Université de Strasbourg

Ecole nationale d’administration

Master « Carrières et actions publiques »

Parcours « Administrations et gestion publique »

LES PERCEPTIONS FRANCAISES ET MALGACHES DU

CONTROLE DE LEGALITE DES ACTES DES
COLLECTIVITES TERRITORIALES

Sous la direction de

Jean-Marie WOEHRLING

Président de l’Institut du Droit Local

Alsacien-Mosellan
8, rue des Ecrivains BP 60049
67061 Strasbourg Cedex
Tél : 03 88 35 55 22
Fax : 03 88 24 25 56

soutenu par
Elysée Fleuri HERINJATOVO
CIP Promotion Lucie Aubrac (2012-2013)
 i

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS .............................................................................................................................. ii

LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................................iii

INTRODUCTION ................................................................................................................................. 1

PREMIERE PARTIE : DEUX SYSTEMES JURIDIQUES FORMELLEMENT COMPARABLES

............................................................................................................................................................ 4

CHAPITRE PREMIER- L’ORGANISATION JURIDIQUE ET INSTITUTIONNELLE DU

CONTROLE DE LEGALITE ........................................................................................................ 4

1.-Le fondement constitutionnel du contrôle de légalité ............................................................ 4

2.-Les caractères généraux du contrôle de légalité ..................................................................... 7

CHAPITRE II- LA MISE EN ŒUVRE DU CONTROLE DE LEGALITE ............................... 11

1.-La fonction du Représentant de l’Etat .................................................................................. 11

2.-La fonction du juge administratif ......................................................................................... 13

DEUXIEME PARTIE : LES DIFFERENTES IMPLICATIONS DU SYSTEME DANS LES

DEUX PAYS.................................................................................................................................... 16

CHAPITRE PREMIER - LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTEME ............................ 16

1.-La relativité de la pertinence du contrôle de légalité en France ........................................... 16

2.-Les difficultés de la mise en effectivité du contrôle de légalité à Madagascar .................... 19

CHAPITRE II - LES PERSPECTIVES D’AMELIORATION DU SYSTEME ......................... 23

1.-Des solutions alternatives discutables en France .................................................................. 23

2.-Les recommandations pour l’effectivité du contrôle de légalité à Madagascar ................... 26

CONCLUSION .................................................................................................................................... 29

BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................................I

ANNEXE .............................................................................................................................................. V
 ii

REMERCIEMENTS
A mes enfants, Rosaliarenisca Winelystonia et RosLlywelyn XioTani,

Cette œuvre est le fruit de mes expériences professionnelles et de stage auprès de la Direction
des Relations avec les Collectivités Locales à la Préfecture des Yvelines. Elle est également le
résultat de la formation au cycle international de perfectionnement à l’Ecole Nationale
d’Administration (ENA), des recherches documentaires, mais aussi des confrontation de points
de vue et d’avis divers d’amis, de condisciples et d’hommes avertis sur la problématique du
contrôle de légalité. Elle ne prétend point traiter de façon totale et définitive la question. Elle
n’en donne qu’un point de vue, une approche générale qui est le résultat d’analyses conduites
par son auteur dans le but de dégager de façon ramassée les contours de la question du contrôle
de légalité à travers les expériences françaises et les réalités malgaches en la matière.
Mes remerciements vont expressément :
 à la France et au gouvernement français de m’avoir accepté de suivre la formation
à l’ENA en m’octroyant en même temps des bourses d’étude ;
 à la Directrice et à tout le personnel de l’ENA pour les dévouements qu’ils ont
témoignés tout au long de la formation ;
 à toutes les intervenantes et à tous les intervenants durant la scolarité de la
promotion Lucie AUBRAC ;
 à mon tuteur de mémoire, Monsieur Jean-Marie WOEHRLING, Président de
l’Institut du Droit Local Alsacien-Mosellan d’avoir accepté de diriger et de superviser ce travail,
malgré d’autres lourdes responsabilités professionnelles qui lui incombent et ses nombreuses
occupations. Sa disponibilité, son accessibilité et son aide précieuse ont facilité ce travail ;
 à tous ceux qui, de près ou de loin, ont contribué sincèrement à la réalisation de
cette œuvre, en particulier, à tous mes collègues de la promotion qui m’ont encouragé et dont les
avis, conseils, suggestions et apports ont permis de conduire à terme cette étude;
 et enfin, à Dieu en qui je me repose ; il est l’énergie source qui mobilise toutes les
forces de l’univers pour la réalisation du vœu.
 iii

LISTE DES ABREVIATIONS

AJDA : Actualité juridique du droit administratif

CE : Conseil d’Etat

LGDJ : Librairie général de Droit et de Jurisprudence

TA : Tribunal administratif

France :
CAA : Cour Administrative d’Appel

CC : Conseil constitutionnel

DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales

ENA : Ecole Nationale d’Administration

Madagascar :
BIANCO : Bureau Indépendant Anti-Corruption

CSI : Comité pour la Sauvegarde de l’Intégrité

CTD : Collectivités territoriales décentralisées

DGCT : Direction Générale des Collectivités territoriales

ENAM : Ecole Nationale d’Administration de Madagascar

MIN.DEC : Ministère de la décentralisation

INTRODUCTION
Le contrôle de la légalité est au centre des relations Etat/Collectivités locales. En France comme
à Madagascar, les Constitutions reconnaissent expressément le principe de la libre administration aux
Collectivités locales. Toutefois, elles admettent des limites : les lois. L’autonomie est donc par son
essence reconnue et limitée. Il est ainsi constant que l’Etat ne cesse pas d’exercer le droit de regard sur
les Collectivités locales sans que celles-ci ne puissent s’en soustraire. En effet, les tutelles héritées de
l’Ancien Régime, allégées fortement depuis 1970 où les décisions départementales étaient exécutoires
sans l’approbation préfectorale ont été supprimées en 1982. Cette suppression, suggérée par le rapport
de Guichard de 1976 et réclamée par les maires lors de la mission Aubert en 1977 a bouleversé
profondément le rapport entre l’Etat et les Collectivités territoriales en France. Désormais, le contrôle
est de pure légalité et il est devenu juridictionnel ; le Représentant de l’Etat, dépouillé de son pouvoir
d’annulation ne peut que déclencher la procédure devant la juridiction administrative. Toutefois, eu
égard au développement des normes juridiques et techniques qui pèsent sur les conditions de mise en
œuvre des compétences ou sur l’action des Collectivités territoriales, ces dernières voient leur marges
de manœuvres légales réduites bien que l’opportunité de leur action ne soit plus censurée. Madagascar
dont l’histoire de la décentralisation et de la déconcentration1 n’est pas linéaire2, a emboité le pas de
cette juridisation du contrôle en 1992. Dans les deux pays, ces outils poursuivent les mêmes objectifs.
En revanche, ils n’ont pas les mêmes impacts.
Sur ce point, une question s’élève : les perceptions de ce contrôle sont-elles les mêmes? C’est
à ce propos que le sujet de l’étude portant sur « Les perceptions françaises et malgaches du contrôle
de la légalité » trouve son originalité et sa pertinence.
Des concepts structurent ce sujet : perceptions, françaises (et) malgaches, contrôle de légalité.
La précision des contenus qu’ils revêtent dans cette étude permet au mieux de délimiter le champ de
recherche. En effet, la perception est une interprétation qu’on fait d’un concept ou d’une réalité. Elle
cherche à décrire une réalité en fonction de la connaissance ou de l’expérience que l’on en a.
Cependant, notre étude est loin d’être sociologique ou anthropologique, elle sera principalement
juridique. Les autres approches ne sont pas exclues pour autant qu’elles soient nécessaires. Dans le
même ordre d’idées, il ne sera pas question d’enquête qualitative ou quantitative sur des échantillons
des Français et des Malgaches. Les adjectifs « françaises et malgaches » indiquent simplement que

1Les niveaux de décentralisation et de déconcentration changent d’une République à l’autre et le tableau I de l’annexe à la page V résume
ces maintes péripéties.
2Serge Radera, L’économie politique de la décentralisation à Madagascar, Actes de colloque organisé le 16 avril 2008 par la Banque

mondiale et l’Union européenne, Antananarivo, inédit, p. 8-19

1
notre approche est comparative à partir des réalités de ce contrôle dans des publications et des
documents relatifs au contrôle de la légalité tant en ce qui concerne les contrôleurs (le représentant de
l’Etat, le juge) et les contrôlés (les Collectivités locales) que les éventuels instigateurs du contrôle (les
usagers).
Par les mots « contrôle de la légalité », il est fait référence au contrôle exercé par le
Représentant de l’Etat sur les actes des Collectivités locales. C’est la procédure confiée par la
Constitution au Représentant de l’Etat par laquelle il s’assure a posteriori de la conformité à la loi des
actes pris par les Collectivités locales et certains établissements publics. Il est évident que les
Collectivités locales, les établissements publics locaux, leurs actes et leurs acteurs couvrent un champ
d’étude très étendu. De ce fait, compte tenu de l’insuffisance du temps, des contraintes matérielles ou
financières, et en vue de rester dans l’approche assez générale estimée suffisante et satisfaisante, cette
étude se focalise sur le contrôle de la légalité des actes des Communes. Un tel choix qui semble
arbitraire est dicté en plus par deux raisons : les Communes sont les seules véritables Collectivités
malgaches qui s’ouvrent à la possibilité de comparaison avec les Communes françaises, puis les
mécanismes du contrôle sont essentiellement similaires. Il est certain que cette étude ne prétend pas et
ne pourra pas prétendre examiner les détails de toutes les perceptions sur ce contrôle. Ce serait un
travail de titan. Pourtant, elle commence avec la suppression de la tutelle et s’étend jusqu’à présent.
Elle n’exclut pas les références aux expériences de la tutelle si besoin est. Il va de soi que, abordant ce
contrôle à travers ses caractères, ses résultats, les idées qui en sont faites, cette étude a donc un objet
méthodologique et elle porte sur la réalisation de ce contrôle de la légalité. Elle part de deux
hypothèses. D’une part, le contrôle de la légalité à Madagascar est l’emprunt du modèle français ;
toutefois, dans les deux Etats, les pratiques et les impacts de ce contrôle diffèrent. Ainsi, sans décrire
en détail les mécanismes du contrôle des actes des Collectivités territoriales, ce mémoire s’efforce de
démontrer les éléments essentiels qui confirment ces hypothèses.
Deux techniques de recherche servent d’outil à ce travail : si la technique d’entretien aide à
récolter les idées sur le terrain, la technique documentaire permet la fouille des ouvrages et des
documents en rapport avec le sujet. Toutefois, la sècheresse matérielle en bibliographie sur les données
malgaches oblige le recours à l’abondance des ressources en ligne comme éléments de base de ce
travail scientifique.
Effectivement, se voulant scientifique, ce travail utilise essentiellement deux méthodes. La
méthode descriptive consiste en la présentation historique ou actuelle des faits et des mécanismes du
contrôle tandis que la méthode analytique pousse à l’interprétation, à la comparaison, à la confrontation
des théories avec les faits ainsi qu’aux synthèses. Ces deux méthodes permettent d’atteindre les
objectifs du travail qui reste un exercice de la capacité à organiser et à analyser des informations, un
2
exercice de l’esprit critique capable de proposer des recommandations. Dans ces considérations, ce
mémoire poursuit les objectifs suivants : analyser les forces et les faiblesses du contrôle de la légalité
et proposer une ou des voies d’amélioration de ce dispositif. A priori, SED NOV(E) NO NOV(E)3.
L’étude part de la problématique que le contrôle de la légalité en France comme à Madagascar
poursuit les mêmes objectifs en termes de relations Etat/Collectivités locales, il utilise les procédures
juridiques comparables. Ces dispositifs ne donnent pas les mêmes impacts. Alors, si les modes
d’intervention et les impacts résultent des perceptions portées à ce dispositif, ce dernier n’est-il pas
perçu de la même façon dans les deux pays ?
Ce choix du sujet n’est pas anodin en ce que partant de mes expériences de Directeur General
des Collectivités Territoriales et de stagiaire auprès la Direction des Relations avec les Collectivités
locales de la Préfecture des Yvelines, je pense qu’il est de reflexe normal d’analyser les rapports
Etat/Collectivités locales à travers ce contrôle de légalité pour en chercher les failles et les points forts
et d’en apporter des suggestions d’amélioration. Outre cet intérêt social, le sujet présente également
un intérêt personnel et professionnel car il me permet en tant que juriste de formation et magistrat de
carrière de poursuivre ma vocation en évoluant dans l’Administration publique territoriale ; et ce, après
mon appropriation du métier des Agents diplomatiques et consulaires. En effet, une proposition
concrète au problème n’est qu’un commencement d’exercice du rôle dans ce domaine et un
épanouissement personnel vers un futur rayonnement. Enfin, un intérêt académique et scientifique
s’explique par le fait que, jusqu’à présent, aucun élève n’aurait abordé dans sa recherche les questions
comparatives des perceptions françaises et malgaches du contrôle de légalité, il serait alors intéressant
d’essayer de tracer le chemin et d’inciter mes compatriotes à le suivre.
Ainsi, la première partie s’attache à décrire les éléments de convergences entre les systèmes
juridiques français et malgache (Première partie). La deuxième partie, quant à elle, relève les
différentes implications de ce système de contrôle (Deuxième partie).

3
Ce n’est pas une chose nouvelle. C’est tout simplement une chose présentée d’une manière nouvelle.

3
 PREMIERE PARTIE : DEUX SYSTEMES JURIDIQUES FORMELLEMENT
COMPARABLES
Les mots « formellement comparables » peuvent éveiller, dans l’esprit, des représentations
suivant lesquelles Madagascar ne fait que transposer le modèle français dans son arsenal juridique.
Effectivement, le modèle français d’organisation juridique et institutionnelle du contrôle de légalité a
servi d’inspiration à l’élaboration du système malgache4. En revanche, avec les mêmes logiques
d’organisation, il n’y aurait pas forcément les mêmes résultats dans la mise en œuvre de ce contrôle.

CHAPITRE PREMIER- L’ORGANISATION JURIDIQUE ET INSTITUTIONNELLE DU

CONTROLE DE LEGALITE

En France comme à Madagascar, le contrôle de légalité trouve son fondement dans les
Constitutions. Les lois qui en détaillent les modalités d’exercice en inscrivent en même temps les
caractères généraux.

1.-Le fondement constitutionnel du contrôle de légalité

Il est indiscutable qu’en France, le dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution sert de
fondement au contrôle de légalité5. En revanche, bien que la nouvelle Constitution malgache de 2010
ne soit pas explicite en la matière6, l’article 130 de Constitution initiale de la troisième République a
été pour la première fois la base de ce contrôle de légalité à Madagascar 7. Toutefois, l’étude des
objectifs théoriques assignés au contrôle de légalité permet de dire qu’il existe dans ces Constitutions
des principes susceptibles d’expliquer ce contrôle, à savoir, les principes d’Etat de droit, d’unité et
d’indivisibilité de la République. Il est également possible d’affirmer que ce contrôle est la contrepartie
des principes constitutifs des Collectivités territoriales.

