit intervenir dans le dlai de trois mois partir du dpt de la rclamation (Loi du 21 avril 1832, art. 28). Toutefois l'expiration de
ce dlai n'a pas pour effet de rendre nulle la dcision du conseil de
prfecture, ni de faire considrer la rclamation comme rejete et
d'ouvrir de piano le droit de recours au Conseil d'tat (comme en
matire d'lections municipales). Elle a seulement pour rsultat
d'affranchir le contribuable de l'obligation d'acquitter les termes
de la contribution conteste qui viennent cheoir aprs le dlai
de trois mois(').
Recours au Conseil d'tat. Avant la loi de procdure du
22 juillet 1889, le recours au Conseil d'tat tait rgi par l'article 30 de la loi du 21 avril 1832, portant que le recours contre
les arrts du conseil de prfecture ne sera soumis qu'au droit
de timbre. Il pourra tre transmis au Gouvernement par l'inter mdiaire du prfet et sans frais . Ce mode de transmission, que
la loi de 1832 semblait mentionner comme facultatif pour le contribuable, tait considr comme obligatoire parce qu'il avait pour
but d'assurer, en mme temps que la transmission de la requte,
celle de la dcision et de toutes les pices de l'instruction dposes
la prfecture. C'est pourquoi il ne pouvait y tre suppl ni par
un dpt direct de la requte au secrtariat du contentieux (2), ni
par un dpt la sous-prfecture (3). Le dlai du recours tait, pour
le contribuable, le dlai de trois mois partir de la notification administrative de la dcision.
Sur ces deux points les rgles antrieures ont t modifies par
la loi du 22 juillet 1889 (art. 57 61). La requte, au lieu d'tre
ncessairement dpose la prfecture, peut galement l'tre la
sous-prfecture ou au secrtariat du Conseil d'tat. En outre, le dlai
du recours est rduit de trois deux mois, plus les dlais de distance pour les parties domicilies hors de la France continentale.
On aurait pu se demander si la disposition gnrale de la loi de
1. Conseil d'tat, 20 avril 1888, Boisgontier.
2. Le Conseil d'tat n'a pas prononcer par arrt la non-recevabilit des
requtes
dposes au secrtariat du contentieux, parce que celui-ci ne les enregistre pas et les
retourne leurs auteurs avec avis de les faire transmettre par le prfet.
3. Conseil d'tat, 24 mai 1878, Lefvre.
314
LIVRE V.
1889 qui rduit de trois deux mois le dlai du recours contre les
dcisions du conseil de prfecture, tait applicable aux pourvois en
matire de contributions, cette loi ayant rserv la plupart des rgles antrieurement en vigueur pour le contentieux des contributions directes. Mais d'une part l'article 11 de la loi de 1889, qui
contient cette rserve, ne parle que de l'introduction et l'instruction des demandes , ce qui ne comprend pas l'appel des dcisions ;
d'autre part les recours contre les arrts des conseils de prfecture rendus en matire de contributions sont expressment prvus
dans les dispositions de la loi de 1889 relatives au pourvoi devant
le Conseil d'tat (art. 61).
Le dlai de deux mois court de la notification faite au contribuable par le directeur des contributions directes. La qualit de cet
agent pour notifier la dcision rsulte des dispositions combines
de la loi du 2 messidor an VII (art. 28) et de l'arrt du 24 floral
an VIII (art. 23) dont l'application a t consacre par des instructions successives du ministre des finances ou du directeur gnral
des contributions directes (16 septembre 1825 ; 22 avril 1829 ;
18 septembre 1845 ; 31 mai 1849 ; 5 fvrier 1883). On a cependant
soutenu que la notification ne pouvait tre valablement faite sous
l'empire de la loi du 22 juillet 1889, que par le prfet que l'article 51 de cette loi charge de notifier les dcisions lorsque l'instance a t engage par l'tat ou contre lui . Mais le Conseil
d'tat, qui avait toujours reconnu, avant 1889, cette attribution du
directeur des contributions directes (') l'a de nouveau consacre depuis la loi du 22 juillet 1889, en se fondant sur ce que l'article 51,
3, de cette loi dispose qu'il n'est pas drog aux rgles spciales
tablies pour la notification des dcisions en matire de contributions directes et de taxes assimiles (2) .
La jurisprudence est galement fixe en ce sens que la notification faite par le directeur, ou lui signifie par la partie, ne fait pas
courir le dlai du pourvoi contre le ministre. Mme sous l'empire
de la loi de 1889, dont l'article 59 attribue cet effet aux notifications
faites par le prfet, le dlai ne court contre le ministre des finances
1. Conseil d'tat, 26 mai 1876, Paradan; 13 janvier 1893, Bouillant.
2. Conseil d'tat, 29 mars 1895, Socit nouvelle des raffineries de la Mditerrane.
CHAP. V.
315
que de la rception des pices au ministre ou de la communication de la dcision au ministre par le directeur des contributions
directes du dpartement(').
