Barents Sea

Norwegian Sea

Atlantic Ocean

Baltic Sea

North Sea

Bay of Biscay

SYSTME NATIONAL DINTGRIT LE DISPOSITIF FRANAIS DE TRANSPARENCE ET DINTGRIT DE LA VIE PUBLIQUE ET CONOMIQUE
Mediterranean Sea

B l a c k

S e a

www.transparence-france.org
420 Miles

Transparence International France (TI France) est la section franaise de Transparency International (TI), la principale organisation de la socit civile qui se consacre la transparence et lintgrit de la vie publique et conomique. A travers laction de plus dune centaine de sections affilies rparties dans le monde et de son secrtariat international bas Berlin, TI sensibilise lopinion aux ravages de la corruption et travaille de concert avec les dcideurs publics, le secteur priv et la socit civile dans le but de la combattre.

Editeur : Chercheur principal : Contributeurs :

Transparence International France Eric Phlippeau, universit Paris Ouest - Nanterre la Dfense, Institut des sciences sociales du politique (ISP, UMR 7220 CNRS) Josphine Bastard, chercheuse associe (chapitres 6.6, 6.8, 6.11, 6.12) Thomas Laleve, consultant, membre du GRASCO (chapitre 6.13) Christophe Le Berre, chercheur associ, universit Paris Ouest - Nanterre la Dfense, Centre de recherches sur le droit public (CRDP) (chapitres 6.3, 6.4, 6.5, 6.13) Eric Phlippeau (chapitres 6.1, 6.2, 6.7, 6.9, 6.10)

Coordinatrice :

Stphanie Bouchi de Belle, TI France

Toute notre attention a t porte afin de vrifier lexactitude des informations et hypothses figurant dans ce rapport. A notre connaissance, toutes ces informations taient correctes en novembre 2011. Toutefois, Transparence International France ne peut garantir lexactitude et le caractre exhaustif des informations figurant dans ce rapport. Transparence International France, pas plus que la Commission Europenne (Programme de prvention et de lutte contre la criminalit, Direction gnrale des Affaires intrieures), grce laquelle ce projet a t financ, ne pourront tre tenus pour responsables des consquences de lusage de ces informations toutes autres fins ou sous dautres formes.

Prvention et Lutte contre la Criminalit Avec le support du Programme de prvention et de lutte contre la criminalit Commission Europenne Direction gnrale des Affaires intrieures

TABLE DES MATIERES

I. PRESENTATION DE LEVALUATION DU SYSTEME NATIONAL DINTEGRITE (SNI) .............. 1 II. RESUME EXECUTIF ...................................................................................................................... 3 III. LES FONDATIONS DU SYSTEME NATIONAL DINTEGRITE FRANAIS................................ 8 IV. LA CORRUPTION EN FRANCE ................................................................................................. 13 V. ACTIONS DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION.................................................................... 15 VI. LES PILIERS DU SYSTEME NATIONAL DINTEGRITE FRANAIS ....................................... 17 1. PARLEMENT ................................................................................................................................ 17 2. EXCUTIF .................................................................................................................................... 37 3. POUVOIR JUDICIAIRE.................................................................................................................... 54 4. ADMINISTRATION ......................................................................................................................... 81 5. INSTITUTIONS CHARGEES DASSURER LE RESPECT DE LA LOI ....................................................... 101 6. COMMISSIONS DE CONTROLE DES ELECTIONS ............................................................................. 120 7. MEDIATEUR ............................................................................................................................... 132 8. LES JURIDICTIONS FINANCIRES ................................................................................................ 139 9. AUTORITES DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ......................................................................... 154 10. PARTIS POLITIQUES................................................................................................................. 166 11. MEDIAS ................................................................................................................................... 183 12. SOCIETE CIVILE ....................................................................................................................... 201 13. ENTREPRISES.......................................................................................................................... 217 VII. CONCLUSION .......................................................................................................................... 235 ANNEXES ....................................................................................................................................... 237 I. METHODOLOGIE ......................................................................................................................... 237 II. PERSONNES INTERVIEWEES ....................................................................................................... 242 III. PARTICIPANTS A LATELIER SNI ............................................................................................... 243

Remerciements Transparence International France remercie lensemble des personnes ayant contribu ce rapport et en particulier les membres du comit de pilotage, les informateurs-clefs et les participants latelier des parties prenantes. Transparence International France remercie galement lquipe de Transparency International (en particulier Paul Zoubkov et Suzanne Mulcahy), ainsi que Laure Aviles.

I. Prsentation de lvaluation du Systme national dintgrit (SNI)

Ce rapport dresse un tat des lieux du dispositif franais de transparence et dintgrit de la vie publique et conomique. Il constitue la partie franaise dune initiative de dimension europenne 1 soutenue par la Commission Europenne . Lobjectif de cette initiative est dvaluer le dispositif 2 anti-corruption - le Systme National dIntgrit ou SNI - de 26 pays dans le but de promouvoir des rformes durables et efficaces. Lenjeu est dimportance. Selon lEurobaromtre 2009 , 78% des citoyens europens estiment en effet que la corruption reprsente un problme rel dans leur pays. En France, cette opinion atteint 73%. La corruption constitue la ngation de la bonne gouvernance et de lEtat de droit. En remettant en cause lgalit des citoyens devant la loi, elle est une atteinte directe aux droits de lHomme et aux fondements de la dmocratie. Par les multiples dommages quelle cause ou rend possibles, elle mine lesprit civique et entrane une perte de confiance des populations envers leurs institutions et leurs dirigeants. Elle est lorigine du gaspillage de ressources publiques, permet le contournement des rglementations et fausse les rgles de la concurrence. Elle affecte ainsi la croissance, le dveloppement durable et la cohsion sociale. La dmarche dvaluation du Systme National dIntgrit analyse les principales institutions jouant un rle dans la prvention et la lutte contre la corruption dans un pays donn. Lorsque ces institutions fonctionnent correctement, elles constituent un Systme National dIntgrit sain et solide, capable de lutter efficacement contre la corruption, dans le cadre dun combat plus vaste contre toutes les formes dabus de pouvoir, de malversations et de dtournements. A linverse, lorsque ces institutions ne bnficient pas dun cadre lgal adapt et que leur personnel ne fait pas preuve dun comportement responsable, la corruption peut prosprer. Le renforcement du SNI permet damliorer la gouvernance publique et, en dfinitive, de construire une socit globalement plus juste.
Dfinir lintgrit Du latin integritas (totalit, plnitude), tat de quelque chose qui a conserv sans altration ses qualits ; qualit de quelqu'un, de son comportement, d'une institution qui est intgre, honnte4. Selon le guide de TI La lutte contre la corruption en termes clairs : Quil sagisse de personnes physiques ou dinstitutions, lintgrit dsigne un comportement et des actes conformes un ensemble de principes thiques et moraux, qui font obstacle la corruption .
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Par la ralisation dun rapport SNI, TI France entend analyser lefficacit des mcanismes anticorruption existant en France et les comparer aux mcanismes dautres pays europens. Le SNI permet aussi dapporter des clairages sur lactualit franaise rcente : dbats sur la prvention des conflits dintrts et lencadrement du lobbying, les avantages et immunits, lindpendance de la justice, etc.

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Direction Gnrale des Affaires Intrieures. 24 Etats de lUnion Europenne, la Norvge et la Suisse. 3 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb72/eb72_fr.htm 4 Larousse, http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/int%C3%A9grit%C3%A9/43543

Le rapport SNI franais sintresse 13 piliers ou institutions considrs comme jouant un rle dans la lutte contre la corruption en France. Gouvernement 1. Parlement 2. Excutif 3. Pouvoir/autorit judiciaire Secteur public 4. Administration 5. Institutions charges dassurer le respect de la loi 6. Commissions/institutions de contrle des lections 7. Mdiateur 8. Cour des comptes 9. Autorit(s) de lutte contre la corruption Non-gouvernemental 10. 11. 12. 13. Mdias Socit civile Partis politiques Entreprises

Lensemble de la mthodologie de lvaluation du SNI est dtaill en annexe I. Depuis l'laboration de cette approche la fin des annes 90, plus de 80 pays ont conduit des 5 valuations de leur SNI . De nombreux rapports ont servi de base des campagnes de sensibilisation civique, favoris l'adoption de rformes et contribu la prise de conscience de dficits de gouvernance au niveau national. Cest la premire fois quune valuation SNI est ralise en France.

AVERTISSEMENT Cette tude a t conduite en suivant la mthodologie labore par Transparency International et commune aux 26 pays ayant simultanment particip ce projet. Pour cette raison, ltude ne couvre pas certains aspects quil aurait t pertinent de traiter dans le contexte franais. Ainsi, ce rapport se concentre essentiellement sur le niveau national et tudie peu les institutions locales ; TI France estime que lducation devrait constituer un pilier part entire ; Dans un systme tel que le systme franais, les entreprises publiques auraient pu tre examines spcifiquement ; Le pilier Entreprises gagnerait tudier davantage le rle des syndicats et des organisations professionnelles.

Les rapports des pays ayant dj conduit une valuation SNI sont disponibles ladresse internet suivante : http://transparency.org/policy_research/nis/

II. Rsum excutif

Lvaluation du systme national dintgrit (SNI) franais analyse les mcanismes anti-corruption existants et leur efficacit, au travers de 13 piliers ou institutions considrs comme jouant un rle dans la lutte contre la corruption en France. Lapproche des tudes SNI considre que la solidit des piliers dpend directement de fondations que constituent les contextes social, politique, conomique et culturel du pays. La prsente tude a t ralise suivant la mthodologie labore par Transparency International et commune toutes les valuations SNI. Chacun de ces 13 piliers est valu selon trois dimensions (1) la capacit globale de l'institution fonctionner (ressources et indpendance), (2) ses propres rgles internes de gouvernance en termes d'intgrit, de transparence et de capacit rendre compte ( redevabilit ), (3) son rle dans le systme national dintgrit. La plupart des indicateurs sont tudis sous deux aspects: (a) le cadre lgal applicable aux institutions concernes et (b) la pratique effective et le comportement des acteurs appartenant ces institutions. Un niveau dintgrit globalement bon Ltude montre que le niveau du systme dintgrit hexagonal est globalement plutt bon. Le temple du SNI hexagonal prsente larchitecture suivante.

Si, du fait notamment de la multiplication rcente des affaires politico-financires, certains pourront trouver cette apprciation excessivement positive, il ne faut pas perdre de vue quelle est mettre en perspective avec celles dautres pays o les niveaux de corruption sont traditionnellement perus comme tant bien plus levs et o la pratique de la dmocratie est plus rcente. De plus, 6 cette valuation est cohrente avec les rsultats du Baromtre mondial de la corruption qui, sil exprime une forte dfiance des Franais lgard des partis politiques, montre quils considrent en revanche leurs institutions publiques comme globalement intgres. mais des fondations en voie de fragilisation Avant dentrer dans une analyse synthtique des forces et faiblesses des diffrents piliers, il convient de rappeler quelques observations relatives aux fondations supportant cet difice. Si celles-ci paraissent plutt solides et fiables, elles nen doivent pas moins tre attentivement surveilles car la prvention et la lutte contre la corruption sont troitement lies la rsistance de ce socle. Or des lzardes existent et il convient de ne pas les laisser prosprer. Ainsi, du point de vue sociopolitique, comme dans beaucoup dautres dmocraties parlementaires, les canaux classiques dexpression et de participation politique ont tendance sroder. Sur un plan plus socioconomique, des tudes rcentes soulignent galement la tendance contemporaine de la 7 socit franaise un creusement des ingalits et la fragilisation de la cohsion sociale . En outre, toute une srie de contraintes mondiales ou supranationales sont plus que jamais 8 gnratrices de tensions sociopolitiques et de remises en question de lEtat et de ses lites . Enfin, pour certains, la principale limite est peut-tre rechercher plutt du ct des fondations socioculturelles dune corruption la franaise qui prend appui sur des mcanismes, des valeurs 9 et des rgles parfaitement intgrs et lgitims par le systme politique . La lutte contre la corruption nest clairement pas une priorit politique Au vu des notes obtenues, la palme de la transparence et de lintgrit revient aux juridictions financires et aux organes de contrle des lections, la lanterne rouge lexcutif et au Parlement. Au-del dune lecture des rsultats par pilier et de ces blmes et satisfcits, on gagne tenter de comparer et de rapprocher les situations. De ce point de vue, il est possible de dgager trois grandes familles de piliers. Un premier groupe runit ceux dont la note densemble fait cho un mode de fonctionnement et un rle dans la lutte contre la corruption assez satisfaisants : juridictions financires, commissions lectorales, secteur public et socit civile. Un deuxime rassemble les secteurs prsentant des notes globales plus moyennes, savoir les piliers entreprises, mdias et justice. Un troisime regroupe enfin les plus fragiles : autorits de lutte contre la corruption, partis politiques, forces de lordre, excutif et Parlement. Au vu des piliers rassembls au sein de cette dernire famille, il apparat clairement que la lutte anti-corruption nest pas une priorit pour les principaux acteurs politiques franais : ni lexcutif, ni les partis, ni le Parlement ne se montrent particulirement sensibles cet enjeu. En outre, lorsque lon analyse la gouvernance de ces institutions sous langle de leur transparence, redevabilit (capacit rendre compte) et intgrit, tant du point de vue des rgles que des pratiques, celles-ci napparaissent pas davantage comme exemplaires.

http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/barometer_report_2010_fr.pdf Sandra Hoibian, Baromtre de la cohsion sociale, CREDOC, Note de synthse, juin 2011. Pour une vision plus nuance des consquences sociales et politique des processus de globalisation voir Suzanne Berger, Notre premire mondialisation, leons d'un chec oubli, Editions Le Seuil, 2007 et du mme auteur Made in monde. Les nouvelles frontires de l'conomie mondiale, Editions du Seuil, 2006. 9 Voir Y. Mny, La corruption de la Rpublique, Fayard, 1992, p.27.
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Des institutions globalement solides, la gouvernance perfectible et faiblement impliques dans la lutte contre la corruption Une lecture en fonction de la capacit, de la gouvernance et du rle dans le systme national dintgrit des diffrents piliers fait apparatre dautres lignes de force et de faiblesse. Le plus souvent, la capacit des piliers (leurs ressources et leur indpendance) semble relativement robuste. Lvaluation de leur gouvernance (apprhende par le prisme de leur transparence, de leur redevabilit et de leur intgrit) laisse en revanche entrevoir un tableau densemble plus fragile, spcialement en ce qui concerne la transparence (et en particulier pour les piliers partis politiques et Parlement). Cest toutefois le rle effectif quils jouent dans le systme national dintgrit qui laisse souvent beaucoup plus dsirer. Sous cet angle en effet, la moiti des piliers joue un rle assez modeste ou effac, quil sagisse de la justice (en ce qui concerne le contrle du pouvoir excutif et la rpression effective de la corruption), des autorits de lutte contre la corruption (au regard de leurs actions en matire de prvention, dducation et dinvestigation), des partis politiques (tant du point de vue de leur reprsentativit que de celui de leur engagement dans la lutte anti-corruption), des forces de lordre (tant donn le bilan de leurs poursuites judiciaires en matire de corruption), de lexcutif (considrant sa gestion du secteur public et son action de lutte anti-corruption) et du Parlement (pour son action de contrle de lexcutif et son engagement dans la lutte contre la corruption). Les lois existent mais sont insuffisamment appliques Enfin, la plupart des piliers mettent en lumire un dcalage rcurent entre un cadre juridique ou institutionnel globalement trs satisfaisant et des pratiques ou une mise-en-uvre de ces rgles qui ne suivent pas. Assurment donc, la prvention et la lutte contre la corruption pourront notablement progresser si lon sefforce de mieux faire respecter les rgles dj existantes. Une lutte essentiellement symbolique ? Dans un certain nombre de cas toutefois, aux cadres institutionnels de la lutte anti-corruption correspondent des pouvoirs dinvestigation et de sanction relativement faibles. La lutte contre la corruption peut alors prendre la forme dune politique essentiellement symbolique. Il suffit pour sen convaincre de parcourir les nombreux rapports produits depuis une dizaine dannes notamment 10 par les responsables du SCPC, de la CNCCFP et de la CTFVP pour prendre toute la mesure de ce dcalage que le lgislateur et parfois les juridictions, par leurs dcisions, ont contribu 11 creuser . Les politiques seuls responsables ? Il serait cependant injuste dimputer nos seules lites politiques la responsabilit des insuffisances de la lutte contre la corruption en France. Des tudes ont en effet montr combien les citoyens franais eux-mmes sont souvent complaisants lgard du favoritisme et de diverses formes 12 darrangements, ainsi que le rapport ambigu quils nourrissent vis--vis de la corruption . En outre, la dfense des systmes nationaux dintgrit est une politique qui dborde les frontires nationales, interdpendante dautres dynamiques et de transformations plus globales extrieures
10 Service central de prvention de la corruption (SCPC), Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), Commission pour la transparence financire de la vie politique (CTFVP). 11 Ces rapports contiennent depuis longtemps des propositions de rforme concrtes directement adosses aux problmes rencontrs par les membres de ces institutions, propositions qui ne connaissent gure d'cho ou de traduction lgislative. 12 Pierre Lascoumes (dir.), Favoritisme et corruption la franaise. Petits arrangements avec la probit, Presses de Science Po, 2010.

lhexagone. Dans un contexte europen de limitation de la dpense publique, cette politique risque de se voir confronte un problme de raret de moyens qui va se poser avec de plus en plus dacuit. De ce point de vue par exemple, la justice franaise accuse dj un retard important en comparaison de ses homologues europennes, la Commission Europenne pour lEfficacit de la me Justice la classant dans son rapport 2010 au 18 rang sur 45 pays en ce qui concerne son budget public annuel total.

Principales conclusions de ltude

Le systme national dintgrit franais est globalement bon, ce qui sexplique notamment par lanciennet de la pratique des institutions dmocratiques Le socle de ce systme est cependant fragilis : affaiblissement des canaux classiques dexpression et de participation politique, creusement des ingalits, recul de la cohsion sociale, remise en question de lEtat et de ses lites Les juridictions financires et les organes de contrle des lections sont les institutions les mieux notes alors que lexcutif et le Parlement sont celles qui obtiennent les valuations les plus basses A lexception notable de la justice, les institutions franaises concourant au systme national dintgrit ont globalement la capacit de leur action (ressources et indpendance suffisantes) Concernant leur gouvernance (transparence, intgrit, capacit rendre compte ou redevabilit ), les progrs faire se situent surtout au niveau de la transparence et concernent notamment les partis politiques et le Parlement Limplication des institutions franaises dans la lutte contre la corruption est globalement faible. Au-del dannonces symboliques, ce sujet nest ce jour clairement pas une priorit politique Lcart entre les textes, globalement bons, et leur mise en uvre effective constitue lun des principaux dfis relever Les politiques ne sont pas les seuls responsables. Les Franais, parfois complaisants lgard du favoritisme et de diverses formes darrangements, nourrissent un rapport ambigu lgard de la corruption

Principales recommandations du rapport

1. Les partis politiques doivent enfin riger la lutte contre la corruption en vritable priorit et aller ainsi bien au-del des habituelles rformes symboliques motives par les affaires. La socit civile, au sens large, doit se mobiliser pour susciter ce sursaut indispensable au rtablissement de la confiance des citoyens dans leurs institutions. 2. Mieux sensibiliser les Franais aux enjeux et solutions de la lutte contre la corruption en introduisant ce thme dans les programmes dducation civique et en donnant une meilleure visibilit aux travaux dinstitutions telles que le Service Central de Prvention de la Corruption (SCPC) ou la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). 3. Instaurer la publication de dclarations dintrts prcises tous les niveaux de la dcision publique (lus locaux et nationaux, membres du gouvernement, membres des cabinets ministriels et fonctionnaires dautorit) et consacrer lobligation de sabstenir de participer une dcision publique en cas dintrts personnels lis la question aborde. 4. Encadrer le lobbying et assurer sa transparence tous les niveaux de la dcision publique. 5. Garantir au sein de ladministration la protection des lanceurs dalerte contre toute forme de reprsailles. 6. Le contrle citoyen ainsi que la participation citoyenne llaboration de la dcision publique doivent tre encourags. Cela passe notamment par une amlioration du dispositif franais sur le droit daccs linformation. 7. Instituer un contrle des comptes des assembles. 8. Imposer aux partis politiques lobligation de publier intgralement leurs comptes et doter la CNCCFP de pouvoirs dinvestigation. 9. Rformer le statut du Parquet afin den faire une vritable autorit judiciaire indpendante du pouvoir excutif et doter la police financire de moyens suffisants. 10. Renforcer limpartialit de la procdure de classification, en dotant la Commission consultative du secret de la dfense nationale (CCSDN) dun pouvoir de dcision susceptible dappel. 11. Encourager le dveloppement du journalisme dinvestigation et assurer la transparence de lactionnariat des mdias. 12. Les entreprises franaises doivent prendre des engagements publics en matire de lutte contre la corruption et adopter dans ce domaine des dispositifs de prvention inspirs des meilleures pratiques.

III. Les fondations du systme national dintgrit franais

Cadrages politico-institutionnels
Le systme politico-institutionnel franais, souvent qualifi de semi-prsidentiel, se caractrise par un Parlement au pouvoir amoindri et par une Prsidence de la Rpublique prminente (sauf en cas de cohabitation, o le Premier ministre, alors chef rel de la majorit parlementaire, se voit effectivement confrer les moyens de gouverner). Dans ce systme, la plupart des piliers valus dans le cadre de cette revue gnrale disposent de ressources suffisantes qui mettent leurs occupants labri du besoin ou de la tentation de monnayer leurs activits et leurs fonctions. Cela nempche pas que lexcutif et le lgislatif interagissent avec leur environnement et sont influencs par dautres milieux, notamment socioconomiques, avec lesquels se nouent des relations parfois problmatiques. De rcentes affaires touchant aussi bien des hauts-fonctionnaires (scandale du Mdiator, affaire Prol), des ministres que des parlementaires (affaire Woerth-Bettencourt) lont encore rappel rcemment. Absence dune relle volont politique de sattaquer la corruption en France Sauf actualit brlante ou situation de crise ponctuelle, la prvention et la lutte anti-corruption restent des enjeux qui ne proccupent dordinaire que trs marginalement les pouvoirs publics notons toutefois, dans un contexte de grandes affaires et pr-lectoral, un certain engouement affich de la classe politique pour ces thmatiques. Pour lexcutif en gnral, cette thmatique appelle souvent plus des politiques symboliques, que des actions assorties de relles sanctions contre les contrevenants. Les assembles parlementaires rechignent galement intervenir sur ces questions pour mettre au point un arsenal rpressif fort susceptible de se retourner contre leurs membres. Les dbats sur le paquet lectoral 2011 ont permis de lillustrer encore tout dernirement lorsque Jean-Franois Cop et Christian Jacob dposrent un amendement aux textes sur la transparence financire pour retirer l'incrimination pnale initialement prvue lencontre des dputs qui mettraient de fausses dclarations de patrimoine. Les premiers lments rendus publics sur le projet de loi visant rglementer les situations de conflits dintrts laissent galement prsager un texte final qui risque bien dtre trs en de des prconisations de la 13 commission Sauv . Dispersion et manque de moyens des institutions actives dans la lutte contre la corruption Ces impressions sont redoubles par la faiblesse des moyens globalement allous au pouvoir judiciaire. Si le contrle juridictionnel des actes de ladministration est parfaitement organis, des moyens plutt faibles limitent considrablement lefficacit de la rpression judiciaire en matire de dlinquance conomique et financire et de lutte anti-corruption. Par ailleurs, il nexiste pas en France dautorit spcialise dans la lutte contre la corruption rpondant prcisment au cadrage de lenqute SNI. On est plutt en prsence dune myriade dorganismes, disperss dans les diffrents piliers couverts par ltude et dont les activits ont voir avec certains aspects de cette croisade. Les deux institutions dont les missions se centrent le plus autour de cette politique sont dune part la Commission pour la transparence financire de la vie politique (CTFVP) et de lautre,
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Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts.

le Service central de prvention de la corruption (SCPC), qui se caractrisent par des moyens matriels, financiers et humains drisoires. Leur action reste essentiellement prventive et ducative et, en ce qui concerne la conduite dinvestigations, les comptences reconnues ces deux institutions sont clairement beaucoup plus limites. Il ny a donc rien dtonnant ce que, plus gnralement, laction de ladministration en matire de lutte contre la corruption reste aussi trs secondaire, tant sur le plan de linformation et de la sensibilisation du public cet enjeu que du point de vue de sa participation aux actions de lutte contre la corruption conduites par des organisations sentinelles telles que le SCPC, des entreprises ou la socit civile. Au fond, cette cause mobilise dabord quelques associations, qui, si elles sont assez peu nombreuses, se rvlent tout de mme trs actives et visibles.

Cadrages socio-politiques
Les forces politiques luvre au sein de cet environnement institutionnel se caractrisent par linstabilit et la fragmentation. Une identification partisane de plus en plus insaisissable Les comportements des lecteurs tout dabord posent problme. Alors que des dcennies leur ont t ncessaires pour faire lapprentissage du suffrage universel, tout se passe comme si les 14 Franais avaient dsormais dsappris voter . Depuis le dbut des annes 1990, labstentionnisme lectoral est devenu une donne rcurrente de chaque consultation. Les dernires lgislatives ont mme enregistr un niveau historique de prs de 40% dabstention. Limage que renvoient galement rgulirement les grandes enqutes est celle de citoyens dont lidentification partisane est de plus en plus insaisissable. Pour certains, la France se caractriserait 15 mme par une culture anti partisane . Ces errements se rpercutent de plein fouet sur les lites politiques : contre toute attente sondagire , les lecteurs envoient une majorit socialiste lassemble en rponse la dissolution prononce en 1997 par Jacques Chirac ; ils refusent prs de 55% le 29 mai 2005 la ratification du trait tablissant une Constitution pour lEurope dsavouant ce faisant laccord assez large qui faisait jour alors entre reprsentants de diffrents camps politiques ; enfin, le 21 avril 2002, leurs votes aboutissent une prsidentielle dont le 16 second tour voit saffronter un candidat de la droite classique un candidat de lextrme droite . Fragmentation et instabilit du systme des partis franais Lenvers de ce dcor est peupl de partis politiques dont les contours sont eux aussi mouvants et flous. En 2008, quatorze formations politiques ont reu des aides publiques de lEtat. Seules huit disposent toutefois de reprsentants lus au Parlement. Si lon change la focale pour cerner ces objets politiques en prenant pour appui le cadre lgal de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), ce ne sont plus 8 ou 14 mais 594 formations politiques qui ont effectivement t enregistres depuis 1990, sachant que pour lanne 2009, elles taient au nombre de 295. A ct dune petite dizaine de structures faisant figures de partis nationaux bien tablis, capables de mobiliser des lecteurs chaque consultation et en mesure de disposer de ressources humaines, matrielles et financires de bon niveau, la majeure partie des
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A. Garrigou, Histoire sociale du suffrage universel en France 1848-2000, Seuil, 2002. C. Ysmal, Lvolution du systme de partis : miettement, regroupement et alliance in Ltat de la France, La Dcouverte, 2010. 16 B. Cautrs, N. Mayer, (dir.), Le nouveau dsordre lectoral. Les leons du 21 avril 2002, Paris, Presses de Science Po, 2004.

organisations partisanes hexagonales sont de taille trs modeste (avec peu dadhrents et de militants), peu actives, si ce nest par intermittence et sur un plan lectoral essentiellement. Au milieu des annes 1980, lancien systme bipolaire (quatre partis lis les uns aux autres par des alliances : le PC et le PS gauche, le RPR et lUDF droite) captait prs de 95% des suffrages. Ce schma na pas rsist aux modifications institutionnelles et politiques (lmergence de nouveaux enjeux comme limmigration et lenvironnement ayant fait merger de nouveaux prtendants tels le Front national et diffrentes organisations cologistes). Cette instabilit et cette fragmentation du systme des partis franais reste dactualit. Cre en 2002 pour rassembler toutes les composantes de la droite, lUMP voit cette prtention remise en question. A gauche, les allis traditionnels du PS sont aussi en crise ou en proie des dissensions qui entravent la capacit des socialistes reconqurir le pouvoir.

Cadrages socio-conomiques
Sans vouloir expliquer mcaniquement ces dynamiques politiques par diverses volutions socioconomiques, le systme politique franais ne constitue pas pour autant en soi un isolat dont le fonctionnement pourrait rester labri des autres sphres de la vie conomique, sociale ou culturelle. Progression des ingalits Sur la longue dure, la socit franaise a t caractrise par un salariat en expansion, une dynamique de tertiarisation, un dveloppement des couches sociales intermdiaires et un 17 glissement vers le haut des catgories sociales les plus leves . En mme temps, les catgories populaires continuent de constituer une composante importante de la socit (ouvriers et contrematres reprsentent 25% de la population active et avec les employs, ce groupe atteint 60%). Lexpansion de couches sociales sans emploi et fragilises attnue aussi singulirement cette image dune France o les groupes sociaux verraient naturellement leur position slever dans lchelle sociale. Le chmage de longue dure sest install et avec lui lemploi prcaire et diverses formes dinactivit. La menace ne touche pas tous les groupes sociaux avec la mme acuit et 18 certains travaux ont mis en vidence lapparition dune nouvelle underclass plus expose . Le diagnostic qui merge alors est celui dune socit dans laquelle les ingalits tendent se creuser. Dabord en termes de partage des revenus. En 2006, si lon excepte les revenus du patrimoine, aprs impts et prestations sociales, les 10% de la population franaise percevant les revenus les moins levs ne reoivent que 3,6% de lensemble des revenus distribus. Dans le mme temps, les 10% les plus favoriss peroivent 24,5% des revenus distribus. Laccs au savoir et lcole, source de distinctions et de disparits sociales fortes, nest pas en reste sur ces volutions. Si la tendance globale est lallongement de la scolarit, lcole ne redistribue pas beaucoup plus aujourdhui quhier les chances de promotion sociale. Les universits franaises qui se targuent dtre plus dmocratiques que les grandes coles naccueillent que peu denfants issus 19 des catgories sociales les plus modestes . En arrire plan de ces volutions se profile la question de la mondialisation et plus gnralement celle de laccroissement des interdpendances entre Etats. Les transformations socio-conomiques
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L. Chauvel, Le destin des gnrations. Structure sociale et cohortes en France au XXme sicle, PUF, 2002. R. Castel, La monte des incertitudes. Travail, protection, statut de lindividu, Seuil, 2009. 19 E. Maurin, LEgalit des possibles, Seuil, 2002.

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nationales et supranationales sont plus que jamais gnratrices de tensions sociopolitiques et porteuses de remises en question des Etats et de leurs lites.

Cadrages socio-culturels
Haut niveau de dfiance et baisse de lengagement civique Le constat gnral qui ressort depuis plus de vingt ans de grandes enqutes internationales est que les Franais, plus que leurs homologues dautres pays, se mfient de leurs concitoyens et des pouvoirs publics. Ce trait culturel ferait selon elles le lit de lincivisme et de la corruption (tolrer plus facilement le versement dun pot-de-vin dans lexercice de ses fonctions, demander des aides publiques indues etc.). Pour favoriser la coopration et asseoir la confiance, il existe bien en France un maillage associatif dense avec des structures trs varies. Cependant, celles-ci sont loin de rassembler une majorit de Franais. Une enqute conduite sur la France pour valuer les consquences politiques du dclin de lengagement civique et du capital social a nanmoins permis de nuancer cette hypothse et de montrer quadhrer une ou plusieurs associations ne rend pas ncessairement plus confiant ni plus civique, mais que quelle que soit lassociation, mme les 21 simples adhrents apparaissent plus politiss . Des chercheurs du CEPREMAP ont montr que ces attitudes culturelles de dfiance et dincivisme seraient troitement corrles avec le fonctionnement de notre Etat et de notre modle 23 social . Dautres auteurs ont galement soulign que si ces dynamiques nont pas toujours t aussi saillantes, elles se sont inscrites au sein dune trame historique plus longue qui court depuis me 24 le dbut du XX sicle et qui sest affirme aprs la seconde guerre mondiale . Les attitudes des Franais lgard de la corruption sont complexes et ambigus Si certains citoyens sont prompts dnoncer le manque de probit des lites politiques, tel nest pas le cas de tous. Des dcalages sont galement perceptibles selon que la question de la probit est pose sur un mode gnral ou en liaison avec des types de situations plus spcifiques. Enfin, un grand cart est galement observable entre les perceptions et les pratiques des acteurs sociaux : plusieurs lus ayant t parfois lourdement sanctionns par la justice ont pourtant t rlus par leurs concitoyens, quil sagisse gauche de J. Mellick ou droite de P. Balakany. En fait, lorsque certains dirigeants se jouent des rgles et les orientent leur profit, les citoyens, souvent complaisants avec le favoritisme et les diverses formes darrangements, les sanctionnent finalement peu . Car la politique nest pas seulement affaire de morale, mais aussi defficacit et de confiance dans les institutions . Comme lont montr de rcentes enqutes, cest larbitrage complexe et mouvant entre ces trois dimensions qui explique lambivalence du comportement des 25 lecteurs et leur tolrance de fait .
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World Values Survey. N. Mayer, Les consquences politiques du capital social : le cas Franais , Revue Internationale de Politique Compare, Vol. 10, n 3, 2003. 22 CEntre Pour la Recherche EconoMique et ses Applications. 23 Y. Algan, P. Cahuc, La socit de dfiance. Comment le modle social franais sautodtruit, Editions rue dUlm, 2007. 24 O. Galland, Y. Lemel, La socit franaise : pesanteurs et mutations, A. Colin, 2006. 25 Les citations qui prcdent sont empruntes Pierre Lascoumes (dir.), Favoritisme et corruption la franaise. Petits arrangements avec la probit, Presses de Science Po, 2010.
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Sans doute lducation ds le secondaire pourrait-elle constituer la pierre angulaire lmentaire 26 de lvolution de ces attitudes sociales. Il existe bel et bien un enseignement civique au lyce ; en Sciences conomiques et sociales, la science politique est ponctuellement prsente dans le re programme du cycle Terminal : 10 % du programme de 1 la concerne et une option de spcialit re (36 h) en terminale. Toutefois, le programme de 1 , revu au printemps dernier, n'aborde pas, faute de temps, les dimensions thiques, redevabilit (capacit rendre compte), transparence et promotion de la probit.

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http://eduscol.education.fr/cid45840/programmes-d-education-civique-ecjs-au-lycee.html

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IV. La corruption en France

Une corruption la franaise ? Pour certains commentateurs, il existe bel et bien une corruption la franaise qui prend appui sur des mcanismes, des valeurs et des rgles parfaitement intgrs et lgitims par le systme politique , tant et si bien que celle-ci finit par se dvelopper non pas ct ou en marge du systme : elle vit en symbiose avec lui, se nourrit de ses faiblesses, sinfiltre dans ses interstices . Au final, la rpression, la pnalisation, mme ncessaires, ne sont que des palliatifs, 27 des remdes partiels. Ils font tomber la fivre mais ne suppriment pas le virus . Des journalistes dinvestigation soutiennent lhypothse dune aggravation rcente de ce phnomne, allant jusqu 28 tabler sur lapparition de vritables professionnels s corruption . Le manque de donnes statistiques rend difficile lapprhension objective du phnomne Si les travaux qui se saisissent de cet objet sont nombreux et dinspiration varie, il nen reste pas moins qu travers eux, la corruption est loin dtre un phnomne ais cerner. Ainsi, un organisme comme le Service central de prvention de la corruption (SCPC), pourtant bien au fait de cet enjeu, souligne encore dans son dernier rapport quil nest toujours pas en mesure de quantifier et diffrencier les formes multiples de la corruption en France. Il ne peut non plus produire des lments de repres fiables et objectifs en ce qui concerne les modes de saisine, les typologies 29 dinfractions et le suivi des procdures . Prs de 20 ans aprs la promulgation de la loi Sapin qui donna naissance au SCPC, la connaissance prcise de lampleur de la corruption et des mcanismes qui en sous-tendent le fonctionnement chappe encore aux institutions, y compris celles spcialement cres pour en comprendre et donc mieux en prvenir le dveloppement. On ne saurait mieux dire combien la connaissance pralable laction sur ces questions ne va pas de soi. Cela ne signifie pas pour autant quaucune donne nexiste. En premier lieu, des donnes quantitatives et objectives sont rgulirement publies. Trois sources complmentaires dinformation dorigine judiciaire, se recoupant partiellement, permettent ainsi au SCPC dvaluer le volume annuel daffaires lies des dlits de corruption, de trafic 30 dinfluence, de favoritisme, de concussion et de prise illgale dintrt : le casier judiciaire renseigne sur les condamnations prononces pour des atteintes la probit ; les informations collectes via la nouvelle chane pnale (NCP) pour sept juridictions de la rgion parisienne 31 clairent toute une srie daffaires en cours ; la Direction des affaires criminelle et des grces (DACG) fournit galement des informations utiles sur des affaires signales en cours (certaines de ces donnes tant redondantes avec celles collectes partir de la nouvelle chane pnale). Cet horizon de la mesure dsigne immdiatement plusieurs limites : la nouvelle chane pnale ne 32 couvre quune portion trs rduite du territoire hexagonal ; les donnes produites par la DACG ne
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Toutes les citations qui prcdent sont empruntes Y. Mny, La corruption de la Rpublique, Fayard, 1992, p.27. R. Lenglet, Profession corrupteur. La France de la corruption, J.-C. Gawsewitch Editeur, 2007. Rapport dactivit 2010 du Service Central de Prvention de la Corruption, DILA, 1011, p.21. 30 En France, le code pnal regroupe sous la rubrique Atteintes la probit publique ces diverses infractions susceptibles dtre commises par des agents publics. Sur cette dfinition juridique de la corruption et les autres mises en perspective et dfinitions possibles, voir P. Lascoumes, Une dmocratie corruptible. Arrangements, favoritismes et conflits dintrts, Seuil, 2011, pp.21-24. 31 La majorit des statistiques relatives l'activit pnale du parquet peuvent tre dsormais produites automatiquement partir des trois logiciels pnaux : nouvelle chane pnale et infocentres associs, mini-pnale et micro-pnale, Bulletin Officiel Du Ministre De La Justice n 84 (1er octo bre - 31 dcembre 2001), Cadres statistiques pour mesurer l'activit pnale en 2001, DAGE 2001-16 E1/31-12-2001. 32 Le Rapport de politique pnale 2010, Direction des affaires criminelles et des grces, Ministre de la Justice comprend cette anne une entre sur la corruption (p.46-47) qui aurait pu tre loccasion denrichir les donnes sur les affaires en

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concernent que les atteintes la probit les plus consquentes et nenglobent absolument pas les affaires dimportance moindre ; au final, ces donnes semblent ne concerner que la toute petite partie immerge de liceberg. Sous rserve de ces remarques, les donnes quantitatives de source judiciaire centralises par le SCPC mettent en vidence pour 2010 lexistence de prs de 370 affaires de manquement la probit : 152 condamnations dfinitives pour des affaires datteinte la probit et environ 220 affaires en cours (149 pour la NCP et 137 pour la DACG, dont environ une moiti relveraient dj des dossiers traits par les juridictions de la rgion parisienne). 33 LObservatoire Smacl des risques territoriaux permet dlargir la focale lensemble du territoire national, malheureusement sur des populations assez restreintes dlus et de fonctionnaires 34 territoriaux assurs par cet organisme mutualiste (1285 lus et 1088 fonctionnaires territoriaux) . Sur la priode 2008-10, en moyenne, 80 90 lus et environ 60 70 fonctionnaires territoriaux se retrouvent mis en cause par la justice. Or, le manquement au devoir de probit intervient comme motif de poursuite dans 47,4% des cas en ce qui concerne les lus et dans 56,4%, pour les fonctionnaires territoriaux. Dautres canaux dvaluation, plus qualitatifs, relatifs aux perceptions, permettent de complter cet tat des lieux et alimentent eux-aussi priodiquement les rflexions autour de la corruption en 35 France. Le traditionnel indice de perception de la corruption de Transparency International, qui classe les pays en fonction du degr de corruption peru dans le secteur public, place en 2010 la me position sur 178 (soit une place de moins par rapport au classement de 2009). France en 25 En Europe, la France se retrouve ainsi derrire le Danemark, la Finlande, la Sude, les Pays-Bas, le Luxembourg, lIrlande, lAllemagne, le Royaume-Uni et la Belgique. Le dernier Baromtre mondial de la corruption 2010, autre indice de Transparency International, permet de complter ce tableau en faisant notamment ressortir que 66% du public franais interrog estime que la corruption a augment au cours des trois dernires annes. 68% considrent par ailleurs comme inefficaces les actions gouvernementales de lutte contre la corruption, avec comme institution 36 pointe comme tant tout spcialement corrompue les partis politiques . Agir avec exemplarit contre la corruption nest pas une priorit Si en contrepoint de ce tableau on ajoute que les condamnations effectivement prononces apparaissent, de manire gnrale, fort modres, surtout si on les compare celles infliges en matire dinfraction de droit commun (vol ou atteintes aux personnes), alors mme que le quantum 37 des peines applicables est souvent moins lev , on aura compris que le portrait densemble franais en matire de lutte contre la corruption laisse dsirer. Au fond, ce tableau est la mesure de lambivalence des lus et de leurs concitoyens eux-mmes sur le sujet : ct lus, les parlementaires se saisissent certes de manire rcurrente de cet enjeu mais dans le mme temps, 38 leurs rformes font souvent plus cho un rformisme destrade qu une relle volont dradiquer ce flau multiforme ; de la mme faon, ct concitoyens, lindignation propos des affaires nexclut ni complaisance de leur part, lorsque le favoritisme et larrangement peuvent tourner leur avantage, ni une propension rgulire rlire des reprsentants pourtant condamns pour des atteintes la probit.

cours traites dans les ressorts judiciaires autres que la capitale et la rgion parisienne. Malheureusement part une affirmation liminaire : Les affaires de corruption ne sont pas nombreuses en volume , aucune donne nest mobilise lappui de ce constat. 33 Plateforme web d'information juridique qui analyse, depuis 1998, l'volution des risques juridiques encourus par les collectivits territoriales, leurs lus et personnels, dans l'exercice de leurs fonctions. 34 Observatoire SMACL des risques territoriaux, Rapport annuel 2011, http://www.smacl.com/publications2011observatoire/appli.htm 35 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/in_detail 36 http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/barometer_report_2010_fr.pdf 37 Rapport dactivit 2010 du Service Central de Prvention de la Corruption, DILA, 1011, p.38. 38 P. Lascoumes, Corruptions, Presses de Science Po, 1999, p.25 et p.128 et suivantes.

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V. Actions de lutte contre la corruption

Les institutions publiques actives La lutte anti-corruption en France nest pas centralise au sein dune agence ou dun organisme dEtat. Plusieurs institutions, parpilles au sein des diffrents piliers couverts par ltude, agissent plus ou moins efficacement au service de cette politique. Le Service central de prvention de la corruption (SCPC) fournit des ressources intellectuelles utiles la connaissance du problme et sa prvention. Au sein de la Division nationale des investigations financires et fiscales (DNIFF), la Brigade centrale de lutte anti-corruption centralise des informations sur les modes opratoires de la corruption tout en conduisant paralllement des enqutes judiciaires. Depuis le ministre de lconomie et des finances, TRACFIN (Traitement du Renseignement et Action contre les Circuits FINanciers clandestins) apporte son concours cette croisade en luttant contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. En contrlant les recettes et dpenses des candidats et organisations politiques, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sinscrit galement dans ce combat, tout comme la Commission pour la transparence financire de la vie politique (CTFVP) dont laction vise sassurer que lventuelle lvation de patrimoine des lus et dirigeants d'organismes publics assujettis son contrle ne reflte pas un enrichissement indu du fait de leurs fonctions. Un cadre lgislatif parmi les meilleurs mais insuffisamment appliqu Au regard des standards internationaux, la France, qui a effectivement transpos dans son droit interne les diffrentes conventions internationales et europennes relatives la lutte contre la corruption, fait plutt figure de bon lve sur le plan de lencadrement juridique. Depuis une quinzaine dannes en effet, sa lgislation anti-corruption sest modifie en profondeur : mesures de rpression contre la corruption active et passive, encadrement du financement de la vie politique, etc. Sagissant de la dimension internationale, la France a jou un rle central dans loffensive rcente contre les paradis fiscaux et leur implication dans la circulation de largent sale. La diplomatie franaise a galement uvr en faveur dun suivi efficace et transparent des engagements des 140 Etats signataires de la convention des Nations unies contre la corruption. En droit franais, la loi du 13 novembre 2007 est venue renforcer et mettre en cohrence les incriminations de corruption. Cette loi protge en outre le salari du priv contre des reprsailles lorsquil a dnonc un fait de corruption au sein de son entreprise. Cette loi a enfin confr des moyens denqutes renforcs auparavant rservs la lutte contre la grande criminalit (coutes, sonorisations, etc.) aux juges et policiers anti-corruption. Si la dernire grande loi spcifiquement ddie la lutte contre la corruption remonte 2007, le dispositif lgislatif franais vient encore dtre rcemment enrichi : la loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique a lgrement amlior la marge de manuvre de la CTFVP et confr la CNCCFP de nouveaux pouvoirs de sanction financire, tout en tendant lobligation de transparence aux dpenses et recettes associes aux lections snatoriales. La cration dune
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Loi n 2007-1598 du 13 novembre 2007 relative la lutte contre la corruption publie au Journal Officiel du 14 novembre 2007.

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commission de rflexion sur la prvention des conflits dintrts dans la vie publique linstigation du Prsident de la Rpublique en septembre 2010 a par ailleurs donn lieu la publication dun consistant rapport sur cet enjeu, dans lattente de lexamen dun projet de loi sur le sujet, dont les premiers lments de cadrages disponibles laissent toutefois augurer un texte aux ambitions singulirement contractes. Ltude des diffrents piliers du SNI montre cependant que ce dispositif demeure par trop inappliqu. Des initiatives politiques rcentes suscitent linquitude Malgr ces progrs, le projet de suppression du juge dinstruction sans renforcement parallle de lautonomie du parquet par rapport au pouvoir excutif pour louverture et la conduite des enqutes a pour sa part nourri de nombreuses inquitudes. Une autre loi visant limiter davantage laccs des juges aux documents classs secret dfense risque galement considrablement dentraver laction des magistrats anti-corruption. Rle des mdias, de la justice et de la socit civile Lactualit de cet enjeu de la lutte anti-corruption ne se rsume toutefois pas ces actions de codification. Elle tient au moins autant laction des mdias et de la justice qui ont port ces deux dernires annes un certain nombre daffaires retentissantes la connaissance du public. Sur le plan intrieur, on peut notamment citer diverses affaires en liaison avec le problme de financement de la vie politique telles les affaires Woerth-Bettancourt, Karachi et Gurini, plaant sur le devant de la scne toute une srie de hauts responsables politiques. En matire de sant publique, le rcent scandale du Mdiator a galement permis de mettre en vidence de multiples conflits dintrts au sein du systme sanitaire franais. Enfin, sur le plan de la lutte contre la corruption une chelle plus large que lhexagone, une tape historique a t franchie dans laffaire des biens mal acquis, porte par plusieurs ONG dont TI France, grce un arrt de la Cour de cassation de novembre 2010 autorisant la poursuite dune enqute judiciaire sur le financement du patrimoine franais de diffrents chefs dEtat africains.

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VI. Les piliers du systme national dintgrit franais

1. Parlement Rsum
Les parlementaires franais savent trouver des moyens daction satisfaisants, en cumulant des responsabilits et des mandats locaux, sources davantages et de moyens parallles. Le rgime politique franais est trs diffrent du systme parlementaire classique. Ainsi, le Snat et lAssemble nationale sont trs dpendants de lexcutif, tant du point de vue formel quau regard du fonctionnement rel du jeu politique. Alors que les mcanismes garantissant la transparence du fonctionnement des assembles se rvlent relativement satisfaisants, lintgrit et la redevabilit des parlementaires, notamment lgard de leurs concitoyens, restent insuffisantes. De ce point de vue, la faiblesse relative de lengagement des assembles parlementaires franaises dans la prvention et la lutte anti-corruption na donc rien dtonnant. Cependant, si lexcutif est en position de force dans lquilibre gnral des pouvoirs publics, de nouvelles formes de contrle de ce dernier par le Parlement commencent voir le jour et pourraient, moyen terme, transformer la fonction parlementaire et le fonctionnement mme des pouvoirs publics.

Structure et organisation
Le systme politique franais inaugur en 1958 rompt avec les rgimes parlementaires et dassembles qui lont prcd. Avec linstallation de la Cinquime Rpublique en effet, lefficacit et lautonomie de lexcutif lemportent sur limpratif de dlibration des reprsentants lus. Un systme souvent qualifi de semi-prsidentiel voit ainsi le jour : celui-ci se caractrise par un Parlement au pouvoir amoindri et, au sein de lexcutif, par laffirmation de la prminence de la Prsidence de la Rpublique.

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Toutefois, il arrive que majorit parlementaire et majorit prsidentielle ne concident pas. Dans ce cas de figure, le Prsident de la Rpublique doit composer avec son Premier ministre, quil nomme gnralement en tenant compte de la majorit parlementaire issue des urnes. On parle alors de cohabitation . Ce pilier se focalisera sur les deux assembles parlementaires franaises : la chambre haute ou Snat et lAssemble nationale. LAssemble (577 dputs) est renouvele tous les cinq ans et lue au scrutin uninominal majoritaire direct et le Snat (343 snateurs) par des collges 40 41 lectoraux , pour six ans . A la diffrence de l'Assemble nationale, le Snat ne peut tre dissous. Conformment au paquet lectoral vot en 2011, leur lection est assujettie des rgles de 42 transparence financire, ce qui tait dj le cas depuis 1988 pour leurs collgues de lAssemble .

Ressources (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur assurent-elles au Parlement les ressources ncessaires pour assumer pleinement son rle? Note : 100 Plusieurs rgles permettent aux assembles parlementaires franaises de disposer dune relle 43 autonomie financire . Tout dabord, larticle 7 de lordonnance du 17 novembre 1958 stipule que chaque assemble parlementaire jouit de lautonomie financire . Dun point de vue formel, au stade prparatoire, les crdits ncessaires au fonctionnement de chaque assemble sont mis au point dans le cadre dune commission prside par un prsident de chambre la Cour des comptes. Dans son travail, cette commission est assiste de deux magistrats de cette mme cour, ayant voix consultative dans les dlibrations. Toutefois, les projets de budget labors par lAssemble nationale et par le Snat sont librement tablis par les questeurs de ces chambres, sur proposition du secrtaire gnral de la questure et du directeur du service financier comptent. Preuve parmi dautres de cette souverainet budgtaire : en ce qui concerne lexcution des dpenses, larticle 16 du rglement de lAssemble nationale ne prvoit pas que celles-ci soient vrifies par un contrleur externe du ministre des Finances ou de la Cour des comptes. Au dbut de la lgislature, lAssemble nomme la reprsentation proportionnelle des groupes une commission spciale de 15 membres, prside par un lu de lopposition, charge de vrifier et dapurer les comptes. Cette commission donne quitus aux questeurs de leur gestion et elle rend compte lAssemble. Elle tablit galement un rapport public. Au Snat, cest galement une commission, institue par larticle 103 bis du rglement, qui est en charge du contrle des comptes et de l'valuation interne. Nomme l'ouverture de chaque session ordinaire, elle comprend des membres de tous les groupes politiques. Sur proposition du Bureau du Snat, les comptences et moyens d'investigation de cette commission ont t conforts et ces modifications intgres dans le rglement du Snat (2 juin 2009).
Collges lectoraux forms de reprsentants lus au suffrage universel (conseillers rgionaux, conseillers gnraux, dlgus des conseils municipaux, etc.). Les snateurs des plus petits dpartements sont lus au scrutin majoritaire ; ceux des plus grands, la reprsentation proportionnelle. 41 Les snateurs sont renouvels par moiti, tous les trois ans. 42 Loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplifica tion de dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique. 43 Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, 2010, pp.91-94.
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Enfin, depuis 2001, avec la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les crdits des assembles parlementaires ont t regroups au sein dune mission spcifique runissant les crdits des pouvoirs publics , chacun dentre eux faisant lobjet dune ou de plusieurs dotations. Selon le Conseil constitutionnel, ce dispositif permet de garantir le principe dautonomie financire des pouvoirs publics concerns, lequel relve de la sparation des pouvoirs (dcision du Conseil 44 2001-448, 25 juillet 2001) .