4François Vaillancourt, L’économie politique de la décentralisation à Madagascar, Actes de colloque organisé le 16 avril 2008 par la
Banque mondiale et l’Union européenne, Antananarivo, inédit, p.1-7
5Article 72 dernier alinéa de la Constitution française : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État,

représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des
lois ».
6L’article 145 de la 4è République de Madagascar se cantonne à énoncer que « La représentation de l'État auprès des collectivités

territoriales décentralisées est régie par la loi ».

7L’article 130 de la Constitution du 19 aout 1992 : « L'État est représenté auprès des collectivités territoriales par un haut fonctionnaire

dont les modalités de nomination seront fixées par la loi. Le représentant de l'État est chargé de veiller au respect des dispositions
législatives et réglementaires. Il défère aux juridictions compétentes les délibérations, actes et conventions des collectivités territoriales
qu'il estime contraires à la légalité.
Le représentant de l'État a la charge de l'ordre public et, dans les conditions fixées par la loi, du contrôle administratif. Il représente
chaque ministre et a autorité sur les services de l'État dans les collectivités territoriales ».

4
 1.1.-Le contrôle de légalité, une contrepartie des principes constitutifs des Collectivités
territoriales

Deux principes sont constitutifs des Collectivités territoriales : le principe de la libre

administration et celui d’égalité entre les Collectivités territoriales elles-mêmes. En dehors de ces
principes, il n’y a point d’autonomie locale. En effet, le principe de la libre administration est un droit
fondamental explicite reconnu aux Collectivités territoriales et par la Constitution française 8 et par la
Constitution malgache9. Les Collectivités territoriales disposent des affaires propres, des autorités
propres ; elles sont dotées de la personnalité juridique propre qui leur permet de jouir et d’exercer des
droits. Toutefois, le Conseil constitutionnel affirme la prééminence de l’obligation du contrôle de
légalité et, dans son optique, ce contrôle de légalité est la contrepartie de la libre administration10. La
décentralisation repose ainsi sur ces quatre piliers : affaires propres, autorités propres, personnalité
juridique propre et contrôle de légalité.11
D’autre part, le principe d’égalité entre les Collectivités territoriales se déduit comme leur droit
fondamental implicite en ce que la lecture des Constitutions autorise cette conclusion aux motifs qu’en
sus des dispositions constitutionnelles pouvant être interprétées dans ce sens, reconnaitre à chacune
des Collectivités les prérogatives liées à la personnalité juridique revient à reconnaitre leur égalité
juridique12. Par ailleurs, la Constitution française énonce qu’« Aucune Collectivité territoriale ne peut
exercer une tutelle sur une autre »13. Même si cette interdiction n’est pas exprimée dans la Constitution
malgache, la loi malgache n°94-007 du 26 avril 1996 relative aux pouvoirs, compétences et ressources
des Collectivités territoriales décentralisées va très loin en son article 3 en disposant que « Les
Collectivités territoriales décentralisées sont souveraines dans le domaine des compétences à elles
dévolues par la Constitution ». Cet article ne peut en aucun cas s’interpréter au profit de la concurrence
de souveraineté entre l’Etat et les Collectivités territoriales. Il ne peut se comprendre que dans le sens
de l’égalité juridique entre les Collectivités territoriales.14. Et, sur ce point de vue, la formulation de

8Article 72 alinéa 4 de la Constitution française: « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par
des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences».
9Article 144 de la Constitution malgache de 2010 reproduit l’article 127 de la Constitution de 1992 : « Les Collectivités territoriales

s’administrent librement par des Assemblés qui règlent par leur délibération les affaires dévolues par la présente Constitution et par la
loi ».
10Le Conseil constitutionnel considère qu’ « il résulte des dispositions de l’article 72 de la Constitution que si la loi peut fixer les

conditions de la libre administration des Collectivités territoriales, c’est sous réserve qu’elle respecte les prérogatives de l’Etat ». Il
s’agit des prérogatives du contrôle de légalité. Le Conseil constitutionnel poursuit son raisonnement en énonçant que « ces prérogatives
ne peuvent être ni restreintes ni privées d’effet, même temporairement, que l’intervention du législateur est donc subordonnée à la
condition que le contrôle administratif prévu par l’article 72 (…) permette d’assurer le respect des lois et plus généralement, la
sauvegarde des intérêts nationaux auxquels, de surcroit, se rattachent l’application des engagements internationaux contractés à cette
fin ». Décision n° 137 DC du 25 février 1982. http://www.conseil-constitutionnel.fr.
11Luc Bartmann, « L’organisation administrative française », 28 p., [En ligne] in http://site.juridique.free.fr/deug/organisation.pdf
12Anne-Sophie Gorge, Le principe d’égalité entre les Collectivités territoriales, Dalloz, 2011, 692 p.
13Alinéa 5 de l’article 72.
14Il faut noter cependant qu’en 1998, la deuxième révision de la Constitution malgache de la troisième République a mis en place les

Provinces autonomes qui avaient le pouvoir d’adopter des lois régissant les Régions et les Communes. C’est une velléité de mettre les

5
l’article 135, alinéa 2 de la Constitution malgache de la 4ème République est, semble-t-il, plus claire
en ce que « L’Etat veille à ce que le règlement d’une Collectivité territoriale décentralisée n’affecte
pas les intérêts d’une autre Collectivité territoriale décentralisée ». Ainsi, bien qu’il soit évident que
chaque Collectivité territoriale a ses conditions économique, géographique, démographique ou autre,
qui pourraient la différer d’une autre, rien ne s’oppose à ce que les Collectivités territoriales disposent
du principe d’égalité en tant que personnes morales distinctes et que le contrôle de légalité veille au
respect de cette égalité.
Si tels sont les principes dont le contrôle de légalité est la contrepartie et dont l’ignorance a pour
conséquence le refus de l’existence des Collectivités territoriales, d’autres principes peuvent être
également explicatifs du contrôle de légalité, à savoir, les principes d’Etat de droit, d’unité et
d’indivisibilité de la République.

1.2.-Le contrôle de légalité, corollaire des principes de l’Etat de droit, de l’unité et de

l’indivisibilité de la République

D’abord et d’une part, un Etat de droit est un Etat qui obéit à des normes juridiques hiérarchisées.
En ce sens, un véritable Etat de droit ne doit pas se contenter de respecter les règles qu’il a lui-même
édictées ; mais, il doit également veiller à ce que chaque personne physique ou morale soit à égalité
devant la loi, qu’il s’agisse de défendre ou de faire valoir ses droits, de contester une décision ou une
norme juridique au moyen d’une norme supérieure15. Dans cette perspective, force est d’admettre
qu’au vu de la Constitution, il revient à l’Etat, par son Représentant, de s’assurer que ses
démembrements respectent le droit16 car le contrôle devient une exigence de l’Etat de droit17. Cet
attachement à l’Etat de droit est déclaré comme « condition du développement durable et intégré ainsi
que de l’épanouissement de la personnalité et de l’identité » de tout individu18.

Collectivités territoriales sous la tutelle des Provinces autonomes qui pourraient légiférer pour les compétences et les ressources des
Collectivités territoriales qui les composent. Mais, ces dernières ont disparu avant d’avoir existé. C’est ce qui risque actuellement de se
reproduire en ce que le rôle des Régions énoncé dans l’article 13 de la loi 2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Régions en tant que
harmonisant et coordonnant le développement des Communes présente des risques de mauvaises interprétations et constitue un risque
de recentralisation des pouvoirs au niveau des Régions et une mise sous tutelle déguisée des Communes.
15http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/qu-est-ce-que-etat-droit.html
16Bien que la Constitution malgache de la Quatrième République se limite simplement à énoncer en son article 145 que « Le

Représentation de l’Etat auprès des Collectivités territoriales décentralisées est régie par la loi », si l’on remonte à la Troisième
République, la Constitution du 18 septembre 1992 à laquelle il a été fait référence lors de l’élaboration de la loi n°94-008 du 26 avril
1995, stipule en son article 130 que « Le représentant de l'État est chargé de veiller au respect des dispositions législatives et
réglementaires ». De même, la Constitution française de 1958 est très précise en édictant en son article 72 que « Dans les collectivités
territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts
nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
17http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000108-collectivites-locales-et-controle-de-l-etat/le-controle-une-exigence-de-l-

etat-de-droit
18Préambule de la Constitution malgache (version de 1992, 1998, 2007 et 2010)

6
 D’autre part, la République française est une et indivisible19, il en est de même de la République
de Madagascar20. En vertu de ces principes qui se traduisent par l’unité institutionnelle et l’unité
normative ainsi que par l’indivisibilité du peuple et l’indivisibilité du territoire, l’application uniforme
des lois sur l’ensemble du territoire doit être garantie. Il n’existe pas de pouvoir normatif autonome
des Collectivités territoriales. Et, en réalité, leur pouvoir règlementaire demeure résiduel et
subordonné. En conséquence, l’Etat dispose de ce contrôle de légalité afin de garantir l’harmonie du
territoire.
Bien sûr, l’unité de la République ou son indivisibilité ne signifient pas le refus dogmatique de
toute diversité ; car appliquer trop strictement ces principes rendrait ingérable un Etat aussi étendu
géographiquement et humainement que la France ou Madagascar21. C’est la raison pour laquelle des
modulations normatives ont été admises et il existe des normes qui ne s’appliquent qu’à certaines
Régions géographiques particulières, telles que consenties par le pouvoir central22. En outre, le
contrôle de légalité se justifie également par la volonté de ce pouvoir central de s’assurer que « la loi
est la même pour tous ».23 Le contrôle de légalité est donc une des conséquences du principe d’égalité
des citoyens. Par ailleurs, la République, qui est avant tout centralisatrice, craint qu’une autonomie,
même limitée, laissée aux Collectivités territoriales ne soit susceptible de mener au fédéralisme, à
l’imitation des Etats-Unis ou de la Suisse ou de provoquer la désagrégation nationale. Les Collectivités
territoriales s’administrent uniquement, elles ne se gouvernent pas. Elles doivent respecter les
prescriptions imposées par le pouvoir central dans les conditions prévues par les lois.
Ainsi, il est indiscutable que le contrôle de légalité tire son fondement de la Constitution en
contrepartie de la libre administration et de l’égalité reconnues pour les Collectivités territoriales. Et
comme la Constitution le dispose, l’unité et l’indivisibilité de la République s’imposent et le contrôle
de légalité doit s’exercer suivant les modalités fixées par la loi ; lesquelles inscrivent ses caractères
généraux.

2.-Les caractères généraux du contrôle de légalité

La loi française du 02 mars 1982, complétée par celle du 22 juillet 1982, en précisant les
conditions d’exercice du contrôle administratif fixent les caractères généraux de ce contrôle. C’est un
contrôle a posteriori, confié au juge saisi par le Préfet, Représentant de l’Etat. Les mêmes caractères
apparaissent dans la loi malgache n°94-008 du 26 avril 1995 fixant les règles relatives à l’organisation,

19Article premier de la Constitution française.

20Article premier de la Constitution malgache (1992, 1998, 2007 et 2010).
21La France a une superficie de 640.294km2, la France métropolitaine est de 552.000 km2. La population française est de plus de 63

millions. Madagascar a une population de plus de 20,7 millions avec une superficie de 587.041 km2. http://www.insee.fr
22La Moselle, le Haut-Rhin et le Bas-Rhin connaissent par exemple des législations spécifiques en matière de police municipale,

d’associations et des droits de chasse.

23Article 06 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, http://www.legifrance.gouv.fr

7
au fonctionnement et aux attributions des Collectivités territoriales décentralisées. Le contrôle porte
donc sur des actes déjà exécutoires. Puis, il est exclusif de toute considération d’opportunité.

2.1.-Le contrôle a posteriori, exercé sur des actes déjà exécutoires

En effet, l’article 127 de la Constitution malgache du 18 septembre 1992 a stipulé que « Les
délibérations sont exécutoires de plein droit dès leur publication ». La loi n°94-008 du 26 avril 1995
réaffirme en son article 118 que « Les actes pris par les Collectivités territoriales décentralisées sont
exécutoires de plein droit dès leur publication ou leur notification aux intéressés»24. Cette
émancipation de tutelle remonte en 1982 pour les Collectivités territoriales françaises qui étaient
auparavant soumises également à la tutelle du Préfet ; lequel disposait des pouvoirs d’annulation, de
reformation, d’approbation et de substitution. Actuellement, dans les deux pays, le contrôle de légalité
s’exerce donc a posteriori, c’est-à-dire sur des actes exécutoires.
Toutefois, en France, distinction est faite entre les actes soumis à l’obligation de transmission au
Représentant de l’Etat et les actes non soumis à cette obligation. En effet, énumérés par des articles L
2131-2, L 3131-2, L 4141-2 du Code General des Collectivités Territoriales, les actes soumis à
l’obligation de transmission n’acquièrent leur caractère exécutoire qu’à deux conditions :-qu’ils aient
été portés à la connaissance des intéressés par la publication ou la notification et qu’ils aient été
transmis au Représentant de l’Etat. Les autres actes qui ne sont pas soumis à cette obligation de
transmission deviennent exécutoires de plein droit dès que les formalités de publicité ont été
accomplies. Cette distinction n’existe pas dans la législation malgache où tous les actes pris par les
Collectivités territoriales décentralisées sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur
publication ou à leur notification aux intéressés.
De plus, le législateur français a prévu des dispositions dérogatoires qui font qu’en dépit de leur
transmission au Représentant de l’Etat, certains actes ne deviennent pas immédiatement exécutoires.
Ces dispositions ont pour but de permettre aux autorités d’exercer un contrôle a priori sur des actes
susceptibles d’avoir en cas d’exécution alors même qu’ils présentent une irrégularité, des
conséquences irréparables. C’est le cas de certains actes d’urbanisme et de certains actes pris par les
établissements publics locaux d’enseignement.
Ces dérogations françaises sont ignorées par la jurisprudence et par les textes juridiques
malgaches, lesquels se contentent de la procédure d’extrême urgence de suspension des actes
accompagnée à la requête en annulation. Cependant, le contrôle a priori et de tutelle continue et

24Pendant la Première et la Deuxième République, soit depuis l’indépendance jusqu’en 1992, les Collectivités territoriales malgaches
étaient encore soumises à la tutelle et au contrôle a priori. Leurs actes n’étaient exécutoires qu’après l’approbation expresse ou tacite de
l’autorité administrative de tutelle. Mais depuis la Troisième République, elles sont émancipées de la tutelle.

