Rapport Urbanistes du Monde

Cline Bertrand & Kvin Poisson

cole dUrbanisme de Paris
t 2017

Le financement municipal
par le foncier au Bnin :
L'exemple du Registre Foncier Urbain
de Cotonou

Stage encadr par et soutenu par

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 Rapport consultable en ligne : www.urbanistesdumonde.com
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Ralis la suite dune mission encadre par lassociation Urbanistes du Monde, ce rapport de recherche sinscrit dans la prparation dun forum
international sur les nouvelles pratiques de financement des projets urbains dans les villes du Sud. Dans un contexte de croissance urbaine rapide, de
globalisation et de financiarisation de lconomie tout autant dautonomisation croissante des villes, analyser les dispositifs et outils de financements
innovants et leurs impacts socio-spatiaux et de gouvernance constitue lobjectif central de ce projet. 11 villes sont tudies dans ce cadre.

Ce document danalyse, dopinion et/ou dtude nengage que ses auteurs et ne reprsente pas ncessairement la position dUrbanistes du Monde et de ses
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luvre dans les politiques territoriales et urbaines des villes du Sud.

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URBANISTES DU MO NDE, BERTRAND & PO ISSO N, 2017.

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Rsum / Abstract

Les processus durbanisation en Afrique de lOuest, caractriss par linformalit et la rapidit, ont
provoqus des problmatiques de pression et de scurit foncire dans les grandes villes.
Cotonou, capitale conomique du Bnin, a expriment un nouvel outil politique et urbain pour lutter
contre ces difficults urbaines. Le R.F.U, recommand par les institutions internationales, correspond
une taxe simplifie base sur la proprit foncire prsume et participe aux ressources propres de la
ville de Cotonou et ainsi favorise son indpendance financire.
En effet, loutil sest rvl tre un outil efficace pour gnrer des revenus et participer au
dveloppement urbain terme. Cependant, des dysfonctionnements et intrts divergents au sein du
systme dacteur impliqu menace la prennisation de cet outil innovant.

Fast and wild urbanisation in West-Africa has resulted in great urban and social issues, leaving major
cities to deal with land pressure and lack of land safety caracterize major cities.
Cotonou, as a large port city in Benin, is undergoing these transformations and has experimented with a
new urban tool to combat the situation.
The R.F.U, advocated by international aid, is property tax alike (based on land property) as a form of
financing municipal policies in order to increase financial independance. As a matter of fact, the R.F.U
turned out to be an effective way to increase Cotonous own source revenue and yet represents
eventually a great opportunity to foster urban development.
However, there are issues with this strategy. The divergent interests of the stakeholders and the
weakness of the political back threaten the sustainability of this pioneering implementation.

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-4-
Sommaire

Rsum / Abstract .............................................................................................................................................. - 3 -

Introduction ........................................................................................................................................................ - 6 -
Mthodologie de travail ................................................................................................................................... - 10 -
PARTIE I ......................................................................................................................................................... - 11 -
En quoi le RFU cotonois constitue un levier de financement pertinent daccroissement des recettes fiscales
municipales ?.................................................................................................................................................... - 11 -
A. Le projet du RFU : la capacitation de lchelon local de gouvernance des municipalits bninoises .- 11
-
a. Le RFU, une rponse au besoin d'autonomisation et de renforcement des budgets locaux........................ - 11 -
b. Le systme de gouvernance du RFU : entre gestion interne municipale et influence tatique .................... - 12 -
B. Le fonctionnement du RFU : les mcanismes essentiels du dispositif ............................................. - 14 -
a. Un instrument au service d'une gestion urbaine municipale amliore .................................................... - 14 -
b. Une information foncire menace par la cohabitation de systmes diffrencis d'adressage? ................. - 15 -
c. Un systme dinformation gographique utile mais amput de ses pleins moyens daction....................... - 16 -

PARTIE II ........................................................................................................................................................ - 17 -
La prennisation du RFU menac par un systme d'acteurs aux logiques diffrencies ................................. - 17 -
A. Le faible portage politique local, facteur de linefficience du Registre foncier urbain cotonois ...... - 17 -
B. Le rle ambigu des financements internationaux.............................................................................. - 18 -
Conclusion ....................................................................................................................................................... - 20 -
Bibliographie / Sitographie: ............................................................................................................................. - 21 -
Annexes :.......................................................................................................................................................... - 23 -

