THEME 1 : Les finances publiques : Une matière

pluridisciplinaire et originale qui puise ses sources dans

l’histoire.

I – LES CONTOURS ET LES ENJEUX DE LA MATIERE

A : Une logique pluridisciplinaire

1 : Essai de définition

a : Une définition large

Règles applicables aux opérations financières des personnes publiques = càd les dépenses et les
ressources. Personnes publiques = l’Etat mais aussi les collectivités territoriales, admin de sécu sô,
instituions européennes.
Matière qui est à la jonction de plusieurs disciplines : gestion administrative, droit, touche aussi l’éco,
la finance, l’histoire et les sciences pô. Etudier les finances publiques, c’est aussi prendre en compte
un aspect pô pcq elles reflètent la conduite de l’action du gvt dans le système institutionnel français.
Elles sont soumises à une double logique juridique et éco. C’est ce qui en fait son intérêt. Matière
complexe très ancrée dans la réalité pol, éco et soc du pays.

Gaston Jèze, dans les années 1920, est un des premiers à avoir théorisé les finances publiques. Il
souhaitait que la discipline ne se limite pas à la description des institutions financières, mais qu’elle
compte tous les facteurs : financier et éco, mais aussi soc et politique. D’autres auteurs après lui ont
étudié la science des FP et la prise de décisions en matière budgétaire.

Pluridisciplinarité des FP : phénomène constitutionnel, car historiquement, c’est par le contrôle du

budget que s’est affirmé le droit de contrôle politique du Parlement. Phénomène politique : c’est
dans le budget d’un gouvernement que se comprennent ses choix, ses priorités. Phénomènes éco :
lorsque l’on parle de l’impact de l’équilibre ou déséquilibre du budget sur la conjoncture éco. Si le
budget de l’Etat n’est pas équilibré, cela a des conséquences directes que la conjoncture.
Phénomènes soc ou sociétaux : dans les FP on trouve les organismes de sécu soc, d’un point de vue
historique, on sait que le rôle des FP a souvent été déterminant dans les mouvements soc voire des
révolutions. Lien très fort entre les FP et l’histoire des mvts soc. Elles reflètent donc des structures
soc et un certain rapport de force entre les différents groupes sociaux.

Le poids des dépenses publiques est en progression depuis 2 siècles. Le pourcentage des dépenses
publiques a été multiplié par deux entre les deux grandes guerres. Depuis 1985, c’est plus de 50% du
PIB = les dépenses publiques, établies à 56,6% en 2010.
On se pose alors la question : faut-il limiter les dépenses, où va-t-on ?
En 2010, les dépenses du personnel représentaient 28,7% du budget de l’Etat. Une pô de non
remplacement de départs en retraite de fonctionnaire a été engagée dans le cadre de la RGPP
(révision générale des pô publiques) initiée en juillet 2007. Cette RGPP a fait l’objet de grandes
polémiques. Elle a conduit à la suppression de 150 000 emplois publics, ETPT (équivalent temps plein
travaillé).

1
Charge de la dette de l’Etat = montant des intérêts dus au titre des emprunts contractés. Lorsque
l’Etat est en déficit, il doit aller emprunter sur les marchés financiers, qui ne prêtent pas sans intérêts
évidemment. Le calcul de ces intérêts-là cumulés constitue la charge de la dette de l’Etat. La
préoccupation tient dans le fait que cette charge doit être réglée. Le budget de l’E, chaque année, est
ponctionné pour rembourser une partie de ce qui a été emprunté + intérêts, mais comme chaque
année le budget est déséquilibré, il faut encore emprunter et donc effet boule de neige interminable.
Ceci explique le fait que les finances publiques soient devenues une matière largement commentée.

b : Ce que recouvrent les finances publiques

Le budget de l’Etat alimente les budgets des coll terr. De l’Etat arrivent des montants qui viennent
renflouer les caisses de ces dernières, mais aussi le budget des org° européennes.

L’E conserve ainsi la maîtrise de l’appareil financier. Une raison plus culturelle s’ajoute à cela pour
expliquer l’influence de celui-ci. Les autres acteurs =
*Les collectivités territoriales : depuis la révision du 28 mars 2008, le terme de coll locale a
disparu du txt de la C° et il semble qu’il ait porté toute portée juridique. La loi constitutionnelle en
question, relative à l’org° décentralisée de la rép a modifié l’art.72 de la C° qui énonce que les coll
terr de la rép sont les communes, départements, régions, les coll à statut particulier (villes de Paris,
Lyon et Marseille divisées en arrondissements) et les coll d’outre-mer. Qlq chiffres : 1er janvier 2012 :
26 régions, 101 départements et 36 700 communes, + de 2 millions d’agents relevant des coll terr.
Les budgets de toutes les coll terr, elles sont décomposées en deux : section de fonctionnement
(recettes fiscales, impôts, DGF, dotations de l’Etat, exploitation du domaine) et d’investissement
(dépenses et recettes de nature à augmenter la valeur du patrimoine de la coll, on parle des
acquisitions immobilières, matériel durable, diverses subventions issues de l’E il s’agit de DGE càd
dotations générales d’équipement, produit des aliénations càd la vente d’un bien immobilier
appartenant à la coll. Jusqu’en 2010 la fiscalité directe reposait sur 4 taxes : taxe d’habitation TH, sur
le foncier bâti FB, sur le foncier non bâti TFNB, professionnelle TP (supprimée en 2010, ceci suite à
une réforme du système fiscal et a été remplacée par la contribuée éco terr CET mise en place en 201
et se décompose en deux éléments : cotisation foncière calculée sur la valeur locative des biens
immobiliers, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, c’est donc une taxe calculée en fonction
d’un taux progressif calculé à partir de l’activité des entreprises).
Les coll terr reçoivent aussi des transferts de l’E, qui ont pour objectif de compenser l’augmentation
des dépenses liées aux différents transferts de compétences opérés par l’E vers les coll terr.
DGF dotation globale financière : son montant est établi chaque année par la loi de finance,
présentée par le gvt au Parlement. DDR dotation de dév rural. Dotation générale de formation
professionnelle.
L’emprunt : sont exclusivement destinés à financer des investissements.
Dernière source de financement pour les coll terr : toute la sphère des fonds culturels européen. Le
FEDER ou le FSE fonds sô européens qui contribuent aux ressources des coll terr. Question de
l’autonomie financière des coll terr : idée que les élus locaux demandent que le poids des recettes
locales soit considéré comme un critère d’autonomie financière. On peut parler d’autonomie
financière d’une inst° quelle qu’elle soit si elle a des ressources propres, des recettes propres. Tout le
débat tient dans la proportion de ces recettes fiscales et ressources propres, et le concours de l’E
d’un autre côté. Art.72 al.2 de la C° prévoit que les recettes fiscales et les autres ressources propres
des coll terr doivent représenter pour chaque catégorie de coll une part déterminante de l’ensemble
de la ressource. Le CC avait invité le gvt à fixer un seuil minimal des ressources propres dans sa
décision du 29 déc.2003. La loi organique du 29 juillet 2004 prévoit que les ressources propres des
coll terr sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer
l’assiette, le taux ou le tarif. Donc une certaine autonomie existe.

*Organismes de sécurité sociale = les branches générales du régime de sécu sô : le système

actuel comprend 4 branches  maladie, maternité – accident du travail – vieillesse – famille.

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L’équilibre de chaque branche est assuré par une caisse qui est en charge de sa gestion : la CNAM
(caisse nationale d’assurance maladie), la CNAV (assurance vieillesse), la CNAF (allocations
familiales).
ONDAM : objectif national des dépenses d’assurance maladie institué en 1997, a en vue les dépenses
de soins de villes, des hôpitaux – maisons de retraite.
Recettes de la sécu sô : les ménages contribuent au travers de la CSG contribution sô généralisée

*UE : les dépenses du budget de l’UE : de fonctionnement, opérationnelles qui sont les +
importantes, environ 140 milliards d’€, concernent les engagements financiers en matière de fonds
structurels, pour la recherche ou l’innovation. La PAC, la PESC. La Commission est responsable devant
le Parlement de l’exécution du budget. Le Parlement euro donne décharge, càd qu’il valide les
comptes qui lui sont présentés par la Commission euro.

2 : Une matière sous le sceau de la réforme

a : Quelques exemples des grandes réformes ayant marqué les quinze dernières années
1995: les ordonnances Juppé pour ordonner le financement, le montant des cotisations… s’en est
suivi un mvt de grève important.
22 février 1996: Reformes constitutionnelle créant les lois de financement de la Sécu sociale (LFSS),
En juillet, adoption de la loi organique sur les LFSS. (loi organique au dessus de lois ordinaire car elle
prévoit la manière d’adopter d’autre lois, organise les institutions). Les LFSS vont être encadrées par
des règles très strictes de délais d’examens.
1998 : le Ministère de l’Industrie fusionne avec celui de l’économie et des finances.
Janvier 1999 : commence toute une réflexion sur l’efficacité de la dépense publique, un groupe de
travail parlementaire se met en place, présidé par le Président de l’AN (Laurent Fabius). Cela aboutira
en 2001 à la promulgation de la Loi Organique relative aux Lois de Finances. Idée que la dépense
publique pourrait être plus efficace, mieux contrôlée par le parlement, mieux évaluée.
Juin 2000 : loi de fiance rectificative de la loi de fiance initiale pour revoir l’équilibre général. Affaire
de la cagnotte (rentrée fiscale plus importante que prévu). Consensus entre l’AN (a gauche) et le
sénat (a droite) grâce a l’intérêt commun de contrôle sur le budget et son exécution.
2002 : passage à l’€, première mise en œuvre de qlq articles de la LOLF (loi organiques relatives aux
lois de fiances). Mais 1er budget de l’état présenté sous la nomenclature LOLF c’est le PLF 2006.
1er janvier 2006 : l’intégralité de la réforme de la LOLF entre en application.
2007 : lancement de la RGPP (Révision générale des politiques publiques). Se veut un processus de
remise a plat de l’ensemble des politiques de l’état et de ses opérateurs avec pour objectif
d’améliorer l’efficience (efficacité du point de vue financier) de la gestion publique et réaliser des
économies budgétaires. Création de la DGME (direction générale de la modernisation de l’état)
chargée d’animer les groupes de travail pour trouver des gisements d’économie.
23 juillet 2008 : réforme constit importante concernant les finances publiques notamment
2010-2011 : difficultés de solvabilité de certains Etats membres, plans de sauvetage
Mai 2010 : création du Fonds Européen de Stabilité Financière avec l’objectif de venir en aide aux
Etats membres en difficultés financière, le FESF
2012 : RGPP est remplacée par la MAP (modernisation de l’action publique) en raison du changement
de la majorité présidentielle. Elles ont la même logique. Et création d’un secrétariat général de la
MAP (SGMAP) pour animer la modernisation et mutualiser les bonnes pratiques.

b : Rappel des objectifs de la LOLF

La LOLF est une réforme d’envergure ayant abouti à modifier complètement la nomenclature du
budget de l’Etat. L’idée essentielle à retenir était de faire rentrer toutes les dépenses de l’E dans une
nouvelle architecture s’articulant autour des missions. Une mission, dans le langage de cette LOLF,

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signifie « politique publique ». C'est à dire qu’on a pris toutes les dépenses de l’E qui étaient
auparavant retranscrites par Ministères, puis modifié cette présentation pour mettre en avant les
politiques publiques et non plus les ministères. L’intérêt pour le Parlement est de savoir combien on
dépense pour chaque politique publique au lieu de voir les crédits par ministère comme en 1959 qui
ne permet pas une vision globale de la politique publique. L’objectif est de comparer des moyens
avec des résultats.
L’exemple le plus emblématique serait celui de la « mission sécurité » qui permet de savoir quels
sont les moyens mobilisés à la fois par la police et la gendarmerie. En gros, recherche de l’efficacité
de la dépense + transparence.

B : L’originalité de la matière et ses dimensions internationales

1 : L’originalité des finances publiques par rapport aux finances privées

a : Les éléments de divergence avec la logique des finances privées

les finances privées font référence aux entreprise qui cherchent un profit maximal tandis que les
finances publiques recherchent la satisfaction des intérêts généraux.
L’Etat, en théorie, n’est pas limité dans ses ressources : il évalue d’abord ses dépenses et ensuite
détermine les moyens de les couvrir (ex : par l’emprunt). Il n’y a pas de sanction précise à l’encontre
de l’Etat en matière financière comme dans le secteur privé car le privé se fonde sur le contrat.
Sur le plan des conditions d’actions, un état ne peut pas faire faillite, ne peut disparaître a l’inverse
d’une entreprise. Notion de solvabilité est différente est se mesure a plus long terme que celle d’une
banque grâce a sa durée de vie illimitée.

b : Les points communs

Actualité : dépôt du projet de loi de finance. Sont les éléments de langages explicatifs que l’on donne
au parlement pour éclairer. Permet au gouvernement de dire quelles sont les grandes orientations
pour 2014, ensuite arrive les articles du projet de loi. Cf : ils modifient des dispositions fiscales. Il y a
78 articles cette année dans le projet de loi de finance.
Pour l’exposé général des motifs : « l’action du gouvernement s’inscrit dans une stratégie d’ensemble
pour les législateurs… » = le rétablissement des comptes publics qui est au service de la croissance et
de la modernisation de nos services publics
On retrouve ensuite un para sur l’équilibre structurel des finances publiques = il faut que les comptes
publics soient équilibrés. C’est un engagement pour l’avenir, pour 2017.
2 éléments apparaissent au début de cet exposé : chaque euro dépensé au service de la dette un euro
de moins pour financer nos services public. C’est un enjeu de souveraineté pour la France qui doit
retrouver des marges budgétaires.
Un état ne peut pas être en faillite juridiquement (en théorie), si l’endettement pèse trop sur les
finances publiques (et la dette trop grande) à ce moment-là le pays peut rencontrer des problèmes
de souveraineté car il dépend alors de ses créanciers.
Le rétablissement des comptes publics est un préalable pour retrouver des marges de manœuvre
budgétaire et des libertés dans les grands choix.

Pour bâtir un PLF il faut avoir des hypothèses de croissance pour l’année à venir :
On peut alors construire un budget réaliste parce qu’on peut à partir du taux de croissance faire des
hypothèses sur les rentrées fiscales. Exemple : si les entreprises font bcp de bénéfices elles vont
payer plus d’impôt sur la société.
Ce taux de croissance est la pièce maitresse du PLF.

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Le gouvernement écrit qu’il a un scénario de redémarrage progressif de l’économie. En 2013 (31
décembre) on devrait enregistrer une croissance de 0,1%. On passe à côté d’un chiffre de récession.
Quand on parle de croissance = c’est 0,1% de croissance du PIB (produit intérieur brut).

*Si le taux de croissance est plus faible que celui du gouvernement = on devrait donc avoir
moins de recettes fiscales, plus de dépenses et donc plus de déficit.
Certains économistes pensent qu’il est possible que le taux de croissance soit supérieur en 2014,
dans ce cas-là effectivement on pourrait revenir plus vite que prévu dans « une trajectoire
d’équilibre ».

Le déficit public en fonction de cette hypothèse devrait atteindre 3,6%.

Le niveau prévisionnel de la charge de la dette = les intérêts d’emprunt, devraient s’établir à 46,7
milliards d’euros.

Il n’y a pas de sanctions précises à une gestion déséquilibrée des comptes. La LOLF participe à cette
logique de démarche d’efficacité de l’action publique/ de rationalisation/ et de performance.

2 : La dimension de plus en plus internationale et européenne des finances publiques

a : L’internationalisation des problèmes financiers

Les économies ne sont jamais à l’abri d’influences extérieures. Exemple : propagation des crises
économiques.
Elles ne sauraient être cantonnées à un contexte purement national. L’économie mondiale se
caractérise par une croissance des échanges + une globalisation du système financier (à l’échelle
mondiale et en temps réel), notamment dans le cadre de l’économie européenne.
Les transactions financières sont le plus souvent virtuelles mais ayant une influence concrète.
On parle du « poids de la contrainte externe » = elle pèse sur les états. Le poids croissant de cette
contrainte limite les marges de manœuvre dont disposent les finances publiques nationales.

Un Etat (la France), en économie de marché mondialisée, ouvert sur l’extérieur, et largement
endetté, peut-il avoir une politique économique et financière autonome, quelles sont ces marges de
manœuvre réelles ? Quelle est la part des décisions qui sont en réalité dictées depuis l’extérieur ?
Ces questions prennent une importance toute particulière dans le cadre de l’UE.
Il y a 2 types de contraintes ; celles que le gouvernement a accepté et celles qui n’ont pas fait l’objet
d’un engagement juridique.

Cette internationalisation des questions financières s’accélère sur les 15 dernières années. Avant on
peut dire que c’est au lendemain de la 2GM que les institutions principales sont mises en place
(nouveau système).
*Les accords de Bretton Woods après la 2GM en 1944, mettent en place un système
destinée à assurer un cadre stable pour le commerce international par un système de taux de change
fixe = les taux de change entre les monnaies ne vont plus s’établir librement selon l’offre et la
demande sur les marchés des devises mais sont fixés et modifiés par des négociations entre les
gouvernements.
1 euro = 1,35 dollar.
Grosse conséquence pour les exportations, ce qui ne les aide pas. Contribue à expliquer que les
chiffres du commerce extérieur sont mauvais car l‘Euro est trop fort.
Ces accords permettent la mise en place de la Banque Mondiale et du FMI.
*Banque mondiale = instance majeure d’aide au développement = accorde des prêts au Pays en voie
de développement.

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*FMI = (Fond monétaire international) favoriser la coopération internationale + faire disparaitre les
restrictions aux échanges. Constitué par les versements en or et en devise par les Etats membres.
Son rôle est modifié depuis 1944 : après l’abandon du système des taux de change fixe en 71. Dans
les années 81 la question de la dette des pays pauvres + dans les années (2000 2010) les crises
financières budgétaires en Europe.
Son rôle : il assure une surveillance de la situation économique + financière de ses états
membres + sollicité pour accorder des prêts aux états ayant des difficultés financières (problème de
déséquilibre de la balance des paiements), donc rôle d’assistance financière et de soutien technique.
Les Etats ayant des prêts s’engagent dans des plans de redressement économiques + financiers
fortement encadrés par le FMI. Le FMI devient un créancier pour ces Etats, vérifiant que le plan de
redressement est respecté.
Plusieurs pays européens sont aidés : Ukraine/ Roumanie/ Hongrie/ Grèce/ Islande.
Il peut accompagner cette assistance financière par un soutien technique = établissement de
statistiques.
Son siège est à Washington, 1 gouverneur par état formant un conseil se réunissant 1 fois/an +
conseil d’administration présidé par un directeur général pour 5 ans.
On trouve aussi un comité monétaire + financier = instance permanente de préparation des dossiers.

Au niveau des instances : L’OCDE : les états membres ont un système démocratique + économie de
marché. Il a son siège à Paris. Objectif = encourager le libre-échange (l’OCDE a un rôle important
d’étude, elle publie un modèle de conventions fiscales en préconisant que tous les états membres
signent des conventions bilatérales, encourage la concurrence...)
Il publie une liste des pays non coopératifs pour l’échange d’informations fiscales (les paradis
fiscaux). Dispose d’un rôle d’influence mais n’a aucun pouvoir décisionnel.

b : La question des dettes souveraines dans l’UEM (union économique et monétaire)

Au début on a la zone de libre-échange, puis l’union douanière (ne paie plus de droit de douane),
puis le marché commun = liberté d’établissement, l’union économique et monétaire. Pour aller plus
loin au niveau de l’UE on pourrait mettre en place dans l’avenir une union politique. Nous avons la
création d’une monnaie commune + coordination des politiques.

