Droit administratif

Fondement et valeur du système français de contrôle des juridictions :

Le système juridique français repose sur deux ordres de juridictions. Ce n’est pas un
système universel mais un choix français. Les pays anglo-saxons retiennent une autre formule qui est
celle de l’unité de juridictions : l’administration est soumise à un Juge unique pouvant connaitre les
litiges concernant l’administration et les particuliers. La France a choisi la dualité pour des raisons
historiques qui ont conduit à considérer que le Juge judiciaire devait être écarté du contrôle de
l’administration.

I – L’origine de la dualité de juridiction   : le principe de séparation

des autorités administratives et judiciaires
A) La proclamation du principe
Ce principe a deux causes :

1) Une méfiance traditionnelle à l’égard du Juge judiciaire  :

Méfiance de nature politique. Cette méfiance date de l’Ancien régime et avait conduit, dès
l’Ancien régime, le pouvoir royal à interdire au Juge judiciaire de connaitre de l’administration : Edit
de Saint Germain de 1641. Cet édit royal interdit expressément à la juridiction judiciaire de l’époque
(parlements) de prendre à l’avenir « connaissance d’aucune affaire qui peuvent concerner l’Etat ».
Cette idée de la séparation n’est donc pas une création de toute pièce de la Révolution française. Au
XVIIIème, le déclin du pouvoir royal ne va pas permettre de faire respecter cette interdiction par les
parlements qui vont s’immiscer dans le fonctionnement de l’administration et s’opposer à toutes les
tentatives de réformes de la monarchie. Cela a favorisé la chute de la Monarchie en l’empêchant de
se réformé.
De crainte de voir menacée de la même façon, les révolutionnaires se sont empressés de
renforcer cette interdiction.
A cette méfiance s’ajoute une raison qui tient à l’idéologie révolutionnaire. Victoire de la
doctrine de Montesquieu sur la séparation des pouvoirs. Article 16 DDHC : « toute société dans
laquelle la séparation des pouvoir n’est point déterminée n’a point de constitution ». De ce principe
constitutionnel de séparation des pouvoirs, els révolutionnaires vont en tirer, par une déformation
de sa signification, de sa portée, l’interdiction pour le Juge judiciaire de contrôler l’administration.
Pour les révolutionnaires, juger l’administration revient, pour la juridiction judiciaire, à s’immiscer
dans l’exécutif et donc violer la séparation du pouvoir. La séparation des autorités administratives et
judiciaires découle naturellement du principe de séparation des pouvoirs.

2) L’interprétation que les révolutionnaires ont donnée de la séparation des

pouvoirs  :

C’est un contre sens que démontre l’histoire des Constitutions française et qu’atteste le
droit comparé. Il y a eu, durant le XIXème siècle, toute une série de régimes politiques qui ont rejeté
la séparation des pouvoirs en continuant de pratiquer la séparation des autorités administratives et
judiciaires. Inversement, il y a, à l’étranger, des régimes politiques reposant aussi sur la séparation
des pouvoirs (régime présidentiel américain par exemple) mais qui ne pratiquent pas la séparation
des autorités administratives et judiciaires.
Mais force est de constater que cette séparation des pouvoirs ajoutée à cette vieille
méfiance à l’égard du Juge judiciaires ont poussé les révolutionnaires à conserver ce principe et à le
proclamé dans la loi du 16 et 24 aout 1790 : « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront
toujours séparées administratives. Les Juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque
manière que se soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs
pour raison de leur fonction  ». Cette loi est toujours en vigueur et c’est à elle que se rattache le
principe de séparation des autorités. Principe réaffirmé sous la Révolution par un texte toujours en
vigueur : décret du 16 Fructidor de l’an III qui dit : « défenses itératives sont faites aux Tribunaux de
connaitre les actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient  ». Mais ces textes n’ont pas
valeur constitutionnelle car le CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, «  les dispositions de la
loi de 1790 et du décret de l’an III qui ont posé le principe de séparation des autorités administratives
et judiciaires n’ont pas valeur constitutionnelles  ». Cette décision montre bien qu’il n’y a pas rapport
obligatoire entre la séparation des pouvoirs au sens de la pensée de Montesquieu et la séparation
des autorités (le 1er est un principe à valeur constitutionnelle).

B) L’émergence de la séparation
La loi de 1790 a deux conséquences :
- Elle interdit au Juge judiciaire de s’immiscer dans le fonctionnement
de l’administration et donc de juger des litiges mettant en cause
l’administration.
- Séparation réciproque donc interdit à l’administration d’empiéter sur
les attributions du Juge judiciaire.

Au delà de ces deux conséquences, on pouvait s’attendre, dès 1790, à ce que la loi mette
immédiatement en place une juridiction particulière. Mais cela n’a pas été le cas. Principe consistait à
dire qu’il fallait s’adresser aux autorités administratives. Ce système va être formellement organisé à
la suite de la loi mais pas satisfaisant car il manque une condition essentielle de tout règlement de
différend : l’impartialité. Le système va durer dix ans jusqu’en l’an VIII (1799). Bonaparte, dans sa
politique de réorganisation de l’administration, ne va pas toucher au principe de séparation mais il va
instaurer, au sein même de l’administration, des organes spécialisés dans le traitement des litiges,
dans le contentieux administratif :
- Le Conseil d’Etat : institué par la Constitution de l’an VIII (article 52). Il
est institué pour conseiller le gouvernement. Cette fonction a un
double objet :
 Conseiller du gouvernement en matière législative
et règlementaire : sous Napoléon, le Conseil d’Etat
est chargé de rédiger les lois, les décrets. Tous les
Codes ont été rédigés par le C.E. Par ailleurs, ce
sont les conseillers d’Etat qui viennent défendre
les projets devant le corps législatif.
 Chargé d’examiner les litiges opposant les
particuliers à l’administration : et donner des
conseils sur la solution à donner. Dans tous les
cas, ce n’est qu’un avis au Chef de l’Etat sur la
solution du litige. La solution définitive pour régler
le différend appartient au Chef de l’Etat. La
décision sur le règlement du litige se traduit par
un décret. C’est le système de la Justice retenue.
En pratique, Napoléon a pratiquement toujours
suivi les avis et, après lui, tous les Chefs d’Etat ne
s’écarteront pas des décisions du C.E.
- Les Conseils de Préfecture  : institué par la loi du 28 Pluviôse de l’an
VIII. Cette loi met en place, auprès de chaque Préfet, sur le modèle
du C.E., un Conseil de Préfecture. Ce Conseil est chargé, comme le
C.E., de conseiller le Préfet en matière administrative et de statuer
sur le contentieux administratif. mais, sur le plan contentieux, ce sont
de véritables juridictions administratives car les décisions prises par
les Conseils de Préfecture (arrêtés) sont des décisions. Mais pas très
indépendants de l’administration. C’est le Préfet lui-même qui le
préside plus le Secrétaire Général de la Préfecture qui fait le
Commissaire la République. Ensuite, ce sont des Juges d’exceptions
 qui ne peuvent donc être saisis que dans le cadre de ce qui est prévu
par la loi. Dans tous les autres cas, c’est le C.E. qui est saisi. Enfin, les
Conseils de Préfecture ne décident qu’en premier ressort et ne
statuent donc que sous réserve d’appel au C.E. Appels qui seront
examinés comme un 1er recours au C.E. donc système de la Justice
retenue encore.

II – Le développement de la Justice administrative

A) Le passage de la Justice retenue à la Justice déléguée
Le C.E. était inscrit dans la Constitution du 1 er Empire. Ni la Charte de 1814, ni celle de 1830
ne mentionnent son existence. Il est perçu par certains comme peu compatible avec l’instauration
d’un véritable régime parlementaire. Pourtant, il a survécu. Le nouveau régime va marquer une
certaine méfiance à son égard qui aura pour conséquence la mise en sommeil, l’affaiblissement de la
fonction de conseiller législatif et consultatif du gouvernement. La fonction contentieuse va se
développer d’autant que, sous la Monarchie de Juillet, il va bénéficier de toute une série de réformes
de procédure.
C’est la 2nde République (1848) qui va avoir le mérite de renverser le principe de la Justice
retenue pour très peu de temps. Le coup d’état de Napoléon III (2 décembre 1851) va entrainer la
reconstitution du C.E. sur le modèle de celui du 1 er Empire.
La défaite de Sedan et la chute du 2ne Empire va permettre une réorganisation du C.E. sur
une nouvelle base par une loi structurant encore le C.E. : la loi du 24 mai 1872 qui pose les bases du
C.E. actuel et qui confirme le double objet des attributions du C.E. (consultative et contentieuse mais
avec le statut de juridiction). C’est une juridiction qui « tranche souverainement les litiges dans
lesquels l’administration est partie ». C’est le passage à la Justice déléguée.
Il aura fallu ¾ de siècle pour que le C.E. acquière le statut s’une vraie juridiction. Mais cette
lenteur a très certainement permis au C.E. d’assoir définitivement et solidement son autorité car son
existence n’a pas été imposée brutalement à l’administration qui a pu l’admettre peu à peu.
Toutefois, même après la loi de 1872, une partie de la doctrine continue de soutenir une
théorie limitant la portée de la réforme. Cette théorie est celle du Ministre-Juge. Elle soutenait qu’en
cas de litige avec l’Etat, le requérant devait toujours commencer par s’adresser au Ministre
compétent qui constituait, en quelques sortes, le Juge de 1 er ressort du contentieux administratif.
Selon cette théorie, le C.E. statuait en appel de la décision du Ministre-Juge. Cette théorie a été
formellement condamnée par le C.E. au terme d’une évolution jurisprudentielle : C.E., 13 décembre
1989, arrêt CADOT, C.E., en acceptant d’examiner directement un recours qui avait été porté devant
lui sans avoir été, au préalable, soumis au ministre, consacre sa qualité de Juge de droit commun en
matière de droit administratif.

B) La rationalisation de l’organisation des juridictions administratives

Le système mis en place au début du XIXème et confirmé en 1872 est un système qui
apparait totalement illogique puisque, au fond, le système des juridictions administratives reposent
sur un C.E. qui est au sommet de la hiérarchie et qui est au sommet de la pyramide. Ce alors que les
Conseils de Préfecture n’ont qu’une compétence d’exception, d’attribution. Ce système a été quand
même très bénéfique au droit administratif car il a permis l’élaboration rapide, cohérente du droit
administratif dans la mesure où le C.E. est le Juge de droit commun, cela a interdit la formation de
jurisprudence locale, diversifiée et difficile à interpréter. Ce système a favorisé l’octroi du statut de
juridiction au C.E. et a donc favorisé les requêtes en améliorant la confiance des administrés. Cela a
entrainé un engorgement d’où des réformes nécessaires pour rationaliser :
- Extension des compétences des Conseils de Préfecture  : supposait
d’améliorer la composition et le recrutement de ces Conseils. Dans
les 20’s, on en a réduit le nombre qui sont devenus des Conseils inter
départementaux. Améliorations au niveau du recrutement qui ont
permis d’étendre leur compétence et la possibilité enfin reconnue de
pouvoir connaitre de certains R.E.P. contre les collectivités locales.
Mais le gonflement du contentieux va continuer et va se traduire par
 des délais de plus en plus considérables, après la WWII, pour obtenir
une décision du C.E.
- Attribution de la compétence de droit commun en matière
administrative aux juridictions administratives locales  :
 1ère grande réforme du contentieux administratif
intervenue dans le dernier semestre de 1953.
Cette réforme change l’appellation des anciens
Conseils de Préfecture qui deviennent Tribunaux
administratives et ils deviennent Juge de droit
commun de droit administration. Ils doivent être
saisis de tout litige avec l’administration sauf
contraire. Le C.E. devient Juge d’exception et
d’attribution en 1er et dernier ressort. Il reste le
Juge d’appel des jugements des Tribunaux
administratifs. Le C.E. est Juge d’appel unique
donc engorgement. Dans les 80’s, délais de
jugement de nouveau très importants. La CEDH a
de nombreuses fois condamné la France pour
cela. Il y a2 projets de loi refusés par le Parlement.
 2ème grande réforme : loi du 30 décembre 1987 qui
crée des C.A.A. compétentes pour statuer sur els
appels formés contre les jugements rendus contre
les T.A. Ce sont des cours inter régionales et le C.E.
devient Juge de cassation des arrêts par les C.A.A.
Par exception, le C.E. est parfois directement Juge
d’appel des T.A. (domaine du contentieux
électoral notamment).

III – La valeur du système de dualité de juridictions

On ne peut pas justifier la dualité de juridictions, au XXIème, à partir de l’histoire du
XVIIIème siècle. Il faut donc se placer au niveau de la raison. Force est de reconnaitre que si le
système dualiste est tout à fait justifié en théorie mais qui entraine, en pratique, des difficultés
d’applications importantes qui conduisent à souhaiter des réformes.

A) La justification de la dualité
Deux arguments :
- Nécessité de recourir à un Juge spécialisé pour assurer, garantir un
contrôle juridictionnel efficace de l’administration  : consiste à dire
que pour bien juger l’administration, il faut en connaitre les
contraintes, les limites. Or, le Juge administratif, car issu de
l’administration et car il a conservé ce lien avec l’administration
active, connait ses contraintes, ses impératifs. En raison de la
compétence qu’il a, il est mieux en mesure de faire accepter son
contrôle par l’administration. Si l’on soumettait l’administration au
contrôle d’un Juge judiciaire, ce serait prendre deux risques : avoir un
Juge trop timide car ne connait pas ou un Juge paralysant
l’administration en se montrant excessivement interventionniste ou
audacieux. Lorsque le Juge judiciaire est amené à connaitre certains
aspect du contentieux de l’administration, il se montre beaucoup
moins exigent que le Juge administratif.
- Utilité de recourir à un Juge spécialisé car on applique à
l’administration un droit spécial qui est la droit administratif  : c’est un
droit essentiellement jurisprudentiel, élaboré fondamentalement par
la juridiction administrative. On considère que le droit privé n’est pas
adapté aux besoins de l’administration publique. TC, Blanco, 8 février
 1873, responsabilité ne peut se soumettre au Droit civil. A ce droit
spécial soit donc correspondre un Juge spécial. Le Juge administratif
a, historiquement, auto justifié son existence. Il s’est rendu
indispensable car il a élaboré un droit particulier

Idée que le refus de donner compétence au Juge judiciaire pour connaitre d’un litige
impliquant l’administration se justifie par la volonté de voir le litige réglé en utilisant le droit public et
non le droit privé. Idée selon laquelle « la compétence doit suivre le fond ». Cette idée détermine en
partie la ligne frontière entre le Juge administratif et le Juge judiciaire. Mais il faut reconnaitre que la
pratique de ce système révèle des difficultés importantes. Difficultés dont les victimes sont
essentiellement les justiciables.

B) Les difficultés pratiques engendrées par le système dualiste

La coexistence, dans le système français, de deux ordres de juridiction génère des difficultés
de compétence et de fond.

1) Les difficultés de compétences

Lorsqu’un particulier décide, en France, de recourir à la Justice, il se trouve en présence de

deux ordres. Question de savoir à qui s’adresser. Les choses ne sont pas simples car l’administration
utilise parfois le droit privé et lorsqu’elle recourt au droit privé, les litiges relèvent de l’ordre
judiciaire. On constate que l’évolution des modes d’intervention de l’Etat depuis le XXème siècle, que
l’extension même des domaines d’intervention notamment dans les nouveaux domaines où l’Etat
utilise des modes d’intervention différents, conduisent à un extrême raffinement des règles de
distribution des compétences entre les deux ordres. Il n’y a plus, en 2010, de critère totalement
fiable auquel on puisse se référer pour opérer cette distribution. La ligne de séparation entre els deux
ordres est une ligne floue.
Cette complexité est grave, handicapante car elle est de nature à désorienter le requérant
et cela peut le conduire à renoncer à saisir la Justice pour trouver d’autres modes de règlements.
Exemple : TC, 1968, Epoux Barbier, Mme Barbier, hôtesse de l’air à Air France a été licenciée en
janvier 1960 car elle s’est mariée. Les époux ont attendu huit ans pour se voir désigner quel serait le
Juge compétent pour connaitre de ce licenciement. En plus, T.C. dit qu’il faut saisir les deux
juridictions.
Ce sont des difficultés qui sont liées à la complexité des règles de répartition des
compétences.

2) Les difficultés de fond

Système dualiste oppose les justiciables au risque d’injustices sur le fond. Le risque le plus
important est celui du déni de Justice découlant d’une contradiction de fond entre des ordres
diamétralement opposés. Exemple : frégate Isis, privée, pour conduire l’armée française sous le 2 nd
Empire. La frégate a été coulée par les canons russes car poussée par une tempête. La frégate était
garantie par l’Etat pour les risques de guerre et par la juridiction judiciaire pour les risques de mer.
Cour de cassation considère que c’est un fait de guerre qui est à l’origine de sinistre. L’armateur se
tourne vers le C.E. qui se reconnait compétent mais dit que la perte résulte de la tempête. L’armateur
n’a jamais été indemnisé.
Ce risque de déni de Justice résultant du fait qu’il y ait deux juridictions suprêmes, on s’est
employé à le faire disparaitre en 1932 en donnant le pouvoir au T.C. de statuer par exception non
plus sur les problèmes de compétences mais sur la résolution de l’affaire, de la question de fond. Ce
risque de contradiction a donc disparu mais subsiste toujours des risques de divergence de
jurisprudence qui conduisent, dans des affaires analogues, à des solutions différentes, à un
traitement inégal. Or, ce traitement inégal est injustifiable au plan de l’équité. Il est vrai que le Juge
administratif applique un droit spécial, adapté aux impératifs de l’intérêt public donc il n’est pas
illogique que l’application du droit administratif puisse entrainer des solutions différentes de celles
du Juge judiciaire mais cette différence de traitement est inadmissible lorsqu’elle n’est pas imposée
par les besoins de l’intérêt général et il en va essentiellement en matière de responsabilité. On en
peut pas admettre qu’une victime soit plus ou moins indemnisée selon que le préjudice est le résultat
d’une faute de la puissance publique ou d’un simple particulier. Or, sur le terrain de la responsabilité,
il y a des divergences fréquentes. Le Juge administratif s’est refusé, pendant très longtemps,
d’imaginer pouvoir indemniser le préjudice d’affection (La Cour de cassation l’indemnise depuis le
XIXème) car les larmes ne se monnaient pas. Cette différence de traitement est injustifiable donc
1961, C.E. finit par se résoudre à indemniser.
Dans la réalité, il y a un certain dialogue des Juges. Les juridictions suprêmes s’observent
mutuellement et il ya progressivement un alignement.

En tout cas, le choix d’un système dualiste soulève, dans son application, des problèmes
pratiques importants. Le droit comparé plaide indéniablement pour le maintien de la dualité car,
même dans les pays pratiquant formellement l’unité de juridiction, le développement de l’action
publique a suscité la création d’organes spécialisés. Une refonte du système supposerait une révision
constitutionnelle car, si on se réfère à la Constitution, on constate qu’elle ne garantit, par son article
64, que l’existence de l’ordre judiciaire. Mais, bien que le texte lui-même soit muet, une décision du
20 juillet 1980 a proclamé cette existence en la «  rattachant aux PFRLR en ce qui concerne depuis la
loi du 24 mai 1872 la juridiction administrative  ». CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence,
confirme le caractère constitutionnel de l’ordre administratif en ajoutant que «  conformément à al
conception française de la séparation des pouvoirs figure au nombre des PFRLR celui selon lequel
relève de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions
des autorités administratives  ». Il y a donc bien un principe constitutionnel qui commande, qui
consacre l’existence de la juridiction administrative et sa compétence propre.
A défaut, de réunir les deux ordres de juridictions, il faut réduire les problèmes pratiques et
notamment les problèmes de compétence qui sont les plus graves car ils peuvent inciter à se
détourner de la Justice. Il faut, pour cela, un effort pour redéfinir clairement les domaines
d’intervention spécifique. La loi peut intervenir pour simplifier mais, au-delà de cette intervention du
législateur, il faut aussi un effort de la jurisprudence elle-même.

Titre 1er  :
L’organisation des juridictions
administratives
Constituent un ordre de juridiction qui est une hiérarchie de juridictions relevant d’une
même juridiction suprême.

Section 1  : caractéristiques générales des juridictions

administratives
I – Juridictions administratives et administration active
La juridiction administrative est historiquement née à partir d’un organe consultatif interne
à l’administration. Mais cette juridiction a mérité le qualificatif de juridiction à partir du moment où,
avec la loi de 1872, elle a reçu le pouvoir de trancher elle-même les litiges avec l’instauration de la
Justice déléguée. Donc, depuis 1872, on peut affirmer que la juridiction administrative est séparée,
autonome par rapport à l’administration active. Principe renforcé par la ratification par la France de
la ConvEDH et son article 6 notamment.
Mais ce principe de séparation doit être nuancé. La séparation peut être appréciée à deux
points de vue :
- aspect matériel au niveau des activités
 - aspect organique : point de vue du personnel. Administrer et Juger
ne doivent pas être l’œuvre des mêmes personnes.

On peut dire que, si sur le plan matériel, les fonctions sont bien distinctes, la séparation est
parfois assouplie sur le plan organique.
- Sur le plan matériel  : bien séparation car l’administration active se
voit interdire de prétendre empiéter sur les attributions de Juge.
d’ailleurs, dans les cas graves, le C.E. a estimé que de tels
empiètements peuvent donner lieu à appliquer la théorie de
l’inexistence. CE, 31 mai 1957, ROSAN-GIRARD. Conséquence
inverse : le Juge administratif se voit interdire de se comporter
comme un administrateur. Il ne peut pas faire acte d’administrateur.
Il ne peut pas se substituer à l’administration. Si un fonctionnaire a
été révoqué illégalement, le Juge va annuler la révocation mais il ne
pourra pas renommer le fonctionnaire.
- Sur le plan organique : la séparation est parfois moins tranchée. On
ne peut pas nier que le personnel des juridictions administratives soit
un personnel indépendant. Les membres des T.A., C.A.A et C.E. ont
un statut qui leur garantie une plein indépendance même si ces Juges
ne bénéficient pas de l’inamovibilité des magistrats judiciaires. Il n’en
reste pas moins que certains membres des juridictions sont recruté
au taux extérieur qui est souvent utilisé pour intégrer dans les
juridictions des fonctionnaires provenant de l’administration active.
Inversement, les membres des juridictions administratives ont la
possibilité en cours de carrière, d’être détachés temporairement et
d’exercer des fonctions dans l’administration active. De même, il y a
traditionnellement une certaine collaboration, notamment au sein du
C.E. entre les formations internes au C.E. qui exercent la fonction
administrative et la fonction contentieuse. Pour éviter qu’il y ait des
contradictions entre les avis et les arrêts, on avait essayé de favoriser
la collaboration entre les deux. Les exigences d’un procès équitable
résultant de la ConvEDH ont conduit à remettre en cause cette
collaboration au sein du C.E. entre les formations consultatives et
contentieuses. Décret 6 mars 2008 vient limiter la portée de la
collaboration pour ne pas tomber sous les foudres de la CEDH.

Il y a, à coté de la pyramide classique, bien d’autres juridictions administratives

(d’attribution). Dans ces juridictions, la séparation avec l’administration active est beaucoup plus
limitée puisqu’il arrive parfois que le même organe avec la même composition ait un double visage.
Que la même structure se prononce tantôt comme juridiction spécialisée et tantôt comme autorité
administrative. Situation difficilement évitable pour des raisons pratiques parce qu’il s’agit
généralement de juridictions intervenant dans des domaines très techniques. De plus, en toute
hypothèse, ces juridictions spécialisées relèvent su C.E. qui en est le Juge de cassation. Le C.E., à
l’égard de ces juridictions, exerce un contrôle sans doute plus approfondi pour garantir l’impartialité
des décisions rendues dans ces domaines.

II – La notion de juridiction administrative

S’agissant de la question de l’identification d’une juridiction. On est obligé de se poser cette
question car, si pour les juridictions administratives importantes, le législateur s’est prononcé
expressément sur leur nature juridictionnelle, la loi est très souvent silencieuse pour les autres
juridictions. Or, depuis le XXème, on a assisté à une inflation d’organismes spécialisés pour lesquels
on est souvent amenés à se demander s’il s’agit de juridictions nouvelles, d’attribution, spécialisée ou
s’il s’agit de simples commissions administratives. La question de l’indentification est importante car
si l’organe créé est une juridiction, on va devoir lui appliquer des règles de procédures propres aux
juridictions (contradictoire, autorité de chose jugée…)
 La doctrine est divisée et la jurisprudence n’est pas toujours constante. Le Juge, lorsqu’il ne
peut pas se référer à la volonté express du législateur, il va essayer de retrouver cette intention du
législateur. Si le Juge se réfère souvent à l’intention du législateur, c’est parce que c’est le moyen
d’abriter son propre pouvoir. Le Juge va dégager l’intention à partir d’indices. A titre principal, CE, 7
février 1947, D’AILLERES, le C.E. utilise principalement des indices matériels. Il recherche si la
fonction attribuée à l’organisme en cause est bien une fonction juridictionnelles (fonction de
résoudre une contestation). Accessoirement, le Juge utilise des indices formels, organiques. Il va
s’intéresser à la composition de l’organisme (membres), la procédure suivie (garantie des droits de la
défense), nature des voies de recours prévues contre les décisions de l’organisme. Mais, cette
utilisation par le Juge des indices formels est une utilisation subsidiaire. Dans la plupart des cas, le
Juge en s’y réfère que pour confirmer l’impression qu’il a retiré de l’étude de la fonction, de la
mission attribuée à l’organisme en cause.
Malheureusement, question parfois plus complexe car il arrive, dans certains cas, qu’un
même organisme siège tantôt en tant que juridiction et tantôt se prononce comme une autorité
administrative. Le problème se pose exclusivement au niveau des juridictions spécialisées car il n’y a
parfois aucune séparation au sein de l’organisme. C’est la même structure qui va agir comme
juridiction ou comme autorité administrative. Dans ce cas, le Juge administratif en est réduit à
distinguer entre les actes administratifs et juridictionnels de ces organismes. Les actes administratifs
ne peuvent l’objet que d’un REP. Si acte juridictionnel, il faudra utiliser les voies de recours propres
aux juridictions. Cette distinction entre les actes repose sur l’utilisation des mêmes indices que ceux
pour distinguer les juridictions des organismes administratifs mais utilisés de manière plus fine. La
jurisprudence se réfère prioritairement à des indices matériels. Est qualifié d’acte juridictionnel l’acte
qui, conformément au droit, résout définitivement un litige. A titre subsidiaire, le C.E. recours aussi à
des indices organiques ou formels. Il va par exemple prendre en considération les règles de
procédure. Exemple : il y a toute une série de professions libérales qui, depuis la WWII, sont
organisées en ordres. Ces ordres professionnels ont des structures internes avec généralement des
conseils locaux et un conseil national. Ces ordres ont deux fonctions principales  :
- Contrôler l’accès à la profession   : on ne peut exercer la profession qui
relève de l’ordre que si on a été inscrit au tableau de l’ordre.
- Respect de la déontologie  : exerce un pouvoir disciplinaire (peut
suspendre, punir…).
Les actes d’un conseil national (supérieur) sont soit des actes administratifs, soit juridictionnels. CE,
12/12/1953, DE PAILLOT, les décisions d’inscription au tableau de l’ordre sont des actes
administratifs alors que les décisions disciplinaires sont des décisions juridictionnelles. Et comme ces
décisions sont prises en dernier ressort, seul le recours devant le C.E. est possible.
Lorsque l’organisme est juridiction ou lorsque l’organisme statut en tant que juridiction, il
reste à savoir si c’est une juridiction administrative ou judiciaire. Il existe, en France, des juridictions
ne relevant d’aucun ordre (T.C., C.C.). En dehors de ces exemples, toute juridiction doit être
rattachée à un ordre. La plupart du temps, situation réglée si la loi précise devant quelle sorte de
juridiction doivent être portés les recours. Mais, dans le silence de la loi, la jurisprudence va se baser
sur la nature des affaires soumises à la juridiction en question (nature des litiges). S’il s’agit de litiges
relevant de la compétence de la juridiction judiciaire, la juridiction sera qualifiée de judiciaire et
inversement. C’est ainsi que le C.E. a eu à se prononcer sur l’ordre de juridiction auquel se rattache
un organe prévu par la Constitution et qui été réformé par la loi constitutionnel de 2008  le CSM.
C.E. a dit que le CSM est une juridiction lorsqu’il statut en tant qu’organe de discipline des magistrats
supérieurs du Siège. CE, 12 juillet 1969, L’ETANG, C.E. juge que le CSM est une juridiction
administrative car C.E. estime qu’en tant que juridiction disciplinaire, il connaissait des questions
touchant au statut des magistrats qui relève de l’organisation du S.P. de la Justice judiciaire et tout ce
qui est organisation, fonctionnement relève des attributions de la Justice administrative.

Section 2  : Le Conseil d’Etat

Longtemps régi par des textes dispersés. Depuis 2001, les choses sont plus satisfaisantes
car il y a désormais un Code de Justice administrative concernant notamment le C.E. Trois questions
se posent : composition, attributions et structure.
I – Composition du Conseil d’Etat
 Le personnel de Juge du Conseil d’Etat est de l’ordre d’environ 200 personnes. Le C.E. est
un corps hiérarchisé se composant de la façon suivante. Le Président du C.E. est, de droit, le 1 er
ministre. Mais la présidence du 1er ministre est théorique, elle ne se manifeste que pour les rentrées
solennelles. Le 1er ministre, comme tous les ministres, sont exclus de toutes les formations en tant
que Juge. La présidence effective du C.E. est exercée par le vice-président qui est le plus haut
fonctionnaire de l’Etat. Ce vice-président est nommé sur proposition du Garde des Sceaux parmi les
conseillés d’Etat en service ordinaire. En dessous du vice-président, on retrouve 7 sections : 6
présidents de sections administratives et une du contentieux. On rencontre ensuite :
- Les conseillers d’Etat : pouvoir délibératifs. D’abord les conseillers
d’Etat en service ordinaire nommés par décret en Conseil des
ministres. Tour extérieur également possible pour le tiers des
conseillers avec la condition d’avoir plus de 45 ans. A coté de ceux
la, 12 conseillers d’Etat en service extraordinaire, nommés pour 4
ans non renouvelables, parmi les personnalités qualifiée dans els
différents domaines de l’activité nationale. Mais sont expressément
écartés des formations contentieuses.
- Maitres des requêtes : nommés avec un tour extérieur, pour le
quart d’entre eux, réservé au plus de 30 ans avec 10 ans d’activité
dans le service public.
- Les auditeurs : tous issus, depuis 1946, de l’ENA. Jusqu’à présent,
pour entrer au C.E., il fallait être en tête du classement de sortie. Ils
préparent les débats.

Le personnel permanent du C.E. n’a pas le statut de magistrat, pas de garantie

d’inamovibilité. C’est un personnel de fonctionnaires qui se voient appliquer le statut général de la
fonction public avec un statut particulier qui vient s’ajouter au statu général et prévoyant des
dérogations. Les membres peuvent théoriquement être révoqués à titre de sanction par l’autorité de
nomination. Mais, en réalité, les membres du C.E. bénéficient d’une inamovibilité de fait. En outre,
els conditions d’avancement des membres du C.E. les mettent à l’abri des pressions de l’exécutif.
Théoriquement, l’avancement dans les grades se fait aux choix de l’autorité de nomination. En
réalité, toujours selon l’ancienneté.

II – Ses attributions
A) Attributions consultatives
Organe consultatif du pouvoir central aux termes même de la Constitution qui n’évoque pas
les fonctions contentieuse. Conseiller du gouvernement en matière législative et administrative. En
principe, le gouvernement n’est pas tenu de se tenir au contenu de l’avis sauf lorsqu’un texte le
prévoit (dissolution d’une congrégation religieuse).
En matière législative, le C.E. n’est plus chargé de rédiger la loi ni de défendre les projets de
lois au Parlement. Mais, aux termes des articles 38 et 39 de la Constitution, les projets de lois et
d’ordonnances sont obligatoirement soumis au C.E. En revanche, le C.E. n’est pas saisi des
propositions de loi.
En matière administrative, l’avis du C.E. est obligatoire dans le domaine règlementaire. Avis
requis pour tous les décrets d’application des lois. L’article 37 de la Constitution prévoit que lorsque
le gouvernement veut modifier par décret une loi antérieure à 1958 et qui est devenue
règlementaire après 1958, le C.E. doit être consulté pour avis.
En matière individuelle, l’avis du C.E. est obligatoire à chaque fois qu’un texte le prévoit.
Par exemple pour reconnaitre d’utilité publique une association privée.
Au plan juridique, il faut remarquer que lorsqu’un acte administratif a été pris sans
consultation du C.E., dans un cas où cette consultation était requise. Un tel acte est illégal pour
incompétence. Ce qui signifie que la règle qui impose la consultation du C.E. est une règle qui institue
le C.E. comme un coauteur de la décision. L’intérêt de ce raisonnement est que le vice
d’incompétence, à la différence du vice de forme, constitue un moyen d’ordre public  : cet argument
peut être soulevé d’office par le Juge. À coté de cette consultation obligatoire, le C.E. peut être saisi
de demandes d’avis par le gouvernement ou par les ministres et par eux seuls. Ces demandes d’avis
peuvent porter sur l’interprétation d’un texte, une difficulté juridique et plus généralement sur toute
question administrative que se pose l’exécutif. Quand le C.E. est consulté dans cette fonction
administrative, l’avis n’est jamais exclusivement juridique. Les formations de jugement du C.E. ne
sont pas tenues par les avis donnés par les formations administratives. Il peut arriver que la
formation contentieuse annule un acte qui avait obtenu un avis favorable de la formation
administrative du C.E. Pour éviter cela, en 1963, collaboration mais machine arrière en 2008 à cause
de la CEDH car atteinte au droit à un procès impartial.
Depuis la réformes de 1963,e le C.E. s’est vu imposé la parution d’un rapport annuel qui a
deux fonctions : bilan très précis, complet de l’activité administrative et contentieuse et, d’autre part,
ce rapport doit proposer au gouvernement les réformes qu’il juge nécessaire. Rapport rédigé par une
section spécialisée qui peut publier des études particulières.

B) Les attributions contentieuses

Juge suprême de la juridiction administrative. Ses décisions ne sont susceptibles que devant
lui-même. Ces décisions sont de quatre ordres :

1) Juge en premier et dernier ressort

Compétence d’exception depuis 1953. Cette compétence a plutôt eu tendance à augmenter

depuis 1953 car la loi a ajouté des cas supplémentaires. La loi a jugé préférable de réserver certains
litiges au C.E. en raison de leur importance. C’est ainsi qu’il est Juge en premier et dernier ressort des
recours en annulation formés contre les décrets. Il en va de même des recours en annulation des
recours en annulation formés contre les ordonnances. On a assimilé aux cas précédents le recours
contre les décisions prises par le Président de la République par l’article 16. Compétence du C.E.
également contre les actes règlementaires des ministres et pour les actes administratifs des ministres
pris après avis du C.E. Egalement les recours contre les décisions administratives prises par des
organismes collégiaux à compétence nationale (CSA, CNIL). Enfin, les litiges concernant la situation
individuelle des fonctionnaires nommés par décret du Président de la République.
Pour garantir une bonne administration de la Justice. En effet, c’est éviter qu’il y ait des
difficultés à identifier un Juge territorialement compétent. Lorsqu’il y a ce danger pour le justiciable
de na pas arriver à trouver la juridiction territorialement compétente pour son litige. Pour éviter cela,
on donne compétence au C.E. C’est ainsi qu’il est compétent en 1 er et dernier ressort pour les recours
contre les actes administratifs dont le champ d’application dépasse celui d’un Tribunal administratif.
Enfin, pour permettre un règlement plus rapide de certains litiges en supprimant le 1 er
degré de juridiction. C’est ainsi que cet argument a prévalu pour donner compétence au C.E. dans
tout une série d’hypothèse du contentieux électoral (régionales, européennes). C’est le cas
également pour le contentieux de la désignation des membres du Conseil Economique, Social et
Environnemental.

2) Juge de cassation

Cette compétence s’exerce à l’égard de toutes les décisions rendues en dernier ressort par
une juridiction administrative. C’est le cas de compétence le plus important. Il en va ainsi lorsque la
loi le dit expressément. C’est ainsi que la loi du 31/12/1987 créant les C.A.A. dispose que les arrêts de
ces Cours administratives sont rendus en dernier ressort.
Il en va également ainsi lorsque le législateur n’a prévu aucun recours contre les décisions
d’une juridiction administrative. Le recours en cassation est le recours de droit commun contre une
décision juridictionnelle. De la même manière que le R.E.P. est le recours de droit commun contre
une décision administrative. Ce caractère de droit commun est très fort puisque le C.E. avait tenu le
même raisonnement dans l’arrêt CE, 7 février 1947, D’AILLIERES, C.E. interprète une disposition
législative qui prévoyait que certaines décisions ne seraient susceptibles d’aucun recours n’exclut pas
le recours en cassations. Seule une disposition législative refusant expressément le recours en
cassation pourrait l’empêcher. Mais, à l’heure actuelle, si la loi prévoyait que des décisions puissent
se passer de la cassation, serait censuré par le C.C.

3) Juge d’appel
 Il est Juge d’appel de tous les jugements qui n’ont pas été rendu en dernier ressort par une
juridiction administrative. C’est donc une compétence d’exception, d’attribution. En effet, il faut une
disposition de la loi pour pouvoir utiliser l’appel. Dans le silence de la loi, c’est le recours en cassation
qui doit être utilisé. Le législateur a eu le souci de faire en sorte que les recours en matière électoral
ne tiennent pas trop en longueur. Si contentieux en matière communale ou cantonale, T.A. compétent
mais loi de 1987 prévoit que les appels vont directement devant le C.E.

4) Juge régulateur des juridictions administratives

Régulateur des questions de compétences soulevées en interne au sein de l’ordre des

juridictions administratives.
Le C.E. est aussi Juge régulateur des questions de droit nouvelles. Cette fonction a été
confiée au C.E. en tant que Juge suprêmes à l’occasion de la loi du 31 décembre 1987 qui a instauré
une procédure de renvoi au C.E. des questions de droit nouvelles. Cette procédure qui ne peut être
déclenchée que par les T.A. et les C.A.A a répondu à des préoccupations de certaines administrations
de l’Etat de faire préciser par le C.E. le sens, l’interprétation qu’il faut donner de telle ou telle
disposition juridique dont l’application génère des litiges multiples, répétés avec les administrés.
Cette procédure, qui est facultative, ne peut être utilisée qu’en satisfaisant à deux conditions  :
difficulté sérieuse de la question de droit nouvelle et il faut que el problème soit visible dans
plusieurs cas. Si conditions remplies, renvoi qui ne dessaisit pas le Juge mais provoque un sursis à
statuer dans l’attente de l’avis du C.E. qui doit être donné dans un délai de 3 mois avant la chute de
l’avis.
La juridiction qui a demandé l’avis sera nécessairement conduite à suivre l’avis. De ce point
de vue, le système qui a été mis en place porte indéniablement atteinte au principe du double degré
de juridiction.

III – La structure du C.E.

Le C.E. est organisé de façon à remplir ces deux types de compétences. Il est donc divisé en
formations administratives et contentieuses qui sont distinctes mais pas de séparation radicale entre
ces formations.

A) Les formations administratives

Depuis le décret du 6 mars 2008, 6 sections administratives :
- 4 sections spécialisées,
- une à vocation plus généraliste. Ces 5 sections recouvrent l’activité
de tous les secteurs de l’Etat.
- Une section du rapport et des études est chargée de préparer le
rapport annuel et veiller à ce que l’administration respecte l’autorité
de la chose jugée.

Lorsqu’un avis est donné par le C.E., il est en principe donné par une section ou par des
sections réunies ou par une commission spéciale composée de représentants des sections
compétentes. S’il y a urgence, l’avis est donné par une commission permanente. Pour les avis
importants (projet de loi, d’ordonnance), on saisit une formation solennelle quie st l’Assemblée
générale du C.E. qui peut revêtir un double visage :
- L’assemblée générale ordinaire  : une trentaine de membres
provenant des sections administratives et contentieuse.
- Assemblée générale plénière : composée de la totalité des conseillers
d’Etat.

B) Les formations contentieuses

Elles remplissent la fonction de Juge et sont représentées par la section du contentieux
(divisée en 10 sous sections) et par l’assemblée du contentieux.
 Les sous sections assurent la fonction d’instruction des affaires contentieuses. Jusqu’en
1980, elles ne pouvaient pas juger elles mêmes mais, depuis, l’arrêt est rendu ordinairement par une
sous section ou par deux voir trois sous sections réunies pour les affaires simples. Pour les affaires
plus complexes posant des questions de principe, suscitant des désaccords entre les sous sections,
décisions rendues sous renvoi à des juridictions plus solennelles qui sont au nombre de 2 :
- La section du contentieux : comprend, sous la direction du président
de cette section, 15 membres. On y trouve les 10 présidents des sous
sections du contentieux.
- L’assemblée du contentieux : présidée par le vice président du C.E. et
est composée de 17 membres dont la totalité des présidents de
sections. Elle constitue la formation de jugement la plus importante,
la plus solennelle.

Section 3  : les juridictions administratives de droit commun  :

Ce sont des juridictions qui sont compétentes dès lors qu’aucun texte contraire n’a été
expressément prévu. Il y en a deux catégories : 1er ressort (T.A.) ou, depuis 1987, en dernier ressort
(C.A.A).

I – Les juridictions de droit commun statuant en premier ressort   : les

T.A.
Successeurs des anciens Conseil de Préfecture. Devenus T.A. en 1953. Les textes relatifs aux
T.A. ont été codifiés en 1973. Il y en a 38.

