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Rapport Urbanistes du Monde

Céline Bertrand & Kévin Poisson École d’Urbanisme de Paris Été 2017

Le financement municipal par le foncier au Bénin :

L'exemple du Registre Foncier Urbain de Cotonou

Stage encadré par

par le foncier au Bénin : L'exemple du Registre Foncier Urbain de Cotonou Stage encadré par

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et soutenu par

par le foncier au Bénin : L'exemple du Registre Foncier Urbain de Cotonou Stage encadré par

Rapport consultable en ligne : www.urbanistesdumonde.com Disponible en téléchargement pour les adhérents d’Urbanistes du Monde.

Réalisé à la suite d’une mission encadrée par l’association Urbanistes du Monde, ce rapport de recherche s’inscrit dans la préparation d’un forum international sur les nouvelles pratiques de financement des projets urbains dans les villes du Sud. Dans un contexte de croi ssance urbaine rapide, de globalisation et de financiarisation de l’économie tout autant d’autonomisation croissante des villes, analyser les dispositifs et outils de financements innovants et leurs impacts socio-spatiaux et de gouvernance constitue l’objectif central de ce projet. 11 v illes sont étudiées dans ce cadre.

de ce projet. 11 v illes sont étudiées dans ce cadre. Ce document d’analyse, d’opinion et/ou

Ce document d’analyse, d’opinion et/ou d’étude n’engage que ses auteurs et ne représente pas nécessairement la position d’Urbanistes du Monde et de ses partenaires. Il ne reflète pas non plus nécessairement les opinio ns d’un organisme quelconque, y compris celui de gouvernements ou d’administrations pouvant être concernés par ces informations. L’exhaustivité et l’exactitude des informations mentionnées ne peuvent être gara nties. Sauf mention contraire, les projections ou autres informations ne sont valables qu’à la date de publication du document.

L’objet de la diffusion de ce document est de stimuler le débat et de contribuer à la constitution d’une base de données sur les grandes tendances à l’œuvre dans les politiques territoriales et urbaines des villes du Sud.

Les droits relatifs à ce document appartiennent à l’association Urbanistes du Monde. Toute autre utilisation, diffusion, citation ou reproduction en totalité ou en partie ne peut se faire sans la permission expresse du ou des rédacteur(s). Son stockage dans une base de données autre que celle d’Urbanistes du Monde est interdit.

© URBANISTES DU MO NDE, BERTRAND & PO ISSO N, 2017.

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Résumé / Abstract

Les processus d’urbanisation en Afrique de l’Ouest, caractérisés par l’informalité et la rapidité, ont provoqués des problématiques de pression et de sécurité foncière dans les grandes villes. Cotonou, capitale économique du Bénin, a expérimenté un nouvel outil politique et urbain pour lutter contre ces difficultés urbaines. Le R.F.U, recommandé par les institutions internationales, correspond à une taxe simplifiée basée sur la propriété foncière présumée et participe aux ressources propres de la ville de Cotonou et ainsi favorise son indépendance financière. En effet, l’outil s’est révélé être un outil efficace pour générer des revenus et participer au développement urbain à terme. Cependant, des dysfonctionnements et intérêts divergents au sein du système d’acteur impliqué menace la pérennisation de cet outil innovant.

Fast and wild urbanisation in West-Africa has resulted in great urban and social issues, leaving major cities to deal with land pressure and lack of land safety caracterize major cities. Cotonou, as a large port city in Benin, is undergoing these transformations and has experimented with a new urban tool to combat the situation. The R.F.U, advocated by international aid, is property tax alike (based on land property) as a form of financing municipal policies in order to increase financial independance. As a matter of fact, the R.F.U turned out to be an effective way to increase Cotonou’s own source revenue and yet represents eventually a great opportunity to foster urban development. However, there are issues with this strategy. The divergent interests of the stakeholders and the weakness of the political back threaten the sustainability of this pioneering implementation.

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Sommaire

Résumé / Abstract

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Introduction

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Méthodologie de travail

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PARTIE I

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En quoi le RFU cotonois constitue un levier de financement pertinent d’accroissement des recettes fiscales municipales ?

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A.

Le projet du RFU : la capacitation de l’échelon local de gouvernance des municipalités béninoises .- 11

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a. Le RFU, une réponse au besoin d'autonomisation et de renforcement des budgets locaux

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b. Le système de gouvernance du RFU : entre gestion interne municipale et influence étatique

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B.

Le fonctionnement du RFU : les mécanismes essentiels du dispositif

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a. Un instrument au service d'une gestion urbaine municipale améliorée

b. Une information foncière menacée par la cohabitation de systèmes différenciés d'adressage?

c. Un système d’information géographique utile mais amputé de ses pleins moyens d’action

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PARTIE II

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La pérennisation du RFU menacé par un système d'acteurs aux logiques différenciées

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A. Le faible portage politique local, facteur de l’inefficience du Registre foncier urbain cotonois

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B. Le rôle ambigu des financements internationaux

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Conclusion

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Bibliographie / Sitographie:

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Annexes :

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Introduction

Depuis le milieu du XXe siècle, les pays d’Afrique de l’Ouest voient leurs populations urbaines croître à des rythmes extrêmement importants. En 2010 cet ensemble régional comprenant seize nations (Bénin, Burkina Faso, Cap Vert, Côte d’ivoire, Ghana, Gambie, Guinée, Guinée Bissau, Liberia, Mali, Mauritanie, Niger, Nigeria, Sénégal, Sierra Leone et Togo) cumulait une population de 295 millions d’individus. Soit, à titre de comparaison, autant que les États-Unis d’Amérique, sur une surface d’un tiers inférieur et dont un tiers étant caractérisé d’étendues désertiques. Entre 1950 et 2000 la population ouest-africaine a ainsi été multiplié par 4,8. Ce dynamisme démographique est principalement un dynamisme démographique urbain, avec le passage d’une population urbaine estimée de 6, 629 millions 1 en 1950 à 92,162 millions en 2000, soit quatorze fois la population urbaine de 1950.