*La monnaie commune ou unique: En 1988 = conseil euro de Hanovre, on décide de confier
à un groupe d’experts présidé par la BCE (banque centrale euro ) la mission de préparer l’intégration
= idée d’une union économique + monétaire. Idée approuvée en 1992 à Madrid et prévue
implicitement au traité de Maastricht.
11 pays sont retenus en fonction du respect de certains critères. Traité signé en 1992, vigueur en
1993.
Art 121 : les conditions devant être respectées pour les Etats candidats à l’Euro : stabilité des prix + le
taux d’inflation de l’Etat ne doit pas dépasser de plus de 1,5% celui des 3 Etats membres présentant
les meilleurs résultats en la matière (moyenne des 3 meilleurs, pour contenir l’inflation, stabiliser les
prix = une des missions de la BCE). Au regard de la situation des finances publiques, chaque état doit
avoir un déficit public annuel inférieur à 3% du PIB ainsi qu’une dette publique devant être inférieure
ou égale à 60% du PIB.

En période de crise ces résultats sont-ils tjrs pertinents ?

Ces % en 1992 correspondaient à une certaine vision de l’équilibre des finances publiques à ce
moment-là. Il paraissait possible aux états de rester à des endettements de 3% à ce moment. Les
Etats se sont éloignés de ces règles par nécessité.
On essaie de converger à nouveau vers ces résultats. CF : PLF = prévision de 2014.
On parle souvent de discipline budgétaire européenne, cette dernière se formalise au travers du
Pacte de stabilité et de croissance, institué en juin 1997 à Amsterdam = les Etats membres devaient
s’entendre pour présenter annuellement à la Commission des programmes de stabilité, depuis fin 90

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les gouvernements présentent donc à la Commission un plan dans lequel le gouvernement s’engage
à respecter une certaine trajectoire.
*Ce Pacte fait l’objet d’amendement, sommet de Bruxelles en mars 2005, l’Allemagne/
France ont obtenu que ce Pacte soit réformé pour tenir compte des difficultés économiques
rencontrées par ces pays.
Elle fait suite aux difficultés rencontrées en 2005 de ces 2 pays pour respecter leurs engagements.
Difficultés conduisant l’Ass plénière de la CICE, Avril 2004 = précise les compétences respectives de la
Commission et du Conseil dans l’application de la discipline budgétaire.
La Commission recommandait au Conseil d’adresser aux E une mise en demeure assortie de
nouvelles recommandations.
Le Conseil avait recommandé un retour à l’équilibre mais sans adresser une mise en demeure aux E
concernés. (Mise en demeure = obligation de respecter ses engagement = mesure répressive).

*La cour de justice décide = la responsabilité de faire respecter la discipline budgétaire

reposait essentiellement sur le Conseil et non pas la Commission.
Conseil = Instance politique, primauté du politique sur le technique (Commission = organe
technocratique).

- La réforme du Pacte en 2005 ne porte pas sur les plafonds de 3% et de 60 du PIB qui restent dans
références. Mais on constate un assouplissement des procédures conduisant à n’envisager des
sanctions contre un E qu’en cas de circonstances exceptionnelles. Un E peut donc enregistrer un
déficit excessif temporaire et peut invoquer toutes une série de facteurs pertinents auprès de la
Commission.

La procédure de déficit excessif est tjrs prévue : (jamais appliquée) commence par une
recommandation, mise en demeure, embargo financier, une astreinte, voire une amende. Les
sanctions ne sont pas mises en œuvre.
S’il y a sanction c’est le Conseil qui la donne + il y a des règles à respecter mais aussi des contextes à
prendre en considération.

II : Une discipline qui puise ses sources dans l’histoire

A : Les révolutions britanniques et françaises

1 : Quelques repères historiques

a : L’expérience britannique : les premiers textes fondateurs

Au MA en Angleterre il est admis que le roi doit vivre de ses revenus comme tous les seigneurs : « le
roi doit vivre du sien ». On parle alors des finances ordinaires.
La couronne peut aussi avoir recours aux finances extraordinaires : quand le monarque s’engage
dans une guerre = prélever des impôts.

Les difficultés apparaissent quand les rois tentent de généraliser ce type de recettes. Notamment au
début du 13ème, le Roi Jean Sans Terre : rend habituel la perception de finances extraordinaires. Il
cherche à financer des croisades.
Les seigneurs anglais se liguent contre le roi = grève de l’impôt. JST est alors déposé officiellement,
faisant des concessions, se rapprochant des Barons, il signe en 1215 la Magna Carta. 1er texte des
finances publiques.

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*La Magna Carta :
ART 12 : « aucun écuage ou aide ne sera établit dans notre royaume sans le consentement du
commun conseil de notre royaume ». = pour la 1ere fois l’idée de consentement est établie comme
un préalable à la possibilité de lever l’impôt.
La Commun Conseil = l’ancêtre du Parlement Britannique, c’est ici l’ensemble des barons d’AN.
Le roi ne peut désormais recevoir d’impôt sans ce consentement de ses Barons + 1ère forme de
parlementarisme au MA.
A la fin du 13ème dans le CC on trouve aussi des chevaliers, des bourgeois, membres du bas clergé. Ces
derniers prennent l’habitude de siéger fac aux Barons. Ces 3 catégories sociales = la chambre Basse,
la chambre haute = les Barons, ensemble elles constituent le bicamérisme.

*Petition of Rigths en 1628 = rappelle le consentement à l’impôt. Le roi Charles Stuart 1er prétendait
revenir sur la grande charte, le Parlement dans ce texte de 1628 indique : « les sujets ne sauraient
être soumis ou contraint de participer à aucune taxe, tailles, aides ; ni autres charges analogues
sans le consentement de la Nation exprimée en Parlement ». Elément fondateur de la Démocratie.

*En 1688 le Parlement édicte le Bill of Rights = prévoyant le vote annuel par le parlement des
recettes et des dépenses. On institue une séparation stricte entre les revenus du roi et ceux du
royaume = période de stabilisation du royaume + ouvre la voie à l’établissement d’un véritable
régime parlementaire.

b : L’expérience française :
En 1215, le consentement à l’impôt est connu de l’élite mais le pouvoir royal réussit tjrs à neutraliser
ce principe.
Charles V met en place un système d’imposition au 14ème et dure jusqu’à la Révolution française.
Chaque guerre entreprise donne lieu à la création d’un nouvel impôt. Les impôts dis provisoires ne
sont jamais supprimés.
Permet de généraliser les finances dites extraordinaires.

1614 = réunion des EG, le principe de consentement à l’impôt est évoqué mais non mis en pratique.
Ce principe disparait pendant 2 siècles.
On peut alors parler de monarchie absolue au sujet de la française.

Les Lumières renouvellent ce principe :

Le pouvoir royal ayant apporté son soutien aux Etats Unis a de grandes difficultés
budgétaires et tentent de renouveler de nouveaux impôts. Exaspération de la part de la population =
l’argent ne rentre plus dans les caisses du royaume.
1787 = Nouvel impôt instaurer par le roi. Le Parlement de Paris en profite pour demander l’état des
recettes du royaume. Louis 16 est contraint de convoquer les EG pour trouver une solution à la crise.
Cf : Les cahiers de doléances = on souhaite appliquer le principe de consentement à l’impôt.
Le Parlement de Paris (1788) rappelle que seuls les EG peuvent lever des impôts. Le pouvoir royal se
doit d’ouvrir les EG à Versailles = 5 mais 1789. Necker annonce un déficit = 56 millions d’écus, étant
en réalité bcp plus important.
(Cf : feuille du plan sur la partie concernée).

Louis 16 ordonne aux députés de se séparer : Mirabeau : « allez dire à votre maitre que nous
sommes ici par la volonté du peuple, et que nous n’en sortirons que par la force des baïonnettes ».
Les représentants du Tiers le 20 juin = serment du jeu de Paume.

2 : L’héritage de cette période inscrit dans le bloc de constitutionnalité

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a : Le consentement à l’Impôt (ART 14 de la DDHC).
ART 14 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux même ou par leurs représentants, la
nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en
déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »

On contrôle la dépense, on suivit l’emploi de cet impôt.

b : La nécessité de la contribution publique (Art 13) et le contrôle de l’administration (Art 15 de la
DDHC)
ART 13 = entretient de la force publique + frais de l’administration, une contribution commune est
indispensable. Prenons en compte que l’impôt est calculé en fonction de la faculté des citoyens.
Le conseil constit à partir de cet article vérifie que les impôts sont bien formatés en fonction
des revenus de chacun des citoyens.
ART 15 = « la société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration ».

B : Le corpus juridique aujourd’hui applicable

1 : En haut de la hiérarchie des normes

a : Les fondements constitutionnels et les engagements internationaux

La constitution du 4 octobre 58 est explicite dans son préambule. « Le peuple français proclame
solennellement son attachement à la DDHC… » Pour exercer son contrôle constitutionnalité le
Conseil constit consacre valeur constitutionnel à ce texte.
Quand le Conseil est saisit de la Loi de finance il vérifie que les différentes dispositions ne
contreviennent pas à ces 3 articles de la DDHC.

Les compétences d Parlement :

*ART 34 = affirme la compétence du parlement pour adopter les lois de finances de la
sécurité sociale + les lois de programmations pluriannuelle des finances publiques.
Il réaffirme le principe e consentement à l’impôt = compétence du parlement pour fixer, l’assiette, le
taux, le recouvrement…
*ART 39 = priorité de l’Assemblée Nationale dans le vote des lois de finance et de
financement de la sécurité sociale, qui sont soumis en premier lieu l’Assemblée. Le gouvernement
dépose sur le bureau de l’Assemblée le PLF + PLFF.
La chambre basse est la 1ère manifestation de cette représentation nationale = explique sa priorité.

Les modalités de vote des lois de finances :

*ART 40 = limite le pouvoir d’initiative et d’amendement du Parlement en matière de
diminution des ressources ou d’aggravation d’une charge. Un parlementaire n’a pas le droit de
présenter un amendement ou une proposition de loi (parlementaire = proposition, assemblée =
projet) sur un projet de loi qui aurait pour but de diminuer les ressources du budget de l’Etat ou
d’aggraver une charge pour le budget (augmenter les dépenses dans un certain domaine) =
IRRECEVABILITE FINANCIERE. Le gouvernement dispose du droit en cours d’examen du PLF proposer
un amendement sur le PLF pour augmenter une charge ou autre.
*ART 47 = encercle le Parlement dans des limites de temps pour les lois de finance qui
dispose d’un délai global de 70 jours pour adopter ou rejeter le PLF. (PLF = déposer le 1er mardi
d’Octobre, pour que cela s’applique début janvier de la nouvel année).
Délais aussi fixés pour les lois de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Le rôle dévolu à la Cour des Comptes :

*La révision constitutionnelle de juillet 2008 introduit l’article 47-2 dans la constitution « La
cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement, elle assite le

9
Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution de lois de finances + application des
LFSS + dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics elle contribue à
l’information des citoyens ». Alinéa 1.
La cour des comptes a un rôle d’assistance vis-à-vis du Parlement + elle aide le parlement +
le gouvernement dans le contrôle de la LF.
De plus elle dispose d’un rôle important dans la démocratie avec l’information des citoyens.

* « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une
image fidèle du résultat de leur gestion + patrimoine + situation financière. » Alinéa 2 = contraint
l’administration à rendre des comptes clairs. On insiste sur l’exigence de transparence en l’inscrivant
dans la constitution.

L’autonomie financière des collectivités territoriales :

*Libre administration des collectivités territoriales = article 72. L’article 72-2, révision
constitutionnelle de mars 2003 = il définit ce qu’est l’autonomie financière des collectivités locales.
La notion de ressources propres est inscrite dans la constitution « la part des ressources propres dans
l’ensemble des ressources d’une collectivité doit être une part déterminante ».
*Articles utilisés par le Conseil Constit qui est chargé d’exercer un contrôle de
constitutionnalité sur les lois qui lui sont soumises (art 61) = l’apport du contrôle de
constitutionnalité à la matière financière = le conseil a eu l’occasion de définir : le contenu des lois
de finances + les catégories de lois de finances…

Les engagements communautaires :

*En droit français une loi doit autoriser la ratification d’un traité. La dernière fois que l’on
trouve cela en finance publique = traité sur la stabilité + coordination et la gouvernance (TSCG) =
traité budgétaire.
Il met en place de nouvelles règles d’or en matière budgétaire. En Octobre 2012 une loi autorise la
ratification de ce traité.
b : Les dispositions organique.
*ART 34 = les règles budgétaires principales trouvent leur source dans une loi organique.
*ART 47 1er alinéa = le vote des lois de finances se fait dans les conditions prévues par une loi
organique.

2 : Les lois et décrets.

a : Les dispositions législatives :
La loi de finance = loi avec des caractéristiques particulières, elle doit respecter les dispositions
organiques se trouvant au-dessus d’elle.
La LOLF gère toutes ces caractéristiques (loi organique de loi de finance).
*Des lois peuvent comporter toutes/ en partie des dispositions fiscales :
Or notons qu’une disposition fiscale peut se trouver dans une loi autre qu’une loi de finance. L’ART
34 donne pouvoir au législateur de voter la loi, mais n’indique pas que le vote d’une loi de finance
doive automatiquement se faire dans la LOLF.

b : les dispositions réglementaires :

*Décret du 7 novembre 2012 = pour la gestion budgétaire + comptable = il régule les règles
applicable en matière d’exécution des lois de finances.
*D’autres décrets sont pris pour l’application de la loi fiscale = expliquer la volonté du
législateur.
*On trouve aussi les règlements intérieurs des assemblées parlementaires : le conseil
constitutionnel en vérifie la conformité à la constitution. Textes internes pour expliciter la manière
dont la discussion sur le PLF (projet de loi de finance) va s’organiser entre les groupes politiques à
l’occasion du débat en automne.

10
 THEME II : GENESE ET PREMIER BILAN DE LA MISE EN
ŒUVRE DE LA LOLF (LOI ORGANIQUE RELATIVE AUS
LOIS DE FINANCES).
INTRODUCTION :
La plus grande réforme en finances publique = la LOLF = 2001.
On trouve ensuite d’autres mouvements de réformes à la suite de la LOLF.

I : GENESE ET OBJECTIF DE LA LOI.

A : Une nouvelle « constitution financière ».
Une disposition organique est infra constitutionnelle, de nombreux manuels en parlant de la LOLF
par d’une « constitution financière » même si elle n’est pas de cette nature juridiquement.

1 : Avant la LOLF : rappel des caractéristiques de l’ordonnance du 2 janvier 1959

portant loi organique relative aux lois de finances.
a : Le contexte de la mise en œuvre de l’odonnance.
Avant la LOLF = ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances =
L’ancien ART 92 de constitution (abrogé aujourd’hui) avait prévu cette possibilité, il prévoyait que
pour la mise en place des constitutions des ordonnances ayant force de lois pouvaient être prises.
Ordonnances devant être prises après avis du Conseil d’Etat.

Texte critiqué dès les premiers mois de son application :

*Une simple ordonnance pouvait avoir valeur législative et là a valeur organique. Elle est
critiquée car élaborée sans consultations ni débats = « élaborée dans le secret des ministères ». Dès
le début de son existence le texte est critiqué.
Pleven en 59 = 1er débat devant l’assemblée nationale en discussion du PLF = ce texte donne le
sentiment aux parlementaires que leurs initiatives sont floutées. On demande la réforme de ce texte
qui arrive 40 ans après avec la LOLF.
Cette ordonnance est de plus en plus inadaptée pendant ce temps.

L’esprit général de ce document:

Le but est d’encadrer le parlement dans le respect de procédures + délais strictes pour l’examen du
PLF = on souhaite un parlementarisme rationnalisé.
*Avec l’évolution on souhaite renforcer le pouvoir du Parlement or l’ordonnance de 59 ne le
permet pas.

Conception des relations entre l’économie et les finances de l’Etat :

*Le texte de l’ordonnance dispose : ART 1 « Les LF déterminent la nature, le montant et
l’affectation des ressources + charges de l’Etat, compte tenu d’un équilibre économique + financier
qu’elles définissent. » Les LF définissent cet équilibre.
Le budgétaire l’emporte sur le domaine économique : en déposant le Projet de budget c’est lui qui
créé l’économie, que les LF sont capables de définir un équilibre économique.
1970 = choc pétroliers + crise économique + mondialisation des échanges = ces éléments modifient la
perception des relations entre l’économie et le finances de l’Etat.
L’ECONOMIQUE L’EMPORTE SUR LE BUDGETAIRE.
Les LF ne peuvent pas déterminer un équilibre éco à elles toute seul.

Avec la LOLF on change d’idée : ART 1 « Les LF tiennent compte d’un équilibre éco définit ».

11
Le vieillissement du texte de 59 :
*Internationalisation des finances publiques : en 59 les finances publiques sont nationales
uniquement. Nous avons une évolution de la société.
Traité de Rome (57-58) = tout début de l’internationalisation, on ne pense pas encore que le
construction communautaire va prendre une telle ampleur. (cf : Traité de Maastricht + monnaie
unique).

*Avec la monnaie unique une logique gestionnaire apparait = les Etats doivent limiter les
déficits publics + les dettes + doivent transmettre au niveau communautaire un programme triennale
relatif aux finances publiques + s’engagent sur certains objectifs.
Le texte de 59 est tourné vers une vision de moyens et non de résultats + vision ANNUELLE.
Avec l’Europe on demande aux Etats d’avoir une autre vision + s’engager sur des résultats + respecter
des règles budgétaires communautaires.

b : Les limites + imperfections dans le texte de 59.

*Avec l’ordonnance : toutes les dépenses du budget de l’Etat étaient SPECIALISEES par
fascicule budgétaire (correspondait normalement à un ministère).
Cf : fascicule charges communes = non affecté à un ministère = visait les charges de la dette.
TRES CRITIQUE = les crédits étaient ensuite réparties en chapitres (unité juridique de base de
l’époque) = 850 chapitres d’importance variable regroupés dans les différents fascicules mais tout
était mélangé en leur sein même.

2 : L’adoption de la LOLF.
1 aout 2001 = adoption de la LOLF.
Rationalisation des choix budgétaires (RCB) calquée sur le modèle américain. (ECHEC)

*Les parlementaires ont déposés plus de 30 tentatives de réformes de l’ordonnance de 59 =

propositions de lois organiques pour restaurer le rôle du Parlement. Il faut attendre le dépôt d’une
PropositionLO le 11 juillet 2000 par Migaud (rapporteur général de la commission des finances de
l’assemblée nationale) = aboutit à la promulgation de la LOLF le 1er aout 2001 abrogeant
l’ordonnance de 59.

*Conjoncture favorable = fin 98 Fabius (président de AN), souhaite réviser la constitution

financière de l’Etat. Souhait repris par Migaud. Mise en place d’un groupe de travail sur l’efficacité de
la dépense publique + contrôle parlementaire.
Intérêt collectif pour que cette réforme soit mise en œuvre pour renforcer le pouvoir des
parlementaires.
Migaud + Lambert = consensus entre les 2 = mettent en place les règles qu’ils souhaitent voir
s’appliquer.
Episode de la cagnotte = début 2000, on a plus de rentrées fiscales que prévu + interrogation sur le
montant, incite à la réforme de 59 face au rôle restrictif du parlement.
Chirac donne son accord pour promulguer la réforme.

Une partie des dispositions de cette loi s’applique immédiatement, la majeure partie ne s’applique
qu’à partir du 1er janvier 2006, la LOLF modifiant tellement on ne pouvait pas l’appliquer
directement.
En Janvier 2003 = mise en place d’une direction de la réforme budgétaire auprès du ministre du
budget (Lambert).
= égalité avec les autres ministères : Bercy n’a plus forcément de supériorité vis-à-vis de la
gestion, on passe à une coopération entre les ministères pour mettre en place une nouvelle structure
financière.