Ressources (pratique)
Le Parlement dispose t-il effectivement des ressources appropries lui permettant dassumer efficacement son rle? Note : 75 Il nest pas simple de rpondre cette question. Entre les chiffres officiels et les pratiques, un dcalage profond semble exister, qui laisse penser que les parlementaires franais sont, au final, relativement privilgis. Limpression manant des mdias et qui prvaut est en effet celle de parlementaires recherchant constamment des moyens (logistiques, financiers et humains) complmentaires pour exercer convenablement leur mandat, avec pour certains, sans doute, la tentation dinstrumentaliser ces ressources disponibles des fins plus personnelles que professionnelles. Ainsi, limage relaye 45 par la presse est communment celle de privilgis de la Rpublique . Ds que sont voqus les moyens dexistence et de fonctionnement des parlementaires, refleurissent dnonciations et diatribes antiparlementaristes. La rcente rforme des retraites a dailleurs encore rcemment donn lieu de vives dnonciations des avantages financiers du rgime trs particulier de retraites 46 des anciens parlementaires . Toutefois, ces critiques nont pas encourag les lites politiques 47 aborder ces questions de manire transparente et sereine sur la place publique . En 2009, titre dillustration pour lAssemble nationale, les dpenses de fonctionnement se sont leves prs de 521 millions deuros. Sur ce total, les charges parlementaires ont reprsent environ 290 millions deuros (plus de 55%) dont : un peu moins de 50 millions ddis aux indemnits parlementaires, 65 millions consacrs au paiement des charges sociales, 155 millions rservs aux frais de secrtariat et 7 millions aux voyages et dplacements. Sur le plan financier mais cette fois-ci titre individuel, les 321 snateurs et les 577 dputs reoivent chaque mois le traitement dtaill ci-dessous :

Jean-Pierre Camby (dir.), La rforme du budget de lEtat, LGDJ, 2002. Y. Stefanovith, Aux frais de la princesse. Enqute sur les privilgis de la Rpublique, J.-C. Latts, 2007, ou C. Lvy, La bulle de la Rpublique : enqute sur le Snat, Calman-Lvy, 2006 et plus rcemment C. Dubois, M.-C. Tabet, Largent des politiques, Albin, Michel, 2009, Mediapart, Snateur et questeur: la vie de chteau, 27 juin 2011, par Mathilde Mathieu et Michal Hajdenberg. 46 A. Baudu, La situation matrielle des anciens dputs et snateurs, un privilge parlementaire , Revue franaise de droit constitutionnel, 80, 2009. 47 Comme la montr A. Garrigou ( Vivre de la politique. Les quinze mille, le mandat et le mtier , Politix, 20, 1992), ces critiques ont dailleurs trs tt inclin les parlementaires de la Troisime Rpublique hsiter longtemps avant daugmenter finalement leur indemnit en 1902 et opter finalement, en 1938, pour une solution soustrayant cette question au dbat public adossant laugmentation de leur indemnit de manire automatique et discrte son indexation sur le traitement des hauts fonctionnaires du Conseil dEtat.
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Nature Indemnit brute

Montant (en euros) 7064

Dtail - 5487 dindemnit de base - 164 dindemnit de rsidence - 1412 dindemnit de fonction - non imposable

Indemnit reprsentative de frais de mandat Crdit collaborateurs

6209 7203 pour les snateurs 9066 pour les dputs TOTAL : 20 476 pour un snateur 22 339 pour un dput
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Tableau 1 : Les ressources des parlementaires

Les parlementaires disposent galement dune rserve parlementaire (environ 90 millions deuros lAssemble et 55 millions au Snat) dans laquelle ils peuvent - trs ingalement - puiser afin de soutenir des projets locaux. Le mode dallocation de ces ressources publiques de la rserve est trs opaque et il semblerait que sa rpartition discrtionnaire profite aux lus de la majorit ainsi quaux lus les mieux tablis (occupant des responsabilits et/ou bnficiant dune 49 longvit parlementaire suprieure . Du point de vue des moyens matriels, de 1958 nos jours, ceux-ci se sont considrablement 50 amliors . Ainsi par exemple, les locaux accueillant les lus se sont accrus. A lAssemble 2 2 nationale, ils sont passs de 33 000m 110 000m . Depuis lacquisition des annexes du 101 de la rue de lUniversit et du 233 du boulevard Saint-Germain (en 1974 et en 1983), les dputs disposent tous dun bureau personnel - il est vrai de dimension souvent modeste mme lorsquil comporte quelques commodits (couchage rudimentaire et coin toilette). Pour ce qui concerne les moyens humains, leur accroissement est all de pair avec lalourdissement, la complexification et, plus gnralement, la professionnalisation du travail 51 parlementaire . Au sein des assembles, les parlementaires peuvent sappuyer sur trois types de collaborateurs : - les fonctionnaires parlementaires, soit environ 1250 au Palais Bourbon (ils taient environ me 650 au dbut de la V Rpublique) et 1200 au Snat. Concrtement, lAssemble, au er 1 juin 2009, les fonctionnaires des services lgislatifs et des services communs qui sont les plus directement impliqus auprs des parlementaires dans la fabrique des lois reprsentaient un effectif total de 644 fonctionnaires sur les 1248 effectivement employs ; - les collaborateurs des groupes politiques (environ une centaine de personnes lAssemble) ; - les assistants parlementaires dont la population est estime environ 2000 collaborateurs 52 lAssemble, 180 dputs employant 3 assistants, 187 : 4, 118 : 5, 29 : 6 et 5 : 7 . Si lensemble de ces moyens paraissent non ngligeables, on peut toutefois se demander sils sont suffisants. Le dput R. Dosire observe que pour les parlementaires ne cumulant ni les mandats

Rapport de MM. Les questeurs sur le rglement des comptes de lexercice 2009. N. Braemer, La rserve parlementaire : mystre de la Rpublique , La lettre du cadre territorial, n 319, 15 juin 2006 et Jean-Baptiste de Montvalon, Cet argent rserv au Parlement , Le Monde, 17/11/1998. 50 J.-P. Duprat, Lvolution des conditions du travail parlementaire en France : 1945-1995 , Les petites affiches, n 13, 2 janvier 1996 et pour une mise en perspective historique de plus longue dure, spcialement sur les personnels des assembles voir H. Fayat, Le mtier parlementaire et sa bureaucratie , dans G. Courty (dir.), Le travail de collaboration avec les lus, Michel Houdiard, 2005. 51 E. Phlippeau, La formalisation du rle dassistant parlementaire 1953-1995) , dans G. Courty, op. cit. 52 Donnes communiques par le dput (PS) R. Dosire, entretien du 22 mars 2011.
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ni les responsabilits, les moyens humains restent limits . De fait, les parlementaires franais sont trs nombreux cumuler les mandats locaux et les responsabilits. En 2003, une enqute approfondie montre que, sur 577 dputs, seuls 53 (9,2%) ne cumulent aucun autre mandat 54 paralllement leur fonction parlementaire . Or, ces mandats locaux qui sadditionnent, outre quils contribuent nourrir un absentisme parlementaire rgulirement dnonc, donnent droit de nouvelles indemnits ainsi qu de multiples autres avantages, notamment des moyens logistiques et humains. Ainsi, selon les chiffres officiels, la rmunration maximale dun parlementaire, tous mandats 55 cumuls, est crte 9700 bruts . Le problme est que les rmunrations relles des parlementaires manquent de transparence et sont difficiles connaitre. Par ailleurs, ils peuvent reverser les excdents toute personne de leur choix. Vincent Quivry voque dans son ouvrage les petits plus, reliquats, des indemnits ou frais . Ainsi, en 2007, 261 dputs nauraient par exemple pas revers leurs assistants ou secrtaires le reliquat non consomm des crdits collaborateurs, retomb dans lescarcelle de ces lus. Et tout aussi opaque apparat la palette des moyens matriels et humains sur lesquels les parlementaires cumulards sont effectivement susceptibles de compter. En 2008, des informations issues dun rapport rest largement confidentiel de la Cour des comptes ont permis de lever un voile sur cette obscurit et de formuler de srieuses critiques quant 57 lutilisation des ressources de fonctionnement de lAssemble : ces 10 dernires annes, ses dpenses auraient progress de 47%, soit de prs de 10 points de plus que les dpenses du budget gnral de l'Etat et prs de 30 points de plus que l'inflation . Les investissements importants en matire de travaux seraient loin de tout expliquer : laccroissement des frais de personnels (156 millions) qui seraient les plus importants d'Europe (ces frais reprsentent 25% du budget de l'Assemble, contre 15% la Chambre des Communes et 12% au Bundestag) et l'volution des charges parlementaires (quelque 280 millions), qui recouvrent les indemnits des lus, leurs frais de reprsentation, de secrtariat, et les salaires des collaborateurs", seraient au premier chef points du doigt par les magistrats de la Cour.
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Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance du Parlement? Note : 50 La position du Parlement franais son indpendance notamment ne peut pas tre value partir des critres qui dfinissent un rgime parlementaire traditionnel langlaise. Larchitecture me constitutionnelle de la V Rpublique, comme la pratique des rapports de forces politiques, garantissent en effet une prminence trs nette du pouvoir excutif.
53 54

Ibid. O. Costa, E. Kerrouche, Representative role in the French National Assembly: the case for a dual typology ? , French politics, vol.7, 3-4, 2009. 55 Vincent Quivry, Chers lus. Ce quils gagnent vraiment, Seuil, 2010. 56 Ce rapport d'audit avait t demand au prsident de la Cour des comptes par le prsident de l'Assemble mais ce dernier n'avait pas souhait que ce rapport soit rendu public, Le Monde, Polmique sur la gestion des comptes de l'Assemble nationale , 2 novembre 2008. 57 Journal du dimanche du 2 novembre 2008, La cour des Comptes pingle la gestion de l'Assemble, par Marie-Christine Tabet.

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La seule hsitation qui peut dcouler de la lecture de la Constitution de 1958 tient au partage des rles et des responsabilits entre le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre. Larticle 20 dispose ainsi que cest le gouvernement qui dtermine et conduit la politique de la nation . Pour ne citer que quelques une de ses principales prrogatives, le Premier ministre est responsable de la dfense nationale et charg de lexcution des lois et du pouvoir rglementaire. Il peut nommer aux emplois civils et militaires (art.21) et impulser des lois concurremment aux membres du Parlement (art.39). Le Prsident de la Rpublique se voit lui reconnatre une srie de pouvoirs propres, dispenss de tout contreseing ministriel : nomination du Premier ministre (art.8), rfrendum lgislatif (art.11), dissolution de lAssemble nationale (art.12), recours aux pouvoirs exceptionnels (art.16), droit de message au Parlement (art.18), nomination de membres du Conseil constitutionnel et saisine de ce dernier (art.56, 54 et 61). Compte-tenu de cet ordonnancement, le Parlement ne dispose gure de pouvoirs tendus. Comme indiqu prcdemment, il peut tre dissous par le Prsident de la Rpublique. Ce dernier est simplement tenu de consulter auparavant les Prsidents des assembles et le Premier ministre. Trois limites protgent, trs temporairement, le Parlement de ce pouvoir de dissolution. Celui-ci ne peut sexercer : pendant lintrim de la prsidence, lorsque le Prsident de la Rpublique dispose des pouvoirs exceptionnels prvus larticle 16 et pendant les douze mois suivant une prcdente dissolution. Enfin, il nest pas permis aux assembles de se runir sans autorisation et la matrise de lordre du jour lgislatif leur chappe trs largement. La rforme constitutionnelle de 2008 a lgrement fait voluer cet quilibre institutionnel en faveur des assembles. Alors quauparavant ce parlementarisme rationalis permettait au Gouvernement de matriser quasi intgralement lordre du jour des travaux et dbats des assembles (la rforme de 1995 avait nanmoins timidement permis de rserver une sance par mois lexamen prioritaire de propositions de lois manant des parlementaires), la rvision du 23 juillet 2008 a modifi les conditions de fixation de lordre du jour. La priorit dinscription gouvernementale a ainsi t restreinte deux semaines sur quatre, les deux autres semaines tant rserves lexamen de propositions de lois du Parlement ainsi quau contrle de laction gouvernementale et lvaluation des politiques publiques. En outre, dans chaque assemble, une sance par mois est dsormais rserve un ordre du jour fix linitiative des groupes dopposition. Chaque chambre lit son prsident et procde la dsignation des membres sigeant au sein de ses diffrentes commissions. Les Prsidents des assembles disposent de pouvoirs propres, commencer par un pouvoir de nomination. Chacun dsigne notamment un membre du Conseil constitutionnel chaque renouvellement triennal et, depuis la rforme de juillet 2008, cette dcision se fait aprs avis consultatif des commissions des lois des assembles. Le Prsident de lAssemble nationale nomme galement, aprs avis de cette commission, deux des six personnalits sigeant au sein des formations du Conseil suprieur de la magistrature comptentes lgard des magistrats du sige et du Parquet. Il nomme galement, toujours aprs avis consultatif de cette commission, lune des personnalits qualifies de la commission charge de donner un avis public sur les projets et propositions de textes dlimitant les circonscriptions ou modifiant la rpartition des siges des dputs ou des snateurs. Enfin, il nomme un ou plusieurs membres de diffrents conseils et autorits administratives indpendantes et dsigne un ou plusieurs dputs pour siger au sein dorganismes dans lesquels la reprsentation des assembles parlementaires est prvue.
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Loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve Rpublique.

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Le Prsident de chaque assemble (Assemble nationale et Snat) se voit galement accorder un large pouvoir de saisine de diverses institutions. Il peut dfrer les lois, avant leur promulgation, au Conseil constitutionnel et le saisir sur le point de savoir si un engagement international comporte une clause contraire la Constitution. Dans le cas cas, peu probable, de dsaccord avec le Gouvernement, il peut saisir le Conseil afin que celui-ci tranche si une proposition de loi ou un amendement relve ou non du domaine de la loi ou est contraire une dlgation accorde en vertu de larticle 38 de la Constitution (dlgation de pouvoirs parlementaires au Gouvernement). Aprs trente jours dexercice des pouvoirs exceptionnels, il peut saisir le Conseil constitutionnel pour examiner si les conditions nonces par ce mme article demeurent runies. Aux termes du nouvel article 39 de la Constitution relatif aux conditions d'exercice de l'initiative des lois, en cas de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement sur lopportunit de linscription lordre du jour de lAssemble nationale des projets de loi, le Prsident de chaque assemble peut saisir le Conseil, qui statue dans un dlai de huit jours. Lensemble de ces pouvoirs limitent dautant lindpendance et la marge de manuvre des assembles. En dehors du Conseil constitutionnel, le Prsident de lAssemble nationale peut saisir la Cour de discipline budgtaire et financire, le Comit consultatif national dthique pour les sciences de la vie et de la sant, le Conseil suprieur de laudiovisuel et le Conseil pour les droits des gnrations futures. Il peut galement, la demande dune des commissions permanentes de lAssemble, transmettre au Mdiateur de la Rpublique toute ptition dont lAssemble a t saisie. Enfin, le Conseil conomique, social et environnemental (CESE) peut galement tre saisi par ses soins. Le Prsident de lAssemble nationale a, pour la premire fois, fait usage de cette facult en septembre 2009 en saisissant le CESE du problme de la fiscalisation des indemnits journalires en cas daccident du travail.

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Indpendance (pratique)
Le Parlement est-il effectivement indpendant des autres pouvoirs? Note : 25 Dans son activit lgislative, le Parlement subit de plein fouet lemprise de lexcutif.

Graphique : Projets et propositions devenus lois

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Compte-tenu du fait majoritaire, les propositions parlementaires susceptibles de devenir des lois sont le plus souvent promues par des lus en phase avec le gouvernement. Il nest donc pas rare que ces textes, apparemment impulss par des dputs ou des snateurs de la majorit, aient en fait t souffls ou suggrs par lexcutif. De mme, le pouvoir de nomination confr aux prsidents des deux assembles est lui aussi trs largement susceptible dtre conditionn ou influenc par les responsables de lexcutif.

J.-P. Camby, La procdure lgislative en France, La documentation franaise, 2010 Annes Projets Propositions (initiative du gouvernement) (initiative du Parlement) 1998-99 96 18 1999-00 96 18 2000-01 49 16 2001-02 48 17 2002-03 35 3 2003-04 78 7 2004-05 97 12 2005-06 69 12 2006-07 61 10 2007-08 121 14 2008-09 73 11

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Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux citoyens dtre convenablement informs quant au processus lgislatif et aux autres activits du Parlement? Note : 75 Le cadre lgal garantit une large publicit aux travaux parlementaires. La publicit des dbats parlementaires est une exigence constitutionnelle arrte comme une rgle essentielle par les assembles parlementaires franaises. En application de l'article 33 de la Constitution, les sances des deux assembles sont donc publiques et donnent lieu un compte rendu intgral publi au 60 Journal officiel de la Rpublique franaise . Les textes prvoient que peuvent assister la sance plnire aussi bien le public au sens large que des professionnels tels que des journalistes accrdits pour retranscrire les dbats. Concrtement, lAssemble, les dispositions prvoient que 273 places sont disponibles, 191 places sont rserves certaines personnalits officielles et 198 sont attribues aux journalistes de la presse franaise et trangre. Peuvent assister la sance : les dix premires personnes qui se prsentent au Palais, les personnes munies dun billet de sance et les groupes bnficiaires dune autorisation collective. Comme le prcisent les fiches Connatre lAssemble, le compte rendu intgral dune sance est mis en ligne au fur et mesure de son tablissement sur le site Internet de lAssemble . Le compte rendu intgral, qui fait foi, est publi dans les jours qui suivent au Journal officiel et est lui aussi disponible sur les sites Internet. Plus gnralement, la Direction de linformation lgale et administrative (DILA) publie au Journal officiel les lois, ordonnances, dcrets et autres actes ou documents administratifs et assure la publicit des dbats parlementaires. En outre, les dbats font l'objet d'un enregistrement audiovisuel intgral. La loi du 30 dcembre 1999 qui a mis en place La Chane Parlementaire, a constitu un temps fort du point de vue de la publicit des dbats : information, civisme et pdagogie constituent les rfrences de cette chane destine au public le plus large, que les cblo-oprateurs ont lobligation de distribuer et qui est galement accessible par la technologie de la tlvision numrique terrestre . Les diverses formations politiques doivent bien entendu faire lobjet dun traitement quitable de la part des moyens de communication audiovisuelle. Le Bureau de lAssemble a institu en son sein une dlgation qui veille tout spcialement cette question. La transparence a toutefois ses limites. Concernant notamment la situation patrimoniale des parlementaires, celle-ci nest pas rendue publique. Comme le stipulent les articles 3 et 4 de la loi 88-227 du 11 Mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique : La commission assure le caractre confidentiel des dclarations reues ainsi que des observations formules, le cas chant, par les dclarants sur l'volution de leur patrimoine . Les dclarations dposes et les observations formules ne sont communiques qu' la demande du dclarant ou de ses ayants droit ou sur requte des autorits judiciaires. Le fait de rendre public tout ou partie des dclarations ou des observations mentionnes l'article LO 135-1 du code lectoral et aux articles 1er 3 de la prsente loi en dehors du rapport vis audit article 3 est puni des peines de l'article 226-1 du code pnal.

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Sur lhistoire ancienne et rcente de cette publicit en France, voir H. Coniez, Ecrire la dmocratie. De la publicit des dbats parlementaires, LHarmattan, 2008.

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Tous les travaux parlementaires ne font pas non plus lobjet dun rgime de transparence trs dvelopp. Larticle 33 alina 2 de la Constitution prvoit ainsi que les assembles peuvent siger en comit secret la demande du Premier ministre ou dun dixime de ses membres. Cette disposition na cependant pas t applique depuis le 19 avril 1940. En fait, la question de louverture au public et aux mdias se pose plutt pour les dbats des commissions. Les travaux des commissions sont ainsi longtemps rests plus discrets. Jusquen 1994, la mise au point dun compte-rendu analytique tenait lieu de publication environ un jour aprs la runion. Depuis 1994, les bureaux des commissions se sont vus reconnatre le droit douvrir la presse leurs runions lorsque celles-ci donnaient lieu des auditions. Enfin, depuis un nouveau rglement du 27 mai 2009 et avec la revalorisation du rle des commissions faisant suite la rvision constitutionnelle de juillet 2008, le bureau de chaque commission se charge dassurer la publication de ses travaux. Parfois, celle-ci se traduit par un compte-rendu audiovisuel. Dans tous les cas, les parlementaires peuvent sappuyer sur lassistance dun nouveau service (service des comptes-rendus des 61 commissions ) spcifiquement ddi la ralisation des comptes-rendus des commissions. La cration de ces organes met ainsi le Parlement en conformit avec la dcision du Conseil constitutionnel (n2009-581 DC du 25 juin 2009) exi geant quil soit prcisment rendu compte de lintervention faite devant les commissions, des motifs des modifications proposes aux textes dont elles sont saisies et des votes mis en leur sein . Dans le mme temps, ce dispositif permet aux citoyens de pouvoir disposer dune information relativement satisfaisante, y compris sur les votes des parlementaires. A lexception des votes mains leves (qui au Parlement font voir publiquement la position des lus sans que celle-ci ne soit ni enregistre ni publie) et des votes secrets (qui concernent les nominations personnelles), la plupart des autres votes donnent lieu enregistrement et publicit dans les pages du Journal me lgislature). Officiel (plus de 600 sous la XIII

Transparence (pratique)
Le processus lgislatif et les autres activits du Parlement sont-ils conduits de faon transparente ? Note : 50 En pratique, le processus lgislatif et les autres activits du Parlement sont effectivement conduits de manire relativement transparente. Un correspondant de l'Agence France Presse est prsent en permanence au Snat et au Palais Bourbon, plus de 350 journalistes franais sont accrdits, ainsi quune quarantaine de leurs collgues trangers reprsentant plus de vingt pays. Certes, toutes les manuvres politiques ne se droulent pas au grand jour et toutes les relations tisses entre parlementaires et groupes dintrts ne sexhibent pas en pleine lumire comme on aura loccasion dy revenir ultrieurement en abordant la question de lintgrit. A ces rserves prs, la politique dinformation du public dveloppe par le Parlement apparat dans lensemble satisfaisante. Le Parlement informe efficacement le public, via diffrents canaux, sur ses activits et le public peut facilement obtenir des informations sur le processus lgislatif. En 1998, prs de 60 000 personnes sont venues assister aux dbats. La publication du compte-rendu intgral de ces dbats a reprsent cette anne-l plus de 11000 pages. Sur 1026 heures de sance, 800 heures ont galement t retransmises sur les chanes ddies aux assembles qui existaient alors. Les
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N de la Rforme du rglement de lAssemble nationale du 29 mai 2009.

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journalistes se sont aussi vus reconnatre un trs large droit daccs : en 1998, on dnombrait 340 accrditations permanentes et 6600 accrditations temporaires, dlivres aussi bien des 62 journalistes franais qutrangers . Les projets ou propositions de lois peuvent tre connus du grand public pralablement aux dbats 63 parlementaires sur les sites internet respectifs de lAssemble et du Snat .. Les minutes des dbats parlementaires, les comptes rendus des travaux des commissions et les registres de vote sont rendus publics dans un dlai raisonnable. Le budget fait pour sa part lobjet dune publication 64 intgrale, mais avec diffusion restreinte . Un rsum fait lui lobjet dune trs large distribution. La transparence des votes des parlementaires gagnerait tre amliore, tout spcialement au Snat, o prvaut une pratique de dlgation de vote contraire la Constitution. Au Palais du Luxembourg en effet, les scrutins se droulent par groupe. Plutt que de voter individuellement, chaque groupe dlgue un snateur la charge de dposer les bulletins de tous ses membres, prsents ou non. Or cette pratique va clairement lencontre de la Constitution dont larticle 27 prcise que le vote des parlementaires est personnel et qu titre exceptionnel un dput peut le confier lun de ses collgues . Il ajoute quun parlementaire ne peut porter plus dune dlgation de vote . Alors mme que le Conseil Constitutionnel sest lev contre une telle 65 pratique dans une dcision de juillet 2010 , elle continue de se perptuer, mettant mal un 66 principe essentiel de la dmocratie reprsentative . Du ct des dpenses des parlementaires, elles ne sont pas rendues publiques, sauf si les intresss le souhaitent. Le scandale qui a clat en Angleterre lt 2009 suite la rvlation des notes de frais des parlementaires a eu des rpercussions en France o un dbat sest engag sur ce thme. Toutefois lexception de quatre dputs qui publirent leurs comptes attestant de frais rels attachs lexercice de leur mandat parlementaire (R. Dosire, A. Montebourg, G. Pau67 68 Langevin et J.-J. Urvoas ), la majorit refusa de sengager dans un tel effort de transparence . En ce qui concerne la transparence des relations entre les parlementaires et les milieux socioconomiques, celle-ci demeure trs faible. Une tude portant sur l'intgralit des rapports parlementaires produits par l'Assemble nationale entre juin 2007 et juin 2010, mene par TI France et lassociation Regards citoyens, a permis danalyser 1 174 rapports parlementaires. 70 % des rapports ne comprenaient pas de liste des personnes auditionnes. Ont t recenss 9 304 auditions, de prs de 5000 organismes, reprsents par plus de 16 000 personnes . Or ces chiffres sont trs loigns des quelque 120 reprsentants d'intrt inscrits en mars 2011 au 69 registre officiel de l'Assemble nationale . Par ailleurs, si des informations sur le travail des 70 parlementaires sont bien mises en ligne, elles savrent toutefois difficiles exploiter .
.M. Ameller, G. Bergougnous, LAssemble nationale, PUF, 2000. http://www.assemblee-nationale.fr/ et http://www.senat.fr/. 64 Les prsidents, rapporteurs gnraux et rapporteurs spciaux des commissions de finances de lAssemble nationale et du Snat peuvent disposer dune information plus fine sur la loi de finance et son excution. Ainsi, notamment, les textes en matire de loi de finance prvoient que lexamen dtaill des crdits incombe aux rapporteurs spciaux de la commission des finances auxquels la loi organique accorde des pouvoirs dinvestigation sur pices et sur place et un droit de communication des renseignements et documents dordre financier et administratif . 65 Avec cette dcision, le Conseil raffirme l'essence de l'article 27 de la Constitution alina 2 : Le droit de vote des membres du Parlement est personnel . 66 http://www.regardscitoyens.org/delegation-de-vote/ et http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseilconstitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2010/2010-609-dc/decision-n-2010-609-dc-du12-juillet-2010.48628.html 67 http://renedosiere.over-blog.com/ ; http://assemblee.blogs.liberation.fr/urvoas ; http://lepost.fr/tag/notes-de-frais ; http://georgepau-langevin.over-blog.com/ 68 Libration, 4 aot 2009, Les dpenses de trois dputs la moulinette, par Franois Pradayrol et Frdric Le Lay. 69 Transparence International France et Regards Citoyens, Lobbying l'Assemble nationale : nourrir le dbat public avec des donnes indites. Premiers lments danalyse, Mars 2011. 70 Les raisons sont diverses. Dune part, par exemple, le travail parlementaire est prsent en tant rattach soit un lu soit un objet. Dautre part, les informations statistiques densemble ou globales sur le travail parlementaire sont parses et
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Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que le Parlement rponde de ses actes et de ses dcisions? Note : 25 Lenvers de lautonomie affirme des assembles est la faiblesse des contrles pesant sur ses activits. Les textes organisant limmunit des snateurs et dputs confortent cette impression dun univers parlementaire relativement labri des contrles et sans comptes rendre. Le rgime de limmunit parlementaire revt en effet le double visage dune protection garantissant la fois lirresponsabilit et linviolabilit des lus. Lirresponsabilit soustrait les parlementaires toute poursuite pour des actes lis lexercice de leur mandat. Cette protection revt un caractre quasi-absolu : aucune procdure ne permet de lever cette irresponsabilit, celle-ci sapplique de surcrot toute lanne (y compris lors des intersessions) et se poursuit aprs la fin du mandat. Lors de leurs interventions en sance publique, les parlementaires restent toutefois soumis au rgime disciplinaire prvu par les dispositions contenues dans les rglements intrieurs des assembles. Dune application plus limite, linviolabilit qui sapplique seulement pour la dure du mandat, complte cet difice en vitant que lexercice du mandat parlementaire ne soit entrav par certaines actions pnales visant des actes accomplis par des parlementaires en qualit de simples citoyens. Une rforme intervenue le 4 aot 1995 a toutefois ouvert une brche au sein de ce dispositif en ne protgeant plus les parlementaires contre lengagement de poursuites. Ces lus ne peuvent cependant toujours pas faire lobjet dune arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de libert sans lautorisation pralable du Bureau de lassemble concerne (sauf cas de crime flagrant ou aprs une condamnation dfinitive). La rforme constitutionnelle de juillet 2008 a nanmoins introduit une innovation qui offre aux concitoyens une nouvelle opportunit de demander des comptes leurs parlementaires. Le nouvel article 61-1 de la Constitution prvoit une possibilit de saisine du Conseil constitutionnel lorsque, loccasion dune instance en cours devant une juridiction, il est soutenu quune disposition lgislative porte atteinte aux droits et liberts que la Constitution garantit . Ce droit nouveau, er dnomm question prioritaire de constitutionnalit est applicable depuis le 1 mars 2010. Auparavant, le Conseil tolrait, depuis une dcision du 25 janvier 1985, que la constitutionnalit dune loi promulgue soit utilement conteste loccasion de lexamen de dispositions lgislatives qui la modifient, la compltent ou affectent son domaine . L article 61-1 de la Constitution a donc engendr un droit nouveau au bnfice des justiciables, permettant au Conseil constitutionnel dtre saisi, la faveur des procs intents devant les juridictions administratives et judiciaires, de la conformit aux droits et liberts constitutionnellement garantis de dispositions lgislatives promulgues . Cette rforme constitutionnelle de juillet 2008 prvoyait galement la mise en place dun rfrendum d'initiative populaire de nature largir cette redevabilit des parlementaires lgard de leurs concitoyens. Toutefois, aucune loi organique na depuis lors t prsente pour asseoir cette volution.

rares (nombre de questions, volume horaire consacr la discussion dune loi). Quid de donnes publies par les chambres intressant des zones dombre telle que labsentisme parlementaire ?

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Redevabilit (pratique)
Dans quelle mesure le Parlement rend-il compte et rpond-il effectivement de ses actes et de ses dcisions? Note : 50 Concrtement, le seul contrle rel du Parlement est celui priodique des urnes, lorsquil sagit de procder au renouvellement des dputs et des snateurs. Pour ce qui concerne les mcanismes permettant lexpression des griefs des concitoyens, la procdure de la question prioritaire de constitutionnalit est effectivement applique. Toutefois, pour linstant, lapplication en est ses dbuts. Si les juridictions administratives et judiciaires, 71 charges du premier tri, croulent sous les QPC , seules 20 30 % dentre elles arrivent devant le Conseil dEtat ou la Cour de cassation, qui jouent leur tour un rle de filtre. En 2011, moins dune 72 trentaine de QPC sont en instance au Conseil constitutionnel et depuis 2010, 163 dcisions ont 73 t rendues .

Dispositifs visant garantir lintgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit des parlementaires ? Note : 25 Jusqu une priode trs rcente, il nexistait pas de code thique pour les parlementaires franais. Cependant, suite la remise au Prsident de la Rpublique le 26 janvier 2011 du rapport Pour une 74 nouvelle dontologie de la vie publique qui traite de cette question pour les membres du Gouvernement et les hauts fonctionnaires, un groupe de travail charg de rflchir cette question pour faire des propositions pour les parlementaires a t cr, co-prsid par M. J.-P. Balligand et 75 A. Grosskost . Le 6 avril 2011, la suite des travaux de ce groupe de travail, le bureau de lAssemble a adopt lnonc, dans un code de dontologie, des grands principes que les dputs sengagent respecter : lobligation de remplir une dclaration dintrts en dbut de mandat, ractualise en cas de changement substantiel ; la cration dun dontologue en charge du respect de ces principes et missionn pour conseiller les dputs ces questions. Si un conflit dintrts tait tabli, le dontologue, peut saisir le Bureau qui dcide ensuite sil importe de rendre publique cette 76 situation .

3000 4000 entre mars 2010 et septembre 2011 : Le Parisien, Des juristes saluent le "succs" de la QPC, instaure il y a un an et demi , 21 octobre 2011. Voir aussi : http://www.vigo-avocats.com/media/article/s3/id218/journaldessocietes_mars2011.pdf 72 Au 15 novembre 2011, 163 dcisions avaient t rendue, et 21 taient en instance. 73 http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-question-prioritaire-de-constitutionnalite/la-questionprioritaire-de-constitutionnalite-qpc.47106.html 74 Rapport de la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, prside par M. J.-M. Sauv, voir http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/114000051/0000.pdf 75 P. Jaxel-Truer, P. Roger, Conflits dintrts : les dputs vont fixer leurs rgles , Le Monde, 28/01/2011. Voir le code sommaire propos http://www.assemblee-nationale.fr/presidence/presse/code_deontologie.pdf 76 http://www.assemblee-nationale.fr/presidence/presse/decision_bureau_deontologie.pdf

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Au Snat, dot depuis 2010 dun comit de dontologie prsid par Robert Badinter), le 25 mai dernier, cinq axes retenus par le Bureau pour prvenir les conflits dintrts ont t prsents : adopter une dfinition des conflits dintrts ajuste aux spcificits de la fonction parlementaire ; mettre au point une dclaration dintrts garantissant la transparence des engagements des parlementaires ; crer une autorit de dontologie interne ; tendre et clarifier par la loi les incompatibilits parlementaires afin de mieux prvenir certains conflits dintrts ; mieux encadrer les relations entre les parlementaires et les organisations extra-parlementaires. La commission des Lois et la dlgation en charge du statut du Snateur devraient remettre la fin 2011 le fruit de leur 77 travail sur ces orientations . Les relations entre parlementaires et reprsentants des groupements dintrts ont commenc faire lobjet dune rglementation. Le Bureau a adopt, le 2 juillet 2009 de premires rgles 78 dencadrement de lactivit de ces reprsentants lAssemble nationale dans le but daccrotre la transparence et lthique dans les relations entre dputs et reprsentants dintrts publics ou privs. Le but recherch est dofficialiser le rle que ces groupes jouent dans linformation des dputs et de sassurer que leur activit se conforme quelques rgles lmentaires de bonne conduite. Ces rgles ne visent cependant que lintgrit du comportement des reprsentants dintrts et pas encore celui des parlementaires puisque ce sont aux reprsentants dintrts quil revient de se dclarer officiellement et non chaque parlementaire dafficher leurs contacts avec ces derniers. La rglementation prvoit que les reprsentants dintrts, ports sur une liste fixe par le Bureau, bnficient de badges valables une journe ouvrant des droits daccs certaines salles du Palais Bourbon en change de lengagement respecter un code de conduite. Sauf exceptions, ils peuvent ainsi parvenir la grande rotonde, au salon de la paix et la salle des quatre colonnes. Le Bureau du Snat a adopt des rgles homologues le 7 octobre 2009, entres en vigueur en janvier 2010. Lencadrement de lactivit des groupes dintrts y est essentiellement adoss trois textes adopts le 7 octobre 2009 : un nouveau chapitre de lInstruction gnrale du Bureau, un code de conduite applicable aux reprsentants de groupes dintrts et un arrt de Questure 79 dterminant leurs conditions daccs aux locaux du Snat . Nanmoins, comme lAssemble, ces dispositions concernent davantage les reprsentants des groupes dintrts et ne permettent pas de rendre rellement transparentes les relations noues par les snateurs avec ces milieux. Il existe galement des rgles en matire dincompatibilits professionnelles qui sont elles plus anciennes. L'volution du rle de l'tat, linfluence de certains intrts dans la vie publique ont abouti interdire aux parlementaires l'exercice de fonctions au sein de types d'entreprises
http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-518-notice.html Rgles arrtes par le Bureau le 2 juillet 2009 1.Les reprsentants dintrts donnent au Bureau les informations requises pour pouvoir bnficier des droits daccs aux locaux de lAssemble nationale dfinis larticle 26, paragraphe III-B de lInstruction gnrale du Bureau. Ils doivent ultrieurement transmettre au Bureau tout lment de nature modifier ou complter ces informations.2. Dans leurs contacts avec les dputs, les reprsentants dintrts doivent indiquer leur identit, lorganisme pour lequel ils travaillent et les intrts quils reprsentent.3. Ils se conforment aux rgles de circulation dans les locaux de lAssemble nationale fixes par lInstruction gnrale du Bureau. Ils sont tenus de porter leur badge en vidence dans les locaux de lAssemble nationale.4. Il leur est interdit de cder titre onreux, ou contre toute forme de contrepartie, des documents parlementaires ainsi que tout autre document de lAssemble nationale.5. Il leur est interdit dutiliser du papier en-tte ou le logo de lAssemble nationale.6. Les reprsentants dintrts doivent sabstenir de toute dmarche en vue dobtenir des informations ou des dcisions par des moyens frauduleux.7. Les informations apportes aux dputs par les reprsentants dintrts doivent tre ouvertes sans discrimination tous les dputs quelle que soit leur appartenance politique.8. Ces informations ne doivent pas comporter dlments volontairement inexacts destins induire les dputs en erreur. 9. Toute dmarche publicitaire ou commerciale est strictement interdite aux reprsentants dintrts dans les locaux de lAssemble nationale.10. Les reprsentants dintrts ne peuvent se prvaloir, vis--vis de tiers, des fins commerciales ou publicitaires, de leur prsence sur la liste fixe par le Bureau . 79 http://www.senat.fr/reglement/reglement_mono.html#toc289, http://www.senat.fr/role/code_de_conduite.pdf et http://www.senat.fr/role/groupes_interets_aq.html Chapitre XXII de lInstruction gnrale du Bureau, arrt de la Questure er n 2010-1258 du 1 dcembre 2010.
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limitativement numres ainsi que l'accomplissement dactes prcisment identifis. Est par exemple interdit le cumul avec des fonctions de direction dans des entreprises nationales ou des tablissements publics nationaux, except si les parlementaires ont t dsigns en cette qualit comme membres du conseil d'administration d'un de ces organismes en application des textes les organisant . Pareillement, le cumul est dfendu avec l'exercice de fonctions de direction dans certaines socits ou entreprises prives lies l'tat ou des collectivits publiques. En outre, il est interdit aux parlementaires exerant comme avocats de plaider contre l'tat, les socits nationales, les collectivits ou tablissements publics et tout parlementaire de faire ou de laisser figurer son nom suivi de l'indication de sa qualit dans toute publicit relative une entreprise financire industrielle ou commerciale .

Dispositifs visant garantir lintgrit des parlementaires (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit des parlementaires est-elle effectivement garantie? Note: 25 Aujourdhui, sur la question de la gestion des conflits dintrts, quelques affaires suscitent beaucoup de critiques. Certaines, concernant essentiellement des ministres ou des personnels de 80 leurs cabinets, ont mme donn lieu louverture de procdures judiciaires . A ce jour, les connivences entre parlementaires et groupes dintrts sont loin dtre 81 transparentes . Mi-novembre 2011, seules 144 organisations figuraient sur le premier registre des reprsentants dintrts (mis en place en octobre 2009 par lAssemble nationale), un chiffre trs faible par rapport aux 4 635 organisations entendues lAssemble, soit moins de 3%, parmi 82 lesquelles un grand nombre dorganisations entendues rgulirement . Ceci claire limprcision de la photographie donne par le registre actuel, qui apparat inadapt. De fait, pour H. Constanty et V. Nouzille, qui ont enqut sur le sujet, laboratoires pharmaceutiques, industriels de larmement et de lagroalimentaire, filire nuclaire, chefs dentreprises, mdecins, viticulteurs, cafetiers, chasseurs : tous ont leurs dfenseurs au Palais 83 Bourbon . Des colloques organiss au Parlement aux groupes dtudes parlementaires, les faux-nez des groupes de pression ne se comptent plus au sein des hmicycles parlementaires. Les deux auteurs cits plus haut ne pointent dailleurs pas seulement les lus mais galement leurs collaborateurs. Les assistants parlementaires sont aujourdhui recruts sur la base dtudes 84 spcialises . La fonction sest mme professionnalise. Pour autant, les conditions de travail et les rtributions de ce personnel sont loin dtre toujours idales et certains parlent mme leur 85 sujet de salaris la marge du droit du travail . La tentation peut tre grande, dans ces

F. Monnier, Corruption et politique : rien de nouveau ?, A. Colin, 2011. Dners, spectacles : les lobbies et leurs cadeaux aux dputs , Rue89.fr, 26 juin 2010. 82 Etude Transparence International France et Regards Citoyens, Influence lAssemble nationale, Amliorer la transparence du lobbying , tude portant sur 1 174 rapports parlementaires et 9 300 auditions, entre juillet 2007 et juillet 2010, de prs de 5 000 organismes reprsents par plus de 16 000 personnes, sachant que des listes d'auditions n'ont pu tre trouves que dans 38% des rapports produits en trois ans. http://www.regardscitoyens.org/transparence-france/etudelobbying/ 83 H. Constanty, V. Nouzille, Dputs sous influences. Le vrai pouvoir des lobbies lAssemble nationale, Fayard, 2006. 84 Voir notamment les contributions traitant des collaborateurs parlementaires rassembles dans G. Courty (dir.), Le travail de collaboration avec les lus, Michel Houdiard Editeur, 2005. 85 C. Fabre, Les assistantes parlementaires en ont marre de servir le caf , Le Monde, 29/11/2002 et du mme auteur Une vague de licenciements frappe les assistants des dputs de gauche battus , Le Monde, 26/06/2002.
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conditions, pour ces auxiliaires du travail politique de mener une activit parallle au profit de 86 groupes dintrts soucieux de cultiver leurs attaches avec des parlementaires .

Contrle du pouvoir excutif (pratique)

Le Parlement exerce t-il un contrle effectif sur le pouvoir excutif? Note : 50 Les contrles dploys par le Parlement sur le gouvernement sont directement dpendants des rapports de forces politiques. De rcentes tudes montrent que ce pouvoir de contrle tend saccrotre et se complexifier et que la fragilisation de la cohsion de la majorit parlementaire 87 facilite lappropriation et lvolution de ces pratiques mme par des parlementaires de la majorit . Toutefois, il est peut-tre encore un peu tt pour se prononcer sur les effets de la rforme constitutionnelle de 2008 sur ce terrain. En effet, si certains observateurs croient dj voir se dessiner une dynamique de reparlementarisation , dautres, et parmi lesquels des praticiens du 88 jeu parlementaire, dressent un bilan dtape beaucoup plus modr . Il est impossible de traiter de la ralit du contrle parlementaire sans voquer son cadre constitutionnel et rglementaire qui a considrablement volu ces dernires annes. Larticle 20 de la Constitution de 1958 dispose que le Gouvernement est responsable devant le Parlement et larticle 50 ajoute que seule lAssemble nationale peut le sanctionner. Trois procdures organisent la mise en jeu de la responsabilit du Gouvernement devant lAssemble nationale (article 49 de la Constitution) : lengagement de la responsabilit du Gouvernement sur son programme ou sur une dclaration de politique gnrale (la question de confiance), le dpt dune motion de censure linitiative des dputs et lengagement de la responsabilit du Gouvernement sur le vote dun texte. La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit deux nouvelles procdures de contrle qui ne peuvent nullement mettre en cause la responsabilit du Gouvernement : le vote dune rsolution par lune des deux assembles et les dclarations pouvant faire lobjet dun vote. Dans ces deux cas de figure, un vote dfavorable noblige en rien le Gouvernement dmissionner. Dans la pratique, lusage que les dputs font de ces diffrentes procdures est fortement conditionn par le fait majoritaire. Lorsque le Gouvernement et la majorit parlementaire sont de mme sensibilit politique, il est trs improbable que la responsabilit politique de lexcutif soit remise en cause par lAssemble. Laction de contrle passe ds lors par dautres canaux que celui de la mise en cause de la responsabilit politique du Gouvernement, notamment par le travail des commissions. Initialement, les commissions permanentes assuraient linformation de lAssemble pour lui permettre dexercer un contrle sur la politique du Gouvernement. En pratique, elles ont toutefois t progressivement amenes exercer un contrle direct sur laction du Gouvernement. Linformation est recueillie grce aux auditions et aux missions dinformation. La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a mme renforc leur rle en leur accordant le pouvoir de se prononcer sur certaines nominations du Prsident de la Rpublique. La Commission des finances mne pour sa part une action spcifique de contrle du budget de ltat. A cet effet, ses rapporteurs spciaux jouissent de pouvoirs dinvestigation et ils peuvent sappuyer sur un organe spcialis dans lvaluation de lefficacit des
H. Constanty, V. Nouzille, op.cit., pp. 175-198. S. Lazardeux, The French national Assemblys oversight of the Executive : changing role, partisanship and intra-majority conflict, West European Politics, vol.32, n March 2009. 2, 88 J. Gicquel, La reparlementarisation : une perspective dvolution , Pouvoirs, n 126, 2008 et R. Dosire, Le contrle ordinaire , Pouvoirs, n 134, 2010.
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politiques publiques : la Mission dvaluation et de contrle (MEC) ; une structure quivalente (Mission dvaluation et de contrle de lois de financement de la scurit sociale dite MECSS),a t adosse la Commission des affaires sociales. Les commissions permanentes occupent aussi un rle croissant dans le contrle de lapplication des lois, en suivant la parution des textes rglementaires. Les commissions denqute jouent galement un rle en la matire. Avec llargissement de leurs moyens dinvestigation et la publicit donne leurs auditions depuis 1991, elles forment aujourdhui un efficace outil dinformation et de contrle, dont les conclusions peuvent affecter laction gouvernementale. A leur action sajoute, depuis 2003, celle des missions dinformation temporaires que la Confrence des prsidents peut crer, sur proposition du Prsident de lAssemble nationale. En outre, la rforme du Rglement du 27 mai 2009 a institu un Comit dvaluation et de contrle (CEC) qui permet lAssemble nationale de mettre en uvre la fonction de contrle et dvaluation qui lui est dsormais explicitement reconnue par larticle 24 de la Constitution. Ce comit mne des valuations de politiques publiques et dveloppe des tudes dimpact parallles aux projets de loi du Gouvernement. Ce sont toutefois les questions qui constituent la forme la plus classique de contrle de laction du Gouvernement par le Parlement. Pour mieux cerner lutilit de ces questions, on se reportera au travail magistral effectu par le dput R. Dosire pour reconstituer les comptes de la Prsidence 89 de la Rpublique . Le droit dinterroger le Gouvernement en sance a t consacr par la Constitution de 1958 et renforc par les rvisions constitutionnelles de 1995 et de 2008. Le nouvel article 48 stipule que dsormais une sance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires, () est rserve par priorit aux questions des membres du Parlement et aux rponses du Gouvernement . Dans ce cadre, lAssemble nationale gre librement, en accord avec le Gouvernement, les sances de questions orales. Les conditions de dpt des questions sont fixes par le Bureau et lorganisation des sances est arrte par la Confrence des prsidents. Lorganisation des sances de questions au Gouvernement a t modifie en fvrier 2008 : le temps consacr chaque question, rponse du ministre comprise, est pass de 5 4 minutes. Cette rduction permet de poser 15 questions par sance au lieu de 12 antrieurement et la parit entre la majorit et lopposition est ralise sur deux sances, raison de 15 pour la majorit et 15 pour lopposition. Les dputs non inscrits un groupe politique peuvent poser une question tous les deux mois. A la diffrence des questions crites, les questions orales au Gouvernement ne sont ni dposes, ni notifies, ni pralablement publies. La spontanit des questions et la prsence des membres du Gouvernement confrent une large audience ces sances qui, grce leur diffusion tlvise, forment un moment fort de lactualit parlementaire. Pendant la session ordinaire 2009-2010, 929 questions ont t poses au Gouvernement au cours er de 62 sances. Des questions crites viennent sajouter ces questions orales (entre le 1 octobre 2009 et le 30 septembre 2010, 29 860 questions crites ont t poses, 25 697 ont obtenu une rponse et 623 questions ont t signales ).

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R. Dosire, Largent cach de lElyse, Seuil, 2007.

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Activit lgislative (pratique)

Le Parlement fait-il de la lutte contre la corruption et de la bonne gouvernance une priorit? Note : 25 Si le Parlement franais se proccupe ponctuellement de lenjeu politique de la prvention et de la lutte contre la corruption, bien des gards, les mesures prises restent souvent plus symboliques queffectives. Sur le plan formel, depuis 1993, trois grandes lois pour prvenir et lutter contre la corruption ont t 90 adoptes par le Parlement franais . La France a galement ratifi les grandes conventions internationales en la matire : Convention du 26/05/1997 relative la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des communauts europennes ou des fonctionnaires des Etats 91 92 93 membres de lUnion europenne , Conventions civile et pnale du Conseil de lEurope du 27/01/1999 sur la corruption et Protocole additionnel du 15/05/2003, Convention OCDE du 17/12/1997 relative la lutte contre la corruption dagents publics trangers dans les transactions 94 commerciales internationales et enfin, Convention des Nations Unies contre la corruption du 95 31/10/2003 (convention dite de Mrida ). Pour autant, les moyens mis en uvre et les institutions mises en place pour lutter effectivement 96 97 contre la corruption rvlent trs vite leurs limites . En 2009, le rapport de synthse du GRECO soulignait ainsi par exemple, et parmi dautres manquements, que la rduction des signalements en matire de marchs publics et la diminution du nombre d'affaires de corruption aujourd'hui en relation avec la vie politique pourrait en partie tre attribue au fait que : 1) les reprsentants de la Direction de la Concurrence, Consommation et Rpression des Fraudes, qui dnoncent au parquet les infractions qu'ils dtectent, ne sont plus membres de plein droit des commissions d'appel d'offre sur les marchs publics; 2) le contrle de lgalit a t supprim pour les marchs infrieurs 230 000 euros; 3) les chambres rgionales des Comptes se sentiraient actuellement menaces de 98 restrictions de leur comptence par la Cour des Comptes et elles se restreindraient de ce fait . Le secret-dfense constitue galement une entrave lobtention de preuves dterminantes dans des dossiers politico-financiers mme majeurs (affaire Karachi notamment). Il faut en outre souligner le renforcement par la nouvelle loi de programmation militaire 2009-2014, vote le 16 99 juillet 2009, de la protection des informations classes secret dfense qui diminue les pouvoirs 100 dinvestigation des juges anticorruption . Enfin, du point de vue des contrles, la France semble
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Loi N 93-122 du 29 janvier 1993 relative la pr vention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques, Loi n 2000-595 du 30/06/2000 relative la lutte contre la corruption et Loi n2007-1598 du 13 novembre 2007 relative la lutte contre la corruption. 91 http://fr.ethic-intelligence.com/media/extra/Convention%20Communaut%C3%A9s%20Europ%C3%A9ennes.pdf 92 http://conventions.coe.int/treaty/fr/Treaties/Html/174.htm 93 http://conventions.coe.int/treaty/fr/Treaties/Html/173.htm 94 http://www.oecd.org/document/20/0,3746,fr_2649_34859_2649236_1_1_1_1,00.html 95 http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention_f.pdf 96 Pierre Lascoumes donne plusieurs indices particulirement rvlateurs de ces stratgies parlementaires de lutte contre la corruption se cantonnant pour lessentiel dans le domaine de laction symbolique dans Une dmocratie corruptible. Arrangements, favoritisme et conflits dintrts, Seuil, 2011. Sur le financement de la vie politique, cf. Pascale Robert-Diard, Le discret dtricotage des rgles du financement de la vie politique , Le Monde, 9 avril 2011. 97 GRECO, Rapport dEvaluation de la France. Transparence du Financement des Partis Politiques, (Thme II), Troisime Cycle dEvaluation, 41me Runion Plnire, (Strasbourg, 16-19 fvrier 2009). 98 Voir Lentretien avec Marc Chabert, prsident du syndicat des juridictions financires, AJDA, 12 octobre 2009, pp.1796-97 et Marie-Christine de Monteclerc, Juridictions financires : la rforme est-elle enterre ?, AJDA, 7 mars 2011, p.417. 99 Insr dans larticle 56-4 du code de procdure pnal. 100 Voir Transparence Internationale France, Etat de droit menac : lindispensable rforme de la justice financire, juin 2011

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se singulariser par son aptitude crer des organes de contrle spcialiss dans le domaine du financement de la vie politique et de la lutte contre la corruption, sans pour autant les adosser de rels pouvoirs (voir piliers suivants). Dans son dernier rapport dvaluation quil vient de remettre le 1 avril 2011, le GRECO note quil avait adress six recommandations la France ayant plus spcialement trait la lutte contre la corruption. Or, si sur ce terrain la France a fait preuve de quelques progrs en vue de mettre en uvre les recommandations adresses elle, seule la recommandation visant plus de cohrence dans les diffrentes dispositions sur la corruption dans le secteur priv et celle visant lexcution effective des peines prononces en matire de corruption et de trafic dinfluence ont t mises en 101 uvre ou traites de manire satisfaisante . Le GRECO concde que des efforts visant clarifier les lments matriels des infractions de corruption ont t accomplis. Il modre toutefois son propos en ajoutant immdiatement que plus davances pourraient tre apportes par des 102 projets lgislatifs actuels ou annoncs . Il regrette que dautres amliorations recommandes en 2009 et concernant le trafic dinfluence, les dlais de prescription et les rgles de comptence, naient reu quune attention insuffisante.
er

Recommandations gnrales Instituer un mcanisme de contrle rel des comptes des assembles. Encadrer lutilisation de la rserve parlementaire. Mettre en place des dispositifs efficaces pour encadrer le lobbying. Instaurer un dispositif cohrent et complet pour prvenir les conflits dintrts. Renforcer le rgime des incompatibilits applicables aux parlementaires, en introduisant notamment linterdiction dexercer tout mandat excutif local et toute autre fonction de 103 gestion ou dadministration dans une entreprise publique ou prive .

http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/ti_france_rapport_moyens_de_la_justice_juin_2011.pdf 101 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)1_France_FR.pdf Rapport du 1er avril 2011. 102 Ibid. 103 Les mandats excutifs locaux concernent, entre autres, les mandats de maire et adjoint au maire, prsident de conseil gnral, prsident de conseil rgional, prsident dun tablissement public de coopration intercommunale. Cette mesure pourrait tre complte par linterdiction de toute activit professionnelle et/ou rmunre pour les parlementaires tout au long de leur mandat, sous rserve dune discussion sur certaines professions, notamment mdicales, qui ncessitent une continuit dans la pratique. Par ailleurs, louverture dune ngociation entre les partenaires sociaux pourrait viser mieux valoriser lexprience acquise par les lus et favoriser leur retour lemploi, afin dencourager lexercice de mandats publics de salaris issus du priv.

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Les propositions de TI France Pour mettre en place des dispositifs efficaces dencadrement du lobbying : Mettre en place un dispositif, commun aux deux assembles, daccrditation obligatoire des reprsentants d'intrts, assorti dun code de bonne conduite. Ce dispositif devrait pouvoir tre actionn par tout parlementaire, citoyen ou acteur souhaitant tre inform ou signaler des pratiques contraires au code de conduite ou au rglement des assembles. Amliorer lempreinte lgislative, collective et individuelle, permettant aux citoyens de connatre les conditions dlaboration des lois : rendre publique, en temps rel, la liste des personnes et organisations rencontres ou consultes par les dcideurs publics. Cette liste serait complte par la publication des positions communiques aux parlementaires par les diffrents acteurs ayant souhait prendre part au dbat. Mettre en place dans le rglement des assembles des rgles claires de responsabilit applicables aux parlementaires, assistants parlementaires et personnels des assembles, ainsi quaux dirigeants des assembles (exemple : ne pas accepter les cadeaux, avantages ou invitations susceptibles dinfluencer 104 le processus dcisionnel ). Elaborer un premier rapport indpendant sur le lobbying auprs du Parlement permettant une apprhension plus objective des enjeux, des pratiques et des intrts en jeu. Pour instaurer un dispositif cohrent et complet de prvention des conflits dintrts : Rendre obligatoire pour les parlementaires la publication de dclarations dintrts prcises. Elles porteraient sur lensemble des fonctions et mandats occups, rmunrs ou non, actuellement ou au cours des cinq annes coules, sur les revenus et avantages en nature tirs de ces activits, ainsi que sur les activits des conjoints. Ces dclarations seraient tenues jour par les Bureaux des deux assembles et publies sur leur site internet. Instituer un code de dontologie et une fonction de dontologue au sein des deux chambres, explicitant les rgles et bonnes pratiques. Instaurer lobligation de sabstenir de participer la dlibration et la dcision publique en cas dintrts personnels lis la question aborde.

104 De plus : ne pas accepter le sponsoring ou le financement de journes parlementaires par des groupes dintrts concerns par des dbats en cours ou programms ; renforcer la transparence entourant les voyages des parlementaires et limiter la participation des parlementaires des groupes dtude et groupes damiti.

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2. Excutif Rsum
Les ressources et rgles en vigueur permettent lexcutif de fonctionner de manire relativement satisfaisante. Toutefois, ce pilier nest pas coup de linfluence dautres milieux, notamment socioconomiques avec lesquels se nouent des relations dinterdpendance parfois problmatiques. Les rgles encadrant la gouvernance de lexcutif sont plutt satisfaisantes et semblent voluer de manire positive sur la question de lintgrit. En pratique, reste apprcier si ces rformes parviendront se traduire par des effets positifs. La gestion du secteur public et surtout la question de la lutte contre la corruption ne proccupent que trs modrment les responsables de lexcutif.

Structure et organisation
Le systme politique franais inaugur en 1958 rompt avec les rgimes parlementaires et dassembles qui lont prcd. Avec linstallation de la Cinquime Rpublique en effet, lefficacit et lautonomie de lexcutif lemportent sur limpratif de dlibration des reprsentants lus. Un systme souvent qualifi de semi-prsidentiel voit ainsi le jour : celui-ci se caractrise par un Parlement au pouvoir amoindri et, au sein de lexcutif, par laffirmation de la prminence de la Prsidence de la Rpublique, dont le titulaire est depuis 1962 lu au suffrage universel direct. Toutefois, il arrive que majorit parlementaire et majorit prsidentielle ne concident pas. Dans ce cas de figure, le Prsident de la Rpublique doit composer avec son Premier ministre, quil nomme gnralement en tenant compte de la majorit parlementaire issue des urnes. Le Premier ministre est alors le chef rel de la majorit parlementaire et la Constitution lui confre effectivement les moyens de gouverner, mme sil doit partager certains pouvoirs et tenir compte des quelques autres confrs en propre au Prsident par la Constitution. On parle alors de cohabitation .