De nombreux projets de recherche ont tenté de qualifier ce phénomène démographique, comme les programmes WALTES 2 (West African Long Terme Prospective Studies) et Africapolis 3 . Ces recherches décrivent ainsi les dynamiques de peuplement sur 50 ans et démontrent la complexité du processus d’urbanisation au sein de cette région. Ces auteurs concluent sur l’actualité de la transition d’une situation quasi-exclusivement rurale à une diversification des modalités d’implantations humaines. Les résultats des études mettent notamment l’accent sur le développement accéléré de processus d’urbanisation « in situ » en milieux initialement ruraux ainsi qu’un phénomène de métropolisation du littoral du « Golfe de Guinée ».

Ce puissant processus d’urbanisation s’incarne donc le long du littoral du « Golfe de Guinée » où se perçoit un quasi-continuum urbain entre les villes multimillionnaires d’Abidjan en Côte d’ivoire et de Lagos au Nigeria. Cette mégalopole ouest africaine en devenir comprend ainsi une diversité de situations territoriales. Schématiquement, la mégalopole ouest africaine correspond à un réseau structurant de villes portuaires mondialisées (Abidjan, Accra, Lomé, Cotonou et Lagos) baignant dans un milieu rural aux densités de populations extrêmement élevées. Le dynamisme de la région urbaine du Golfe de Guinée s’observe notamment par les flux intenses entre les pays (Côte d’ivoire, Ghana, Togo, Bénin et Nigeria), permis par un réseau routier efficace et des politiques frontalières favorables.

Néanmoins la forte urbanisation de la seconde moitié du XXème siècle ne fut l'objet d'une politique de gestion seulement qu’à posteriori, conduisant à un tissu urbain informel, avec de fortes carences en infrastructures de base (assainissement, voirie, réseaux, etc.). Dans la grande majorité des situations, les

1 p.99, ONU HABITAT, L’état des villes africaines, 2010, Gouvernance, inégalités et marchés fonciers urbains, PNUE, Nairobi, Novembre 2010

2 Étude menée en 1994 sous l’égide de la Banque Africaine de Développement et le Club du Sahel de l’OCDE

3 Projet

coordonnée par l’Université Paris 7 Diderot dans le cadre de son programme E-GEOPOLIS (2007)

de création et exploitation d’une base de données géolocalisée sur les villes et dynamiques d’urbanisation en Afrique

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différents gestionnaires urbains de ces nouvelles agglomérations n’ont pas réussi à accompagner de politiques d’aménagements adéquates les transformations sociales et spatiales s’y déroulant. Par manque de données sur les processus de transformation en cours (de la nature des mutations foncières, des flux démographiques, etc.) et de ressources d’action (qu'elles soient financières, huma ines ou politiques), les acteurs en charge de la gestion urbaine se sont trouvés largement démunis pour gouverner, les transformations massives des grandes villes ouest-africaines. Ainsi le couple croissance rapide des villes et gestion urbaine limitée fut responsable à terme d’un nombre conséquent de problèmes : augmentation continue des inégalités socio-spatiales et des dégâts environnementaux (forte pollution des milieux naturels, consommation non régulée d’espaces).

La tenue des premières conférences internationales sur la situation urbaine mondiale, a permis une prise

de conscience progressive des enjeux urbains majeurs

décentralisées, les Etats concernés, ont ainsi exprimé une volonté de réguler ces phénomènes urbains. Cette volonté s’est notamment incarnée en Afrique de l’Ouest à partir de la fin des années 1980 par la promotion de l’échelon de gouvernement local pour intervenir sur les problèmes urbaines via des politiques de décentralisation.

La ville de Cotonou, capitale économique du Bénin, aux 700 000 habitants 4 , correspond cette situation de métropole littorale ayant connu une forte croissance au cours du demi-siècle dernier couplé à une gestion urbaine déficiente. Carrefour de la traite des e sclaves sous l'ancien royaume d'Abomey, puis colonie française et comptoir commercial du marché de l’huile de palme, la ville s’impose à partir de la fin du XIXe siècle comme principale ville économique du Bénin.

Les institutions internationales, les coopérations

Localisation de la ville de Cotonou (Bénin)
Localisation de la ville de Cotonou (Bénin)

L’administration coloniale joue alors un rôle central dans l’aménagement de la ville, notamment à travers l’édition de Plans Directeurs, et de construction de lotissements (18 projets de lotissements entre 1902 et 1958).

Le début de l’indépendance du Bénin s'accompagne en parallèle de l'explosion démographique de Cotonou. Cette explosion est liée à la conjonction de facteurs divers, notamment l’abandon par les autorités de toute mesure de contrôle de l’immigration rurale, favorisant l’arrivée massive de populations attirées par les perspectives économiques de la ville, ainsi que le recrutement important de personnel pour l’organisation de la nouvelle administration nationale 5 . Ainsi entre 1950 et 2010 la population urbaine de Cotonou est multipliée par soixante.

4 L’agglomération de Cotonou, comprenant, par ordre de grandeur, les communes de Cotonou, d’Abomey -Calavi et Sèmè-Kpodji représentent un ensemble urbain continu d’environ 1,5 million d’habitants 5 La majorité des administrations étant concentré à Cotonou malgré le fait qu’elle n’est pas la ca pitale politique (Porto -Novo).

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Cotonou connaît corrélativement à cette poussée démographique une forte pression foncière, avec des morcellements accélérés des parcelles, des changements rapides des propriétaires, une importance croissante des acteurs informels au sein des marchés fonciers et immobiliers. Cette pression inédite se traduit, en trente ans, par une multiplication des prix du foncier, atteignant selon les quartiers cotonois entre vingt et trente fois les prix initiaux.