A) Les attributions
Au même titre que le C.E., attributions doubles mais les attributions administratives sont
peu importantes. Le Code prévoit que les Préfets de département qui se trouvent dans le ressort du
T.A. peuvent le saisir de demandes d’avis mais très peu utilisé. Dans de très rares cas, la consultation
est obligatoire. A titre individuel, on peut remarquer que les conseillers des T.A. peuvent être
conduits à remplir certaines attributions administratives. La loi prévoit que la présidence des
commissions de contrôle des élections dans les universités est assurée par un conseiller.
Les T.A. ont surtout des attributions contentieuses. Ils sont matériellement compétents en
er
1 ressort pour tout litige administratif sauf disposition expresse contraire.
 Compétence territoriale :
Règles d’une grande complexité qui était inévitable car elle est le résultat de la volonté d’éviter qu’il
y ait en France un tribunal engorgé : le T de paris. L’adoption d’une règle simple de répartition de
compétence aurait conduit a attribuer la majeur partie des litiges administratifs au T administratifs
de Paris donc on a été conduit a retenir des règles multiples qui induisent une complexité évidente.
En pp le TA territorialement compétent est celui dont le ressort duquel se trouve le siège de
l’autorité administrative. Ce pp a gonflé la compétence du TA de paris donc il ne s’applique qu’à titre
résiduel, que si aucun autres critères de compétence territorial ne peut s’appliquer.
En effet beaucoup de règles ne tiennent pas compte du siège. Ex : si litige provoqué par
arrêté du ministre de l’intérieur, pour les mesures de police le T compétent est le lieu de résidence
de la personne visée. Même raisonnement pour les litiges individuels concernant les agents publics,
on teint compte du lieu d’affectation.
En matière de contrat c’est le lieu d’exécution du contrat, le critère général ne s’applique que si le
lieu d’exécution n’est pas mentionné dans le contrat ou si l’exécution du contrat dépasse le seuil
d’une juridiction locale.

 S’agissant de l’organisation :
Les TA depuis 1926 sont interdépartementaux, il ya à l’h actuelle 38 TA. Chaque TA
comporte plusieurs chambres qui comportent au moins 3 membres. Formation d’instruction et de
jugement. Le TA peut se réunir en formation plénière.
Ex  : Grenoble 5 chambres.
 Les membres du TA et du CA => même corps. Soumis au statut général des fonctionnaires
mais la loi leur accorde des garanties en matière d’avancement et disciplinaire.

I – Les Cours administratives d’appel

Afin de remédier à l’engorgement du CE qui était généré par son statut depuis 53 de juge
d’appel, la loi de 87 a institué ces CAA qui entre en vigueur en 89. Il y a 8 CAA. Chaque cour
comporte au moins 3 chambres et les CAA sont obligatoirement percidé par un conseillé d’Etat. Si un
membre du corps du TA ou CAA pour qu’il puisse présider il faut le nommé par
Les CAA rendent des arrêts rendus par les chambres mais aussi par la cour en assemblée
plénière.
 S’agissant des attributions :
Les attributions administratives sont peu nombreuses, depuis le décret de 92 elles peuvent
être saisit de demande d’avis émanant des préfets de région concernant ces attributions.
Attributions essentiellement contentieuses : juge de droit commun des jugements des TA.
De manière précise, la loi a prévue des exceptions qui ont été réduite au fil du temps,
l’exception majeure est celle du contentieux électoral.

Section 4  : Les juridictions Administratives d’attribution

Ces juridictions sont très nombreuses. Ce sont des juridictions qui ne sont saisit que si un
texte leur a donné explicitement compétence en la matière.

A) Les juridictions par recours en cassation  :

Leur liste n’est pas certaine dans la mesure où les textes créer parfois des organismes
spécialisés sans en préciser la nature. C’est au cours du règlement du litige qu’il faudra qualifier
l’organisme. Un même organisme avec la même composition peut parfois agir comme juridiction ou
comme autorité administrative.
Ex  : la liste du CE présente une 20eme de juridictions administratives d’attribution
Parmi les juridictions il y a la cour des comptes qui a été crée en 1807 et ses membres ont le
statut de véritable magistrat qui jouissent de l’inamovibilité qui est prévu par la constitution. La cour
des comptes est devenue une juridiction d’appel car on a créé des chambres générales des comptes.
Il y a aussi la cour de discipline budgétaire et financière qui doit sanctionner les infractions
budgétaires, elle devrait disparaitre et ses compétences devraient être accordées à la cour des
comptes.
Il y a aussi les juridictions qui statut en matière disciplinaire : le conseil de la magistrature,
le conseil national de l’enseignement sup et des recherches.

B) Les juridictions relevant d’une juridiction d’appel  :

Elles sont nombreuses mais les juridictions adm d’attribution au CE sont rares. Selon le
projet elles devraient être supprimée et intégré dans la cour des comptes.
Toutes ces juridictions locales sont des juridictions administratives d’attribution, certaine
relève des CAA.
Juridiction qui rendent beaucoup de décisions relève de la cour de cassation => se sont les
recours pour les refugiés.

TITRE 2  :
 LA COMPETENCE DE LA JURIDICTION
ADMINISTRATIVE

Chapitre 1  :
La définition du domaine de compétence de
la Juridiction administrative
C’est une question difficile car la loi n’a jamais pris la peine d’établir la liste des matières
relevant de la compétence administrative. Cette absence de détermination précise n’est pas à
regretter car la compétence n’a pas était cristallisée une fois pour toute, du coup il y a une évolution
plus souple. Cependant si le législateur n’a pas établit une liste il a adopté une clause générale de
compétence dans le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. Cela résulte
de l’interdiction faite de troubler l’administration des corps administratifs. Le décret de l’an III
complète le contenu de cette interdiction, interdit au TJ de connaitre des actes d’administratif de
quelque espèce qu’il soit.
Clause de compétence qui est vague, c’est bien à la jurisprudence du C.E. et du TC qu’il est
revenu de définir la portée de la justice générale. Parfois le législateur s’est manifesté pour donner
compétence expresse pour tel ou tel ordre. Ex  : compétence administrative s’agissant des travaux
public.
Cependant c’est le juge qui détermine la compétence :
- A l’origine, le Juge Administratif du C.E. a cherché à tirer le maximum
d’effet du principe de séparation et on constate qu’au fur et à
mesure il en a été différemment.
- Au début du 19eme s le critère est simple : la juridiction
administrative s’estime compétente pour tous les litiges où
l’administration est impliquée et cela s’impose au JJ. Jusqu’en 1972
lorsqu’il y a un conflit de frontière entre JJ et JA c’est le président qui
arbitre donc JJ obligé de s’incliner.
- Abandon de ce critère dans la seconde moitié du 19eme s au profit
du critère d’autorité. Limitation au cas où l’administration agit en
autorité et non en particulier. Distinction entre contentieux de
l’autorité et contentieux de gestion.
- L’arrêt Blanco, à partir de la fin du 19mem s va substituer un nouveau
critère de compétence fondée sur l’idée de service public (avant
puissance publique) mais il n’a pas résisté en tant que critère unique
à l’évolution. A partir du moment où en effet la gestion privée s’est
introduite dans les services publics, il n’était plus possible de
déterminer exclusivement la compétence de la JA qu’avec le critère
de service pub, (idée du bac El oka).

 Cette évolution d’extension de domaine de l’Etat renonce à la prétention de définir la

compétence du JA à partir d’un critère unique, il faut se résoudre a employer plusieurs idées pour
synthétiser l’ensemble jurisprudentiel. Pour présenter ces solutions on peut dire que la compétence
du JA est limité au contentieux de l’action administrative mais le JA n’a pas le monopole de ce
contentieux, encore faut il que l’administration se soit placée dans un cadre de droit public.
Section1  : Limitation  de la compétence du JA au
contentieux de l’action administrative
 Juge administratif donc juge administration. Par conséquent il ne peut être saisit que d’une
requête mettant en cause une activité administrative.
Qu’est se qu’une autorité administrative  ?
Il faut distinguer entre activité administrative et privée et constater que l’activité
administrative n’est pas la seule à être une activité publique.

I - Activité administrative et activité privée

Comment reconnaitre l’activité administrative  ?
A partir d’une référence organique, c’est l’activité des personnes publiques mais on constate que
c’est aussi parfois une activité de personnes privées donc éléments matériels entre en compte.

A) Les éléments organiques 

A titre principal, elle est définit à partir d’un raisonnement organique. La conséquence est
qu’au plan juridictionnel, le juge administratif n’est, par principe, compétent que pour les actions qui
mettent en cause une personne publique. Donc il n’est pas compétent pour des différents entre
personnes privées sauf disposition express contraire.
2 exceptions :
- Par application de la loi du 28 pluviôse an 8 les actions en
responsabilité qui sont intentées par les victimes de dommage de
travaux publics relèvent toujours de la compétence administrative
même si le dommage est entrepris par une entreprise privée chargé
de ce SP.
- En dehors de tous textes, le Juge administratif a admit que certains
contrats passés par des personnes privées, que ces contrats puissent
être qualifiés d’administratif, donc compétence administrative mais
cette solution ne vaut que si l’une des parties privées en cause ait agit
pour le comptes d’une personne publique.

Il peut en aller parfois autrement car la compétence administrative est aussi définit par un
élément matériel.

B) éléments matériels  :
Depuis le 20eme plus uniquement l’activité des personnes publiques car l’extension
considérables des fonctions administratives a incité l’Etat à se décharger de l’exécution de certaines
de ses fonctions sur des personnes privées. Donc matériellement parlant, c’est aussi parfois l’activité
de personnes privées, dès lors qu’elles présentent le caractère de SP.
Effectivement le JJ a pris en compte cette tendance de la puissance publique à déléguer
l’exécution de mission d’intérêt général à des organismes privés. Le JA a intégré à sa compétence le
contentieux des actes des personnes privées qui gèrent un SP.
Il le fait a deux conditions : il faut que ces actes aient été pris dans le cadre du SP et il faut
que ces actes manifestes l’emploi par la personne privée d’une prérogative de puissance publique.
1er décision 13 janvier 1961 MAGNIER => le JA accepte de contrôler la légalité par le biais
d’un recours par excès de pouvoir des actes obligatoires d’une personne privée qui gère le SP. Ex  : un
joueur de football fasse rentrer un ballon avec la main et qu’il soit suspendu, cette suspension sera un
acte administratif.
En 1978 le CE a étendu cette solution au contentieux de la responsabilité, il a accepté de
connaitre des actions en responsabilité d’une personne privée chargé de SP à condition que le
dommage soit imputable à l’exercice d’une prérogative de puissance publique => arrêt 13 décembre
1978 ADASEA du Rhône. Le TC a confirmé cet arrêt.
En matière de responsabilité cette jurisprudence ne vaut que pour les SP administratif car le
contentieux des dommages des SPIC relève toujours du domaine commercial même si pers publique
qui gère (arrêt soc ouest africain).
II - Activités administratives et autres activités publiques
Les fonctions publiques ne se ramènent pas aux seules fonctions administratives.
Conséquence de rejeter du domaine de compétence de la JJ les autres activités publiques. Vont être
écartés les activités des autres organes de l’exécutif. Activité administrative ou même du pouvoir
judiciaire.

A) Les activités législatives et parlementaires  :

Le JA a été instauré pour contrôler l’action de l’administration. Au nom du pp de la
séparation des pourvoir le JA s’est donc interdit de censurer les actes législatifs a proprement dit
mais aussi les actes sans posséder le caractère de lois qui émane des parlementaires. La constitution
de 58 n’a pas poussé le C.E. à changer sa réserve traditionnelle a l’égard du pouvoir législatif. Elle a
institué un organe spécifique pour contrôler la loi, le Conseil constitutionnel, cette création confirme
l’incompétence des JA.

1) Les actes législatifs  :

Concerne la loi stricto sensu votée par parlement mais aussi celles qui sont votées par le
peuple (voté par suite de référendum).
Apparait lorsque l’exécutif assure pour un temps la fonction législative. Sauf disposition
contraire de la constitution le pp est que le fait pour un acte pris par l’exécutif d’intervenir en
matière législative n’a pas pour conséquence de lui donner valeur de loi donc JA reste compétent
pour en connaitre. Le C.E. en a ainsi décidé pour les articles 38 ordonnances qui ont une valeur
administrative tant qu’elles ne sont pas ratifier => arrêt du 24 novembre 1961 fédération nationale
des syndicats de police. Même attitude pour les ordonnances prises sur habilitation du peuple =>
arrêt 19 octobre 1962 Canal où la décision est annulée par le C.E.
Cependant le raisonnement du C.E. change dans les périodes où il y a non plus séparation
des pouvoirs mais confusion des pouvoirs au profit du gouvernement, il établit un clivage entre les
décisions émanant de ce pouvoir unique qui ont force de lois et les autres qui conservent la valeur
d’acte administratif.
Ce clivage est fondé sur un critère formel ou matériel :
- Formel : le CE se considère incompétent à l’égard de l’autorité de la
loi ou des actes qui se présentent formellement comme des lois (ex  :
lois de vichy/ De même à la libération le CE s’est déclaré incompétent
à l’égard des ordonnances de CPRLR qui se présente comme des lois).
Lorsqu’il est inutilisable on se réfère au critère matériel
- Matériel : le juge administratif va rechercher si l’acte en Q contient
ou non des dispositions relevant des compétences du législateur.
Attitude que le CE adopte s’agissant des décisions prises en vertu de
l’art 16=> arrêt URBIN SERVENS. Cette solution a été facilité par le
fait que le constituant en 58 a distingué art 34 et37.

La portée de l’incompétence du JA :

La loi échappe à tout contrôle du JA, il ne peut déclarer une loi illégale. Cette
incompatibilité de la loi est forte car le JA en tire 2 effets :
- Le CE considère que le recours contre un acte émanant d’une
autorité administrative est irrecevable a partir du moment où cet
acte a été validé même implicitement par la loi. C’était autrefois
l’attitude du C.E. à l’égard des ordonnances de l’art 38.
- Dans le contrôle d’un acte administratif, qui est pris en exécution
d’une loi, le JA écarte tous les arguments tirés de la violation de la
constitution des lors que l’acte administratif est conforme a cette loi.
Cela car dans cette hypothèse si le CE en venait à dire que l’acte est
inconstitutionnelle cela reviendrait à dire que la loi elle même n’a pas
respecté la constitution or le JA est interdit de porter un tel jugement
sur la loi=> Décision du 22 octobre 1979 union démocratique du
 travail. Le JA se montre extrêmement prudent vis-à-vis de la loi et à
l’égard du législateur, sa fonction est de contrôler administratif et
non législatif.

3 limites :
- Le JA ne refuse plus d’indemniser les dommages causés par la loi, il
accepte d’engager la responsabilité de l’Etat. Arrêt 14 janv 1938 soc
anonyme des produits laitiers la florette => cette jurisprudence
reflète un affaiblissement du caractère absolu de la loi. Mais elle ne
remet pas en question l’attitude de soumission du Juge vis-à-vis de la
loi car la responsabilité n’est engagée qu’à la condition que le
législateur n’est pas entendu explicitement ou implicitement exclure
toutes indemnisations.

Cette responsabilité n’est pas fondée sur l’existence d’une faute commise par le législateur.
Le C.E accepte de réparer au terme d’un raisonnement objectif, la loi a rompu légalité devant les
charges des citoyens.
- Résulte de la jurisprudence NICOLO 20 octobre 89 le C.E fait prévaloir
le traité international sur la loi en cas de contradiction. Cette
jurisprudence est une atteinte portée au JA vis-à-vis de la loi car le
juge ne se prononce pas sur la validité de la loi mais sur son
applicabilité. c’est un contrôle de conventionalité de la loi.
Cependant le C.E a refusé de faire prévaloir le traité sur la
constitution.
- Mise en œuvre d’une reforme de la constitution juillet 2008, l’art 61-
1 qui entrera en vigueur en 1 er mars 2010 énonce que le CE pourra
soulever la question prioritaire de constitution d’une loi portant
atteinte aux droits et libertés que la constitution garantie. Mais il
n’aura pas le pouvoir de la trancher.

2) Les actes parlementaires  :

Permet de regrouper tous les actes pris par les parlementaires et qui concerne le
fonctionnement interne au parlement. Pas de valeur législative. Dans la mesure où les actes
interviennent dans le fonctionnement du pouvoir législatif, il bénéficie de la même immunité
juridictionnelle. L’étendu de cette immunité à eu des effets regrettables : le JA en vertu de cette
immunité refusait de connaitre du contentieux des fonctionnaires des assemblées parlementaires.
Les fonctionnaires du fait de cette jurisprudence ne disposait d’aucun recours contre leurs décisions/
le JA refusait de se reconnaitre compétente en réparation d’un dommage causé par cautionnement
d’acte législatif, pas de recours.
Pour remédier à cela, la loi organique est revenue par ordonnance du 17 novembre 1958
pour donner compétence au JA pour les litiges d’ordre individuel concernant les agents des
assemblées parlementaires. Le C.E s’est reconnu de se prononcer par voie d’exception sur la légalité
d’une disposition du règlement intérieur d’une assemblée. Décision du 19 janvier 1996.
La reforme de 58 a également posé le pp de la responsabilité de l’Etat pour les dommages
de toutes natures. Cette responsabilité n’est pas nécessairement appréciée par le JA, elle serait
appréciée en fonction de l’application des règles normales de compétences. Depuis une dizaine
d’années, le C.E a accompli des progrès supplémentaires, il accepte de contrôler les actes des
assemblées qui interviennent dans la passation du marché du SPIC=> GAJA 5 mars 1999 président de
l’Assemblée nationale.

B) L’activité judiciaire
Le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire a eu pour effet
d’interdire a la juridiction judiciaire de connaitre des actes de l’administratif mais il a aussi un 2eme
effet qui est d’empêcher l’administratif et donc le JA qui en est issus de s’immiscer dans la JJ.
 Néanmoins la JJ constitue aussi un SP dont l’organisation appartient à l’exécutif, a partir de
là on peut se demander s’il ne revient pas au JA de contrôler les actes de l’exécutif qui interviennent
dans cette organisation du SP. C’est effectivement le clivage qui a été adopté entre l’activité même,
le fonctionnement du SP et d’autre part l’organisation du SP. Si le litige touche au fonctionnement de
la JJ c’est la JJ sui sera compétente mais si le litige touche l’organisation se sera la JA.
Ce clivage appliqué par la jurisprudence a été retenu en 1952 par le TC. C’est une décision
du 27 nov. 1952 Préfet de la Guyane qui pose le pp de cette distinction. Dans cette affaire l’Etat
avait décidé de suspendre les activités de certaines juridictions J, cela forme un préjudice auprès des
officiers ministériels qui ont intenté une action en responsabilité contre l’Etat. L’action est portée
devant le JJ et le préfet de Guyane a contesté cette compétence de la JJ et il a élevé le conflit au TC .
Le TC a validé l’arrêté de conflit car les actes en question touchent non à l’exercice de la fonction
juridictionnelle mais à l’organisation même du SP de la justice. Cette distinction n’est pas toujours
évidente à mettre en œuvre.

1) Le contentieux du fonctionnement de la JJ  :

Le contentieux de l’exécution du SP échappe par principe à la compétence du JJ. Il

appartient par principe à l’ordre des juridictions elle mêmes. Incompétence du JA s’entend aux actes
préalables liés à une procédure judiciaire, il s’agit des actes de saisine d’une juridiction judiciaire. Elle
relève du JA, le refus d’une auto administrative d’agir auprès du ministère public pour qu’il soit
engagé. Ces actes préalables liés a l’auto judiciaire sont représentés par les actes d’instruction et
actes de polices judicaires. La position de celer des biens => Acte qui ne fait pas l’objet devant le JA.
Le litige né de la restitution à l’acquéreur par le juge d’instruction, litige échappe à la compétence du
JA.
Les actes de police judiciaire se distinguent des actes de police administrative même si les
agents de PA et PJ sont souvent identique. Le critère de la distinction est finaliste : la PA est préventif
alors que la PJ est répressive.
Sont également exclus de la compétence du JA tous les actes intervenus dans le cadre de
l’exécution des jugements judicaires et cela même lorsque ces actes ont été accomplis par une
autorité administrative. Ex  : le conseil d’état ne veut pas connaitre le recours dirigé contre le garde
des sceaux à la cour de cassation d’une demande de révision. De même le conseil d’Etat a la même
solution, il refuse d’être compétent en matière de grâce du PR. Même solution pour les décisions
d’exécution d’un jugement qui ordonne la saisie ou confiscation d’un bien.
Néanmoins à cette compétence de principe il y a quelques limites que le JA a pu identifier
en utilisant la théorie des actes détachables. Lorsque l’acte administratif peut être considère
comme détachable. En matière pénale le JA accepte de connaitre les décisions individuelles
accordant ou refusant l’amnistie. L’amnistie a pour effet de faire disparaitre de manière rétroactive la
sanction, elle ne se rattache pas à une procédure judicaire donc détachable en revanche la grâce
accordé par le PR dispense d’exécuter la peine donc pas détachable.
En matière pénale, fonctionnement des actes intéressant les services pénitentiaires est du
ressort de l’administratif sous réserves des jurisprudences des MOI.
Le JA est compétent pour les dommages causés par les détenus et subit par les détenus.
En matière civile, le JA peut retrouver compétence lorsque l’exécution du jugement
nécessite le recours au SP. Les litiges nés des décisions d’administratif accordant ou refusant le
recours de la force publique, relèvent de la JA
 Arrêt de pp est une décision 30 nov. 23 couitéas GAJA.

2) Le contentieux de l’organisation de la JJ

Les litiges concernant l’administration de la justice judiciaire relèvent par pp du contentieux

administratif. Relève du JA les mesures d’organisation proprement dite. Ces mesures peuvent faire
objet de recours devant JA.
Tous les bouleversements actuels sont le résultat de décisions réglementaires. Le JA est
également compétent pour les recours des actes réglementaires qui fixent le statut des magistrats
mais aussi des actes individuels. Le JA est compétent pour le contentieux disciplinaire mais le C.E a
depuis un quart de siècle renforcé son contrôle. Puisque le C.E. est saisi d’un recours contre une
sanction disciplinaire, jusqu’aux années 70, le C.E limité son contrôle, il refusait d’exercé un contrôle
complet lorsque les faits étaient relatif aux sanctions judiciaires elle-même
 Années 70 => accepte de vérifier dans tous les cas, le C.E. se trouve compétent pour tout
type de faits.
Le C.E. en agissant ainsi a porté une entorse au pp de séparation des autorités mais elle est
justifiée pour améliorer les garanties disciplinaires. Cette compétence du JA connait des limites mais
qui sont faibles. En matière d’organisation du Service, il se montre prudent si la décision émane de
l’autorité judiciaire.
Cette incompétence du JA a l’égard du JJ et de l’activité législative est justifiable en raison
de sa fonction.

Section 2  : l’étendu de la compétence de la juridiction

administrative à l’égard du contentieux de l’action
administrative
Certes le JA contrôle l’exécution de la fonction administratif mais n’a pas le monopole, il y a
des cas ou elle va être apprécié. Le législateur est intervenu en la matière avec la clause de
séparation des autorités administratives et judicaire, cette clause est vague et pas suffisante. Donc la
jurisprudence est intervenue pour interpréter ce principe. il y plusieurs critères généraux de
compétence. Mais cela est insuffisant car il arrive que la loi ou que la tradition vienne donner
compétence au JA dans les actes où les critères généraux conduiraient à attribuer au JA.

Sous section 1  : les critères généraux de compétences du JA

Pendant longtemps la doctrine et la jurisprudence ont été obnubilées par l’idée qu’il
pouvait y avoir un critère simple unique du JA et en même temps du droit public

I - La recherche d’un critère unique de compétence  :

La jurisprudence a recouru au 19eme s au critère des actes d’autorités et les actes de
gestion. La jurisprudence avec la doctrine, ont recouru à l’idée de SP. Tout litige se rapportant à des
activités de SP relève de la compétence du JA puisque l’on doit appliquer le droit public. Vision mise
en œuvre par de nombreuses décisions du TC. Dans l’Arrêt terrier 6 février 83, Romieu énonce que
toutes les actions entre pers publiques envers les tiers ou entre eux même, fondée sur l’exécution ou
inexécution ou mauvaise exécution, sont de la compétence du JA.
Ce critère du SP en tant que critère unique n’a pas résisté au changement de l’Etat, à la
transformation des activités de l’Etat au XXème à partir de la WWII. L’Etat, en effet, s’est investi dans
le champ de l’économie, il a développé des activités nouvelles et, pour gérer ces nouvelles activités,
l’Etat a vite constaté que le droit public constituait une entrave à une gestion efficace, rationnelle.
Naturellement, il a recouru aux procédés du droit privés et cette utilisation dans la gestion de ces SP
a, de manière inévitable, conduit à la compétence de la juridiction judiciaire pour connaitre des
litiges intéressant ces nouvelles activités de SP.
Si le SP ne peut plus remplir cette fonction de critère unique, certains auteurs (RIVEIRO) ont
estimé que la frontière entre les juridictions administratives et la juridiction judiciaire passait entre le
droit public et le droit privé. Pour ces auteurs, instauration de la dualité de juridiction pour permettre
à l’administration d’échapper au droit commun qui régit les rapports entre les individus. Donc, pour
ces auteurs, le refus de donner compétence à l’ordre judiciaire pour connaitre d’une affaire
impliquant l’administration, ce refus se justifie par la volonté de voir l’affaire réglée en utilisant les
règles du droit public : la compétence suit le fond, le fond commande la compétence. Cette idée
générale n’est pas contestable en tant que telle, elle est la manifestation d’une répartition des taches
entre le Juge judiciaire et le Juge administratif qui est rationnelle. Ce raisonnement est bel et bien
pris en considération par la jurisprudence. C’est exactement le raisonnement qui est tenu dans TC, 8
février 1873, BLANCO, la responsabilité de l’Etat ne peut être régie par les principes du droit civil, elle
a ses règles spéciales. Dès lors, seul le Juge administratif peut en connaitre. Cette idée simple, logique
ne peut pas tenir critère unique de compétence car :
- Idée connait des exceptions : il y a parfois divorce entre la
compétence et le fond. Il est des cas ou le C.E. se réfère
 expressément au droit privé, où il cite le Code civil. inversement, et
surtout, le Juge judiciaire appliquer parfois le droit public et la Cour
de cassation a même estimé qu’il en avait le devoir, l’obligation dans
certains cas. Par exemple, en matière de responsabilité de l’Etat, il est
responsable des dommages que provoque la Justice judiciaire. Dans
ce domaine où le Juge judiciaire est compétent, 23 novembre 1956,
Trésor Public contre Docteur GIRY, Cour de cassation estime que les
juridictions judiciaires avaient «  le pouvoir et le devoir de se référer
aux règles du droit public  ».
- Dire que la compétence suit le fond  : c’est présupposé que le fond
(régime juridique applicable à l’activité litigieuse) est juridiquement
homogène. Or, en réalité, le régime juridique des activités de
l’administration n’est généralement pas un régime homogène mais
plutôt un régime composite, mixte, qui jumèle des règles de droit
public et de droit privé.

Le principe selon la quelle la compétence suit le fond n’au qu’une valeur indicative, ne
marche pas dans tous les cas. Il est assez rare que le Juge se réfère directement à cette idée. Il faut se
résoudre au constat qu’aucun critère ne peut prétendre à l’exclusivité même si le Conseil
constitutionnel a tenté de le faire. Certains auteurs ont prétendu qu’on peut faire revivre le critère
de la puissance publique mais au sens d’activité exercée dans des conditions exorbitantes du droit
commun (doyen VEDEL). Ce critère a paru séduire le Conseil constitutionnel qui a tenté de lui donner
un statut constitutionnel. Ce n’est pas un hasard si cette tentative remonte à 1987 (avec la décision
Conseil de la concurrence) car VEDEL était au Conseil constitutionnel. Dans cette décision, le Conseil
constitutionnel dit  : «  au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République
figure celui selon lequel relève de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la
réformation des décisions prises dans l’exercice des prérogatives de puissance publique  ». Mais le
Conseil constitutionnel reconnait que ce principe ne peut pas toujours s’appliquer car reconnait deux
limites à ce critère :
- Il y a des matières réservées par nature à la juridiction judiciaire
- Le Conseil constitutionnel admet que le législateur puisse introduire
des exceptions pour simplifier les règles de compétences.

Le Conseil constitutionnel reconnait lui-même que la synthèse est impossible autour d’un
seul critère. En réalité, la compétence de la juridiction administrative est commandée par une
diversité, ce qui génère un sentiment d’incertitude dans la délimitation des compétences respectives
des deux Juges. Incertitude qui est accrue par la méthode variable à laquelle recourt le Juge pour
appliquer ses critères. Dans l’application des critères de compétences, il y a deux méthodes possibles
qui sont effectivement utilisées :
- La méthode analytique : a pour objet de déterminer la compétence
juridictionnelle en prenant seulement en compte l’acte qui a
provoqué le litige mais sans considérer l’activité à laquelle se rattache
l’acte. C’est la méthode analytique qui est utilisée pour déterminer la
compétence juridictionnelle en matière de contrats sauf une
exception.
- La méthode globale : consiste, à l’inverse, à se référer pour fixer la
compétence à l’activité publique à laquelle se relie, se rattache l’acte
en question. Il est un cas où le Juge s’abstient d’analyser le contrat
pour déterminer la compétence applicable. C’est le cas des contrats
passés par les SPIC avec leurs usagers qui relèvent de la compétence
des juridictions judiciaires. Ce bloc de compétence judiciaire rend
inutile l’analyse de l’acte en cause.

II – La diversité des critères applicables

 Force étant de constater qu’il n’y a plus de critère unique. Le Juge administratif et le Juge
des conflits recourent à plusieurs critères pour délimiter le champ de compétence de la juridiction
administrative :
- Critère du SP
- Critère de la puissance publique (de la gestion publique)
- Critère des rapports de droit public

A) Le critère du SP
Le SP a perdu son monopole dans la définition de la compétence administrative mais il n’a
pas perdu tout rôle. Son rôle a même eu tendance à se renforcer à partir des 50’s par l’effet d’une
jurisprudence multiple qui a conduit la doctrine à parler de renouveau de la notion de SP.
Le SP, à l’égard de la juridiction administrative, remplit une double fonction :
- Directement : le Juge administratif ne peut jamais être saisi que de
litiges mettant en cause une activité de service public. L’existence
d’une SP est une condition de la compétence du Juge administratif.
les activités des personnes publiques qui ne peuvent pas être
qualifiées d’activités de SP relèvent du Juge judiciaire. Les
collectivités publiques ont un patrimoine qui est parfois privé. Les
litiges qui touchent à la gestion du domaine privée par les collectivités
échappent normalement à la compétence du Juge administratif. Cela
ne veut pas dire que la présence d’un SP est suffisante pour la
compétence.
- Moins directement : le SP est en effet utilisé en tant que tel dans la
définition des principales notions de droit administratif. Des notions
dont la présence constatée rend ipso facto le Juge administratif
compétent. C’est d’ailleurs à ce plan que l’on a pu parler d’un
véritable renouveau de la notion de SP. Toute une jurisprudence a
décidé de se référer au SP pour définir des notions qui déclenchent la
compétence administrative : notion de contrat administratif (Epoux
BERTIN), notion d’agent public, notion de travail public, notion de
domaine public.

B) Le critère de la gestion publique

C’est la version moderne du critère de la puissance publique. Par ce critère, en effet,
compétence sera donnée à la juridiction administrative dès lors que l’action administrative qui est à
l’origine du litige s’est exercée, a été effectuée selon des modalités exorbitantes du droit commun. Et
inversement si l’action litigieuse a été réalisée avec les mêmes moyens que l’action des particuliers,
on parlera de gestion privée et l’on retiendra la compétence de l’ordre judiciaire.
Le principe est que le SP est soumis au droit public, qu’il utilise des procédés de gestion
publique. Le droit privé est un droit d’exception pour l’administration. La gestion privée, dans les SP
constitue une exception qui s’est manifestée historiquement de 2 manières :
- D’abord, on a commencé par admettre que l’administration puisse, au
cas par cas recourir volontairement pour certains actes au droit privé
dans le fonctionnement d’un SP. Le C.E. a admis cette solution pour la
première fois, sur la base d’un raisonnement a contrario, dans le
domaine des contrats : CE, Société des granits porphyroïdes des
Vosges, 31 juillet 1912, Un SPA et soumis principalement au droit
public peut, en passant un contrat de droit privé (sans clause
exorbitante de droit commun donc), relever par exception de la
compétence du juge judiciaire.
- L’exception de la gestion privée s’est surtout manifestée à partir du
moment où la jurisprudence du TC a décidé de soumettre des
catégories entières de SP à un régime de droit privé et donc à la
compétence du Juge judiciaire. Cette jurisprudence du TC est basée
sur l’idée que les méthodes de la gestion privée sont mieux adaptées
 à la nature, à l’objet de certains SP : CE, 22 janvier 1921, Société
commerciale de l’Ouest africain, cette jurisprudence conduit à
reconnaître compétence judiciaire pour les litiges intéressant le
fonctionnement des SPIC, c'est-à-dire des services dont l’activité est
de nature industrielle et commerciale et dont les modalités
d’organisation et de fonctionnement sont proches de celles des
entreprises privées. S’agissant de ces SP, le Juge judicaire a une
compétence très large (contentieux de la responsabilité, litiges avec
les usagers ou avec son personnel).
- Une trentaine d’années plus tard, en 1955, le TC a voulu s’engager
dans la voie de l’instauration d’une seconde catégorie de services
publics à gestion privé : TC, 22 janvier 1955, NALIATO, le TC a en
effet, sur le modèle des SPIC, voulu introduire une seconde catégorie
de services à gestion privée, les services publics sociaux. Mais la
juridiction administrative et la juridiction judiciaire n’ont pas joué le
jeu. Le TC avait en effet posé des conditions décalquées de la
jurisprudence du bac d’Eloka : l’objet social et des conditions
d’organisation et de fonctionnement proches de celles des institutions
sociales privées. 4 février 1983, GAMBINI contre ville de PUTO, la
jurisprudence NALIATO est abandonnée. Il reste qu’à l’heure actuelle,
un certain nombre de SP à objet social relèvent de la compétence
judiciaire. Si le juge judiciaire est parfois compétent, c’est pour 3
raisons :
 D’abord par volonté de la loi, c’est ainsi que le
contentieux des régimes de Sécurité sociale a
été en partie confié, par la loi de 1946, à des
juridictions spécialisées qui relèvent de l’ordre
judiciaire (les Tribunaux des Affaires de la
Sécurité Sociale).
 Ensuite parce qu’un nombre important de ces
SP sociaux sont confiés à des organismes de
droit privé. C’est d’ailleurs dans ce domaine
que la jurisprudence a fait exploser la définition
traditionnelle du SP, organique (sa définition
est désormais matérielle, depuis CE, 13 mai
1938, Caisse Primaire aide et protection).
 Enfin, si le juge judiciaire est parfois
compétent, c’est par application du 3ème critère.

C) Le critère de la nature des rapports de droit mis en cause par le

litige

La jurisprudence se réfère parfois à l’idée simple et séduisante selon laquelle la compétence

est déterminée par la nature des rapports de droit en cause dans le litige. Le juge est saisi d’un litige,
il examine la situation en litige. Si cette situation met en cause des relations de droit public, il faut en
toute logique faire appel au droit administratif et donc au juge administratif pour résoudre le litige, et
inversement.
En quelque sorte, c’est avec ce 3 ème critère que le principe suivant lequel la compétence suit
le fond sert effectivement et directement à délimiter la compétence juridictionnelle. Par ailleurs, ce
3ème critère répond au souci d’utiliser plutôt une méthode globale qu’analytique car même si le litige
concerne le fonctionnement d’un service public et même s’il révèle l’utilisation de moyens
exorbitants, on va attribuer compétence au Juge judiciaire dès lors que le litige soulève
fondamentalement des questions générales de droit privé. L’utilisation de ce 3 ème critère correspond à
la volonté de simplifier la distribution des compétences. On simplifie en créant ce que l’on a appelé
de véritables « blocs de compétence » qui échappent au caractère très pointilliste de la méthode
analytique.
Qui est compétent pour apprécier la responsabilité des agents publics vis-à-vis de la collectivité qui
les emploie ?
Ce sont des rapports de droit public, donc c’est le juge administratif qui est compétent.
Inversement, le C.E. a refusé de se reconnaître compétent pour un litige qui avait été provoqué par la
décision d’un préfet qui prononçait d’office l’affiliation d’une société à une caisse d’allocation
familiale  : CE, 5 février 1954, Association El Hamidia. L’arrêt est significatif parce que dans cette
affaire, ce qui est en cause, c’est un arrêté préfectoral  : acte administratif unilatéral obligatoire
intervenu dans le cadre d’un SP (une caisse d’allocation familiale). Mais le juge administratif a rejeté
sa compétence car « les rapports des caisses d’allocation familiale avec les employeurs ou avec les
bénéficiaires des prestations familiales sont des rapports de droit privé. Par suite, le litige qui s’élève
entre une de ces caisse et les employeurs est de la compétence de l’autorité judiciaire ». En adoptant
cette solution, le C.E. cherchait à créer un bloc de compétence judiciaire pour tous les litiges
concernant la Sécurité sociale, en allant bien au delà de ce qu’avait décidé le législateur en 1946. Cet
arrêt a eu pour effet de donner au juge judiciaire le contentieux des rapports des caisses de sécurité
sociale avec les bénéficiaires, les assujettis (les employeurs) et le personnel de ces caisses.
Mais le C.E. n’a pas atteint pleinement l’objectif qu’il s’était fixé car des fissures sont
apparues dans le bloc de compétence. Et c’est ainsi que le juge administratif a été déclaré compétent
pour les actes réglementaires édictés par ces organismes de sécurité sociale alors même que ces
organismes ont la qualité de personnes de droit privé  : CE, 22 avril 1974, Directeur régional de la
sécurité sociale c/ Blanchet (application de l’arrêt Barbier adapté à la sécurité sociale).
Les critères G de compétence sont multiples. En vertu de ce critère la compétence a été
reconnue au JJ dans le domaine du contentieux du contrat conclus par le SPIC avec les usagers même
lorsque ces contrats comprennent des clauses exorbitantes de droit commun. Ce sont des contrats
de SP avec une gestion privé. Rapport entre usagers et SPIC sont des rapports de droit privé =>
décision du 17 décembre 62 TC dame Bertrand.
Exemple inverse : le TC a renvoyé a la JJ la connaissance d’un différent qui c’était élevé
entre un centre régional de lutte contre le cancer et un des médecins. Cela car ce centre avait le
caractère d’établissement d’utilité publique. Les rapports qui s’établissent entre les organismes
privées sont des rapports privé => 20/11/61 Eugene marquis contre bourguet.
Le CC décision 23 janvier 87 fait allusion de mettre en place des blocs de compétence
judiciaire. Ce 3ème critère a fini par connaître un véritable déclin : sans être abandonné, l’utilisation de
ce critère a été restreinte, et d’ailleurs ce critère n’est plus employé dans les cas où le litige a été
provoqué par l’acte d’une autorité administrative. Dans ce cas, même si l’acte de l’autorité
administrative s’est immiscé dans des rapports de droit privé, le juge administratif reste en principe
compétent
Dans la pratique c’est parce qu’un litige applique le droit administratif que la compétence
est de droit public. Le fond commun compétence ne contribue pas toujours de la définition des
compétences juridictionnelles. Ce domaine de compétence doit être aussi définit par la négative car
la loi et la tradition déroge à ces critère G au bénéfice du JJ.

Sous section 2  : les clauses dérogatoire aux critères généraux de

la compétence du Juge judiciaire
La tradition appuyée par quelques textes soutenu par la Jurisprudence soutient la
protection des droits fondamentaux des individus, elle conduit dont a retirer parfois compétence au
JA dans le cas ou application des critères G. l’administration serait soumise pour régler le différent.
La loi est aussi venue donner compétence pour un certain type de litige (ex : loi sur les
véhicule).
La tradition qui prenant appuis sur plusieurs textes tend à attribuer au JJ un double
domaine que l’on peut qualifier de naturel : l’Etat des personnes et surtout la garantie des libertés
fondamentales.

I - Juge de l’état des personnes

Cette compétence trouve son fondement sur un certain nombre de textes. Art. 311-5
dispose que «  Le Tribunal d’instance est seul compétent pour connaître des actions relatives à la
filiation  ». Art. 29 Code civil : « La juridiction civile de droit commun est seul compétent pour
connaître des contestations sur la nationalité française ou étrangère des personnes physiques ». Art
L25 du code électoral.
Au delà de ces textes la jurisprudence a donné la plus large interprétation en posant un
véritable pp de compétence des autorités judiciaire pour toutes les Q des états des personnes (Etat
civil/nom/ domicile/ filiation / nationalité/ capacité juridique/ capacité électorale) a titre de
d’illustration en application de ce principe de compétence, le Juge judiciaire (CE) s’est reconnu
compétent en 1995 pour connaître du recours contre une décision du ministre des anciens
combattants refusant qu’on mette sur l’acte de décès la mention « mort pour la France ».

Le JA peut retrouver compétence dans 2 situations  :

- Chaque voit que l’on peut détacher un acte administratif de ses
questions d’Etat.
- Le JA peut retrouver compétence expressément discerné par la loi : le
contentieux de la vérification des titres de noblesses par le ministre
de la Justice, pour connaitre des recours contres décret de
naturalisation, Recours contre décision de l’OFRA (office français de
régulation des apatrides) en matière de reconnaissance de la qualité
d’apatride.

II - L’autorité judiciaire, gardienne des droits fondamentaux des

personnes  :
La tradition reconnait compétence pour l’autorité judiciaire pour connaitre des litiges qui
portent atteintes aux libertés et droit de propriété des individus.

