Université de Strasbourg

Ecole nationale d’administration

Master spécialité Administration et finances publiques

Parcours Administration Publique Spécialisée

SIMPLIFICATION DES PROCEDURES

COMME INSTRUMENT D’AMELIORATION DES RELATIONS
ENTRE L’ADMINISTRATION FISCALE ET LES USAGERS
Cas de Madagascar

Sous la direction de Monsieur Etienne MULLE

MULLERR
Professeur de Droit à l’Université de Strasbourg

soutenu par RAKOTOMANGA Verohasina

CIP Promotion Louis Pasteur (2017

(2017-2018)
2018)

Juin 2018
 REMERCIEMENTS

Je tiens à exprimer toute ma gratitude aux personnes qui m'ont aidé dans la réalisation de ce
mémoire.

En premier lieu, je remercie mon directeur de mémoire, Monsieur Etienne Muller, professeur
à l'université de Strasbourg pour ses conseils avisés.

J’adresse mes sincères remerciements aux professeurs, aux intervenants et au personnel de

l’École nationale d’administration pour leurs enseignements et leurs accompagnements.

Je remercie aussi mes collègues de la Direction générale des impôts, pour leur collaboration
en me fournissant des données précises qui m’ont permis d’avoir une base de réflexion.

Je suis reconnaissante envers le personnel de la Direction générale des finances publiques que
j’ai côtoyé durant mon stage pratique ainsi que mon Directeur de stage, Monsieur Yannick
Girault.

Je souhaite particulièrement remercier Madame Cécile Brenne, promotionnaire Louis Pasteur,

pour sa précieuse aide à la relecture de ce mémoire.

Je remercie également les amis et proches qui m’ont soutenu et encouragé.

Mes tendres pensées à mes enfants Kenny et Kenzy, mon mari et ma famille.

2
 LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS
APRDV : Accueil personnalisée sur rendez vous
ARMP : Agence de régulation des marchés publics
BALF : Boîte aux lettres fonctionnelle
CGI : Code général des impôts
CNaPS : Caisse nationale de prévoyance sociale
CNIL : Commission nationale de l’informatique et des libertés
CREDAF : Centre de Rencontre et d’Études des Dirigeants des Administrations Fiscales
DGFiP : Direction générale des finances publiques
DITEC : Direction technique
DGE : Direction des grandes entreprises
DGI : Direction générale des impôts
EDBM : Economic and developpement board of Madagascar
ENA : Ecole nationale d’administration
IRI : Impôt sur les revenus intermittents
IRSA : Impôt sur les revenus salariaux et assimilés
LOLF : Loi organique sur les lois des finances
MCI : Mission coopération internationale
NIF : Numéro d’Immatriculation Fiscale
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques
PARAF : Projet d’Appui à la Réforme des Administrations fiscales
PREA : Programme de Réformes pour l'Efficacité de l'Administration
PEFA : (Public expenditure and financial accountability)
PNEG : Politique nationale d’e-gouvernance
SAFI : Système d’administration fiscal intégré
SIG : Système Informatisé de Gestion
SIGTAS : Système intégré de gestion des taxes de l’administration
SCATEC : Service de la comptabilité et d’appui technique
SMS : short message service
SRE : Service régional des entreprises
SSIF : Service du système d’information fiscale
SURF : Système uniformisé de recouvrement fiscal
TIC : Technologie de l’information et de la communication
TVA : Taxe sur la valeur ajoutée

3
 SOMMAIRE
REMERCIEMENTS…………………………………………………………………………2

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ……………………………………………….3

SOMMAIRE…………………………………………………………………………………..4

INTRODUCTION .................................................................................................................... 5

PARTIE 1 : ETAT DES LIEUX DE LA RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION

FISCALE ET LES USAGERS .............................................................................................. 10

I- PERCEPTION DE LA COMPLEXITE DE LA PROCEDURE PAR LES CITOYENS ................. 10

I.1 Complexité procédurale sous l’angle « usager » ......................................................... 10

I.2 Conséquences de la complexité.......................................................................................... 14
II- RAISONS QUI SOUS-TENDENT LA SIMPLIFICATION DES PROCEDURES AU NIVEAU DE
L’ADMINISTRATION.............................................................................................................. 18

II.1 Objectifs de soutenabilité à long terme des dépenses publiques ............................. 18

II.2 Volonté de réforme mais problème de pilotage à défaut de vision claire ............ 20
II.3 Mauvaise image de l’administration fiscale .................................................................. 22
PARTIE 2 : REFLEXIONS SUR LES MESURES DE SIMPLIFICATION AUX FINS
D’AMELIORER LA RELATION ADMINISTRATION-USAGERS .............................. 25

I- MESURES DE SIMPLIFICATION DANS LE CADRE DE LA REFORME DE

L’ADMINISTRATION FISCALE ............................................................................................... 25

I.1 Simplification de l’organisation administrative ........................................................... 25

I.2 Efforts de simplification sur les procédures appliquées au niveau de
l’administration fiscale ....................................................................................................................... 27
II- OUTILS D’AMELIORATION DES RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION ET LES
ADMINISTRES ET DONC LES SERVICES RENDUS AUX CITOYENS.............................................. 29

II.1 Développement de l’administration électronique : stratégie de dématérialisation

de la DGI.................................................................................................................................................. 30
II.2 Mesures d’amélioration de la relation entre l’administration fiscale et ses
usagers et ses perspectives d’évolution .......................................................................................... 38
CONCLUSION ....................................................................................................................... 44

BIBLIOGRAPHIE ………………………………………………………………………….. 46
ANNEXE: ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS…… …51

4
 INTRODUCTION

Dans ce monde de plus en plus complexe, « il n’y a pas de simplicité véritable. Il n’y a que
des simplifications »1 (Léon-Paul Fargue, 1929). Selon le dictionnaire Larousse, la
« simplicité » désigne le caractère de ce qui est formé d’éléments peu nombreux et organisé
de manière claire, de ce qui est peu compliqué, facile à comprendre, à exécuter et à utiliser. La
« simplification », quant à elle, est l’action de simplifier quelque chose ou le fait d’être
simplifié. Simplifier signifie également décharger quelqu’un des contraintes ainsi que des
tâches fastidieuses, répétitives et prenantes.

Traiter de la simplification n’est pas nouveau en soi, étant donné qu’il existe de nombreuses
contributions d’auteurs et chercheurs d’horizons divers qui l’ont déjà abordé sous différents
angles et dans différents domaines de la connaissance. Edgar Morin (1981) appréhende la
simplification comme une « production permanente d’ordre […] pour lutter contre le désordre
(Bartoli et al., 2016, 16) » . Philippe Hermel (1989) voit dans la simplification, « un processus
constant d’amélioration proche des logiques de qualité globale et d’excellence
organisationnelle (Bartoli et al., 2016, 16) ». Alain Berthoz (2009), quant à lui, a introduit le
concept de simplexité qu’il présente comme une nouvelle façon de poser le problème. Les
solutions trouvées, malgré la complexité des processus, sont des principes simplificateurs qui
permettent de traiter des informations ou des situations, en tenant compte de l’expérience
passée et en anticipant l’avenir.

Il faut également distinguer la complication de la complexité. Est compliquée ce qui peut

être simple à faire, mais qui ne marche pas en raison de trop de séparations et
d’incompréhensions. En revanche, l’intervention d’Edgar Morin (2014) sur le défi de la
complexité2 nous éclaire davantage sur le concept de complexité. Cette dernière vient du
latin complexus qui signifie « ce qui est tissé ensemble ». En effet, tout est relié dans
notre écosystème. Toutefois, notre éducation nous a appris à séparer et cloisonner les
savoirs, non à les relier. Nous sommes alors confrontés au problème des systèmes
complexes, de l’incertitude. Des difficultés se posent aussi au niveau de notre façon de
penser du fait des différences perception et de l’influence de l’émotion sur la
connaissance. Cela conduit à l’erreur, l’illusion et la partialité.

1
Citation célèbre du poète Léon-Paul Fargue, Poésies Tancrède, Ludions, Poëmes et Pour la musique , Gallimard,1967
2
MORIN(Edgar), Le défi de la complexité. Disponible sur : https://www.youtube.com/watch?v=6UT57Jm371, consulté le
20 mai 2018
5
 Ainsi, nous adopterons la définition suivante : simplifier, c’est sans doute mettre fin à des
situations inutilement compliquées ; en revanche, il est moins évident de dire que c’est
mettre fin au complexe, sauf à être simplificateur dans le mauvais sens du terme, c’est-à-
dire simpliste3, et ne rendre qu’imparfaitement compte d’une situation complexe faute
d’être capable de l’appréhender et d’en comprendre les subtilités. Simplifier signifie
alors considérer la complexité qui est inéluctable.

Au niveau de l’État, la simplification de l’action publique est considérée comme « une voie
d’orientation majeure, dans laquelle de nombreux pays se sont engagés, dans un effort de
réponse à des exigences économiques, sociales ou politiques (Bartoli et al., 2016, 8) ». La
simplification enclenche un processus de changement et de transformation qui remet en cause
des modes de fonctionnement, des principes ou valeurs auxquels les acteurs sont habitués ou
attachés pour différentes raisons. « Cela revient à bouleverser des jeux d’acteurs et des
relations de pouvoir (Bartoli et al., 2016, 17) ».

Après ce tour d’horizon conceptuel, l’étude portera sur l’aspect gestionnaire de la

simplification plutôt que sur le contenu des normes. À la lumière de la théorie développée par
Annie Bartoli, Jeannot Gilles et Fabrice Larat (2016) sur cette conception gestionnaire de la
simplification, notre objet de recherche concerne les procédures qui mettent en relation
l’administration fiscale et les contribuables. En effet, l’impôt dû par le contribuable est
l’aboutissement d’un processus fiscal en plusieurs étapes. Il s’agit des dispositifs concernant
le fonctionnement quotidien de l’administration fiscale ainsi que des mesures concernant la
relation administration –usagers qui permettent l’échange d’informations et le traitement des
dossiers.

Il convient de définir ce que l’on entend par « contribuable » et « usager ». Le premier terme
désigne celui qui est appelé à supporter ou à verser l’impôt ; ainsi, il est soit un redevable réel
soit un redevable légal (Grosclaude et al., 2007, 6). Outre ses obligations fiscales, il a
également des droits garantis par la loi en tant de sujet de droit. Il peut s’agir d’un particulier
(résident ou non), d’une entreprise, d’une collectivité, d’une association, etc. Toutefois, le
deuxième terme « usager » est de plus en plus utilisé dans la communication publique de
l’administration fiscale malgache comme en témoigne le communiqué en date du 10 janvier
2007. En effet, l’effort de relations publiques est devenu nécessaire dans les « relations avec
le contribuable-usager » (Grosclaude et al., 2007, 43). Il est utilisé pour mettre en exergue la

3
 Le terme simpliste signifie « qui simplifie abusivement la réalité et en donne une représentation plus ou moins erronée :
Une vue simpliste de la situation ». (Dictionnaire Larousse)
6
volonté de modernisation de l’administration afin de promouvoir des relations plus
équilibrées entre eux (Maillard, 2000, 26). En revanche, dans le cadre de la réforme, une
catégorie particulière d’usagers a été priorisée : celle des « entreprises4 ». Ce choix politique
coïncide avec la priorité gouvernementale accordée au développement des investissements
privés. Il se justifie également par le rôle joué par les entreprises qui emploient des milliers de
salariés. À Madagascar, le nombre de contribuables «actifs», c’est-à-dire répertoriés et
immatriculés auprès de l’administration fiscale, s’élève à 199902 en 2015.

Il est également nécessaire de présenter l’administration fiscale malgache. Elle est organisée
5
en Direction générale des impôts (DGI) au sein du ministère chargé des finances et du
budget. Elle est en charge de l’assiette, de la liquidation et du recouvrement des impôts, droits
et taxes prévus par le Code général des impôts (CGI). Le directeur général des Impôts
travaille au sein d’une équipe composée des chefs des services qui lui sont rattachés et les
directeurs centraux dont la Direction des grandes entreprises (DGE) qui a une compétence
nationale. L’équipe élargie comprend les directeurs régionaux des impôts au niveau de chaque
région qui coordonnent les actions des services opérationnels. Il y a actuellement 9 services
régionaux des entreprises (SRE) et 101 centres fiscaux. Le nombre de personnel travaillant à
la DGI s’élève à 1849 en 2015.

Ces deux acteurs ont des intérêts divergents. D’une part, le contribuable ne veut payer que le
minimum de l'impôt, voire à ne rien payer du tout et, d'autre part, l'administration doit
collecter le maximum de recettes possible pour alimenter les caisses de l’Etat par tous les
moyens légaux mis à sa disposition. De ce fait, une relation tout à fait apaisée paraît difficile à
imaginer. Toutefois, dans une perspective plus optimiste, il est posé comme hypothèse que
cette relation pourrait devenir plus saine et s’améliorer en vue d’optimiser les ressources
fiscales. C’est l’objectif des réformes de l’administration fiscale engagée à Madagascar depuis
2007.

Le cadre spatio-temporel de l’étude se situe à partir de la réforme fiscale de 20076 qui a été la
traduction du plan ambitieux « Madagascar Action Plan » qui a pris la relève du plan de
développement transcrit dans le « Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté ».
Elle a cependant été brisée dans son élan par la crise politique de 2009 à 2013. Toutefois, avec

4
L’enquête sur la base de questionnaire standard sur les relations entre les contribuables et l’administration fiscale, diffusée
dans le cadre du projet d’appui à la réforme des administrations financières (PARAF) financé par la Coopération française
constitue le point de départ de cette réforme.
5
Annexe: Organigramme de la Direction générale des impôts
6
L’exposé des motifs de la loi de finances rectificative en 2007 évoque clairement l’intention des dirigeants de «favoriser les
mesures de simplification et de transparence fiscales, tout en préservant les recettes fiscales de l’État, sans minimiser le
renforcement de la gestion ainsi que des obligations des contribuables ».
7
l’avènement de la quatrième République et l’élection d’un nouveau président en 2014,
l’administration fiscale s’est engagée de plus en plus dans la poursuite de la réforme,
conformément aux objectifs gouvernementaux de modernisation de l’administration.

Cette modernisation de l’administration s’inscrit dans la mouvance de la nouvelle gestion

publique qui se traduit sur le plan budgétaire par l’adoption de la loi organique sur les lois des
finances7 (LOLF) en 2004 et impose la gestion axée sur les résultats. Cette dernière se fonde
sur la responsabilisation des acteurs et la mise en place d’un contrôle renforcé sous forme de
« reporting 8» et d’évaluation a posteriori. Afin d’accroître l’efficacité du fonctionnement
interne, la DGI a introduit l’informatisation mais également la dématérialisation de ces
procédures aux fins de simplification en tant que levier d’amélioration de sa relation avec les
usagers.