Le recours n'tant pas suspensif, on ne saurait interprter comme
un acquiescement rendant le recours non recevable le paiement
fait par le contribuable dont la requte a t rejete (2), ni le remboursement fait par l'administration au contribuable qui a obtenu
gain de cause devant le conseil de prfecture (3). Il va de soi que
le pourvoi ne saurait arrter des poursuites en cours ("). On ne
pourrait pas mme faire obstacle ces poursuites par un arrt de
sursis demand au Conseil d'tat par application de l'article 3 du
dcret du 22 juillet 1806 en effet, ainsi que nous l'avons vu, les
,
poursuites n'ont pas lieu en vertu d'une condamnation prononce
contre le contribuable par le conseil de prfecture, mais en vertu
de la force excutoire qui est inhrente au rle et la contrainte.
Les pourvois en matire de contributions directes ne sont pas
soumis, en principe, la double procdure des affaires contentieuses ordinaires, d'abord devant la section du contentieux puis devant l'assemble du Conseil d'tat statuant au contentieux. Ils sont
directement jugs, sur le rapport du rapporteur et sur les conclusions du commissaire du Gouvernement, par la section (permanente
ou temporaire) laquelle ils ont t distribus, et cela mme s'il y
a constitution d'avocat. La loi du 26 octobre 1888 a modifi sur ce
point les rgles antrieures d'aprs lesquelles toute affaire, quelle
que ft la nature, dans laquelle un avocat tait constitu, tait porte de plein droit devant l'assemble du contentieux sur le rapport
de la section. Elle a autoris la section connatre, en audience publique, des affaires de contributions (et d'lections) dans lesquelles
il y a constitution d'avocat, et l'assemble du contentieux n'en est
exceptionnellement saisie que si leur renvoi a t rclam par un
1. Conseil d'tat, 16
finances c. Roux-Lavergne.
4. Conseil d'tat, 17 juillet 1885, Carraud.
316
LIVRE V.
conseiller d'tat de la section ou par le commissaire du Gouvernement conformment l'article 19 de la loi du 24 mai 1872.
VIII.
CHAP. V.
317
318
LIVRE V.
aux taxes de curage, d'asschement des mines, d'affouage, de pturage, de balayage, de pavage, aux taxes syndicales, etc.
On s'est demand si, dans ce dernier cas, l'expertise doit ou non
se faire d'aprs les rgles spciales aux contributions directes. La
raison de douter vient de ce que l'article 11 ne dclare applicables
aux taxes de la seconde catgorie que les rgles de procdure ordinaires tablies dans les articles 1 9 de la loi, et que ces textes ne
visent pas l'expertise.
La direction gnrale des contributions directes (circulaire du
1er fvrier 1890) et le ministre des finances (instruction gnrale
du 31 juillet 1890) avaient pens que la rfrence aux articles 1
9 n'tait pas limitative et que les rgles ordinaires de la procdure,
y compris celles de l'expertise, taient applicables dans leur ensemble aux taxes de la seconde catgorie.
Mais la doctrine et la jurisprudence se sont prononces en sens
contraire (') et nous pensons que c'est bon droit, car l'article 11
de la loi de 1889, en se rfrant aux articles 1 9, laisse de ct
l'expertise; et supposer mme que le texte soit douteux, on ne
saurait facilement admettre que la loi de 1889 ait entendu retirer
aux taxes qui ne sont pas tablies par le service des contributions
directes les bnfices de la jurisprudence antrieure, c'est--dire le
caractre obligatoire de l'expertise lorsqu'elle est demande (2), et
la facult de tierce expertise en cas de dsaccord des experts (3).
Il y a des taxes assimiles qui diffrent, en outre, des contributions directes proprement dites, au point de vue de l'mission des
rles et du mode d'acquittement de la taxe : de l dcoulent certaines diffrences relativement aux dlais des rclamations.
Ainsi la jurisprudence admet que la publication des rles ne
suffit pas toujours pour faire courir le dlai quand il s'agit, non de
taxes annuelles, mais de taxes qui correspondent certains travaux et qui ne sont mises en recouvrement que plus ou moins long1. Conseil d'tat, 2
CHAP. V.
CONTENTIEUX
319
temps aprs leur excution. On ne peut, en effet, obliger le redevable rester indfiniment en veil pour- surveiller un rle de
taxes syndicales ou de taxes de pavage qui se fera peut-tre attendre pendant plusieurs annes. Dans ce cas, le dlai ne court que
du jour o le redevable a eu effectivement connaissance de son imposition (').
La jurisprudence n'a pas pu non plus soumettre des rgles
identiques les taxes qui sont divisibles par douzimes et celles qui
ne le sont pas. Pour ces dernires (taxes syndicales, taxes de
curage, etc.), il serait injuste que le redevable ft tenu de joindre
sa rclamation la quittance des termes chus, puisque ce serait
l'obliger payer d'avance la totalit de la taxe qu'il conteste.
