REPUBLIQUE DU BENIN



MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA

RECHERHE SCIENTIFIQUE


UNIVERSITE DE PARAKOU


FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCE POLITIQUE

(FDSP)
MEMOIRE DE MASTER 2
OPTION : ADMINISTRATION LOCALE ET DEVELOPPEMENT
DURABLE (ALDD)

LES DIFFICULTES DE RECOUVREMENT DES

RECETTES NON FISCALES DANS L’ATACORA

REALISE PAR : SOUS LA DIRECTION DU :

ROBERT Salomon
Dr. HOUNTONDJI Éric,

Maitre-Assistant en Droit public,

Vice- doyen de la FDSP-UP

Année académique : 2020-2021

i
 IN MEMORIUM

mon feu Père OROU WARI Robert

ii
 DEDICACES

A:

 ma mère SABI Gnon Agnès.

iii
 REMERCIEMENTS

Mes sincères remerciements à l’endroit de :

- Dr HOUNTONDJI Éric, mon guide principal pour la rédaction de ce

mémoire ;
- Dr ADAMOU Moctar, Doyen de la Faculté de Droit et Sciences Politiques
de l’Université de Parakou ;
- tous les enseignants de la Faculté de Droit et Sciences Politiques ;
- tous les membres du Jury pour avoir accepté d’apprécier ce travail ;
- tout le personnel des mairies du département de l’Atacora, pour leur franche
collaboration dans la réussite de ce travail ;
- mon épouse, mes enfants, mes parents, amis et tous ceux qui, de près ou de
loin, ont participé à la réalisation de ce travail.

iv
 SIGLES ET ABBREVIATIONS

ANCB : Association Nationale des Communes du Bénin

BGE : Budget Général de l’Etat

CGI : Code Général des Impôts

CCMR : Cadre de Concertation pour la Mobilisation des Ressources

CONAFIL : Commission Nationale des Finances Publiques Locales

CSE : Comité de Suivi et d’Evaluation

DEA : Diplôme d’Etudes Approfondies

DGAT : Direction Générale de l’Administration Territoriale

DGDR : Direction Générale du Développement Régional

FADeC : Fonds d’Appui pour le Développement des Communes

MD : Mission de la Décentralisation

MCL : Maison des Collectivités Locales

ONG : Organisation Non Gouvernementale

PPP : Partenariat Public-Privé

PAC : Port Autonome de Cotonou

PADME : Projet d’Appui au Développement des Micro-Entreprises

PDC : Projet de Développement Communal

PDL : Projet de Développement Local

PDM : Partenariat pour le Développement Municipal

PRODECOM : Projet De Développement des Communes

PME : Petites et Moyennes Entreprises

PMI : Petites et moyennes Industries

PNDCC : Projet National d’appui au Développement Conduit par les Communautés

v
RFU : Régistre Foncier Unique

UEMOA : Union Monétaire Ouest Africaine

SYSCOA : Système Comptable Ouest Africaine

TDL : Taxe de Développement Local

TIL : Taxe Immobilière sur les Loyers

TFU : Taxe Foncière Unique

TPU : Taxe Professionnelle Unique

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

VLP : Valeur Locative Professionnelle

VLR : Valeur Locative Réelle

vi
 SOMMAIRE
IN MEMORIUM ..................................................................................................................................... ii

mon feu père OROU WARI Robert......................................................................................................... ii

DEDICACES.......................................................................................................................................... iii

REMERCIEMENTS .............................................................................................................................. iv

SIGLES ET ABBREVIATIONS ............................................................................................................. v

SOMMAIRE ......................................................................................................................................... vii

INTRODUCTION ................................................................................................................................... 1

PREMIERE PARTIE : UNE PROCEDURE JURIDIQUEMENT ENCADREE.................................. 10

CHAPITRE I : LA LEGALITE DU RECOUVREMENT ................................................................ 12

SECTION I : UNE DIVERSITE DES TEXTES........................................................................... 12
SECTION II : UN CADRE ORGANIQUE DU RECOUVREMENT .......................................... 18
CHAPITRE II : UNE DIVERSITE DE RESSOURCES .................................................................. 22
SECTION I : DES RESSOURCES FISCALES............................................................................ 22
SECTION II : LES RESSOURCES NON FISCALES ................................................................. 27
SECONDE PARTIE : UNE PROCEDURE PRATIQUEMENT DEFAILLANTE ............................... 31

CHAPITRE I : UN DIFFICILE RECOUVREMENT DES RESSOURCES NON FISCALES ........... 33

SECTION I : DES DIFFICULTES PRATIQUES DE RECOUVREMENT ................................. 33

SECTION II : UNE DEPENDANCE FINANCIERE DES COMMUNES................................... 37

CHAPITRE II : UNE NESSAIRE DYNAMISATION DE LA MOBILISATION ........................... 43
SECTION I : LE RENFORCEMENT DU MECANISME ........................................................... 43
SECTION II : LES STRATEGIES D’UNE AUTONOMIE REUSSIE ........................................ 48
CONCLUSION ..................................................................................................................................... 54

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................................ 58

TABLE DES MATIERES ..................................................................................................................... 60

vii
INTRODUCTION

1
 Les années 1990 ont entrainé dans la majorité des Etats de l’Afrique de l’Ouest de
profondes mutations constitutionnelles qui ont mis en place un régime démocratique succédant
à de nombreuses années d’autoritarisme et favorisant la mise en œuvre de la décentralisation1,
l’organisation administrative et territoriale qui promeut la démocratie locale en rapprochant les
services des populations à la base et le développement local 2 . La décentralisation bien
qu’instituée dans les constitutions n’a pu être mise en application qu’en 2003 avec les mêmes
objectifs, d’assurer le développement économique local, l’équilibre régional et l’équité sociale.
C’est un moyen adapté pour que les citoyens participent réellement et directement à la gestion
des affaires publiques.
La décentralisation implique, au-delà d’une réorganisation du territoire, « un transfert
effectif des compétences et des ressources financières et soutenir le renforcement des capacités
locales de gouvernance et de gestion. La réussite de la décentralisation dépend d’une part de
la volonté politique de redéfinir les relations entre l’Etat central et les collectivités territoriales,
d’autre part de l’adhésion de la population. Bien que légales, les nouvelles collectivités, surtout
les communes, doivent encore acquérir une légitimité auprès de la population »3. Le professeur
Fulbert AMOUSSOUGA la définit comme : « le transfert effectif de responsabilités du
gouvernement central à des collectivités locales fortes peuvent constituer un moyen efficace de
résolution des problèmes liés à l’amélioration de la fourniture de services sociaux de base, du
développement économique et de l’implication des citoyens et des investisseurs privés dans la
fourniture de biens de consommation courante »4. Pour assurer leur fonctionnement et le plan
de développement communal, les communes doivent mobiliser des ressources financières
locales. Cette opération n’est pas aisée.
Au Bénin, c’est en 2003, après des élections communales organisées en 2002, que les
anciennes sous-préfectures et circonscriptions urbaines sont transformées en communes et
municipalités avec à leurs têtes des autorités élues sous la tutelle du préfet de département. Elles
sont considérées comme l’entité territoriale la plus proche du citoyen et la plus apte à faire de
l’épanouissement des populations une réalité durable. Les nouvelles collectivités territoriales

1
TCHOGNINOU H. Christel et YORO Franck Hermann, “Analyse de la viabilité financière d’une collectivité locale
: cas de la mairie de Porto novo, p. 1
2
Ibidem
3
BAKO A-N., DICKO A.B., DOEVENSPECK M., SANOU B.W., SINGER U., « financer la décentralisation
rurale : taxe et impôts à l’échelle locale au Bénin, Burkina Faso et Mali », Bulletin 357, 2004, p. 9
4
AMOUSSOUGA G. F., « Essai sur la décentralisation financière et l’accès aux services sociaux de base au Bénin »,
revue d’Analyse des politiques économiques et financières Volume 1 - Numéro 1 Août 2015 p 8

2
décentralisées sont dotées de personnalité juridique et de l’autonomie financière. Cette
autonomie est garantie non seulement par les ressources propres qu’elles mobilisent par elles-
mêmes, constituées de recettes fiscales et des recettes dites non fiscales, mais aussi des recettes
issues de l’investissement de l’Etat ou de partenaires de la commune.
La mobilisation des ressources constitue l'un des principaux défis des autorités locales
au regard de l'état des finances locales qui révèle d'une part que les recettes des collectivités
locales sont très faibles et montre également d'autre part que « les montants recouvrés sont
généralement faibles au regard des potentialités »5 et des prévisions. Dans ce contexte une
réflexion sur le recouvrement des recettes non fiscales dans l’Atacora, est d’une évidente
importance. Mais la réflexion sur un tel sujet, nécessite une clarification des concepts qui y sont
rattachés.
La décentralisation est selon le vocabulaire juridique un : « mode d’aménagement des
structures de l’administration dans lequel, la personnalité juridique ayant été reconnue à des
communautés d’intérêts ou à des activités de service public, le pouvoir de décision est exercé
par des organes propres à ces personnes agissant librement sous un contrôle de simple
légalité »6. Le lexique des termes juridiques, en donne une définition similaire, elle est définit
comme : « un système d’administration consistant à permettre à une collectivité humaine
(décentralisation territoriale) ou à un service (décentralisation fonctionnelle) de s’administrer
eux-mêmes sous le contrôle de l’Etat en les dotant de la personnalité juridique, d’autorités et
de ressources propres » 7 . On peut, en tenant compte de cette définition, distinguer la
décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle ou technique.
La décentralisation fonctionnelle consiste, dans le cadre d’une collectivité publique
territoriale (État, commune), à conférer une certaine autonomie à tel ou tel service public en
confiant la gestion à une personne administrative spécialisée de l’établissement public. La
décentralisation est dite fonctionnelle (ou par service) quand elle « porte sur une tâche
déterminée par sa nature particulière et individualisable »8 et donc consiste « à détacher d’une

5
PDM : Etat de la Décentralisation en Afrique, Editions Karthala, 2003, 357p
6
CORNU Gérard, « Vocabulaire juridique », Association H. CAPITANT, PUF, Paris, 12e éd mise à jour, 2018,
p.657
7
S. GUICHARD, T. DEBARD, « lexique des termes juridiques », Paris, Dalloz, 25ème édition, 2017-2018, p. 659
8
E. BONI, la mobilisation des ressources propres pour l’autonomie financière la commune de KOUANDE,
mémoire de master en ALDD, sous la direction du Pr HOUTONDJI Éric, UP, 2020, p. 3

3
collectivité un service ou un ensemble de services spécialisés »9 et à en faire assurer la gestion
par une institution spécialisée. C’est le cas par exemple des établissements publics.

Lorsqu’elle se met en œuvre dans le cadre de l’administration du territoire, la

décentralisation est dite territoriale. C’est celle qui, fondée sur la notion d’intérêt local, donne
naissance à des collectivités publiques distinctes de l’État (les communes) dont l’existence et
la libre administration par des conseils élus prévues par la Constitution, sont garanties par la
loi ; dotées de la personnalité juridique, de l’autonomie financière et d’organes délibérant et
exécutif propres. Elle est aussi définie comme : « Situation d’une collectivité ou d’un organisme
disposant d’un pouvoir propre de gestion de ses recettes et de ses dépenses, regroupées en un
budget ou dans un document équivalent. Pour être complète, elle suppose l’existence de
ressources propres à la collectivité en cause. Elle est souvent, mais pas forcément,
accompagnée de la reconnaissance de la personnalité morale à l’organisme en cause »10.
La décentralisation vise à accroître l’efficacité de l’offre de biens et services publics.
Ainsi, il s’agit de promouvoir un échelon de gouvernement susceptible d’offrir certaines
catégories de biens et services publics de manière plus adaptée aux besoins des populations. La
plus grande efficacité provient de l’application du principe de subsidiarité reposant sur une plus
grande proximité politique entre les gouvernements locaux et leurs électeurs. Les promoteurs
des réformes de décentralisation visent aussi à limiter les abus d’un Etat souvent défaillant11,
voire prédateur, en introduisant une concurrence intergouvernementale et des contre-
pouvoirs.12

La mobilisation des ressources par les communes est une problématique importante
dans les pays sous-développés comme le Bénin. Elle consiste en l’ensemble des actions mise
en œuvre par les autorités décentralisées pour accroitre les ressources financières en particulier,
des collectivités qu’elles ont en charge.

99
E. BONI, op.cit., p. 3
10
S. GUICHARD, T. DEBARD, op.cit. p 233
11
La notion de « défaillance » est relative : la plupart des Etats centraux ne parviennent pas à une offre
suffisamment efficace de biens publics.
12
La concurrence fiscale horizontale (entre gouvernements locaux), analysée initialement par Tiebout (1956), est
un mécanisme qui permettrait de discipliner les décideurs publics notamment via « le vote par les pieds » lorsque
la migration inter juridictionnelle est aisée, ou par la concurrence par comparaison (« yardstick competition »). A
cette concurrence horizontale s’ajoute celle verticale (récemment théorisée par Keen et Kostiogannis, 2002).

4
 Les ressources sont considérées comme l’« ensemble des moyens d’existence d’une
personne, englobant non seulement tous ses revenus mais, au moins à titre potentiel, ses
capitaux 13 ». En matière de décentralisation, les ressources locales sont définies comme
l’ensemble des ressources fiscales, les taxes et redevances des collectivités locales dont la
mobilisation ne dépend pas d’une décision discrétionnaire des autorités publiques centrales.
Cette définition permet de catégoriser14 les ressources des collectivités locales, on en distingue
les ressources fiscales, les ressources non fiscales.

Les ressources fiscales découlant des impôts et taxes locaux désignent l’ensemble des
recettes locales d’impôts et taxes. C’est en général, un composant essentiel des recettes propres
des collectivités territoriales décentralisées. Elles désignent l’ensemble des recettes locales
d’impôts et taxes. Elles s’enregistrent au Bénin au compte 71 « impôts et taxes » de la
nomenclature, abstraction faite du compte713 « Reversement et restitution sur impôts et taxes
»15.

Les ressources non fiscales quant à elles sont constituées : « de recettes propres des
communes qui proviennent des produits des prestations de services, du domaine et des ventes
diverses. C’est l’ensemble des produits des services du domaine et ventes diverses de la
nomenclature budgétaire » 16 . Les ressources locales propres comprennent « l’ensemble des
recettes fiscales recouvrées au profit des collectivités locales, y compris les ressources fiscales
rétrocédées par l’Etat central, partagées ou non, l’ensemble des recettes non fiscales »17. En
revanche, les subventions et transferts de l’Etat central et les ressources de financement18 ne
constituent pas des ressources locales propres.

Les ressources non fiscales désignent les recettes propres des communes qui
proviennent des produits des prestations de services, du domaine et des ventes diverses. C’est

13
S. GUICHARD, T. DEBARD, « lexique des termes juridiques », op cit ; p 1942
14
Dans la fiscalité béninoise, on distingue les impôts d’Etat, les impôts locaux et les impôts que les deux entités
publiques se partagent.
15
Ibidem, p. 18
16
Voir CONAFIL, les finances locales au Bénin, 2016, p. 27
17
Voir CONAFIL, les finances locales au Bénin, 2016, p. 27 (Redevances, droits de place de marché, amendes,
droits afférents aux actes administratifs et d’Etat Civil, etc.)
18
Dons et emprunts externes ou internes

5
l’ensemble des éléments enregistrés au compte 70 « Produits des services du domaine et ventes
diverses » de la nomenclature budgétaire19.
La mobilisation de ressources locales, garantit une certaine autonomie financière des
collectivités locales. Cette autonomie relative, permet à ces dernières de disposer de ressources
autonomes stables distinctes des subventions octroyées par l’Etat de façon discrétionnaire et
permet une meilleure efficacité des administrations locales.
La mobilisation des ressources par les collectivités locales est liée au principe de
l’autonomie financière. Cette notion bien qu’inscrite dans les textes, n’est pas clairement
définie. Si l’autonomie financière constitue un objectif politique faisant consensus, elle devient
insaisissable et pétrie de contradictions dès qu’on veut l’enfermer dans une définition juridique
apte à produire des effets normatifs. Elle peut néanmoins s’entendre, « en première
approximation, comme étant la situation d’une collectivité locale disposant d’un pouvoir
propre de décision et de gestion de ses recettes et de ses dépenses, regroupées en un budget,
nécessaire pour l’exercice de ses compétences »20.