8
s’exerce sur les Collectivités territoriales malgaches en ce qui concerne tout projet de budget, lequel
doit être porté à la connaissance du Représentant de l’Etat avant sa soumission au vote de l’organe
délibérant.
Bref, le contrôle a posteriori est donc le principe, le contrôle a priori en est l’exception. A ce
caractère, il est ajouté que le contrôle de légalité ne s’exerce plus sur l’opportunité de l’acte, il porte
uniquement sur sa légalité.

2.2.-Le contrôle exclusif de toute considération de l’opportunité

La loi française du 02 mars 1982 et la loi malgache du 26 avril 1995, ayant mis fin au système
de tutelle que le Représentant de l’Etat exerçait auparavant sur les actes des Collectivités territoriales,
ont mis fin également et en même temps au contrôle d’opportunité. Le contrôle ne porte que sur la
légalité. Il doit, en revanche, concerner tous les éléments de la légalité.
Paradoxalement, ce contrôle de légalité, aussi clair parait-il, est une notion difficile à
appréhender.25 Ni le législateur français ni le législateur malgache n’ont défini ce qu’on entend par
contrôle de légalité. Le Conseil Constitutionnel est ainsi venu préciser que le contrôle de légalité « vise
l’intégralité des objectifs fixés par l’article 72, alinéa 6 de la Constitution ». Il consiste à « permettre
d’assurer le respect des lois, et plus généralement, la sauvegarde des intérêts nationaux auxquels, de
surcroit, se rattache l’application des engagements internationaux contractés à cette fin»26. Dans cette
logique, il porte sur « le respect de l’ensemble des règles de droit qui s’imposent à l’acte en cause ».
Autrement dit, «il s’exerce au regard de toutes les règles de droit opposables aux autorités locales »27.
Sans doute, la légalité malgache, est-elle aussi constituée de l’ensemble des règles et des principes de
droit auxquels s’ajoutent les Dina28 ; car, « Le Représentant de l’Etat a la charge des intérêts
nationaux, du respect des lois et de l’ordre public ».29
Dans la pratique, chaque service de la Préfecture ou du District en charge du contrôle de légalité
est appelé à examiner cette légalité sous deux aspects :
-la légalité externe constituée de l’ensemble des règles relatives à la compétence de l’auteur de l’acte,
aux modalités de son élaboration et aux formes qu’il doit respecter ;

25www.weka.fr/rh-publiques/.../le-controle-de-legalite-sl6197247.html
26Décision du Conseil constitutionnel n°82-137 du 25 février 1982
27DGCL, Guide pratique du contrôle de légalité, http://www.collectiviteslocales.gouv.fr
28Loi n° 2001-004 du 25 octobre 2001 portant réglementation générale des Dina en matière de sécurité publique (J.O. n° 2746 du

19.11.2001, p. 3047), (Article premier - Le Dina est une convention collective présentée sous forme écrite, librement adoptée par la
majorité des membres du Fokonolona âgés de dix-huit ans révolus ou selon le cas, de ses représentants désignés à l'article 6 de la
présente loi.
Article. 2 - Le Dina édicte des mesures que la population concernée juge nécessaires à l'harmonisation de la vie sociale et économique
ainsi que de la sécurité en fonction des réalités locales et pour la mise en œuvre de ses attributions essentielles destinées à l'éducation
civique des citoyens dans le cadre d'une structure basée sur l'autogestion populaire de la sécurité, pour promouvoir le développement
et le progrès social et instaure une discipline collective afin de préserver l'ordre et la sécurité publics)
29Article 112 de la loi n°94-008 du 26 avril 1995.

9
-la légalité interne qui concerne l’objet et le fond de l’acte. Il s’agit des règles de droit qui forment le
« bloc de légalité ». Ainsi, l’acte doit respecter les dispositions constitutionnelles, législatives et
règlementaires. Il doit respecter le principe de la hiérarchie des normes ; il ne doit être entaché ni
d’erreur manifeste d’appréciation ni d’erreur de droit ni non plus d’erreur de fait, ou encore de
détournement de pouvoir ou de détournement de procédure. L’exercice de contrôle consiste à
déterminer des règles de droit qui régissent l’acte et à vérifier qu’elles ont été respectées en l’espèce.
De ces considérations, il résulte que la notion de la légalité française ne diffère pas de celle de la
légalité malgache30.
En revanche, il convient de noter que les Dina font partie de la légalité malgache et que des
règles de droit local sont reconnues par la jurisprudence française31. En outre, les deux systèmes
reconnaissent la théorie des circonstances exceptionnelles qui dispensent les Administrations, et
partant, les Collectivités territoriales de respecter les règles régissant l’élaboration des actes à condition
qu’il y ait une situation de crise conduisant à l’impossibilité d’agir conformément aux règles de droit
et que les mesures prises soient nécessaires et adaptées à la situation.
Il convient également de signaler que comme tout principe, ce contrôle de légalité, exclusif de
toute considération d’opportunité souffre d’exceptions. En effet, le contrôle des actes budgétaires peut
porter sur la réalité de l’intérêt local des dépenses32. Ce qui revient à contrôler l’opportunité des
dépenses. C’est ainsi que, dans la pratique à Madagascar, le Chef de District est tenu de vérifier l’intérêt
local des dépenses ou si la nature d’activité à réaliser dans le cadre des dépenses d’investissement
correspond aux besoins des communautés locales. Et pour ce faire, il peut procéder au rapprochement
éventuel par rapport au plan du développement communal.33Pourtant, la loi française prohibe certaines
dépenses correspondant à des actes expressément interdits aux Collectivités territoriales : financement
aux cultes, à l’enseignement privé, à la rémunération des agents de l’Etat, aux interventions de nature
économique sans fondement légal, aux partis politiques34. En conséquence, le contrôle y affèrent relève
toujours du contrôle de légalité.
En un mot, d’ores et déjà, exercé a posteriori, le contrôle est de pure légalité. Le Représentant
de l’Etat qui estime qu’un acte des Collectivités territoriales de sa juridiction est illégal s’en réfère au

30Annexe p.VI, Tableau II : les critères de contrôle de légalité se trouvent aussi bien dans le Guide (français) du contrôle de légalité que
dans le Manuel (malgache) de contrôle de légalité des actes administratifs.
31 Par exemple, pour les Communes du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, le budget primitif des communes de plus de 25000

habitants est exécutoire de plein droit dès son adoption, bien qu’il soit soumis à l’obligation de transmission, jurisprudence METZ du
Conseil d’Etat, sect., 28 juillet 1989, Ville de Metz.
32Hervé Groud, L’encadrement juridique des dépenses économiques des collectivités locales, p.67-92, http://www.u-

picardie.fr/labo/curapp/revues/root/34/herve_groud.pdf_4a07f05ebdd84/herve_groud.pdf
33Robert Gaby Florent, Cours sur le contrôle de légalité des actes budgétaires, 2è Partie, Ecole Nationale d’Administration de

Madagascar (ENAM), 2009-2011.

34Jean-François Boudet, « Les dépenses interdites des collectivités locales », Droit et cultures [En ligne], 57 | 2009-1, mis en ligne le 10

septembre 2009, consulté le 07 juin 2013. URL : http://droitcultures.revues.org/1322

10
juge administratif qui a, lui, la charge de décider de la légalité. Ainsi, dans sa mise en œuvre, le contrôle
fait intervenir et le Représentant de l’Etat et le juge administratif ; car, si le Préfet ou le Chef de District
invoquent l’illégalité d’un acte, seul le juge administratif a le pouvoir de l’annuler.

CHAPITRE II- LA MISE EN ŒUVRE DU CONTROLE DE LEGALITE

Dans un schéma simplifié, le mécanisme du contrôle comprend quatre étapes (transmission au

Représentant de l’Etat, concertation de ce Représentant avec l’auteur de l’acte, saisine du juge
administratif et décision de celui-ci) et la procédure peut prendre fin à chaque étape, soit au niveau du
Représentant de l’Etat soit au niveau du juge administratif.

1.-La fonction du Représentant de l’Etat

La mission constitutionnelle du contrôle de légalité reconnue au Représentant de l’Etat comporte
deux dimensions. Il ne s’agit pas seulement de l’exercice mécanique du contrôle qui consiste à analyser
l’acte uniquement dans ses aspects de légalité interne et de légalité externe. La fonction du conseil aux
Collectivités territoriales est une dimension « consubstantielle 35» à la fonction du contrôle proprement
dit.
1.1.-La fonction de conseil
D’une manière générale, le Préfet s’efforce d’éviter le contentieux. Il intervient en amont pour
empêcher que les Collectivités territoriales ou leur groupement ou encore leurs établissements publics
locaux en arrivent à un acte entaché d’illégalité. A cet effet, en réponse aux demandes des Collectivités
territoriales sur un point de droit, le service de la Préfecture en charge du contrôle de légalité ou le
Préfet lui-même jouent des rôles pédagogiques et donnent des conseils aux élus à tel point qu’une
relation de confiance s’établit entre les Collectivités territoriales et la Préfecture36.
Ensuite, quand il est destinataire d’un acte transmis pour contrôle, le Préfet dispose de plusieurs
possibilités. Soit, il demande un complément de dossier qui lui permettra d’en apprécier la légalité,
soit il ne soulève aucun point d’illégalité, soit il constate une ou plusieurs irrégularités. Dans ce dernier
cas de figure, il va soit saisir directement le Tribunal administratif, soit adresser une lettre
d’observation valant un recours gracieux auprès de la Collectivité concernée37. Cette lettre
d’observation consiste concrètement à exposer les irrégularités constatées et le cas échéant les moyens
pour les corriger. Dans la majeure partie des hypothèses, ce recours gracieux aboutit au retrait ou à la

35Geraldine Chavrier, « Les répercussions négatives de la suppression ou de la réduction du contrôle administratif de légalité des actes
des collectivités territoriales », [En ligne] in http://www.chavrier.fr/.../Les_repercussions_negatives_de_la_suppression
36Dans la pratique, ces formes d’interventions sont souvent informelles. L’appel téléphonique, l’échange des courriels électroniques ou

la rencontre directe au bureau de la Préfecture en servent de moyens. Ce qui est loin d’être le cas pourtant à Madagascar où,
premièrement, la couverture en réseau de communication n’est pas assez développée et deuxièmement, la confiance entre les élus et le
Chef de District tarde à régner.
37Annexe p. VI, Tableau III : l’évolution du nombre d’actes transmis et du nombre d’observations.

11
modification de l’acte en cause. Dans l’hypothèse où à l’échéance d’un délai réglementaire, la
Collectivité n’a pas donné suite à la demande de complément de dossier ou à la lettre d’observation,
le Préfet a la possibilité de saisir la juridiction administrative. Il en est de même lorsque la Collectivité
répond négativement à la demande.38 En outre, en cas de refus explicite par la Collectivité de se
conformer à la lettre d’observation, le Préfet a deux mois à compter de la réception de ce refus pour
exercer son recours. Par contre, en cas de refus implicite de sa lettre, il a quatre mois après la réception
de sa lettre par l’autorité locale pour agir.
La similarité des méthodes de traitement des actes transmis est possible pour le Chef de
District39. La fonction du Représentant de l’Etat consiste donc à conseiller les élus et les avertir des
risques qu’en cas de résistance de leur part contre les indications de légalité émises, leur acte sera
l’objet du déféré. C’est par ce déféré que s’identifie la fonction de contrôle proprement dite du
Représentant de l’Etat.

1.2.-La fonction de contrôle proprement dite

C’est une des facettes de ses relations avec les Collectivités territoriales où le Représentant de
l’Etat manifeste son autorité en vue d’atteindre par un recours ultime les objectifs d’unité,
d’indivisibilité, d’intérêts nationaux à travers le respect des lois par les Collectivités territoriales. Cette
phase se réalise par la saisine du Tribunal administratif par le Préfet ou le Chef de District qui, en
principe, sont respectivement privés du pouvoir d’annulation. En effet, spontanément ou à la demande
d’un tiers ou encore à l’issue du refus des élus locaux d’obtempérer ou de répondre à la lettre
d’observation, le Représentant de l’Etat ne pourra rien faire que de saisir ou non le Tribunal
administratif.
En France, le nombre de déférés par rapport aux actes transmis est dérisoire40; il l’est encore plus
pour Madagascar. Pour ce dernier, ce fait s’explique par les difficultés de la mise en effectivité du
contrôle tandis que pour le premier, il s’interprète de différentes façons. En effet, le Préfet dispose de
la liberté de son action. A la lecture des différentes circulaires successives du Ministère de l’Intérieur,
qui visent la simplification du contrôle de légalité et le renforcement de son efficacité, il ressort que

38La jurisprudence française admet qu’ « il appartient au Représentant de l’Etat de demander à l’exécutif de la Collectivité ou de
l’établissement public dont l’acte est en cause, dans le délai de deux mois suivant sa réception, de compléter cette transmission ; que,
dans ce cas, le délai de deux mois impartis au Préfet pour déférer l’acte au Tribunal administratif court soit de la réception du texte
intégral de l’acte ou des documents réclamés, soit de la décision explicite ou implicite, par laquelle l’exécutif refuse de compléter la
transmission initiale ». Arrêt du Conseil d’Etat du 15 mai 2013, n°357030, http://www.cnrs.fr/aquitaine/IMG/pdf/CEOPHNice.pdf
39En vertu de l’article 8 du Décret n°96-249 du 27 mars 1996 « Il peut conseiller le maire de modifier l’acte ou saisir le juge administratif

dans le délai de 30 jours suivant la réception ». Et la loi 2001-025 du 9 avril 2003 relative au Tribunal administratif et au Tribunal
financier confirme cette possibilité en précisant en son article 17-4° que « le silence gardé plus de quatre mois sur une réclamation par
l’autorité compétente vaut décision de rejet » et ouvre en conséquence le délai de recours en annulation qui est de trois mois.
-Article 9 de la loi 94-008 : « Le Représentant de l’Etat peut si besoin est ou à sa demande, être entendu par le Conseil. Il participera aux
débats du Conseil et ses interventions sont consignées aux procès-verbaux. »
40Annexe p. VII, Tableau IV : l’évolution annuelle des taux de déférés par rapport aux observations.

12
les stratégies de contrôle reposent sur la distinction entre les actes prioritaires et les actes non
prioritaires. Dès lors, le Préfet dispose de la liberté liée à la stratégie de contrôle élaborée par ses
services. A cet égard, contrairement au présent de l’indicatif que la loi utilise pour stipuler que « le
Représentant de l’Etat […] défère au Tribunal administratif les actes qu’il estime contraires à la
légalité », le Représentant de l’Etat ajoute qu’il « défère les actes au Tribunal administratif
conformément à sa stratégie de contrôle ». Cette liberté est reconnue par le Conseil d’Etat.
A cet égard, les expériences malgaches ne permettent pas encore de cerner la liberté d’action du
Chef de District. Mais, rien n’empêche qu’il bénéficie de la même liberté car il ne défère à la juridiction
administrative que les actes qu’ « il estime contraire à la loi ».