12
12 juillet 2005 = loi organique modifiant un peu la LOLF = pour prévoir les nouvelles règles
d’affectation d’éventuelles plus-values des recettes fiscales.
*Le gouvernement est obliger de prévoir à l’avance ce qu’il compte faire des ressources
supplémentaires si elles arrivent (cf : épisode de la cagnotte).
1er janvier 2006 = entrée en vigueur du 1er budget voté selon les principes de la LOLF.

B : Les objectifs assignés à cette réforme d’envergure.

1 : Un cadre budgétaire rénové permettant une plus grande lisibilité des crédits.
Le PLF est discuté au Parlement avec une unité de votes des crédits ventilés en mission.
Unité de votes = il y aura une discussion en commission sur les crédits d’une mission. La
mission représente une politique publique. (Environs 30) Exemple : mission défense. L’unité de vote
= mission.
Les parlementaires vont discuter de l’ensemble des crédits + à la fin du processus le président de
séance demande de voter OUI/NON au crédit de la mission toute entière.
*Les PLF sont votés en général articles par articles, là il faut accepter la mission en entière
(pour le PLF) et non pas articles par articles.

a : Un budget plus lisible présenté par les politiques publiques.

ART 7 LOLF : « les crédits ouverts par les LF sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs
services ou d’un ou plusieurs ministères » = La mission peut englober des crédits dépendant de
plusieurs ministères ou englober des crédits d’un seul ministère.

La LOLF = nouveau support de droit d’amendement des parlementaires en matière de dépenses : On

assimile le notion de charge publique à celle de mission = c’est la mission qui est une charge public.
Un parlementaire ne peut pas par amendement augmenter le montant d’une mission, mais à
l’intérieur de cette mission il a le droit de redéployer les crédits.
A l’intérieur d’une mission on trouve des PROGRAMMES.
Exemple d’une mission avec 2 programmes : le montant total des 2 programmes correspond bien au
montant de la mission. Le parlementaire peut redistribuer les montants de chacun des programmes. Il
peut aussi baisser le montant de l’enveloppe attribué à la mission = force de l’amendement plus élevée
qu’avec l’ordonnance de 59.
Le programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent
d’action relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis.

Avec la LOLF : le programme = nouvelle unité de spécialisation des crédits (st ts répartis dans des
programmes) = on lui associe des objectifs précis. Il peut d’être d’origine gouvernementale (programme
prévu dans la maquette du PLF) ou parlementaire (création par amendement au sein d’une mission).

Le programme = piloté par un responsable relevant de l’administration centrale du ministère : exemple :

mission sécurité, le programme police, son responsable est le directeur de la gendarmerie nationale = plus
haut fonctionnaire dans la catégorie du programme. Il doit suivre les résultats atteints, résultats mesurés
par des INDICATEURS DE PERFORMANCE.

Sous le programme on trouve des ACTIONS : la répartition des crédits entre les actions est indicative, en
cours d’exécution budgétaire le responsable de programme peut décider de répartir différemment les
crédits entre eux pour éviter que les choses soient figées, fongibilité des crédits entre les actions du
même programme.

La LOLF prévoit des déclinaisons territoriales de ces programmes sur le terrain pour éviter que toutes les
décisions viennent de paris : déclinaison en BUDGET OPERATIONNEL DE PROGRAMMES (BOP).

b : Les structure de le LF : Les 2 parties.

13
 2 : La volonté de mesurer les performances de l’action publique.
a : Les indicateurs de performances.
A chaque objectif est associé un ou plusieurs indicateurs chiffrés. Il doit mesurer la réalisation de
l’objectif le plus objectivement possible.
On demande qu’il ait un lien logique fort avec l’objectif fixé.

Exemple : programmes de la mission travail : l’indicateur = on essaye de mesurer l’efficacité de l’action

publique. Les contrats de travail aidés = mesurer le taux de retour à l’emploi des personnes bénéficiaires de
ce contrat aidé. Même si Pôle Emploi change d’organisation cela ne doit rien changer pour le calcul de
l’indicateur.
Les indicateurs doivent se rapporter à un aspect substantiel et non à un aspect marginal.

L’énoncé doit est compréhensible, clair, ne doit pas être dépendant des changements. Il doit être
obtenu à un coût proportionné à son utilité. Il doit être disponible facilement pour l’administration.
Cette dernière doit décrire une fiche méthodologique pour comprendre le calcul.

b : 3 dimensions de la performance.
*Indicateurs correspondant aux attentes des citoyens = indicateurs « d’efficacité socio-
économique ». = mesure l’impact de l’action de l’administration vis-à-vis de la société.
*Indicateurs intéressant l’usager d’un service public = mesure la qualité du service rendu.
*Indicateurs déficience = intéresse le contribuable.

Exemple : police nationale :

Efficacité socio-économique = taux d’élucidation des enquêtes.
Qualité de service = accueil + efficacité du service.
L’intérêt du contribuable = optimisation des moyens, faire au mieux vis-à-vis de la
délinquance.

II : LES AVANCEES SIGNIFICATIVES ET LES LIMITES. .

A : Les progrès réalisés grâce à la LOLF.
1 : L’action renforcée et l’amélioration de l’information du Parlement.
a : Le renforcement des pouvoirs du parlement.
Les débuts de la LOLF sont marqués par bcp d’éloges.
*Le droit d’amendement parlementaire est élargi.
*L’information du parlement est meilleur = vision complète des moyens mis en place pour la
réalisation des politiques publiques.
*Lutte contre les gaspillages du fond public, la LOLF permet d’identifier plus facilement les
dépenses inutiles.
b : Le chaînage vertueux dans l’adoption des lois de finances.
PAP = projets annuels de performance = sont déposés en même tps que le PLF, et concernent
chaque programme. Ils permettent d’expliciter les objectifs assignés au programme + les objectifs
d’indicateur de performance. CONCERNE JUSTE LES POINTS A ABORDER POUR FAIRE LES
EVALUATION.

En Juin 2013 = le Parlement a débattu du projet de loi de règlement = loi qui fait le point sur les
comptes clôturés (6 mois après la cloture).
ON TROUVE A L’INTERIEUR DE LA LOI DE REGLEMENT LES RAP.
RAP = rapport annuel de performance = font le point sur les résultats obtenus. On peut donc monter
le PLF en connaissant grâce au RAP ce qui a fonctionné ou pas l’année précédente.

2 : La justification des crédits au premier euro (JPE)

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Avant la LOLF une grosse partie du budget correspondait aux services votés = sont les crédits
reconduits tels quels une année sur l’autre. A 50% le fascicule n’était pas revoté, on ne votait que sur
les mesures nouvelles.

L’administration doit justifier toutes les dépenses chaque année, et le vote porte maintenant sur
100% des crédits propres à chaque mission.
*On explicite tous les crédits + l’emploi de ces derniers (suppression/ amélioration…)

B : Les limites et marges de progression possibles.

1 : La difficulté de mettre en place des indicateurs parfaitement satisfaisants.
a : Qu’est-ce qu’un « BON » indicateur ?
On mesure le moyen ou le court terme ?
b : La faible part des indicateur consacrés
LA cour de comptes publie une rapport en 2011 ou les 10 ans de la LOLF. Critique sur l’ARTICULATION
ENTRE LA RGPP + LES INDICATEURS DE PERFORMANCE.
*La CC indiquait aussi que les indicateurs qualité de services étaient trop peu nombreuses +
difficulté à mettre en place des politiques vis-à-vis de l’usager.

La LOLF était une bonne réforme mais que les citoyens ne s’étaient pas approprié cette réforme.

2 : la nature et les responsabilités incombant aux gestionnaires publics.

a : la responsabilité managériale.
Les responsables de programmes : on leur donne bcp d’initiative, ils dépendent en plus d’un ministre
d’instance politique dans leur cabinet et on leur demande des comptes sur une politique qu’ils n’ont
pas amorcée.
b : Les « fléchages » de crédits limitant, de fait, les marges de manœuvre sur le
terrain.
Limite les marges de manœuvres sur le terrain = depuis paris le responsable de programme va dire
au responsable de BOP d’agir d’une certaine manière en cours d’année = aucune marge de
manœuvre laissée au gestionnaire.

15
THEME 3 + 4 : LE ROLE DU BUDGET DE L’ETAT, LA QUESTION
DU DEFICIT, LE CONTENU DE NOTRE POLITIQUE
BUDGETAIRE.
I : LE ROLE DU BUDGET DE L’ETAT.
A : Le cadre théorique.
1 : Les 2 grands cadres de la pensée.
a : Les caractéristiques de la conception libérale.
Les précurseurs de cette pensée datent du 18ème avec la doctrine physiocrate sous l’impulsion de
Quesnay (médecin de Louis 15). Il y a à l’époque des corporations de métiers qui fixent l’accès aux
professions/ prix… On retrouve aussi une fiscalité qui touche en 1er les paysans. La circulation des
marchandises est freinée par la multiplication des barrières de péage.
Les physiocrates développent une théorie générale = analyse fondée sur la physique du monde
naturel = le fonctionnement naturel est fluide + harmonieux, il y a un ordre naturel régit par des lois
objectives.
Seule l’agriculture dégage un produit net.
Problème : lorsque les hommes veulent intervenir sur cet ordre naturel. Les physiocrates
pensent que si les hommes n’interviennent pas bloquer la libre circulation des marchandises, un
ordre harmonieux peut s’établir.
Quesnay préconise : « le renoncement à toute réglementation ».
Idées reprises par Adam Smith (recherches sur la nature et les causes de la richesse des Nations en
1776 = marque le début de l’Ecole libérale classique.) qui note l’interdépendance croissante des
hommes et des peuples (mondialisation). L’interdépendance entraine une division du travail qui se
traduit par la SPECIALISATION DE LA PRODUCTION. Les peuples se doivent donc de coopérer. Ce
système doit reposer sur la liberté des échanges = qui sera contrariée si l’Etat intervient.
*L’offre et la demande s’accordent naturellement et spontanément = MAIN INVISIBLE DU
MARCHE. L’Etat doit s’abstenir d’intervenir dans l’économie, doit s’en tenir à des tâches
restreintes. Méfiance vis-à-vis de l’interventionnisme public, on préfère le laisser faire d’individus
poursuivant leurs intérêts particuliers aboutissant à la réalisation de l’intérêt général par le biais de
l’offre et de la demande.
Au 20ème les théories se consolident = cherche à devenir une véritable science. Walras + Von
Hayek. Hayek = approche micro économique (économie du point de vue de l’agent), il est question
du comportement + rôle joué par l’individu. Prix Nobel de l’économie en 1974. Ses thèses montrent
l’inefficacité du système socialiste + de toute forme d’interventionnisme de l’Etat = bienfaits du
libéralisme. Il prône l’AUTO ORGANISATION DES SOCIETES, il oppose un ordre social spontané à celui
décrété = dans les sociétés modernes les rapports entre les agents économiques sont complexes +
perpétuels changements du système. Il évoque « l’inéluctable ignorance », la plupart ignorent le
fonctionnement du système. POLITIQUE DE LA DEREGLEMENTATION = PERMET L’AUTO
ORGANISATION DE LA SOCIETE.
Critique = vision académique reposant sur une vision idéaliste de la société + repose sur
une vision optimiste de l’économie, le plein emploi = l’offre et la demande se régulent toutes seule
= état normal de l’économie.

Concernant les finances publiques : L’état doit être cantonné à un état gendarme, l’impôt ne
doit pas être une gêne pour les échanges (il faut couvrir les charges publiques) le % des dépenses
publique par rapport au PIB doit être faible. L’emprunt doit être faible il augmente artificiellement le
budget et constitue un impôt différé. On retrouve l’idée de TRANSPARENCE FINANCIERE = l’état ne

16
doit pas intervenir dans l’économie mais lorsqu’il le fait il doit être très transparent. Tout le droit
budgétaire mis en place à partir du 19ème favorise le contrôle du parlement sur les finances
publiques. Possibilité pour les parlementaires de contrôler l’action de l’état : le budget de l’état doit
pouvoir se lire facilement. Le DB met des règles permettant cette transparence + ce contrôle.
Concernant la comptabilité publique = Décret portant règlement général sur la comptabilité
publique.
La conception libérale appliquée aux FP = maitrise du budget par le PV législatif qui est considéré
comme un moyen pour le PV législatif de contrôler l’action du PV exécutif.
Les thèses libérales sont en renouveau permanent = années 70/90 (succès dans le monde
occidental). Nous avons la critique de l’état providence en 70 = critique sur la croissance des
dépenses sociales qui est trop importante + augmentation des impôts et cotisations sociales.

b : la vision interventionniste.
Apport important de Keynes publie en 1936, théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la
monnaie. Les PVs publics doivent politiquement utiliser les finances publiques pour assurer
l’équilibre du pays.
*la conjoncture doit être orientée par la politique budgétaire. Exemple : en développant les
infrastructures par l’investissement.
Les keynésiens tenter de montrer que les richesses prélevées par la PP ne disparaissent pas
dans un gouffre financier mais réapparaissent dans un circuit économique + servent l’intérêt
commun.
La fiscalité + dépenses de transfert (aide au social) vont permettre de lutter contra les inégalités +
atténuer les effets du chômage = conception traduite dans l’ordonnance organique de 59 (cf/ article
1).

*Le point de vue de

l’économiste, les théories keynésiennes relèvent de la macro économie = vision d’ensemble.
Exemple : l’épargne individuelle = cool, un excédent d’épargne à l’échelle collective = répercussion
négative. Ce qui est vrai individuellement ne l’est pas collectivement. La somme des intérêts
personnels ne permet pas d’atteindre l’intérêt général.
On analyse les cycles économiques : le plein emploi n’est pas acquis d’avance = c’est une politique
volontariste. Pour Keynes : l’emploi + la production dépendent de la demande des agents
économiques. La demande est le moteur de l’économie. Il faut exclure toute réduction de salaire, la
baisse des salaires (pouvoir d’achat) entrainera une baisse de la consommation qui est le facteur
déterminant de la demande effective.
Il faut réaliser le plein emploi = les PVs publics doivent maintenir l’investissement à un niveau élevé
grâce à la mise en œuvre de 2 politiques : la politique de monnaie dirigée (les monnaies ne doivent
pas fluctuer librement entre elles) + politique de la dépense publique (une augmentation des
dépenses publiques à recette fiscale constante a des effets multiplicateurs pour l‘économie.)

Dans la théorie keynésienne l’état est là pour pallier l’insuffisance des investissements privés, les
investissements publics font ce que ceux privés n’auraient pas pu faire. Idée des GRANDS TRAVAUX=
effet de stimulation à travers les salaires distribués + augmentation du PV d’achat.

1) Les théories de l’équilibre budgétaire et de la politique du solde budgétaire :

a) Les théories de l’équilibre
L’équilibre a un contenu variable : il peut s’agit soit de l’équilibre budgétaire (présenté par la loi de
finance), soit de l’équilibre des finances publiques (les finances de l’ensemble des administrations)
Ordonnance de 1959 : employait le terme d’ « équilibre économique et financier ». Le CC a reconnu
en 1979 que cet équilibre était un principe fondamental du droit financier.
La LOLF fait référence à l’ « équilibre budgétaire et financier »

17
AU XIXe, l’équilibre est comptable : une volonté d’égalité mathématique entre dépenses et recettes.
Cet équilibre était souvent artificiel, par forcement concrétisé.

b) La politique du solde budgétaire

Cet équilibre comptable entre dépenses et recettes est contesté au milieu du XIXe.

*Emergence de la Théorie du
Déficit Systématique de William BEVERIDGE : permet le plein emploi, entre autres. Dans le système
keynésien, le déficit n’est pas un mal, mais permet la création d’emplois.

*Théorie du Budget Cyclique :

il y a des cycles économiques, et l’équilibre budgétaire ne doit pas être recherché dans le cadre de
l’année civile, mais au cours d’un cycle économique.
C’est ce que font les pays européens en déclarant à la commission européenne un rééquilibre des
finances publiques d’ici la fin des mandats présidentiels.
On sait que la conjoncture s’améliore. Donc les comptes publics s’amélioreront en fin de cycle.
Les déficits des périodes de dépression économique sont financés par les surplus budgétaires de
l’Etat en période de prospérité.

Le solde des budgets publics : la politique du budget de l’Etat présenté en déficit ou en excédant.
C’est devenu un pilier central du Policy mix, mis en œuvre dans le cadre de la zone euro : on a dans
la zone euro une politique monétaire (gérée par la BCE) et une politique budgétaire (revenant aux
Etats membres moyennant des règles communes à respecter). Le Policy mix est un mixe entre les
deux : ces deux politiques permettent une convergence des économies des Etats avec un monnaie
stabilisée et des disciplines budgétaires nationales permettant le renforcement de la valeur de la
monnaie commune.
Cette logique peut impliquer des déséquilibres budgétaire ponctuels (période de crise justifiant
l’apparition du déficit qui nécessite un emprunt). Ceux-ci sont considérés comme un mal nécessaire
devant être, à terme, résorbé.
Nb. Tous les gouvernements français récents cherchent à redresser ces comptes publics.

 On n’est pas du tout dans une théorie keynésienne : en ce moment, le déficit en soi est
considéré comme un problème qu’il faut résorber.

B : Dans les faits, une multiplicité des formes d’intervention de l’Etat à

l’époque contemporaine
1) Les facettes de cette intervention
a) L’Etat législateur
L’Etat dans son rôle d’employeur : Education nationale, défense, fonction publique hospitalière, …

L’Etat dans son rôle d’entrepreneur : au sortir de la 2nde GM, on avait un vaste système public
industriel. Puis, dans les années 80, une vague de nationalisations. 1/5 de la richesse nationale était
produit par ce secteur industriel public. Le système était monopolistique, non ouvert à la
concurrence (grandes entreprises publiques comme EdF, GdF, les transports, la Poste). Puis un reflux
à partir de mi 80’s qui perdure de nos jours. Les privatisations sont effectuées en juillet et aout 1986
et juillet 1993. Le mouvement se poursuit après 1997 : AirFrance, France Telecom, Gdf… Le tertiaire
reste encore un peu public : SNCF, EdF, La Poste. En 2005, moins de 10 % de la richesse nationale est
produite par les établissements publics.

18
L’Etat dans son rôle d’acheteur : de matériaux, créant des marchés publics répondant aux
prescriptions du Code des Marchés. C’est un gros acteur commercial.

b) L’Etat actionnaire
APE (Agence des Participations de l’Etat) : veille à valoriser les intérêts patrimoniaux de l’Etat dans
les entreprises à participation publique (l’Etat est actionnaire de ces entreprises, mais pas majoritaire
– il a des intérêts). L’Etat envoie ses représentants dans les Conseil d’Administration de ces
entreprises, et peut décider de céder une partie du capital des entreprises qu’il détient pour
récupérer des fonds. Arbitrage entre ce que le Gouvernement peut récupérer des suites de sa
cession de parts et les enjeux politiques (ne va pas passer d’actionnaire majoritaire à actionnaire
minoritaire), prend en compte les enjeux politiques.
Cette agence a une tutelle ; elle agit sous l’instruction de deux ministres (économie et finances
+ redressement productif).

Récemment, l’Etat a cédé Aéroport de Paris, Safran, … permettant de dégager 1,9 Milliard d’Euros de
ressources.
Cette logique est rentable, mais il est important de ne pas tout vendre. Ces choix sont lourds de
conséquences.

12 entreprises sont aujourd’hui cotées : EdF, GdF-Suez, Orange, Areva, Thales, AdP, Areba,
Renault,..
L’Etat détient dans ces entreprises de 1% à 84% du capital (EdF). L’Etat est aussi majoritaire dans
AdP et Areva.
Il est donc présent dans des secteurs variés : banque, aéronautique, énergie, transports,…

Cet ensemble des participations publiques est le fruit de l’histoire : certaines entreprises sont issues
de l’administration (ex. France Telecom, La Poste), d’autres sont les grands monopoles nationalisés
de l’après-guerre (SNCF, RATF, EdF, GdF).
Leur point commun : l’Etat tente d’avoir une stratégie commune, de valoriser ses acquis
patrimoniaux par une ligne directrice en terme de politique d’entreprise. Le travail de l’APE consiste
en cette homogénéisation politique.