Les termes mobilisation et recouvrement sont ici synonyme. En matière fiscale, le

recouvrement est une étape de la procédure fiscale permettant aux collectivités publiques
comme l’Etat ou la commune de collecter les taxes et impôts auprès des contribuables. Ces
concepts sont liés à celui de l’autonomie financière. Ce concept revêt une double dimension.
En premier lieu, c’est la reconnaissance d’une capacité juridique de décision qui, en matière de
recettes, implique un véritable pouvoir fiscal, le pouvoir de créer et de lever l’impôt et, qui en
matière de dépenses implique la liberté de décider d’affecter les ressources à telle ou telle
dépense. En second lieu, c’est la possibilité pour les collectivités locales d’assurer le
financement de leurs dépenses par des ressources propres en volume suffisant.

L’autonomie financière apparaît comme un corollaire du principe de la libre administration

des collectivités locales, c’est-à-dire le droit pour une communauté humaine caractérisée par
son rattachement à une portion du territoire national de gérer ses affaires par des autorités élues.
La libre administration suppose que les collectivités locales soient dotées de compétences
juridiques pour décider de la nature, de la structure et du niveau de leurs ressources et de leurs
charges financières, et qu’elles en aient la maîtrise. Ce principe apparaît comme une condition
de la démocratie et de la bonne gouvernance publique.

19
Voir CONAFIL, L »es finances publiques locales », 2016, p. 27
20
S. GUICHARD. T. DEBARD., op cit, p.89.

6
 Le recouvrement des impôts ou des recettes des collectivités publiques, que ce soit au
niveau de l’Etat ou des communes n’est pas aisé. Les difficultés liées au recouvrement des
recettes non fiscales sont multiples. Les communes du Bénin et celles du département de
l’Atacora21 sont confrontées à ces difficultés. Le département de l’Atacora situé dans le nord-
ouest du Bénin compte neuf (09) communes22. Les autorités de ces communes en majorité,
rurales, éprouvent des difficultés à recouvrer les recettes qu’elles soient fiscales ou non.

Au regard de ces considérations, on peut retenir qu’il s’agit ici de l’étude du recouvrement
de recettes propres de l’ensemble des communes du département de l’Atacora, recettes
distinctes de celles qui proviennent de la fiscalité locale, mais, qui proviennent des produits des
prestations de services, du domaine et des ventes diverses, etc. de ces différentes communes.

Au Bénin, la constitution de 199023, en rupture avec le centralisme consacre le principe de

la libre administration des collectivités locales. Elle reconnait aussi le principe de l’autonomie
financière des collectivités locales comme corollaire de leur libre administration.

Lorsqu’on observe l’évolution de la décentralisation au Bénin, on constate que les

collectivités locales sont de plus en plus sollicitées par le pouvoir central pour participer à
l’effort de développement, alors qu’elles ne jouissent pas encore des compétences juridiques et
des moyens financiers correspondants. En effet, la mise en œuvre de la décentralisation à partir
de 2002 a conduit à des transferts de compétences aux collectivités créées et à la définition du
cadre de leur financement. Mais, il convient de souligner que les ressources humaines,
financières et matérielles n’ont pas suivi le rythme des transferts de compétence. Ainsi, au
regard du rôle important en matière de gestion des affaires locales et de développement à la
base que jouent ces collectivités décentralisées, il est nécessaire que des réflexions
d’amélioration de leur dispositif de mobilisation de ressources soient menées.

Conformément à la règlementation en vigueur, on note que les collectivités décentralisées

sont financées par les ressources propres, les dotations de fonctionnement et d’investissement
alloués par l’Etat, l’emprunt ainsi que les contrats de Partenariat Public-Privé (PPP).

A l’analyse les ressources propres, constituées de recettes non fiscales, sont beaucoup plus
maîtrisables par les communes et donc susceptibles de renforcer l’autonomie financière de

21
Le découpement territorial au Bénin distingue 12 départements à savoir : l’atlantique, l’alibori, l’atacora, le
borgou, les collines, le couffo la donga, le littoral, le mono, l’ouémé, le plateau, et le zou,
22
Il s’agit de : Natitingou, Toucoutouna, Boukoumbé Cobli, Matéri, Tanguiéta, Kouandé, Péhounco et Kérou.
23
Loi n°90-32 du 11 Décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin, titre X.

7
celles-ci.24. Ces ressources permettent de financer les investissements publics et d’améliorer les
conditions de vie des populations à la base.

L’intérêt de l’étude du sujet est multiple. Théoriquement, elle permettra de mener une
analyse, de relever à l’occasion les lacunes, des fondements juridiques. Du point de vue de la
pratique, cette étude peut aider à assimiler les différentes étapes et le rôle des acteurs impliquer
dans le processus afin d’en relever les difficultés liées pour lesquelles il faut essayer d’apporter
des solutions. Sociologiquement, ce travail permet d’analyser la réception par les populations
de l’Atacora, des politiques communales de prélèvements non fiscaux.
Cette étude a pour objectif général d’expliciter le fonctionnement des collectivités
décentralisées au Bénin. Elle permet, d’une manière spécifique, de contribuer à l’amélioration
du processus de décentralisation, mais surtout de s’intéresser au renforcement de la mobilisation
des ressources dans les communes du département de l’Atacora.
La réalisation de ce travail, se fera sur la base de recherche documentaire dans les
bibliothèques, où de nombreux ouvrages et mémoires ont été consultés. Des recherches ont
également été menées sur internet et ont permis de renforcer notre travail. Mais au-delà,
diverses méthodes ont été utilisées pour parvenir pour optimiser la rédaction.

Aussi, d’un point de vue historique, en Afrique, les nouvelles constitutions issues pour
la plupart des transitions démocratiques consacrent presque toutes, la décentralisation
territoriale qui admet une autonomie financière aux communes. Ces dernières peuvent mobiliser
des ressources pour leur propre développement dans des limites définies par la loi. Dans le
cadre de cette étude, une analyse des techniques de mobilisation et des difficultés qu’elle induit
sera faite.

La méthode descriptive a été aussi utilisée pour ressortir les différentes étapes ainsi le
rôle des acteurs qui interviennent dans le processus de mobilisation des ressources non fiscales.
Elle est complétée par la méthode analytique. Cette dernière consiste en une analyse systémique
de toutes les informations ainsi que les données récoltées. Cette méthode a permis d'analyser
tout le processus de mobilisation des ressources sous un angle critique afin de relever les
défaillances à corriger. Une analyse substantielle du sujet sera aussi faite. Elle va permettre de
relever les lacunes qui peuvent constituer des freins à la mobilisation des ressources non fiscales
dans les communes de l’Atacora.

24
Article 1er de la loi 98-007 portant régime financier des communes en République du Bénin

8
 Cette réflexion est partie du constat que la mobilisation des ressources non fiscales des
communes de l’Atacora est confrontée à de multiples entraves qui jonchent sa mise en œuvre,
ne sont pas de nature à favoriser son efficacité. Aussi peut on se poser la question de savoir
quelles sont les facteurs qui freinent le recouvrement des recettes non fiscales dans l’Atacora et
par quels moyens les contourner ?

Pour obtenir des réponses à cette interrogation une d’analyse du cadre juridique de la
mobilisation des ressources non fiscales dans les communes ainsi que les difficultés auxquelles
les autorités locales sont confrontées. Il sera question d’une part de présenter le cadre juridique
de la mobilisation des ressources non fiscales des communes de l’Atacora (Première partie)
et des difficultés pratiques (Deuxième partie) qui en découle.

9
PREMIERE PARTIE : UNE PROCEDURE
JURIDIQUEMENT ENCADREE

10
 Au Bénin, la décentralisation est l’aboutissement d’une réforme de l’administration
territoriale. Amorcée au lendemain des indépendances, la décentralisation n’a été effective qu’à
partir de 2003, année à laquelle les premières véritables autorités décentralisées sont élues. Elle
est aujourd’hui une réalité au Bénin. Ces nouvelles autorités sont à la tête de collectivités
administratives à la base dotées d’autonomie de gestion et d’autonomie financière. A ce titre
les communes et municipalités ont le pouvoir de mobiliser des ressources pour gérer et investir
dans le développement à la base de leur communauté. La mobilisation de ces ressources est une
attribution complexe. En effet, la question des ressources propres des collectivités locales est
au cœur de la décentralisation puisqu'aucune compétence des communes ne peut être mise en
œuvre sans les moyens financiers. Pour favoriser le développement à la base, les collectivités
décentralisées sont habilitées pour mobiliser des ressources dans la limite de leur territoire. A
cet effet, le droit positif accorde une place au processus de mobilisation des ressources locales
propres. Cette partie abordera le cadre juridique de la mobilisation des ressources locales d’une
part (CHAPITRE I), et d’autre part, les différentes ressources pouvant être mobilisées par les
communes (CHAPITRE II).

11
 CHAPITRE I : LA LEGALITE DU RECOUVREMENT
La gestion efficiente des ressources des communes dans les Etats de la sous-région est
placée sous la tutelle des acteurs de l’administration centrale. La décentralisation n’étant pas
une indépendance de ces collectivités, toutes leurs actions sont régies par différents textes
juridiques.

Au Bénin, les collectivités locales bénéficient de l’autonomie de gestion administrative

et financière. Si l’autonomie administrative est relativement réelle, l’autonomie financière par
contre reste à accomplir car les transferts nécessaires à son effectivité. Les collectivités locales
décentralisées béninoises ont le pouvoir de mobiliser des ressources pour le développement
de la communauté dont elles ont la charge. La mobilisation des ressources locales est
juridiquement encadrée par divers textes (SECTION I), pour une mise en œuvre effective du
recouvrement de ces ressources, des institutions (SECTION II) sont aussi créées.

SECTION I : UNE DIVERSITE DES TEXTES

« Sous réserve des droits et charges de l’Etat et en vue de favoriser le développement
à la base, la commune, collectivité décentralisée, jouit de la personnalité juridique et de
l’autonomie financière. La jouissance de la personnalité juridique et de l’autonomie financière
est soumise aux conditions déterminées par la loi et au contrôle de l’autorité de tutelle »25. Ces
dispositions de la loi fondent le principe de la compétence de mobilisation des ressources des
communes (Paragraphe 1). Elles usent de ces compétences dans le respect des règles
(Paragraphe 2) définissant les modalités de la mobilisation des ressources au niveau des
communes.

Paragraphe 1 : Un principe en faveur des communes

La garantie juridique des communes d’une libre administration et d’une autonomie

financière pose ainsi le principe d’une compétence de mobilisation des ressources locales (A).
Cette compétence s’exerce dans les limites (B) que cette loi définit.

25
Art 1er de la Loi n°98-007 portant régime financier des communes en République du Bénin

12
 A. Une compétence formelle de mobilisation des ressources propres
Les textes sur la décentralisation indiquent que les collectivités locales sont des entités avec
un budget autonome26. Ces textes instituent un principe de la légalité fiscale au niveau local et
permet aux collectivités de mobiliser des ressources même si constitutionnellement, seul le
législateur peut créer l’impôt27. Ces collectivités ne peuvent le faire que dans les limites de la
loi. En effet, si la collectivité décentralisée jouit de la liberté de fixer des taux d’imposition,
elle ne peut le faire que dans le cadre de la loi28. En ne fixant que des maxima, le législateur a
entendu laisser quelques marges à l’organe délibérant d’adapter les taux d’imposition aux
réalités économiques et financières locales29. Même s’il ne s’agit pas d’un pouvoir plein, une
telle habilitation est un progrès 30 . Au-delà, il faudra appréhender dans quelles mesures les
aménagements législatifs garantissent aux collectivités des ressources propres suffisantes pour
garantir leur autonomie. A cet égard, les communes disposent d’un large éventail de ressources
que la collectivité est susceptible de mobiliser31. En outre, la collectivité est habileté à lever des
ressources sur le marché financier 32 . Par l’emprunt, la collectivité peut, sur la base de ses
performances projetées, mobiliser des ressources33 pour financer son développement.

26
Art. 2 de la Loi n°98-007 portant régime financier des communes en République du Bénin : « Pour la mise en
œuvre de son autonomie financière et l’accomplissement de sa mission de développement, la commune est dotée
d’un budget propre. ». Art 3 de la Loi n°98-007 portant régime financier des communes en République du Bénin :
« l’acte par lequel est prévu et autorisé pour chaque année l’ensemble des ressources et des charges de la
collectivité territoriale ».
27
Constitution béninoise du 11 décembre 1990, art. 96 et 98
28
Art. 8 al. 2 de la loi n°98-007 : « Le Conseil communal, par sa délibération, en fixe le taux dans la limite du
plafond déterminé par la loi de finances » (voir art 98 de la constitution du Bénin).
29
Potentiel fiscal, structure démographique, capacités institutionnelles et organisationnelles, différences de
besoins, inégalité des dotations nationales, préférences politiques, etc. (voir art 98 de la constitution du Bénin).
30
GUENGANT A., UHALDEBORDE J.-M., « Economie et finances locales », Annuaire des collectivités locales,
T. 23, 2003, p. 430
31
Elles proviennent de son fonctionnement ou de ses investissements. Il peut s’agir de ressources fiscales (impôts
directs et indirects, les taxes locales prévues par le code général des impôts, ristournes sur certains impôts d’Etat)
ou non fiscales (redevances perçues sur les prestations de services, les produits du patrimoine et des activités,
subventions). Voir article 9 à 15 de la loi n°98-007
32
Article 15 de la loi n°98-007
33
BIRD R., VAILLANCOURT F., « Décentralisation financière et pays en développement : concepts, mesure et
évaluation », L'Actualité économique, vol. 74, n° 3, 1998, p. 349.

13
 B. Le pouvoir de financement du développement à la base
La capacité de financement de la commune est déduite de son aptitude à faire des
investissements moins le montant de ses dépenses réelles d'investissement.
Cet indicateur permet de mesurer la marge de manœuvre financière de la commune après
règlement de ses charges annuelles et réalisation des investissements envisagés. Une valeur
algébrique négative signifie que la commune a effectué des investissements au-delà de ce que
permettait sa capacité d'investissement effective et donc dégage un besoin de financement qui
peut également être le résultat d'un lourd déficit de fonctionnement (épargne nette négative) qui
n'a pu être compensé par les recettes réelles d'investissement de la commune.

Le résultat de clôture d'un exercice est composé de la capacité (ou besoin) de financement
de la commune à laquelle s'ajoute le fonds de réserve. Le fonds de réserve est entendu ici comme
étant l'excédent de fonctionnement non capitalisé sur le ou les exercices antérieurs. En d'autres
termes, c'est la trésorerie de la commune en début d'exercice qui pourra éventuellement
permettre de faire face aux dépenses avant le recouvrement effectif des premiers éléments de
recettes. Le résultat de clôture rend compte de l'équilibre financier général au terme d'un
exercice comptable donné ; il affiche également l'héritage financier de l'exercice suivant et met
en exergue les perspectives de développement pour la commune.

Le principe de recouvrement de ressources étant reconnu aux collectivités, la loi établit le

cadre dans lequel il s’effectue.

Paragraphe 2 : Une compétence juridiquement encadrée

La personnalité juridique des collectivités locales est associée à leur autonomie financière.
Cette dernière octroi un moyen aux autorités locales de mener directement et sous le contrôle
de l’autorité de tutelle, des actions de développement dans les communes dont elles ont la
charge. Le recouvrement des recettes locales sont très strictement encadrées et ces normes sont
soit, d’origine législative (A), soit d’origine réglementaire (B).

A. Des normes législatives du recouvrement

La loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes stipule : « pour
la mise en œuvre de son autonomie financière et l'accomplissement de sa mission de

14
développement, la commune est dotée d'un budget propre »34. Le budget communal, à l’image
de celui de l’Etat doit être équilibré en recettes et en dépenses.