2.-La fonction du juge administratif

Il est commun aux deux systèmes que seul le juge administratif a le pouvoir d’annulation des
actes des Collectivités territoriales reconnus illégaux. Le juge ne procède pourtant pas à l’annulation
ni à l’examen de la légalité d’un acte que si certains préalables sont remplis. En outre, les décisions
qu’il rend pourraient revêtir des natures différentes suivant qu’il statue au fond ou non.

2.1.-Les préalables aux décisions du juge administratif

D’une manière générale, le juge ne se saisit pas d’office. Il ne s’affaire que s’il est régulièrement
saisi d’un acte relevant de ses compétences. Ces deux préalables sont valables aussi bien devant le
juge administratif français que devant le juge administratif malgache. En effet, il est de principe que
le respect des lois se présume. Lorsqu’un acte est édicté par une Collectivité territoriale, le
Représentant de l’Etat ou les particuliers qui ont la capacité, l’intérêt et la qualité d’agir peuvent saisir
le Tribunal administratif. Toutefois, à la différence du Représentant de l’Etat qui n’a pas à rapporter la
preuve de son intérêt ni de sa qualité, les particuliers doivent, sous peine d’irrecevabilité, prouver avoir
rempli les conditions de recevabilité de leur requête. En outre, le juge administratif examine ses
compétences avant de trancher sur la question de conformité de l’acte porté devant lui aux lois en
vigueur. Ainsi, relèvent de la compétence du juge administratif tous les actes soumis à l’obligation de
transmission.41

41telsque prévus par le Code General des Collectivités Territoriales françaises ou par les différentes lois malgaches; en l’occurrence :
des délibérations de l’organe délibérant des Collectivités sur des sujets qui relèvent de sa compétence, des actes à caractère règlementaire
ou individuel pris par l’organe exécutif des Collectivités dans tous les domaines relevant de sa compétence, des conventions relatives à
la commande publique et aux marchés publics, les contrats de délégation de service public ou de partenariat public-privé, les emprunts
ainsi que les contrats de concession ou d’affermage, des décisions individuelles relatives à la nomination ou à l’avancement de grade ou
d’échelon d’agents des Collectivités, des décisions relatives aux sanctions soumises à l’avis du Conseil de discipline et au licenciement
d’agents des Collectivités, les actes d’un organisme public de coopération intercommunale et les actes des établissements publics locaux.

13
 En revanche, ne sont pas susceptibles de faire l’objet de contrôle de légalité ou sont exclus de
l’obligation de transmission, et partant, de la compétence du juge administratif les deux catégories
d’actes suivants :
-les actes accomplis par les agents des Collectivités en tant qu’agents de l’Etat ou simplement les actes
pris au nom de ce dernier ;
-les actes de droit privé, qui relèvent de la compétence du juge judiciaire.42
Enfin, en vertu de la théorie du recours parallèle, un recours pour excès de pouvoir ou un déféré
préfectoral sont irrecevables dès lors que son auteur dispose d’une autre voie lui permettant d’obtenir
un résultat identique à celui qui résulterait de l’annulation sollicitée. La jurisprudence française est
claire sur ce point. Le Conseil d’Etat a rejeté comme irrecevable un déféré tendant à l’annulation d’une
délibération refusant d’inscrire au budget communal des dépenses obligatoires, dès lors que le Préfet
pouvait obtenir le même résultat en faisant application de l’article 11 de la loi du 02 mars 1982.43
Comme tout juge, le juge administratif est appelé à rendre des décisions de différentes natures.

2.2.-La nature des décisions du juge administratif

Parmi les actes du juge administratif, il importe de se pencher uniquement sur les décisions
provisoires de suspension et sur les décisions définitives qui sont revêtues du caractère obligatoire, à
l’exclusion des autres actes qui n’appellent pas d’action positive émanant des Collectivités territoriales.
En effet, le juge administratif compètent saisi d’un acte d’une Collectivité territoriale peut ordonner la
suspension de l’acte. Pour ce faire, il faut qu’il soit saisi expressément d’une demande de suspension
subordonnée à l’existence d’une demande d’annulation de la décision attaquée.44 Toutefois, à ces
exigences de recevabilité s’ajoutent des conditions de fond : l’urgence doit être établie et la demande
doit être soutenue par l’existence du doute sérieux de la légalité ou des moyens sérieux permettant
d’entrevoir que l’acte attaqué est susceptible d’être annulé ou d’établir l’existence d’une atteinte grave
aux intérêts des administrés tels que des dommages irréparables ou difficilement réparables, des
dommages qui grèveront anormalement le budget de la Collectivité territoriale ou un préjudice à
l’honneur.

42C’est ainsi que par son Arrêt du 21 août 2002,dans une affaire opposant Madame Bustin Lucquerette contre la Commune urbaine
d’Antalaha, la Chambre administrative de la Cour suprême a jugé que « tout litige soulevé, soit par une Administration, soit par un
particulier relativement à l’acquisition, à l’exercice ou l’extinction d’un droit réel intéressant un immeuble du droit privé relève de la
compétence exclusive des Tribunaux civils ». Sa décision est prise conformément à la loi n°60-004 du 15 février 1960 relative au droit
privé national qui stipule en son article 68 que « le litige afférant à une propriété privée de la Commune relève de la compétence du juge
judiciaire».
43Arrêt du CE du 13 mars 1989, Commune de Gardonne.
44La loi 92-125 du 06 février 1992 impartit le délai de 01 mois au juge administratif français pour se prononcer. Ce délai est de huit jours

pour le juge malgache. Aucun délai n’est prévu par le législateur français pour la recevabilité de la demande de suspension, elle doit
intervenir avant la décision au fond du juge du déféré. En revanche, le législateur malgache a estimé que la demande de suspension, doit
sous peine d’irrecevabilité, être déposée au greffe dans un délai de 48 heures à compter de la notification ou de la connaissance de la
décision.

14
 Pour ce qui est des effets du recours, il convient de souligner qu’en principe, le recours contre
les actes des Collectivités territoriales et de leurs établissements publics n’en suspend pas l’exécution.
Ce principe de l’effet non suspensif des recours est reconnu tant par le régime juridique français que
par le régime juridique malgache. Toutefois, des exceptions très nuancées existent. En droit français,
en matière d’urbanisme, de marchés publics ou de délégation de services publics, la suspension est
automatique pour une durée d’un mois si le déféré est assorti de cette demande accessoire faite dans
les 10 jours. En droit malgache, l’article 123 de la loi n°94-008 du 26 avril 1995 stipule qu’ « En
matière de marchés publics ainsi qu’en matière domaniale et foncière, les recours du Représentant de
l’Etat sont suspensifs ». Le législateur malgache n’exige pas donc une demande expresse de suspension
pour ces matières.
Par ailleurs, en matière de libertés, le juge administratif français, saisi d’un référé- suspension
accompagnant une demande principale d’annulation se trouve dans la procédure d’extrême urgence
qui fait que le Président doit se prononcer dans les 48 heures. Par contre, en droit malgache, le référé
est toujours traité d’extrême urgence et la demande ne doit pas intéresser l’ordre public, la sécurité ou
la tranquillité publique. Cette exclusion se justifie par le pouvoir de substitution dont dispose le Chef
de District. De là, on peut se poser la question de la pertinence de cette procédure française d’extrême
urgence, car le Préfet détient aussi le pouvoir de substitution en matière de police administrative.
Enfin, si l’acte est illégal, le juge administratif l’annule. Mais, récemment, le juge administratif
français a transformé en recours de pleine juridiction le déféré en matière contractuel. Il peut refuser
d’annuler l’acte et se limiter à condamner les Collectivités territoriales à réparer les préjudices qu’a pu
causer l’acte à condition que le vice affectant le contrat ne soit pas d’une particulière gravité, que
l’annulation porte une atteinte excessive à l’intérêt général et qu’elle porte également une atteinte
excessive aux droits des cocontractants.45 Cette récente position de la jurisprudence française qui a
érigé en recours de pleine juridiction le recours pour excès de pouvoir n’est pas connue de l’expérience
malgache.
En tout état des choses, dans les deux pays, ces systèmes de contrôle, aussi similaires soient-
ils, n’ont pas les mêmes implications.

45En effet, le Conseil d’Etat reconnait que le Préfet peut « saisir le juge administratif d'un déféré tendant à l'annulation d'un marché
public ; qu'eu égard à son objet, un tel recours formé à l'encontre d'un contrat relève du contentieux de pleine juridiction ; qu'il
appartient au juge, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier les conséquences ; qu'il lui
revient, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité éventuellement commise, soit de prononcer la résiliation du contrat ou
de modifier certaines de ses clauses, soit de décider de la poursuite de son exécution, éventuellement sous réserve de mesures de
régularisation par la collectivité contractante, soit enfin, après avoir vérifié si l'annulation du contrat ne porterait pas une atteinte
excessive à l'intérêt général ou aux droits des cocontractants, d'annuler, totalement ou partiellement, le cas échéant avec un effet différé,
le contrat ». (Arrêts CE du 23 décembre 2011, Ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration
n° 348647 et n°348648), http://actu.dalloz-etudiant.fr/a-la-une/article/un-defere-prefectoral-relatif-a-un-marche-public-est-un-recours-
de-plein-contentieux//h/2660eddaae973be15c0e4b1b2b4bdb4c.html.

15
 DEUXIEME PARTIE : LES DIFFERENTES IMPLICATIONS DU SYSTEME
DANS LES DEUX PAYS
A s’en tenir aux effets concrets dégagés par les derniers bilans46 de l’exercice du contrôle de
légalité dans les deux Etats, il faut avouer des dysfonctionnements perceptibles du système. Pour ces
raisons, il importe de réfléchir sur des perspectives d’amélioration, lesquelles pourraient, sans doute,
susciter des critiques.

CHAPITRE PREMIER- LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTEME

Ce n’est pas simplement par goût de la provocation d’affirmer que la pertinence du contrôle de
légalité en France est relative et qu’à Madagascar, la situation de ce contrôle est moins bonne en raison
des difficultés de sa mise en effectivité.

1.-La relativité de la pertinence du contrôle de légalité en France

Bien que ce contrôle des actes des Collectivités territoriales ait fait preuve d’efficacité dans le
temps, des analystes sont enclins à considérer qu’il n’est pas sans faille. De manière générale, une
certaine négation de son efficacité est brandie et des menaces de risques de partialité du Préfet sont
dénoncées.

1.1.-Une certaine négation de l’efficacité du contrôle

D’une part, le Rapport sur l’organisation du contrôle de légalité affirme le caractère trop inégal
de l’exercice de ce contrôle. Pour ce faire, il relève des disparités à l’intérieur des Départements ou
entre les Départements et des disparités de contrôle de légalité selon les matières47. Mais, à l’analyse,
ces disparités sont aussi fonction des hommes et des moments. En effet, il arrive que le Préfet,
constatant l’illégalité d’un acte, estime qu’il s’agit d’une illégalité mineure qui n’a aucune importance
ou qui n’affecte pas sensiblement le contenu et le sens de l’acte. Il refuse ainsi d’agir. Son refus revêt
dans la pratique deux aspects : non seulement, il estime opportun de ne pas adresser à l’auteur de l’acte
une lettre d’observation en vue du retrait ou de la révision de l’acte de façon à le rendre légal, mais
aussi, il renonce à saisir le Tribunal administratif. Autrement dit, le Préfet dispose du pouvoir
discrétionnaire d’appréciation de l’opportunité de son action. Sa compétence discrétionnaire fait qu’il
est maitre de son action. Sa liberté, il l’exerce aussi bien sur les actes soumis à l’obligation de

46ANDRIEU Jacques et LAVAL Didier, Rapport sur l’organisation du contrôle de légalité, janvier 2007, p.08-10.
CSI, référentiel-Gouvernance locale à travers le contrôle de légalité, 8 février 2013, http://www.csi.gov.mg/referentiel/
47Mission d’audit de modernisation, Rapport sur la modernisation du contrôle de légalité, février 2007, http://www.audits.performance-

publique.gouv.fr/performance/audit.

16
transmission que sur les actes non soumis à cette obligation. La jurisprudence reconnait également que
le refus par le Représentant de l’Etat de déférer un acte manifestement illégal en dépit d’une demande
d’un tiers constitue une décision non susceptible de recours. Le Préfet se voit ainsi seul en mesure de
juger de l’opportunité de la saisine de la justice administrative au regard des circonstances locales, de
sa stratégie de contrôle, du souci de désengorgement du Tribunal administratif. Il pourra même se
désister de l’instance après avoir saisi celui-ci. La faculté lui est reconnue pour engager des
concertations avec des élus si bien que le succès de la fonction dissuasive et de son rôle pédagogique
induit que le juge ne soit pas saisi. De plus, rien ne garantit l’annulation et le Préfet peut être désavoué.
Or, cette hypothèse, si elle se réalise, affecte la crédibilité de l’Etat. Elle explique ainsi le faible nombre
de déférés car le Préfet ne saisit le Tribunal administratif que quand il est sûr de gagner.48
En outre, les stratégies du contrôle élaborées par les services de la Préfecture sont telles qu’il
existe des actes prioritaires qui font systématiquement l’objet du contrôle et des actes non prioritaires
dont le contrôle s’exerce aléatoirement. De la même manière, elles peuvent créer également des
inégalités géographiques en ce qu’elles pourraient classifier certaines Collectivités territoriales de
sensibles et de prioritaires par rapport aux autres.49
D’autre part, la jurisprudence administrative bien établie admet que la carence du contrôle de
légalité imputable au Préfet peut engager la responsabilité de l’Etat à la condition que cette carence
présente le caractère d’une faute lourde50. Cette responsabilité de l’Etat, aussi salutaire soit-elle pour
les élus et les particuliers, reste d’autant plus grave que le caractère volontaire d’une illégalité commise
par les Collectivités territoriales n’exonère pas l’Etat de sa responsabilité pour défaut de contrôle mais
qu’il l’attenue seulement. Il en résulte donc que les Collectivités territoriales peuvent invoquer à
l’encontre de l’Etat, pour engager sa responsabilité, des illégalités qu’elles ont commises en toute
connaissance de cause, en d’autres termes, qu’elles ont commises sciemment ou volontairement à la
condition de pouvoir établir que la carence du contrôle de légalité constitue une faute lourde. Les
Collectivités territoriales peuvent ainsi mettre à la charge de l’Etat une part des indemnités qu’elles
sont tenues de verser du fait d’un acte illégal.51

48Annexe p. VII, Tableau V : l’évolution annuelle des taux de succès en première instance.
49C’est le cas de la stratégie de contrôle à la Préfecture des Yvelines
50Arrêt du CE, 21 juin 2000, Ministre de l’équipement, du transport et du logement c. Commune de Roquebrune-Cap-Martin, req.n°

202058. -Arrêt du CE, 06 octobre 2000, Ministère de l’Intérieur c. communes de Saint-Florent, req.N°205959,
http ://www.legifrance.gouv.fr
51Arrêt de la CAA de Marseille, 15 avril 2009, Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM)-CINARCA LIAMONE,

req.N°07MA03382,« Le principe de libre administration des collectivités territoriales ne s'oppose pas à ce que la responsabilité de
l'État pour carence dans l'exercice du contrôle de légalité des actes des collectivités locales et des organismes qui y sont assimilés
puisse être utilement engagée par la collectivité qui a elle-même commis, en toute connaissance de cause, l'illégalité à l'origine d'un
préjudice dont elle a dû assumer la réparation »

17
 Par ailleurs, la lenteur ou le délai du traitement du contrôle par les Préfectures puis par la justice
administrative peut ôter tout son intérêt à la décision d’annulation à intervenir. Il en est ainsi des actes
à exécution immédiate. Tel est le cas par exemple du permis de construire.
De ces considérations, il s’ensuit que le contrôle de légalité ne permet pas nécessairement « une
application identique de la législation en tout point du territoire», son exercice est vu comme une
passoire à géométrie variable52. Ainsi critiquée, l’effectivité aléatoire du contrôle fait ménage avec
des menaces de risques de partialité du Préfet.