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Introduction

Depuis le milieu du XXe sicle, les pays dAfrique de lOuest voient leurs populations urbaines
crotre des rythmes extrmement importants. En 2010 cet ensemble rgional comprenant seize nations
(Bnin, Burkina Faso, Cap Vert, Cte divoire, Ghana, Gambie, Guine, Guine Bissau, Liberia, Mali,
Mauritanie, Niger, Nigeria, Sngal, Sierra Leone et Togo) cumulait une population de 295 millions
dindividus. Soit, titre de comparaison, autant que les tats-Unis dAmrique, sur une surface dun
tiers infrieur et dont un tiers tant caractris dtendues dsertiques. Entre 1950 et 2000 la population
ouest-africaine a ainsi t multipli par 4,8. Ce dynamisme dmographique est principalement un
dynamisme dmographique urbain, avec le passage dune population urbaine estime de 6, 629
millions1 en 1950 92,162 millions en 2000, soit quatorze fois la population urbaine de 1950.
De nombreux projets de recherche ont tent de qualifier ce phnomne dmographique, comme les
programmes WALTES2 (West African Long Terme Prospective Studies) et Africapolis 3 . Ces recherches
dcrivent ainsi les dynamiques de peuplement sur 50 ans et dmontrent la complexit du processus
durbanisation au sein de cette rgion. Ces auteurs concluent sur lactualit de la transition dune
situation quasi-exclusivement rurale une diversification des modalits dimplantations humaines. Les
rsultats des tudes mettent notamment laccent sur le dveloppement acclr de processus
durbanisation in situ en milieux initialement ruraux ainsi quun phnomne de mtropolisation du
littoral du Golfe de Guine .
Ce puissant processus durbanisation sincarne donc le long du littoral du Golfe de Guine o se
peroit un quasi-continuum urbain entre les villes multimillionnaires dAbidjan en Cte divoire et de
Lagos au Nigeria. Cette mgalopole ouest africaine en devenir comprend ainsi une diversit de
situations territoriales. Schmatiquement, la mgalopole ouest africaine correspond un rseau
structurant de villes portuaires mondialises (Abidjan, Accra, Lom, Cotonou et Lagos) baignant dans
un milieu rural aux densits de populations extrmement leves. Le dynamisme de la rgion urbaine du
Golfe de Guine sobserve notamment par les flux intenses entre les pays (Cte divoire, Ghana, Togo,
Bnin et Nigeria), permis par un rseau routier efficace et des politiques frontalires favorables.
Nanmoins la forte urbanisation de la seconde moiti du XXme sicle ne fut l'objet d'une politique de
gestion seulement qu posteriori, conduisant un tissu urbain informel, avec de fortes carences en
infrastructures de base (assainissement, voirie, rseaux, etc.). Dans la grande majorit des situations, les

1
p.99, ONU HABITAT, Ltat des villes africaines, 2010, Gouvernance, ingalits et marchs fonciers urbains, PNUE, Nairobi,
Novembre 2010
2
tude mene en 1994 sous lgide de la Banque Africaine de Dveloppement et le Club du Sahel de lOCDE
3
Projet de cration et exploitation dune base de donnes golocalise sur les villes et dynamiques durbanisation en Afrique
coordonne par lUniversit Paris 7 Diderot dans le cadre de son programme E-GEOPOLIS (2007)

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diffrents gestionnaires urbains de ces nouvelles agglomrations nont pas russi accompagner de
politiques damnagements adquates les transformations sociales et spatiales sy droulant. Par manque
de donnes sur les processus de transformation en cours (de la nature des mutations foncires, des flux
dmographiques, etc.) et de ressources daction (qu'elles soient financires, huma ines ou politiques), les
acteurs en charge de la gestion urbaine se sont trouvs largement dmunis pour gouverner, les
transformations massives des grandes villes ouest-africaines. Ainsi le couple croissance rapide des villes
et gestion urbaine limite fut responsable terme dun nombre consquent de problmes : augmentation
continue des ingalits socio-spatiales et des dgts environnementaux (forte pollution des milieux
naturels, consommation non rgule despaces).
La tenue des premires confrences internationales sur la situation urbaine mondiale, a permis une prise
de conscience progressive des enjeux urbains majeurs.. Les institutions internationales, les cooprations
dcentralises, les Etats concerns, ont ainsi exprim une volont de rguler ces phnomnes urbains.
Cette volont sest notamment incarne en Afrique de lOuest partir de la fin des annes 1980 par la
promotion de lchelon de gouvernement local pour intervenir sur les problmes urbaines via des
politiques de dcentralisation.
La ville de Cotonou, capitale conomique du Bnin, aux 700 000 habitants 4 , correspond cette
situation de mtropole littorale ayant connu une forte croissance au cours du demi-sicle dernier coupl
une gestion urbaine dficiente. Carrefour de la traite des esclaves sous l'ancien royaume d'Abomey,
puis colonie franaise et comptoir commercial du march de lhuile de palme, la ville simpose partir
de la fin du XIXe sicle comme principale ville conomique du Bnin.

Localisation de la ville de Cotonou (Bnin)

Ladministration coloniale joue alors un rle central dans lamnagement de la ville, notamment
travers ldition de Plans Directeurs, et de construction de lotissements (18 projets de lotissements entre
1902 et 1958).
Le dbut de lindpendance du Bnin s'accompagne en parallle de l'explosion dmographique de
Cotonou. Cette explosion est lie la conjonction de facteurs divers, notamment labandon par les
autorits de toute mesure de contrle de limmigration rurale, favorisant larrive massive de
populations attires par les perspectives conomiques de la ville, ainsi que le recrutement important de
personnel pour lorganisation de la nouvelle administration nationale 5 . Ainsi entre 1950 et 2010 la
population urbaine de Cotonou est multiplie par soixante.

4
Lagglomration de Cotonou, comprenant, par ordre de grandeur, les communes de Cotonou, dAbomey -Calavi et Sm-Kpodji
reprsentent un ensemble urbain continu denviron 1,5 million dhabitants
5
La majorit des administrations tant concentr Cotonou malgr le fait quelle nest pas la ca pitale politique (Porto-Novo).