Une fois voté par le conseil communal, le budget doit être soumis à l'approbation de
l'autorité de tutelle35.En cas de litige, il revient aux institutions du ministère de tutelle de prendre
une décision. La commune dispose d'un droit de recours auprès des services déconcentrés du
ministère de la justice qui se prononcent sur des questions telles que : le conseil a-t-il été
suffisamment informé ? La décision de l'exécutif est-elle conforme à la législation en vigueur ?

Quant à la création des impôts et taxes, elle est du domaine de la loi. « Le conseil communal
fixe le taux dans la limite du plafond déterminé par la loi des finances »36.

Les textes de loi prévoient également une taxe de développement local 37(TDL). Cette taxe
repose sur les activités socio-économiques de la population. Contrairement aux taxes existantes,
la taxe de développement local est une taxe à la source. La taxation se fait actuellement au
moment de la vente (taxe sur produits agricoles etc..).

La taxe de développement local pèsera surtout sur le secteur formel qui n'est pas très
développé dans les communes du département de l’Atacora.

Du point de vue contrôle de l'exécution, l'Inspection Générale des Finances du Ministère de

l'Économie et des Finances, et la Chambre des Comptes peuvent effectuer des contrôles.

Par ailleurs, la loi n°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en
République du Bénin reconnaît à l'autorité de tutelle qu'est le Préfet, l'exercice du contrôle
budgétaire38.

Le code général des impôts est un instrument juridique des finances locales car il rassemble
entre autres les dispositions relatives à l’assiette et au recouvrement des impôts locaux et les
autres impositions directes et indirectes perçues par l'État.

La loi 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes définit les
ressources et les charges des communes. Toutes les ressources et dépenses de la collectivité
doivent être prévues dans le budget de la collectivité.

34
Article 2 la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes
35
Article 29 la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes
36
Article 8 de la loi 98-007 du 15 janvier 1999portant régime financier des communes
37
Article 8 de la loi 98-007 du 15 janvier 1999
38
Article 142 de la loi n°97-029 du 15 janvier 1999portant organisation des communes en République du Bénin

15
 Ce budget voté en équilibre réel par le conseil et approuvé par la tutelle est établi en section
fonctionnement et en section investissement. Le budget communal respecte les principes
budgétaires qui sont : l'unicité de caisse ; l'universalité ; l'annualité. L'article 23 de la loi 98-007
du 15 janvier 1999 prévoit qu'un décret pris en conseil des ministres déterminerait un
pourcentage minimum des ressources de la section de fonctionnement qui sera dégagé et
consacré chaque année aux investissements de la commune 39 . Une note du ministre de la
décentralisation impose aux collectivités décentralisées sous la forme d’une lettre de cadrage,
qu’au moins 20% du budget communal soit destiné de l’autofinancement40

En ce qui concerne la nomenclature budgétaire, un travail d'harmonisation des finances de

l'Etat dans l'espace de l'Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) a permis
la mise au point d'une nomenclature et des procédures comptables harmonisées et applicables
à tous les pays membres. Depuis bientôt cinq ans, le Partenariat pour le Développement
Municipal (PDM) travaille à la mobilisation des administrateurs et des intervenants dans la
gestion financière des collectivités locales pour la réalisation rapide et efficace de
l'harmonisation des finances locales dans l'espace UEMOA. A cet effet, une étude comparative
des nomenclatures des collectivités locales a révélé que le Bénin et le Mali ont des
nomenclatures plus rapprochées et s'inspirant du plan SYSCOA41.

En plus de textes législatifs qui organisent la collecte des ressources dans les communes, il
existe de nombreux textes de nature réglementaire.

B. Des normes réglementaires du recouvrement

La décentralisation au Bénin se limite à un niveau, la commune. La commune est ainsi le

cadre institutionnel pour l’exercice de la démocratie à la base et la réalisation des actions de
développement.42 La commune est divisée en unités administratives locales, sans personnalité
juridique ni autonomie financière.

Le recouvrement des recettes par les communes est aussi encadré par de nombreux textes
réglementaires. Ainsi, la comptabilité des communes est tenue selon les dispositions d’un
décret, lequel s’applique à la comptabilité de l’Etat43. Les modalités d’emprunts et de garanties

39
Article 23 de la loi 98-007 du 15 janvier 1999, portant régime financier des communes.
40
Voir Note n°1321/MDGL/DC/SGM-CONAFIL/SD
41
Voir PDM: Spécial Bénin Décentralisation, La Revue Africaine des finances Locales, n° spécial 2003, p.22
42
PAZOU Victorin, « Les finances locales au Bénin »,pp 10-11
43
Décret 2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique

16
communales sont aussi régies par un décret 44ainsi que les modalités de mise en œuvre des
interventions financières de la coopération décentralisée45. Les financements de l’Etat à travers
le fonds FADeC sont effectués en tenant compte d’un autre décret.46 De nombreux autres actes
réglementaires entrent dans ce cadre. Il en est ainsi du :

- Décret n°2001-413 du 15 janvier 1999 portant modalités d’avances de trésorerie aux

communes en République du Bénin ;
- Décret n°2005-369 du 23 juin 2005 portant ouverture au budget des communes, des
crédits pour dépenses éventuelles diverses ;
- Décret n°2005-375 du 23 Juin 2005 fixant les indemnités, primes et leurs modalités
d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service communal ou de fonction
communale ;
- Décret n°2005-393 du 29 Juin 2005 Fixant les modalités de mise en œuvre des
interventions financières de la coopération décentralisée ;
- Décret n° 2008-274 du 19 Mai 2008 Portant création, attributions, organisation et
fonctionnement de la commission nationale des finances locales (CONAFIL) ;
- Décret n° 2009-709 du 31 Décembre 2009 Portant approbation du document de la
Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration (PONADEC) ;
- Décret n°2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les communes et
leurs garanties complété par le cadre stratégique de recours de l’emprunt.

Malgré les décrets adoptés au Bénin, il y a d’autres qui sont en étude ou en cours
d’élaboration. A ces différents lois et décrets s’ajoutent :

- l’arrêté interministériel n° 401/MISD/MFE/DC du 18 Décembre 2003 portant

nomenclature budgétaire et comptable des communes ;

- l’arrêté n°1145-MFE-MISD-DC-DGB-DGTCP-DGID-DGATC du 14 Septembre 2004

portant modalités de répartition du produit de la TVA perçue au cordon douanier ;

44
Décret 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les communes et leurs garanties
45
Décret 2005-393 du 29 juin 2005 fixant les modalités de mise en œuvre des interventions financières de la
coopération décentralisée
46
Décret 2008-276 du 29 mai 2008 portant création du fonds d’appui au développement des communes (FADeC)

17
 -l’arrêté n°1327/MFE/MMEH/MISD/DC/DGTCP/DM/DGATC du 02 novembre 2004
portant répartition des produits et des redevances superficiaires sur les substances des
carrières.

Il faut souligner que d’importants lois et des décrets indispensables doivent encore être
adoptés pour faciliter la réussite de la décentralisation au Bénin tels que l’amélioration du statut
particulier des agents des collectivités territoriales, de la gestion des ressources humaines pour
renforcer le cadre institutionnel de la décentralisation au Bénin.

A ces différents textes juridiques et réglementaires, s’ajoutent des institutions qui visent à
mettre en pratique tout le processus institué.

SECTION II : UN CADRE ORGANIQUE DU RECOUVREMENT

L’organigramme de la mairie au Bénin montre l’existence de deux blocs, l’un politique
et l’autre administratif et technique.
Le bloc politique a pour mission le suivi des dossiers politiques, la gestion du cabinet
du Maire et la définition de la politique communale. Il est constitué des adjoints au Maire, du
Conseil communal, du Secrétariat Particulier.
Le bloc administratif et technique est chargé de la mise en œuvre de la politique définie
par le conseil communal. Il comprend un Secrétariat Général (SG) et les services techniques
qui jouent différents rôles et participent au fonctionnement de la mairie. Certains de ces
services participent au recouvrement des recettes communales. Mais au-delà, on peut constater
la participation de services déconcentrés de l’Etat. Ainsi, on peut distinguer des organes
communaux de recouvrement (Paragraphe 1) et des organes extra-communaux de
recouvrement (Paragraphe 2) de ces recettes.

Paragraphe 1 : Des organes communaux

L’élection du conseil de commune et des autorités locales peuvent être perçues comme
un élément déterminant de la bonne démocratie dans un Etat. En effet, certains estiment que :
« c’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales
sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du
peuple ; elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habitue à s’en servir. Sans institutions
communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de
liberté »47.

47
Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris : Gallimard (coll. Idées), 1968, p. 72.

18
 Les Mairies disposent d’organes adéquats à la mobilisation des ressources sur leur
territoire. Il s’agit notamment du Service des affaires économiques et Marchandes (A) et du
service des affaires financières (B).

A. Le Service des Affaires Economiques et Marchandes (SAEM)

Dans l’organigramme des mairies de ce département, il existe un service chargé des
affaires économiques et marchandes. C’est un service de la Mairie directement rattaché au
Secrétariat Général. Le SAEM s’occupe du recouvrement des Recettes Non fiscales (RNF) de
la commune. Il est aidé par des agents collecteurs qui sont chargés de relais au niveau de chaque
Arrondissement. Le recouvrement de ces recettes est essentiellement fait sur la base des valeurs
inactives que le Trésorier Communal met à la disposition du Chef de Service (ou du Régisseur
de Recettes selon l’organisation de la mairie). Toutefois d’autres recettes peuvent être
recouvrées par un autre service de la Mairie : le Service des Affaires Financières (SAF).

B. Le Service des Affaires Financières (SAF)

Le SAF est l’un des services clés de la structure organisationnelle de la Mairie. Souvent
présent dans les entreprises, le Service des Affaires Financières est également présent dans les
collectivités territoriales.

Le chef Service des Affaires Financières est chargé de la préparation du Budget en

collaboration avec les autres services communaux et déconcentrés de l’Etat, de l’émission des
titres de recettes et des titres de paiements qui sont ensuite transmis au comptable de commune
pour encaissement ou pour paiement. A ce titre, des recettes issues de l’Etat ou des partenaires
financiers peuvent être recouvrées par ce service pour être ensuite reversées à la trésorerie
communale pour en encaissement par le comptable.

En outre, il analyse les conséquences financières des choix politiques des élus afin de
leur permettre de prendre l’ensemble des décisions en toute connaissance de cause. Par
exemple, il devra analyser le gain ou le coût d’une externalisation de certaines missions, afin
que les élus puissent voir les bénéfices au regard des autres impacts.

Pour mieux réussir les opérations de recouvrement des recettes communales, des
services déconcentrés de l’Etat sont mis à contribution. Ces services apportent leur appui pour
la réussite des opérations communales de recouvrement des recettes.

19
Paragraphe 2 : Des organes extras communaux du recouvrement
Pour gérer les finances de leur commune, les conseillers dépendent de l’appui conseil
fourni par les services techniques et financiers de l’État48. Il s’agit de services déconcentrés de
Ministère de l’Economie et des Finances (MEF). Ils jouent un rôle d’appui technique et de
conseil dans tous les domaines du développement local conformément aux textes et règlements
en vigueur. Il s’agit notamment de la Trésorerie Communale (A) et du Service des Impôts (B).

A. La Trésorerie Communale (ex Recette-Perception)

La Trésorerie Communale (TC) est un démembrement de la Direction Générale du
Trésor et de la Comptabilité Publique et fait partie de son réseau comptable. Elle est dirigée par
un cadre nommé par le Ministre chargé de l’Economie et des Finances. Il est le comptable
principal de la commune et en même temps comptable secondaire de l’Etat. A ce titre, il est
chargé du recouvrement des recettes et du paiement des dépenses non seulement pour l’Etat
mais également pour le compte de la Commune. Toutes les recettes de la commune sont logées
dans un compte unique tenu par ce dernier. La TC est principalement chargée du recouvrement
des recettes non fiscales de la commune en collaborations avec le SAEM et le SAF. En ce qui
concerne les recettes fiscales, son recouvrement est assuré par le Service des Impôts.

B. Le Service des Impôts

Les institutions financières de l’Etat ont des démembrements, des structures
déconcentrées dans les départements49. « En se référant à l’organigramme des services des
impôts et du Trésor public au Bénin, le personnel est bien présent au niveau des communes.
Les démembrements de ces structures départementales (la Recette Perception, les services
d’assiette et la Recette Auxiliaire des Impôts) sont logés et opèrent au niveau communal »50.
La commune participe en fournissant des agents collecteurs n’ayant pas toutes les compétences
pour mener à bien ces activités. Les services déconcentrés de l’État assurent les activités de
toute la chaîne : identification, évaluation et recouvrement, mais de façon concertée avec les

48
KEITA A., WEINSOU, LOKOSSOU F., SENE S., SCHAEFFER J., GALAMO G., NGOMSU F.F, KONE D.,
LADOUA Y., « Accroître les ressources financières des communes Pratiques émergentes en Afrique de l’Ouest
et du Centre », SNV, 2008, p23
49
Recette des Finances et Direction Départementale des Impôts
50
KEITA A., WEINSOU, LOKOSSOU F., SENE S., SCHAEFFER J., GALAMO G., NGOMSU F.F, KONE D.,
LADOUA Y., op cit, p. 24

20
autorités communales. Cette chaîne permet aux communes de mobiliser les ressources fiscales
mais également d’assurer le transfert de ressources et de leur ristourne par l’État central51.

Ordinairement appelés Recettes des impôts (RI) ou Recettes Auxiliaires des Impôts
(RAI) selon l’organisation de la DGI, ce Service déconcentré de l’Etat est chargé du
recouvrement des recettes fiscales pour le compte de l’Etat (impôts d’Etat), pour le compte de
la Commune (impôts locaux)52 et pour le compte des deux entités (impôts mixtes)53.

La RAI est donc chargée du recouvrement des recettes fiscales après l’opération de
distribution des avis d’imposition. Il faut noter que la RAI dépend hiérarchiquement de la
Recette Divisionnaire des Impôts qui constitue le service émetteur de ces avis d’imposition.

La mobilisation de ces ressources financières nécessite une bonne maitrise des textes en
vigueur. Parmi les recettes prévues par les textes, certaines ne sont pas du tout mouvementées.
Elles sont : les ristournes des amendes prononcées, la taxe d'alignement, les droits de construire
ou des conventions, la quote-part sur produit de consommation d'énergie, le produit des
centimes additionnels, le produit des emprunts autorisés à réaliser en cours d'exercice,
l'aliénation et le produit extraordinaire, les dons et legs.

Par contre, d'autres recettes sont recouvrées faiblement. C'est le cas de la majorité des
recettes pour lesquelles les structures en charge des recouvrements se sont investies. Les
collectivités locales peuvent recouvrir différents impôts.

51
KEITA A., WEINSOU, LOKOSSOU F., SENE S., SCHAEFFER J., GALAMO G., NGOMSU F.F, KONE D.,
LADOUA Y., op cit, p. 24
52
Taxe foncière unique et les impôts indirects au profit des communes
53
Voir CGI, art 1084-18-1084-48, a Taxe Professionnelle Synthétique (TPS)

21
 CHAPITRE II : UNE DIVERSITE DE RESSOURCES
Les collectivités locales disposent d’un champ assez vaste pour constituer des ressources
dans le but d’atteindre leur objectif de développement. Au même titre que l’Etat, elles mènent
des opérations de prélèvement de nature fiscale (SECTION I) ou non fiscales (SECTION II).

SECTION I : DES RESSOURCES FISCALES

Les ressources fiscales sont constituées par l’ensemble des impôts et taxes que la
commune recouvre au près des citoyens sur son territoire. Le système fiscal béninois distingue
des impôts et taxes au profit de l’Etat, ceux au profit des collectivités locales et des prélèvements
au profit de l’Etat et des communes. Certaines de ces ressources (Paragraphe 1) sont
recouvrées pour le compte exclusif de la commune alors que d’autres lui sont rétrocédées par
l’Etat (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : les ressources exclusives de la commune

Les recettes du foncier proviennent de la contribution foncière annuelle sur les
54
propriétés bâties et de la contribution foncière sur les propriétés non bâties. Ces taxes,
autrefois divisées comme indiqué ci-dessus sont aujourd’hui rassemblée en une seule
dénommée taxe foncière unique (A). En outre les communes prélèvent aussi des taxes sur les
propriétaires d’armes à feu (B) vivant sur leur territoire.