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Ressources (pratique)
Le pouvoir excutif dispose-t-il effectivement des ressources appropries lui permettant d'assumer efficacement son rle ? Note : 75 Les moyens disposition de lexcutif ceux du Gouvernement et ceux de lElyse sont globalement satisfaisants et aujourdhui mieux connus du public. Spanchant rarement sur leur manque de moyens, les gouvernants en place doivent en revanche ponctuellement agir ou intervenir pour dmontrer la modestie des effectifs et le caractre peu onreux des structures et 105 des collaborateurs sur lesquels ils sappuient .
Rmunrations des personnels dtachs sur contrat et recruts sur contrat 3 485 022 1 962 840 Indemnit de sujtion particulire Effectifs Contrats Autres

Premier ministre Ministre dtat, ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des ngociations sur le climat Ministre d'tat, garde des sceaux, ministre de la justice et des liberts Ministre des affaires trangres et europennes Ministre de l'conomie, de l'industrie et de l'emploi Ministre du travail, de la solidarit et de la fonction publique Ministre, auprs du premier ministre, charg de la mise en oeuvre du plan de relance Ministre de l'ducation nationale, porte parole du Gouvernement Ministre de l'enseignement suprieur et de la recherche Ministre de la dfense Ministre de la sant et des sports Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de l'tat Ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pche Ministre de la culture et de la communication Ministre de l'immigration, de l'intgration, de l'identit nationale et du dveloppement solidaire Ministre de l'espace rural et de l'amnagement du territoire Ministre auprs de la ministre de l'conomie, de l'industrie et de l'emploi, charg de l'industrie

6 500 000 1 326 200

71 52

469 255

1 214 036 949 255 1 549 435 1 871 101 1 111 822 773 848 887 525 1 096 878 1 974 603 1 478 413 1 219 272 1 143 528 1 606 926 1 414 425 1 843 339
106

1 172 000 1 452 600 1 335 000 900 000 527 610 1 006 400 710 000 1 142 888 1 412 585 820 000 670 000 890 000 790 000 751 740 763 000

24 30 26 36 23 14 13 15 42 15 37 9 17 19 27

179 193 109 104 42 68 57 180 108 109 86 102 88 57 74

Tableau : Les moyens des principaux ministres franais

Comme le prcise la note de prsentation du Jaune 2011 dont sont extraites les donnes cidessus, ce tableau concerne les fonctionnaires dtachs sur contrat et les collaborateurs recruts sur un contrat cabinet . Il ne prsente donc pas les rmunrations annuelles brutes de tous les personnels des cabinets puisque les rmunrations des agents titulaires ou contractuels affects, mis disposition ou dtachs dans un corps de la fonction publique dtat suivent les rgles de droit commun prvues par le statut gnral de la fonction publique, les statuts particuliers des diffrents corps, les diffrents textes rglementaires en matire dindemnits et les pratiques de gestion propres chaque ministre employeur lintrieur des cadres rglementaires et lgislatifs .
105 Le Monde, Les frais de personnel des ministres explosent , par Patrick Roger, 6 novembre 2008. Cet article ironise, au moment o le gouvernement mne une politique de rduction des dpenses publiques et de diminution des effectifs de la fonction publique , sur le fait quun secteur reste pargn : on embauche dans les ministres, et les primes y ont explos de 20 % en un an. Entre septembre 2007 et juillet 2008, selon l'annexe au projet de loi de finances pour 2009, les affectations dans les cabinets ministriels ont cr de 397 personnes et le montant des primes distribues a progress de prs de 5 millions d'euros . Matignon rpondit larticle en resituant les comparaisons et les donnes mobilises et en regrettant que le journal Le Monde n'ait pas pris la prcaution de vrifier auprs de lui que son interprtation des documents budgtaires refltait la ralit . Le journaliste du Monde P. Roger donne toutefois le dtail de cette explosion des frais de personnel ministre par ministre. 106 Source : Personnels affects dans les cabinets ministriels, Jaune 2001, annexe au projet de loi de finance 2011 (http://www.performance-publique.gouv.fr/farandole/2011/pap/pdf/Jaune2011_Cabinets_ministeriels.pdf).

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Entre le 1 aot 2009 et le 1 juillet 2010, les effectifs recenss au sein des cabinets ministriels sont passs de 636 616 (-3%). Par ailleurs, des consignes ont t diffuses par le Premier ministre, dans une circulaire du 2 juillet 2010, appelant les ministres rtrcir la voilure de leurs cabinets afin que leur organisation et leur fonctionnement traduisent un souci dconomie et de modestie . Le nombre de collaborateurs a ainsi t plafonn (20 collaborateurs pour un ministre et 4 pour un secrtaire dtat). Au 30 septembre 2010, cette population slevait donc 552 personnes. A titre de comparaison, sous le Gouvernement Raffarin III, au 31 mai 2005, ces effectifs er taient valus 722 membres, et au 1 dcembre 2006, sous le Gouvernement Villepin, 650. Le Gouvernement Fillon, au 4 novembre 2008, faisait tat de 596 collaborateurs de cabinets. Pour lElyse , le projet de loi de finances pour 2011 table sur un budget denviron 113 millions deuros. Sur cet ensemble, les cots de personnels reprsentent prs de 67 millions deuros. LElyse est une machine qui emploie 940 personnes, parmi lesquelles 49 au sein du cabinet, 98 au sein de secrtariats particuliers, auxquelles sajoutent 18 chargs de missions et 85 personnes en charge de la correspondance prsidentielle108.
(en euros) 107

er

er

PLF 2010

PLF 2011

1. Charges de fonctionnement courant 21 370 000 20 850 000 2. Dplacements 21 212 000 20 720 000 3. quipements et travaux 2 490 700 4 238 700 4. Charges de personnel 67 960 000 66 951 700 5. Impts et taxes 160 000 180 000 6. Charges exceptionnelles 350 000 400 000 Total des charges 113 542 700 113 339 700 Produits divers 1 009 000 1 041 000 Dotation 112 533 700 112 298 700 Tableau : Charges et ressources de la dotation de la prsidence de la Rpublique Source : annexe Pouvoirs publics au PLF 2011 (cf. rfrence en note 2)

Variation 2011/2010 (en %) 2,4 2,3 70,2 1,5 12,5 14,3 0,2 3,2 0,2

Ren Dosire, qui est beaucoup intervenu en faveur de la transparence des comptes de lElyse , dresse un constat amre, trois ans aprs que la Prsidence de la Rpublique se soit dote dun 110 budget consolid, soumis au contrle de la Cour des Comptes : une priode de trois ans et quatre budgets labors, cest une priode suffisante pour que lElyse soit capable de prsenter la reprsentation nationale un budget clair et transparent. Hlas, tel nest pas le cas . Dabord, parce quun retour aux pratiques antrieures dexternalisation sest fait jour. Au total, selon R. Dosire, ces dpenses externalises, qui napparaissent pas publiquement, s'lvent environ 50 millions deuros alors que le budget actuel est de 113 millions. L'autre limite du budget prsidentiel tient labsence dun compte de rsultat dtaill, respectueux de la nomenclature du plan comptable gnral. Ainsi, il est impossible de savoir si les dpenses et les recettes inscrites correspondent aux mouvements de lanne en cours ou ceux de lanne prcdente. En consquence, il est impossible dapprcier laugmentation du budget 2009 : 0,9% comme le fait 111 apparatre lElyse ou 3% si lon raisonne primtre constant ?
107 Rapport fait au nom de la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire sur le projet de loi de finances pour 2011 (n 2824), par M. Gilles Carrez, rapporteur g nral, et M. Jean Launay, rapporteur spcial, annexe n 32 pouvoirs publics (http://www.assemblee-nationale.fr/13/budget/plf2011/b2857-tiii-a32.asp). 108 Personnels affects dans les cabinets ministriels, Jaune 2001, annexe au projet de loi de finance 2011 (http://www.performance-publique.gouv.fr/farandole/2011/pap/pdf/Jaune2011_Cabinets_ministeriels.pdf). 109 R. Dosire, Largent cach de lElyse, Seuil, 2007. 110 Pour une illustration, voir Cour des comptes, Gestion des services de la Prsidence de la Rpublique (exercice 2008), 16 juillet 2009. Il convient de souligner le caractre rcent et novateur de ce contrle du budget de lElyse par la Cour. 111 Intervention de Ren Dosire sur le budget de la prsidence de la Rpublique 2011 prononce en sance le 16 novembre 2010. Sur ces problmes de transparence, voir la polmique lance en 2011 autour des sondages de lElyse et voir aussi plus gnralement les critiques du rapport fait au nom de la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire sur le projet de loi de finances pour 2011 (n 2824), prcit ci-dessus.

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Indpendance (cadre lgal)

La Constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles l'indpendance de l'excutif ? Note : 75 La question de lindpendance de lexcutif est dlicate trancher. En thorie, cette indpendance 112 quil existe depuis longtemps une est garantie. Guy Carcassonne rappelle ce propos jurisprudence du Conseil constitutionnel qui protge lexcutif de toute injonction du lgislateur. Une 113 dcision de 1966 prcise ainsi que la disposition de la proposition de loi susvise prvoit que le Gouvernement devra, dans un dlai de six mois, dposer un projet de loi fixant les modalits de l'indemnisation des pertes et spoliations ; que cette injonction ne trouve de base juridique ni dans l'article 34 ni dans aucune des autres dispositions de la Constitution portant dfinition du domaine de la loi ; que, ds lors, elle n'a pas le caractre lgislatif . Cependant, pour la France comme pour bien dautres Etats, le fait dappartenir lUnion europenne a des consquences sur le travail gouvernemental de par lobligation de transposition 114 en droit interne du droit communautaire . Toute une srie de rgles constitutionnelles organise ainsi des relations dinterdpendance entre diffrents partenaires institutionnels, lexcutif tant lun 115 des maillons de cette chane . La question de lindpendance de lexcutif se complique galement ds lors que lon cesse de considrer ce pouvoir comme un ensemble homogne. La Constitution de la Cinquime Rpublique 116 organise en effet une dyarchie au sommet de lEtat . Dun ct, le Prsident de la Rpublique se voit reconnatre un rle central : outre une srie de pouvoirs partags (non-dispenss du contreseing ministriel), des pouvoirs propres lui sont confrs et notamment celui consistant procder la dsignation du Premier ministre. De lautre ct, le Premier ministre se voit attribuer des pouvoirs et responsabilits propres. Au final, et comme cela va ltre dmontr ci-dessous, le fonctionnement de lexcutif repose pour beaucoup sur le faonnement progressif de 117 conventions et lquilibre des rapports de force politiques.

Indpendance (pratique)
Le pouvoir excutif est-il effectivement indpendant des autres pouvoirs ? Note : 25 Dans le cas de figure o la majorit parlementaire diffre de la majorit prsidentielle (cohabitation), 118 un rquilibrage des pouvoirs au sein de lexcutif sopre au profit du Premier ministre . La

Entretien du 5 mai 2011. Dcision n 667 FNR du 21 dcembre 1966, interven ue au sujet dune proposition de loi relative l'indemnisation des dommages subis par les Franais rapatris d'outre-mer, 6e considrant. 114 Voir notamment les articles rassembls sous le titre XV de la constitution de la Cinquime Rpublique. 115 Voir sur ce point les dveloppements prsents dans La Constitution introduite et commente par Guy Carcassonne, Seuil, 2011. 116 Bastien Franois, Le rgime politique de la Vme Rpublique, La Dcouverte, 2011 117 Pierre Avril, Les conventions de la Constitution. Normes non crites du droit politique, PUF, 1997. 118 Marie-Anne Cohendet, La cohabitation. Leons dune exprience, PUF, 1993.
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question de lindpendance de lexcutif se pose nanmoins plus particulirement lgard des milieux socio-conomiques. On peut aujourdhui observer quavec linstallation de la Cinquime Rpublique et le dplacement du centre de gravit du pouvoir lgislatif vers lexcutif et ladministration, le champ dintervention 119 des groupes de pression a suivi la mme voie . Mme si cette focale sest sans doute en partie 120 reconfigure sous leffet de la monte en puissance de lEurope et des pouvoirs locaux , lexcutif reste en France une cible privilgie pour toute une srie de groupes dintrts ou de porteurs de causes soucieux de dfendre et promouvoir leurs points de vues. Plusieurs travaux sur la France ont cet gard soulign lattitude ambivalente des hautsfonctionnaires rservs lgard des groupes de pression considrs comme illgitimes et mieux disposs lgard des interlocuteurs institutionnels reconnus, indispensables pour obtenir linformation et la garantie dune mise en uvre correcte des politiques. Les contacts entre administration et groupes agrs sont donc constants, soutenus et souvent confiants, dautant que 121 la formation, le recrutement et la circulation des lites favorisent ce dialogue . Deux affaires rcentes illustrent les relations dinterdpendance risque entre ces deux univers. Outre celle du Mdiator moins pertinente ici compte tenu du pilier qui nous intresse celle dite Woerth-Bettencourt , lance le 16 juin 2010 par les sites d'information Mediapart et Le Point, qui ont divulgu des conversations de Liliane Bettencourt enregistres par son matre d'htel. Ces enregistrements mettent en vidence certains arrangements de la famille Bettencourt avec la classe politique et notamment les liens privilgis entre le gestionnaire de la fortune de l'hritire de L'Oral, Patrice de Maistre, et Eric Woerth, alors ministre du Budget et trsorier de l'UMP. Le Point rvlera par ailleurs que Patrice de Maistre a t dcor de la Lgion dhonneur en janvier 2010 par Eric Woerth). Si le ministre a dmentit, l'Express a confirm le 31 aot 2010 que cette demande de dcoration a t initie par le ministre lui-mme, en mars 2007. Lhebdomadaire rvle galement quen novembre de la mme anne, son pouse Florence Woerth est embauche au sein de la socit Clymne, qui gre une partie du patrimoine financier de Liliane Bettencourt. Au cours de l't 2010, l'ex-comptable de Liliane Bettencourt, Claire Thibout, dvoile pour sa part que des hommes politiques avaient coutume de se rendre chez les Bettencourt pour rcuprer des enveloppes d'argent liquide. Mais surtout, elle indique qu'Eric Woerth aurait reu 150 000 euros en liquide pour financer la campagne de Nicolas Sarkozy en 2007. Lors d'une seconde audition, elle reviendra sur certains de ses tmoignages. L'affaire rebondit cependant sur un autre plan : celui du rle jou par Eric de Srigny, un conseiller d'Eric Woerth et animateur du Premier Cercle, le club des gros donateurs de l'UMP. Lintress dment. Cet homme, galement proche de Patrice de Maistre, est mis en cause dans une enqute de France Inter qui relve une confusion entre son rle de 122 conseiller du ministre et des missions de consultant pour de grandes entreprises . Plusieurs procdures judiciaires sont aujourd'hui en cours en liaison avec ce dossier. Cette influence des milieux socio-conomiques sur la sphre excutive au sens large nest videmment pas unilatrale ou sens unique. Le Gouvernement et ses administrations forment aussi un espace de luttes o chacun peut tre tent de dfendre son territoire ou son pr carr. De ce point de vue, si les groupes exercent des pressions, ils sont aussi parfois instrumentaliss par lexcutif et ses administrations qui sen servent pour promouvoir leurs politiques ou dfendre les
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Ezra Suleiman, Guillaume Courty, Lge dor de lEtat : une mtamorphose annonce, Seuil, 1997. Gilles Massardier, Politiques et actions publiques, Armand Colin, 2003. 121 Yves Mny, Yves Surel, Politique compare, Montchrestien, 2001, p. 158. 122 Voir http://www.lemonde.fr/politique/article_interactif/2010/09/01/affaire-woerth-si-vous-avez-rate-unepisode_1405471_823448_2.html et Frdric Monnier, Corruption et politique : rien de nouveau ?, Armand Colin, 2011.

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intrts propres leurs administrations. A titre dillustration, le prsident du Conseil suprieur du Notariat ncrivait-il pas Robert Badinter en 1983 Vous assurez notre tutelle donc notre 123 dfense ?

Transparence (cadre lgal)

La Constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur assurent-elles la transparence du processus de dcision et des actions entreprises par le pouvoir excutif ? Note : 75 Dans lensemble, beaucoup dinformations relatives au fonctionnement de lexcutif (quil sagisse de lElyse, de Matignon, des diffrents ministres ou des organismes qui leur sont rattachs dune manire ou dune autre) sont accessibles aux citoyens. Souvent, aucune disposition lgislative ou rglementaire ne conditionne la production de ces informations qui participent tout simplement de la communication de lexcutif. Il existe dailleurs un Service dinformation du Gouvernement plac sous lautorit du Premier ministre et du Secrtariat gnral du Gouvernement, dont lune des missions consiste justement diffuser aux lus, la presse et au public des informations sur laction gouvernementale . Sagissant du Conseil des ministres seule formation gouvernementale dfinie par la Constitution (art.9) , il se runit une fois par semaine sous la prsidence du chef de lEtat. Lordre du jour est dtermin de manire conjointe par le Prsident et le Premier ministre : le chef du Gouvernement le propose et le chef de ltat larrte. Sont en premier lieu abords les textes de porte gnrale projets de lois, ordonnances, dcrets pour lesquels une dlibration du Conseil est ncessaire ; puis sont traites les dcisions individuelles ; enfin, un temps est rserv lexpos dun ministre, notamment pour prsenter lavancement dune rforme, ainsi quau ministre des Affaires trangres pour faire un point sur la situation internationale. Une fois lordre du jour puis, le Prsident a pris lhabitude, depuis son lection en 2007, dengager une discussion ouverte sur un point particulier 124 dactualit, qui linverse des phases prcdentes ne donne pas lieu compte rendu . Les autres dveloppements font lobjet dune mise en ligne sur le site du Gouvernement. Au terme du Conseil, le Secrtaire gnral du Gouvernement rdige un relev de dcisions rendant compte et attestant des dcisions prises. Il rdige aussi un compte-rendu intgral des dlibrations. Un communiqu est galement distribu aux mdias. Relativement au budget du Gouvernement, larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen rappelle le principe du consentement de la Nation l'impt : tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure . En ce qui concerne le patrimoine des ministres (et plus gnralement dun grand nombre dlus et de responsables publics), conformment la loi n 8-227 du 11 mars 1988 relative la 8 transparence financire de la vie politique, il leur incombe de faire une dclaration lentre comme la sortie de leurs fonctions ministrielles auprs de la Commission pour la transparence financire de la vie politique (CTFVP). Ces dclarations ne sont toutefois pas rendues publiques au nom du
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Ezra Suleiman, Les notaires. Les pouvoirs dune corporation, Seuil, 1987. http://www.gouvernement.fr/gouvernement/conseil-des-ministres

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respect de la vie prive. Les personnes qui les divulgueraient sont mme passibles de poursuites (la question des conflits dintrts sera traite aux points 12.8 et 12.9). La loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplifi cation de dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique est venue rcemment renforcer les pouvoirs de la Commission pour la transparence financire de la vie politique (CTFVP) charge du rassemblement et du contrle de ces dclarations patrimoniales, mme si les nouvelles dispositions adoptes sont restes en de des propositions initiales formules notamment par la commission Sauv. Dsormais en effet, la commission peut demander aux personnes qui lui sont assujetties communication des dclarations qu'elles ont souscrites en application des articles 170 175 A du code gnral des impts (relatifs aux dclarations des contribuables) et, le cas chant, en application de l'article 885 W (relatif aux obligations des redevables) du mme code . A dfaut de communication de ces dclarations dans un dlai de deux mois, la commission peut en demander la copie l'administration. Cette nouvelle loi permet galement de poursuivre les auteurs de dclarations de patrimoine incompltes ou mensongres. La loi stipule en effet que le fait pour une personne mentionne aux articles 1er et 2 d'omettre sciemment de dclarer une part substantielle de son patrimoine ou d'en fournir une valuation mensongre qui porte atteinte la sincrit de sa dclaration et la possibilit pour la Commission pour la transparence financire de la vie politique d'exercer sa mission est puni de 30 000 d'amende et, le cas chant, de l'interdiction des droits civiques selon les modalits prvues par l'article 131-26 du code pnal, ainsi que de l'interdiction d'exercer une fonction publique selon les modalits prvues par l'article 131-27 du mme code . Cette obligation de dclaration est galement applicable toute une srie dassujettis deux mois au plus avant la date normale d'expiration de leur mandat ou de leur fonction ou, en cas de dmission, de rvocation ou de dissolution de l'assemble qu'ils prsident dans les deux mois qui suivent la fin de leurs fonctions et dans ce cas, tout manquement ces obligations est dsormais puni de 15 000 d'amende.

Transparence (pratique)
Le pouvoir excutif agit-il et dcide-t-il effectivement de faon transparente ? Note : 25 Le budget de lEtat est effectivement rendu public. Sur le portail du ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique et de la Rforme de lEtat, on trouve dailleurs en ligne 125 des notes sur la situation mensuelle du budget de lEtat . Lactivit du Conseil des ministres est galement publicise via les comptes-rendus sommaires diffuss par le secrtariat gnral du Gouvernement. Pour autant, la runion de ce conseil ne constitue gure plus que laboutissement formel dun long processus dcisionnel qui se droule ailleurs : ngociations entre les composantes des coalitions, arbitrages internes au sein du ou des partis au pouvoir, compromis interministriels, dcisions et politiques arrtes par ladministration 126 [et] en France, le conseil des ministres entrine formellement des dcisions prises ailleurs . Avant la runion du Conseil des ministres interviennent en effet de trs nombreuses runions plus fermes et parfois moins formelles. Lidal de transparence atteint alors ses limites. Il devient
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http://www.performancepublique.budget.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/smb/situation_mensuelle_budget_Etat_31032011.pdf 126 Yves Mny, Yves Surel, Politique compare, Montchrestien, 2001, p. 336.

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en effet trs difficile de savoir prcisment qui participe aux choix, quels acteurs les emportent ou les influencent et quels arbitrages sont rendus au sein de ces espaces plus ou moins formels de 127 ngociation . A noter toutefois que les comptes-rendus des Conseils des ministres ne constituent pas la seule information disponible relative au travail gouvernemental. Sur les sites des diffrents ministres, on trouve en effet une srie de renseignements sur lactualit et lagenda des ministres notamment. Concernant les dclarations de patrimoine enfin, jusqu une priode rcente, comme la fait 128 observer maintes reprises la CTFVP dans ses rapports , ainsi que dautres observateurs, le contrle des dclarations par la commission est rest trs rustique. On ne peut imaginer plus lger. Les dclarations de patrimoines [ntaient] pas rendues publiques. La commission [navait] 129 aucun pouvoir dinvestigation et ne [pouvait] donc pas en vrifier la vracit . Depuis sa cration, une douzaine de dossiers ont donn lieu saisine du parquet sans quaucune poursuite 130 pnale nen ait dcoul . Sil est encore trop tt pour valuer limpact des amliorations apportes par le lgislateur mentionnes au point prcdent, ces mesures doivent tre salues dans la mesure o elles vont dans la bonne direction. Elles sont nanmoins encore largement insuffisantes pour donner la Commission les moyens de remplir pleinement sa mission.

Redevabilit (cadre lgal)

La Constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que le pouvoir excutif rponde de ses actes et de ses dcisions ? Note : 75 Sur le plan de la responsabilit de lexcutif, les dispositions lgislatives et rglementaires sont nombreuses et plusieurs dimensions sont distinguer. Le Prsident de la Rpublique nest pour sa part pas responsable politiquement. Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorit administrative franaise, tre requis de tmoigner non plus que faire lobjet dune action, dun acte dinformation, dinstruction ou de poursuite (article 67 de la Constitution). Ds quil redevient un citoyen comme un autre, un mois aprs la cessation de ses fonctions, il ne lui est plus possible en revanche de se soustraire la justice de son pays. Larticle 68 tempre ce dispositif en rendant tout de mme possible sa destitution. Le Prsident de la Rpublique peut ainsi tre destitu en cas de manquement ses devoirs manifestement incompatible avec lexercice de son mandat . La destitution est alors prononce par le Parlement constitu en Haute Cour . De son ct, le Gouvernement, en vertu notamment des articles 49 et 50 de la Constitution, est politiquement responsable devant le Parlement. Le Premier ministre peut ainsi, aprs dlibration du Conseil des ministres, engager devant lAssemble nationale la responsabilit du
Sauf en cas dclatement dun scandale donnant lieu des poursuites judiciaires susceptibles dclairer certaines faces obscures du processus dcisionnel, comme le montre Olivier Beaud dans Le sang contamin. Essai critique sur la criminalisation de la responsabilit des gouvernants, PUF, 1999. 128 Commission pour la transparence financire de la vie politique, Quatorzime rapport de la Commission pour la transparence financire de la vie politique, Journal officiel n 278, 1 er dcembre 2009 (http://www.commissiontransparence.fr/Framedernier.htm). 129 Martin Hirsch, Pour en finir avec les conflits dintrts, Stock, 2010, p.102. 130 Christophe Dubois, Marie-Christine Tabet, Largent des politiques, Albin Michel, 2009, chapitre 3.
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Gouvernement sur son programme ou ventuellement sur une dclaration de politique gnrale : cest la question de confiance . De son ct, lAssemble nationale peut mettre en cause la responsabilit du Gouvernement par le vote dune motion de censure . Enfin, le Premier ministre peut, aprs dlibration du Conseil des ministres, engager la responsabilit du Gouvernement devant lAssemble nationale sur le vote dun projet de loi de finance ou de financement de la scurit sociale (responsabilit sur le vote dun texte). La responsabilit pnale des membres du Gouvernement est galement organise par larticle 681, 2 et 3 de la Constitution. Larticle 68-1 stipule cet effet que les membres du Gouvernement sont pnalement responsables des actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions et qualifis de crimes ou dlits au moment o ils ont t commis . Ils sont alors jugs par la Cour de Justice de la Rpublique (compose de douze parlementaires lus par lAssemble nationale et le Snat et de trois magistrats) qui peut tre saisie par toute personne qui se prtend lse par un crime ou un dlit commis par un membre du Gouvernement dans lexercice de ses fonctions (art. 68-2). La responsabilit financire des ministres nest en revanche pas encore prvue par les textes, malgr des tentatives de rforme en ce sens131. Au-del de ces mcanismes de mise en jeu de la responsabilit de lexcutif, celui-ci se voit galement reconnatre la possibilit de consulter ses concitoyens grce diverses dispositions, certaines de nature constitutionnelle. Ces dispositifs organisent en lespce une forme de responsabilit directe du chef de lexcutif devant les citoyens (cf. dmission de Gaulle en 1969 dans la partie responsabilit pratique ci-dessous). Ainsi, larticle 11 de la Constitution permet lexcutif de soumettre au rfrendum tout projet de loi portant sur lorganisation des pouvoirs publics, sur des rformes relatives la politique conomique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant autoriser la ratification dun trait qui, sans tre contraire la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions . La Constitution offre galement dautres opportunits de consultation, notamment du Conseil conomique, social et environnemental (art. 69 et 70). Plus gnralement, il existe aussi un ensemble de rgles et de situations qui requirent du Gouvernement - ou de certains organismes en dpendant - de consulter les citoyens ou certains groupes ou institutions spcifiques. Depuis la loi Barnier de 1995, une Commission nationale du dbat public a mme t institue. La loi sur la dmocratie de proximit du 17 fvrier 2002 a en outre institu un principe de participation dans le code de lenvironnement, en vertu duquel chaque concitoyen doit pouvoir avoir accs aux informations relatives lenvironnement (notamment celles affrant aux substances et activits dangereuses) et tre associ llaboration des projets impactant lenvironnement ou lamnagement du territoire. Cette loi a par ailleurs fait de la Commission nationale du dbat public une Autorit administrative indpendante, avec des pouvoirs et des moyens financiers et humains renforcs. Son rle nest pas dmettre des avis sur les projets mais de veiller, lorsquil y a un grand projet damnagement, ce que les mcanismes de concertation soient correctement mis en place. Elle est aussi charge de conseiller les matres douvrage, les autorits publiques et, dune manire gnrale, dmettre des avis et recommandations de nature favoriser et dvelopper la concertation avec le public. Enfin, et il nest pas inutile de rappeler quen France, toutes les dcisions prises par lexcutif et ses administrations sont susceptibles de recours devant les juridictions.

131 Patrick Roger, M. Fillon prserve les ministres de la Cour des comptes. Les amendements les rendant justiciables en cas d'infraction financire ont t supprims , Le Monde., 6 juillet 2011.

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Redevabilit (pratique)
Les dispositifs visant exercer un contrle sur lexcutif fonctionnent-ils de manire efficiente ? Note : 50 En ce qui concerne tout dabord la responsabilit politique des gouvernants, sa mise en jeu concrte, lorsquelle intervient, ne correspond pas souvent aux rgles voques prcdemment. Ainsi par exemple, le Gnral de Gaulle dmissionna en 1969 de la prsidence, se sentant dsavou par lchec dun rfrendum quil avait initi. Juridiquement cependant, rien ne lobligeait dmissionner et son geste resta une exception. Dans les faits galement, la convergence des majorits parlementaires et gouvernementales a aboutit ce quaucun Gouvernement na t renvers par le Parlement sous la Cinquime Rpublique. La question de confiance est dun usage trs rare. Elle sert principalement manifester la solidarit entre le Gouvernement et la majorit parlementaire nouvellement lue, contraindre sa majorit montrer son soutien, voire faire sans grand risque un coup de communication symbolique. Le dpt dune motion de censure (qui, en raison du fait majoritaire, na gure de chance concrtement daboutir au renvoi du Gouvernement) constitue galement pour la minorit de lAssemble une arme symbolique pour exprimer un dsaccord, montrer quelle existe et faire de la communication. Ainsi, lorsque les majorits parlementaire, gouvernementale et prsidentielle convergent, la convention constitutionnelle qui fonctionne effectivement est celle dune double responsabilit politique du Premier ministre et du Gouvernement : responsabilit politique thorique devant le Parlement et responsabilit politique effective devant le Prsident de la Rpublique (lui-mme irresponsable politiquement) qui jouit, pour sa part, dun rel pouvoir de 132 rvocation des ministres . Enfin, lorsque des ministres se retrouvent mis en cause, leur retrait (parfois temporaire de leur fonction) renvoie plus des conventions admises ou des calculs politiques cots-avantages quau respect dune rgle de droit. Au milieu des annes 1990, sous le Gouvernement Balladur, il fut ainsi tacitement convenu quun ministre mis en cause dans une affaire se devait de quitter ses fonctions jusqu ce que la justice ait accompli son travail et, ventuellement, innocent le responsable incrimin. Cette coutume fut, ds mai 1992, pratique sous le Gouvernement Brgovoy lorsque le ministre de la Ville, Bernard Tapie, mis en cause dans le dossier Toshiba, dut dmissionner. Quelques ministres clbres ont galement quitt leur poste cause d'affaires judiciaires : Alain Carignon (ministre de la Communication, seul de la liste avoir t effectivement condamn), Grard Longuet (Industrie et Commerce) et Michel Roussin (Coopration). Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'Economie et des Finances du Gouvernement Jospin, dut lui aussi se dmettre de ses fonctions en 1998. Plus rcemment, jugeant prjudiciable pour limage les agissements de certains hauts responsables du Gouvernement, la Prsidence et Matignon ont galement dcid de remplacer plusieurs dentre eux. Parfois, la dcision a t prise aprs de longues hsitations (cas dEric Woerth notamment), parfois plus rapidement. Plusieurs polmiques sur les passe-droits et le train de vie dispendieux de certains ministres ont par exemple contraint Alain Joyandet, secrtaire d'Etat la coopration et Christian Blanc, secrtaire dEtat au Grand Paris, dmissionner. Dernirement encore, malgr sa rsistance initiale, Michle Alliot-Marie a elle aussi d renoncer son maroquin ministriel en raison de la mise au jour de ses relations avec les lites dchues du rgime tunisien. Comme le souligne juste titre Pierre Lascoumes, ce qui transparat lorsque ces acteurs politiques sont mis en cause, cest la constance dune ligne de
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Bastien Franois, op.cit., pages 71-74.

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dfense qui est non moins problmatique : ils personnalisent les situations, mettent en avant labsence davantages personnels et sefforcent de dmontrer quils ont tout ignor des procds 133 illicites. Leur responsabilit ne peut donc pas tre engage . Enfin, concernant la mise en jeu de la responsabilit pnale des ministres, force est de constater que, depuis la cration en 1993 de la Cour de Justice de la Rpublique (CJR), les poursuites ont t dparlementarises . Cela signifie que, dsormais, l'initiative sest largie toute personne susceptible dtre lse par un crime ou un dlit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions, ainsi quau procureur gnral de la Cour de cassation. Les plaintes sont ensuite examines par une commission des requtes, qui apprcie leur recevabilit, les classe sans suite ou les transmet au procureur gnral prs la Cour de cassation, qui saisit la CJR. A ce jour, plusieurs ministres ont fait lobjet de condamnations par la CJR : notamment Edmond Herv (ancien secrtaire dEtat la Sant mis en cause dans le cadre de laffaire du sang contamin), Michel Gillibert (ex-secrtaire d'tat aux handicaps pour escroquerie au prjudice de l'tat) et lancien ministre de lIntrieur Charles Pasqua (pour plusieurs affaires de complicit et recel d'abus de biens sociaux et de corruption passive par une personne dpositaire de l'autorit 134 publique ) .

Dispositifs visant garantir lIntgrit (cadre lgal)

Dans quelle mesure existe-t-il des dispositifs visant assurer lintgrit des membres de lexcutif ? Note : 50 Par lettre de mission du 8 septembre 2010, le Prsident de la Rpublique a souhait quune commission soit mise en place afin de dterminer, pour ce qui concerne les membres du Gouvernement, les responsables dtablissements publics ou entreprises publiques, et en tant que de besoin les hauts fonctionnaires, les rgles de fond, de procdure ou de comportement qui 135 seraient les mieux mme de prvenir les conflits dintrts dans la vie publique . Le dcret n 2010-1072 du 10 septembre 2010 a institu cette Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique. Avant de proposer plusieurs lignes daction, cette commission a commenc par relever toute une srie de rgles existantes qui encadrent dj ces risques. En France, les deux principales modalits susceptibles de peser sur lexcutif en la matire renvoient des rgimes dincompatibilit et dinligibilit. Guy Carcassonne fait dailleurs observer que ces contraintes sont loin dtre la rgle dans de nombreuses dmocraties modernes et quen 136 France, elles peuvent se rvler trs contraignantes pour nos lites politiques . En effet, selon larticle 23 de la Constitution, les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec lexercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de reprsentation professionnelle caractre national et de tout emploi public ou de toute activit professionnelle . Une circulaire du Premier ministre du 18 mai 2007 prcise que lemploi public concerne toute personne rmunre sur des fonds publics et exerant pour une part significative de son temps une activit
133 Pierre Lascoumes, Une dmocratie corruptible. Arrangements, favoritisme et conflits dintrts, Seuil, 2011. Sur les transformations contemporaines de la justice politique en France voir plus gnralement Florence Bussy, Yves Poirmeur, La justice politique en mutation, LGDJ, 2010. 134 Charles Pasqua sera le sixime ancien ministre jug par la CJR , Le nouvel observateur, 17 juillet 2009. 135 Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, Rapport de la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, remis au Prsident de la Rpublique le 26 janvier 2011. 136 Entretien du 5 mai 2011.

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professionnelle qui la fait participer directement lexcution dune mission de service public, ce qui ninclut pas les mandats lectifs locaux, mme excutifs. Lactivit professionnelle comprend les fonctions de dirigeant, rmunres ou non, dune socit commerciale. Pour ce qui est des fonctions de membre du conseil dadministration ou de surveillance dune socit, la circulaire prcite prconise de ne pas les conserver, except lorsquelles sont la consquence directe de fonctions lectives locales. Lorsquils ont par ailleurs la qualit dagent public, les membres des cabinets ministriels sont soumis aux rgles de cumul dactivits applicables aux agents publics. Hormis cette situation, les personnels des cabinets ministriels ne font pas lobjet dun rgime dincompatibilit contraignant. Une circulaire du Premier ministre du 18 mai 2007 indique seulement que ces fonctions, vu leur nature et la charge de travail qui en dcoulent, sont incompatibles avec tout emploi dans une administration centrale, dans un tablissement public ou une entreprise publique, ou encore dans une entreprise prive. Elle interdit en outre quun collaborateur de cabinet soit nomm dans les organes dlibrants des institutions publiques ou prives o lEtat est reprsent ou dans les instances officielles permanentes o les ministres sont reprsents. Les membres du Gouvernement ne sont pas concerns par ces dispositions. En ltat du droit, ils se voient seulement interdire, pour les six mois suivant la cessation de leurs fonctions, lexercice de responsabilits de dirigeant dans une entreprise nationale ou un tablissement public national et dans certaines socits prives, moins qu'ils naient exerc ces fonctions avant leur entre au Gouvernement. Sur le plan des outils dontologiques destins prvenir lapparition de conflits dintrts , la Commission Sauv relve quils sont en revanche beaucoup plus pars et confidentiels : contrairement de nombreux autres Etats, de lOCDE ou de lUnion europenne, la France ne sest pas dote dun corpus cohrent de rgles dontologiques applicables aux ministres et secrtaires dEtat ; aucune loi ne dlimite ce que peuvent faire ou ne pas faire les membres du Gouvernement, en matire dthique ou de prvention des conflits dintrts et il nexiste pas davantage de code de conduite ministriel. Certaines rgles dontologiques applicables aux membres du Gouvernement existent nanmoins. Le secrtariat gnral du Gouvernement a produit un lot de circulaires qui organisent la conduite tenir dans des domaines divers, comme les incompatibilits137, la gestion du patrimoine mobilier personnel138, lemploi des collaborateurs de cabinet139, le fonctionnement des cabinets140, la gestion des cadeaux141 ou les dplacements142. Cependant, comme le souligne le rapport de la commission Sauv, ces circulaires visent surtout rationaliser et moraliser lutilisation des moyens publics et ne traitent donc pas de manire spcifique des conflits dintrts, supposs rgls, pour lessentiel, par le mcanisme dincompatibilit prvu larticle 23 de la Constitution. Ces rgles ne sont par ailleurs assorties daucune sanction explicite, mme si leur transgression expose le membre du Gouvernement concern un risque dordre politique. En outre, bien quils fassent lobjet dune mise en ligne sur le site Internet www.circulaires.gouv.fr, ces textes ne sont pas dun 143 accs trs ais et ne sont pas regroups sur un site ou dans une rubrique ddie .

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Circulaire n 5226/SG du 18 mai 2007. Circulaire n 5227/SG du 18 mai 2007. Circulaire n 5223/SG du 18 mai 2007. 140 Circulaire n 5478/SG du 2 juillet 2010. 141 Circulaire n 5228/SG du 18 mai 2007. 142 Circulaires n 5229 et 5230 du 18 mai 2007 et circ ulaire n 5456 du 31 mars 2010. 143 Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, op. cit., p.42.

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Courant fvrier 2011, lors dun Conseil des ministres, le Premier ministre a propos les premires orientations pour la mise en uvre du rapport de la commission de rflexion sur la prvention des conflits dintrts dans la vie publique. Les rgles et principes dontologiques qui doivent guider laction publique seront solennellement affirms dans un texte lgislatif. La prvention des conflits dintrts sera renforce. Le principal instrument de ce renforcement sera, comme la prconis la commission, la dclaration dintrts, qui fait apparatre les conflits ventuels avec les fonctions exerces et incite les viter ou les rsoudre. Sans attendre le projet de loi qui sera prsent dans les prochaines semaines, cette procdure pourra tre rapidement mise en uvre pour les membres du Gouvernement et les conseillers des cabinets ministriels. Les dclarations des premiers seront 144 rendues publiques dans un souci de transparence . Le projet de loi lui-mme, qui a rcemment t rendu public et prsent en conseil des ministres par Franois Sauvadet le 27 juillet 2011, vient combler un vide et constitue en soit une avance. Le respect de la dontologie et la prvention des conflits dintrts, dans ce texte, nintressent pas simplement lexcutif et ses membres mais toute personne dpositaire de lautorit publique et en charge dune mission de service public, et ses articles visent garantir limpartialit et la neutralit, mieux organiser la transparence, dfinir les contours et modalits de mise en uvre dune dclaration dintrts et instituer une autorit dontologique145. Plusieurs critiques dont celle de la section franaise de Transparency international ont dores et dj toutefois soulign le caractre trs en retrait de ce projet en comparaison des prconisations inventories par le rapport Sauv. Lavenir proche nous dira si les travaux des assembles parlementaires permettront damliorer les dispositifs prvus en faveur de la dfense de lintgrit ou au contraire den amoindrir les mesures.

Dispositifs visant garantir lIntgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit du pouvoir excutif est-elle effectivement assure ? Note : 50 Il est pour le moment difficile dvaluer la porte des rformes encore en cours. Aprs avoir effectu des recherches comparatives approfondies et avoir auditionn 71 spcialistes, la commission Sauv a mis en avant 29 propositions. Elle a mme dessin larchitecture dun code de conduite 146 prt lemploi lusage des membres du Gouvernement . Depuis lors, les ministres ont effectivement publi une dclaration d'intrts , comme le Gouvernement s'y tait engag. Cette dclaration a minima ne porte pas sur leur patrimoine, ni sur leurs revenus, mais sur les biens en leur possession dont la valeur, pouvant varier court terme, est susceptible d'tre directement influence par des dcisions du Gouvernement . Ainsi, les ministres n'ont pas mentionner sur le portail internet du Gouvernement leurs proprits immobilires ni d'ventuelles parts de socits ou actions, sauf si elles se rapportent un secteur d'activit particulier, prcisment dfini , ni les revenus quils tirent de leurs activits. Au final, cette dclaration dintrts ne donne gure une image fiable des attaches socio-conomiques des ministres et ce dispositif conforte limpression que les pouvoir publics ont cherch agir dans
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Compte-rendu du conseil des ministres du 9 fvrier 2011. Projet de loi relatif la dontologie et la prvention des conflits dintrts dans la vie publique. http://www.acteurspublics.com/files/Projetloideontologie.pdf 146 Ibid., p.101.

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lurgence, en mettant en place un outil symbolique mais concrtement gure oprationnel pour lutter efficacement contre le problme quil sagissait de rsoudre. Pour le moment donc, ces volutions traduisent une sensibilit nouvelle et louable de lexcutif au thme de la prvention des conflits dintrts. Il reste souhaiter que le texte de loi attendu de leur part sinspirera largement des recommandations de la commission Sauv.

Gestion du secteur public (pratique)

Le pouvoir excutif a-t-il pour priorit damliorer la gouvernance du secteur public et agit-il cet effet ? Note : 50 Si la question essentielle est de savoir dans quelle mesure les administrations franaises cest-dire un ensemble dhommes et de femmes qui assistent le Gouvernement en travaillant sous sa direction se conforment au quotidien des exigences de transparence, de responsabilit et dintgrit, la rponse est tout sauf vidente. Larticle 40 du code de procdure pnale prvoit que toute autorit constitue, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un dlit est tenu d'en donner avis sans dlai au procureur de la Rpublique et de transmettre ce magistrat tous les renseignements, procs-verbaux et actes qui y sont relatifs . Plus gnralement, les fonctionnaires franais sont aussi assujettis au respect dobligations telles que la 147 neutralit, limpartialit , lintgrit, la probit, le dsintressement, lindpendance. Comme le relve juste titre la commission Sauv, la lecture du chapitre IV du titre Ier du statut gnral des fonctionnaires, qui traite de leurs droits et obligations, est rvlatrice des priorits dontologiques assignes aux agents publics en France : le bon fonctionnaire se doit, pour lessentiel, dtre assidu (art. 25), discret (art. 26), serviable lgard du public (art. 27), obissant (art. 28) et responsable, en particulier sur le plan disciplinaire (art. 29 et 30). Le statut offre ainsi, pour lessentiel, limage dun fonctionnaire tranger plus quimpermable aux intrts privs : en servant la puissance publique par dfinition neutre et impartiale qui lemploie, conformment aux directives quil reoit, lagent contribue servir un intrt gnral peru, dans la conception volontariste de cette notion en France, comme absolu, cest--dire indpendant des intrts particuliers ou 148 privs . Et pourtant dans la pratique, les risques existent. Le scandale du Mediator vient encore de le dmontrer rcemment149. La question de la prvention des conflits dintrts est donc cruciale pour la fonction publique hexagonale. Pour anticiper ce risque dans lexercice quotidien de leurs fonctions, en-dehors des rgles dincompatibilit voques prcdemment, les agents publics et, de manire gnrale, tous ceux qui concourent lexercice dune mission de service public ne disposent gure de rfrentiels prcis susceptibles de les aider [...]. Tout est ainsi renvoy la vigilance personnelle des agents et leffet dissuasif des mcanismes de sanction. La situation est dautant moins

147 La porte juridique de ce principe dimpartialit est trs bien mise en lumire dans Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, op. cit., pages 47-48. 148 Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, op. cit., p.66. 149 LEXPRESS.fr, Comprendre le scandale du Mediator, le 16 novembre 2010, http://www.lexpress.fr/actualite/sciences/sante/comprendre-le-scandale-sanitaire-du-mediator_937255.html.

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satisfaisante que ces acteurs publics apparaissent peu forms la problmatique des conflits 150 dintrts . Il existe certes des chartes et codes de conduites en vigueur dans ladministration151 mais leur nombre reste limit et circonscrit certains secteurs dintervention. Les forces de lordre constituent 152 lun de ces champs. La police nationale dispose ainsi dun code de dontologie depuis 1986 . Il prescrit au policier d'tre loyal envers les institutions rpublicaines, intgre, impartial et dintervenir pour porter aide et assistance, mme en dehors de son temps de service . Toute violation expose son auteur des sanctions disciplinaires voire pnales. En contrepartie, les policiers et leurs familles profitent dune protection juridique contre les faits dont ils sont victimes dans lexercice de leurs fonctions. Les pratiques des magistrats judiciaires sont elles encadres par un recueil dobligations dontologiques et les magistrats financiers doivent respecter une charte de dontologie depuis 2007. Un code de dontologie adapt aux membres des juridictions administratives est aussi en cours dachvement. Dautres activits troitement associes la sphre conomique ont galement vu merger de tels outils dontologiques. Ainsi, depuis 2001, ladministration fiscale bnficie dun guide de dontologie professionnelle de lagent. La direction gnrale des finances publiques a galement diffus le 14 janvier 2010 une note dinstructions ses services en matire de matrise des risques dontologiques. A la Banque de France, un code de dontologie du conseil gnral de la Banque de France et un code de dontologie financire applicable tous les agents ont t mis en place. Au sein du ministre de la Dfense, un recueil de principes de dontologie de lachat public est en vigueur, une charte de dontologie la direction gnrale du Trsor, tout comme lAgence des participations de lEtat (APE) ; des chartes de dontologie ont aussi t mises au point par diverses autorits administratives ou publiques indpendantes (Autorit de la concurrence, ARJEL, CSA). Le secteur sanitaire constitue le troisime secteur sensible ces questions. Pour ne citer quun exemple, la Haute autorit de sant (HAS), dont les missions imposent une exigence particulire dindpendance et dimpartialit, a adopt le 19 novembre 2008 une charte de dontologie. Sil faut se rjouir de ces chartes et codes de conduite, leur existence est loin de garantir leur respect effectif (cf. conflits dintrts de plusieurs des membres des diffrentes autorits sanitaires rvls par le scandale du Mediator). Afin de contrler et rendre plus transparente lactivit de ladministration ont enfin t mises en place de nouvelles mthodes de gestion et de suivi des politiques publiques. Lvaluation a notamment fait son entre sous ce label en France au dbut des annes 1990 (plus par le haut, via linstitutionnalisation dun dispositif dvaluation des politiques interministrielles, que via la bote outils des oprateurs de base en charge de la mise en uvre quotidienne des actions publiques de 153 lEtat ). Depuis 2001, le nouveau cadre de la LOLF et les indicateurs de performance des institutions qui vont de pair, participent galement de ce processus et contribue la rforme de 154 lEtat et de ses administrations .

Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, op. cit., pages 42-43. Ibid., p. 67 et s. 152 Dcret n 86-592 du 18 mars 1986 portant code de d ontologie de la police nationale. La police municipale a aussi dun code de dontologie depuis 2003 et un code semblable est prvu pour ladministration pnitentiaire. 153 B. Perret, Lvaluation des politiques publiques, Paris, La Dcouverte, 2001, P. Lascoumes, F. Varone, en collaboration avec X. Pons (dir.), Lvaluation des politiques publiques entre enjeu politique et enjeu de mthode, Les cahiers du CEVIPOF, n juin 2006. 44, 154 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/evaluation-politiques-publiques/reforme-budgetaire.shtml et Jean Arthuis, Rapport dinformation fait au nom de la commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation sur les objectifs et les indicateurs de performance de la LOLF, n 220 , Annexe au procs-verbal de la sance du 2 mars 2005. Voir galement le pilier Administration publique pour de plus longs dveloppements sur ces questions.
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Lutte contre la corruption (pratique)

Le pouvoir excutif fait-il de la lutte contre la corruption et de la bonne gouvernance une priorit ? Note : 25 En matire de prvention et de lutte contre la corruption, le tableau densemble est assez mitig. Un cart peut tre relev entre, dune part, le ton volontariste des discours et des prises de positions et, dautre part, le caractre beaucoup plus modeste des ralisations. Plusieurs lois impulses par des gouvernements successifs traduisent lintrt pour le sujet : celle du 12 juillet 1990 qui a donn naissance Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN), celle du 29 janvier 1993 (relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques) qui a engendr le Service central de la prvention de la corruption (SCPC), celle enfin relative la lutte contre la corruption promulgue le 13 novembre 2007 qui met en conformit la France avec ses engagements internationaux pris au titre des conventions des Nations Unies et du Conseil de lEurope. La France a galement ratifi, ds le 31 juillet 2000, la Convention de lOCDE sur la lutte contre la corruption dagents publics trangers. Elle fut aussi la premire des membres du G8 et la deuxime de lUE ratifier, le 11 juillet 2005, la Convention des Nations-Unies contre la corruption (dite Convention de Mrida). Paralllement, les moyens allous la lutte anti-corruption et les sanctions effectivement 155 prononces restent relativement faibles . Le SCPC essaie de remplir ses missions avec des effectifs et des moyens trs modestes. En 1995, lide de sa suppression fut mme un temps voque. Un acteur important de la surveillance les chambres rgionales des comptes ont failli 156 alors mme que les charges transfres aux collectivits locales vont disparatre rcemment croissantes. En outre, un projet de rforme de la procdure pnale menace les moyens de la justice pour lutter contre la corruption. En France, le parquet a le monopole des poursuites. Ds lors, il lui incombe de servir la fois lintrt gnral et celui du ministre de la Justice. Pour rsoudre ce conflit dintrts, le comit sur la rforme de la procdure pnale prvoyait en juin 2009 la suppression du juge dinstruction, lun des rares contrepoids au pouvoir hirarchique du ministre de la Justice sur le parquet. Le nouveau dispositif envisag visait installer un procureur trs puissant mais toujours trs dpendant de lexcutif. Cest sans doute pour cette raison, note un spcialiste de ces questions, que la plainte dpose en 2009 par les associations Sherpa, Survie et Transparence international France, visant les biens mal acquis en France par trois chefs dEtat africains et dclare recevable par un juge dinstruction, a aussitt t frappe dappel par le parquet. Cest peut-tre aussi pourquoi sur 582 000 condamnations pour dlits prononces en 157 France, en 2006, 149 concernaient des faits de corruption. Soit 0,025 %... . Enfin autre indice plus anecdotique des limites de lenjeu de la lutte anti-corruption pour lexcutif , comme la soulign TI-France, lors de la dernire prsidentielle, le candidat finalement lu avait dfendu des mesures en faveur des dclencheurs dalerte (relatives notamment la protection des fonctionnaires dnonant des agissements illgaux) qui au final nont pas t retenues par le

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Pierre Lascoumes, Corruptions, Presses de Science Po, 1999, pages 130-152. Cf. le pilier Cours des comptes. Eric Alt, 0,0025% de condamnations pour corruption , Le Monde diplomatique, Avril 2010.

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lgislateur dans la loi de 2007 . Plus gnralement, sur les moyens de la justice pour lutter contre la corruption, la rforme du secret dfense, la transparence des marchs publics, la limitation du nombre de mandats successifs et les peines dinligibilit encourues en cas de condamnation pour corruption, l encore, le constat dun dcalage entre le volontarisme des discours et les ralisations 159 concrtes simpose .

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Les propositions de TI France Rendre obligatoire ltablissement dune dclaration pralable dintrts ds la prise de fonctions, qui concernerait le Prsident de la Rpublique, les membres du gouvernement, ainsi que les membres de cabinets ministriels. Cette dclaration, mise jour annuellement et rendue publique, porterait sur lensemble des fonctions et mandats occups, rmunrs ou non, actuellement ou au cours des cinq annes coules, sur les revenus et avantages en nature tirs de ces activits, ainsi que sur les activits des conjoints. Instaurer lobligation de dclarer tout risque de conflit dintrts avant toute dlibration ou dcision sur un sujet pour lequel lintress a ou semble avoir des intrts personnels. Instaurer lobligation de sabstenir de participer la dlibration et la dcision publique en cas dintrts personnels lis la question aborde.

Des sanctions suffisamment dissuasives devraient tre instaures en cas non respect de ces obligations. Instituer un code de dontologie et une fonction de dontologue explicitant les rgles et bonnes pratiques pour les membres du gouvernement. Renforcer les instances de contrle, la Commission pour la transparence financire de la vie politique pour les ministres et la Commission de dontologie de la fonction publique sagissant des membres de cabinets ministriels. Ces instances de contrle devraient tre dotes de moyens daction renforcs (moyens dinvestigation, de contrle et de sanction), en prservant leur caractre de collges de sages indpendants. Elles seraient charges de recueillir les dclarations dintrts et de contrler lapplication effective des rgles. Elles pourraient si ncessaire saisir la justice en cas de manquement et chacune tablirait un rapport annuel rendu public. Si lAutorit de la dontologie de la vie publique venait tre cre, lui adjoindre les missions de lactuelle Commission pour la transparence financire de la vie politique et la doter de moyens dinvestigation, de contrle et de sanction.

158 http://www.transparence-france.org/e_upload/div/cp_ti_france_engagements_n_sarkozy_130509.pdf, Communiqu du 13 mai 2009. 159 Ibid.