Cependant, dans le contexte malgache marqué par la pauvreté, accéder à Internet constitue
encore un luxe, même si des possibilités d’accès communautaires existent. D’autres freins
existent notamment l’analphabétisme et l’illettrisme qui rendent difficiles l’appropriation tant
du droit écrit que du numérique. Il se peut également que les traditions malgaches fortement
marquées par un certain attachement au passé constitueraient un facteur de résistance aux
changements. En outre, 80% environ de la population vit dans les zones rurales qui ne sont,
dans la plupart des cas, pas encore desservies par l’électricité. Cette fracture numérique paraît
être en contradiction avec la volonté de modernisation que les dirigeants veulent apporter
dans la vie quotidienne des Malgaches.

L’intérêt de cette étude est d’éclairer les décisions futures en matière de simplification ou
d’actions visant à améliorer la relation entre l’administration fiscale et ses usagers, de porter
un regard critique sur le fonctionnement de l’administration fiscale mais aussi de faire
comprendre à tous les citoyens que la responsabilité de la bonne marche du service public de
l’impôt est l’affaire de tous et non pas seulement celle de l’administration.

Ceci nous conduit à aborder à la problématique de la simplification des procédures comme

instrument d’amélioration de la relation entre l’administration fiscale malgache et ses usagers.
Pour cela, il sera utile de s’interroger sur les tenants et aboutissants du concept de complexité
qui requiert des mesures de simplification adéquates en retour et sur les perspectives
d’évolution des efforts de simplification déjà menés à Madagascar.

7
Loi organique n°2004 – 007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances.
8
Le reporting est l’ensemble des actions de suivi et de contrôle des données et des performances de l’organisation.
8
Afin d’y répondre, nous posons trois hypothèses à vérifier :

- La première est que la simplification des procédures pourrait, en rendant l’impôt et

son paiement plus intelligibles pour le contribuable, renforcer leur légitimité et donc
améliorer le civisme fiscal ;
- Le second est que le but de la simplification serait que chacun arrive à comprendre la
complexité du domaine fiscal et à agir en connaissance de cause.
- Le troisième est que l'amélioration de la qualité des services rendus aux usagers
simplifierait considérablement la relation entre l’administration fiscale et les usagers
par le biais des outils appropriés.

Pour vérifier ces hypothèses, la présente étude a eu recours outre les sources bibliographiques
disponibles, à des entretiens réalisés avec des responsables de l’administration fiscale, ayant
des fonctions se rattachant aux différents problèmes identifiés. Dans le contexte actuel de
crise politique9 et de troubles au sein de l’administration fiscale malgache, il n’a pas été aisé
de collecter les informations. Néanmoins, nos expériences professionnelles personnelles tant
au sein de la DGI qu’au sein de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) en
France à l’issue des sept semaines de stage (du 12 mars au 27 avril 2018) nous permettent de
proposer des pistes de solutions innovantes pour relever les défis de l’administration fiscale
malgache.

À partir de ces considérations, il convient d’identifier les problèmes que suscite la complexité
dans le domaine fiscal et qui justifierait la nécessité d’une simplification dans une première
partie, avant d’analyser dans une deuxième partie les différentes mesures de simplification
déjà entamées ainsi que les outils de simplification pouvant contribuer à améliorer la relation
administration - contribuables.

9
DEVERNOIX (Aurélien), « A la Une: de nouvelles tensions entre pouvoir et opposition à Madagascar », 24 avril 2018.
Disponible sur : http://www.rfi.fr/emission/20180424-une-nouvelles-tensions-entre-pouvoir-opposition-madagascar
9
PARTIE 1 : ÉTAT DES LIEUX DE LA RELATION ENTRE
L’ADMINISTRATION FISCALE ET LES USAGERS

L’administration fiscale et l’usager sont amenés à se rencontrer dans le cadre des différentes
procédures prévues dans le CGI. Cette interaction peut poser des problèmes pour des raisons
diverses qu’il convient d’aborder dans cette partie. Dans la perspective du citoyen, le
problème se pose au niveau de la complexité des procédures. Il convient d’identifier les
facteurs qui conduisent à ce phénomène ainsi que ses conséquences sur la vie quotidienne des
usagers. Dans la perspective de l’administration ayant le souci d’efficacité dans l’exercice de
sa mission, il lui faut donner un sens à ses actions et donc s’interroger sur les éléments qui
peuvent la contraindre à s’engager dans la démarche de la simplification.

I- Perception de la complexité de la procédure par les citoyens

S’interroger sur la perception de la complexité procédurale nous amène à évoquer les

expériences des usagers dans son rapport avec l’administration fiscale. Nous allons aborder en
premier lieu les facteurs de cette complexité et en second lieu leurs conséquences sur la vie
des usagers.

I.1 Complexité procédurale sous l’angle « usager »

Les usagers, ayant des sensibilités différentes, peuvent avoir des perceptions différentes.
Cependant, la revue de la littérature sur ce phénomène de complexité nous aide à dégager une
certaine tendance pour comprendre les vécus des usagers vis-à-vis de l’administration fiscale.

I.1.1 Origine et mesure de la complexité fiscale

I.1.1.1 La procéduralisation en matière fiscale, source de complexité

Le législateur a élaboré des procédures afin d’encadrer les relations entre le contribuable et
l’administration. Mais jusqu'à quel stade peut aller cette procéduralisation ? Personne ne le
sait. Le risque est l’inflation procédurale, c’est-à-dire la multiplication du nombre de
procédures. En effet, la complexité a une dimension quantitative.

Selon Daniel Gouadain, il y a une raison au maintien ou au renforcement de la complexité. La

complexité peut être une réponse à une «demande sociale (Gouadain, 2000, 5)». Outre sa
fonction financière et l’enjeu politique qu’il représente, il a également une fonction socio-

10
économique. L’impôt est souvent le fruit d’une politique interventionniste dans la conception
d’un État-Providence. Cela accroît la complexité du système fiscal.

Cela concerne notamment l’évolution des procédures. À titre d'exemple, le choix politique de
mettre en place le système fiscal déclaratif conduit l’administration à renforcer de plus en
plus son pouvoir de contrôle. Dans le même temps, face à une demande sociale d’encadrer les
prérogatives de contrôle de l’administration fiscale, le législateur consent à accorder aux
contribuables des garanties procédurales (principe du contradictoire, assistance d’un conseil,
droit de recours) afin de les rassurer contre tout abus de l’administration. Or de nouveaux
droits créent de nouvelles procédures et cela complexifie encore plus le cadre procédural en
vigueur.

Dans l’état actuel de la procédure fiscale à Madagascar, les conditions ne semblent pas
réunies pour gérer cette complexité fiscale. D’après Daniel Gouadain10, ces conditions sont un
niveau de connaissance du corps social (agents fiscaux, contribuables et leurs conseils)
permettant l’acquisition de compétences juridiques et comptables, une appropriation de l’outil
informatique dans la gestion fiscale, la prise en charge financière associée au partage de rôle
entre l’administration et le contribuable.

I.1.1.2 Mesure de la complexité fiscale

La complexité fiscale ne peut être déterminée que par la différence entre l’état actuel par
rapport à un « état normal (Gouadain, 2000, 11) » pris comme référence. Il convient donc
d’analyser au préalable en quoi pourrait consister cet état à un moment donné pour un pays
donné. Il est difficile d’appréhender la complexité, car tout dépend des fonctions dont les
prélèvements obligatoires sont investis ainsi que de leur poids à un moment donné.
Cependant, cela ne signifie pas qu’il faut renoncer à mesurer cette complexité et faire
l’impasse sur les charges liées à la complexité.

Engagée depuis plusieurs années dans une démarche de simplification, la France a adopté des
instruments de mesure pour appréhender la complexité administrative. Il y a le baromètre «
Les services publics vus par les usagers »11 de l’Institut Paul Delouvrier depuis 2005, une
étude est réalisée sur la base des événements de vie des Français12 en partant de l’ «expérience

10
GOUADAIN (Daniel), « La complexité fiscal : un mal nécessaire », Annales des mines, septembre 2000, p.7-8
11
« La complexité administrative vue par les français », 2016, disponible sur :
http://www.modernisation.gouv.fr/documentation/etudes/la-complexite-administrative-vue-par-les-francais-etude-2016
12
« Regards croisés : Mesurer la complexité administrative en partant de l’expérience des usagers ». Disponible sur :
http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-se-simplifient-et-innovent/par-lecoute/regards-croises-mesurer-la-
complexite-administrative-en-partant-de-lexperience-des-usagers
11
usager » ainsi que les études menées par le secrétariat général de la modernisation de l’action
publique depuis 2008 sur la perception des démarches administratives internes vues par les
agents13. Le baromètre « Marianne » de qualité de l’accueil ainsi que le nouveau baromètre
«La qualité de service s’améliore », dans le cadre du programme Action publique 2022,
complètent la panoplie des outils de mesure. La démarche devient interministérielle. Les
perceptions des usagers mais également des agents sont de plus en plus prises en
considération.

I.1.2 Causes de la complexité

Outre les conditions de la complexité définies par Daniel Gouadain, nous allons déterminer
plus précisément les causes de cette complexité telle qu'ils sont ressentis par les citoyens –
usagers – contribuables malgaches.

I.1.2.1 Du problème de légitimité à l’insuffisance de démocratie administrative

La crise de légitimité que rencontre l’État a conduit Gérard Timsit à rompre avec la
« normativité traditionnelle »14 qui crée des dissensions du lien civique dans la société. Dans
la mesure où les simples ajustements techniques ne permettent pas d’y remédier, il propose
une nouvelle normativité dite «dialoguée15 », c’est-à-dire un mécanisme de production des
normes fondé sur le « dialogue de ceux et avec ceux auxquels sont destinées les
normes (Timsit, 2007) ». L’intérêt est ici de refonder la légitimité des normes qui régissent le
corps social et de conférer à ces normes, et aux politiques publiques qu’elles mettent en
œuvre, une légitimité pas seulement formelle et procédurale, mais également substantielle et
réelle.

Depuis 2007, la DGI a organisé des concertations avec les opérateurs et les secteurs
associatifs en amont de l’élaboration des lois de finances afin d’obtenir des informations
nécessaires à l’ajustement des réglementations fiscales et « améliorer l'adéquation du service
au public aux conditions concrètes dans lesquelles s'inscrit son exécution (Maillard, 2004,
45) » . D’après Jean-Luc Duprat (1996), le dialogue permet d’associer les usagers à la
définition des mesures administratives dans le but d’assurer leur efficacité. Cependant, la

13
http://www.modernisation.gouv.fr/la-qualite-des-services-publics-sameliore/par-la-consultation-et-lecoute/une-premiere-
les-agents-de-la-fp-sexpriment-sur-la-complexite-des-demarches-administratives-internes
14
D’une part, la « normativité imposée » ne sait pas « prendre en compte […] les défaillances flagrantes du marché au
regard des lois de la concurrence qui devraient le régir : ententes, concentrations, abus de position dominante etc. » et
d’autre part, la « normativité spontanée » ne sait pas considérer […] les déficiences de la hiérarchie étatique et son
impuissance à corriger, par les moyens de la réglementation classique et pour sauvegarder l’intérêt général, les excès ou
tensions auxquelles donne lieu le fonctionnement du marché[…] ».
15
TIMSIT (Gérard), « Conférence Braibant – 2007. La réinvention de l'État-Suite », Revue Internationale des Sciences
Administratives, 2008/2 (Vol. 74), p. 181-192.
12
difficulté résidait dans l’appréciation de la représentativité effective des représentants concrets
des usagers anonymes sans risquer de privilégier un type d’usager par rapport à un autre
(Duprat, 1996, 33). Par ailleurs, l’expérience atteste que les opérateurs reprochent souvent à
l’administration fiscale d’entretenir une certaine opacité dans son fonctionnement ainsi que
l’« hermétisme de la législation fiscale » (Maublanc, 1996, 133). L’ insuffisante
« démocratisation du fonctionnement (Duprat, 1996, 33) » des services des impôts s’oppose à
la demande de transparence et d’accessibilité des usagers afin de mieux maîtriser les
procédures et à l’objectif d’un « partenariat actif16» avec l’administration fiscale. Il y a
cependant une limite à la participation effective des parties prenantes : elle se rapporte à leur
niveau d’éducation fiscale.

I.1.2.2 Instabilité juridique en matière fiscale

La complexité peut être engendrée par l’instabilité juridique en matière fiscale. En effet, les
entreprises ont été prises au dépourvu face aux modifications apportées sur les anciens textes
dans le cadre de la refonte du CGI en 2007. Une étude de l’OCDE17 permet de déterminer
l’origine du problème. Si la codification impose de veiller à la cohérence de l’ensemble de la
législation produite, l’exercice n’est pas facile. La codification a d’ailleurs ses propres limites.
Elle peut contribuer à la qualité du droit que ce soit au niveau des normes ou des procédures.
Mais il ne peut avoir de codification totale. Les textes réglementaires qui ne sont pas codifiés
posent alors un problème d’accessibilité du droit. De surcroît, la codification ne supprime pas
l’instabilité législative ou réglementaire et ne garantit pas l’intelligibilité du droit.

La course permanente d’actualisation du CGI complexifie la vie des usagers et même des
agents qui ne s’y retrouvent plus. En effet, l’idée présentée par Jean-Pierre Maublanc18 selon
laquelle la lecture même de la codification fiscale rebute alors qu’elle est censée ordonner le
droit est partagée par la plupart des contribuables malgaches. Son extraordinaire complexité
provient de la multiplication des conditions et des réserves, des chiffres, des dates limites, des
situations diverses qu’elle est censée régir. Les abrogations, remplacements, modifications de
textes manquent également de visibilité si bien que l’on redoute la redondance voire la
contradiction des textes. Cette absence de visibilité de l’évolution de la fiscalité rendait quasi
impossibles les études prospectives, même à court terme. La DGI a fait l’effort de simplifier

16
DUPRAT (Jean-Luc), La notion d’usager, Réflexions sur trois visages d’un partenaire : l’administré, l’usager et le client,
in Journées d’études « Finances » , Université de Bordeaux, 1996 p.28
17
OCDE, « Chapitre 5: Gestion et rationalisation des réglementations existantes », in Mieux légiférer en Europe : FRANCE
2010, p.130
18
CHOUSSAT (Jean) (dir.), MAUBLANC (Jean-Pierre), « Fiscalité et sécurité juridique », in Les administrations
économiques et financières et leurs usagers, Journées des études « Finances », Université de Bordeaux, p.132
13
l’accès aux textes législatifs et réglementaires sur le site www.impots.mg. Toutefois, les
usagers n’ont pas tous les moyens techniques (notamment informatiques) nécessaires pour se
mettre à jour de l’évolution de la fiscalité malgache (réglementation et jurisprudence).
L’obstacle posé par la fracture numérique demeure.