A) Les fondements de la compétence Judiciaire

Cette tradition est ancienne, en effet elle remonte au début du 19eme siècle c'est-à-dire à
l’époque du système de la Justice retenue. Cette tradition tire son origine de la suspicion, de la
méfiance, qui à l’époque, était entretenu à l’égard de la justice administrative.
La Justice administrative n’était en effet pas séparée de l’administration active, on pouvait
donc la soupçonner de partialité, ce qui est critiquable dans le domaine des droits fondamentaux.
Aujourd’hui, ce soupçon n’est plus réel car le Juge administratif est indépendant. La tradition a
cependant perdurée car elle s’est appuyée sur quelques textes. La compétence de la juridiction
judiciaire est moins exclusive qu’en matière de l’état des personnes.
Il existe des textes importants qui ont retenu compétence du JJ en matière de liberté des
individus, on peut se référer à la Constitution elle même puisque l’art 56 (ou 66 ?) a confié la garde
de la liberté individuelle à l’autorité Judiciaire. Ce principe a valeur constitutionnelle : « Nul ne peut
être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect
de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».
L’art 136 du code de procédure pénale avait déjà reconnu cette compétence judiciaire pour
les atteintes à la liberté individuelle et les violations du domicile.
S’agissant des atteintes au droit de propriété, il y a des textes qui peuvent servir de
référence. Dès le 19eme s des multiples de textes de lois ont donné compétence au JJ pour connaitre
des différents concernant le droit de propriété. Depuis le 19eme s la loi donne compétence au JJ pour
la fixation des indemnisés dues à la suite d’une expropriation par l’administration pour cause d’utilité
publique ou la fixation des indemnités dues à la suite d’une réquisition par l’administration de biens.
Il n’y a pas de référence expresse dans la Constitution mais le Conseil constitutionnel dans
une décision du 13 décembre 85 a estimé que la compétence Judiciaire était un pp de valeur
constitutionnelle lorsqu’il s’agit d’indemniser en cas de dépossession par la collectivité publique. De
l’ensemble de ces textes est né un PGD, le TC a adopté une formule dans décision st HILAIRE 87 il
pose la pierre angulaire en disant que la sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la
liberté privée rentre essentiellement dans les attributions de l’autorité judicaire. Ce PGD, ces textes
multiples, ne vont pas jusqu'à accorder une compétence exclusive dans ces domaines. La
jurisprudence s’est exercée de garder à l’esprit le pp de séparation des autorités.
 On va constater cette attitude de la jurisprudence dans deux théories traditionnelles la
théorie de la voie de fait et la théorie de l’emprise => elles réservent en dehors de tous textes, au JJ
le contentieux de l’atteinte irrégulière de l’administration au droit de propriété et aux biens publics.
le Juge a constaté que la loi donnée au JJ le soin d’apprécier de tirer les conséquences des atteintes
régulière porté a l’administration réservé au droit de proprio ou des atteintes a la liberté. La
jurisprudence faisant ce constat, elle n’a pas voulue permettre que l’administration échappe à
l’activité Judiciaire en se plaçant en dehors du cadre légal. Pour éviter cela, le Juge considère que ces
atteintes irrégulières de fait sont entrées dans la compétence du JJ.

B) La voie de fait  :
C’est une notion ancienne qui s’est dégagée progressivement de la notion d’emprise.
Lorsque l’administration commet une illégalité son acte illégal ne perd pas son caractère
administratif qui entraine la compétence de l’ordre administratif. Mais lorsque cette irrégularité est
grave et grossière l’acte ne peut plus être rattaché a l’exercice de la fonction administrative, il est
dénaturé, on ne peut plus le qualifier d’acte administratif, il devient impossible a justifier, c’est un
acte hors la loi. On parle de « voie de fait » et non de «  voie de droit ». L’acte est dénaturé. La
conséquence est que l’administration va perdre à son égard le privilège de juridiction. Le JJ devient
compétent.

1) Le champ d’application de la théorie  :

La voie de fait : c’est une action matérielle de l’administration qui porte atteinte au droit de
propriété ou à une liberté fondamentale et qui est entachée d’une grande irrégularité. Il faut que
l’action administrative remplisse cette double condition :
- Atteinte à une liberté fondamentale ou à une propriété privée
- Irrégularité grossière

a) L’atteinte à la propriété privée ou liberté fondamentale  :

Une grave irrégularité  qui ne met pas en cause les droits fondamentaux des individus reste
de la compétence du JA. L’atteinte peut concerner aussi bien la propriété mobilière qu’immobilière.
Le TC a considère que la mise en véhicule pour stationnement abusif a été détruit le jour même est
une atteinte au droit de propriété.
Affaire CARLIER, 1949 architecte qui critiqué la politique de restauration de l’Etat, pour
illustrer ces propos, il souhaite prendre une photo de la rénovation de l’église de chartes. La police
s’empare de ces photos sur ordre du préfet. Le TC considère que c’est une atteinte.
Dans l’affaire CARLIER l’administration est rancunière, et CARLIER critique une autre action
de l’administration, il est contre la restauration d’une cathédrale, il se présente devant la cathédrale
et se joint a un groupe de touristes pour visiter le clocher, sur ordre de l’architecte de l’Etat Carlier
s’est vu refuser la visite. Le C.E. n’a pas vu dans ce cas une voie de fait car il ne s’agit pas d’une
atteinte de liberté publique fondamentale en effet il s’agissait d’une atteinte à une simple faculté
étant donné que l’interdiction concernait l’entrée au clocher qui n’est pas un lieu de culte.

Il faut donc une vraie liberté, peut résulter :

- d’une liberté individuelle,
- d’aller et de venir => série de décisions à l’égard des pratiques
administratives conduisant à des simples circulaires pour renouveler
leur passeport/ le TC et la CCASS ont fait valoir que le refus de
renouveler un passeport porte une atteinte fondamentale/ décision
de 9juin 86 ne limite pas au frontière nationale.)
- lib de la correspondance (décision RANDON du TC le préfet qui
ordonne au receveur des postes qui ordonne de retenir certains
courriers, atteinte à la correspondance).
- liberté de presse (TC 8/04/35 société du journal action française : la
décision du préfet de police qui avait décidé une saisie générale à
paris et dans le département de la seine le 7 février 1934. La saisie
générale eut égard à l’atteinte constitue une voie de fait)
 - liberté de domicile,
- liberté d’expression, etc.…

En revanche si aucune de ces lib essentielles ou si le droit propriété ne sont pas en

question, l’acte de l’administration, bien que gravement irrégulier, reste de la compétence
administrative.

b) L’action administrative doit être irrégulière  :

Ces deux conditions sont alternatives, l’acte doit être gravement irrégulier et non pas
simplement illégal. De ce point de vu on peut distinguer deux sortes de voie de fait. L’irrégularité
peut résulter de la décision juridique qui a été exécuté par l’administration (manque de droit) ou de
modalité d’exécution de la décision auxquelles l’administration a recouru (Manque de procédure).

- Voie de fait par manque de droit : Décision qui en elle même est
irrégulière, le TC s’est arrêté en 40 en disant que cette irrégularité est
réalise lorsque l’acte de l’administration est insusceptible de se
rattacher à l’application d’un texte légal ou réglementaire => arrêt du
4/06/40. Mais cette formule est insuffisante car n’est pas régie
seulement par le droit écrit. Il apparait une nouvelle définition par
l’affaire Carlier, il y a voie de fait lorsque l’acte est insusceptible de se
rattacher à l’exercice du pouvoir de l’administration. L’acte n’est
donc pas simplement illégal. Cette irrégularité plus grave fait penser à
une théorie qui est la théorie de l’inexistence des actes
administratifs. Un acte contraire au droit est un acte illégal mais
parfois lorsque l’acte est affecté d’un vice grave, l’acte est considéré
par le juge comme un acte nul et non avenu c’est à dire inexistant.
Cela a 3 intérêts :
 pas de délai pour saisir le juge
 tous les ordres de juridictions sont
habilités à reconnaitre cette
inexistence
 l’acte inexistant doit être retiré par
l’administration à tout moment car
n’a pas fait naitre de droit.

La jurisprudence a rattachée la théorie de la voie de fait à la théorie de l’inexistence, affaire

du 27juin 1966 GUIGON, l’autorité militaire avait porté atteinte à une liberté de domicile, les
gendarmes avaient apposés des scellés sur le logement civil occupé par le capitaine Guigon. Il ne
pouvait donc plus rentrer chez lui. Le ce considère que la gravité porté à l’inviolabilité du domicile, ces
décisions sont insusceptibles de se rattacher à l’exercice d’un pouvoir de l’administration était
constitutif d’une voie de fait, mais ces décisions doivent être regardé comme acte nul et non avenus.
Mais les 2 théories ne doivent pas être confondues. Elles se recoupent mais ne se
recouvrent pas. Le champ d’application est différent : la théorie de la voie de fait est tantôt plus
étroite (l’acte inexistant ne constitue une voie de fait que s’il touche au droit de proprio ou lib
publique) ou plus large (la majorité des voies de fait sont des voies de fait par procédure)

Dans quel cas un acte peut être déclaré comme manifestement insusceptible de se rattacher à un
pouvoir ?
On distingue 2 situations :
 Un acte de l’administration constitue une voie de
fait par manque de droit quand l’acte ne peut être
relié à aucune espèce de pouvoir administratif.
L’autorité a pris une mesure qui, par son objet,
s’écarte des attributions de l’administration toute
entière. Dans ce cas, on ne peut pas dire qu’il y a
utilisation illégale de l’acte administratif car il n’y a
 pas du tout de compétence administrative. C.E.,
10 octobre 1969, Muselier, Muselier, amiral, avait
été pendant la WWII chef des Forces Françaises
Navales Libres. A Alger, il avait occupé les
fonctions de Préfet de police avec le général
Giraud. Muselier est mort à Toulon en 1965, or à
ce moment-là, le général De Gaulle était au
pouvoir, avec qui il avait eu des différends. Les
autorités maritimes, sur ordre supérieur, se sont
rendues au domicile de l’amiral et ont placé un
scellé sur une caisse de documents. Le C.E. a
estimé que c’était une voie de fait car les autorités
militaires avaient usurpé les pouvoirs propres au
Juge d’instruction de placer des scellés, aucune
autre administration n’en avait le pouvoir.
 Il y a voie de fait pour les décisions administratives
portant atteinte aux libertés essentielles en
s’appuyant sur un motif étranger à celui prévu par
la loi. Cette jurisprudence s’applique surtout aux
décisions de polie administrative qui portent
atteinte aux libertés publiques sans motif d’ordre
public. La jurisprudence utilise une interprétation
différente, plus large. A la base du texte
administratif, il y a bien un texte mais l’application
de ce texte est exorbitante de celui-ci. TC, 8 avril
1935, Société du journal l’Action Française
L’autorité de police, dans un but préventif, a le
droit de saisir un journal quand celui-ci constitue
une menace à l’ordre public. Mais dans ce
contexte, la saisie n’était pas indispensable pour
assurer le maintien de l’ordre public. Eût égard à la
gravité de l’atteinte qui était ainsi portée à la
liberté de la presse, il s’agissait donc d’une voie de
fait.
- La voie de fait par manque de procédure  : Dans ce cas, l’irrégularité
grossière résulte de l’exécution de la décision juridique. Par exemple
quand il y a exécution forcée d’une décision alors même que les
conditions d’exécution n’étaient pas satisfaites. TC, 2 décembre 1902,
Société immobilière Saint Just, l’exécution forcée est permise dans 3
hypothèses qui remontent au siècle dernier avec cet arrêt:
 quand la loi l’a expressément prévu,
 quand il y a urgence
 quand il s’agit pour l’administration
d’imposer l’exécution d’une loi ou
d’un règlement qui n’a prévu aucune
sanction (pénale) à l’encontre des
parties qui ne les respecteraient pas
et même, s’y opposeraient.
La question s’est posée de savoir si on pouvait procéder à l’exécution
forcée d’une réquisition de logement. Le T.C. s’est aligné sur la
position de la Cour de cassation en estimant que les sanctions
pénales prévues par un texte de 1938 n’étaient pas applicables en cas
d’obstruction. A partir de là, le T.C. a estimé que l’administration
pouvait procéder à l’exécution forcée lorsque l’occupant du logement
s’y oppose.

Pour conclure sur le champ d’application de la théorie de la voie de fait, on peut faire 2
remarques : il arrive assez souvent que l’administration commette une double voie de fait,
notamment quand l’administration utilise l’exécution d’office pour faire respecter une décision qui en
elle-même constitue une voie de fait. L’exécution forcée est dans ce cas irrégulière par hypothèse, car
elle vise à imposer l’application d’un acte inexistant. Exemple : TC, 1935, Journal l’Action Française,
dans cette affaire, il y a eu double voie de fait  :
- la décision de la saisie était en elle-même insusceptible de se
rattacher à un pouvoir administratif.
- De plus, cette décision a été exécutée. De même, dans les affaires
Carlier ou Muselier.

La théorie des circonstances exceptionnelle trouve dans ce domaine matière à s’appliquer  :

elle a pour conséquence de diminuer d’un degré l’irrégularité reprochée à l’administration. Déclarée
grossière en période normale devient une simple irrégularité en période exceptionnelle. Il n’y a donc
plus de voie de fait et le Juge administratif redevient compétent. Cette solution résulte de T.C., 27
mars 1952, Dame de La Murette, l’affaire s’était produite pendant la période de la libération. Cette
dame avait été arbitrairement arrêtée et maintenue en détention pendant 6 mois durant lesquels elle
avait subi des sévices. Le T.C. dit que seul le Juge judiciaire (gardien de la liberté individuelle) pouvait
statuer sur les atteintes arbitraires à cette liberté car les atteintes avaient le caractère de la voie de
fait. Mais cette règle reçoit exception dans le cas où des circonstances exceptionnelles empêchent de
la considérer comme telle. C’est une jurisprudence tout à fait critiquable car elle a pour effet de
redonner compétence au Juge administratif dans les cas les plus graves, car c’est précisément dans
les périodes exceptionnelles que l’on peut redouter le plus d’atteinte aux libertés. Cette décision a fait
l’objet d’une réforme du Code de procédure pénale de 1957 : l’Art. 136, est venu donner compétence
exclusive au juge judiciaire en cas d’atteinte constitutive d’une infraction pénale à la liberté
individuelle, même lorsque l’action vise à engager la responsabilité pécuniaire de l’Etat. En revanche,
la jurisprudence est toujours applicable pour les atteintes au droit den propriété ou aux autres
libertés publiques que la liberté individuelle qui est la seule visée à l’article 136.

2) Les effets de la théorie de la voie de fait

a) La compétence de principe du juge judiciaire

La compétence est justifiée par le fait que l’action de l’administration est dénaturée.
Puisque l’activité en cause litigieuse ne mérite plus le qualificatif d’administrative, la juridiction
judiciaire est compétente. Ce qui signifie que
- Le Juge judiciaire est compétent pour relever lui-même l’irrégularité
qui entache l’acte de l’administration ou l’exécution de l’acte. Il n’a
pas à demander au Juge administratif quelle est son appréciation. Il
n’y pas de question préjudicielle. Le Juge judiciaire est compétent car
par hypothèse, l’irrégularité est manifeste.
- Le Juge judiciaire est aussi seul compétent pour condamner , en
appliquant les règles du droit privé, l’administration à réparer les
dommages causés par la voie de fait.
- Le Juge judiciaire dispose de pouvoirs exceptionnels pour faire cesser
la voie de fait. Il peut adresser des injonctions à l’administration pour
mettre fin à la voie de fait. Par exemple, il peut ordonner l’expulsion
de l’administration d’un immeuble dont elle a pris possession de
manière irrégulière (TC, 17 mars 1949, Société RIVOLI-SEBASTOPOL),
ou bien lui ordonner d’interrompre des travaux. Ce sont des pouvoirs
qui permettent à la victime de la voie de fait d’obtenir satisfaction
rapidement. De plus, le Juge peut aussi avoir recours à l’astreinte
pour condamner l’administration à payer aussi longtemps qu’elle ne
se sera pas pliée à l’injonction qui lui a été adressée.

Le Juge judiciaire a donc une compétence entière pour faire face à une voie de fait

b) La compétence résiduelle du Juge administratif

 La juridiction administrative retrouve compétence à 2 titres différents :
- le Juge administratif reste compétent pour annuler par la voie
classique du recours pour excès de pouvoir les actes administratifs
simplement illégaux dont l’exécution a elle-seule constitué une voie
de fait.
- Surtout, le juge administratif dispose d’une compétence concurrente
avec le Juge judiciaire pour déclarer inexistant «  nul et non avenu »
l’acte administratif entaché d’une grossière irrégularité. Depuis la
décision TC, 27 juin 1966, GUIGON, le TC a raccroché la voie de fait à
la théorie de l’inexistence. En conséquence, il en a tiré une conclusion
logique : il appartient tant à la juridiction administrative qu’à
l’autorité judiciaire de constater cette inexistence. Mais la
compétence du juge administratif s’arrête là. Il ne peut pas réparer
les dommages causés par la voie de fait.

Pour conclure, cette ancienne théorie a été souvent critiquée en invoquant 2 arguments :
- la voie de fait est un élément de complication car elle rend plus
difficile pour le plaideur l’identification de son juge puisque la théorie
de la voie de fait déroge aux répartitions traditionnelles des
compétences. C’est un élément de complication inutile car le Juge
judiciaire n’est pas un meilleur gardien des libertés que le Juge
administratif. Cette théorie de la voie de fait mérite d’être maintenue
dès le moment où on a la conviction qu’elle permet aux victimes
d’agissements graves de l’administration de disposer d’un juge au
pouvoir étendu. Le jour où la juridiction administrative disposera de
pouvoirs aussi étendus, cette théorie sera sur le point de disparaître.
Or le législateur montre depuis quelques années la voie car le juge
administratif a reçu à la suite de plusieurs réformes législatives des
pouvoirs importants qui lui permettent d’agir vite et de façon efficace.
La loi du 8 février 1995 a accordé au Juge le pouvoir d’adresser à
l’administration des injonctions dans le cadre de l’exécution des
décisions de justice administrative. La loi du 30 juin 2000 a instauré
une nouvelle procédure de référé que l’on appelle le « référé-
liberté ». C’est le pouvoir accordé à la juridiction administrative de
faire cesser en urgence par toute mesure nécessaire les actes des
autorités administratives qui portent une atteinte grave et
manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le T.C, 2000,
BOUSSADAR., dans la mise en œuvre de cette loi, a néanmoins
montré que la théorie de la voie de fait n’était pas remis en cause. Le
champ d’application de la procédure du référé-liberté n’est pas
identique, il est plus large. Mais en pratique, parce que le juge
administratif en a reçu le pouvoir, la théorie de la voie de fait a toutes
chances d’être de moins en moins utilisée.

C) L’emprise

La théorie de l’emprise remonte au XIXème siècle. Elle conduit à donner dans certains cas à
donner compétence à l’autorité judiciaire. Mais sa portée est plus limitée : elle se distingue par sa
notion. Une emprise peut être définie comme une prise de possession, régulière ou irrégulière par
l’administration d’une propriété immobilière privée.

1) Le champ d’application de la théorie de l’emprise.

La notion d’emprise est beaucoup plus restreinte que la notion de voie de fait. Elle
comporte 2 conditions :
- pour qu’il y ait emprise, il faut qu’il y ait atteinte à un droit réel
immobilier d’une personne privée. La théorie de l’emprise ne protège
 donc pas la propriété mobilière, ce qui témoigne de l’état de
développement économique des structures du XIXème siècle (la vraie
valeur est celle de la terre, de l’immobilier). Une atteinte à un droit
de propriété artistique ou littéraire ne peut donc pas bénéficier de
l’emprise. Ces droits réels immobiliers se réduisent-ils aux droits
immobiliers ? La question a été en partie résolue par le TC, 4 juillet
1983, François contre commune de Lusigny, il s’agissait d’une
atteinte avec autorisation municipale portée à un tombeau dans un
cimetière. Or les cimetières relèvent du domaine public, et le domaine
public est imprescriptible, donc la concession d’un tombeau ne peut
pas être un droit de propriété privé. Le TC a cependant accepté
d’appliquer la théorie de l’emprise.
- Pour qu’il y ait emprise, il faut que l’atteinte reprochée à
l’administration constitue une véritable dépossession du propriétaire,
qu’il y ait eu occupation physique par l’administration. L’emprise
n’existera que si l’administration est véritablement entrée sur la
propriété, même si cette présence n’a été que provisoire ou partielle.
Si l’administration n’a porté atteinte que de l’extérieur à la jouissance
du particulier, on ne pourra pas parle d’emprise. La théorie ne
s’applique pas à un dommage causé à un particulier d’un ouvrage
public qui fonctionne de manière bruyante ou polluante. Il y a
emprise en revanche si l’administration vient capter une source sur
une propriété privée, ou bien implante une canalisation dans le sous-
sol d’un terrain privée, ou encore fait circuler ses véhicules sur une
allée privée. L’administration construit un barrage dont la mise en eau
noie une propriété privée  : l’emprise est applicable.

Traditionnellement, on considérait que pour parler de dépossession, il fallait que ce soit

l’administration qui soit l’auteur matériel de la dépossession. Or la jurisprudence François a assoupli.
Même lorsque la dépossession soit le fait de personnes privées si elles avaient été autorisé par
l’administration. Dans l’atteinte François, c’était une famille qui avec l’accord d’un maire, avait détruit
une sépulture pour y construire son propre tombeau. Puisqu’il y avait eu autorisation municipale, on
a fait jouer la théorie de l’emprise.

2) Les effets de la théorie de l’emprise

Une emprise telle que définie, peut être régulière ou irrégulière. Or l’appréciation de ce
caractère régulier ou irrégulier de l’emprise est de la compétence exclusive du Juge administratif. En
effet, l’administration peut déposséder tout à fait légalement un propriétaire de son bien immobilier.
Certaines règles permettent à l’administration de mettre la main sur un bien immobilier de façon
définitive ou temporaire. L’emprise est irrégulière si l’acte juridique sur lequel elle s’est appuyée est
irrégulier, ou bien si l’emprise a été réalisée sans titre juridique préalable, ou bien encore si elle s’est
réalisée en discordance avec le titre juridique qui l’avait autorisé, soit que l’emprise ait été plus
étendue, soit qu’elle ait été plus longue. C’est au juge administratif d’apprécier l’irrégularité de
l’emprise. Si cette question se pose dans un procès devant le juge judiciaire, c’est une question
préjudicielle : le Juge ne peut pas la trancher lui-même. Il devra renvoyer la question devant l’autre
ordre.

Une fois réglée cette question de régularité, quel est le régime d’une emprise régulière  ?
Le contentieux d’une emprise régulière relève du juge administratif. CE, 15 février 1961,
Werquin Etait en cause une réquisition de logement décidée par un maire de façon exceptionnelle en
se fondant sur ses pouvoirs de police municipale. Le Juge administratif a estimé qu’il appartenait au
maire d’indemniser le propriétaire pour cette emprise. Cette compétence du Juge administratif est
critiquable car pour le Conseil Constitutionnel, la compétence judiciaire pour indemniser un
propriétaire en cas de dépossession est un principe à valeur constitutionnelle. A cette compétence de
principe de l’ordre administratif, il est assez fréquent que la loi prévoit des dérogations. Lorsque la loi
met sur pied une procédure une dépossession d’immeuble, généralement, la loi charge l’ordre
judiciaire de son contentieux (contentieux de la réparation du préjudice entraîné par la
dépossession). Mais dans le silence de la loi, c’est le Juge administratif qui est compétent, car c’est un
procédé de puissance publique.
Si l’emprise est irrégulière, la théorie des emprises irrégulières vient donner compétence au
Juge judiciaire. Elle lui donne une compétence limitée à la réparation des dommages causés du fait de
l’emprise par l’administration. Le Juge judiciaire est en effet compétent pour réparer l’ensemble des
préjudices résultant de l’emprise irrégulière mais sa compétence ne va pas au delà. Le Juge judiciaire
ne peut pas, lui-même, reconnaitre l’irrégularité de l’emprise et il ne peut pas prononcer
d’injonctions ou d’astreintes pour faire cesser l’emprise. Cette règle résulte de la décision du TC, 17
mars 1949, Société « Hôtel du Vieux Beffroi ». Le Juge judiciaire ne peut pas lui-même déterminer le
caractère irrégulier de l’emprise et pas non plus adressé des injonctions à l’administration pour faire
cesser l’emprise. Il ne peut qu’ordonner la réparation des dommages.
Au total, on constate que l’emprise irrégulière se distingue de la voie de fait par sa notion
plus étroite, et en même temps, la notion est plus large par d’autres aspects car il n’est pas nécessaire
pour appliquer l’emprise que l’irrégularité soit grossière. Elle se distingue de la voie de fait car elle
donne moins de compétence et moins de pouvoir à l’autorité judiciaire. Il peut arriver, si l’atteinte
portée à la propriété immobilière est très grave, qu’elle constitue à la fois une voie de fait et une
emprise. Dans ce cas, on applique la théorie de la voie fait car les pouvoirs du juge judiciaire ne sont
pas limités face à une emprise.

Conclusion : dérogations aux critères généraux résultant de la loi

La loi est venue parfois donner compétence à l’ordre judiciaire dans des matières qui, sans cette
intervention législative, aurait relevé du juge administratif. Elles concernent surtout le droit de la
responsabilité de personnes publiques. C’est ainsi que la loi a chargé le Juge judiciaire de statuer sur
les atteintes causées par un véhicule (bateau, cabine de téléphérique, avion, brouette, tondeuse à
gazon…) quel qu’il soit. En revanche, le juge a refusé de parler de véhicule pour un ascenseur.
Compétence également du Juge judiciaire pour les actions en réparation des dommages causés par
l’emploi de l’énergie nucléaire. Il est aussi compétent pour les dommages causés par la Poste, la
réparation des préjudices causés ou subis par les élèves de l’enseignement public (loi de 1937). La
connaissance d’une partie du contentieux de la sécurité sociale ou celui de certaines contributions
fiscales.
La compétence d’une partie des litiges intéressant l’administration est attribuée en
distribuant entre les 2 ordres selon des règles dérogatoires. Il peut arriver que les 2 ordres de
juridiction soit concurremment compétents.

Section 3 Le concours de compétence en matière de

questions accessoires
Les règles que l’on a étudiées précédemment visent à déterminer quel sera le Juge
compétent pour connaître de l’objet principal du litige. Mais le Juge saisi sur le fond en application de
ces règles peut parfois soulever une question qui relève de l’autre ordre de juridiction, à laquelle il est
indispensable d’apporter une réponse pour pouvoir ensuite juger le litige. C’est ce que l’on appelle
une question accessoire.

I - Problématique question accessoire  : Attitude du juge à l’égard

d’une question accessoire

 Doit-il la traiter ou l’envoyer à l’autre ordre  ?

- D’abord, on peut faire appel à une règle procédurale traditionnelle
qui reconnaît à tout juge saisi une plénitude de juridiction. On dit
que le tribunal qui a qualité pour juger au fond un litige est
compétent pour statuer pour toute question, même posée à titre
incident, par ce litige. Le juge de l’action est juge de l’exception.
- Cette règle de procédure se heurte à un principe fondamental de la
séparation des autorités administratives et judiciaire qui doit
 normalement prévaloir, et qui devrait conduire le juge saisi sur le
fond, pour respecter ce principe, à surseoir à statuer.
- Si on fait prévaloir le pp de sep des pouvoirs on aboutit à un système
de navette. Cette navette à laquelle on serait conduit par l’application
rigide du principe de séparation n’est pas satisfaisant en pratique car
il a pour effet d’allonger la durée des instances, de ralentir le cours de
la justice, et donc de faire supporter par les plaideurs les
inconvénients de la dualité de juridiction. C’est pourquoi en matière
de question accessoire, le principe de la séparation des autorités va
s’appliquer mais plus souplement en matière de Q accessoires.

 2 variétés de questions accessoires sont en effet distinguées  : les questions préalables et les
questions préjudicielles.
- Une question préalable : est une question accessoire que le juge saisi
du litige au fond peut lui-même résoudre.
- A l’inverse, une question préjudicielle est une question sur laquelle le
juge d’une question principale ne peut statuer, et qu’il doit renvoyer à
l’autre ordre de juridiction. Quand on est en présence de questions
préalables, on peut parler de concours de compétence puisque le
juge saisi du litige peut trancher un problème qui ne relève pas de sa
compétence mais de l’autre ordre de juridiction.

 Quand y a-t-il concours de compétence ?

Devant le juge administratif, lorsque se présente une question accessoire relevant du juge
judiciaire (question d’état civil, contrat de location etc.…), le Juge administratif est obligé de renvoyer
les parties devant le juge judiciaire, elles sont toujours préjudicielles. Le caractère toujours préjudiciel
n’a pas pour effet d’interdire au JA de connaitre des règles de droit privé. Le JA est compétent quand
recours d’un acte administratif. Ex  : arrêt canal, annulé l’ord de la cour militaire de justice, le CE
annule en raison de l’importance et la gravité que l’ord apportait du droit privé.
Par contre, c’est au bénéfice de l’ordre judiciaire que parfois l’on admet le concours de
compétence.

Quelles sont les questions accessoires que le juge judiciaire est susceptible de rencontrer au cours
d’un procès ?
Il y a question accessoire quand le juge judiciaire est conduit à s’interroger sur le sens, la
signification, l’interprétation d’un acte administratif, ou bien sur sa légalité. Cette question revêt d’un
caractère préalable et préjudiciel et lorsqu’elle revêt du préjudiciel, par l’intermédiaire du conflit peut
le JA interpréter l’acte. Il n’est pas douteux que seul le Juge administratif peut être saisi d’une action
principale tendant à obtenir un acte administratif. Mais lorsque la question de la légalité, ou du sens
d’un acte administratif se pose au Juge judiciaire, elle revêt tantôt un caractère préalable, tantôt un
caractère préjudiciel.

II - L’interprétation des actes administratifs par le Juge judiciaire

Pendant longtemps, les pouvoirs d’interprétation du juge pénal et du juge administratif ont
été identiques. La réforme du CP en 1992 a changé la donne. Ses pouvoirs d’interprétations sont
maintenant en fonction de la nature des actes administratifs dont l’interprétation est sollicitée. Il faut
regarder le caractère de l’acte réglementé.
Pour les actes réglementaires, la distinction juge pénal/civil ne joue pas. Les 2 juges sont
tout à fait compétents. TC, 16 juin 1923, Septfonds, Les Tribunaux judiciaires chargés de
l’interprétation d’actes réglementaires sont compétents pour en fixer le sens s’il se présente une
difficulté d’interprétation au cours d’un litige dont ils sont saisis. Le TC, en 1923, déclarait qu’un acte
administratif réglementaire participe à l’acte administratif car contient des dispositions générales et
complémentaires. Le TC, avant cela, pensait que le Juge judiciaire pouvait interpréter la loi.
Aujourd’hui, on peut expliquer ainsi : le Juge judiciaire n’a jamais été soupçonné de porter
atteinte au principe de la séparation des pouvoirs en interprétant les règles générales contenues dans
la loi. De même, le Juge judiciaire ne porte pas atteinte au principe de séparation des 2 juridictions en
interprétant les règles générales contenues dans un règlement d’administration. Pas perçu comme
une atteinte. Le JJ en interprétant un règlement ne porte pas atteinte au pp des autorités. Cette
compétence est une compétence G, elle vaut pour attribution des JJ G et spéciaux.
S’agissant des actes individuels de l’administration ou acte collectif (donc non
réglementaires), la règle est inverse, du moins pour le juge civil. Cette question est toujours
préjudicielle (Sauf depuis reforme du Code pénal pour le JP) devant le Juge civil, mais elle n’existe que
si les dispositions de l’acte sont obscures. Dès lors que l’acte est sans ambiguïté, on ne peut pas
surseoir à statuer. S’agissant du Juge pénal, la décision Septfonds avait refusé au Juge pénal la
possibilité. Mais l’article 111-5 CP « les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les
actes administratifs, réglementaires ou individuels, lorsque de cet examen dépend la solution du
procès pénal qui leur est soumis ».

III - L’appréciation de la validité des actes administratifs  :

Quand la question de la régularité d’un acte administratif peut-elle être soulevée  ?
Lorsque dans un procès, un particulier conteste l’application d’un acte administratif en
invoquant son caractère illégal, par voie d’exception => mécanisme d’exception d’illégalité. Dans ce
cas, l’attitude du Juge judiciaire a varié. Dans les années 50 puis bousculé par le CP. Il faut distinguer
entre le Juge civil et le Juge pénal et du caractère individuel ou réglementaire de l’acte administratif.
S’agissant de l’appréciation par le Juge civil : le principe est que le Juge civil ne peut pas se
prononcer sur la validité d’un acte administratif, quel qu’il soit (réglementaire ou individuel). C’est
pour le Juge civil une question préjudicielle de la seule compétence du Juge administratif. Cette règle
n’a jamais été discutée pour les AAI. En revanche dans le passé, les juridictions judiciaires s’étaient
reconnu ce pouvoir pour les actes réglementaires, mais la décision Septfonds est revenue sur cette
prérogative.
Cette incompétence du Juge civil connaît néanmoins quelques exceptions :
- D’abord, le Juge civil a le pouvoir de constater l’inexistence d’un acte
administratif (donc il statue sur sa régularité) quand l’acte constitue
par lui-même une voie de fait. Mais la voie de fait dépasse la simple
illégalité de l’acte, c’est pour cela que le juge judiciaire est en mesure
de la constater.
- La 2ème exception : 30 octobre TC, 1947, Barinstein, Le TC a reconnu
au Juge civil le pouvoir d’apprécier la régularité d’un règlement
lorsque celui-ci porte une grave atteinte à la liberté individuelle ou au
droit de propriété. Décision a propos d’un décret qui constitue une
autre illustration de la compétence traditionnelle des droits
fondamentaux illustré dans la 1ere exception.
- La 3ème exception : Cour de cassation, 6 mai 1996, France Télécom c/
Communication Media Service, La Cour de cassation considère que la
juridiction judiciaire est fondée à écarter l’application d’un règlement
de l’administration dès lors que ce règlement est en contradiction
avec une norme communautaire.

Les pouvoir du Juge pénal ont toujours été dans ce domaine, supérieurs à ceux du Juge civil,
on peut invoquer 2 arguments :
- Argument pratique : on a toujours considéré qu’il était plus grave de
ralentir par le principe du mécanisme préjudiciel le cours de la justice
pénal que celui de la justice civile.
- Argument de texte : pour fonder le pouvoir du Juge pénal, on s’est
appuyé sur une formule apparue dès 1832 dans l’Art. 1171 CP (R26,
15èmment aujourd’hui) Cet article prévoyait de sanctionner les
contraventions aux règlements de police « légalement faits ». On a vu
dans ce texte l’illustration d’un principe général donnant au Juge le
pouvoir d’apprécier la régularité de tous les règlements de police.
 Les pouvoirs du Juge pénal : Le TC avait défini la compétence du Juge pénal en se basant sur
la distinction des actes réglementaires et des actes non réglementaires. TC, 15 juillet 1951, Avranches
et Desmarets, le TC a défini la compétence du JP en se basant sur la distinction entre acte
réglementaire et individuel. La question de la légalité d’un acte individuel constituait toujours un
pouvoir du juge pénal. Le TC s’en est toujours tenu à cette jurisprudence alors que la CCass, ChCrim, a
retenu des solutions différentes.
C’est le législateur, en 1992 avec la réforme du Code pénal, qui met un terme à cette
divergence en reconnaissant un total pouvoir d’appréciation de la légalité des actes administratifs,
quels qu’ils soient : Art. 111-5 CP. Le TC avait défini la compétence du juge pénal en se basant sur la
distinction des actes réglementaires et des actes non réglementaires. Les JP sont compétents dès lors
que leur réponse dépend de la solution rendue.

CHAPITRE II
La sanction des règles de partage des
compétences:
le Tribunal des Conflits
Chacun des 2 ordres de juridictions a le pouvoir de se prononcer sur sa propre compétence.
Mais leur décision, sur un même dossier, peuvent se révéler contradictoires. Il y a donc un rôle
d’arbitrage pour les litiges inévitables dans un système dualiste.
A l’origine, durant les 75 premières années du XIXè, cette fonction d’arbitrage était assurée
par le Chef de l’Etat sur avis du C.E. Cette solution n’a pas survécu à la disparition de la justice
retenue. A la chute du second empire, la loi du 24 mai 1872, qui a décidé de donner au C.E le statut
d’une juridiction souveraine, a en même temps institué définitivement un Tribunal des Conflits.
Depuis lors, l’organisation de ce tribunal n’a pas été modifiée pour l’essentiel. On lui a donné une
composition strictement paritaire qui garantit une représentation rigoureusement équilibrée du C.E
et de la Cour de cassation, en nombre pair.
Le TC est présidé par le garde des sceaux, lequel n’intervient pas sauf dans les cas où il y a
partage de voix, il intervient pour vider le conflit. Depuis 1872, une dizaine de cas seulement ont
nécessité l’intervention du ministre de la justice (EX => arrêt BLANCO). Solution parfois compliquée
car suppose une question singulièrement complexe. Auprès du TC, il y a des commissaires du
gouvernement, nommés pour moitié parmi les membres de la Cour de cassation, et pour moitié
parmi les maîtres des requêtes du C.E. Dans son fonctionnement, le TC est assez proche du C.E, et il
siège d’ailleurs au Palais royal. Il rend des décisions, et non des arrêts (  40/an).
Il va de soi qu’avant tout, le TC s’est vu confier la charge de régler les litiges de compétence
qu’engendrent de façon inéluctable tout système dualiste. L’expérience à toute fois montré qu’un
système dualiste engendre aussi des contradictions de fond graves car elles peuvent entrainer une
véritable injustice au fond car entraine un déni de justice. C’est pourquoi le législateur a aussi donné
compétence au TC pour juger le fond.
Section 1  : Les conflits de compétence
A sa création, en 1972, le TC s’est vu reconnaître le pouvoir de trancher les conflits de
compétence entre les 2 ordres => « conflits ouverts ». Au début de la Vème, on a élargi le mandat qui
lui avait été donné pour lui permettre de se prononcer sur des difficultés de compétence rencontrées
par les juridictions avant même que des conflits aient dégénéré : mission de prévention (à titre
préventif).

I - Le règlement des conflits de compétence

De manière théorique, on est conduit à penser qu’une juridiction arbitrale telle que mise en
place doit répondre à 2 objectifs :
 -D’abord, donner le moyen à chaque ordre de juridiction de faire
respecter ses compétences par l’autre ordre de juridiction, en
permettant à un ordre de juridiction de venir revendiquer devant le
TC la connaissance d’un litige dont l’autre ordre a été saisi et qu’il
s’apprête à juger.
 C’est ce qu’on appelle le conflit positif.
- Le 2ème objectif est fournir au justiciable une solution lorsqu’il se
heurte à une déclaration d’incompétence des 2 ordres de juridictions.
 C’est ce que l’on nomme le conflit négatif.

Cette analyse rationnelle est dans une certaine mesure remise en cause du fait de l’origine
historique de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Elle ne correspond pas à la
réalité juridique.

A) Le conflit positif

1) Définition

Procédure par laquelle l’autorité administrative conteste à une autorité judiciaire la

connaissance d’un litige au motif que ce litige échappe à la compétence du juge judiciaire. Cette
procédure à un caractère unilatéral et ne répond pas à la logique de parité. Les juridictions judiciaires
ne disposent d’aucun instrument comparable pour revendiquer devant le TC la connaissance d’un
litige jugé par le juge administratif. De plus, cette procédure vise essentiellement à protéger
l’administration. C’est pourquoi son utilisation est réservée à l’autorité administrative.
Cette procédure vise à protéger l’administration vis-à-vis du juge judiciaire. Elle est réservée
à l’autorité administrative. Lorsque l’administration élève le conflit devant le tribunal, c’est qu’elle
veut éviter d’être jugée par l’ordre judiciaire pour 2 types de motifs.
- Le motif historique : parce que l’administration veut imposer à l’ordre
judiciaire le respect du privilège de juridiction résultant de 1792.
Cette procédure est donc un reste de la méfiance historique de
l’administration du pouvoir à l’égard de la juridiction judiciaire. Il va
de soi que lorsque l’administration est mue par ce mobile, c’est
l’administration qui est protégée.
- Le 2ème motif est beaucoup plus rare  : l’autorité administrative peut
employer cette procédure pour interdire au juge judiciaire de
connaître d’un acte de gouvernement (TC, 2 février 1950,
Radiodiffusion Française). Dans ce cas, l’utilisation de la procédure
ne vise pas, par hypothèse, à défendre la compétence de la
juridiction administrative, puisque les actes de gouvernement
échappent de toute façon au contrôle du Juge.

Mais cette procédure du conflit positif, à titre exceptionnel, peut permettre de protéger des
intérêts privés. Notamment, dans le droit de la responsabilité : la victime d’un dommage causé par
une activité administrative doit évoquer la responsabilité personnelle de l’agent si le dommage est
imputable à une faute personnelle de l’agent. A l’inverse, il doit invoquer la responsabilité de
l’administration devant la juridiction administrative si son dommage est imputable à une faute de
service. L’administration doit normalement élever le conflit si le juge judiciaire retient sa compétence
alors qu’aucune faute personnelle n’a été commise. Dans cette hypothèse, l’élévation a comme effet
de substituer la responsabilité de l’administration à la responsabilité de l’agent. Mais la procédure
permet aussi d’assurer la défense de la compétence de la juridiction administrative.

2) Les conditions de mise en œuvre de la procédure

On constate, en moyenne, une dizaine de cas de conflits positifs par an. Un encadrement a
été organisé pour éviter les manœuvres dilatoires de la part de l’administration. Seuls les préfets ont
le droit d’y recourir. Le préfet compétent est celui dans le département duquel siège le Tribunal
judiciaire saisi du litige en première instance. Les arrêtés de conflits sont donc toujours préfectoraux.
Le conflit ne peut pas être élevé à n’importe quelle juridiction judiciaire :
- le conflit ne peut jamais être élevé devant la Cour de cassation, car
celle ci est Juge de la légalité, et pas des faits.
- Il ne peut pas non plus être élevé devant les juridictions pénales, sauf
sur l’action civile.
- Enfin, il ne peut pas être élevé devant les juridictions judiciaires qui
n’ont pas de ministère public. Autrefois, il n’y avait pas de Parquet au
niveau des Tribunaux de commerce ou des Prud’hommes. Mais depuis
une réforme de l’organisation judiciaire, on a donné au Procureur de
la République la faculté d’exercer, en toute matière, le ministère
public, devant l’ensemble des juridictions judiciaires de premier
degré relevant de son ressort.

S’agissant des conditions relatives au moment, le conflit peut être élevé dès l’introduction
de l’instance mais il ne peut plus l’être si elle se clôt du fait des parties (désistement des parties), ou
quand la juridiction s’est définitivement prononcée sur le fond ou sur sa compétence.
En dernier lieu, la procédure du conflit est exclue au terme de l’article 136 CPP en matière
d’atteinte à la liberté individuelle sanctionnée pénalement (arrestations illégales, violations de
domicile). Cette précision est inutile pour l’action civile car le conflit est toujours impossible en
matière pénale. Elle n’a d’intérêt que dans la mesure où elle interdit aussi l’élévation du conflit sur
une action en réparation civile fondée sur de tels faits.