A. La taxe foncière unique (TFU)

Elle était connue sous le nom de contribution foncière sur les propriétés bâties ou non
bâties55 et inscrit dans le code général des impôts56. La TFU est une forme synthétique des
contributions foncières des propriétés bâties et sur les propriétés non bâties. Elle est « une
contribution annuelle sur les propriétés foncières bâties et non bâties, sises en République du
Bénin. Elle est due par les propriétaires de ces biens au 1er janvier de l’année d’imposition57».

Le taux de ce prélèvement est variable et les récentes réformes fiscales ont fusionné
certains impôts notamment la construction foncière des propriétés bâties qui est devenue taxe

54
Maisons, fabriques, manufactures, usines et en général tous immeubles construits en maçonnerie, fer ou bois et
fixés au sol à demeure, exception faite des exonérés
55
: supprimés par la Loi n°2019 - 46 du 27 décembre 2019 portant gestion 2020
56
Articles 976 à 987 du code général des impôts
57
Art 996 nouveau du CGI

22
foncière unique du foncier bâti et remplace la taxe immobilière sur les loyers. Le taux de la
TFU se présente comme suit :

«1- Les taux en sont fixés chaque année par les conseils municipaux ou communaux et
ne peuvent excéder les limites ci-après : Communes dotées du Registre Foncier Urbain

- 3 à 7% pour les propriétés non bâties ;

- 4 à 8% pour les propriétés bâties.
Autres Communes - 15 à 30 % pour les propriétés bâties ;
- 4 à 6% pour les propriétés non bâties. Les collectivités territoriales doivent faire connaître à
la Direction Générale des Impôts au plus tard le 31 décembre de chaque année, les décisions
relatives aux taux d’imposition applicables au 1er janvier de l'année suivante dans leur ressort
territorial. A défaut, les impositions sont établies selon les taux de l'année précédente.
2- Les taux d'imposition à la taxe foncière unique pour l'année 2020 sont :
Zones dotées du Registre Foncier Urbain - 5% pour les propriétés non bâties ;
- 6% pour les propriétés bâties. Zones non dotées du Registre Foncier Urbain ».58
Cet impôt n’échappe pas à la règle des exonérations et des déductions malgré le caractère
essentiellement variable de son taux et ce à l’instar de ce qu’on a observé au niveau des impôts
de l’Etat. Ainsi, sont exonérés de la TFU :
« 1- les immeubles, bâtiments ou constructions appartenant à l'Etat, aux départements, aux
communes et aux établissements publics, affectés ou non à usage public, mais improductifs de
revenus. Cette exonération s’étend aux immeubles appartenant aux missions diplomatiques et
organismes internationaux ayant signé un accord de siège avec la République du Bénin ;
2- les pépinières et jardins à essais crées par l’Administration ou par les sociétés d’intérêt
collectif agricole dans un but de sélection et d’amélioration des plants ; les terrains ou les lieux
à usage scolaire, universitaire ou sportif appartenant à des établissements scolaires ou
universitaires, ou à des sociétés à but sportif reconnues par l’Etat ; les terrains, non à bâtir,
appartenant aux coopératives agricoles ;
3- les terrains cultivés ou effectivement utilisés au 1er janvier de l’année d'imposition pour
la culture maraîchère, florale ou fruitière ou pour la production de plants et semis, lorsque ces
terrains sont situés en dehors d'un périmètre fixé par arrêté du Préfet pour chaque commune
ou localité ;

58
Art 996 nouveau bis du CGI

23
 4- les terres de culture de cinq hectares ou moins d'un seul tenant, lorsque le propriétaire
ne possède aucune autre terre de culture ;
5- les immeubles affectés à des œuvres d'assistance médicale ou d’assistance sociale ;
6- les immeubles servant aux exploitations agricoles pour loger les animaux ou serrer les
récoltes ;
7- les édifices et lieux servant à l'exercice des cultes, lorsque ceux-ci appartiennent à la
communauté religieuse » 59 . Le code précise des exemptions temporaires, c’est-à-dire que
l’impôt ne peut être prélevé que pendant certain temps. Il s’agit de : « constructions nouvelles,
les reconstructions et les additions de constructions exclusivement destinées à l'habitation du
propriétaire et de sa famille ne sont soumises à la taxe foncière unique que la quatrième année
suivante celle de leur achèvement ou de leur première utilisation60 ».
En matière de contribution foncière des propriétés bâties, le législateur béninois a prévu des
souplesses fiscales appelées déductions. Ainsi, il est consenti une déduction de 40% pour les
maisons et de 50% pour les usines, lorsque la situation de ces réseaux ou usines justifie la chose.
Les communes prélèvent aussi une taxe sur les armes

B. La taxe sur les armes à feu

La taxe sur les armes à feu est perçue sur tout détenteur d’arme à feu. Elle comprend un
droit fixe et une taxe annuelle perçue au profit des communes. 61 Le code général des impôts
définit les conditions en ces termes : « La délivrance dans les conditions prescrites par le décret
n° 61-39 du 7 février 1961, des autorisations de détention d'armes perfectionnées et d'armes
non perfectionnées donne lieu au paiement préalable d'un droit fixe, selon les distinctions
suivantes :

- armes perfectionnées rayées……………………750francs ;

- armes perfectionnées non rayées autres que celles ci-dessous …………………300 francs
- armes de jardin ou de salon d'un calibre égal ou inférieur à 6 mm ……………300 francs
- revolvers et pistolets ……………… 1000 francs ;
- armes de traite ………………………………… 100 francs.

d) La taxe de délivrance des autorisations de détention considérée comme recette éventuelle

est perçue sur ordre de recette. Dans la pratique, le préposé des Impôts perçoit immédiatement

59
Art 996 nouveau 2 du CGI
60
Art 996 nouveau 2 bis du CGI
61
Art 1039 du CGI

24
le droit et un ordre de recette de régularisation est établi chaque mois, par l'ordonnateur, pour
les recouvrements effectués à ce titre. »62. Ainsi, les personnes détenant une arme à feu sont
astreintes au paiement annuel d’une taxe dont le montant varie selon la qualité de l’arme63.

Sont exemptées du paiement du droit fixe : « les armes à feu à usage de la Troupe, de la
Police ou de toute autre force publique ; les armes réglementaires dont sont munis les officiers
et sous-officiers en activité de service ou de réserve ; les armes dites d'honneur ; les armes à
feu existant dans les magasins et entrepôts du commerce tant qu'elles n'auront pas été mises en
usage »64. En outre, les communes sont habilitées pour prélevées les contributions des patentes
et des licences.

Paragraphe 2 : les patentes et les licences

Ces prélèvements fiscaux sont opérés sur des sociétés ou personnes physiques exerçant
une activité commerciale ou industrielle. On peut les distinguer selon que l’activité est relative
aux boissons (A) ou non (B).

A. Les patentes
Elles sont perçues auprès des sociétés ou des personnes physiques exerçant des activités
commerciale, industrielle, voire même libérale65. La patente est traditionnellement l’une des
plus importantes ressources fiscales des collectivités locales car, elle touche les personnes
physiques et morales, de nationalité béninoise ou étrangère qui exercent un commerce, ont une
industrie ou une profession imposable, en somme l’activité économique locale. Pour son
analyse, elle est souvent associée à la licence qui touche surtout les boissons et liqueurs. La
patente est composée de deux éléments principaux : un droit fixe et un droit proportionnel à la
valeur locative des locaux professionnels66. Dans tous les cas, le contribuable est pris au réel.
Il aussi tenu « de souscrire une demande aux fins d'immatriculation et de joindre à sa demande
un plan de localisation 67».

Malgré l’importance des patentes pour le budget des collectivités locales, le législateur a
prévu quelques exonérations. Ainsi, sont exonérés de ce prélèvement les entreprises relevant de

62
Art 1040 du CGI
63
Art 1041 du CGI
64
Art 1040du CGI
65
Art 997 du CGI
66
Commission Nationale des Finances Locales (CONAFIL), « les finances locales du Bénin en 2016 », 2018, p.19
67
Art 1018 du CGI

25
la taxe professionnelle unique (TPU), les organisations publiques, les fonctionnaires, les
artisans qui travaillent chez eux, les usines nouvellement construites pour 5ans.

Pour ce qui est du taux, la patente s’appuie sur deux éléments fondamentaux cités plus haut.
C’est à ces éléments qu’on applique le taux qui convient à chaque régime. « La contribution des
patentes doit être acquittée dans les conditions suivantes : - 50 % à fin janvier : - le solde à fin avril
lors du dépôt de la déclaration »68. Elle est un prélèvement important pour les communes auquel
s’ajoute les licences.

B. Les licences
Les licences sont perçues dans les mêmes conditions que la patente 69 à laquelle sont
assujettis les établissements qui ont pour activité dominante, les activités relatives aux boissons
et surtout les boissons alcoolisées et fermentées70.

En ce qui concerne le taux, il est déterminé suivant la catégorie de l’entreprise dont il s’agit,
de la nature des activités et des types de boissons commercialisées. Dans tous les cas, le taux
varie dans l’application de droit fixe d’un plancher de 60.000f auquel on applique des centimes
additionnels. Les licences sont perçues « au profit du budget de la commune sur le territoire de
laquelle cette contribution est assise »71.

Les différentes recettes fiscales évoquées jusque-là sont classées dans la catégorie des
impôts directes et taxes assimilées qui se distinguent nettement des impôts indirectes et taxes
assimilées aussi considérées comme fonds propres des communes. Elles sont constituées entre
autres de la taxe de parcage, taxe sur barque motorisée, taxe sur spectacle jeux et
divertissements, taxe sur boisson fermentées, taxe sur publicité, taxe sur consommation d’eau
et électricité, taxe sur les taxis de deux à quatre roues et de la taxe de développement local
appelée TDL.

Les collectivités locales peuvent au-delà des différents impôts cités, prélever des impôts
indirects et des contributions n’ayant pas une nature fiscale.

68
Art 1032 du CGI
69
Articles 1037 du CGI
70
Art 1033 du CGI
71
Art 1037 ter du CGI

26
 SECTION II : LES RESSOURCES NON FISCALES

Les recettes non fiscales désignent ici les recettes propres des communes qui
proviennent des produits des prestations de services, du domaine et des ventes diverses. C’est
l’ensemble des produits des services du domaine et ventes diverses de la commune. On peut
distinguer les produits d’exploitation et de services (Paragraphe 1) et les autres ressources des
communes (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : les produits d’exploitations et de services

Les produits d’exploitation et prestations de services sont les recettes non fiscales issus des
expéditions des actes administratifs, des actes de l’état civil (A) ou encore des droits sur les
services marchands (B).

A. Les ressources issues des actes administratifs

Parmi les recettes d’exploitation et de service des communes, il existe un composant qui
provient de l’expédition des actes administratifs, des actes de l’état civil et des conventions et
des législations de signatures72. Leur importance est liée au niveau de la taille de la population
et de l’urbanisation de chaque commune. Depuis l’avènement de la décentralisation les recettes
d’expédition des actes administratifs, des actes d’état civil et de conventions et de légalisations
de signatures ont connu une progression73.

Selon la commission Nationale des finances locales, l’expédition des actes administratifs
contribue pour plus de 10% des recettes propres en 2016 dans 45 communes et dans deux de
ces communes74 le chiffre dépasse les 50%.75

En outre, les collectivités locales bénéficient aussi des droits sur les services marchands.

B. Les droits sur les services marchands

Les droits sur les services marchands sont des ressources essentielles dans certaines
communes et les recettes en la matière sont liées au stationnement dans les gares routières et

72
CONAFIL, op cit., p. 31
73
2,01 milliards à 3,70 milliards entre 2008 et 2015 selon la CONAFIL
74
AVRANKOU avec 68% et ALLADA avec 53%,
75
CONAFIL, op cit. p. 30 à 31

27
aux droits de places sur les marchés 76. Dans certaines communes, il s’agit d’un composant
essentiel de ressources propres, témoin de la vitalité des échanges économiques locaux.

Les droits sur les services marchands prennent en compte la taxe de stationnement sur les
gares routières les droits de place sur les marchés.

Ainsi, le stationnement et le parking de véhicules est source de recettes non fiscales pour
les communes et dans les communes du Bénin qui sont sur le parcours des camions gros
porteurs pour ravitaillement et acheminement de biens des pays voisins vers le port de Cotonou
ou juste en transit sur la côte, les recettes peuvent être importantes77.

Paragraphe 2 : Les autres ressources des communes

Il s’agit des ressources issues des produits du domaine (A) et celles rétrocédées par
l’Etat aux communes (B).

A. Les ressources issues des produits du domaine

« Les produits du domaine sont les recettes de la mise en exploitation du patrimoine non
financier de la commune »78. Les opérations concernées sont enregistrées au compte 703 «
produits du patrimoine et des activités de la commune ». Les principaux composants des
produits du domaine sont : les produits de l’exploitation des carrières et mines, les droits de
mutation, les produits des inhumations et concessions, les redevances d’installation
d’appâtâmes et hangars.

En outre, les communes disposent souvent de biens meubles et immeubles qui peuvent être
mis en location et rapporter des recettes non fiscales. Les communes partagent en plus certaines
recettes avec l’Etat.

Les ressources issues des produits du domaine varie selon les communes et les
départements. Ainsi, « Les communes du département de l’OUEME ont 42% des recettes du
domaine en 2016 et celles de l’ATLANTIQUE les 35% ; les communes du MONO ont 0,7% des
recettes du domaine 2016. Les produits du domaine existent dans 65 communes en 2016 et
varient de 69 500 Fcfa à SEGBANA (0,1% des recettes propres) à 232 millions à ABOMEY-
CALAVI (9% des recettes propres). Les recettes du domaine sont 82% des recettes propres
2016 de BONOU (avec 70 millions), 56% de celles de ADJOHOUN (avec 75 millions), 48% de

76
CONAFIL, op cit. p. 31
77
Idem. p. 33
78
Idem, p. 35

28
celles de DANGBO (avec 99 millions), 30% de celles de OUIDAH (avec 142 millions) et 29%
de celles de KPOMASSE (avec 33 millions) ; à PORTO-NOVO c’est les 22% (avec 196
millions) et à PARAKOU c’est les 9% (avec 88 millions). Le département du MONO a 19% des
recettes 2016 de la location de biens meubles et immeubles (avec 96 millions), l’ATACORA les
14% (avec 71 millions), le ZOU les 13% (avec 63 millions) et le LITTORAL les 1,9% (avec 9,8
millions).79» Comme l’indique ces statistiques, les produits du domaine peuvent avoir un impact
important sur les ressources des communes. Les collectivités décentralisées en générale et celle
de l’Atacora en particulier devraient améliorer les stratégies pour optimiser leur recouvrement.

B. Les ressources rétrocédées

Dans le cadre des modifications introduites par la politique d’ajustement structurelle, aux
termes de l’ordonnance 94-001 du 16/09/94, deux impôts sont institués au profit du budget des
collectivités. Il s’agit de la taxe professionnelle unique (TPU) et de la taxe foncière unique
(TFU).

Cependant, parmi les recettes fiscales de l’Etat recouvrées sur le territoire communal, le
Législateur Béninois a prévu un reversement d’une part aux communes pour leur
fonctionnement. Cette nature de recette est logée dans la nomenclature budgétaire communale
au compte 713 intitulé « Reversement et restitution sur impôts et taxe ».

Dans les communes du département de l’Atacora comme dans la plupart des communes
ordinaires du Bénin, on note trois catégories de ressources rétrocédées à savoir :

- la Taxe sur la Valeur Ajoutée perçue au cordon douanier ;

- la taxe sur l’exploitation des carrières ;
- et la Taxe de Voirie perçue au cordon douanier.

Outre ces reversements, depuis l’année 2020, les communes bénéficient aussi d’autres
ressources de la part de l’Etat sur les recettes recouvrées par la Direction Générale des Impôts.
Il s’agit notamment des rétrocessions issues des :

- patentes ;
- licences ;
- prélèvements pour enlèvement des ordures ;

79
CONAFIL, « les finances locales du Bénin », op.cit., pp. 35-36

29
 - majorations.