I.1.2.3 Partage de rôle entre l’administration fiscale et le contribuable

Contrairement à une idée reçue, l’administration fiscale a de moins en moins pour fonction
d’assurer l’ensemble des opérations nécessaires au recouvrement de l’impôt, c’est-à-dire de
l’asseoir, de le liquider et de l’encaisser. Ces tâches incombent aux contribuables qui doivent
s’en acquitter spontanément, l’administration fiscale se réservant une mission de contrôle.
C’est pourquoi la complexité retombe pour l’essentiel sur l’usager qui doit s’organiser pour y
faire face (Gouadain, 2000, 9).

Le partage de rôle entre l’administration fiscale et le contribuable est également source de

complexité. La retenue à la source par l’organisme payeur en est une illustration. Pour l’impôt
sur les revenus salariaux et assimilés (IRSA), c’est l’employeur qui supporte le coût de
gestion de la déclaration mensuelle de cet impôt. Dernièrement, la création de l’impôt sur le
revenu intermittent des fournisseurs non immatriculés fait peser les obligations déclaratives
sur le tiers collecteur (l’entreprise bénéficiaire de la prestation) lui permettant ainsi de
bénéficier la déduction des charges correspondantes dans sa déclaration de revenus. Ce
dispositif est vivement critiqué par les contribuables, car il est ressenti comme un
désengagement de l’administration fiscale dans la lutte contre le secteur informel.

I.2 Conséquences de la complexité

Le discours de la dénonciation de la complexité trouve sa première justification dans les coûts

qu’elle entraîne. Mais la complexité entraîne d’autres effets plus contrastés.

I.2.1 Coûts de la complexité des démarches administratives

I.2.1.1 Parcours du combattant exposant à un risque de corruption

Les démarches administratives relèvent encore trop du parcours du combattant. Cette

perception est plus fortement ressentie par les personnes physiques qui ne bénéficient pas
d’un guichet unique contrairement aux sociétés auprès de l’Economic and developpement
board of Madagascar (EDBM)19. La perte de temps engendrée par les démarches

19
Organisme rattaché à la Présidence de la République de Madagascar
14
administratives, la longueur des procédures et des files d’attente, les va-et-vient sont une
source de frustrations.

Les usagers qui ont les moyens se tournent vers les intermédiaires professionnels ou vers des
rabatteurs pour accomplir toutes les formalités à leur place. Ces intermédiaires peuvent
promettre aux usagers d’accélérer la procédure moyennant une rémunération qui inclut les
pots-de-vin octroyés aux différentes administrations. Dans ce cas de figure, l’usager préfère
perdre de l’argent en recourant à la corruption plutôt que de perdre son énergie et son temps.
Toutefois, l’usager n’est pas conscient des risques qu’il encourt ou au contraire prend le risque
en espérant ne pas être inquiété. Toutefois, le rabatteur n’est pas le plus souvent un spécialiste
de la fiscalité. Par conséquent, le risque pour le contribuable est de payer un impôt moindre
qui, après contrôle de l’administration, sera redressé au vu des informations et des
recoupements opérés par l’administration.

I.2.1.2 Énergie dépensée dans des actions sans valeur ajoutée et fardeau des pièces
justificatives

Les démarches jugées sans valeur sont celles qui font perdre du temps et de l’argent à
l’usager : la constitution des dossiers composés de documents délivrés par d’autres
administrations, le déplacement auprès des différentes administrations, les différentes
autorisations requises pour commencer certaines activités dites réglementées, l’exigence
d’originaux dans chaque administration, la certification des copies par les autorités
compétentes. Souvent, les formalités auprès des différentes administrations sont redondantes.

On peut se baser sur les « sept sources de gaspillage »20 identifiées pour analyser les
démarches sans valeur ajoutée. Il s’agit des complications liées à la surproduction, aux délais,
au transport, aux stocks, aux opérations inefficaces, aux produits défectueux et aux
mouvements. Dans les démarches administratives, cela peut être : trop de papiers, trop de
courriels, trop de pièces justificatives, trop de travail non requis, un délai d’attente pour une
signature d’approbation ou une information, des données désuètes, des étapes non nécessaires
au processus, des renseignements manquants, des instructions ou exigences confuses, des
innombrables allers-retours, etc.

20
« Production à valeur ajoutée », Economie, Science & Innovation. Disponible sur :
https://www.economie.gouv.qc.ca/objectifs/ameliorer/production/page/guides-et-outils-
20172/?no_cache=1&tx_igaffichagepages_pi1%5Bmode%5D=single&tx_igaffichagepages_pi1%5BbackPid%5D=35&tx_ig
affichagepages_pi1%5BcurrentCat%5D=&cHash=f54b6805e6893bbe44bb758128326688#c53297, consulté le 10 juin 2018
15
Par ailleurs, le remplissage d’un imprimé ou la rédaction d’une demande continuent à être des
exercices fastidieux pour les personnes illettrées ou non. La culture malgache peut aussi être à
l’origine de l’absence de conservation de pièces justificatives (factures et contrats). Les
relations se font sur la base de la confiance et la plupart des transactions ne sont pas
formalisées (tradition orale) alors que les catastrophes (incendies ou vols) sont des risques qui
peuvent survenir.

I.2.2 Effets de la complexité sur le comportement des usagers

Les usagers ont des comportements différents selon leur maîtrise de la fiscalité ou leur
personnalité.

I.2.2.1 Peur de l’erreur exposant à une sanction

En France, le projet de loi pour un État au service d’une « société de confiance »21 du 27
novembre 2017 évoque le « droit à l’erreur »22, c’est-à-dire la possibilité de réparer leurs
erreurs de bonne foi23 sous certaines conditions. Il vise alors à inciter les contribuables à
régulariser ses impôts, mais il ne s’applique ni aux récidivistes ni aux fraudeurs.

Selon Emmanuel Kornprobst « la bonne foi du contribuable ne se confond point avec l'étude
de son comportement à l'occasion de la mise en jeu de sa responsabilité fiscale, et dans le
cadre étroit du prononcé et de la modulation des pénalités (Kornprobst,1983, 222)». Dans une
perspective beaucoup plus vaste, la notion de bonne foi s’attache à la conduite du
contribuable dans la gestion de son patrimoine, et, par conséquent, à son attitude et ses
réactions dans ses relations avec l'administration fiscale. « Elle ne se confond pas à la loyauté.
Elle s'étend à la croyance légitime du bien-fondé de sa position et à la logique de son
comportement dans l'interprétation qu'il s'est forgé de l'application du droit
fiscal (ibid.,1983,222)» ; d’où, la complexité de la notion fiscale de bonne foi en raison de
l'hétérogénéité même de son contenu.

21
http://www.assemblee-nationale.fr/15/projets/pl0424-ei.asp: Projet de loi pour un État au service d’une société de
confiance NOR : CPAX1730519L/Bleue-2, 27 novembre 2017
22
Une réduction de moitié du montant dû au titre des intérêts de retard sur les impôts, droits et taxes est applicable en cas de
dépôt spontané d’une déclaration rectificative à condition, d’une part, que la régularisation ne concerne pas une infraction
exclusive de bonne foi et, d’autre part, que la déclaration soit accompagnée du paiement des droits simples ou, s’agissant des
impositions recouvrées par voie de rôle, que le paiement soit effectué au plus tard à la date limite de paiement portée sur
l’avis d’imposition.
23
On entend par bonne foi le « fait pour une personne, d’agir en croyant se conformer à la loi et ne pas nuire aux intérêts
d’un tiers. La bonne foi s’oppose à la mauvaise foi (volonté de tromper ou de nuire) et on peut la rapprocher d’une vielle
notion de droit, celle de « l’action en bon père de famille. […] Elle est en principe présumée, c’est-à-dire que celui qui s’en
réclame n’a pas à la prouver » même si elle connaît nombreux exceptions. Jean Philippe Zanco, Lexique d’économie et de
droit, Ellipses, 2018, p.55
16
La loi fiscale malgache prévoit la possibilité de régularisation des déclarations avant
contrôle24. Au cours du contrôle, aucune régularisation n’est plus acceptée sans considération
de la bonne foi ou non du contribuable. Dans la pratique, l’expérience commune montre que
la présomption de bonne foi n’est pas systématiquement un reflexe pour les agents fiscaux.
Les entreprises le ressentent et s’en plaignent comme en témoignent les propos du
Groupement des Entreprises de Madagascar rapportés par Randimbiarison Jeshwanny
Réaldyn : « ils nous considèrent comme des voleurs. Alors en présence d’une telle erreur de
calcul, ils n’hésitent pas à nous pénaliser pour une fausse déclaration. Ils ne tiennent pas
compte de la situation actuelle des entreprises face à la crise. Si nous sommes des voleurs,
pourquoi produisons-nous ? Il nous suffit dans ce cas d’acheter des fusils au lieu de produire
(Randimbiarison, 2013, 13-14)».

La situation entre l’administration fiscale et les usagers ne cesse de se dégrader à cause de la

recrudescence des « harcèlements fiscaux (ibid., 65)», c’est-à-dire la multiplication des
redressements fiscaux aux montants excessifs et sans fondement sérieux et de la recherche
d’arrangement avec les entreprises pour faire baisser le montant des redressements. Cette
crainte de la sanction est démultipliée, car les usagers pensent que les agents qui n’ont d’autre
souci que de faire du « rendement statistique » 25 au détriment de la qualité et de la véracité
des contrôles. Ces agissements des agents vérificateurs seraient, selon eux, justifiés par les
avantages pécuniaires26 que leur procurent les redressements fiscaux. Ainsi, la culture interne
des services fiscaux serait basée sur la « valorisation des rappels ».

I.2.2.2 Rapport complexe vis-à-vis de la fiscalité : fuite de l’impôt ou optimisation fiscale

Face à la complexité, les risques sont grands pour les contribuables. En fonction de la maîtrise
ou non de la fiscalité, certains contribuables vont pratiquer une stratégie d’optimisation des
coûts fiscaux en intégrant dans leur gestion la stratégie fondée sur la maximisation de profit
tout en diminuant le plus possible les coûts y afférents. Certaines entreprises optent pour une

24
http://portal.impots.mg/textes/view.php: Instruction n° 217-MFB/SG/DGI du 2013-05-02 La régularisation spontanée de
situation fiscale avant contrôle. Annule et remplace l'instruction n: 367- MFB/SG/DGI du 16 Avril 2008, portant sur la
régularisation spontanée de situation fiscale en cours de contrôle.
25
Richard Jacques L. Marc Leroy : Le contrôle fiscal, une approche cognitive de la décision administrative. In: Politiques et
management public, vol. 12, n° 1, 1994. pp. 178-179; https://www.persee.fr/doc/pomap_0758-
1726_1994_num_12_1_3151_t1_0178_0000_1: « Trois catégories d'acteurs sont retenues dans l'observation et l'analyse :
les contribuables, la Direction Générale des Impôts et les agents spécialisés dans le contrôle fiscal (les vérificateurs). La
logique décisionnelle (la rationalité) de ces trois catégories d'acteurs en interaction est structurée par les caractéristiques du
"champ fiscal" (page 11). Ces caractéristiques, analysées dans la première partie du livre, comprennent notamment la
diversité et la contradiction des objectifs de la politique fiscale, la complexité du droit fiscal, les caractéristiques du rôle et
du métier du vérificateur fiscal, la contrainte organisationnelle de rendement -cette dernière impliquant à la fois d'afficher
de bons résultats et d'aller vite- et la négociation ».
26
Code général des impôts 2018 : « Article 20.02.126.- Le produit total des amendes, confiscations et autres sommes
recouvrées en matière d'impôts, droits et taxes est reparti suivant les procédures prévues à l’article 20.01.79 ».
17
externalisation de la gestion fiscale alors que d’autres préfèrent la gérer en interne dans le
dessein de ne pas engendrer une surcharge issue de la mauvaise gestion de la fiscalité.
Lorsque les usagers se trouvent en difficulté vis-à-vis de l’administration, ils peuvent adopter
des comportements antiéconomiques, soit ils se découragent et renoncent, soit ils restent dans
l’informel.

En somme, la complexité fiscale du point de vue des usagers est fondée principalement sur
l’incompréhension du système fiscal, sur la confusion due aux fréquentes retouches apportées
aux textes fiscaux et sur la non maîtrise du caractère technique de la fiscalité. Cette
complexité a des conséquences sur la vie des usagers (supporté, de perte d’énergie et de
temps, de corruption, de peur de sanction, etc.). Tout cela nous amène à confirmer que chaque
usager en fonction de sa situation particulière peut subir, s’adapter ou fuir cette complexité
fiscale.

II- Raisons qui sous-tendent la simplification des procédures au niveau de

l’administration

On s’accorde à dire que la complexité administrative est telle qu’il serait profitable pour l’État
de se simplifier. Nous allons aborder la simplification de l’État sous l’angle budgétaire en
termes d’efficience puis sous l’angle managérial en invoquant la question du pilotage de
réforme et enfin sous l’angle social en évoquant la relation conflictuelle entre l’administration
fiscale et les usagers.

II.1 Objectifs de soutenabilité à long terme des dépenses publiques

II.1.1 Nécessité d’améliorer l’efficience de l’administration

Le contexte budgétaire à Madagascar fait prendre conscience des efforts que le pays doit
mettre en œuvre pour se relever. Les risques sont liés à l’insuffisance de la capacité
d’exécution et aux dérapages budgétaires (dont les pertes des services d’utilité publique ou
d’autres entreprises publiques). Mais il y a également l’instabilité politique (surtout dans la
perspective de l’élection présidentielle de 2018), les fluctuations des termes de l’échange, les
catastrophes naturelles, et la dépendance vis-à-vis des financements des bailleurs de fonds et
les traitements commerciaux préférentiels évoqués par le rapport du Fonds Monétaire
International en 201727. Dans ce contexte politique et socio-économique particulier, la
simplification de l’action administrative n’a de sens que dans la mesure où elle permet de

27
FMI, « République de Madagascar », Rapport du FMI No.17/223, June 14, 2017 ; p.9
18
répondre aux enjeux étroitement imbriqués que sont l’efficacité et l’efficience des politiques
publiques et l’amélioration des relations entre l’administration et les usagers. Ainsi, la
démarche de simplification n’est pas une fin en soi. Encore faut-il, avant de chercher
comment simplifier, se demander pourquoi des efforts sont nécessaires. Distinguer le
nécessaire de l’inutile devrait avoir des impacts positifs au niveau des dépenses de l’État.

Cependant, l’expérience des administrations étrangères montre que certaines mesures de

simplification peuvent être budgétivores notamment les nouvelles réformes destinées à
moderniser l’administration publique par la mise en œuvre de stratégies d’informatisation afin
de rendre l’administration plus innovante et plus moderne et les services plus rapides.

II.1.2 La simplification sous-tend une réorganisation de l’administration pour plus de

performance

Avant la réforme de 2007, Serge Bauvet28 a identifié plusieurs problèmes au niveau de la

DGI. Au niveau organisationnel, les structures existantes de la DGI ne permettaient pas de
prendre en compte les diverses catégories de contribuables. L’organisation des services ne
prévoyait pas une gestion particulière des dossiers des grandes entreprises qui représentent
environ 80% des recettes totales de la DGI. Il y avait également une inadaptation de
l’allocation des moyens au regard des enjeux fiscaux.