1.2.-Les menaces des risques de partialité du Préfet

S’il est vrai que le législateur a fait preuve d’intelligence et de sagesse à travers les modalités
de l’exercice de ce contrôle, en l’état actuel des choses, rien ne supprime définitivement les deux
hypothèses suivantes : la relation de connivence entre les élus et les Préfets ou la dénaturation du
contrôle.
Bien entendu, rien n’est aussi caché et aussi difficile à prouver qu’une connivence qui est, par
nature, une entente secrète ou une intelligence non avouée. Toutefois, ces derniers temps, les
connivences entre le monde de l’argent et le monde politique sont dénoncées et la moralisation de la
vie politique en est la conséquence. Ces connivences n’épargnent pas le monde administratif fortement
en liaison avec le monde politique. De ce point de vue, le Préfet pourrait donc être concerné.
C’est ainsi par exemple qu’à la requête du Syndicat Force ouvrière des Agents municipaux de
la Ville de Laval, le Tribunal administratif de Nantes a annulé l’ensemble de l’organigramme des
services techniques de la Ville au motif qu’il est entaché de détournement de pouvoir53. Par la suite,
forte de sa victoire au procès, Force Ouvrière a dénoncé avec force qu’ « il existait une certaine
connivence entre élus locaux et Préfet, connivence d’autant plus forte que ces élus sont ou ont été
membres du Gouvernement ». Elle a affirmé que « des requêtes avaient été systématiquement et
préalablement adressées au Préfet, mais celui-ci n’avait jamais décelé aucune malice dans les actes
et avait systématiquement refusé d’utiliser son pouvoir de déférer » ; or, a-t-elle ajouté, « toutes les
requêtes déposées par le Syndicat devant la juridiction administrative ont conduit à des
annulations ».54
De même, dans un autre domaine, la connivence entre les élus et le Préfet est dénoncée. Ainsi,
par communiqué de presse en date du 03 mai 2013, l’Association des Maires Ruraux de France

52 Rapport d'information n° 300 (2011-2012) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales,
déposé le 25 janvier 2012 http://www.senat.fr/rap/r11-300/r11-3006.html
53Jugement du TA de Nantes, 21 juillet 2004, Syndicat de la Force ouvrière des Agents municipaux de la Ville de Laval c. Commune

de Laval, Req. n°0304379.

54Force ouvrière municipale, organigramme des services techniques annulé par la justice,

http://vecteurlib.free.fr/dossiers/detournement.htm

18
(AMRF) dénonce « de nombreux cas d’unions forcées » des Communes dans les structures
intercommunales comme étant « le fruit de connivence de certains Préfets avec des « grands élus »
influents nationalement ou localement […] et les élus locaux demandent à ce qu’il y soit mis un terme
rapidement ».55 On se demande alors jusqu’où pourra s’arrêter cette connivence, s’il y en a.
Evidemment, dans son rôle de conseil pour les Collectivités territoriales, le Préfet a besoin de
la confiance des élus et cherche avant tout à obtenir leur collaboration en développant des compromis.
Ce rôle le place dans une situation qui privilégie des relations de confiance entre les élus et lui ; car il
est appelé à être à l’écoute de ceux qu’il conseille et contrôle. A cet égard, des considérations de nature
diverse, politique, économique, sociale, locale…peuvent être prises en compte pour décider de saisir
ou non la juridiction administrative. De la même manière, en cours d’instance, rien ne l’empêche de
continuer la concertation avec les élus et de se désister. Le souci de ne pas hypothéquer sa relation
avec les élus ou de ne pas affecter le fonctionnement de l’administration des Collectivités territoriales
peut l’emporter sur le respect stricto-sensu du droit. Car, là où il est libre de discuter, de transiger,
d’adapter les règles dans le cadre d’une négociation discrète, le juge est lié par la procédure
juridictionnelle et ne peut ni transiger ni négocier l’application de la règle, il doit l’appliquer dans toute
sa rigueur en rendant une décision neutre, dépersonnalisée et indépendante. A ce stade d’analyse, le
fait que le contrôle puisse ne pas être le même pour tous et partout, qu’il soit au bon vouloir des Préfets
en fonction des circonstances des relations avec leurs interlocuteurs locaux, conduit à affirmer que les
hypothèses des connivences et de dénaturations sont pertinentes. Les élus locaux et les Préfets sont des
hommes avant d’être des autorités publiques et ils ne sont donc pas infaillibles.
A la lumière de toutes ces considérations et dans la mesure où le système malgache du contrôle
de légalité s’est largement inspiré du système français, rien n’épargne Madagascar de cette remise en
cause de la pertinence du contrôle à laquelle s’ajoutent les difficultés de sa mise en effectivité.

2.-Les difficultés de la mise en effectivité du contrôle de légalité à Madagascar56

Depuis sa mise en place en 1995 jusqu’à présent, ce contrôle de légalité tarde à être réellement
efficace et effectif. Madagascar déplore le caractère encore laxiste de son exercice. Pourtant, l’Etat ne
pourrait s’en prendre qu’à lui-même, faute de ne pas avoir créé des conditions suffisantes favorables à
cet exercice face aux entraves à surmonter.

55Communiqué de presse du 3 mai 2013, liberté et autonomie des Collectivités, l’Etat poursuit son travail de sape, Association des
Maires Ruraux de France (AMRF), http://www.amrf.fr
56Annexe p. VIII, Graphique II, les déterminants de la quasi-absence du contrôle de légalité à Madagascar.

19
 2.1.-L’exercice laxiste du contrôle de légalité

C’est un fait et l’acte de la série des ateliers organisés par le Comité pour la Sauvegarde de
l’Intégrité en est le révélateur57 : il n’y a quasiment pas de contrôle de légalité au niveau des cent dix
neufs Districts et l’Etat ne s’est jamais vu engager sa responsabilité pour carence de l’exercice de ce
contrôle.58
En effet, depuis la création des six Tribunaux administratifs pour les six Provinces en 2005, le
nombre de déférés n’a pas atteint plus de dizaine dans une juridiction administrative. C’est ainsi par
exemple que depuis juillet 2005 jusqu’en aout 2012, soit au total pendant sept ans, le Tribunal
administratif de MAHAJANGA n’a reçu que six déférés sur les actes des deux cent vingt-trois
Communes dans les vingt Districts. Autrement dit, il a été saisi de 0,3 déféré par an pour vingt Districts
en charge de contrôler les actes de deux cents vint trois Communes, soit 0,015 déféré annuel par
District. Pareillement, pour la même période, quatre déférés ont été enregistrés au Tribunal
administratif d’ANTSIRANANA dont la juridiction couvre cent trente et une Communes et neuf
Districts, soit 0,57 déféré par an pour neuf Districts ou 0,06 déféré annuel par District.
Sans doute, ce résultat ne peut-il pas s’interpréter en faveur des Collectivités territoriales en ce
que leurs vertus ne se présument pas et qu’elles sont classées les plus corrompues par le Bureau
Indépendant Anti-Corruption (BIANCO)59. Il ne s’analyse pas non plus en faveur de la capacité des
Districts à obtenir le retrait par les élus des actes estimés illégaux; car les Collectivités territoriales ne
leur transmettent qu’en cas de problèmes.60
Paradoxalement, il n’y a pas un cas où l’Etat s’est vu engagé sa responsabilité pour carence de
contrôle. A ce propos, on ne pourrait que se demander si l’Etat malgache est un Etat de droit ou non61.
Bien sûr, il se revendique d’être Etat de droit62 et ce paradoxe peut s’expliquer en général par la culture
malgache vis-à-vis de la hiérarchie et particulièrement par la tradition malgache basée sur l’oralité. De
fait, la notion de « Raiamandreny sy Zanaka63» est au fondement même de la philosophie malagasy.
Habituellement, deux proverbes illustrent cette perception malgache : « Tsy misy Raiamandreny
hanolo-bato mafana ny zanany64» et « ny tenin-dRaiamandreny toy tsipak’ombalahy, mahavoa

57CSI, référentiel-Gouvernance locale à travers le contrôle de légalité, 8 février 2013, http://www.csi.gov.mg/referentiel/

58Ministère de la justice, Recueil de jurisprudence de la Chambre administrative de 1977 à 2003, Jurid’ka, 2003, 572 p.
-et Ministère de la justice et Université d’Antananarivo, Arrêts commentés de la chambre administrative et du Conseil d’Etat de la Cour
suprême de Madagascar, 2008-2009-2010, jurid’ka,
59BIANCO, Rapport sur la situation de la corruption à Madagascar, 2011-2012, du 19 juillet 2012, http://www.bianco-mg.org.
60CSI, op.cit.p.15
61Franck Raharison, Etat de droit, où es-tu ?, La Gazette de la Grande Ile du mercredi 29 mai 2013, n° 3081,

http://www.lagazette.dgi.com.
62 Préambule de la Constitution malgache de 2010
63Dans toutes les situations, les malgaches se positionnent en Raiamandreny (parent, partant, supérieur, chef et gouvernant) soit en

zanaka (enfant, peuple). Tout est ainsi institutionnalisé depuis la nuit de temps, à savoir la division des Malgaches en deux catégories
bien définies et sans discussion possible.
64Aucun parent ne donnerait une pierre brûlante à ses enfants, les gouvernants savent ce qui est bon pour le peuple.

20
mahafaty, tsy mahavoa mahafanina65». Le respect de la hiérarchie par les Malgaches est quasi
inconditionnel et frise apparemment la servilité.66 Ainsi, rares sont les Malgaches qui osent engager
une action en justice contre l’Etat, considéré comme parent67. Sur ce propos, il est peu probable qu’il
y ait une action contre l’Etat pour carence du contrôle. En tout cas, il n’est pas sûr que la juridiction
administrative malgache adopte la même solution que le Conseil d’Etat français. En outre, l’oralité
occupe encore du terrain chez les malgaches. Il n’est donc pas étonnant qu’ils accordent peu
d’importance à la lecture en général et aux textes juridiques en particuliers. Ce qui explique en partie
leur indifférence vis-à-vis de l’absence du contrôle de légalité, laquelle peut être justifiée par des
obstacles qui restent encore à surmonter.

2.2.-Les entraves à l’exercice du contrôle de légalité

Pour qu’il y ait contrôle de légalité, il faut que les actes pris par les Collectivités territoriales
parviennent aux Districts qui, à leur tour, procèdent à l’examen de leur légalité et saisissent le cas
échéant la juridiction administrative.68 Ce n’est pas au Représentant de l’Etat de venir auprès des
Collectivités territoriales pour exercer le contrôle de légalité. Le devoir de transmission des actes au
District incombe aux élus locaux. Pourtant, d’une manière générale, ces derniers ne transmettent pas
systématiquement leurs actes sauf en cas de problèmes.
A lire de près le référentiel sur la gouvernance locale à travers le contrôle de légalité, ce
manquement résulte de plusieurs facteurs. En effet, les élus sont réticents à respecter cette obligation
de transmission car ils estiment que le contrôle de légalité retarde leurs actions et remettent en cause
leur autonomie. Ils y voient plutôt une manière de les contrôler. Certains ignorent complètement
l’existence de cette obligation et d’autres n’y font aucune attention en refusant délibérément de
transmettre leurs actes.
Dès lors, s’il est vrai que transmettre les actes exige que l’on sache les actes à transmettre, que
l’on dispose des voies pour les transmettre et des moyens financiers pour le faire ; d’une manière
générale, les élus, notamment les élus ruraux se heurtent toutefois aux problèmes d’enclaves,
d’insuffisance des moyens financiers et de manque de capacités des compétences locales. De fait, les
élus étaient livrés à eux-mêmes, sans formation, sans être abonnés au journal officiel et sans

65Les conseils (blâmes ou critiques) d’un parent sont comme une ruade de zébu, s’ils vous atteignent, ils vous tuent, sinon vous êtes
sonnés. (Les parents ont toujours raison).
66Rakotobe Rajaonesy Gaby, « Pouvoirs et rapports sociaux », Madagascar-Fenêtres, aperçus sur la culture malgache, Antananarivo,

AFCA et CITE, 2003, p.34-43.

67Ny lehibe lehibe ihany, Le Chef est toujours chef.
68L’article 118 de la loi n° 94-008 du 26 avril 1995 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des

Collectivités territoriales décentralisées stipule que : « Les actes pris par les autorités d’une Collectivité territoriale sont exécutoires de
plein droit dès leur publication ou leur notification aux intéressés, ils doivent être transmis simultanément au Représentant de l’Etat qui
en délivre récépissé ». L’article 120 de la même loi ajoute que « Le Représentant de l’Etat défère à la juridiction compétente, les actes
qu’il estime contraires à la légalité dans les trente jours suivant leur réception ».