Aussi le Conseil d'tat n'exige-t-il pas cette quittance (s). Par
contre, le redevable ne peut pas bnficier d'une autre disposition qui se rattache galement la division par douzimes,
celle qui interdit l'administration de poursuivre le recouvrement
des termes venus chance plus de trois mois aprs la rclamation, lorsque la dcision du conseil de prfecture n'a pas t rendue dans ce dlai (loi du 21 avril 1832, art. 28). La t'axe tant
recouvrable en totalit ds que le rle est publi, l'administration
ne peut pas tre entrave dans ses poursuites par les retards de la
procdure contentieuse (3).
Nous n'insisterons pas davantage sur ces particularits. Celles
que nous venons d'indiquer suffisent pour montrer que l'assimilation entre le contentieux des taxes assimiles et celui des contriville de Paris; Cf. 2 fvrier 1883, Langlois.
Dans cette dernire affaire, la publication du rle d'une taxe de pavage avait eu lieu
un au aprs les travaux, et le Conseil a admis qu'elle avait fait courir le dlai. Peuttre pourrait-on mettre fin quelques incertitudes de la jurisprudence sur les effets
de la publication du rle, si l'on admettait que la publication ne suffit pas pour faire
courir le dlai, quand elle n'a eu lieu ni pendant l'anne des travaux, ni pendant
tout le cours de l'anne suivante.
On peut consulter aussi : 18 janvier 1884, ville de Paris; 16 mars 1888, Arizolli;
Dumont.
17 mai 1890, Duverdy ; 29 dcembre 1894,
Lorsque le rle a t publi avant le 1er janvier, ainsi que cela arrive souvent en
matire de prestations, le dlai ne court que du i6r janvier et non de la publication
du rle : 29 janvier 1892, Bonjour ; il fvrier 1893, Dumas.
2. Conseil d'tat, 3 mars 1876, Chabert; 3 aot 1877, ville de Paris. Cf.
30 janvier 1892, syndicat d'Alforlville.
3. Conseil d'tat, 3 aot 1877, ville de Paris.
1. Conseil d'tat, 12 mai 1876,
320
LIVRE V.
CHAPITEE VI
CONTENTIEUX ELECTORAL
II.
OJ
322
LIVRE V.
I.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
323
Les dcisions de cette commission ont donc un caractre juridictionnel ; mais, quoiqu'elles manent d'une autorit administrative, elles relvent de l'autorit judiciaire ; elles peuvent tre attaques devant le juge de paix qui statue comme juge d'appel, et
dont les dcisions ne peuvent tre dfres qu' la Cour de cassation. Cette drogation apparente aux rgles de la comptence en
est en ralit l'exacte application. En effet, l'inscription sur les
listes lectorales constate l'existence et assure l'exercice d'un droit
individuel, d'un vritable droit civique, qui doit tre plac sous la
sauvegarde de l'autorit judiciaire comme les autres droits attachs la personne.
Mais ce droit peut lui-mme dpendre de vritables questions
d'tat sur lesquelles le juge de paix n'est pas moins incomptent
que la juridiction administrative ; il est en effet de principe que
les questions d'tat, c'est--dire les questions d'ge, de nationalit,
de jouissance des droits civils, sont exclusivement du ressort de la
juridiction civile ordinaire, reprsente par les tribunaux civils
d'arrondissement et par les cours d'appel. C'est pourquoi l'article 22 du dcret organique de 1852 dispose que si la demande
(le juge de paix) implique la solution prjudi porte devant lui
cielle d'une question d'tat, il renverra pralablement les parties
se pourvoir devant les juges comptents, et fixera un bref dlai
dans lequel la partie qui aura lev la question prjudicielle
devra justifier de sa diligence .
Il rsulte de ce qui prcde que les questions d'inscription sur
les listes lectorales, quelle que soit la nature des difficults
qu'elles soulvent, ne peuvent pas, en principe, tre discutes
devant le juge de l'lection l'appui des griefs dirigs contre les
oprations lectorales. La juridiction administrative excderait ses
pouvoirs si elle reconnaissait le droit de vote des lecteurs qui
ne sont pas inscrits sur les listes lectorales et qui ne sont pas porteurs de dcisions du juge de paix ordonnant leur inscription, ou si
elle refusait de tenir compte des suffrages d'lecteurs inscrits, en
se fondant sur ce que leur inscription serait irrgulire ('). Nous
Conseil d'tat, 4 juin 1875, El. de Paray-Douaville; 7 mars 1S78, El. de Muralo ; 3 janvier 1880, El. d'Arjuzanx ; 4 janvier 1884, El. de Saint-Thegonnec ;
El. de Grand-Bourg ;
El. de Saint-Cirq.
17 mai 1889,
23 juin 1891,
i.