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Cotonou connat corrlativement cette pousse dmographique une forte pression foncire, avec des
morcellements acclrs des parcelles, des changements rapides des propritaires, une importance
croissante des acteurs informels au sein des marchs fonciers et immobiliers. Cette pression indite se
traduit, en trente ans, par une multiplication des prix du foncier, atteignant selon les quartiers cotonois
entre vingt et trente fois les prix initiaux.
En effet Cotonou, lIndpendance, la dmocratisation et la libralisation de secteurs publics couples
limportante croissance dmographique, ont encourag les populations devenir propritaires et ainsi
participer la pression foncire. Celle-ci a entran une urbanisation rapide et extensive, avec la
multiplication des transactions, la hausse des prix fonciers et des phnomnes de spculations lis..
De plus la superposition de diffrents droits fonciers complexifie davantage cette situation. Le droit
coutumier est toujours trs prsent, droit o la terre est considre comme sacre et ces usages rgis par
la coutume. Paralllement, la conception coloniale a tabli un droit tatique de proprit spatialement
rfrenc, officieux, mais encore trs utilis et respect. Enfin, le droit foncier rcemment mis en place
demeure coteux et difficile obtenir, favorisant un march informel important de transactions
foncires et une privatisation des acteurs, linstar des dmarcheurs et promoteurs immobiliers
informels.
Face cette situation complexe, une rflexion sur laugmentation des capacits de gestion
urbaine des grandes villes bninoises sest engage partir des annes 1980 avec le soutien financier et
technique de bailleurs de fonds internationaux et trangers. C'est dans le cadre d u Projet dUrbanisme
du Bnin (1982-1992), financ par la coopration franaise et visant crer des Plans dUrbanisme pour
les principales villes du Bnin que l'outil R.F.U est imagin. Cette politique ambitieuse vise
lamlioration de la gestion urbaine, la leve de recettes fiscales lies au foncier en contournant la
complexit des diffrents droits, lobservation et lenregistrement des volutions foncires et
immobilires des communes et terme la possibilit de mener des politiques damnagements
pertinentes. Expriment dans la ville de Parakou en premier lieu, l'outil est tabli Cotonou avec le
soutien de la coopration franaise en 1990. Loutil est ainsi destin tre utilis par les gouvernements
locaux, les recettes fiscales permises par le Registre Foncier Urbain tant intgr au budget municipal.
Les trois dimensions du R.F.U, information foncire, application fiscale et document dappui pour des
politiques damnagement, sont complmentaires et ont t penses pour fonctionner suivant un cercle
vertueux : une meilleur connaissance des ralits foncires permettant de meilleurs rentres fiscales,
permettant des moyens plus importants pour lamnagement urbain. Lamlioration des infrastructures
et services urbains, et donc, de lconomie locale, permettrait ainsi daugmenter les recettes fiscales
lies aux diffrentes activits conomiques. La promesse de ressources financires locales venir fut
ainsi llment de discours majeur qui sduisit dans les annes 1990 un grand nombre de municipalits
bninoises et suscita lintrt de nombreux acteurs travaillant sur les problmatiques urbaines en
Afrique de lOuest.
A Cotonou, 25 ans aprs le lancement du projet Registre Foncier Urbain, de nombreuses tudes ont t
raliss afin dvaluer les rsultats de ce programme. Le travail de thse de Claire Simonneau 6 , ddi
cet outil, publi en 2012, note que le R.F.U reflte le paradoxe, que lon a tent de comprendre dans
cette recherche, de la mise en uvre de ces rformes : effective, mais relativement inefficace . En effet,

6
Claire Simonneau, Grer la ville au Bnin, La mise en uvre du Registre foncier urbain Cotonou, Porto -Novo et Bohicon, Thse
de doctorat en amnagement, sous la direction de Franck Scherrer, Montral, Facult de lAmn agement, 2012, 402 p. Son travail
sera cit extensivement au cours de ce rapport.

-8-
cit par Claire Simonneau, ltude men par Pierre Yves Renaud sur les capacits institutionnelles des
communes du Bnin, en 2009, note dj que le niveau dinvestissements publics restent faible et la
majorit des investissements communaux est toujours finance par des appuis extrieurs . 7
Paralllement lInstitut National de la Statistique et de lAnalyse Economique (INSAE) du Bnin pointe
en 2012 8 quentre 2009 et 2011 les conditions matrielles dhabitation se sont dgrads en milieu urbain.
En effet, il sobserve que contrairement ce que le R.F.U devait engendrer, les litiges lis au foncier se
sont multiplis Cotonou depuis 1990, mettant en vidence labsence dune information foncire
fiable et unifie recensant les propritaires 9 .

Outil novateur, ayant intgr les spcificits de la question foncire ouest africaine, le Registre
Foncier Urbain semble stre nanmoins heurt des obstacles non prvus qui lempche datteindre
son plein potentiel. Nanmoins si loptimisme des annes 1990 sest attnu, le Registre Foncier Urbain
est toujours reconnu comme un outil fiscal efficace, contribuant de manire substantielle aux budgets
municipaux. Ltude du R.F.U de Cotonou constitue ainsi un exemple cla irant du potentiel de ce type
doutil innovant de financement municipal et de scurisation foncire pour le dveloppement dune
grande ville ouest africaine, mais aussi un exemple des dangers nombreux entourant les dispositifs de
fiscalit local. Il sagit ainsi dobserver comment les spcificits du systme dacteurs politiques et
techniques cotonois, regroupant cooprations dcentraliss, lus locaux, techniciens municipaux et
divers reprsentants tatiques, concourent, dans un jeu de relations complexes, affaiblir, selon des
niveaux dimplication relatifs, lefficacit dun outil thoriquement efficace de financement local et de
scurisation foncire. Ltude du R.F.U de Cotonou permet de jeter un regard critique sur le rle et
consquences systmiques du jeu d'acteur de l'urbanisme ctonois.

Ainsi dans un premier temps sera abord le fonctionnement du Registre Foncier Urbain. De
manire plus prcise sera expos de quelles manires, dans le cadre de ce dispositif fiscal, le foncier
urbain constitue dsormais un vecteur central de la municipalit de Cotonou, lui permettant denvisager
une politique de dveloppement avec des ressources adquates.
Toutefois, le travail de recherche tend nuancer l'efficacit de cet outil et de son application fiscale et
met en exergue un systme dacteurs complexes aux objectifs diffrencis.