En effet à Cotonou, l’Indépendance, la démoc ratisation et la libéralisation de secteurs publics couplées à l’importante croissance démographique, ont encouragé les populations à devenir propriétaires et ainsi participer à la pression foncière. Celle - ci a entraîné une urbanisation rapide et extensive , avec la multiplication des transactions, la hausse des prix fonciers et des phénomènes de spéculations liés

De plus la superposition de différents droits fonciers complexifie davantage cette situation. Le droit

coutumier est toujours très présent, dro it où la terre est considérée comme sacrée et ces usages régis par

la coutume. Parallèlement, la conception coloniale a établi un droit étatique de propriété spatialement

référencé, officieux, mais encore très utilisé et respecté. Enfin, le droit foncier r écemment mis en place demeure coûteux et difficile à obtenir, favorisant un marché informel important de transactions foncières et une privatisation des acteurs, à l’instar des démarcheurs et promoteurs immobiliers

informels.

Face à cette situation complexe, une réflexion sur l’augmentation des capacités de gestion urbaine des grandes villes béninoises s’est engagée à partir des années 1980 avec le soutien financier et technique de bailleurs de fonds internationaux et étrangers. C'est dans le cadre d u Projet d’Urbanisme du Bénin (1982-1992), financé par la coopération française et visant à créer des Plans d’Urbanisme pour les principales villes du Bénin que l'outil R.F.U est imaginé. Cette politique ambitieuse vise à l’amélioration de la gestion urbaine, la levée de recettes fiscales liées au foncier en contournant la complexité des différents droits, l’observation et l’enregistrement des évolutions foncières et immobilières des communes et à terme la possibilité de mener des politiques d’aménagements pertinentes. Expérimenté dans la ville de Parakou en premier lieu, l'outil est établi à Cotonou avec le soutien de la coopération française en 1990. L’outil est ainsi destiné à être utilisé par les gouvernements locaux, les recettes fiscales permises par le Registre Foncier Urbain étant intégré au budget municipal.

Les trois dimensions du R.F.U, information foncière, application fiscale et document d’appui pour des politiques d’aménagement, sont complémentaires et ont été pensées pour fonctionner suivant un cercle vertueux : une meilleur connaissance des réalités foncières permettant de meilleurs rentrées fiscales, permettant des moyens plus importants pour l’aménagement urbain. L’amélioration des infrastructures et services urbains, et donc, de l’économie locale, permettrait ainsi d’augmenter les recettes fiscales liées aux différentes activités économiques. La promesse de ressources financières locales à venir fut ainsi l’élément de discours majeur qui séduisit dans les années 1990 un grand nombre de municipalités béninoises et suscita l’intérêt de nombreux acteurs travaillant sur les problématiques urbaines en Afrique de l’Ouest.

A Cotonou, 25 ans après le lancement du projet Registre Foncier Urbain, de nombreuses études ont été

réalisés afin d’évaluer les résultats de ce programme. Le travail de thèse de Claire Simonneau 6 , dédié à cet outil, publié en 2012, note que « le R.F.U reflète le paradoxe, que l’on a tenté de comprendre dans cette recherche, de la mise en œuvre de ces réformes : effective, mais relativement inefficace ». En effet,

6 Claire Simonneau, “Gérer la ville au Bénin, La mise en œuvre du Registre foncier urbain à Cotonou, Porto -Novo et Bohicon”, Thèse de doctorat en aménagement, sous la direction de Franck Scherrer, Montréal, Faculté de l’Amén agement, 2012, 402 p. Son travail sera cité extensivement au cours de ce rapport.

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cité par Claire Simonneau, l’étude mené par Pierre Yves Renaud sur les capacités institutionnelles des communes du Bénin, en 2009, note déjà que « le niveau d’investissements publics restent faible et la majorité des investissements communaux est toujours financée par des appuis extérieurs ». 7 Parallèlement l’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE) du Bénin pointe en 2012 8 qu’entre 2009 et 2011 les conditions matérielles d’habitation se sont dégradés en milieu urbain. En effet, il s’observe que contrairement à ce que le R.F.U devait engendrer, les litiges liés au foncier se sont multipliés à Cotonou depuis 1990, « mettant en évidence l’absence d’une information foncière fiable et unifiée recensant les propriétaires » 9 .

Outil novateur, ayant intégré les spécificités de la question foncière ouest africaine, le Registre Foncier Urbain semble s’être néanmoins heurté à des obstacles non prévus qui l’empêche d’atteindre son plein potentiel. Néanmoins si l’optimisme des années 1990 s’est atténué, le Registre Foncier Urbain est toujours reconnu comme un outil fiscal efficace, contribuant de manière substantielle aux budgets municipaux. L’étude du R.F.U de Cotonou constitue ainsi un exemple écla irant du potentiel de ce type d’outil innovant de financement municipal et de sécurisation foncière pour le développement d’une grande ville ouest africaine, mais aussi un exemple des dangers nombreux entourant les dispositifs de fiscalité local. Il s’agit ainsi d’observer comment les spécificités du système d’acteurs politiques et techniques cotonois, regroupant coopérations décentralisés, élus locaux, techniciens municipaux et divers représentants étatiques, concourent, dans un jeu de relations complexes, à affaiblir, selon des niveaux d’implication relatifs, l’efficacité d’un outil théoriquement efficace de financement local et de sécurisation foncière. L’étude du R.F.U de Cotonou permet de jeter un regard critique sur le rôle et conséquences systémiques du jeu d'acteur de l'urbanisme côtonois.