3) Le déroulement de la procédure

La procédure s’ouvre par l’envoi par le Préfet d’un mémoire au Ministère public de la
juridiction judiciaire saisie. Ce mémoire s’appelle un déclinatoire de compétence. Ce déclinatoire,
préalable obligatoire, développe les arguments qui conduisent l’autorité administrative à considérer
que le Juge judiciaire est incompétent. Le Ministère public, qui est le destinataire de ce document,
est tenu de transmettre au tribunal judiciaire, lequel doit se prononcer explicitement sur la question
de sa compétence.
- S’il se déclare incompétent, l’autorité administrative est satisfaite.
- Si le Tribunal judiciaire refuse de s’incliner en rendant un jugement
de compétence notifié au Préfet, celui-ci dispose de 15 jours pour
poursuivre la procédure, durant lesquels le Tribunal judiciaire ne peut
pas juger l’affaire. Le préfet peut alors élever le conflit en prenant un
arrêté de conflit qui provoque la saisine du TC. Le TC dispose de 3
mois pour se prononcer, durant lesquels la juridiction judiciaire ne
peut pas se prononcer sur le litige. Le TC dépasse souvent ce délai
mais la juridiction judiciaire prend patience.
 Le TC peut confirmer l’arrêté de conflit, ce qui
dessaisit la juridiction judiciaire.
 L’annuler au fond ou pour vice de procédure, si
le préfet n’a pas respecté l’une des conditions
(cf 2-).
 Le TC peut aussi rendre une décision de non-
lieu à statuer si la juridiction judiciaire, après
les 3 mois dans lequel le TC doit se prononcer,
a jugé l’affaire.

B) Le conflit négatif
Il répond à des préoccupations bien différentes de celles du conflit positif. En effet, il a
toujours été analysé et conçu comme un outil de protection des justiciables contre le danger d’un
déni de justice qui résulterait d’une double décision d’incompétence de chacun des 2 ordres.
Cette double décision d’incompétence peut être parfois justifiée.
- Elle peut être justifiée, par exemple, si elle est motivée par la théorie
des actes de gouvernement.
 - Elle peut être justifiée si les Tribunaux saisis n’étaient pas
territorialement incompétents.

Mais si cette double incompétence est le résultat d’une erreur de l’un des 2 ordres qui a
jugé à tort que le litige relevait de l’autre ordre, il faut donner au justiciable le moyen de trouver son
Juge. Dans ce cas, c’est le plaideur victime de ce déni de justice qui peut saisir lui-même directement
le TC. Il y a très peu de déni de justice (1/an). De plus, depuis un décret de 1960, on a quasiment
rendu impossible un conflit négatif, en mettant sur place un système préventif. Si els règles du
mécanisme préventif étaient bien respectées, les conflits négatifs ne devraient plus exister mais
méconnaissance de ce mécanisme.

II - La prévention des conflits de compétence

Un décret du 25 juillet 1960 a institué une procédure qui permet de faire régler de façon
préventive par le TC une difficulté de compétence rencontrée par une juridiction, quelle qu’elle soit,
sur renvoi dans ce cas de la juridiction elle-même. Dans ce cas, le Tribunal va être saisi sans qu’il y
ait véritable conflit entre les deux ordres mais pour faire trancher une difficulté importante de
compétence, qui est susceptible de dégénérer ultérieurement en conflit. Pour assurer cette
prévention, le décret de 1960 a mis sur pieds 2 procédures de renvoi : une obligatoire et une
facultative, qui fournissent l’essentiel du TC.

A) Le renvoi obligatoire
C’est le renvoi obligatoire qui a été imaginé, conçu, pour empêcher le déclenchement d’un
conflit négatif. Une première juridiction s’est déclarée incompétente, par une décision qui n’est plus
susceptible de recours, déclarée incompétente en estimant que le litige relevait de l’autre ordre. Si la
juridiction de l’autre ordre à laquelle le litige a été par la suite soumis, considère que la première
juridiction saisie s’est trompée, elle ne peut plus rendre une décision d’incompétence. Avant 1960,
elle le pouvait et ne pouvait pas faire autrement. Mais le décret oblige la juridiction qui a été saisie
en 2ème temps à renvoyer, par un jugement motivé et ne pouvant faire l’objet d’aucun recours, la
question de compétence au TC. Donc, en pratique, sauf méconnaissance du décret, le conflit négatif
ne peut se produire que dans un « cas d’école » : celle où la première décision d’incompétence serait
encore susceptible de recours au moment où la seconde juridiction aurait à se prononcer. Il faudrait
que les plaideurs aient pratiquement engagé une procédure devant les deux ordres en même temps.
Ce renvoi obligatoire s’applique à toutes les juridictions quand les conditions de renvoi sont réunies.

B) Le renvoi facultatif
Cette procédure est réservée aux juridictions suprêmes : C.E. et Cour de cassation. Ces
juridictions peuvent toujours, par décision motivée, renvoyer au TC toute question « soulevant une
difficulté sérieuse dans l’application des règles de partage de compétence entre les 2 ordres de
juridictions ». Dans ce cas, le C.E. et la Cour de cassation sont habilités à se prononcer sur leur
capacité de compétence. Le décret de 1960 leur a donné la possibilité de ne pas statuer de façon
unilatérale pour éviter que de telles difficultés de compétence puissent dégénérer. Ce renvoi
facultatif a donc aussi une fonction préventive ; il est d’ailleurs souvent utilisé, notamment pour
l’affaire époux Barbier. Dans tous les cas, la juridiction qui a favorisé le renvoi doit sursoir à statuer
en attendant que le TC rende sa décision.
Pour résumer, l’existence du système de dualité de juridiction entraine ainsi des conflits et
la fonction première du TC est de régler ou empêcher ces conflits. Le système dualiste peut aussi
évoquer des contradictions de fond : le TC a aussi reçu mission d’y remédier.

Section 2  : Les conflits de décision sur le fond

I - L’origine de la compétence du TC
 L’existence de 2 ordres indépendants conduit à des divergences de jurisprudence
regrettables mais inévitables. Inévitables, notamment en raison du concours de compétence. Il est
arrivé que le Juge pénal déclare illégal un règlement administratif et refuse de l’appliquer alors que le
Juge administratif, ultérieurement, refuse de l’annuler pour excès de pouvoir. Mais ces divergences
sont la conséquence fatale de l’autonomie des 2 ordres de juridictions. Elles apparaissent
difficilement tolérables quand sur un même litige elles entraînent une injustice, un déni de justice.
On ne peut pas admettre qu’un justiciable voit ses droits et ses intérêts définitivement lésés
en raison d’une contradiction insoluble sur le fond entre les 2 ordres. Le législateur est alors
intervenu pour augmenter les attributions du TC : affaire Rosay, cette affaire intervenue entre les
WW  : collision entre un véhicule public et véhicule public. Un passager du véhicule privé, Rosay,
demande réparation. Il intente d’abord une action devant le Juge civil contre son propre conducteur.
Le Juge civil se déclare compétent mais rejette car la faute revient au conducteur du véhicule de
l’Etat. Il s’adresse alors au Juge administratif qui s’estime compétent, mais rejette le recours au motif
que la faute a été commise par le conducteur du véhicule privé. La victime n’a pas pu obtenir de
réparation car il y a contradiction sur le fond. Le législateur est ensuite intervenu  : la loi du 20 avril
1932 a donné compétence au TC pour régler ces conflits de décisions. TC, 1933, Rosay, les 2
véhicules étaient responsables, ils ont indemnisé à 50-50.

II - Les conditions de mise en jeu de la procédure

Pour que l’on puisse saisir le TC, il faut remplis des conditions précises résultant de la loi :
- Etre en présence de 2 décisions juridictionnelles définitives rendues
l’une par une juridiction judiciaire, l’autre par une juridiction
administrative.
- Ces décisions doivent être contradictoire, incompatibles. Elles
doivent s’éliminer.
- Le caractère contraire des 2 décisions doivent porter sur le fond
(sinon, on utilise la procédure du conflit négatif).
- La contradiction observée doit générer un véritable déni de justice,
c'est-à-dire mettre le demandeur dans « l’impossibilité d’obtenir une
satisfaction à laquelle il a droit ». TC, 2 juillet 1962, BOUKARY
- Les 2 décisions définitives doivent avoir été rendues sur le même
objet.

Il se peut qu’il n’y ait pas les même parties (cf affaire Rosay). Ces conditions sont précises et
sévères et le TC a très rarement été saisi dans ce domaine.

III - Le déroulement de la procédure

Le recours au TC s’effectue dans les mêmes conditions que pour le conflit négatif, saisi
directement par le plaideur. Mais la saisine doit se faire dans un délai de 2 mois à compter du jour où
la deuxième décision est devenue insusceptible de recours. Le TC n’a lui aucun délai à respecter pour
se prononcer, mais, sauf si les conditions ne sont pas recevables, le TC statue sur le fond à titre
définitif. Dans le cadre de cette procédure, l’affaire s’achève au TC.

Conclusion:
On pourrait souhaiter une extension des attributions du TC. Celui-ci n’a en effet que des
attributions juridictionnelles. Il serait opportun de lui confier l’élaboration chaque année d’un
rapport qui lui permettrait de suggérer au parlement les réformes nécessaires pour supprimer les
défauts les plus graves.

TITRE 3  :
Les recours contentieux
 Le contrôle du Juge administratif qui s’effectue par le biais des recours contentieux. Un
recours est une voie de droit qui vise à obtenir une décision. 2 types de recours :
- Recours administratifs adressés à une autorité administrative et se
concluant par une administrative.
- Recours contentieux, intentés devant une juridiction, débouchant sur
un jugement.

S’agissant des contentieux, ce qui frappe c’est leur diversité : tout type de recours peuvent
être présentés, même s’ils n’ont pas tous les mêmes caractères ou formes. On les a donc regroupés
en catégories. La classification classique distingue 4 types de recours qualifiés des 4 branches du
contentieux administratif.

Les 4 branches du contentieux administratif

Cette classification en 4 catégories est importante car selon la catégorie de recours, le rôle
du juge, ses pouvoirs et même les règles de procédure vont varier. Cette classification distingue
- Contentieux de l’annulation,
- Contentieux de pleine-juridiction (« plein-contentieux »),
- Contentieux de l’interprétation se distingue des 3 autres car le Juge
ne tranche pas un litige mais à l’occasion d’un litige, il va être appelé
à donner la signification d’un texte, d’un acte ou appelé à en
apprécier la validité. On va donc rencontrer tous les cas où le Juge
administratif est appelé à se prononcer sur renvoi du Juge civil par le
jeu des questions préjudicielles.
- Contentieux de la répression. il est également exceptionnel : il arrive
que le Juge administratif soit amené à prononcer certaines sanctions
pénales. Il est appelé à prononcer des amendes en matière d’atteinte
au domaine public (contraventions de grande voirie, dont la
répression a été confiée au juge administratif).

Les 2 derniers contentieux sont peu importants.

La distinction du contentieux de l’annulation et du plein-contentieux

- Le contentieux de l’annulation rassemble tous les recours par
lesquels il est demandé au Juge administratif de constater l’illégalité
d’un acte et de procéder en conséquence à son annulation. Les
pouvoirs du Juge dans le contentieux de l’annulation sont limités en
ce sens que le Juge, après avoir constaté une illégalité, ne peut
qu’annuler, il n’a pas d’autre pouvoir. Il ne peut pas remplacer l’acte
illégal par une décision légale : il ne peut pas réformer l’acte
administratif. Le recours en annulation est un recours qui s’attache à
faire respecter par l’administration la loi, le Droit. Ce que le
requérant invoque, pour obtenir la nullité de l’acte, c’est la violation
en général. Donc le recours en annulation est un recours objectif.
- Le recours de pleine-juridiction s’en distingue à double titre.
 Les recours de pleine-juridiction se distingue
du contentieux de l’annulation par l’étendu des
pouvoirs donnés au Juge : il peut prononcer
des condamnations de l’administration
(condamnations pécuniaires). Il peut
notamment annuler, mais il peut aller jusqu’à
réformer les décisions de l’administration. Par
exemple, dans le cadre du contentieux fiscal, a
le pouvoir de modifier les calculs établis par
l’administration et en conséquence, de
diminuer ou augmenter le montant de l’impôt.
Le contentieux électoral  : le Juge administratif,
 saisi d’un contentieux, refait le décompte des
voix et a le pouvoir de substituer une décision
nouvelle à celle prise par le bureau électoral.
 De plus, le contentieux de pleine-juridiction
recouvre, à titre principal, tous les recours en
indemnisation et tous les recours en matière
contractuelle. Dans le cadre de ces recours, le
Juge administratif est conduit à apprécier des
situations juridiques individuelles, subjectives.
Par exemple, en matière de responsabilité, un
requérant invoque un droit personnel
(subjectif)  : en matière contractuelle, il invoque
le respect d’un droit émanant d’un contrat qu’il
a signé. Le contentieux de pleine-juridiction
regroupe des contentieux à caractère subjectif.

La distinction entre ces 2 contentieux présente des intérêts juridiques précis, nombreux,
dont on peut donner 2 ou 3 exemples. Parce que le REP vise à faire respecter la loi, il est beaucoup
plus ouvert que le recours de pleine-juridiction. Il suffit, pour que le recours soit recevable, d’avoir à
intérêt à agir. Alors que pour que leurs demandes soient recevables, les victimes des recours en
plein-contentieux doivent bénéficier d’un droit. Les règles de délai s’appliquent différemment selon
le contentieux, notamment en cas de silence de l’administration. La portée juridictionnelle est
différente :
- dans le plein-contentieux, les décisions prises par le Juge n’ont que
l’autorité relative : elles n’ont d’effets qu’à l’égard des parties en
présence.
- Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, les décisions d’annulation
possèdent l’autorité absolue de chose jugée. Cette décision bénéficie
et s’impose à tous, pas seulement au requérant.

CHAPITRE 1  :
La procédure administrative contentieuse
Les règles de procédures contentieuses ne sont pas uniformes et constantes : elles peuvent
changer d’une juridiction à une autre ou d’un recours à l’autre. Cela s’explique que, pendant très
longtemps, les juridictions administratives n’ont pas été régies par un Code unique de procédure.
Mais un effort d’unification a été entrepris puisque depuis le 1 er janvier 2001 a été rédigé un Code de
Justice administratif unique. Il regroupe toutes les règles régissant les juridictions administratives de
droit commun : Tribunaux administratifs, Cours administratives d'appel, C.E. En revanche, il n’ya pas
les règles applicables aux juridictions spécialisées, ni celles applicables au TC.

Section 1  : Les caractères généraux de la procédure

administrative contentieuse
La procédure suivie par les juridictions administratives se caractérise par des traits
fondamentaux, notamment le fait que cette procédure soit inquisitoriale.

Une procédure de type inquisitoire

Cela signifie que la procédure contentieuse est conduite par le Juge seul et non pas par les
parties : c’est lui qui a l’initiative. Cette direction du Juge s’observe à 3 points :
- Au fait que les juridictions administratives ne sont pas saisies par le
requérant mais par une sorte de convocation. Le Juge administratif
est saisi par voie de requête. C’est le Juge qui va mettre en relation le
 requérant avec l’administration en faisant connaitre la requête à
l’administration.
- Le fait que le Juge, une fois saisi, conduit le procès et dirige
l’instruction. Il organise le déroulement et impose des délais aux
parties, décide des mesures d’instruction nécessaires. C’est lui qui
apprécie seul à quel moment l’affaire doit être jugée.
- Dans le domaine de la preuve : par principe, c’est au demandeur de
fournir la preuve de ce qu’il prétend. Mais le Juge administratif, en
usant de ses pouvoirs d’instruction, d’inquisition, peut venir en aide
au demandeur, dès lors que le demandeur a apporté au Juge des
éléments sérieux, des allégations précises, peut considérer que ces
éléments font la preuve si l’administration ne les contredit pas ou
qu’elle refuse de donner des explications : CE, 28 mai 1954, Barrel,
discrimination à l’entrée à l’ENA en raison de son appartenance au PC.

Il y a cependant une limite à ce rôle moteur du Juge : il n’a pas le pouvoir de se saisir lui-
même, il est tenu par ce que les parties lui ont demandé.

La procédure administrative contentieuse est écrite

La procédure est écrite : cela signifie que ce que les conclusions et les moyens invoqués,
c'est-à-dire ce qui figure dans les conclusions de la requête, et les arguments à l’appui de la
demande, doivent être exprimés dans des documents écrits, des « mémoires ». Le Juge ne peut
statuer que sur la base de ces pièces écrites du dossier. Les textes prévoient, par exemple, la
possibilité, au cours d’une audience, de présenter des observations orales. Mais ces plaidoiries sont
facultatives et de plus, elles ne peuvent que reprendre et commenter les éléments écrits du dossier.
L’oral retrouve nécessairement plus de place dans les procédures d’urgence, les procédures de
référés depuis la réforme du CJA.

La procédure administrative contentieuse est contradictoire

Cela n’est pas un caractère spécifique aux juridictions administratives, mais ce caractère est
très marqué devant la Justice administrative. C’est d’ailleurs un PGD qui s’impose à l’ensemble des
juridictions administratives et qui permet de garantir le caractère équitable du procès énoncé à
l’article 6 de la ConvEDH. CEDH, 7 juin 2001, KRESS c/ France. Plusieurs effets découlent de ce
caractère contradictoire.
- D’abord, la juridiction administrative ne peut se prononcer sur aucun
document, dossier ou pièce versé par une partie sans que la partie
adverse ait pu en prendre connaissance et ait eu la possibilité d’y
répondre. Il faut que la partie adverse ait disposé d’un délai suffisant
pour en prendre connaissance. Le Juge veille à ce que cette
possibilité de réponse ait été effective.
- Cela a une deuxième conséquence : lorsqu’une procédure est de
nature à avoir des répercussions sur des tiers, la règle du
contradictoire exige qu’il soit appelé à l’instance.

La procédure administrative contentieuse est secrète

Elle est secrète car les personnes étrangères à une instance n’ont aucun accès aux pièces
du dossier soumis au Juge administratif. L’instruction n’est jamais publique. La procédure est
également secrète car le délibéré se déroule toujours à huis-clos. En revanche, le CJA a introduit,
dans sa partie législative (article L6), une règle qui ne s’appliquait pas avant, qui prévoit que les
débats se déroulent publiquement.
La Justice administrative est relativement peu onéreuse, en tout cas moins chère que la
Justice judiciaire car le ministère d’un avocat n’est pas toujours obligatoire et les frais qu’entraînent
l’instruction des recours sont généralement moins importants car il y a moins recours aux auxiliaires
de Justice ou aux experts.

Section 2  : L’introduction du recours

 L’introduction du recours est régie par 2 règles fondamentales : règle de la décision
préalable et règle de délai. Mais ce ne sont pas les seules. Les autres règles sont des règles générales
qui s’appliquent devant toutes les juridictions : règles de capacités, de forme (peu nombreuses, et
dont le non-respect peut donner lieu à régularisation de la part du requérant sur demande du Juge,
par exemples en cas d’oubli de signature, en cas de ministère obligatoire d’un avocat, en cas de
rédaction en langue étrangère autre que le Français…)

I - La règle de la décision préalable

A) La signification de la règle de la décision préalable
La règle de la décision préalable signifie qu’une requête formée devant la juridiction
administrative prend toujours la forme d’un recours dirigé contre une décision de l’administration. Le
Juge ne peut être saisi que par voie de recours formé contre un acte d’administration. En effet, s’il
n’y a pas de décision de l’administration, il n’y a pas de litige car l’administration ne s’est opposée en
rien à la réclamation du requérant. On dit que le contentieux n’est pas lié, faute de décision
préalable. La règle ne souffre aucune difficulté d'application dans le contentieux de l’annulation. La
règle prend tout son sens en matière de pleine-juridiction. Si l’administration vous a causé un
dommage, on ne peut pas aller directement devant le Juge pour demander réparation. Il faut d’abord
demander une indemnisation à la collectivité publique. Si elle refuse ou qu’elle accorde une indemnité
trop faible, le recours est possible. Cette règle a une vieille origine (la théorie du Ministre-Juge
remontant au XIXe siècle) mais elle est justifiée par une d'avantages pratiques:
- Elle permet à l’administration de régler tout d’abord ses contentieux
à l’amiable, elle pousse à la conciliation. Elle permet d’éviter aux
administrés des recours contentieux inutiles
- Elle permet de définir précisément l’objet, le contenu du différend
qui oppose l’administration au requérant. Le contenu va se trouver
fixé par ce dialogue préalable obligatoire qui a du s’établir entre
l’administration et l’administré
- Elle permet de marquer le point de départ du délai pour le recours
contentieux

B) La portée de la règle
D’application très générale: elle s’applique à tous les recours devant toutes les juridictions
administratives. Elle connaît des exceptions et des aménagements.

1) Les exceptions

Elles sont peu nombreuses, la plus importante concerne le contentieux des travaux publics.
En matière de travaux publics, elle ne s'applique ni dans le contentieux des travaux publics ni dans le
contentieux des dommages. Ce contentieux met en effet souvent en présence 2 parties privées. La
règle est également écartée dans le cadre de certaines procédures de référé. La règle est également
écartée dans le cadre des procédures d’urgence, de référés.

2) Les assouplissements

Ils sont au nombre de 2:

- La règle n'est pas une règle d'ordre public, le juge ne peut pas de sa
propre autorité relever le caractère irrecevable du recours faute de
décision préalable. C'est à l'administration d'opposer l'argument et
elle peut y renoncer au bénéfice de la règle en ne soulevant pas
cette fin de non-recevoir. Si l'administration bien que n'ayant pas fait
la demande de décision préalable décide de débattre sur le fond, le
contentieux est lié, du fait de l'administration. Cet assouplissement à
été introduit pour interdire une manœuvre qui aurait consisté à
 empêcher toute saisine du juge en gardant le silence, sur la demande
du particulier.
- Toute demande dressée à l'administration est réputée rejetée si
aucune décision n'a été notifiée au demandeur 2 mois plus tard. Le
Conseil constitutionnel a jugé que la règle selon laquelle le silence
vaut rejet constitue un PGD de valeur législative, auquel seul le
législateur peut déroger. La loi du 12 avril 2000 qui a donné à ce
silence valeur de rejet implicite a réservé le cas où par dérogation, la
décision implicite vaut acceptation.

II – La règle de délai d'introduction des recours

Les recours contentieux ne peuvent être formés que pendant un certain délai dont
l'importance a été déterminée en fonction de considérations contradictoires:
- il ne faut pas qu'il soit trop bref, car il faut laisser le temps au
justiciable de peser les chances de succès d'une éventuelle action
contentieuse.
- Il ne faut pas non plus qu'il soit trop long pour ne pas laisser
l'administration dans l'incertitude, sous la menace d'une action
entrainant une instabilité.

A) La durée du délai
Le délai d'introduction des recours contentieux est en principe un délai de 2 mois. Mais
certains textes ont prévu des délais dérogatoires, plus courts, voire inexistants.
Aucun délai ne s’applique dans tes travaux publics et à l’égard des actes administratifs
inexistants (nuls). Par ailleurs, il n’y a pas de délai dans l’hypothèse où le délai serait déclaré
inopposable. En vertu du Code, les délais ne sont opposables que s’ils ont été notifiés ainsi que les
voies de recours dans la notification de la décision administrative. Si l’administration a omis de le
dire, le délai est inopposable. Cette règle ne vaut que pour les décisions soumises à notification
(décisions individuelles).
Lorsque le délai s'applique, la règle est d'ordre public. Le Juge est tenu de relever lui-même
d'office la forclusion du recours. Depuis une réforme de 1983 intégrée dans le CJA, les délais de
recours contentieux ne sont opposables que s'ils ont été mentionnés par l'administration dans la
notification de sa décision. Cela ne vaut que pour les décisions individuelles. Si l'administration met
cette mention, le délai est inopposable, il ne court pas.

B) La prorogation du délai
a) La prorogation jurisprudentielle

Telle que conçue par la jurisprudence, la prorogation a un effet interruptif, c'est-à-dire que
le délai de recours recommence à s'écouler dans son intégralité. Bien sûr, le requérant ne peut
bénéficier de la prorogation qu'à la condition que l'évènement prorogatif se soit produit dans le délai
initial du recours. La jurisprudence a retenu plusieurs cas de prorogation:
- Le délai est prorogé par une demande d'aide juridictionnelle (si elle a
été déposée avant la fin du délai).
- Le délai de recours est prorogé par l'accomplissement par le
particulier d'un recours administratif préalable. La jurisprudence a
admis cette cause de prorogation pour favoriser la recherche d'une
solution amiable. Cela ne peut jouer qu'à la condition que ce recours
ait bien été exercé dans le délai initial de 2 mois. Depuis la loi du 12
avril 2000, lorsqu’une demande est adressée à une autorité
administrative incompétente, cette dernière à l’obligation de la
transmettre à l’autorité compétente et d’en informer l’intéressé. CE,
arrêt Brasseur du 25 janvier 1991, a étendu ce mécanisme en
estimant que la requête d'un particulier demandant à un Préfet
 d'utiliser son pouvoir de déférer au Juge administratif l'acte d'une
autorité locale avait pour effet de proroger le délai du recours
contentieux contre cet acte. Cette prorogation ne peut jouer qu'une
fois (soit un recours préfectoral, soit un recours gracieux, mais pas
possible d'en cumuler les délais)
- Le délai est prorogé par la saisine d'une juridiction incompétente. Le
délai recommence à courir dès la notification du jugement
d'incompétence. La prorogation ne joue qu'une fois car errare
humanum est, diabolicum perseverare. Le cumul de prorogation est
en revanche possible avec un recours administratif préalable.

b) La prorogation légale

Il est arrivé qu'une loi intervienne pour décider que les délais de recours qui avaient expiré
pouvaient renaitre. La loi l'a prévu dans des périodes troublées: en juillet 1968 ou dans les périodes
de grève longue et dure du service des postes. Mais, surtout, le législateur a introduit des cas
permanents de prorogation qui s'appliquent dans des cas comparables aux prorogations
jurisprudentielles. La loi du 11 juillet 1979 est venue imposer à l'administration la motivation
expresse des décisions individuelles défavorables. Il y a un grave défaut dans le dispositif législatif:
l'administration ne s'est pas vue interdire de se prononcer implicitement. Or, logiquement, une
décision implicite ne peut pas être motivée expressément. Dans ce cas, la loi a donc prévu que
l'intéressé peut exiger la communication des motifs de la décision implicite et à condition que la
demande de motifs aient bien été formulée dans les 2 mois de la décision implicite. Le délai de
recours recommencera à courir à compter du jour où l'administration lui aura communiqué les
motifs.

C) Le calcul du délai de recours

Quand commence/s'arrête-t-il?

a) Le point de départ du délai

Il est logique que le délai ne puisse courir à l'encontre d'un justiciable qu'à partir du
moment où celui-ci a été informé de la décision qu'il conteste. La question se pose différemment
selon qu'il s'agisse d'une décision expresse ou implicite.

En matière de décision expresse,

Le délai ne commence à courir qu'à partir du jour où la décision a fait objet d'une mesure
de publicité par l'administration dans la mesure où c'est un délai franc, il commence à compter du
lendemain de la publication. Exemple: décision publiée le 4 mars à 17h: le délai commence le 5 mars
à 00h.
Si la publicité a été faite de manière irrégulière, le délai ne court pas. Les règles pour les
actes de portée générale ou individuels ne sont pas les mêmes:
- Pour les actes de portée générale, la publication suffit, à condition
qu'elle atteigne tous ceux qui sont concernés. Dans l'arrêt CE,
Million, le CE a estimé que publier un acte dans un recueil régional
faisant l'objet d'une distribution restreinte ne permettait pas une
information suffisante.
- Pour les actes individuels, la publicité passe par une notification à la
personne. Depuis 1983, la notification n'est régulière que si elle a
permis de faire connaître au destinataire de la décision les voies de
recours et les délais de recours. Une décision individuelle est
susceptible d'intéresser, au sens juridique du terme, d'autres
personnes que le destinataire. Si l'on se contente de notifier la
décision au seul destinataire, le délai de recours ne courra pas pour
les autres, d'où l'obligation pour l'administration de compléter la
notification par une publication pour que le délai soit opposable à
tous.
 Dans le passé, le CE avait admis que le délai pouvait commencer à courir s'il était établi que
le requérant avait eu, officieusement, par un moyen ou un autre, connaissance de la décision (=
théorie de la connaissance acquise). Cette théorie est très rarement utilisée, elle ne l'est que dans
des cas où la connaissance est absolument certaine (si par exemple l'intéressé a lui-même demandé
le sens).

En matière de décision tacite,

La question est plus délicate car les décisions tacites ne font pas l'objet d'une publicité. Le
C.E. considérait que le recours contre une décision implicite pouvait être exercé. Mais la loi a écarté
cette solution jurisprudentielle. Les textes ont introduit des règles différentes en matière de plein-
contentieux et en REP:
- Pour le REP, le délai de recours de 2 mois court à l'expiration de la
période de 2 mois qui elle-même a permis de faire naitre une
décision implicite de rejet. Cette règle traditionnelle est
particulièrement sévère. C'est pourquoi depuis la loi du 12 avril 2000,
on a élargi la protection des administrés puisque toute demande
adressée par un administré à une administration quelle qu'elle soit,
doit faire l'objet d'un accusé de réception dans lequel
l'administration doit préciser le délai à l'expiration. Elle doit préciser
aussi le délai et les voies de recours contre la décision tacite. Les
textes précisent que c'est la transmission de cet accusé de réception
complet qui fait, seule, courir les délais de recours.
- Pour le plein-contentieux, les règles sont différentes puisque la loi
prévoit que les décisions tacites de rejet ne font jamais courir de
délai de recours. Cela ne signifie pas que la victime puisse intenter
une action en responsabilité 25 ans après une demande
d'indemnisation à laquelle l'administration n'aurait pas répondu, car
les dettes publiques s'effacent au bout de 4 ans : c’est la règle de la
prescription quadriennale. Si l'administration s'est montrée
silencieuse, et qu'elle répond quelques temps après, le délai couvrira
à compter de sa réponse!

b) Le terme du délai

Le délai de recours contentieux est un délai franc. On ne compte pas le jour d'échéance
(=dies ad quem). Le délai se calcule en mois, quel que soit le nombre de jours dans le mois.
Exemple: une décision notifiée le 4 mars à 17h30: le recours courra dès le 5 mars à 0h,
jusqu'au 5 mai à 24h.
Si le dernier jour est un dimanche, l’article 642 du CPC : « si jour est samedi, dimanche, jour
férié ou chômé, le recours peut être déposé le premier jour ouvrable qui suit  ». Le Juge administratif
applique l'art du Code civil lorsque le jour d'échéance est un jour non ouvré, on peut encore déposer
la requête le jour ouvrable suivant. Le terme du délai peut être repoussé en application du système
du délai de distance. Au terme du code (article 643), le délai de recours est prolongé pour les
requérants qui habitent en dehors de la France métropolitaine, et qu'il s'agit de saisir une juridiction
métropolitaine. La prorogation est d'1 mois pour les DOM-TOM et de 2 mois pour ceux habitant à
l'étranger.

D) La sanction des règles de délai

La sanction de ces règles de délai est particulièrement forte. Le recours exercé après
expiration du délai est irrecevable. Cette sanction est obligatoire, le Juge doit administratif doit
d'office relever l'expiration du délai, voire la forclusion du recours. De plus, l'irrecevabilité, une fois le
délai expiré, est appréciée très largement. Elle ne s'applique pas simplement au recours proprement
dit, elle s'applique au recours contre toute décision qui serait purement confirmative de la décision
contre laquelle on a laissé passer le délai.
L'expiration entraine aussi l'impossibilité de déposer en cours d'instance de nouvelles
conclusions. La seule atténuation à cette règle à constituer à admettre que les requérants puissent
augmenter le montant des dommages et intérêts demandés à l'administration en cours d'instance.
En revanche, on ne peut pas changer le contenu même de la demande.
L'irrecevabilité s'applique aussi aux moyens nouveaux, c'est-à-dire aux arguments
présentés au Juge à la vue de la requête. On ne peut pas apporter d'éléments nouveaux dès lors que
ces arguments se fondent sur une cause juridique distincte de celle des moyens présentés avant
l'expiration du délai. Exemple: un individu fait un REP en invoquant les motifs de l'acte. Après
l'expiration du délai, il ne peut pas prétendre que l'administration a aussi violé une règle de procédure
(car on passe d'une légalité externe à une légalité interne).
Il faut tenir compte de l'éventuelle existence de moyens d'ordre public. En effet, ils peuvent
être soulevés à tout moment de la procédure (par exemple: incompétence de l'auteur de l'acte).
L'expiration du délai de recours a aussi des effets sur la théorie du retrait des actes administratifs.

Section 3  : L'instruction du recours

Dès qu'un recours a été enregistré, il est communiqué au défendeur par la juridiction pour
que celui-ci puisse présenter ses observations dans un délai fixé par l’administration elle même.
Parallèlement, au sein de la juridiction, on désigne un rapporteur qui va se livrer à un premier
examen de la requête et qui peut proposer les mesures d'instruction qui lui paraissent nécessaires.
Ces mesures sont diverses: il peut s'agir d'une visite des lieux, d'une enquête, de la production de
documents, d'une expertise,... Quant toutes les mesures ordonnées ont été exécutées, quand les
parties ont échangé entre elles leur mémoires, l'affaire va pouvoir être dite "en état" (c'est le
moment où le rapporteur reprend le dossier). Le rapporteur reprend le dossier, l’étudie et rédige un
rapport écrit dans laquelle il examine successivement les questions de compétence, de recevabilité
et de fond. Le rapporteur va d’ailleurs plus loin puisqu’il rédige à ce stade la un projet de décision.
Depuis el décret du 7 janvier 2009, l’affaire est transmise au rapporteur public (ancien commissaire
du gouvernement) qui a été désigné pour le procès. Le rapporteur public a pour mission de
reprendre les notes du rapporteur et, en toute indépendance, prépare ses conclusions en
recherchant les problèmes posés par la requête et propose des solutions que, selon lui, les
circonstances imposent. L’affaire est ensuite inscrite au Rôle d’une audience. La durée d’une instance
juridictionnelle est longue, d’autant plus que le contentieux administratif croit à un rythme soutenu
et la Justice administrative française a été à plusieurs reprises condamnée par la CEDH pour la
lenteur de sa Justice. Le temps est l’ennemi de la Justice est c’est pourquoi le Juge administratif s’est
vu accordé le pouvoir de parer aux dangers que l’écoulement du temps fait peser sur l’efficacité de la
Justice.
Ces pouvoirs du Juge étaient traditionnellement de deux types :
- Pouvoir de sursoir à l’exécution d’une décision administrative
- Pouvoir de référer.

Pouvoirs d’autant plus nécessaires que la puissance publique bénéficie de l’effet exécutoire
des décisions administratives. Une administration a le pouvoir de prendre des actes exécutoires par
eux-mêmes. Ce privilège a d’ailleurs été expressément qualifié par le C.E. de «  règle fondamentale du
droit public  » (CE, HUGLO). Dès son émission, l’acte administratif modifie l’ordonnancement
juridique et le recours contentieux ne peut rien y changer. Cette règle s’imposait car si le recours
contentieux avait été suspensif, cela aurait eu pour effet de pousser les particuliers a
systématiquement contester pour bloquer l’administration. Il est donc nécessaire que le Juge
administratif ait le pouvoir d’agir vite. Ces deux pouvoirs s’étaient révélés insuffisamment efficaces,
notamment parce que le sursis à l’exécution des décisions administratives était soumis à des
conditions très restrictive dans l’ancien système et le prononcé du sursis était lent car ne pouvaient
être prononcé que par une juridiction collégiale. Tout le dispositif en matière de sursis comme en
matière de référé a été repris, simplifié, unifié par une loi du 30 juin 2000 relative au référé devant
les juridictions administratives.
- Cette loi a créé un Juge unique des référés
- L’ancien mécanisme du sursis à exécution a été intégré au référé
appelé référé suspension.
 Si l’intégration du sursis dans le référé a permis d’unifier, il reste que les procédures sont
néanmoins multiples puisqu’il y a trois procédures de référés conditionnées par l’urgence et trois
autres non soumises à la condition d’urgence.

I – Les référés conditionnés par l’urgence

A) Le référé suspension
En sollicitant le Juge des référés à ce titre, c’est pour lui demander de suspendre une
décision administrative. Demande peut se justifier que si, par ailleurs, on demande aussi l’annulation
de cette décision. Il est donc accessoire à une instance principale. Si l’on veut suspendre l’exécution
d’une décision et si on le demande au Juge, c’est que, par définition, la décision est susceptible
d’exécution. La suspension ne peut concerner des décisions exécutoires de l’administration et une
décision exécutoire qui n’est pas encore totalement exécutées.

1) Décision exécutoire

On ne peut pas demander au Juge de suspendre une décision devenue caduque. Cette
condition avait conduit le Juge administratif, le C.E. à refuser que l’on puisse sursoir à l’exécution
d’une décision négative, d’une décision de rejet. Cette attitude du Juge administratif était
essentiellement fondée sur l’idée que prononcer le sursis d’une exécution négative revenait à
prononcer une injonction à l’administration. La loi de 2000 revient sur cette jurisprudence : l’article
L521-1 du CJA prévoit que le Juge peut suspendre une décision administrative, même de rejet. Si
l’administration refuse d’admettre un candidat à se présenter à un concours, le Juge peut suspendre
ce rejet.
Au delà de ces règles de base, pour que le Juge en vienne à suspendre une décision de
l’administration, encore faut-il satisfaire à deux conditions de fond :
- Le C.E. n’accordait auparavant le sursis que si la requête principale lui
paraissait fondée
- Et que si l’exécution de la décision était susceptible d’entrainer un
préjudice difficilement réparable

La loi de 2000 maintient deux conditions mais dont le libellé a changé pour inciter le Juge à
être plus libéral :
- Condition d’urgence : elle est venue se substituer à la condition
antérieure d’un préjudicie quasiment irréversible. Cette condition
autorise le Juge à une pratique beaucoup plus large. Dès le début de
l’année 2001, CE, 19 janvier 2001, Confédération nationale des
Radios Libres, la condition d’urgence est satisfaite lorsque la décision
administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave
et immédiate à un intérêt public, à al situation du requérant ou aux
intérêts qu’il entend défendre. Il en va ainsi alors même que la
décision n’aurait un objet ou des répercutions que purement financier
et que, en cas d’annulation de la décision, ces effets pourraient être
effacés par une réparation pécuniaire. De plus, par cette même
décision, le C.E. a donné la méthode que le Juge doit employer pour
apprécier l’urgence. une méthode qui fait penser à la théorie du bilan
coût/avantage (principe de proportionnalité). « il appartient au Juge
des référés d’apprécier concrètement compte tenu des justifications
fournies par le requérant si les effets de la décision sur la situation du
requérant sont de nature à caractériser une urgence  »  : le Juge doit
examiner le rapport qui s’établit entre la décision et ses effets et le
requérant dans sa situation personnelle. Une personne qui a fait des
faibles ressources sera mieux accueillie à demander la suspension
d’une décision qui a des conséquences pécuniaires.
- CE, 12 novembre 1938  : il faut qu’il y ait un moyen invoqué à l’appui
du recours dirigé contre l’acte de l’administration qui soit sérieux.
 L’interprétation que le Juge donnait de cette formule le conduisait à
n’exiger le sursis que s’il était persuadé du bienfondé de la requête.
La loi de 2000 a formulé la condition : « il faut un moyen propre à
créer, en l’état de l’instruction un doute sérieux quand à la légalité de
la décision  ». On n’exige plus un moyen fondé à obtenir l’annulation.

Mais lorsque ces conditions sont réunies, la loi a néanmoins maintenu la possibilité pour el
Juge de ne pas accorder la suspension. La loi a maintenu une jurisprudence du C.E. de 1976. Jusqu’en
1976, il était acquis que si els conditions étaient réunies, le sursis était de droit. le C.E. est venu
discrétionarisé un pouvoir du Juge que l’on estimait lier CE, 13 février 1976, association de
sauvegarde du quartier Notre Dame à Versailles. Si le C.E., confirmé par la loi de 2000, a ainsi
reconnu au Juge un pouvoir de refuser le sursis lorsque les conditions sont réunies c’est dans le but
de lui donner les moyens de refuser la demande lorsque el sursis compromet l’intérêt général. Dans
l’affaire de 1976, il s’agissait de la construction d’un nouveau Palais de Justice. Permis de construire
illégal et la condition du préjudice était satisfaite puisque c’est un ouvrage public donc ne se détruit
jamais. En dépit de l’illégalité et du caractère irréversible de l’exécution, le C.E. a refusé le sursis en
estimant que le fonctionnement de la Justice était majeur. Jurisprudence confirmée par la loi mais
critiquable parce que le premier devoir du Juge est de faire respecter la loi.

B) Les autres référés subordonnés à la condition d’urgence

1) Le référé liberté

C’est une vraie création perçue comme essentielle. En vertu de l’article L521-2, « le Juge
des référés peut, en cas d’urgence, ordonner toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde d’une
liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé
chargé de gérer un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale  ».
Ce pouvoir de référé est subordonné à la réunion de la condition d’urgence (examinée en
tant que telle) et à la condition de sauver une liberté fondamentale menacée. Une liberté
fondamentale est une grande liberté. C’est au Juge d’apprécier et il a été relativement accueillant
dans la mise en œuvre de ce concept. Ont été rangées dans les libertés fondamentales la liberté
d’aller et de venir, liberté du commerce et d’industrie, le droit de participer à des compétitions
sportives ou encore le principe de libre administration des collectivités locales. En revanche, la
possibilité d’accéder au M2 n’est pas considérée comme une liberté fondamentale. L’atteinte doit
être manifestement illégale. TC, octobre 2000, BOUSSOUDAR, le champ d’application de la voie de
fait diffère assez sensiblement de la manière dont a été rédigé l’article L521-2. La voie de fait
préserve les libertés et la propriété contrairement au référé liberté.