Ainsi, face à une administration fiscale complexe et donnant parfois ouverture à de vives
contestations très difficiles à gérer, le législateur a fait émerger une administration de l’impôt
plus juste et efficace à libérer. Le recouvrement des ressources fiscales des collectivités locales
est perfectible, on peut, en effet relever de nombreuses difficultés pour lesquelles approches de
solution ont été faites.

30
SECONDE PARTIE : UNE PROCEDURE
PRATIQUEMENT DEFAILLANTE

31
 La décentralisation est apparue comme le mode de gestion administrative le plus
approprié et le plus favorable au développement des communautés à la base. Considérée comme
un système de démocratisation à la base par excellence, les autorités de nombreux pays comme
le Bénin l’ont adopté en engageant des réformes juridiques et structurelles qui vont avec.
Au terme la loi n°97-029 du 15 janvier 1999, certaines compétences, autrefois
directement exercées par le pouvoir central, sont transférées aux communes avec pour
obligation de se doter des outils nécessaires pour leur mise en œuvre. Prenant la pleine mesure
des responsabilités administratives et de pilotage de développement à elles dévolues, les
collectivités locales se sont données comme objectif, la satisfaction des besoins des populations
qui vivent sur leur territoire. Pour y parvenir elles doivent se réorganiser pour une mobilisation
optimale des ressources. Cette autonomie juridique doit encore être prouvée dans la pratique.
En effet, la mobilisation des ressources conduisant à une autonomie financière est
entravée par de multiples facteurs. Les entraves s’entendent ici comme tous les facteurs
contraignants ayant un impact négatif sur le processus de mobilisation des ressources et le
pouvoir de décision financière des autorités locales, soit qu’ils le limitent, soit qu’ils l’annihilent
et, corollairement, sur leur niveau de ressources propres.
Sous ce rapport plusieurs contraintes pèsent, dans la pratique, sur le pouvoir de décision
financière des autorités locales. Quels sont les principaux obstacles à la pleine disposition de
ressources propres leur permettant de concevoir et programmer la mise en œuvre d’actions de
développement ? A l’analyse, les causes tiennent essentiellement à de réelles difficultés de
recouvrement des ressources non fiscales (CHAPITRE I) et à une indispensable dynamisation
pour la mobilisation de celles-ci (CHAPITRE II).

32
 CHAPITRE I : UN DIFFICILE RECOUVREMENT DES RESSOURCES NON
FISCALES

L’Analyse du recouvrement des recettes non fiscales dans les communes de l’Atacora
n’est pas dépourvue de problèmes. En effet, la mobilisation des ressources non fiscales des
communes comporte des insuffisances, et ceci, à cause des obstacles de la mise en œuvre
effective. Ces obstacles sont liés aux stratégies de mobilisation des ressources locales qui sont
à surmonter aux niveaux des services d’une part (SECTION I) et d’autre part à la dépendance
financière des communes vis-à-vis de l’Etat central (SECTION II).

SECTION I : DES DIFFICULTES PRATIQUES DE RECOUVREMENT

Les difficultés de recouvrement des ressources non fiscales sont liés aux stratégies de
mobilisation des ressources locales qui sont à surmonter aux niveaux des services d’une part
(Paragraphe1) et d’autre part à l’opposition du payement des populations (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Des Services inadéquats pour le recouvrement

S’il est vrai que la mobilisation des ressources locales est encadrée par les lois de la
décentralisation en République du Bénin, il est aussi important de notifier que dans la pratique,
existent de nombreux obstacles. Pour la survie de l'administration locale et le financement du
développement local durable, les autorités locales doivent faire face à de nombreuses
difficultés observées au niveau des structures en charge de la mobilisation des ressources
locales que ce soient les services déconcentrés de l’Etat (A) ou les problèmes relatifs aux
services administratifs des communes (B).

A. Des insuffisances des services déconcentrés de l’Etat

La politique en matière de mobilisation de recettes non fiscales des communes de
l’Atacora, comme dans la plupart des collectivités décentralisées au Bénin, rencontrent des
problèmes. Elle souffre d’insuffisances qu’il faut mettre en évidence.
En effet, les difficultés sont de plusieurs ordres. Il s’agit en l’occurrence des problèmes
structurels des services et de collectes auxquels les services chargés sont confrontés. D’un point
de vue structurel, on note encore un manque de personnel et de matériel pour couvrir le territoire
des communes afin de recouvrir les taxes et redevances.
On note une insuffisance d’agent au niveau des Trésoreries communaux. En plus, des
agents d’Etat, les communes participent à travers des préposés des services administratifs ou
mieux des agents d'exécution. Le niveau de formation ne permet donc pas de faire un travail de

33
qualité en matière de recouvrement des recettes non fiscales. Ces derniers demeurent en effectif
insuffisant pour exécuter aisément leurs missions. Il faut aussi noter le manque de moyens
matériels entrant dans l’opération de recouvrement des recettes non fiscales de ces communes.
Les opérations s’effectuent encore dans certaines localités de façon manuelle et entraîne des
retards considérables dans l’exécution des activités de recouvrement. De plus, il lui est difficile
de porter aisément des contraintes à l'encontre des contribuables débiteurs. A ces difficultés,
s’ajoutent d’autres problèmes qui relèvent des performances limitées des services administratifs
locaux.

B. Les écueils des services administratifs locaux

Certes le personnel des communes chargé du recouvrement fournit d'effort pour recouvrer
les ressources au regard des maigres moyens mis à sa disposition. Toutefois, il reste beaucoup
à faire dans ce domaine car le taux de recouvrement demeure faible par rapport aux prévisions.
Les raisons sont entre autres :

- l'insuffisance de personnel qualifié ;

- la méconnaissance de la valeur du patrimoine communal ;
- la faible couverture des services administratifs surtout dans les arrondissements à caractère
rural ;
-la non maitrise de l’outil informatique par les secrétaires d’arrondissements à caractère rural ;
- l'incapacité de satisfaire certains services ;
- l'inexistence de matériels roulants pour les agents des services marchands ;
- l'inexistence d'outils modernes de travail (matériel informatique) dans certaines localités du
département

- l'absence de suivi des reversements des établissements publics.

Du fait que le décret devant déterminer le pourcentage minimum des ressources de la

section de fonctionnement qui doit être dégagé et consacré chaque année aux investissements
de la commune n'est pas encore pris, il apparaît une inconsistance du montant réservé à
l'investissement. S’en suit, l’inexistence d'une structure capable de coordonner les
investissements dans la commune qui débouche sur la non-implication de tous les acteurs
concernés par l'investissement local et l'inexistence de stratégies adéquates.

34
 Des difficultés observées au niveau des apports de l’Etat dans ce cadre, on peut retenir que :

- malgré les multiples études prioritaires réalisées et décrets pris par l'Etat, il reste beaucoup
à faire dans la prise des décrets d'application des lois de la décentralisation ( 2 /13 des décrets
identifiés sur la Loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des Communes en
République du Bénin sont seulement élaborés et adoptés.)

Au niveau des obstacles identifiés des sociétés ou organismes publics, le problème majeur
est le non-reversement par ces structures des recettes dans le compte de la Commune. C'est un
acte de violation des textes en la matière. Par exemple, dans le Code Général des Impôts l'article
1082 prévoit le prélèvement d'une taxe sur la consommation de l'électricité et l'eau au profit des
Communes. Selon l'article 1083 du même code « les tarifs maxima de cette taxe sont fixés par
la Loi. La taxe est recouvrée sans frais, au lieu et place de la Province ou de la Commune par
les sociétés distributrices d'électricité et d'eau en même temps que le montant de leurs factures.
Elle est reversée par ces sociétés par trimestre aux receveurs principaux ou communaux ». Mais
ce produit est rarement reversé aux communes.

Au surplus, on peut relever des facteurs liés aux contribuables et qui constituent un
problème au recouvrement des recettes non fiscales des communes de l’Atacora.

Paragraphe 2 : Des facteurs liés aux contribuables

La population s’oppose au droit de prélèvement des contributions constituants les

ressources non fiscales des communes. En effet, de façon générale, l’impôt et les prélèvements
de même nature, comme ceux qui constituent les ressources non fiscales des communes sont
mal perçus dans les Etats comme le Bénin. Dans la majorité des communes de l’Atacora, qui,
présentent encore, un caractère rural, les populations s’opposent parfois au payement de
contribution de nature fiscale ou non. Cette situation peut trouver son fondement dans leur
situation économique peu reluisante (A) ou dans l’inégalité (B) qui peut découler du payement
des taxes.

A. Une Situation économique défavorable

La morosité économique que traverse actuellement le pays continue de porter des effets
néfastes aussi bien sur les ambitions de l'Etat à l’endroit des communes ainsi qu'à celles des
populations. L’Etat traversant une situation économique se trouve contraint de prendre des
mesures économiques défavorables aux collectivités locales à l’instar du faible volume des
subventions communément appelés Fonds FADeC. Depuis l’avènement de la rupture, on note

35
un versement irrégulier de certaines ressources comme le fonds FADeC. Le professeur Rivero
est plus explicite lorsqu’il distingue « parmi la masse des besoins auxquels l’administration doit
pourvoir, entre ceux qui intéressent l’ensemble de la population et ceux qui demeurent
particuliers à une collectivité… La reconnaissance d’une catégorie des affaires locales,
distinctes des affaires nationales, est la donnée première de toute décentralisation »80. Dans le
cadre de la décentralisation territoriale, la satisfaction d’un besoin collectif local, et donc la
création d’un service public local, est largement tributaire de la conception que se font les
gouvernants, à un moment donné, du rôle de l’Etat et des personnes publiques.

Le poids de la crise économique a engendré également des difficultés socio-

psychologiques au niveau des populations. Elles évoquent les raisons ci-dessous pour ne pas
faire face à leurs charges fiscales et non fiscales :

- l'ignorance des populations de l'impact des recettes non fiscales dans le développement de leur
localité ;

- la méconnaissance du bien-fondé des contributions financières ;

- l'ignorance de leur identité par l'Etat dans la réalisation des projets de développement ;

- l'inexistence des services de base (l’accès à l'eau potable, l'électricité, l’éducation…) ;

- la plupart des gens affirment éprouver la colère lorsqu'ils doivent payer une taxe ou redevance
ou lorsqu’ils sont en face des agents collecteurs ;

- le coût élevé administratifs ou marchands ;

- inexistence d'emplois générateurs de revenus ;

- l’incivisme de la population.

B. Des inégalités économique observées

Dans la plupart des communes du Bénin, l’incidence de la pauvreté reste très élevée. Il
s’agit là d’un facteur défavorable à la mobilisation de ressources locales.
D’une manière générale, une forte inégalité, le coût élevé des taxes et la situation de
grande pauvreté éventuellement combinées avec d’autres facteurs tendent à entrainer une

80
Jean Rivero, Droit Administratif, Précis Dalloz 1971, p. 286 ; Du même auteur, 8 e éd., 1997, p. 308 ; Idem,
Jean Rivero, Jean Waline, Précis de droit administratif, 18 e éd., Dalloz, op.cit., p. 331. 440 Charles Eisenmann –
centralisation et décentralisation op.cit., p. 32. 441 Ibid.

36
instabilité politique et l’apparition de régimes prédateurs ou une partie importante de la
population, généralement les plus pauvres, se trouve être exploitée par une minorité favorisée.

Outre son effet néfaste sur la croissance, l’instabilité politique et les violences qui
peuvent y être associées sont autant de facteur de refus des taxes et redevances non fiscales.
Les inégalités et la pauvreté affectent le civisme fiscal, donc la capacité des collectivités
à prélever et à redistribuer. Dans les pays très inégalitaires ou subissant une forte incidence de
la pauvreté, la plupart des contribuables considèrent la distribution des revenus comme injuste.
Les contribuables cherchent d’autant plus à échapper aux contributions financières que l’Etat
est prédateur et échoue dans sa mission à offrir des biens publics à tous. Selon Bayard (1989),
La fraude fiscale constituerait alors « la seule réponse pertinente à l’arbitraire et à l’incurie
des Etats »81.

La faiblesse extrême des revenus et un nombre élevé de pauvres constituent des obstacles
à la mobilisation des ressources non fiscales.
La pauvreté est synonyme d’un revenu proche du seuil de subsistance. Il est en résulte
une extrême difficulté à supporter une taxation notamment directe. De manière plus générale,
afin d’échapper à la pauvreté, ou au moins de survivre, les pauvres cherchent à s’engager dans
des activités non enregistrées ou dans l’informel. Malgré le développement de technique de
recouvrement de plus en plus adapté au déficit posé par ces activités informelles, une forte
informatisation de l’économie induite par une grande pauvreté détériore la capacité des
citoyens au paiement des taxes. Elle conçoit le payement des taxes comme une injustice.

SECTION II : UNE DEPENDANCE FINANCIERE DES COMMUNES

Le contrôle de l’Etat sur les finances locales est un corollaire de la décentralisation. Sa mise
en œuvre apparait comme un véritable handicap à l’autonomie financière des collectivités
locales béninoises. Ce contrôle réduit les pouvoirs de décisions de mobilisation des communes
(Paragraphe 1) ainsi leur capacité en matière d’exécution des dépenses (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les faiblesses du système de mobilisation

Il est admis que « l’existence de ressources propres suffisantes est un élément
indispensable »82 de la libre administration. C’est « un enjeu qui requiert plus que la simple

81
Bayard « Décentralisation et Constitution », RDP,1982 pp, 1259-1261
82
PHILIP L., « L’autonomie financière des collectivités territoriales », op. cit., p.2.

37
attribution de la compétence de mobilisation de ressources à la collectivité territoriale. »83
Cette prérogative est en principe exclusive à l’Etat. La détention du pouvoir de mobilisation de
ressources par les communes, est donc strictement encadrée et limitée, pour ne pas que les
communes n’empiètent pas sur le domaine de l’Etat. La décentralisation confère des pouvoirs
de gestion administrative et de mobilisation des ressources, fiscales ou non aux communes.
Cependant, les compétences de mobilisation des ressources sont limitées (A) et l’opération reste
sous le contrôle de l’Etat (B).

A. La limitation de la compétence de mobilisation

Pour mettre en œuvre son autonomie financière, la collectivité territoriale a été dotée de
prérogatives d’autorité budgétaire. A partir de 2003, quelques préceptes financiers découlant
de la libre administration des collectivités territoriales ont été dégagés par le constituant français
pour constituer des indicateurs pertinents pour apprécier la maîtrise par les collectivités de leurs
ressources. Il s’agit du principe de fixation des prix des services de toutes natures sur
autorisation de la loi, du principe de libre disposition des ressources, du principe de
proportionnalité des recettes propres par rapport à l’ensemble des recettes, du principe de
compensation des transferts de charges mais aussi des créations et extensions de compétences
et enfin du principe de péréquation.

La législation béninoise aménagé le principe de la légalité fiscale pour ouvrir aux

collectivités la possibilité de mobiliser des ressources fiscales même si constitutionnellement,
seul le législateur peut créer l’impôt. Ainsi, dans les limites du cadrage législatif, la collectivité
territoriale jouit d’une certaine liberté pour fixer des taux d’imposition. En ne fixant que des
maxima, le législateur a entendu laisser quelques marges à l’organe délibérant d’adapter les
taux d’imposition aux réalités économiques et financières locales. Même s’il ne s’agit pas d’un
pouvoir plein, une telle habilitation est un progrès. Au-delà, il faudra appréhender dans quelles
mesures les aménagements législatifs garantissent aux collectivités des ressources propres
suffisantes pour garantir leur autonomie.

83
COSSOBA (N). « La libre administration des collectivités territoriales au Benin et au Niger », Université
d’abomey-calavi (Benin), 2016 p. 276

38
 B. Un contrôle de l’Etat sur les ressources mobilisées
A travers l’unité de caisse qui oblige les collectivités territoriales à domicilier leurs recettes
auprès du comptable de la collectivité84, le législateur réduit significativement la portée du
pouvoir financier des organes locaux même si cette mesure offre des avantages à la collectivité.
En effet, elle l’épargne des coûts récurrents d’opération qu’aurait nécessités la mise en place
d’un poste comptable propre et d’autre part, elle lui permet, en cas de tension de trésorerie, de
bénéficier d’avances85.