2) Les leviers actuels de la puissance publique

a) Le rôle de la puissance publique pour orienter la politique d’exportation des entreprises
Le gouvernement peut essayer de créer des conditions propices à l’exportation.
Au moment où une entreprise souhaite conclure un gros contrat, la KOFAS (entreprise mi privée, mi
publique) va assurer l’entreprise en garantissant les impayés, les changements de taux de change,…
rassurant l’entreprise exportatrice et la poussant à conclure. La KOFAS agit comme un opérateur de
la puissance publique.

b) La volonté d’empêcher ou de limiter certains plans sociaux

Ministère du redressement industriel depuis 2012 :

Actualité : F. Hollande a présenté 34 plans de reconquête. Ce projet est fait par le Ministère du
redressement, mais aussi le CNI pour analyser les priorités de redressement économique de la
France, les points forts de l’industrie française dans l’économie française.
3 critères : marchés en croissance + dans lesquels la France a déjà fait ses preuves + marchés
correspondant chacun à une grande entreprise leader française.
 Energies renouvelables,…

19
Ex ; Alcatel avait décidé récemment de supprimer 1000 postes dont 900 en France, et le Ministre du
Redressement Economique est intervenu devant le Parlement pour forcer la société à mettre en
place un plan plus sécuritaire pour les salariés.

II : Les nouveaux contours et le contenu de notre politique

budgétaire.
A : Les contours et limites de la politique budgétaire.
1 : Les principales fonctions assignées traditionnellement à la politique budgétaire.
*Le budget est le symbole de
l’affirmation du pouvoir politique. En France, la royauté a pu s’affermir en construisant un système
efficace de perception de l’impôt, d’autant plus nécessaire par les besoins de financement des
opérations militaires. Face à cette recherche permanente de nouveaux moyens de financement que
s’est érigée la représentation parlementaire. Art 13, 14, 15 DDHC, permettent la reconnaissance
solennelle du caractère indispensable du libre consentement à l’impôt par les citoyens ou leurs
représentants.
Avec la restauration, mise en place des fondements des FP, tous ces principes continuent de régler la
présentation formelle du budget de l’Etat. Neutralité : utilisation pour un budget interventionniste
ou au contraire très limité. Règles du cadre formel du budget, le contenu peut être amené à évoluer
en fonction des priorités du moment. Il faut tjs distinguer et avoir clairement à l’esprit : le cadre de la
politique budgétaire (cadre juridique) et le contenu de cette politique (dépend d’une interprétation
juridique des pb éco et sociaux du moment).
Selon les G la politique budgétaire tirera plus vers une fonction ou une autre. Richard Abel
Musgrave, théoricien américain. A mis en évidence en 1959, les 3 principes fonctions de la politique
budgétaire :
- Fonction allocation : dévolue à la satisfaction des besoins collectifs par le biais de dépenses
publiques. En plus des tâches régaliennes l’Etat finance des dépenses relevant de l’initiative privée
mais dont l’utilité sociale justifie un financement par le budget (Culture et éducation).
- Fonction redistribution : modifier la répartition des revenus et la distribution des fruits de la
croissance par la fiscalité et les transferts sociaux. Les impôts et cotisations sociales prélevés par
l’Etat vont permettre des transferts sous forme de prestations ou de subventions. Cette fonction
peut être plus ou moins accentuée selon les budgets et les Gouv.
- Fonction stabilisation ou régulation : agit sur la conjoncture en jouant sur la demande des ménages,
sur les marchés de l’emploi, sur la croissance de long terme par une politique de reconversion de
certaines activités économiques et la mise en place d’une politique industrielle. Idée d’intervention
sur les marchés financiers. Le fait de recourir à l’emprunt pour l’Etat est une façon de solliciter les
acteurs du marché.
La politique budgétaire est un concept qui recouvre plusieurs fonctions, pdt lgtps la politique
budgétaire a permis de remplir ces trois fonctions. Elle reflète des choix de société très fort (politique
très distributrice, recours accru à la dépense publique selon la théorie keynésienne…). Outil éco et
instrument de réforme de l’Etat. Ajd il est un instrument d’action sous contrainte : la politique
budgétaire n’est pas libre dans son expression, elle est encadrée dans un contexte de rareté de la
ressource publique. On demande aux gestionnaires de cibler les dépenses sur les actions les plus
indispensables. Outil au service de la réforme de l’Etat car on demande à l’adm° de mieux connaitre
le coût des intervenions publiques, d’améliorer la connaissance sur toutes les données importantes.
Selon Musgrave, lorsque le Gouv prépare le budget, la conjoncture éco est sereine. Réalité autre, il
est difficile en N-1 de disposer des prévisions éco et macro éco fiables et sécurisées. Le budget tout
entier est construit selon des simulations. Impôts revenus 59.6 milliards. Impôts sur les sociétés : 49
Milliards. TIPP : 14 Milliards. TVA : 137.8 Milliards. => Prévisions proposées fin 2011 pour 2012.

20
19 Sept 2012, conseil des ministres : le rôle futur du Haut conseil des FP. Présentation d’un paquet
européen qui comprend 3 volets :
- un projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et gouvernance au
sein de l’union éco et monétaire (TSCG)
- un projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des FP. Autorise la mise
en œuvre du traité en droit interne.
-pacte européen pour la croissance et l’emploi, adopté au conseil européen 28 et 29 Juin 2012.
Traité a pour objectif de favoriser la responsabilité budgétaire, à renforcer la coordination éco et à
renforcer la gouvernance de la zone euro. Convergence proche de l’équilibre, appréciation en termes
structurels, le traité ne s’oppose pas en principe à une politique éco pouvant aboutir à un
creusement du déficit en raison d’une conjoncture éco dégradée. Si conjoncture dégradée, il est
prévu que les états parties peuvent s’écarter de leurs obligations en cas de grave récession éco. Pour
que ces règles aient un peu de crédibilité il faut que dans chaque état il y ait un organisme qui vérifie
que le Gouv s’acquitte correctement de ses obligations. Intervention du projet de loi organique.
PR a saisi le CConsti le 9 Aout 2012, pour demander si mise en œuvre du traité obligeait à modifier la
C°. CConsti a dit que non, il ne modifie pas la nature des règles de FP (art 34 C°). Une simple loi
organique suffit pour transposer les prescriptions particulières du traité. C’est dans ce projet de loi
que le Haut conseil des FP est prévu. Il est indépendant du Gouv et du Plt ainsi que de la Cour des
comptes. Présidé par le 1er Président de la Cour des comptes, comprend des magistrats de la cour des
comptes et des personnalités nommés par les présidents des deux commissions des finances des
assemblées. Mais bien distinct de la cour des comptes. Il faut donner de la crédibilité et de la
transparence.
Le haut conseil devra éclairer le Gouv et le Plt sur la fiabilité des prévisions macro éco retenues par
l’élaboration des PJL de finance et sur leur cohérence avec les lois de programmation. Il devra vérifier
qu’il y a bien harmonie entre les différents textes. Rôle délicat car difficile de faire des prévisions
macro éco.

2 : Une politique fortement encadrée par les règles communautaires.

Le traité de Maastricht de 1992 a prévu le 1er un ensemble de critères de convergence qui devait être
vérifié par les Etats membres désireux de participer à la 3° phase de l’union monétaire (mise en place
de l’€). Le déficit doit être cantonné à max 3% du PIB, la dette publique à 60% du PIB.
Encadrement de la politique budgétaire : en plus de Maastricht, rajout du pacte de de stabilité et de
croissance, adopté à Amsterdam en Juin 1997 et réformé en 2005. Ce pacte comprend 2
mécanismes :
- Préventif : chaque EM zone € doit publier annuellement un programme de stabilité
définissant sa politique budgétaire dans une perspective pluriannuelle, doit énoncer objectif
budgétaire à moyen terme. Avant 2005 position nécessairement proche de l’équilibre ou
excédentaire. Depuis 2005, souplesse introduite, l’objectif à moyen terme peut s’écarter de
cette obligation en cas de difficultés éco, de problèmes particuliers ou de réformes
structurelles en cours de réalisation. Programmes des EM transmis à la Commission
européenne qui examine la trajectoire d’ajustement, la commission saisit le conseil des
ministres de l’économie et des finances (ECOFIN) qui rend un avis (publié au JOUE). Statue à
la majorité qualifiée. Il pourrait demander à un état de prendre des mesures correctrices,
mécanisme d’alerte.

- Répressif : prévu en cas de dégradations et de pbs avérés et non résolus avec la procédure
d’alerte. Procédure sur les déficits excessifs. Cette notion est difficile à cerner. C’est la
commission qui doit saisir le conseil des ministres si elle estime nécessaire de déclencher la
procédure, c’est la commission qui instruit le dossier. Si le conseil décide qu’il y a
effectivement déficit excessif il recommande à l’EM concerné de prendre des mesures
correctrices et fixe un délai pour engager une action et un second délai pour la disparition du
déficit excessif. Si recommandation pas suivie d’effets, le conseil peut prononcer une mise en

21
 demeure et peut décider de sanctions à la majorité qualifiée (on ne prend pas en compte les
voix de l’état concerné). Ces sanctions prennent la forme de dépôt non rémunérés 0.5% du
PIB immobilisées par l’UE. Conversion en amende (jamais restitution) si le déficit n’a pas
disparu dans un délai de 2 ans. La commission instruit mais c’est le conseil qui décide.
Chaque décision a un caractère politique. La commission européenne est gardienne des
traités, elle n’a qu’un rôle de surveillance et de proposition, pas de pouvoir de décision
propre.
En 2003 procédure d’alerte engagée pour la France et l’Allemagne sur demande de la commission.
Le conseil des ministres a décidé de suspendre fin 2003 les procédures. L’aspect politique a prévalu
sur la seule lecture des traités. Interrogation sur la crédibilité ce ces règles. A suscité la réforme du
pacte de stabilité et de croissance en 2005. La réforme rend le dispositif moins mécanique par
l’extension des critères d’appréciation.

B : le difficile effort portant sur les dépenses publiques :

1 : Notions et répartition des dépenses de l’Etat.
*Notion de dépense publique.
Ensemble des dépenses de l’administration publique. On trouve une difficulté : de quelle
administration publique parle-t-on ?
Il faut un travail d’harmonisation des règles de finances publiques : on peut citer le FMI/ OCDE qui
ont tenté d’harmoniser les concepts employés.
Dans le cadre de la mise en place de la zone euro un tel besoin se fait sentir = volonté d’avoir un
cadre normatif commun pour les règles de FP.

L’administration publique = prise en compte de tous les organismes qui gèrent et financent un
ensemble d’activités consistant pour l’essentiel à fournir à la collectivité des biens et des services non
marchand + on inclu les institutions sans but lucratif contrôlées et financées par les administrations
publiques. Exemple : ADEM = agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergie. C’est une
agence financée par des donations publiques et rentre donc dans le calcul global de la FP même qi
c’est un opérateur de l’Etat.

1er groupe : On ajoute au budget de l’Etat les organismes d’administration centrale (ODAC/ exemple :
universités). Or notons que les ODAC + ETAT = APUC = administrations publiques centrales.
2ème groupe : A côté de ce groupe d’admi centrale on trouve l’admi locale = APUL (admi publique
locale) qui inclus les collectivités territoriales + groupements de communes.
On retrouve aussi des organismes divers d’admi locale = centre d’action sociale…
3ème groupe : les ASSO = admi de sécurité sociale = assurance chômage/ organisme réglant les
régimes spéciaux…

On retrouve plusieurs comptabilités possibles pour la FP :

1 : Comptabilité budgétaire.
2 : Comptabilité générale.
3 : Comptabilité nationale.

D’un point de vue juridique : identification du terme dépense publique :

Constitution du la 5ème : art 34/ 40 utilise le terme de « charge publique », la LOLF parle des « charges
de l’Etat ».
Le CC clarifie la notion de charges publiques, englobant les charges en tant que dépenses de l’Etat/
collectivité territoriales/ régime sociaux/ établissements publics.
Cette notion se retrouve dans la comptabilité nationale + dans les traités européens (traité de
Maastricht, vocabulaire différent car on parle de « capacité » (excédent) ou de « besoins » (déficit),
de « financement des admi publiques ».)

22
 *la répartition des dépenses
par ministères à la clarification par mission en mode LOLF.
Ordonnance du 2 janvier 59 (maintenue jusqu’à l’adoption de la LOLF) = la classification des
dépenses reprenaient une répartition par ministère.

Avec la LOLF = classification par missions/ on ne distingue pas des ministères mais des POLITIQUES
PUBLIQUES, la vision est politique.
Certaines missions sont donc ministérielles (un seul ministère) et d’autre interministérielles
(plusieurs ministères contribuables).
Des chiffres dans le PLF 2014 :
= 30 missions.
= mission défense = 29 milliards.
= mission civile : solidarité/ insertion = 13 milliards.
= mission travail et emplois = 10 milliards.

L’article 5 de la LOLF fixe une nomenclature = classification par nature économique = 7 catégories/
Titre 1 = dotations des PP = concerne la présidence de la république/ AN/ S/ CC/ CJR/ indemnités des
représentants français au parlement européen.
Titre 2 = les dépenses de personnels de l’Etat = rémunération d’activité/ cotisations/ prestations
sociales/ allocations = tout ce qui est versé aux agents de l’Etat dans le cadre de leurs fonctions =
pour les fonctionnaires.
Titre 3 = dépenses de fonctionnement hors rémunération = financer l’activité ordinaire de l’Etat =
fournitures/ approvisionnement/ consommation au 1er usage.
Titre 4 : « charge de la dette de l’Etat » ce sont les intérêts de la dette.
Titre 5 : « dépenses d’investissement » elles sont constitutive d’un actif mobilisé, suivi au bilan de
l’Etat. On distingue les immobilisations corporelles (terrains, immobilier, équipements militaire etc.)
des immobilisations incorporelles (logiciels, brevets)
Titre 6 : « dépenses économiques et sociales » : on parle des transferts, aux ménages, aux
entreprises, collectivités locales. ce sont des versements sans contrepartie. Transfert aux ménages,
primes à l’emploi, allocations aux adultes handicapés (AAH). Transferts aux entreprises sont des
prêts. Les transferts aux collectivités territoriales concernent les mises en place des aides globalisées.
Les transferts autres collectivités.
Titre 7 « les dépenses d’opérations financières » : prêts et avances, l’Etat peut faire des avances aux
collectivités territoriales, il peut faire des prêts à des banques à des états étrangers. Prêts à des
opérateurs de l’Etat. Dans une société cotée en bourses, l’Etat peut décider des prises de
participations (achat d’actions)

(A compléter).

23
THEME 5 : INTRODUCTION AU DROIT FISCAL ET NOTIONS DE
POLITIQUES FISCALES.
I : Les sources du droit fiscal.
A : Les principes de valeur constitutionnelle.

Principe de légalité de l’impôt :

Les règles applicables, la décision d’imposer telle ou telle catégorie de contribuables, le régime de
l’impôt = relèvent de la seule compétence du législateur.
Ce principe est issu du principe du consentement de l’impôt = point de vue historique (consentement
apparait en GB avec la grande charte de 1215 par Jean Sans Terre aux barrons anglais).

Portée du principe :
En parlant de la légalité de l’impôt = dimension contraignante du domaine fiscal. Le peuple souverain
doit pouvoir (même par l’intermédiaire des représentants) donner son acceptation à la levée de
l’impôt = raisonnement de l’impôt, légitimité que s’il y a autorisation consentie par les représentants
du peuple souverain.
Le pouvoir de percevoir l’impôt est dégagé de l’arbitraire.
*Art 14 de la DDHC = « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs
représentants la nécessité de la contribution publique, d’en suivre l’emploi, de déterminer la
quantité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».
*Toutes les constitutions réaffirment ce principe = art 34 « La loi fixe les règles concernant l’assiette
(matière imposable)/ le taux (le barème = système de taux variant en fonctions de seuils) / et les
modalités des recouvrements (manière dont l’impôt est collecté) ». On parle « d’impositions de
toutes natures » et non d’impôts dans la constitution.
Le consentement de l’impôt par les représentants ne signifie pas que l’impôt ne puisse pas faire l’objet
de contestations de la part des contribuables :
*Juridiquement = vision sociale + politique = l’impôt est contesté.

*La compétence du législateur est large, la notion d’impositions de toutes natures englobe : les
impôts locaux (l’encadrement de ces impôts par le législateur est marqué, il a le pouvoir de création/
établissement du régime/ suppression…)
*Le législateur ne peut en donner une partie au pouvoir réglementaire (sous peine
d’inconstitutionnalité).
*Le législateur ne peut pas charger le pouvoir règlementaire de fixer la date d’entrée en vigueur
d’une nouvelle loi fiscale. Art 14 de la DDHC « en déterminer la durée de l’impôt ».
*Le législateur peut aller loin en écrivant la LF.

Principe de l’égalité fiscale :

Art 1 DDHC : « tous les hommes naissent libres et égaux… »
Art 6 DDHC : « la loi doit être la même pour tous… »
Art 1 de la constitution de 58 : « la France assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans
distinction d’origine de race ou de religion ».
Ce principe découle de l’égalité devant la loi en général et de l’égalité devant la loi fiscale.
Art 13 DDHC « La contribution commune (impôts) doit être également répartie entre tous les
citoyens en raison de leurs facultés (on sous entends les facultés contributrices) ».

2 aspects : égalité devant l’impôt + imposition en fonction des capacités contributives.

I/ Imposition sur le revenus : certains sont non imposables (NOUS) La loi fiscale ne peut comporter
de discriminations injustifiées. Le législateur peut instaurer des régimes différents entre les

24
contribuables si cela se justifie par des différences de situations objectives. Les différences peuvent
porter sur les situations personnelles/ justification par une localisation territoriale (impôt sur les
sociétés pour favoriser leur implantation dans certaines zones).
Le principe de l’égalité ne s’oppose pas à ce que le législateur règle des situations différentes
relevant de catégories différentes ni à ce qu’il déroge au principe d’égalité pour des raisons
d’intérêt général à condition que dans les 2 cas la différence de traitement en résultant soit en
rapport avec l’objet de la loi qu’il établit.
*Le JConstitutionnel apprécie le régime applicable par rapport à la différence de situation + le but
poursuivi par le législateur.

II/ La question de l’imposition en fonction des capacités contributives : notion d’ordre

philosophique + politique.
Le CC reconnait parfois la nécessité de la progressivité de l’impôt = il y a des tranches avec une
augmentation des taux = c’est une nécessité pour que le CC valide le dispositif fiscal. Le législateur
est libre d’organiser cette progressivité mais a l’interdiction de la supprimer.
Le régime de l’impôt ne doit pas entrainer une rupture d’égalité entre les contribuables, certaines
aides peuvent être prévues, mais que ces mesures n’entrainent pas une « rupture caractérisée de
l’égalité de tous devant les charges publiques ».

Principe de la nécessité de l’impôt :

Art 13 + 14 DDHC «représentants peuvent contrôle la nécessité de l’impôt ».
Tous les citoyens doivent s’y soumettre = aucune légalisation de la fraude fiscale = mise en place d’un
ordre de contrôle.
*Le CC considère que les perquisitions dans le cadre de la mise en place d’un ordre de contrôle
fiscale doivent se faire dans le respect de l’article 66 : dans ce cadre il peut y avoir atteinte au droit
de propriété, la lutte contre la fraude fiscale étant ériger en tant qu’objectif à valeur constitution.