Ainsi dans un premier temps sera abordé le fonctionnement du Registre Foncier Urbain. De manière plus précise sera exposé de quelles manières, dans le cadre de ce dispositif fiscal, le foncier urbain constitue désormais un vecteur central de la municipalité de Cotonou, lui permettant d’envisager une politique de développement avec des ressources adéquates. Toutefois, le travail de recherche tend à nuancer l'efficacité de cet outil et de son application fiscale et met en exergue un système d’acteurs complexes aux objectifs différenciés.

7 p.92, Renaud, P.-Y., Gogan, M. D., Tonato, J., Tossou, J. B., Kosouho, R. et Jardot, G.(2009). Diagnostic sur les capacités institutionnelles des communes et des associatio ns de communes. Rapport d'étude. Ministère de la décentralisation de la gouvernance locale, de l'administration et de l'aménagement du territoire, Cellule de coordination du Programme d'appui aux collectivités territoriales (PACTE). 97 p.

8 INSAE (2012). Enquête modulaire intégrée sur les conditions de vie des ménages. Deuxième édition (EMICoV 2011). Note sur la pauvreté au Bénin. Institut National de la Statistique et de l'Analyse Économique. Cotonou. 21 p. (cité par Claire Simonneau, op. cit.)

9 p.47, Claire Simonneau., op. cit.

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Méthodologie de travail

Ce travail s’est tout d’abord appuyé sur un important travail de recherche antérieur mené par de précédents chercheurs. Aussi, la thèse de Claire Simonneau sur le Registre Foncier Urbain au Bénin a accompagné le travail de recherche dans ses prémisses, pendant la phase de terrain et la synthétisation des résultats. Il faut mentionner l’aide de plusieurs professeurs de l’Ecole d’Urbanisme de Paris concernant les prises de contacts sur le terrain.

Ce dernier fut particulièrement complexe à accéder en raison d’un contexte politique national et local conflictuel et instable où la question financière reste en partie taboue. A ce titre, l’accès à une documentation officielle fiscale, a constitué une difficulté majeure dans notre travail. Néanmoins, l’appui d’Emilie Pellerin de l’ambassade de France et notre persévérance au sein des services du réseau municipal ont permis de rencontrer les acteurs phares du Registre Foncier Urbain de Cotonou et ainsi d’en dresser un portrait actuel nuancé quant à son efficacité et ses enjeux multidimensionnels.

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PARTIE I

En quoi le RFU cotonois constitue un levier de financement pertinent d’accroissement des recettes fiscales municipales ?

Le Registre foncier urbain est un outil de mobilisation des ressources fiscales liées au foncier à disposition des communes du Bénin. On peut le définir comme un système d'information foncière basé sur un plan de repérage adressé permettant le calcul de l’impôt foncier. Le Registre foncier urbain est originellement « une expérimentation ayant fonction de démonstration (…) une innovation locale, issu d’un mélange imprévu entre des idées portées par un expert français 10 , un groupe de cadres béninois compétents et un contexte historique favorable. 11 ». Selon Claire Simonneau, le Registre foncier urbain permet de « mettre les collectivités locales aux commandes de leurs revenus fiscaux .» En effet l’outil permet aux municipalités d’être directement un acteur de la «production et de la gestion de l’information relative à l’assiette fiscale sur leur territoire» 12 . De plus la création d’une connaissance sur le foncier de la municipalité de Cotonou rend apte les services municipaux à une meilleure évaluation de son potentiel fiscal. Les revenus fiscaux dégagés par cet outil augmentent continuellement à chaque nouvelle année fiscale, « sous l’effet conjugué de l’urbanisation de la pression foncière marchande13 .

A. Le projet du RFU : la capacitation de l’échelon local de gouvernance des municipalités béninoises

a. Le RFU, une réponse au besoin d'autonomisation et de renforcement des budgets locaux

L’instauration du Registre foncier urbain répond au souhait d’autonomie financière des municipalités dans le cadre du processus de décentralisation administrative au Bénin. Avec des réflexions entamées dès l’adoption de la nouvelle Constitution en 1990 proclamant le retour de la démocratie et du multipartisme au Bénin, la décentralisation effective des administrations est actée le 15 janvier 1999. La décentralisation administ rative reconnaît le droit, comme prévu par la Constitution du Bénin, à la libre administration des collectivités territoriales, incluant la question de l’autonomie financière. La commune de Cotonou, qui bénéficiait déjà d’un régime spécifique, devient en 1999 une collectivité territoriale décentrée, gérée par un maire, et disposant de compétences propres. Néanmoins un certain nombre de compétences, qui tout en étant exercées par la commune, reste sous le contrôle de l’autorité de tutelle de l’État. Le projet du Registre Foncier Urbain est né de cette réflexion sur les moyens à mettre en œuvre pour améliorer la capacité opérationnelle des gouvernements locaux. Cette amélioration passe nécessairement par la question de la capacité à pouvoir administrer de manière autonome son budget.

10 René Perier, urbaniste français, spécialiste des questions foncières ouest africaine

11 Claire Simonneau, op. cit.

12 Claire Simonneau, op. cit.

13 Claire Simonneau, op. cit.

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La mise en place du RFU est ainsi appréhendée comme une opportunité pour les services municipaux, permettant l'accroissement important et continu de leurs ressources budgétaires et pour les élus locaux, qui acquièrent une légitimité politique accrue. Ainsi « Le RFU offre à l'institution communale la possibilité de piloter sa fiscalité locale par l'estimation du potentiel fiscal et en retour (permet) l'évaluation de la performance de l'administration fiscale vis-à-vis de ce potentiel14

Le Registre Foncier Urbain permet le recouvrement d’environ 50 % des ressources fiscales annuelles de la commune de Cotonou, soit un chiffre d’environ 8 milliards de Fcfa ( ce qui correspond à environ 12 millions d’euros pour un budget total de fonctionnement municipal de 25 millions d’euros) 15 .