Dans le même esprit, le recouvrement des recettes fiscales est assuré par les services
étatiques notamment l’administration fiscale. L’importance relative desdites recettes dans les
deux perspectives fonde quelques analyses. Vues du côté de l’Etat, les recettes fiscales locales
sont très infimes et n’enregistrent pas régulièrement d’évolutions significatives. En effet,
rapportées à l’ensemble des recettes fiscales, elles n’ont guère dépassé la moyenne de 2%
depuis 2003 86 . Prenant en compte cette modicité de la fiscalité locale, l’option faite par le
législateur d’en confier le recouvrement à l’administration fiscale nationale présente un
avantage économique. Elle évite de faire grever les charges des collectivités territoriales par la
mise en place d’une administration fiscale qui leur soit propre87. Ce contrôle s’exerce également
sur les ressources non fiscales des collectivités locales, leur mauvaise gestion entraine au même
titre que pour les ressources fiscales des collectivités locales, des sanctions de la part de l’Etat.

La diversité des sources de financement est un indicateur pertinent pour apprécier la

consistance du financement local en tant qu’elle permet de réduire sa vulnérabilité. De ce point
de vue, le législateur offre un large éventail de possibilités aux collectivités territoriales 88 .
Abstraction faite du rendement et des marges de décision pour chacune de ces sources, cette
diversité peut être saisie comme l’opportunité d’une meilleure maîtrise des recettes. Mais elle
n’est pas suffisante. Un certain niveau devrait être garanti pour assurer à l’offre de service
public local, suffisance, qualité et continuité.

84
Art 35 de la loi 98-007 « Il assure cumulativement les fonctions de comptable de la commune et comptable
direct du trésor ».
85
Art 36 de la loi n°98-007
86
CONAFIL, Les communes du Bénin en chiffres (2003-2010), 2013, pp.11-16.
87
Le faible rendement de la fiscalité locale renforce la crainte que les coûts de sa « localisation » soient élevés à
tel point qu’ils ne puissent pas être équilibrés par les recettes additionnelles qui en résulteraient.
88
Bénin, 46 sources de recettes

39
 Paragraphe 2 : La faiblesse du système de mobilisation des ressources
Le système de mobilisation des ressources locales en générale et des ressources non
fiscales en particulier, souffre de multiples maux liés la vétusté et à l’archaïsme des taxes
locales. Il est de ce fait caractérisé par l’absence d’un réel pouvoir de fixation de nouvelles taxes
et de leur mobilisation, le système semble dépassé (A) et le pouvoir de mobilisation reste
centralisé (B) au regard de la politique d’aménagement du territoire.

A. Une mobilisation inefficace

La question de la mobilisation des ressources est une question essentielle pour l’avenir
de la décentralisation et de la gouvernance locale. En effet les missions et objectifs assignés aux
collectivités locales exigent que ces dernières déterminent la consistance de leurs ressources et
maîtrisent leurs modes d’allocation. Cette détermination ne peut s’effectuer néanmoins que
dans les conditions fixées par la loi. Il est de pratique courante qu’en cette matière, le législateur
fixe pour chaque contribution un seuil plancher et un seuil plafond dans la limite desquels les
élus ont une marge de manœuvre suffisante pour se déterminer en fonction des réalités
économiques et sociales de leurs terroirs89.

Il est vrai que la capacité des élus à maîtriser le corrélat entre mobilisation des
ressources, tissu économique et développement territorial peut faire l’objet de préoccupations.
Mais la consécration constitutionnelle du principe de l’autonomie financière serait vaine sans
l’octroi aux élus d’un pouvoir de décision90 dans le domaine des ressources à mobiliser.

En somme, parce que « toute attribution d’un pouvoir fiscal à une institution ou toute
limitation de ce pouvoir entraîne immanquablement une transformation de l’équilibre
institutionnel, une modification de l’ordre politique »91 , l’Etat a préféré conserver tous les
pouvoirs de décision en matière financière et ne concéder aux collectivités locales que la faculté
de création de taxes, un pouvoir qui reste encore sous son contrôle. En matière fiscale, les
collectivités décentralisées ne disposent même pas d’un pouvoir dérivé leur permettant de voter
le taux des impôts dans des limites légalement encadrées, a fortiori d’en moduler l’assiette. Et

89
Voir ZAKI (M), op. cit. p. 16.
90
A cet égard, Jean-Marc GALLAND constate que « l’autonomie fiscale fondée sur le pouvoir de déterminer les
taux a une signification politique forte : dans un Etat centralisé, l’étendue des marges de manœuvre d’une
assemblée locale pour agir réside dans sa capacité à maîtriser des ressources dont elle fixe le niveau pour réaliser
ses objectifs », in « L’autonomie financière des collectivités locales : l’arlésienne du XXIème siècle ? » RFFP n°81,
mars 2003, p. 73.
91
Michel BOUVIER, op. cit. p. 29.

40
si elles détiennent la faculté de création des taxes, constituant l’essentiel de leur ressources non
fiscales, cette faculté n’est pas totalement autonome, elle reste sous le contrôle de l’Etat qui
veille à limiter la pression des taxes sur les populations. Sous un autre angle, ce contrôle limite
le pouvoir économique et financier des collectivités locales et cela rend illisible la volonté du
constituant de faire du principe de la libre administration une pierre angulaire du système local.
Cette situation est de surcroît amplifiée par une forte centralisation de la mobilisation des
ressources au plan local.

B. Une dépendance vis-à-vis de l’Etat

Le recouvrement des ressources non fiscales est constitué d’un ensemble d’opérations
effectuées par les services des communes avec l’aide de services déconcentrés de l’Etat et qui
consiste à mobiliser les taxes et autres contributions mises en place par les communes.
L’efficacité et la performance dans les opérations de mobilisation voudraient qu’il y ait
la plus grande proximité possible entre les structures qui en sont chargées. Or dans la quasi-
totalité des Etats africains ayant adopté la décentralisation comme mode de gouvernance
territoriale, les opérations de mobilisation des ressources locales ne sont pas totalement
indépendantes. En effet ces opérations sont partiellement prises en charge par l’État à travers
ses services

Dans la pratique, c’est l’Etat qui détient, au-delà d’un contrôle partiel de la mobilisation,
le président de l’Exécutif local, c’est-à-dire le maire, n’est pas ordonnateur en recettes. Sur le
plan technique cette centralisation se traduit par un manque de fiabilité des listes des
contribuables. La responsabilisation, la sensibilisation et la formation du personnel constituent
un gage sérieux pour assurer une bonne autonomie financière des collectivités locales que réduit
drastiquement une trop grande centralisation du pouvoir de mobilisation des recettes locales.
Ainsi, une formation suffisante et de stages de perfectionnement serait de nature à accroître de
manière significative l’autonomie financière des collectivités locales.

De toute évidence la décentralisation bouleversera l’organisation actuelle des pouvoirs

en la matière et la structure même des services. Il s’agit d’une véritable refonte des finances
locales. Par ailleurs, « une décentralisation trop poussée risque d’aboutir à un émiettement des
compétences. Toute évolution dans ce domaine devrait alors concilier deux impératifs : la
nécessité de donner aux collectivités locales une autonomie fiscale réelle sans pour autant

41
remettre en cause la productivité de l’impôt. Dans cette optique, l’attribution d’un pouvoir
fiscal au niveau local devrait se faire par étapes »92.
Tous ces facteurs constituent des limites pour les communes dans la mobilisation des
ressources de toutes sorte mais et surtout non fiscales. La bonne performance du mécanisme
nécessite que l’on apporte des solutions à ces différents problèmes.

DIATTA (S.), « La répartition des impôts et des compétences fiscales entre l’Etat et les collectivités locales »,
92

Mémoire de DEA, Université Gaston Berger, 2012. , p. 38.

42
 CHAPITRE II : UNE NESSAIRE DYNAMISATION DE LA MOBILISATION
Pour réussir à mobiliser efficacement les ressources au niveau locale et parvenir à une
autonomie, tout au moins relative des collectivités locales, il faut renforcer les stratégies. La
croissance des recettes locales dépend de l'existence des ressources économiques et des
stratégies mises en place pour les mobiliser. Le renforcement du mécanisme de mobilisation
des ressources en générales et des ressources non fiscales au niveau local (SECTION I). Cette
amélioration du mécanisme va permettre de renforcer l’autonomie financière des communes
(SECTION II).

SECTION I : LE RENFORCEMENT DU MECANISME

Pour accroitre les ressources, surtout non fiscales, de ces communes, il faut renforcer le
cadre organisationnel de mobilisation (Paragraphe 1), ainsi que les méthodes de recouvrement
des ressources non fiscales utilisées par les communes (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une amélioration du cadre générale de mobilisation

L’organisation institutionnelle de la mobilisation doit être améliorée (A) et permettre
une meilleure détermination (B) des ressources mobilisables de la commune.

A. L’amélioration du cadre institutionnel de la mobilisation

Le cadre organisationnel et institutionnel doit être le bras armé de la mobilisation des
ressources. Définir des stratégies de mobilisation est une chose mais le plus important est la
fonctionnalité des organes chargés de leurs mises à exécution. C’est pourquoi, les actions
suivantes sont préconisées :

- créer par arrêté communal et faire fonctionner (au moins une fois les deux mois)
impérativement un Cadre de Concertation pour la Mobilisation des Ressources (CCMR)
regroupant les principaux acteurs ;

- réunir la CAEF après une séance du comité de mobilisation pour analyser ses
recommandations. Elle fait des propositions au Conseil Communal pour étude et adoption à
chaque session ordinaire voire extraordinaire ;

- adopter et rendre exécutoire les décisions du Conseil Communal ;

- créer par arrêté communal un Comité de Suivi et d’Evaluation (CSE) du budget, des
recommandations et des agents collecteurs de cinq membres au plus ;

43
 - mettre à disposition de SAEM des agents collecteurs en nombre suffisant et veillez à leur
rémunération régulière ;

- inscrire une ligne budgétaire et financer effectivement les activités des comités.

Par ailleurs, la mise à disposition des ressources humaines au niveau de la TC de chaque

commune renforcerait les effectifs et améliorerait la collecte des taxes et redevances.

Outre, renforcer la capacité des agents des services techniques de la mairie surtout le SAEM
et le SAF en vue d’une meilleure mobilisation des ressources non fiscales.

Cette mobilisation serait encore plus efficace si les méthodes utilisées s’adaptaient au
contexte local et aux spécificités propres à la localité.

B. Le renforcement des techniques de mobilisation

Les techniques de recouvrement des ressources locales devraient se conformer aux réalités
socio-culturelles. Au Bénin certaines communes appliquent des stratégies originales qui leur
permettent un recouvrement optimal des ressources. C’est le cas de la commune de
TCHAOUROU. En effet, les autorités de cette commune ont mis sur pied des techniques plus
compréhensibles par les populations. Elles font recours à des voies détournées pour le
recouvrement des ressources de leur commune.

Ainsi, les autorités communales font recours aux notables locaux qui ont de l’influence dans
la communauté. Pour la taxe sur le pacage, « le conseil communal a décidé, non pas d’aller
compter le bétail mais, à la demande de la communauté peuhl, de responsabiliser le président
de la section locale de la sous-commission linguistique peule pour la perception de cette taxe.
Il est chargé de fixer des quotas par campement peul à cet effet »93.

Dans la même commune, les autorités font également recours aux notables des
organisations associatives ou syndicales pour percevoir certaines contributions au près des
redevables. Ainsi, « pour la perception des taxes sur les taxis-motos, la commune a présenté
l’assiette fiscale globale à l’association des conducteurs de taxis-motos et lui a demandé de
voir comme ils peuvent organiser le paiement de cette taxe, par exemple à partir de la caisse
de l’association » 94 . Elles font recours également aux agents publics de l’Etat comme les

93
BAKO A-N., DICKO A.B., DOEVENSPECK M., SANOU B.W., SINGER U., « financer la décentralisation rurale : taxe
et impôts à l’échelle locale au Bénin, Burkina Faso et Mali », Bulletin 357, 2004, p. 38
94
Idem p.39

44
vétérinaires pour percevoir la taxe sur l’abattage des animaux. La même démarche est utilisée
pour la perception des taxes sur la pêche par les agents des eaux et forêts95.

Les collectivités locales du département de l’Atacora devraient s’inspirer des techniques

utilisées et acceptées par les populations pour mieux recouvrer les recettes non fiscales.
Toujours à TCHAOUROU, les autorités communales ont recours à des cotisations
extraordinaires, à l’instar de ce qui se fait dans les villages. Il s’agit de « taxes exceptionnelles
dont l’intitulé « cotisations » dédramatise la portée pour les acteurs »96.

Les autorités de ces communes devraient aussi procéder à la prospection et à l’élargissement

des activités qui génèrent des revenus.

Ces communes disposent d’importants atouts permettant d’intenses activités économiques

pouvant générer beaucoup de ressources financières. On peut citer les activités commerciales,
les échanges avec les communes voisines et les pays frontaliers 97 . Ces atouts offrent des
opportunités que les élus locaux peuvent exploiter en termes de recettes à mobiliser. Les acteurs
locaux ont donc de la matière pour réaliser une bonne politique financière pour un
développement local soutenu.

Par ailleurs, et comme la plupart des communes béninoises, l’agriculture est l’activité
principale des communes de l’Atacora. On y produit de nombreuses céréales mais aussi des
tubercules, des produits de rentes comme l’anacarde et le coton. A cet effet, une taxe intitulée
Droit de Chargement des Produits Agricoles (DCPA) peut être créée et autorisée. On y trouve
aussi des marchés à bétail. Toutes ces activités constituent un gisement très important pour le
recouvrement de la Taxe de Développement Local. De ce fait, rien, sauf l’inexistence d’une
stratégie de mobilisation ne peut expliquer les recouvrements de la TDL.

De même, vue la progression constante de l’effectif des différents cheptels, de la

transhumance et l’existence des barrages pour l’abreuvement des animaux, la commune regorge
d’un fort potentiel pour le recouvrement de la taxe d’abreuvement et d’autre taxe appelé Bétail
en Transit.

95
Idem
96
Idem
97
Le Togo, le Burkina-Faso ont des frontières avec le département de l’Atacora.

45
 Au regard de ces analyses, il est clair que la faiblesse des recouvrements qu’on peut observer
n’est pas due à l’absence de potentialité. Au contraire, beaucoup de potentialités existent et sont
peu ou sous-exploitées.

Paragraphe 2 : La sensibilisation à l’intérêt général

La collaboration entre les services de la Mairie et la population constitue un outil
important de mobilisation des ressources. Il s’agit ici d’évoquer la sensibilisation permanente
à l’endroit de la population (A) et les mesures sociales (B).

A. La sensibilisation permanente à l’endroit de la population

La sensibilisation doit commencer d'abord par la formation continue des agents en charge
du recouvrement. Car mieux ils seront formés mieux ils seront convaincants pour faire explorer
tous les arcanes de notre système taxation au contribuable. Le Pr BUABUA Wa KAYEMBE
Mathias disait : « le vérificateur doit être porteur des qualités morales à toute épreuve et des
connaissances techniques indiscutables... une grande intelligence dans l'interprétation des
textes juridiques... » 98. Cela est valable pour tout agent qui doit être en contact avec les
contribuables. Aussi, la sensibilisation des populations doit être l'affaire des élus locaux à
savoir les conseillers communaux et les chefs de villages ou de quartiers de ville. Elle reste
une priorité majeure, car la population manifeste régulièrement le sentiment de colère devant
les agents collecteurs et affirment ignorer le rôle de l'Etat et le bien-fondé de la perception des
recettes non fiscales. La colère de la population envers les agents de recouvrement des taxes
est surtout due à un déficit d'informations et de communication sur ce qui se fait des recettes
locales mobilisées.

S'il est vrai que les conseillers communaux sont bien placés pour mener des campagnes
de sensibilisation, il n'en demeure pas moins vrai qu'ils sont dans une situation embarrassante
du fait des fausses promesses électorales qui ont soutenu leur élection. Par contre, un bon
service de communication peut lever toutes les résistances des populations par rapport à leurs
contributions au fonctionnement des services communaux. D'où la nécessité pour de mettre en
place un service efficace de communication pour un changement de mentalité et de
comportement.