2) Le référé conservatoire

Procédure soumise à al condition d’urgence et qui a un caractère subsidiaire. Le Juge des

référés peut, en cas d’urgence, ordonner toute mesure utile mais il lui est interdit par la loi d’inclure
dans ces mesures utiles la suspension des effets d’une décision administrative. Exemple de mesure
utile : ordonner à l’administration en urgence la communication d’un dossier au requérant, ordonner
l’expulsion d’un occupant sans titre.

II – Les référés exemptés de la condition d’urgence

A) Le référé constat
C’est la première procédure qui soit apparue devant la juridiction administrative. Une loi de
1889 avait validé, consacré cette procédure. L’objet de cette procédure est tout à fait limité
puisqu’elle permet de désigner un expert en vue de constater des faits susceptible de disparaitre ou
de se transformer rapidement. Le constat conduit à faire une sorte de photographie des faits sans
pouvoir demander autre chose. La différence avec la procédure antérieure est qu’on a fait disparaitre
la condition d’urgence.
 B) Le référé instruction
Permet de demander au Juge de prescrire une mesure particulière, une expertise. Dépasse
le simple constat des faits.

C) Le référé provision
1988. un requérant qui détient une créance sur l’administration peut demander au Juge des
référés une provision sur les sommes dues à une collectivité mais sous certaines conditions  :
condition de garantie et le principe de la dette publique ne doit pas être sérieusement contestable.
A la différence du CPC, il fallait que le recours soit sur el fond de la dette publique,
aujourd’hui supprimé car on constate que l’octroi par le Juge d’une provision facilite le transfert et le
règlement à l’amiable du litige.

Section 4  : le jugement du recours et son exécution

Une fois que le rapporteur public a examiné le dossier et préparer ses conclusions, affaire
transcrite au rôle de l’audience.
- D’abord, le rapporteur désigné lis le rapport
- Les avocats prennent la parole s’ils le veulent. Les requérants
peuvent plaider. L’Etat peut être représenté par un avocat ou par un
agent de l’administration.
- Enfin, le rapporteur public se lève et prononce ses conclusions.

Le décret du 7 janvier 2009 a changé la donne sur plusieurs points. Notamment parce que
les parties sont désormais mis en mesure de connaitre avant l’audience le sens des conclusions du
rapporteur public. Désormais, l’article R711-3 interdit donc au rapporteur de modifier le sens de ses
conclusions. Pendant l’audience, le décret permet aux parties de présenter de brèves observations
orales après l’intervention du Commissaire public. Enfin, le décret de 200ç a prévu une
expérimentation dans certaines juridictions qui consiste à modifier l’ordre de l’audience. Le
rapporteur public se prononcera avant les avocats et plus en dernier.
Après l’audition du rapporteur public, l’affaire est mise en délibéré. C’est au cours de ce
délibéré secret que la formation de jugement collégiale arrêtera sa décision dont la lecture devra
être fait en séance publique au début d’une audience ultérieure. A défaut de cela, la décision serait
irrégulière. La question de savoir si le Commissaire du gouvernement participe au délibéré a
beaucoup perturbé le C.E. CEDH, 7 juin 2001, KRESS c/ France, CEDH condamne la France car
participation au délibéré contraire au droit des justiciables à un procès équitable. Il continue à
assister mais il doit se taire : décret du 19 décembre 2005. Cette réforme purement formelle a été à
nouveau condamnée par CEDH, 12 avril 2006, MARTINIE c/ France, France conduite à préparer une
nouvelle réforme. Celle-ci s’est exprimée par un décret du 1 er aout 2006 : le rapporteur public, devant
les TA et CAA, exclus du délibéré. En revanche, au niveau du C.E., sauf demande contraire d’une
partie présentée par écrit, le Commissaire du gouvernement assiste mais n’y participe pas. Ce décret
a fait l’objet d’un REP et le C.E. a jugé que le décret était conforme aux exigences de l’article 6 de la
ConvEDH (CE, 25 mai 2007, arrêt COURTY).

S’agissant du fond, deux questions méritent qu’on s’y attarde  : quels sont les pouvoirs du Juge et
quelle est l’autorité de sa décision ?
Cette décisions n’a pas plut au CE qui suggère une autre formule : le commissaire
continuera d’assister, mais sans prendre la parole. Un décret en ce sens fut pris en 2005.
Cette réforme a de nouveau condamné la France par un arrêt du 12 avril 2006 dans un
arrêt MARTINIE C/ France donc la France à de nouveau dû réformé cette participation du
commissaire et un décret du 1er aout 2006 contenant 2 séries de précisions :
- Le commissaire est définitivement exclu du délibéré en revanche au
niveau du CE sauf demande contraire d’une parti (demande faite par
écrit) le commissaire du gouvernement continu d’assister, mais il ne
prend pas part au débat. Ce décret a fait l’objet d’un recours pour
excès de pouvoir et le C.E. a jugé le décret parfaitement conforme à
 l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits et libertés
fondamentales, dans un arrêt COURTY.
- La décision doit être lue en séances publique sinon elle est
irrégulière.

Formellement les décisions comportent 3 parties :

- Les visas (« vu la requête…. »)

- Les motifs qui commencent par « considérant que… » qui permette
au juge d’expliquer son raisonnement
- Le dispositif qui contient la décision proprement dite, décision
toujours rédigée sous forme d’article, ce qui est spécifique au juge
administratif. Cette rédaction est un reste historique de l’ancien
système de la justice retenue.

La décision est ensuite signifiée aux partis.

I - Les pouvoirs du Juge Administratif

Qu’est ce qu’on attend du juge dans sa décision ?
Le juge par hypothèse est obligé de statuer sinon il commettrait un déni de justice.

Le Juge administratif rencontre 2 séries de limitations  :

- Il est tenu par ce que les partis lui ont demandé
- Il est tenu par la nécessaire séparation de la J° et de l’administration,
il ne peut pas se substituer à l’administration.

A) Interdiction pour le Juge administratif de statuer au-delà de la

demande
Principe de l’immutabilité de l’instance. Ce principe signifie que le cadre de l’instance
juridictionnel est déterminé par les partis et le Juge administratif est lié par ce cadre déterminé par
les partis.
Lié c'est-à-dire que le Juge administratif doit statuer sur l’ensemble des conclusions, il ne
peut pas statuer infra petita mais ça veut aussi dire que le Juge administratif ne peut pas dépasser le
cadre de l’instance qui lui a été imposé, il ne peut pas excéder le cadre du débat contentieux sur
lequel on lui a demandé de statuer, le Juge ne peut passe prononcer ultra petita.
Cette interdiction de statuer au-delà de la demande est l’œuvre de la jurisprudence et la
règle découle au fond d’un principe plus large qui est propre au système français : le Juge ne peut pas
se saisir d’office. (CE, 1919)

Cette interdiction entraine de nombreux effets  :

- Le Juge ne peut jamais accorder une indemnité supérieure à celle qui

a été demandé, il ne peut pas non plus accorder du tout d’indemnité
si la demande ne fut pas chiffrée.
- Le Juge ne peut pas annuler totalement un acte administratif illégal si
le requérant n’a demandé qu’une annulation partielle et cela même
si l’illégalité s’étendait bel et bien à l’ensemble de l’acte. Le Juge dans
une telle hypothèse ou le requérant à demandé une annulation
partielle, le juge va être obligé de rejeter purement et simplement le
recours si il considère que les dispositions illégales dont seuls
l’annulation a été demandé, constitue un tout indivisible de l’acte.
- Le Juge ne peut pas soulever lui-même un moyen qui ne lui a pas été
présenté alors même que l’argument aurait permit de donner
satisfaction au requérant.
 - Le Juge ne peut pas statuer à l’égard de personnes non présentes à
l’instance. Dans un procès en responsabilité, engagé contre l’Etat, le
juge ne pourra pas mettre la charge de la réparation aux comptes
d’une commune s’il s’aperçoit que c’est elle qui est à l’origine du
préjudice. Le juge ne doit pas se prononcer en dehors du cadre qui lui
est imposé, il est passif, c’est le principe de l’immutabilité de
l’instance.

Mais cette règle de l’ultra petita connait des limites :

Par des dérogations. En effet l’ultra petita est possible dans certains contentieux
particuliers, notamment dans les contentieux électoraux :
- Dans l’intérêt des partis le Juge administratif se reconnait le pouvoir
d’interpréter en les redressant, les demandes qui furent rédigées de
manières maladroites.
- Le Juge peut soulever lui-même l’autorité des arguments qui ne
furent pas soulevé par les partis s’il s’agit de moyens d’ordres publics.
Ex : dans tous les types de contentieux on va toujours retrouver les
moyens de l’incompétence, ou bien, le caractère inapplicable d’une
loi.

B) Interdiction pour le Juge administratif de faire acte

d’administrateur
Cette 2nde limite fut évoquée dans l’organisation des Juridictions administratives. Depuis
qu’on a abandonné l’ancien système de la Justice retenue (fin XIXème), les fonctions
d’administrateur et de Juge sont devenues indépendant. L’administrateur ne peut pas empiéter sur
les fonctions du Juge, mais inversement le Juge administratif c’est lui aussi vu interdire la possibilité
de se comporter en administrateur actif.

Il y a 2 séries de conséquences constituant autant de limites aux pouvoirs du Juge administratif :

- Le Juge administratif ne peut pas se substituer à l’autorité
administrative pour prendre une mesure même si l’administration est
tenue juridiquement de prendre cette mesure. Le Juge peut
condamner l’administration à payer une indemnité, mais il ne peut
pas se substituer à l’administrateur, il ne peut pas ordonnancer une
dépense, même si elle est obligatoire pour exécuter la décision de
Justice. Le Juge administratif condamne une commune à payer une
indemnité, la Justice ne peut pas obliger la commune à exécuter. De
même, le Juge administratif ne peut pas réintégrer un fonctionnaire
qu’il avait démis de ses fonctions.
- Le Juge n’a pas non plus, en principe, le pouvoir d’injonction. Il ne
peut pas ordonner à l’administration de passer un contrat ou
d’accorder une autorisation.

Cette interdiction faite au Juge administratif fut longtemps interprétée très largement car le
C.E. en avait tiré la conclusion qu’il ne pouvait pas par principe surseoir à l’exécution d’une décision
négative de l’administration car ce la revenait à prononcer une injonction, mais ce fut écarté par la loi
de juin 2000.
A l’égard de l’administration le Juge administratif c’était reconnu depuis longtemps le
pouvoir de faire à l’administration des injonctions de procédures. En cours d’instruction le Juge
administratif s’est reconnu le pouvoir d’ordonner à l’administration de produire tel dossier, de
fournir tel document, c’est ce que le Juge administratif avait fait dans l’arrêt BAREL.

Ce pouvoir d’injonction dans la procédure administrative fut élargit à l’hypothèse de l’exécution des
décisions de justice et si ce pouvoir fut élargit, c’est du fait du législateur, par 2 réformes
importantes :
 - La loi du 8 février 1995 qui donne formellement aux Juridictions
administratives le pouvoir d’injonction dans le cadre de l’exécution
des décisions de Justice administrative. Pour exécuter les décisions
de Justice administrative, le Juge peut ordonner.
- La loi du 30 juin 2000 sur les référés a donné un pouvoir d’injonction
au Juge administratif dans le cadre du référé liberté.

II - L’autorité des décisions des Juridictions Administrative

Les décisions des Juridictions administratives ont force obligatoire.

A) La force obligatoire des décisions juridictionnelles

Les décisions des juridictions administrative s’imposent à l’administration car elles
possèdent l’autorité de la chose jugée, elles ont force de vérité légal, «  Toute chose jugé doit être
tenue pour vrai  ». Le Juge ne peut plus revenir lui non plus sur la décision qu’il a prise, elle est aussi
jugée pour lui.
En principe la décision d’une juridiction administratives possèdent l’autorité relative de la
chose jugée, c'est-à-dire que le bénéficiaire de cette décision ne peut se prévaloir de la décision de
Justice que dans les limites de l’instance qui c’est déroulé et achevé par la décision en question
(article 1351 du Code civil).

En vertu de l’article 1351 du code civil, la reconnaissance de cette autorité de la chose jugée est
soumise à 3 conditions d’identité :
- Identité de partie : L’autorité de la chose jugée n’est opposable
qu’aux partis qui ont figuré dans l’instance.
- Identité d’objet : A l’ égard d’une demande ayant le même objet.
- Identité de cause : Elle n’est opposable qu’à l’égard de la même
cause.

Mais par exception, les décisions d’annulation du Juge pour excès de pouvoir, possèdent
l’autorité absolue de la chose jugée et bénéficie à tous, et pas seulement aux partis, elles ont autorité
erga omnes.
Cette autorité, relative ou absolue, emporte obligation de les exécuter. L’administration
doit prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’exécution des décisions du Juge
administratif, pour appliquer le jugement. L’administration empêchant l’application du jugement
viole l’autorité de la chose jugée et commet un excès de pouvoir, et donc commet en même temps
une faute qui engage sa responsabilité. Une règle fondamentale du droit public vient contrarier cette
obligation : l’application par l’administration est toujours une application volontaire.
L’exécution par l’administration des décisions de justice est une exécution qui est toujours
volontaire il faut s’en remettre à la bonne volonté de l’administration. On doit faire confiance car
l’administration est, par principe, de bonne foi et cela car il n’existe pas de voie de contrainte,
d’exécution à l’encontre des personnes morales de droit publique, y compris les EPIC (arrêt BRGM du
21/12/1987). Le Juge administratif ne peut recourir à des mesures de contraintes, de force contre
l’administration et contre les biens de l’administration et tous les biens.

Pourquoi cette autolimitation  ?

Car il est apparut intellectuellement inconcevable que l’on puisse mettre en mouvement la
force publique contre l’administration pour exécuter un jugement puisque c’est de l’administration
que relève la force publique. Généralement l’administration s’incline et exécute mais parfois non
sans difficulté et c’est pourquoi depuis une réforme de 1963 il est prévue que l’autorité
administrative (en cas notamment d’annulation pour excès de pouvoir) à la faculté de demander au
C.E. de l’éclairer sur les modalités d’exécution. Faculté donnée aux ministres, mais assez peu utilisé.
Parfois l’administration se montre de mauvaise foi et se pose alors la question des remèdes à
l’inexécution.
 B) Les remèdes à l’inexécution par l’administration des décisions de
Justice administrative.
Il arrive parfois que l’administration refuse d’exécuter. Elle refuse parfois ouvertement,
même si c’est rare, en général elle « traine les pieds » plutôt.

Dans quelle proportion ?

Les requérants qui se heurtent à des difficultés ont la possibilité de saisir une section
administratif qui a vocation à s’intéresser à l’inexécution. C’est de l’ordre de 1%.
Les cas les plus fréquents s’observent au niveau local, mais la plupart du temps
l’inexécution est moins évidente car l’administrative se contente de ne pas répondre, elle utilise sa
force d’inertie.

Alors pour remédier à cela il y a 2 séries de mesures possibles  :

- On peut chercher à prévenir l’inexécution
- On peut sanctionner l’inexécution

1) La prévention de l’inexécution

Les requérants qui se heurtent à une difficulté d’inexécution par l’administration des
décisions obtenues, peuvent appeler à l’aide l’administration. Tout requérant qui n’a pas pu obtenir
dans un délai de 3 mois la décision de Justice à son profit peut saisir la Section du Rapport et des
Etudes qui doit dialoguer avec l’administration pour régler l’affaire.
En deuxième lieu, le Juge administratif, si le requérant l’a demandé, peut prononcer en vue
de garantir l’exécution des injonctions (loi du 8 février 1995). Si le requérant l’a demandé, le Juge
administratif peut prononcer des injonctions.

Injonctions possibles dans 2 hypothèses :

- Elles sont possibles dans le cas où la décision du Juge implique
nécessairement que l’administration prenne une mesure d’exécution
dans un sens déterminé : dans ce cas, le Juge peut, si cela lui est
demandé, prescrire cette mesure en prévoyant le cas échéant, un
délai pour prendre cette mesure (article L911-1 CJA). Exemple : la
révocation d’un fonctionnaire illégale, elle est annulée. Le Juge peut
prescrire que l’administration prenne une mesure de réintégration
dans un délai de un mois.
- Le second cas possible est le cas où la décision du Juge implique
nécessairement que l’administration prenne une nouvelle décision au
terme d’une nouvelle instruction : cas différent puisque la décision
administrative est obligatoire mais son sens n’est pas encore connu,
préfixé. Dans cette hypothèse, le Juge peut aussi prescrire que cette
décision nouvelle devra intervenir dans un délai fixé par lui (L911-2
CJA).

2) La sanction de l'inexécution

Remèdes envisagés par le législateur en 1980, qui contraignent l'administration à respecter

et appliquer les décisions de Justice. La loi du 16 juillet 1980 a distingué 2 types de décisions:
a) Décisions de condamnation pécuniaire  : mécanisme du payement forcé

Le législateur a procédé différemment à l'égard de l'Etat et à l'égard des autres autorités

publiques.
- L’Etat est, en effet, souverain alors que les collectivités publiques
sont soumises à un contrôle ou une tutelle. Si l'Etat a été condamné à
une décision de Justice, quelle qu'ait été la juridiction,
l'ordonnancement de cette somme doit être effectué dans un délai
de 4 mois, révisé par une loi du 12 avril 2000: 2 mois à compter de la
 notification à l'état du jugement. Il y a 2 mois supplémentaire si la
somme doit être prélevée sur des crédits limitatifs insuffisants. Si le
délai n'est pas respecté, le justiciable peut se présenter directement
au comptable public, et celui-ci est obligé de payer sur simple
production de la décision de Justice.
- S'agissant des autres personnes publiques (collectivité territoriale ou
EP). Avant même l'intervention du législateur en 1980, il existait déjà
une procédure administrative permettant de surmonter le refus
d'une autorité décentralisée d'exécuter la décision de Justice en
demandant à l'autorité de tutelle de se substituer à l'autorité
décentralisée. Le procédé de la substitution fait partie de la tutelle.
Cette procédure traditionnelle fonctionnait mal pour une raison
tenant à la jurisprudence du C.E., qui considérait qu'elle était
engagée par l'autorité de tutelle avec une liberté d'appréciation.
Donc l'autorité de tutelle était libre d'apprécier s'il convenait ou non
à se substituer à l''autorité décentralisée. Donc le contrôle du Juge
administratif était réduit. La loi du 16 juillet 1980 a réglé la difficulté
car elle prévoit que la compétence de l'autorité de tutelle est
désormais liée, si l'ordonnateur de la collectivité territoriale n'a pas
mandaté dans le délai de 2 mois. Le décret d'application de cette loi
de 1980 n'est cependant paru qu'en 1988.

b) Le mécanisme de l’astreinte

S'agissant des décisions du Juge de l'excès pouvoir, la loi de 1980 a introduit un mécanisme
qui avait toujours été refusé avant : l'astreinte. La loi de 1980 prévoit que l'astreinte peut être
utilisée pour assurer l'exécution de n'importe quelle décision administrative mais, dans la mesure où
les dispositifs spécifiques concernant les dispositions pécuniaires sont efficaces, le recours à
l'astreinte est inutile.
Une astreinte est une condamnation au paiement d'une somme d'argent fixé par unité de
temps (par jour de retard en général) aussi longtemps que l'obligation d'exécuter le jugement n'aura
pas été respectée. La loi de 1980 a prévu qu'en cas d'inexécution d'une décision (ou d'une décision
partielle), le Juge administratif peut désormais, sur requête du justiciable, ou même d'office,
prononcer une astreinte à l’encontre de la collectivité publique. La loi de 1980 avait réservé le
pouvoir d'astreinte au C.E., et le dispositif a ensuite été déconcentré car les CAA et les TA ont
également ce pouvoir.
L'astreinte ne concernait au départ que les personnes publiques. Le mécanisme de la loi
comportait une lacune car il se pouvait que ce soit une personne privée qui se refuse à exécuter une
décision administrative. C'est une loi de 1986 qui a permis d'élargir l'astreinte à des personnes
privées chargées de la gestion d'un service public.

Qui peut demander l'astreinte?

Pour demander l'astreinte, il faut avoir été partie au litige, ou bien avoir été directement
concerné par l'exécution (et pas seulement "intéressé"). C'est ainsi que le C.E. a estimé qu'un
contribuable est sans qualité pour demander une astreinte à l'encontre d'une collectivité locale qui
n'exécutait pas une décision du Juge administratif qui avait annulé une délibération de portée
financière. En l'espèce, le Juge administratif avait annulé une délibération d'un Conseil général qui
avait accordé un prêt sans intérêt.
L'astreinte est indépendante des dommages et intérêts. Lorsque le Juge liquide l'astreinte
(c'est-à-dire lorsqu'il détermine le montant du par la collectivité publique par jour de retard ), il peut
décider que le requérant ne bénéficiera que d'une partie de la somme. L'autre partie, pas versée au
justiciable, va alimenter un fonds permettant de répartir des subventions aux collectivités
territoriales.
Ce mécanisme de l'astreinte constitue un instrument de pression efficace, et qui s'est bien
intégré. Il a fallu attendre jusqu'en 1985 pour que soit prononcée la première astreinte.
L'administration peut parfois préférer payer l'astreinte (avec les sous du contribuable) plutôt que
d'exécuter une décision. Donc le législateur, pour renforcer l'efficacité du système de l'astreinte, a
décidé de l'accompagner d'une mise en jeu de la responsabilité personnelle. Sont passibles
personnellement devant la Cour de discipline budgétaire et financière tous les agents de
l'administration dont le comportement a entrainé la condamnation d'une collectivité publique au
paiement d'une astreinte. Peuvent également être poursuivis tous les ordonnateurs qui n'ont pas
respecté le délai de 2 mois pour mandaté la somme au paiement de laquelle le juge a condamné la
collectivité.

3) La disparition de l'obligation d'exécution: la validation législative

Ce moyen est essentiellement utilisé à l'encontre des décisions d'annulation. Il consiste

pour l'administration à faire voter une loi ou une disposition législative. Exemple: le C.E., dans
l'affaire Canal, 1962 , annule l'ordonnance prise sur habilitation référendaire créant une Cour
militaire de Justice. Le gouvernement, en sorte de mesure de rétorsion contre le C.E., a en fait décidé,
dans la loi qui instituait la juridiction pénale de la cour militaire, que l'ordonnance avait force de loi.
Devant une telle loi de validation, le Juge administratif ne peut que s'incliner sous réserve que le CE a
admis, depuis 1961, qu'une loi de validation pouvait engager la responsabilité sans faute de l'état.
Mais grâce aux affaires du Conseil constitutionnel et grâce à l'action de la CEDH, cette faille dans le
respect de la chose jugée a été largement comblée. Elle a été comblée dans une décision du Conseil
constitutionnel, 22 juillet 1980. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a très clairement
interdit, et il n'y a pas d'exception, les validations déjà annulées par le C.E. Le Conseil constitutionnel
s'est fondé sur l'art 64 C°68 pour ce qui concerne les autorités judiciaires et sur les PFRLR,
notamment la loi du 24 mai 1872. A partir de ces 2 fondements, le Conseil constitutionnel a affirmé
qu'il n'appartenait "ni au législateur ni au gouvernement de censurer les décisions des juridictions".
Toute loi qui remettrait en vigueur une loi annulée par une autorité judiciaire serait
déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel (à la condition que celui-ci soit
saisi!). Les validations préventives (validation d'un acte non encore jugé par une autorité) ont été
acceptées par le Conseil constitutionnel pour des raisons d'intérêt général. Lorsqu'il s'agit de
préserver le fonctionnement continu des services publics et le déroulement normal des carrières des
agents publics, les lois de validation sont d'intérêt public.
Ce contrôle du Conseil constitutionnel a été renforcé grâce à la CEDH, qui s'est appuyée sur
l'art 6 ConvEDH sur le procès équitable.
- L'arrêt CEDH, 28 octobre 1999, Zilenski c/ France a en effet
condamné la France pour une loi de validation qui avait pourtant été
jugée conforme à la Constitution en interne. La CEDH a condamné la
France en déclarant que le principe de prééminence du droit et la
notion de procès équitable s'oppose, sauf pour d'impérieux motifs
d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans
l'administration de la Justice dans le but d'influer sur le dénouement
judiciaire du litige.
- Le Conseil constitutionnel en a rapidement tiré les conséquences car
dans CC, 21 décembre 1999, il a déclaré qu' « une validation de ne
peut avoir pour effet d'interdire tout contrôle par le juge administratif
de l'acte invoqué, quelle que soit l'illégalité invoquée, sous peine de
violer le principe de séparation des pouvoirs et le droit à un recours
juridictionnel effectif qui découle de l'art 7 DDHC ».

Dans un arrêt CE, 1er juillet 2001, ministre de la défense C/ Préaud, le CE a pu écarter une
loi de validation jugée incompatible avec la CSDH, en application de la jurisprudence Nicolo. CE, 8
février 2007, Gardedieu est même allé jusqu'à engager la responsabilité de l'état pour le préjudice
causé par le non-respect par une loi de validation de la CEDH.

Section 5  : Les voies de recours contre les décisions des

juridictions administratives
Les recours en réformation/recours en rétractation
Cette distinction peut être transposée au contentieux administratif.
- Le recours en réformation est porté devant une juridiction supérieure
à celle qui a rendu la décision,
 - Le recours en rétractation est porté devant la même juridiction. Dans
le contentieux administratif, le recours en réformation est représenté
par l'appel et la cassation.

I - L'appel
L'appel est la voie de réformation qui peut être utilisé de façon générale contre les
décisions prises par toute juridiction statuant en 1er ressort. Devenu important à partir de 1953. Le
C.E. l'est resté dans certains cas, et l'on rencontre d'autres Juges d'appel dans les juridictions
administratives spécialisées (la Cour des comptes est Juge d'appel des décisions rendues par les Cours
régionales des comptes; en matière disciplinaire, le Conseil National de l'Enseignement Supérieur et
de la Recherche est Juge d'appel des décisions prises par les universités; le CN de l'Ordre des
Médecins est Juge d'appel des décisions des centre régionaux de l'ordre des médecins). Toute décision
rendue en premier ressort par une juridiction administrative peut faire l'objet d'un appel.

1) Les conditions de l'appel

L'appel doit remplir toute une série de conditions:

- Délai: en principe 2 mois à partir du moment où le jugement a été
notifié à l'intéressé (exceptions, notamment en matière électorale: 1
mois). L'adversaire, qu'on appelle l'intimé, peut lui-même pour se
défendre, faire appel (l’"appel incident"), qui n'est pas soumis à la
condition de délai.
- Appelant: l'appelant doit être partie à l'instance de premier ressort,
et doit avoir un intérêt à agir. Le Juge a considéré que
l'administration ne peut pas faire appel d'un jugement qui a rejeté le
REP, même si elle n'est pas d'accord avec les motifs de la décision.
- Objet (contenu) de l'appel: seules les demandes (conclusions) qui ont
déjà été présentées au Juge du 1er degré peuvent être à nouveau
formulées en appel. Les demandes nouvelles sont irrecevables. On
peut toujours renoncer à certaines conclusions présentées en
premier ressort (on n'est cependant pas obligé de présenter
l'ensemble des conclusions). On peut augmenter en matière de
responsabilité le montant des dommages et intérêts sollicités si dans
le cours de la procédure de nouveaux préjudices sont apparus. Les
arguments nouveaux, qui n'ont pas été examinés par le Juge du
premier degré sont irrecevables sauf s'ils reposent sur la même
cause juridique que les arguments déjà développés en première
instance. Si, devant le juge de première instance, on n'a invoqué que
des moyens portant sur la légalité interne de l'acte, on ne peut pas
recourir en appel à des moyens de légalité externe. La cause juridique
qui base les arguments est différente. Toutefois, les moyens d'ordre
public peuvent toujours être invoqués devant le juge d'appel. Sont
par hypothèse recevables les moyens qui mettent en cause la
procédure suivie par le juge du premier degré.

Régime de l'appel: sauf texte contraire (rarissime), l'appel n'est pas suspensif. Mais le Juge
d'appel peut, comme pour les décisions administratives, suspendre l'exécution du jugement du Juge
du premier degré, en s'appuyant sur les conditions de la procédure du référé-suspension.

2) Les pouvoirs du juge d'appel

L'appel a d'abord un effet dévolutif. Le Juge d'appel, dans les limites de ce qui lui est
demandé, va juger une seconde fois le litige. Il va le juger avec les mêmes pouvoirs que le Juge du
premier degré. Par définition, le Juge d'appel saisi par l'effet dévolutif, tranche le litige.
Il arrive que le Juge d'appel, après avoir réglé la/les questions de droit soulevées par l'appel,
renvoie l'affaire au Juge du premier degré pour statuer sur les questions de fait si l'appréciation des
faits nécessite un complément d'instruction. Ce jeu de renvoi ralentit la Justice, et c'est pour cela que
le juge d'appel et obligé de statuer.
Le Juge d'appel dispose du pouvoir d'évocation. C'est le pouvoir de statuer sur le fond d'un
litige sans avoir été saisi par le mécanisme dévolutif. L'évocation vise le cas où le Juge du premier
degré ne s'est pas prononcé sur le fond. Si ce jugement d'incompétence rendu en première instance
est frappé d'appel et que le Juge d'appel l'annule, l'effet dévolutif ne peut pas jouer pour le fond de
l'affaire puisque celui-ci n'a pas été traité.
- Par dérogation à la règle du double degré de juridiction, le
mécanisme de l'évocation permet au Juge d'appel, s'il le veut, de
statuer sur le fond, à condition que l'affaire soit en état d'être jugée,
et que les parties ont consenti à ce que le fond soit jugé par le Juge
d'appel.
- Dans un souci de rapidité de la Justice, le C.E. a élargi les possibilités
d'évocation par le Juge d'appel puisqu'il admet à l'heure actuelle
l'évocation, même si l'appelant principal s'y oppose. Il suffit que l'une
des parties ait effectivement demandé au Juge d'appel de statuer au
fond. Si aucune partie ne l'a demandée (c'est-à-dire qu'aucune partie
n'a déposé de conclusions sur le fond), l'évocation est interdite sinon,
il y aurait violation de la règle ultra petita.

II - Le pourvoi en cassation
En tant que recours en réformation, le pourvoir en cassation s'oppose à l'appel en ce qu'il
ne constitue pas un degré supplémentaire de juridiction. Le Juge de cassation n'examine pas une fois
de plus le litige, il ne va pas le rejuger. Il se borne à examiner la légalité du jugement attaqué. Cela
explique que le pourvoi en cassation ne soit possible qu'à l'encontre des décisions de Justice rendues
en dernier ressort. Cela montre bien que le Juge de cassation n'est pas un Juge en 2 nd ressort.
Le pourvoi en cassation s'exerce exclusivement devant le C.E. A l'égard des décisions de
Justice, le recours en cassation est toujours ouvert, même dans le silence de la loi. Il est le recours de
droit commun contre les décisions de justice administrative.
- Cela résulte de l'arrêt CE, 7 février 1947, D'AILLIERES : l'idée est que,
faute de pouvoir s'adresser à un Juge d'appel, dont le contrôle est
nécessairement plus approfondi, le justiciable doit au moins disposer
du recours en cassation.
- CC, 14 mai 1980 :"Le pourvoi en cassation est une garantie
fondamentale pour les justiciables dont seule la loi, en vertu de l'art
34 de la Constitution, peut fixer les règles".

1) Les conditions du pourvoi en cassation

Le pourvoi en cassation ne peut être formé qu'à l'encontre des décisions juridictionnelles
rendues en dernier ressort, et à ce titre, insusceptibles de tout autre recours. Depuis la loi du 30 juin
2000, les mesures d'urgence du juge des référés sont rendues en premier et dernier ressort. Le
pourvoi en cassation n'est ouvert qu'aux personnes ayant été parties ou ayant été représentées
devant le Juge du fond et ayant un intérêt à la cassation. Comme en appel, le défendeur peut
introduire un recours incident. Le délai habituel est de 2 mois à partir de la décision de justice que
l'on veut attaquer. En principe, le pourvoi en cassation doit être présenté par un avocat et plus
particulièrement l'un des avocats au conseil. Le recours en cassation n'est pas suspensif de
l'exécution du jugement attaqué mais le C.E. peut suspendre l'exécution de la décision judiciaire.

2) La procédure du pourvoi en cassation

Du fait de la réforme de 1987 qui a créé les CAA, le pourvoi en cassation est devenu le titre
de saisine du C.E. le plus important. Le C.E. a craint d'être submergé par les pourvois en cassation.
C’est pourquoi la loi du 31 décembre 1987 a organisé, à l'imitation de ce qu'on rencontre à l'étranger
et de la Chambre des requêtes de la Cour de cassation désormais disparue, une procédure de
filtrage. C’est une procédure préalable à l'admission des procédures de pourvoi. Au terme d'une
procédure simple et rapide, le C.E. peut, par décision juridictionnelle, refuser les pourvois qui ne
seraient pas recevables ou seraient fondés sur aucun moyen sérieux. Pour éviter tout arbitraire, la loi
prévoit que le C.E. ne peut agir ainsi que si l'irrecevabilité est manifeste ou si l'absence de moyens
sérieux est évidente. Cette procédure d'admission préalable est confiée à une formation
spécialement instituée au sein du C.E.: la commission d'admission.
Tout le pourvoi en cassation est transmis au président de la commission d'admission. S'il
estime que le pourvoi est recevable, il transmet à la section du contentieux. Mais si le président de la
commission d'admission doit être refusée, la commission est saisie, et après avoir écouté l'avocat qui
présente l'avocat et les conclusions du commissaire du gouvernement, c'est la commission qui
décider de l'admission du pourvoi par une décision motivée. La commission peut prononcer une
amende pour pourvoir abusif. En moyenne, les 2/3 des pourvois en cassation ne passe pas!

3) Les cas d'ouverture du recours en cassation

Le recours en cassation a longtemps été confondu avec le REP. En effet, c'est aussi un
recours en annulation. La distinction ne s'est faite clairement qu'à la fin du XIXème siècle. Le recours
en cassation concerne l'annulation des décisions juridictionnelles alors que le REP concerne les
annulations des décisions administratives. Les cas d'ouverture se rapprochent fortement des moyens
d'annulation des actes administratifs.

Moyens de cassation:
- L'incompétence de la juridiction (moyen le plus important)
- Le vice de forme (exemple: toute décision doit être motivée
suffisamment, c'est une obligation de forme, non-respect des droits
de la défense)
- La violation de la loi (depuis 1913), qui couvre le cas où le Juge
"inférieur" a directement méconnu une règle de droit, et le cas où il
a connu une erreur de fait.
 A l'origine, le CE en tant que Juge de cassation
se refusait à connaître de l'erreur de fait. Mais
cherchant à renforcer son contrôle,
notamment sur les juridictions spécialisées, le
C.E. a dépassé cette attitude initiale de refus, et
il a ainsi fait évoluer la ligne de partage entre le
fait et le droit, pour aboutir à un équilibre.
 A l'heure actuelle, le C.E. en tant que Juge de
cassation, contrôle l'exactitude matérielle des
faits. Ce contrôle de l'exactitude matérielle des
faits n'est effectué que sur la base des dossiers
qui avaient été soumis au juge du fond.

Le C.E. contrôle ensuite la qualification juridique des faits: les faits retenus par le Juge du
fonds sont-ils de nature à justifier juridiquement la décision en question?
En revanche, le C.E. en tant que Juge de cassation ne contrôle pas l'appréciation des faits,
opérée par le Juge du fond (appréciation souveraine des Juges du fond). Mais l'opposition entre
qualification des faits et appréciation des faits est difficile à caractériser, ce partage reste flou et c'est
le résultat d'une politique jurisprudentielle nuancée. En effet, le C.E. se pose une question: "quelle
est la marge de liberté de jugement qu'il faut laisser aux juges du fond?" En fait, cela dépend de la
confiance que fait le C.E. à la juridiction qui a jugé au fond.
Le C.E. a toujours refusé comme moyen le détournement de pouvoir.

4) Les pouvoirs du juge de cassation et du juge de renvoi

Le C.E. n'a le choix qu'entre 2 solutions:

- Rejet du pourvoi (au stade de la procédure préalable d'admission
parce qu'il est irrecevable ou parce qu'il n'est pas justifié). Il peut
arriver que le pourvoi soit rejeté après une substitution de motif. Le
 dispositif de la décision attaquée est correct, mais il est fondé sur un
motif inexact.
- Le C.E. peut casser la décision attaquée. Jusqu'en 1987, la cassation
entrainait renvoi car le C.E. ne pouvait pas remplacer une décision
cassée par une décision nouvelle sur le fond.

Le C.E. bénéficie depuis d'une option:

- Régler lui-même l'affaire sur le fond si cela est justifié par "une bonne
administration de la Justice" (dixit la loi).
- Renvoyer l’affaire devant les Juges du fond.

Le C.E. a aujourd'hui le choix entre le renvoi et le règlement lui-même du fond. Le renvoi se

fait devant une juridiction de même nature, mais souvent, la juridiction de renvoi est unique. Dans ce
cas, on revient devant la même juridiction. Cette dernière doit siéger dans une autre formation que
celle ayant jugé le litige (pas toujours possible).
Quand ce n'est pas possible, que peut faire le Juge de renvoi?
Le C.E. a posé un principe CE, 8 juillet 1904, Botta: la juridiction de renvoi est tenue de se
conformer à la solution juridique donnée par le C.E. Ainsi, le Juge du fond doit respecter la chose
jugée par le C.E. en tant que Juge de cassation. La juridiction de renvoi qui n'appliquerait par cela
violerait l'autorité de la chose jugée. La loi de 1987 a d'ailleurs prévu qu'en cas de 2ème pourvoi sur
une même affaire, le C.E. a l'obligation de statuer définitivement sur le fond.

III - Les recours en rétractation

A la différence de l'appel et du pourvoi en cassation, les recours en rétractation sont portés
devant la même juridiction qui a rendu la décision que l'auteur du recours conteste. Ces recours sont
d'utilisations beaucoup plus limitée. Il y a des recours ouverts aux personnes qui ont participé à
l'instance. C'est essentiellement le recours en rectification d'erreur matérielle, une erreur de fait qui
a une influence (faute dans un nom, dans une somme d'argent,...).
Recours en rétractation des personnes qui n'ont pas participé à l'instance. Ces recours sont
représentés par l'opposition ou la tierce-opposition.
L'opposition est la voie de recours ouverte même sans texte à la partie défaillante contre
les décisions rendues par défaut. Cette opposition peut être formée contre les décisions de toute
juridiction administrative, sauf texte contraire. Par définition, seul le défendeur peut faire opposition,
car bien qu'ayant été dans l'instance, il n'a produit aucune conclusion écrite. Toutefois, le juge
considère que l'opposition est irrecevable dès lors qu'une partie ayant le même intérêt que la partie
défaillante a été présente. L'opposition est possible dans un délai de 2 mois à compter du jour où la
décision par défaut a été notifiée à la partie défaillante. Si l'opposition est admise, les parties sont
placées dans la même situation qu'avant l'intervention du juge.
La tierce-opposition est une voie de rétractation qui est ouverte aux personnes qui n'ont
été ni appelée ni représentées dans une instance qui a aboutit à une décision de justice qui
préjudicie à leurs droits. On aurait du les appeler, et cela n'a pas été fait. Cette voie de recours
permet de faire respecter les droits des tiers qui n'ont pas pu faire prévaloir leurs arguments devant
le juge, quitte à remettre en cause une décision passée en force de chose jugée. La tierce-opposition
est ouverte devant toutes les juridictions administratives, même sans texte. Après une très longue
controverse, dans l'arrêt CE, 29 novembre 1912, Boussuge, le CE a d'ailleurs admis alors qu'une
grande partie de la doctrine estimait que puisque les décisions d'annulation de juge d'excès de
pouvoir ont l'autorité absolue, cette voie de recours devait être interdite. La tierce-opposition peut
être exercée sans délai, sauf texte contraire. Il arrive que la loi en prévoit un de 2 mois à partir de la
notification du jugement aux tiers opposants, mas ce délai reste théorique.Par définition, les
jugements ne sont pas notifiés aux tiers donc le délai de la tierce-opposition n'a pas couru, donc il n'y
a pas de délai.

CHAPITRE II
Le recours pour excès de pouvoir
 C'est un recours par lequel un requérant demande au Juge administratif l'annulation d'un
acte administratif pour violation de la règle de droit. Cette définition appelle quelques observations
préalables. C'est un recours porté devant le Juge, donc un recours contentieux. Pourtant, le REP n'a
pas toujours possédé ce caractère contentieux. Historiquement, le REP tire son origine du recours
administratif hiérarchique organisé sous la révolution par la Constituante.
C'est un recours qui relève du contentieux de l'annulation. Dans la mesure où il s'y rattache,
le REP présente essentiellement un caractère objectif. Il vise à l'annulation d'un acte et pas à la
condamnation de l'administration. C'est un procès intenté à un acte. LA FERRIERE disait que dans une
instance d'excès de pouvoir, l'administration n'est pas le défendeur, mais le défenseur de l'acte. En
ce sens, le REP est plutôt objectif. Ce recours n'est en fait ouvert qu'au requérant ayant un intérêt
personnel, il y a donc aussi un aspect subjectif, au moins dans les conditions d'accès au recours.
Le REP est un recours de droit commun: il peut être exercé contre tous les actes de
l'administration. L'existence du REP constitue un véritable PGD. L'administration ne peut donc pas
prévoir que certains de ses actes seront insusceptibles de REP, car sinon elle violerait un PGD. Seule
la loi peut écarter le REP, encore faut-il que cette exclusion législative soit explicite. CE, 1950,
Ministre de l'agriculture c/Dame Lamotte: dans cette décision, le CE a estimé qu'une disposition
législative qui avait prévu que certains actes déterminés de l'administration "ne pouvait faire l'objet
d'aucun recours" ne comprenait pas le recours POUR EXCES DE POUVOIR. Le REP est essentiellement
l'œuvre du C.E qui a agi dans 2 directions:
- Il a progressivement accru son contrôle, puisqu’à l'origine, il ne
contrôlait que la légalité
- 2ème orientation: le C.E. a de plus en plus assoupli les conditions de
recevabilité du recours.
Section 1  : Les conditions de recevabilité du REP
I – Conditions de forme et de délai
Ce sont des conditions limitées.