Au niveau des ressources humaines, Bauvet évoquait l’absence de culture de résultat et de

suivi des performances des services, le défaut de culture de services rendus aux usagers. Il y
avait également une faible mobilisation des agents de la DGI à cause d’un défaut d’autorité et
d’une déficience au niveau de l’encadrement des services opérationnels ainsi qu’une
méconnaissance des principes d’animation et de l’ignorance de la nécessité d’une culture
résultats/performances par les responsables. Les agents de la DGI manquent de motivation en
l’absence d’une gestion des ressources humaines incitative en matière de promotion interne et
de plan de carrière.

Par ailleurs, le développement de l’administration électronique requiert de plus en plus de

compétences que la fonction publique ne possède pas surtout dans les métiers nécessitant des
qualifications spécifiques comme les métiers de l’informatique. La tendance actuelle est au
recrutement de contractuels. Cela requiert une réflexion approfondie sur l’évolution des
métiers au sein de l’administration en général et de la DGI en particulier.

28
BAUVET (Serge), Réforme fiscale à Madagascar 2007-2008, 15 p. Disponible sur : http://base.afrique-
gouvernance.net/fr/corpus_bipint/fiche-bipint-1005.html, consulté le 05 janvier 2018

19
II.2 Volonté de réforme mais problème de pilotage

De Marc Ravalomanana avec son « Madagascar Action Plan » à Hery Rajaonarimampianina

dans son plan national de développement, l’impulsion des réformes vient du Président de la
République. Dans le document sur la Culture de résultats, garant de développement- IRR 329
publié par la présidence de la République en 2016, le gouvernement s’est engagé
à promouvoir une gestion axée sur les résultats renforcée à l’occasion de la mise en œuvre
des missions de service public afin d’instaurer un environnement propice aux activités du
secteur privé. Cet engagement sans faille doit concerner également toutes les parties
prenantes. Toutefois, la pertinence des choix d’actions pour que l’impact social attendu des
activités soit toujours plus rapidement perceptible, la célérité dans l’action mais également
l’efficacité des actions en termes de visibilité des effets positifs sur les citoyens et la
crédibilité de l’action publique assurée par le suivi et à l’évaluation font défaut.

D’après la Banque Mondiale, « la vision en matière de fiscalité pour 2024 est celle d’un
système fiscal simple, équitable et favorable à la croissance, géré par une administration
fiscale moderne, qui permet aux autorités de créer l'espace budgétaire nécessaire pour
s'acquitter de ses principaux rôles et garantir les services publics tout en donnant au secteur
privé l'impulsion pour sa prospérité30». Cependant des défis persistants demeurent à relever et
nous l’aborderons dans les paragraphes suivants.

II.2.1 Manque de visibilité sur la structure en charge de la gouvernance des réformes de

l’Etat

Le rapport final PEFA31 de 2008 avait déjà évoqué que les finances publiques à Madagascar
présentent encore beaucoup de faiblesses significatives qui pèsent sur la fiabilité de
l’ensemble du système. Ces insuffisances concernent surtout le reporting, le rapprochement
des comptes, la transparence et le contrôle sous toutes ses formes, à savoir le contrôle de la
passation des marchés publics et du « service fait », le contrôle des diligences des comptables
par la Cour des Comptes et, enfin, le contrôle de l’exécutif par le Parlement. Il s’agit donc
d’un problème de gouvernance.

29
Culture de résultats, garant de développement – IRR3 2016, Présidence de la République de Madagascar, p.2
30
Banque mondiale, « 3. Note de politique fiscale », p.49 . Disponible sur :
http://documents.worldbank.org/curated/en/130911468086644653/047856072_201407225014105/additional/883230REPLA
CEM00Box385221B00PUBLIC0.pdf
31
Banque Mondiale, « Rapport final PEFA », mai 2008. Disponible sur :
http://documents.banquemondiale.org/curated/fr/555521468270652193/text/704100FRENCH0v0ent020PEFA0200french.txt
20
Les structures existantes se situent plutôt au niveau des ministères. Elles ont été créées dans le
cadre de projets de modernisation de l’action publique. Elles sont si inertes et peu visibles que
leur influence sur la pratique semble négligeable. En 2003, le Programme de Réformes pour
l'Efficacité de l'Administration (PREA) contenu dans le décret n°2005-803 du 23 novembre
2005 a été rattaché à la Présidence de la République. Il a assuré, entre autres, la coordination
opérationnelle des interventions des différents bailleurs de fonds en matière de réformes du
secteur public.

L’administration fiscale malgache dispose d’un service chargé du pilotage des réformes. Et
pourtant, l’ensemble de la DGI (directions, services opérationnels) n’a pas encore
véritablement intégré les bonnes pratiques en matière d’évaluation des politiques publiques.
Les différents services se plaignent souvent de la quantité de statistiques à fournir, des
modèles de tableaux différents à remplir. Souvent, les agents ne savent pas à quoi ces données
vont servir.

II.2.2 Une évaluation insuffisante des politiques publiques

En vertu de l’article 68 de la Constitution de la République de Madagascar, le Parlement

« […] évalue les politiques publiques ». Alors que cette prérogative est clairement affirmée
par les textes et occupe une place essentielle dans une démocratie représentative, dans la
pratique, son usage semble limité. Parmi les obstacles au plein exercice de cette fonction
parlementaire figurent la méconnaissance et/ou l’inexistence de mécanismes et d’outils
facilitant l’évaluation. Cette lacune affecte l’exercice effectif de cette attribution par les
membres du Parlement et, par conséquent, leur efficacité dans ce domaine particulier.

En l’absence d’outils d’évaluation disponibles, chacun fait son tableau de bord. Les
statistiques sont réalisées manuellement ou dans les meilleurs des cas sous Excel. Les
indicateurs ne sont pas clairement définis. Lorsque les objectifs des mesures prises et leurs
indicateurs n’ont pas été bien déterminés, les résultats obtenus ne peuvent pas faire l’objet de
suivi sérieux. Elle n’est initiée qu’à la demande des bailleurs de fonds aux fins de statistique
et non de pilotage des actions à mener. Il s’agit la plupart du temps d’un pilotage à vue.

Les pays européens sont plus avancés sur la pratique du pilotage. De bonnes pratiques sont
tirées de l’Etude de législation comparée rédigée par le Sénat français en mai 2016 sur la
32
simplification (Allemagne, Pays Bas, Suède) . En Allemagne, des indicateurs ont été

32
SENAT, « La simplification », Étude de législation comparée n° 267, mai 2016. Disponible sur :
http://www.senat.fr/lc/lc267/lc267_mono.html#toc44
21
identifiés pour connaître l'évolution des coûts bureaucratiques annuels des mesures
applicables aux citoyens, à l'économie et aux administrations publiques. En Suède, des
« enquêtes auprès des citoyens et des entreprises afin de connaître leur degré de satisfaction
ou de suivre l’évolution de leur quotidien » sont réalisées tous les trois ans.

II.3 Mauvaise image de l’administration fiscale

À partir des constats sur la complexité telle qu’elle est ressentie par les usagers, le temps est
venu de s’attarder sur ce qu’en pense l'administration fiscale, car elle est la première
concernée. De plus, sa légitimité est en cause.

II.3.1 Administration fiscale, à la fois victime de dénigrement et vectrice d’une

mauvaise image

L’administration se trouve au centre de la politique d'amélioration des relations avec le public.

En la matière, c'est à l’administration et non aux contribuables qu’un effort est demandé.
Cette situation est parfois ressentie comme injuste par les fonctionnaires. Cependant, cela est
justifié, car l’administration est celle qui est en position de force dans ce type de relation en
raison de la puissance publique qu’elle détient.

Les causes les plus importantes de frictions relevées entre les contribuables et l’administration
sont le manque d'information du contribuable alors que « nul n'est censé ignorer la loi » et
l’impossibilité de se défendre qui en découle ainsi que les « rapports conflictuels et
soupçonneux » notamment lors des vérifications.

II.3.2 Réduire le formalisme du droit fiscal

En droit fiscal, le formalisme peut être défini comme « un cadre normatif et coercitif
englobant un ensemble épars de règles de forme. Le corps des formes se décompense en deux
catégories : la première regroupe les formes instruments des obligations fiscales, la seconde
rassemble les formalités de nature à rendre effectives les droits et garanties des
contribuables »33. Deux grandes catégories de formalités peuvent être dégagées : les
formalités à la charge de l'administration fiscale et les formalités à la charge des
contribuables. Nous ne prétendrons pas tout aborder dans cette étude.

II.3.2.1 Exemple de formalités à la charge du contribuable : la procédure de

remboursement de crédit de TVA et l’allègement des obligations fiscales

33
BAYLAC (Corinne), Le formalisme du droit fiscal, l’harmattan, 2002, p.25
22
Le formalisme à la charge des contribuables vise à leur assurer de meilleures garanties dans le
respect des libertés fondamentales. Selon l’étude réalisée par Transparence Internaltional,
Initiave Madagascar, 62% des entrepreneurs qui demandent le remboursement de la TVA
considèrent les démarches à effectuer « complexes». Ils sont même 38% à les considérer «très
complexes ». Ils considèrent également que les délais pour obtenir le remboursement de la
TVA sont parfois très longs, ce qui explique en partie pourquoi certaines entreprises
renoncent à obtenir un remboursement qu’elles seraient en droit d’obtenir. En outre, certains
entrepreneurs ne demandent pas le remboursement de la TVA, même s’il porte sur des
montants très importants, par peur d’attirer l’attention de l’administration fiscale. Il y a eu en
2017, un effort d’amélioration de la procédure de demande de remboursement dont
l’efficacité devrait être évaluée. L’entretien avec la responsable du service du remboursement
de crédit de TVA34 a permis de mieux appréhender la complexité de la mise en œuvre de cette
procédure d’un point de vue technique et matériel.

Par ailleurs, la note du 02 octobre 2017 prévoit des mesures d’allègement des obligations dans
le cadre d’un « projet d’insertion fiscale et de formalisation des activités économiques »35.
Elle permet aux nouveaux contribuables de s’immatriculer avec un minimum de pièces à
fournir et aux contribuables déjà immatriculés de régulariser leurs impôts de l’année en cours
sans intérêt de retard, les arriérés fiscaux restant dus. Cette mesure de simplification viserait à
lutter contre le secteur informel.

II.3.2.2 Exemple de formalité à la charge de l’administration : respect de délais de

procédure36 :

L’objectif est de soumettre l'administration fiscale à certaines règles, notamment en ce qui

concerne le respect des règles de forme. En effet, les usagers se plaignent souvent sur
l’iniquité entre eux et l’administration car cette dernière n’est jamais sanctionnée lorsqu’elle
ne respecte pas les délais prévus par la loi que ce soit en matière de contrôle, de contentieux
fiscal ou de remboursement de crédit de TVA. Répondre dans un délai imparti aux exigences
des usagers est alors devenu une priorité. Le problème réside au niveau du lien entre l’urgence
des situations auxquelles l’administration doit répondre et la mise en place des critères de
délais.

34
Réponses à un questionnaire en date du 07 juin 2018 sur la procédure de remboursement de crédit de TVA.
35
Note n°05-2017/MFB/SG/DITEC du 02/10/2017 portant mesures d’allègement des obligations fiscales
36
BAUDOT (Pierre-Yves), « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps ? »,in:
Politiques sociales et familiales, n°119, 2015. pp. 5-18
23
D’une part, la question se pose au niveau des délais d’instruction des dossiers. Lorsque la loi
détermine des délais spécifiques de traitement des dossiers, il s’agit d’une contrainte qui sert
d’indicateur d’efficacité pesant sur l’organisation du travail bureaucratique. Et donc, la
réduction des délais administratifs peut tout d’abord être perçue comme une amélioration du
service public, le délai d’attente pouvant placer l’usager dans une situation personnelle
délicate.

D’autre part, le principe en droit administratif selon lequel le silence de l’administration vaut
refus s’applique encore en matière fiscale. La législation française admet désormais le
principe inverse, c’est-à-dire « silence vaut acceptation » toutefois, assorti de nombreuses
exceptions. Dans cette perspective, l’amélioration du délai de traitement suppose de passer
par une simplification bureaucratique, c’est-à-dire une redéfinition des formulaires de
demandes et des procédures d’examen mieux ajustées aux « événements de vie » pour
lesquels les individus doivent solliciter l’administration, mais aussi par un allègement des
règles de droit. On peut également se demander si la réduction de la paperasserie
administrative se traduirait par une réduction parallèle des délais de traitement du dossier.

Cette première partie de l’étude a abordé la complexité des procédures et l’intérêt de la

simplification. Les origines de la complexité sont à rechercher dans l’incompréhension du
système fiscal en raison de l’insuffisance du dialogue entre les parties prenantes chargées de
l’élaboration et de l’application des textes ; puis, l’instabilité juridique qui pose un problème
tant d’accès aux textes que d’intelligibilité de ces derniers; et enfin, la technicité difficilement
maîtrisable de la fiscalité. Il en découle que les usagers peuvent subir, s’adapter ou fuir cette
complexité fiscale en raison de ses conséquences financières, de la frustration qu’ils
ressentent, du risque de corruption et de la crainte de sanction qu’ils encourent. Devant un tel
constat, l’administration fiscale pourrait identifier les points qui requièrent des efforts de sa
part pour améliorer sa relation avec le contribuable. Il est désormais primordial de donner un
sens à ses actions par rapport aux attentes et besoins des usagers. Dans la mesure où les
usagers ressentent le besoin de simplification, l’administration fiscale serait tout à fait
légitime à s’engager dans cette démarche. Il est d’ores et déjà admis que l’administration a
une marge de manœuvre budgétaire assez limitée qui requiert donc un . meilleur pilotage.
Dans la mesure où elle sa priorité demeure l’amélioration de sa relation avec ses usagers, la
deuxième partie sera consacrée à l’étude de la mise en œuvre de la réforme de
l’administration fiscale malgache et les pistes de réflexion sur ce sujet.

24
PARTIE 2 : REFLEXIONS SUR LES MESURES DE SIMPLIFICATION
AUX FINS D’AMELIORER LA RELATION ADMINISTRATION-
USAGERS

Serge BAUVET, ancien conseiller technique du directeur général des impôts à Madagascar de
2004 à 2009 et chef du Projet d’Appui à la Réforme des Administrations fiscales (PARAF)37
a identifié deux phases à la réforme : la première qu’il qualifie de « réforme des textes
fiscaux » et la deuxième, une « réforme de l’administration fiscale ». De son point de vue,
cette deuxième phase est la plus importante et la plus délicate vu qu’elle devait s’inscrire dans
la durée et nécessitait, par conséquent, un suivi rigoureux et une évaluation permanente des
résultats. De surcroît, elle s’adressait à la fois aux usagers et aux agents. Nous allons voir de
plus près la manière dans la DGI a mis en œuvre cette réforme et plus particulièrement, les
outils et stratégies qu’elle a mis en place pour simplifier le service public des impôts et
améliorer la qualité du service rendu aux usagers notamment au niveau de l’accueil.