B : Les autres sources du droit fiscal.

Les conventions fiscales internationales : ont en vertu de l’art 55 une autorité supérieure à celle des
lois.
Développement du droit communautaire = limite le pouvoir fiscal du parlement français = la fiscalité
ne pourrait pas servir à se substituer aux droit de douane abolis. (On ne peut pas refixer les barrières
douanières nous-même). La fiscalité ne peut règlementer le droit d’aller et venir.
Après le traité de Rome est prévu une harmonisation de la taxe d’affaire (TVA = taxe sur a valeur
ajoutée) = harmonisation par le biais de la directive que chaque état doit ensuite transposer dans son
droit interne = elle encadre les possibilités laissées au législateur.
*La loi fiscale = une loi peut prévoir des dispositions fiscales, il n’y a pas de monopole des lois
fiscales : Art 34 C = compétence du législateur mais la loi n’est pas obligée d’être caractérisée comme
étant dans la LF.
*Doctrine administrative + jurisprudence = règlent les modalités concernant les LF. Art 1 de la LF de
2014 = autorise la perception des impôts = article obligatoire et dans tous les PLF.

II : LA NOTION D’IMPÔT ET LES OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LES

POLITIQUES FISCALES.
A : Les notions d’impôt.
1 : Définitions.
Art 34 C = impôts de toute nature = impôts + taxes.
Un prélèvement « taxe » n’est pas forcément juridiquement une taxe, il peut être un impôt.

25
Un prélèvement obligatoire = notion économique = plus large que l’impôt de toute nature, la
cotisation sociale est un PO mais n’est pas un impôt de toute nature. Les cotisations sociales sont
définies par les partenaires sociaux = Impôts + taxes + cotisation.

Définition classique des impôts : Jèze : un impôt est une prestation pécuniaire requise des
particuliers ou des entreprises par voie d’autorité à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la
couverture des charges publiques/ ou réaliser des objectif poursuivis par la PPublique.
Les impôts servent à financer l’Etat + ses services publics, mais le fait de payer des impôts n’ouvre
pas un droit d’accès aux services publics.
Conséquence de la notion d’universalité. Les impôts viennent se noyer dans la masse budgétaire =
excluant toute idée de contrepartie.
Les taxes elles donnent droit à un service public = taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

2 : Classification.
Quel est le fait générateur ? = le fait qui justifie le prélèvement.
Pour la TVA = fait générateur = fait d’avoir acheté quelque chose.

Classification selon l’assiette de l’imposition = peut être constituée de revenue/ d’achats effectués/
de capitaux.
Dans le PLF 2014 : le produit de la TVA se monte à 139 milliards = impôt le plus rentable. L’impôt sur
le revenu = 75 milliards.

Il faut savoir qu’au début de la mise en place de l’IR (impôt sur revenu) par des lois de Juillet 1994 et
1997 = loi CADO (orth ??) il frappait au début essentiellement personnes physiques & entreprises.
 Selon le poids de l’imposition :
Dans le PLF 2014, le produit attendu (=rendement) de la TVA se monte à 139 Mds €.
LE produit de l’IR : 75 Mds€
Le produit de l’IS (sociétés) : 36 Mds€.
Constat :
*TVA est celui qui rapporte le plus. Et on s’en rend pas compte. Tout le monde paye donc des impôts
puisque tu consommes forcément.  TVA : plus grande source de recette.
*IR se maintient à niveau important. On passe de 69 Mds €attendu en 2013 à 75 Mds € l’année pro.
*L’IS par contre voit son rendement baisser. 49 Mds € normalement cette année mais 36 Mds €
l’année pro  rendement attendu va baisser.
 Impôt de répartition/ de quotité :
Impôt de répartition conduit à ce que le produit attendu de l’imposition soit divisé entre les
différents contribuables. C’était cas des impôts locaux jusqu’à fin années 70. On Connait montant.
Impôt de quotité = immense majorité. C’est le résultat de l’application d’un taux sans que le montant
de l’imposition puisse ê connu à l’avance. On fait des estimations et on imagine un certain
rendement mais ce sont des prévisions. Le montant n’est pas connu à l’avance de façon sure et
certaine.

 Impôt proportionnel = application taux fixe à la base imposable. Partiellement le cas pour
l’IS.
Impôt progressif = barème qui croit avec la matière imposable.

 Impôt spécifique = calculé sur la base d’un poids ou d’un volume. Peu répandu. Par ex : les
droits sur les alcools, taxes sur les huiles. C’est au poids qu’on calcule impôts.
A contrario impôt ad valoren = calculé en appliquant un tarif à la base imposable.

A. Les objectifs de la politique fiscale

26
 1. Les caractéristiques d’un « bon » impôt ?
Qualité de la norme fiscale fait l’objet de beaucoup de critiques. Le Conseil des impôts est ensuite
devenu Conseil des Prélèvements obligatoires fait régulièrement un état des lieux des principales
critiques adressées à la norme fiscale.
Parmi ces critiques :
 absence de lisibilité de la norme fiscale (inintelligibilité du Code des impôts).
 accessibilité difficile de la norme fiscale. Difficile d’avori en quelques pages une information
claire complète et à jour des règles qui concernent un impôt.
 Insuffisante sécurité juridique de la matière fiscale qui est appréciée en terme de stabilité de
la norme fiscale. Elle change fréquemment.
Pb d’autant plus important que s’y ajoute le foisonnement de la doctrine administrative qui
élabore divers documents (circulaires, isntructions, notes de service)  documents à travers
lesquels s’élaborent une doctrine des services fiscaux.
Pb quand cette doctrine apparait contre les textes législatifs ou règlementaires applicables.
Dans ce cas le contribuable = sécurité juridique en vertu des articles L80A et L80B du livre des
procédures fiscales.
Ces articles garantissent la sécurité juridique en cas de contradiction entre cette doctrine et le texte
législatif ou règlementaire.
 Une autre critique consiste à la multiplication des niches fiscales. renvoient à des régimes
dérogatoires du droit commun. Permet de payer moins d’impôt.  c’est pour ça qu’on
appelle ça une dépense fiscale pour le budget de l’Etat. AU sens que l’Etat accepte de ne
pas recevoir un certain nombre de recettes fiscales qu’il aurait dû recevoir.
ce manque à gagner entre impôt normalement dû et impôt effectivement dû est considéré d’un pt
de vue budgétaire comme une dépense de l’Etat.
Si les recettes sont moindres que prévues c’est comme si on avait fait plus de dépenses.
Les conditions du rendement :
= productif. Il l’est si le système fiscal présente certaines qualités.
 La qualité de la généralité tout d’abord. Impôt doit dans l’idéal atteindre tous les citoyens. Il
faut éviter qu’il y ait trop de dérogations. Bon impôt doit ê assis sur une assiette imposable la
plus large possible. (selon facultés contributives de chacun).
pour impôt soit accepté par tous il faut éviter qu’il y ait trop d’abattement sinon le peu qui
le paye considère la charge trop lourde.
 La pluralité : il faut que l’intégralité de la matière imposable puisse ê prise en compte.
Nécessité de la multiplicité des impôts (pas la même chose de taxer héritage, épargne,
revenu etc)
 L’automaticité de l’impôt : doit ê simple, compréhensible par tous. A° fiscale peut faire des
simulations. En matière taxations sur alcool & tabac = bien d’avoir taxation simple comme ça
on calcule facilement le rendement d’une augmentation de l’impôt.
Attention on n’augmente pas indéfiniment un impôt.
Limites au rendement :
on ne peut pas indéfiniment accroitre le rendement de l’impôt (la pression fiscale)
 Limite technique : dans les Etats modernes l’impôt est concentré sur quelques assiettes
seulement. EN France 75% des recettes fiscales proviennent de 3 impôts : 20% vient de l’IR,
10% de l’IS, 45% de l’impôt sur la dépense (la TVA). structure global du système fiscal
français
La structure en réalité des impôts et la répartition du rendement de chacun de ces impôts est
relativement pérenne.
(au cours des dernières années IS a eu tendance à baisser en terme de rendement)

Economiste américain LAFFER : a démontré par sa fameuse courbe de LAFFER que les recettes
fiscales tendraient vers 0 lorsque le taux de l’impôt serait nul (logique). Mais aussi lorsque ce taux

27
serait fortement augmenté, les recettes fiscales tendraient vers 0 également.
Il a montré que si le taux de l’impôt est trop élevé, les contribuables trouvent des stratégies
d’éviction pour ne pas ê redevable.
Cela peut ê un facteur de désincitation au travail, à l’accumulation de richesses, à la consommation.
 effet désincitateur.
Ou alors effet d’éviction  on continue à consommer mais on passe par d’autres moyens. Signifie
augmentation de la tentation de la fraude. Ou refus de l’impôt (actualité).
2. Un instrument d’intervention
Ds conception libérale du XIXe siècle, impôt n’a aucune fonction économique. Consistant à couvrir
dépenses publiques.
Avec développement société moderne, instrument fiscal utilisé de façon plus large et on lui a assigné
des fonctions différentes :
-économique = utilise la fiscalité en anticipant les impacts qu’elle peut avoir sur l’activité éco. Impôt
utilisé pour encourager l’Investissement ou l’épargne, favoriser l’emploi etc.
C’est la théorie mais en réalité dans l’actualité : alourdissement des assurances vie.
Les droits de douane = impôt avec fonction éco. Car si augmentent bcp =>on va dans le sens du
protectionnisme (réduit les importations pour éventuellement protéger activités industrielles par ex).
Ex : Débat : pour protéger textile européen, augmenter droits de douane du textile chinois importer.
Cette idée d’utiliser l’impôt comme fonction éco a de grandes limites dans le cadre de la construction
européenne car les aides de toute nature que l’Etat peut accorder au secteur économique, à une
entreprise, sont limitées par des règles relatives aux aides d’Etat.
Pendant des années, bcp de dispositifs dérogatoires notamment pour permettre implantation des E
dans certaines zone ont contribué à exonérer les Entreprises du paiement de l’IS et des cotisations
patronales.
Cependant bcp d’études ont montré les limites de ce dispositif. Marche peut ê à court terme mais ne
peut pas suffire su le long terme.
-fonction moralisatrice : fonction officiellement moralisatrice (décourager certaines pratiques
comme le tabac) mais en réalité moyen d’avoir des recettes budgétaires. Ou alors encourager
certaines pratiques : ex protection, respect de l’environnement
-fonction démographique : quotient familial qui permet d’aider les familles s’agissant de l’imposition
sur le revenu. En France avec création de l’IR (lois CAILLAUX 1914 & 1917) on a tout de suite
considéré que l’IR était calculé par foyer fiscal (et non par individu). C’est un Choix français que n’ont
pas fait la plupart des pays. Fait parti de la politique familiale en France.
On considère que la politique familiale française est assez bonne (entre quotient familiale et aides
comme alloc), que le système est bon et contribuerait au fait que la démographie soit bonne. En
effet elle permet le renouvellement des générations.
-fonction sociale :
Percevoir des recettes. On accorde à certaines catégories de populations des exonérations en raison
de leur situation.
Manque à gagner = dépense fiscale.
Dispo lég. Ou règl. Qdont mis en oeuvr entraine pour l’Etat une perte de recette. Pour les
contribuables, allégement de la charge fiscale par rapport à ceux qui seraient résulté de l’application
de la norme cad des principes généraux du droit français.
Montre bien que dépense fiscale = manque à gagner, budget en creux qui complètent le budget en
relief.
Pour la politique publique environnementale : on a des crédits budgétaires et toutes les dépenses
fiscales. En additionnant on a l’information complète des moyens mis en œuvre.

CONCLUSION SUR LE POIDS, L’EVOLUTIONS ET LE REPARTITION DES RECETTES FISCALES DE L’ETAT

Les recettes fiscales = 90% des recettes de l’Etat.
Le reste = recettes non fiscales.
Ex :

28
*les revenus des dividendes versés par les E dont l’Etat est actionnaire (perçoit des dividendes du fait
des titres qu’il détient).
Pour l’essentiel sont concernées des E. publiques = des sociétés détenues direct ou indirectement à
plus de 50% par l’Etat.
Depuis 2004 l’APE (agences des participations de l’Etat) a pour mission de veiller aux intérêts
patrimoniaux de l’Etat  participe directement aux conseils d’A° des E.
*les revenus du patrimoine du domaine de l’Etat : ONF (forêts), le produit des établissements
pénitentiaires, les rémunérations pour service rendu (produit des frais de recouvrement).  l’Etat
conserve un petit pourcentage du produit des impôts locaux au titre des frais de recouvrement. Ces
frais de recouvrement sont là pour compenser els frais supportés par l’Etat pour mener à bien cette
mission de collecte.
(pas une recette fiscale)
*les produits des jeux d’argent et de hasard, les casinos, les PMU etc
prélèvement sur la française des jeux etc
*les dons ou les legs à l’Etat

Les difficultés de prévision :

très difficile à prévoir tant sur plan empirique que méthodologique.
Sensibilité éco des recettes fiscales varie selon la nature d es impôts concernés. Pour la TVA (indirect)
impôt réagit à la conjoncture de l’année courante (logique : la Conso empatit de la conjoncture).
En revanche les impôts directs généralement calculés sur une assiette afférente à l’année passée
réagissent avec un certain retard.

29
 THEME 6
LES PRINCIPES DU DROIT
BUDGETAIRE
PRINCIPES TRADITIONNELS ET PLUS
RECENTS
I. Les principes budgétaires classiques
Essentiel pour assurer la transparence du budget. Essentiel pour la démocratie.

4Principes essentiels :
-annualité
-unité
-universalité
-spécialité

Auquel on rajoute le principe de sincérité budgétaire consacré par la LOLF auquel on peut
ajouter pp d’intelligibilité.

A. Les principes « externes » : l’annualité et l’unité

1. Le principe de l’annualité
Pp de base prévu depuis après la Révolution française que ‘lon retrouve dans l’ordonnance
du 2 Janvier 1959 qui a été remplacé par la LOLF.
On cite la LOLF article 1er alinéa 2 : « l’exercice s’entend sur une année civile »
Article 6 alinéa 2 : « le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des
dépenses budgétaires de l’Etat. »
ils confirment le principe de l’annualité budgétaire.
Article 34 de la LOLF précise également que dans la première partie de la loi de finances de
l’année, le Parlement autorise la perception des ressources de l’Etat et des impositions de
toute nature.
LOLF confirme en précisant que valable seulement pour une année.

Ce pp d’annualité découle de l’obligation annuelle du vote de l’impôt.

Dans toutes les C° depuis 1792 on retrouve cette obligation.

Suppose concrètement que le budget doit ê adopté avant le début de l’exercice budgétaire
correspondant soit au plus tard le 31 Décembre de l’année précédant l’exercice concerné
par le budget adopté.
Ce principe pas tjrs été respecté notamment sous les III et IVe République : période pdt
laquelle pas rare qu’un exercice budgétaire débute alors que la loi de finances

30
correspondante n’avait pas été adoptée.
Absence de base législative.
LA continuité Etat tout de même assurée par la technique des douzièmes provisoires =>
consiste à reconduire chaque moi le 1/12 des crédits du budget de l’année précédente.
Cette technique permettait d’assurer le fonctionnement courant des A° dans l’attente de
l’adoption du budget. Alors même que projet de loi de finances n’avait pas été adopté.

On peut également citer cette parade des Assemblées parlementaires qui consistaient à
arrêter l’horloge avant la fin du 31 Décembre.

Sous la Ve ce folklo n’est plus de mise.

Avec l’ordonnance de 1959 et désormais loi organique de 2011, principe d’annualité plus
encadrée. Avec notamment possible enclenchement procédure d’urgence lorsqu’un risque
de non-respect du délai apparait.
La new loi organiques (LOLF) a même envisagé l’hypothèse d’une loi de finances déclarée
inconstit par le C.constit. ->du coup plus le temps de revoter avant 31 Décembre. Parlement
procède alors à un projet de loi spécial permettant de percevoir les impôts existant.

Article 47 C° avait explicité ce qui se passe désormais sous la Ve République en cas de retard.
Si l’AN ne s’est pas prononcé en première lecture dans le délai de 40 jours après le dépôt
d’un projet, le gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de 15 jours. SI le
Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours, les dispositions du projet
peuvent ê mises en vigueur par ordonnance.

Autre hypothèse prévue par C° : si loi de finances pas déposée en temps utile par le gvmt
pour ê promulguée avant le début de cet exercice, le gouvernement demande d’urgence au
Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant
au service voté.
Cette procédure particulière prévue à l’article 47 C° a été utilisée à deux reprises en 1962
dès suite de la dissolution de l’AN. & en 1980 des suites de l’annulation de la loi de finances
par le Conseil constitutionnel (sur question de forme).

Le principe d’annualité présente une triple dimension :

 Implique une antériorité de l’autorisation donnée. Doit ê donnée avant début

exercice autorité budgétaire.
Délais strict imposés au législateur (70 jours). Article 47 C° et article 45 de la LOLF
permettent de clarifier ce qui est demandé au Parlement & gouvernement pour respecter ce
principe d’antériorité de l’autorisation donnée.

 Autorisation donnée est temporaire. (seulement annuelle). Afin que le Parlement

puisse exercer un contrôle régulier sur les finances publiques. Découle du principe
du consentement à l’impôt (DDHC 89).

31
 Raisonnement = comme y a consentement à l’impôt, ce consentement est annuel
(décidé par Constituants) et par association on a considéré que tous les ans ils
devaient voter l’impôt mais aussi le budget (=des recettes & des dépenses).
Ainsi autorisations de dépenses sont donc annuelles même si y a aménagements à cette
règle ;

EN principe les crédits non utilisés au 31 décembre ne donnent pas de droit pour l’exercice
de l’année d’après.
avec autorisation annuelle, on peut considérer que le Parlement a les moyens de
contrôler l’utilisation de la dépense publique, etc

 L’exécution du budget : du 1er Janvier au 31 Décembre. Au cours de l’année civile.

(R-U : année budgétaire commence le 1er Avril et au 1er Octobre aux USA)

Un élément important : LOLF a conforté la portée de l’autorisation parlementaire avec cette

idée de budget de base 0.
Article 33 ORD de 1959 prévoyait existence de services votés qui représentaient le minimum
de dotation que le gouvernement jugeait indispensable pour poursuivre l’existence de
services publics dans les conditions approuvées l’année précédente.
Ce système permettait de reconduire quasi systèmatiquement plus de 90% des crédits du
budget. =>quasi automatiquement.
L’attention des parlementaires portait sur mesures nouvelles.

Ce système = entorse à la logique d’annualité car reconduisait le budget d’année en année.

Avec la LOLF on passe à une idée de budget BASE 0 = chaque année on remet tout à plat.
Regarde toutes dépenses du premier € et tout doit ê justifiée. Le vote du Parlement pour
l’année à venir reprend de son sens.  Parlement vote réellement ensemble des moyens
mis en œuvre par politique publique.

Redonne son sens à l’annualité. La LOLF a renforcé la portée de l’annualité et la portée

de l’autorisation budgétaire annuelle donnée par le Parlement.

AMENAGEMENTS APPORTES AU PP :
Pas de distorsion. Mais application à la réalité.
Il faut des aménagements :

 La technique des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP).

Autorisations d’engagement permettent d’envisager une dépense sur une période
dépassant le cadre annuel et de distinguer pour chaque année les crédits de paiement qui
vont correspondre à la tranche qu’il conviendra de payer pour l’année considérée. Le
Parlement vote l’autorisation de dépenser sur plusieurs années lorsqu’il vote une AE.
A chaque AE sont associées des CP (annuel) qui permettent de payer pour l’année

32
considérée un e tranche de cet Investissement lourd qui va demander plusieurs années à ê
payé. La charge est répartie sur autant d’e payé. La charge est répartie sur autant d’exercices
qu’il est nécessaire à la réalisation de l’Investissement.
Chaque année ne serons dégagé dans le cadre du budget que les sommes nécessaires au
paiement de la fraction de l’Investissement à réaliser au titre de l’année considérée.

c’est uen façon d’aménager l’annualité car on a une vision plus longue. Mais en même
temps on retombe sur nos pieds car l’autorisation (l’argent qui sort des caisses de l’Etat)
reste annuel avec CP.