21
encadrement juridique. Ce n’est que ces derniers temps que l’Administration centrale s’engage à leur
formation.
Selon le Rapport de la Banque Mondiale69, « Force est d’admettre que les autorités locales à
Madagascar sont loin de posséder un socle minimal de compétences qui permettraient de gérer
efficacement […] et il y a un urgent besoin d’améliorer leurs compétences ».
A cette ignorance s’ajoute le manque de connectivités entre les Communes et les Districts en
raison du développement insuffisant des routes et des moyens de communication postale, téléphonique
ou électronique.
Quant à l’insuffisance des moyens financiers, ce même Rapport le dit clairement :
« Madagascar reste encore un Etat le plus centralisé ». Seules 5% des dépenses publiques sont
allouées aux Collectivités locales, reparties aux six Provinces, aux 22 Régions et aux 1549 Communes.
Cette concentration des ressources financières dans les mains de l’Administration centrale constitue
un obstacle et ne donne pas aux Collectivités territoriales des moyens pour assumer les responsabilités
qui devraient leur être dévolues.70
Curieusement, le rythme de transfert des ressources et la volonté de le faire ne sont pas à la
mesure des besoins. C’est ainsi par exemple que pour une période de 2008 à 2012, il a été prévu que
12% des dépenses publiques totales seraient allouées aux Collectivités territoriales. Toutefois, en 2010,
la Banque Mondiale a évalué à 0,6% la hausse des ressources transférées vers les Communes et elle
estime qu’à ce rythme, il faudrait plus de 25 ans (0,6 x 25) pour que les dépenses décentralisées
atteignent 20% du budget total de l’Etat. En 2011, ce chiffre était de 2% et il a été abaissé encore à
1,7% en 2012.71
Par ailleurs, certains Représentants de l’Etat manifestent des comportements hautains qui
suscitent la réticence des élus à leur communiquer des actes, et d’autres ne tiennent pas compte du
délai à tel point qu’il y a rétention des documents au niveau des Districts sans qu’aucun examen ne
soit effectué.
Tout compte fait, il y a autant des facteurs de blocage à l’exercice du contrôle de légalité que
des Collectivités territoriales, des élus et des représentants de l’Etat. Il serait ainsi hasardeux d’en faire
l’énumération exhaustive. A ce point de propos, le temps n’est plus au diagnostic, il est plutôt aux
perspectives d’amélioration du système.

69La Banque Mondiale, Madagascar : vers un agenda de relance économique, 18 juin 2010, 364 p.,
http://www.banquemondiale.org/fr/news/feature/2010/06/18/world-bank-releases-policy-notes-for-economic-recovery-in-madagascar
70 Annexe p. V : Graphique I, le paradoxe malgache : la décentralisation politique et la concentration budgétaire.
71DGCT/MIN.DEC. Rapport d’activité du Ministère de la décentralisation, 2012.

22
 CHAPITRE II- LES PERSPECTIVES D’AMELIORATION DU SYSTEME

Il est clair et généralement admis qu’il n’y a pas de réalité juridique qui ne soit appelée à
évoluer. A ce titre, le contrôle de légalité, que ce soit en France ou à Madagascar, est une réalité
juridique ayant vocation à l’évolution. Si, en France, toutes les alternatives avancées sont discutables,
ce n’est pas le cas à Madagascar où des recommandations s’imposent.

1.-Des solutions alternatives discutables en France

Les relations entre l’Etat et les Collectivités territoriales est un exemple de la tension entre le
principe d’autorité et le principe de liberté. Sur cette logique, à l’exclusion du maintien du contrôle tel
qu’il est à l’heure actuelle, deux perspectives sont aux débats en France quand il s’agit de reformer le
contrôle de légalité : le renforcement de l’autorité du Préfet ou l’effacement de son pouvoir de contrôle.

1.1.-L’effacement du pouvoir du contrôle du Préfet

Face aux réticences des Préfets à saisir le Tribunal administratif et à leur incapacité
d’embrasser la masse totale des actes des Collectivités territoriales dans l’exercice du contrôle72, une
solution simpliste serait de supprimer tout simplement le contrôle administratif et de laisser aux
citoyens eux-mêmes la charge de saisir le Tribunal administratif s’ils estiment qu’ils en ont intérêt et
qualité. Cette tentation semble avoir sa logique en raison de la grande vigilance dont font preuve les
Collectivités territoriales. Toutefois, les juges administratifs eux-mêmes déconseillent cette
suppression.73 En effet, le rôle de conseil juridique assigné à la Préfecture est consubstantiel à la
mission de contrôle et vise à éviter en amont les irrégularités des actes des Collectivités territoriales.
Dès lors, si la suppression est adoptée, elle laissera subsister la fonction de conseil juridique. Or, la
Préfecture est libre de fournir ou non ses conseils aux Collectivités territoriales. En conséquence, en
l’absence de conseil, les Collectivités territoriales se voient obligées de recourir aux services des
cabinets d’avocats ou au recrutement des juristes. Dans le cas contraire, des contentieux risquent donc
de se développer et d’engorger les Tribunaux administratifs.
En outre, la fin de la transmission des actes prive le Préfet de son privilège d’information ;
mais, il n’est pas dépouillé de la possibilité de saisir le Tribunal administratif en cas des irrégularités.
De plus, pour que la suppression soit admissible, il faudrait qu’il s’accompagne de la
responsabilisation des Collectivités territoriales. Mais cette idée de transfert de responsabilité
dissuaderait des candidatures aux élections locales. Le retrait ou le désengagement de l’Etat par la

72JeanFrançois Brisson, Le contrôle de légalité dans la loi 2004 : à la recherche des illusions perdues, AJDA, 2005, p. 126.
73Mission d’audit de modernisation, Rapport sur la modernisation du contrôle de légalité, février 2007, http://www.audits.performance-
publique.gouv.fr/performance/audit.

23
suppression du contrôle au profit d’une activité de pure expertise juridique semble donc être
dangereuse. Et l’expérience italienne de suppression du contrôle qui a conduit à la mise en mal des
caisses publiques et au changement du comportement des élus est dissuasive.74
Par ailleurs, en cas de violation du droit communautaire par les Collectivités territoriales, l’Etat
sera toujours responsable de ce manquement devant les Institutions de l’Union européenne.
En tout état de cause, la suppression du contrôle signifie pour l’Etat un aveu pur et simple de
faiblesse ou d’inefficacité de son contrôle. Elle suppose forcement une révision de la Constitution qui
parait encore utopique.
En revanche, une autre solution moins drastique consiste en la réduction du contrôle à quelques
domaines à définir par la loi ou par la stratégie de contrôle élaborée au niveau de chaque Préfecture,
en fonction des risques des irrégularités dans les Collectivités territoriales. Cette réduction n’est pas
non plus à même à résoudre les difficultés.
D’autre part, et toujours dans cette logique d’effacement du pouvoir de contrôle du Préfet, une
solution serait d’instituer une Autorité Administrative Indépendante composée d’experts juridiques
placés auprès du Préfet. De ce fait, le Préfet n’oserait pas aller à l’encontre de cette structure et n’aurait
d’autres choix que de signer le déféré proposé. De même, cette autorité indépendante pourrait prendre
la forme du ministère public en charge exclusive de l’ensemble du contrôle de légalité. Ou encore, il
serait possible de créer un comité dont sa proposition de déféré oblige le Préfet.
Enfin, on pourrait exiger du Préfet de motiver son refus de déférer ou on pourrait également
permettre à l’agent chargé de contrôle de légalité d’agir lui-même en cas de refus de signature par le
Préfet. Ce qui supprimerait le risque politique du déféré préfectoral.
Toutefois, Pierre Brunelli,75 ancien Chef du bureau du contrôle de légalité à la Direction
Générale des Collectivités locales, actuellement Conseiller au Tribunal de Lille, préconise que le
Préfet ne devrait pas « perdre la face » et disparaitrait de la scène dans les relations Etat/Collectivités
territoriales. Car, priver le Préfet du contrôle de légalité, c’est faire perdre à l’Etat une partie de sa
crédibilité, son crédit et son autorité. En outre, une telle réforme partirait du postulat que ce sont le
manque d’objectivité et le manque du courage du Préfet à saisir le Tribunal administratif qui sont à la
source du problème.
Aussi, à l’opposé de ces solutions ayant pour conséquences l’effacement sensible du pouvoir
de Préfet, est-il possible d’imaginer le renforcement de l’autorité de ce dernier et serait-il erroné de
considérer que le contrôle est défaillant, car il reste une épée de Damoclès que les élus redoutent.

74
Geraldine Chavrier, « Les répercussions négatives de la suppression ou de la réduction du contrôle administratif de légalité des actes
des collectivités territoriales », [En ligne] in http://www.chavrier.fr/.../Les_repercussions_negatives_de_la_suppression
75
Pierre Brunelli, Le contrôle de légalité, LGDJ, coll. Politiques locales, 2002, 112 p.

24
 1.2.-Le renforcement de l’autorité de contrôle du Préfet

Sur ce propos, deux alternatives pourraient être préconisées : le rétablissement du

contrôle a priori et l’octroi des garanties statutaires d’indépendance au Préfet. En effet, bien que la
tutelle ait été supprimée, le Préfet détient encore des pouvoirs importants. Bertrand Faure, Professeur
à l’Université de Nantes, constate la survivance de la tutelle organique de l’Etat, la résistance de la
tutelle fonctionnelle ou la subsistance de la tutelle financière et il écrit que « c’est certainement à tort
qu’on voit l’expression de tutelle aujourd’hui s’effacer au profit des expressions de « contrôle
administratif ou de contrôle budgétaire » ».76 Car, dépositaire du pouvoir de substitution en matière
de police municipale ou de voirie et titulaire du pouvoir de déclencher la suspension, la révocation du
maire ainsi que la dissolution du Conseil municipal, le Préfet, à qui la jurisprudence reconnait la liberté
d’appréciation discrétionnaire de l’opportunité de son contrôle, maintient de fait une sorte de
prééminence vis-à-vis des élus. Or, le Professeur René CHAPUS souligne que « la tutelle n’est rien
d’autre que le pouvoir disciplinaire exercé sur les unités décentralisées ».77En conséquence, cette
persistance remarquable de la tutelle sur les Collectivités territoriales réduit le contrôle de légalité de
son esprit à telle enseigne que l’on peut se demander pourquoi ne pas rétablir carrément la tutelle.
Mais, cette idée est politiquement fragile en ce qu’aucun gouvernement ne se permettrait ce retour au
dispositif abandonné dans les mœurs. Elle est, en plus et surtout, juridiquement inadmissible pour les
Collectivités territoriales qui ne pourraient plus exercer les compétences qui leur sont jusqu’ici
reconnues.
Enfin, une autre alternative est de modifier le statut du Préfet en le rendant moins
dépendant du gouvernement ou des élus. Telle est par exemple la proposition d’inamovibilité pendant
un délai fixe. Toutefois, ces garanties statutaires semblent être bancales en ce qu’elles présentent les
risques de faire perdre à l’Etat son rôle d’orientation et de partenaire privilégié au niveau local, et
d’abandonner définitivement le terrain local aux autorités territoriales.
Ainsi, face à toutes ces solutions discutables, l’Etat s’est engagé dans la modernisation
du contrôle de légalité par le recours aux technologies de l’information et de communication pour
fluidifier la transmission des actes à l’aide du système de télétransmission et pour rendre plus efficace
le contrôle.78 Il conviendrait donc que toutes les Collectivités territoriales et les Préfectures bénéficient
de ces moyens. De ces considérations, l’efficacité du contrôle dépendrait de la diligence du Préfet, de

76Bertrand Faure, Le Droit des collectivités territoriales, Dalloz, 2è édition, 2011, 686 p.
77René Chapus, Droit administratif général, Tome I, 15è édition, Paris, Montchrestien, Coll. Domat Droit public, 2001, 1427p
78L’article 139 de la loi n°2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales admet la transmission des actes par

voie électronique.

25
son choix devant la liberté et l’obligation d’agir. Quid alors des recommandations pour l’effectivité du
contrôle de légalité à Madagascar ?

2.-Les recommandations pour l’effectivité du contrôle de légalité à Madagascar

Les analyses entreprises établissent qu’à Madagascar, le contrôle reste pratiquement lettre
morte. Ce constat laisse présumer combien les abus, les gabegies et les illégalités diverses règnent dans
les Collectivités territoriales. Pourtant, la gouvernance locale pourra servir d’outil pour mesurer à quel
point l’Etat respecte ou non le Droit. Ainsi, l’Etat, faiseur des Collectivités territoriales, devrait
assumer son rôle d’une manière responsable. La décentralisation, n’est-elle pas une question de volonté
politique ? Dès lors, des recommandations de priorité à court ou à moyen terme et celles de nécessité
à long terme s’imposent.

2.1.-Les recommandations de priorité à court et à moyen terme

Elles consistent tout d’abord à réviser tous les textes juridiques, législatifs et
réglementaires, relatifs aux Collectivités territoriales de façon à produire une cohérence juridique ; et
ce, quitte à élaborer un code (général) des Collectivités territoriales.
En effet, les textes juridiques sur les Collectivités territoriales ne sont pas à jour ni
adaptés pour certaines Communes79. Ils sont en plus éparpillés. Cet éparpillement des textes est à la
fois à l’origine de leur méconnaissance par leurs utilisateurs et la source d’ineffectivité dans leur
application. Ainsi, en attendant cette mise à jour ou cette mise en cohérence, une modification de
l’article 119 de la loi n°94-008 du 26 avril 1995 fixant les règles relatives à l’organisation, au
fonctionnement et aux attributions des Collectivités territoriales décentralisées pourrait avoir pour
objet de prévoir que « les Chefs de District sont tenus de chercher et de se faire remettre sur place les
actes des Collectivités territoriales de leur circonscription jusqu’à ce qu’il soit établi que celles-ci
sont à même de transmettre elles-mêmes leurs actes ».
La deuxième solution serait d’exempter de frais postaux les correspondances que les
Collectivités territoriales ont à adresser aux Chefs de District. La troisième solution, c’est de fixer un
nouveau délai au Chef de District pendant lequel il serait appelé à effectuer son contrôle. Un délai de
4 mois pour les actes des Collectivités territoriales rurales et un délai de 2 mois pour ceux des
Collectivités territoriales urbaines seraient raisonnables et souhaitables. La quatrième consiste à

79
Tel est le cas par exemple du décret n°96-249 du 27 mars 1996 fixant les attributions de la représentation départementale de l’Etat au
niveau des Communes auquel se réfèrent les Chefs de District alors que les Départements prévus par la version initiale de la Constitution
de la Troisième République en 1993 ont disparu avant d’avoir existé. En matière du Code de marchés publics par exemple, le nombre
des soumissionnaires imposés par les textes ne peut pas être atteint dans les Communes rurales éloignées. En conséquence, les élus
préfèrent ne pas transmettre leur acte plutôt que les voir censurer par les Chefs de District.