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3. Pouvoir judiciaire Rsum

Envisag sous langle de sa capacit, le pouvoir judiciaire ( autorit judiciaire selon la Constitution) se caractrise par des moyens globalement insuffisants, mme si au niveau individuel, le traitement des magistrats (hormis les juges consulaires) est plutt convenable et met ces derniers labri des pressions en leur garantissant dans lensemble une situation dindpendance effective. Si lindpendance de la justice trouve une assise dans la Constitution, les rgles de recrutement garantissent pour leur part une autonomie gomtrie variable de ses agents. Lindpendance du Parquet est galement sujette de fortes rserves. La gouvernance de la justice permet de pointer un certain dcalage entre les rgles et les pratiques. Les rgles organisant la transparence de linstitution semblent ainsi plutt satisfaisantes alors que dans le mme temps, le fonctionnement de la justice reste largement un mystre pour la plupart des citoyens ordinaires et que la construction historique de la magistrature ne favorise pas la lisibilit du corps. De mme, si les juges ne sont effectivement ni au dessus des lois ni au dessus de leurs concitoyens et sils rendent effectivement des comptes, plusieurs affaires rcentes ont permis de mettre en vidence de profondes lacunes en matire de responsabilit, spcialement pour ce qui concerne les juges judiciaires. Quant lintgrit, le dcalage entre le cadre pos par les rgles et les perceptions du public parat moins accus mais existe nanmoins. Le contrle juridictionnel des actes de ladministration est organis par lorgane qui prside ldiction de ces actes, le Conseil dEtat. Lefficacit de la rpression en matire de dlinquance conomique et financire et de la lutte anti-corruption laisse dsirer.

Structure et organisation
En France, le pouvoir judiciaire appel, par la Constitution, lautorit judiciaire inclut les organes qui exercent spcifiquement une fonction juridictionnelle, sous le contrle de la Cour de

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cassation (cour suprme de lordre judiciaire) ou du Conseil dtat (cour suprme de lordre administratif), mais aussi les autorits charges de mettre en uvre les poursuites (le ministre public).

Ressources (cadre lgal)

La Constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur assurent-elles des rmunrations et des conditions de travail convenables au sein du pouvoir judiciaire ? Note : 75 Le traitement des magistrats et des juges administratifs est plutt convenable et place ces derniers labri des pressions en leur garantissant une situation dindpendance effective. Fix par dcret 160 en conseil des ministres , ce traitement est calcul partir de la grille de salaires de la fonction publique. La rmunration des magistrats inclut le traitement, ainsi que des indemnits de fonctions qui 161 atteignent environ 50 % du traitement brut . Ces indemnits ne sont pas (ou trs marginalement) prises en compte dans le calcul des pensions de retraite. Le standard de rmunration des juges est de nature garantir leur indpendance en les mettant labri de pressions qui chercheraient influer sur le sens de leurs dcisions. Nanmoins, depuis 2004, la rmunration des magistrats comprend une prime modulable annuelle, en fonction de leur rendement. Son taux moyen (de 9% du traitement brut moyen) a er 162 163 rcemment t port 10,5% et sera port au 1 janvier 2013 12% . Sont dnoncs les critres dattribution opaques de cette prime au rendement , pour laquelle les recours seraient par ailleurs peu efficients. Or lamputation ventuelle dune anne sur lautre de 10% de leur 164 traitement peut tre de nature exercer une pression sur lactivit des magistrats . Cette prime dnonce comme privilgiant la quantit sur la qualit au sein de la justice avait ainsi t dnonce 165 par lAssociation europenne des magistrats . En moyenne, le traitement net peru (primes diverses comprises, charges sociales dduites, avant impts) slve environ 2.600 euros la premire anne, et environ 3.400 euros aprs cinq ans er de fonctions. Selon la grille indiciaire traitant du salaire des magistrats, arrte au 1 juillet 2010, lamplitude des salaires nets perus stend de 2.633 euros en dbut de carrire 8.745 euros en 166 fin de carrire .
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Ord. statutaire n 58-1270 du 22 dc. 1958, art. 4 2. Par ailleurs, la Cour de cassation 0 20 de ces 50 % sont fixs par le premier prsident sur proposition du prsident de la chambre. 162 Dcret n 2011-913 du 29 juillet 2011 modifiant le dcret n 2003-1284 du 26 dcembre 2003 relatif au rgime indemnitaire de certains magistrats de l'ordre judiciaire http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000024415276&dateTexte=&categorieLien=id; Arrt du 29 juillet 2011 modifiant l'arrt du 3 mars 2010 pris en application du dcret n 2003-1284 du 26 dcembre 2003 relatif au rgime indemnitaire de certains magistrats de l'ordre judiciaire http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000024415293&dateTexte=&categorieLien=id; Circulaire du 9 aot 2011, Ministre de la Justice et des liberts, SJ.11.230.OFJ3-RHM3/09.08.11. 163 Notamment par lUnion Syndicale des Magistrats. 164 http://www.iaj-uim.org/site/modules/mastop_publish/index.php?tac=737&lang=fr 165 http://www.iaj-uim.org/site/modules/mastop_publish/?tac=741 166 http://www.enm.justice.fr/_uses/lib/5734/Grille_traitements_magistrats_01_07_2010.pdf. Sur les garanties lies au droulement de la carrire, v. infra.

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Les salaires font lobjet de ngociations globales entre les syndicats de la fonction publique et le gouvernement. A linstar des fonctionnaires, les magistrats dont la rsidence administrative est situe dans certaines zones territoriales, peroivent une indemnit de rsidence de 3 % (rgion le-de-France) ou de 1 % (certaines grandes villes) calcule sur la base de leur traitement. Une majoration de la prime forfaitaire peut tre servie aux magistrats exerant dans certaines juridictions, pour une dure limite. Notons enfin quau-del de la question de la rmunration, les syndicats agissent aujourdhui pour une amlioration de leurs conditions de travail et une prise en compte de la souffrance au travail au 167 sein des professions judiciaires, souffrance par ailleurs dornavant reconnue .

Ressources (pratique)
Le pouvoir judiciaire dispose-t-il effectivement des moyens humains, matriels et financiers lui permettant dassumer efficacement son rle ? Note : 50 Globalement, les moyens ddis la justice ne sont pas suffisants. La Commission Europenne pour lEfficacit de la Justice (CEPEJ) a rendu public, le 25 octobre 2010, son rapport comparatif 168 sur les systmes judiciaires europens . Le rapport CEPEJ montre que la France se place au me rang sur 45 pays en ce qui concerne le budget public annuel total allou au systme judiciaire 18 169 (hors administration pnitentiaire) par habitant . Toutefois, rapport au pourcentage du Produit e170 Intrieur Brut par habitant, la France ne se classe alors que 37 . La CEPEJ relve que [l]a France note cependant un effet de ciseaux sur le budget de la justice judiciaire, entre une volution ngative ou stagnante des crdits et une volution croissante des 171 besoins, qu'il s'agisse des personnels, des crdits de fonctionnement ou des frais de justice . Selon la CEPEJ, en 2008, le budget total annuel allou lensemble des tribunaux tait de 3.377,7 millions deuros, qui se dcomposent en 3.088,7 millions (2.822,7 millions pour la justice judiciaire et 266 millions pour la justice administrative), auxquels il faut ajouter : une valuation du cot de transfrement des prvenus sous escorte (117 millions), une valuation du cot des officiers du ministre public (31 millions), une valuation du cot de garde des salles daudience (81 millions), le montant de la valeur locative des btiments judiciaires mis la disposition gratuite de ltat par les collectivits locales dans le cadre du transfert des charges rsultant de la dcentralisation (60 millions).

http://www.syndicat-magistrature.org/IMG/pdf/SAT_-_juill_11-_action_ministerielle-2.pdf CEPEJ, Systmes judiciaires europens ; dition 2010 (donnes 2008) : Efficacit et qualit de la justice. 169 CEPEJ, Systmes judiciaires europens, op. cit., p.44. 170 CEPEJ, Systmes judiciaires europens, op. cit., p.46. Notons que la CEPEJ insiste quant ces donnes sur la ncessit de relativiser celles concernant les Etats les plus riches, qui peuvent apparatre, tort, comme allouant un faible montant du PIB au systme judiciaire cause du niveau lev de leur PIB. C'est notamment le cas de la Norvge, du Luxembourg, de la Finlande, voire de la France. Ce fait doit tre pris en compte si l'on veut tablir des comparaisons pertinentes entre pays comparables (italique ajout). 171 CEPEJ, Systmes judiciaires europens, op. cit., p. 51.
168

167

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Plus gnralement, le budget total annuel allou au fonctionnement de la justice dans son 172 ensemble na augment en France que de 0,8 % entre 2006 et 2008, alors quil augmentait de 173 26,8 % en Espagne, pour une mdiane europenne fixe 17,7 % . La France consacre en moyenne 57,70 euros par an et par habitant la justice, alors que 174 lEspagne, pays comparable, dpense 86,30 euros . Le budget de la justice en % de PIB par habitant slve 0,18 pour la France, contre 0,36 pour 175 lEspagne . La France compte 3 procureurs pour 100.000 habitants, alors que la moyenne europenne est de 176 10,4 . La France compte 9,1 juges professionnels pour 100.000 habitants (soit une baisse depuis le prcdent rapport qui fixait ce chiffre 11,9), ou 10,9 en y incluant les juges administratifs. 177 LEspagne compte 10,7 juges pour 100.000 habitants . La France est classe 39 (sur 45 Etats) sagissant du nombre de fonctionnaires de justice pour 178 100. 000 habitants, avec un ratio de 29,1 fonctionnaires . Leffort budgtaire, qui peut paratre encore insuffisant, ne doit toutefois pas dissimuler le fait que le budget de la Justice est en constante augmentation depuis plusieurs annes. Ainsi, en 2005, il slevait 5,2 milliards deuros et il se monte 7,128 milliards pour 2011. Par comparaison, le 179 budget de la dfense dpasse 31 milliards deuros . La cration de 550 postes supplmentaires est prvue en 2011, qui bnficieront toutefois essentiellement aux services de ladministration pnitentiaire. Le nombre de magistrats a augment depuis 2005, passant de 7.507 8.197 en effectif rel (avec une perte de 72 postes pour 2011), mais le nombre de greffiers est en baisse (10.605 en 2005 180 contre 10.236 en 2009), en dpit dun effort en 2011 . Nanmoins, les moyens humains allous au ple conomique et financier du TGI de Paris ont t sensiblement rduits par le ministre de la Justice entre 2009 et 2011 :
Ple financier TGI Paris 2009 2011 Nombre de juges 23 18 dinstruction Nombre de magistrats du 23 21 Parquet Total 46 39 181 *Source : Association franaise des magistrats instructeurs
me

Soit : Justice judiciaire, administration pnitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, accs au droit, conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachs. CEPEJ, Systmes judiciaires europens, op. cit., p. 20. 173 Ibid., p. 21. 174 Ibid., p. 43. 175 Ibid., p. 46. 176 Ibid., p. 197. 177 Ibid., p. 125. 178 Ibid., p. 142. 179 Justice : une profession en bullition malgr un budget en progression , Les Echos, 10 fvr. 2011. 180 Ibid. 181 Communiqu de presse publi par lAssociation franaise des magistrats instructeurs le 8 mars 2011.

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Dans un communiqu diffus en mars 2011, lAssociation franaise des magistrats instructeurs indique que depuis deux ans, le Ministre de la Justice rduit significativement les moyens humains et matriels des enqutes . Selon une tude rcente de la Commission Europenne pour lEfficacit de la Justice (CEPEJ) , les salaires annuels bruts et nets des juges et procureurs au niveau de la cour suprme ou de la dernire instance de recours slevaient, en 2008 :
Salaire annuel brut dun juge de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours Salaire brut dun juge par rapport au salaire national brut moyen annuel Salaire annuel net dun juge de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours Salaire annuel brut dun Procureur Gnral de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours 107 011 131 302 137 810 Salaire brut dun procureur par rapport au salaire national brut moyen annuel Salaire annuel net dun Procureur Gnral de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours 91 537 73 327 NA
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France 107 011 Italie 131 302 Espagne 137 810 *Source : CEPEJ, 2010

3.4 5.8 4.7

91 537 73 327 NA

3.4 5.8 4.7

Par comparaison, les quatre tats et entits de common law (cosse, Irlande, Irlande du Nord et Angleterre et Pays de Galles) ainsi que la Fdration de Russie, la Serbie et la Bulgarie apparaissent comme les pays o le salaire des juges de la Cour Suprme ou de la dernire instance de recours est le plus lev par rapport au salaire national brut moyen annuel (de 7 9 fois plus lev). La mdiane europenne est de 4,2 fois, pour les procureurs elle est toujours de 183 3,5 . De mme, selon ce rapport, des carts similaires peuvent tre observs dans dautres mtiers du droit comme les avocats. Monsieur Marc Trvidic ajoute quil ne faut pas se contenter de prendre pour point de repre les traitements des magistrats. Nos collaborateurs reoivent des salaires assez bas alors que leurs qualifications ne cessent de slever. En outre, la rgle des 35H sapplique aux personnels de justice. Cela nest pas le cas pour les magistrats qui requirent pourtant dans leurs dmarches quotidiennes lassistance et la prsence leur ct de ces prcieux collaborateurs, parfois des horaires tardifs ou dcals. En consquence, dans de nombreux tribunaux, se sont constitues des 184 bulles dheures complmentaires non payes . Ce dernier pointe aussi la faiblesse du nombre dassistants spcialiss ainsi que la consquence de ce manque de moyens patents de la justice : les magistrats sont amens se substituer souvent aux greffiers, qui eux-mmes passent une part non ngligeable de leur temps 185 faire des photocopies qui devraient incomber plutt des employs de secrtariat .

182 183

CEPEJ, Systmes judiciaires europens, op.cit. Ibid., p. 230. 184 Entretien du 24 juin 2011 avec M. Marc Trdivic, Prsident de lAssociation franaise des magistrats instructeurs. 185 Ibid.

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Notons enfin que fin 2010, la presse se faisait cho du dlabrement de la justice point par un 187 syndicat de magistrats la suite de visites dans 165 juridictions .

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Indpendance (cadre lgal)

La Constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance du pouvoir judiciaire ? Note : 75 Plusieurs dispositions de rang constitutionnel garantissent lexistence dautorits juridictionnelles indpendantes. Linstitution du Conseil constitutionnel rsulte directement de la Constitution du 4 octobre 1958, qui 188 189 lui consacre son Titre VII ( Le Conseil constitutionnel ) . Lautorit judiciaire , Gardienne de la libert individuelle (art. 66), fait aussi lobjet dun titre distinct dans la Constitution (Titre VIII : De lautorit judiciaire ), en vertu duquel lindpendance des tribunaux judiciaires est garantie par le Prsident de la Rpublique (art. 64) assist par le Conseil suprieur de la magistrature (CSM, art. 65), quil ne prside toutefois plus depuis ladoption de la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 190 juillet 2008 . Le fait que le Prsident de la Rpublique garantisse lindpendance de lautorit judiciaire est parfois critiqu, notamment en raison des priodes o celui-ci affiche une position de dfiance vis--vis de la justice. Le Conseil constitutionnel a soulign la valeur constitutionnelle de la protection de lautorit judiciaire sur le fondement de larticle 64, dont il rsulte [] que lindpendance des juridictions est garantie ainsi que le caractre spcifique de leurs fonctions sur 191 lesquelles ne peuvent empiter ni le lgislateur ni le Gouvernement . Larticle 64 indique 192 galement quune loi organique porte statut des magistrats . En revanche, le statut constitutionnel 193 de la juridiction administrative a longtemps rsult de la seule jurisprudence constitutionnelle . Cependant, lindpendance des juridictions dpend aussi des modalits de recrutement et de nomination de leurs membres. A cet gard, lautonomie de la fonction juridictionnelle connat des degrs.
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http://www.lepoint.fr/societe/l-union-syndicale-des-magistrats-denonce-le-piteux-etat-de-la-justice-francaise-16-11-20101262918_23.php 187 http://www.union-syndicale-magistrats.org/web/p361_livre-blanc-2010-l-etat-de-la-justice-en-france.html 188 Sur les 9 articles quil comprend, deux sont relatifs la composition et au statut de ses membres (art. 56 et 57), et plusieurs autres dterminent lobjet de ses comptences (art. 58 et 59 : en matire de contentieux lectoral ; art. 60 : contrle de la rgularit des oprations de rfrendum ; art. 61 et 61-1 : contrle de constitutionnalit des lois organiques, ordinaires et des rglements des assembles parlementaires). Larticle 63 prvoit quune loi organique (Ord. n 58-1067 du 7 nov. 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, JO 9 nov.)188 dtermine ses rgles dorganisation et de fonctionnement, la procdure suivie devant le Conseil et notamment les dlais ouverts pour le saisir de contestations. Par ailleurs, la Constitution prvoit dautres dispositions qui lintressent galement (art. 7, 11, 16, 37, 41, 46, 54, 74, 77). 189 Et non le pouvoir judiciaire , formule utilise dans la Constitution de 1791 et celle de 1946 exclusivement. 190 Sur le CSM et la modification apporte en 2008, v. infra. 191 Dcision du 22 juill. 1980, n 80-119 DC. 192 Ord. n 58-1270 du 22 dc. 1958 ( JO 23 dc.). Il sagit dune protection renforce dont le Conseil constitutionnel a rappel que le constituant a entendu accrotre les garanties dordre statutaire qui leur sont accordes, la loi organique devant par suite dterminer elle-mme les rgles statutaires applicables (alors mme que la comptence du lgislateur ordinaire rsulte de larticle 34 (v. en dernier lieu la dcision n 2001-445 DC du 19 juin 2001). 193 A deux reprises, le Conseil Constitutionnel est en effet venu combler le silence relatif de la Constitution sur ce point. Invoquant un principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique , il a dabord consacr lindpendance de la juridiction administrative lgard du pouvoir politique (Dcision du 22 juill. 1980, prc.), pour ensuite lui rserver un domaine de comptence propre (Dcision du 23 janv. 1987, n 86-224, Conseil de la concurrence). Il fau t attendre la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 pour que son existence constitutionnelle soit explicitement consacre, au dtour de larticle 61-1 relatif la question prioritaire de constitutionnalit, le Conseil constitutionnel pouvant tre saisi dune telle question sur renvoi du Conseil dtat ou de la Cour de cassation .

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A ct des anciens Prsidents de la Rpublique, qui sigent de droit (et vie), les 9 membres qui composent le Conseil constitutionnel sont nomms pour un mandat non-renouvelable dune dure 194 de neuf ans par des autorits politiques , au sein desquelles le pouvoir excutif occupe une place prminente. La prrogative confie aux seuls prsidents des assembles et non aux 195 assembles elles-mmes , vite quant elle des dsignations par trop politiques ou partisanes, alors que la libert de choix en principe totale nest subordonne aucune exigence de 196 comptence professionnelle (ni juridique) . Si le recrutement autorise par consquent une 197 certaine diversit parmi les membres du Conseil , les nominations sont nanmoins tributaires dun contrle politique exerc par le Parlement, depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Les candidats doivent dsormais tre auditionns par les commissions comptentes qui peuvent sopposer aux nominations la majorit des trois cinquimes des suffrages exprims. La situation des juges judiciaires obit des rgles plutt protectrices de leur indpendance. Quil 198 sagisse des magistrats permanents ou suppltifs , le Conseil constitutionnel a tout dabord pos des conditions rigoureuses leur recrutement. Pour les premiers, spcialement en ce qui concerne 199 les concours fin de recrutements latraux , le Conseil a ainsi impos au lgislateur le 200 respect de larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen . Les auditeurs de justice sont nomms par dcret du Prsident de la Rpublique sur proposition du garde des 201 Sceaux, aprs que ce dernier a saisi pour avis la formation comptente du CSM . Les magistrats du sige sont nomms sur son avis conforme, lui-mme rendu sur proposition du garde ses 202 Sceaux (propositions diffuses par un procd nomm Transparence ). Daucuns estiment que cette nomination des magistrats du sige dpendante du ministre de la justice constitue dj un problme, malgr la transparence du processus et la possibilit de refus du CSM. La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 introduit une modification sensible en ce qui concerne les magistrats du parquet, puisque dornavant, la formation comptente du CSM est consulte sur les propositions de nomination des procureurs gnraux afin dmettre, comme pour les autres nominations au parquet, un avis simple. Les modalits de recrutement et de nomination des membres de la juridiction administrative 203 protgent galement leur indpendance . Sagissant du Conseil dtat, son vice-prsident qui 204 en est la cl de vote ainsi que les conseillers dtat et les prsidents de sections, sont 205 nomms par dcret pris en Conseil des ministres, sur proposition du Garde des sceaux . Le
194 Il sagit du Prsident de la Rpublique, qui nomme galement le prsident du Conseil, des prsidents de lAssemble nationale et du Snat. Const., art. 56. 195 M. Verpeaux, Conseil constitutionnel , J.-Cl. Administratif, Fasc. 1410, fvr. 2010, n 84. 196 Il importe de relativiser ce constat : ltude statistique des nominations rvle quune majorit de juristes a t dsigne en France. 197 Dont celui de Mme Dominique Schnapper, sociologue, Directrice dtudes lcole des hautes tudes en sciences sociales (EHESS), en 2001. V. son ouvrage, Une sociologue au Conseil constitutionnel, Gallimard, 2010, 452 p. 198 Sur la procdure de nomination des juges de proximit, v. C. S. Enderlin et J.-P. Cr, Juridiction de proximit , Rp. pn. Dalloz, fvr. 2006. 199 Cest--dire des concours en vue dune intgration directe dans le corps des magistrats. 200 Qui implique quil (ne) soit tenu compte (que) des capacits, vertus et talents [] en relation avec les fonctions des magistrats , ainsi quune rserve dinterprtation dans les modalits des preuves qui doivent permettre de vrifier les connaissances juridiques des intresss (dcision n 98-396 DC du 19 fvr. 1998). En rgle gnrale, le recrutement procde par concours, les personnes admises devenant des auditeurs de justice et nacqurant la qualit de magistrat qu lissue dune formation dispense par lcole nationale de la magistrature, et sous rserve dun examen de classement. 201 Ces rgles ne sappliquent pas au recrutement et la nomination des membres des juridictions paritaires, en particulier des conseils de prudhommes, les juges tant lus pour 5 ans sur listes syndicales. En sont galement exclus les juges consulaires des tribunaux de commerce, lus au suffrage indirect pour un mandat quinquennal. 202 A lexception des magistrats du sige la Cour de cassation, des premiers prsidents de cour dappel et des prsidents de tribunal de grande instance, pour la nomination desquels le CSM fait des propositions (soit environ 400 postes). 203 Il est difficile doffrir un panorama exhaustif, tant donn lexistence de nombreuses juridictions administratives spcialises, dont certaines font appel des membres suppltifs (ex. : la Cour nationale du droit dasile, dont les formations de jugement incluent un reprsentant du Haut Commissariat des Nations-Unies pour les Rfugis). 204 Selon J.-C. Bonichot, Conseil dtat , J.-Cl. Justice administrative, Fasc. 12, fvr. 2003, n 5. 205 Const., art. 13 ; art. L. 133-1 3 CJA.

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premier doit tre choisi parmi les prsidents de section ou les conseillers en service ordinaire et nul ne peut tre nomm conseiller dtat en service ordinaire sil nest g de 45 ans accomplis. Les deux tiers au moins des emplois vacants de conseillers dtat sont rservs aux matres des requtes nomms, au choix, sur une liste de trois noms tablie par le vice-prsident du Conseil dtat dlibrant avec les prsidents de section. Initialement discrtionnaire, le recrutement des autres membres du Conseil dtat a t progressivement soumis des rgles qui lient le 206 Gouvernement. Ainsi, la voie du concours (ENA) est la base de laccession au corps . Une part du recrutement, plus restreinte pour les matres des requtes que pour les conseillers, est rserve 207 des candidats recruts au tour extrieur . Les nominations au tour extrieur ne peuvent tre prononces quaprs avis du vice-prsident, qui tient compte des fonctions antrieurement 208 exerces par lintress, de son exprience et des besoins du corps . Le Conseil dtat prsente la particularit dtre aussi bien le conseil de ltat et du pouvoir excutif que le juge suprme de lordre administratif. Divis en sections (Intrieur, Finances, Travaux publics, etc.), il comprend en outre une Section du contentieux qui statue en particulier sur les recours en excs de pouvoir forms contre les textes rglementaires. Les Conseillers dtat sont ainsi appels exercer tantt le rle de conseiller du gouvernement sur les textes lgislatifs ou rglementaires en prparation, tantt le rle de juge suprme de lordre administratif, notamment lors de lAssemble gnrale du contentieux. Quant aux conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel, le principe 209 de recrutement est celui de la voie de lENA . Toutefois, les besoins du corps justifient le maintien 210 dun recrutement par les voies du tour extrieur et du dtachement, et surtout par le maintien et lamnagement dun concours complmentaire qui tend devenir le mode de recrutement 211 normal et habituel des conseillers . Nomms par dcret du Prsident de la Rpublique, ils sont affects dans une juridiction par arrt du vice-prsident du Conseil dtat, pris sur dlgation du ministre de la justice. Le Conseil suprieur des tribunaux administratifs et des cours administratives 212 dappel exerce un pouvoir de proposition, notamment sur les nominations dans le corps au tour extrieur, sur les dtachements et intgrations. Quil sagisse du CSM ou du Conseil suprieur des TA et CAA, des organes de contrle prennent part aux procdures de nominations des membres des juridictions judiciaires et administratives. La composition et les attributions du CSM ont une nouvelle fois t modifies par la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Sil est mis fin la prsidence de droit assure depuis 1958 par le Prsident de la Rpublique (et la vice-prsidence de droit par le ministre de la Justice), remplac respectivement par le premier prsident de la Cour de cassation (juge du sige) et le procureur gnral prs cette juridiction (parquet), ce recul de lexcutif est ambigu, puisquaux termes de larticle 64 de la Constitution (inchang), le Prsident de la Rpublique est assist par le CSM. De mme, le ministre de la Justice peut participer aux formations du CSM, sauf en matire
213

Auditeurs de deuxime classe ; art. L. 133-6 CJA. A lexclusion de la nomination de membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel, qui a lieu sur proposition conjointe du bureau du Conseil, runissant le vice-prsident et les prsidents de section, art. L. 133-8 CJA). 208 Art. L. 133-7 CJA. 209 Art. L. 233-2 CJA. 210 Art. L 233-6 CJA. Les conditions daccs au grade de premier conseiller par le tour extrieur ont t renforces afin de permettre une meilleure adquation entre lexprience professionnelle acquise et lexercice de ces fonctions (art. L. 233-4 CJA). 211 Les preuves de ce concours sont exclusivement dordre juridique. 212 Art. L. 232-1 s. CJA Sur sa composition, v. infra. 213 Const., art. 65
207

206

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disciplinaire. A cela sajoute labsence de parit , au sein des formations du CSM et sauf en matire disciplinaire, entre magistrats (6) et non-magistrats (8). Cette mise en minorit de membres 215 magistrats semble aller contre-courant des standards europens et pose la question de lindpendance des magistrats, du sige comme du parquet. Sagissant des membres nonmagistrats, ceux-ci sont nomms par le Prsident de la Rpublique et les prsidents des 216 217 assembles aprs audition par les commissions parlementaires comptentes . Les deux e assembles peuvent sopposer leur nomination la majorit des 3/5 . Cela amne lopposition qui redouterait une nomination par trop politique devoir sallier une partie de la majorit pour sopposer aux choix des autorits de nomination. La Constitution reconnat la runion du CSM en formation plnire, pratique au demeurant constante depuis 1993, mais encadre ses attributions en empchant linitiative de ses membres, les avis ne pouvant tre rendus que sur les demandes formules par le Prsident de la Rpublique ou bien sur les questions relatives la dontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la Justice. La loi organique n 2010-83 0 du 22 juillet 2010 relative lapplication de 218 219 larticle 65 de la Constitution prcise que les membres du Conseil suprieur exercent leur mission dans le respect des exigences dindpendance, dimpartialit, dintgrit et de dignit . Comparable au CSM, le Conseil suprieur des TA et CAA sen distingue tant par sa comptence, qui ne porte que sur certains membres de la juridiction administrative, que par sa composition et ses attributions. Outre sa prsidence assure par le vice prsident du Conseil dtat, il se compose de 12 membres dont 5 sont des juges des TA et CAA lus par leurs collgues sur un scrutin de liste pour un mandat de trois ans. Le Conseil dtat apparat comme un gardien tutlaire de lindpendance de ces magistrats, ce dont tmoigne la prsence de droit du vice-prsident, du conseiller dtat chef de la mission dinspection et du secrtaire gnral du Conseil dtat. Linitiative des autorits politiques ne sexerce qu concurrence de 3 personnalits nexerant aucun mandat lectif, dsigns pour trois ans par le Prsident de la Rpublique et les prsidents des assembles. Du point de vue de ses attributions, le Conseil suprieur des TA et CAA est appel jouer un rle important dans la nomination et surtout la carrire des juges appartenant ce corps, bien quil ne dispose pas, en matire disciplinaire, dun pouvoir de dcision, la diffrence du CSM pour les magistrats du sige. Au sein de lordre judiciaire, seuls les magistrats du sige, appels juger, bnficient de linamovibilit. Ils ne peuvent en consquence tre suspendus, mis la retraite doffice ou rvoqus 220 que sous rserve des garanties procdurales prvues par lordonnance de 1958 . Une mutation 221 ne peut intervenir sans leur consentement . Ils bnficient, tout au long de leur carrire, du principe dgalit de traitement qui simpose au lgislateur organique. A linverse, les magistrats du ministre public, chargs de poursuivre, sont placs sous la direction et le contrle de leurs chefs
Le grief de corporatisme auquel aurait pu conduire ( ?) une parit entre magistrats et non-magistrats est dautant plus sensible quil a t relanc par laffaire Outreau. 215 Recommandation CM/Rec(2010)12 du Comit des Ministres du Conseil de lEurope aux Etats membres sur les juges : indpendance, efficacit et responsabilits, 17 nov. 2010, 27 (https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1707125&Site=CM&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&Bac kColorLogged=F5D383); Assemble parlementaire du Conseil de lEurope, rapport Allgations d'utilisation abusive du systme de justice pnale, motive par des considrations politiques, dans les Etats membres du Conseil de l'Europe , 7 aot 2009, 5.3.4 ; Conseil Consultatif de Juges Europens (Conseil de lEurope), Magna Carta des Juges, 17 nov. 2010, 13 (https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1705577&Site=COE). 216 Il faut galement mentionner la prsence dun conseiller dtat, dsign par le Conseil dtat. 217 Const., art. 13. 218 Parue au Journal Officiel du 23 juillet 2010. 219 Ordonnance du 22 dccembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, art. 10-1. 220 Pour les cas de cessation des fonctions, v. Ord. du 22 dc. 1958, art. 73 ; pour lnumration des sanctions disciplinaires, v. art. 45 ; pour la procdure disciplinaire, art. 43 66-1. 221 Cons. const., dcision n 67-31 DC du 26 janv. 196 7. Sous rserve dassouplissements, notamment pour les magistrats qui effectuent des remplacements. Adde, sur lobligation de mobilit pour bnficier dun avancement (dcision n 92-305 DC du 21 fvr. 1992).
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hirarchiques et sous lautorit du garde des Sceaux , subordination dont il rsulte quils peuvent recevoir des instructions du ministre de la Justice et quils sont tenus dy dfrer, peine 223 de sanctions disciplinaires . Ils peuvent aussi tre dplacs pour tre affects un autre poste. Enfin, les garanties disciplinaires sont moindres les concernant, ds lors que le CSM nmet quun avis sur la sanction disciplinaire projete, la dcision appartenant au ministre de la Justice qui nest 224 pas li par la position du CSM . On se trouve donc dans une situation o le ministre de la Justice peut faire des poursuites disciplinaires quil peut lancer un instrument politique pour affaiblir certains magistrats. La situation est aussi contraste sagissant des juges administratifs. Seul un texte spcial relatif aux 225 magistrats de la Cour des comptes mentionne leur inamovibilit . Cette protection nen a pas moins t reconnue depuis une loi du 6 janvier 1986 pour les conseillers de TA et CAA, bien que le 226 terme nait pas t employ . Rien de tel en revanche pour les membres du Conseil dtat, dont aucun texte naffirme leur inamovibilit en droit, mme si de facto, celle-ci est bien relle. Les juges 227 administratifs bnficient enfin dun rgime disciplinaire protecteur qui prvoit, pour les magistrats des tribunaux et cours dappel, le contrle du Conseil suprieur des TA et CAA et, pour les 228 membres du Conseil dtat, dune Commission consultative .

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Indpendance (pratique)
Le pouvoir judiciaire remplit-il sa fonction sans subir dinterfrences du pouvoir excutif ou dautres acteurs ? Note : 50 Les juridictions nationales inscrivent leur action dans un cadre constitutionnel et lgal qui protge leur indpendance des immixtions des pouvoirs lgislatif et excutif, sauf en ce qui concerne les membres du parquet. A cet gard, un sondage ralis en 2008 pour le compte du CSM indique que 71 % des personnes interroges sont favorables la mise en place de nouvelles rgles pour 229 renforcer lindpendance de la justice . Le lgislateur ne doit pas intervenir dans la fonction de juger, et lon remarque que ce principe est en gnral correctement observ, moins par leffet de dispositions constitutionnelles, que par une 230 tradition coutumire dont la violation prendrait un parfum de scandale . Dans ses rapports avec le pouvoir excutif, lindpendance des juridictions connat des degrs.

Ord. du 22 dc. 1958, art. 5. C. pr. pn., art. 30. Const., art. 65 al. 7. 225 C. jur. fin., art. L. 112-1. 226 Art. L. 232-3 CJA Lorsquils exercent leurs fonctions de magistrat dans une juridiction administrative, les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, mme un avancement . 227 Art. L. 136-1 et 2 CJA pour le Conseil dtat ; art. 236-1 3 CJA pour les membres des TA et CAA. 228 Commission dont la composition est dcrite lart. R. 132-1 CJA. 229 CSM, Les Franais et leur justice, La documentation franaise, 2008. 230 Selon R. Perrot, Institutions judiciaires, Montchrestien, 13me d., 2008. Ladoption de lois interprtatives, destines orienter linterprtation dune disposition lgislative en cause dans un litige, ou celle de lois de validation, dont lutilisation abusive peut rendre sans objet une instance en cours, est toutefois susceptible daffaiblir lindpendance fonctionnelle des juridictions. Ces procds nen sont pas moins condamns : une loi de validation peut notamment tre carte par le Conseil dtat sur le fondement de larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme (CE, 23 juin 2004, St Laboratoires Genevrier ; Cour EDH, 28 oct. 1999, Zielinski et Pradal c/ France).
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Elle parat trs faible en ce qui concerne le Conseil constitutionnel, compte tenu du mode de nomination (politique) de ses membres. Ainsi, le Prsident de la Rpublique peut dsigner deux prsidents du Conseil constitutionnel pendant son mandat (alors que la dure du sien est infrieure 231 celle des deux mandats de ces prsidents) , et labsence de toute condition de qualification professionnelle (ni juridique) contribue alimenter le dbat rcurrent de la politisation des membres 232 du Conseil constitutionnel . Reste que juger de la constitutionnalit de la loi est aussi un acte politique. Au sein de lordre judiciaire, linamovibilit des magistrats du sige contraste avec la subordination hirarchique des membres du ministre public. Les garanties apportes aux premiers font lobjet 233 dun contrle sourcilleux du juge constitutionnel . Le Conseil dtat a galement veill lindpendance fonctionnelle de la justice travers le contrle de lintervention du pouvoir excutif 234 sur le rgime indemnitaire des magistrats . En revanche, lindpendance du parquet doit tre 235 prcise. Ainsi, selon un rapport du Snat rendu public en 2006 , sur les 10 avis dfavorables rendus par la formation comptente du CSM en matire de nominations des membres du ministre public, 9 nont pas t suivis (en 2006) ; 9 galement en 2007 sur 14 avis dfavorables ; nanmoins, en 2008, les 6 avis dfavorables ont t suivis ainsi que, en 2009, les 13 avis dfavorables. Le lien hirarchique qui caractrise les membres du ministre public connat certes deux tempraments qui sont des correctifs indispensables leur subordination au garde des Sceaux : dune part, le pouvoir propre des chefs de parquet (procureurs gnraux) qui les autorise poursuivre laction publique en dpit de lordre contraire ou de labstention du ministre ; dautre part, la rgle prvue larticle 5 de lordonnance statutaire, selon laquelle le magistrat du parquet peut laudience (et non lcrit) sexprimer librement ( la plume est serve, mais la parole est libre ). Nanmoins, en dpit de ces tempraments la porte limite, lindpendance du parquet lgard du pouvoir excutif a tout rcemment donn lieu deux prises de position particulirement critiques 236 de la Cour europenne des droits de lhomme , dont on peut dduire que le procureur de la Rpublique nest pas une autorit judiciaire au sens de larticle 5 de la Convention europenne des droits de lhomme, puisquil nest pas indpendant du pouvoir excutif, analyse qui est dailleurs 237 partage par la chambre criminelle de la Cour de cassation . En outre, si le code de procdure pnale interdit au ministre de la Justice dordonner un membre 238 du parquet de classer sans suite un dossier, les instructions sont tlphones et elles ne se limitent pas au fait dengager des poursuites. Selon la magistrate Isabelle Prvost-Desprez, les

231 Le cas sest prsent sous le mandat de J. Chirac : nominations de Pierre Mazeau (2004-2007) et de Jean-Louis Debr (depuis 2007). La nomination de Robert Badinter la prsidence du Conseil constitutionnel en 1986 avait aussi t dnonce comme une fraude la Constitution par M. Duverger. 232 V. ce sujet les circonstances de la nomination de Nolle Lenoir dans le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin en juin 2002, alors quelle avait t membre du Conseil constitutionnel jusquen 2001. 233 Tout rcemment, le Conseil constitutionnel a censur comme contraire au principe dindpendance indissociable de lexercice des fonctions juridictionnelles, une disposition du Code disciplinaire et pnal de la marine marchande plaant deux des cinq membres du tribunal maritime commercial dans une position de subordination hirarchique au gouvernement (dcision n 2010-10 QPC du 2 juill. 2010, Cts C.). 234 La Haute juridiction a ainsi admis la lgalit de la cration dune prime modulable, laquelle ne porte, par elle-mme, aucune atteinte lindpendance des magistrats dans lexercice de leurs fonctions, ds lors quelle est destine tenir compte de la quantit et de la qualit du travail fourni par un magistrat (CE, 4 fvr. 2005, AJDA 2005 p. 1519, note P. Planchet ; Gaz. Pal. 26 fvr. 2005, doctr., concl. M. Guyomar). 235 (p. 19) http://www.senat.fr/rap/r10-162/r10-162.html 236 CEDH, 10 juill. 2008, Medvedyev et a. c/ France, D. 2009. 600, note J.-F. Renucci ; CEDH, gde ch., 29 mars 2010, n 3394/03, Medvedyev et a. c/ France, D. 2010. 1390, note P. Hennion-Jacquet. 237 Cass. crim., 15 dc. 2010, n 10-83.674. 238 Blogs Le Monde, 30 nov. 2010, http://libertes.blog.lemonde.fr/2010/11/30/comment-le-pouvoir-intervient-dans-les-affairesjudiciaires/

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pressions politiques vont croissantes, notamment depuis 2002 . La question de lindpendance du ministre public est dautant plus critique que plusieurs rformes lgislatives ont confi des attributions quasi juridictionnelles aux parquets, en particulier, la comparution sur reconnaissance pralable de culpabilit (CRPC) dans laquelle la peine est ngocie entre le parquet et la personne poursuivie.. Le rle du juge du sige se borne alors homologuer cette peine - ou refuser de le faire. Ces modifications lgislatives font galement peser de nouvelles contraintes sur les magistrats du sige eux-mmes, sagissant notamment du choix de la peine (loi du 5 mars 2006 sur la rcidive ; loi du 10 aot 2007 sur les peines plancher ). Pour Marc Trvidic, la question de lindpendance pratique de la justice est aussi dordre fonctionnel et elle pose le problme du statut de la police judiciaire. En France, le pouvoir judiciaire ne contrle pas la police judiciaire qui dpend hirarchiquement du ministre de lIntrieur. Un juge qui souhaite enquter sur une affaire qui risque de dranger de hauts responsables politiques peut par consquent ne se voir affecter par le ministre de lIntrieur que de maigres moyens humains. Ce juge devra alors conduire lui-mme les enqutes utiles son dossier. Ses dmarches auront de fortes chances de sen trouver ralenties ou paralyses. Il existe pourtant dautres pays en Europe, notamment lItalie, o une partie des services de la police judiciaire dpend exclusivement des 240 magistrats . Les mmes rserves simposent en ce qui concerne les officiers de police judiciaire (OPJ) chargs des enqutes prliminaires ordonnes par le parquet ou des commissions rogatoires dlivres par les juges dinstruction. Placs sous lautorit directe des prfets et du ministre de lIntrieur, nots par ces suprieurs hirarchiques, ils dpendent dabord du pouvoir excutif et sont seulement mis la disposition du parquet ou des juges dinstruction qui ne peuvent tablir le cadre gnral de leur action. Par ailleurs, le prsident de lAssociation franaise des magistrats instructeurs observe que la justice a de plus en plus besoin de faire appel des experts rtribus (traducteurs, psychiatres, mthodes dexpertises scientifiques). Toute une srie de ces prestations est encadre par des grilles tarifaires trs faibles (et elles donnent lieu des dlais de paiement parfois trs lents) qui empchent de pouvoir recourir des experts de qualit. Inversement, lorsque certaines prestations ne sont pas encadres, les situations dabus existent. Or ces aspects gnent considrablement le 241 travail ordinaire de la justice . Le rapport des juridictions administratives avec le pouvoir excutif est aussi complexe, compte tenu notamment du contrle de lgalit dont elles ont la charge, et qui peut les conduire mettre en 242 cause les intrts de la puissance publique . Cependant, il est admis que les traditions du grand 243 corps [] plus que les textes , garantissent une indpendance relle des membres du Conseil 244 dtat : leur inamovibilit de fait est atteste par lextrme retenue du gouvernement leur gard . Quant lindpendance des membres du corps des TA et CAA, elle repose la fois sur laction du Conseil suprieur des TA et CAA, qui dispose de la ralit du pouvoir en matire de nominations, affectations, avancement et discipline (quand bien mme il nexerce quun pouvoir de proposition),

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Confrence de Mme Isabelle Prvost-Desprez, organise par Transparence International France, 12 juin 2007, http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/conf_prevostdesprez.pdf.pdf 240 Entretien avec M. Trvidic prc. 241 Ibid. 242 V. infra. 243 D. Chabanol, Statut et dontologie des magistrats administratifs , in M. Paillet (coord.), La modernisation de la justice administrative en France, Larcier, 2010, p. 217. 244 Et le vif moi que provoqut lune des exceptionnelles rvocations dun de ses membres en 1960 ( affaire Jacomet ).

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et sur la gestion du corps, confie au secrtaire gnral du Conseil dtat, et non plus lautorit ministrielle. Il est vrai que la porte relle de lindpendance est fonction de la matrise de lorganisation de la carrire du magistrat. Les rgles sont, cet gard, dune grande stabilit, en dpit de modifications 245 ponctuelles mais favorables la protection de lindpendance . Le principe dans lordre judiciaire est lavancement au choix, trs largement tempr, pour lavancement des magistrats du second au premier grade, outre une condition danciennet, par linscription un tableau davancement , labor par la commission davancement et qui rend public les avancements proposs. La commission se prononce au vu dune valuation de lactivit professionnelle du magistrat qui a lieu tous les deux ans, au sujet de laquelle lintress peut formuler des observations qui sont jointes, le cas chant, lvaluation dfinitive. La publication des avancements proposs est un gage dindpendance : le tableau, diffus auprs des syndicats et organisations professionnelles reprsentatifs de magistrats permet galement ces derniers de faire connatre leurs observations. Par ailleurs, la Transparence , soit la procdure de diffusion des propositions de nomination de la Chancellerie permet de diffuser la liste des candidats aux fonctions concernes lensemble des 246 magistrats. Les garanties qui entourent lavancement un poste hors hirarchie sont toutefois moindres : la commission davancement nintervient pas, la transparence connat des exceptions (art. 37-1 de lordonnance statutaire), mais le CSM garde un rle dterminant en la matire, spcialement pour les magistrats du sige. En outre la pratique assez largement rpandue autorisant un magistrat au cours de sa carrire occuper des postes de juge du sige ou des fonctions au parquet, au gr de ses affectations successives, est de nature entraner certaines drives. Excellente en dbut de carrire pour assurer une meilleure formation et une riche exprience, cette pratique peut se transformer ultrieurement, notamment aprs laccs aux responsabilits du premier grade, en une habile mthode de progression de carrire. Il suffit de profiter des faveurs du pouvoir en place, lors dune nomination au parquet, puis de se prserver dun ventuel retour de fortune par une opportune nomination au sige, grce la rgle de linamovibilit applicable aux seuls magistrats du sige. Lavancement au sein du Conseil dtat rpond un modle dautogestion travers le droit de prsentation exerc par le vice-prsident, dlibrant avec les prsidents de section, pour les changements de classe et promotions. Les prsentations doivent en outre tre soumises pour avis une Commission consultative (art. L. 132-3 CJA) qui comprend le vice-prsident du Conseil, les prsidents de section et des membres lus du Conseil dtat en nombre gal. Plus encore, si 248 lavancement des matres des requtes se fait en principe, au choix (art. R.* 134-4 CJA), la coutume lui a substitu lanciennet. Lavancement des membres du corps des TA et CAA est ralis sous la houlette du Conseil suprieur des TA et CAA et il a lieu aprs inscription au tableau 249 davancement tabli par ce mme Conseil suprieur. Lindpendance se conoit enfin au regard des pouvoirs de fait (groupes de pression, mdias, experts). Le code pnal contient plusieurs dispositions relatives aux atteintes laction de la 250 justice qui incluent notamment les atteintes son exercice et son autorit. Par ailleurs, larticle
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Cas de la modification de lordonnance statutaire du 22 dc. 1958 par la loi organique n 92-189 du 2 5 fvr. 1992, relative la commission davancement des magistrats judiciaires, dsormais compose en majorit de magistrats lus directement par leurs pairs. 246 Conseiller la Cour de cassation, premiers prsidents et procureurs gnraux des cours dappel, etc. 247 D. Chabanol, Statut et dontologie des magistrats administratifs , prc., p. 217. 248 Mais il nest tabli aucun tableau davancement (art. R.* 134-2 CJA). 249 Art. L. 234-1 CJA. 250 Art. 434-1 434-43 C. pnal.

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11 de lordonnance de 1958 qui rgit le statut des magistrats de lordre judiciaire, prvoit quils sont protgs contre les menaces, attaques de quelque nature que ce soit, dont ils peuvent tre lobjet dans lexercice ou loccasion de leurs fonctions, ltat devant en outre rparer le prjudice direct. Cette protection a t tendue par la loi n 2003-2 39 du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure aux conjoints, enfants et ascendants directs des magistrats qui sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages du fait des fonctions de ces derniers. Cette protection demeure assez thorique car la pratique dmontre que le parquet rpugne, sauf en cas de dlit daudience, mener des enqutes ou des poursuites aprs des violences faites des magistrats. Dans les cas les plus manifestes, on se bornera fournir une protection policire passagre au magistrat menac. Lautorit judiciaire doit galement tre protge de limmixtion ventuelle des partis et mouvements caractre politique. Toute dlibration politique est ainsi interdite au corps judiciaire et toute manifestation dhostilit au principe ou la forme du gouvernement de la Rpublique est interdite aux magistrats, de mme que toute dmonstration de nature politique incompatible avec la 251 rserve que leur imposent leurs fonctions . Mme si, en qualit de citoyen, il dispose du droit de vote ou de la libert dopinion, le militantisme politique, contraire au devoir de rserve, porte atteinte limage dimpartialit et dindpendance que la justice se doit toujours et invariablement de 252 donner . Les soupons de politisation de la magistrature et de la justice administrative sont toutefois 253 254 persistants . La figure du petit juge se manifeste aujourdhui la faveur des affaires qui ont conduit la mise en cause dhommes politiques. Inversement, les parlementaires ont renonc la pratique antrieure consistant rpondre la rclamation dun ventuel lecteur par un courrier prcisant ce requrant quils nont pas manqu dattirer lattention de telle ou telle autorit politique ou judiciaire sur la bonne fin du procs en cours de cet intress. Cette neutralit politique est sans prjudice de lexercice du droit dassociation, spcialement des fins dactivit syndicale, qui peut revendiquer (et assumer) un certain militantisme (avec la cration du Syndicat de la magistrature ou SM). Sa conciliation avec le devoir de rserve demeure dlicate, dautant que la magistrature enregistre un taux de syndicalisation denviron 33 % (le taux de syndicalisation moyen avoisine les 10 % en France). Il existe actuellement trois syndicats : lUnion syndicale des magistrats (USM), trs largement majoritaire (environ 60% des voix aux lections professionnelles), le Syndicat de la magistrature (environ 30%) et Force ouvrire (FO) magistrats (environ 10%).

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Ord. 1958, art. 10 al. 1er et 2. CEDH, 25 juill. 2001, aff. n 48898/99, Perna c/Italie. 253 CSM, Les Franais et leur justice, op. cit., p. 26. 254 Elle apparat la faveur des annes 1970 et dsigne lutilisation militante et idologique du pouvoir juridictionnel.

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Transparence (cadre lgal)

La Constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux citoyens dtre convenablement informs quant aux processus de dcision au sein du pouvoir judiciaire ? Note : 75 Globalement, les rgles organisant la transparence de la justice sont plutt satisfaisantes. Afin de de faciliter laccs du public aux textes en vigueur ainsi qu la jurisprudence , le dcret n 200 21064 du 7 aot 2002 cre un service public de la diffusion du droit par linternet , qui met gratuitement la disposition du public, notamment, les lois et rglements et la jurisprudence (dcisions du Conseil constitutionnel, des juridictions judiciaires, administratives et du Tribunal des conflits, de la Cour des comptes ainsi que des chambres rgionales des comptes).
Autres documents (par ex. formulaires) www.service-public.fr www.justice.gouv.fr : accs des formulaires (demande daide juridictionnelle, attestation de tmoins) et des tl services (demande en ligne dun extrait du casier judiciaire, signalement dun contenu en ligne caractre pdophile, calcul de revalorisation des pensions alimentaires) Franc*Source : CEPEJ, Systmes judiciaires europens ; dition 2010 (donnes 2008) : Efficacit et qualit de la justice, p. 326. Textes juridiques (Codes, lois, rglements, etc. www.courdecassation.fr www.conseil-etat.fr www.conseil-constitutionnel.fr www.legifrance.gouv.fr www.journal-officiel.gouv.fr www.textes.justice.gouv.fr www.assemblee-nationale.fr www.senat.fr Jurisprudence de la Cour suprieure www.courdecassation.fr www.conseil-etat.fr www.conseil-constitutionnel.fr www.legifrance.gouv.fr

Par ailleurs, le ministre de la Justice dispose, depuis 1994, dun service de communication (le SCICOM : service central de linformation et de la communication), dont lobjet est de rduire le dficit de communication interne et damliorer limage de linstitution. La communication se professionnalise par ailleurs, comme en tmoigne la circulaire du 19 juin 2007 destination des chefs de cour, qui les incite tenir des confrences de presse priodiques, organises par des magistrats dlgus la communication . En revanche, aucune disposition nimpose aux magistrats, judiciaires ou administratifs, deffectuer une dclaration de patrimoine, ni de communiquer de telles informations au CSM ou tout autre organe comptent. Enfin, il faut constater l'absence dinterdiction du pantouflage des juges et lencadrement peu svre de ce phnomne. Notons toutefois que la loi de modernisation est venue renforcer le 255 mcanisme de contrle du respect des obligations statutaires en matire de pantouflage . Par exemple, il paratrait en effet difficilement acceptable quun prsident de Cour dappel aille travailler aprs sa retraite pour une socit, sans quune autorit ne vrifie quil na jamais connu de dossier la concernant avant son dpart.

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O. Dord, Pantouflage : des rgles simplifies pour un contrle renforc , AJDA 2007, 516.