municipal de 25 millions d’euros) 1 5 . Le RFU, un outil indispensable à l’accroissement des

Le RFU, un outil indispensable à l’accroissement des recettes fiscales de la ville de Cotonou

L’observation des chiffres de recouvrement des taxes liés à l’activité du Registre Foncier Urbain expose clairement une croissance, moyenne mais continue. Cette croissance, sans mesure avec les chiffres d’augmentation rapides de la première décennie du RFU, montre néanmoins l’efficacité de cet outil. Une partie des recettes permises par le dispositif RFU est théori quement reversée au service RFU pour améliorer consécutivement ses moyens d’actions et ainsi augmenter l’assiette fiscale. Cette mesure d’investissement, appelée le “coût administratif”, est versée par le Trésor Public après ponction d’une partie des recettes locales par l’Etat pour sa participation dans le processus. Ce coût administratif représente une source de conflits importante, considérant les montants et délais de versements, entre la Mairie de Cotonou et la Préfecture du Littoral 16

b. Le système de gouvernance du RFU : entre gestion interne municipale et influence étatique

La gestion du RFU est caractérisée par une gestion multipolaire, ces différentes phases opérationnelles impliquent de manière variables des acteurs issues de milieux hétérogènes. Ainsi les différentes étapes du Registre Foncier Urbain, impliquent, à des niveaux d'investissements différenciés, des agents des services techniques municipaux, des agents étatiques de la Direction des Impôts, des experts-géomètres du secteur privé, ainsi que des représentants politiques locaux et étatiques.

14 Claire Simonneau, op. cit.

15 Avec une population d’environ 700 000 habitants, un budget municipal de 25 millions d’euros correspond à un investissement de 35 euros par habitant et par an. A titre de comparaison, aussi extrême soit -il, la municipalité de Paris dépense environ 2000 euros par habitant et par an.

16 Département créé en 1999, ne comportant que la commune de Cotonou, sous l’autorité du Préfet médiatique Modeste Toboula

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Comme l’expose ce schéma de fonctionnement du RFU réalisé par Claire Simonneau (2014), qui reste d’actualité, le déroulement des étapes du RFU demande une coordination d’acte urs hétérogènes, s’organisant autour de deux pôles principaux: les services communaux liés aux questions fiscales et foncières mené par le service RFU 17 et les services fiscaux de l’Etat, représentés par la Direction Départementale des Impôts. Autour de ces deux pôles gravitent des groupes d’acteurs qui interviennent moins directement.

groupes d’acteurs qui interviennent moins directement. Système d’acteurs et dynamiques de fonctionnement de la

Système d’acteurs et dynamiques de fonctionnement de la politique fiscale du RFU

Le pilotage du RFU est donc assuré par un service municipal dédié, cité précédemment, le Service du Registre Foncier Urbain, de la Direction des Services Economiques et Financiers, qui a pour fonction d'orchestrer l'ensemble des différentes actions nécessaires au RFU et est lieu de coordination des différents acteurs associés. Cette forme de p ilotage actuelle est le résultat du transfert progressif de compétences de l'Etat central à la municipalité. Ainsi dans le cas du RFU de Cotonou, le contrôle de l'outil, de la compétence de fiscalité locale, a été transféré progressivement au cours des années 1990: la Direction Départementale des Impôts a été invitée à progressivement se détacher d’une partie de ses attributions initiales. Ce transfert ne s'est pas fait sans réticences de la part de l’État, qui a toujours manifesté sa volonté de conserver le contrôle de la fiscalité.

17 Même si non figuré au sein de ce schéma, d’autres organismes municipaux sont engagés étroitement au sein du dispositif RFU, notamment le service des Affaires Domaniales dans son rôle d’enregistrement des mutations foncières et immobilières de Cotono u.

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Dans les faits, ce transfert, à travers l'observation du fonctionnement du RFU, n'est pas total, puisque l’État reste un acteur central de son fonctionnement, à travers le rôle majeur de la Direction Départementale des Impôts. En effet la perception des impôts au Bénin, de quelque nature, reste une prérogative étatique via le Ministère des Finances, qui alloue ponctuellement son personnel pour la perception de cette fiscalité locale.

B. Le fonctionnement du RFU : les mécanismes essentiels du dispositif

a. Un instrument au service d'une gestion urbaine municipale améliorée

Le RFU est basé la collecte de renseignement relative à la nature de la propriété foncière des citoyens locaux. Ces informations recueillies lors d'enquêtes-terrain régulières permettent aux services municipaux d'estimer un potentiel fiscal et ainsi de renforcer leurs connaissances des dynamiques foncières et immobilières de Cotonou.

La première étape du processus annuel du RFU consiste théoriquement à mener une enquête dite “parcellaire”, à l’échelle de la commune. Dans la pratique, les services responsables ne réalisent annuellement que des enquêtes partielles, en ciblant des quartiers spécifiques en argumentant qu’une enquête exhaustive chaque année fiscale nécessiterait un investissement financier trop important. Ainsi ces enquêtes exhaustives essentielles à la bonne estimation du potentiel fiscal, n’ont été réalisées dans les faits que pendant l’année d’installation du RFU de Cotonou, en 1992, puis en 2005 et 2012 grâce à des financements de coopérations décentralisés. En conséquence, la plupart des propriétaires taxés sont imposés selon des informations foncières d’années précédentes et potentiellement incorrectes. L’enquête consiste pour chaque parcelle à id entifier un certain nombre de caractéristiques relatives aux activités s’y déroulant, à sa morphologie, son niveau de raccordement aux réseaux d’énergie et sanitaires, etc. Le RFU de Cotonou comporte une base d’environ 80 000 parcelles identifiées. Ces caractéristiques, une fois enregistrées, sont utilisées pour calculer un ensemble de taxes (taxe foncière, patente, licence, etc.). De plus, la municipalité, grâce à cette collecte, se constitue une base de données urbaine aux indicateurs variés lui permettant potentiellement de suivre l’évolution de ces indicateurs sur chaque année fiscale.