Les objectifs de la sensibilisation seraient alors de faire comprendre aux populations ce

qu'est l'administration communale, ses missions et le bien-fondé des taxes prélevées tout en

98
Mathias KAYEMBE « La langue française doit être un véhicule de la production des biens », 2012, p, 24

46
mettant un accent particulier sur les droits et devoirs du citoyen. Les services communaux
doivent informer les populations sur les fondements juridiques et sociaux-économiques de ces
taxes quand bien même c’est du ressort des élus locaux.

Pour une meilleure qualité de ce travail il faudra en amont que les agents en charge de
cette tâche puissent eux-mêmes être imprégnés des changements qui interviennent dans ce
domaine à travers une formation continue. Ce n'est qu'à travers cette réalité que la population
va reconnaître la commune comme l'institution de relais effectif du gouvernement central,
chargée d'exercer la démocratie à la base. Cette sensibilisation doit se faire lors des réunions
des élus locaux avec les différentes couches de la population et aussi par le biais des radios
communautaires. Elle permettra de rétablir la confiance des populations vis-à-vis des autorités
communales.

B. Le rétablissement de la confiance des contribuables

Les ressources non-fiscales constituent une part importante des ressources internes des
collectivités locales. Elles sont composées essentiellement des taxes, des redevances, et de tout
autre prélèvement non fiscal. L’amélioration de la mobilisation des ressources non fiscales
passe par une assimilation par les citoyens de l’idée de participation au développement local
par le payement des taxes et redevances… Pour ce faire, les autorités locales doivent redoubler
d’ardeur en instaurant la confiance entre elles et les populations, faire participer les populations
aux décisions qui les concernent directement, surtout les mesures fiscales, restaurer la confiance
par la reconnaissance par chaque citoyen de son appartenance à la collectivité par la lutte contre
l’intolérance, l’exclusion et les discriminations de toutes natures.

Toutes ces mesures devront être prises à travers des campagnes de sensibilisation et
d’information périodiques, animées par les dirigeants locaux, avec le concours des médias, des
chefs religieux, des notables, des ONG, des animateurs sociaux, de tous les leaders d’opinions
etc.... Des séances de réunion avec les populations par la méthode participative seront
organisées à travers toute la commune, sans omission quelconque d’un village ou quartier de
ville. C’est seulement dans ces conditions que les populations locales prendront conscience de
la fiscalité locale et accepteront de s’acquitter de leur devoir en payant les taxes.

D’autres actions peuvent être menées par les autorités communales. Elles peuvent
travailler dans le but d’aplanir leur divergence et s’atteler aux problèmes réels de
développement qui se posent à la commune à travers un bilan des relations interpersonnelles
lors de l’adoption ou de l’évaluation à mi-parcours des budgets. Ces autorités doivent également

47
poursuivre les efforts pour l’amélioration des conditions de travail des fonctionnaires et
procéder au recrutement d’autres agents avec la définition claire des attributions de chaque
agent et/ou de chaque poste afin de promouvoir l’efficacité et une meilleure qualité de la
mobilisation des ressources non fiscales.

Afin de réduire les tracasseries dont font objet les contribuables pendant les opérations de
recouvrement il faut penser à l’installation de plusieurs unités de production et de
transformation dans la localité. Une meilleure sensibilisation favoriserait les paiements
spontanés. La réussite de ces stratégies réside dans la manière avec laquelle les autorités
communales se prennent pour susciter l’adhésion de la population et restaurer la confiance de
celle-ci à travers des actes tangibles et concerts auxquels elle adhère. Cette sensibilisation doit
se faire non seulement à travers les organes de presse (radios de proximité, spots publicitaires,
etc.…) mais également à travers des séances éducatives animées dans chaque quartier par les
conseillers locaux et communaux.

En effet, les expériences ont montré que les populations paient volontiers leurs taxes
lorsqu’elles savent à quoi l’argent qu’elles donnent va servir. Ce qui amène à envisager une pré-
affectation des ressources mobilisées de sorte à garantir la plus grande transparence dans la
gestion financière de la commune.
Les collectivités décentralisées doivent également améliorer la qualité de leurs
dépenses. Il s’agit plus de « mieux dépenser » que le « dépenser moins »99. Une gestion efficace
et transparente serait indispensable pour mettre en confiance les contribuables, les usagers des
services communaux, les partenaires financiers de la commune (institutions de crédit, bailleurs
de fonds).

SECTION II : LES STRATEGIES D’UNE AUTONOMIE REUSSIE

Pour autonomiser financièrement les communes et renforcer les autorités locales dans
leurs actions pour le développement de leur commune, il faut créer un environnement
institutionnel favorable et procéder à des réformes. Aussi faudrait-il réaliser un transfert effectif
des compétences et rendre les communes plus autonomes (Paragraphe 1). Il faut aussi
renforcer la gouvernance locale (Paragraphe 2) à travers l’évaluation des performances des
collectivités locales dans la délivrance des services publics locaux.

99
CORNU (G), op cit, p. 190

48
 Paragraphe 1 : Un renforcement de l’autonomie financière

L’autonomie financière des communes requiert que l’Etat opère une nécessité de transfert
des compétences aux communes (A) et que la fiscalité locale soit un peu plus autonome mais
surtout que les méthodes de recouvrement des ressources non-fiscales soient renforcées. (B).

A. La nécessité d’un réel transfert des compétences aux communes

Selon une étude financée par l’ANCB, le coût total des sept domaines de compétences à
transférer aux communes ordinaires (auxquels il faut ajouter les quatre domaines pour les
communes à statut particulier) touche la barre des 10 % du budget général de l’Etat (BGE). La
somme des dépenses consacrées aux domaines transférés s’est élevée en moyenne entre 2004
et 2009 à 67 milliards FCFA ; ce qui correspond à environ 9,18 % du BGE. Cependant, seuls
16 milliards FCFA ont été réellement transférés vers les communes, ce qui correspond à environ
1,83 % du BGE (avec un pic de 3,67 % en 2008). En d’autres termes, entre 2004 et 2009, l’Etat
a continué à dépenser en moyenne 7,35 % du BGE, soit l’équivalent de 51 milliards par an,
dépenses qui auraient dû être mises en œuvre par les communes, conformément aux dispositions
légales et réglementaires concernant la décentralisation, soit 67 % des dépenses publiques dans
les domaines transférés aux collectivités locales. Suite à cette étude, un dialogue national a été
facilité par CGLU-A sur le partage des ressources entre collectivités locales. La feuille de route
adoptée à la suite du dialogue national tenu en présence du Ministre en charge de la
Décentralisation, du Ministre de l’Economie et des Finances, de la Commission des Finances
de l’Assemblée Nationale et de l’Association Nationale des Communes du Bénin prévoit (03)
trois grandes étapes pour ajuster les transferts des ressources financières aux transferts des
compétences reconnues aux collectivités locales. La réforme devrait appuyer la mise en œuvre
de cette feuille de route par l’intermédiaire du FADEC. En effet, le FADEC a été mis en place
pour recueillir les fonds des ministères sectoriels correspondants aux compétences transférées
; mais plusieurs ministères sectoriels rechignent encore à décentraliser leurs dépenses au profit
des communes.

Un réel transfert de ces compétences doterait les communes de moyens pour mobiliser les
ressources, notamment non fiscales, nécessaires à leur développement.

B. Le renforcement de la fiscalité locale

La centralisation du pouvoir fait que les collectivités locales semblent encore exclues des
opérations de développement même au niveau local. Cette situation fragilise l’autonomie
financière locale. En effet, le changement de certaines dispositions antérieures au Code général

49
des impôts, telles que la suppression de l’outillage industriel dans le calcul de la patente et du
foncier bâti , la suppression du paiement de la patente par les nouvelles entreprises, et la
suppression de la taxe de voirie dont l’objectif était de dédommager les villes qui subissent les
coûts occasionnés par le trafic routier d’origine portuaire dans l’optique de rendre compétitif
le PAC, ont coûté plus de cinq milliards FCFA, soit près de 34,90 % du total des recettes
fiscales locales de 2008. Cet exemple est significatif des interventions de l’Etat central dans la
fiscalité locale sans que des compensations correspondantes soient versées aux collectivités. La
réforme devrait consolider les dispositifs institutionnels qui protègent les ressources des
collectivités locales avec y compris, le recours juridictionnel.

Par ailleurs, on peut envisager de renforcer les moyens des administrations communales
pour qu’elles soient en mesure de mener les opérations de recouvrement avec efficacité.

Outre, pour plus d’efficacité, il faut éviter la dualité de circuits financiers autour des
collectivités locales. Les solutions envisageables varient certainement selon les contextes.
Ainsi, dans le cas du Bénin mais aussi dans beaucoup d’autres pays, la rénovation du circuit de
fonctionnement du système fiscal pourrait s’opérer autour du réseau des recettes municipales
et cela sans créer une nouvelle architecture administrative complexe, ni remettre en question la
réunion des tâches d’assiette et de recouvrement qui a constitué un progrès décisif.

Les avantages de cette solution seraient une plus grande densité du réseau, le regroupement
au sein d’un même service de la gestion de l’ensemble des ressources locales, qu’elles soient
fiscales ou non fiscales.

Paragraphe 2 : Le renforcement de la gouvernance locale

Pour rendre les finances locales plus efficaces au Bénin, il faut mettre en place une politique
d’évaluation de leur performance (A) et améliorer les techniques de mobilisation des ressources
(B).

A. L’évaluation des performances

L’efficacité locale en matière de fourniture de services publics locaux mérite une
réforme. Il n’existe en effet pas de tradition d’évaluation des performances des collectivités
locales dans la délivrance des services publics locaux, et les audits des communes sont encore
rares et peu étendus à l’ensemble des communes béninoises. Dans un pays où la subsidiarité va
être de plus en plus renforcée avec une élévation de la part des dépenses publiques mises en
œuvre par les communes, le renforcement de la qualité de la dépense publique au niveau local
est un impératif pour atteindre une offre de services efficiente.

50
 La capacité locale mérite aussi une attention particulière dans le cadre des réformes à
mettre en place. La législation consacre les communes comme maîtres d’ouvrage, mais en
dehors des communes à statut particulier qui disposent d’un personnel de qualité bien formé,
très peu de communes ordinaires disposent des ressources humaines adéquates pour la pleine
prise en charge des compétences transférées. En effet, il n’existe pas de stratégie nationale de
renforcement des capacités des communes. Certes, un référentiel des métiers existe avec des
modules de formation élaborés par la Maison des Collectivités Locales (MCL), mais ces outils
n’ont pas été appliqués à toutes les communes.

L’autre besoin de réformes concerne la gouvernance locale, particulièrement le volet de

la participation des populations à la gestion locale. Le Bénin peut se targuer d’organiser des
élections locales régulières donnant lieu à des organes délibérants et exécutifs élus à l’issue
d’un processus transparent et équitable. Cependant, aucune législation et aucun dispositif ne
prévoient la participation des populations à la gestion des affaires locales, et aucune modalité
n’est mise en place dans les communes pour ce faire.

B. L’amélioration des techniques de mobilisation de ressources

Il est important pour les collectivités territoriales d’améliorer la mobilisation de leurs
ressources internes si elles veulent pérenniser leur existence, gagner en crédibilité et se
développer.

La viabilité des communes, et surtout la crédibilité des responsables communaux, sont

généralement mesurées à travers leur capacité, voire leur ingéniosité, à savoir mobiliser les
ressources pour leur commune et à mettre en œuvre leur plan de développement communal.

On peut constater que les textes actuels offrent aux communes des possibilités réelles de
mobilisation des ressources financières locales. Ces ressources financières, lorsqu’elles sont
correctement mobilisées et bien gérées, constituent une importante source de financement des
plans de développement communaux permettant ainsi aux communes d’améliorer l’offre de
services de base et de promouvoir un réel développement local. Pour ce faire, les dispositions
suivantes pourraient être prises par les acteurs communaux. Il faut mettre en place un système
de communication efficace capable d’améliorer les connaissances des opérateurs économiques
et des populations sur l’importance des ressources non fiscales locales dans l’amélioration du
niveau de vie des citoyens.

Il faut également que des mécanismes de suivi garantissent la transparence de la gestion des
fonds mobilisés. Les autorités locales peuvent organiser des séances d’audition publique où

51
l’exécutif municipal pourrait discuter avec la population et lui rendre compte de sa gestion. Il
s’agit de la reddition des comptes au niveau local organisé par le maire au moins deux fois
l’année pour rendre compte à sa population de la gestion faite de la commune à mi-parcour et
à la fin de l’exécution budgétaire annuelle.

La mise en œuvre de mesures incitatives permettant de promouvoir le développement

d’activités économiques locales susceptibles d’améliorer le potentiel de recettes mobilisables
serait aussi une mesure qui va permettre d’améliorer les recettes non fiscales des communes.

À l’issue du processus, on constate une augmentation des ressources de la commune

qu’il faut utiliser pour l’amélioration des services offerts à la population. La mise en place d’un
bon système de gestion financière et l’affectation des ressources à la satisfaction des priorités
de la population sont des facteurs essentiels pour un succès durable. Cependant, il est important
de travailler à instaurer des réflexes citoyens pérennes. En effet, la transparence qui s’impose
va bien au-delà du seul niveau communal.

Le leadership des responsables communaux constitue un pilier important pour

approfondir la démocratie et la gouvernance locales, en offrant aux citoyens des espaces
appropriés pour s’exprimer et trouver des réponses à leurs interrogations car une
communication transparente est l’un des facteurs importants qui favorisent la bonne
gouvernance locale. Il faut mettre l’accent sur la pratique de la transparence et la justification
des décisions prises, l’établissement de comptes d’exploitation pour certains services ; une
meilleure gestion et une reddition des comptes des fonds mobilisés. En effet, les études de cas
font ressortir un lien étroit entre le niveau de mobilisation des recettes et la redevabilité. Cela
donne plus de crédibilité à la gestion locale et plus de pertinence à l’autonomie des communes,
les rendant ainsi plus responsables de leur destin. Il s’agit d’une meilleure articulation entre la
logique des contributions financières et la dynamique participative des citoyens et usagers dans
un cadre concerté.

Par ailleurs, il est important pour la commune de mettre en œuvre des stratégies de
communication appropriées et des mesures incitatives pour promouvoir le développement des
activités économiques, principales bases et sources potentielles d’accroissement des recettes
fiscales. Les responsables communaux devront mettre l’accent sur le développement de
partenariats « public-privé », en saisissant les opportunités de négociation avec les opérateurs
économiques pour créer un environnement favorable aux activités économiques et à leur
développement. Les ressources ainsi mobilisées pourraient contribuer à améliorer l’offre de

52
services de base et promouvoir le développement local, si elles sont gérées avec rigueur et dans
la transparence.

L’impulsion d’une dynamique de changement vers une meilleure gouvernance

financière des collectivités territoriales passe nécessairement par :

- le fonctionnement des mécanismes de redevabilité envers les citoyens qui doivent y être
pleinement associés (exemple de la budgétisation participative) ;

- le respect par les autorités communales des mécanismes prévus pour une bonne gestion
des finances publiques locales ;

- le contrôle de la légalité par l’État pour veiller au respect des règles qu’il a instaurées
en la matière.

La problématique de la mobilisation des ressources financières comporte plusieurs

composantes qui doivent être traitées à différents niveaux et avec plusieurs acteurs. Pour mieux
cerner la problématique et conduire une analyse approfondie, il est bon de l’aborder sous un
angle multi acteurs.

La décomposition du processus de mobilisation des ressources en ses différents

éléments est un exercice complexe. Dans le processus, il faut aussi s’assurer que chaque acteur
joue son rôle.

Cela nécessite donc un système d’appui conseil rapproché à l’endroit de tous les acteurs
et des synergies entre différents partenaires qui visent les mêmes objectifs, à savoir le
renforcement des capacités des communes pour une meilleure prise en main du développement
local. Les acteurs sont dans un processus d’apprentissage et de construction de la démocratie
locale.