324
LIVRE V.
verrons cependant plus loin que les lecteurs inscrits n'ont pas
toujours le droit de vote, qu'ils peuvent en tre privs ou dchus
dans des cas prvus par la loi, et qu'il appartient alors au juge de
l'lection de tenir leurs suffrages pour non avenus, sans s'immiscer
pour cela dans la question d'inscription sur les listes.
Le juge de paix exerant une juridiction d'appel l'gard de la
commission municipale, il en rsulte qu'il a le droit de rechercher
non seulement si ses dcisions sont justifies en fait et en droit,
mais encore si elles sont rgulires en la forme et notamment si
la commission a t compose et a fonctionn conformment la
loi. La jurisprudence du Conseil d'tat, d'accord avec celle de la
Cour de cassation, reconnat que ce pouvoir appartient au juge de
paix, nonobstant les actes administratifs qui ont constitu la commission : Considrant, dit un arrt du 4 juin 1875 (Courat),
que la dsignation faite par l'autorit administrative ne faisait pas
obstacle ce que la rgularit de la composition de la commission
qui a statu sur les rclamations ft discute devant le juge de
paix, auquel il appartenait, en vertu du dcret du 2 fvrier 1852
et de la loi du 7 juillet 1874 combins, de connatre par la voie de
l'appel des dcisions de ladite commission.
Faut-il aller plus loin et reconnatre au juge de paix le droit d'apprcier la rgularit de toutes les oprations administrativesqui ont
prcd les dcisions de la commission? Nous ne le pensons pas.
Autant il est conforme aux principes de la comptence et aux pouvoirs gnraux du juge d'appel, que le juge de paix vrifie si les
dcisions du premier juge sont entaches de vices de forme, ou
d'irrgularits dans la composition de la commission, autant il
nous paratrait contraire ces principes que le juge de paix, tendant plus loin son contrle, apprcit toutes les oprations administratives qui concourent la confection des listes lectorales, et
qui n'influent pas directement sur la validit des dcisions qui lui
sont dfres en appel. Les griefs qui peuvent tre soulevs contre
ces oprations prises dans leur ensemble ne peuvent tre discuts
que devant la juridiction administrative ; nous allons voir dans
quelle forme.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
325
le communiquent aux lecteurs, et y joindre un procs-verbal constatant l'accomplissement des formalits prescrites par la loi. Le
sous-prfet doit, son tour, transmettre ces pices au prfet, avec
ses observations, dans un dlai de deux jours ('). Le prfet apprcie alors s'il doit user du droit de recours qui lui est ouvert par
l'article 4 du dcret rglementaire de 1852, ainsi conu: Si le
prfet estime que les formalits et les dlais prescrits par la loi
n'ont pas t observs, il devra, dans les deux jours de la rcep tion du tableau, dfrer les oprations au conseil de prfecture
du dpartement, qui statuera dans les trois jours et fixera, s'il
y a lieu, le dlai dans lequel les oprations annules devront
tre refaites.
Le recours qui est ainsi ouvert au prfet, lorsqu'il estime que les
oprations sont irrgulires, peut-il galement s'exercer lorsque
les oprations n'ont pas eu lieu et qu'aucun tableau rectificatif n'a
t dress ? Le ministre de l'intrieur s'est d'abord prononc pour
l'affirmative, d'accord avec plusieurs conseils de prfecture qui
estimaient que le droit de faire recommencer la revision lorsqu'elle
a t irrgulire, implique plus forte raison le droit de la prescrire quand elle n'a pas eu lieu. Mais le Conseil d'tat n'a pas
admis cette doctrine, qui n'est nullement conforme au texte de l'article 4, et qui tendrait en ralit transfrer au conseil de prfecture des pouvoirs qui ne doivent tre exercs que par le prfet. Il
appartient en effet ce fonctionnaire, en sa qualit de suprieur
hirarchique, de prescrire l'autorit municipale les actes de sa
fonction qu'elle refuserait ou ngligerait d'accomplir ; il n'a pas
besoin pour cela d'une dcision du conseil de prfecture, laquelle
n'a sa raison d'tre, dans le cas prvu par l'article 4, que parce
qu'il existe des oprations irrgulires et qu'il faut les annuler. Le
droit qu'a le conseil de prfecture de prescrire des oprations noul. Dcret du 2 fvrier 1852, art.
3.
326
LIVRE V.
i.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
327
Saint-Martin du Bon-Foss.
2. Conseil d'tat, 21 dcembre 1850, Coudray ; 27 juillet 1883, Despaux ;
7 aot 1883, commune de Voudenay. Dans cette dernire affaire le ministre de l'intrieur a paru admettre le droit de recours d'un lecteur agissant en son nom personnel.
(Voir les observations analyses au Recueil, 1883, p. 763.) Mais, il est remarquer
que le Conseil d'tat n'a retenu le recours que comme form au nom de la commune.
(Voir les visas de l'arrt.)