I- Mesures de simplification dans le cadre de la réforme de l’administration fiscale

Nous allons mener cette étude en abordant tout d’abord la simplification de l’organisation
administrative puis les efforts de simplification des procédures fiscales.

I.1 Simplification de l’organisation administrative

Avant la réforme, la DGI connaissait des difficultés pour atteindre ses objectifs de recettes
fiscales. Elle n’envisageait jusque-là que des réformes d’ajustement en fonction des
circonstances. C’est pourquoi il est intéressant de voir en quoi la réforme a amélioré
l’organisation et le fonctionnement de la DGI.

I.1.1 Effort d’amélioration de la gestion des ressources humaines

La refonte des dispositions du CGI qui a permis de supprimer les textes obsolètes et de
réaménager les dispositions fiscales pour rechercher soit une application plus générale, soit
une application spécifiée pour ne concerner qu’une situation particulière. Il s’agit d’une étape
importante dans la construction d’une culture commune à la DGI pour rompre avec le clivage
issu de l’appartenance aux régies fiscales antérieures. Cette culture commune implique la

37
La réforme fiscale a été initiée à la demande des autorités malgaches en 2007. Elle a été financée par la Coopération
française avec le soutien technique et l’accompagnement du Fonds Monétaire International (FMI), de l’Union Européenne et
un certain nombre d’autres partenaires au développement. Serge BAUVET a pleinement été associé par le Directeur général
des impôts Anthony RAMAROZATOVO à la définition des orientations et des principaux axes de la réforme mais également
à sa mise en œuvre, son suivi et à l’évaluation de ses résultats.
25
réorganisation de la DGI et la maîtrise de l’ensemble de la fiscalité malgache par les agents.
Elle requiert donc la mise à niveau de l’ensemble du personnel. En revanche, des résistances
au changement ont été constatées en faisant primer l’expérience du métier plutôt que la norme
renouvelée.

Des actions de formation ont été réalisées par le Service de la formation, mais elles se révèlent
insuffisantes en raison d’un manque de moyens. Les sites prioritaires38 (DGE et SRE
Analamanga ) bénéficient plus souvent de renforcement de capacités que les autres services
fiscaux. La création d’une direction de la formation professionnelle au sein de la DGI en 2014
devrait améliorer la coordination et la planification des besoins en formation continue des
agents. L’entretien avec la référente chargée de la coopération internationale entre
Madagascar et la France au sein de la DGFiP a permis de corroborer l’inefficacité des actions
de formation si les agents formés ne forment pas à leurs tours les pairs. En l’absence de
moyens consacrés à la formation de tous les agents, l’effectivité de la formation en cascades
pourrait être la solution la plus efficace pour atteindre l’objectif de s’approprier des bonnes
pratiques en respectant la réglementation en vigueur.

I.1.2 Effort de rationalisation de l’administration fiscale pour répondre aux objectifs

de la réforme

La DGI continue à se réorganiser en fonction de ses objectifs qui se traduisent par une
stratégie d’amélioration efficace, performant et au plus près des usagers. Au niveau de la
gestion fiscale, l’organisation se répartit la compétence par rapport à un seuil déterminé de
chiffre d’affaires annuel déclaré. Dernièrement, les seuils de compétence des structures
opérationnels ont connu des modifications pour simplifier la gestion des dossiers des
contribuables. Cette stratégie connaît néanmoins des limites, car elle fait apparaître la
problématique du transfert des dossiers entre les structures. Elle engendre des pertes de
dossiers, des soucis de dossiers incomplets, des problèmes de prise en charge des déclarations
des contribuables dans un nouveau système et le plus souvent, ce sont les usagers qui en
souffrent.

La DGE a une compétence nationale et gère les contribuables réalisant au moins deux (2)
milliards Ariary de chiffre d'affaires annuel hors taxes. L’administration fiscale a proposé la

38
Au niveau des sites prioritaires (DGE, SRE), des séances de formation thématique sont organisées avec l'appui des
assistances techniques issues de la coopération internationale (France, Banque mondiale). Par ailleurs, des consultants
externes sont intervenus pour mettre à niveau sur la comptabilité en application du plan comptable 2005 ainsi que sur les
techniques d'accueil. Des indicateurs de résultat individuels ont été adoptés au niveau de la Direction des grandes entreprises
dans le cadre de la mobilisation générale pour effectuer un contrôle sur pièces de tous les dossiers en 2007. Des sanctions
positives ont été accordées pour les agents les plus performants.
26
« spécialisation par secteur d'activité »39 des agents de la DGE à l’occasion de la rencontre
avec le Centre de Rencontre et d’Études des Dirigeants des Administrations Fiscales
(CREDAF) dans la mesure où la gestion d'une grande entreprise du secteur assurance pourrait
être différente de celle du secteur pétrolier.

Les SRE ont la charge des entreprises moyennes soumises au régime du réel se trouvant sur
leur compétence territoriale. À l'instar du modèle SRE Analamanga40, la mise en place de
structure par types de contribuables à l'échelle du pays nécessite une analyse préalable de la
population fiscale par régions. Une telle analyse a permis d'évaluer le nombre de services
nécessaires dans chaque région, de réaliser une étude d’impact en termes de recettes ainsi que
l’évaluation des moyens nécessaires.

Des efforts ont été accomplis sur l'affectation de moyens adaptés aux objectifs. Les sites
prioritaires de la réforme sont dotés des moyens pour sécuriser les recettes. Ainsi, la DGE et
le SRE Analamanga ont bénéficié de la dotation des nouveaux matériels par la Banque
mondiale (ordinateurs, étagères à rangement, fournitures administratives) en 2007.

I.2 Efforts de simplification sur les procédures appliquées au niveau de

l’administration fiscale

L’obsolescence des procédures fiscales, la difficulté de se retrouver dans le labyrinthe des

délais de réponses et de la multitude des actes de procédure spécifiques à chaque impôt,
l’application des procédures non standardisées au niveau des services sont autant de
problèmes qu’il a fallu résoudre. Cet exercice est primordial car cette situation est source
d’arbitraire et présente un fort risque de corruption.

Au niveau des DGE et SRE, des séances de formation thématique sont organisées avec
l’appui de la DGI pour le Plan comptable et les techniques d’accueil.

I.2.1 Harmonisation des procédures : manuels de procédure des centres fiscaux et

guide d’application du Code général des impôts

Les efforts d’harmonisation ont été réalisés sur les procédures d’application de la loi fiscale
aux différents stades de l’intervention de la fiscalité dans la vie des usagers - contribuables.
Cependant, en raison du délai imparti pour le réaliser, l’harmonisation s’est réduite à la
39
CREDAF, « L’expérience des pays du CREDAF », p.122. Disponible sur : http://docplayer.fr/11608301-Documentation-l-
experience-des-pays-du-credaf.html, consulté le 12 janvier 2018
40
Ce service a été retenu comme site prioritaire de la réforme étant donné le potentiel qu'il recèle (9 000 dossiers dont près de
la moitié est considérée inactive). Actuellement ce service set scindé en deux et se répartissent les dossiers suivant le numéro
d’identification fiscale.
27
transposition des règles de procédure préexistantes, à la suppression de celles qui sont jugées
inutiles et à la reformulation de certaines dispositions procédurales.

Par souci de simplification du langage administratif et de clarification des procédures, les

démarches et pièces justificatives requises sont précisées dans le manuel de procédure, édité
depuis 2006 et téléchargeable gratuitement sur le site web de la DGI. Ce manuel vient souvent
compléter la loi, mais n’a aucune force légale. Ils sont le plus souvent seulement considérés à
titre indicatif par les services fiscaux et non comme des normes de procédure à respecter.

Une nouvelle méthode de travail a été expérimentée lors de l’élaboration du guide

d’application du CGI. Il s’agit de l’ « Initiative Rapid Result41 (IRR) organisé en concertation
avec les opérateurs et voulant être innovante par l’accélération du système d’information
interne à la DGI. L’utilisation de la correspondance par voie électronique a permis aux
différents services centraux et opérationnels d’interagir facilement par rapport à la voie
hiérarchique de la correspondance administrative sur papier.

Ce guide d’application a été mis en ligne et se veut être accessible à tout usager. Cependant,
en raison de la fracture numérique qui crée une exclusion sociale, géographique et
générationnelle, cet objectif est loin d’être atteint. D’autres actions doivent être menées pour y
remédier notamment la mobilisation de différents acteurs étatiques, privés, associatifs pour
trouver des solutions de création d’offre numérique accessible à tous (tarif Internet de
première nécessité, bornes wifi dans les espaces publics, dons d’ordinateurs reconditionnées,
formateurs ambulants à l’initiation au web, etc.) ainsi que l’accompagnement à l’usage des
offres de service en ligne par les agents des impôts.

I.2.2 Harmonisation des délais relatifs à des obligations fiscales

En raison du foisonnement de délais et de procédures différentes peu propices à l’amélioration

du rendement fiscal, à la transparence et aux bonnes relations avec les contribuables, la DGI a
fait l’effort d’harmoniser la procédure de déclaration et de paiement de chacun des impôts tant
au niveau des délais d’échéances déclaratives qu’au niveau du paiement spontané. En
revanche, le système fiscal déclaratif malgache est devenu autoliquidé, c’est-à-dire que
l’impôt est déterminé et calculé par le contribuable lui-même. Par souci d’optimisation de la

41
Le Gouvernement malgache s’est engagé dans le cadre de l’AFRIK4R41 a adopté une méthodologie de travail axée sur les
résultats afin de rendre l’appareil administratif plus dynamique. Devant la contrainte d’atteindre un objectif précis dans un
temps imparti, l’IRR a été lancé en 2014 en s’efforçant de réaliser une bonne planification et en mobilisant les ressources
disponibles au moment opportun. Les quatre vagues d’IRR ont permis la participation accrue des responsables à tous les
niveaux. Le travail en équipe a renforcé la cohésion au sein des départements concernés et a amélioré la visibilité dans la
répartition des tâches.
28
gestion fiscale, le système de « rôle » a été abandonné sauf en matière d’impôts fonciers où
l’avis d’imposition demeure. L’avantage réside dans la réduction des dépenses de
l’administration fiscale en termes de papiers et d’envoi de courriers aux contribuables. Par
contre, ce système n’est pas adapté aux contribuables modestes, parfois illettrés, qui ne
tiennent pas de comptabilité. Ils ne sont pas autonomes et sont le plus souvent victimes des
rabatteurs.

De surcroît, il y a souvent une confusion dans l’esprit du contribuable sur le moment où la

déclaration et le paiement doivent intervenir. La loi fiscale prévoit un délai d’échéance de
paiement en matière de déclaration et ne semble pas très explicite sur la date d’échéance de
paiement. Dans la pratique, le paiement doit intervenir concomitamment ou après la
déclaration, mais dans la limite de l’échéance du dépôt de déclaration ; sinon, les pénalités de
retard s’appliquent sur les restes à recouvrer.

Afin d’éviter la lourdeur administrative, le respect des délais est important pour une meilleure
coordination des actions des différents services engagées dans le traitement d’un dossier. Des
mesures de simplification peuvent également être envisagées pour assurer la fluidité des
démarches administratives : s’assurer qu’il y a plus de clarté et de précision dans les
démarches, centraliser les différentes administrations nécessaires à l’accomplissement des
formalités (système de guichet unique) afin de permettre d’avoir toutes les informations sur
une même entreprise à un même endroit et de fournir les renseignements adéquats aux usagers
instantanément.

II- Outils d’amélioration des relations entre l’administration et les administrés et donc
les services rendus aux citoyens

La démarche de l’administration fiscale s’inscrit dans un cadre plus global qu’est la mise en
œuvre de la Politique Nationale de l’E-Gouvernance (PNEG)42 définie en 2006. Cette
dernière pose d’ailleurs les conditions de réussite d’un tel projet entre autres :

- la synergie entre différentes actions par l’implication de tous dans un cadre juridique
clair, par la faisabilité financière des actions, par un style managérial fondé sur une
bonne stratégie de communication (interne et externe) et un bon marketing ;

42
Présidence de la République – CDEG, « Politique nationale d’e-gouvernance, PNGE 2006-2009, version finale, la bonne
gouvernance par les TICS »
29
 - l'interdépendance de nombreux secteurs de développement telle que la politique de
l’énergie43 pour assurer l’électrification et l’accès à Internet ainsi que la politique de
l’éducation afin de s’approprier le numérique ;

- la sensibilisation de tous les acteurs sur les possibilités offertes par le numérique ;

- et la question de la sécurité en éduquant les utilisateurs aux rudiments de l’éthique et

des règles déontologiques de l’usage des TIC au quotidien et en informant sur la
protection des données personnelles.

II.1 Développement de l’administration électronique : stratégie de dématérialisation

de la DGI

Bien que le secteur électrique soit peu développé à Madagascar et rencontre des difficultés
d’ordre technique et financier, la nouvelle politique de l’énergie 2015-2030 prévoit
l’extension des interconnexions de réseaux, le développement des mini-réseaux autonomes au
moyen de technnologie hydroélectrique, biomasse, éolien ou solaire, en encourageant la
participation des communautés locales à l’utilisation des sources d’énergie renouvelable. 153
projets d’électrification rurale ont été mis en service entre 2000 et 2015 pour desservir
quelques 208 villages44. Le taux d’électrification est de 12 % et l’un des plus faibles dans le
monde. Des efforts significatifs doivent être menés dans ce domaine à Madagascar.

Dans l’hypothèse où le taux d’électrification s’améliore à Madagascar, l’administration

électronique qui est l’«utilisation des technologies de l’information et de la communication, et
en particulier de l’Internet en tant qu’outil permettant de mettre en place une administration
de meilleure qualité» 45 représente un des meilleurs moyens de parvenir à la simplification
administrative d’après l’OCDE. Comment la DGI entend-elle tirer profit de la
dématérialisation pour simplifier la vie des usagers ?

II.1.1 État des lieux de la dématérialisation au sein de la DGI

Dématérialiser sert à améliorer la qualité des services publics, à offrir un environnement de

travail modernisé aux fonctionnaires et à maîtriser les dépenses publiques en optimisant les

43
, Ministère de l’énergie et des hydrocarbures, « Lettre de politique de l’énergie à Madagascar 2015-2030 », septembre
2015,30 pages. Disponible sur : http://www.ore.mg/Publication/Rapports/LettreDePolitique.pdf
44
COLARIS (Hubert) (dir.), GEORGELIN (Anne), Le secteur de l’énergie à Madagascar, enjeux et opportunités d’affaires,
Ambassade de France à Madagascar, août 2016. Disponible sur :
http://ader.mg/pdf_files/infos/Energies_Renouvelables/Etudes/Etude_L'%C3%A9nergie_%C3%A0_Madagascar_enjeux_et_
opportunit%C3%A9s_d'affaires_-_Version_FINALE_290816.pdf
45
https://dievolkswirtschaft.ch/content/uploads/2007/12/17F_de_Chambrier.pdf
30
moyens. La démarche requiert alors l’implication des agents dans la définition et le suivi de
cette transformation.