C’est l’article 8 de la LOLF qui définit juridiquement les AE et les CP.

AE = « limite supérieure des dépenses pouvant ê engagées. » AE s’accompagnent de CP =
« limite supérieure des dépenses pouvant ê ordonnancées ou payées pendant l’année pour la
couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement. »

Il y a un type de dépense pour lequel AE =CP.  rémunérations : les dépenses de

personnel. Les crédits demeurent annuels afin de préserver la maitrise de ces dépenses.
Chaque année le Parlement revote ces rémunérations : pas de dissociation entre AE et CP.

 A côté de ce grand principe là il faut citer la notion de reports de crédits :

Peut arriver qu’à la fin de l’année, des crédits n’ont pas pu ê encore ordonnancés au 31
Décembre. Cela peut ê un marché public (rénovation Commissariat), une A° qui fait
construire qqch.
Si on coupait tout au 31 Décembre (pas de reports de crédit), on aurait le risque que début
Décembre : panique à bord et sur consommation des crédits artificielle pour ne pas les
perdre.
Par conséquent des reports de crédit sur l’année d’après sont possibles : permettent
d’envisager un report en fin d’exercice sur l’exercice suivant. Technique prévue par l’ord de
59 Déjà. Puis par l’article 15 De la LOLF qui autorise le report des crédits de paiement dans
la limite d’un plafond de 3% des crédits initiaux.

Ces crédits peuvent ê reportés sur un même programme ou à défaut sur programme qui
poursuit sur les mêmes objectifs.

D’autre part Le Gouvernement peut prendre un décret d’avance et ouvrir des crédits
supplémentaires. Encadrés par la LOLF pour limiter les cas où gouvernement peut recourir
au crédit d’avance :

 En cas d’urgence : « des décrets d’avance pris après avis du Conseil d’Etat &
Commiss° des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires mais sans
affecter l’équilibre budgétaire ». Comment ? On annule d’autres crédits ou alors
c’est qu’il y a des recettes supplémentaires  il faut compensation.
Le montant des crédits ouverts ne peut excéder 1% des crédits ouverts par loi de
finances. Ce sont souvent en Novembre ou Décembre qu’on prend des crédits d’avance.

33
 Mais ne peuvent pas excéder 1% des crédits ouverts par cette loi de finances. ces
sommes supplémentaires demandées dues vraiment à l’urgence ou aurait du ê mieux
anticipée ?

 « En cas d’urgence et en cas de nécesité impérieuse d’intérêt national, des crédits

supplémentaires peuvent ê ouvert après info des commissions des finances par
décret d’avance pris en Conseil des ministres et sur avis du Conseil d’Etat. »
LES DIFFERENCES ENTRE LES DEUX CAS :
Dans le 2e cas, simplement informées alors que dans le premier cas on parle d’avis.
Dans le 2e cas, l’ouverture des crédits supplémentaires peut se faire y compris en affectant
l’équilibre budgétaire. On ne demande pas qu’il y ait annulation d’autres crédits ou
constatation de nouvelles urgences. Dans le 2e cas : y a urgence point barre.

Dans les deux cas, un projet loi de fin. Est déposé et permet de ratifier après coup
l’ouverture de ces crédits. Le législateur reprend la main après coup en ratifiant ce qui avait
été prévu par le projet de loi de finances.

Il faut citer ici l’existence des lois de programmation des finances publiques = lois mises en
place suite à la réforme constitutionnelle du 23 Juillet 2008. Elles permettent d’avoir une
démarche budgétaire pluri annuelle.
Ces lois viennent définir les orientations pluri annuelles des finances publiques. Idée = gvmt
français s’engage sur vision de 3 ans de grandes masses de dépenses & recette.
nouvel outil qui permet au gvmt établir clairement ses objectifs. Ces lois de
programmation ne sont pas des lois de finances.

Par ailleurs, des lois de programme ont toujours existé pour l’école par ex. Qui permettent
d’avoir une vision sur plusieurs années des dépenses qu’on va avoir. Ces lois aussi utiles
soient elles ne sont pas des lois de finances et pour autorisation de dépenser => passage par
loi de finances initiale .

2. Le principe d’unité
Pp indispensable pour les instances amenées à contrôler le budget.
Unité = un seul document, un budget unique pour des raisons de transparence et
d’efficacité. On essaye de limiter les démembrements budgétaires. (idée qu’on sort du
budget des dépenses pour les mettre ailleurs).
LE législateur & les contrôles de la Cour des comptes visent à souhaiter que ces
démembrements n’existent pas.
Aspect formel. Concrétement y a une loi de finances initiale. Formellement tout dans ce
document. Principe qui a vu son apparition au 19 e siècle.

Début 20e : période avec multiplicité de comptes, bordel, sous IIIe =>difficulté à contrôler les
finances publiques.
Aujourd’hui : très peu de dépenses restent hors budget. On a présentation claire du budget,
une vue exacte de la situation financière.

34
A côte du budget général de l’Etat, il existe des budgets annexes et des comptes spéciaux.

 Les budgets annexes : article 18 LOLF. Limitent ces budgets annexes

« des budgets annexes peuvent retracer dans les conditions prévues par une loi de finances
les seules opérations des services de l’Etat non dotés de la personnalité morale résultant de
leur activité de production et donnant lieu au paiement de redevance. »

Aujourd’hui reste 2 :
*Contrôle et exploitation aérien = compagnies aériennes payent des taxes et redevances qui
font partie de ce budget annexe. Ce sont les opérations des services de l’aviation civile.
*Publicat° officielle et informat° administrative (= journaux officiels) : activité d’impression et
de vente des publications.

 Les comptes spéciaux : article 16 LOLF

« permettent d’affecter directement certaines recettes à certaines dépenses dans la
perspective de réalisation d’opérations déterminées »

Plusieurs catégories de comptes spéciaux mais les plus importants ce sont des comptes
d’affectation spéciale = CAS.
Ex : RADAR. =>recettes en relation directe avec les dépenses.
Recettes = amende des radars.
Dépense = achat de nouveaux radars avec le produits de ces amendes.

B. Les principes « internes » : l’universalité et la spécialité

1. Le principe d’universalité budgétaire
Très lié à celui d’unité qu’on vient de voir.
Objectifs similaires = éviter gaspillage et assurer la mise en commun des ressources de l’Etat.
« le budget doit décrire l’ensemble des recettes et l’ensemble des dépenses budgétaires. »
Décision C.constit : 27/12/1982 : « ce principe répond au double souci d’assurer la clareté
des comptes de l’Etat et contrôle efficace du Parlement. »

Ce principe d’universalité se décompose en 2 règles :

 Règle de la non affectation : veut dire qu’une recette déterminée ne peut pas ê
affectée à une dépense déterminée. ensemble des recettes vient se fondre dans
une même masse budgétaire sur laquelle seront financées toutes les dépenses.
Masse budgétaire créée par toutes les recettes. Celles-ci dans leur globalité vont
permettre de financer les dépenses dans leur universalité (y a pas une recette pour
une dépense particulière).
Dans une loi de finances, le législateur peut décider d’affecter une recette à un bénéficiaire
particulier à partir du moment où cette affectation ne concerne pas le budget de l’Etat. Des
recettes fiscales peuvent ê orientées vers système social mais ce n’est pas l’Etat. On parle
dans ce cas-là de ressources affectées.

35
Pour toutes les autres ressources et dép, la règle de NA s’applique et permet de mettre en
œuvre solidarité nationale. On peut la rapprocher de la notion d’IG.

 LA règle du produit Brut = règle de non compensation : interdit les contractions

entre recettes et dépenses qui conduiraient à n’inscrire au budget que les soldes de
compensation. c’est-à-dire le seul produit net.
Toutes les dépenses doivent ê inscrites au budget. SI un service Etat organise une exposition
par ex : le coût sera inscrit en dépenses. Et les sommes encaissées (entrée payante) seront
portées en recettes.
 on a les deux informations : combien ça a coûté de l’organiser et combien ca a rapporté.
On ne veut pas avoir le solde net (la différence entre les 2 = la contraction).

AMENAGEMENTS :

*Les budgets annexes et les comptes spéciaux sont une exception à la règle de l’unité et à la
règle de l’universalité (car on applique la compensation)

*Autre aménagement : les fonds de concours. Ressources données à l’Etat. Doivent ê

utilisées conformément à l’intention de la partie versante. C’est donc un aménagement de
l’universalité car somme ne vient pas se fondre dans la masse des recettes mais pour truc
précis.
Technique bcp utilisée pour les fonds européens. Ces sommes sont affectées à fonds de
concours car c’est pour une mission particulière désignée à l’avance.
C’est l’article 17 de la la LOLF qui encadre cette procédure de fonds de concours. Elle dit
que l’emploi des fonds doit ê conforme à l’intention de la partie versante. Parlementaires
informées de l’existence ces fonds de commerce , de leur montant.

2. Le principe de spécialité

Facteur essentiel de la transparence. Quand on parle de la spécialité des crédits dans le

cadre de la LOLF veut dire que crédit répartis par missions.
A l’intérieur des missions, il y a des programmes avec des actions à l’intérieur.

AMENAGEMENTS A CE PP :
revenir sur le concept de fongibilité de crédits. Ces crédits sont indicatifs => responsable de
programme peut décider en cours d’année d’opérer fongibilité des crédits => utiliser moins
de crédit sur Action A et plus sur l’action B  redéployer les crédits en gestion. Du coup
c’est un aménagement de la spécialité. Du moment que le responsable du programme ne
dépasse pas son « enveloppe » globale la fongibilité est possible.
Cette fongibilité est asymétrique : le responsable de programme peut décider de mettre
plus de crédit sur certaines actions (plus d’Investissement et moins de fonctionnement),
cependant il ne peut pas prendre des crédits prévus pour autre chose que la rémunération
et les utiliser pour augmenter rémunération de son personnel  interdit.

36
 II. DE NOUVEUX PRINCIPES ET LE ROLE DE LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL
CONSTITUTIONNEL

A. LE PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE

1. JP du Conseil et consécration du pp de la LOLF
Pas sur le même niveau que les 4 précédents. Nouveau principe intégré dans la LOLF. Pas la
même force juridique que les autres. Objectif vers lequel faut tendre.

Difficile de dire qu’une loi de finances est totalement insincère. Cela fait partie du jeu
politique : l’opposition affirme que le budget n’est pas sincère chaque année etc
Difficulté pour le C.constit de prendre en considération ce principe. Il l’a fait de façon subtile.

Il a évoqué pour la première fois cette idée de sincérité budgétaire dans une déicsion de 29
Décembre 83 à propos de l’évaluation dans le cadre de la TIPP  opposition disait que le
rendement prévu n’était pas sincère.
Le caractère prévisionnel a conduit le Conseil à rejeter ce motif d’inconstitutionnalité. On
peut pas dire qu’une prévision n’est pas sincère puisque c’est de la prévision.

Décision du 24 Déc 94 : le Conseil revient sur cette notion de sincérité en ce qui concerne les
ressources. Requérants disaient que les montants qu’allaient rapporter ces privatisations
étaient surréalistes.
« Les ressources de l’Etat présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir comptes des
effets éco & financiers de la politique que le gouvernement entend mener. »

La LOLF a pris en considération jurisprudence et a établi un new pp :

« les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de
l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des infos disponibles et des prévisions qui
peuvent raisonnablement en découler. »
Les évaluations doivent ê sincères mais c’est compte tenu des seules info disponibles.

Le Conseil constit dans sa décision du 25 JUILLET 2001 sur la LOLF a estimé que « la
sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre
déterminée par la loi de finances. »
Conseil ne sanctionnera que si y a intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre par
le gvmt = gvmt aurait eu les info pour savoir que son estimation n’est pas réaliste. Faudrait
que Conseil prouve qu’y a eu intention de fausser, de mentir, de présenter un doc que l’on
sait d’avance irréaliste.

Le Conseil ne serait donc amené à sanctionner que des erreurs manifestes d’appréciation.
(ex : doublement du rendement de la TVA sur le même barème).

37
 2. Notion de sécurité comptable
QQch qui s’est passé. Le Conseil dit que dans ce cadre-là la sécurité comme imposant
l’exactitude des comptes. Rôle plus facile.

Nécessité sincérité des comptes rappelée avec réforme du 23 Juillet 2008 : article 47-2
dernier alinéa dispose « comptes des A° publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une
image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. »

Une des missions de la Cour des comptes : travail de certification.

B. Le principe d’intelligibilité de la loi de finances

Fondée en particulier sur pp d’égalité devant la loi (6 DDHC) et fodnée sur droit de contrôler
l’utilisation argent public.
Dégagée par décision 29 Décembre 2005

38
 THEME 7 – LA NOTION DE LOI DE FINANCES
LA PREPARATION DE LA LOI DE FINANCES PAR LE GOUVERNEMENT

I – La notion de loi de finances

A) Plusieurs catégories de loi de finances

1. Précisions terminologiques

a) Lois de finances et budget : deux notions distinctes bien que proches

Juridiquement, ces notions sont distinctes. Le budget, c’est le document comptable constitué
par l’ensemble des prévisions pour l’année à venir de recettes et de dépenses. Comme le budget de
l’Etat doit avoir un support matériel, et la loi de finances est l’acte juridique adoptée par le Parlement
par lequel est levé l’impôt et par lequel est exécutée la dépense. Le contenu de la loi de finances est
donc plus large que celui du budget qui en constitue l’entité comptable. La loi de finances peut
contenir des informations relatives aux impositions de toute nature et des dispositifs permettant
l’information et le contrôle des finances publiques par le Parlement mais ne seront pas dans le
budget en tant que tel.
Le premier décret que l’on peut citer est celui du 31 mai 1862 où il est indiqué que le budget
est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses actuelles. C’est une
assimilation entre le document et l’acte juridique. L’ordonnance du 2 janvier 1959, dans son article
1er, faisait bien référence aux lois de finances, ce qui est plus juste juridiquement. L’article 16 était
dédié au budget et le définissait : « C’est l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile
toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’Etat ». C’est un document descriptif. La
loi organique de 2001, dans son article 1er, dispose que « dans les conditions et sous les réserves de
la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et
l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini ainsi que des objectifs et des
résultats des programmes qu’elles déterminent. » : Ce sont bien les lois de finances qui déterminent
tout ce qui permet d’avoir des ressources et de faire face aux charges de l’Etat. Avec la LOLF, on
passe d’une logique de moyens à une logique de résultat. Le gouvernement, lorsqu’il établit le PLF, se
fixe des objectifs de performance. La loi de finances est cet acte juridique qui permet d’engager le
gouvernement sur des crédits mais également sur des résultats à atteindre grâce à l’usage de ces
deniers publics.
D’un point de vue constitutionnel, la Constitution de 1958 ignore le terme de budget : il
n’apparaît pas dans le texte, la C° ne faisant référence qu’à la loi de finances, c’est un changement
notable avec la C° de 46 qui faisait expressément référence au budget dans son article 16. C’est un
abandon de la notion de budget, il n’apparaît plus qu’au niveau organique. La loi de finances dans ce
schéma juridique détermine alors que le budget retrace et décrit. La loi de finances est le texte
législatif voté qui prévoit et autorise l’ensemble des charges et des ressources de l’Etat. Il en donne
une description comptable.

39
 Quand on parle du budget, l’on pense d’abord au budget général de l’Etat qui est en pratique
le budget principal. C’est le document comptable qui retrace les recettes de l’Etat et les dépenses.
On trouve à côté d’autres documents, comme les budgets annexes et les comptes spéciaux. Le
budget, c’est l’ensemble de ces documents. On peut parler d’une composition tripartite du budget
même si le budget général de l’Etat est le document le plus important.
Le budget triennal n’est nullement inclus dans la loi de finances de l’année mais est intégré
dans ce que l’on appelle les lois de programmation des FP. Elles existent depuis 2008, c’est un
document qui fixe le plafond global des dépenses de l’Etat au cours de la période concernée. Ce sont
des plafonds globaux de dépenses et de recettes telles que les estimations peuvent être faites à un
instant t, c’est un document qui est une forme d’engagement du gouvernement français vis-à-vis de
la Commission européenne. Le budget triennal n’est pas un budget au sens strict du terme, ais un
cadre pluriannuel d’évolutions des dépenses de l’Etat.

b) La notion de crédits

D’un point de vue budgétaire, ils sont souvent assimilés avec les dépenses. Pourtant, elles ne
se confondent pas. Les crédits sont des autorisations juridiques, le Parlement vote des crédits (pas
des dépenses). Ils permettent au Gouvernement ou à une autorité administrative d’engager le
processus d’une dépense publique. Dans une loi de finances, il y a crédits et crédits. Tout d’abord, il y
a la catégorie des crédits limitatifs (art 9 de la LOLF) : c’est l’immense majorité des crédits
budgétaires. Il dispose que les crédits sont limitatifs, ce qui veut dire que les dépenses ne peuvent
être engagées et ordonnancées que dans a limite des crédits ouverts.
Comme les crédits sont limitatifs, si des crédits supplémentaires sont nécessaires, on fait
appel aux décrets d’avance. Les crédits limitatifs valent autorisation d’engager la dépense mais
également plafonnement de l’engagement. Pour adoucir cette rigueur du caractère limitatif de ces
crédits, l’article 13 de la LOLF a prévu la possibilité de recourir à des décrets d’avance, qui sont
ratifiés dans la plus prochaine loi de finances. C’est une procédure juridique.
Tous ces mécanismes visent en réalité à rendre sa portée à la notion d’autorisation
parlementaire. Elle arrive soit en amont soit en aval, mais elle est toujours nécessaire dans le
système juridique français. C’est un gage pour le gouvernement de contrôle de la dépense publique.
En cours d’exercice, le gouvernement ne peut pas e mettre à dépenser sans autorisation
parlementaire en dépassant les plafonds. C’est un moyen juridique fort et qui contribue au contrôle
de la dépense publique, à sa maîtrise.
La LOLF a prévu deux exceptions :
 Les crédits évaluatifs : selon l’article 10, les crédits sont évaluatifs lorsqu’il s’agit de budgéter
les charges de la dette de l’Etat, les remboursements, les opérations financières pour
lesquelles il est impossible de dire précisément combien on va devoir dépenser. On ne peut
pas avoir de critère limitatif dans cette situation. Sinon, cela veut dire qu’en cours d’année,
on ne pourrait pas rembourser les créditeurs. Or, c’est un engagement de l’Etat, ce qui
explique la nécessité de faire appel à des crédits évaluatifs. La LOLF a donc naturellement
prévu une dérogation.
 L’article 24 prévoit une deuxième dérogation pour les comptes ouverts au profit des Etats
étrangers ou de Banque Centrale. C’est dans le cas d’une coopération avec des Etats ayant
besoin d’aide. Il y a un accord monétaire entre les Etats et les crédits sont dits évaluatifs
aussi. Ce sont des considérations de négociations internationale : on demande au Parlement

40
 de voter ce que ça va pouvoir coûter.