328
LIVRE V.
tabli par l'instruction que des irrgularits ont t commises dans la confection des
listes lectorales, qu'elles sont le rsultat de manoeuvres, et qu'elles ont t de nature
porter atteinte la sincrit des oprations lectorales.
La tendance gnrale de la jurisprudence est de distinguer : d'une pari, les manoeuvres et les irrgularits graves qui mettent obstacle la confection lgale de la
liste, et qui peuvent tre releves par le juge de l'lection ; d'autre part, les erreurs
plus ou moins nombreuses qui auraient pu faire l'objet de rclamations dans les
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
329
330
LIVRE V.
pas vraie, et le droit de vote peut quelquefois tre refus un lecteur inscrit.
Les exemples ne manquent pas l'appui de cette distinction :
i.
Loi du 15
5.
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
331
El. du Sautel.
2. Conseil d'tal, il fvrier 1881, El. de Bugue; 8 juillet 1881, El de Luzy;
25 janvier 1884, El. d'Alger; 9 janvier 1885, El. de Volpajola; 19 mai 1893, El.
d'Yssingeaux; 20 avril 1894, El. de Calacuccia.
3. Conseil d'tat, 3 novembre 1882, El. d'Arles; 9 janvier 1885, El. de SainteMarie-Sich; 7 juin 1889, El. de Saint-Aim ; 5 aot 1893, El. de Riom.
4. Conseil d'tat, 6 fvrier 1885, El. de Francillon; 7 aot 1885, El. de SaintChristophe; 20 juillet 1893, El. de Yilleneuve-Durfort; 16 mars 1894, El. de
Sainle-Anne.
332
LIVRE V.
II. CONTESTATIONS
RELATIVES A L'LIGIBILIT.
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
333
les rclamations fondes sur l'incapacit lgale d'un ou de plusieurs lus . Ces lois avaient t interprtes par la Cour de cassation comme visant l'inligibilit du candidat aussi bien que son
incapacit civile, et il en tait rsult de graves dissidences entre
sa jurisprudence et celle du Conseil d'tat. Mais toute hsitation
sur la vritable rpartition des comptences a pris fin, depuis que
la loi municipale du 5 mai 1855 (art. 47), puis celle du 5 avril 1884
(art. 39), ont expressment limit la comptence judiciaire au cas
o une rclamation implique la solution prjudicielle d'une question d'tat . A la vrit les termes quivoques de la loi du 22 juin
1833 ont t reproduits par la loi du 31 juillet 1875 relative aux
lections des conseils gnraux ; mais il n'est venu l'esprit
de personne d'en conclure que les rgles de comptence sont
diffrentes selon que la question d'ligibilit se pose dans une
lection dpartementale ou dans une lection municipale. Aussi
est-il aujourd'hui constant, en doctrine et en jurisprudence, que
les dispositions des lois municipales de 1855 et de 1884, qui limitent la comptence judiciaire aux questions d'tat, sont applicables
toutes les lections.
Sous rserve de ces questions prjudicielles d'tat, dont nous
prciserons plus loin l'objet et la porte, toutes les questions d'ligibilit et d'incompatibilit assortissent de la manire la plus
large, en fait aussi bien qu'en droit, au juge de l'lection. Celui-ci
peut mme tre amen, en vrifiant l'aptitude lgale du candidat,
connatre indirectement de questions auxquelles la loi assigne
des juges spciaux, par exemple de questions de capacit lectorale
et de questions d'impt.
Sur ces deux points quelques explications sont ncessaires.
I. Questions relatives la capacit lectorale de l'lu. Les
questions de capacit lectorale sont souvent lies aux questions
d'ligibilit, parce que-, pour tre ligible, il faut d'abord tre lecteur. Mais la possession de la qualit d'lecteur ne doit pas tre ici
confondue avec l'inscription effective sur les listes lectorales.
L'article 31 de la loi du 5 avril 1884 dclare ligibles au conseil
municipal tous les lecteurs de la commune , sans exiger qu'ils
soient rellement inscrits ; l'article 6 de la loi du 10 aot 1871 dclare ligibles au conseil gnral tous les citoyens inscrits sur
334
LIVRE V.
CHAP.
VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
335
336
LIVRE V.
dcret du 3 juillet 1848 sur les conseils d'arrondissement (art. 14) et la loi
municipale du 14 avril 1871 (art. 4) ont confr l'ligibilit ceux qui payent une
contribution directe ; ces dispositions ont d'abord t interprtes comme exigeant
qu'on ft rellement impos et non pas seulement imposable. Mais, depuis que la loi
du 10 aot 1871 a admis les candidats justifier qu'ils devaient tre inscrits sur le
rle des contributions, les lois antrieures ont l interprtes comme soumettant
une mme rgle toutes les lections dpartementales et communales*; la loi du
5 avril 1884 a consacr lgislativementcette interprtation pour les conseils municipaux.