Au niveau de la DGI, une réforme guidée par le souhait d’offrir un service d’accès à distance
pour tous les contribuables a été menée de façon continuelle, en intégrant peu à peu tous les
systèmes informatiques existants. À l’heure actuelle, la DGI préconise la modalité de
« télédéclaration multicanale »46 dans le cadre du projet dit «système d’administration Fiscal
intégré (SAFI) ».

II.1.1.1 Systèmes de gestion fiscale informatisée offrant la possibilité de

télédéclaration

La procédure de déclaration d’impôt en ligne ou « télédéclaration » a été initiée au premier

trimestre de l’année 2008. Elle résulte d’un réel partenariat public - privé, car les entreprises
gérées par la DGE ont accepté de participer au coût de ce service.

La fiabilisation des données dans le système intégré de gestion des taxes de l’administration
(SIGTAS) en décembre 2007 a permis la création d’un bouquet de services en ligne pour les
grandes entreprises. Il s’agit d’un site web dynamique permettant aux entreprises de faire les
déclarations d’impôts avec un compte sécurisé, de consulter la situation fiscale et les textes
fiscaux en ligne et en proposant en outre un forum de discussion.

Actuellement, la DGI utilise encore les deux systèmes de gestion de dossiers des
contribuables : le système uniformisé de recouvrement fiscal (SURF) et le SIGTAS. Les deux
systèmes sont administrés au niveau local47et connaissent des limites. Le SURF ne permet pas
de gérer la déclaration des contribuables. Quant au SIGTAS, ce logiciel développé par une
firme canadienne ne permet pas de répondre aux besoins quotidiens de l’administration fiscale
du fait de sa lourdeur d’utilisation . Ces systèmes disparates (SURF, SIGTAS et NIFONLINE
pour la gestion du répertoire des contribuables) rendent difficile la maîtrise des outils de
travail par les agents. Compte tenu des pratiques administratives qui diffèrent dans les
services opérationnels, l’établissement des statistiques et la gestion des restes à recouvrer, par
exemple, sont difficiles à harmoniser. Enfin, les pannes et la saturation des réseaux sont
récurrentes surtout en période d’échéance de déclaration. Cela requiert des solutions durables
(investissement en équipements adaptés).

46
Fiche technique en date 28 février 2018 adressée à la DGI: Projet de système d’administration fiscal integer (SAFI)
47
Rapport sur le recouvrement des arriérés fiscaux, DITEC
31
II.1.1.2 Modernisation des moyens de paiement et expérimentation du paiement
« mobile banking »

Selon les données de la Banque centrale de Madagascar48, l’utilisation de la monnaie

fiduciaire demeure importante dans les échanges commerciaux même pour des montants assez
élevés (par exemple : la collecte de produits d’exportation). Bien que le chèque soit le mode
de paiement le plus répandu à Madagascar, le virement bancaire a été rendu obligatoire par
l’administration fiscale pour le paiement des impôts. Toutefois, le taux de bancarisation à
Madagascar reste encore faible (4% de la population possède un compte bancaire et il existe
environ huit guichets de banque pour un million d’habitants). Cette obligation vise non
seulement à inciter les contribuables à détenir un compte bancaire pour sécuriser les
opérations de recouvrement mais également à faciliter le contrôle des transactions entre
assujettis à la TVA. C’est la raison pour laquelle le prélèvement bancaire n’est pas encore
prévu à Madagascar.

Pour ceux qui ne détiennent pas un compte bancaire, une autre perspective s’offre avec
l’utilisation de la monnaie mobile qui est de plus en plus répandue depuis son lancement en
2010, grâce au nombre sans cesse croissant d’utilisateurs de téléphonie mobile. Ainsi, le
paiement par monnaie électronique49 est expérimenté pour le paiement des impôts.

II.1.1.3 Évolution du portail « www.impots.mg » vers la mise en place d’un

système d’administration fiscale intégré

Le premier site Internet de la DGI a pu être visité sous le lien « www.impots-mg.org ». Des
améliorations ont été apportées et le site a été rebaptisé www.impots.mg. Outre sa vocation
informative, il présente désormais des offres de service en ligne sur différentes
plateformes notamment :

- la télédéclaration,
- le NIFONLINE présentant deux entrées, l’une pour les contribuables permettant leur
accès aux procédures d’immatriculation en ligne et l’envoi des annexes TVA, IRI et

48
http://www.banque-centrale.mg/index.php?id=m3_2_1
49
La Banque centrale de Madagascar définit la monnaie électronique comme « une valeur monétaire stockée sous forme
électronique représentant une créance sur l'émetteur ». Le mécanisme de paiement se passe de la manière suivante : la
monnaie électronique est émise contre la remise de fonds aux fins d'opération de paiement et elle est acceptée par une
personne physique ou morale autre que son émetteur. Elle a un pouvoir libératoire et une unité de monnaie électronique
équivaut à un Ariary. La forme la plus connue de monnaie électronique utilisée actuellement à Madagascar est la monnaie
mobile. Elle est actuellement utilisée dans le cadre de plusieurs types d’opérations notamment le transfert d’argent
domestique, l’achat de crédit de communication, le règlement d’achats auprès de commerçants agréés, le paiement de
factures récurrentes, le paiement de frais de scolarité, de cotisations, de prestations, de redevances, la réception de transferts
internationaux…

32
 IRSA et l’autre pour l’administration ayant un accès restreint et uniquement réservé
aux personnes responsables du NIFONLINE; cette plateforme est dotée d’un annuaire
pour la consultation des numéros d’immatriculaton fiscale (NIF), des impôts payés et
l’assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA); cependant, ce répertoire n’est
pas mis à jour automatiquement.
- l’application attestation de destination en ligne AD-ONLINE;
- la « valeur admin_immo » aide à la détermination de la valeur administrative des
immeubles en renseignant un formulaire en ligne de déclaration de terrain ;
- la « valeur admin_véhicule » concerne le formulaire de déclaration de véhicule ;
- le portail de l’administration est la plateforme dédiée uniquement aux administrateurs,
habiletés à gérer des applications conçues spécialement pour les besoins des services
demandeurs, elle requiert une authentification (utilisateur et mot de passe) ;
- et le recueil des textes législatifs et réglementaires qui permet la recherche avancée de
textes précis suivant les critères comme l’année de publication, le type de textes, les
mots-clés contenus dans l’intitulé des documents.

Le site www.impots.mg intègre également un simulateur pour les trois catégories d’impôts sur
les revenus et des imprimés de déclaration téléchargeables. Cependant, les contribuables
supportent le coût de connexion et d’impression. Ils sont obligés en outre de les compléter de
manière manuscrite. Il serait pertinent de proposer que ces imprimés puissent être complétés
sur ordinateur même s’ils ne peuvent pas encore être télédéclarés par la suite.

Une évolution est attendue en 2018 avec la stratégie 2018-2019 de la DGI dans le cadre du
projet SAFI d’après l’entretien avec le Chef de Service du Système d’Information Fiscale en
avril 2018. Ce projet vise à intégrer les différents systèmes en un seul système se basant sur la
technologie web. Les données des services et de toutes les sources de données existantes
(SURF, SIGTAS, NIFONLINE, Douane, CNaPS, ARMP, Banque Centrale de Madagascar,
etc.) seront intégrées dans une base de données centralisées. Elle vise également à offrir le
service de télédéclaration et télépaiement à tous les contribuables, quelle que soit leur taille
via Internet et la téléphonie mobile.

Les avantages peuvent être tirés de cette proposition sont nombreuses. Elle permettra de
s’assurer de la transparence dans la gestion fiscale aussi bien au niveau interne à la DGI
qu’auprès des contribuables, de faciliter les échanges d’informations entre toutes les entités
qui interagissent avec la DGI, d’adhérer au principe de bonne gouvernance à travers l’e-
gouvernance, d’éviter la non redondance des informations dans le système d’information de

33
l’Administration et enfin, de faire le recoupement des informations recueillies auprès des
personnes physiques ou morales.

Cependant, il existe des contraintes dans sa mise en œuvre : d’abord, la nécessité de

validation du SAFI développée par un cabinet d’audit permettant l’acquisition d’un « label »
et respectant les normes ; puis la limitation de la connectivité Internet des centres fiscaux
éloignés ; et enfin la nécessité de disposer des moyens pour la mise en œuvre du recensement
SIG au niveau national ainsi que de faire une communication institutionnelle pour la
sensibilisation de l’utilisation des différents services de la télédéclaration/télépaiement par
Internet et mobile.

Face à ces contraintes, une politique gouvernementale serait nécessaire pour assurer la
pérennité du projet. En effet, il faudrait mettre en œuvre une politique nationale d’échange
d’information et de coordination entre les différentes institutions. L’utilisation d’un référentiel
unique demeure une stratégie nationale (numéro de la carte d’identité nationale ou autre
identification). La formation aux utilisateurs est également indispensable.

II.1.2 Pistes de réflexion pour développer la dématérialisation au sein de la DGI

À partir des expériences de stage à la DGFiP, il est tentant de vouloir transposer la plupart des
solutions numériques à Madagascar. Toutefois, c’est quasiment impossible et parfois même
absurde. Le 100% de démarches administratives numérisées, le développement de l’Etat
plateforme offrant des services numériques nouveaux et optimisés, l’ouverture des données
publiques, la transformation des politiques publiques et les méthodes de l’administration à
l’aune du numérique sont autant de défis qu’il convient de remettre dans le contexte
malgache. C’est la raison pour laquelle il faudrait établir des priorités, car le niveau de
développement de Madagascar constitue le principal frein au développement de
l’administration électronique.

II.1.2.1 Développement d’outil de suivi et pilotage

La priorité qui se dégage de toutes ces analyses est de rendre efficace le pilotage efficace. Il
faut d’abord que l’administration sache où elle va afin de mieux servir les usagers. À ce stade,
il s’agit d’en finir avec la production manuelle ou rudimentaire des statistiques par chaque
unité opérationnelle qui présente une perte de temps à chercher les données, un problème de
transmission et d’exploitabilité des données entre services et un risque d’erreur important.

34
La difficulté actuelle se trouve au niveau des systèmes SIGTAS et SURF. Ils ne peuvent pas
par exemple produire des statistiques des restes à recouvrer de manière intégrée et en temps
réel. Pour la DGE, le service est contraint de procéder à des extractions de données dans la
base du SIGTAS pour pouvoir répondre à toute demande de statistiques et de les retraiter par
la suite. Pour les autres unités opérationnelles afin de pallier les problèmes récurrents de
production de statistiques, la DGI a élaboré un outil de reporting appelé « Feuille de saisie
RAR ». Cette feuille Excel est envoyée par mail auprès du service chargé de sa consolidation
manuelle sur fichier Excel.

Avec le nouveau système SAFI, il est souhaitable de rechercher le développement

d’applications relatives à chaque fonction de la DGI (accueil, gestion, contrôle, contentieux,
recouvrement) qui soient interconnectées en interne mais également à d’autres applications
orientées vers les usagers, les autres administrations et les partenaires externes afin de
répondre aux besoins de tous les agents de l’administration (des opérateurs de saisie aux
différents responsables). Il faudrait donc réfléchir dès à présent au schéma d’urbanisation du
système d’information de la DGI et de l’ensemble des acteurs interconnectés.

En ce qui concerne le pilotage, la Direction technique (DITEC) a établi un manuel de

remplissage du canevas de tableau de bord50 . Les données ainsi recueillies servent
d’indicateurs de performance. Outre la DITEC, d’autres services (Service de la coordination
et du pilotage, service de la prévision et de la statistique, etc.) sont destinataires des données
de reporting. Préalablement au remplissage de tableau de bord, il faudrait rendre effectif le
dialogue de performance et la discussion sur la pertinence des indicateurs avec les services
chargés de la mise en œuvre des actions. La mise en place de dispositifs de contrôle interne à
tous les niveaux pour que chacun prenne ses responsabilités est indispensable. Dans cette
perspective, des actions d’audit interne réalisées par la structure placée au niveau de la
Direction générale (aujourd’hui, le Service Brigade d’Inspection jouerait ce rôle d’auditeur)
permettrait d’identifier les risques, les prévenir ou corriger les anomalies de gestion. Les
conditions de réussite de ces mesures seraient la possibilité pour la DGI d’investir dans le
développement d’outils informatiques interconnectés facilitant le traitement des données entre
les services et l’adoption d’une « démarche de co-construction »51 avec les utilisateurs (c’est-
à-dire les agents) lors de la conception de ses outils pour qu’ils puissent se l’approprier plus
facilement.

50
Instruction n°02-2018-MFB/SG/DGI/DITEC du 13/04/2018
51
Appelée également démarche participative.
35
II.1.2.2 Développement des téléservices

Selon Thomas Perroud, les téléservices présentent une « menace réelle pour les droits
fondamentaux »52 (respect du droit à la vie privée) et une « menace potentielle pour
l’égalité »53 (problème d’accessibilité). Ces difficultés justifient une grande prudence dans les
choix et la manière d’aborder la dématérialisation dès lors que l’usager est concerné. Par
ailleurs, ces services constituent des « promesses »54 de maintenir la qualité du service dans
un contexte de réduction des coûts, de concilier la continuité du service et l’efficacité, de
concrétiser le respect de la transparence par l’information et la participation du public à
condition bien sûr que l’équipement de la population en outil informatique et en disponibilité
de services de communication soit correct. Ainsi, le déploiement des téléservices doit
s’accompagner d’une politique en faveur de la réduction de la fracture numérique. La mise en
œuvre de cette politique devrait être transversale et le pilotage assuré par un ministère en
charge de l’électrification des zones rurales, du développement de la télécommunication et du
numérique.

En France, une charte sur l’organisation de l’offre de services publics et au public en milieu
rural a été adoptée le 23 juin 2006. Elle encourage les formules de mutualisation à l’image des
maisons de services publics et les procédés de dématérialisation des relations entre
l’administration fiscale et les usagers. Dans cette optique, le recours à l’administration
électronique peut apparaître comme un instrument de proximité. Mais face à la fracture
numérique, l’intégration de la culture numérique dans les habitudes de la population prendra
du temps. Les ministères en charge de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur, de
la formation technique, de l’intégration sociale, de la promotion de la femme, de l’emploi et
du travail, doivent impérativement intégrer l’utilisation de l’outil numérique dans les
programmes.

ll est également important de considérer l’efficacité de la protection du droit à la

confidentialité des données personnelles des usagers. Cette responsabilité incombe à
l’administration. Même si Madagascar ne dispose pas encore d’une structure équivalente à la
Commission nationale de l’informatique et de la liberté (CNIL) pour la contraindre de
respecter scrupuleusement ce droit, il importe que la « sécurisation des échanges et des

52
PERROUD (Thomas),« Droits des administrés internautes et téléservices publics », Revue française d'administration
publique, vol. 146, no. 2, 2013, p.422
53
Ibidem, p.421
54
Ibidem, p.425
36
systèmes d’information »55 soit l’une des priorités de l’administration. C’est la raison pour
laquelle la relation entre la DGI et l’usager doit se faire via une messagerie sécurisée.