7
p.92, Renaud, P.-Y., Gogan, M. D., Tonato, J., Tossou, J. B., Kosouho, R. et Jardot, G.(2009). Diagnostic sur les capacits
institutionnelles des communes et des associations de communes. Rapport d'tude. Ministre de la dcentralisation de la gouvernance
locale, de l'administration et de l'amnagement du territoire, Cellule de coordination du Programme d'appui aux collectivits
territoriales (PACTE). 97 p.
8
INSAE (2012). Enqute modulaire intgre sur les conditions de vie des mnages. Deuxime dition (EMICoV 2011). Note sur la
pauvret au Bnin. Institut National de la Statistique et de l'Analyse conomique. Cotonou. 21 p. (cit par Claire Simonneau, op. cit.)
9
p.47, Claire Simonneau., op. cit.

-9-
Mthodologie de travail

Ce travail sest tout dabord appuy sur un important travail de recherche antrieur men par de
prcdents chercheurs. Aussi, la thse de Claire Simonneau sur le Registre Foncier Urbain au Bnin a
accompagn le travail de recherche dans ses prmisses, pendant la phase de terrain et la synthtisation
des rsultats. Il faut mentionner laide de plusieurs professeurs de lEcole dUrbanisme de Paris
concernant les prises de contacts sur le terrain.
Ce dernier fut particulirement complexe accder en raison dun contexte politique national et local
conflictuel et instable o la question financire reste en partie taboue. A ce titre, laccs une
documentation officielle fiscale, a constitu une difficult majeure dans notre travail. Nanmoins,
lappui dEmilie Pellerin de lambassade de France et notre persvrance au sein des services du rseau
municipal ont permis de rencontrer les acteurs phares du Registre Foncier Urbain de Cotonou et ainsi
den dresser un portrait actuel nuanc quant son efficacit et ses enjeux multidimensionnels.

- 10 -
PARTIE I
En quoi le RFU cotonois constitue un levier de financement pertinent daccroissement des
recettes fiscales municipales ?

Le Registre foncier urbain est un outil de mobilisation des ressources fiscales lies au foncier
disposition des communes du Bnin. On peut le dfinir comme un systme d'information foncire bas
sur un plan de reprage adress permettant le calcul de limpt foncier.
Le Registre foncier urbain est originellement une exprimentation ayant fonction de
dmonstration () une innovation locale, issu dun mlange imprvu entre des ides portes par un
expert franais 10 , un groupe de cadres bninois comptents et un contexte historique favorable.11 .
Selon Claire Simonneau, le Registre foncier urbain permet de mettre les collectivits locales aux
commandes de leurs revenus fiscaux. En effet loutil permet aux municipalits dtre directement un
acteur de la production et de la gestion de linformation relative lassiette fiscale sur leur
territoire12 . De plus la cration dune connaissance sur le foncier de la municipalit de Cotonou rend
apte les services municipaux une meilleure valuation de son potentiel fiscal. Les revenus fiscaux
dgags par cet outil augmentent continuellement chaque nouvelle anne fiscale, sous leffet
conjugu de lurbanisation de la pression foncire marchande.13 .

A. Le projet du RFU : la capacitation de lchelon local de gouvernance des

municipalits bninoises

a. Le RFU, une rponse au besoin d'autonomisation et de renforcement des budgets

locaux

Linstauration du Registre foncier urbain rpond au souhait dautonomie financire des

municipalits dans le cadre du processus de dcentralisation administrative au Bnin.
Avec des rflexions entames ds ladoption de la nouvelle Constitution en 1990 proclamant le retour
de la dmocratie et du multipartisme au Bnin, la dcentralisation effective des administrations est acte
le 15 janvier 1999. La dcentralisation administrative reconnat le droit, comme prvu par la
Constitution du Bnin, la libre administration des collectivits territoriales, incluant la question de
lautonomie financire. La commune de Cotonou, qui bnficiait dj dun rgime spcifique, devient
en 1999 une collectivit territoriale dcentre, gre par un maire, et disposant de comptences propres.
Nanmoins un certain nombre de comptences, qui tout en tant exerces par la commune, reste sous le
contrle de lautorit de tutelle de ltat.
Le projet du Registre Foncier Urbain est n de cette rflexion sur les moyens mettre en uvre pour
amliorer la capacit oprationnelle des gouvernements locaux. Cette amlioration passe ncessairement
par la question de la capacit pouvoir administrer de manire autonome son budget.

10
Ren Perier, urbaniste franais, spcialiste des questions foncires ouest africaine
11
Claire Simonneau, op. cit.
12
Claire Simonneau, op. cit.
13
Claire Simonneau, op. cit.

- 11 -
La mise en place du RFU est ainsi apprhende comme une opportunit pour les services municipaux,
permettant l'accroissement important et continu de leurs ressources budgtaires et pour les lus locaux,
qui acquirent une lgitimit politique accrue. Ainsi Le RFU offre l'institution communale la
possibilit de piloter sa fiscalit locale par l'estimation du potentiel fiscal et en retour (permet)
l'valuation de la performance de l'administration fiscale vis--vis de ce potentiel.14

Le Registre Foncier Urbain permet le recouvrement denviron 50 % des ressources fiscales annuelles de
la commune de Cotonou, soit un chiffre denviron 8 milliards de Fcfa ( ce qui correspond environ 12
millions deuros pour un budget total de fonctionnement municipal de 25 millions deuros)15 .