A) S’agissant des formes

La requête doit être signée, rédigée en français, indiquer les moyens invoqués, résumer les
faits et doit être accompagnée de la décision attaquée. Dans tous les cas, le ministère de l’avocat est
facultatif concernant les formes.

B) S’agissant du délai
Il faut distinguer le cas des décisions expresses et implicites.
- Pour les décisions expresses, le recours doit être formé dans les deux
mois de la notification ou la publication de la décision critiquée. Si la
mention ne figure pas dans le recours, le délai est inopposable.
- En matière de décision implicite, le délai de recours est un délai de
deux mois suivant les deux mois de silence de l’administration. Pour
préserver les droits des administrés, l’administration doit accuser de
réception de la demande dans lequel l’administration doit préciser le
délai à l’expiration duquel, si l’administration n’a pas répondu, la
décision vaut rejet.

Elle doit aussi préciser les délais et voies de recours contre la décision tacite de rejet. Si
l’administration n’a pas produit cet accusé, le recours pourra être exercé sans délai. Mention
obligatoire le délai au bout du quel il sera rejeté. Transmission de cet accusé qui fait courir les délais
en question, s’il n’est pas transmis avec toutes les mentions obligatoire, il est illégal. Une fois le délai
expiré, le REP n’est plus recevable. Si l’acte n’est pas entaché d’une simple illégalité mais d’une
irrégularité telle que l’acte apparait inexistant, l’expiration du délai de recours n’interdit pas de saisir
le juge pour faire déclarer cet acte inexistant.
 Si l’acte illégal et donc fautif a causé un préjudice, la victime qui a laissé passer le délai de
recours contre l’acte, peut toujours demander réparation à l’administration et dans les deux mois de
la réponse, elle peut saisir le juge pour un recours en indemnité. Si dans le plein contentieux l’adm
ne répond pas au bout de 2 mois, rejet.
Après l’expiration du délai, il reste toujours possible d’invoquer par voie d’exception,
l’illégalité d’un règlement de l’administration pour obtenir l’annulation par le JA des actes individuels
d’application du règlement => Mécanisme d’exception d’illégalité. Ce mécanisme fonctionne aussi
devant le Juge Pénal. Par exemple le CE dans les années 80 a été saisit d’une affaire, le
gouvernement avait pris un décret qui soumettait le mariage d’un diplomate français au Ministre des
Affaires Etrangères  : un diplomate a voulu se marier avec une Bulgare, et le Ministre a refusé et le
diplomate a attaqué cette décision individuelle du ministre en invoquant l’illégalité de l’acte individuel
sur le fondement de l’illégalité du décret, il considérait que ce décret était du domaine de la loi, et le
CE lui a donné raison.
De plus, lorsqu’une décision d’une juridiction administrative a prononcé l’annulation d’un
acte individuel de l’administration pour un motif tiré de l’illégalité du règlement, l’administration est
tenue , en dépit de l’expiration du délai de recours, de faire droit (accepter) toute demande d’un
administré ayant le même objet et fondée sur le même argument.
Un décret de 1983 a posé le principe de l’obligation pour l’administration d’accepter toute
demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal. Cette formule signifie qu’il n’y a plus de
conditions de délai pour demander l’abrogation d’un règlement qui était illégal au moment où il a été
pris par l’administration => le CE, dans l’arrêt « Compagnie Alitalia » de 1989, a confirmé la légalité
de ce décret.
En dernier lieu, au terme d’une jurisprudence ancienne « Despujol », 10 janvier 1930, le JA
estime que lorsque les circonstances de fait ou de droit qui avait motivé l’intervention d’un
règlement, changent ultérieurement, tout intéressé peut demander à l’administration de modifier
et même d’abroger ce règlement et le décret de 1983 impose à l’administration de faire droit à la
demande. Cela montre que la demande d’abrogation peut être formée sans délai.

II - Conditions relatives à la nature de l’acte attaqué

Ces conditions répondent à la question de savoir ce que l’on peut attaquer : on ne peut
attaquer qu’un acte administratif qui fait grief.

A) Nécessité d’un AA
En principe, le REP ne peut viser que les actes unilatéraux d’une autorité administrative française.
- Le REP n’est recevable qu’à l’encontre d’un acte juridique, on ne
peut pas attaquer un acte matériel, une action de l’administration,
opération administrative, un comportement, par ex  : une copie
d’examen mais on peut attaquer la décision du jury au vu des
épreuves.
- Le REP est essentiellement dirigé contre les actes des personnes
publiques mais accessoirement peut être aussi formé contre
certains actes des personnes privées : à certaines conditions, l’acte
administratif peut émaner d’une personne privée gérant un SP
(administratif ou industriel et commercial) => arrêt Monpeurt : on ne
s’intéresse plus à la fonction exercée que la qualité publique ou
privée de la personne qui a pris l’acte + arrêt époux barbier 68.
- Le REP ne peut pas être exercé à l’encontre de tous les actes des
personnes publiques, encore faut-il que la personne publique ait agi
en tant qu’autorité administrative.

C’est ce qui conduit à exclure du REP les actes législatifs ou réglementaires, intervenant
dans le fonctionnement de la justice judiciaire, les actes de gouvernement, ou encore les actes des
autorités administratives étrangères ou internationales.
- Par principe, le REP est réservé aux AAU, donc il est exclu en matière
de contrat. Si le contrat est administratif, sa validité peut être mise
 en cause mais par un autre recours réservé aux contrats
administratifs.

Néanmoins, au fil du temps, on a vu le REP pénétrer la matière contractuelle :

- D’abord, au début du siècle dernier, le CE a admis que le REP soit
formé contre les actes unilatéraux détachables du contrat => le CE l’a
admis dans l’arrêt de 1905 « Martin » : contrat passé par un
département, la passation du contrat doit faire objet d’une
délibération au conseil général, le REP est permis contre la
délibération en considérant qu’elle est détachable du contrat.
- En 1982, la loi qui réforme la décentralisation donne pouvoir au
préfet de déférer au TA les décisions des collectivités locales qu’il
estime contraire à la légalité. La loi dit que le préfet peut déférer
dans les deux mois, les arrêtés, actes et conventions des
départements, communes et régions (vise les contrats). Question de
savoir si le déféré du préfet est une forme de REP ?
 Arrêt du 26 juillet 1991 « Commune de St
Marie de la Réunion », le C.E a considéré,
contrairement à son commissaire du
gouvernement, qu’il était en présence d’un
REP.
- CE, arrêt de 1996 « Cayzeele », a admis la recevabilité du REP des
tiers contre les dispositions à caractère réglementaire d’un contrat.
Le contrat porte sur les, Le contrat prévoit que les usagers du service
devront présenter leurs ordures dans un type spécial de container.
Un usager du service peut attaquer ce contrat concernant les
dispositions qui le concerne.

B) Nécessité d’un acte faisant grief

Le REP n’est pas recevable contre tous les actes administratifs  :
Il faut qu’il fasse grief, qu’il doit avoir été pris en vue de produire des effets de droit. Un
acte produit des effets de droit s’il a pour conséquence de modifier l’ordonnancement juridique ou
s’il a un caractère impératif.

Cette condition entraine le fait que tous les actes qui n’ont pas ou plus d’effets de droit sont
insusceptibles de REP :
- Il y a d’abord des actes purement indicatifs (simples renseignement,
opinions, communiqué de presse, réponse d’un ministre à une Q de
parlementaire) donc on ne peut pas les attaquer
- Il y aussi tous les actes préparatoires qui interviennent dans la
procédure d’élaboration des actes de l’administration (projet,
proposition, une demande d’avis, …).
- Le recours est irrecevable contre les actes qui ont été retirés/
annulés par l’administration, ils n’ont plus d’effet de droit, de même
pour les actes abrogés à condition que ce dernier n’ait pas reçu
d’application.
- Echappent au recours les actes confirmatifs qui se bornent à
rappeler une décision antérieure sans rien y ajouter ou les actes qui
suivent une décision pour en assurer l’application sans rien ajouter.
Ex : on ne peut pas attaquer l’interprétation que donne
l’administration d’un acte, on ne peut pas attaquer la notification
d’un acte.
- De même, échappent au REP les circulaires. Depuis l’arrêt de 2002
« Duvignères », le C.E. a abandonné sa distinction en disant que les
circulaires impératives uniquement font grief. Les circulaires
administratives ne peuvent s’appliquer que si elles figurent sur un
 site internet qui assure une information générale, depuis le 1 er mai
2009.
- Enfin, le recours est irrecevable à l’encontre des MOI , qui le plus
souvent, sont destinées à garantir le respect de la discipline par les
usagers ou agents dans certains SP. Cette notion de MOI se restreint
dans les régimes pénitentiaires.
- Arrêt récent => Une inscription sur le répertoire d’un détenue
particulièrement dangereux est susceptible porter atteinte sur ces
droits, ainsi susceptible de REP.

Constituent des actes faisant grief l’ensemble des décisions exécutoires : la notion de
décision faisant grief a un champ plus large que la notion de décision exécutoire. En effet des actes
faisant grief ne présentent pas le caractère de décision exécutoire (=> susceptible d’exécution). Ex  :
on demande un permis de construire, l’administration dit qu’elle ne peut pas répondre car attente
d’un plan, donc l’administration prend la décision de sursit à statuer, elle n’est pas exécutoire mais
susceptible de faire grief.

III - Conditions relatives à la personne du requérant  :

Le requérant doit d’une part, avoir la capacité d’agir en justice et, d’autre part, il doit avoir
un intérêt à agir.

A) La capacité du requérant

Le requérant doit avoir la capacité juridique d’agir en justice  : Capable d’ester en justice.
Il doit remplir les règles du droit civil s’agissant des personnes :
- Ainsi un enfant mineur n’est pas recevable, il doit être représenté par
ses parents. Si l’enfant devient majeur en cours de procédure, les
parents ne pourront plus le représenter légalement.
- Un majeur incapable, est également irrecevable, sauf contre la
décision qui touche leur liberté individuelle.

Le JA témoigne d’un grand libéralisme dans l’application des règles de capacité en matière
de REP, de même concernant les recours pour les personnes morales, notamment en matière de
recours des associations qui ne sont pas déclarées et donc n’ont pas la personnalité juridique : elles
sont néanmoins recevables à attaquer un acte qui atteindrait les intérêts qu’elles se sont donnés à
défendre. Une association dissoute, qui a donc perdu sa personnalité juridique, elle pourra quand
même attaquer la décision de dissolution par un REP.

B) L’intérêt du requérant
Le requérant doit justifier d'un intérêt à l'annulation de l'acte.
C'est une condition qui a priori peut étonner, le recours pour excès de pouvoir étant un
recours objectif (puisque sa finalité, c'est de sanctionner la violation de la règle de droit par un acte
administratif) et non pas subjectif (il n’a pas a justifier de l’atteinte à un droit particulier).
Le recours pour excès de pouvoir devrait être une action populaire, action ouverte,
utilisable par tous. MAIS Le Conseil d'Etat ne l'a jamais voulu, pour d'évidentes raisons pratiques,
pour éviter d'être débordé.
Le Conseil d'Etat a donc opté pour une solution intermédiaire : il faut que le requérant est
un intérêt caractérisé et non un droit.
Le Conseil d'Etat interprète de façon de plus en plus large l'intérêt, extension croissante de
la condition. Ainsi il élargie le cercle des intérêts, il élargit son prétoire.

Qu'est ce que l'intérêt ?

1) L’intérêt doit être personnel

 Le recours est recevable uniquement si le requérant a personnellement intérêt à
l'annulation de l'acte. Cela ne signifie pas un intérêt propre à une personne. Le CE a tjs admit que le
destinataire d'un acte administratif peut toujours intenter un recours, mais au delà de cet intérêt
particulier du recours, le Conseil d'Etat a accrut les possibilités de recours, ouverture à des catégories
de plus en plus large.
 On parle de cercles d'intérêts, dont le diamètre est variable en fonction de
l'objet de l'acte attaqué.

Par exemple : les actes qui interviennent dans la préparation (régime, date,...) d'un
concours, peuvent faire un recours, toutes les personnes remplissant les conditions pour participer au
concours. Après le concours, en cas de refus d'inscription, seul le candidat évincé peut faire un
recours, car lui seul a intérêt. Seul les candidats ayant EFFECTIVEMENT participé au concours, (ne
concerne pas ceux qui ne sont pas venu) peuvent critiquer les décisions du jury.

Qui a intérêt à contester devant le juge, les décisions qui ont une incidence sur les finances de la
collectivité publique ?
Pendant longtemps le CE refuse, puis progressivement, le Conseil d'Etat a élargit le cercle
d'intérêt, dans l'arrêt Casanova du 29 mars 1901. Le Conseil d'Etat a admis qu'un contribuable
communal, départemental (1911), pouvait faire un recours. En revanche cela a été refusé pour le
contribuable national, pour éviter que l'on attaque tout et n'importe quoi.

Si modification, est se qu’un usager a intérêt à attaquer de telles décision  ?

Arrêt 21 déc. 1906 syndicat des propriétaires et contribuable croix de Seguey-tivoli. Est ce
qu'en tant qu'usager d'un service public, j'ai un intérêt suffisant pour agir contre les décisions
concernant le fonctionnement des services publics. Cela a été admis dans l'arrêt syndicat des
propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey-tivoli. Du 21 décembre 1906.

Intérêt personnel quand le cercle est suffisamment caractérisé.

Libéralisme : le C.E. admet qu’un hôtelier est recevable à attaquer un ministre qui fixe les
dates de période scolaire, il considère que cette personne a un intérêt suffisant .
Autre exemple, le Conseil d'Etat avait admis la recevabilité du recours de tous usagers de
France Télécom, contre les recours à propos des tarifs.

2) Un intérêt matériel ou moral  :

A priori, on pense que les intérêts personnels sont d'ordre matériel. Mais le C.E admet les
REP fondés sur la défense d'intérêts purement moraux. C'est ainsi qu'une association familiale est
recevable à attaquer le refus d'un maire d'interdire dans sa ville la projection d'un film qu'il estimerait
trop violent. De même, une ligue de lutte contre l'alcoolisme est recevable à contester une
autorisation d'ouverture de débit de boissons. Il peut arriver que l'intérêt matériel défendu soit
immoral => arrêt Dames Dol et Laurent.

3) Un intérêt individuel ou collectif/ social  :

L’intérêt collectif se manifeste essentiellement à l'occasion des recours intentés par les
groupements, associations, syndicats,...

Dans quelles conditions un groupement peut-il invoquer un REP?

- Un groupement peut attaquer les décisions administratives qui
touchent ses intérêts proches.
- Mais le groupement peut également attaquer les décisions qui
portent atteinte aux intérêts collectifs que le groupement s'est donné
comme objectif de défendre.

Quelles sont les décisions susceptibles de porter atteinte à un intérêt collectif?

- Les décisions réglementaires de portée générale.
- La question est plus délicate pour les décisions à portée individuelle.
 En principe non, car "Nul ne plaide par procureur" => c'est à
l'individu visé par l'AAU de se défendre. Donc l'action purement
individuelle d'un groupement est irrecevable SAUF si le groupement a
reçu un mandat expresse du membre intéressé.
 Cette solution résulte de CE, 28 décembre
1906, Syndicat des patrons-coiffeurs de
Limoges.

Cette jurisprudence administrative a été confortée sous la Vème par la consécration du

Conseil constitutionnel :
 décision 25 juillet 1989: Principe à valeur constitutionnelle qui veut que la
liberté individuelle s'oppose à ce qu'une action collective se substitue à
l'action individuelle contre le gré de l'intéressé.
La loi ne peut pas prévoir qu'un syndicat impose sa défense à un salarié
qui n'en veut pas.

Toutefois, le CE admet le recours des groupements, indépendamment de tout mandat

contre les actes individuels dès lors que ces actes individuels sont susceptibles de léser l'intérêt
collectif défendu par le groupement.
Il s’agit d’acte positif, ainsi, un syndicat de fonctionnaires d'un corps déterminé a vocation à
attaquer une nomination irrégulière dans ce corps car elle porte atteinte aux intérêts du corps. Mais
si le ministre refuse un fonctionnaire, décision négative, le groupement ne peut pas agir, et que la
personne concernée a intérêt à agir. En effet, cette mesure individuelle porte atteinte à l'intérêt
collectif. Par contre, les actes individuels négatifs ne seront jamais reçus comme portant atteinte à
cet intérêt général. Seule l'action corporative peut être recevable.

4) L'intérêt privé ou public 

La notion d'intérêt public se rencontre à l'occasion des recours des autorités administratives
elles-mêmes ou des agents publics. Mais cela dépend de la nature du lien entre les 2 autorités :
- Si on est dans les rapports entre personnes publiques  : le Juge
administratif a admis le REP des autorités décentralisées contre les
décisions prises par l'autorité de tutelle, depuis l'arrêt CE, 18 avril
1902, Néris-Les-Bains. Inversement, le C.E en 1911 juge que
l'autorité centrale peut également intenter le REP contre une décision
de l'autorité décentralisée lorsque la loi ne lui reconnaît pas le
pouvoir d'annulation. Autrefois, les représentants de l'état avait le
pouvoir d'annulation, mais depuis la loi de 1982, cela n'est plus
possible, il faut désormais un référé, qui est considéré comme un REP
par le CE.
- Dans le cadre de la hiérarchie (il s'agit d'une même personne
publique) : le REP est irrecevable. Cependant, l'agent public peut
former un tel recours contre la décision de son supérieur
hiérarchique lorsque cette décision touche à :
 ses droits statutaires
 à ses intérêts de carrière
 ou aux prérogatives du corps auquel il
appartient.

Par contre, le recours est exclu si la décision concerne :

 l'aménagement du service,
 son fonctionnement
 ou son organisation.

Lorsqu'il s'agit d'un recours d'un syndicat de fonctionnaires, il faut combiner 2 types de
solutions:
 règles applicables aux recours des groupements,
  et règles relatives aux recours des personnes publiques.

L'autorité hiérarchique est également irrecevable car les REP contre les actes du
subordonné sont inutiles, vu que l'autorité supérieure a le pouvoir d'annulation.

Section 2  : Les cas d'ouverture du recours pour excès de

pouvoir
On entend par cas d'ouverture du REP les différents moyens d'annulation que le requérant
peut invoquer à l'appui de sa demande. On en distingue 4, et cette distinction est le reflet du
renforcement progressif du contrôle du juge sur les actes de l'administration tout au long du XIXè
siècle:
- l'incompétence
- le vice de forme
- le détournement de pouvoir
- la violation de la loi

Cette classification traditionnelle a été souvent critiquée, notamment dans son dernier
élément: la violation de la loi a été difficilement acceptée comme cas d'ouverture du REP.
- En effet, les 3 premiers cas sont déjà des violations de la loi.
- En plus, le REP ne sanctionne pas seulement la violation de la loi
(mais aussi la violation de la C°, de PGD, de traités internationaux, de
la chose jugée...).
- On a remarqué enfin que la violation de la loi recouvre 2 types
d'éléments de l'acte.

Il y a 5 éléments de l'acte:
- forme,
- compétence,
- but,
- objet,
- motif: à chacun de ces éléments, il y avait 1 cas d'ouverture.

En revanche, la violation de la loi porte sur 2 éléments: elle porte sur l'objet de l'acte et sur
les motifs. Dans la mesure où le REP est le résultat de la construction du juge, on doit accepter la
classification qu'il a dégagée. Sur le fond du contrôle, le REP est d’origine prétorienne. Simplement,
on peut regrouper 2 à 2 ces 4 cas d'ouverture en distinguant le contrôle de la légalité externe et le
contrôle de la légalité interne.

I - Le contrôle de la légalité externe des actes administratifs  :

A) L'incompétence

Elle s'observe et se sanctionne lorsque l'auteur de l'acte attaqué n'avait pas l'aptitude légale
à accomplir l'acte critiqué.

On peut distinguer plusieurs formes d'incompétence: l'usurpation de fonction du simple

empiètement de fonction.
- L'usurpation de fonction est la forme la plus grave d'incompétence, ce qui explique
que parfois, elle va donner matière à appliquer la théorie de l'inexistence et la
théorie de la voie de fait.
 Il y a en effet usurpation de fonction lorsque
l'acte qui a été pris sort des attributions de
l'administration toute entière, parce que l'acte
 relevait soit du législateur, soit de l'autorité
judiciaire.
 Il y a usurpation de fonction également lorsque
l'auteur de l'acte n'a jamais reçu une
quelconque investiture publique, ou bien l'a
perdue.
- L'empiètement de fonction se rencontre lorsque l'auteur de l'acte est intervenu à la
place d'une autre autorité administrative. A cet égard, on distingue l'incompétence
par la matière de l'acte (rationae materiae), par le moment de l'acte (rationae
temporis) ou par le lieu de l'acte (rationae loci).

Quelle que soit sa forme, 2 constats qui montrent l’importance de l’incompétence :

 historiquement, le Juge l'a admis en premier,
 ce qui explique que l'incompétence soit un moyen d'ordre public: c'est un
vice qui peut être relevé d'office, même lorsque le requérant ne s'en est pas
aperçu.

L'incompétence entraine l'annulation de l'acte. Mais il y a quelques réserves:

 la théorie des circonstances exceptionnelles,
 la théorie des fonctionnaires de fait (théorie fondée sur l'apparence qui
permet de déclarer réguliers les actes d'agents qui ont été nommés
illégalement, mais que les administrés ont pu légitimement considérer
comme habilités à prendre les actes qu'ils ont signé).

B) Le vice de forme

Le vice de forme concerne également la légalité externe de l'acte administratif.

Il y a vice de forme lorsque les procédures qui devaient être observées par l'auteur de l'acte
ont été omises ou accomplies de façon irrégulière.
L'administration prend une sanction sans respecter les droits de la défense ou sans la
motiver expressément. Les règles de forme et de procédure ont été prévues pour protéger les
citoyens. Mais elles permettent aussi de protéger l'administration en la contraignant à examiner plus
attentivement tous les tenants et aboutissants d'une question.

Tout vice de forme n'est pas nécessairement sanctionné par l'annulation de l'acte
Le CE s'est refusé à tomber dans le travers d'un formalisme excessif, qui l'aurait conduit à
annuler systématiquement pour lesquels l'administration aurait commis une petite erreur sur les
formes à suivre. En effet, si l'on met à part le cas exceptionnel où la loi prescrit expressément une
forme à peine de nullité, en dehors de ce cas le C.E opère une distinction entre les formalités
"substantielles" et les formalités "accessoires". La distinction est délicate car elle est appliquée par le
juge de manière concrète pour juger du caractère substantiel ou non d'une formalité, le juge va tenir
compte de la matière en question.
- Sont considérés comme substantielles => toutes les formalités dont le
non respect ou l'accomplissement irrégulier a été de nature à
influencer le contenu de la décision.
- Sont considérés comme accessoires =>
 les formalités qui n'ont pu exercer aucune
influence sur la décision
 ou bien encore les formalités que l'administration
devait accomplir mais en situation de compétence
liée,
 ou bien encore les formalités qui sont accomplies
après la décision,
 ou bien encore les formalités imposées dans
l'intérêt exclusif de l'administration.
 Par ailleurs, le vice de forme, même touchant une formalité substantielle, peut être couvert,
du fait des évènements qui se sont produits (circonstances exceptionnelles, une situation d'urgence
ou cas de force majeure). Ex  : la loi a prévue doit être pris après consultation d’un organisme
déterminé, si cet organisme refuse de siéger => force majeure.

II - Le contrôle de la légalité interne

A) Le détournement de pouvoir  :

Il y a détournement de pouvoir lorsque l'autorité administrative a utilisé les pouvoirs qui lui
avaient été confiés dans un autre but que celui qui lui était imposé par la règle de droit.
 Il s'agit donc d'un cas d'illégalité relatif au but de l'acte administratif.

Il y a 2 grandes formes de détournement de pouvoir:

- Lorsque l'auteur de l'acte a agi dans un but autre que l'intérêt
général, dans son intérêt personnel, dans l'intérêt d'un tiers, dans un
intérêt politique, EX  : un maire organisant une fête "laïque et
prolétarienne", un maire décidant la fermeture des débits de boisson
de sa ville pour encourager la fréquentation des cinémas de sa ville,...
- Lorsque la moralité de l'autorité est en jeu. CE, 26 novembre 1975,
Pariset: l'administration a agi dans l'intérêt général, mais elle a
poursuivi un but d'intérêt général qui n'est pas celui pour lequel elle a
précisément reçu compétence.

En effet, non seulement l'administration doit toujours agir dans l'intérêt général, mais de
plus, lorsqu'on lui confie l'exercice d'une compétence, c'est en vue d'un résultat déterminé. L'autorité
de police doit agir dans l'intérêt général, mais cela n'est pas suffisant: il faut aussi maintenir l'ordre
public. Toute mesure de police prise dans l'intérêt général mais avec une autre finalité que la
protection de l'ordre public est entaché de détournement de pouvoir. C'est l'exemple d'une mesure
de police prise dans le seul intérêt financier de la collectivité. Si les mesures de stationnement payant
sont légales, c'est parce que l'intérêt n'est pas seulement financier. Un maire interdit la circulation
pour pas que la chaussé soit usée, intérêt général mais pas mesure d’op.
Détournement de procédure => arrêt de 1902 lorsque l'administration utilise une procédure
dans un but qui n'est pas celui en vue duquel cette procédure a été organisée. Ex  : il est possible de
licencier un fonctionnaire pour insuffisance professionnel, une autorité administrative utilise cette
procédure utilise cela pour punir un fonctionnaire au lieu d’utiliser la procédure disciplinaire. Pour le
Juge, il faut déterminer l’intention de l’autorité et cela pose le proble de la preuve du détournement
de pouvoirs

La preuve du détournement de pouvoir

Il s'agit pour le Juge de déterminer quelle a été l'intention de l'autorité administrative.
Problème délicat car l'administré est incité à penser que lorsque l'administration prend une décision
qui lui est défavorable, c'est parce qu'elle a été motivée par des considérations personnelles. Le juge
ne partage pas ce sentiment, seulement si le détournement de pouvoir est formellement établi.
A l'origine, le C.E était rigoureux: il exigeait que le détournement se manifeste dans les
termes mêmes de la décision.
Aujourd'hui, le détournement de pouvoir peut se manifester dans les termes de la décision
mais aussi avec des pièces du dossier ou bien il peut résulter d'un faisceau de présomption
concordante, tel qu'il ne laisse pas de doute.
Mais la preuve du détournement est difficile => Les annulations pour détournement de
pouvoir sont relativement rares, et mêmes, elles sont plus rares que dans le passé.
- Le contrôle des motifs est apparu et s'est développé , ce qui a permis
au juge administratif de contrôler le détournement de pouvoir sur
une base plus objective que celle du détournement de pouvoir. Le
juge ne l'utilise que si les autres moyens d'annulation ne permettent
pas de donner satisfaction au requérant. Ex  : Barel, annulation pour
 erreur sur les motifs de droit alors que le détournement de droit été
flagrant.
- Le détournement de pouvoir n'emporte pas toujours annulation . En
effet, si l'administration a poursuivi plusieurs buts, il suffit que l'un
d'entre eux soit légal pour ne pas annuler. Un acte pris par
l’administration dans l'intérêt général, et qui, en même temps, vient
accorder un avantage à un particulier, cet acte reste légal. CE, 1971,
Ville de Sochaux. La desserte des usines Peugeot: le C.E a refusé
d'annuler cette décision car la déviation permettait d'assurer la
sécurité des voies routières, en plus de servir l'usine Peugeot.
L’expropriation est jugé légale.
 Lorsque l'administration était obligée de
prendre la mesure qu'elle a prise, même si
cette mesure n'était pas d'intérêt général, il
n'y aura pas d'annulation.

B) La violation de la loi

C'est le moyen d'annulation le plus important, celui qui est le plus utilisé. Il vise une
illégalité (violation de la loi) qui peut :
- Soit résulter d'une contradiction entre le contenu même de la
décision prise, et une règle de droit supérieure
- Soit peut aussi porter sur les motifs qui ont conduit l'administration à
prendre la décision en cause.

La violation de la loi permet au Juge de sanctionner toutes les illégalités relatives à l'objet de
l'acte et celles portant sur les motifs de fait ou de droit de l'acte en question.

1) Illégalité tenant à l'objet de l'acte  :

C'est la violation directe de la règle de droit. On dira d'un acte qu'il est illégal par son objet
lorsque l'acte ne pouvait pas être pris. C'est par le contenu même de l'acte que celui-ci est
directement contraire à une norme qui lui est hiérarchiquement supérieure.
- Exemple: un préfet qui licencie une infirmière, alors qu'elle est
enceinte: le CE a annulé ce licenciement car il viole directement un
PGD.
- Exemple: un fonctionnaire demande communication à
l'administration de sa note de l'année, ce que l'administration refuse.
Cette décision est contraire, par son contenu même, à la loi.
- Exemple: L'administration prend à l'encontre d'un de ses agents, à
titre disciplinaire, une mesure de suppression de son congé de
l'année: cela est contraire à la loi.
- Exemple => société aurore 1948=> contradiction avec le PGD de la
non rétroactivité des actes administratifs

Une réserve à cette violation directe à la règle de droit: la théorie des circonstances
exceptionnelles peut autoriser, sous le contrôle du juge, à prendre des décisions dont l'objet eut été,
en période normale, illégal.
CE, 28 juin 1918, Heyriès: le CE a estimé que vu les circonstances, le chef de l'état pouvait
suspendre par décret l'application d'une loi qui imposait la communication de son dossier à tt
fonctionnaire faisant l’objet de mesures disciplinaires.

2) Les illégalités tenant au motif de l'acte  :

On entend par motif l’ensemble des circonstances qui ont poussé l'autorité administrative à
agir comme elle l'a fait.
Ces circonstances sont de 2 ordres:
Il y a des motifs de droit et des motifs de fait. Si l'autorité administrative interdit une réunion
publique, ce qui l'incite à prendre cette décision est le CGCT, qui donne mission à l'autorité
municipale de maintenir l'ordre dans sa commune, et le fait que la réunion, organisée au moment
prévu, présente un danger pour l'ordre public. Les motifs sont le "par quoi?" et le but et le
"pourquoi?".
Le Juge contrôle en premier lieu les motifs de droit. Il s'assure qu'il n'y a pas eu erreur de
droit (si l'administration se fonde sur une base juridique inexistante, inexacte,...). Il y a 2 erreurs de
droit:
- Le défaut de base légale (Exemple: l'administration refuse un permis
de construire en se fondant sur un PLU qui n'est pas encore entré en
vigueur) => base juridique inexistence, inexacte, illégale qui a
disparue.
- L'erreur de raisonnement juridique  : erreur sur le sens de la règle,
c’est un vice du raisonnement juridique de l’administration. Ex  :
retenue dans l’affaire Barel, il y a une base légale mais erreur de
droit commise par le ministre de l’époque en écartant certaines
personnes au vu d’opinion politique.

Le contrôle du juge de l'excès de pouvoir est un contrôle variable, plus ou moins approfondi,
susceptible de degrés. Cela dépend de la nature du pouvoir attribué par la loi à l'administration:
- compétence liée
- cadre d'un pouvoir discrétionnaire attribué par la loi

Les degrés de contrôle :

- Contrôle l'exactitude matérielle des faits (principe posé par CE, 14
janvier 1916, Camino): on révoque un fonctionnaire au motif qu'il a
brutalisé son supérieur. La première vérification que le juge doit faire
est qu'il y a eu effectivement brutalité. Le juge parle pour cela de
contrôle réduit. Si le juge se contente de cette appréciation c’est que
la loi a donné un pouvoir discrétionnaire.
- Contrôle la qualification juridique des faits : le Juge va s'assurer que
les faits sont bien de nature à légalement justifier la décision
contestée.

Le Juge accepte de le faire chaque fois que la règle de droit a subordonné l'usage par
l'administration de son pouvoir à l'existence de certaines conditions de fait. Il vérifie ainsi si les faits
peut être qualifiée de faute (et donc y appliquer une sanction correspondante). On ne peut
sanctionner un agent public que s’il y a l’existence d’une faute et donc contrôler la qualification des
faits est se demander si le comportement peut être qualifié de faute. L’arrêt GOMEL est l’arrêt de
principe : refus de permis de construire que si place qualifiée de perspective monumentale donc
qualification juridique des faits.
- Contrôle le dispositif de la décision : il faut vérifier si elle est bien
adapté aux circonstances de fait. est-elle adaptée aux circonstances
de fait? C'est la question de l'adéquation de la sanction aux faits. Il
faut un enjeu fort pour calculer cette proportionnalité. Le Juge, pour
effectuer ce contrôle, en est arrivé à faire une balance entre les
inconvénients et avantages de la décision. Le Juge administratif
exerce ce pouvoir particulièrement en matière de police
administrative: il vérifie que la mesure de police n'était pas
disproportionnée à la menace de trouble: pouvait-on prendre une
autre mesure?
 Ce contrôle maximum a été effectué dans
l'arrêt: CE, 19 mai 1933, Benjamin. Dans
cette affaire, le C.E reconnaît qu'il y a
menace de trouble à l'ordre public, mais
compte-tenu des forces de police auxquelles
il pouvait être fait appel, on aurait pu
 prendre une autre mesure que
l'interdiction. Le Juge refuse le contrôle
maximum en matière disciplinaire.

Cependant pas exercé dans tous les domaines, en matière disciplinaire, à partir du moment
où le juge a considéré que le comportement pouvait être qualifié de faute disciplinaire, il considère
que l'administration apprécie souverainement la sanction, il ne la contrôle pas.

Ces 3 niveaux de contrôle ne sont pas figés =>

- Le Juge peut décider, lorsqu'il estime que l'environnement juridique,
et même social, lui est favorable, il peut décider de soumettre un acte
déterminé à un degré de contrôle supérieur à celui qu'il exerçait
jusqu'alors.
- Le Juge administratif a cherché à partir des années 60 à introduire un
peu de souplesse en recourant à la technique de l'erreur manifeste.
Cette erreur manifeste permet au juge de s'accorder le pouvoir de
censurer une erreur d'appréciation scandaleuse commise par
l'administration dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire.
 CE, Lemont 78 sanctionne l’erreur
manifeste dans le choix de la sanction
Exemple: la révocation d'un fonctionnaire
pour brutalité: le juge administratif français
laisse à l'autorité administrative le pouvoir
de déterminer la nature de la sanction
lorsqu'un agent administratif a commis une
faute. Le C.E vérifie néanmoins, depuis une
trentaine d'année, si la sanction n'est pas
"manifestement disproportionnée".
- L'illégalité d'un motif peut parfois ne pas entrainer l'annulation de la
décision. 1er cas : C'est essentiellement dans le cas où l'administration
s'est fondée sur plusieurs motifs. Lorsqu'il y a plusieurs motifs, le juge
opère une distinction entre les motifs "déterminants" et les motifs
"surabondants".
 Seule l'illégalité d'un motif déterminant est
de nature à entrainer l'annulation. Un motif
est déterminant dès lors que l'on peut
considérer que ce motif a conduit à
déterminer l'autorité administrative à
prendre l'acte en question.
 Sont considérés comme surabondants les
motifs dont l'absence n'aurait en rien
modifié le comportement de
l'administration. Dès lors, l'illégalité d'un
motif surabondant n'entraine pas
l'annulation de l'acte.
2eme cas : Hypothèse de substitution de motif : le Juge accepte
parfois de remplacer lui même un motif illégal invoqué par
l’administration. Essentiellement dans les cas ou l’administration
était dans les conditions de la compétence liée.

III - Les décisions du juge de l'excès de pouvoir et leur portée  :

A) Le contenu des décisions du juge de l'excès de pouvoir  :
Le Juge de l'excès de pouvoir peut soit annuler le recours, soit rejeter.
- Il peut rejeter la requête pour irrecevabilité (sans même examiner la
légalité de l'acte)
 - La rejeter au fond, après avoir vérifié que l'acte n'était pas entaché
des vices soulevés par le requérant.

Il peut accéder à la demande du requérant d'annuler:

Il peut annuler totalement la décision attaquée ou se contenter de l'annuler partiellement si
l'illégalité ne porte que sur certains aspects de l'acte, ou bien il peut l'annuler partiellement si
l'illégalité ne porte que sur certains articles de l'acte à la condition que ces dispositions partielles ne
forment pas un "tout indivisible" avec le reste de l'acte.
Le Juge de l'excès de pouvoir ne peut que rejeter la requête ou annuler la décision :
- Il ne peut pas, dans le cadre d'une requête pour excès de pouvoir,
accorder d'indemnité si la décision illégale a causé un préjudice.
- Il ne peut pas non plus remplacer l'acte illégal annulé par sa propre
décision, il ne peut pas réformer la décision illégale.

Mais le Juge peut désormais donner l'ordre à l'administration (avec un délai) de remplacer
l'acte illégal par un acte conforme au droit grâce aux pouvoirs d’injonction. Le Juge s'était d'ailleurs
donné, dès les 20's, le pouvoir d'indiquer dans sa décision les conséquences qu'entraine l'annulation
prononcée: il peut préciser les directives à suivre pour exécuter la décision.
 Cela résulte de l’arrêt de principe CE, 26 décembre 1925, Rodière, dans lequel ce qui
était en cause était la marche que l'administration devait respecter pour reconstituer la
carrière d'un fonctionnaire évincé de l'administration. De plus, le CE poussé par le
législateur a été poussé à aller plus loin dans la définition des obligations qu'entraine
pour l'administration l'annulation de ces décisions, puisqu'alors même que le
requérant n'a rien demandé :
 Le C.E depuis CE, 25 juin 2001, Société Toulouse Football-Club, se reconnaît le pouvoir
d'ajouter à l'annulation proprement dite, dans son dispositif, que l'annulation
comporte les obligations énoncées dans les motifs. Le C.E par ce moyen donne une
force obligatoire à la marche que doit suivre l’administration.

B) Les effets des décisions du Juge de l'excès de pouvoir  :

Tout dépend de la nature de la décision: décision de rejet ou d'annulation?

- Si c'est une décision de rejet , elle n'emporte en principe aucune
espèce de modification de la situation de fait concernée par la
décision car elle n'a aucun effet suspensif. De plus, au plan juridique,
un arrêt de rejet n'a qu'une autorité relative et pas l'autorité absolue
de chose jugée. Cela signifie qu'un autre requérant peut former un
autre REP contre le même acte. Bien plus, le même requérant peut
former lui aussi un nouveau recours en se fondant, notamment, sur
de nouveaux moyens. C'est évidemment théorique, car les délais de
recours auront été dépassés.
- Pour les décisions d'annulation, les effets sont supérieurs aux effets
d’une décision de rejet, dans le temps et dans l’espace.
 Dans le temps : l’effet de l’annulation par le
J est rétroactif, l’acte illégale dès son
émission est réputé n’avoir jamais existé et
donc il faut rétablir la situation initiale, il
doit avoir restituions in integrum.

A cette règle a été apportée certain assouplissement pour des raisons pratiques : la théorie
du fonctionnaire de fait permet de considérer valable les actes accomplis par un agent ou une
autorité dont la nomination est annulée.
- Idée de stabilité juridique qui doit être préservée . Ces
assouplissements ont été augmentés depuis une décision
d’assemblée de 2004 par laquelle le C.E a choisi de se reconnaitre le
pouvoir dans certaines circonstances de moduler dans le temps les
effets de l’annulation.
 - CE ASS 2004 association AC => pose le principe que l’annulation
d’une décision n’a plus d’effet rétroactif.

Après avoir énoncé le principe de l’effet rétroactif il reconnait qu’il peut parfois être de
nature à entrainer des conséquences manifestement excessif, au regard des effets et au regard de
l’intérêt général qui peut justifier que les effets de l’acte annulés soient maintenu pour un temps.
L’espèce jugée en 2004 conduisait le Juge à une telle solution, il s’agissait d’une annulation pour des
raisons de formes qui avait pour conséquences de créer un vide juridique et désorganiser tout le
régime d’assurance de chômage.
Dans ce cas le Juge est en droit de prendre considération des conséquences, le juge doit
faire une balance entre les intérêts et avantages du pp de rétroactivité. Il doit faire une moyenne
entre les impératifs contradictoires. Par cette balance, le juge a le pouvoir d’apprécier s’il peut
déroger à titre exceptionnel à la dérogation au principe. S’il accepte la dérogation il peut décider que
l’annulation s’appliquera à une date fixée. C’est une entorse au principe de légalité.
 Dans l’espace : l’annulation produit un effet
par définition à l’égard de toute personne
car l’annulation possède l’autorité absolue
de la chose jugée. L’acte disparait à l’égard
du requérant mais aussi à l’égard de toute
autre personne ainsi elle a caractère absolu.

Cela présente des risques pour les tiers, c’est pourquoi il existe 2 mécanismes qui
permettent aux tiers d’agir : en cours d’instance => l’intervention / après l’instance => la tierce
opposition.
- L’intervention permet à toutes personnes intéressées de participer à
l’instance en apportant des arguments nouveaux ou des moyens
nouveaux. Cependant la participation est limité aux arguments.
- La tierce opposition est admise après un long débat par CE, arrêt
BOUSSUGE 1922, permet a toutes personnes intéressées au
maintient de l’acte annulé et qui n’est pas intervenue, d’attaquer la
décision d’annulation => c’est une voie de recours en rétractation.

Mais cette tierce opposition est accueilli que si la personne n’est été ni représentée ni mise
en cause dans l’instance mais aussi elle ne peut s’exercer que contre une décision qui lèse les droits
de l’opposant.

CHAPITRE 3  :
Le recours en indemnité  : la responsabilité
administrative
La responsabilité administrative est un droit prétorien. Il existe certains régimes législatifs
spéciaux de responsabilité. Mais pour l’essentiel c’est une création du CE et du TC.
Ce droit de la responsabilité administrative est un droit autonome car le TC a refusé
d’appliquer à la puissance publique les règles du Code Civil, les articles 1382 et suivants.
Ces 2 juridictions ont construit une théorie propre, le pp est affirmé avec force dans
BLANCO 1873. La responsabilité qui peut incombée à l’Etat ne peut être régit par les pp établis dans
le code civil, elle a ses règles spéciales.