L’expérience à la DGFiP montre qu’il a été nécessaire de refonder l’offre de services en ligne
afin de faire du numérique le canal privilégié des particuliers qui le souhaitent pour accéder à
l’information et échanger avec l’administration. Ainsi, le rapport d’activité 2016 de la DGFiP
précise que l’espace particulier sécurisé accessible via impots.gouv.fr a été enrichi avec une
messagerie sécurisée « e-contact ». […] Cet outil innovant en matière de canal courriel
présente un haut niveau de sécurité garantissant le secret fiscal. Cet espace permet à l’usager
de disposer d’un tableau de bord personnalisé (documents reçus, principales échéances à venir
etc.) reflétant sa situation et lui donnant la possibilité de régler ses créances en quelques
clics »56.

II.1.2.3 Identifiant unique pour accéder à tous les services publics en ligne

L’un des projets de la DGI depuis juillet 2017 est la mise en place de l’identifiant unique des
citoyens en collaboration avec le Ministère en charge de l’intérieur et de la décentralisation.
L’idée est de réduire la redondance des informations demandées aux usagers par les
différentes administrations. L’expérience française dans ce domaine se situe dans le cadre au
programme « Dites le nous une fois » lancé par le Secrétariat général pour la modernisation
de l’action publique et dans lequel la DGFiP participe. Cette démarche permet à l’usager,
grâce à une identification unique, d’accéder à différents services publics numériques. Une
première expérimentation a été menée en 2016 entre la DGFiP et le ministère de l’Education
nationale pour le traitement des demandes de bourse des collégiens.

FranceConnect est le dispositif permettant aux internautes de s’identifier sur un service en

ligne par l’intermédiaire d’un compte existant (impots.gouv.fr, ameli.fr, de La Poste ou de
Mobile Connect et moi?). L’authentification est transparente pour une application utilisant
FranceConnect. FranceConnect fournit au service en ligne l’identité vérifiée d’une personne
physique, appelée l’identité pivot. Aucune inscription au préalable n’est requise. Il n’y a plus
besoin de mémoriser de multiples identifiants et mots de passe. Il est garanti que lorsqu’on
utilise l'un de ces quatre comptes pour accéder à un service en ligne, seule l’identité est
transmise. L’avantage de FranceConnect est donc une reconnaissance rapide, une navigation
simplifiée et un service sécurisé.

55
CLUZEL-METAYER (Lucie), « Les téléservices publics face au droit à la confidentialité des données », Revue française
d'administration publique, vol. 146, no. 2, 2013, pp. 405-418.
56
Direction Générale des finances publiques, « Rapport d’activité 2016 »
37
Concrètement, le programme « Dites le nous une fois »57 repose sur quatre leviers de
simplification: l’échange des données entre les administrations (la sollicitation directe de
l’usager sera une exception), la réingénierie des formulaires (seules les informations
réellement utiles seront demandées), la dématérialisation des procédures simplifiant ainsi le
traitement et la soumission d’information et la confiance a priori (les pièces justificatives ne
seront demandées que si elles sont nécessaires). L’objectif à long terme est d’arriver à ce que
les entreprises n’aient plus à fournir des données d’identité, sociales et comptables ainsi que
les pièces justificatives déjà fournies par ailleurs. Cette idée est séduisante pour l’amélioration
de la relation administration fiscale – usagers. Toutefois, les administrations malgaches
devront en premier lieu se rapprocher davantage pour supprimer le cloisonnement et
construire des référentiels communs facilitant l’échange des données, et en second lieu étudier
en profondeur les liens de complexité qui existent entre leurs missions afin d’en dégager une
cohérence globale.

II.2 Mesures d’amélioration de la relation entre l’administration fiscale et ses usagers

et ses perspectives d’évolution

Simplification et qualité de service vont de pair et ne peuvent être dissociées. Le substantif

«service » renvoie au verbe « servir » ; il met en fait en perspective une situation de type
«dominant - dominé », la relation du serviteur au maître. On conçoit bien que dans la relation
usagers - administration, l’usager n’est pas dans la position du maître. Cependant, cette
relation déséquilibrée a sa dynamique propre qui n’exclut pas un aspect qualitatif. De prime
abord, le concept de qualité de services s’appliquerait mieux au secteur public qu’au secteur
privé car c’est l’essence même de l’action des services publics que de réaliser des prestations
et d’offrir des services. Pour la DGI, la qualité de service est indispensable au développement
d’une relation de confiance entre usager et administration. Nous allons voir les efforts déjà
entrepris dans ce sens et les pistes de réflexion sur la qualité d’écoute des usagers à travers la
stratégie d’accueil « multicanaux » que la DGI prévoit de déployer.

II.2.1 Efforts déjà entrepris sur la qualité de l’accueil des usagers :

II.2.1.1 Démarche qualité déjà engagée à travers la professionnalisation de la DGE

57
http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-se-simplifient-et-innovent/par-des-simplifications-pour-les-
entreprises/dites-le-nous-une-fois-un-programme-pour-simplifier-la-vie-des-entreprises, consulté le 26 mai 2018
38
Madagascar s’est engagée dans une démarche qualité à travers la professionnalisation de la
DGE58 afin d’augmenter les recettes fiscales mais également améliorer les services rendus aux
usagers. Elle a choisi de prioriser ceux qui contribuent à 80% des recettes fiscales. Il s’agissait
tout d’abord de réhabiliter la gestion des dossiers fiscaux des grandes et moyennes
entreprises. Cela a permis de sécuriser les recettes grâce aux actions de relance systématique
par exemple. Une meilleure maîtrise du dossier du contribuable présente un gain de
productivité en temps de traitement des dossiers et en termes d’efficacité sur les
renseignements du contribuable sur sa situation fiscale.

Puis, la création d’un service « front office » dénommé Service Accueil et Information au sein
de la DGE a permis d’assurer un accueil de qualité aux contribuables tant dans le
recouvrement que la satisfaction des attentes des contribuables (délivrance des diverses
attestations, réponses aux courriers, assistance par téléphone, relance …). La DGE assure
ainsi, à l’occasion de ces relations directes avec les contribuables, un accueil professionnalisé
par des inspecteurs compétents.

Par ailleurs, une première orientation des usagers à l’entrée du bâtiment a été mise en place.
La réhabilitation des locaux et l’aménagement des bureaux en matériaux transparents de la
DGE ont permis de distinguer clairement les locaux de l’accueil et de réception, le service
« gestion des usagers » et le service « contrôle » ne pouvant plus recevoir directement les
contribuables dans leurs bureaux respectifs. Afin de garantir la transparence, il fut un temps
où la DGE a été équipée de caméra de surveillance. L’accès aux locaux de la DGE a été
strictement contrôlé par l’utilisation de badge pour le personnel, permettant ainsi le suivi de la
ponctualité et des absences.

II.2.1.2 Mise en place d’un standard de service

Conformément à la stratégie « Administration fiscale efficace, transparente et tournée vers la

satisfaction des usagers », l’administration fiscale s’engage à améliorer concrètement la
qualité de service à travers les différents liens qu’elle entretient avec ses usagers au quotidien.

58
Un programme de réforme pour l’efficacité de l’administration (PREA) 1, programme gouvernemental financé par la
banque mondiale, a été mis en place pour améliorer les services publics des différentes administrations. Par ailleurs, lors du
dialogue présidentiel (Président Marc Ravalomanana) qui a réuni tous les responsables publics ou privés pour accélérer la
mise en oeuvre du MAP le 6 novembre 2007, la mise en place d’un standard de service dans toutes les administrations
publiques à Madagascar constitue un engagement gouvernemental et s’inscrit dans l’engagement n°1 Gouvernance
responsable du Madagascar Action Plan(MAP)3 défi n°5 qui consiste à renforcer les prestations de services publics. Par
rapport aux objectifs du MAP, l’administration fiscale de Madagascar a développé une stratégie pour la modernisation de
l’administration fiscale pour la période 2007-2011 dont l’objectif consiste en une administration fiscale plus efficace, plus
simple et tournée vers un « meilleurs service » au public.
39
La note59 adressée aux services de la DGI en date du 01 janvier 2014 oblige l’ensemble de
l’administration fiscale à relever le défi de changer sa mauvaise image due au manque de
politesse, à l’incompétence, au harcèlement, à la corruption, à l’abus de pouvoir, au manque
de transparence. La finalité demeure l’adhésion à l’impôt, c’est-à-dire faire admettre la
nécessité de l’impôt et la raison d’être du contrôle fiscal en tant que contrepartie du système
déclaratif.

Le standard de service se décline en normes de rigueur à respecter par les différents services
pour répondre aux attentes des usagers et des partenaires avec plus d’efficacité et pour
renforcer la qualité du contrôle fiscal dans le respect des droits des usagers. Il s’agit de fixer
des délais à respecter par le service pour répondre aux demandes d’attestation (autorisation ou
refus à motiver) ou pour fournir des pièces de comptabilité exigées par les autres services. Ce
standard de service doit être mis à jour au regard de l’évolution récente de la législation
fiscale en matière de contrôle fiscal et doit être étendu aux autres procédures fiscales.

L’amélioration de l’image de l’administration est tributaire du comportement de ces agents

qui doivent respecter scrupuleusement le « code de conduite des agents des impôts»60 qui
reprend les principes et règles d’éthique et déontologiques des fonctionnaires.

II.2.2 Qualité d’écoute de l’administration61 : stratégie d’accueil multicanal des

usagers

Écouter l’administration, c’est améliorer l’accueil des usagers. La DGI s’engage à écouter
l’usager par une stratégie d’accueil multicanal notamment l’accueil physique, l’accueil
téléphonique, le courriel ou la messagerie sécurisée.

II.2.2.1 Outils et organisation de l’accueil personnalisé sur rendez-vous

(APRDV)62

Ce dispositif constitue une réponse adaptée aux enjeux de l’accueil, notamment au guichet. Il
s’agit de valoriser l’activité d’accueil et le rôle de l’agent au contact du public. Plus qu’une
simple gestion de rendez-vous portant sur des demandes complexes, il emporte une
réorganisation d’ensemble de l’accueil, tant au guichet qu’au téléphone, avec un traitement
59
Note de service n°3841-2014/MFB/SG/DGI en date du 01/01/2014, disponible sur :
http://portal.impots.mg/textes/textes/2014-01-01--N- 3831-2014-MFB.SG.DGI-Ref-Z2GPAF-JAFSWW.pdf
60
Arrêté n° 6103/2008-MFB du 2008-03-10 portant Code de conduite des agents des impôts
61
WAINTROP (Françoise), « Écouter les usagers : de la simplification à l'innovation. Témoignage », Revue française
d'administration publique, 2011/1 (n° 137-138), p. 209-215. DOI : 10.3917/rfap.137.0209. URL :
https://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2011-1-page-209.htm
62
Note de service sur le déploiement de l’accueil personnalisé sur rendez-vous dans les services locaux en date du 18 janvier
2018 – Stratégie Relations aux publics - DGFiP
40
plus fluide des demandes les plus simples. Il permet donc de maîtriser et de réduire les flux
tout en améliorant la qualité de service.

Sa mise en place requiert un accompagnement dans son déploiement (formation à l’accueil

physique et au logiciel APRDV), la réalisation de campagnes de communication locales à
destination des usagers et des partenaires institutionnels, la mise en place d’espaces munis
d’un ordinateur libre-service pour orienter l’usager vers la démarche en ligne, accompagné
par un « volontaire de service civique », l’aménagement des espaces d’accueil (espace
d’attente dédié, box aux rendez-vous, signalétique adaptée), et l’organisation de l’accueil
(réception des rendez-vous, contre-appel et préparation des rendez-vous confiée aux agents de
gestion, rotation du personnel à l’accueil ou agents de l’équipe d’accueil dédié).

Les services de la DGFiP ayant déployé l’accueil personnalisé sur rendez-vous sont
globalement satisfaits de ce dispositif. Ce dernier n’est pas obligatoire. Chaque service est
libre d’adopter ou non en fonction de ses besoins. En outre, l’outil de prise de rendez-vous est
très flexible et modulable par le service utilisateur lui-même. Cette solution présenterait une
solution aux longues files d’attente. L’usager peut prendre rendez-vous par téléphone, au
guichet, sur Internet.

II.2.2.2 Accueil au téléphone : création de centre d’appel

En 2008, la DGI a engagé un plan de rénovation de son système téléphonique à la DGE pour
renforcer le civisme (relance des défaillants, rappel des obligations) et le contact avec les
usagers. Un centre d’appel téléphonique a été créé et devait être modernisé en 2008 mais cela
n’a pas été pérennisé. En 2018, l’idée d’offrir une assistance à distance aux usagers en mettant
à leur disposition un « call center »63 a été formalisée dans la stratégie développée par la DGI.
Le « call center » se chargera d’expliquer toutes les modalités de taxation et les imprécisions
dans l’application des textes législatifs. Il s’agit d’un changement de culture auquel le
personnel de la DGI ne semble pas être préparé. Il faut alors anticiper les résistances et
accompagner le changement de manière efficace.

Comme les modalités de mise en place de ce dispositif ne sont pas encore connues,
l’expérience auprès des plateformes téléphoniques, le Centre Impôts Service et le Centre de

63
Fiche technique en date 28 février 2018 adressée à la DGI: Projet de système d’administration fiscal integer (SAFI)
41
contact de Lille64 pourrait être mise à contribution pour identifier les principales conditions de
réussite d’un tel projet :

- il faut distinguer le centre de contact du Centre impôts service. Le premier permet la

délivrance de renseignements personnalisés ou le traitement à distance (téléphonie et
courriels) des démarches simples pour les particuliers des centres impôts services. Le
deuxième peut répondre sur les renseignements généraux relatifs à la fiscalité et sur
les procédures d’accès aux services en ligne. Donc, il faudra de prime abord définir le
périmètre de compétences du centre d’appel à créer (type d’usagers, compétence
territoriale, missions). Les canaux de contact sont l’appel téléphonique mais également
le courriel sur la boîte aux lettres fonctionnelle (BALF) du service ou bien la
messagerie sécurisée ;

- puis, l’organisation du centre d’appel concerne le personnel affecté (mutation

volontaire assortie d’une incitation financière), la planification du travail la répartition
des appels, la gestion des absences et des congés, le système de rotation) ;

- des plages horaires qui peuvent s’étendre de huit heures à vingt-deux heures les jours
ouvrables et de neuf heures à dix-heures heures le samedi, à titre indicatif ;

- la gestion des appels téléphonique se fait à deux niveaux : en premier niveau, les
contrôleurs ou agents dynamiques et compétents et en deuxième niveau, les
inspecteurs superviseurs qui ont une expertise fiscale (surtout sur la fiscalité
professionnelle et la fiscalité internationale) ;

- les conditions de travail devront être correctes (un local et un bureau de préférence en
espace ouvert pour permettre le travail d’équipe) ;

- les outils (casques, matériels informatiques, logiciel de gestion des appels) doivent
être adéquats ;

- le personnel doit bénéficier de temps de pause, de temps de documentation, d’un

programme de formation périodique sur l’évolution de la fiscalité, de séances de
coaching sur l’accueil téléphonique (apprendre à poser les bonnes questions et
travailler sur la voix et utiliser les termes et vocabulaires de référence) ;

64
Entretien avec les responsables du Centre Impôts services et centre de contact de Lille le 21 mars 2018 Clothilde
DESBUISSON-SMAGGHE, Philippe PULCIAN
42
 - l’ensemble du personnel doit faire un débriefing des appels chaque jour pour
mutualiser les expériences.