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Un extrait de fiche d'enquête terrain : le RFU, source potentielle au service de la

Un extrait de fiche d'enquête terrain : le RFU, source potentielle au service de la gestion urbaine de Cotonou

Les services techniques municipaux sont à même de valoriser cette base de données urbaines en produisant des éléments cartographiques et de les diffuser au sein des services techniques concernés par l'information extraite.

Par exemple, les enquêtes - terrain du RFU permettent de faire ressortir les caractéristiques de la gestion des déchets à l'échelle de la commune. La base de donnée permet ainsi de savoir si telle propriété est desservie par les services municipaux de récupération des déchets, si telle autre incinère ses propres

déchets, si les déchets sont évacués de manière sauvage dans l'espace public, etc

information détaillée finement à l'échelle de la commune, la représentation cartographique de ces données et sa transmission aux services de gestion des déchets leur permettrait ainsi une action quotidienne de gestion des déchets plus efficace. Ainsi, théoriquement, les connaissances des phénomènes urbains permise par le RFU permettrait aux élus locaux et services techniques d'élaborer des politiques municipales adéquates, correspondant aux réalités urbaines. Ces politiques adéquates correspondraient alors à une réponse opérationnelle aux besoins de la population en termes de services urbains.

A partir de cette

Pour enregistrer ces informations, les municipalités disposant d’un RFU doivent initialement posséder un système d’identification des parcelles, afin de lier ces parcelles à des propriétaires connus, qui paieront les taxes calculées. Les municipalités se sont ainsi dotées, à partir des années 1 990 d’un système d’adressage, condition initiale nécessaire pour le fonctionnement de l’outil RFU.

b. Une information foncière menacée par la cohabitation de systèmes différenciés d'adressage?

La rapidité et l'efficacité de l'installation du l'outil RFU au sein des administrations sont conditionnées par la taille de la commune, la volonté politique des élus locaux, et l'existence d'un plan d'adressage. L’adressage correspond à l'élément de base sur lequel se déploie le dispositif technique du RFU. Aussi, l'existence d'un plan d'adressage est un élément essentiel pour l'établissement de RFU. En effet, le RFU se base sur des systèmes de repérage des parcelles, lui permettant d'identifier les propriétaires. Le système d’adressage est un système de codage des parcelles communales, permettant d’associer à

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chaque parcelle un numéro fiscal unique. L’étude du RFU de Cotonou a exposé la coexistence de deux systèmes d’adressage. D’une part, un système dit QIP (Quartier-Îlot-Parcelle), utilisé par le service technique communal chargé des affaires domaniales et par les cabinets privés de géomètres-experts, créé dans les années 1990 par des opérateurs réseaux béninois. D’autre part, un système dit REP (Rue- Entrée de Parcelle), créé dans les années 2000 avec le soutien de la coopération française, censé corriger les lacunes du système QIP en matière d’information fiscale. 18 Selon Émilie Pellerin, de l’Ambassade de France en charge de ce projet à Cotonou, « les deux sont complémentaires », mais rendent toutefois la situation complexe pour les agents municipaux. En effet les deux services techniques centraux au sein de la Mairie de Cotonou, le service RFU et le service des Affaires Domaniales utilisent respectivement les systèmes QIP et REP et doivent ainsi resituer les parcelles selon leur système de référence à chaque échange d’information foncière.

c. Un système d’information géographique utile mais amputé de ses pleins moyens d’action

A partir des éléments récoltés lors des enquêtes-terrain un dispositif SIG 19 permettant de stocker et analyser informatiquement les données foncières. Le service RFU de la commune de Cotonou dispose ainsi d’un technicien sigiste, formé lors d’un financement de la coopération française 20 . Son travail est d’intégrer au système SIG les modifications foncières issues des enquêtes parcellaires annuelles RFU, les mutations foncières et immobilières transmis par le service des Affaires Domaniales, ainsi que les créations de lotissements et divisions parcellaires réalisées par les cabinets de géomètres -experts. De cette manière, il s’agit de mettre à jour régulièrement le système SIG du service RFU censé être la représentation la plus complète de la réalité foncière et immobilière de Cotonou. On considère ainsi le résultat comme un « cadastre simplifié », « sans valeur légale ». En effet les problèmes d’adressage évoqués précédemment, les non-transmissions, volontaires ou non, des évolutions parcellaires au service RFU, ainsi que l’obsolescence des moyens informatiques du technicien SIG 21 ne permettent pas à cette base de correspondre à la réalité foncière de Cotonou Le système SIG du service RFU permet le suivi informatisé et sécurisé des évolutions foncières de Cotonou. Néanmoins le manque de moyens (en terme matériel et de formation technique) du service RFU lui empêche de dépasser la fonction basique de stockage et mise à jour de l’information foncière. En effet la base de données urbaines constituée possède un réel potentiel en terme de valorisation. L’absence de traitement analytique de la base de données RFU et de diffusion consécutive au sein des autres services technique et politiques de Cotonou constitue un facteur explicatif central de la non - réalisation actuelle du volet aménagement de l’outil RFU. Dans le cas du RFU de Cotonou l’information foncière recueillie a uniquement servi à la réalisation d’un cadastre simplifié permettant le calcul des taxes associée à l’outil RFU. Néanmoins, aussi rudimentaire qu’est le fonctionnement du dispositif, l’ensemble des acteurs impliqués reconnaissent son efficacité brute en terme d’accroissement continu des recettes fiscales municipales.