Règles spéciales :
Cela veut dire que parfois les règles sont moins favorables aux victimes que les règles du
droit privé. Depuis 1873, on a pu constater que l’autonomie du droit administratif profite aussi aux
victimes. C’est ce qui a conduit la CCASS dans une décision du 23 nov 56 docteur GIRY à imposer au
JJ lorsque celui-ci est appelé à se prononcer sur la responsabilité de la puissance publique,
l’obligation de se référer aux règles de droit public qi elles sont plus avantageuses aux victimes.
En 6 fev 2007 Mme Pallafieu, la Cour de cassation a utilisé cette jurisprudence pour la
responsabilité d’un officier d’Etat civil, pour l’appréciation de la responsabilité de cet officier le Juge
doit se référer au règles de droit public.
Cela dit il ne faut pas exagérer cette autonomie car le plus souvent les règles dites spéciales
ne sont pas si différentes du droit commun.
 Dans tous les cas il faut un fait générateur, une faute, un dmg et un
lien de causalité.

La responsabilité administrative est marquée par la coexistence et le cumul de la

responsabilité personnelle des agents et de la responsabilité de la puissance publique elle même.
Q de savoir quel est le patrimoine qui en doit en définitive supporter la charge du dommage.

3 réponses possibles :
- La personne publique dans tous les cas : cependant inconvénient car
irresponsabilité du fonctionnaire qui favorise le laisser aller du
comportement de l’agent donc solution dangereuse.
- La charge est toujours supportée par la personne physique de
l’agent, auteur du fait dommageable. La PM de droit publique agit
par l’intermédiaire de ses agents qui pourront seuls être poursuivis.
Solution pratiquée dans les pays Anglos Saxon. Elle est critiquable car
favorise l’immobilisme des agents publics donc détruit l’initiative.
- Solution de compromis qui retient tantôt la responsabilité de la
Collectivité tantôt de l’agent. Il a été retenu dans sa décision du 30
juillet 1873 PELLETIER, cette solution de coexistence des
responsabilités a été complété par le CE qui a ajouté à ce dispositif la
possibilité pour les victimes de poursuivre à leur choix pour les
mêmes faits la personne publiques ou l’agent, il s’agit du cumul de
responsabilité.

La responsabilité administrative est une responsabilité qui a connu un phénomène

d’extension constante. En effet, on est parti à l’origine d’une situation d’irresponsabilité de l’Etat, il
est souverain, « il ne peut mal faire ». Et puis la responsabilité de la puissance publique va
commencer à être admise au début du 19 ème siècle dans quelques cas particuliers qui sont prévus par
la loi (la loi du 28 pluviôse an 8), et dans d’autres cas par la Jence qui va admettre par dérogation la
responsabilité de l’Etat, quand l’Etat apparait non pas dans l’exercice de sa souveraineté, mais dans
les actes de gestions.
Ces cas de responsabilité dérogent au principe, car le principe reste celui de
l’irresponsabilité.
C’est ce principe d’irresponsabilité qui est reversé par l’arrêt Blanco, mais de manière
restrictive.

A partir de ce principe la responsabilité de l’Etat va s’étendre sans cesse car  :

- D’abord la Jence va progressivement inclure des services publiques
qui au départ avaient été exclu du champ de responsabilité (cas par
exemple avec la police, faut attendre 1905 pour que le CE dans
l’arrêt TOMASO-GRECCO du 10 février 1905 admette la
responsabilité de la police).
- Aussi la Jence dans un premier temps c’est fondé exclusivement sur
la faute, et puis elle va retenir plus tard d’autres fondements de
responsabilité (le fondement du risque ou le fondement de l’égalité
des citoyens devant les charges publiques).
- Aussi pour certains services public le Juge administratif avait limité la
responsabilité à la « faute lourde », seulement, le champ
d’application de la faute lourde se réduit.
 - Enfin, le CE a aussi élargit les hypothèses de préjudice pouvant
donner lieu à réparation, comme le préjudice de la douleur morale
(appelé préjudice d’affection).

SECTION 1  : La responsabilité personnelles des agents de

l’administration
Un agent d’administration peut voir sa responsabilité pécuniaire mise en jeu soit :
- Vis-à-vis d’un simple particulier
- Soit vis-à-vis de l’administration elle-même

I Les responsabilité personnelle des agents d’administration à

l’égard des particuliers
Le 19ème siècle fut sur ce plan un véritable siècle d’or pour les fonctionnaires car la C° de l’An
8 leur a procuré une protection presque absolue.
Dans l’article 75 qui est resté applicable après la chute de l’Empire, il été prévu que les
fonctionnaires ne pouvaient être poursuivit personnellement devant les Juridictions judiciaires (sous
entendu, aussi bien civiles que pénales) pour des faits relatifs à leur fonctions qu’en vertu d’une
décision du CE. En pratique ces autorisations n’étaient que très rarement accordées ce qui avait
conduit à une situation de quasi irresponsabilité, même en matière pénale. Cet article 75 fut
constamment critiqué, son abrogation est un thème permanent
L’un des tous 1ers actes du gouvernement suivant le 2 nd Empire, sera d’abroger l’article 75
par un décret loi du 19 septembre 1870.

L’abrogation avait-il pour effets d’instituer un système de responsabilité totale des fonctionnaires
pour tout fait accompli par eux dans l’exercice de leur fonction  ?
Le TC a refusé d’interpréter cette abrogation de la sorte, dans l’arrêt PELLETIER de 1873, on
se demande quel est la portée du décret loi de 1870 ? Le TC juge que ce décret loi doit être analysé à
la lumière du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. Le TC estime que le
principe de séparation des autorités administratives et judiciaires interdisait à l’autorité judiciaire de
connaitre des actes accompli par les fonctionnaires, dans le cadre de leurs fonctions. Ce n’est que
dans l’hypothèse ou le fonctionnaire aurait agit en dehors de ses fonctions, dans l’hypothèse ou
l’agissement du fonctionnaire aurait un caractère personnel, qu’il est possible à un Tribunal
judiciaire, de juger le fonctionnaire.
L’arrêt PELLETIER pose donc le principe de la distinction de la faute personnelle de l’agent
de l’administration qui engage sa responsabilité personnelle devant le Juge Civil, et d’autre part de la
faute de service de l’agent, qui engage la responsabilité de l’administration donc c’est le Juge
administratif.

A) La faute personnelle de l’agent de l’administration

1) La notion de faute personnelle

Quand peut-on qualifier de personnel une faute qui fut commise par un agent publique  ?
Au regard de l’origine de l’a Jence Pelletier, on peut dire que la faute personnelle est celle
qui se détache de l’exercice des fonctions de l’agent.
La faute qui se détache de l’exercice de ses fonctions c’est « la faute qui révèle non pas
l’administrateur qui est plus ou moins sujet à erreur, mais qui révèle l’homme avec ses faiblesses, ses
passions et ses imprudences ».
En fait, la Jence se montre beaucoup moins dogmatique, en ce sens que le Juge n’a jamais
cherché à adopter ni même à proposer une définition théorique de la faute personnelle, pour le juge
c’est une question d’espèce, néanmoins il est possible de synthétiser cette Jence et cela permet de
dire que la faute personnelle se rencontre dans 2 séries d’hypothèses :
 - La faute personnelle est celle du fonctionnaire, faute qui est
matériellement commise en dehors de l’exercice de ses fonctions,
c’est une faute purement privée, personnelle.
- La faute personnelle c’est aussi la faute qui bien que commise
matériellement dans l’exercice des fonctions, va néanmoins
apparaitre détachable intellectuellement.

Il a 2 cas :
- La faute intentionnelle, celle qui révèle une intention malveillante, ou
qui est réalisé dans la recherche par l’agent d’avantages personnels.
Il est bine évident que quand un agent commet une faute de
l’intention de nuire, sont comportement ne peut pas se rattacher à
l’exercice de ses fonctions.
- La faute d’une particulière gravité, celle qui révèle un comportement
inacceptable, brutale.

Exemple : un chirurgien est en train d’opérer, et une infirmière en versant de l’éther trop
près d’une flamme déclenche un incendie, le chirurgien s’est enfui et le patient est mort. La Cour de
Cass à jugé qu’il y avait une faute pécuniaire et pénale du chirurgien.
Exemple : le comportement d’un secrétaire générale de préfecture qui quelques soit les
pressions exercées sur lui à prêté son concours actif à l’arrêt de Juifs  faute personnelle, arrêt du 12
avril 2002, PAPON.
On voit que le CE et le TC se montre très exigent pour qualifier une faute de personnelle.
Elle a un caractère résiduel, d’ailleurs ce caractère très restrictif est attesté par la confrontation de la
notion de faute personnelle avec d’autres notion qui apparaissent très proches

2) Fautes personnelles et notion voisines

La notion de fautes personnelle ne recouvre pas nécessairement certaines notions qui

apparaissent pourtant très proches, telles que l’infraction pénale (qui ne constitue pas toujours une
faute personnelle. A l’origine la Jence Judiciaire avait admit que toutes fautes constitutif d’un délit ou
d’un crime était forcement personnel, mais dans une décision du 14 janvier 1935 THEPAZ, (un
soldat qui s’appelait Mirabel, qui au volant d’un camion militaire c’était rendu coupable de blessure
par imprudence et il fut condamné par le Tribunal correctionnel, et le TC a refusé dans cette affaires
que la responsabilité personnelle du soldat puisse être engagée). On peut comprendre cette Jence,
car il s’agissait d’infraction pénale non-intentionnelle, on pourrait penser que quand l’infraction
pénal à un caractère intentionnel, la dans ce cas la faute personnelle est présente, et bien ce n’est
pas le cas.
Le caractère est donc très limité de la notion de faute personnelle.
Exemple : dans l’arrêt du 19 octobre 1998, PREFET DU TARN, un fonctionnaire de la DDE du
Tarn qui pour permettre d’accorder un permis de construire dans une zone inconstructible, le
fonctionnaire modifie lui-même le tracé de la carte de l’occupation des sols, faite par le conseil
municipale, pour rendre la parcelle constructible. Ce fut un Faux en écriture publique, et ce fut une
infraction personnelle. Dans cette décision le TC dit que la faute commise par le fonctionnaire qui
n’était animé par aucun intérêt du fonctionnaire, que quelque soit sa gravité, la faute ainsi commise
ne saurait être regardé comme une faute détachable commise dans l’exercice de ses fonctions.
De même la notion de la voie de fait, elle ne correspond pas nécessairement à une faute
personnelle, cette notion est dissocié, comme l’a démontré l’affaire du 8 avril 1935.
De plus l’illégalité de l’agent n’est pas en soi une faute personnelle de l’agent. Le CE
considère que si l’illégalité ne peut être qualifié de faute perso que si l’illégalité fut commise avec
l’intention de nuire, faut donc un caractère intentionnel (ce qui est exceptionnel).

Effets de la faute personnelle :

La faute perso de l’agent permet à s victime de mettre en cause a responsabilité
personnelle de l’agent devant la Juridiction judiciaire qui pour apprécier cette responsabilité
appliquera les règles qui sont les siennes, c'est-à-dire les règles de droit privé (articles 1382 et s.).
En revanche si le fonctionnaire n’a commis qu’une faute de service, c'est-à-dire une faute
qui n’est pas détachable intellectuellement ou matériellement de l’exercice de ses fonctions, la
réparation incombe à l’administration, le Juge administratif est compétent et utilisera les règles de
droit public.
Mais il est nécessaire de tenir compte des règles de partage des compétences entre les 2
ordres.

B) Le cumul de responsabilité
A l’origine, la Jence, considérait qu’il y avait là une alternative en ce sens qu’elle estimait
que ces 2 responsabilité (personnelle du fonctionnaire, la responsabilité de l’administration) étaient
exclusives l’une de l’autre, c’était ou l’un ou l’autre. Dès lors que la faute pouvait être qualifié de
personnelle, seul l’agent était fautif et non pas l’administration.
Cette solution est apparut critiquable au plan pratique car elle avait pour résultat en cas de
faute personnelle, c'est-à-dire en cas de faute grave, de ne placer en face de la victime qu’un seul
responsable (le fonctionnaire) qui présente beaucoup moins d e garantie de solvabilité que la
personne publique. Et c’est pourquoi avec une préoccupation d’équité, la Jence du CE va
progressivement admettre le cumul de responsabilité, on passe de la coexistence au cumul. C'est-à-
dire que le CE va accorder aux victimes, dans certains cas la possibilité de poursuivre à son grès,
indifféremment, l’agent publique ou la collectivité publique pour la réparation du dommage.

Ce cumul de responsabilité s’applique dans quel cas ?

Il y a 2 situations différentes :
- Le cumul matériel, c’est le cas ou un même dommage fut provoqué
par la rencontre, la conjonction de 2 fautes, une étant personnelle,
une autre étant une faute de service, il y a cumul de faute. Donc très
logiquement la Jence admet dans ce cas le cumul de responsabilité, la
victime va pouvoir demander une réparation intégrale soit à l’agent
soit à l’administration. La Jence l’accepte depuis l’arrêt du 3 février
1911, ANGUET (Anguet se présente dans un bureau de poste pour
encaisser un mandat, il procède à son opération, et au moment de
sortir il s’aperçoit que la porte d’entrée fut fermée et on lui dit que
sortir par les locaux du personnel. Il va être mal accueilli et être jeté
sur le trottoir au point de se casser la jambe. Le Ce considère que la
faute était personnelle, et que c’était une faute de service  le fait
que le porte soit fermée plus tôt que prévu).
- C'est le cas ou le dommage ne résulte que d'une faute personnel. Est
ce que l'administration peut être obligée de réparer alors qu'elle n'a
commis aucune faute ? Le Conseil d'Etat accepte de faire jouer le
cumul idéal de responsabilité dans deux hypothèses :
- si la faute personnelle a été commise dans le service, ou à l'occasion
du service. Arrêt du 26 juillet 1918, époux Lemonier . Pourquoi ce
cumul ? Et bien parce que même si la faute se détache du service, le
service lui ne se détache pas de la faute. Il paraît donc naturel que
l'administration soit responsable. Par exemple, des pompiers,
viennent éteindre un incendie, ils oublient un objet sur les lieux du
sinistre, un pompier reçoit alors l'ordre d'aller le récupérer, et en
fumant une cigarette met le feu à une grange. Il y avait
indiscutablement une faute personnelle, mais comme elle a été
commise pendant le service. (il était la sur ordre) la responsabilité de
l'administration a pût également être retenue.
- Si la faute a été commise en dehors du service (temps/lieu) dans ce
cas en principe la responsabilité de l'administration ne saurait être
retenue. Mais des dérogations sont intervenues. Dans trois arrêts de
1949, Bestellsemer, Dlle Mimer, et Défaux, le Conseil d'Etat a
accepté de retenir la responsabilité de l'administration, car la faute
n'était pas dépourvue de lien avec le service. Dans les trois cas, ils
s'agissaient d'accidents de voiture, causé par des agents de
l'administration, qui n'étaient alors pas en service, mais qui utilisaient
 une voiture prêté par l'administration. Le juge se contente d'un lien
assez faible entre la faute et le service pour engager la responsabilité
de la personne publique. Par exemple, affaire époux Bachelier, du 23
décembre 1987 : il s'agissait d'un gardien de la paix, qui chez lui en
manipulant son pistolet de service, blesse involontairement un enfant.
Il s'agissait bien sûr d'une faute personnelle commise en dehors du
temps du service, et en dehors du lieu du service. Pourtant la
responsabilité de l'Etat a été retenue, car conformément aux règles
du corps des gardiens de la paix, le gardien de la paix conservait son
arme de service chez lui, et compte tenu de la dangerosité de cette
pratique, l'accident ne pouvait être regardé comme dépourvu de lien
avec le service. Autre exemple, arrêt de 1988, Ministre de la défense
contre époux Raszewski. Le Conseil d'Etat a admis le cumul pour un
assassinat commis par un agent de l'administration, avec son arme
personnelle, en dehors des heures de services. L'agent en question
est un gendarme, qui avait déjà commis de nombreux méfaits. Par
ses fonctions, il avait put échapper aux recherches, et poursuivre ses
méfaits. Il y avait donc un lien avec le service

Cela assure une garantie d’indemnisation pour la victime. Lorsque les conditions du cumul
son réalisées la victime a le choix de poursuivre pour le tout soit l’agent public pour sa faute
personnelle devant le Juge Judiciaire, soit la collectivité publique qui est toujours solvable devant en
principe le Juge Administratif. Mais, bien évidement, la victime si elle a ce choix, n’a pas droit pour
autant a une double indemnisation, ce qui constituerai un enrichissement sans cause. Pour éviter ce
risque d’enrichissement sans cause lorsque le Juge Administratif condamne l’administration a
indemniser une victime, il subordonne la paiement des sommes à la subrogation par la victime de la
collectivité publique dans les droits nés au profit du particulier a l’encontre de l’agent public. En
pratique cette subrogation est inefficace (Cumuls de responsabilité signifie cumuls d’action, mais pas
cumuls d’indemnisation).

II - La responsabilité personnelle de l’agent a l’égard de

l’administration
Le principe de responsabilité de l’agent envers l’administration est un principe qui a mis du
temps à s’appliquer.

A) Le principe de responsabilité des a gents a l’égard de

l’administration
Pendant longtemps les relations entre les agents publics et la collectivité publique qui les
emploient ont été dominées par un principe d’irresponsabilité en vertu d’une décision Poursines (28
mars 1924). Les faits : durant la 1ere Guerre Mondiale un officier avait donné l’ordre de fusiller un
suspect pour espionnage dans des conditions telles que l’Etat avait dû indemniser les héritiers. Le
ministre de la guerre a donné l’ordre à l’officier de rembourser l’Etat. L’officier a demandé au C.E
d’annuler cet ordre, ce que le CE a fait au motif que la responsabilité pécuniaire d’un fonctionnaire,
autre qu’un comptable public, ne saurait être engagée envers l’Etat. Cette solution était fondée sur
l’idée que seule la procédure disciplinaire devait servir à sanctionner un agent.

Ce principe d’irresponsabilité connaissait 2 exceptions :

- La loi avait parfois prévu la responsabilité pécuniaire de certains
agents : comptables publics notamment.
- Dans certains cas le mécanisme de la subrogation permettait a la
collectivité publique lorsque celle-ci avait du indemniser une victime
par l’application de la théorie du cumuls de se retourner contre son
agent, pour récupérer l‘indemnité que la collectivité avait dû verser.
Mais ce mécanisme était inefficace parce que le juge administratif
 avait considéré que pour que la subrogation aboutisse, il fallait que la
victime ait effectivement intenté une action contre l’agent et qu’elle
ait obtenu une condamnation par le Juge Judiciaire. Dans ce cas,
l’administration, subrogée dans les droits de la victime, pouvait alors
récupérer le montant des Dommages et Intérêts. Or le plus souvent
la victime choisissait d’actionner directement et exclusivement la
collectivité publique en négligeant d’intention une deuxième action
contre l’agent. Des lors la collectivité était privée de tout recours
contre son agent.

Il est devenu impossible de maintenir le principe d’irresponsabilité des agents vis-à-vis de

l’administration. En effet le C.E avait poussé au maximum la théorie du cumul avec l’arrêt Mimeur,
effaçant de fait la responsabilité des agents. les fonctionnaires avaient retrouvé leur immunité du
XIXème. Il n’est pas étonnant de constater que moins de 2 ans après l’arrêt Dlle Mimeur le CE a
renversé ce principe d’irresponsabilité des agents a l’égard de la collectivité par un arrêt CE, 28 juillet
51, Laruelle : le CE déclare que les agents publics sont pécuniairement responsables de leur faute
personnelle a l’égard de la collectivité qui les emploie. A partir de 51, l’administration dispose donc
indépendamment de l’action subrogatoire, (qui n’a pas disparu, c’est l’action de la victime qui est
transférée à l’administration son action, mais qui était devenue inutile de fait) d’une action
récursoire qui lui permet d’obtenir réparation des dommages qui lui ont été causé par ses agents
dans 2 hypothèses : lorsque la faute personnelle de l’agent a comme victime unique l’administration
elle-même mais aussi et surtout lorsque l’administration s’est vue dans l’obligation d’indemniser un
particulier pour le préjudice causé par la faute personnelle de son agent en application de la théorie
du cumul. Concrètement l’administration n’a pas à s’adresser à un Juge pour engager cette
responsabilité. En effet par application du privilège du préalable, la collectivité va mettre en œuvre
les procédures de recouvrement classique des recettes : elle adresse à son agent un titre de
perception exécutoire par lui-même. Si l’agent veut contester cet ordre de recette c’est a lui de saisir
le juge par le mécanisme de l’opposition. Le CE a considéré que le Juge administratif était en
l’occurrence seul compétent pour en connaitre, dans un arrêt CE, 28 juillet 51, delville. Le TC a
confirmé cette solution dans sa décision du 26 mai 54 Moritz au motif que les rapports entre les
collectivités publiques et leurs agents sont des rapports de droit public.

B) Les modalités de mise en œuvre de la responsabilité des agents de

l’administration vis avis de l’administration

1) Le caractère semi-disciplinaire de la responsabilité de l’agent public

Pour comprendre ces modalités il faut d’abord bien saisir le fait que ce qui prédomine dans
toute cette jurisprudence Laruelle c’est moins l’aspect réparation d’un dommage subi par
l’administration, que l’aspect répression d’un comportement que l‘on n’attendait pas de son agent.
C’est ce qui explique que la faute personnelle de l’agent qui fonde l’action récursoire, est une faute
différente que celle que l’on observe entre les victimes et l’agent. Cette faute a un aspect quasi
disciplinaire. Ce qui est fondamentalement reproché a l’agent, c’est d’avoir eu un comportement non
conforme a celui que l’administration était en droit d’attendre de lui. La preuve en est que lorsque
l’administration se retourne contre son agent après avoir été obligée d’indemniser une victime par la
théorie du cumul, elle peut invoquer a l’encontre de son agent une faute que le Juge Judiciaire lui
n’aurait jamais qualifiée de faute personnelle.

Ex : affaire jugée 22 mars 1957, Jeannier : 6 militaires de Belfort décident de s’offrir une promenade
en auto. Ils choisissent le jour ou le CE rend l’arrêt Laruelle (28 juillet 51). Pour cette balade ils
prennent un véhicule de l’armée mais renverse et tue un cycliste. Dans cette affaire, pour le Juge
Judiciaire qui ne peut connaitre que des rapports entre la victime et les agents publics, seul un
militaire a commis une faute (pénale) à l’origine du dommage (le conducteur). Or dans cette affaire
Jeannier était un simple passager. (Donc au regard du Juge judiciaire il n’a pas commis de faute
personnelle) Pourtant cela n’a pas empêché l’Etat de se retourner contre Jeannier et contre tous les
autres parce qu’aux yeux de l’Etat tous avaient commis une faute personnelle vis avis de l’Etat  : celle
d’avoir utilisé illégalement le véhicule de l’état. Le CE a relevé que jeannier avait sciemment utilisé le
véhicule a des fins étrangères au service et a retenu sa responsabilité. (c’est bien une infraction à la
discipline militaire) La faute personnelle qui fonde l’action récursoire de l’état ce n’est pas la faute
qui a entrainé le dommage pour le particulier, c’est une faute disciplinaire, c’est la fait que l’agent
s’est écarté de ses fonctions. C’est pourquoi on peut affirmer que la Jurisprudence Laruelle a entrainé
un dédoublement de la notion de faute personnelle : celle identifiée dans les rapports entre agent et
victime et celle entre l’agent et l’administration.

2) La répartition de la charge de l’indemnisation

Doit-on réaliser en cas de cumul de responsabilités un partage de responsabilité entre la

collectivité et son agent ?
Le CE a adopté des solutions qui donnent lieu a critiques.

Deux cas se distinguent :

- L’administration a indemnisé le particulier sans avoir elle même
commis de faute de service : c’est le cumul idéal. Depuis l’arrêt
Jeannie (22 mars 1957) le CE refuse tout partage de responsabilité :
la collectivité peut se retourner pour le tout contre l’agent public qui
peut donc supporter toute l’indemnisation.
- En revanche si le cumul de responsabilité résulte d’un cumul de
fautes, le CE admet dans l’arrêt Delville (1951) qu’il y ait partage de
responsabilité en fonction de la gravité des fautes respectives de
l’agent et de l’administration. Dans l’affaire Delville il s’agissait d’un
accident causé par un chauffeur de l’équipement avec un véhicule de
l’administration : cumul de faute : le chauffeur était en état
d’ébriété : faute personnelle mais on lui avait confié un véhicule avec
des freins défectueux : faute de service. Il y a donc eu partage par
moitié.

De même dans l’affaire Papon, cumul de faute, et le Conseil d’Etat a partagé

l’indemnisation.
Le partage est refusé par le Conseil d’Etat, si la faute de service a été provoquée par le
fonctionnaire en vertu de l’adage nul ne peut invoquer sa propre turpitude. Le fonctionnaire doit
donc supporter le poids total de l’indemnisation. Dans l’arrêt Laruelle le CE a estimé que le militaire
ne pouvait s’exonérer partiellement en invoquant la mauvaise surveillance du parc automobile, faute
de service. Par ce que c’est par ses manœuvres, que Laruelle avait cependant réussi a tromper le
gardien du parc donc pas de partage de responsabilité.

L’administration peut elle se décharger de sa responsabilité sur un seul agent dans le cas d’une
pluralité d’agents fautifs  ? (arrêt Jeannier par exemple).
L’état a longtemps demandé à son profit l’application des règles de la solidarité. Le C.E dans
l’arrêt Jeannie a définitivement refusé, que l’administration puisse revendiquer le bénéfice de la
solidarité à son profit. Le Conseil d’Etat dans cet arrêt, s’est donné le pouvoir de fixer la contribution
de chaque agent en fonction de la gravité respective des fautes de chacun de ses agents. Il a refusé le
système de la solidarité parce que ce mécanisme avait été imaginé en faveur de la victime face a une
pluralité d’auteurs : ici cela ne fonctionne pas puisque la victime a déjà été indemnisée. De plus si
l’état demande a un seul, seulement a Jeannier de tout rembourser, celui-ci va se retourner contre
les autres auteurs : or cette nouvelle action relèvera du Juge Judiciaire qui ne reconnait pas la faute
de Jeannier, simple passager mais du seul conducteur de l’auto. Cela ruinait toute la construction de
la jurisprudence Laruelle.
Ce système présente de nombreux dangers soulignés par le commissaire du gouvernement
Cannes. Risques d’injustices parce que la faute personnelle est par essence une faute de subalterne :
(la faute personnelle est une faute détachable) lorsqu’un agent se situe en bas de la hiérarchie il a
des fonctions d’exécution alors qu’en haut de la pyramide les fonctions sont beaucoup plus larges
(direction, conception) il est donc plus facile de commettre une faute détachable lorsque l’on est un
simple technicien de surface ou un simple militaire du contingent que lorsque l’on est en haut de la
hiérarchie. Les fautes personnelles sont les fautes matérielles des agents d’exécution. Il y a donc un
risque que soient plutôt pénalisés les agents en bas de l’administration. Sinon on parlera de petites
erreurs de conception insuffisantes pour fonder la faute personnelle. 2eme danger : l’action
récursoire qui permet d’engager la responsabilité de l’agent est engagée par l’administration elle
même, pas devant le juge.
Or l’administration n’a pas l’obligation de se retourner contre son fonctionnaire : elle a un
pouvoir d’appréciation discrétionnaire. Dans l’exercice de ce pouvoir il y a donc des risques
d’inégalités : le chef de service se retournera plus facilement contre des agents qui sont loin de lui
que contre ses proches adjoints. C’est pourquoi le système aurait été amélioré si on avait accepté
l’idée de transférer la pouvoir de mettre en œuvre la responsabilité de l’agent de l’administration
active au Juge Administratif. Cela aurait permis surtout de donner une plus grande efficacité (porté) à
la jurisprudence Laruelle car 50 ans après, c’est une jurisprudence assez mal introduite dans
l’administration qui engage assez peu les actions récursoires. Une administration seulement le fait :
l’administration militaire.

3) L’action récursoire des agents publics

On peut indiquer en conclusion que l’agent public dispose lui aussi d’une action récursoire
contre l’administration. Cette action des fonctionnaires est une action nécessairement
juridictionnelle, qu’il doit exercer toujours devant le Juge Administratif. (l’agent n’a pas le privilège
du préalable).

Dans quels cas existe cette action récursoire  ?

- Cas ou le fonctionnaire ait été poursuivi par la victime devant le Juge
Judiciaire alors qu’il y avait cumul de fautes. Le Juge Judiciaire l’a
forcement condamné a verser le total de l’indemnisation. (il ne peut
pas faire autrement) L’agent peut alors se retourner vers
l’administration pour obtenir le partage de responsabilité (affaire
Delville, affaire Papon).
- Le fonctionnaire peut se retourner contre l’administration dans une
situation qui prend en compte le risque de contradiction de
jurisprudence entre les 2 ordres : c’est le cas ou le fonctionnaire a été
condamné par le Juge pour faute personnelle alors qu’il s’agissait
d’une faute de service. Cette erreur n’est pas invraisemblable parce
que le Juge Judiciaire a tendance à adopter une conception plus large
de la faute personnelle que celle du Conseil d’Etat ou du Tribunal des
Conflits pour favoriser l’indemnisation des victimes. Une telle erreur
peut être empêchée par l’administration qui aurait du réagir en
élevant le conflit, en effet s’il n’y a qu’une faute de service c’est le
Juge Administratif qui est en principe compétent. Si elle ne la pas fait,
et si le fonctionnaire a été condamné à tord, le fonctionnaire peut
donc demander au juge administratif a l’administration de supporter
la totalité des conséquences financières de la condamnation
prononcée a tort contre lui. C’est une solutions assez curieuse dans
son principe : cela revient a donner au Juge Administratif le soin de
réparer les erreurs juridiques du Juge judiciaire. Cette solution est
formellement prévue dans le statut de la fonction publique depuis
1946 et reprise en 1983. Mais le Conseil d’Etat a étendu la portée de
ce mécanisme bien au delà des textes en lui donnant valeur de PGD :
CE, 26 avril 1963, centre hospitalier de Besançon. Le conseil déclare
qu’il y a une obligation pour l’administration de couvrir les agents
condamnés a tort.

SECTION 2  : La responsabilité de la puissance publique

Les conditions de cette responsabilité ont été données par la jurisprudence
essentiellement. Mais à coté de cette responsabilité de droit commun de la collectivité publique
admise de plus en plus largement, il existe des régimes législatifs spécifiques de responsabilités qui
mettent en œuvre des règles différentes, soit plus restrictives que les règles jurisprudentielles soit
que ces règles sont à l’inverse plus larges : pour les dommages résultant d’une vaccination
obligatoire par exemple, ou pour les dommages de guerre.
S’agissant de la responsabilité de droit commun, son engagement répond a 3 conditions :
un fait dommageable, un préjudice et un lien de causalité.

I - Le fait générateur du dommage

Tout acte dommageable ne donne pas nécessairement lieu a réparation. (Blanco) L’acte
doit présenter un caractère fautif. Il faut une faute de service. Mais il arrive parfois que pour engager
la responsabilité de la Puissance Publique on se contente de démontrer l’existence d’un lien de cause
à effet entre une action de l’administration et le dommage : on dit alors dans ce cas qu’il y a
responsabilité sans faute.
Le droit public de la responsabilité combine ces 2 systèmes : le Juge Administratif recours à
titre principal a la responsabilité pour faute et à titre subsidiaire a la responsabilité sans faute.

A) La responsabilité pour faute

En principe la responsabilité de la Personne Publique est fondée sur l’existence d’une faute.

1) La notion de faute administrative

Si pour le code civil tout fait quelconque de l’homme oblige a réparer, la faute s‘analyse
comme un manquement à une obligation préexistante, en droit public toute faute n’est pas de
nature à engager la responsabilité de la collectivité. Chaque service est soumis à une obligation de
bon fonctionnement, et la faute de service constitue un manquement à cette obligation. La faute de
service a été dégagée contre les principes du Code civil : on la voulait autonome par rapport au droit
privé. Le Tribunal des Conflits dans l’arrêt Blanco refuse d’appliquer le Code civil en énonçant que la
responsabilité publique ne peut être ni générale ni absolue. Cette affirmation est donc contraire a
l’art 1383.

Qu’est ce qu’une faute de service ? Selon Duez la faute de service se rencontre dans 3 cas  :
- Lorsque le service a mal fonctionné, lorsque le service a fonctionné
avec retard ou lorsqu’il n’a pas du tout fonctionné.
- Il y a des fautes que l’on constate lorsque l’administration a agi
maladroitement, imprudemment, irrégulièrement  (exemple : affaire
Marcy : un vétérinaire est chargé de vacciner des veaux mais pique
l’épaules de l’agriculteur  : faute de service dans l’action qui engage la
responsabilité de l’Etat).
- Il peut s’agir d’une faute qui résulte de l’abstention, d’une carence 
(l‘inertie administrative peut être fautive).

Au delà de ces 3 cas, plusieurs critères de la faute de service existent  : on a proposé de dire
que la faute existe lorsque le service fonctionne anormalement. Ce serait l’anormalité du
fonctionnement de l’administration qui fonderait ce critère. D’autres ont recherché la faute du coté
d’une atteinte aux droits des citoyens. La faute de service serait la violation du droit a exiger du
service public un bon fonctionnement. Cette analyse est juste a condition d’observer qu’il convient
pour rechercher la faute d’analyser directement le fonctionnement du SP. Chaque SP est soumis a
une obligation de bon fonctionnement et la faute de service doit s’analyser comme un manquement
a cette obligation.
Selon une formule de Plagnol et Ripeyre, être en faute cela consiste a ne pas se conduire
comme on aurait du la faire. La faute s’analyse en un manquement à une obligation préexistante.
Rapproché de l’administration ; compte tenu de ses moyen, eu égard a ces conditions d’activité, le
SO avait l’obligation d’agir de telle façon. S’il ne l’a pas fait il est fautif, a charge de démontrer que ce
fait est bien a l’origine du dommage.
 La faute ainsi définie peut se manifester à l’ occasion d’un agissement matériel de
l’administration ou dans son activité juridique. La faute administrative peut résulter de l’illégalité
d’une décision administrative.
Une décision légale n’est jamais fautive. Ce qui ne veut pas dire qu’elle ne puisse pas
engager la responsabilité de l’administration mais sur un autre fondement que la faute : ce sera de la
responsabilité objective.
Inversement toute décision illégale, quelque soit la cause de l’illégalité, est par principe
fautive et donc est de nature a mettre en cause la responsabilité de la collectivité publique a
condition de remplir aussi les autres conditions du dommage.
Il peut en aller autrement lorsque l’illégalité est purement formelle et que le juge a la
conviction que la décision était justifiée sur le fond, s’il pense que la décision l égale aurait été
semblable a la décision illégale. Dans ce cas l’annulation ne donnera pas lieu a indemnisation.
Par exemple, un fonctionnaire qui mérite bel et bien une sanction disciplinaire, mais lors de la
procédure, les droits de la défense n’ayant pas été pleinement respecté, la décision est annulée.
Dans ce cas, le fonctionnaire n’aura pas le droit à réparation.
Le Juge Administratif accepte parfois d’engager la responsabilité de l’administration pour
des actes qu’il considère comme ne faisant pas grief et de ce fait ne peuvent pas faire l’objet d’une
annulation dans le cadre d’un REP. Et pourtant ces actes sont parfois susceptibles de générer un
dommage. Le CE l’a admis en 1978 pour des MOI pour la première fois. De même en 2007 le CE a
admis la même solution pour les recommandations d’une AAI, la HALDE qui a des pouvoirs
d’enquête. Le Conseil d’état par trois décisions du 13 juillet 2007 (notamment décision Mme. Abric)
a jugé que les recommandations de la HALDE, ou les refus de donner suite à une déclaration, ne font
pas griefs mais qu’en cas de préjudice le Conseil d’Etat a dit que l’action en responsabilité était
possible sur le fondement de ces actes.

2) La gravité de la faute administrative

La responsabilité de l’administration ne peut pas être engagée pour n’importe quelle faute.
Le Juge Administratif apprécie la faute de service in concreto en tenant comptes des moyens d’action
du Service Public. Cela a conduit le Juge à élaborer une échelle de faute. En principe la faute simple
suffit pour mettre en œuvre la responsabilité de l’administration mais parfois la jurisprudence exige
une faute présentant un certain degré de gravité. Autrefois l’échelle de fautes comportait 3 degrés  :
il n’en reste plus que deux : faute simple et faute lourde. La faute simple est de plus en plus
suffisante. La faute lourde reste exigée lorsque du fait des circonstances ou en raison de sa nature
même l’activité du Service Public est difficile à assurer. Difficile à exercer au regard de la mission qui
est celle de l’administration. Par sa nature même, ou des faits des circonstances de temps ou de lieu.
Cette volonté de coller a la réalité a incité le juge pour certains Services Publics à opérer
une sorte de partage interne pour isoler au sein d’un SP les éléments de l’activité qui relèvent d’un
régime de faute lourde. Les autres éléments étant soumis a la faute simple.

Par exemple, après avoir abandonné la principe d'irresponsabilité, la jurisprudence a estimé que l'on
ne pouvait pas mettre en cause la responsabilité de l'administration en matière de police. Dans sa
décision Tomaso Greco de 1905 le CE a renversé cette jurisprudence traditionnelle mais il a considéré
en l'espèce que les conditions n'étaient pas réunies pour engager la responsabilité de l'Etat.
Dans l'affaire il s'agissait d'un gendarme qui voulant toucher un taureau avait blessé un
passant. Le C.E a retenu l'absence de faute.

En 1905 le CE a souhaité tenir compte de l'effet délicat du service de police et a exigé une
faute lourde. Cette exigence de la faute lourde ne vaut cependant pas pour l'ensemble des activités
de police. Le Conseil d’Etat s’assure dans chaque espèce que l’exécution du service de police
présentait bien des difficultés particulières.
De plus cette faute lourde est en déclin. Le Juge a limité l'usage de la faute lourde. Il
s'assure que l'exécution du Service Public du maintien de l'ordre présentait bien des difficultés
particulières. Dans le cas contraire on se contente de la faute simple. Cette conduite conduit à
distinguer l'activité juridique de la Police Administrative (production normative) pour laquelle le Juge
se contente en principe d'une faute simple.
En revanche en matière d'activités matérielle le Juge exige souvent une faute lourde pour
engager la responsabilité des autorités de police (parce qu’il faut agir vite). Cela dit on constate
parfois que le CE recule dans ses exigences an matière de faute lourde : le CE dans une décision d'il y
a un an a abandonné l'exigence de faute lourde pour la police des édifices menaçant ruine : 27 déc.
2006, commune de Baallon.
Cela dit cette police spéciale se traduit essentiellement par des activités plus juridiques que
matérielles.

2eme domaine de la faute lourde : en matière de responsabilité médicale.

En cas de dommage causé par le fonctionnement d'un hôpital public le CE a longtemps

imposé une faute lourde avec un clivage de 1935 : le CE distingue l'organisation et le fonctionnement
du Service Public (par exemple un ascenseur tombe sur un patient) ou la faute simple suffit et les
activités médicales ou chirurgicales pour lesquelles le CE exigeait la faute lourde. Par exemple : relève
de l'organisation de l'hôpital, le fait de laisser tomber une malade sur le sol d'une salle d'opération.
De même le fait de perdre un malade (retrouvé mort un mois plus tard). En revanche pour les actes
médicaux et chirurgicaux une faute lourde est exigé : en cas d'opération non adaptée a un
diagnostique ou si les examens préalables au diagnostique ont été insuffisants : un malade est opéré
et on oublie du matériel avant de refermer. Il s'agissait d'une compresse autour de laquelle s'était
développé un abcès, le médecin décèle pourtant un cancer du rein et procède a une ablation de ce
rein...
Conscient de l'évolution de l'opinion publique qui n'admet pas qu'un dommage lié à la
santé ne puisse pas être réparé, le Conseil d’Etat a fini par renoncer par la décision du 10 avril 1992,
Epoux Vergos (GAJA) à la faute lourde même en matière d'activité médicale.
Dans cette décision le CE n'exige plus de faute lourde mais exige une faute médicale : c'est
une notion particulière qui laissa au juge toute maitrise dans l'engagement de la responsabilité
hospitalière. Les études montrent que la responsabilité n'a pas été considérablement accentuée
depuis 1992. La loi Kouchner du 4 mars 2002 a confirmé cette suppression de la faute lourde.
De manière générale la faute lourde tend a reculer : elle a été abandonnée aussi pour les
activités du SAMU : CE, 20 juin 1997, Theux. La faute lourde a été abandonnée dans une décision du
28 avril 1998, Commune de Hannaps dans le domaine de la lutte contre les incendies. Abandon pour
les services de lutte contre l'incendie : le fait pour des pompiers de déclencher un incendie sans avoir
de moyens de l'éteindre était une faute lourde qui engageait la responsabilité du service. Même
attitude pour les services pénitentiaires.
La faute lourde reste exigée pour certaines activités des service fiscaux lorsqu'ils se sont
heurté a des difficultés particulières dans les procédures de recouvrement de l'impôt.
La faute lourde est requise aussi pour les activités de tutelle administrative : le CE a estimé
que « le comportement d'un Préfet dans l'exercice de son pouvoir de déférer un acte illégal d'une
Collectivité Territoriale ne peut engager la responsabilité de l'Etat que si ce comportement est
constitutif d'une faute lourde. » (arrêt Commune de Neris les Bains de 1902)

Enfin dans le domaine de fonctionnement de la justice administrative le Conseil d’Etat retenait

jusqu'à la décision du 29 Décembre 1978, Darmont l'irresponsabilité de l'Etat.
Mais compte tenu des difficultés de la mission des différends avec l'administration le
Conseil d’Etat a exigé une faute lourde dans ce domaine; cette exigence d'une faute lourde a été mal
perçue par la CEDH qui a condamné la France (en 1989) pour la durée excessive d'une instance
devant une juridiction administrative. Pour se conformer à cette jurisprudence de la CEDH, le Conseil
d’Etat a décidé de se contenter d'une faute simple lorsque c'est le fonctionnement défectueux des
procédures juridictionnelles qui est en cause. 28 juin 2002, ministre de la justice c/ Magiera.