Le RFU, un outil indispensable laccroissement des recettes fiscales de la ville de Cotonou

Lobservation des chiffres de recouvrement des taxes lis lactivit du Registre Foncier Urbain expose
clairement une croissance, moyenne mais continue. Cette croissance, sans mesure avec les chiffres
daugmentation rapides de la premire dcennie du RFU, montre nanmoins lefficacit de cet outil.
Une partie des recettes permises par le dispositif RFU est thoriquement reverse au service RFU pour
amliorer conscutivement ses moyens dactions et ainsi augmenter lassiette fiscale. Cette mesure
dinvestissement, appele le cot administratif, est verse par le Trsor Public aprs ponction dune
partie des recettes locales par lEtat pour sa participation dans le processus. Ce cot administratif
reprsente une source de conflits importante, considrant les montants et dlais de versements, entre la
Mairie de Cotonou et la Prfecture du Littoral16

b. Le systme de gouvernance du RFU : entre gestion interne municipale et influence

tatique

La gestion du RFU est caractrise par une gestion multipolaire, ces diffrentes phases
oprationnelles impliquent de manire variables des acteurs issues de milieux htrognes. Ainsi les
diffrentes tapes du Registre Foncier Urbain, impliquent, des niveaux d'investissements diffrencis,
des agents des services techniques municipaux, des agents tatiques de la Direction des Impts, des
experts-gomtres du secteur priv, ainsi que des reprsentants politiques locaux et tatiques.

14
Claire Simonneau, op. cit.
15
Avec une population denviron 700 000 habitants, un budget municipal de 25 millions deuros correspond un investissement de
35 euros par habitant et par an. A titre de comparaison, aussi extrme soit -il, la municipalit de Paris dpense environ 2000 euros par
habitant et par an.
16
Dpartement cr en 1999, ne comportant que la commune de Cotonou, sous lautorit du Prfet mdiatique Modeste Toboula

- 12 -
Comme lexpose ce schma de fonctionnement du RFU ralis par Claire Simonneau (2014), qui reste
dactualit, le droulement des tapes du RFU demande une coordination dacte urs htrognes,
sorganisant autour de deux ples principaux: les services communaux lis aux questions fiscales et
foncires men par le service RFU 17 et les services fiscaux de lEtat, reprsents par la Direction
Dpartementale des Impts. Autour de ces deux ples gravitent des groupes dacteurs qui interviennent
moins directement.

Systme dacteurs et dynamiques de fonctionnement de la politique fiscale du RFU

Le pilotage du RFU est donc assur par un service municipal ddi, cit prcdemment, le Service du
Registre Foncier Urbain, de la Direction des Services Economiques et Financiers, qui a pour fonction
d'orchestrer l'ensemble des diffrentes actions ncessaires au RFU et est lieu de coordination des
diffrents acteurs associs.
Cette forme de pilotage actuelle est le rsultat du transfert progressif de comptences de l'Etat central
la municipalit. Ainsi dans le cas du RFU de Cotonou, le contrle de l'outil, de la comptence de
fiscalit locale, a t transfr progressivement au cours des annes 1990: la Direction Dpartementale
des Impts a t invite progressivement se dtacher dune partie de ses attributions initiales. Ce
transfert ne s'est pas fait sans rticences de la part de ltat, qui a toujours manifest sa volont de
conserver le contrle de la fiscalit.

17
Mme si non figur au sein de ce schma, dautres organismes municipaux sont engags troitement au sein du dispositif RFU,
notamment le service des Affaires Domaniales dans son rle denregistrement des mutations foncires et immobilires de Cotono u.

- 13 -
Dans les faits, ce transfert, travers l'observation du fonctionnement du RFU, n'est pas total, puisque
ltat reste un acteur central de son fonctionnement, travers le rle majeur de la Direction
Dpartementale des Impts. En effet la perception des impts au Bnin, de quelque nature, reste une
prrogative tatique via le Ministre des Finances, qui alloue ponctuellement son personnel pour la
perception de cette fiscalit locale.

B. Le fonctionnement du RFU : les mcanismes essentiels du dispositif

a. Un instrument au service d'une gestion urbaine municipale amliore

Le RFU est bas la collecte de renseignement relative la nature de la proprit foncire des
citoyens locaux. Ces informations recueillies lors d'enqutes-terrain rgulires permettent aux services
municipaux d'estimer un potentiel fiscal et ainsi de renforcer leurs connaissances des dynamiques
foncires et immobilires de Cotonou.

La premire tape du processus annuel du RFU consiste thoriquement mener une enqute dite
parcellaire, lchelle de la commune. Dans la pratique, les services responsables ne ralisent
annuellement que des enqutes partielles, en ciblant des quartiers spcifiques en argumentant quune
enqute exhaustive chaque anne fiscale ncessiterait un investissement financier trop important. Ainsi
ces enqutes exhaustives essentielles la bonne estimation du potentiel fiscal, nont t ralises dans
les faits que pendant lanne dinstallation du RFU de Cotonou, en 1992, puis en 2005 et 2012 grce
des financements de cooprations dcentraliss. En consquence, la plupart des propritaires taxs sont
imposs selon des informations foncires dannes prcdentes et potentiellement incorrectes.
Lenqute consiste pour chaque parcelle identifier un certain nombre de caractristiques relatives aux
activits sy droulant, sa morphologie, son niveau de raccordement aux rseaux dnergie et
sanitaires, etc. Le RFU de Cotonou comporte une base denviron 80 000 parcelles identifies. Ces
caractristiques, une fois enregistres, sont utilises pour calculer un ensemble de taxes (taxe foncire,
patente, licence, etc.). De plus, la municipalit, grce cette collecte, se constitue une base de donnes
urbaine aux indicateurs varis lui permettant potentiellement de suivre lvolution de ces indicateurs sur
chaque anne fiscale.