18 Le système QIP ayant pour cellule de base la parcelle ignore le fait que les parcelles regroupent plusieur s propriétés et activités associés, possédant des entrées de parcelle et portes différentes. Le système REP, en ayant comme base l’entrée de parcelle f ut conçue

de telle manière afin de combler la lacune initiale du système QIP, système plus simple ne collant pas avec la réalité de l’organisation spatiale des parcelles de Cotonou. Les parcelles possède une cour intérieure autour duquel s’organise plusieurs unités d’habitation / d’activités. La cour dispose souvent de plusieurs entrées sur la rue.

19 Sciences de l’Information Géographique ; système d’information récoltant et traitant les données géographiques.

20 Durant le Projet PACOO,

21 L’ensemble du service RFU, employant une dizaine de personnes, possède, en juin 2017, un seul ordinateur en état de marche, dernier témoin d’une dizaine d’ordinateur et divers appareils électroniques financé par le programme PACOO de l’AFD de 2012

lancé en 2012, ayant notamment constitué le système généralisé d’adressage de Cotonou dit REP

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PARTIE II

La pérennisation du RFU menacé par un système d'ac teurs aux logiques différenciées

La déficience observée de la gestion urbaine de la ville de Cotonou est liée à l'absence d'une réelle logique systémique au sein de l’administration locale, c’est-à-dire une concordance adéquate entre les discours et politiques liées au développement urbain cotonois et les moyens attribués pour incarner ceuxci. Le cas du RFU expose également les effets pervers de l’aide au développement, dont les fonds réguliers, découragent potentiellement l’instauration d’un programme fiscal endogène efficace.

A. Le faible portage politique local, facteur de l’inefficience du Registre foncier urbain cotonois

La question de l'efficacité du Registre foncier urbain pose en second plan la question du rôle des élus et cadres techniques locaux. Certains responsables politiques, qui disposent des leviers d'action des politiques urbaines et du pouvoir des sé lection des budgets d’investissement, et cadres techniques, qui sont en contact avec les acteurs privés par leurs pratiques professionnelles et réseaux divers, sont associés à des phénomènes menaçants la pérennité du Registre foncier urbain.

Le Registre fo ncier urbain, par sa fonction de mise à jour des dynamiques foncières et financières associés, fragilise potentiellement des phénomènes importants de transaction informelle (et illégale) des objets fonciers et immobiliers. Ces transactions informelles ont notamment bénéficié à un certain nombre d'agents administratifs et d'élus locaux, qui par leur positions et attributions, ont pu tirer des avantages à titre personnel. Il existe au Bénin, de manière indifférenciée, un problème structurel de corruption à l'échelle des politiques locales, profitant du flou juridique entourant les questions foncières, ainsi que de l'absence de répression pénale réelle.

Selon Claire Simonneau, « la dimension économique de la question foncière (marché foncier de l'information foncière) conduit ainsi à une dimension politique » 22 , Le faible réinvestissement des recettes fiscales au sein du dispositif RFU conduit inexorablement à la perte d'efficacité du service, 23 alors que paradoxalement le service RFU fournit une part substantiell e du budget municipal, peut être compris sous cet angle politique. En effet l'obsolescence de la base de données, l’informalité de nombreuses transactions immobilières, profite à un nombre important d'acteurs privés, grâce à l’absence de taxation de leurs propriétés foncières et immobilières. 24

En conséquence, le RFU, dans son fonctionnement actuel, reste tributaire des financements extérieurs :

la réfection des bases de données de plusieurs RFU (dont Cotonou et Porto-Novo) au milieu des années

22 Claire Simonneau, op. cit.

23 La bas e de données urbaines du RFU devient progressivement obsolète et illégitime à mesure que les enquêtes annuelles sont couvrent des périmètres trop partielles de la commune.

24 Le Rapport Bilan Protocole d’Accord annuel 2014, évaluant la réussite des objectif s du RFU de l’année 2014, s’interrogeait ainsi sur le non-référencement au sein des fichiers fiscaux locaux d’un ensemble de villas cossues bâties sur le front de mer de Cotonou.

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2000 a effectivement été réalisé grâce à des financements internationaux, renforçant la perception du RFU comme un projet de développement au sein des municipalités.

Les décisions regardant la gestion urbaine n'étant pas orienté principalement par les arguments techniques (par exploitation analytique de la base de données urbaines RFU par exemple), la gestion urbaine de Cotonou « repose sur les deux piliers classiques de la section publique urbaine :

l'administration et le politique » 25 .

Les élus locaux, s'ils n'ont pas une part active dans la neutralisation du potentiel du Registre foncier urbain, lui nuisent majoritairement par leur absence de connaissance réelle des externalités du dispositif. On note sur ce point un décalage frappant entre les connaissances des techniciens liés aux questions foncières et fiscales et les représentants politiques locaux. Les faibles investissements budgétaires votés par les élus locaux en faveur du registre foncier urbain sont à appréhender comme un manque de connaissance du dispositif et de ses potentialités notamment fiscales. En ce sens, l'Association Nationale des Communes du Bénin, organisme pro-gouvernance locale béninois, milite depuis 2012, en faveur d'une communication accrue sur les avantages du RFU auprès des responsables politiques locaux, mais sans succès à ce jour.

De plus une des critiques adressée au corps des élus locaux repose sur l'aspect démagogique de leur manque d'implication financière. Les élus locaux répugnent à améliorer un outil de taxation, impopulaire selon des critères électoraux. De ce fait, ils entretiennent un cercle vicieux, les faibles rentrées fiscales empêchent une politique urbaine ambitieuse, dégradant consécutivement l'opinion populaire sur la capacité municipale à améliorer leur cadre de vie et déqualifie à leurs yeux le fait de payer des impôts locaux.