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Transparence (pratique)
Les citoyens ont-ils effectivement accs aux informations relatives aux actes et dcisions du pouvoir judiciaire ? Note : 50 La justice et son fonctionnement demeurent lointains et parfois mystrieux pour les citoyens, ce qui 256 alimente, selon le CSM, une crise de confiance dans lopinion . En effet, selon un sondage de 2008, 65 % des personnes interroges se dclarent insatisfaites quant la comprhension du fonctionnement de la Justice , et 69 % connaissent mal (ou pas) la distinction entre les juges du sige et le ministre public. De mme, 83 % des sonds estiment quil conviendrait de dvelopper le recours dautres institutions pour les affaires les plus simples. Enfin, le CSM nest pas connu hauteur de 54 % des personnes interroges. Le cot global de laccs la justice reste lev pour le justiciable, non seulement du point de vue matriel (frais dexpertise, reprsentation, etc.) mais aussi au regard de la complexit de 257 lorganisation (et du jargon ) judiciaire. Le monde des juristes apparat ferm et opaque , alors mme que les litiges concernent des enjeux bien concrets de socit. Les institutions de la justice rendent pourtant publique leur activit et diffusent des statistiques prcises et de grand intrt travers des Rapports annuels (Cour de cassation, Conseil dtat, CSM). Or, ce dficit de lisibilit est loin dtre compens. Hormis les rapports publics, lheure actuelle, les audiences solennelles de rentre sont les seules ouvertures du monde judiciaire 258 vers le grand public prvues par les textes . Quant au contact avec les mdias , il rencontre une limite vidente dans la rgle du secret de 260 linstruction, bien que celui-ci puisse tre dpass mais de strictes conditions , et en raison de linterdiction de diffuser des donnes caractre personnel. Un effort tout particulier a t entrepris, depuis la loi de du 18 dcembre 1998 relative laccs au droit et la justice de proximit, instituant dans chaque dpartement des centres daccs au droit (CDAD) afin dencourager et de contrler les actions professionnelles, syndicales ou associatives tendant informer les citoyens avant tout procs sur leurs droits et leurs obligations dans les domaines juridiques les plus divers, au titre de laide judiciaire. Il existe par ailleurs une Association de la presse judiciaire, cre en 1887, dont le sige et les bureaux se trouvent au Palais de justice de Paris. Institution peu connue et dont lactivit est fortement conteste, elle rassemble les journalistes qui sont habilits suivre les audiences du Palais de Justice ( Paris ainsi quen province), sinformer des affaires en cours auprs du Parquet, du Barreau et des autorits judiciaires. Elle a pour mission gnrale dorganiser et de faciliter les relations entre la presse et linstitution judiciaire.
CSM, Les Franais et leur justice, op. cit. Ibid., p. 15. 258 C. org. jud., art. R. 111-2. 259 Sur cette question dlicate, v. par ex. F. Bussy, Justice et mdias , D. 2010, p. 2526. 260 C. proc. pn., art. 11 al. 3 : Toutefois, afin dviter la propagation dinformations parcellaires ou inexactes ou pour mettre fin un trouble lordre public, le procureur de la Rpublique peut, doffice et la demande de la juridiction dinstruction ou des parties, rendre publics des lments objectifs tirs de la procdure ne comportant aucune apprciation sur le bien-fond des charges retenues contre les personnes mises en cause .
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Redevabilit (cadre lgal)

La Constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que le pouvoir judiciaire rponde de ses actes et de ses dcisions ? Note : 75 La Socit a le droit de demander compte tout Agent public de son administration (Dclaration des droits de lhomme, art. XV) : si les juges nchappent pas ce principe gnral, celui-ci prend plusieurs formes et connat aussi diffrents degrs. Dune manire gnrale, la publicit des raisons de fait et de droit qui justifient les dcisions contribue la responsabilit lato sensu des magistrats. Rempart contre larbitraire, la motivation des dcisions de justice (judiciaire), introduite en droit franais par la loi des 16-24 aot 1790, revt 261 aujourdhui une valeur constitutionnelle . Son amnagement relve du domaine de la loi. Lobligation de motiver a une porte trs gnrale elle simpose toutes les juridictions civiles sans tre absolue. La loi peut en effet dispenser certaines dcisions de la motivation (ex. : en 262 matire de divorce pour faute) . Devant les juridictions administratives, lobligation de motiver est 263 galement une rgle imprative qui sapplique sauf disposition lgislative contraire . Larticle L. 9 du Code de justice administrative dispose dailleurs que Les jugements sont motivs . En cas de rejet au fond de la requte, le juge administratif est tenu de se prononcer sur lensemble des moyens soulevs par le requrant, y compris ceux qui prsentent un caractre subsidiaire ; linverse, lorsque le requrant obtient satisfaction, le juge peut se borner ne statuer quau vu dun seul moyen (technique dite de lconomie des moyens ). Il faut encore ajouter que lobligation de motivation est une exigence du procs quitable au sens des dispositions de larticle 6 1 de la Convention europenne des droits de lHomme. Les juges suprieurs contrlent la motivation des jugements rendus par les cours infrieures. Par ailleurs, le droit franais consacre une responsabilit de ltat pour le fonctionnement 264 dfectueux du service public de la justice judiciaire , qui ne peut toutefois tre engage que pour 265 faute lourde ou dni de justice . Nanmoins, le magistrat de lordre judiciaire responsable du fonctionnement dfectueux, pour lequel ltat a t condamn, peut faire lobjet de poursuites 266 disciplinaires . Cest surtout la responsabilit personnelle des juges qui doit tre envisage. Or, elle est troitement encadre et sa porte limite dautant. Pour les magistrats de lordre judiciaire, certains domaines dactivits excluent par principe toute faute, ce qui vise des actes non juridictionnels (comme le 267 classement sans suite) mais aussi les actes juridictionnels des juges . Les seules erreurs de jugement ne relvent pas du champ disciplinaire mais des voies de recours (appel, cassation), linverse des erreurs de comportement qui peuvent donner lieu des sanctions disciplinaires. De mme, les hypothses de responsabilit civile et pnale des magistrats sont restreintes, afin de garantir leur indpendance.
Cons. const., dcision n 77-1012 du 3 nov. 1977. Le Conseil constitutionnel vient de dcider que la non-motivation des arrts dassises est conforme la Constitution (dcision n 2011-113/115 QPC du 1 er avr. 2011). 263 CE, 5 dc. 1924, Lgillon. 264 Loi n 72-620 du 5 juill. 1972. 265 C. org. jud., art. L. 141-1. 266 Ord. 22 dc. 1958, art. 48-1. 267 Le CSM (sige, 20 juill. 1995, Rapport annuel 1995, p. 33) ne porte aucune apprciation sur les actes juridictionnels des juges, lesquels relvent de leur conscience et du seul pouvoir de ceux-ci de juger, sous rserve de lexercice des voies de recours prvues par la loi en faveur des parties au litige .
262 261

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En matire civile, la procdure de prise partie nest plus applicable quaux juges non 268 professionnels . Les juges de carrire, sils ne sont responsables que de leurs fautes 269 personnelles , ne peuvent se voir directement attraits par une victime qui ne peut agir que contre ltat, garant du dommage caus. Il appartient ensuite ltat dexercer une action rcursoire contre le magistrat fautif. Par ailleurs, le Code de procdure pnale comprend des dispositions drogatoires au droit commun des poursuites en ce qui concerne les magistrats (art. 61), qui peuvent sanalyser comme leur offrant une protection contraire lgalit devant la 270 justice . Ces rgles particulires, qui ne concernent que les infractions impliquant la violation dune disposition de procdure pnale , ne sappliquent pas a contrario aux infractions dont les magistrats pourraient se rendre coupables et qui nimpliqueraient pas une telle violation (corruption, trafic dinfluence). La responsabilit des juges administratifs peut galement tre engage pour faute personnelle caractrise. En outre, dans une importante dcision Popin du 27 fvrier 2004, le Conseil dtat a dcid quil lui appartient de rpondre, lgard des justiciables, des dommages pouvant rsulter pour eux de lexercice de la fonction juridictionnelle assure par les juridictions administratives , adoptant ainsi une solution proche de celle qui dcoule, pour le service public de la justice 271 judiciaire, de la loi de 1972 .

Redevabilit (pratique)
Le pouvoir judiciaire rend-il compte et rpond-il effectivement de ses actes et de ses dcisions ? Note : 50 Un sondage ralis en 2008 pour le compte du CSM indique que la clart des dcisions de justice (judiciaire) ne satisfait que 52 % des personnes interroges, tandis que seuls 35 % estiment comprendre le fonctionnement de la justice . En outre, 81 % considrent quaccrotre les possibilits de sanctions disciplinaires lencontre des magistrats serait une bonne chose . Les conditions restrictives dans lesquelles la responsabilit personnelle des magistrats peut tre engage, si elles les garantissent contre les poursuites abusives, nourrissent lheure actuelle un malaise dautant plus intense que diffrentes affaires (Outreau, les disparues de lYonne, les poux Esnault) ont mis en lumire des dysfonctionnements et les fautes commises par certains magistrats. Le systme montre en effet des lacunes, spcialement pour les juges judiciaires, davantage exposs la pression mdiatique . Or, lengagement et la sanction de leur responsabilit personnelle (civile, pnale, disciplinaire) paraissent certains ne pas rpondre aux exigences de limpartialit objective des procdures, puisque les juges judiciaires semblent condamns tre 273 jugs par leurs pairs , sous rserve que lorgane suprme charg du contrle des dcisions disciplinaires du CSM nest pas la Cour de cassation mais le Conseil dtat : les juges judiciaires sont donc finalement jugs par le juge administratif suprme.
272

268 269 270

C. proc. civ., art. 366-1 8. Ord. 22 dc. 1958, art. 11-1. G. Kerbaol, La responsabilit des magistrats, PUF, 2006, p. 30. 271 Loi du 5 juillet 1972 consacrant la responsabilit de lEtat du fait du fonctionnement dfectueux du service de la justice. 272 CSM, Les Franais et leur justice, op. cit. 273 G. Kerbaol, La responsabilit des magistrats, op. cit., p. 49.

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Il peut ds lors paratre souhaitable de renforcer la place des justiciables afin de temprer les excs dun tel corporatisme . La rvision constitutionnelle intervenue le 23 juillet 2008 semble prendre acte de cette ncessaire ouverture du corps judiciaire. Lavant-dernier alina de larticle 65 de la Constitution prvoit dornavant que Le Conseil suprieur de la magistrature peut tre saisi par un justiciable dans les conditions fixes par une loi organique et cette dernire ajoute lordonnance statutaire un article 50-3, en vertu duquel Tout justiciable qui estime qu loccasion dune procdure judiciaire le concernant le comportement adopt par un magistrat du sige dans lexercice de ses fonctions est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire peut saisir le Conseil suprieur de la magistrature . Dans le cas ou un magistrat manquerait personnellement son devoir dindpendance ou dimpartialit dans une affaire, une partie au procs (soit tout citoyen) peut donc dsormais saisir directement le CSM sil estime que le comportement dun magistrat dans l'exercice de ses fonctions a t de nature constituer une faute disciplinaire. Le CSM ne peut cependant statuer que sur le comportement du juge et non sur le bien fond des dcisions rendues, lesquelles ne peuvent tre contestes que devant une juridiction suprieure (cour dappel, Cour de cassation, Cour europenne des droits de lhomme). Les justiciables peuvent se reporter au recueil des 274 obligations dontologiques des magistrats labor en 2010 par le CSM. Ce texte dtaille les devoirs des magistrats : lindpendance, limpartialit, lintgrit, la lgalit, lattention autrui et la discrtion. Un filtrage des plaintes existe. Le magistrat vis par la plainte ne doit plus tre en charge du dossier et la dcision de justice doit tre irrvocable. Il sagit dune innovation intressante car elle offre une possibilit de recours direct du citoyen victime contre un magistrat souponn dtre lauteur dun dysfonctionnement judiciaire. La plainte est examine par une commission dadmission des requtes compose de membres de la formation comptente lgard des magistrats du sige. Cette plainte, peine dirrecevabilit, ne peut tre prsente aprs lexpiration dun dlai dun an ; elle doit contenir lindication dtaille des faits et griefs allgus, tre signe par le justiciable et indiquer son identit, son adresse ainsi que les lments permettant didentifier la procdure en cause. Les plaintes manifestement infondes ou irrecevables peuvent tre rejetes par le prsident de la commission dadmission des requtes. Si elle est recevable, la commission dadmission des requtes du CSM en informe le magistrat mis en cause ; elle sollicite du premier prsident de la cour dappel ou du prsident du tribunal suprieur dappel dont dpend le magistrat mis en cause ses observations et tous lments dinformation utiles. La procdure est contradictoire, le justiciable pouvant tre entendu. Lorsquelle estime que les faits sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, la commission dadmission des requtes renvoie lexamen de la plainte au conseil de discipline. La dcision de rejet de plainte nest susceptible daucun recours. De toute vidence, cette possibilit de saisine directe va donner une importance nouvelle au CSM dont la prsidence, il faut le rappeler, est dornavant exerce par le premier prsident de la Cour de cassation pour les magistrats du sige ou du procureur gnral prs la Cour de cassation pour

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CSM, Recueil des obligations dontologiques des magistrats, Dalloz, 2010.

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les membres du ministre public. Il faut toutefois rappeler que le CSM ne dispose daucun organe denqute et que le garde des Sceaux doit se joindre la plainte qui lui est adresse.

Dispositifs visant garantir lintgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit du pouvoir judiciaire ? Note : 75 Les juges sont, en rgle gnrale, tenus dobserver des obligations de rserve. Tel est le cas des membres du Conseil constitutionnel : un dcret en Conseil des ministres dfini 276 leurs obligations afin de garantir lindpendance et la dignit de leurs fonction , celles-ci devant notamment comprendre linterdiction [], pendant la dure de leurs fonctions, de prendre aucune position publique sur les questions ayant fait ou susceptibles de faire lobjet de dcisions de la part du Conseil, ou de consulter sur les mmes questions . En particulier, larticle 2 du dcret du 13 novembre 1959 prcise que les membres du Conseil ne doivent pas occuper au sein dun parti ou groupement politique tout poste de responsabilit ou de direction et, de faon plus gnrale, y exercer une activit inconciliable avec lindpendance et la dignit de leurs fonctions. Le dcret 277 ninterdit toutefois pas dtre membre dun parti politique, ou encore den conseiller les dirigeants . De mme, les fonctions de direction au sein des syndicats, des organismes professionnels, ne sont 278 pas vises . Une thique de neutralit est galement impose aux magistrats de lordre judiciaire, que le serment quils prtent oblige se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat . La Cour europenne rappelle leur gard que la plus grande discrtion simpose aux autorits judiciaires 279 lorsquelles sont appeles juger, afin de garantir leur image de juges impartiaux . Le 10 juin 2010, le CSM a rendu public le Recueil des obligations dontologiques des magistrats . Ce texte, dont la porte juridique nest pas ngligeable en dpit de son absence de caractre normatif, qui identifie sept valeurs essentielles la fonction de magistrat (indpendance, impartialit, intgrit, lgalit, attention autrui, discrtion et rserve) compile les bonnes pratiques professionnelles. Il indique notamment que le magistrat, par son comportement professionnel et personnel, contribue justifier la confiance du public en lintgrit de la magistrature et que le 280 principe dintgrit induit des obligations de probit et de loyaut pour tous les magistrats . Enfin, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 confie la formation plnire du CSM la 281 mission dactualisation de la dontologie des magistrats . Les membres des juridictions administratives sont soumis, en leur qualit de fonctionnaires, aux rgles qui rgissent la fonction publique pour autant quelles [ne] sont pas contraires leur 282 statut propre . A ce titre, ils sont soumis aux rgles relatives au cumul dactivits professionnelles,
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Dcret n 59-1293 du 13 novembre 1959 relatif lo rganisation du secrtariat gnral du Conseil constitutionnel. Ordonnance n 58-1067 du 7 novembre 1958 portant lo i organique sur le Conseil constitutionnel, art. 7. 277 Ce point concerne surtout les anciens Prsident de la Rpublique, membres de droit. Cf. le cas de V. Giscard dEstaing en 1982. 278 Pour les incompatibilits, v. supra. 279 CEDH, 16 sept. 1999, Buscemi c/Italie, RTD civ. 2000. 622, obs. J. Normand. 280 CSM, Recueil des obligations dontologiques des magistrats, op. cit., p. 13. 281 Const., art. 65 al. 8. 282 Art. L. 131-1 CJA, pour le Conseil dtat ; L. 231-1, pour les membres des TA et CAA.

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ainsi quau devoir de discrtion professionnelle qui leur interdit de divulguer les informations recueillies dans lexercice de leurs fonctions. Ils sont galement soumis aux devoirs de neutralit et de rserve. Ces obligations statutaires ou dontologiques prennent appui sur des mcanismes de prvention de la partialit. Des incapacits de juger permettent en effet de garantir limpartialit de la procdure mais aussi dvacuer toute suspicion de partialit. Par exemple, deux magistrats 284 conjoints ne peuvent ainsi siger ensemble pour le rglement dune mme affaire . Par ailleurs, une procdure de rcusation permet un justiciable de demander (et obtenir) le dport dun juge dtermin, la mise en uvre dune telle procdure tant nanmoins entoure de conditions strictes. Le renvoi, spcialement pour cause de suspicion lgitime, peut tre utilis lorsquil existe un doute sur limpartialit de la formation de jugement tout entire. Des mcanismes comparables existent devant les juridictions administratives : abstention spontane (ou sur invitation) du juge qui estime ne pas pouvoir demeurer impartial dans une 285 procdure ; rcusation la demande des parties ; renvoi pour cause de suspicion lgitime, qui 286 compte parmi les rgles gnrales de procdure . Dans ce dernier cas, la demande formule par une partie noblige pas la juridiction concerne surseoir statuer : seule la juridiction suprieure peut dcider de dessaisir, le cas chant, la juridiction devant laquelle la demande a t adresse.

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Dispositifs visant garantir lintgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit du pouvoir judiciaire est-elle garantie ? Note : 50 Le sondage ralis la demande du CSM en 2008 met en vidence les traits dimage associs aux juges et aux procureurs. Les rsultats soulignent la perception dans lensemble positive des citoyens lgard des hommes de loi, en dpit dune connaissance trs faible des Franais quant lorganisation et au fonctionnement du systme judiciaire :
Les juges (%) 87 87 86 80 78 66 66 59 Les procureurs (%) 91 89 87 84 86 74 68 63
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Sont respectueux de la loi Sont comptents Sont respectueux du secret professionnel Sont des personnes intgres et honntes Sont bien forms Ont une conduite moralement irrprochable Sont neutres et impartiaux dans leurs jugements Sont indpendants des intrts conomiques
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Loi du 13 juill. 1983, art. 26. C. org. Jud., art. R. 721-1, al. 3. 285 Respectivement, art. R. 721-1 CJA et art. L. 721-1 CJA. 286 CE, 8 janv. 1959, Commissaire du gouvernement prs le Conseil suprieur de lOrdre des experts comptables. 287 Sur un chantillon de 1008 personnes, reprsentatif de la population franaise ge de 18 ans et plus.

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Les juges (%) Les procureurs (%) Sont indpendants du pouvoir 49 49 politique *Source : CSM, Les Franais et leur justice, La documentation franaise, 2008

Le classement des qualits essentielles requises dun juge ou dun procureur fait galement ressortir les attentes des justiciables envers linstitution judiciaire :
Le juge (%) Le procureur (%) Lhonntet, lintgrit 24 22 Limpartialit 21 14 Le respect de la loi 13 17 La comptence 12 12 La capacit dcoute 11 12 Le respect du secret professionnel 5 4 La capacit douter 5 5 La comprhension de la socit 5 9 La capacit de dcision 3 3 La capacit de travail 1 2 Ne se prononcent pas TOTAL 100 100 *Source : CSM, Les Franais et leur justice, La documentation franaise, 2008

94 % des personnes interroges estiment enfin que mettre en place un code de rgles dontologiques pour les magistrats est une bonne chose . Il reste quen dpit de rgles dontologiques nombreuses, lefficacit des poursuites disciplinaires des magistrats peut soulever certaines rserves : la faute du magistrat rsulte le plus souvent dune rptition de manquements et les poursuites demeurent exceptionnelles. Le nombre de sanctions 288 prononces pour 100 juges en 2008 slve 0,1 pour une moyenne de 1,2 . tmoigne toutefois de la recherche dune plus La publicit de lactivit disciplinaire du CSM grande efficacit de linstitution ou, du moins, davantage de transparence. Nanmoins, lintgrit des magistrats professionnels de lordre judiciaire est assure par plusieurs rgles qui le prmunissent contre les conflits dintrts. Lexercice des fonctions de magistrat est incompatible avec lexercice de toutes fonctions publiques et de toute autre activit professionnelle 290 ou salarie , incompatibilit gnrale qui ne vaut que pour les magistrats de carrire. Pour les magistrats suppltifs, une autre activit professionnelle peut tre entreprise condition quelle ne soit pas de nature porter atteinte la dignit de la fonction et son indpendance. En outre, les magistrats ne peuvent exercer certaines professions (avocat, notaire, huissier de justice, administrateur judiciaire ou mandataire-liquidateur, etc.) dans le ressort de la juridiction o ils ont
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CEPEJ, Systmes judiciaires europens, op.cit., p. 366. Voir le recueil des dcisions et avis disciplinaires sur le site Internet du CSM. http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/discipline-des-magistrats 290 Ord. n 58-1270 du 22 dcembre 1958 portant loi or ganique relative au statut de la magistrature (ordonnance statutaire), art. 8. La situation des magistrats judiciaires et administratifs est quasiment identique : interdiction de principe de tout mandat national ou europen, lexercice dun mandat rgional, dpartemental ou municipal ntant possible quen dehors du ressort du tribunal ou de la cour laquelle ils sont affects, sous rserve, pour les conseillers des TA ou des CAA, de linterdiction du mandat de prsident dun conseil gnral ou rgional.
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exerc leurs fonctions depuis moins de cinq ans, sauf exception . Il en va de mme pour la 292 succession dun mandat politique . En outre, alors quen droit franais, les infractions de corruption et de trafic dinfluence sont constitutives de dlits, la corruption passive dun magistrat au bnfice ou au dtriment dune 293 personne faisant lobjet de poursuites criminelles est considre comme un crime et le magistrat qui se rend coupable dune telle infraction encourt une peine de 15 ans de rclusion criminelle et de 225.000 euros damende titre principal. Enfin, un rapport de GRECO de 2009 ne recense quun seul cas de condamnation dfinitive 294 295 raison dun fait de corruption active du personnel judiciaire national , survenue en 2004 .

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Contrle du pouvoir excutif (cadre lgal)

Le pouvoir judiciaire exerce-t-il un contrle effectif sur le pouvoir excutif ? Note : 25 Le contrle juridictionnel des actes de ladministration est essentiellement assur par les juridictions 296 administratives en vertu du principe de sparation des fonctions administratives et judiciaires . Le juge administratif, dont lexistence ainsi quun domaine de comptence ont t constitutionnaliss (v. supra), est en effet comptent titre exclusif pour [] lannulation ou la rformation des dcisions prises, dans lexercice des prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique, ou 297 les organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle . Cette particularit franaise impose de rpondre que le pouvoir judiciaire nexerce aucun contrle sur le pouvoir excutif. Cest tout linverse : le Conseil dtat, directement ou travers ses juridictions subordonnes (tribunaux administratifs et cours administratives dappel), exerce non seulement le contrle de ladministration mais aussi celui des actes administratifs. Or, le Conseil dtat nest pas constitu de magistrats mais de trs hauts fonctionnaires ; conseil du gouvernement, il est consult sur les textes lgislatifs ou rglementaires et il est pour autant lautorit juridictionnelle seule comptente pour annuler les actes administratifs rglementaires ou individuels. Il est aussi juridiction suprme des dcisions disciplinaires prononces par la Conseil suprieur de la magistrature. Le Conseil dtat exerce le pouvoir juridictionnel sans tre une autorit judiciaire. Il est lun des organes directement attach (et non pas rattach) au pouvoir excutif. Dailleurs, le prsident du Conseil dtat est de droit le premier Ministre qui, il est vrai, ne prside jamais et laisse la fonction au Vice-prsident du Conseil, ce qui est rvlateur dun certain rapport quentretiennent le Conseil dtat et le pouvoir excutif.

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Ord. statutaire, art. 9. Ord. statutaire, art. 9 al. 4. C. pn., art. 434-9. 294 C. pnal, art. 433-1. 295 GRECO, Rapport dvaluation de la France. Incriminations (STE n 173 et 191, PDC 2), 2009, p. 8. 296 Loi des 16 et 24 aot 1790, Titre II, art. 13. 297 Cons. const., dcision du 23 janv. 1987, n 86-224 , Conseil de la concurrence.

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Or, et il importe de le souligner fortement, la qualit des membres du Conseil dtat, leur indpendance actuelle et lampleur de leur rle dans ltat sont garants de la lutte contre la corruption, en particulier titre prventif. La soumission de ladministration au droit est ainsi garantie par lexistence dun contrle de 298 lgalit assur par ces juridictions et dont le recours pour excs de pouvoir est linstrument principal. Tout acte administratif peut ainsi tre dfr au juge de lexcs de pouvoir en vertu dun 299 principe gnral du droit . De surcrot, toute dcision rendue par une juridiction administrative peut 300 tre porte devant le Conseil dtat statuant comme juge de cassation . Seules deux catgories dactes chappent encore tout contrle juridictionnel : les actes de 301 302 gouvernement et les mesures ne faisant pas grief . Ces deux types dactes connaissent cependant un net recul, soit par lapplication de la thorie de la dtachabilit, soit par rgression 303 des mesures dordre intrieur ou encore par la reconnaissance du caractre impratif de certains 304 actes (cas des circulaires ). Lefficacit du contrle juridictionnel a t renforce par le libralisme du juge quant laccs au prtoire, par le respect de la hirarchie des normes et lapprofondissement progressif du contrle des actes, qui la conduit diversifier ses techniques (contrle des erreurs manifestes dapprciation en dpit du pouvoir discrtionnaire de ladministration, contrle de la proportionnalit de la mesure de police, thorie du bilan en matire dexpropriation). Par ailleurs, la loi n 95-125 du 8 fvrier 1995 a renforc les pouvoirs du juge administratif en lui donnant la possibilit dordonner des injonctions titre prventif. Lorsquun jugement ou arrt implique ncessairement quune dcision soit prise dans un sens dtermin, le tribunal administratif, la cour administrative dappel ou le Conseil dtat peuvent en effet prescrire cette mesure. De manire identique, quand un jugement ou un arrt implique quune nouvelle dcision administrative soit prise aprs une nouvelle instruction, le juge prescrit que la dcision soit prise au terme dun dlai dtermin. Linjonction peut galement tre assortie dune astreinte. Enfin, en cas (rares) dinexcution des jugements ou arrt dfinitifs, le requrant peut demander au juge de prononcer une injonction (mesures prendre et dlais dans lesquels elles doivent tre 306 prises), assortie le cas chant dune astreinte .
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298 La responsabilit de la puissance publique peut galement tre engage devant le juge administratif, sur le terrain de la faute ou mme sans faute. 299 CE, ass., 17 fvr. 1950, Dame Lamotte : le recours pour excs de pouvoir a pour effet dassurer, conformment aux principes gnraux du droit, le respect de la lgalit . 300 CE, ass., 7 fvr. 1947, dAillires. 301 Actes des autorits administratives insusceptibles de recours devant les juridictions tant administratives que judiciaires. 302 Actes administratifs ntant pas soumis au contrle du juge, comme les mesures dordre intrieur, les directives lesquelles ne sont contrles que si elles sont impratives et les directives. 303 v. CE, ass., 17 fvr. 1995, Marie et Hardouin. 304 CE, sect., 18 dc. 2002, Duvignres. 305 Art. L. L. 911-1 et s. CJA. 306 Art. L. 911-4 CJA.

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Lutte judiciaire contre la corruption (pratique)

De quelle manire le pouvoir judiciaire sanctionne-t-il les affaires de corruption ? Note : 25 Lefficacit de la rpression en matire de dlinquance conomique et financire peut appeler des rserves. En effet, sur les vingt dernires annes, le nombre de condamnations prononces par la justice est stable, voire en relatif dclin : 28.497 en 1990, 27.152 en 2008 (dernier chiffre 307 disponible) . Notons toutefois que ces chiffres concernent lensemble des condamnations en matire conomique (y compris, donc, des affaires de type chques falsifis etc.). Sagissant des atteintes la probit (corruption, trafic dinfluence, concussion, favoritisme...), le nombre demeure infrieur 200. Sagissant du ple financier de Paris, le nombre de dossiers confis un juge dinstruction aurait toujours t suprieur 100 jusquen 2006, pour passer 88 en 2007, et 308 seulement 21 informations judiciaires ouvertes en 2008 . Les condamnations pour fait de corruption dagents publics trangers dans les transactions commerciales internationales restent exceptionnelles en France, malgr lentre en vigueur de la Convention de lOCDE sur la lutte contre la corruption et sa transposition dans lordre juridique franais. Le GRECO (groupe des tats contre la corruption) relve dailleurs dans son dernier rapport dvaluation concernant la France (2009), que malgr limportance conomique de la France et de ses relations historiques et privilgies avec certaines rgions du monde considres comme fortement affectes par la corruption, elle nait encore prononc aucune sanction pour 309 310 corruption dagent public tranger . Trois sanctions mineures ont t prononces depuis . Par ailleurs, les sanctions applicables aux personnes morales ayant engag leur responsabilit pnale pour les infractions de corruption sont dun niveau modeste : en droit, leur montant est plafonn au quintuple des sanctions pcuniaires applicables aux personnes physiques (750.000 euros). En outre, Moins dun millier dentreprises sont poursuivies et, lorsquelles le sont, un quart bnficie dune relaxe, soit un taux six fois suprieur celui observ pour les personnes physiques. Et si elles sont condamnes, les sanctions sont lgres : la moiti des amendes prononces 311 nexcde pas 3.000 euros . Cette situation est paradoxale, tant donn lajout de dispositions pnales nouvelles (exclusion des marchs publics, des partenariats publics/privs et interdiction de recourir lappel public 312 lpargne, en tant que peine complmentaire ) et dune jurisprudence de la Cour de cassation facilitant la preuve de la commission de linfraction par un organe ou un reprsentant de la personne morale.

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Dlinquance conomique : limpunit saccrot en France , Le Monde, 12 nov. 2010. Pourquoi les juges ne traitent plus les affaires financires , Le Figaro, 30 janv. 2009. 309 GRECO, Rapport dvaluation de la France. Incriminations, op.cit., pt. 76. 310 7me rapport de progrs sur la mise en uvre de la convention de l'OCDE de 1997 (Progress report 2011, Enforcement of the OECD Anti-Bribery Convention), 24 mai 2011, pp. 9, 33-34 http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/progress_report_on_oecd_convention_enforcement_2011.pdf 311 Dlinquance conomique , Le Monde, op.cit.. 312 Art. L. 1414-4 du CGCT.

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Il reste que la preuve de linfraction de corruption est difficile rapporter, dautant quelle ne fait pas, le plus souvent, de victime directe. En outre, les moyens procduraux, matriels et humains, 313 allous aux magistrats financiers, sont insuffisants et tendent en outre diminuer . Dans ces conditions, il savre trs difficile pour un magistrat de construire un dossier pour le chef de corruption et que, pour sassurer dune condamnation, ils font plutt appel a dautres chefs 314 315 dinculpation , tels que labus de biens sociaux, le recel dabus de biens sociaux , le favoritisme, la prise illgale dintrts. La preuve du pacte de corruption peut en effet tre une condition juridique difficilement surmontable, en dpit dun dlai de prescription drogatoire (la prescription ne court pas du jour de la commission de linfraction mais du jour o les agissements frauduleux ont t dcels ou rvls). Rapporter cette preuve demeure peu ais malgr plusieurs interventions du lgislateur pour faciliter son tablissement. Ainsi, jusqu'en 2000, le Code pnal posait une condition dantriorit des manuvres dlictueuses, ce qui interdisait de rprimer les rmunrations verses a posteriori, moins quelles ne rpondissent lexcution dune promesse. La loi n 2000-595 du 30 juin 2000 a supprim cette condition, lacte dlictueux pouvant dsormais intervenir tout moment , sans que cette modification lgislative nait fait disparatre les difficults toujours actuelles en matire de preuve de la corruption. La loi n 2011-525 du 17 m ai 2011 de simplification et damlioration de la qualit du droit a en revanche clarifi les infractions de corruption et de trafic dinfluence. Larticle 154 de la loi du 17 mai 2011 supprime purement et simplement lexigence dantriorit du pacte de corruption sur sa ralisation (v. nouvel art. 432-11 C. pn.). De mme, sagissant de la corruption prive, la loi exigeait que la transaction fut occulte : larticle L.152-6 du Code du travail disposait que les faits de corruption devaient avoir t commis linsu et sans lautorisation de son employeur . Cette exigence a galement disparu depuis lentre en 316 vigueur de la loi n 2005-750 du 4 juillet 2005 , qui a galement tendu lincrimination ratione personae en supprimant le lien de subordination du corrompu vis--vis de son employeur. Enfin, le lgislateur a incrimin de faon quivalente lacte ou lomission de l'agent corrompu. La difficult de rapporter la preuve de linfraction de corruption, la lenteur des procdures, lengorgement des tribunaux sont autant dlments qui contribuent lchec du dispositif rpressif franais en matire de corruption. Pour cette raison et dans un pur souci de pragmatisme, TIFrance propose dtendre la procdure du plaider-coupable aux affaires de corruption. Un systme de repentir qui inciterait les personnes incrimines reconnatre des faits de corruption 317 semble aussi avoir la faveur de certains au sein de la direction centrale de la police judiciaire . Enfin, la Direction nationale d'investigations financires et fiscales (DNIFF), rappelant que la lutte anti-corruption dpasse videmment les frontires nationales, pointe du doigt les difficults qui surgissent souvent avec le lancement dune commission rogatoire internationale : ds lors que lon doit enquter ltranger pour rapporter la preuve de dlits de corruption, on se heurterait aux 318 banques ou aux Etats qui refuseraient tout accs aux informations fondamentales . Pour la Direction centrale de la police judiciaire, il est donc urgent de faire progresser la coopration

Transparence Internationale France, Etat de droit menac : lindispensable rforme de la justice financire, 22 juin 2011, http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/ti_france_rapport_moyens_de_la_justice_juin_2011.pdf. 314 GRECO, Rapport dvaluation de la France. Incriminations, op.cit., pt. 83. 315 C. com., art. 241-3-4 et art. 241-6-3. 316 Loi n 2005-750 du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice, publie au Journal Officiel du 6 juillet 2005. 317 Entretien avec Mesdames Christine Dufau, commissaire divisionnaire, chef de la Direction Nationale dinvestigation financires et fiscales (DNIFF), et Anne-Sophie Coulbois, adjointe au chef de la DNIFF, 21 octobre 2011. 318 Ibid.

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internationale en la matire, sans quoi mme le meilleur dispositif national anti-corruption trouverait des limites.

Recommandations gnrales Rformer le statut du Parquet afin den faire une vritable autorit judiciaire indpendante du pouvoir excutif. Plusieurs pistes sont tudier, par exemple : Comme le propose TI France, instituer un Procureur Gnral de la Nation (PGN), sous la forme dun collge ou dune personnalit unique, indpendant, capable de rsister aux interfrences du pouvoir politique. Le candidat propos ce poste par mes lexcutif devrait tre approuv par la majorit des 3/5 du Parlement, serait irrvocable et nomm pour un mandat unique de 6 ans. Un Conseil du parquet , quivalent du CSM pour les magistrats du parquet, serait par ailleurs cr pour les nominations et avancements des parquetiers. Instaurer un corps unique de magistrats en rformant et uniformisant leurs conditions de nomination par le Conseil Suprieur de la Magistrature - CSM (comme cela se fait par exemple en Italie). Rformer le mode de nomination des membres du Conseil Constitutionnel et du CSM pour renforcer leur indpendance et donner ce dernier la possibilit de sautosaisir. Rflchir un mcanisme qui permettrait de temprer la soumission de la police judiciaire au ministre de lintrieur, afin de garantir au pouvoir judiciaire des moyens dinvestigation suffisants en toutes circonstances (y compris dans des affaires politiquement sensibles). Il pourrait sagir, par exemple, dofficiers de police judiciaire qui seraient spcialement rattachs un tribunal. Dans un souci de pragmatisme, instituer, sous certaines conditions , une forme de plaider coupable en matire de corruption, afin de rendre la justice plus rapide et plus efficace.
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Sur ce point, voir le rapport de TI-France sur les moyens de la justice, juin 2011, p. 42 : http://www.transparencefrance.org/e_upload/pdf/ti_france_rapport_moyens_de_la_justice_juin_2011.pdf

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4. Administration Rsum
Les moyens allous au secteur public sont relativement importants et posent aujourdhui problme. Leur niveau et les rmunrations moyennes de la fonction publique sont en effet une garantie de lindpendance de ses membres, qui peut certes varier selon les emplois et le mode de recrutement de leurs titulaires. Sur le plan de la gouvernance du secteur public, les rgles en vigueur sont souvent plus rigoureuses que leur mise en uvre pratique. Ainsi, en matire de transparence, le droit linformation se heurte concrtement trop souvent aux restrictions que les textes imposent mais aussi aux pesanteurs dune administration encore trop encline au secret. De la mme faon, alors que les obligations gnrales et spcifiques encadrant la responsabilit des agents publics paraissent suffisamment nombreuses et diversifies, en pratique, rares sont les cas o la responsabilit dun fonctionnaire est mise en cause. Si, enfin, ces agents sont galement astreints au respect dobligations professionnelles et dontologiques relativement solides et prouves, les donnes disponibles ne permettent gure dvaluer leur intgrit. Laction de ladministration en matire de lutte contre la corruption reste pour sa part mineure : tant sur le plan de linformation et de la sensibilisation du public cet enjeu, que du point de vue de sa participation aux actions de lutte contre la corruption conduites par des organisations sentinelles, des entreprises ou la Socit civile.

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Ressources (pratique)
Ladministration dispose-t-elle effectivement des ressources appropries lui permettant dassumer efficacement son rle ? Note : 75 Dans une approche conomique, ladministration publique dsigne les entits finances majoritairement par les prlvements obligatoires, indpendamment du statut juridique (public/priv) de lemployeur ou de lemploy. Ainsi entendu, le secteur des administrations publiques emploie 6,061 millions de personnes en mtropole et dans les dpartements dOutre320 mer . Au sens juridique, la fonction publique strictement entendue ninclut que les organismes de 321 droit public caractre administratif dont le rgime normal de recrutement est le droit public . Selon cette dernire acception, lemploi public slve au 31 dcembre 2008 5,277 millions de 322 personnes , qui se rpartissent en trois grandes fonctions publiques (tat, territoriale et 323 hospitalire), ce qui reprsente un salari sur cinq . Prs de la moiti relve de la fonction publique de ltat (46 %), un tiers de la fonction publique territoriale (34 %) et un cinquime de la 324 fonction publique hospitalire (20 %) . Sur un budget global de 290,9 milliards deuros en 2009, les dpenses de personnel concernant la fonction publique de ltat se sont leves 119,2 milliards deuros en 2009, rparties de la 325 sorte : 60,53 % de dpenses relatives aux rmunrations dactivit (soit 72,2 milliards 326 deuros) ; 38,63 % de cotisations sociales la charge de ltat (soit 46,1 milliards deuros dont 35,9 milliards destins au financement des retraites) ; et 0,84 % de prestations sociales et allocations diverses. Les dpenses de personnel des collectivits territoriales se sont leves 50,2 milliards deuros en 327 2009 (contre 48 milliards en 2008) , cette augmentation tant la consquence des transferts dagents et de services de ltat vers ces personnes publiques. Quant la fonction publique 328 hospitalire, les dpenses de personnel des tablissements publics de sant se sont leves 38,5 milliards deuros en 2008 (contre 37,3 milliards deuros en 2007). Dans un rapport de 2009, la Cour des comptes observe que les effectifs de ltat ont connu une croissance ininterrompue sur la priode 1980-2008, les dpenses de personnel et de pensions de retraite ayant plus que doubl (+110 % en euros constants), pour reprsenter 47,5 % des dpenses 329 nettes du budget gnral et 15,5 % du produit intrieur brut . En outre, lemploi public (toutes 330 fonctions publiques confondues) a progress plus rapidement que lemploi total , les effectifs
Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de ltat, Rapport annuel sur ltat de la fonction publique Faits et chiffres 2009-2010, Volume 1, p. 15. Dfinition dont sont exclus les tablissements publics dont le rgime normal de recrutement relve du droit priv, en particulier les Caisses nationales de scurit sociale (ibid.). 322 Hors bnficiaires de contrats aides (ibid.). 323 Ces agents sont employs notamment par les services civils de ltat, les conseils rgionaux, les conseils gnraux, les communes, les tablissements publics nationaux et locaux caractre administratif, les hpitaux publics, les maisons de retraite et les autres tablissements sociaux et mdico-sociaux. Il existe dautres organismes chargs de missions de service public qui nappartiennent toutefois pas ladministration publique stricto sensu . 324 On compte aussi 95.500 bnficiaires demplois aids. 325 Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, op. cit., p. 342. 326 Les rmunrations dactivit comprennent lensemble des rmunrations brutes verses aux personnels de ltat en activit (traitement, indemnits et primes). 327 Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, op. cit., p. 342. 328 Ibid. 329 Cour des comptes, Les effectifs de ltat 1980-2008, p. 8. 330 Ibid., p. 13.
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ayant cru denviron un tiers (+ 36,3 %, mais avec une tendance inverse pour les agents de ltat 331 sur les dernires annes) . Par ailleurs, le rythme de croissance sest acclr dans la priode rcente, puisque laugmentation moyenne annuelle a t de 1,30 % entre 1980 et 1986, de 0,78 % entre 1986 et 1996 et de 1,45 % entre 1996 et 2006 (1,7 % entre 1996 et 2007 et 1,6 % entre 1997 332 et 2007) . La Cour des comptes souligne le paradoxe dune telle volution, puisque dun ct, sont mis en avant le grand nombre de fonctionnaires, la part croissante, voire excessive, des dpenses de personnel dans les budgets publics et la faible productivit suppose de personnels au statut rput excessivement protecteur et mal rpartis sur le territoire , et de lautre, le fait que la demande citoyenne demeure forte en faveur de services publics facilement accessibles et disponibles dans lensemble des rgions ainsi quune amlioration continue du service 333 rendu . Nanmoins, lvolution de lemploi public montre la difficult ajuster les effectifs en fonction des besoins tels quils rsultent de ladaptation du partage des tches entre les diffrents niveaux dadministration (au sein des services de ltat comme entre celui-ci et les collectivits territoriales 334 ou des oprateurs) . Une telle difficult est lie la multiplicit des centres de responsabilit pour lexercice de prrogatives de puissance publique ou, tout le moins, la mise en uvre des 335 politiques publiques , mais aussi labsence de lien entre lvolution des missions et celle des effectifs au sein de chaque dpartement ministriel. A ce titre, la matrise des effectifs publics apparat ncessaire et compte parmi les objectifs dcids par les Conseils de modernisation des politiques publiques, qui doivent permettre la fois damliorer la qualit du service public et datteindre, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques initie en 2007, limpratif de non-remplacement dun fonctionnaire sur deux 337 partant la retraite entre 2009 et 2011 . Paralllement, un dbat sest engag sur le pouvoir dachat des fonctionnaires qui vise 338 renforcer lattractivit de la fonction publique tout au long du droulement de la carrire . La rmunration des fonctionnaires constitue un lment dautant plus central de la politique de gestion des ressources humaines mise en uvre par le gouvernement quaux termes du statut gnral, les organisations syndicales de fonctionnaires ont qualit pour conduire au niveau national avec le Gouvernement des ngociations pralables lvolution de la dtermination des 339 rmunrations . Selon le dernier Rapport annuel sur ltat de la fonction publique , un agent de ltat percevait en moyenne (en 2008) un salaire brut de 2.772 euros par mois (dont 15,5 % sous forme de primes et rmunrations annexes), le salaire net moyen stablissant 2.328 euros par mois, soit une augmentation de 0,9 % en euros constants par rapport 2007 (compte tenu de linflation). Le salaire net peru en moyenne par un agent de la fonction publique territoriale slevait 1.743
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Ibid., p. 10. Ibid., p. 11. 333 Ibid., p. 8. 334 Ibid., p. 87. 335 Ibid. 336 Ibid., p. 97. 337 Prsentation officielle de la rvision gnrale des politiques publiques sur le site de la DGAFP, http://www.fonctionpublique.gouv.fr/article987.html?artsuite=3#sommaire_1 338 Sur cette question, v. not. L. Schweitzer, Lattractivit de la haute fonction publique est-elle en dclin ? , Pouvoirs, 2006/2, n 117, p. 17. 339 L. 13 juill. 1983, art. 8. 340 Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, op. cit., p. 117.

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euros par mois en 2008 (+ 0,6 % en euros constants). Enfin, un agent dun tablissement public de sant a peru en moyenne un salaire net de 2.186 euros par mois (+ 1,7 % en euros constants). A cet gard, le dcret n 2011-51 du 13 janvier 201 1 procde au relvement du minimum de traitement dans la fonction publique ainsi qu lattribution de points dindice major certains personnels civils et militaires de ltat, personnels des collectivits territoriales et des tablissements publics de sant. Ce dcret tire les consquences de laugmentation du SMIC er compter du 1 janvier 2011, ce qui se traduit notamment par une hausse du minimum de traitement 341 des fonctionnaires qui reprsente une rmunration mensuelle brute de 1365,94 euros. Reste que lattractivit de la fonction publique ne dpend pas de la seule variable budgtaire. Selon le dernier Rapport annuel de la fonction publique, alors que loffre totale demplois via le recrutement externe a augment de 2,7 % en 2008 dans la fonction publique dtat, le nombre de candidats a chut de 13,9 % (378.991 prsents aux preuves de slection en 2008 contre 342 440.352 en 2007) . Le rapport ajoute que la slectivit (nombre de candidats prsents rapport au nombre de candidats admis) a enregistr son niveau le plus faible depuis 2002, avec 10,2 candidats pour un admis, pour conclure que cette situation est nouvelle et traduit une rcente 343 dsaffectation des jeunes pour les emplois offerts par la fonction publique de ltat .

Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance de la fonction publique ? Note : 75 Si, aux termes de larticle 20 de la Constitution du 4 octobre 1958, le Gouvernement dispose de ladministration et de la force arme , le pouvoir de nomination est rparti entre le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre. Larticle 13 de la Constitution dispose notamment que Le Prsident de la Rpublique [...] nomme aux emplois civils et militaires de ltat. Les conseillers dtat, le grand chancelier de la lgion dhonneur, les ambassadeurs et envoys extraordinaires, les conseillers matres la Cour des comptes, les prfets, les reprsentants du gouvernement dans les territoires doutre-mer, les officiers gnraux, les recteurs des acadmies, les directeurs des administrations centrales sont nomms en Conseil des ministres . Ce mme article prvoit quune loi organique dtermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination peut tre par lui dlgu pour tre exerc en son nom . Larticle 21 al. 1er indique par ailleurs : Sous rserve des dispositions de larticle 13, [le Premier ministre] exerce le pouvoir rglementaire et nomme aux emplois civils et militaires . Alors que la comptence de principe semblait avoir t attribue au Premier ministre, le pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique a connu une extension significative. Dabord, lordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de ltat a accru le nombre demploi devant tre pourvu en Conseil

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Le minimum de traitement des fonctionnaires est ainsi port lindice major 295 (indice brut 244). Ibid., p. 85. Ibid.

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des ministres . De surcrot, cette ordonnance autorise le Prsident de la Rpublique tendre, par dcret en Conseil des ministres, la liste des nominations relevant de sa signature selon 345 limportance des emplois . Lordonnance du 28 novembre 1958 a galement consacr le pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique en dehors du Conseil des ministres, par dcret 346 simple, de certaines catgories de fonctionnaires . Enfin, la comptence du Prsident de la Rpublique a encore t tendue par le Conseil dtat, qui a jug quune personne nomme un 347 emploi public par cette autorit ne pouvait tre rvoqu que par lui . Reste quen pratique, le Prsident de la Rpublique dlgue son pouvoir de nomination au Premier ministre dans certains 348 domaines par dcret en Conseil des ministres . Pour ses propres services nanmoins, le Premier ministre peut nommer par arrt. Il faut nanmoins souligner que la rvision constitutionnelle de juillet 2008 a, dans certaines hypothses, soumis lexercice du pouvoir de nomination prsidentiel lintervention pralable des 349 assembles parlementaires . Larticle 4 de lordonnance du 28 novembre 1958 nonce par ailleurs que Les dispositions de larticle 3 de ladite ordonnance ne font pas obstacle aux dispositions particulires lgislatives ou rglementaires en vertu desquelles le pouvoir de nomination est confi notamment, par mesure de simplification ou de dconcentration administrative, aux ministres et autorits subordonnes . Les 350 ministres peuvent galement consentir des dlgations . Laccs la fonction publique repose sur le principe dgalit formul larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 : tous les citoyens sont galement admissibles tous les emplois publics sans autre distinction que celles de leurs capacits et de leurs talents . De sorte que le concours est le mode privilgi daccs la fonction publique. Le principe dgalit emporte galement linterdiction des discriminations dans laccs la fonction publique, en 351 particulier lorsquelles sont fondes sur les opinions politiques , lexception des emplois suprieurs. Larticle 25 du titre II du statut gnral carte en effet le procd du concours pour la 352 nomination aux emplois suprieurs, laquelle est laisse la dcision du Gouvernement .
344 A la liste initiale fixe larticle 13 sajoutent en effet les emplois de procureur gnral prs la Cour de cassation, de procureur gnral prs la Cour des comptes et de procureur gnral prs une cour dappel. 345 Ord. n 58-1136, art. 1 er al. 3 : Outre les emplois viss larticle 13 de la Constitution, il est pourvu en conseil des ministres () Aux emplois de direction dans les tablissements publics, les entreprises publiques et les socits nationales quand leur importance justifie inscription sur une liste dresse par dcret en conseil des ministres . Les conditions de mise en uvre de cette habilitation ont t prcises par le dcret n 59-587 du 29 avri l 1959 dont le rapport annex indique quont t retenus les tablissements et entreprises les plus importants, dont lactivit peut tre considre comme intressant, dans une certaine mesure, la politique gnrale du gouvernement . 346 Ord. n 58-1136, art. 2 : sont concerns les membr es du Conseil dtat et de la Cour des comptes, les magistrats de lordre judiciaire, les professeurs de lenseignement suprieur, les officiers des armes de terre, de mer et de lair, ainsi que, leur entre dans leurs corps respectifs, les membres des corps dont le recrutement est normalement assur par lENA, les membres du corps prfectoral, les ingnieurs des corps techniques dont le recrutement est en partie assur conformment au tableau de classement de sortie de lcole polytechnique. 347 CE, 7 oct. 1992, Reverdy, JCP G 1993, II, 21978, note X. Vandendriessche. 348 Ord. n 58-1136, art. 3. Par ex. D. n 92-36, 9 ja nv. 1992, relatif aux nominations des conservateurs gnraux de bibliothques, JO 12 janv. 349 Const., art. 13 al. 5 ; LO n 2010-837 du 23 juill . 2010 : Le pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique aux emplois et fonctions dont la liste est annexe la prsente loi organique sexerce dans les conditions fixes au cinquime alina de larticle 13 de la Constitution . 350 Sagissant du pouvoir de nomination des autorits dconcentres, v. dcret n 2004-952 du 2 sept. 200 4 portant dconcentration en matire de recrutement dans certains corps de fonctionnaires de catgorie C des services judiciaires (JO 9 sept.). 351 V. CE, 28 mai 1954 Barel, Rec. CE 1954, p. 308. 352 Cf. D. n 85-779 du 24 juill. 1985, qui numre ce s emplois sans avoir de caractre limitatif. Sont concerns : les commissaires gnraux, hauts-commissaires, commissaires, secrtaires gnraux, dlgus gnraux et dlgus, lorsquils sont placs directement sous lautorit du ministre ; les directeurs gnraux et directeurs dadministration centrale ; le secrtaire gnral du Gouvernement, le secrtaire gnral de la dfense et de la scurit nationale, les dlgus interministriels et dlgus ; les chefs titulaires de mission diplomatique ayant rang dambassadeurs ; les prfets ; le chef du service de linspection gnrale de ladministration ; le directeur des services actifs de police en fonctions

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Il faut encore indiquer que lactivit professionnelle du fonctionnaire est rgie par un statut qui le place, vis--vis de ladministration, dans une situation juridique rsultant non dun contrat mais de rgles gnrales. La situation lgale et rglementaire des fonctionnaires a notamment pour consquence que tous les agents qui se trouvent dans la mme catgorie doivent tre traits de faon gale. Enfin, des commissions administratives paritaires (CAP) cres en application du dcret du 28 mai 1982 ont vocation connatre, sur demande de lagent concern, de toute question individuelle relative la carrire des fonctionnaires. Ladministration doit ainsi consulter la CAP en cas de mutation du fonctionnaire dans lintrt du service. Lintervention de la commission vise assurer lgalit des chances des postulants la mutation, et viter que le changement daffectation ne consiste en ralit en une sanction disciplinaire dguise. De mme, la loi du 11 janvier 1984 donne comptence aux CAP afin de connatre des notes et des apprciations gnrales fixes par le chef de service des fonctionnaires. La CAP est galement consulte ds lors que lautorit administrative entend rduire ou acclrer lavancement dchelon du fonctionnaire, au vu de sa notation, au regard de lanciennet moyenne exige par son statut. Les CAP sont obligatoirement consultes lors de ltablissement annuel des tableaux davancement. Les CAP interviennent aussi en matire disciplinaire, lorsque la sanction encourue par lagent est autre que lavertissement ou le blme. En cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, la CAP, obligatoirement saisie, vrifie si lapprciation porte par lautorit administrative sur les faits est bien de nature justifier une telle mesure.

Indpendance (pratique)
Les fonctionnaires peuvent-ils agir librement sans subir dinterfrences externes ? Note : 75 Reposant entirement sur la carrire, et protg par un juge ad hoc, le systme franais de fonction publique met lagent public labri de lala politique et des changements qui peuvent affecter lExcutif. A lexception de mesures dpuration prises lencontre de plusieurs fonctionnaires de 353 Vichy, ou durant des priodes de circonstances exceptionnelles , la France ne connat donc pas le systme des dpouilles . Reste que la loyaut ou le loyalisme nen sont pas toujours absents. En particulier, dans un arrt du 12 dcembre 1997 , le Conseil dtat reconnat lexistence dune obligation de loyaut envers les autorits de la Rpublique . Celle-ci est dailleurs expressment nonce larticle 7 du Code de dontologie de la police nationale, qui indique que le fonctionnaire de la police nationale est loyal envers les institutions rpublicaines . De mme, certaines catgories dagents y sont soumises en raison de la nature politique de leurs fonctions. Cest le cas des agents qui occupent les emplois suprieurs la discrtion du Gouvernement et qui peuvent tre rvoqus lorsquils expriment leur dsaccord avec la politique gouvernementale voire
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ladministration centrale et le chef du service de linspection gnrale de la police nationale ; les recteurs dacadmie ; le chef du service de linspection gnrale des finances. Le concours est galement cart en application de la lgislation sur les emplois rservs. 353 V. pendant la guerre dAlgrie, les dcisions du Prsident de la Rpublique du 23 avr. et du 29 sept. 1961, permettant de rvoquer ou de destituer tout fonctionnaire public ou tout militaire participant, encourageant ou facilitant une entreprise de subversion dirige contre les autorits ou les lois de la Rpublique . 354 CE, 12 dc. 1997, n 134341, Serge Lecanu.

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pour des motifs de simple convenance . Cette exception est discutable, notamment au regard de 356 la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme . Au niveau local, des parlementaires ont voqu le risque de spoil system quinduit le dveloppement du procd contractuel pour le recrutement de personnels administratifs et la proximit de ces derniers avec les lus. A cet gard, un tribunal administratif a jug que compte tenu du changement de majorit municipale, un maire pouvait lgalement mettre fin au dtachement sur un emploi de secrtaire gnral en se rfrant au seul motif tir de lintrt du service ncessitant une complicit totale et confiante entre le maire et son premier 357 collaborateur . Plus gnralement, les fonctionnaires et agents publics sont tenus de respecter une obligation professionnelle de neutralit qui restreint leur droit la libert dexpression. Lobligation de neutralit politique interdit tout agent de se livrer, dans le cadre de son service, des activits de propagande politique ou dutiliser ses fonctions pour de telles activits. Lenseignant qui tient des 358 propos rvisionnistes sera donc sanctionn . Plus gnralement, le devoir de rserve impose aux agents publics dobserver une retenue dans lexpression de leurs opinions en dehors du service. Une telle obligation interdit par exemple un policier dorganiser, dans son appartement, le congrs 359 constitutif dun mouvement politique en faveur de lindpendance de la Nouvelle-Caldonie . De mme, larticle 3 de la loi n 72-659 du 13 juillet 1972, relative au personnel de coopration ltranger, dispose que ceux-ci sont tenus aux obligations de convenance et de rserve rsultant de lexercice de fonctions sur le territoire dun tat tranger et quils leur est interdit de se livrer tout acte et toute manifestation susceptible de nuire ltat franais, lordre public local ou aux rapports que ltat franais entretient avec les tats trangers . Pour autant, le droit franais fait preuve de libralisme en protgeant la libert dopinion des agents publics. Dans larrt Barel du 28 mai 1954, le Conseil dtat a prcis que lautorit administrative ne saurait carter un candidat en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques , en loccurrence son attachement au communisme. Toute mesure disciplinaire qui aurait t prise en raison des convictions politiques de lagent public peut tre utilement dfre au juge de lexcs de pouvoir qui procdera son annulation. Ds lors, tout fonctionnaire et agent public, linstar de tout citoyen, peut tre inscrit un parti politique, ou encore militer activement dans un groupement dopposition (lgalement form) et sous rserve de ne pas inciter la commission dactes illgaux ou la violence. Cette position du droit franais apparat dailleurs moins restrictive que celle dautres systmes juridiques nationaux. La Cour europenne a dailleurs admis quun tat pouvait valablement apporter des limitations aux activits politiques des fonctionnaires de collectivits 360 territoriales afin de garantir limpartialit des fonctionnaires . Les droits du fonctionnaire doivent toutefois tre concilis avec lintrt du service. Cest pourquoi le ministre comptent pour arrter la liste des candidats admis concourir peut carter une personne

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CE, 1er oct. 1954, G., Rec. CE 1954, p. 496. CEDH, gde ch., 28 oct. 1999, req. n 28396/95, Wille c/ Liechtenstein. La Cour a estim que la dcision du Prince du Liechtenstein de ne pas nommer le requrant une fonction publique la suite de ses dclarations tait constitutive dune violation de larticle 10 de la Convention relatif la libert dexpression. Le requrant avait exprim son opinion sur une question dinterprtation constitutionnelle lors dune confrence. 357 TA Dijon, 16 juin 1998, Sylvie G. c/ Cne Montbard, AJFP nov.-dc. 1998, p. 51. 358 Le manquement lobligation de neutralit impose tout fonctionnaire tant particulirement grave sagissant dun enseignant au collge pour lhistoire et lducation civique. CE, 22 nov. 2004, n 244515, min. duc. nat. c/ Michel A. 359 CAA Paris, 21 mars 1996, Sako, Dr. adm. 1996, comm. 316. 360 CEDH, 2 sept. 1998, A. et autres c/ Royaume-Uni.
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de celui-ci lorsque des manifestations dopinions antrieures prouvent quelle ne prsente pas les 361 garanties requises pour lexercice de fonctions auxquelles donne accs le concours . Dans ces conditions, lobligation de neutralit et, dans une bien moindre mesure, lobligation dun certain loyalisme, exiges de lagent public, rduisent donc de faon svre son droit la libert 362 dexpression .

Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles la transparence en matire de gestion financire et humaine de ladministration et en matire daccs linformation ? Note : 100 Si chacun a droit de demander compte tout agent public de son administration, ainsi que lindique larticle 15 de la Dclaration des Droits de lHomme et du citoyen du 26 aot 1789, le fonctionnement de ladministration est longtemps rest aussi opaque aux yeux de ladministr que celui-ci restait lointain de celle-l. Or lexigence de transparence, pourtant consacre comme principe de valeur constitutionnelle, sest heurte la tradition de secret entourant laction administrative. De sorte quil a fallu attendre lintervention du lgislateur, compter de la loi du 17 juillet 1978, consacrant la libert daccs aux documents administratifs et crant la Commission daccs aux documents administratifs (CADA), pour modifier les rgles applicables aux administrateurs autant que les murs administratives. La transparence administrative sest donc dveloppe ces dernires annes dans diffrentes directions, mme si, lheure actuelle, elle ne va pas jusqu imposer dobligation de dclaration de patrimoine la charge des agents publics. En revanche, les conditions daccs aux documents administratifs ont t harmonises et tendues depuis que la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (dite loi DCRA ) a donn comptence la CADA pour laccs aux documents issus dun traitement automatis des donnes nominatives et pour laccs aux archives 363 publiques . La transparence administrative a galement t amliore par le dveloppement de laccs aux rgles de droit et linformation administrative. Aprs avoir pos le droit de toute personne 364 linformation , larticle 2 de la loi DCRA indique que les autorits administratives sont tenues dorganiser un accs simple aux rgles de droit quelles dictent . En outre, la mise disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorits administratives de veiller . Ce dveloppement de linformation administrative a entran la cration dune Direction de linformation 365 lgale et administrative (DILA) rattache au Premier ministre . Ont galement t mis en place
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CE, 10 juin 1983, R., Rec. CE 1983, p. 251. Selon L. Pech, Libert dexpression des agents publics , J.-Cl. Fonctions publiques, fasc. 115, 2007, n 29. Adde Ord. 6 juin 2005 et son dcret dapplication, qui ont simplifi certaines dispositions et tendu lapplication de ces conditions daccs de nouveaux types de documents administratifs, comme les dossiers de permis de conduire. 364 V. M. Puybasset, Le droit linformation administrative , AJDA 2003. 1307. 365 http://www.dila.premier-ministre.gouv.fr/

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des Centres interministriels de renseignement (CIRA) afin de fournir des informations aux 366 usagers . Par ailleurs, la leve de lanonymat des agents publics a t assure dabord pour les services de ltat (dcret 28 novembre 1983), puis tendue aux collectivits territoriales, aux tablissements publics administratifs et aux organismes de Scurit sociale par la loi DCRA. Dsormais, lorsquun administr prsente une demande, il doit connatre les agents chargs de traiter son dossier. Larticle 4 dispose ainsi que toute personne a le droit de connatre le prnom, le nom, la qualit et ladresse administratives de lagent charg dinstruire sa demande ou de traiter laffaire qui la concerne ; ces lments figurent sur les correspondances qui lui sont adresses . En outre, toute dcision [] comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractres lisibles, du prnom, du nom et de la qualit de celui-ci . Compris comme une obligation de communication de certaines informations aux diffrents 367 interlocuteurs du service concernant son fonctionnement , le principe de transparence connat de nombreuses autres applications. Il est ainsi mis en uvre travers les dispositions de la loi n 79-587 du 11 juillet 1979, imposant la motivation dactes administratifs individuels dfavorables et des sanctions, ou encore celles de la loi n 92-125 du 6 fvrier 1992, relative ladministration territoriale de la Rpublique, laquelle comporte des dispositions sur linformation des usagers des services publics locaux. Il faut aussi citer la loi n 93-122 du 29 janvier 1993, relative la prven tion de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques, qui fixe les modalits de passation des conventions de dlgation de service public et prvoit cette fin des obligations de publicit et de mise en concurrence. Dautres dispositifs lgislatifs concourent galement la transparence des services publics : loi n 95-101 du 2 fvrier 1995, sur la protection de lenvironnement, prvoyant que le maire prsente un rapport annuel au conseil municipal sur le prix et la qualit du service public deau potable ; loi n 95-127 du 8 fvrier 1995, relative aux marchs publics et aux dlgations de service public, qui impose aux dlgataires la publication dun rapport annuel sur la qualit du service fourni aux usagers Enfin, le droit de lUnion europenne est lorigine de nombreuses rgles applicables dans certains secteurs conomiques, ou encore en matire de passation des marchs publics, qui rservent une place dterminante lobligation de transparence.

Transparence (pratique)
La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur visant garantir la transparence en matire de gestion financire et humaine de ladministration et en matire daccs linformation sont-elles effectivement respectes ? Note : 75 En pratique, le droit linformation se heurte aux restrictions que les textes imposent son 368 exercice , mais aussi aux pesanteurs dune administration encore trop encline au secret.

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D. n 95-552, 5 mai 1995. P. Espuglas, Notion de service public , J.-Cl. Droit administratif, fasc. 149, 2011, n 156. 368 Sagissant des limites au droit daccs aux documents administratifs, v. la liste figurant sur le site de la CADA, http://www.cada.fr/fr/acces/frame2.htm

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Le dernier rapport du Mdiateur de la Rpublique souligne ainsi combien contacter les administrations est devenu compliqu : alors que la plupart dentre elles se sont dotes de moyens de communication modernes pour tre en phase avec lvolution de la socit , ces 369 moyens de communication participent la dshumanisation du service public . Or, sans relation entre les agents du service public et les usagers, il ny a plus de visibilit possible pour les cas particuliers. Ainsi, dans la masse des dossiers quelles traitent, les administrations ne 370 peroivent plus les situations exceptionnelles . En outre, quand bien mme laccs serait effectif, linformation transmise est souvent complexe et formule de telle manire que le citoyen 371 de bonne foi se trouve finalement paralys, ce qui cre une nouvelle incomprhension . Ces obstacles dordre gnral sont renforcs par certaines pratiques qui tmoignent de la prennit du secret dans laction administrative. Tel est le cas de lutilisation de la procdure dite de secret dfense : alors quelle se justifie par la ncessaire sauvegarde des intrts fondamentaux de la nation, certaines drives sont observables en dpit de linstauration de la Commission Consultative 372 du Secret de la Dfense Nationale (CCSDN) en 1998 . En particulier, la procdure de classification continue de susciter des craintes : la loi de programmation militaire pour la priode 2009-2014, adopte le 16 juillet 2009, prvoit en effet le renforcement de la protection des informations classes secret dfense, ce qui est de nature complexifier la procdure pnale et 373 faire peser une menace sur les pouvoirs dinvestigation des juges anti-corruption et restreindre outre mesure le contrle des actes de lExcutif. Leffectivit du droit daccs pose une autre difficult lorsque sont en cause des donnes nominatives. La protection des donnes personnelles constitue sans aucun doute un droit fondamental, ce que souligne son statut constitutionnel dans la plupart des droits nationaux. A cet gard, le Conseil constitutionnel veille ce que les dispositions relatives des traitements de donnes soient suffisamment prcises et nemportent pas mconnaissance par le lgislateur des garanties appropries et spcifiques rpondant aux exigences de larticle 34 de la 374 Constitution , sans quoi il censure ou met une rserve dinterprtation lorsquune disposition 375 noffre pas suffisamment de garantie contre les atteintes une libert constitutionnelle . Pour sa part, le Conseil dtat est saisi de recours pour excs de pouvoir contre les dcrets ou arrts 376 portant cration de certains fichiers, ou tendant laccs des fichiers dautres personnes . En outre il contrle les dcisions par lesquelles la CNIL refuse une personne laccs, la rectification 377 ou leffacement de donnes la concernant dans un fichier , et retient cette occasion une interprtation restrictive des exceptions au principe daccs.

Mdiateur de la Rpublique, Rapport annuel 2010, p. 38, disponible ladresse suivante : http://www.mediateurrepublique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1300292092_Mediateur_RA2010_VD.pdf 370 Ibid. 371 Ibid., p. 39. 372 Compose de trois membres dsigns par le Conseil dtat, la Cour de Cassation et la Cour des Comptes, dun dput et dun snateur, cet organe dont le rle nest que consultatif a pour mission de prendre connaissance des donnes protges et de donner au ministre comptent un avis sur la dcision de lever ou non le secret dfense. 373 TI France, Rapport Moyens de la justice 2011, p. 17. 374 Cons. const., dc. n 2004-499 DC, 29 juill. 2004, cons. 12 375 Cons. const., dc. n 94-352 DC, 18 janv. 1995 376 Pour une illustration, v. CE, 12 mars 2007, n 297 888, GISTI , propos de la cration du fichier ELOI. 377 V. par ex. CE, 2 juin 2003, n 194295, M. A.

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Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que ladministration rponde de ses actes et de ses dcisions ? Note : 100 Les agents publics sont en principe responsables pnalement des actes commis dans lexercice de 378 leurs fonctions , et lagent public qui est lorigine directe du dommage est pleinement susceptible de se voir imputer linfraction. Le Code pnal prvoit plusieurs infractions intentionnelles 379 qui leur sont spcifiques, notamment en cas de mconnaissance de leur devoir de probit . Il 380 381 sagit de la concussion , la corruption passive , la prise illgale dintrts, loctroi davantage injustifi dans le cadre de lattribution des marchs publics (le dlit de favoritisme) et la soustraction 382 ainsi que le dtournement de biens publics . La loi n 2000-595 du 30 juin 2000 relative la lu tte contre la corruption a modifi la dfinition des 383 384 dlits de corruption passive et de trafic dinfluence afin den tendre le champ dapplication . Le lgislateur a galement insr des dispositions relatives aux atteintes aux organes administratifs de lUnion europenne, des autres tats (membres ou non de lUE) et des organisations internationales. La prise illgale dintrt interdit le fait, pour un agent public de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intrt quelconque dans une entreprise ou dans une opration dont il a en charge la surveillance, ladministration, la liquidation ou le paiement, pendant 385 lexercice des fonctions aussi bien quaprs la cessation de ces dernires . Quant au dlit de favoritisme, il sanctionne le fait pour un agent public de procurer ou tenter de procurer autrui un avantage injustifi par un acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour objet de garantir la libert daccs et lgalit des candidats dans les marchs publics et les 386 dlgations de service public . En outre, pse sur les agents publics lobligation dontologique de ne pas rvler les renseignements confidentiels dont ils ont la connaissance dans lexercice de leur fonction, ou encore de communiquer des pices et documents administratifs des tiers. Le manquement une telle obligation du secret professionnel relve essentiellement du droit disciplinaire, mais il est 387 galement constitutif dun dlit qui peut donc tre pnalement sanctionn . Par ailleurs, le Code de procdure pnale (art. 40 al. 2) impose aux agents publics une obligation de dnoncer les infractions dont ils ont connaissance loccasion de lexercice de leurs

Sous rserve du principe dimmunit du chef de ltat en exercice. Il existe galement des causes dirresponsabilit prvues au Code pnal (art. 122-3 7). 379 C. pn., art. 432-10 432-16. Ces manquements sont galement passibles de sanctions disciplinaires. 380 C. pn., art. 432-10 : est sanctionn le fait pour un agent public de recevoir, exiger ou ordonner de percevoir titre de droit ou contributions, impts ou taxes publics, une somme quelle sait ne pas tre due, ou excder ce qui est d . 381 Le dlit de corruption est caractris par la simple sollicitation, directe ou indirecte, davantages quelconques, sans quil soit ncessaire que la contrepartie promise ait t effectivement perue. 382 C. pn., art. 432-15, qui punit le fait par une personne dpositaire de lautorit publique ou charge dune mission de service public, un comptable public, un dpositaire public ou lun de ses subordonns, de dtruire, dtourner ou soustraire un acte ou un titre, ou des fonds publics ou privs, ou effets, pices ou titres en tenant lieu, ou tout autre objet qui lui a t remis en raison de ses fonctions ou de sa mission . La tentative est galement sanctionne. 383 Le trafic dinfluence se dfinit comme le fait dabuser ou avoir abus de son influence relle ou suppose en vue de faire obtenir dune autorit ou dune administration publique des distinctions, des emplois, des marchs ou toute autre dcision favorable. 384 Dsormais, lantriorit du pacte de corruption nest plus un lment de dfinition de linfraction. 385 Sous rserve de la drogation prvue larticle 432-12 du Code pnal, au profit des lus des communes de moins de 3.500 habitants. 386 Art. 432-14 du Code pnal, issu de la loi n 95-12 7 du 8 fvr. 1995. 387 C. pn., art. 226-13 et 226-14.

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fonctions . La dnonciation, qui peut concerner des infractions commises par des agents publics, doit intervenir sans dlai. Elle est adresse au procureur de la Rpublique mais lagent public peut 389 aussi dcider den informer son suprieur hirarchique, qui devra alors saisir le procureur . Nanmoins, si la mconnaissance de cette obligation de dnoncer nest, selon la Cour de 390 cassation, assortie daucune sanction pnale , la responsabilit pnale de lagent public pourrait 391 tre recherche sur le fondement de la complicit par abstention . Le manquement cette obligation peut aussi justifier lengagement de la responsabilit disciplinaire. La responsabilit civile de lagent public peut galement tre engage en cas de dommage occasionn un administr. A cet gard, il faut distinguer selon que la faute commise est dtachable ou non des fonctions de lagent public. Si tel est le cas, la victime qui souhaite obtenir rparation doit engager une action civile devant le juge pnal ou le juge civil (si le dommage rsulte dune infraction) ou devant le juge civil seulement (si le dommage rsulte dun fait non constitutif dune infraction). En revanche, les tribunaux judiciaires ne sont plus comptents pour connatre des prjudices causs par des fautes non dtachables du service. En principe, la victime doit engager son action devant le tribunal administratif lencontre de ltat qui se porte garant des dommages causs dans cette hypothse. Ltat peut ensuite exercer une action rcursoire lencontre de lagent public fautif et exiger quil rembourse le montant de la somme verse la victime en rparation de son prjudice. Toutefois, si le dommage rsulte dun fait constitutif dune infraction pnale, la victime pourra exercer une action devant le juge rpressif afin que lagent soit sanctionn, sans que cette action puisse aboutir au paiement de dommages et intrts (la rparation doit obligatoirement tre demande au juge administratif). Enfin, les agents publics sont soumis un rgime disciplinaire en cas de manquement une obligation professionnelle. Tout manquement la dontologie est susceptible dengager une procdure disciplinaire, sans que la bonne foi ventuelle de lauteur de lacte soit une excuse permettant dcarter une sanction. Linsuffisance professionnelle, linaptitude physique ou encore les actes accomplis sous leffet de la force majeure ne peuvent, en principe, faire lobjet dune procdure de cette nature. Par exemple, lincapacit dun enseignant faire rgner lordre dans sa classe, son insuffisance pdagogique et son inaptitude la communication constituent des faits qui relvent de linsuffisance professionnelle, et qui ne sont pas de nature justifier lgalement 392 lapplication dune sanction disciplinaire . De mme, le refus dobir un ordre lgal du suprieur hirarchique constitue une faute passible dune sanction disciplinaire, sauf si lordre du suprieur oblige lagent public prendre un acte fautif, la responsabilit incombant alors au suprieur. Si le juge (judiciaire ou administratif) est le principe garant des droits des victimes en cas de manquement dun agent public ses obligations, ou encore lorsquil commet une infraction pnale, il faut encore mentionner lexistence de services dinspection qui exercent un contrle financier et administratif (Inspection gnrale des finances, Inspection gnrale de ladministration, Contrle gnral des armes, Inspection gnrale des affaires sociales).

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Toute autorit constitue, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans lexercice de ses fonctions, acquiert la connaissance dun crime ou dun dlit est tenu den donner avis sans dlai au procureur de la Rpublique et de transmettre ce magistrat tous les renseignements, procs-verbaux et actes qui y sont relatifs . V. G. Chalond, Le fonctionnaire et larticle 40 du Code de procdure pnale : nature et porte de lobligation de dnoncer , AJFP nov. 2003, p. 31. En ce qui concerne les personnels des tablissements denseignement, v. not. la circulaire n 97-175 du 26 aot 1997 concernant les violences sexuelles. 389 V. sur ce point Cass. crim., 14 dc. 2000, n 7611 , X., AJFP juill. 2001, p. 54, comm. S. Petit. 390 Cass. crim., 13 oct. 1992, Bull. crim. 1992, n 320. 391 C. pn., art. 434-1 : la non-dnonciation dun crime dont il est encore possible de prvenir ou de limiter les effets constitue un dlit. 392 CE, 25 mars 1988, Rymdzionek.

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Redevabilit (pratique)
Dans quelle mesure ladministration rend-elle compte et rpond-elle effectivement de ses actes et de ses dcisions ? Note : 50 Laction civile contre un agent public est aujourdhui une curiosit juridique . La victime a en effet intrt diriger son action contre la collectivit publique employeur et non contre lagent lui394 mme, bien moins solvable. Ce rgime dit de cumul de responsabilits met distance lagent et la victime tout en garantissant lindemnisation de celle-ci. En outre, les cas dengagement de la responsabilit civile de lagent tendent diminuer compte tenu de leffacement de la faute personnelle devant la faute de service. La faute personnelle de lagent, dtachable du service, ne 395 couvre en effet que les trois hypothses suivantes : la faute dpourvue de tout lien avec le service, la faute commise dans ou loccasion du service mais prsentant un caractre intentionnel et une volont de nuire, une malveillance dlibre ou la recherche dun intrt personnel [] et la faute commise dans ou loccasion du service sans caractre intentionnel mais qui dpasse un certain degr de gravit . Surtout, lengagement effectif de la responsabilit de lagent public se trouve limit par le trs faible nombre dactions rcursoires mises en uvre par les collectivits publiques condamnes indemniser les victimes pour des faits constitutifs de fautes personnelles. Il existe enfin plusieurs rgimes lgislatifs de substitution de responsabilit : en cas de fautes personnelles, la loi oblige la victime agir contre ltat et engager sa responsabilit en lieu et place de celle de lagent. Ltat vient donc garantir les victimes des dommages qui leur sont causs par les fautes personnelles des agents. Cest le cas pour les magistrats de lordre judiciaire lorsque 396 la faute personnelle se rattache au service public de la justice ; la loi impose galement dengager la responsabilit de ltat et non celle du membre de lenseignement public, que le 397 dommage trouve sa source dans une faute de service ou une faute personnelle .
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Dispositifs visant garantir lIntgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit des fonctionnaires ? Note : 100 Les agents publics sont assujettis au respect dobligations professionnelles telles que la neutralit, limpartialit, lintgrit, la probit, le dsintressement. Le statut gnral des fonctionnaires dessine dailleurs, comme le relve la commission Sauv, la figure du bon fonctionnaire qui se doit dtre assidu (art. 25), discret (art. 26), serviable lgard du public (art. 27), obissant (art. 28) et responsable, en particulier sur le plan disciplinaire (art. 29 et 30) . Lagent public en gnral, le fonctionnaire en particulier, apparat tranger plus quimpermable aux intrts privs , compte

O. Dord, Droit de la fonction publique, PUF, Thmis-Droit, 2007, n 479. Le constat nest pas rcent : G. Liet-Vaux, La caste des intouchables ou la thorie des dlits de services , D. 1952 chron. p. 133. 394 Depuis larrt fondateur du CE, 26 avr. 1918, Epx Lemonnier, Rec. p. 761, concl. Blum. Adde le cumul de fautes , hypothse plus rare (CE, 3 fvr. 1911, Anguet, Rec. p. 146). 395 Selon la prsentation quen fait Dord, Droit de la fonction publique, ibid. 396 C. org. jud., art. L. 781-1. Ltat peut exercer une action rcursoire devant lune des chambres civiles de la Cour de cassation. Cette action nas toutefois jamais t initie (Dord, op. cit., n 480). 397 Loi du 5 avr. 1937 relative la responsabilit civile des enseignants.

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tenu de sa fonction qui consiste servir lintrt gnral, indpendamment de tout intrt 398 particulier . Ces obligations dontologiques, dont les manquements sont sanctionns par la responsabilit disciplinaire de lagent, se trouvent doubles par plusieurs chartes ou codes de conduites en vigueur dans ladministration. Leur nombre demeure toutefois limit et circonscrit certains secteurs dintervention. Cest le cas des forces de lordre et plus spcialement de la police nationale 399 qui dispose, on la dit, dun code de dontologie depuis 1986 . Ce code prescrit au policier dtre notamment intgre, impartial . De mme, les pratiques des magistrats judiciaires sont elles encadres par un recueil des obligations dontologiques et les magistrats financiers doivent respecter une charte de dontologie depuis 2007. Un code de dontologie adapt aux membres des juridictions administratives est aussi en cours dachvement. Dautres activits troitement associes la sphre conomique ont galement vu merger de tels outils dontologiques. Ainsi, depuis 2001, ladministration fiscale bnficie dun guide de dontologie professionnelle de lagent. La direction gnrale des finances publiques a galement diffus le 14 janvier 2010 une note dinstructions ses services en matire de matrise des risques dontologiques. A la Banque de France, un code de dontologie du conseil gnral de la Banque de France et un code de dontologie financire applicable tous les agents ont t mis en place. Au sein du ministre de la dfense, un recueil de principes de dontologie de lachat public est en vigueur, une charte de dontologie la direction gnrale du Trsor, tout comme lAgence des participations de ltat (APE) ; des chartes de dontologie ont aussi t mises au point par diverses autorits administratives ou publiques indpendantes (Autorit de la concurrence, ARJEL, CSA). Le secteur sanitaire constitue le troisime secteur sensible ces questions. Pour ne citer quun exemple, la Haute autorit de sant (HAS), dont les missions imposent une exigence particulire dindpendance et dimpartialit, a adopt le 19 novembre 2008 une charte de dontologie. En outre, les agents publics sont soumis aux rgles de cumul dactivits. Ils peuvent tre autoriss exercer une activit accessoire sous rserve que cette activit ne porte pas atteinte au 400 fonctionnement normal, lindpendance ou la neutralit du service . Cette activit peut tre exerce auprs dune personne publique ou prive, et un mme agent peut tre autoris exercer 401 plusieurs activits accessoires. Ces rgles viennent dtre assouplies par un dcret de 2011 . Ce texte allonge la liste des activits accessoires qui peuvent tre autorises aux agents publics, pour y inclure dsormais les activits caractre sportif ou culturel et les travaux de faible importance chez les particuliers. Le fonctionnaire peut galement se placer sous le rgime de lautoentrepreneur et, ce titre, pourra exercer une activit dans les services la personne ou la vente de biens quil fabrique. Par ailleurs, ce dcret ne subordonne plus le cumul dactivits auprs de plusieurs employeurs publics la condition que la dure totale du travail nexcde pas celle affrente un emploi temps complet. Le pantouflage , qui dsigne le dpart temporaire ou dfinitif dun agent public vers les entreprises, nest pas interdit et lencadrement juridique de ce phnomne peu svre. Le statut gnral prvoit certaines limites pendant et avant les fonctions publiques, mais instaure deux 402 modalits de dpart en cours de carrire, par la disponibilit ou le dtachement . En outre, depuis

Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, op. cit., p.66. Dcret n 86-592 du 18 mars 1986 portant code de d ontologie de la police nationale. La police municipale a aussi dun code de dontologie depuis 2003 et un code semblable est prvu pour ladministration pnitentiaire. 400 Dcret n 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul dactivits des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des tablissements industriels de ltat, art. 1er 401 Dcret n 2011-82 du 20 janvier 2011. 402 Dcret n 85-986 du 16 sept. 1985, modifi par le dcret n 2007-1542 du 26 oct. 2007.
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la loi du 2 fvrier 2007 , le dlit de prise illgale dintrt aprs cessation des fonctions nimplique plus que le respect dune dure dinterdiction de trois ans (au lieu de cinq) pour quun fonctionnaire qui part dans le priv puisse y exercer une activit incompatible avec ses anciennes fonctions (il ne doit pas, en tant quagent public, avoir contrl ou pass des contrats avec lentreprise dans laquelle il part). La loi de modernisation renforce galement le mcanisme de contrle du respect 404 des obligations statutaires en matire de pantouflage . La commission de dontologie est rforme : aux trois commissions existantes jusqualors, est substitue une commission de dontologie unique pour lensemble de la fonction publique civile, place auprs du Premier ministre. De plus, le nouvel article 87-I de la loi du 29 janvier 1993 aligne par ailleurs le champ du contrle de cette commission sur celui du juge rpressif. La commission est en effet charge dapprcier la compatibilit de toute activit lucrative, salarie ou non, dans une entreprise ou un organisme priv ou toute activit librale, avec les fonctions effectivement exerces au cours des trois annes prcdant le dbut de cette activit par tout agent cessant ses fonctions , et le dlai de viduit est galement rduit trois ans, linstar de linfraction de prise illgale dintrt. Il sagit en effet de vrifier que les nouvelles fonctions de lagent naffectent pas limage et la rputation de ladministration dont il vient, afin de prvenir tout manquement lobligation de dignit. Enfin, la liste des agents concerns par le contrle de la commission est tendue. Sont concerns, outre les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public employs par ltat, une collectivit territoriale ou un tablissement public, ainsi que les membres dun cabinet ministriel et les collaborateurs de cabinet des autorits territoriales, les agents contractuels de droit public ou de droit priv des autorits administratives indpendantes. La Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrt dans la vie publique prconise dinstituer une Autorit de la dontologie de la vie publique qui reprendrait les missions de la Commission pour la transparence financire de la vie politique et de la Commission de dontologie de la fonction publique. Mais dautres mesures sont galement envisageables afin de renforcer les garanties de lintgrit des agents publics. TI-France propose ainsi dtendre la publicit des dclarations dintrts celles des hauts fonctionnaires afin de les rendre accessibles aux citoyens ou aux journalistes. Par ailleurs, les citoyens devraient pouvoir saisir lAutorit de la dontologie, laquelle serait dote de moyens daudit et dinvestigation.

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Dispositifs visant garantir lIntgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit des fonctionnaires est-elle effectivement garantie ? Note : 75 Il est difficile dvaluer lintgrit des agents publics, non seulement en labsence dtude statistique densemble, mais aussi parce que les diffrentes atteintes la probit constituent [] un 405 ensemble flou . Les donnes sont parses, mais de lavis gnral, le statut favorise le 406 dsintressement en protgeant les fonctionnaires contre les piges de largent . Sagissant du dlit de prise illgale dintrt, on ne compte en effet que quatorze condamnations dfinitives

403 Loi n 2007-148 du 2 fvr. 2007 de modernisation d e la fonction publique, qui procde la rcriture de larticle 432-13 du code pnal (art. 17). Adde la circ. du 31 oct. 2007 (http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/circulaire_ deontologie_20071031.pdf). 404 O. Dord, Pantouflage : des rgles simplifies pour un contrle renforc , AJDA 2007. 516. 405 P. Lascoumes, Une dmocratie corruptible, Seuil, 2011, p. 46. 406 Dord, Droit de la fonction publique, op. cit., n 316.

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depuis 1984 pour un millier dagents qui quittent chaque anne la fonction publique . Nanmoins, ce tableau ne fait pas lunanimit : si, la lecture immdiate du Code pnal, il y aurait dun ct les corrupteurs actifs cest--dire les oprateurs conomiques, et de lautre les corrompus passifs, cest--dire ladministration , il semble quen pratique, cest linverse qui a lieu. Les corrupteurs actifs sont souvent les lus des collectivits locales qui ont le pouvoir de dcider avec quelle entreprise ils passeront le march. Sil a des moyens financiers importants, lentrepreneur, lui, na 408 pas ce pouvoir de dcision. Cest lentrepreneur qui paiera le plus qui aura le march . Sagissant de la perception de la corruption par les milieux daffaires, la France occupe en 2010 le me 409 25 rang, avec une note de 6,8 . Cette note se dgrade depuis plusieurs annes : elle se me me classait au 23 rang en 2008 (note : 6,9), au 19 en 2007 (note : 7,3). Pour sa part, la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF) pointe les risques dillgalits susceptibles dtre commises loccasion de la passation de marchs publics, et remplit cet gard une mission de prvention destination des dcideurs publics comme des entrepreneurs. Elle contribue galement la dtection des infractions de corruption, prise illgale dintrts ou favoritisme, faits quelle peut transmettre au Parquet sur le fondement de larticle 40 alina 2 du Code de procdure pnale. Cette activit ne fait pas toutefois pas lobjet dun rapport annuel qui permettrait den mesurer leffectivit. Les mcanismes encadrant le pantouflage permettent un contrle accru de ce phnomne. L affaire Prol a ainsi mis en vidence une lacune dans la lgislation qui a t comble 410 depuis . M. Prol, secrtaire gnral adjoint de la prsidence de la Rpublique, a souhait partir vers le groupe bancaire Caisses dpargne-Banques populaires , sans que la Commission de dontologie ne soit pralablement consulte. Dans son rapport 2008, celle-ci considrait que lexprience rcente montr que le lgislateur de 2007 avait laiss subsister une lacune dans le contrle de dontologie correspondant lhypothse o lagent et son administration saccordent pour ne pas saisir la commission alors quelle aurait du obligatoirement ltre . Un amendement la loi n 2009-972 du 3 aot 2009 relative la mob ilit et aux parcours professionnels dans la fonction publique a par consquent t adopt rendant dsormais obligatoire la saisine de la commission en cas de dpart dun agent public vers le secteur priv, y compris pour les membres des cabinets, ministriels ou dlus locaux. Dans le cas o lagent ne respecterait pas lobligation de saisine, la commission pourra sautosaisir. Par ailleurs, les comptences ratione materiae de la commission ont t tendues et le contrle dontologique permet de saisir des situations que le droit pnal ignore. Par exemple, il lui incombe dapprcier la compatibilit de toute activit lucrative, salarie ou non, ou dune activit librale que lagent souhaite exercer, avec les fonctions prcdemment assumes, pendant un dlai de trois ans suivant la cessation de ses fonctions, si cette activit porte atteinte la dignit des fonctions prcdemment exerces ou risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, lindpendance ou la neutralit du 411 service .

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407 408

Selon O. Dord, Pantouflage , art. cit. Selon C. Prebissy-Schnall, Corruption dans la commande publique , J.-Cl. Contrats et marchs publics, fasc. 35, 2009, n 13. 409 IPC 2010. 410 A. Taillefait, Le rle de la commission de dontologie : propos de laffaire Prol , Le Monde, 25 fvr. 2009, p. 13. 411 L. n 93-122, art. 87-I, al. 1 er

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Sensibilisation du Public (pratique)

Ladministration cherche-t-elle informer et sensibiliser le public sur son propre rle en matire de lutte contre la corruption ? Note : 50 La lutte contre la corruption ne fait pas lobjet dun programme de communication initi par les pouvoirs publics. Hormis les prises de position des membres de lExcutif raffirmant ponctuellement limportance de cet enjeu, aucune structure institutionnelle ni action spcifique ne semble avoir t instaure ou mise en uvre dans ce but. La lutte contre la fraude aux prestations sociales, qui se trouve la lisire du domaine de ladministration, montre toutefois que lExcutif est conscient des enjeux lis de tels phnomnes. Limpact financier de la fraude serait en effet compris entre 0,91 % et 1,36 % du montant total des prestations verses en 2009, soit entre 540 et 808 millions deuros sur un total denviron 60 milliards deuros de prestations. Les mesures prises permettent toutefois de recouvrer ces sommes 412 hauteur de 88 % dans les trois ans . Lefficacit de la lutte contre les fraudes se trouve notamment renforce par la mise en place dun rseau national ddi cet objectif (Comit national de lutte contre la fraude, comits locaux de lutte contre les fraudes), qui permet lchange dinformations et de fichiers entre les services concerns.

Coopration avec les autorits publiques les ONG et les fondations prives dans le domaine de la lutte et de la prvention de la corruption (pratique)
Ladministration participe-t-elle aux actions de lutte contre la corruption conduites par des organisations sentinelles, des entreprises ou la Socit civile de manire gnrale ? Note : 50 En matire de lutte et de prvention contre la corruption, le tableau densemble est mitig . Un cart peut en effet tre relev entre dune part le ton volontariste des discours et des prises de positions et, dautre part, le caractre beaucoup plus modeste des ralisations. Un rapport de TI France datant de mai 2009 fait le point sur la mise en uvre des engagements 414 lectoraux pris par M. Sarkozy dans ce domaine . Le rapport souligne que la France a jou un rle dcisif dans loffensive rcente mene contre les centres financiers non-coopratifs (paradis fiscaux) dont lopacit constitue lun des principaux obstacles la lutte internationale contre la corruption. La diplomatie franaise a aussi activement milit en faveur de la mise en place dun mcanisme de suivi des engagements des 140 tats signataires de la convention des Nations 415 Unies contre la corruption .
Ministre du Travail, communiqu de presse du 29 avr. 2010. Sur cette question, v. D. Tabuteau, Les contes de sgur. Les coulisses de la politique de sant, 1988-2006, Ophrys, 2006. V. infra pilier VI.12. 414 TI France, Transparence et intgrit : 2 ans plus tard. 1er rapport dtape sur la mise en uvre des engagements de http://www.transparenceNicolas Sarkozy en matire de lutte contre la corruption, mai 2009, france.org/e_upload/pdf/rapport_detape_engagements_anticorruption_nicolas_sarkozy_120509.pdf 415 Ibid., p. 3.
413 412

413

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Nanmoins, le rapport doute galement de la volont effective du pouvoir politique de renforcer les 416 moyens de lutte contre la corruption. TI France salue comme une avance prcieuse linstauration par la loi du 13 novembre 2007 relative la lutte contre la corruption dune protection du dclencheur dalerte dans le secteur priv, ainsi que pour les salaris des tablissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Le rapport regrette toutefois que le lgislateur nait pas saisi loccasion qui lui tait offerte de renforcer la protection du dclencheur dalerte dans la Fonction publique en cas de reprsailles, tant lgard des fonctionnaires que des contractuels. En effet, si pour la Fonction publique les textes prvoient une obligation de dnonciation en contrepartie de protection, les fonctionnaires qui dnoncent des agissements illgaux se heurtent souvent en pratique la lenteur des procdures administratives pour faire reconnatre leurs droits en cas de sanctions prises leur encontre. Dans ces situations, il leur faut souvent attendre entre deux et trois ans pour obtenir une dcision de premire instance, priode pendant laquelle le 417 fonctionnaire peut se trouver victime de brimades . Enfin, le rapport met en vidence le rle positif de la dlgation franaise la deuxime confrence des tats parties la convention des Nations Unies contre la corruption, qui sest tenue Bali en janvier 2008. Celle-ci a en effet activement milit en faveur de la mise en place dun mcanisme 418 de suivi des engagements pris par les tats . La France participe par ailleurs un programme pilote de suivi des engagements aux cts dune quinzaine dautres tats volontaires.

Rduction des risques de corruption en assurant lintgrit des marchs publics

Les procdures de passation de marchs publics sont-elles encadres de faon garantir leur intgrit ? Ces procdures prvoient-elles des sanctions consquentes (pour le reprsentant du pouvoir adjudicateur responsable comme pour loprateur conomique candidat) en cas de violation et des mcanismes de contrle et de plainte ? Note : 25 Trois principes fondamentaux concourant la lutte contre la corruption sont mis en avant ds larticle 1 du code des marchs publics : la transparence (qui renvoie par exemple lobligation de publicit des projets de march, la rdaction claire des cahiers des charges, lexpos des critres de choix des offres), la libert daccs la commande publique et lgalit de traitement des candidats. Si les procdures et les rgles mettant en pratique ces principes afin dencadrer la passation de ces marchs sont nombreuses et parfois mme plus rigoureuses que celles qui prvalent au sein dautres Etats europens, deux failles essentielles en fragilisent la porte. En premier lieu, trois dcrets de dcembre 2008 (Dcrets n 2008-1334 du 17 dcembre 2008, n 2008-1355 du 19 dcembre 2008 et n 2008-1356 du 19 dcembre 2008) visant simplifier les procdures dachats sont dans le mme temps venus accrotre les risques de corruption : ceux-ci ont en effet augment le seuil en-dessous duquel les marchs publics pouvaient tre conclus sans publicit et sans mise en concurrence pralable. Si bien quaujourdhui, un lu dune collectivit de taille moyenne peut dsormais passer pratiquement lessentiel de ses marchs de travaux sans
416 417 418

Ibid., p. 14. Ibid., p. 15. Ibid., p. 18.

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recourir lappel doffres formel . Ces dcrets ont en outre fait disparatre les commissions dappels doffres pour ltat et les hpitaux qui jouaient un rle important notamment pour prvenir 420 les dlits de favoritisme . En second lieu, il convient de rappeler la faible activit de la Mission interministrielle denqute sur les marchs publics et les conventions de dlgations de service public (MIEM), autorit administrative place auprs du ministre de lconomie, dont la mission est de contrler le comportement des acheteurs publics, leur impartialit pendant toute la dure du march public et notamment de rechercher le dlit de favoritisme par le biais dune enqute quasi juridictionnelle. La MIEM relevait en effet, loccasion de son rapport annuel pour 2004 que depuis le mois davril 2003, aucune demande denqute na t adresse la Mission interministrielle denqute sur les marchs. Cette rticence des autorits habilites saisir la MIEM (Cour des comptes, ministres et prfets) sexplique notamment par le fait que le risque pnal encouru par les acheteurs publics, lus et fonctionnaires est jug disproportionn par rapport aux irrgularits constates, qui peuvent 421 paratre formelles, mme si la jurisprudence exige dtablir le caractre intentionnel du dlit . Elle indique galement que les deux magistrats qui la composaient ntaient plus affects depuis plus de deux ans. Rappelons que la mission de prvention, des dcideurs publics comme des entrepreneurs, remplie par la Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes (DGCCRF) lorsquelle pointe les risques dillgalits loccasion de la passation de marchs publics. TI France se flicite de la simplification du Code des marchs publics opre par les dcrets de 2008 mais attire lattention sur les risques de corruption engendrs par deux mesures particulires : la suppression des commissions dappels doffres pour ltat et les hpitaux et le nouveau seuil 422 applicable aux marchs formels de travaux .

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Recommandations gnrales Sensibiliser lensemble des agents publics aux problmatiques lies aux questions de transparence et dintgrit. Mettre en place un mcanisme de prvention des conflits dintrts. Rformer la procdure du secret dfense . Renforcer lencadrement des marchs publics. Assurer leffectivit du droit linformation des citoyens et notamment amliorer la loi de 1978 sur le droit daccs linformation, en dotant la CADA de moyens (financiers et dinvestigation) adquats. Encadrer plus strictement la pratique du pantouflage . Assurer la protection des lanceurs dalerte de ladministration.

419 TI France, Transparence et intgrit : 2 ans plus tard. 1er rapport dtape sur la mise en uvre des engagements de Nicolas Sarkozy en matire de lutte contre la corruption., op. cit., p. 14. 420 Ibid. 421 MIEM, 12me rapport dactivit, 2004, p. 5. 422 TI France, Transparence et intgrit : 2 ans plus tard. 1er rapport dtape sur la mise en uvre des engagements de Nicolas Sarkozy en matire de lutte contre la corruption., op. cit., p. 14.

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Les propositions de TI France Pour mettre en place un mcanisme de prvention des conflits dintrts : Rendre obligatoire pour les fonctionnaires dautorit ltablissement dune dclaration pralable dintrts, ds la prise de fonctions, mise jour annuellement et rendue publique. Cette dclaration porterait sur lensemble des fonctions et mandats occups, rmunrs ou non, actuellement ou au cours des cinq annes coules, sur les revenus et avantages en nature tirs de ces activits, ainsi que sur les activits des conjoints. Instaurer lobligation de dclarer tout risque de conflit dintrts avant toute dlibration ou dcision sur un sujet pour lequel lintress a ou semble avoir des intrts personnels. Instaurer lobligation de sabstenir de participer la dlibration et la dcision publique en cas dintrts personnels lis la question aborde. Des sanctions suffisamment dissuasives devraient tre instaures en cas non respect de ces obligations. Instituer un code de dontologie et une fonction de dontologue explicitant les rgles et bonnes pratiques pour les fonctionnaires. Doter la Commission de dontologie de la fonction publique de moyens de contrle renforcs (moyens dinvestigation, de contrle et de sanction administrative), tout en prservant son caractre de collge de sages indpendants. Elle serait charge de recueillir les dclarations dintrts et de contrler lapplication effective des rgles. Elle pourrait si ncessaire saisir la justice en cas de manquement et tablirait un rapport annuel rendu public.

Pour rformer la procdure du secret dfense : Renforcer limpartialit de la procdure de classification, en dotant la Commission consultative du secret de la dfense nationale (CCSDN) dun pouvoir de dcision. Prvoir la possibilit dun recours contre les dcisions de la CCSDN, devant les juridictions de droit commun (Cour de cassation ou Conseil dtat).

Pour renforcer lencadrement des marchs publics : TI France propose par exemple de conditionner laccs des entreprises aux marchs publics la signature dun pacte de transparence. En vertu de ce pacte, tous les candidats au march doivent s'engager ne faire aucun versement de complaisance et, surtout, prendre des mesures prcises pour assurer la transparence de tous les rglements lis au contrat. Lacheteur public s'oblige de son ct faire en sorte que ses reprsentants s'abstiennent de toute sollicitation. Inciter les collectivits locales imiter la dmarche de la rgion Ile-de-France , initie par la Plateforme paradis fiscaux et judiciaire , en vertu de laquelle chaque tablissement financier dsireux de contracter avec la collectivit devra indiquer sa situation lgard des territoires financiers non coopratifs lists par la loi franaise.
423

423

16 rgions sur 22 se sont ce jour engages en ce sens et ont pris des engagements plus ou moins contraignants.

100

5. Institutions charges dassurer le respect de la loi Rsum

La capacit des forces de lordre charges du respect de la loi est globalement satisfaisante : les ressources alloues restent importantes (mme si derrire la stabilit des budgets, les moyens humains tendent diminuer) et lindpendance de ces agents est bien assure. La gouvernance des composantes de ce pilier mriterait tout spcialement dtre amliore sous langle de lintgrit de ses personnels dans la mesure o un dcalage sensible existe entre le cadre lgal en vigueur et certains manquements relevs en pratique. Manifestement, la question de linvestissement de ces agents dans la lutte anti-corruption nest pas juge prioritaire par les pouvoirs publics.

Structure et organisation
En France, le terme gnral de police englobe lensemble des forces charges du maintien de lordre. Deux grandes directions ministrielles y correspondent : la Police nationale, force civile sous lautorit du ministre de lIntrieur ; la Gendarmerie nationale, force militaire relevant du ministre de la Dfense ainsi que du ministre de lintrieur dans le cadre de la scurit intrieure. Lune et lautre reprsentent un peu plus de 200 000 agents. Laction de la police se concentre sur les villes dau moins 10 000 habitants (environ 500 commissariats) ; celle de la gendarmerie sur les zones rurales (prs de 5 000 brigades ayant pour ressort le canton). Au quotidien, ces agents sont amens se spcialiser en fonction de quatre grands domaines dintervention : lordre public, la police judiciaire, le renseignement politique ou le contre-espionnage.

Ressources (pratique)
Les institutions charges dassurer le respect de la loi disposent-elles effectivement du personnel et des moyens matriels et financiers ncessaires pour assumer efficacement leur rle ? Note : 75

101

Les ressources alloues aux institutions charges dassurer le respect de la loi demeurent suffisantes lheure actuelle. Nanmoins, des coupes budgtaires rcentes suscitent des inquitudes court terme. Le budget du ministre de lIntrieur pour 2011 slve 24,2 milliards deuros ; il est quasi stable par rapport 2010, avec une augmentation de 107 millions deuros. Le financement de la police nationale et de la gendarmerie en absorbe la majeure partie : 70 %, soit 16,82 milliards deuros. Selon le ministre de lIntrieur, les capacits oprationnelles [] sont totalement prserves . Le ministre de lIntrieur est le 3 employeur de ltat derrire le ministre de lducation nationale et le ministre de la Dfense. Il contribue leffort national de rduction de lemploi public, objectif dont la ralisation conduit une suppression de 808 emplois dans les forces de scurit en 2011, soit 96 emplois dans la gendarmerie nationale et 712 emplois dans la police nationale. Il faut rserver les 500 recrutements raliss par anticipation sur les trois derniers mois de 2010, ce qui implique une rduction nette de 212 emplois seulement. Selon le ministre, ce sont seulement 308 policiers et gendarmes en moins sur le terrain , soit peine 0,5 % des effectifs de la police et de la gendarmerie. Les dpenses de personnel slvent 14,6 milliards deuros, et celles relatives aux moyens des services 2,2 milliards deuros. Au titre de la modernisation pour 2011, les ressources consacres aux quipements slvent 332 millions deuros, notamment : - 139 millions pour les nouveaux quipements technologiques de la police et de la gendarmerie, - 13 millions pour lquipement des policiers et des gendarmes en terminaux mobiles pour le procs verbal lectronique, - 142 millions pour limmobilier et le fonctionnement. La France compte toutefois parmi les pays de lUnion europenne qui dpensent le moins pour la me scurit publique, leffort budgtaire consenti ne permettant datteindre que la 24 place sur 27, devant la Grce, le Danemark et le Luxembourg, soit 380 euros par habitants contre le double au Royaume-Uni. Le budget justice et scurit slve 1,2 % du PIB, la moyenne tant de 1,8 % 425 dans lUnion europenne . Pour autant, le nombre de policiers et gendarmes par habitant est beaucoup plus lev en France que dans les autres pays europens : environ 400 pour 100.000 habitants, pour une moyenne 426 denviron 200, mme si la France est devance par la Grce, le Portugal, lEspagne et lItalie . Les effectifs connaissent toutefois une relle diminution depuis les quatre dernires annes : leffectif maximal autoris au budget aurait diminu de 9.000 postes de gendarmes et de policiers entre 2007 et 2011, aprs une priode de croissance qui projetait la cration de 13.500 emplois
me 424

424

Chiffres officiels du ministre de lIntrieur, disponibles ladresse http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_votre_service/publications/budget/budget-du-ministere-interieur-en-2011 425 Chiffres Eurostat, cits in Les dossiers du Canard enchan, Le mgalopolicier , 2011, p. 31. 426 Ibid.

suivante :

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supplmentaires (2003-2007 428 postes entre 2011 et 2013 .

427

). Lobjectif de rduction doit conduire une diminution de 4.650

Ces rductions drastiques interviennent sur fond daugmentation des rmunrations pour un total 429 de prs de 500 millions deuros , qui rsulte en partie du passage en catgorie B des grads et gardiens de la paix de la police nationale, suite laccord sign avec les organisations syndicales le 21 septembre 2010, et dune mesure identique pour les sous-officiers de la gendarmerie. Reste que les crdits de paiement de la mission Scurit, hors charges de pensions, volueront la baisse sur la priode 2009-2013, puisquils devraient passer de 11,526 milliards deuros en 2011 430 11,451 milliards deuros en 2013, conformment aux objectifs fixs par la loi LOPPSI . La marge de manuvre budgtaire demeure toutefois rduite, tant donn le poids des dpenses de personnel dans les crdits allous la police et la gendarmerie nationales (respectivement 90 % 431 et 84 % ). Par ailleurs, leffort de modernisation parat insuffisant. Selon le Canard enchan, les sommes affectes aux investissements et au fonctionnement diminuent de 10 % par an depuis 2007, la loi de finances pour 2011 nayant inscrit que 10 millions deuros au titre des dpenses 432 dinvestissement pour la police nationale . Le manque de moyens et la vtust extrme de certains ouvrages sont parfois patents, ainsi quen tmoigne la liste des commissariats les plus dgrads du Val dOise, tablie par le syndicat SGP433 FO de ce dpartement en septembre 2010 . Les restrictions budgtaires affectent de manire significative le fonctionnement du service public de la police nationale. Ainsi, dans lEssonne, le budget de fonctionnement est pass de 5,3 millions deuros 3,8 millions deuros en trois ans, soit une diminution de 28 %, ce qui conduira geler les 434 dpenses en informatique et rduire le parc automobile . La baisse des effectifs se fait aussi 435 fortement ressentir : par exemple, la circonscription de Palaiseau ne va plus compter que 170 436 policiers en fin danne, soit une perte de 50 hommes en lespace de quatre ans . Une tude ralise par lAssociation des Petites Villes de France (APVF) montre que prs de deux tiers des maires des villes entre 3.000 et 20.000 habitants ont d crer une police municipale afin de faire face aux baisses deffectifs dans leur commissariat ou gendarmerie. Ces diminutions deffectifs et insuffisances de moyens, qui traduisent un dsengagement de ltat en matire de police et de gendarmerie, alimentent un malaise dautant plus profond que les
Priode qui correspond lentre en vigueur de la loi n 2002-1094 dorientation et de programmation pour la scurit intrieure (LOPSI) du 29 aot 2002. Son article 2 dispose Les crdits ncessaires lexcution de la programmation prvue par la prsente loi, qui seront ouverts par les lois de finances entre 2003 et 2007, sont fixs 5,6 milliards deuros. Ils couvrent le cot des crations demplois et des programmes dquipement de la gendarmerie nationale et de la police nationale, les mesures relatives la situation des personnels et les mesures urgentes prises pour rtablir la capacit oprationnelle des forces . 428 Ibid., p. 30. 429 Selon le Canard enchan, p. 30. 430 Loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dorientation et d e programmation pour la performance de la scurit intrieure, Rapport sur les objectifs et les moyens de la scurit intrieure horizon 2013. 431 Selon le Canard enchan, p. 31. 432 Ibid., p. 29. 433 http://www.sgp-fo.com/article;2050;des-17-d-or-aux-commissariats-les-plus-degrades-du-val-d-oise.html 434 http://www.leparisien.fr/essonne-91/le-budget-des-policiers-a-baisse-de-28-en-trois-ans-24-02-2011-1328930.php 435 La mme tendance la diminution des effectifs tait constate Grenoble ou Marseille, tendance sur laquelle on revint ponctuellement, suite aux troubles connus Grenoble en 2010 et Marseille lanne suivante et qui firent la une de lactualit. 436 Ibid.
427

103

services de scurit sont soumis une politique du chiffre de moins en moins bien accepte 438 et rcemment critique par la Cour des comptes . Les rponses ponctuelles ne semblent dailleurs pas adaptes, et entretiennent un sentiment de dprofessionnalisation du corps. Cest le cas du souhait gouvernemental dtendre les prrogatives des policiers municipaux aux contrles didentit, disposition nanmoins censure par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n 2011-625 DC du 10 mars 2011. Force est donc de constater une certaine tendance au dsengagement au niveau central et une externalisation vers les collectivits territoriales dun pouvoir rgalien. De fait, le nombre des policiers municipaux a trs fortement augment : alors que les effectifs slevaient 4.000 en 1984, ils reprsentent 20.000 hommes et femmes affects dans 3.500 439 communes aujourd'hui. Ces effectifs reprsentent 11 % de la scurit publique . De mme, le mouvement de privatisation de la scurit en France initi par la loi LOPPSI fait lobjet de critiques, alors que les effectifs privs reprsentent environ 170.000 salaris aujourdhui et pourraient devenir suprieurs aux effectifs publics de la police et de la gendarmerie (qui slvent 220.000 personnes). Notons que la cration dun service volontaire citoyen de la police nationale se prsente comme une rponse de circonstance aux suppressions des postes de fonctionnaires de police. Enfin, pour lanne 2011, la police et la gendarmerie devraient subir une annulation de crdits de 500 000 chacune (comme une trentaine dautres missions budgtaires dans diffrents ministres, crdits annuls afin de payer lamende de 460 millions deuros que lEtat a t condamn payer, 441 le 11 juin 2011, dans laffaire des frgates de Tawan) .
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Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance des Institutions charges dassurer le respect de la loi ? Note : 100 Linstitution de la force publique est prvue par larticle 12 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, en vertu duquel La garantie des droits de lhomme et du citoyen ncessite une force publique : cette force est donc institue pour lavantage de tous, et non pour lutilit particulire de ceux auxquels elle est confie . La force publique est principalement constitue de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

http://www.letelegramme.com/ig/dossiers/malaise-dans-la-police/police-le-mal-etre-au-grand-jour-04-01-2010-723214.php Cour des comptes, Lorganisation et la gestion des forces de scurit publique, juillet 2011. 439 Le Figaro, 19 mai 2011, http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2011/05/19/01016-20110519ARTFIG00711-les-policiersmunicipaux-en-quete-dereconnaissance.php. 440 Loi n 2007-297 du 5 mars 2007 relative la prve ntion de la dlinquance, art. 30 : Il est cr [] un service volontaire citoyen de la police nationale destin, dans le but de renforcer le lien entre la Nation et la police nationale, accomplir des missions de solidarit, de mdiation sociale et de sensibilisation au respect de la loi, lexclusion de lexercice de toutes prrogatives de puissance publique . 441 http://www.slate.fr/story/43163/corruption-facture-fregate-taiwan-ministeres.
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Larticle 4 de la loi n 95-73 du 21 janvier 1995 d orientation et de programmation relative la 442 scurit a dfini pour la premire fois les missions prioritaires assignes la police nationale , lesquelles constituent des acquis de la politique de scurit selon la loi du 29 aot 2002 sur la scurit intrieure. Il sagit du maintien de la scurit et de la paix publique, la police judiciaire et le renseignement et linformation. La loi de 1995 prcise que ces missions doivent tre excutes dans le respect du code de dontologie de la Police nationale . Les missions de la gendarmerie nationale ont pour leur part t prcises par la loi n 2009-971 du 3 aot 2009 relative la gendarmerie nationale, qui cre un article L. 3211-3 dans le Code de la dfense, aux termes duquel La police judiciaire constitue lune de ses missions essentielles . Les orientations gnrales de la politique de scurit intrieure sont dtermines, au niveau national, par le Conseil de scurit intrieure, prsid par le Prsident de la Rpublique. Ces objectifs nationaux, approuvs par le gouvernement, sont dfinis et mis en uvre par le ministre de lIntrieur. La gendarmerie nationale est dsormais rattache, du point de vue organique et fonctionnel pour ce qui est de la scurit intrieure, ce dernier ministre. Ces prrogatives sont exerces sans prjudice des comptences de lautorit judiciaire. Les forces de police nationale sont regroupes dans plusieurs directions qui dpendant de la Direction Gnrale de la Police Nationale (DGPN) du ministre de lIntrieur. La mission de police judiciaire, dfinie larticle 14 du Code de procdure pnale, qui consiste constater les infractions la loi pnale, den rassembler les preuves et den rechercher les auteurs , est mise en uvre au premier chef par la Direction centrale de la scurit publique (DCSP) et la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), auxquelles il faut ajouter la Direction centrale des compagnies rpublicaines de scurit (DCCRS), la Direction centrale de la police aux frontires (DCPAF), la Direction centrale du renseignement intrieur (DCRI) et lInspection gnrale de la 443 police nationale (IGPN) . A Paris, la mission de police judiciaire est assure par les services de la Prfecture de police , spcialement la Direction rgionale de la police judiciaire (DRPJ) dont la comptence stend aux dpartements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Saine Saint-Denis et Val-de-Marne). Lorganisation de la gendarmerie nationale est, quant elle, essentiellement pyramidale, avec la Direction gnrale de la gendarmerie nationale (DGGN), au sein de laquelle, du point de vue de la mission de police judiciaire, il est possible de distinguer notamment la sous-direction de la dfense et de lordre public, la sous-direction de la scurit publique et de la scurit routire et surtout, la sous-direction de la police judiciaire (SDPJ). Il faut encore ajouter lInspection de la gendarmerie nationale (IGN) qui peut tre charge de procder des enqutes de police judiciaire destination 445 des personnels de la gendarmerie nationale . La nomination des directeurs des administrations centrales appartient au Prsident de la 446 Rpublique qui lexerce en Conseil des ministres . Elle prsente une dimension politique
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442 Il sagit de la lutte contre les violences urbaines, la petite dlinquance et linscurit routire ; du contrle de limmigration irrgulire et de la lutte contre lemploi des clandestins ; lutte contre la drogue, la criminalit organise et la grande dlinquance conomique et financire ; la protection du pays contre le terrorisme et les atteintes aux intrts fondamentaux de la nation ; le maintien de lordre public. 443 Pour une analyse dtaille de ces directions et de leurs prolongements dpartementaux et rgionaux, v. F. Desportes, L. Lazerges-Cousquer, Trait de procdure pnale, Economica, 2009, n 872 s. 444 Sur la spcificit de la Prfecture de police, se reporter O. Renaudie, La prfecture de police, LGDJ, 2008. 445 Pour une description, ibid., n 879 s. 446 Const., art. 13.