3) le régime de la preuve

Qui doit prouver la faute de l’administration ?

Dans le contentieux administratif la charge de la preuve pèse sur le demandeur : c'est à la
victime de prouver que le dommage dont elle demande réparation résulte d'une faute de
l'administration.
Mais dans un souci de protection de la victime, le Juge Administratif accepte parfois, dans
l'intérêt de la victime de présumer l'existence de la faute de l'administration.
La charge de la preuve est donc parfois inversée par le système des présomptions : c'est a
l'administration de démontrer que le dommage subit par la victime ne provient pas d'une faute
qu'elle aurait commise mais dans la faute d'un tiers, de la victime ou résulte de la force majeure. Si le
CE utilise parfois ce système de présomption il le fait sans employer le terme de présomption : il
considère que tel dommage anormalement subi par la victime REVELE (c’est-ce verbe qui prouve que
le juge a recours au système de la présomption) une faute dans le fonctionnement de
l'administration qui engage sa responsabilité.
La technique présomptive se rattache au domaine de la preuve. (art 1349 Code civil). La
présomption c'est une technique juridique qui permet d'établir des faits de « manière approchée ».
Ce mécanisme est fondé dit on sur la notion de probabilité. Mais on peut considérer qu'il fait plutôt
appel au concept de normalité : la victime qui subi un dommage anormal est en droit d'affirmer que
ce dommage révèle une faute engageant la responsabilité de l'administration.

Ce système de présomption de responsabilité a été utilisé notamment dans le domaine

médical. Par pour des accidents post vaccinatoires ou pour des contamination par injections : le fait
de subir une maladie après avoir été placé dans un service dans lequel cette maladie se développait
révèle un disfonctionnement du service en question. Lorsqu'un acte médical ou de soins courants
entrainaient des suites anormales qui ne peuvent s'explique que par une faute, la présomption est
utilisée : arrêt Cohen de 1988. un malade subi une opération pour une hernie discale et est atteint
d'une infection qui le laisse paralysé. Le juge a retenu une faute qui résultait de l'absence de
stérilisation du matériel qu'elle a présumée. (la loi Kouchner est venue renforcer cette présomption
pour les infections nosocomiales).
En matière d'accidents de Travaux Publics : Lorsque la victime d'un accident de TP est un
tiers par rapport au TP elle peut engager la responsabilité sans faute de l'entreprise ou de la
collectivité. Mais lorsque la victime est usager de l'ouvrage sur lequel il y a TP, la responsabilité est
engagée sut le terrain de la faute présumée (défaut d'entretien présumé).

B) La responsabilité sans faute

La formule de la responsabilité sans faute n'est pas satisfaisante car elle est très négative.
Or la puissance publique ne peut pas par principe être rendu responsable de l'ensemble des
conséquences financières que son action non fautive est susceptible de provoquer. Mais dans
certains cas, le juge a admis la responsabilité sans faute de l’administration.
Les deux fondements de cette responsabilité sont : la théorie du risque et l'égalité devant
les charges publiques.

1) La responsabilité pour risques

L'idée sous jacente est que lorsque par son action l'administration génère un risque
anormal de dommage, elle doit, si le dommage se réalise en assumer la responsabilité. Cette
jurisprudence s'applique dans toute une série de domaines.

a) Le dommage résultant de l'utilisation de choses dangereuses par l'administration

L'exemple le plus caractéristique est celui de l'utilisation par la police « d'armes ou d'engins
comportant des risques exceptionnels pour les personnes et les biens », aux termes d'une
jurisprudence consorts Lecomte, CE, 24 juin 1949 (GAJA) : dans cette affaire un gardien de la paix
tire un coup de feu en direction d'un véhicule qui forçait un barrage de police et tue un riverain. Le
Conseil d’Etat accepte d'engager la responsabilité sans faute. Il indemnise du seul fait de l'utilisation
de l'arme dangereuse.
Pour le Juge Administratif les armes dangereuses excluent l'usage par la police des
matraques ou des grenades lacrymogènes. De plus la solution de la responsabilité sans faute ne
s'applique que si la victime était un tiers à l'opération de police.
La personne visée par l'opération ne peut prétendre au bénéfice de la responsabilité sans
faute : il lui faut prouver une faute dans ce cas. Lorsque la police utilise une arme a feu il suffit
cependant d'une faute simple.
Si les incidents se produisent au cours d'une manifestation sur la voie publique les
manifestant peuvent utiliser le mécanisme de responsabilité introduit par le législateur : sur le
fondement de la loi (loi de 1983) et non de la jurisprudence les manifestants sont fondés à engager
une responsabilité de l'Etat fondé sur le risque. Cette responsabilité bénéficie aux manifestants, et
aux riverains (la faute de la victime peut alléger la responsabilité de l’Etat)

b) En deuxième lieu le juge applique ce système de responsabilité sans faute au risques de

voisinage.

Lorsque l'administration fait courir au voisinage un risque exceptionnel : par exemple :

l'administration qui entrepose des explosifs qui un jour explosent... Le juge accepte d’appliquer la
théorie du risque, car il est très difficile pour la victime de prouver une faute, depuis une décision du
28 mars 1919, Rogneault-desrozier. Il s'agissait en l’espèce d'une très grave explosion d'un dépôt de
grenades dans la banlieue parisienne qui avait fait de nombreuses victimes.

c) En 3eme lieu le mécanisme de responsabilité sans faute est utilisé lorsque le risque est créé
par une politique, une action dangereuse de l'administration

C'est ainsi que le Juge engage la responsabilité sans faute de l’Etat, pour les dommages
depuis 56, causés par un mineur qui s'évade d'un établissement éducatifs qui présentaient des
méthodes libérales. Ces méthodes constituaient un risque pour le voisinage.
Autres exemple : le dommage causés par des malades mentaux hospitalisés dans un centre
spécialisé qui les a placé en régime de sorties d'essais : ce régime génère un risque pour les
administrés qui peut engager la responsabilité de l'hôpital.
Ou encore, le cas d'un détenu qui bénéficie d'une permission de sortie et qui commet une
infraction a cette occasion : le CE a retenu la responsabilité de la collectivité pour le risque de cette
mesure.
Même solution pour les détenus qui bénéficient d'une mesure de libération conditionnelle.
Exemple arrêt sur le hold-up dans une banque de Strasbourg.

d) Dans le domaine de la santé  : la théorie du risque médical

Le juge a admi le risque dans les actes médicaux, c’est le risque thérapeutique, c’est l’aléas
thérapeutique.
Arrêt du 9 avril 1993 – BIANCHI – arrêt d’Assemblée un malade qui à la suite d’un examen artériel
c’est retrouvé victime de complications très graves, allant jusqu’à la paralysie totale de ses 4
membres, le dommage subit par le patient était hors de proportion avec l’état initial qui avait
justifié l’examen (c’était la recherche de chute de tension), le CE a admis la resp sans faute en
posant 3 conditions :
- D’abord il faut qu’on soit en présence d’un acte médical nécessaire au
diagnostique ou au traitement
- L’acte doit présenter un risque connu mais dont la réalisation est
exceptionnelle et surtout dont rien en permet de penser que le malade
y soit exposé
- Condition relative au préjudice, le dommage doit être sans rapport
avec l’état initial du malade ou, avec l’évolution prévisible de sa
maladie.
 Donc conditions qui permettent d’encadrer.

Le progrès juridique peut-être parfois contre-productif pour le progrès scientifique.

Le CE a eut l’occasion d’assouplir ses règles, comme avec l’affaire Hôpital Joseph Humbert
d’Arles : un enfant décède suite à un coma consécutif d’un arrêt cardiaque intervenu au cours d’une
opération sous anesthésie générale, le CE a accepté d’appliquer la responsabilité de l’hôpital, or
l’opération était celle d’une circoncision pour des raisons religieuses, la 1ere conditions de l’arrêt
BIANCHI n’était pas satisfaite car ce n’était pas un acte nécessaire à la santé, et par ailleurs, on peut
la pratiquer sans anesthésie, donc la conditions posée par le CE n’était pas satisfaite, OR il a quand
même accepter d’appliquer la responsabilité de l’hôpital, car c’est l’hôpital qui a accepté de l’opérer,
donc l’enfant aurait du être traité comme tout les autres patients.
 Toujours en matière médicale, le CE admet aussi la responsabilité sans faute des centres de
transfusions sanguines pour les dommages résultant des produits sanguins qu’ils ont fourni
(Décisions du 26 mai 1995).

C) La responsabilité au risque joue aussi au profit des collaborateurs

d’administration, c’est le risque professionnel
Quand la victime d’un dommage résultant de l’exécution du SP, est un fonctionnaire, un
agent d’administration, cet agent bénéficie d’un régime de protection qui est légal, qui est le régime
des accidents du travail, le régime des pensions d’invalidité, mais quand ce régime légal est
inapplicable, la jurisprudence administrative a aménagé un système de protection qui est fondé sur
le risque depuis une décision du 21 juin 1895 du CE, arrêt Sieur CAMES, ce régime de responsabilité,
pour l’essentiel est applicable actuellement aux collaborateur occasionnel des Service Publiques,
exemple : un maire se fait aider par 2 habitants pour tirer un feux d’artifice à l’occasion d’une fête
communale, mais les 2 sont blessés à l’occasion du tir, le CE accepta d’engager la responsabilité sans
faute de la commune dans décisions du 22 novembre 1946 COMMUNE DE ST PRIEST LAPLAINE, il
accepte à conditions que le collabo ai participé à une mission de SP et qu’il n’ai pas la qualité
d’usager du Service en question.
Cette Jurisprudence concerne bien sur d’abord toutes les personnes qui ont été requises,
sollicité ou simplement agrées par l’administration, et on peut considérer que quand dans un village
on fait jouer la sirène, c’est une forme de sollicitation pour l’administration, mais cette Jence joue
aussi en cas d’urgence au profit des collaborateurs qui ont prêté spontanément leur concours à
l’administration.
Cela joue même s’il y a un lien de parenté, exemple, si une mère de famille se promène
avec on enfant, mais celui va sur la route, elle se jette sur la voiture pour sauver l’enfant, on pourra
invoquer la responsabilité …

1) L’idée de risques est aussi utilisée en cas de dommages causés par des travaux
publics

1ère hypothèse : celle du dommage permanent, si le dommage est permanent, il a y une

responsabilité sans faute
2ème hypothèse : si il s’agit d’un dommage accidentel et que la victime de ce dommage est un tiers par
rapport à l’ouvrage public, un tiers à aux travaux public.

La responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques

Quand la puissance publique cause dan l’intérêt général un dommage à un particulier, elle
lui fait supporter une charge supplémentaire (qui puisqu’elle a été crée dans l’intérêt général c’est
une charge publique), qui doit être par le biais d’une indemnisation répartie entre tout les citoyens.
Cette théorie permet d’engager la responsabilité de la puissance publique pour des actes
juridiques qui se sont révélés dommageable,

Ils peuvent se rattacher à 2 grandes catégories  :

- Il peut s’agir d’acte juridique qui ne peuvent pas être contrôlé par le
juge, donc ne peuvent as être qualifiées de fautif, donc la seule
responsabilité envisageable est celle de la responsabilité sans faute à
leur égard.
- Les actes qui peuvent être contrôlés par le juge et qui le sont, et qui
après contrôle se révèlent légaux, donc si l’acte est légal il ne peut
pas être fautif, et pourtant il provoque un dommage.

Cette théorie se décline dans 4 séries d’hypothèses  :

a) Elle permet d’engager la responsabilité de l’Etat du fait des lois

 Au nom de la séparation des pouvoirs, le JA a toujours cherché à éviter toute espèce de
conflit avec le législateur, c’est pourquoi le JA pendant longtemps à affirmé l’irresponsabilité
pécuniaires du législateur, sauf dispositions contraire de la loi. Or durant l’entre 2 guerre, la loi a
connu des mutations profondes qui ont conduit le juge à envisager la question de manière différente.
Quelle mutation ? mutation matérielle, c’est dans l’entre 2 guerre qu’apparait et se
développe l’interventionnisme économique de l’Etat, et donc l’interventionnisme économique de la
loi, or à partir du moment ou la loi s’intéresse au système économique, s’implique dans l’éco, elle
risque de provoquer des préjudices qui ne se produisaient par quand les fonctions de l’Etat étaient
des fonctions restreintes, quand l’Etat était gendarme, cette mutation à la fois formelle et matérielle
à déterminé le juge à accepter une responsabilité de l’Etat législateur, mais sur quel fondement ?
Bien sur surement par le fondement de la faute car ce fondement aurai exigé du JA de
porter une appréciation sur la légalité de la loi, cette responsabilité du législateur ne pouvait être
posé que sur la base d’une rupture devant l’égalité des charges publique, ce revirement le CE l’a
accompli dans décision du 14 janvier 1938 SA DES PRODUITS LAITIERS LAFLEURETTE.

Mais le CE a posé des conditions qui sont appréciées de manières restrictives,

D’abord :

- Faut que le législateur n’ait pas entendu exclure la réparation , cette

condition le Juge administratif l’apprécie sévèrement car non
seulement le refus du législateur peut être un refus expresse, donc le
Juge administratif ne va qu’appliquer la loi, mais ce refus peut aussi
résulter d’une analyse en cas de silence de textes, d’une recherche
par le CE de l’intention du législateur, le CE va essayer par une étude
des circonstances de l’affaire, de déterminer l’intentions implicite du
législateur, le Juge administratif estime que le refus du législateur
d’indemniser, peut résulter implicitement de l’objectif du législateur,
et on dira que le refus du législateur est implicite si la loi met fin à
des activités illicites mais surtout le JA estime aussi que le refus du
législateur est implicite si la loi est intervenu en vue de protéger un
intérêt général essentiel, exemple : dans l’affaire LAFLEURETTE le CE
à relever que le produits interdit par le législateur, n’était pas
dangereux pour la santé publique, de même la loi française
interdisait les Bandit-manchot (machine à sous dans les casino) la loi
avait interdit l’exploitation publique de ces machines et donc une
société spécialisés dans ce domaines demandait réparation ce qu’a
refusé le CE.
- Conditions relatives au préjudice, il faut que le préjudice soit spécial
c'est-à-dire qu’il touche un nombre limité d’individu, il faut aussi que
ce préjudice soit d’une gravité suffisante. Cette jurisprudence connait
un développement récent qui a conduit à perturber le schéma de
présentation des fondements de la responsabilité. Décision
GARDEDIEU du 8 février 2007 : il s’agit de la réparation d’un
dommage par le non respect par le législateur d’une norme
internationale, la loi en question était une loi de validation d‘appels
de cotisation réclamés par une caisse des retraites, ces appels de
cotisations furent contestés et la contestation est de la compétence
Judiciaires (tribunaux des affaires de SECU Sociale) mais dans
l’examen du recours en contestation le Juge judiciaire s’est posé la
question de la légalité du décret etc.… La responsabilité de l’Etat fut
mise en cause d’abord devant le Tribunal administratif et devant la
Cour administrative d’appel, le CE a considéré que le législateur avait
violé l’article 6 de la Convention EDH, il a donc engagé la
responsabilité de l’Etat, Sur le fondement de la responsabilité sans
faute, mais sans appliquer les conditions de la jurisprudence La
Fleurette (pour rupture d’égalité devant les charges publiques) La
doctrine estime qu’on est en présence d’une nouvelle hypothèse de
 responsabilité sans faute du législateur qui vient, en quelques sortes,
compléter la jurisprudence NICOLLO.

b) La responsabilité de l’Etat du fait des Traité internationaux

On touche des actes qui concerne les relations de la France avec les Etat étrangers, donc on
est dans un domaine privilégié de la théorie des actes de gouvernement, mais la Constitution de 46
puis celle de 58, ont conduit le Juge à traiter la question de la responsabilité du fait des conventions
dans des termes analogue à ceux de la responsabilité du fait des lois. Ces 2 Constitutions sont venues
affirmer que les traités constituent, au même titre que la loi une source de légalité interne, les traités
ont force de lois, ils ont même selon l’article 55 de la Constitution de 1958, une autorité supérieur à
celle des lois.
Dès lors cette assimilation par le constituant du statut juridique du Traité à celui de la loi, ne
pouvait pas manquer d’avoir pour effets/conséquences une transposition de la jurisprudence de
LAFLEURETTE en se fondant non pas sur la faute, mais en se fondant sur l’égalité des citoyens devant
les charges publiques.
- Le C.E. a décidé cette extension en 1966 par un arrêt du 30 mars
1966 - COMPAGNIE GENERALE D’ENERGIE RADIO ELECTRIQUE.
- C’est 10 ans plus tard que le C.E. va admettre la responsabilité vis-à-
vis d’une convention.

Les conditions d’engagements de la responsabilité de l’Etat sur ce terrain sont  :

- Les conditions relatives à la loi, concernant le préjudice les conditions
sont les même, il doit être spécial et il doit être d’une gravité
suffisante (ou anormale).
- Il faut que le Traité ai été «incorporé régulièrement dans l’ordre
juridique interne  » c'est-à-dire qu’il faut que le Traité ai été ratifié ou
approuvé et qu’il ait été publié. Cette incorporation du Traité dans
l’ordre juridique interne permet de détacher le Traité.
- Il faut que le ni le Traité lui-même, ni la loi autorisant la ratification,
ne puisse être interprétée comme ayant entendu exclure toute
indemnisation.
 Arrêt 29 juin 1990 GISTI.
 La responsabilité sans faute était
la seule imaginable pour les 2
premières hypothèses, mais dans
la dernière la responsabilité pour
faute à un caractère
complémentaire.

c) Responsabilité de la personne publique du fait des actes réglementaires légaux

Questions qui se pose à priori intellectuellement, en terme différent du problème de l’Etat

législateur car si le règlement possède un caractère général est impersonnel, pour autant le
règlement ne s’est jamais vu reconnaitre une qualité souveraine comme pour la loi.
Pourtant on a pendant longtemps, et notamment avant 1958, éprouvé beaucoup de
difficulté à distinguer les 2 cas (responsabilité du fait de la loi et des règlements) car dans
l’ordonnancement juridique traditionnel, le règlement était placé dans une position de subordination
par rapport à la loi. Dès lors, on était tentés, avant 1958, d’imputer de manière quasiment
automatique la responsabilité d’un dommage causé à première vue par un règlement, d’imputer la
responsabilité du dommage à la loi, car le règlement n’avait fait qu’exécuter la volonté du législateur.
Cette analyse était critiquable même avant 1958, car il est fréquent que le législateur confi
à l’autorité réglementaire un large pouvoir d’appréciation dans la mise en œuvre de la loi, il est
fréquent qu’il ne fixe pas de limite très précise, et dans ce cas il est illogique de remonter à la loi pour
lui imputer la responsabilité du dommage. Exemple : on ouvre le Code général des CT et on constate
que le Code donne au maire la mission de maintenir l’ordre publique dans sa commune, mais elle ne
lui dit pas du tout quel peut être le contenu de sa réglementation de police . Le Juge administratif a fini
par accepter mais tardivement, d’engager la responsabilité de la puissance publique du fait d’un
règlement légal si l’intervention du règlement à provoqué une rupture de l’égalité de tous devant les
charges publiques. Il l’a admit dans un arrêt du 22 février 1963 COMMUNE DE GAVARNIE à propos
d’un arrêt de police municipale. Le préjudice doit être spécial et anormal et c’est tout car l’autorité
administrative ne peut pas s’exonérer de sa responsabilité. Donc la responsabilité du fait des
règlements est plus avantageuse pour les victimes.

d) Responsabilité de la puissance publique du fat des actes individuels légaux

C’est l’hypothèse où le Juge s’est pour la première fois explicitement basé sur légalité
devant les charges publiques (en matière d’exécution par l’administration des décisions de Justice
judiciaire). L’arrêt de principe, c’est l’arrêt Couitéas de 1923. Toutes les décisions judiciaires sont
normalement revêtues d’une formule exécutoire. Tout justiciable ayant obtenu une décision en
Justice, est donc en droit d’attendre le concourt de l’administration. Si l’administration refuse, elle
commet une illégalité. Dans l’affaire Couitéas, le Juge a estimé que le refus était légal, si l’exécution
est dangereuse pour l’ordre public (expulser 8000 personnes).
Dés lors que le refus est légal, la responsabilité pour faute est exclut. Mais le Juge a estimé
que le justiciable ne devait pas supporter les conséquences de ce refus motivé par l’intérêt général. Il
en a donc conclut qu’il fallait indemniser le requérant sur la base de l’égalité des citoyens devant les
charges publiques, dés lors que ce refus dure pendant un certains temps. Même jurisprudence
lorsqu'il s'agit du refus d'expulser un occupant sans titre.
Outre ces cas, la responsabilité sans faute de l'Etat a été admise dans d'autres hypothèses,
par exemple, lorsque l'Etat doit assurer le respect d'une réglementation, par exemple une
réglementation d'urbanisme.
Par exemple : dans un arrêt Ministre de l’aménagement du territoire c/ Navarra de 1974,
concernant une infraction pénale à l'urbanisme. Le particulier demande au préfet d'agir, mais le
préfet s'abstient de saisir le parquet. Cette abstention est jugée légale, car l'administration est seule
juge de l'opportunité des poursuites, mais dans la mesure où cette décision cause un préjudice, l'Etat
est condamné à réparer le préjudice.
Autre exemple : suite à une grève des contrôleurs aériens, le Conseil d'Etat a condamné l'Etat, car les
contrôleurs aériens n'ont pas le droit de faire grave. L'inaction de l'Etat n'a pas été jugée fautive, mais
dans la mesure où cette inaction a causé un dommage, le Juge a engagé la responsabilité sans faute
de l'Etat (arrêt du 6 novembre 1985, Ministre des transports contre Touraine Air transport)
Dernier exemple : suite à l'expulsion d'une famille d'un immeuble menaçant ruine, le maire, en
utilisant son pouvoir de police municipale, réquisitionne un immeuble. Cette emprise a été jugée
légale, mais dans la mesure où cette prise de possession entraînait un préjudice, le Conseil d'Etat a
engagé la responsabilité sans faute de l'Etat. (Décision du 15 février 1961 Werquin)

En se fondant sur ces deux théories : risque et égalité devant les charges publiques, le Juge
administratif a multiplié les cas de responsabilité sans faute. Il faut tout de même noter que le Juge
considère que l’éventuelle application de la responsabilité sans faute à l'administration, est une
question d'ordre public. Il appartient au Juge de la soulever d'office, même si la victime s'est placée
sur le terrain de la faute (l'inverse n'est pas vrai, si la victime fonde son action sur la responsabilité
sans faute, le Juge ne va pas rechercher la faute). Le législateur a lui même mis en place des régimes
législatifs de responsabilité sans faute de la puissance publique. Il faut bien les distinguer des régimes
d'indemnisation (fondé sur le principe de la solidarité).

Exemples :
- 1964 : la loi introduit un mécanisme de responsabilité sans faute de
l'Etat, pour les dommages causés par les vaccinations obligatoires.
(mécanisme élargit dans la loi Kouchner de 2002).
- Responsabilité du fait des attroupements sur la voie publique. Elle a
d'abord pesée sur les habitants, puis sur les communes, et depuis
une loi de décentralisation c'est l'Etat qui est désormais responsable,
sans qu'il y est à prouver de faute de sa part. Cela vaut aussi bien
pour les dommages subits par les personnes, que pour les dommages
subits par les biens. (vitrines fracturées,...) Le Juge a estimé que ce
régime s'applique aux tiers à la manifestation, mais aussi aux
manifestants eux même, sous réserve qu'une faute de leur part ne
 vienne pas atténuer cette responsabilité. La loi à tout de même prévu
que l'Etat peut exercer une action récursoire contre les auteurs du
dommage et leur complice, ainsi que contre la commune si elle a
commis une faute.
- Le législateur met en place des indemnisations fondées sur l’idée de
solidarité. Loi de 1991  : dispositif d’indemnisation des victimes du
SIDA.

Depuis 1986, la loi a attribué ce contentieux de la responsabilité sans faute au Juge

administratif (alors qu'avant c'était le Juge judiciaire)

II - Les caractère du préjudice

Pour être réparable le préjudice doit revêtir plusieurs caractères :

A) Le préjudice doit être certain

Le Juge ne peut indemniser qu’un dommage certains, qui existe. Par exemple, le Juge a
refusé d’indemniser un particulier qui a acheté un terrain que l’administration affirmait être
constructible alors qu’en fait non, car il n’y avait pas de préjudice : le particulier a revendu le terrain
plus chère que ce qu’il avait payé au départ.
Cette condition ne signifie pas que le préjudice soit être déjà réalisé au moment ou l’on
répare. La victime peut prétendre à l’indemnisation d’un préjudice actuel ou futur dès lors qu’il est
inévitable (par exemple un enfant amputé d’un membre du fait de l’administration). L’évaluation du
préjudice futur est parfois difficile à effectuer mais il reste certain. Le Juge a une technique qui lui
permet de prendre en compte cette difficulté : il peut accorder une indemnité provisoire qui sera
réévalué après consolidation du dommage.
Inversement le préjudice éventuel n’est pas réparé. Entre le dommage certain et éventuel
existe aussi le préjudice probable que le Juge Administratif consent parfois à réparer malgré les
difficultés d’estimation. Comme l’ordre judiciaire, le Conseil d’Etat indemnise le préjudice réalisé par
la perte d’une chance sérieuse. C’est ainsi que le Conseil d’Etat accepte de réparer le dommage causé
par le retard mis par le personnel de service d’un hôpital à alerter le médecin compromettant la
chance d’un malade d’éviter l’amputation de sa jambe (on n’était pas sûr que la jambe aurait pût
être sauvée, on indemnise dans ce cas simplement la perte de la chance). Ou la perte d’une chance
d’obtenir un emploi : pour un étudiant le jury avait refusé un diplôme en négligeant d’étudier des
documents. L’étudiant avait été indemnisé parce que dans le secteur d’étude il y avait des offres
d’emploi significatives donc l’étudiant avait perdu une chance sérieuse d’obtenir un emploi dans son
secteur.
Le Juge Administratif rejette toute demande de réparation non fondée sur l’existence d’un
dommage. Même si l’administration a commis une faute la demande du particulier sera rejetée si
celui-ci ne démontre aucun préjudice.
C’est ainsi que le CE a décidé que « la naissance d’un enfant même non souhaité par l’échec
d’une IVG n’est pas génératrice d’un préjudice de nature à ouvrir un droit à réparation  ». Arrêt CE, 2
juillet 1982, Mlle Riou. Les juridictions judicaires s’étaient divisées sur cette question mais la Cour de
cassation a tranché dans le même sens que le C.E. (en 1991) Le Conseil déclare que la naissance d’un
enfant n’est pas de nature à ouvrir un droit à réparation (suite à un avortement qui a échoué).
Le C.E. a toutefois réservé dans cet arrêt de principe Riou dans le cas ou la victime
invoquerait une situation ou des circonstances particulières. Il a ainsi accepté d’indemniser une fois
l’échec d’avortement parce que l’enfant était né avec de graves informités a cause de la tentative
d’avortement qui avait échoué. Il a fallu que le Juge considère que ce préjudice était en relation de
causalité avec la faute reproché au praticien de ne pas avoir vérifié le résultat de son intervention
alors que pourtant c’est l’intervention qui était a l’origine de la malformation avant la faute. CE, 27,
septembre 89, Mme Karl c/ CPAM de la Marne.
Cette même analyse a été transposée ultérieurement par le C.E. à l’enfant né handicapé. Le
C.E. par une décision du 14 février 97, époux Quarez : un enfant ne peut se plaindre du seul fait
d’être né handicapé. Cette décision était contraire à la jurisprudence Perruche. La décision Quarez a
été confirmée par la loi Kouchner.
 B) Le dommage doit être spécial
Le préjudice ne doit toucher qu’un nombre réduit de personne. Cette condition n’est valable
que dans le cas de la responsabilité sans faute et plus précisément lorsqu’elle est fondée sur le risque
ou sur l’égalité devant les charges publiques. La condition de la spécialité du préjudice dans ces 2 cas
est littéralement impliquée au fondement :
- En effet si le dommage est général on ne peut plus parler de risque
exceptionnel, anormal. De même si le dommage est général on ne
peut plus parler de rupture de l’égalité mais seulement d’une charge
supplémentaire supportée par tous les citoyens.
- En revanche dès lors qu’il y a faute il n’y aucune raison d’écarter la
responsabilité de l’administration parce que la faute se serait
répétée. Cette condition n’est donc pas imposée à la responsabilité
pour faute.

C) Le préjudice peut être matériel ou moral

Pour le préjudice matériel il n’y a aucune difficulté. C’est le préjudice patrimonial
directement appréciable en argent. A l’origine les atteintes à des valeurs immatérielles n’étaient pas
indemnisées (atteinte à la réputation, à la beauté,…).
Mais dans un premier temps le CE a accepté de réparer des dommages certes immatériels
mais ayant des conséquences financières : par ex le préjudice esthétique. Par exemple, une blessure
provoquée par la faute de l’administration qui entraine une défiguration de la victime va causer un
trouble dans la vie professionnelle de cette personne et donc un préjudice d‘ordre patrimonial
(mieux pour les femmes, c pas juste=).
Dans un deuxième temps l’obligation de réparation à être étendue a des dommages
purement moraux dépourvus de conséquences matérielles : ex des souffrances physiques ont été
indemnisé dans un arrêt du 24 avril 1942, Morell. Mais le CE avait assortie cette possibilité de
réparation de 2 conditions qui ont été par la suite écartées : il fallait jusqu’en 1958 un caractère
exceptionnel des souffrances et l’action en réparation devait être formée par la victime elle même.
Depuis 4 ans l’action peut être transmise aux ayants droit de la victime.
- L’atteinte a des convictions religieuses : un membre du clergé a pu
être indemnisé parce que le maire avait imposé de sonner les cloches
pour un enterrement civil.
- Atteinte a la dignité d’une personne  : le Juge Administratif a réparé
l’inscription dans un dossier scolaire des renseignements sociaux de
nature a porter atteinte de l’estime des enfants portée a leur parents.
Ou indemnisation d’une femme soupçonné d’être atteinte d’une
maladie vénérienne obligée a subir un examen médical.
- Atteinte a la réputation d’un professeur parce que le chef
d’établissement ne faisait pas en sorte que les élèves assistent a son
cours. Ou indemnisation de l’impossibilité pour un enfant dont le pied
avait été écrasé par l’administration de pratiquer les jeux de son âge.

Le Juge administratif a même accepté de réparer l’atteinte à la vie conjugale  : une femme
avait accouché à l’hôpital par une césarienne. Pendant des mois elle a ressenti une telle douleur que
son mari était condamné à une stricte abstinence. Le médecin avait oublié dans le ventre de la femme
son rouleau de gaz. Le mari s’est vu accordé des Dommages et intérêts pour trouble dans sa vie
conjugale.
Cependant le C.E a longtemps refusé d’indemniser le préjudice d’affection, le chagrin : ce
préjudice n’était pas réparable parce que « les larmes ne se monnayent pas ». Ce préjudice n’était
pas évaluable en argent. Mais cette jurisprudence était critiquable parce que le Juge Judiciaire
indemnise sans difficulté la douleur morale : elle a même indemnisé en 1962 le chagrin causé par la
perte d’un cheval de course. Cette jurisprudence montrait bien que ce préjudice était évaluable en
argent. Sous l’influence des critiques et par crainte que l’on vienne lui retirer des domaines de
compétences le CE a évolué. La loi de 1957 sur le contentieux des véhicules a joué en ce sens parce
que ce domaine lui a été retiré parce que le C.E. refusait d’indemniser le préjudice d’affection. Le C.E.
dans un arrêt du 24 novembre 1961, ministre des TP contre consorts Letisserand a admis
l’indemnisation de ce préjudice.

D) Le préjudice doit porter atteinte à une situation juridiquement protégée

(légitime)
Elle est peu usitée. Le Juge estime qu’un préjudice n’est indemnisable que s’il correspond a
une atteinte a une situation légitime, protégée par le droit. Cela entraine le refus du Juge
d’indemniser le dommage qui est la conséquence directe d’une situation contraire au droit ou qui ne
résulte que de l’atteinte a une simple tolérance administrative et non a un droit.
Exemple : un particulier obtient un permis de construire pour un abri dans son jardin. Il
transforme cet abri en une petite maison d’habitation. Le dommage est aggravé en raison d’une
faute des pompiers. L’indemnisation a été limitée au seul cout de l’abri de jardin qui avait été
autorisé. Ce qui avait été ajouté irrégulièrement n’a pas pu faire l’objet d’une indemnisation.

Cette condition de légitimité est rarement utilisée parce que le Conseil d’Etat a abandonné
cette exigence sur le terrain de l’indemnisation de la concubine pour le décès de son compagnon.
Cette jurisprudence sévère et contestable dans la mesure où le concubinage n’était pas interdit par la
loi a été abandonnée par une décision du CE du 3 mars 1978, dame Müesser (le Conseil d’Etat
rejoignant ainsi la position de la Cour de Cassation)

III - Le lien de causalité

Comme le JJ, le JA n’accepte d’engager la responsabilité publique que si entre le fait
générateur d’une part, et le dommage d’autre part, il y a un lien de causalité.
Autrement dit, le préjudice doit résulter du fait de la puissance publique et il doit en
résulter directement.

A) Le préjudice doit résulter du fait de la puissance publique

Ça signifie que quand le dommage à sa cause qui est un fait étranger à l’administration, la
responsabilité de l’administration s’en trouve totalement ou partiellement exonérée. La cause
étrangère peut diminuer ou exclure la responsabilité de l’administration et d’ailleurs le CE considère
que ce fait étranger, cette cause étrangère doit être soulevée d’office par le juge au nom d’un
principe qui est un principe d’ordre publique, impératif, selon lequel une personne de droit publique
ne peut être condamnée à payer une somme qu’elle ne doit pas.

Cette cause étrangère ce peut être  :

- La faute de la victime. Exemple : un malade qui est hospitalisé et
alors que c’est interdit, il allume une cigarette, et enflamme ses
pansements, pansements qui comportaient pour la 1 ère fois des
pommades inflammables, il est brulé et le CE a considéré que y avait
une faute de l’hôpital et de la victime
- Le fait d’un tiers qui peut être exonératoire pour l’administration , à
ceci près que la jurisprudence n’admet ce caractère exonératoire du
fait d’un tiers que dans l’hypothèse où la responsabilité de
l’administration est fondée sur la faute qu’elle soit prouvé ou
présumée. En revanche dans la responsabilité sans faute, le fait d’un
tiers n’a aucune incidence sur la responsabilité de l’administration.
- La cause étrangère peut résider dans un évènement de force
majeure, c'est-à-dire dans un évènement imprévisible, insurmontable
et externe à l’administration, la puissance publique. La cause
étrangère est assez rarement admise, et si ces conditions sont
satisfaites la force majeur exclus toute responsabilité de
l’administration.
 B) Le préjudice doit résulter directement du fait de la collectivité publique
En effet seul le dommage qui est en relation directe avec l’action publique, est réparable. Le
dommage indirect ne l’est pas.

Quand est ce qu’un préjudice est directe  ?

Théorie de la causalité adéquate, selon laquelle on ne doit retenir comme cause, que le fait
qui était normalement de nature à entrainer le dommage qui portait en lui le dommage. Le Juge
administratif retient plutôt la théorie de la causalité adéquate comme le Juge civil.
Exemple : on est dans un collège et les cours de l’aprèm sont supprimés sans que les parents
le sachent, et l’établissement laisse un élève qui était demi pensionnaire partir après le déjeuner, il va
passer l’aprèm chez un camarade qui s’amuse avec un pistolet et blesse l’élève avec le pistolet, et
bien le Juge administratif dans cette affaire considère que l’établissement avait commis une faute,
mais qu’il n’y avait pas de lien directe entre le dommage et la faute de l’établissement.

Le Juge se place au moment de la faute, ou au moment du fait qui est imputé à

l’administration et il se demande si ce fait portait normalement en lui le dommage qu’on lui
demande de réparer.
Exemple : une ville qui fait re-goudronner une partie d’une place publique par une
entreprise de travaux publique. Le soir même les tapis et moquette de 3 salle de cinéma à proximité
se retrouvent maculés de taches de goudrons, le CE considère que bien que le goudron fut apporté
par les spectateurs, ces dommages étaient la conséquence directe du travail publique, de l’opération
de goudronnage car la parti goudronnée de la place constituait l’itinéraire «   normalement emprunté
par les spectateurs  ». Donc le dommage était normalement porté par le fait imputé, l’entreprise
aurait du prendre des mesures de précautions. CE 7 mars 1979, société des établissements
LASSAILLY et BICHEBOIS.

Parfois, le Juge administratif fait preuve d’un certain libéralisme dans l’existence de ce lien
de causalité directe. Mais la jurisprudence du C.E est parfois difficile à interprétée car pas toujours
très cohérente.
Exemple : affaire ministre des armées contre OCCELLI 13 décembre 1963 : une affaire ce
déroulant sur la Cote d’Azur, 4 militaires basés à Fréjus quittent un soir de façon irrégulière le camp
de Fréjus et vont aller agresser un chauffeur de taxi, le tuant. Le CE constate que l’autorité militaire
avait commis des fautes au niveau de la surveillance donc considère qu’il y avait un lien directe car
l’autorité militaire connaissaient les antécédents judiciaires de l’un des 4 militaires donc aurait du
prendre des mesures de précautions plus affirmée à l’égard de ce militaire dangereux.
Exemple : une fille est hospitalisé pour des douleurs de genoux, ya une infection mais
l’établissement hospitalier va mettre 4 jours pour lui filer des antibiotiques, donc il a fallut à cause de
ce retard pratiquer une arthrodèse du genou et boiter toute sa vie. Cette fille c’est suicidé 2ans et
demi après, le Juge administratif estime que le retard dans la mise en œuvre de l’antibiotiques avait
constitué une faute et que ce retard était la cause directe du décès de l’intéressé. Arrêt de la Cour
administrative d’appel de Paris.

IV - La réparation du dommage
A) La détermination de la personne publique débitrice de l’indemnité
Il ne suffit pas de dire que la personne publique est responsable, encore faut il pouvoir
designer la collectivité publique (CP) qui va devoir supporter la réparation.
Exemple : un prof d’université fait l’objet d’une sanction prononcé par la Juridiction
disciplinaire de l’université. Il fait appel et le Juge d’appel annule la sanction et le professeur demande
réparation du préjudice subit, à l’université, le CE a rejeté cette demande car en France, la Justice est
rendue quelques doit la juridiction, au nom du peuple français et donc cette Justice ne peut mettre en
jeux que l’Etat. Arrêt POPIN 27 mars 2004.
La règle est que c’est la personne morale pour le compte de laquelle l’activité était exercée
au moment ou le dommage fut causé.
Ce principe soulève au moins 2 difficultés pratiques de mises en œuvre  :
- Le cas ou un même agent public ou une même autorité publique, agit
pour le compte de plusieurs autorités publiques (c’est le
dédoublement fonctionnel). C’est au Juge de déterminer au cas par
cas, de déterminer au nom de qui l’agent public agissait quand il a
commis l’acte préjudiciable. Exemple jugé en 2007  : un retraité
perçoit une rente d’une société d’assurance, il décède, donc la rente
s’éteint, or le fils de ce retraité va obtenir du maire de sa commune,
pour continuer à toucher la rente, un document établissement que le
retraité est toujours en vie, mais le Juge administratif a estimé que les
services de la mairie n’avaient pas effectué toutes les vérifications
nécessaires donc avaient commis une faute en délivrant ce certificat,
ce qui entraine une responsabilité du maire en la qualité d’agent de
l’Etat, donc c’était la responsabilité de l’Etat qui devait être engagé et
non pas la responsabilité de la commune.
- Problème posé par l’intervention de plusieurs collectivités dans une
même activité. Que ce passe t’il si y eu association de plusieurs
personne publique dans une activité qui a généré le dommage? dans
ce cas le juge va déterminer les rôles respectifs des collectivités
concernées. Exemple : l’enseignement primaire, il y a association de
plusieurs personnes publique car le personnel d’enseignement est un
personnel fournit par l’Etat, mais les communes fournissent les
locaux. Si le dommage subit par un élève est du au mauvais entretien
des bâtiments  c’est la responsabilité de la commune et si c’est une
faute du prof  responsabilité de l’Etat.

Au cas particulier où une personne publique prête son concours à une autre, c’est la
responsabilité de la collectivité qui tire avantage de ce concours qui sera responsabilité mise en jeu.

B) Les modalités de l’indemnisation

En droit administratif, la réparation s’effectue toujours en argent, jamais en nature car une
réparation en nature reviendrai pour le Juge à donner à l’administration l’ordre de faire quelque
chose, une injonction de faire, ce que le Juge administratif se refuse de faire.
Réparation en argent sous la forme d’un capital ou sous la forme d’une rente, même si la
rente est rare, rente surtout quand la victime est un enfant jusqu’à sa majorité. La réparation doit
être complète, l’indemnisation doit couvrir l’intégralité du dommage.
Se pose enfin la question de la date d’évaluation du dommage. Compte tenu de la durée
des instances devant la Juridiction administrative c’est une question importante. Le C.E avait
initialement adopté une position s’avère différente du Juge judiciaire à savoir : l’évaluation
s’effectuait au jour du dommage et non pas au jour du jugement.
Position critiquée donc le CE assoupli cette attitude par 2 décisions du 21 mars 1947 :
- Compagnie Générale des Eaux (dommage matériel)
- Dame veuve AUBRY (dommage corporel).

Depuis ces 2 arrêts, le C.E établi une distinction entre le dommage aux personne et dommage aux
bien :
- Pour le dommage corporels l’évaluation ce fait au jour du jugement à
moins que le retard apporté à la fixation de l’indemnité ne soit due à
la négligence de la victime.
- Pour dommage matériel la date d’évaluation retenu par le Juge
correspond au jour ou la victime fut en mesure de réparer son bien,
c'est-à-dire qu’il faut attendre que le dommage ai été stabilisé et qu’il
ait été apprécié qu’on ait pu l’expertisé. Donc au lendemain du jour
ou le dommage c’est produit et fut expertisé, on peut fixer le
montant de l’indemnité, SAUF ci pour des raisons variées (juridique,
financière) cette reconstitution c’est avérée impossible à cette date.