2. Conseil d'tal, 16 dcembre 1881, El. de Saint-Maurice; 3i mars 1882, El.
d'Aunay; 21 avril 1882, El. de Boulouzelles; 14 fvrier 1891, El. de Sainl-MaurlesFosss ; 10 mars 1894, El. de Toureilles.
8. Conseil d'tat, 8 aot 1882, El. de Saint-Aubin ; il juillet 1884, El. de Cancale; 17 mai 1889, El. de Decazeville ; 25 mars 1893, El. de Loxville.
4. Conseil d'tat, 10 novembre 1876, El. de Saint-Flicien.
6. Conseil d'tat, 15 octobre 1878, El. de Coaurs ; 23 mars 1880, El. de SaintMaurice; 31 mai 1889, El. de Dimechaux.
1. Le
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337
338
LIVRE V.
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339
judiciaires (3).
En ce qui touche les incapacits rsultant des condamnations
pnales numres dans les articles 15 et 16 du dcret organique
de 1852, une distinction est ncessaire. Le juge de l'lection est
comptent pour appliquer les jugements de condamnation dont le
sens et la porte ne prtent pas contestation ; il n'a point demander l'autorit judiciaire si ces condamnations portent ou non
atteinte l'ligibilit du candidat, car il est lui-mme juge de
toutes les questions d'ligibilit qui ne soulvent ni question d'tat,
ni question de capacit civile. Mais le juge de l'lection cesse
d'tre comptent si, pour statuer sur l'incapacit, il est ncessaire
d'interprter le jugement de condamnation, de trancher une contestation relative la dsignation du condamn, la nature de la
condamnation encourue par lui, ou aux effets juridiques de cette
condamnation. La jurisprudence du Conseil d'tat applique alors
1. Conseil d'Etat, 3 dcembre 1830, El. de Zicavo; novembre 1381, El. d'Arsague ; 30 janvier 1885, El. de Mangiennes; 20 mars 1891, El. de Durcet;
13 janvier 1893, El. de Lagleygeolle.
2. Conseil d'tat, 7 novembre 1881, El. de Croix-de-Vie; 27 fvrier I8i5, El. de
Lacapelle-Biron ; 2 aot 1889, El. de Neuvy ; 24 dcembre 1892, El. des Tou-
relles.
3. Conseil d'tal, 15 dcembre 1881, El. de Pommier; 14 novembre 1384, El. de
Villers-les-Pots; 25 novembre 1892, El. de Saint-Vincent.
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les rgles ordinaires de comptence sur l'interprtation prjudicielle des dcisions manes des tribunaux.
On peut cependant se demander si, dans le dernier cas que nous
venons d'indiquer, celui o il s'agit non d'interprter un jugement obscur, mais d'apprcier ses consquences au point de vue de
l'ligibilit, il y a rellement matire une questrbn prjudicielle d'interprtation. N'est-ce pas alors la question d'ligibilit
qui est seule en cause, et n'appartient-il pas au juge de l'lection
de la rsoudre, malgr les difficults que peut quelquefois prsenter
la combinaison de la lgislation lectorale avec la lgislation pnale, moins familire au juge de l'lection?
Cette question est fort dlicate, et nous ne pensons pas que le
Conseil d'tat ait jamais entendu la rsoudre d'une manire doctrinale et absolue. L'esprit de sa jurisprudence nous parat tre
celui-ci : la juridiction administrative est juge de l'ligibilit, mais
il ne lui appartient pas de trancher des controverses de droit pnal
propos d'une question d'lection. Si de telles controverses s'lvent sur la porte lgale d'un jugement de condamnation clair
dans ses termes, mais obscur quant ses consquences juridiques,
le juge administratif doit surseoir jusqu' ce que cette obscurit
ait t dissipe par le juge comptent. C'est ainsi que le Conseil
d'tat a renvoy l'autorit judiciaire la question de savoir : si
une condamnation prononce par un tribunal sarde, avant l'annexion de la Savoie la France, entranait l'incapacit lectorale (l) ; si la loi du 13 mai 1863, qui a correctionnalis certains
faits antrieurement qualifis crimes, a eu pour effet d'assimiler
une condamnation pour dlit une condamnation pour crime prononce antrieurement cette loi (2) ; si l'article 15, 3, du dcret
organique de 1852, qui frappe d'incapacit les individus condamns pour crimes l'emprisonnement par application de l'article 463
du Code pnal, n'a eu en vue que les circonstances attnuantes prvues par cet article, ou aussi celles qui rsultent de dispositions
spciales du Code de justice militaire (3).
1. Conseil d'tat, 7 aot 1875, El. de Saint-Laurent.
2. Conseil d'tat, 7 aot 1875, El. de Prades.
3. Conseil d'tat, 14 mars 1881, El. de Saint-Arnaud.
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341
soudre.