26
réduire et à limiter clairement par la loi le nombre des actes soumis au contrôle de légalité à ceux qui
sont vraiment importants.
Par ailleurs, il serait également réaliste qu’au nom de l’unité et de la solidarité
gouvernementale, le Gouvernement parle d’une seule voix vis-à-vis des Collectivités territoriales. Pour
ce faire, la décentralisation doit être rattachée à la Primature ou à la Présidence. Car, la création du
Ministère de la Décentralisation crée une certaine concurrence avec le Ministère de l’Intérieur à tel
point qu’il est difficile pour un ministère de relancer un autre ministère. Plus précisément, l’inertie
d’un Chef de District qui est rattaché au Ministère de l’Intérieur rend inefficace le contrôle de légalité
aussi longtemps que le Ministère de la Décentralisation ne peut rien faire sans la volonté de
collaboration du Ministère de l’Intérieur.
Enfin, réunis par le Comité pour le Sauvegarde de l’Intégrité lors d’un atelier sur la
gouvernance locale à la Piscine Hôtel de Mahajanga, les 7 et 8 août 2012, pour assurer l’effectivité de
contrôle de légalité des actes à leur niveau, les Chefs de District, les Maires et les Présidents des
Conseils municipaux ont demandé à être dotés de manuels de procédure pour en faire l’outil de
référence de l’exercice de leurs pouvoirs en tant qu’autorités publiques.80 Il convient donc de prendre
acte de cette demande et d’y faire droit.
Pourtant, le chemin n’est pas aussi court. Des recommandations de nécessité à long
terme s’avèrent incontournables.

2.2.-Les recommandations de nécessité à long terme

Dans la mesure où la décentralisation est un défi politique à Madagascar, et par

conséquent, une volonté, un impératif technique et un défi financier, il convient d’admettre que pour
garantir la libre administration et assurer réellement le contrôle de légalité, il faudra relancer le
Programme National de Décentralisation et de Déconcentration (le PN2D) ou le processus 2D
(décentralisation/ déconcentration) qui consiste à mettre en place trois grandes réformes, à savoir, la
réforme de l’administration territoriale, la réforme des finances publiques et la réforme de la fonction
publique. Autrement dit, il faudra revoir la gestion de l’espace, la gestion des ressources et la gestion
des hommes.
En effet, l’enclave constitue un des obstacles à l’exercice du contrôle de légalité. Elle
rend difficile et coûteuse pour les Collectivités la transmission des actes. Il serait donc rationnel de
redéfinir les délimitations des Collectivités territoriales décentralisées de façon à réduire leur nombre
en fonction de potentialité et d’homogénéité et à les rendre viables ; car l’écrasante majorité des

80http://www.lagazette-dgi.com/index.php?option=com_content&view=article&id=24482:comite-pour-la-sauvegarde-de-lintegrite-
atelier-sur-la-gouvernance-locale-a-mahajanga

27
Communes ne sont pas viables sans les subventions de l’Etat.81 Sur ce point de vue, la comparaison
avec le Mali82 qui fait trois fois la superficie de Madagascar mais qui compte deux fois moins de
Communes par rapport à ce dernier est très convaincante. En même temps, il convient de réviser
minutieusement le rattachement actuel de certains Districts par rapport au Tribunal administratif
installé au Chef-lieu des Provinces. Car, s’il est vrai que les critères de délimitation des Collectivités
territoriales sont bien définis par la loi83, à savoir des homogénéités socio-culturelles ou des critères
géographiques en matière d’accessibilité et des critères socio-économiques, il est en revanche très
difficile de l’appliquer systématiquement84.
En outre, un problème récurrent est le manque de compétences locales. Sur ces problèmes, il a
été souvent question de subordonner la candidature au poste d’élus locaux à des diplômes. Mais, la loi
fondamentale n’autorise pas une telle sélection de candidatures. La solution adoptée consiste à
renforcer la capacité des élus et des responsables des Collectivités territoriales décentralisées. Or, cette
stratégie a ses limites en ce que chaque élection amène son lot d’alternance et chaque nouveau
responsable pratique le « spoil system ». En conséquence, organiser régulièrement des formations à
chaque nouveau mandat oblige le Ministère en charge de la Décentralisation à dépenser des sommes
faramineuses alors qu’aucun changement notoire n’a été vraiment constaté et que les techniciens
formés sont très volatiles, qu’ils soient remplacés par les responsables ou qu’ils préfèrent partir ailleurs
dès qu’une opportunité se présente. Il s’ensuit que la création d’une fonction publique territoriale
pourrait être la solution la plus appropriée pour pallier ce problème.
Enfin, à quelques rares exceptions, les Collectivités territoriales décentralisées sont toutes
dépendantes des subventions de l’Etat85. Dès lors, pour l’effectivité de la libre administration et le
contrôle de légalité, la réforme de la fiscalité locale est de mise. Pour ce faire, il convient de réactualiser
l’assiette et les montants des impôts locaux ainsi que des taxes locales, d’ériger en exception le partage
des impôts et taxes entre les différents niveaux de décentralisation et de mettre en place un système de
recouvrement autonome pour chaque Collectivité territoriale.

81 Il suffirait par exemple de fusionner toutes les Communes limitrophes de chaque chef-lieu de District pour réduire mécaniquement de
moitié le nombre des communes. Car, c’est exactement le contraire de ce qui s’est passé en 1996 où l’Assemblée nationale avait
fractionné des Communes, passant ainsi de 1392 à 1549 Communes uniquement afin de doubler ou tripler mécaniquement les
subventions allouées à chaque Commune fractionnée.
82Avec une superficie de 587041km2, Madagascar compte plus de cinq mille Communes alors qu’avec environ un million cinq cent

mille kilomètres carrées, le Mali n’a environ que sept cents Communes.
83 Loi n°93.005 du 26 janvier 1994 portant orientation générale de la politique de décentralisation, modifiée et complétée par la loi

n°94 039 du 3 janvier 1995

84
Le cas de Bealanana est très instructif à ce sujet en ce qu’il est rattaché judiciairement au District d’Analalava (Province de
MAHAJANGA, Région SOFIA) et au Tribunal administratif de MAHAJANGA alors que sa vocation économique le destine à être
rattaché judiciairement au District d’Andapa (Province d’ANTSIRANANA, Région SAVA) vers lequel sa production agricole est
acheminée naturellement, et en conséquence, il devrait relever du Tribunal administratif d’ANTSIRANANA.
85Un simple retard dans l’octroi des subventions entraine le non-paiement des salaires. Pour cette raison, les élus se soucient beaucoup

plus du paiement de ces salaires que de la transmission des actes pour contrôle de légalité

28
 CONCLUSION
S’il faut conclure, il importe de noter que les analyses entreprises ont mis en exergue qu’en
France, il y a sophistication remarquable du recours du Préfet. Celui-ci se voit seul en mesure de juger
de l’opportunité de la saisine de la juridiction administrative au regard des circonstances locales, de sa
stratégie de contrôle, de la gravité des irrégularités constatées ou du souci de désengorgement de la
juridiction administrative. Sur ce point de vue très favorable au Représentant de l’Etat, Stéphanie
Douteaud86 schématise en affirmant que le Préfet n’a pas perdu son triple « A » qui se traduit, selon
lui :
-Primo, Avantages au stade de la recevabilité de son action en ce qu’il est dispensé de la preuve
de son intérêt, de sa compétence d’agir et que son délai de recours ne commence à courir qu’à compter
du moment où l’acte est reçu en Préfecture ou lorsque l’acte n’est pas soumis à l’obligation de
transmission ou que l’autorité locale refuse la transmission, dans les deux mois de la décision implicite
ou explicite du refus de transmettre ou du refus de retirer l’acte, objet de sa lettre d’observation.
-Secundo, Avantages dans la saisine du juge de suspension en ce que le Représentant de l’Etat
jouit du privilège de la présomption irréfragable d’urgence, qu’il n’a pas à prouver le risque du
préjudice grave à l’intérêt protégé, la satisfaction de l’intérêt commun, ni l’existence du doute sérieux
de la légalité de l’acte. Il a donc le bénéfice de l’accès au juge.
-Tertio, Avantages du choix de l’action à engager en ce qu’il dispose du choix du régime de
son action par sa décision d’anticiper en déférant un acte préparatoire d’un contrat devant le juge de
l’excès de pouvoir ou celle de déférer le contrat au juge de pleine juridiction. Il bénéficie également
de suspension automatique en déférant dans dix jours un contrat de marché public ou un contrat de
délégation de service public.
Toutefois, la carence du contrôle de légalité engage la responsabilité de l’Etat s’il est avéré
qu’il y a une faute lourde.
Ainsi sophistiqué, à la fois obligatoire et facultatif, sélectif et aléatoire, limitatif et général,
souple et rigide, intangible et négociable, le contrôle de légalité est tel qu’il repose, tout compte fait,
sur la personnalité du Représentant de l’Etat.
En revanche, comparativement aux privilèges du Préfet, le Chef de District pourrait être
caricaturalement notée « D », Défaillance dans sa mission constitutionnelle de contrôle de légalité. De
ce fait, contrairement à la tendance française à la réduction des actes soumis à l’obligation de contrôle,

86Stéphanie Douteaud, « Le Préfet reste-t-il un requérant « super-privilégié ? » AJDA, 2012, p. 2154,

http://www.dalloz.fr/lien?id=AJDACHRON20120504&produit-id=AJDA&famille-id=REVUEShttp://www.dalloz-actualite.fr/revue-
de-presse/face-au-contrat-prefet-reste-t-il-un-requerant-super-privilegie-20121122

29
les responsables malgaches cherchent à augmenter le nombre des actes effectivement transmis au Chef
de District.
Par ailleurs, les dernières réformes entreprises en France consistent plutôt à moderniser ce
contrôle de légalité en faisant recours aux technologies modernes d’information et de
communication.87 Peu de choses ont été reformées car partant du postulat selon lequel « une institution
n’a de chance de durer que si elle apporte la preuve que loin d’être seulement une composante
nécessaire du régime politique auquel elle doit le jour, elle répond à un besoin permanent dans la
cité »88, il convient d’admettre que malgré les différents critiques émis, le contrôle de légalité, qui a
plus de trente ans d’existence répond donc au besoin permanent de l’heure actuelle.
Quant à la situation du contrôle de légalité à Madagascar, beaucoup reste à faire tant à court et
moyen terme qu’à long terme. Les axes de réformes à entreprendre consistent principalement à
décentraliser réellement les compétences, les ressources et les expertises ainsi qu’à réorganiser les
délimitations du territoire. Pour ce faire, il faudrait définir le rythme ou la vitesse avec lesquels les
reformes seront mises en œuvre et les mener à terme. Car, la suffisance des moyens de réalisation du
contrôle et la montée en puissance des expertises juridiques de tous les acteurs demeurent les seules
voies qui réduisent les écarts de résultats entre les expériences françaises et malgaches. Elles
garantissent l’effectivité à ce contrôle.
Si ces trois réformes sont engagées en mobilisant les quatre outils actuels du Ministère de la
Décentralisation, à savoir, le Fonds du Développement Local, l’Institut national de la décentralisation
et du développement local, la Direction de la coopération décentralisée et la Cellule Nationale de
concertation sur la Décentralisation, qu’elles sont bien appropriées par les différents acteurs de la
décentralisation et menées à terme, elles permettront de résoudre, sinon en totalité du moins en grande
partie, les difficultés de la mise en effectivité du contrôle de légalité à Madagascar. Dans cette optique,
il reste toutefois à savoir si le fonctionnement réel de la justice administrative respective de deux pays,
saisie des actes des Collectivités territoriales suit ou non les mêmes logiques tant en terme du délai de
traitement des déférés qu’en terme de jurisprudence.

87 Céline Absolon, La télétransmission des actes des Collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité, mémoire de DESS, droit
de l’internet, Université de Paris I, 2004, 77 p. http://www.univ-paris1.fr/fileadmin/diplome_droit_internet/03-
04_Absolon_Celine_Memoire.pdf
88 Anne-Sophie Gorge, op.cit. p.133

30
 I

BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES
-ABSOLON Céline, La télétransmission des actes des Collectivités territoriales soumis au
contrôle de légalité, mémoire de DESS, droit de l’internet, Université de Paris I, 2004,77 p.

-BRUNELLI Pierre, Le contrôle de légalité, LGDI, coll. Politiques locales, 2002, 112 p.

-CHAPUS René, Droit administratif général, Tome I, 15è édition, Paris, Montchrestien,
Coll. Domat Droit public, 2001, 1427p

-FAURE Bertrand, Le Droit des collectivités territoriales, Dalloz, 2è édition, 2011, 686 p.

-FLORENT Robert Gaby, Cours sur le contrôle de légalité des actes budgétaires, 2è Partie,
Ecole Nationale d’Administration de Madagascar (ENAM), 2009-2011.

-GORGE Anne-Sophie, Le principe d’égalité entre les Collectivités territoriales, Dalloz,

2011, 692 p.

-La Banque Mondiale, Madagascar : vers un agenda de relance économique, 18 juin 2010,
364 p., http://www.banquemondiale.org/fr/news/feature/2010/06/18/world-bank-releases-policy-
notes-for-economic-recovery-in-madagascar

COLLOQUE ET CONTRIBUTION A UN COLLOQUE

-RADERA Serge, L’économie politique de la décentralisation à Madagascar, Actes de
colloque organisé le 16 avril 2008 par la Banque mondiale et l’Union européenne, Antananarivo,
inédit, p. 8-19

-VAILLANCOURT François, L’économie politique de la décentralisation à Madagascar,

Actes de colloque organisé le 16 avril 2008 par la Banque mondiale et l’Union européenne,
Antananarivo, inédit, p.1-7
 II

ARTICLES

-BARTMANN Luc, « L’organisation administrative française », 28 p., [En ligne] in

http://site.juridique.free.fr/deug/organisation.pdf.

-BOUDET Jean-François, « Les dépenses interdites des collectivités locales », Droit et

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-BRISSON Jean François, Le contrôle de légalité dans la loi 2004 : à la recherche des illusions
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-CHAVRIER Géraldine, « Les répercussions négatives de la suppression ou de la réduction

du contrôle administratif de légalité des actes des collectivités territoriales », [En ligne] in
http://www.chavrier.fr/.../Les_repercussions_negatives_de_la_suppression.

-DOUTEAUD Stéphanie, « Le Préfet reste-t-il un requérant « super-privilégié ? » AJDA,

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requerant-super-privilegie-20121122

-GROUD Hervé, L’encadrement juridique des dépenses économiques des collectivités

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-RAHARISON Franck, Etat de droit, où es-tu ?, La Gazette de la Grande Ile du mercredi 29

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-RAKOTOBE Rajaonesy Gaby, « Pouvoirs et rapports sociaux », Madagascar-Fenêtres,

aperçus sur la culture malgache, Antananarivo, AFCA et CITE, 2003, p.34-43.