- 14 -
 Un extrait de fiche d'enqute terrain : le RFU, source potentielle au service de la gestion urbaine de Cotonou

Les services techniques municipaux sont mme de valoriser cette base de donnes urbaines en
produisant des lments cartographiques et de les diffuser au sein des services techniques concerns par
l'information extraite.
Par exemple, les enqutes-terrain du RFU permettent de faire ressortir les caractristiques de la gestion
des dchets l'chelle de la commune. La base de donne permet ainsi de savoir si telle proprit est
desservie par les services municipaux de rcupration des dchets, si telle autre incinre ses propres
dchets, si les dchets sont vacus de manire sauvage dans l'espace public, etc.. A partir de cette
information dtaille finement l'chelle de la commune, la reprsentation cartographique de ces
donnes et sa transmission aux services de gestion des dchets leur permettrait ainsi une action
quotidienne de gestion des dchets plus efficace.
Ainsi, thoriquement, les connaissances des phnomnes urbains permise par le RFU permettrait aux
lus locaux et services techniques d'laborer des politiques municipales adquates, correspondant aux
ralits urbaines. Ces politiques adquates correspondraient alors une rponse oprationnelle aux
besoins de la population en termes de services urbains.

Pour enregistrer ces informations, les municipalits disposant dun RFU doivent initialement possder
un systme didentification des parcelles, afin de lier ces parcelles des propritaires connus, qui
paieront les taxes calcules. Les municipalits se sont ainsi dotes, partir des annes 1990 dun
systme dadressage, condition initiale ncessaire pour le fonctionnement de loutil RFU.

b. Une information foncire menace par la cohabitation de systmes diffrencis

d'adressage?

La rapidit et l'efficacit de l'installation du l'outil RFU au sein des administrations sont

conditionnes par la taille de la commune, la volont politique des lus locaux, et l'existence d'un plan
d'adressage.
Ladressage correspond l'lment de base sur lequel se dploie le dispositif technique du RFU.
Aussi, l'existence d'un plan d'adressage est un lment essentiel pour l'tablissement de RFU. En effet,
le RFU se base sur des systmes de reprage des parcelles, lui permettant d'identifier les propritaires.
Le systme dadressage est un systme de codage des parcelles communales, permettant dassocier

- 15 -
chaque parcelle un numro fiscal unique. Ltude du RFU de Cotonou a expos la coexistence de deux
systmes dadressage. Dune part, un systme dit QIP (Quartier-lot-Parcelle), utilis par le service
technique communal charg des affaires domaniales et par les cabinets privs de gomtres-experts,
cr dans les annes 1990 par des oprateurs rseaux bninois. Dautre part, un systme dit REP (Rue-
Entre de Parcelle), cr dans les annes 2000 avec le soutien de la coopration franaise, cens corriger
les lacunes du systme QIP en matire dinformation fiscale. 18 Selon milie Pellerin, de lAmbassade de
France en charge de ce projet Cotonou, les deux sont complmentaires , mais rendent toutefois la
situation complexe pour les agents municipaux. En effet les deux services techniques centraux au sein
de la Mairie de Cotonou, le service RFU et le service des Affaires Domaniales utilisent respectivement
les systmes QIP et REP et doivent ainsi resituer les parcelles selon leur systme de rfrence chaque
change dinformation foncire.

c. Un systme dinformation gographique utile mais amput de ses pleins moyens

daction

A partir des lments rcolts lors des enqutes-terrain un dispositif SIG 19 permettant de stocker
et analyser informatiquement les donnes foncires. Le service RFU de la commune de Cotonou dispose
ainsi dun technicien sigiste, form lors dun financement de la coopration franaise 20 . Son travail est
dintgrer au systme SIG les modifications foncires issues des enqutes parcellaires annuelles RFU,
les mutations foncires et immobilires transmis par le service des Affaires Domaniales, ainsi que les
crations de lotissements et divisions parcellaires ralises par les cabinets de gomtres-experts. De
cette manire, il sagit de mettre jour rgulirement le systme SIG du service RFU cens tre la
reprsentation la plus complte de la ralit foncire et immobilire de Cotonou. On considre ainsi le
rsultat comme un cadastre simplifi , sans valeur lgale . En effet les problmes dadressage
voqus prcdemment, les non-transmissions, volontaires ou non, des volutions parcellaires au service
RFU, ainsi que lobsolescence des moyens informatiques du technicien SIG 21 ne permettent pas cette
base de correspondre la ralit foncire de Cotonou
Le systme SIG du service RFU permet le suivi informatis et scuris des volutions foncires de
Cotonou. Nanmoins le manque de moyens (en terme matriel et de formation technique) du service
RFU lui empche de dpasser la fonction basique de stockage et mise jour de linformation foncire.
En effet la base de donnes urbaines constitue possde un rel potentiel en terme de valorisation.
Labsence de traitement analytique de la base de donnes RFU et de diffusion conscutive au sein des
autres services technique et politiques de Cotonou constitue un facteur explicatif central de la non-
ralisation actuelle du volet amnagement de loutil RFU. Dans le cas du RFU de Cotonou linformation
foncire recueillie a uniquement servi la ralisation dun cadastre simplifi permettant le calcul des
taxes associe loutil RFU. Nanmoins, aussi rudimentaire quest le fonctionnement du dispositif,
lensemble des acteurs impliqus reconnaissent son efficacit brute en terme daccroissement continu
des recettes fiscales municipales.