2. Les différentes catégories de lois de finances

Avec l’ordonnance de 59, il y avait trois catégories : la loi de finances initiale (LFI), les lois de
finances rectificatives (LFR) et les lois de règlement. La LOLF procède à une distinction en 4
catégories. Elle reprend les trois premières et rajoute une 4ème catégorie qui sont les lois de finances
adoptées selon les procédures d’urgence.

a) La loi de finances initiale

Matériellement, la LFI se présente sous la forme d’un document volumineux. On l’appelle le

bleu général. Il est assorti d’autres rapports qui sont les annexes explicatives, que l’on appelle les
bleus. Ces documents doivent en application de l’article 39 de la LOLF être déposés sur le bureau de
l’AN au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année qui précède celle à laquelle il se rapporte.
Politiquement et juridiquement, c’est une obligation.
Politiquement, la loi de finances est l’un des textes phares de gouvernement par lequel il
explique ses orientations budgétaires et financières pour l’année à venir dans le respect de la
programmation pluriannuelle des FP. Si l’une des orientations ne peut pas être tenue, le
gouvernement doit justifier politiquement son écart.
Juridiquement, c’est le texte qui pour un exercice prévoit les recettes et les dépenses et
arrête l’équilibre budgétaire. C’est une enveloppe juridique de l’autorisation parlementaire qui est
donnée en matière de ressources et de charges de l’Etat. On peut aussi dire qu’il y a trois caractères :
c’est un acte politique qui permet le contrôle du gouvernement par le Parlement puisque ce dernier
approuve les recettes et les dépenses. L’on peut ici rappeler que le Parlement est compétent en
démocratie.
C’est un acte de programmation financière. Il faut rappeler la différence entre les AE et les
CP.
C’est un acte d’engagement vis-à-vis des partenaires européens.
La loi de finances est un moyen d’action en matière sociale, de nombreuses dispositions
ayant en effet des répercussions sur la matière sociale, sur les prestations qui peuvent être
attribuées. Tout ceci explique la portée de la loi de finances initiale qui est un moment fort de la vie
des gouvernements. D’une manière générale, en période crise et de difficulté à être réaliste dans les
inscriptions de crédits, la loi de finances se présente comme un acte de prévision plus ou moins bien
réussi puisque, dans la loi de finances initiale, nous totalisons un nombre important de recettes
fiscales. Il faut que les estimations faites en amont soient les meilleures possibles.
La LFI est la plus longue en termes de discussions parlementaires : c’est la plus importante.
La C° donne un temps relativement long au Parlement pour se prononcer précisément.

b) Les autres lois de finances

Les lois de finances rectificatives (LFR) : elles sont indispensables mais elles interviennent si
les grandes lignes de l’équilibre financier sont modifiées. Elles ne sont pas l’objet d’une obligation
constitutionnelle. De fait, il y en a au moins une. Il faut ratifier des décrets d’avance et il faut donc

41
reprendre une loi de finances et, lorsque l’exercice a commencé, à chaque fois qu’il faut revenir sur
l’équilibre financier, on le fait par une LFR qui est une loi de finances qui intervient au cours de
l’exercice lui-même. Il n’existe pas de limitations des LFR.
Le gouvernement Hérault n’en a pas connu jusqu’à aujourd’hui. Ce sont des lois qui peuvent
avoir une très grande importance politique : en fonction du contexte, elles peuvent avoir une portée
au moins aussi forte que la LFI. La LFR répond à une nécessité (notamment pour le changement de
Président, pour le nouveau quinquennat) et peut être un moment politique très fort. On peut se
souvenir qu’après 2002, c’est une LFR qui avait permis de diminuer l’impôt sur le revenu. En 2007, le
paquet fiscal répondait à des engagements pris par le candidat pendant sa campagne.
Une LFR ressemble à la LFI dans sa structure : elle a deux parties, dont la première est
appelée conditions générales de l’équilibre financier et la deuxième est consacrée aux crédits
(annulation, ouverture). La discussion d’un PLFR est plus courte que pour un PLFI. Cela peut durer
seulement deux jours (contre 70 pour la LFI). En ce moment, deux exercices sont concomitants (LFR
et PLF pour 2014).
Les lois de règlement : elle vient constater l’exercice passé. Le Parlement, lorsqu’il la vote,
doit être certain de la sincérité des opérations écrites. Elle s’apprécie de façon stricte. Il ne peut pas y
avoir d’à peu près. Le Conseil constitutionnel a une jurisprudence constante à cet égard. La sincérité
est avérée grâce au travail de la Cour des comptes dont l’une des missions consiste en la certification
de la régularisation de la sincérité, régularité et fidélité des comptes de l’Etat. Ce travail accompagne
la loi de règlement. Le Parlement obtient donc la loi et le rapport de la Cour des comptes. Cette loi
intervient a posteriori et a pour objet de constater, de ratifier, d’approuver, elle vient clôturer un
exercice. Avec l’ordonnance de 59, cette loi ne représentait que peu d’intérêt, les projets étaient
d’ailleurs souvent déposés avec plusieurs années de retard. Les auteurs de la LOLF, conscients de ce
diagnostic, ont voulu redonner une portée plus forte à cette loi. Une contrainte de calendrier a été
posée : le projet doit être déposé et distribué avant le 1er juin de l’année N+1. A partir de 2014, les
lois de règlement seront la clôture d’un exercice entièrement assumé par ledit gouvernement.
La LOLF indique que le projet de loi de règlement doit avoir été voté en première lecture
avant que celui-ci ne puisse examiner le projet de loi de finances de l’année. Ceci permet de mettre
en place un cercle vertueux entre loi de règlement et PLFI. C’est l’idée que lorsque les parlementaires
discutent du PLFI pour l’année suivante, ils ont voté la loi de règlement de N-1, ce qui leur permet
d’avoir une vue précise de la manière dont le budget a été exercé l’année d’avant et donc de juger
pertinemment de juger le PLFI pour l’année d’après. C’est une logique intellectuelle. C’est cela que
l’on appelle le cercle vertueux mis en place la LOLF. C’est toujours la même idée : on passe d’une
culture de moyens à une culture de résultat, de performance. Les parlementaires peuvent d’autant
plus se prononcer sur une performance qu’ils ont eue en main des éléments concrets relatifs au
résultat obtenu l’année précédente dans le cadre de ces mêmes politiques publiques.
Le gouvernement dépose des rapports annuels de performance (RAP) en même temps que la
loi de règlement : ce sont des documents qui reviennent sur l’exercice. Le chiffre donne un résultat
ayant été atteint. La loi de règlement n’est pas structurée en deux parties comme les deux
précédentes. C’est une loi comptable qui retrace des écritures. Les possibilités d’amendement sont
très réduites. Les projets de lois de règlement restent techniques et ne sont pas le moment phare de
la discussion démocratique tel que les auteurs de la LOLF l’imaginait.
Les lois adoptées selon les procédures d’urgence : L’article 45 de la LOLF prévoit les
procédures législatives exceptionnelles qui permettent de se sortir d’une situation dans laquelle le
PLFI n’aurait pas pu être adopté dans les temps. Deux cas sont identifiés par la LOLF :

42
  Retard imputable au gouvernement, cas mentionné par l’article 47 al 4 de la C° : le
gouvernement n’a pas déposé le projet en temps utile, ce qui empêche la promulgation
avant la fin de l’année. Le gouvernement demande à l’AN d’adopter par un vote séparé la
seule première partie du PLF (recettes). Il peut aussi faire voter un PLF spécial en urgence par
le Parlement qui l’autorise à percevoir les impôts existants : il ne change rien au barème etc,
et ne fait que demander une autorisation. Il s’engage à déposer un PLF normal rapidement.
 L’article 45 de la LOLF prévoit un cas ni envisagé par la C° ni par l’ordonnance de 59 : tout
s’est bien passé mais le PLF est invalidé par le Conseil constitutionnel fin décembre. Dans ce
cas, l’article 45 prévoit qu’un projet spécial est discuté selon la procédure d’urgence afin de
continuer à percevoir les impôts existants.

B) La structure et le contenu des lois de finances de l’année

1. L’architecture de la loi de finances initiale

a) Physionomie générale

Elle est toujours la même : en deux parties. La première s’appelle « conditions générales de
l’équilibre financier » qui contient des titres qui renvoient aux dispositions relatives aux ressources,
ce sont les premiers articles du PLF dont le 1er dit toujours la même chose et, à partir de l’article 2, on
a des mesures fiscales par impôt. Le titre 2, « ressources affectées », contient tous les articles de
compensation de transfert de compétences aux régions et départements où l’Etat s’engage à
transférer des ressources aux collectivités territoriales. La première partie est toujours clôturer par
l’article d’équilibre qui présente les recettes fiscales et non fiscales et les dépenses par grands blocs :
c’est un tableau récapitulatif du PLF, c’est aussi l’article qui donne le déficit. Cet article est
impérativement voté avant de passer avant la deuxième partie.
On passe ensuite à l’examen de la dépense publique, mission par mission. La deuxième partie
s’appelle toujours « moyens des politiques publiques ». On retrace les autorisations budgétaires,
sachant qu’en annexe, il y a les bleus qui reprennent mission par mission les chiffres qui vont les
détailler.

b) Les documents budgétaires

Il y en a 6 (état a … état e). L’état a s’appelle également « voies et moyens » : c’est un

document qui permet de savoir ce que l’on attend par recette fiscale et tous les régimes
dérogatoires. C’est à la fois un chiffrage, et une estimation du nombre de bénéficiaires qui devraient
le toucher. Les bleues détaillent la répartition des crédits par mission, leur dépôt sur le bureau de
l’AN est impératif. Il y a un bleu pour chaque mission, un pour chaque budget annexe et un pour tous
les comptes spéciaux. En 2013, il y a 30 missions, donc 33 bleus en tout. Le PLF fait plus de 100
articles en général auxquels s’ajoutent la trentaine de bleus.
D’autres documents qui n’ont pas juridiquement la même portée s’ajoutent : des jaunes
(annexes générales) font une synthèse explicative de certains crédits sur des politiques transversales.
Ils ne sont pas votés. Les documents de politique transversale (DPT) sont aussi déposés à l’AN et ont
une portée informative. Il existe un DPT sur la sécurité routière : il prend tous les crédits et contribue

43
à la politique de sécurité routière.
Le nombre de rapports augmente généralement, mais il faut se demander si l’information est
ainsi de meilleure qualité. C’est une difficulté pour les parlementaires de s’y retrouver.

2. Le contenu de la loi de finances de l’année

a) Le champ des lois de finances

Il faut distinguer plusieurs éléments :

 Le contenu obligatoire (structure en deux parties). L’article 34 de la LOLF explique ce que l’on
doit trouver dans ces deux parties.
 Le domaine exclusif : il désigne les dispositions qui ne sont pas obligatoires en soi mais qui ne
peuvent figurer que dans une loi de finances, qui en a donc l’exclusivité. Par exemple, les
modalités selon lesquelles peuvent être utilisées d’éventuels surplus de recettes fiscales. Une
disposition de ce type n’est pas obligatoirement prévu dans le PLF mas si le gouvernement
veut le faire, il est obligé de le faire dans la loi de finances.
 Le domaine partagé : ce sont toutes les dispositions qui n’ont pas obligatoirement leur place
dans une loi de finances. La fiscalité n’est pas un domaine exclusif d’une loi de finances.

b) L’interdiction des « cavaliers budgétaires »

Il y a aussi des éléments qui ne doivent pas figurer dans la loi de finances, c’est ce que l’on
appelle les « cavaliers budgétaires ». Cette notion fait l’objet d’une jurisprudence importante : ce qui
n’est pas prévu par les textes ne saurait prendre place au sein d’une loi de finances. On vise toutes
les dispositions qui apparaitraient étrangères) la matière financière. Les cavaliers budgétaires ont été
prohibés sous la IIIème République. Il est défini par la négative : c’est la combinaison des articles 1,
34 et 47 de la LOLF : ceci conduit le Conseil constitutionnel à en donner une définition « toute
disposition ne concernant ni les ressources ni les charges ni la trésorerie ni les emprunts ni la dette ni
la comptabilité de l’Etat ». Il est assez rare que les gouvernements se fassent prendre à ce genre de
choses car la jurisprudence est solide.

II – le gouvernement : acteur de l’élaboration du projet de loi de finances

A) Le calendrier de l’année N-1 : de janvier à début octobre

1. Les différentes phases de la préparation

Première phase : Elle se déroule en janvier. C’est une première esquisse économique et
financière réalisée par le ministère. C’est lui qui est responsable de la première phase. Il faut
alimenter la prévision macroéconomique. La direction du budget a un rôle primordial : on peut avoir
un séminaire gouvernemental qui va être destiné à faire acter collégialement une nouvelle stratégie
en matière de FP. Il faut poser un cap. Elle va se terminer fin janvier début février par ce que l’on
appelle la lettre de cadrage du PM à tous les ministres, dans laquelle les principaux chiffres sont
donnés, ainsi que les engagements.

44
 Deuxième phase : En février, elle est scandée par les réunions d’économie structurelle. Cela
concerne le redéploiement des emplois, les taux de remplacement etc. ce sont des discussions
concrètes. Il faut faire des économies structurelles qui seront à terme porteuses d’économie.
Troisième phase : C’est une phase de négociations budgétaires et de définition de la
performance, sous l’arbitrage du PM. Il y a des dialogues qui s’instaurent entre chacun des ministères
gestionnaires et le ministère des finances avec au premier chef la direction du budget. Il s’agit de
réunions techniques qui permettent l’examen au premier euro de la détermination des dépenses.
Tous les crédits demandés doivent être justifiés un à un. A la fin ont lieu des réunions de
budgétisation : c’est la maquette de ce que sera le prochain PLF où l’on définit les plafonds des
missions et des effectifs par ministères. L’instance d’arbitrage, c’est le PM. En mai, tout a été arbitré.
Les arbitrages sont réalisés à l’occasion de réunions de restitution. Le PM envoie ensuite des lettres
plafond qui établissent des plafonds de crédits pour l’année à venir. Le ministre est donc responsable
de son administration et connaît les plafonds par grande masse qui lui sont imposés.
Quatrième phase : De juin à août, c’est une phase consacrée aux discussions avec le
Parlement. En juin, il y a un débat d’orientation des FP. C’est un débat budgétaire sur la loi de
règlement et sur ce que l’on voit arriver. Du point de vue administratif, de juin à août, c’est la
préparation des documents budgétaires. Tout doit être fini et imprimé pour le premier mardi
d’octobre. C’est un compte à rebours serré.

2. Le rôle essentiel du ministère des finances

La prévision de recettes est l’un des aspects fondateurs : c’est le monopole de la législation fiscale. La
direction de la législation fiscale est experte en matière fiscale : c’est la plus à même de faire des
prévisions sur les rendements des impôts. Elle peut sortir des simulations. Le gouvernement doit
avancer en étant conscient des conséquences des réformes fiscales qu’il souhaite mettre en place.
Lors des réunions de budgétisation, le ministère a un rôle fondamental.

B) Le monopole gouvernemental

1. L’organisation du travail gouvernemental

La phase administrative de préparation d’un budget nécessite plusieurs mois. Elle n’est pas
réglementée. C’est la pratique administrative qui permet de les déterminer. Le schéma est
pragmatique en fonction des circonstances. L’article 38 de la LOLF dispose que « sous l’autorité du
PM, le ministre chargé des finances prépare les PLF qui sont délibérés en conseil des ministres ». Ce
n’est pas une découverte du budget, mais ils délibèrent sur le statut général et les grands axes du
budget.
C’est une prérogative de manière très claire, c’est une dérogation à l’article 39 de la C°
(« l’initiative des lois appartient concurremment au PM et aux membres du Parlement »). L’initiative
de la loi de finances dépend uniquement du gouvernement. Cela n’empêche pas une association
accrue avec le Parlement au moment de l’élaboration.
Le travail gouvernemental a été modifié avec la LOLF. Avec l’ordonnance de 59, les crédits
étaient négociés au niveau des services avec une résolution des désaccords éventuels à des niveaux
hiérarchiques successifs. C’était une logique ascendante. Depuis la loi de finances pour 2006, c’est

45
davantage une logique descendante. Le point de départ, c’est la stratégie du PM puis vient une
déclinaison par mission. Le niveau hiérarchique le plus bas est associé en fin de processus budgétaire.
Les marges de manœuvre se réduisent sauf à être parmi les secteurs jugés prioritaires.

2. Les choix stratégiques et les contraintes

C’est un exercice sous contrainte. L’exercice d’élaboration est de plus e plus contraint par le
fait que certaines dépenses incontournables doivent être prises en compte. Le poids des paramètres
économiques ne dépendent pas que des décideurs français. Toute l’ossature prévoit une croissance
susceptible d’évoluer en cours d’année : c’est une difficulté majeure pour un gouvernement. Les
hypothèses associées au taux de croissance font l’objet d’un travail de simulation, l’objectif étant de
limiter les aléas et les mauvaises surprises pendant l’exercice.

CONCLUSION : Le PLF 2014. Le taux de croissance (0,9% de prévision). La dette publique : 95% du PIB
taux de prélèvement obligatoire : 46% du PIB.
Les effectifs 2014 : il y a des créations d’emploi à l’éducation nationale (8800) et 1000 dans
les universités (la priorité enseignement 9900 emplois en plus). A côté, il existe des priorités dans la
police et la gendarmerie (405 emplois), dans la justice (590). Total : 10900 emplois en plus.
En cumul, tous les emplois qui disparaissent : 25000 en tout dans les autres ministères. C’est
la défense qui y contribue le plus avec à peu près – 7800 emplois, économie et finances – 2500
emplois.
Au sujet de l’écotaxe, l’idée venait de 2009 et devait entrer en vigueur le 1er janvier 2014. La
mise en œuvre avait été décalée car l’enregistrement des dossiers et l’équipement de poids lourds
posaient des difficultés. L’idée était de créer un cercle vertueux en faveur de l’écologie. Comme la
taxe concerne aussi les camions vides, l’idée était de dissuader les transports. La taxe peut être
répercutée sur les prix (routes nationales non payantes et certaines routes départementales). Le
poids de la taxe dépend du poids et de l’âge des véhicules. La taxe devait être perçue par péage sans
barrières. Le dispositif devait rapporter 1,5 milliards par an. (750 millions pour l’Etat). Ces sommes
devaient servir à la construction d’infrastructures ferroviaires et fluviales. 150 millions pour les
collectivités et une partie des polémiques s’attachent au dernier point : 250 millions pour la gérer.
Des questions juridiques s’ajoutent : une société qui n’a pas été retenue a fait appel devant
le TA de Cergy et ensuite le CE est revenu sur cette annulation et le contrat a été considéré comme
valable.

46
 Thème 8
L'examen, le vote et le contrôle de l'exécution des lois de finances par le parlement

I – Les modalités d'examen et d'adoption du PLF par le parlement

A. Des délais fixés dans le respect du principe de l'annualité

A l'échelle d'une année : en mai nous avons un débat d'orientation des finances publiques qui
permet au Parlement d'être informer des grandes lignes d'orientation macroéconomique.
Ensuite, on vote le projet de loi de règlement en juin. Il est demandé au parlement d'avoir voté
le projet de loi de l'année N-1 avant d'attaquer le projet N+1. PLR examiné avant PLF.
Article 52 de la LOLF prévoit que « En vu de l'examen et du vote du PLF et du PLFSS
l'année suivante, le gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport
retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution ». La discussion du
PLF est le RDV le plus important entre le gouvernement et le parlement. Chaque année, le
PLFR (ou collectif budgétaire) est voté de fait même s'il n'est pas obligatoire durant la session
d'automne.