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 FRANÇAIS

-Mission d’audit de modernisation, Rapport sur la modernisation du contrôle de légalité,

février 2007, http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/performance/audit.

-ANDRIEU Jacques et LAVAL Didier, Rapport sur l’organisation du contrôle de légalité,

janvier 2007, p.08-10.
 III

-MÉZARD Jacques, Rapport d'information n° 300 (2011-2012) fait au nom de la délégation

aux collectivités territoriales, déposé le 25 janvier 2012, http://www.senat.fr/rap/r11-300/r11-
3006.html

-DGCL, Guide pratique du contrôle de légalité, http://www.collectiviteslocales.gouv.fr

 MALGACHES

-DGCT/MIN.DEC. Rapport d’activité du Ministère de la décentralisation, 2012.

-BIANCO, Rapport sur la situation de la corruption à Madagascar, 2011-2012, du 19 juillet
2012, http://www.bianco-mg.org.
-CSI, référentiel-Gouvernance locale à travers le contrôle de légalité, 8 février 2013,
http://www.csi.gov.mg/referentiel/
-Ministère de la justice, Recueil de jurisprudence de la Chambre administrative de 1977 à
2003, Jurid’ka, 2003, 572 p.
-Ministère de la justice et Université d’Antananarivo, Arrêts commentés de la chambre
administrative et du Conseil d’Etat de la Cour suprême de Madagascar, 2008-2009-2010, jurid’ka,

TEXTES JURIDIQUES

Textes juridiques français, site-http://www.legifrance.gouv.fr

La Constitution française

La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789

Le Code General des Collectivités Territoriales

Textes juridiques malgaches, site-http://www.justice.gov.mg

La Constitution malgache

La loi 2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Régions

La loi n°2001-004 du 25 octobre 2001 portant règlementation générale des Dina en matière de sécurité
publique

La loi n°2001-025 du 9 avril 2003 relative au Tribunal administratif et au Tribunal financier, modifié
par la loi n° 2004-021 du 19 août 2004

La loi n°60-004 du 15 février 1960 relative au droit privé national

La loi n°93.005 du 26 janvier 1994 portant orientation générale de la politique de décentralisation,

modifiée et complétée par la loi n°94 039 du 3 janvier 1995
 IV

La loi n°94-007 du 26 avril 1996 relative aux pouvoirs, compétences et ressources des Collectivités
territoriales

La loi n°94-008 du 26 avril 1996 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux
attributions des Collectivités territoriales décentralisées

Le décret n°96-249 du 27 mars 1996 fixant les attributions de la représentation départementale de

l’Etat au niveau des Communes

ARRETS, DECISIONS ET JUGEMENTS

 FRANÇAIS

CAA de Marseille, 15 avril 2009, Syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM)-CINARCA

LIAMONE, Req.n°07MA03382.

CC, décision n° 137 DC du 25 février 1982. http://www.conseil-constitutionnel.fr.

CE du 13 mars 1989, Commune de Gardonne.

CE du 15 mai 2013, n°357030, http://www.cnrs.fr/aquitaine/IMG/pdf/CEOPHNice.pdf

CE du 23 décembre 2011, Ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer, des Collectivités territoriales et de

l’immigration n° 348647 et n°348648, http://actu.dalloz-etudiant.fr

CE, 06 octobre 2000, Ministère de l’Intérieur c. communes de Saint-Florent, req.N°205959, http :

//www.legifrance.gouv.fr

CE, 21 juin 2000, Ministre de l’équipement, du transport et du logement c. Commune de Roquebrune-

Cap-Martin, Req.n° 202058.

CE, sect., 28 juillet 1989, Ville de Metz.

TA de Nantes, 21 juillet 2004, Syndicat Force ouvrière des Agents municipaux de la Ville de Laval c.
Commune de Laval, Req. n°0304379 http://vecteurlib.free.fr/dossiers/detournement.htm

 MALGACHES
ARRET du 21 août 2002 dans une affaire opposant Madame Bustin Lucquerette contre la Commune
urbaine d’Antalaha, la Chambre administrative de la Cour suprême

COMMUNIQUE DE PRESSE du 3 mai 2013, liberté et autonomie des Collectivités, l’Etat poursuit
son travail de sape, Association des Maires Ruraux de France (AMRF), http://www.amrf.fr
 V

ANNEXES
Tableau I-l ’histoire de l’organisation territoriale à Madagascar
1ERE REPUBLIQUE 2EME REPUBLIQUE
Circonscriptions administratives
Collectivités territoriales Circonscriptions administratives Collectivités territoriales
Province 6 Province 6 Faritany 6
Préfecture 18
Sous-Préfecture 91 Fivonronampokontany 111
Arrondissements 44
Communes 778 Cantons 695 Firaisampokontany 1200
Quartiers (facultatifs) Fokontany 15000

3EME REPUBLIQUE 1992 3EME REPUBLIQUE 1998 3EME REPUBLIQUE 2007

Décentralisation Déconcentration Collectivités Niveau de Niveau de Niveau de
territoriales Déconcentration décentralisation Déconcentration
décentralisées CTD
Provinces Provinces 6 Provinces 6
autonomes 6
Régions 28 Préfectures 18 Régions 28 Préfectures 18 Régions 22 Régions 22
Départements 111 Sous-Préfectures 111 Sous-Préfectures 111 Districts 119
Communes 1392 Arrondissements à Communes Arrondissements à Communes Arrondissements à
l’initiative du Sous- 1549 l’initiative du Sous- 1549 l’initiative du Chef
Préfet Préfet de District
Fokontany 15000 Fokontany 17000 Fokontany 18000

Selon la
Constitution de la Niveau de
4EME Déconcentration Provinces Régions Districts Arrondissements Fokontany
REPUBLIQUE Provinces Régions Communes
(A la recherche de Niveau de
l’organisation) décentralisation

Graphique I : Le paradoxe malgache : La décentralisation politique et la concentration

budgétaire

ETAT
95% du budget

22 REGIONS
1,5%

1549 COMMUNES 3,5%

Source : Banque Mondiale, Madagascar : vers la relance économique, 2010,

http://siteresources.worldbank.org/INTMADAGASCAR/Resources/PolicyNotesJune2010.pdf
 VI

Tableau II : les grilles du contrôle de légalité

CONTROLE DE LEGALITE EXTERNE

1- Contrôle de la compétence de l’auteur de l’acte
Compétence matérielle relevant des attributions
-de l’assemblé ?
-de l’exécutif ?
Compétence territoriale : l’auteur a-t-il agi dans
son ressort territorial ?
Compétence dans le temps : l’autorité a-t-elle le
pouvoir d’agir ?
Le cas échéant : l’auteur avait-il ou non reçu
une délégation de pouvoir ou de signature ?
CONTROLE DE LEGALITE INTERNE
1- Contrôle du respect des règles qui composent le 3- Contrôle des buts de l’acte
« bloc de légalité »
2- Contrôle des motifs de l’acte
-contrôle de l’existence des motifs de fait : les
faits invoqués pour justifier l’acte, existent-ils ?
-l’autorité locale ne s’est-elle pas trompée sur
l’étendue des pouvoirs pouvant légalement
servir de base à celui-ci ?
-les faits qui servent de fondement à l’acte ont-
ils été bien qualifiés : étaient-ils de nature à
justifier la mesure prise, ou pour les actes
discrétionnaires, l’autorité locale n’a-t-elle pas
commis d’erreur manifeste dans l’appréciation
de ces faits ?
2- Contrôle du respect des règles de forme
- Signature
- Le cas échéant : motivation ou urgence justifiant
l’absence de motivation
- Parallélisme des formes
- Délais
- Visas
- Procédure consultative : facultative, obligatoire ou avis
conforme
- Procédure contradictoire
- Procédure de la passation des marchés et des délégations
de service public
- La formalité omise avait-elle un caractère substantiel ou
était-elle impossible ?
- Est-il entaché d’un détournement de pouvoir ?
(l’autorité locale n’a-t-elle pas poursuivi un but
autre que l’intérêt général, par exemple dans un
esprit d’animosité ou en recherchant un avantage
personnel pour elle-même ou pour le bénéficiaire
de sa décision ?)
- Est-il entaché d’un détournement de procédure ?
L’autorité locale n’a-t-elle pas, à dessein, utilisé
une procédure offrant moins de garantie que celle
qui s’imposait ?

Sources:- DGCL : guide pratique du contrôle de légalité

- Ministeran’ny Fitsinjarampahafana : Torolàlana momba ny fanarahamaso ny fanarahandalàna eo anivon’ny
Vondrombahoaka itsinjaram-pahefana
Tableau III -Evolution annuelle du nombre d’actes transmis et du nombre d’observations et taux
d’observations
Année 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Nombre d'actes
transmis 7 329 272 7 736 756 7 871 379 7 734 832 7 735 473 8 311 681
Nombre 175 933 173 875 112 114 96 041
d'observations 95 947 99 370
Taux
d’observations 2,40% 2,25% 1,43% 1,24% 1,24% 1,20%
(% nb total actes)

Année 2005 2006 2007 2008 2009

Nombre d'actes transmis
6 517 802 6 347 752 5 892 730 6 551 199 5 567 609
Nombre d'observations 80 319 81 803 64 069 85 180 46 498
Taux d’observations
(% nb total actes) 1,23% 1,85% 1,08% 1,30% 0,83%
Source : Ministère de l’intérieur - INDIGO
 VII

Le nombre de déférés préfectoraux devant les juridictions administratives marque une légère inflexion
à la baisse. Le nombre de déférés préfectoraux s’est élevé à 1 034 en 2009, contre 1 373 au titre de
l’année 2008 et 1 363 au titre de l’année 2007. Il demeure à peu près stable sur l’ensemble de la
période, mais diminue de manière très sensible en 2009. La tendance générale sur une plus longue
durée est orientée à la baisse.
Tableau IV-Evolution annuelle des taux de déférés par rapport aux observations
Année 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Nombre
d'observations 175 933 173 875 112 114 96 041 95 947 99 370

Nombre de
déférés 1 868 1 713 1 652 1 264 1 605 1 424

Taux % 1,06% 0,99% 1,47% 1,32% 1,67% 1,44%

Année 2005 2006 2007 2008 2009

Nombre 80 139 81 803 64 069 85 180 46 498
d'observations
Nombre de 1 236 1 411 1 363 1 373 1 034
déférés
Taux % 1,54% 1,73% 2,13% 1,61% 2,23%
SOURCE : Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des
établissements publics locaux, http://www.collectiviteslocales.gouv.fr/files/files/Rapport_CL_2007-2009-_v3-1.pdf

Tableau V-Evolution annuelle des taux de succès en première instance

Année 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Jugements rendus par le 966 1 027 613 645 546 834

tribunal administratif
Jugements favorables aux préfets 736 745 576 606 502 655
Taux de succès en % 76,19% 72,54% 94,00% 94,00% 92,00% 78,50%

Année 2005 2006 2007 2008 2009

Jugements rendus par le
tribunal administratif 893 679 1111 923 845
Jugements favorables aux préfets 738 561 780 756 677
Taux de succès en % 82,70% 82,50% 70,20% 82,00% 80,20%
SOURCE : Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des
établissements publics locaux, http://www.collectiviteslocales.gouv.fr/files/files/Rapport_CL_2007-2009-_v3-1.pdf
 VIII

Graphique II : Les déterminants de la quasi-absence du contrôle de légalité à Madagascar

Immobilisme général des Enclaves et dissémination

Chefs de District, géographique et
Représentants de l’Etat administrative des
collectivités

CONTROLE DE LEGALITE
QUASI-INEXISTANT

Culture
Renoncement général Manque des
de
des élus locaux compétences
l’oralité techniques et des
ressources locales
 IX

TABLE DES MATIERES

SOMMAIRE .......................................................................................................................................... i

REMERCIEMENTS ............................................................................................................................. ii

LISTE DES ABREVIATIONS ........................................................................................................... iii

INTRODUCTION ................................................................................................................................ 1

PREMIERE PARTIE : DEUX SYSTEMES JURIDIQUES FORMELLEMENT COMPARABLES

............................................................................................................................................................ 4

CHAPITRE PREMIER- L’ORGANISATION JURIDIQUE ET INSTITUTIONNELLE DU

CONTROLE DE LEGALITE ....................................................................................................... 4

1.-Le fondement constitutionnel du contrôle de légalité ........................................................... 4

1.1.- Le contrôle de légalité, une contrepartie des principes constitutifs des Collectivités
territoriales ............................................................................................................................. 5

1.2.-Le contrôle de légalité, corollaire des principes de l’Etat de droit, de l’unité et de

l’indivisibilité de la République ............................................................................................. 6

2.-Les caractères généraux du contrôle de légalité .................................................................... 7

2.1.-Le contrôle a posteriori, exercé sur des actes déjà exécutoires ....................................... 8

2.2.-Le contrôle exclusif de toute considération de l’opportunité.......................................... 9

CHAPITRE II - LA MISE EN ŒUVRE DU CONTROLE DE LEGALITE ............................. 11

1.-La fonction du Représentant de l’Etat ................................................................................. 11

1.1.-La fonction de conseil ................................................................................................... 11

1.2.-La fonction de contrôle proprement dite ....................................................................... 12

2.-La fonction du juge administratif ........................................................................................ 13

2.1.-Les préalables aux décisions du juge administratif ....................................................... 13

2.2.-La nature des décisions du juge administratif ............................................................... 14

 X

DEUXIEME PARTIE : LES DIFFERENTES IMPLICATIONS DU SYSTEME DANS LES

DEUX PAYS ................................................................................................................................... 16

CHAPITRE PREMIER - LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTEME 16

1.-La relativité de la pertinence du contrôle de légalité en France .......................................... 16

1.1.-Une certaine négation de l’efficacité du contrôle ......................................................... 16

1.2.-Les menaces des risques de partialité du Préfet ............................................................ 18

2.-Les difficultés de la mise en effectivité du contrôle de légalité à Madagascar ................... 19

2.1.-L’exercice laxiste du contrôle de légalité ..................................................................... 20

2.2.-Les entraves à l’exercice du contrôle de légalité .......................................................... 21

CHAPITRE II - LES PERSPECTIVES D’AMELIORATION DU SYSTEME ........................ 23

1.-Des solutions alternatives discutables en France ................................................................. 23

1.1.-L’effacement du pouvoir du contrôle du Préfet ............................................................ 23

1.2.-Le renforcement de l’autorité de contrôle du Préfet ..................................................... 25

2.-Les recommandations pour l’effectivité du contrôle de légalité à Madagascar .................. 26

2.1.-Les recommandations de priorité à court et à moyen terme ......................................... 26

2.2.-Les recommandations de nécessité à long terme .......................................................... 27

CONCLUSION ................................................................................................................................... 29

BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................I

ANNEXE ............................................................................................................................................. V