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manifeste, laquelle sajoute la dfinition des grandes orientations par le Conseil de scurit 447 intrieure . La mission de police judiciaire est place sous le contrle de lautorit judiciaire, gardienne de la libert individuelle en vertu de larticle 66 de la Constitution du 4 octobre 1958. Plus prcisment, larticle 12 du Code de procdure pnale dispose que La police judiciaire est exerce, sous la direction du procureur de la Rpublique, par les officiers, fonctionnaires et agents dsigns au prsent titre . Dans chaque ressort de cour dappel, elle est place sous la surveillance du 448 procureur gnral et sous le contrle de la chambre de linstruction . Lautorit judiciaire exerce donc un triple pouvoir de direction, de surveillance et de contrle en la matire. Le premier implique notamment que le procureur ou le juge dinstruction ont le libre choix 449 des formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire , et la saisine entrane pour le chef de service qui en est le destinataire de mobiliser toutes les ressources places sous 450 son autorit et de transmettre les procs-verbaux aux autorits judiciaires . Le deuxime consiste sassurer de laptitude des officiers de police judiciaire exercer leur mission et de contrler la 451 qualit de leur contribution . Quant au contrle exerc par la chambre de linstruction, il est de nature disciplinaire sur les membres de la police judiciaire lorsquils commettent une faute en cette 452 qualit .

Indpendance (pratique)
Les Institutions charges dassurer le respect de la loi sont-elles effectivement indpendantes ? Note : 50 Il nexiste pas dadministration de la police judiciaire autonome : ces personnels restent placs sous la dpendance hirarchique de leur ministre de tutelle en ce qui concerne notamment leur avancement. Les policiers sont des fonctionnaires , laccs au mtier de commissaire, officier, lieutenant, et gardien de la paix se ralisant par concours. Ils sont assujettis au statut gnral de la fonction 455 456 publique sauf drogation spciale . Le droit de grve leur est ainsi interdit , mais ils peuvent 457 458 librement manifester sur la voie publique et jouissent du droit syndical . Le principe dgalit de
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Sur le verrouillage de lappareil policier , v. Les dossiers du Canard enchan, Le mgalopolicier , op. cit., p. 10 s. C. proc. pn., art. 13. 449 C. proc. pn., art. 12-1. 450 C. proc. pn., art. D. 2. 451 Desportes & Lazerges-Cousquer, Trait de procdure pnale, op. cit., n 865. 452 C. proc. pn., art. 224 230. 453 Desportes & Lazerges-Cousquer, Trait de procdure pnale, op. cit., n 862. 454 Les adjoints de scurit (ADS), chargs dassister les policiers, sont des agents contractuels (contrat dune dure de 3 ans renouvelable une fois par reconduction expresse). Ils taient 10.000 au 1er sept. 2004. 455 L. n 48-1504, 28 sept. 1948 modifie relative au statut spcial des personnels de police ; D n 95-6 54, 9 mai 1995, fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services actifs de la police nationale (JO 10 mai 1995) ; A. 22 juill. 1996 modifi portant rglement gnral demploi de la police nationale. 456 L. n 48-1504, art. 2, al. 2. 457 Suite aux dclarations du Prsident de la Rpublique loccasion de laffaire Latitia , le syndicat des officiers de police (SNOP) et celui des commissaires de la police nationale (SCPN) ont organis Nantes un dfil conjoint avec les magistrats. V. Les dossiers du Canard enchan, op. cit., p. 28. 458 D. n 82-247, 28 mai 1982, relatif lexercice du droit syndical dans la fonction publique ; D. n 8 6-592, 18 mars 1986, portant Code de dontologie de la police nationale.
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traitement entre les fonctionnaires leur est applicable , sous rserve de distinctions lgales tenant aux inaptitudes physiques exercer des fonctions, ou encore de conditions dge pour le recrutement ou la carrire du fonctionnaire, lorsquelles sont justifies par des exigences professionnelles fondes sur lexprience ou lanciennet. A cet gard, il faut souligner lambigut du statut des officiers de police judiciaire (OPJ). En labsence dadministration autonome de la police judiciaire, et alors quil avait t question de rattacher la police judiciaire au ministre de la Justice projet auquel le ministre de lIntrieur sest violemment oppos les OPJ dpendent de leur hirarchie administrative en ce qui concerne leur notation et leur avancement. Ils sont en revanche sous le contrle du parquet ou du magistrat instructeur dans le cadre des enqutes. Or, cette situation paradoxale gnre des dysfonctionnements. On se souvient notamment que lassistance de policiers avait t refuse au juge Halphen dans le cadre de la perquisition quil sapprtait effectuer au domicile de M. et Mme Tiberi. M. Olivier Foll, alors directeur de la police judiciaire de Paris, avait en effet intim ses collaborateurs lordre de ne pas assister le juge. Si une telle dcision, forte connotation politique, lui a cot son habilitation, il sest toutefois maintenu un certain temps dans ses fonctions de directeur de la police judiciaire (sans tre OPJ). Il sagit dun cas unique qui met en exergue les conflits dintrts entre le pouvoir excutif et lautorit judiciaire (et la faible considration du premier envers la seconde), que rend possible le statut des OPJ, pris entre lobissance aux ordres de leur Directeur mais au mpris du Code de procdure pnale et de linstruction du juge dinstruction. Il convient de noter que M. Foll a t sanctionn pour 460 avoir donn ces instructions contraires au Code de procdure pnale . Les mutations doffice dans lintrt du service sont envisageables, y compris pour les policiers, lemploi de fonctionnaire tant la disposition de lautorit hirarchique, laquelle bnficie de fait dune libert en matire daffectation. Selon le Conseil dtat, le changement daffectation dun agent par son suprieur hirarchique dans le service constitue une mesure dordre intrieur 461 insusceptible de recours sous rserve quil ne porte pas atteinte ses droits statutaires . Il reste que lorsque le changement daffectation intervient sans demande pralable du fonctionnaire, il doit 462 en principe tre prcd de la consultation de la commission administrative paritaire comptente . Ces garanties sont toutefois dune efficacit relative en pratique. L affaire Gaudino en est sans doute la meilleure illustration. Inspecteur de police judiciaire la section financire du SRPJ de Marseille, Antoine Gaudino fait publier un livre intitul Lenqute impossible , dans lequel il met en cause le financement occulte de la campagne de Franois Mitterrand aux lections prsidentielles de 1988 (affaire Urba) et dcrit les multiples obstacles qui ont entrav le droulement de cette instruction. Il indique notamment que le directeur de campagne de F. Mitterrand, M. Henri Nallet, se trouvait aussi tre Garde des Sceaux aux dbuts de l'enqute. Or, aprs que le Parquet a refus d'ouvrir une information judiciaire, linspecteur Gaudino a t mut

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La loi n 83-634 du 13 juillet 1983 prcise que so nt interdites les discriminations en raison de lorigine, de lorientation sexuelle, de lge, du patronyme, de ltat de sant, de lapparence physique, du handicap, de lappartenance ou de la nonappartenance, vraie ou suppose, une ethnie ou une race. 460 La chambre daccusation qui contrle lactivit des officiers de police judiciaire lui a retir pour six mois son habilitation dOPJ, une habilitation sans laquelle un policier ne peut assurer que des tches administratives. Affaire Tiberi: un grand flic sanctionn par les juges, Libration.fr, 22 octobre 1996, par Patricia Tourancheau. http://www.liberation.fr/evenement/0101196180-olivier-foll-avait-refuse-l-assistance-de-la-police-au-juge-halphen-affairetiberi-un-grand-flic-sanctionne-par-les-jugesla-chambre-d-accusation-a-prive-le-directeur-de-la-police-judiciaire-parisienne 461 Cest--dire, notamment, ds lors quil nimplique pas de changement dans la nature des fonctions : CE, 29 dc. 1999, n 202822. 462 CE, 25 mars 1992, n 89302, Min. dfense c/Breleur .

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dans un autre service et finalement dessaisi de l'affaire, pour tre finalement rvoqu de la police en 1991. La rmunration des fonctionnaires de police est prvue par dcret . Par ailleurs, le dcret n 2004-731 du 21 juillet 2004 fixe le montant de la prime de rsultats exceptionnels attribus titre collectif et titre individuel. Une indemnit spcifique est verse aux fonctionnaires des corps de 464 commandement, dencadrement et dapplication . Larticle 16 du Dcret n 95-654, 9 mai 1995 prvoi t que la notation des fonctionnaires actifs des services de la police nationale fait lobjet dun ou plusieurs entretiens dvaluation. La notice, tablie annuellement, comporte des lments dapprciation non chiffre permettant dvaluer les qualits personnelles, professionnelles et les aptitudes manifestes dans lexercice des fonctions, ainsi quune grille de notation par niveau de 1 7 qui rend compte de la situation du fonctionnaire et une apprciation non chiffre qui rend compte de lvolution de la valeur du fonctionnaire . 465 Pour leur part, les gendarmes sont rgis par les textes applicables aux militaires , ainsi que par 466 des statuts particuliers fixs par dcrets . Lautorit judiciaire dispose de prrogatives, au demeurant importantes, mais qui ne viennent que faiblement temprer ce rattachement ministriel des fonctionnaires de police. Il sagit de lhabilitation aux fonctions dofficier de police judiciaire et dun pouvoir en matire disciplinaire exerc par la chambre de linstruction. Par ailleurs, les officiers de police judiciaire font lobjet dune notation, tous les deux ans, rdige 467 468 par le procureur gnral , dont il est en principe tenu compte pour lavancement . Nanmoins, cette notation est sans relle consquence : les procureurs gnraux ne connaissent pas les OPJ qui parfois continuent tre valus malgr une mise en disponibilit ou une position de dtachement depuis plusieurs annes ; en outre, la pratique montre que la hirarchie administrative tient trs peu compte de lavis du judiciaire pour lavancement.
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Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux citoyens dtre convenablement informs quant aux activits des Institutions charges dassurer le respect de la loi ? Note : 25 Aucune disposition lgislative ou rglementaire nimpose aux fonctionnaires de police deffectuer une dclaration de patrimoine.

D. n 2004-1030, 1031, 1032, 1033 et 1034 du 30 se pt. 2004, et arrts correspondants. D. n 2003-402, 29 avr. 2003 ; D. n 2004-458, 27 mai 2004. 465 Soit : le statut gnral des militaires (L. n 200 5-270, 24 mars 2005, JO 26 mars 2005), le rglement de discipline gnrale dans les armes (D. n 75-675, 28 juill. 1 975 modifi ; D. n 92-723, 24 juill. 1992, JO 30 j uill. 1992), et le Code de justice militaire. 466 D. n 75-1209, 22 dc. 1975 modifi, pour le corps des officiers de gendarmerie (JO 24 dc. 1975) ; n 75-1214, 22 dc. 1975 modifi, pour les corps de sous-officiers de gendarmerie (JO 24 dc. 1975). 467 D. n 2007-1817, 24 dc. 2007, relatif la notati on et au contrle de lactivit judiciaire des officiers de police judiciaire. 468 C. proc. pn., art. 19-1.
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Par ailleurs, linstitution policire demeure peu transparente, en labsence dobligations positives en ce sens. A lexception des informations dordre gnral, par exemple de nature budgtaire, ou encore relatives aux textes organisant et encadrant son fonctionnement, lactivit de police judiciaire est en trs faible part rendue publique. La transparence est en ralit une consquence des contrles exercs sur lactivit policire. Pour certains, leur finalit peut en effet consister connatre et rendre publics des faits se rapportant lactivit de police, le cas chant dans une optique rformatrice. Dautres, qui sont avant tout lis au contrle des manquements imputables, le cas chant, aux forces de lordre, permettent de faon indirecte de mettre au jour un certain nombre de donnes dautant plus indispensables que 469 linstitution est secrte . Les premiers incluent essentiellement le contrle parlementaire, sous la forme des questions, 470 commissions denqute et rapports dinformation . Les seconds sont le fait dautorits 471 administratives indpendantes : le mdiateur de la Rpublique , qui pouvait agir dans les domaines de la scurit et recommander toute rforme utile pour amliorer le fonctionnement des services publics ; la dsormais ancienne Commission nationale de dontologie de la scurit (CNDS) travers la publication annuelle de ses avis sur certaines pratiques de la police et de la gendarmerie nationales. Il faut encore mentionner le contrle exerc par la Commission nationale 472 de contrle des interceptions de scurit sur les demandes dinterceptions prsentes notamment par les fonctionnaires de police. La Commission nationale de linformatique et des 473 liberts (CNIL) exerce quant elle un contrle des fichiers informatiss des forces de police . A ces contrles sajoute la connaissance scientifique de lappareil scuritaire, rendue (en principe) possible par lactivit de lInstitut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ), cr par le dcret n 2009-1321 du 28 oct obre 2009, tablissement public national caractre administratif plac sous la tutelle du Premier ministre. Il est accompagn dun Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP). Nanmoins, lactivit de cet organe nest pas indpendante, ce qui limite la transparence qui en est attendue, notamment en ce qui concerne la publication de statistiques officielles . Enfin, si les plaignants reoivent un accus de rception de leur plainte auprs de lIGS, le secret de lenqute soppose ce que leur soit transmise toute information ou conclusion qui y a trait. Le plaignant ne pourra avoir accs aux conclusions de lenqute de lIGS que sil se constitue partie civile dans laffaire pnale instruite par le Parquet.

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Sur cette typologie, v. C. Vigouroux, Le contrle de la police , in Mlanges Braibant, Dalloz, 1996, p. 743 s. V. en dernier lieu le Rapport AN n 1548 sur les fichiers de police (mars 2009). Linstitution a aujourdhui disparu au profit du Dfenseur des droits. Il en va de mme pour la CNDS. 472 L. n 91-646, 10 juill. 1991 relative au secret de s correspondances mises par la voie des communications lectroniques. 473 V. not. D. n 91-1051, 14 oct. 1991 portant applic ation aux fichiers informatiss, manuels ou mcanographiques grs par les services des renseignements gnraux des dispositions de larticle 31, alina 3, de la loi n 78-1 7 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, auj. abrog par D. n 2008-631, 27 juin 2008.

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Transparence (pratique)
La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que les Institutions charges dassurer le respect de la loi rpondent de leurs actes et de leurs dcisions ? Note : 50 La transparence de linstitution policire demeure aujourdhui limite, en dpit de nombreuses 474 475 recommandations en ce sens . Le syndrome de la bastille assige dont semble souffrir la police favorise en effet le secret et le dveloppement de pratiques administratives peu compatibles avec lexigence dmocratique. Sil existe une publication rgulire des chiffres de la dlinquance ( ltat 4001 ), une cartographie 476 des crimes et dlits ainsi quun rapport dactivit des services de police et de gendarmerie , en revanche, aucune statistique exhaustive sur les plaintes pour fautes commises par des agents de la force publique (plaintes pour torture, mauvais traitements, recours abusif la force, homicides) nest disponible. Il en va de mme en ce qui concerne les ventuelles poursuites pnales ou disciplinaires 477 lencontre des agents chargs de cette mission rgalienne , hormis les bilans annuels de la Commission nationale de la dontologie de la scurit, qui a toutefois rcemment disparu au profit du Dfenseur des droits. Certes, les services dinspection internes rdigent galement des rapports annuels qui sont soumis au Parlement, mais ces rapports ne sont pas publis dans leur intgralit. Plus encore, lvaluation objective des performances des forces de police est sujette caution. Lindpendance de lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales est ainsi mise en cause par le Canard enchan en raison de la proximit de son prsident, M. Alain Bauer, 478 avec le Prsident de la Rpublique . Par ailleurs, Amnesty International souligne quil existe trs peu dinformations accessibles au public sur les services dinspection des fonctionnaires de police et de gendarmerie (IGPN, IGS et 479 IGN), ainsi que sur la manire de les contacter . Les possibilits daccs ces services varient dailleurs selon quest en cause le comportement dagents de la police nationale bass Paris, pour lesquels un particulier peut porter plainte individuellement auprs de lIGS, et celui de policiers de province, une telle possibilit nexistant pas auprs de lIGPN. Dans ces conditions, leffectivit des Principes directeurs des Nations-Unies en vue dune application efficace du Code de conduite pour les responsables de lapplication des lois doit tre relativise, quand bien mme ces derniers prcisent que des dispositions particulires seront prises () pour recevoir et traiter les plaintes dposes par des particuliers contre des responsables de lapplication des lois et surtout, que ces dispositions seront portes la 480 connaissance du public .

V. les recommandations de Amnesty International dans son rapport de 2005, France : pour une vritable justice. Selon lexpression de C. Vigouroux, Le contrle de la police , op. cit., p. 754. 476 Rapports pour 2010 disponibles ladresse http://www.inhesj.fr/?q=content/bulletin-annuel 477 V. Amnesty International, France : des policiers au-dessus des lois, 2009, p. 29. 478 Dossier Le mgalopolicier ,op. cit., p. 32. 479 Amnesty International, France : des policiers au-dessus des lois, p. 29. 480 Principes directeurs des Nations Unies en vue dune application efficace du Code de conduite pour les responsables de lapplication des lois, B.4, adopts par le Conseil conomique et social, rs. 1989/61, 24 mai 1989.
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En dfinitive, seuls les mdias assurent de manire effective (et paradoxale) la transparence de linstitution policire, travers la dnonciation rcurrente des bavures et abus policiers. Les relations avec la presse sont dailleurs conflictuelles, la premire faisant grief la seconde de ne pas lui faciliter la tche, notamment du fait de labsence de transparence de son fonctionnement et de sa tendance considrer le secret comme une exigence inhrente lexercice de ses 481 fonctions .

Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que les Institutions charges dassurer le respect de la loi rpondent de leurs actes et de leurs dcisions ? Note : 75 Lorsquils commettent une faute professionnelle dans lexercice de leur mission, les membres de la police judiciaire peuvent faire lobjet de poursuites disciplinaires devant la chambre de 482 linstruction . De telles poursuites ne sopposent pas ce que le procureur gnral suspende ou 483 retire lhabilitation exercer leurs fonctions qui leur a t donne , ni une action disciplinaire exerce en parallle par lautorit administrative ou militaire dont ils dpendent du point de vue 484 hirarchique . Ces actions sont galement sans prjudice des ventuelles poursuites pnales 485 dont lagent fautif peut faire lobjet . Tous les membres de la police judiciaire peuvent faire lobjet de poursuites disciplinaires devant la 486 chambre de linstruction . Cette dernire doit tre saisie par le procureur gnral ou par son 487 prsident, ou encore doffice . Elle diligente une enqute, entend le procureur gnral et le membre de la police judiciaire mis en cause. Celui-ci doit avoir pu prendre connaissance de son dossier au pralable et peut se faire assister dun avocat. La chambre de linstruction peut formuler de simples observations ou dcider de linterdiction temporaire ou dfinitive dexercer ses attributions dans le ressort de la Cour dappel ou sur lensemble du territoire national. Les dcisions 488 de la chambre peuvent faire lobjet dun pourvoi en cassation avec effet suspensif . LInspection gnrale de police nationale (IGPN) est charge des enqutes administratives et judiciaires sur les personnels de la police nationale. Sa comptence stend sur lensemble du territoire national, sauf Paris et dans les trois dpartements de la petite couronne, qui sont du ressort de la comptence de lInspection gnrale des services (IGS) de la prfecture de police. Pour la gendarmerie, cette fonction est assure par lInspection gnrale de la gendarmerie nationale (IGN), qui est plus gnralement charge par le directeur gnral de missions dtudes, dinformation et de contrle. Il importe galement de rappeler le rle de la Commission nationale de dontologie de la scurit (CNDS) comme organe de contrle des pratiques policires et de leurs ventuels excs. Cre par la loi n 2000-494 du 6 juin 2000, la CNDS tait un e autorit administrative indpendante charge de veiller au respect des rgles dontologiques par les personnels de scurit (police et
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J.-L. Loubet del Bayle, La police, une approche socio-politique, Montchrestien, Clef, 1992, p. 126. C. proc. pn., art. 224 229. 483 C. proc. pn., art. 16. La suspension peut tre prononce pour une dure qui nexcde pas deux ans. 484 C. proc. pn., art. 227. 485 C. proc. pn., art. 228. 486 C. proc. pn., art. 224 et 230. 487 C. proc. pn., art. 225. 488 Cass. crim., 26 fvr. 1997, Olivier Foll, Bull. Crim. n 78.

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gendarmerie, mais aussi douanes, administration pnitentiaire, etc.). Elle tait compose de 489 quatorze membres nomms pour un unique mandat dune dure de six ans, et renouvels par moiti tous les trois ans. La qualit de membre tait incompatible avec lexercice dactivits dans le domaine de la scurit. Aujourdhui supprime, linstitution de la CNDS na pas totalement disparu, puisquelle a t intgre au Dfenseur des droits, nouvelle autorit regroupant danciennes autorits administratives indpendantes comptentes dans le domaine du respect des droits de 490 lhomme et des liberts fondamentales . Nanmoins, son rle tait loin dtre ngligeable, compte tenu de ses comptences et de son autorit, mais aussi de rgles de saisines peu restrictives. Toute personne sestimant victime ou tmoin de faits quelle estime constituer un manquement aux rgles de dontologie, commis par un ou plusieurs membres des personnels de scurit, ou encore tout ayant droit dune victime, pouvait demander que ces faits soient ports la connaissance de la Commission. La saisine tait toutefois indirecte : la rclamation devait tre dabord adresse un parlementaire qui pouvait la transmettre la Commission dans lanne suivant les faits en cause. Le Premier ministre et les membres du Parlement pouvaient galement saisir de leur propre chef la Commission de ces mmes faits, ainsi que le Dfenseur des enfants, le Mdiateur de la Rpublique, le prsident de la HALDE et le Contrleur gnral des lieux de privation de libert. La rclamation porte devant la CNDS ninterrompait pas les dlais relatifs la prescription des actions en matire civile et pnale et au recours administratifs. La Commission avait le pouvoir de recueillir toute information utile sur les faits ports sa connaissance, et les autorits publiques devaient prendre toute mesure pour faciliter sa tche. Elle 491 et de rpondre aux convoquait les personnes concernes qui taient tenues de se prsenter questions de ses membres. La Commission diligentait des vrifications sur place dans les lieux publics et les locaux professionnels. Sauf exception, le secret ne pouvait lui tre oppos. Sur la base de ces mesures denqute, la Commission adressait aux personnes concernes tout avis ou recommandation visant remdier aux manquements constats ou en prvenir le renouvellement. Les autorits ou personnes concernes taient tenues de rendre compte la Commission des suites donnes ses avis ou recommandations. La Commission pouvait, le cas chant, tablir un rapport spcial publi au Journal officiel. Lorsque les faits mentionns dans la saisine laissaient prsumer une infraction pnale, la CNDS devait les porter sans dlai la connaissance du Procureur de la Rpublique. Il en allait de mme pour les faits de nature entraner des poursuites disciplinaires, envers lautorit hirarchique de lagent mis en cause. Elle exerait un pouvoir de recommandation et rendait public un rapport annuel dactivit. Fort mdiatise, cette Commission a t incluse dans la nouvelle autorit constitutionnelle 492 indpendante, le Dfenseur des droits , dont une des missions consiste veiller au respect de la dontologie par les personnes exerant des activits de scurit sur le territoire de la 493 Rpublique . Celui-ci est saisi indirectement par toute personne qui a t victime ou tmoin de faits dont elle estime quils constituent un manquement aux rgles de dontologie dans le domaine

489 Le prsident tait nomm par dcret du Prsident de la Rpublique ; y sigeaient : 2 snateurs dsigns par le prsident du Snat et 2 dputs par celui de lAssemble nationale, 1 conseiller dtat dsign par le vice-prsident du Conseil dtat, 1 magistrat hors hirarchie de la Cour de cassation dsign par le premier prsident et le procureur gnral, 1 conseiller matre par le premier prsident de la Cour des comptes, 6 personnalits qualifies dsignes par les autres membres de la Commission. 490 V. infra la fiche consacre au Dfenseur des droits. 491 A peine damende (7.500 euros). 492 Et son adjoint, vice-prsident du collge charg de la dontologie dans le domaine de la scurit, choisi pour ses connaissances ou son exprience dans ce domaine. 493 LO n 2011-333, 29 mars 2011 relative au Dfenseur des droits, art. 4, 4 .

112

de la scurit , et peut galement ltre par les ayants droit de la personne dont les droits et 494 liberts sont en cause . La suppression de la CNDS a t perue comme un affaiblissement du contrle exerc sur les 495 personnels de scurit et un recul des garanties dmocratiques .

Redevabilit (pratique)
Dans quelle mesure les Institutions charges dassurer le respect de la loi rendent-elles compte et rpondent-elles effectivement de leurs actes et de leurs dcisions ? Note : 50 Dans un rapport publi en 2009, Amnesty International soulignait la lenteur de la procdure pnale dans beaucoup daffaires de violations prsumes des droits humains par les institutions 496 charges dassurer le respect de la loi . Retards ou obstacles prenant la forme de tentatives rptes du parquet et des juges dinstruction de classer laffaire sans suite , ou encore du fait de 497 la perte ou la disparition de dossiers ou dlments de preuve . En outre, compte tenu de labsence de publication des rapports de lIGS et lIGPN, il est difficile dvaluer le nombre des enqutes administratives et leurs rsultats en cas de manquement par les personnels de la police nationale leurs obligations dontologiques. 430 condamnations auraient t prononces pour des faits de violences commis par des fonctionnaires de police entre 2003 498 et 2006 . Selon ce mme rapport, lIGPN aurait t saisie de 663 allgations de faits de violence en 2005, et 96 sanctions disciplinaires pour violences avres auraient t prononces, dont 16 radiations. En 2006, sur 639 allgations de violence, 114 sanctions disciplinaires pour violences avres auraient t infliges contre des agents, dont 8 conduisant la rvocation ou une 499 sanction quivalente . Mme si toutes les allgations de violence sont loin dtre fondes, reste que la proportion des comportements fautifs sanctionns ne peut tre tablie avec exactitude en labsence de statistiques dtailles sur la nature des manquements reprochs. Toutefois, selon MM. Alain Bauer et Andr-Michel Ventre , Les sanctions prononces montrent 501 que la Police nationale ne tolre pas les manquements la discipline et la dontologie . Ils ajoutent que La comparaison avec les autres administrations de ltat apparat mme 502 paradoxalement plutt favorable lexercice du pouvoir de sanction dans la Police nationale .
500

Ibid., art. 5. V. par ex. LExpress, Critiques contre la fin de la CNDS, organe contrlant la police , publi le 19 mai 2010, http://www.lexpress.fr/actualites/2/critiques-contre-la-fin-de-la-cnds-organe-controlant-la-police_893387.html 496 Amnesty International, France : des policiers au-dessus des lois, op. cit., p. 26. 497 Ibid. V. aussi Les dossiers du Canard enchan, op. cit., p. 42 : Tabass au sol par des policiers alors quil filmait le Festival de Cannes, le 15 mai 2004, un camraman de France 3, Gwenal Rihet, se bat depuis sept ans avec la justice pour faire reconnatre les faits, jusquen cassation ! Le proc avait class sa plainte initiale au vu de lenqute de lIGPN, qui, sans organiser de confrontation, avait donn raison au flic se disant agress, malgr une vido sans ambigut . 498 Ibid., p. 30 ; la statistique mane dune lettre du ministre de la Justice en date du 10 juillet 2008. 499 Ibid., p. 16. 500 M. Bauer est actuellement prsident de lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP) ; M. Ventre est le directeur de lInstitut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ). 501 In Les polices en France, PUF, Que sais-je ?, oct. 2010, p. 68. 502 Ibid.
495

494

113

Cette allgation na pas pu tre vrifie, de mme que le bien-fond des chiffres (prcis mais non dtaills) mis en avant par ces auteurs autoriss :
Sanctions du premier groupe, sans avis du Conseil de discipline Commissaires Officiers Grads et gardiens de la paix Administratifs, techniques et scientifiques Total 2004 11 88 1811 56 1966 2005 4 95 2218 46 2363 2006 5 94 2489 53 2641 2007 5 103 2487 70 2665 2008 5 89 2662 71 2827

Sanctions aprs avis du conseil de discipline Commissaires Officiers Grads et gardiens de la paix Administratifs, techniques et scientifiques Total

2004 4 68 500 25 597

2005 4 46 505 18 623

2006 4 45 515 23 587

2007 7 48 570 28 653

2008 3 47 522 24 596

503

Pour sa part, la CNDS a trait 153 affaires en 2009, dont 111 concernaient la police nationale bilan de son activit est le suivant :
Rapport 2001 Nombre daffaires enregistres Dossiers traits dans le rapport annuel Dossiers traits au cours de lanne denregistrement Saisines enregistres lors dannes antrieures et traites dans le rapport annuel 19 Rapport 2002 40 Rapport 2003 70 Rapport 2004 97 Rapport 2005 108 Rapport 2006 140 Rapport 2007 144 Rapport 2008 152

. Le

Rapport 2009 228

12

24

52

82

68

102

117

147

153

12

18

38

51

27

32

38

30

53

14

31

41

70

79

117

100

CNDS, Rapport annuel 2009, p. 14

Ainsi, dans une dcision du 4 novembre 2010 , la Cour europenne des droits de lhomme a doublement condamn la France, dune part pour mauvais traitement sur un mineur faisant lobjet dune vrification didentit, dautre part en raison de linsuffisance des sanctions infliges aux policiers poursuivis. La Cour souligne le caractre modique des amendes prononces, ainsi que labsence de sanctions disciplinaires.

504

503 504

Les dossiers du Canard enchan, op. cit., p. 42. CEDH, 4 nov. 2010, Darraj c/ France.

114

Dispositifs visant garantir lintgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit des Institutions charges dassurer le respect de la loi ? Note : 100 Fonctionnaires, les personnels de la police nationale sont tenus de sabstenir de tout comportement ou propos qui serait de nature dconsidrer le corps auquel ils appartiennent, ou troubler lordre public. Le Code de dontologie de la police nationale rappelle les principes et obligations professionnelles inhrents lexercice de cette activit. Il est en particulier rappel que la police 506 nationale sacquitte de ses missions dans le respect du principe de lgalit , et tout manquement aux devoirs dfinis par le code expose son auteur une sanction disciplinaire sans prjudice des 507 peines prvues par la loi pnale . Le fonctionnaire de police doit tre intgre et impartial ; il 508 doit se comporter dune manire exemplaire . Le Code prcise notamment que le fonctionnaire de police nationale a le respect absolu des personnes, quelles que soient leur nationalit ou leur origine, leur condition sociale ou leurs 509 convictions politiques, religieuses ou philosophiques . Enfin, il est tenu de faire un usage strictement ncessaire et proportionn au but atteindre de 510 son arme feu . Toute personne apprhende ne doit subir, spcialement de la part des 511 fonctionnaires de police, aucune violence ni aucun traitement inhumain ou dgradant . Outre les obligations lies la qualit de militaire, la loi du 3 aot 2009 relative la gendarmerie 512 nationale a t complte par une Charte du gendarme qui traduit le socle commun de valeurs qui simpose chaque gendarme. Ce texte dessine une culture et une thique professionnelles modernes qui doit guider son action. A ce titre, il se doit de ne jamais user de sa 513 qualit pour en tirer un avantage personnel , et il lui incombe en tout tat de cause de prserver la dignit humaine en luttant contre les traitements inhumains et dgradants et toutes les formes 514 de discrimination . Il doit galement faire preuve de discernement dans lexercice de ses 515 fonctions , par un usage mesur et juste des pouvoirs que lui confre la loi . Si lincidence exacte du respect de cette Charte na pu tre tablie, elle nen sert pas moins de rfrentiel pour la dfinition des obligations professionnelles du gendarme et constitue donc, ce titre, un lment important pour apprcier dventuels manquements lintgrit.
505

505 506

D. n 86-592, 18 mars 1986. C. dontologie pol. nat., art. 2. 507 Art. 6. 508 Art. 7. 509 Ibid. 510 Art. 9. 511 Art. 10. 512 Disponible ladresse www.gendarmerie.interieur.gouv.fr/.../charte_du_gendarme.pdf 513 Charte prc., art. 5. 514 Art. 6. 515 Art. 7.

115

Dispositifs visant garantir lintgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit des Institutions charges dassurer le respect de la loi est-elle effectivement garantie ? Note : 50 A plusieurs reprises, la France a fait lobjet de condamnations par la Cour europenne des droits de 516 lhomme pour des violences policires commises au cours darrestation ou de garde vue . Ces 517 violences ont t qualifies de torture ou de traitements inhumains et dgradants par la Cour . Dans son dernier rapport, la Commission nationale de dontologie de la scurit (CNDS) dplorait le recours systmatique au placement en garde vue, alors que cette mesure restrictive de libert doit tre motive par les ncessits de lenqute . La CNDS relve que prs de 600.000 personnes ont t places en garde vue en 2009. Le rapport souligne aussi que de manire rcurrente, depuis sa cration, la CNDS est rgulirement saisie dallgations de manquements la dontologie dans le droulement de la garde vue dans les locaux de police et de 518 gendarmerie . Parmi ces manquements, le recours la procdure de fouille nu, en labsence de cadre lgal, est critiqu avec vigueur : la Commission constate, pour la neuvime anne conscutive, la banalisation et le caractre quasi-systmatique de la pratique des fouilles nu de personnes 519 prives de libert , prises en charge par des fonctionnaires de police et des gendarmes . Le rapport tablit que la CNDS a t saisie de 43 cas en 2009 et dans 80 % de ces dossiers, elle a estim que la fouille ne se justifiait pas. Plusieurs avis insistent sur le dlai excessif dattente entre le moment du placement en garde vue et la ralisation dun examen mdical, ainsi que sur le respect des certificats mdicaux tablis 520 cette occasion . La Commission insiste enfin sur certains procds dloyaux mis en uvre par les forces de police 521 et de gendarmerie et, plus gnralement, sur le non-respect de la lgalit. Ainsi, elle a recens plusieurs cas dallgations de refus denregistrer des plaintes contre des policiers par des fonctionnaires de police, refus qui constitue une atteinte larticle 15-3 du Code de procdure pnale. La Commission fait en outre tat dun nombre important dallgations relatives des propos racistes et homophobes de la part des fonctionnaires en charge de la scurit, en dpit de leur obligation de dignit. Elle souligne que la rcurrence et le nombre de ces allgations constituent 522 cependant une source dinquitude .

On citera notamment, CEDH, 25 juin 1992, Tomasi c/ France ; 28 juillet 1999, Selmouni c/ France ; 1er avril 2004, Rivas c/ France ; 19 mai 2004, R.L. et M.-J.D. c/ France. 517 CESDH, art. 3 : Nul ne peut tre soumis la torture ni des traitements inhumains ou dgradants . 518 CNDS, Rapport 2009, p. 16. 519 Ibid., p. 22. 520 Ibid., p. 25. 521 Ibid., p. 30. 522 Ibid., p. 39.

516

116

Des allgations de violences volontaires aggraves sur des trangers en situation irrgulire ont 523 aussi t portes sa connaissance . Quelques affaires mdiatises soulignent par ailleurs lexistence de manquements lintgrit imputables certains agents des forces de lordre. Ainsi, en 2008, Le Point rapporte que sept policiers ont t placs en garde vue pour des faits de corruption et de trafic dinfluence (pots de vin contre menus services , comme la non-suppression de points sur le permis de conduire en 524 change de cadeaux , ou encore des contraventions effaces contre paiement en nature) . Autre illustration : la mme anne, le commissaire Patrick Moigne, chef de la Brigade des fraudes aux moyens de paiement (BFMP) depuis 2003, a t suspendu par le ministre de lIntrieur et mis en examen pour violation du secret professionnel et corruption passive dune personne dpositaire de lautorit publique . Il tait souponn davoir vendu des informations contenues dans un fichier de la police, le Systme de traitement des infractions constates (Stic), au profit de socit prives ddies lintelligence conomique. Plus rcemment, le 4 octobre 2011, le commissaire de la police judiciaire de Lyon, Michel Neyret, a t suspendu par le Ministre de lintrieur aprs avoir t mis en examen pour corruption, trafic dinfluence, association de malfaiteurs, trafic de stupfiants, dtournement de biens et violation de secret professionnel. En dpit de ces affaires isoles, il faut souligner le faible nombre de cas de corruption imputables aux forces de scurit et, dune manire gnrale, la raret des affaires de concussion, au rebours de la situation observable dans certains pays. Lexplication tient sans doute au niveau des salaires des fonctionnaires de police, lexistence de corps dinspection et au respect des rgles thiques de la profession. Sur un tout autre plan en revanche, les garanties en termes dintgrit des agents de scurit 525 prive rencontrent des limites de fait videntes . Si les commissaires de police, les officiers de police et les officiers et sous-officiers de la gendarmerie nationale sont chargs dassurer le 526 contrle des personnes exerant les activits de scurits prives , en pratique, les contrles sont rares ; ils sont en outre le plus souvent dclenchs en cas de suspicion dune infraction pnale ou dune violation du droit du travail. La CNDS veillait par ailleurs au respect de la dontologie par les personnes exerant de telles activits, mais son contrle sest rvl peu efficace, ce que traduit le faible nombre de rclamations portes sa connaissance. Rappelons que le dfenseur des droits absorb les comptences jusqualors dvolues la CNDS. La rcente loi LOPPSI 2 a toutefois introduit une innovation en crant le Conseil national des activits prives de scurit (CNAPS), destin devenir l'autorit de contrle de la profession et habilit infliger des sanctions disciplinaires. Il doit rdiger un Code de dontologie de la profession qui sera approuv par dcret en Conseil dtat.
527

523 524

Ibid., p. 40. http://www.lepoint.fr/actualites-societe/soupconnes-de-corruption-des-policiers-places-en-garde-a-vue-a/920/0/273071 525 Des craintes comparables sont galement voques sagissant des policiers rservistes. 526 L. n 83-629, 12 juill. 1983, art. 13. 527 Loi dOrientation et de Programmation pour la Performance de la Scurit Intrieure.

117

Poursuite judiciaire des affaires de corruption (pratique)

Les Institutions charges dassurer le respect de la loi parviennent-elles dcouvrir et poursuivre les affaires de corruption dans le pays ? Note : 25 Les moyens allous aux fonctionnaires de police en matire financire sont notoirement insuffisants, ce que confirme le rapport de politique pnale rdig par la Direction des affaires criminelles et des grces de la Chancellerie. Il y est prcis que La quasi-totalit des parquets signalent le manque criant de services et units denqute qualifis pour diligenter les procdures 528 pnales en matire conomique et financire . Dans ces conditions, les parquets rencontrent des difficults pour disposer de services ou units qualifis pour assurer les enqutes dans les dossiers prsentant la fois une technicit conomique ou financire trop importante pour les enquteurs gnralistes , alors que le manque denquteurs qualifis nuit la dtection des 529 infractions conomiques et financires . Par ailleurs, dune telle insuffisance rsulte lallongement de la dure des procdures, la ncessit pour les parquets de baliser le travail des enquteurs, le sentiment dimpunit li limpossibilit de lutter contre des comportements 530 dlictueux pourtant prjudiciables . Ce constat est notamment la consquence de la dilution des services de police spcialiss dans les affaires financires dans des directions gnralistes. Ainsi, en 2006, la sous-direction des affaires conomiques et financires, qui traitait de lensemble des dlits financiers (dont les infractions relatives aux socits : corruption, abus de bien social, dlit diniti, abus de confiance) a t englobe dans une structure plus vaste, la sous-direction de la lutte contre le crime organis et la 531 dlinquance financire , pour ntre plus quun ple conomique et financier , lequel a t 532 supprim en 2009. Lidentit conomique et financire a ainsi t totalement efface . Le poste de sous-directeur des affaires conomiques et financires a subi une volution comparable. La responsable de la Division nationale des investigations financires et fiscales (DNIFF) estime toutefois que ces modifications organisationnelles nont en rien entrav le fonctionnement de la 533 DNIFF et de la Brigade centrale de lutte contre la corruption (BCLC) . Reflet de ces volutions, le rapport de lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales, publi en 2010, analyse principalement la falsification et lusage de carte de crdits et de chques au titre des infractions financires. Selon ce rapport, En 2009, plus de 9 escroqueries et infractions conomiques et financires sur 10 sont des escroqueries et abus de confiance ou des infractions de falsification et dusage de cartes de crdit et de chques . La corruption nest pas mme voque. Un dsintrt comparable pour la matire financire peut tre observ lchelon local, qui connat 534 aussi une baisse des moyens financiers et matriels mis la disposition de ces services . Les services de police et de gendarmerie, qui traitaient il y a vingt ans 100.000 faits annuels en

Cit par TI France, Etat de droit menac : lindispensable rforme de la justice financire, 2011, op. cit., p. 6. Ibid. 530 Ibid. 531 Rattache la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). 532 Selon TI France, Etat de droit menac : lindispensable rforme de la justice financire, 2011, op. cit., p. 7. 533 Entretien avec Madame Christine Dufau, commissaire divisionnaire, chef de la DNIFF et avec Madame Anne-Sophie Coulbois, adjointe au chef de la DNIFF, 21 octobre 2011. 534 La Prfecture de police de Paris dispose encore dune sous-direction des affaires conomiques et financires, mais le nombre daffaires traites a considrablement diminu.
529

528

118

rapport avec la lgislation conomique et financire (banqueroute, abus de biens sociaux, etc.), ont 535 divis leur activit par cinq , selon Le Monde . Suite au rapport dvaluation adopt par le Groupe dtats contre la corruption du Conseil de lEurope (GRECO) en 2001, a t cre en 2004 la Brigade centrale de lutte contre la corruption (BCLC) au sein de la Direction centrale de la police judiciaire et de la sous-direction des affaires conomiques et financires. Linstitution de ce nouvel organe devait permettre de lutter efficacement contre les affaires de corruption, spcialement lorsquelles prsentent un caractre international. En dpit de multiples dclarations dintention en ce sens, le manque de donnes chiffres disponibles ne permet pas dvaluer son activit ce jour. Nanmoins les moyens allous cette brigade sont eux aussi insuffisants, ce qui suffit expliquer ses faibles performances, puisquelle instruit un nombre relativement faible denqutes par an et le temps moyen pour enquter sur un nouveau dossier est de 4 ans, ce qui reprsente une dure 536 excessive . Les responsables de la DNIFF estiment nanmoins que cette dure moyenne nest gure significative au regard de la complexit et des ramifications internationales de certains dossiers qui sont traits par la BCLC . Si les responsables ne la DNIFF reconnaissent effectivement que les effectifs humains de la BCLC sont numriquement rduits, elles estiment que celle-ci parvient nanmoins travailler avec un rseau beaucoup plus large de correspondants, tant au sein de la gendarmerie nationale, quau sein de la prfecture de police de Paris, sans compter 537 les personnels des sections financires dissmines au sein des services territoriaux . Enfin, sagissant des affaires de corruption prsentant un caractre international voques plus haut, rappelons que la DNIFF pointe du doigt la difficult denquter ltranger (grce une commission rogatoire internationale) due une rtention dinformation faite par les banques, les 538 Etats . Pour la Direction centrale de la police judiciaire, il serait ainsi urgent de faire progresser la coopration internationale en la matire, sans quoi mme le meilleur dispositif national anticorruption trouverait des limites.

Recommandations gnrales Amliorer linformation des citoyens concernant les fautes des agents de ces institutions charges dassurer le respect de la loi (activit des services dinspection, voies de recours, statistiques). Amliorer le traitement des plaintes en cas dallgation de faute dun agent, et durcir les sanctions prononces afin de mettre la France en conformit avec la jurisprudence de la Cour Europenne des Droits de lHomme. Doter la police financire de moyens suffisants afin de rellement faire de la lutte contre la corruption une priorit.

535

http://www.lemonde.fr/idees/article/2010/11/12/delinquance-economique-l-impunite-s-accroit-enfrance_1439112_3232.html 536 Selon TI France, Etat de droit menac : lindispensable rforme de la justice financire, 2011, op. cit., p. 8. 537 Entretien avec Mesdames Dufau et Coulbois, DNIFF, 21 oct. 2011, op. cit. 538 Ibid.

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6. Commissions de contrle des lections Rsum

Les diffrentes institutions charges de mettre en uvre les procdures lectorales et de veiller au respect des rgles lgales et notamment financires fonctionnent de manire indpendante et impartiale. Les ressources dont elles disposent sont suffisantes, cest plutt dans le temps du contrle que se trouve la limite leur action. La diffusion des informations vers les lecteurs sur le processus de llection, le fonctionnement et les dcisions de la commission de contrle des lections est encadre par la loi. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) fait de linformation un axe majeur de ses actions et met en place une politique daide aux candidats qui ne lui est pas impose. Lensemble des lments sur le financement des comptes de campagne est rendu public. Laction de la CNCCFP est efficace sur le contrle des comptes de campagne, la loi lui en donne les moyens. La gestion du processus lectoral, qui est libre, quitable et intgre est partage entre les diffrentes Commissions et le ministre de lintrieur.

Structure et organisation
La responsabilit des procdures lectorales, de la surveillance du respect des rgles lgales et du contrle du financement est rpartie en France entre diffrentes institutions : la CNCCFP (Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques), la CNCCEEP (Commission nationale de contrle de la campagne lectorale pour llection prsidentielle), la Commission des sondages, le Conseil Constitutionnel, le Conseil dEtat et les tribunaux administratifs. Le Conseil Constitutionnel, cr par la Constitution de 1958, a pour principale fonction de se prononcer sur la conformit la Constitution des lois et est galement juge de la rgularit des lections parlementaires, prsidentielles et des rfrendums nationaux. Le Conseil dEtat, si ce nest pas sa premire fonction, est comptent pour les contentieux en matire lectorale. Il juge en premier ressort le contentieux des lections rgionales et de llection des reprsentants franais au Parlement Europen, il est comptent en appel pour le contentieux des

120

lections municipales et cantonales pour lesquels les tribunaux administratifs sont comptents en premier ressort. Il faut donc distinguer la gestion des fraudes lectorales (au dpouillement par exemple), qui donnent le plus souvent lieu un contentieux devant les juridictions administratives, les questions lies au financement des campagnes, qui relvent de la CNCCFP et la question de lquilibre des temps de la parole en temps de campagne qui relve de la comptence du CSA. La CNCCFP, autorit administrative indpendante, est spcifiquement charge du contrle des comptes de campagne ainsi que du contrle du financement des partis politiques, cest donc la principale institution en charge du contrle des procdures lectorales qui nous occupe ici. Il faut bien distinguer son rle de contrle des comptes de campagne de celui de contrle du financement des partis politiques, qui est trait dans le pilier Partis politiques . Lorganisation matrielle des lections politiques, la prparation et le suivi du droit lectoral est la charge du ministre de lintrieur. Les autres commissions ayant un rle spcifique dans le contrle de la vie politique sont la CNCCEEP, qui nest pas permanente, la Commission des sondages qui est charge de veiller la rglementation en matire de sondages dopinions. La mission de contrle des lections est clate entre diffrentes instances. Le Conseil Constitutionnel et le Conseil dEtat ne sont pas des commissions de contrle, mais des juridictions, charges entre autre dune partie du contentieux lectoral. Un rcent rapport sur les autorits administratives indpendantes prconise la runion de la CNCCFP, la CNCCEEP, la Commission des sondages et la Commission pour la transparence financire de la vie politique en une seule 539 haute autorit en charge de la vie politique et des lections .

Ressources (pratique)
Les commissions charges du contrle des lections (CCE) disposent-elles effectivement des ressources appropries leur permettant d'assumer efficacement leur rle? Note : 75 Les ressources mises disposition des institutions de contrle des lections sont suffisantes pour leur permettre dassurer leurs fonctions. Ces ressources sont variables selon les lections programmes dans lanne. Le budget de la CNCCFP est li au programme 232 du ministre de lintrieur vie politique et culturelle , il oscille entre 3 et 5 millions deuros selon les annes. Les services administratifs regroupent 33 agents permanents (pour un plafond de 41 quivalents temps plein travaill), des contractuels de un six mois ainsi quun grand nombre de rapporteurs vacataires chargs du 540 contrle des comptes de campagne . Pour lanne 2010, le montant dautorisations dengagement et de crdits de paiement vots tait de 4,75 millions deuros : 60% environ correspondent des dpenses de personnels (rmunration des agents, indemnisation des membres et paiement de vacations sur dossiers instruits pour les 58 rapporteurs sollicits cette anne) ; 40 % des dpenses de fonctionnement dont les principaux postes sont le loyer et ses charges attenantes, diffrents travaux et quipements informatiques et les dpenses dimpression et
Rapport dinformation fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur les autorits administratives indpendantes, tome I, par M. Ren Dosire et Christian Vanneste, enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 28 octobre 2010. 540 www.cnccfp.fr
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daffranchissement . La CNCCFP rappelle que sa fonction ncessite de disposer la fois de moyens suffisants pour faire face et dune souplesse demploi . La fonction de contrle des comptes de campagne varie selon les annes et les scrutins mais la fonction de contrle des comptes des partis revient tous les ans (voir pilier Partis politiques ). La CNCCFP doit notamment contrler les reus-don collects par les candidats. Pour les comptes de campagne, le plafond de 4 600 euros (par personne et par lection) peut tre contrl par la CNCCFP pour un mme candidat et ventuellement sur une mme circonscription, en revanche le 542 contrle systmatique au niveau national est trs difficile et ncessite des moyens importants . La CNCCFP sest organise pour assurer un contrle effectif des comptes de campagne, dont chaque recette, chaque dpense est examine du point de vue de sa rgularit, au regard des dispositions du Code lectoral et de la jurisprudence ; en effet, ce contrle aboutit la fixation dun remboursement des dpenses sur fonds publics et il ne peut donc sagir dun contrle purement formel ou par sondage. Cette tche est lourde car elle concerne les comptes de milliers de candidats, de surcrot souvent accomplie sous la pression de dlais trs tendus respecter (sur ces dlais, cf. infra la partie sur la rgulation du financement politique). Le budget du Conseil Constitutionnel est prvu par la loi de finance : le projet de loi de finance pour 2011 prvoit que sur 11,07 millions deuros au total, 269 970 euros sont destins la section lection en vue de la prparation de llection prsidentielle de 2012. Ce budget tait de 0 euros en 543 2010 . Le budget dtaill de la justice administrative - Conseil dEtat et tribunaux administratifs - nest pas 544 disponible, on sait seulement quelle dispose de 302,61 millions deuros en 2010 . Le budget de la Commission nationale de contrle de la campagne lectorale pour llection prsidentielle (qui nexiste que les annes dlection prsidentielle) est adoss celui du Conseil dEtat, de mme que le budget de la Commission pour la transparence financire de la vie politique.

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Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance des commissions charges du contrle des lections? Note : 100 Le statut de la CNCCFP et des autres commissions de contrle des lections, autorits administratives indpendantes, permet de garantir leur indpendance. La CNCCFP, cre par la loi n 90-55 du 15 janvier 1 990 relative la limitation des dpenses 545 lectorales et la clarification du financement des activits politiques, est devenue en 2003 une Autorit administrative indpendante (AAI), cest--dire une institution de ltat charge dassurer la rgulation de secteurs considrs comme essentiels et pour lesquels le gouvernement veut

CNCCFP, Treizime rapport dactivit, 2010, adopt par la commission en sa sance du 18 avril 2011. Rapport dEvaluation de la France. Transparence du Financement des Partis Politiques, (Thme II), Adopt par le GRECO lors de sa 41me Runion Plnire, Strasbourg, le 19 fvrier 2009. 543 Rapport gnral fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2011, enregistr la Prsidence du Snat le 18 novembre 2010. 544 Les chiffres cls de la justice, 2010, ministre de la justice et des liberts, sous-direction de la statistique et des tudes. 545 Ordonnance n 2003-1165 du 8 dcembre 2003 portant simplifications administrative en matire lectorale.
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viter dintervenir trop directement . Le critre dterminant pour lAAI rsulte de labsence de tutelle ministrielle de lorganisme en question, de labsence de pouvoir hirarchique et de 547 censure . La CNCCFP comprend 9 membres, 3 membres en activit ou honoraires du Conseil dtat, 3 membres en activit ou honoraires de la Cour de cassation, 3 membres en activit ou honoraires de la Cour des comptes, nomms par dcret sur proposition du Vice-prsident du Conseil dtat, du Premier prsident de la Cour de cassation et du Premier prsident de la Cour des comptes. Le prsident est lu par les membres de la commission, son mandat est renouvelable et il dsigne le vice-prsident. Les 9 membres sont nomms pour 5 ans, leur mandat est renouvelable et ils sont inamovibles. Comprenant actuellement 33 agents permanents, la commission est compose pour partie de fonctionnaires issus des ministres de la justice, des finances et de lintrieur, dtachs sur contrat de trois ans renouvelables, et pour partie dagents contractuels recruts directement. Les autres commissions en charge dune partie du respect des rglementations en matire lectorale, la Commission des sondages (9 membres plus deux personnalits qualifies en matire de sondage garants de lindpendance ) et la CNCCEEP, sont formes sur le mme type de structure : les membres sont issus du Conseil dEtat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. La CNCCEEP est forme chaque lection prsidentielle, le lendemain de la publication du dcret de convocation des lecteurs. Elle est compose de cinq membres : le vice-prsident du Conseil dEtat qui la prside, le premier prsident de la Cour de cassation, le premier prsident de la Cour des comptes et deux membres en activit ou honoraires du Conseil dEtat, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes dsigns par les trois membres de droit. La Commission est assiste de quatre fonctionnaires : un reprsentant du ministre de lintrieur, un reprsentant du ministre charg de loutre-mer, un reprsentant du ministre charg des postes et un reprsentant du ministre charg de la communication. La Commission nationale est assiste par des commissions locales de contrle qui sigent au chef-lieu de chaque dpartement et de chaque collectivit doutre-mer. Le statut des diffrentes juridictions du contentieux lectoral fait partie des lments qui concourent garantir leur indpendance. Le Conseil Constitutionnel est compos de 9 membres indpendants. Ils sont nomms (renouvellement par tiers tous les trois ans) par le Prsident de la Rpublique, le Prsident du Snat et le Prsident de lAssemble Nationale, pour un mandat de neuf ans, non renouvelable. Les anciens Prsidents de la Rpublique sont membres de droit vie, quand ils noccupent pas de fonction incompatible avec le mandat de membre du Conseil (deux anciens prsidents sont actuellement membres, Valry Giscard dEstaing et Jacques Chirac). Les nominations au Conseil Constitutionnel sont politises mais daucuns estiment tout de mme ses 548 membres indpendants et autonomes . Cest le caractre non renouvelable du mandat et linamovibilit des membres qui garantissent lindpendance du Conseil Constitutionnel vis--vis des pouvoirs publics. Le Conseil dEtat, cr en 1799, est compos denviron 300 membres dont le 549 statut est finalement moins dfini par les textes que par la pratique . Le Conseil dEtat est prsid par un vice-prsident nomm par dcret en conseil des ministres parmi les conseillers dEtat. Le recrutement seffectue par concours et par le tour extrieur (un matre des requtes sur quatre et un conseiller dEtat sur trois sont nomms par le gouvernement aprs avis du vicewww.vie-publique.fr. Le professeur Jean-Louis Autin parle de rupture dans la tradition administrative franaise, fonde sur le principe hirarchique et la dpendance de ladministration vis--vis de lautorit politique . Rapport dinformation fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur les autorits administratives indpendantes, tome I, par M. Ren Dosire et Christian Vanneste, enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 28 octobre 2010, p.16. 548 Entretien avec Bernard Maligner du 5 mai 2011. Jacques Robert souligne aussi parfaitement combien les divergences politiques des membres du Conseil tendent sestomper la faveur des controverses juridiques dans La garde de la Rpublique. Le Conseil constitutionnel racont par lun de ses membres, Paris, Plon, 2000. 549 www.conseil-etat.fr.
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prsident du Conseil dEtat). Les garanties de lindpendance du Conseil dEtat ont t affirmes 550 par le Conseil Constitutionnel .