On peut donc rsumer cette jurisprudence en disant que le juge
de l'ligibilit doit en rfrer l'autorit judiciaire toutes les fois
qu'il existe des doutes srieux non seulement sur le sens d'une
condamnation judiciaire, mais encore sur sa porte juridique en ce
qui touche les droits lectoraux.
Les dcisions du Conseil d'tat qui renvoient aux tribunaux le
jugement d'une question prjudicielle doivent impartir un dlai
la partie qui a invoqu le moyen rendant ce jugement ncessaire.
Faute d'avoir justifi de ses diligences dans ce dlai, la partie doit
tre considre comme n'ayant pas fait la preuve qui lui incombe,
et comme devant, par suite, succomber dans sa rclamation Q.
III.
Pouvoirs du juge de l'lection comme juge suprieur du recensement des votes. Ce qui fait l'lection, c'est la majorit ; le
juge de l'lection a donc ncessairement le pouvoir d'apprcier
tous les lments qui concourent la former : calcul des votes entrant en compte et de la majorit qui s'en dduit, vrification des
suffrages, attribution des bulletins aux candidats qui y sont dsigns, en un mot tout ce qu'on peut appeler la matrialit du vote,
sauf apprcier ensuite, s'il y a lieu, la validit et la moralit du
voie.
Le jugement d'une lection ne constitue cependant pas une vrification de pouvoirs laquelle la juridiction administrative puisse
spontanment se livrer. Il faut, pour que le juge de l'lection soit en
mesure de contrler les rsultats matriels du vote et faire ainsi
fonction de bureau suprieur de recensement, qu'il soit saisi de con1. Conseil d'Etat,
les-Rebais.
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CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
l. Conseil d'tat,
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DE PLEINE JURIDICTION.
torales, et pour annuler celles dont la lgalit lui semblerait compromise par l'omission de formalits essentielles. Ces formalits
sont minutieusement rgles par la loi : l'heure de l'ouverture et
de la clture du scrutin, la composition du bureau, le mode de rception et de dpouillement des votes, les dispositions matrielles
de la salle, etc., font l'objet de prescriptions dont aucune n'est indiffrente, car toutes concourent assurer la libert et le secret du
vote, la sincrit du dpouillement, le droit de surveillance des
lecteurs. Mais si toutes ces mesures taient prescrites peine
de nullit des oprations lectorales, peu d'lections seraient tout
fait inattaquables. Trop souvent, en effet, surtout dans les communes rurales, l'ignorance ou la ngligence des municipalits favorisent des omissions, des irrgularits qui sont toujours regrettabls, mme lorsqu'elles ne rvlent aucun esprit de fraude.
Le Conseil d'tat a l'habitude de rechercher si les irrgularits
qu'on lui dnonce et dont on lui fournit la preuve sont de nature
compromettre le secret ou la libert du vote ou jeter un doute
sur le rsultat rel des oprations. Lorsque ces irrgularits lui
paraissent exemptes d'esprit de fraude et sans influence sur les
oprations, il maintient l'lection. Il dcide de mme, lorsque les
irrgularits ont une certaine gravit, mais pas assez pour remettre
en question les rsultats du scrutin ; de mme encore, lorsque les
irrgularits relles, ayant pu empcher un certain nombre d'lecteurs de prendre part au vote (publicit insuffisante, abrviation de
la dure du scrutin), n'ont pas pu, raison du nombre des votants
et de la majorit obtenue par le candidat lu, modifier les rsultats de l'lection. L'annulation ne saurait donc rsulter de toutes
les infractions commises aux rgles de la procdure lectorale,
mais seulement de celles qui font suspecter la loyaut des oprations ou l'exactitude de leurs rsultats.
La validit de l'lection peut aussi tre influence par des actes
administratifs de nature diverse, qui ne se confondent pas avec les
oprations lectorales proprement dites, mais qui les prparent et
en rglent certaines conditions. Telles sont, en premier lieu, les
dcisions des conseils gnraux qui oprent le sectionnement d'une
commune. Elles tombent sous la juridiction du juge de l'lection
lorsqu'elles lui sont dnonces, l'appui d'une protestation, comme
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tant entaches d'irrgularit et comme ayant pu nuire la sincrit des oprations lectorales. Le conseil de prfecture ne doit
donc pas dcliner sa comptence sur les griefs dirigs contre le
sectionnement, sous prtexte que le conseil gnral n'est pas une
autorit qui lui ressortit. Il ne s'agit en effet pour lui, ni d'annuler
ni de modifier l'acte, mais d'apprcier s'il a compromis la validit
de l'lection. C'est pourquoi le Conseil d'tal annule les dcisions
des conseils de prfecture qui refusent de prononcer sur la lgalit
des sectionnements oprs par les conseils gnraux : Considrant, disent plusieurs arrts, qu'il appartenait au conseil de prfecture, juge de la validit des lections, d'apprcier si la division de
la commune en sections et la rpartition des conseillers municipaux
entre ces sections ont t faites conformment la loi ; qu'ainsi
c'est tort que le conseil de prfecture s'est dclar incomptent
pour statuer sur la protestation (').