18
Le systme QIP ayant pour cellule de base la parcelle ignore le fait que les parcelles regroupent plusieurs proprits et activits
associs, possdant des entres de parcelle et portes diffrentes. Le systme REP, en ayant comme base lentre de parcelle f ut conue
de telle manire afin de combler la lacune initiale du systme QIP, systme plus simple ne collant pas avec la ralit de lorganisation
spatiale des parcelles de Cotonou. Les parcelles possde une cour intrieure autour duquel sorganise plusieurs units dhabitation /
dactivits. La cour dispose souvent de plusieurs entres sur la rue.
19
Sciences de lInformation Gographique ; systme dinformation rcoltant et traitant les donnes gographiques.
20
Durant le Projet PACOO, lanc en 2012, ayant notamment constitu le systme gnralis dadressage de Cotonou dit REP
21
Lensemble du service RFU, employant une dizaine de personnes, possde, en juin 2017, un seul ordinateur en tat de marche,
dernier tmoin dune dizaine dordinateur et divers appareils lectroniques financ par le programme PACOO de lAFD de 2012

- 16 -
PARTIE II

La prennisation du RFU menac par un systme d'acteurs aux logiques diffrencies

La dficience observe de la gestion urbaine de la ville de Cotonou est lie l'absence d'une relle
logique systmique au sein de ladministration locale, cest--dire une concordance adquate entre les
discours et politiques lies au dveloppement urbain cotonois et les moyens attribus pour incarner
ceuxci. Le cas du RFU expose galement les effets pervers de laide au dveloppement, dont les fonds
rguliers, dcouragent potentiellement linstauration dun programme fiscal endogne efficace.

A. Le faible portage politique local, facteur de linefficience du Registre

foncier urbain cotonois

La question de l'efficacit du Registre foncier urbain pose en second plan la question du rle des lus et
cadres techniques locaux. Certains responsables politiques, qui disposent des leviers d'action des
politiques urbaines et du pouvoir des slection des budgets dinvestissement, et cadres techniques, qui
sont en contact avec les acteurs privs par leurs pratiques professionnelles et rseaux divers, sont
associs des phnomnes menaants la prennit du Registre foncier urbain.
Le Registre foncier urbain, par sa fonction de mise jour des dynamiques foncires et financires
associs, fragilise potentiellement des phnomnes importants de transaction informelle (et illgale) des
objets fonciers et immobiliers. Ces transactions informelles ont notamment bnfici un certain
nombre d'agents administratifs et d'lus locaux, qui par leur positions et attributions, ont pu tirer des
avantages titre personnel. Il existe au Bnin, de manire indiffrencie, un problme structurel de
corruption l'chelle des politiques locales, profitant du flou juridique entourant les questions foncires,
ainsi que de l'absence de rpression pnale relle.
Selon Claire Simonneau, la dimension conomique de la question foncire (march foncier de
l'information foncire) conduit ainsi une dimension politique 22 , Le faible rinvestissement des
recettes fiscales au sein du dispositif RFU conduit inexorablement la perte d'efficacit du service, 23
alors que paradoxalement le service RFU fournit une part substantielle du budget municipal, peut tre
compris sous cet angle politique. En effet l'obsolescence de la base de donnes, linformalit de
nombreuses transactions immobilires, profite un nombre important d'acteurs privs, grce labsence
de taxation de leurs proprits foncires et immobilires.24

En consquence, le RFU, dans son fonctionnement actuel, reste tributaire des financements extrieurs :
la rfection des bases de donnes de plusieurs RFU (dont Cotonou et Porto-Novo) au milieu des annes

22
Claire Simonneau, op. cit.
23
La base de donnes urbaines du RFU devient progressivement obsolte et illgitime mesure que les enqutes annuelles sont
couvrent des primtres trop partielles de la commune.
24
Le Rapport Bilan Protocole dAccord annuel 2014, valuant la russite des objectifs du RFU de lanne 2014, sinterrogeait ainsi
sur le non-rfrencement au sein des fichiers fiscaux locaux dun ensemble de villas cossues bties sur le front de mer de Cotonou.

- 17 -
2000 a effectivement t ralis grce des financements internationaux, renforant la perception du
RFU comme un projet de dveloppement au sein des municipalits.
Les dcisions regardant la gestion urbaine n'tant pas orient principalement par les arguments
techniques (par exploitation analytique de la base de donnes urbaines RFU par exemple), la gestion
urbaine de Cotonou repose sur les deux piliers classiques de la section publique urbaine :
l'administration et le politique 25 .
Les lus locaux, s'ils n'ont pas une part active dans la neutralisation du potentiel du Registre foncier
urbain, lui nuisent majoritairement par leur absence de connaissance relle des externalits du dispositif.
On note sur ce point un dcalage frappant entre les connaissances des techniciens lis aux questions
foncires et fiscales et les reprsentants politiques locaux. Les faibles investissements budgtaires vots
par les lus locaux en faveur du registre foncier urbain sont apprhender comme un manque de
connaissance du dispositif et de ses potentialits notamment fiscales. En ce sens, l'Association Nationale
des Communes du Bnin, organisme pro-gouvernance locale bninois, milite depuis 2012, en faveur
d'une communication accrue sur les avantages du RFU auprs des responsables politiques locaux, mais
sans succs ce jour.
De plus une des critiques adresse au corps des lus locaux repose sur l'aspect dmagogique de leur
manque d'implication financire. Les lus locaux rpugnent amliorer un outil de taxation,
impopulaire selon des critres lectoraux. De ce fait, ils entretiennent un cercle vicieux, les faibles
rentres fiscales empchent une politique urbaine ambitieuse, dgradant conscutivement l'opinion
populaire sur la capacit municipale amliorer leur cadre de vie et dqualifie leurs yeux le fait de
payer des impts locaux.

B. Le rle ambigu des financements internationaux

Toujours dans une perspective lectoraliste, les lus locaux prfrent, apport financier quivalent, des
financements extrieurs, issus des cooprations dcentralises et organisations internationales. En effet
il apparat qu'un facteur de popularit des lus locaux consiste en leurs capacits attirer sur leur
territoire des projets de dveloppements et financements associs.