II.2.2.3 Dématérialisation par courrier ou « courriel »

Les gains de la dématérialisation du courrier65 sont nombreux. Elle permet d’accélérer

traitement de l’information, d’accéder immédiatement à un courrier et de favoriser le travail
en équipe. En outre, la dématérialisation est une source non négligeable de gain de
productivité qui permet de réduire les coûts d’impression (circulation de la copie
électronique), d’économiser sur les frais postaux (utilisation du courrier électronique), de
sécuriser et d’assurer la traçabilité de l’information et de réduire les coûts de gestion et
d’archivages.

L’avis au public publié par la DGI le 06 avril 2018 est explicite sur ce qu’elle appelle la
« politique axée sur la satisfaction des contribuables ». En vue de maximiser l’information du
public, l’administration fiscale rappelle que la plateforme de SMS groupé a été mise en place
depuis 2016. Il s’agit pour l’administration de pouvoir envoyer des SMS via contacts mobiles
aux contribuables ayant renseigné leurs coordonnées téléphoniques dans le NIFONLINE.

A cela s’ajoute la possibilité pour l’administration d’utiliser le publipostage afin d’envoyer

des lettres personnalisées renfermant des informations essentielles en matière fiscale aux
contribuables. Ainsi, la DGI affirme que le mailing électronique figure parmi l’un des canaux
de communication les plus usités pour la diffusion de l’information, même s’il n’a pas été
possible d’obtenir des données quantitatives sur le sujet.

Il découle de tout ce qui précède que c’est en réaction au scepticisme et du manque de

confiance des usagers que se mettent en place les politiques d’amélioration de la qualité de
service. L’objectif est de rapprocher la production de services de l’usager. La simplification
doit être au cœur de ces politiques de « réenchantement » 66 du citoyen. Elle va de pair avec
l’appropriation du numérique par les usagers. À Madagascar, les agents des impôts doivent
les accompagner dans ces démarches, mais la priorité serait de rétablir suffisamment le niveau
d’éducation fiscale de la population.

65
« Dématérialisation du courrier », disponible dans : http://www.aci-multimedia.net/papyrus/presentation_papyrus.pdf
66
WAINTROP (Françoise), « Écouter les usagers : de la simplification à l'innovation. Témoignage », Revue française
d'administration publique, 2011/1 (n° 137-138), p. 209-215. DOI : 10.3917/rfap.137.0209. URL :
https://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2011-1-page-209.htm
43
 CONCLUSION

Cette étude sur la simplification des procédures fiscales nous permet de confirmer l’idée
de Gouadain. La complexité fiscale est inévitable, mais elle doit être maîtrisée. Penser la
complexité (Edgar Morin) est la mieux méthode indiquée pour changer notre façon de
penser, puis prendre nos responsabilités en connaissance de cause tout en envisageant les
problèmes dans leur contexte.

Engager des réformes fiscales est une entreprise complexe. Les actions de
l’administration fiscale interagissent avec d’autres domaines (économique, social,
politique) et d’autres politiques (énergétique, éducative, numérique,etc.) qui sont parfois
en contradiction. Il est dès lors indispensable de travailler ensemble (administrations et
usagers). Pour cela, il faut apprendre des erreurs du passé et adapter nos actions sur la
base de nos connaissances. Cela requiert de mettre en place des outils permettant de faire
face aux différents défis ainsi que de lutter contre les complications inutiles.

Dans le contexte malgache de fortes instabilités économiques et politiques, les réformes de

l’administration fiscale ont été poursuivies. Pour cela, les modalités d’actions ont été
définies : le tri pour supprimer les contraintes inutiles, par la modernisation des dispositifs,
par le développement de l’administration en ligne comme outil essentiel pour révolutionner
les relations avec les usagers, et surtout l’évaluation de la qualité et de l'ampleur des progrès
accomplis.

La réforme de la DGI a été menée sur deux fronts : l’une, d’ordre structurel et organisationnel
et l’autre au niveau des processus de fonctionnement. En principe, les réformes structurelles
requièrent un investissement lourd. Elles sont donc vouées à l’échec en l’absence de moyens
d’investissement sur le long terme. Par ailleurs, les responsables politiques trouvent souvent
plus glorieux de créer un nouveau système que d’améliorer le fonctionnement concret d’un
système existant.

Cependant, le vrai enjeu de la simplification réside dans l’amélioration des modes de

fonctionnement des dispositifs administratifs et dans la qualité des relations avec les
citoyens67. Révolutionner la relation entre l’administration et l’usager, c’est passer d’une
administration de défiance à une administration de confiance, en supprimant des documents
justificatifs lors de l’instauration de la déclaration en ligne par exemple. La simplification des

67
Casteigts Michel, « Réforme(s) territoriale(s) : de la complexité comme solution à la simplification comme
problème », Espaces et sociétés, 2010/2 (n° 142), p. 125-130. DOI : 10.3917/esp.142.0125. URL :
https://www.cairn.info/revue-espaces-et-societes-2010-2-page-125.htm
44
formalités et des procédures administratives consiste alors en une série de mesures
pragmatiques et concrètes destinées à faciliter la vie des usagers. La dématérialisation des
procédures **fiscales constitue l'une de ces mesures de simplification des procédures à la
DGI.

Simplifier, moderniser, c’est mettre en place les bons outils, mais c’est aussi parvenir à des
résultats qui soient visibles pour l’usager. À défaut leur implication pourrait diminuer. Il
convient de changer la culture des administrations et inverser les valeurs : privilégier l’écoute
du « monde extérieur » par rapport aux contraintes internes, tirer partie et valoriser le front
office en y affectant des agents compétents, intègres et communiquants.

Une organisation plus souple des administrations apparaît nécessaire. La création d’une
expertise de la relation client du front office quel que soit le mode d’accueil, physique,
téléphonique ou par Internet permet de recueillir les avis, les idées et les insatisfactions des
usagers. Il s’agit aussi de motiver et d’impliquer les agents afin d’intégrer la simplification et
la qualité de service dans les process. L’administration fiscale devrait également s’organiser
pour prendre en compte les innovations proposées par les agents.

Pour que la complexité soit véritablement à la portée de tous comme le suggère François
Balta68, il faudrait véritablement établir une stratégie globale de réduction de la fracture
numérique. L’ensemble des acteurs étatiques, les collectivités locales et les associations
communautaires devraient prendre part à l’appropriation de l’outil numérique par le plus
grand nombre. Il faudrait s’organiser au niveau local pour mettre en place des solutions
énergétiques adaptées aux besoins de la population. Cette dernière devrait être informée et
être éduquée à penser par elle-même afin de mieux s’orienter dans la complexité du monde et
être moins démuni face aux discours d’expertise.

Dans la plupart des États européens69, l’évolution des modes de communication (le web
« 2.0 », voire « 3.0 ») a permis d’établir un dialogue constant entre les usagers et les
administrations. Parallèlement à la démarche de simplification qui permet une amélioration
continue, l’innovation apportée par les nouvelles technologies permettra d’aller encore plus
loin dans l’amélioration des relations entre l’administration et les usagers.

68
Balta (François) , La complexité à la portée de tous. Une nécessité citoyenne. ERES, « Relations », 2017, 184 pages. ISBN
: 9782749255514. DOI : 10.3917/eres.balta.2017.01. URL : https://www.cairn.info/la-complexite-a-la-portee-de-tous--
9782749255514.htm
69
En Belgique comme aux Pays-Bas (sites « Kafka »), en Italie (site « burocrazia : diamoci un taglio ») comme en France
(site « ensemble simplifions ») et récemment le site britannique « spending challenge »
45
 BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages :

- BALTA (François), La complexité à la portée de tous. Une nécessité

citoyenne, ERES, « Relations », 2017, 184 p. ISBN : 9782749255514. DOI :
10.3917/eres.balta.2017.01. Disponible : https://www.cairn.info/la-complexite-a-la-
portee-de-tous--9782749255514.htm
- BAYLAC (Corinne), Le formalisme du droit fiscal, l’harmattan, 2002, 514 p.
- GROSCLAUDE (Jacques), MARCHESSOU (Philippe), Procédures fiscales, 4ème
édition, Paris, DALLOZ, 2007, 360 p.
- MAILLARD DEGRÈS DU LOÙ (Dominique), Droit des relations de l’administration
avec ses usagers, Paris, PUF, 2000, 567 p.

Ouvrage collectif :

BERTHOZ (Alain), PETIT (Jean-Luc) (dir.), Complexité-Simplexité, Collège de France, coll.

« Conférences », 2014, 225p.

Contribution à un ouvrage collectif :

MAUBLANC (Jean-Pierre), « Fiscalité et sécurité juridique », in CHOUSSAT (Jean) (dir.),

Les administrations économiques et financières et leurs usagers, Journées des études
« Finances », Université de Bordeaux, 21 mars 1996, 188 p.

Articles :

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française d'administration publique, 2016/1 (N° 157), p. 7-22. Disponible sur :
https://www-cairn-info-s.bibliopam-ena.fr/revue-francaise-d-administration-publique-
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- BAUDOT (Pierre-Yves). « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle
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Disponible sur : http://www.persee.fr/doc/caf_2101-8081_2015_num_119_1_3067
- CASTEIGTS (Michel), « Réforme(s) territoriale(s) : de la complexité comme solution
à la simplification comme problème », Espaces et sociétés, 2010/2 (n° 142), p. 125-

46
 130. Disponible sur: https://www.cairn.info/revue-espaces-et-societes-2010-2-page-
125.htm
- CLUZEL-METAYER (Lucie), « Les téléservices publics face au droit à la
confidentialité des données », Revue française d'administration publique, vol. 146, no.
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- KORNPROBST (Emmanuel), « La notion de bonne foi. Application au droit fiscal
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- PERROUD (Thomas), « Droits des administrés internautes et téléservices
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178-179. Disponible sur : https://www.persee.fr/doc/pomap_0758-
1726_1994_num_12_1_3151_t1_0178_0000_1
- TIMSIT (Gérard), « Conférence Braibant – 2007. La réinvention de l'État-
Suite », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2008/2 (Vol. 74), p. 181-
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- WAINTROP (Françoise), « Écouter les usagers : de la simplification à l'innovation.
Témoignage », Revue française d'administration publique, 2011/1 (n° 137-138), p.
209-215. Disponible sur: https://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-
publique-2011-1-page-209.htm

Textes législatifs et réglementaires :

A Madagascar :
- Constitution de la quatrième République de Madagascar
- Loi organique n°2004 – 007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances
47
- Code général des impôts 2018. Disponible sur:http://portal.impots.mg/textes/view.php
- Loi n° 2007-033 du 14 décembre 2007 portant loi de finances pour 2008
Disponible sur:http://portal.impots.mg/textes/view.php
- Arrêté n° 6103/2008-MFB du 2008-03-10 portant Code de conduite des agents des
impôts. Disponible sur : http://portal.impots.mg/textes/view.php?ref=6J0BSW-
O9FD65&id=icO1j2aGQUN9DCkrOAJc2kqB98XhkEoXMwoNqMu173FCnzvKY2
QR5AECEP40TOX4wlvXMYhtaRkpYbaxA9AAGef5YaGhrU7yBq5NIA8TiXdJ8LP
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- Note de service n°3841-2014/MFB/SG/DGI en date du 01/01/2014. Disponible sur :
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- Note n°05-2017/MFB/SG/DITEC du 02/10/2017 portant mesures d’allègement des
obligations fiscales
- Instruction n°02-2018-MFB/SG/DGI/DITEC du 13/04/2018 : Manuel de remplissage
du tableau de bord
- Instruction n° 217-MFB/SG/DGI du 02 mai 2013 portant sur la régularisation
spontanée de situation fiscale avant contrôl. Disponible sur :
http://portal.impots.mg/textes/view.php
- Communiqué en date du 10 janvier 2007. Disponible sur :
http://portal.impots.mg/textes/view.php

En France :

- Note de service sur le déploiement de l’accueil personnalisé sur rendez-vous dans les
services locaux en date du 18 janvier 2018 – Stratégie Relations aux publics – DGFiP
- Circulaire n°2016/04/4736 en date du 10 juin 2016 portant évolution du dispositif de
simplification mis en œuvre à la DGFiP

Rapports et documents officiels :

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- Banque mondiale, « 3. Note de politique fiscale », p.49-65. Disponible sur :
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- COLARIS (Hubert) (dir.), GEORGELIN (Anne), « Le secteur de l’énergie à
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- CREDAF, « L’expérience des pays du CREDAF », 122 p. Disponible sur :
http://docplayer.fr/11608301-Documentation-l-experience-des-pays-du-credaf.html,
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- Direction générale des finances publiques, Rapport d’activité 2016
- Direction technique, Rapport sur le recouvrement des arriérés fiscaux.
- FMI, Rapport du FMI No.17/223, République de Madagascar, June 14, 2017.
Disponible sur :
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- Ministère de l’énergie et des hydrocarbures, Lettre de politique de l’énergie à
Madagascar 2015-2030, septembre 2015,30 pages
- OCDE, Mieux légiférer en Europe. Chapitre 5 : Gestion et rationalisation des
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- Présidence de la République de Madagascar, Culture de résultats, garant de
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- Projet de loi pour un État au service d’une société de confiance NOR :
CPAX1730519L/Bleue-2, 27 novembre 2017. Disponible sur : http://www.assemblee-
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- « Les services publics se simplifient et innovent ». Disponible sur :
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- http://www.midi-madagasikara.mg/economie/2018/01/23/bancarisation-sbm-renforce-
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- « Regards croisés : Mesurer la complexité administrative en partant de l’expérience
des usagers ». Disponible sur : http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-
se-simplifient-et-innovent/par-lecoute/regards-croises-mesurer-la-complexite-
administrative-en-partant-de-lexperience-des-usagers

50
ANNEXE: ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPOTS

Organigramme de la DGI suivant décret n°2017-121 du 21 février 2017 fixant les attributions
du Ministre des Finances et du Budget ainsi que l’organisation générale de son Ministère.

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