Comme consquence de cette jurisprudence, le Conseil d'tat
dclare non recevables les recours pour excs de pouvoir directement forms devant lui contre les actes dont il s'agit (2). C'est l
une application de la doctrine dite du recours parallle, que nous
exposerons en traitant de la recevabilit du recours pour excs de
pouvoir. Il peut cependant arriver que cette fin de non-recevoir,
quoique strictement juridique, produise des effets fcheux : en
effet, s'il est reconnu qu'un sectionnement est illgal, et si cependant il n'est pas annul, il continuera rgir les lections venir,
jusqu' ce qu'il soit rapport ou modifi par une nouvelle dcision
(loi du 5 avril 1884, art. 12, 3), et ces nouvelles lections, entaches de la mme irrgularit que les premires, seront fatalement
voues la mme annulation. Pour obvier cet inconvnient,
diverses propositions furent faites au Snat, lors de la discussion
de la loi municipale de 1884, afin d'autoriser les lecteurs, les
membres du conseil gnral ou du conseil municipal intress,
provoquer directement l'annulation du sectionnement, soit par un
d'tat, 23 juillet 1875, El. de Cahan; 28 fvrier 1879, El. de SaintGeorges; 23 novembre 1889, El. d'Ardres; 10 juin 1893, El. de Puech.
2. Conseil d'tat, 9 avril 1875, Testelin; 7 aot 1875, El. de SaintOmer;
27 juin 1884, Luchetti; 8 aot 1888, Gapail.
1. Conseil
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LIVRE V.
i.
mellement reconnu en matire de sectionnement (Dcrets en Conseil d'tat du 9 janvier 187S, Arige; du 8 novembre 1880, Vienne; du 13 novembre 1880, Tarn). Depuis la loi de 1884, le ministre de l'intrieur a fait appel la vigilance des prfets
pour que les sectionnements irrguliers soient attaqus par eux dans les formes et
dlais fixs par l'article 47, aussi les dcrets d'annulation ont t beaucoup plus nombreux.
3. Conseil d'tat, 7 avril 1876, El. de Nantes; 8 fvrier 1884, El. de Valence;
El. d'Aignan.
17 fvrier 1893,
4. Loi du 10 aot 1871, art. 12 ; loi du 5 avril 1884, art. 15. Conseil d'tat, 16 fvrier 1878, El. de Vico; 27 novembre 1885, El. de Montesquieu ; 14 fvrier 1891,
El. de Villebrel;
El. de Rodez.
17 fvrier 1891,
5. Conseil d'tat, 7 mars 1884, El. de Pulanges; 18 dcembre 1885, El. de Val
d'Orezza; 25 novembre 1892, El. de Saint-Jusl-en-Chevalel.
6. Conseil d'tat, 13 juin 1879, El. de Cauro; 1er mai 1885, El. de Saubrigues ;
El. de Grand-Bourg ;
El. d'Hermaya.
17 mai 1889,
23 dcembre 1892,
7. Conseil d'tat, 7 avril 1876, El. de Polvoroso; 28 mars 1879, El. de PaisyCosdon.
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juin
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LIVRE V.
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IV. EGLES
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DE PROCDURE.
30
LIVRE V.
5 mai 1855
CHAP. VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
351
Fanlac.
Rciproquement si le dsistement mane d'un avocat ou mandataire dclarant agir
au nom des auteurs de la protestation, il n'est opposable qu' ceux qui lui ont donn
mandat cet effet, et il n'engage pas de plein droit l'ensemble des signataires de la
protestation : 1er juillet 1893, El. de Lauzerle.
4. Conseil d'tat, 26 fvrier 1875, Delhomel; 18 juillet 1884, El. de Luzech;
El. de Puy-l'oque;
14 novembre 189J, de Yeye.
17 dcembre 1886,
5. Conseil d'tat, 19 juillet 1889, El. de Puyraux ; 16 dcembro 1892, El. d'Apptville; 3 mai 1893, El. de Lacauns; 21 dcembre 1391, El. de Carla-Bayle.
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non recevable un dfr du prfet se fondant sur des faits de corruption et d'intimidation (5 juillet 1889,
El. d'tivareilles).
3. Conseil d'tat, 18 janvier 1884, El. de Mortain; 18 janvier 1890, El. deSainlHilaire; 7 juillet 1898, El. de Montesquieu.
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mais il se rserve d'en faire vrifier l'authenticit par une instruction administrative, en cas de contestation de la partie adverse, et
mme d'office.
En ce qui touche le recours du prfet, le dlai est de vingt jours
pour les lections au conseil gnral, de quinze jours pour les lections au conseil municipal ou d'arrondissement ; il court de la
rception des procs-verbaux ; il doit tre directement adress la
juridiction qui doit en connatre, c'est--dire au Conseil d'tat
dans le prem