Ainsi les financements internationaux jouent, contre leur gr, un double jeu. D'un ct sont financs des
projets permettant un dveloppement endogne des territoires. De l'autre, ils entretiennent la
dpendance des budgets municipaux aux financements extrieurs, puisque les lus locaux tendent les
prfrer une politique fiscale locale endogne mais en apparence impopulaire.

25
Claire Simonneau, op. cit.

- 18 -
 Les programmes internationaux au secours du RFU : un systme gnralis
De plus, la multiplication des sources d'aide au dveloppement ne s'est pas accompagne de leur
coordination. Ainsi on a vu fleurir Cotonou, et plus gnralement au Bnin, au cours des 30 dernires
annes, des projets de dveloppement similaires, des moments rapprochs, par des acteurs diffrents
(Cooprations nerlandaise, allemande, franaise, Banque Mondiale) avec leur autonomie propre.
Comme l'explique Claire Simonneau, ces programmes ont eu "chacun une carrire et un processus
d'assignation propre. Les trajectoires peuvent se rejoindre ou se faire concurrence. .26

En l'absence d'investissements endognes, le dispositif RFU est historiquement sous perfusion de la

coopration franaise depuis son commencement. On recense une priodicit 27 rcurrente des projets de
secours au Registre foncier urbain. Cette priodicit valide d'une certaine manire la politique locale de
recours aux financements extrieurs, les lus locaux sachant qu'il suffit d'attendre quelques annes avant
que des fonds extrieurs se manifestent sous la forme d'un nouveau programme de dveloppement.

26
Claire Simonneau, op. cit.
27
1991-1997, Projet RFU sur Fonds daide et de coopration (FAC) du ministre franais des Affaires trangres ; 2000-2006,
Projet dappui la dcentralisation et gestion urbaine et sa composante Consolidation des outils de gestion urbaine Co tonou,
Parakou et Porto-Novo sur Fonds de solidarit prioritaire (FSP 2000-42) du ministre franais des affaires trangres ; 2000-2005
Projet de gestion urbaine dcentralise (PGUD) sur financement de la Banque mondiale, de lAFD et de ltat bninois ; 2006-2012,
Programme dAppui lAgglomration de Cotonou -PAACO) visait la ractualisation du RFU de Cotonou et sa mise en place dans
deux communes limitrophes. ; 2017 -, Banque Mondiale/PAURAD (Agetur): tudes de consultants pour une prochaine refonte et
financements

- 19 -
Conclusion

En conclusion, le Registre Foncier Urbain Cotonois reprsente un outil efficace et innovant

quant son caractre pragmatique et adaptable la complexit du contexte des villes de louest-Africain.
Il faut souligner la rentabilit de cette politique qui permet dobtenir des ressources propres quivalent
la moiti du budget municipal Cotonois. Paradoxalement, loutil souffre dun dficit important de
financement qui empche Cotonou de profiter dun potentiel fiscal bien suprieur.
La question du financement de telles politiques fiscales - prise en charge par des acteurs exognes telles
que laide internationale - interroge sur la possible prennisation de loutil RFU sans portage politique et
conomique municipal. La clef de vote repose sur une tra nsformation des dynamiques des diffrents
acteurs pour action coordonne. Ainsi, il faut questionner lefficacit et les modes dactions des acteurs
exognes sur le long terme. Les responsables politiques reprsentent le levier majeur de laction pour
permettre linvestissement ncessaire une prennisation de loutil. Aussi, une dcentralisation
politique et conomique effective ainsi quune gestion financire davantage transparente sont requises.
Enfin, une rorganisation du systme dacteur local et de ses services permettrait une action plus
coordonne et efficace de la politique du RFU. Loutil demeure aujourdhui trs fragile et il ne fait que
peu lobjet de politiques locale afin de le rnover.

Aussi il faut mentionner le futur projet de lAFD dappui au RFU qui souhaite lier l adressage et
linformation fiscale grce un nouveau recensement. Ceci pourrait permettre de rquilibrer les
finances locales durement touches par les dguerpissements de janvier 2017 (environ 30% du budget
comme manque gagner).

- 20 -
Bibliographie / Sitographie:

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- 21 -
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LHarmattan. 336 p.

- 22 -
Annexes :

Annexe 1 : Liste des contacts rencontrs pour raliser le stage de recherche sur le Registre Foncier
Urbain Cotonois (Juillet 2017) pour Urbaniste du Monde.

Post-doctorante auteure de la thse sur le Registre Foncier

Claire SIMMONEAU Urbain (2013)
Moise CHABI Laboratoire dAnalyse Rgionale et dExpertise Sociale
Armelle CHOPLIN Institut de Recherche et du dveloppement
Assistante Technique de lAmbassade de France
Emilie PELERIN (Ministre de la Dcentralisation)
Cyril ROMIEU Institut Gographique National France Internationale au
Bnin
Architecte Bninois
Romarick ATOKE Urbaniste du Monde rfrent local
Marcelin DOSSOU Chef de service du R. F. U
Marc-Didier Direction des Etudes de la Prospective et de la
DUBOGAN Programmation
Segla LIHOUSSOU Association Nationale des Communes du Bnin
Lazare HOUNGUEVI Matrise d'ouvrage du RFU
Parfait BLALOGUE Direction des Services Techniques
Projet dAmnagement Urbain et dAppui la
Gaston BOKO dcentralisation
Benjamin MICHELON/
Pierre Gilles SABY Groupe Huit

Annexe 2 : Photographie de la devanture du service R.F.U de Cotonou

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