1. Une initiative réservée au seul Gouvernement et un projet de loi obligatoirement

déposé devant l'Assemblée Nationale

Les délais d'adoption (Article 47 de la C° et articles 40 et 45 de la LOLF) : fixe des délais

strictes pour l'examen du PLF.
Le PLF est un projet encadré juridiquement soumis à de fortes contraintes. Le PLF de l'année
relève exclusivement du gouvernement. Il ne peut y avoir de proposition de PLF. Ce projet de
loi doit d'abord être déposé avant d'être discuté devant l'AN puis transmis au sénat (article 39
de la C°).
En application de l'art. 39, il ne peut s'agit que d'un projet émanant du gouvernement qui doit
être présenté devant l'AN à la différence des autres projets de loi pour lesquels il existe un
droit d'option entre le parlement et le sénat. Selon l'art. 39, outre les PLF, les PLFSS doivent
être déposés en premier lieu devant l'AN tandis que les projets de lois ayant pour principal
objet l'organisation des collectivités territoriales doivent être déposé sur le bureau du Sénat.
Raison liée au fait que les parlementaires sont élus au SUD et le sénat au SUI.
Le gouvernement ne peut présenter en premier lieu au sénat sous forme d'amendement une
mesure financière entièrement nouvelle : Décision du CC du 28 décembre 1976.
Cette limitation ne peut s'appliquer aux initiatives des sénateurs eux-même. Les sénateurs ont
un droit d'amendement et peuvent proposer une mesure financière nouvelle.
Pour éviter les situations des 3è et 4è Rép. la C° de 58 a réagit avec la méthode des 12è
provisoire qui était la pour assurer la continuité du financement de l’État, continuer de
percevoir les impôts quand le PLF n'avait pu être adopté attend.
La LF de 1951 n'a été voté que fin mai 51.

Le PLF initial est généralement délibéré en conseil des ministres le mercredi de la troisième
décade du mois de septembre sauf en cas de session extraordinaire. Ce débat est suivi le jour
même par sa présentation aux commissions de finance des deux assemblées chargé de l'éco et
du budget.
Les parlementaires sont très sensibles au fait que le ministre des finances leur réserve la
primeur des infos importante.

Cette pratique est édictée par la brièveté des délais. Le PLF est le seul texte avec le PLFSS

47
pour lequel la C° prévoit explicitement un délai d'adoption. L'article 39 de la LOLF a
maintenu la date limite de dépôt au premier mardi d'octobre de l'année N-1. Ce jour là, le PLF
en tant que document général, doit être déposé avec ses annexes explicatives. En revanche, les
annexes jaunes (général) n'ont pas le même statut et peuvent être déposés après. Un délai
spécifique a valeur organique est prévu par la LOLF : les jaunes doivent être déposés 5 jours
francs avant l'examen en premier lecture des recettes ou des crédits auxquels les annexes se
rapportent.
Un éventuel retard dans le dépôt d'une partie des documents peut être apprécié avec une
certaine souplesse par le CC (limitée) car il examine les conséquences pour les
parlementaires.
Décision du 29 décembre 1982 : Le retard dans le dépôt d'une annexe n'a pas privé le
parlement de l'information a laquelle il a le droit pendant toute la durée dont il dispose pour
l'examen de la loi de finance.

Date limite de dépôt et déroulement des 70 jours de discussion parlementaire : art. 40 de la

LOLF s'applique au PLF mais aussi au PLFR.
Il précise les modalités de décomposition du délai global d'examen fixé à 70 jours par l'art. 47
de la C°. On peut retenir que la date de départ retenu pour ce délai de 70 jours n'est pas celle
du dépôt du PLF mais selon un accord du gvt et de l'AN, la date de départ va être le
lendemain de l'envoie d'une lettre du PM au pdt de l'assemblée nationale dressant la listes de
tous les bleus (vers le 10 octobre).
On a donc une pratique conciliante dans l'intérêt des parlementaires. Cette pratique a été
validé par le CC dans sa décision du 29 décembre 1982. Délai en plus permet de donner du
temps à la commission des finances de l'AN de commencer à décrypter le PLF.

Le calendrier se décompose ainsi :

L'AN a un délai d'examen de 40 jours. Il y a un jour ou deux qui permet de faire la navette de
l'assemblée au sénat.
« Petite loi » : terme typique qui veut dire que c'est le texte tel que modifié après la première
lecture (donc après l'AN). Donc le texte modifié par amendement.
On peut aussi avoir un « sous a », un sous amendement qui vient préciser ou modifier un
amendement.
Le sénat a 20 jours de discussion mais ils ont suivi les débats de l'assemblée nationale. Si l'An
n'a pas respecté le délai d'examen de 40 jours, alors le sénat a 15 jours prévu par la C° afin
d'examiner le texte, modifier par l'AN et accepté par lui.
Dernier stade de la procédure : 8 à 10 jours. Consacré à la navette qui s'opère de la manière
suivante. L'urgence est de droit : càd qu'il y aura une lecture dans les assemblées. Le texte
peut ne pas être modifié par le sénat. Le gouvernement provoque une commission mixte
paritaire. La CMP va examiner les discussions restante, celles pour lesquelles il n'y a pas eu
de vote conforme. Donc même si les députés avaient une nouvelle idée : impossible
d'amender de nouveau.
Les CMP se sont des réunions qui se passent entre les sénateurs, les députés désignés et ces
discussions sont libres afin d'arriver le plus vite possible à un accord. Le dernier mot revient à
l'AN.

Le CC a encadré la faculté de droit d'amendement au sein de la CMP en signalant que les

amendements déposés ne pouvait remettre en cause les dispositions adoptées en première
lecture et les amendements doivent être en relation direct avec les éléments restant en
discussion. L'intervention de la CMP est donc destiné a concilier les décisions parlementaires
dans le but d'obtenir un texte commun. Si la CMP n'a pu aboutir à l'élaboration d'un texte

48
commun, l'AN est de nouveau saisie. Le texte adopté par elle est de nouveau envoyé au sénat
pour examen et vote. Le sénat voterait négativement, ce qui suppose d'accorder le dernier mot
à l'AN.

Depuis la réforme du 23 juillet 2008, pour les projets de loi, la discussion s'engage en séance
publique sur le texte tel qu'il a été amender par les commissions. Cela ne s'applique pas au
PLF et au PLFSS : en séance publique, il reviendra au président de la commission des
finances de présenter chaque amendement rejeté et voté. Ainsi, il faudra convaincre de l'utilité
de l'amendement.

2. Les possibilités données au gouvernement pour accélérer ou faciliter le vote de la LF

Le fait que la réforme de 2008 n'ait pas inclus le PLF et le PLFSS dans les nouvelles
modalités de discussion fait partie des méthodes de travail qui donnent de fait des grandes
possibilités de revenir au texte.

B. L'organisation des débats parlementaires

1. La discussion successive en deux parties, la LOLF a modifié les modalités de

discussion de la seconde partie du PLF

La LF est un document unique : principe d'unité. Mais bipartite. La LF comporte une

structure contraignante en deux partie retenu par la LOLF. Partie qui concerne le niveau des
ressources et le solde budgétaire (le déficit), la façon dont il est financé. La seconde partie
comprend deux types de mesures. Il s'agit d'une part de détailler mission par mission le
plafond global précédemment défini et au sein de chaque mission de ventiler chaque plafond
entre des unités de spécialités. Les unités de spécialité se trouve au niveau des programmes.
Les programmes sont dotés de crédits limitatifs. Cette seconde partie du PLF comprend aussi
un certain nombres d'autres mesures n'affectant pas le PLF pour l'année à venir :
essentiellement des dispositions fiscales a effet différé pour le buget de l’État ou concernant le
budget des collectivités territoriales. Cette dimension bipartite qui figurait déjà dans
l'ordonnance de 59 a été retenu par la LOLF en son article 34. Cette répartition et cette
organisation permet de structurer les débats autour de l'article d'équilibre, qui, a la fin de la
première partie évalue pour l'année à venir le niveau des ressources ainsi que le solde
budgétaire et l'accroissement de la dette en résultat (grande masse de l'équilibre budgétaire).
Cette article d'équilibre définit un plafond de dépense que la seconde partie va détailler et se
doit de respecter globalement. De ce fait, une mesure de seconde partie ne peut pas être
discutée avant l'adoption de l'article d'équilibre qui clôt la première partie : une modification
des composantes budgétaires ne peut plus être adaptée sauf à la marge ou pour coordination.

La discussion est chronologique : première partie, puis deuxième. La LOLF a

d'avantage modifié les discussions de la seconde partie du PLF car c'est au moment de la
seconde partie que les parlementaires discutent des missions. La maquette du budget de l’État
a beaucoup changé avec la LOLF. Celle de la première partie n'a pas vraiment changé :
discussion générale sur un ou deux jours qui permet au gvt et aux orateurs des différents
groupes de s'exprimer sur le cadrage d'ensemble du PLF. Chaque assemblée passe alors des
articles de la première partie après l'examen d'éventuelles motions de procédure. Motions de
procédure utilisées pour prolonger le débat d'ensemble sur le cadrage général et permet à
l'opposition de s'exprimer. L'examen des articles est le moment privilégié pour les modalités
fiscales. Les débts se font aritcle par article et pour chacun sont déposés les amendements qui

49
sont discutés au fur et à mesure de l'ordre logique de l'article.
Au moment du débat est organisé un débat spécifique sur le prélèvement sur recettes
affectées au budget de l'UE : les parlementaires reviennent sur la politique européenne :
Occasion de parler des dossiers européens. Et enfin, vote de l'article d'équilibre. Une fois ce
dernier article adopté on peut passer à l'examen de la seconde partie. Cette même organisation
de la discussion en deux parties se passe pour les projets de loi de finances rectificatives
également. La seconde partie a été profondément remanié par la LOLF. Jusqu'à la discussion
du PLF 2005, la discussion se passait par fascicule budgétaire : chaque fascicule représentant
un ministère. Il y avait une discussion général sur le fascicule puis un examen des
amendements portant sur les crédits par ministère et par titre. Cette discussion pouvait être
critiquée , elle était longue, les débats trop généraux et l'interactivité trop réduite entre les
parlementaires et le gouvernement.
Avec la LOLF, il s'agit de passer d'une logique de moyen à une logique de résultat. Le nombre
de vote a diminué. Sous l'ordonnance de 59, on demandait un vote global pour les services
votés (soit 95% des crédits) et on votait ensuite les mesures nouvelles par ministère et par
titre.
Avec la LOLF, les crédits sont votés dès le premier euro. On examine l'ensemble des crédits
du premier au dernier. L'unité de vote c'est la mission. Dans le PLF 2014 il y a 30 missions
donc il y aura 30 votes. Permet de donner plus de notoriété au vote puisque c'est un vote sur
une politique publique. Le contenu de ces discussions a été élargi puisqu'un article fixe par
ministère le plafond des autorisations d'emplois. Cela permet de débattre de la politique
suivie. Au total, la discussion est plus concrète en ce qu'elle a de porté sur les missions.

2. Les rigueurs du débat parlementaire, l'examen en amont par les commissions

→ Rôle particulier de la commission des finances :

Chaque année, le rôle de la commission des finances est primordial car à la CdF on a des
spécialistes des finances.
On a le rapporteur général : celui qui va décrypter pour ses collègues le PLF. Il fait un rapport
général de 3 tomes. On a aussi les rapporteurs spéciaux : membres, députés désignés pour
suivre spécialement certains crédits. Peut correspondre à une mission toute entière ou un
programme d'une grosse mission. Chaque rapporteur fait un rapport dit spécial sur ces crédits.
Les rapporteurs pour avis : députés des autres commissions législatives qui ont fait un rapport
dans le cadre de leur commission sur les mêmes crédits. Permet d'avoir les principaux députés
qui s'intéressent au sujet.

Liste des commissions :

_Commission des affaires culturelles et de l'éducation : créée en 2009 ; Question des rythmes
scolaires, activités culturelles
_Commission des affaires sociales : créée en 2009
_Commission des affaires économiques et commission du développement durable et
d'aménagement du territoire : créée en 2009 ; urbanisme, logement / aménagement du
territoire, travaux publique, environnement.
_Commission des affaires étrangères : analyse la politique étrangère, traités et accords
internationaux.
_Commission des affaires européennes : créée en 2008 ; mission d'information et de contrôle
de l'activité européenne.
_Commission des lois constitutionnelles de la législation et de l'administration générale de la
république : droit électorale, liberté publique, sécurité.

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_Commission des finances : contrôle de l'exécution du budget, politique monétaire, les
banques

II – Le renforcement des droits et pouvoirs d'action du parlement

A. Une information améliorée et des capacités d'amendement renforcées

Grâce à la LOLF, l'information du parlement s'est améliorée.

1. L'association des parlementaires au stade de l'élaboration du PLF

Les questions parlementaires : article 48 de la LOLF officialise le dialogue.

Dans les faits, le débat est organisé. Il est nourri par le rapport du gvt et par le rapport de la
Cour des comptes. Moment important d'information pour le parlementaire. Permet de préparer
le rdv de l'automne.
Les commissions et les rapporteurs peuvent adresser des questionnaires au gvt pour avoir des
réponses écrites beaucoup plus détaillées que ce qui apparaît dans les PAP. Les questionnaires
parlementaires peuvent être pointu long..
La lolf a encadré les choses : désormais il est indiqué que les questionnaires doivent être
adressé au gouvernement (au bon ministre) avant le 10 juillet de l'année N-1. Loi du 12 juillet
2005, une loi organique est venu préciser certains aspects de la LOLF et dispose que
désormais le gvt est obligé d'y répondre avant le 10 octobre.
Les informations jointes au dépôt du PLF et du PLFR : elles sont plus nombreuses.
Les parlementaires peuvent donc s'en saisir et relancer les administrations.
S'ajoute la possibilité d'organiser des auditions pendant toute l'année. Les commissions
peuvent organiser des auditions. Le pdt de la commission des finances et le rapporteur général
peuvent donc demander cette audition lorsqu'elle est jugée nécessaire : les personnes sont
obligées de s'y soumettre. Ces personnes sont même déliées du secret professionnel.
Il y a également le fait que ces deux personnages peuvent obtenir tout renseignement
et tout document d'ordre financier et administratif y comprit tout rapport établi par les
organismes chargés du contrôle de l'administration.
Article 59 de la LOLF précise que si ces docs ne peuvent être fournies, les présidents et
rapporteurs généraux des deux assemblées peuvent demander de faire cesser cette entrave
sous astreinte à une juridiction.
Ils peuvent aussi demander à la Cour des comptes des enquêtes : article 58.2 de la
LOLF. Ces rapports sont demandés à la Cour des comptes pour enquêter sur les services ou
organismes contrôler par la Cour des comptes. Les conclusions sont communiquées à
l'assemblée qui la demandé dans un délai de 8 mois après formulation de la demande.

Les instruments mis en place par la LOLF visent à améliorer l'échange d'informations.

2. La question du droit d'amendement

Le parlementaire a plus de droit d'amendement avec la LOLF.

→ Résulte de l'article 47 de la LOLF qui est venu interpréter l'article 40 de la C°.
Art. 40 de la C° : « les propositions et amendements formulés par les membres du parlement
ne sont pas recevable lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. »
→ Système d'irrecevabilité financière des amendements parlementaires

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L'article 42 de l'ordonnance de 59 prévoyait qu'« aucun article additionnel, aucun
amendement à un PLF ne peut être présenté sauf s'il tend à supprimer ou à réduire
effectivement une dépense, à créer ou accroître une recette ou à assurer le contrôle des
dépenses publiques.»

Lourde différence : la C° dans son article 40 utilise le pluriel : « diminution des ressources
publiques » alors que l'ordonnance de 59 utilise le singulier. Donc l'ordonnance de 59 ne
pouvait pas permettre d'accepter un amendement permettant une compensation entre les
ressources ou entre les dépenses.
Les auteurs sont venus interpréter et élargir le champ des amendements possibles car une
charge publique devient une mission. Or la mission est composée de plusieurs programmes.
Donc le parlementaire peut, par voie d'amendement, proposé des modifications d'inscriptions
des crédits entre les programmes de la mission, opérer des compensations entre crédits du
programme A pour augmenter les crédits du programme B.
Validé par CC : décision du 25 juillet 2001, ces dispositions offrent aux membres du
parlement la possibilité de présenter des amendements

B. La montée en puissance des activités de contrôle de l'exécution des LF et d'évaluation

des politiques publiques

1. Le développement des activités de contrôle

Il est important dans une démocratie de contrôle l'exécution de la dépense. C'est intégré dans
la culture des pays anglo-saxons qui ont un contrôle très fort. Dans d'autres États, l'accent est
mis sur l'adoption de la règle de droit. Cependant, l'activité législative ne peut pas suffire.
C'est aussi important de savoir si les résultats du terrain montre que la règle de droit est
adaptée.
Les parlementaires français se sont saisis de cette nouvelle dimension de contrôle. Le site de
l'AN met en avant l'activité législative et après l'activité de contrôle. Chaque année, 1000H de
débat, 100 lois votées... Côté législatif.

A côté de ces activités sont montés en puissance les commissions d'enquête : but d'informer
l'AN sur des faits déterminés sur réserve par objet de procédure judiciaire où sur la gestion de
SP ou d'entreprise nationale. La création d'une commission résulte d'une proposition de
résolution.
Ces commissions sont formalisées : 30 membres au plus désignés à la proportionnel des
groupes politiques. Donc tous les groupes politiques inscrit à l'AN sont représentés. Elles
peuvent procéder à des commissions. Le rapporteur est habilité a effectuer des missions sur
pièce et sur place. Les travaux de la commission ne peuvent excéder 6 mois ce qui permet
rapidement de parvenir à un rapport destiné à être publié.
Commission d'enquête créée après l'affaire Cahuzac.

Elles sont le corollaire du droit de contrôle des assemblées. Sous la Vème république, elles
sont cadrées pour que des sujets intéressant la représentation nationale soit traités. Il est
interdit de créer une commission d'enquête lors d'un procès en cours ou après une
condamnation : champ d'investigation restreint aux faits n'ayant pas donné lieu à poursuite. La
révision du règlement de l'assemblée en 2009 a renforcé le pluralisme puisque les fonctions
reviennent à un membre de l'opposition d'un groupe minoritaire. La loi a aligné leurs
prérogatives sur celles de la commission des finances : droit de citation direct. Les personnes

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dont la commission a jugé leur audition utile sont obligé de s'y soumettre.

La MEC (mission d'évaluation et de contrôle) : liée à la commission des finances et permet de

faire une enquête sur tous les sujets financiers méritant un contrôle tel qu'un dispositif fiscal.

2. L'évaluation des politiques publiques

La notion d'évaluation ne doit pas être confondu avec le contrôle.

D'après l'article 24 de la C°, le Parlement vote la loi et contrôle l'action du gouvernement mais
désormais il évalue les politiques publiques. L'évaluation se distingue du législatif. Le
contrôle c'est vérifier que ce texte de loi a été appliqué conformément à la volonté nationale.
Vérifier que la dépense est conforme aux lois et règlements...
Évaluer une dépense publique c'est un autre exercice : on s'interroge sur l'efficacité
d'ensemble. Est-ce que c'était efficient (coût/efficacité) ?
L'évaluation d'une politique publique est pluridisciplinaire : on a des juristes, des économistes,
des sociologues …

→ On peut avoir des choses régulières mais inefficace...

Le travail du CEC (comité d'évaluation et de contrôle) à l'AN : il a 19 membres de droit et est

présidé par le président de l'AN. Pour chaque sujet il y a des députés désignés par des
groupes. En matière d'évaluation il peut réaliser des travaux portant sur des sujets
transversaux. Le CEC peut faire ses propres évaluations mais aussi demander son assistance à
la Cour des comptes. Pour la Cour des comptes il s'agit d'un nouveau métier. Peut donner lieu
à diverse interprétation.

Il peut donner son avis sur les études d'impact accompagnant un projet de loi déposé par le
gvt.
Etude d'impact : obligatoire depuis septembre 2009 pour la plupart des projets de lois. Quand
on a un gros projet de loi, on doit l'accompagner d'une étude d'impact qui fait le point sur les
résultats que l'on attend de ce projet de loi dans le cadre d'une politique publique en général.
Les parlementaires sauront les impacts attendus, voulus par le gouvernement.

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