L’engagement soutenu des acteurs à tous les niveaux, l’implication des responsables
communaux dans le processus et leur appropriation des techniques et des outils qui ont été
développés sont les déterminants essentiels du succès de la mobilisation et la gestion des
ressources locales. En effet, les compétences des élus et des personnels communaux ont été
renforcées, des outils ont été élaborés et mis à leur disposition, des accompagnements de
proximité ont été effectués pour amener les équipes de la première génération de la gestion
communale et municipale à une prise de conscience générale qui incite aujourd’hui à poursuivre
l’expérience du développement local amorcé.

53
CONCLUSION

54
 Les collectivités locales africaines sont en réalité « plus pauvres que leurs habitants »100.
Cette affirmation est aussi vraie au Bénin. En effet les budgets locaux ne traduisent pas tout le
dynamisme local. Les collectivités locales évoluent en outre dans un contexte très difficile
caractérisé par un important écart entre les besoins induits par les nouvelles compétences
transférées par la décentralisation et les montants consacrés par les collectivités locales. Cet
écart met au premier plan la nécessité d'une redynamisation des finances locale pour sortir du
cercle de la médiocrité. En effet, moins une collectivité locale dépense, moins elle est capable
de convaincre du bien-fondé des contributions non fiscales et moins elle peut mobiliser des
ressources. S’il est indéniable qu’avec l'installation des conseils communaux ou municipaux, la
démocratie se trouve renforcée au Bénin, ce processus doit, cependant, être soutenu afin
d'impliquer réellement le citoyen dans l'exercice du pouvoir à la base.

La décentralisation implique une libre administration et une autonomie financière des

communes. L’autonomie financière autorise ces dernières à disposer de leur budget propre et
de mobiliser des ressources financières pour répondre à certains besoins des populations à la
base. Dans ce processus, les collectivités rencontrent de nombreuses difficultés. Elles sont
surtout liées aux stratégies de mobilisation des ressources et ont comme conséquences la
faiblesse des recouvrements des recettes locales. Il s’agit de la méfiance à l'égard des
déclarations des contribuables, de la méconnaissance des changements au niveau des élus
locaux, le non reversement des taxes par les établissements publics ou sociétés d'Etat au profit
des communes, de la faiblesse des subventions de l'état, de la non implication des populations
dans le financement du développement à la base.
Au-delà, des problèmes structurels ont aussi été relevé. Ils se rapportent surtout au
niveau communal, où, on peut noter les problèmes relatifs, au recouvrement et à la qualité du
personnel.
Cependant, les services déconcentrés de l’Etat rencontrent des difficultés. Ainsi, dans
ces communes, ils sont confrontés aux difficultés d’identification du contribuable ou encore la
non actualisation régulière des bases sur lesquelles les taxes sont prélevées.
Pour juguler ces difficultés des approches de solutions ont été proposé. Il s’agit par
exemple de :

- redéfinir le potentiel économique des communes de l’Atacora à partir de quelques

ressources identifiées ;

100
YATTA (F), OP. Cit. , p.21.

55
 - sensibiliser les populations ;

- de promouvoir des secteurs économiques ;

- d’organiser les services par de nouveaux modes de gestion ;

- d’apporter un appui institutionnel aux différentes structures chargées de la

mobilisation des ressources non-fiscales.

Cependant, ces propositions visant à conforter le poids des finances locales resteront de
vaines incantations si l’on ne prend pas en compte deux préalables importants à savoir :

- la question du prélèvement ne sera jamais résolue que si elle va de pair avec

l’amélioration de la dépense. Dans ce contexte où l’ancrage de l’institution locale auprès des
populations est à construire, l’amélioration de la qualité de la dépense sera alors d’un apport
important. La légitimité des institutions locales sera le principal indicateur de la réussite ou de
l’échec du prélèvement ;

- la mise en œuvre des actions de mobilisation des ressources locales suppose aussi une
clarification du jeu des acteurs. La décentralisation doit permettre, au-delà des intérêts des
groupes, de mettre en place une coalition locale pour le développement. Il faut mettre l’accent
sur les incitations à imaginer pour qu’il y ait plus de règles dans la gestion des affaires locales,
donc plus de consensus101.

La mobilisation des ressources non fiscales, des collectivités locales est certes un
objectif primordial, mais la pompe des ressources propres ne peut s’amorcer sans l’impulsion
des ressources extérieures. Ces dernières exerceront un effet de levier sur les activités
économiques tout en instaurant une confiance entre des collectivités locales dont l’action
économique sera de plus en plus visible et des populations pouvant enfin raisonnablement
espérer avoir accès aux services publics de base, toutes choses qui concourent à amorcer la
pompe des ressources locales. C’est en ce sens que les subventions de l’État, les ressources
issues de l’emprunt et les partenariats publics-privés participent de ce nécessaire amorçage de
la pompe locale102.

Ces suggestions pour le financement du développement local en impliquant tous les

acteurs concernés par la réussite de la décentralisation permettront de conscientiser les
populations et les élus dans la gestion des biens publics. Ainsi, l'implication de ces différents

101
YATTA (F), OP. Cit. , p. 22.
102
Idem, p.23.

56
acteurs dans le financement du développement à la base serait synonyme de la bonne
gouvernance financière locale qui est définie comme un processus de gestion financière
caractérisé par la participation, la responsabilisation, l'obligation des comptes rendus, la
transparence, l'efficacité et la sanction. L'idéal poursuivi au cours de cette étude est que la
décentralisation donne l'opportunité à l'implication des communautés à la base au
développement durable.

Ces approches de solution pourraient servir d'outils d'amélioration des ressources

financières à l'étape actuelle de la décentralisation et être utilisées dans toutes les communes
qui ont presque ou les mêmes problèmes ou mieux dans les localités qui ont le souci de faire
des populations de véritables acteurs du développement de leur localité. Ces propositions
pourraient non seulement servir les élus dans leur effort quotidien d'identification des voies et
moyens pour promouvoir le développement local mais aussi permettre aux populations de
retrouver leur dignité et de s'impliquer dans l'exercice de la démocratie à la base.

La décentralisation n’est qu’une amélioration fonctionnelle de la répartition des tâches

entre un niveau central de décision et un niveau local d’exécution. Cela n’est déjà pas mal. Avec
un peu plus de volonté politique et d’engagement citoyen, on peut s’attendre à ce qu’elle apporte
véritablement un nouveau souffle économique et contribue à instaurer une véritable démocratie.
A ce stade donc, on retiendra que l’autonomie administrative et financière des collectivités
territoriales décentralisées est davantage une liberté locale fondée, selon les cas, directement
sur une disposition constitutionnelle et permettant à l’organe qui en bénéficie d’émettre des
normes (non législatives) à caractères administratifs et financiers pour la gestion des intérêts
spécifiquement locaux.

Aujourd’hui, la nécessité de l'accès des collectivités locales aux marchés des capitaux
n'est plus discutable tant que la nécessité d’investir se fait sentir et conditionne le
développement des activités de production et de services. En effet le passage d'une population
majoritairement rurale à une population majoritairement urbaine dans un temps court, nécessite
des équipements de peuplement tels que l’Etat et encore moins une collectivité locale ne dispose
des ressources nécessaires. Le recours à l'emprunt permet d'étaler la prise en charge de ces
énormes investissements sur la longue durée sans compromettre le déroulement des activités
économiques du moment.

57
 BIBLIOGRAPHIE

I. OUVRAGES GENERAUX
- CORNU (G.), Vocabulaire juridique, Association H. CAPITANT, PUF, Paris, 12e éd mise
à jour, 2018, 2300 p.
- LACHAUME (J.-F.), Grands Services publics, 1989, 552 p.

- RIVERO (J.) et WALINE (J.), Droit Administratif, Dalloz, Paris, 1996, 503p

- SALAMI (I. D.), Droit administratif, Cotonou, Ed. CeDAT, 2015, 405 p.

- SERGES (G.) et THIERRY (D.), lexique des termes juridiques, 21ème Ed., Paris Dalloz,
2018, 2158 p.

- VEDEL (G.), DEVOLVE (P.), Droit administratif, 12è édition, 1992, t.2, 808 p.

II. ARTICLES DE REVUES

- BIRD (R.), VAILLANCOURT (F.), « Décentralisation financière et pays en développement
: concepts, mesure et évaluation », L'Actualité économique, vol. 74, n° 3, 1998, p. 349.
- GUENGANT A., UHALDEBORDE J.-M., « Economie et finances locales », Annuaire des
collectivités locales, T. 23, 2003, pp. 425-449,
- KEITA A., WEINSOU G.C., LOKOSSOU F., SENE G. SCHAEFFER J., GALAMO G.
NGOMSU F. F., KONE D., LADOUA Y., « Accroître les ressources financières des
communes : Pratiques émergentes en Afrique de l’Ouest et du Centre », SNV, Afrique, 85
p.
- LALUMIERE P., les finances publiques, in revue économique, vol. 22, n°5, 1971, pp. 877-
879.
- MAMBO (P.), « Réflexion sur la libre administration des collectivités territoriales en droit
ivoirien », Cahiers administratifs et politistes de Ponant, 2012/N° 20, 143 p.
- ZAKI (M.), « les entraves à l’autonomie financière de collectivités locales au Sénégal »,
Université Gaston BERGER Saint-Louis – Sénégal, 24 p.
III. TEXTES JURIDIQUES
- Loi n°97-028 portant organisation de l’administration territoriale de la République du

Bénin,

Loi n°97-029 portant organisation des Communes en République du Bénin ;

Loi n°98-005 portant organisation des Communes à statut particulier ;

58
 Loi n°98-005 portant organisation des Communes à statut particulier ;

Loi n°98-007 portant régime financier des Communes en République du Bénin ;

Décret 2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité

publique ;

- Décret 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les communes et

leurs garanties ;

- Décret 2005-393 du 29 juin 2005 fixant les modalités de mise en œuvre des

interventions financières de la coopération décentralisée ;

- Décret 2008-276 du 29 mai 2008 portant création du fonds d’appui au développement

des communes (FADeC).

IV. RAPPORTS ET COMMUNICATIONS

- CHAMBAS Gérard, BRUN Jean-François, GRAZIOSI Grégoire Rota, « La mobilisation de

ressources propres locales en Afrique », 2007, 27 p
- CONAFIL, « les finances locales du Bénin en 2016 », 2018, 89 p.
- PDM : « Etat de la Décentralisation en Afrique », Editions Karthala, 2003, 357p

V. MEMOIRES

- MONSIA (B.Y.), « perspectives de financement du développement local au

Bénin : cas de la commune de OUESSE », FDSP-UP, 2015, 46p ;

- KOTO LAFIA (F.), « Mobilisation des ressources propres pour le financement du

développement local au Bénin : cas de la commune de N’DALI », FASEG, Université

de Parakou, 2017, 80 p ;

- AKOHOU GBACADA (S.R.), la mobilisation des ressources locales dans les collectivités
décentralisées du Bénin : cas de la commune d’Abomey, FLASH UAC, 2005, 47p.
- TCHOGNINOU H (C.) et YORO (F. H.), « Analyse de la viabilité financière d’une
collectivité locale : cas de la mairie de Porto novo », ENAM, UAC, 2008, 56 p.
-

59
 TABLE DES MATIERES

DEDICACES ............................................................................................................................. ii

REMERCIEMENTS ................................................................................................................. iv

SIGLES ET ABBREVIATIONS ................................................................................................ v

SOMMAIRE ............................................................................................................................ vii

INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1

PREMIERE PARTIE : UNE PROCEDURE JURIDIQUEMENT ENCADREE .................... 10

CHAPITRE I : LA LEGALITE DU RECOUVREMENT ................................................... 12

SECTION I : UNE DIVERSITE DES TEXTES .............................................................. 12

Paragraphe 1 : Un principe en faveur des communes ................................................... 12

A. Une compétence formelle de mobilisation des ressources propres .................... 13

B. Le pouvoir de financement du développement à la base.................................... 13

Paragraphe 2 : Une compétence juridiquement encadrée ............................................. 14

A. Des normes législatives du recouvrement .......................................................... 14

B. Des normes réglementaires du recouvrement .................................................... 16

SECTION II : UN CADRE ORGANIQUE DU RECOUVREMENT ............................. 18

Paragraphe 1 : Des organes communaux ...................................................................... 18

A. Le Service des Affaires Economiques et Marchandes (SAEM) ........................ 19

B. Le Service des Affaires Financières (SAF) ........................................................ 19

Paragraphe 2 : Des organes extras communaux du recouvrement ................................ 20

A. La Trésorerie Communale (ex Recette-Perception) ........................................... 20

B. Le Service des Impôts ........................................................................................ 20

CHAPITRE II : UNE DIVERSITE DE RESSOURCES ..................................................... 22

SECTION I : DES RESSOURCES FISCALES ............................................................... 22

Paragraphe 1 : les ressources exclusives de la commune .............................................. 22

A. La taxe foncière unique (TFU) ........................................................................... 22

B. La taxe sur les armes à feu ................................................................................. 24

60
 Paragraphe 2 : les patentes et les licences ..................................................................... 25

A. Les patentes ........................................................................................................ 25

B. Les licences ........................................................................................................ 26

SECTION II : LES RESSOURCES NON FISCALES .................................................... 27

Paragraphe 1 : les produits d’exploitations et de services ............................................. 27

A. Les ressources issues des actes administratifs .................................................... 27

B. Les droits sur les services marchands ................................................................ 27

Paragraphe 2 : Les autres ressources des communes .................................................... 28

A. Les ressources issues des produits du domaine .................................................. 28

B. Les ressources rétrocédées ................................................................................. 29

SECONDE PARTIE : DES DEFAILLANCES OBSERVABLES DU PROCESSUS ............. 31

CHAPITRE I : UN DIFFICILE RECOUVREMENT DES RESSOURCES NON FISCALES

.................................................................................................................................................. 33

SECTION I : DES DIFFICULTES PRATIQUES DE RECOUVREMENT ........................... 33

Paragraphe 1 : Des Services inadéquats pour le recouvrement ................................................ 33

A. Des insuffisances des services déconcentrés de l’Etat ....................................... 33

B. Les écueils des services administratifs locaux ................................................... 34

Paragraphe 2 : Des facteurs liés aux contribuables ....................................................... 35

A. Une Situation économique défavorable ............................................................. 35

B. Des inégalités économique observées ................................................................... 36

SECTION II : UNE DEPENDANCE FINANCIERE DES COMMUNES ...................... 37

Paragraphe 1 : Les limites de mobilisation des ressources propres .............................. 37

A. La limitation de la compétence de mobilisation ................................................. 38

B. Un contrôle de l’Etat sur les ressources mobilisées ........................................... 39

Paragraphe 2 : La faiblesse du système de mobilisation des ressources ....................... 40

A. Une mobilisation inefficace ............................................................................... 40

B. Une dépendance vis-à-vis de l’Etat .................................................................... 41

61
 CHAPITRE II : UNE NESSAIRE DYNAMISATION DE LA MOBILISATION .............. 43

SECTION I : LE RENFORCEMENT DU MECANISME .............................................. 43

Paragraphe 1 : Une amélioration du cadre générale de mobilisation ............................ 43

A. L’amélioration du cadre institutionnel de la mobilisation ................................. 43

B. Le renforcement des techniques de mobilisation ............................................... 44

Paragraphe 2 : La sensibilisation à l’intérêt général ..................................................... 46

A. La sensibilisation permanente à l’endroit de la population ................................ 46

B. Le rétablissement de la confiance des contribuables.......................................... 47

SECTION II : LES STRATEGIES D’UNE AUTONOMIE REUSSIE ............................ 48

Paragraphe 1 : Un renforcement de l’autonomie financière.......................................... 49

A. La nécessité d’un réel transfert des compétences aux communes...................... 49

B. Le renforcement de la fiscalité locale................................................................. 49

Paragraphe 2 : Le renforcement de la gouvernance locale ............................................ 50

A. L’évaluation des performances .......................................................................... 50

B. L’amélioration des techniques de mobilisation de ressources ........................... 51

CONCLUSION ........................................................................................................................ 54

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 58

TABLE DES MATIERES ........................................................................................................ 60

62