B. Le rôle ambigu des financements internationaux

Toujours dans une perspective électoraliste, les élus locaux préfèrent, à apport financier équivalent, des financements extérieurs, issus des coopérations décentralisées et organisations internationales. En effet il apparaît qu'un facteur de popularité des élus locaux consiste en leurs capacités à « attirer » sur leur territoire des projets de développements et financements associés.

Ainsi les financements internationaux jouent, contre leur gré, un double jeu. D'un côté sont financés des projets permettant un développement endogène des territoires. De l'autre, ils entretiennent la dépendance des budgets municipaux aux financements extérieurs, puisque les élus locaux tendent à les préférer à une politique fiscale locale endogène mais en apparence impopulaire.

25 Claire Simonneau, op. cit.

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Les programmes internationaux au secours du RFU : un système généralisé De plus, la multiplication

Les programmes internationaux au secours du RFU : un système généralisé

De plus, la multiplication des sources d'aide au développement ne s'est pas accompagnée de leur coordination. Ainsi on a vu fleurir à Cotonou, et plus généralement au Bénin, au cours des 30 dernières années, des projets de développement similaires, à des moments rapprochés, par des acteurs différents (Coopérations néerlandaise, allemande, française, Banque Mondiale) avec leur autonomie propre. Comme l'explique Claire Simonneau, ces programmes ont eu "chacun une carrière et un processus d'assignation propre. Les trajectoires peuvent se rejoindre ou se faire concurrence . ». 26

En l'absence d'investissements endogènes, le dispositif RFU est historiquement sous perfusion de la coopération française depuis son commencement. On recense une périodicité 27 récurrente des projets de secours au Registre foncier urbain. Cette périodicité vali de d'une certaine manière la politique locale de recours aux financements extérieurs, les élus locaux sachant qu'il suffit d'attendre quelques années avant que des fonds extérieurs se manifestent sous la forme d'un nouveau programme de développement.

26 Claire Simonneau, op. cit.

27 1991-1997,

Projet d’appui à la décentralisation et gestion urbaine » et sa composante « Consolidation des outils de gestion urbaine à Co tonou,

Parakou et Porto-Novo » sur Fonds de solidarité prioritaire (FSP 2000-42) du ministère français des affaires étrangères ; 2000-2005 Projet de gestion urbaine décentralisée (PGUD) sur financement de la Banque mondiale, de l’AFD et de l’État béninois ; 2006 -2012, Programme d’Appui à l’Agglomération de Cotonou -PAACO) visait la réactualisation du RFU de Cotonou et sa mise en place dans deux communes limitrophes. ; 2017 -, Banque Mondiale/PAURAD (Agetur): études de consultants pour une prochaine refonte et financements

Projet RFU sur Fonds d’aide et de coopération (FAC) du ministère français des Affaires étrangères ; 2000-2006, «

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Conclusion

En conclusion, le Registre Foncier Urbain Cotonois représente un outil efficace et innovant quant à son caractère pragmatique et adaptable à la complexité du contexte des villes de l’ouest-Africain. Il faut souligner la rentabilité de cette politique qui permet d’obtenir des ressources propres équivalent à la moitié du budget municipal Cotonois. Paradoxalement, l’outil souffre d’un déficit important de financement qui empêche Cotonou de profiter d’un potentiel fiscal bien supérieur.

La question du financement de telles politiques fiscales - prise en charge par des acteurs exogènes telles que l’aide internationale - interroge sur la possible pérennisation de l’outil RFU sans portage politique et économique municipal. La clef de voûte repose sur une tra nsformation des dynamiques des différents acteurs pour action coordonnée. Ainsi, il faut questionner l’efficacité et les modes d’actions des acteurs exogènes sur le long terme. Les responsables politiques représentent le levier majeur de l’action pour permettre l’investissement nécessaire à une pérennisation de l’outil. Aussi, une décentralisation politique et économique effective ainsi qu’une gestion financière davantage transparente sont requises.

Enfin, une réorganisation du système d’acteur local et de ses services permettrait une action plus coordonnée et efficace de la politique du RFU. L’outil demeure aujourd’hui très fragile et il ne fait que peu l’objet de politiques locale afin de le rénover.

Aussi il faut mentionner le futur projet de l’AFD d’ appui au RFU qui souhaite lier l’ adressage et l’information fiscale grâce à un nouveau recensement. Ceci pourrait permettre de rééquilibrer les finances locales durement touchées par les déguerpissements de janvier 2017 (environ 30% du budget comme manque à gagner).

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Paris, AFD / MAEE.

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Annexes :

Annexe 1 : Liste des contacts rencontrés pour réaliser le stage de recherche sur le Registre Foncier Urbain Cotonois (Juillet 2017) pour Urbaniste du Monde.

Claire SIMMONEAU

Post- doctorante auteure de la thèse sur le Registre Foncier Urbain (2013)

Moise CHABI

Laboratoire d’Analyse Régionale et d’Expertise Sociale

 

Armelle CHOPLIN

Institut de Recherche et du développement

 

Emilie PELERIN

Assistante Technique de l’Ambassade de France (Ministère de la Décentralisation)

 

Cyril ROMIEU

Institut Géographique National France Internationale au Bénin

Romarick ATOKE

Architecte Béninois Urbaniste du Monde référent local

 

Marcelin DOSSOU

Chef de service du R. F. U

 

Marc-Didier

Direction

des

Etudes

de

la

Prospective

et

de

la

DUBOGAN

Programmation

 

Segla LIHOUSSOU

Association Nationale des Communes du Bénin

 

Lazare HOUNGUEVI

Maîtrise d'ouvrage du RFU

 

Parfait BLALOGUE

Direction des Services Techniques

 
 

Projet

d’Aménagement

Urbain

et

d’Appui

à

la

Gaston BOKO

décentralisation

 

Benjamin MICHELON/ Pierre Gilles SABY

Groupe Huit

Annexe 2 : Photographie de la devanture du service R.F.U de Cotonou

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