Indpendance (pratique)
Les commissions charges du contrle des lections sont-elles effectivement indpendantes des autres pouvoirs? Note : 75 Les diffrents statuts des institutions de contrle des lections garantissent une indpendance qui est effective, surtout du fait de linamovibilit de leurs membres. Ces institutions sont toutefois peu connues du grand public. Le budget de la CNCCFP, les crdits et les emplois ncessaires sont inscrits au budget gnral de lEtat, au ministre de lintrieur, ce qui ne semble pas rellement peser sur la nature des dcisions 551 et lindpendance de la commission . La CNCCFP est totalement indpendante mais il faut rappeler que ses dcisions peuvent dsormais tre contestes devant le tribunal administratif de 552 Paris. Cest une AAI et ses membres sont inamovibles, garantie de leur indpendance et il ny a pas dexemple dinterfrence politique ou de rvocation de ses responsables. Au demeurant, peut-tre lindpendance de ces institutions est-elle finalement rechercher dans leur mode de travail et de fonctionnement et notamment dans la place centrale quelles accordent aux dlibrations et la prise de dcision collgiale. Ce point est en tout cas vigoureusement mis 553 en avant par les responsables de la CNCCFP . De rcentes recherches mettent galement en vidence limportance de cette prise de dcision collgiale comme garantie de lindpendance aussi 554 bien du Conseil constitutionnel que du Conseil dEtat .

Dcision CC 22 juillet 1980) Considrant () en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que lindpendance des juridictions est garantie ainsi que le caractre spcifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiter ni le lgislateur ni le gouvernement . 551 . Entretien du 7 avril 2011 la CNCCFP avec MM. Rgis Lambert, secrtaire gnral, Jean-Louis Mr, chef du service juridique et des partis politiques et Stphane Gauvin, responsable du ple partis politiques. 552 Pour les auteurs du rcent rapport de lAssemble nationale sur les autorits administratives indpendantes, lirrvocabilit de son prsident et de ses membres constitue une autre garantie forte de lindpendance de ces institutions : Rapport dinformation fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur les autorits administratives indpendantes, tome I, par M. Ren Dosire et Christian Vanneste, enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 28 octobre 2010. 553 Entretien prcit avec MM. Rgis Lambert, secrtaire gnral, Jean-Louis Mr, chef du service juridique et des partis politiques et Stphane Gauvin, responsable du ple partis politiques. 554 Voir notamment, B. Latour, La fabrique du droit. Une ethnographie du Conseil d'Etat, La Dcouverte, 2002 et D. Schnapper, Une sociologue au Conseil constitutionnel, d. Gallimard, 2010.

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Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux citoyens dtre convenablement informs quant aux activits et au processus de dcision des commissions charges du contrle des lections? Note : 100 Lensemble des renseignements lis une lection, tels que les dates, rsultats ou sondages, ainsi que les informations relatives au financement des campagnes doivent tre rendus publics. Tous les candidats une lection doivent dposer un compte de campagne, prsent par un expert comptable, selon un modle spcifique de compte dfini par la CNCCFP. Les comptes de campagne des candidats sont publis aprs chaque lection par la CNCCFP sous forme simplifie, avec la dcision prise par la Commission sur le compte. Tous ces documents sont accessibles au public. Le Conseil Constitutionnel na pas seulement un rle de juge pour llection prsidentielle et pour les oprations rfrendaires, cest aussi lui qui est charg de contrler les oprations de scrutin et 555 qui proclame les rsultats , le Conseil Constitutionnel arrte et proclame les rsultats de llection qui sont publis au Journal officiel de la Rpublique franaise dans les vingt quatre heures de la proclamation. La dclaration de situation du candidat proclam lu est jointe cette 556 publication .

Transparence (pratique)
Les actions et les processus de dcision des commissions charges du contrle des lections sontils effectivement transparents ? Note : 100 Les documents qui doivent tre rendus publics le sont effectivement et sont faciles daccs. La CNCCFP dispose dun site internet sur lequel les rapports sont en accs libre. On peut galement la contacter par mail ou par tlphone (contact responsable de la communication, des relations avec la presse et des relations extrieurs). Les comptes sont publis au Journal officiel et galement mis en ligne. La CNCCFP publie en outre loccasion des diffrentes lections un mmento lusage du candidat . Ainsi, le mmento lusage du candidat et de son mandataire pour llection prsidentielle de 2012 est paru au Journal officiel du 20 avril 2011. Ce mmento nest pas une publication obligatoire de la CNCCFP mais fait partie dune politique daide et daccompagnement pour aider les candidats llection prsidentielle et leur mandataire 557 sacquitter de leurs obligations .
555 Articles 58 et 60 de la Constitution. Cest galement lui qui constate la vacance ou lempchement dfinitif du Prsident de la Rpublique. 556 Loi n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative llec tion du Prsident de la Rpublique au suffrage universel, version consolide au 20 avril 2011, article 3. 557 Dcision du 11 avril 2011 relative la prsentation des comptes de campagne en vue de llection prsidentielle, JORF n 0093 du 20 avril 2011 page 6954, texte n 100.

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Dans les rapports de la CNCCFP figurent les chiffres de la consultation du site internet : entre janvier et novembre 2010, 362 000 pages du site ont t consultes. La commission a dailleurs prvu de restructurer son site pour mieux rpondre aux attentes du public qui le consulte, offrir 558 davantage de services en tant encore plus ractif lactualit . Pour ce qui est du Conseil Constitutionnel le problme demeure quil sagit dune institution mystrieuse, qui ne se montre pas. Il y a une certaine distance entre les citoyens et la ralit du 559 travail de cette assemble de professionnels du droit . Il existe nanmoins une volont de communication du Conseil vers le public, par le biais de son site internet ou de ses rapports. Le Conseil diffuse mme une revue trimestrielle, Les nouveaux cahiers du Conseil Constitutionnel, mais plutt destine aux professionnels du droit et aux universitaires. Le fond du travail du Conseil Constitutionnel reste donc opaque pour des non initis.

Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que les commissions charges du contrle des lections rpondent de leurs actes et de leurs dcisions? Note : 75 La lgislation prvoit que la CNCCFP rpond de ses actes par diffrents moyens. Surtout, ses dcisions sur le remboursement des frais de campagne peuvent faire lobjet de recours. Au-del de son indpendance, il existe diffrents mcanismes qui prvoient que la CNCCFP rponde de ses actes. Depuis le dcret n2010-164 d u 22 fvrier 2010, les candidats peuvent contester la dcision de la CNCCFP arrtant le montant de leur remboursement soit pas un recours gracieux, soit par un recours de plein contentieux devant le tribunal administratif de Paris (le recours seffectuait auparavant devant le Conseil dEtat). Toute personne peut contester la validit dune lection, y compris pour non respect des rgles de financement des campagnes. Pour llection des dputs, par exemple, le droit de contester une lection appartient toutes les personnes inscrites sur les listes lectorales de la circonscription dans laquelle il a t procd llection ainsi quaux personnes qui ont fait actes de 560 candidatures . Les dlais sont variables selon les lections. La CNCCFP est assujettie au contrle juridictionnel de la Cour des comptes. Elle a par ailleurs lobligation de rendre un rapport annuel sur son activit qui contient des lments sur lapplication des lois et rglements applicables au financement de la vie politique. Ce rapport est adress au 561 Gouvernement et aux bureaux des assembles parlementaires et est rendu public .

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CNCCFP, Treizime rapport dactivit, 2010, adopt par la commission en sa sance du 18 avril 2011. Entretien prcit avec Bernard Maligner. 560 Code lectoral, article L0180. 561 Loi n 90-55 du 15 janvier 1990, article 26 bis.

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Redevabilit (pratique)
Dans quelle mesure les commissions charges du contrle des lections rendent-elles compte et rpondent-elles effectivement de leurs actes et de leurs dcisions? Note : 100 La CNCCFP rend effectivement et dans les dlais impartis son rapport annuel qui est accessible au public. Ce rapport rend de fait compte du travail effectu sur chaque lection de faon dtaille. Ce rapport annuel est trs complet : il contient dans une premire partie les informations sur les contrle des comptes de campagne des lections tenues dans lanne (pour 2010 llection des conseillers rgionaux), les dcisions de la commission, les suite des dcisions avec les saisines du juge de llection (le Conseil dEtat pour cette lection), les questions souleves et les prcisions de la commission sur les lments techniques ; dans une deuximes partie sont prsents les lments sur les obligations comptables des partis. La question des dlais de retour sur les comptes de campagne est centrale dans lactivit de la 562 se fait dans lobjectif de rduire les CNCCFP. La mesure de la performance de la CNCCFP dlais de publication au Journal officiel des comptes des partis et groupements politiques . En pratique, le dlai moyen entre la remise des comptes et la transmission des documents la direction des journaux officiels tait de 5,5 mois en 2006, de 5 mois en 2007. La prvision 563 actualise pour lanne 2008 et la prvision pour 2009 sont de 6 mois . Les comptences et le domaine daction de la CNCCFP sont larges mais les moyens financiers et techniques sont troitement mesurs ; sagissant des comptes des partis politiques, son action se limite un contrle formel des comptes ; sagissant des comptes de campagne des candidats aux lections, le contrle des dpenses et des recettes est au contraire trs prcis, mais il exige une grande souplesse de fonctionnement, en fonction du calendrier lectoral. Ainsi, la commission fait appel des rapporteurs () chargs dune premire instruction des dossiers en raison du nombre trs lev des comptes en priode dlection gnrale et des courts dlais qui lui sont impartis pour se 564 prononcer. Le dernier rapport signale les nouvelles dispositions qui seront mises en place par ladoption rcente par le Parlement dun ensemble de trois lois nommes paquet lectoral . Lune de ces dispositions concerne directement la responsabilit de la CNCCFP puisque le juge de llection a dsormais le pouvoir, sil estime que la commission na pas statu bon droit, soit en approuvant soit en rejetant le compte, de fixer lui-mme le montant du remboursement () Cette rgle imposera la commission, lorsquelle saisira le juge de llection la suite dun rejet du compte, de linformer de la nature et du montant des rformations qui seraient oprer en cas dacceptation de 565 ce compte et sur lesquelles le juge serait appel se prononcer dans la nouvelle dcision.

Dans lobjectif 2, programme budgtaire 232 Vie politique, culturelle et associative de la mission administration gnrale et territoriale de lEtat. 563 Rapport dinformation fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur les autorits administratives indpendantes, tome I, par M. Ren Dosire et Christian Vanneste, enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 28 octobre 2010. 564 Rapport dEvaluation de la France. Transparence du Financement des Partis Politiques, (Thme II), Adopt par le GRECO lors de sa 41me Runion Plnire, Strasbourg, le 19 fvrier 2009. 565 CNCCFP, Treizime rapport dactivit, 2010, adopt par la commission en sa sance du 18 avril 2011.

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Intgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit des commissions charges du contrle des lections? Note : 75 La CNCCFP nest pas soumise un code de conduite spcifique, elle est soumise aux rgles gnrales de la fonction publique. Larticle 40 du Code de procdure pnale est donc applicable aux membres des diffrentes commissions, toute autorit constitue, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans lexercice de ses fonctions, acquiert la connaissance dun crime ou dun dlit est tenu den donner avis sans dlai au Procureur de la Rpublique et de transmettre ce magistrat tous les renseignements, procs-verbaux et actes qui y sont relatifs . Il ny a pas de cadre commun aux autorits administrative indpendante, les rgles dincompatibilit rsultent des textes propres chaque institution. La Commission des sondages, par exemple, prohibe lexercice dune 566 activit dans les entreprises de presses, de radiodiffusion ou de tlvision pour ses membres . Lincompatibilit de la fonction de membre du Conseil Constitutionnel avec dautres emplois publics est inscrite dans la Constitution (article 57). Lordonnance n58-1067 du 7 novembre 1958 prcise certains lments sur les engagements des membres du Conseil Constitutionnel : ils prtent serment devant le Prsident de la Rpublique, ils jurent de bien et fidlement remplir leur fonctions, de les exercer en toute impartialit dans le respect de la Constitution et de garder le secret des dlibrations et des votes et de ne prendre aucune position publique, de ne donner aucune consultation sur les questions relevant de la comptence du Conseil (article 3). Cette ordonnance rend galement les fonctions de membre du Conseil Constitutionnel incompatibles avec celles de membre du Conseil conomique et social. Les incompatibilits avec les mandats lectifs nationaux (dputs et snateurs) ont t tendues en 1995 aux mandats locaux (conseillers municipal, gnral et rgional).

Intgrit (pratique)
Dans quelle mesure lintgrit des commissions charges du contrle des lections est-elle effectivement garantie? Note : 75 Il nexiste pas de cas de suspension ou de rvocation du personnel dune des commissions de contrle des lections rsultant de la mise en cause de membres de ces personnels pour dventuelles violations de rgles ou pour des affaires de corruption. Les membres et responsables de la CNCCFP comme des diffrentes juridictions sont sensibles ces questions. Ainsi, la CNCCFP, lors de tout entretien de pr-recrutement, la question 567 dventuels conflits dintrts est aborde directement .

Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, rapport remis au Prsident de la Rpublique le 26 janvier 2011. 567 Entretien prcit avec MM. Rgis Lambert, secrtaire gnral, Jean-Louis Mr, chef du service juridique et des partis politiques et Stphane Gauvin, responsable du ple partis politiques.

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Rgulation du financement politique (pratique)

Les commissions charges du contrle des lections rgulent-elles de manire efficace le financement des partis politiques et des candidats? Note : 50 La lgislation donne la CNCCFP de nombreuses comptences en matire de contrle des comptes de campagne des candidats aux diffrentes lections. Son rle concerne spcifiquement ce contrle, les autres lments constitutifs dune lection sont grs par dautres institutions. La CNCCFP a la mission de contrler les comptes de campagne des candidats aux lections europennes, lgislatives, rgionales, cantonales, municipales, territoriales et provinciales dans les circonscriptions de plus de 9000 habitants. Elle approuve, rforme ou rejette les comptes examins. Elle na pas de rel pouvoir dinvestigation : elle transmet en cas dirrgularits les dossiers des officiers de police judiciaire puis au Procureur de la Rpublique. Elle saisit le juge de llection si le compte de campagne est rejet, non dpos ou sil y a un dpassement du plafond des dpenses lectorales. Seule, elle fixe le montant du remboursement forfaitaire d par lEtat. La loi n 2006-404 du 5 avril 2006 relative llection du Prsident de la Rpublique confie la CNCCFP le contrle des comptes de cette campagne et le rle de fixer le montant du remboursement forfaitaire. Le pouvoir de contrle et dinvestigation de la CNCCFP est fortement limit par les dlais. Le mode de traitement impos est incompatible avec un dlai judiciaire. Pour les comptes de campagne, la Commission dispose lgalement de deux mois pour rendre les comptes des candidats prsents un scrutin ayant fait lobjet dun contentieux devant le juge de llection, six mois pour les comptes nayant pas fait lobjet dun contentieux. Au-del de ce dlai, les comptes sont rputs approuvs. La CNCCFP est galement limite par ses moyens humains, financiers et surtout juridiques, puisque, ntant pas une juridiction, elle na pas de pouvoirs dinvestigation correspondants. En ce qui concerne les partis politiques en particulier, la CNCCFP a certaines comptences, comme veiller au respect par les partis de leurs obligations comptables et financires. Ces comptences sont dtailles dans la fiche partis politiques , transparence et responsabilit . Il est intressant de noter quen France, la participation une lection nest pas juridiquement le fait dun parti, mais toujours dun citoyen. Larticle 4 de la Constitution de 1958 prcise que les partis ne font que concourir lexpression du suffrage . Ainsi, le dernier rapport du GRECO signale que toutes les dpenses quun parti engage dans une campagne sont imputes au candidat et que les partis ne sont alors pas tenus de dposer de comptes de campagne (seule exception : lors des rfrendums). De ce fait, la CNCCFP et le public nont pas un aperu global de lintervention financire des partis politiques lors des campagnes lectorales, ce qui limite forcment la porte des dispositions en matire de transparence (mais aussi de contrle, en ne permettant pas de 568 recoupements entre comptes de campagne des candidats et des partis) . Cest le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA) qui est en charge, par la loi du 30 septembre 1986, de veiller lquilibre de lexpression politique sur les antennes. Pour la dure des campagnes lectorales, il fixe les rgles daccs des candidats et de leurs soutiens lantenne. Il
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Rapport dEvaluation de la France. Transparence du Financement des Partis Politiques, (Thme II), Adopt par le GRECO lors de sa 41me Runion Plnire, Strasbourg, le 19 fvrier 2009.

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tablit et rend public des relevs des temps dantenne et de parole des candidats sur les chanes nationales. On peut ainsi consulter sur le site du CSA les relevs des dernires lections.

Gestion du processus lectoral (pratique)

Les commissions charges du contrle des lections grent-elles et contrlent-elles efficacement le processus lectoral de sorte quil soit libre, quitable et intgre ? Note : 75 Ce nest pas la CNCCFP qui est charge de la gestion du processus lectoral. Cest essentiellement le ministre de lintrieur qui sassure que ce processus soit libre, quitable et intgre. La gestion de la partie technique du processus lectoral est assure par le bureau des lections au ministre de lintrieur. Le service a en charge lorganisation matrielle, le contrle des listes lectorales. Les lments concernant lorganisation matrielle du vote sont strictement rgis par le code lectoral (bulletin secret, un isoloir pour 300 lecteurs, enveloppe, liste dmargement, etc.) Dautres lments, comme le temps de parole les apparitions tlvisuelles sont rglements par le CSA (Conseil suprieur de laudiovisuel, autorit administrative indpendante). Il semble que le CSA ait parfois des difficults grer le temps de parole lors de la priode lectorale et surtout que 569 les critres utiliss pour attribuer ces temps de paroles ne soient pas toujours trs clairs (selon les sondages en cours, selon le rsultat de la prcdente lection). La Commission des sondages est charge de veiller la non-communication de sondages la veille et le jour des scrutins. La commission na pas de pouvoir de contrle sur les instituts de sondages et les liens quils peuvent entretenir avec des partis. Il y a sur ce point un certain flou qui entraine un risque de conflits dintrts. Le processus lectoral est libre et quitable, les conflits sont tranchs a posteriori, par le droit. Les informations sur linscription sur les listes lectorales sont par exemple faciles obtenir, par internet, tlphone ou la mairie. Chaque anne, les jeunes qui ont atteint lge de 18 ans sont inscrits doffice sur les listes lectorales, sur la base des informations du recensement fournies par lINSEE. Linscription sur les listes doit se faire la mairie de son domicile avant le 31 dcembre de lanne prcdant un scrutin, avec un formulaire, une pice didentit et un justificatif de domicile. Il est dsormais possible pour certaines communes de sinscrire sur les listes par internet. Tous les renseignements sur le droulement des lections ou les dates de scrutins sont disponibles sur le site du ministre de lintrieur et sur le site vosdroits.service-public.fr. Des commissions de contrle des oprations lectorales sont institues avant les scrutins par un arrt prfectoral pour les communes de plus de 20 000 habitants. Elles sont charges de veiller la rgularit de la composition des bureaux de vote ainsi qu celle des oprations de vote, de dpouillement des bulletins et de dnombrement des suffrages et de garantir aux lecteurs, aux

569 Voir sur ces questions : Dlibration du conseil suprieur de laudiovisuel du 8 fvrier 2000 relative aux nouvelles modalits adoptes par le CSA pour lvaluation du respect du pluralisme politique dans les mdias et sur les ingalits de traitement persistantes, http://www.csa.fr/actualite/dossiers/dossiers_detail.php?id=118335&chap=2855

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candidats ou listes de candidats en prsence le libre exercice de leur droit . Chaque commission est prside par un magistrat de lordre judiciaire et peut sadjoindre des dlgus choisis parmi les lecteurs du dpartement. Pour les lections prsidentielles, le Conseil Constitutionnel peut dsigner un ou plusieurs dlgus parmi les magistrats de lordre judiciaire ou administratif, chargs de suivre sur place les oprations de vote.

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Recommandations gnrales Allonger le dlai dont dispose la CNCCFP pour vrifier les comptes dun candidat prsent un scrutin. Doter la CNCCFP de pouvoirs dinvestigation.

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Code lectoral, article L85-1.

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7. Mdiateur Rsum
Il est pour le moment beaucoup trop tt pour se livrer une valuation pertinente de ce pilier. Le nouveau Dfenseur des droits vient en effet tout juste de succder au Mdiateur de la Rpublique (l'une des toutes premires autorits administratives indpendantes cre en 1973). Le mdiateur recevait traditionnellement les dolances des citoyens envers les administrations, ces plaintes lui tant transmises par les parlementaires. Son organisation sadossait trois cents dlgus en prfecture et reposait sur diffrents pouvoirs mobilisables l'encontre des administrations franaises (procdure disciplinaire, enqute, demande de modification d'une loi ou d'un texte...). Son rapport annuel avait largement contribu la reconnaissance publique de cette institution, celui-ci dlivrant un bilan attendu et comment par les mdias de l'tat de la socit franaise. Le Dfenseur des droits qui vient de lui succder a t institu par la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Ses attributions reprennent celles du Mdiateur de la Rpublique, du Dfenseur des enfants, de la Commission nationale de dontologie de la scurit (CNDS) ainsi que de la Haute autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit (HALDE). Dans chacun de ces champs, le Dfenseur est assist de collges spcialiss. Pour information, le Dfenseur des enfants tait une autorit indpendante ne en 2000. Elle pouvait tre saisie par les enfants ou par des associations d'utilit publique et disposait de pouvoirs d'alerte et de mdiation. La HALDE (cre en 2004) avait pour mission d'intervenir contre toutes les discriminations prohibes par la loi ou par un engagement international auquel la France a souscrit. Les citoyens pouvaient la saisir directement. De son ct, elle pouvait saisir le procureur de la Rpublique et mener des enqutes. En cinq ans, elle a reu 300.000 rclamations, et produit 1418 dlibrations. La mission de la CNDS tait de garantir le respect de la dontologie par la police et les forces de l'ordre. Elle pouvait tre saisie par tout citoyen, par le canal d'un parlementaire. Elle disposait dun pouvoir d'enqute et de saisine des autorits hirarchiques des fonctionnaires ventuellement mis en cause. Son budget et son personnel plutt rduits limitaient dans les faits son action. La rvision constitutionnelle de juillet 2008 ne dfinissant pas exactement les contours du Dfenseur des droits, il fallait attendre que la loi dfinisse son primtre dactivit et ses pouvoirs. Initi en septembre 2009, le projet de loi en question ft lobjet de dbats parfois houleux et de nombreuses modifications. Deux lois (ordinaire et organique) furent finalement dclares conformes la Constitution par le Conseil Constitutionnel et promulgues le 29 mars 2011. Le Dfenseur des droits succde ainsi au Mdiateur de la Rpublique ds la promulgation de la loi, et er aux autres organismes compter du 1 mai 2011. Le Dfenseur des droits a t nomm le 22 juin 2011.

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Ressources (pratique)
Le mdiateur dispose-t-il des moyens ncessaires pour assumer efficacement son rle? Note : 50 Sur le plan du personnel, le Dfenseur disposera de deux cent vingt subordonns chargs de traiter les demandes, dont soixante-dix-neuf titulaires. Au regard du primtre couvert par le Dfenseur des droits, son budget pour 2011 devrait avoisiner les 29,85 millions d'euros (addition des budgets du Mdiateur de la Rpublique, du Dfenseur des enfants, de la HALDE et de la CNDS). Or, ses dpenses devraient dpasser la somme de celles des autorits administratives indpendantes 571 (AAI) rassembles sous son autorit . En effet, le Dfenseur devra engager d'importantes dpenses de communication pour asseoir son 572 existence dans le paysage institutionnel franais . Or, cette stratgie de communication ne pourra pas tre finance par la simple addition des budgets de communication des AAI intgres, qui quivalent environ 1,4 million d'euros en 2009. En second lieu, les AAI devront supporter des frais de dmnagement. Enfin, l'activit du Dfenseur des droits pourrait bien tre suprieure celle cumule des AAI qu'il remplace puisque la nouvelle autorit peut dsormais tre saisie sans filtre parlementaire. Pour l'ensemble de ces raisons, le rapporteur du Snat considre que 2011 devrait tre une anne budgtairement difficile pour le Dfenseur des droits et recommande au Gouvernement de procder [...], si ncessaire et aprs examen attentif, des ouvertures de crdits 573 nouveaux en faveur de cette autorit l'occasion d'un projet de loi de finances rectificatives . Avant mme que linstitution nait commenc fonctionner, sa cration a suscit bien des controverses : pour ses dtracteurs, le Dfenseur devra traiter prs de cent mille rclamations

571 Avis n 116 (2010-2011) de M. Jean-Claude PEYRONNET , fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2011, adopt par lAssemble nationale, tome 7, Protection des droits et liberts, dpos le 18 novembre 2010, qui mentionne comme crdits de paiements allous: 13,09 millions d'euros pour la Halde, 12,71 pour le Mdiateur de la rpublique, 0,88 pour la CNDS et 3,17 pour le Dfenseur des enfants, soit un total de 29,85 millions. 572 Avis n 116 (2010-2011) du snateur Jean-Claude Pey ronnet, op. cit. 573 Ibid.

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annuelles dans des domaines beaucoup trop divers. Ses avocats voient au contraire cette rforme 574 comme une occasion de gagner en efficacit .

Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance du mdiateur ? Note : 50 Le Dfenseur des droits est nomm par dcret pris en Conseil des Ministres et les commissions des lois de lAssemble nationale et du Snat peuvent sopposer sa nomination, condition de le faire par au moins les 3/5me des voix (procdure prvue au dernier alina de l'article 13 de la Constitution). Le Dfenseur des droits est nomm par le Prsident de la Rpublique pour un mandat de six ans non renouvelable. Le Dfenseur des droits, autorit indpendante, ne reoit videmment aucune instruction , dit le 575 texte. Il est toutefois nomm en Conseil des ministres, par le prsident de la Rpublique . Ce mode de nomination a t contest par la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) car ne donnant pas ses yeux de gages rels dindpendance, larticle 13 supposant que la majorit parlementaire sallie avec une partie de lopposition pour repousser les 576 propositions du Prsident de la Rpublique . De la mme faon, les membres des collges sont 577 dsigns par le Premier ministre, en fonction de leur comptence . Cela laisse donc une porte ouverte des nominations de personnalits appartenant la mme majorit politique que ce dernier. Lorsqu'il intervient en matire de dontologie de la scurit, le Dfenseur des droits consulte, sur toute question nouvelle, un collge compos de 8 autres membres, comme le prvoit larticle 13 de la loi organique, dont 6 nomms par les Prsidents de lassemble nationale et du Snat. Par ailleurs, il ne peut tre mis fin aux fonctions des membres des collges avant l'expiration de leur mandat qu'en cas de dmission ou d'empchement.

Indpendance (pratique)
Le Mdiateur est-il effectivement indpendant des autres pouvoirs ? Note : -

574 Genevive Garrigos, prsidente d'Amnesty international France, Le gouvernement veut-il instaurer un dfenseur des droits au rabais ? , LeMonde.fr, 10/01/2011 et Marie Piquemal, Le Dfenseur des droits, une instance fourre-tout qui fait polmique , Libration.fr, 04/06/2010. 575 Franois Krug, Nolwenn Le Blevennec, Pascal Rich, Augustin Scalbert et Zineb Dryef, Rue.89, 11/01/2011. 576 CNCDH, Avis sur le Dfenseur des droits, 4 fvrier 2010. 577 Article 11 de la loi organique n 2011-333 du 29 ma rs 2011 relative au Dfenseur des droits: Le Dfenseur des droits prside les collges qui l'assistent pour l'exercice de ses attributions en matire de dfense et de promotion des droits de l'enfant, de lutte contre les discriminations et de promotion de l'galit, ainsi que de dontologie dans le domaine de la scurit .

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Le dfenseur des droits est une institution toute nouvelle. Il nest donc pas possible, pour cette raison, de noter lindpendance pratique de cette institution. Dominique Baudis, qui a t nomm en juin dernier par le Prsident de la Rpublique, a vu sa candidature valide par lAssemble nationale et le Snat. Pour certains, il sagit dun homme dont on peut penser quil sait ce que signifie la dfense des droits, puisquil fut victime dune grave calomnie lance dans laffaire du tueur en srie Patrice Algre en 2003 et dont il tait sorti blanchi. Nicolas Sarkozy voulait aussi un politique pour incarner ce nouveau poste, dont lenvergure sera fonction de son premier dtenteur. Il estime que M. Baudis a su rsister aux lobbies lorsquil prsidait le Conseil suprieur de laudiovisuel. A un an de la prsidentielle, le chef de lEtat fait 578 aussi un geste envers la famille centriste, dont est issu M. Baudis . Jean-Paul Delevoye, Mdiateur de la Rpublique de 2004 2010 et actuel prsident du Conseil conomique et social, bnficie dune bonne exprience de ces fonctions. Il observe quon a quelquefois cherch [l]'instrumentaliser, des lobbies, de grands cabinets d'avocats Mais [quil est] toujours [rest] indpendant . Pour lui, la cration du Dfenseur des droits pourra renforcer l'indpendance de la mdiation en France ajoutant que ce n'est pas un texte qui fait la qualit 579 d'une institution, mais la manire dont on la gre .

Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux citoyens dtre convenablement informs quant aux activits et au processus de dcision du mdiateur ? Note : 100 Larticle 34 de la loi organique n 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Dfenseur des droits prcise quil mne toute action de communication et d'information juge opportune dans ses diffrents domaines de comptence . A cet effet, il lui revient de mettre en place des programmes de formation, de lancer et de coordonner des travaux d'tude et de recherche, de susciter et promouvoir les initiatives de tous organismes publics ou privs en ce qui concerne l'laboration et l'adoption d'engagements visant la promotion des droits et de l'galit. Il identifie et promeut toute bonne pratique en la matire . Larticle 36 ajoute quil peut, aprs en avoir inform la personne mise en cause, dcider de rendre publics ses avis, recommandations ou dcisions avec, le cas chant, la rponse faite par la personne mise en cause, selon des modalits qu'il dtermine . Chaque anne, en outre, il prsentera au Prsident de la Rpublique, au prsident de l'Assemble nationale et du Snat un rapport dactivit et un rapport ddi aux droits de l'enfant, ainsi que tout autre rapport quil jugerait utile. Ces rapports seront publis.

578 Arnaud Leparmentier, Sarkozy choisit Baudis pour devenir dfenseur des droits, confirme lElyse , LeMonde.fr, 02/06/2011. 579 Franois Krug, Nolwenn Le Blevennec, Pascal Rich, Augustin Scalbert et Zineb Dryef, Rue.89, 11/01/2011.

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Transparence (pratique)
Les actions et les processus de dcision du mdiateur sont-ils effectivement transparents ? Note : Sur ce point encore, la jeunesse de cette institution ne nous permet pas de lvaluer et de la noter sous langle de sa transparence pratique.

Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que le mdiateur rponde de ses actes et de ses dcisions ? Note : 75 En vertu de larticle 16 du texte de la loi organique, une immunit pnale est prvue pour le Dfenseur des droits et ses adjoints. Dans une de ses rserves, le Conseil constitutionnel a toutefois prcis que cette immunit ne pourrait sappliquer quaux opinions et actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions. Sont donc exclues les violations des rgles relatives des secrets protgs par la loi ainsi que la violation des lieux privs. Le texte de loi prvoit par ailleurs que le Dfenseur des droits rend compte de son activit au Prsident de la Rpublique et au Parlement. En outre, tout membre d'un collge nomm dans les conditions prvues aux articles 13, 14 et 15 qui, sans justification, n'a pas assist trois sances conscutives peut tre dclar dmissionnaire d'office par le collge statuant la majorit des deux tiers de ses membres, aprs avoir t mis en mesure de prsenter des observations.

Redevabilit (pratique)
Dans quelle mesure le mdiateur rend-il compte et rpond-il effectivement de ses actes et de ses dcisions ? Note : Sur ce point encore, la jeunesse de cette institution ne nous permet pas de lvaluer et de la noter sous langle de sa responsabilit en pratique.

Dispositifs visant garantir lIntgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit du mdiateur? Note : 100

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La loi prvoit que les fonctions du Dfenseur des droits sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement et de membre du Parlement. Les autres incompatibilits sont fixes par la loi organique. En outre, aucun membre des collges ne peut participer une dlibration relative un organisme au sein duquel il dtient un intrt direct ou indirect, exerce des fonctions ou dtient un mandat ; participer une dlibration relative un organisme au sein duquel il a, au cours des trois annes prcdant la dlibration, dtenu un intrt direct ou indirect, exerc des fonctions ou dtenu un 580 mandat. Les membres des collges informent le Dfenseur des droits des intrts directs ou indirects qu'ils dtiennent ou viennent dtenir, des fonctions qu'ils exercent ou viennent exercer et de tout mandat qu'ils dtiennent ou viennent dtenir au sein d'une personne morale.

Dispositifs visant garantir lIntgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit du mdiateur est-elle effectivement garantie ? Note : Sur ce point encore, la jeunesse de cette institution ne nous permet pas de lvaluer et de la noter sous langle de son intgrit pratique.

Investigation (pratique)
Le mdiateur traite-t-il les plaintes et rclamations qui lui sont adresses de manire active et efficace ? Note : 75 A dfaut de pouvoir lvaluer sur le plan pratique, on peut apprcier quelques rgles poses par la loi portant cration du Dfenseur des droits qui conditionneront en partie les investigations futures conduites par les personnels de cette institution. Tout dabord, celui-ci pourra tre saisi par toute personne sestimant lse par le fonctionnement dune administration ou dun service public. Il pourra en outre sintresser aux agissements des personnes prives en matire de protection de lenfance et de dontologie de la scurit. Il pourra aussi tre saisi de toutes les discriminations prohibes par la loi ou par un engagement international rgulirement ratifi ou approuv par la France. La saisine du Dfenseur des droits sera gratuite. Le Dfenseur des droits disposera aussi de larges pouvoirs dinvestigation, il pourra tre entendu par toute juridiction, saisir le Conseil dEtat dune demande davis sur des textes pour trancher entre des interprtations divergentes, proposer une transaction et, si ses recommandations restent sans effet, prononcer une injonction. Le non respect des pouvoirs dinvestigation du Dfenseur des droits donnera lieu des sanctions, dfinies par la loi ordinaire.

580 Article 17 de la Loi organique n 2011-333 du 29 ma rs 2011 relative au Dfenseur des droits, lequel prcise simplement que cest au Dfenseur de veiller au respect de cette obligation.

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Notons que le cumul des fonctions de mdiation et de contrle du Dfenseur des droits a fait lobjet 581 de nombreuses critiques, notamment par la CNCDH . Cette dernire, si elle se flicitait de la reconnaissance constitutionnelle de la mission de dfense des droits, estimait nanmoins que la suppression dautorits indpendantes ayant dmontr leur capacit mener bien leur mission posait un certain nombre de problmes. La CNCDH ainsi que de nombreux acteurs spcialiss en 582 concluaient un risque de rgression dans la protection des droits et liberts de tous . Par ailleurs, alors que la loi de mars 2011 justifiait la cration dun unique Dfenseur des droits par la ncessit dviter une dilution des responsabilits qui est par elle-mme prjudiciable aux droits des personnes , la Dfenseure des enfants avait prcisment lanc un appel contre son 583 absorption par une institution plus gnralise . Concrtement et comme dj mentionn plus haut, il est craint que lefficacit de laction du Dfenseur des droits soit entrave par un manque de moyens. Pour rappel, par exemple, les moyens humains et matriels de la CNDS limitaient dj son action.

Promotion des bonnes pratiques (pratique)

Le mdiateur agit-il de manire efficace pour sensibiliser ladministration et le public limportance des bonnes pratiques et de lthique ? Note : Sur ce point encore, la jeunesse de cette institution ne nous permet pas de lvaluer et de la noter sous langle de sa promotion des bonnes pratiques. Toutefois, la loi prvoit que le Dfenseur des droits mne toute action de communication et d'information juge opportune dans ses diffrents domaines de comptence . A cet effet, il lui revient de mettre en place des programmes de formation, de susciter et promouvoir les initiatives de tous organismes publics ou privs en ce qui concerne l'laboration et l'adoption d'engagements visant la promotion des droits et de l'galit. Il identifie et promeut toute bonne pratique en la 584 matire . Chaque anne, en outre, il publiera un rapport dactivit et un rapport ddi aux droits de l'enfant, ainsi que tout autre rapport quil jugerait utile. Rappelons que les rapports annuels de lancien Mdiateur de la Rpublique tait trs attendu et comment par les mdias.

Recommandation gnrale Doter le nouveau Dfenseur des droits des moyens ncessaires pour lui permettre de remplir pleinement sa mission et afin de ne pas tomber en de des garanties qui taient offertes aux diffrents acteurs dsormais fusionns au sein de cette nouvelle institution.

Commission nationale consultative des droits de lHomme, avis consultatif du 4 fvrier 2010, http://www.cncdh.fr/IMG/pdf/10.02.04_Avis_Defenseur_des_droits.pdf 582 Ibid. 583 Dominique Versini, 2010 sera-t-elle lanne qui verra la disparition du Dfenseur des enfants ? , ditorial du 12 fvrier 2010, http://www.defenseurdesenfants.fr/actus.php 584 Article 34 de la loi organique n 2011-333 du 29 m ars 2011 relative au Dfenseur des droits.

581

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8. Les juridictions financires (Cour des comptes, Chambres rgionales et territoriales des comptes, Cour de discipline budgtaire et financire) Rsum
Ltude est centre sur la Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales des comptes (CRTC). Pour information, la France dispose galement dune troisime juridiction financire, la Cour de discipline financire et budgtaire (CDFB), dont il sera ponctuellement question dans la prsentation. Par ses rapports publics, la Cour des comptes contribue linformation des citoyens . Son statut, ainsi que celui des CRTC, lui donne lindpendance ncessaire lexercice de sa mission. La Cour des comptes et les CRTC ont des obligations de transparence qui sont largement respectes, la diffusion des informations de fond et des informations sur lactivit de la Cour sont au centre de leurs proccupations. Les rapports de la Cour et des CRTC sont aussi rguliers que possible et complets. La formulation de recommandations est une grande part de lactivit de la Cour. Il est prcis toutefois que les missions des juridictions financires nont pas pour objets essentiels de prvenir, de rechercher et de sanctionner les faits de corruption (au sens strict) ou les dtournements et dlits financiers dans la sphre publique. La rvlation, la dnonciation ou la sanction ne peuvent tre quun effet collatral du contrle et sont par consquent assez peu frquentes.

Structure et organisation
Les missions de la Cour des comptes sont dfinies par larticle 47-2 de la Constitution rvise par la loi constitutionnelle n2008-724 du 23 juillet 2008 : la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrle de laction du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le

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contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la scurit sociale ainsi que dans lvaluation des politiques publiques . La Cour est le juge dappel des chambres rgionales en ce qui concerne le jugement des comptes des comptables publics. Les CRTC sont comptentes pour les collectivits territoriales (rgions, dpartements, communes) et pour les tablissements publics qui leur sont rattachs (collges, lyces, communauts de 585 communes, etc. ). Elles exercent trois missions : le jugement des comptes des comptables publics des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, lexamen de la gestion de ces collectivit et des organismes qui en dpendent ou reoivent des concours financiers et le contrle budgtaire des collectivits territoriales et de leurs tablissement publics. Un projet de loi portant rforme des juridictions financires annonc par le Prsident de la Rpublique en novembre 2007, a t examin en Conseil des ministres le 28 octobre 2009. Le projet initial prvoyait la fusion en une juridiction unique de la Cour des comptes, de la CDBF et des chambres rgionales des comptes (en laissant les chambres territoriales). Dans la version du texte quelle a adopte le 15 septembre 2010, la commission des lois de lAssemble, a maintenu le champ de comptence des CRC mais a propos de rduire a minima le nombre de juridictions de mtropole 15. A ce jour le projet de loi na pas abouti et ne parat pas tre en mesure dtre vot avant la fin de la prsente lgislature mais certaines de ses dispositions, dont la rduction du nombre de chambres rgionales ont t reprises sous forme damendements en juillet 2011 dans un autre projet de loi appel tre examin en discussion publique au Snat mi-octobre 2011.

Ressources (pratique)
La Cour Nationale des Comptes dispose-t-elle effectivement des ressources appropries lui permettant d'assumer efficacement son rle ? Note : 75 Les crdits de la Cour des comptes et des CRTC sont inscrits au sein de la mission Conseil et contrle de lEtat , dans le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financires . 586 En 2010, les juridictions financires disposaient dun budget de 194,89 millions deuros . La gestion des moyens financiers des CRTC est assure par la Cour des comptes. Toutefois, selon le Prsident du syndicat des juridictions financires, les moyens financiers et humains allous aux 587 CRTC restent trop modestes . Une image simple illustre ses yeux la taille du problme : 320 magistrats, doivent contrler lquivalent de 300 milliard deuros. Devant lampleur du travail, des choix doivent tre faits et il faut tre capable danalyser les risques, didentifier l o il peut y avoir un problme, afin dorganiser les contrles venir en fonction des ressources rares mises 588 disposition .
Crdits de paiements en M euros Dpenses de personnel (titre 2) - dont rmunrations nettes - dont indemnits - dont cotisations et prestations sociales 2010 165,30 70,83 41,19 53,28

585 Depuis 2010, les hpitaux sont des tablissements publics nationaux et ils nentrent donc plus dans le champ de comptence des CRC. 586 Ce budget est demeur relativement stable sur les dernires annes, compte tenu de la situation des finances publiques et des recommandations de la Cour en faveur de la rigueur budgtaire. 587 Entretien avec Sylvain Huet, Prsident du syndicat des juridictions financires, 6 avril 2011. 588 Ibid.

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Dpenses de fonctionnement (titre 3) 27,13 - dont informatique 2,62 - dont matriel et fonctionnement 24,51 Dpenses dinvestissement (titre 5) 2,39 Dpenses dintervention (titre 6) 0,02 Total hors-titre 2 29,54 Total dpenses (titre 2 hors titre 2) 194,84 589 Tableau 1 : Rpartition des crdits de paiement en M euros, 2010

Les personnels de la Cour des comptes taient au nombre de 710 en 2010. Les activits directement ou indirectement lies aux quatre missions de la Cour (contrler, certifier, juger, 590 valuer) regroupent 71% des personnels de la Cour, dont 32% de magistrats .
Nombre de personnels de contrle et daide au contrle Contrle Premier prsident, Procureur gnral, Prsidents de chambre, Secrtaires gnraux et avocats gnraux 591 Conseillers matres Conseillers rfrendaires Auditeurs Rapporteurs temps plein Experts et assistants de certification Assistants TOTAL Aide au contrle Greffe de la Cour et greffiers Documentation, publication, mthodes et outils de contrle TOTAL 592 Tableau 2 : Rpartition des personnels de la Cour des comptes . 19 141 66 16 71 40 67 420 42 38 80

La Cour a mis en place une forte politique de formation. En 2010, 478 personnes ont pu en bnficier (valorisation des comptences, formation la gestion de la dette structure des collectivits territoriales, de leurs tablissements publics et budgets locaux, formations aux ressources en ligne, etc.). La gestion de lensemble des corps de magistrats et de personnels administratifs et techniques des juridictions financires est devenue autonome. Cest la direction 593 des ressources humaines et de la formation (DRHF) qui en est charge . Le personnel des CRTC est en gnral constitu de profils diversifis, de personnes qui ont souvent dj eu une vie professionnelle administrative et qui sont donc familiers avec ladministration et les responsabilits politiques. Par ailleurs, depuis une quinzaine danne, les collgues tendent se spcialiser sur un secteur en particulier (les hpitaux, les politiques 594 publiques, etc.) .

589 Dpenses du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financires. Les crdits du hors titre 2 sont excuts, pour leur majeure partie, la Cour des comptes. Cour des Comptes, rapport dactivit 2010. 590 Ibid. 591 Y compris les conseillers matres en service extraordinaire et les prsidents de chambre maintenus en activit. Hors les rapporteurs temps partiel. 592 Cour des Comptes, rapport dactivit 2010. 593 Cour des Comptes, rapport dactivit 2010. 594 Entretien avec Sylvain Huet.

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Prsident et vice-prsidents Personnels de contrle Magistrats Rapporteurs Assistants Total personnels de contrle Personnels administratifs Total CRTC

2010 27 308 1 329 638 434 1072

595

Tableau 3 : Effectif et rpartition des personnels des CRTC en 2010

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Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance des juridictions financires? Note : 100 Lexistence de la Cour des comptes est prvue par la Constitution : son rle est prcis par larticle 47-2 de la Constitution rvise par la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 (cit plus haut). Au regard des textes, il est difficile dorganiser une plus grande indpendance de linstitution. La Cour est dirige par le Premier prsident, magistrat nomm par dcret en Conseil des ministres. Le ministre public est assur par un Procureur gnral, nomm par dcret en Conseil des ministres, il est assist par le premier avocat gnral et quatre avocats gnraux choisis parmi les magistrats de la Cour, ce nombre nest pas fixe. Les prsidents de chambre sont nomms par dcret pris en Conseil des ministres sur proposition de la Cour parmi les conseillers-maitres ayant exerc plus de trois ans de service la Cour. Une chambre (il y en a sept) est compose dune trentaine de magistrats. Les conseillers-matres sont nomms en Conseil des ministres, alors que les autres magistrats conseillers rfrendaires et auditeurs- de la Cour sont nomms par dcret du 597 Prsident de la Rpublique. Tous les magistrats de la Cour sont inamovibles . En outre la Cour bnficie pour ses travaux du concours de rapporteurs extrieurs et dexperts qui sont aussi sous serment professionnel. Les chambres rgionales et territoriales des comptes (CRTC) ont t cres par la loi de dcentralisation n82-213 du 2 mars 1982 relative a ux droits et liberts des communes, des 598 dpartements et des rgions. Elles figurent dans le code des juridictions financires . Les prsidents de Chambres des CRCT sont des magistrats de la Cour des comptes, nomms par un 599 systme de promotion interne (les magistrats nomms prsidents de chambres sont galement nomms conseillers rfrendaires la Cour). Les magistrats des CRTC sont inamovibles et ne peuvent tre muts que sur leur demande (Livre II, article L.212-8). La Cour de discipline financire et budgtaire (CDBF) a quant elle t cre par la loi n48-1484 du 25 septembre 1948 pour sanctionner les manquements aux rgles budgtaires commis lgard
Dont 274 magistrats de CRTC, un magistrat non affect et 57 fonctionnaires dtachs dans ce corps. Donnes chiffres sur lactivit des juridictions financires, CRTC. Cest le code des juridictions financires qui prvoit le mode de nomination (Livre I, article L.121 et L.122) Le premier prsident, les prsidents de chambre et les conseillers maitres sont nomms par dcret pris en Conseil des ministres (L.121-1). 598 Livre II, article L210-1 et suivants. 599 Code des juridictions financires, Livre II, article L.221-2.
596 597 595

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de lEtat et de diverses collectivits et portant cration dune Cour de discipline budgtaire . Elle est compose du premier Prsident de la Cour des comptes, qui la prside, du Prsident de la section des finances du Conseil dEtat, qui est son vice-prsident et dun nombre gal de conseillers dEtat et de conseillers-matres la Cour des comptes. Ses membres sont nomms par 600 dcret pris en Conseil des ministres pour une dure de cinq ans .

Indpendance (pratique)
La Cour Nationale des Comptes est-elle effectivement indpendante des autres pouvoirs ? Note : 75 Il existe peu dexemple dinterfrence politique directe dans les affaires de la Cour des comptes. La Cour est indpendante essentiellement du fait de linamovibilit de ses membres. Dans son rapport dactivit 2010, la Cour rappelle quelle est membre de lINTOSAI, lOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques. Selon les dclarations de Lima (octobre 1977) et de Mexico (novembre 2007), les contrleurs des finances publiques doivent disposer de lindpendance fonctionnelle et organisationnelle ncessaire lexcution de leur mandat . Avoir les moyens de gestion du budget et des personnels, comme cest le cas de la Cour, est donc une des conditions lindpendance. Le mode de nomination des magistrats de la Cour les met directement en lien avec le pouvoir 601 excutif . Il faut relever ainsi quen dpit des relations troites de la Cour avec le Parlement, les fonctions du Premier prsident, ainsi que celles de prsident de chambre la Cour des comptes, ne figurent pas sur la liste des emplois dont la nomination par lexcutif est assortie dun avis, majorit qualifie, donn par le pouvoir lgislatif. La Cour et les CRTC sont relies au pouvoir politique, puisque si la Cour fixe son programme de travail en toute indpendance () les commissions des finances de lAssemble nationale ou du Snat peuvent demander la Cour de 602 raliser des enqutes sur la gestion des services ou des organismes quelle contrle . Il convient toutefois de signaler quune dcision du Conseil constitutionnel, en 2001, a raffirm lindpendance relative de la Cour lgard des autres pouvoirs en posant le principe dquidistance de la juridiction entre lexcutif et le lgislatif, et en rappelant que les demandes denqutes extrieures ne pourraient entraver la libre dtermination par la Cour de ses programmes de contrle. Nanmoins, il faut souligner la nomination rcente par le prsident de la rpublique dune conseillre de lElyse un poste de conseiller matre la Cour des comptes, nomination vivement conteste par l'association reprsentative des magistrats de la Cour des comptes car intervenue malgr l'avis dfavorable de son prsident, Didier Migaud. Cette pratique est considre comme un manquement aux principes qui rgissent depuis des dcennies le fonctionnement d'une juridiction indpendante .

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Code des juridictions financires, Livre III, titre I La Cour de discipline budgtaire et financire . Entretien avec Sylvain Huet. www.ccomptes.fr

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Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux citoyens dtre convenablement informs des activits et dcisions des juridictions financires ? Note : 100 Le cadre lgal prvoit des obligations de transparence pour la Cour des comptes . La Cour des comptes doit rendre un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques, dans lesquels elle expose ses observations et dgage les enseignements qui peuvent en tre 604 tirs , qui sont adresss au Prsident et quelle prsente au Parlement . Cest le Premier prsident qui adresse aux ministres et aux prsidents des organismes contrls les observations des chambres et qui communique au Parlement les rapports qui ont t demands la Cour et qui publie les rapports dont la Cour a dcid la publication. La LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) a largi le contrle de la Cour. Elle contribue au contrle du respect de lautorisation budgtaire vote par les deux assembles et elle doit transmettre au Parlement trois rapports : un rapport prliminaire relatif aux rsultats dexcution de lanne antrieure loccasion du dbat dorientation des finances publiques, un rapport relatif aux rsultats de lexercice antrieur et la gestion du budget joint au dpt du projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion et un rapport destin clairer le Parlement lorsque le Gouvernement opre des mouvements de crdits qui doivent tre ratifis par la plus prochaine loi 605 de finance (dcrets davance) . La Cour est galement charge de certifier la rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes des organismes nationaux du rgime gnral et des comptes combins de chaque branche et de lactivit de recouvrement du rgime gnral, elle tablit un rapport chaque anne prsentant son compte rendu. Le rapport est remis au Parlement et au 606 Gouvernement . Les CRTC sont galement concernes par ces obligations puisque les rapports quelles publient portent la fois sur les services, organismes et entreprises directement contrls par elle et sur les collectivits territoriales, tablissements, socits, groupements et organismes qui relvent de la comptence des chambres rgionales des comptes en vertu des dispositions du livre II . Ces rapports lorsquils sont devenus dfinitifs, doivent tre prsents au plus tt lassemble dlibrante de la collectivit ou de lorganisme contrl, et peuvent tre communiqus toute personne en faisant la demande. La CDFB est galement tenue de publier un rapport annuel, qui est annex au rapport public de la Cour des comptes. Les diffrents rapports dsigns par la loi doivent tre rendus publics, et remis au Prsident de la Rpublique et au Parlement. Ils doivent contenir diffrents lments et notamment les rponses des ministres et des reprsentants des collectivits territoriales, des tablissements, socits, groupements et organismes intresss (et) sont publis au Journal officiel de la Rpublique franaise.
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La Dclaration des Droits de lHomme et du citoyen prcise (article 15) que la Socit a le droit de demander compte tout Agent public de son administration . Les obligations sur les rapports de la Cour des comptes, Code des juridictions financires, Livre I, Titre III, Chapitre VI rapports publics , articles L.136-1 et suivants. 605 Loi organique n 2001-692 du 1 er aot 2001 relative aux lois de finances, article 58. 606 Loi organique n 2005-881 du 2 aot 2005 relative a ux lois de financement de la scurit sociale, article 12.
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Il est utile aussi dindiquer que dsormais la plupart des communications de la Cour rfrs, rapports dobservations dfinitives, rapports sur les entreprises publiques, rapports sur les organismes faisant appel la gnrosit publique font lobjet dune part, dun envoi aux commissions des finances du Parlement, dautre part, dune mise en ligne de sorte que le lgislateur comme le citoyen ont accs la quasi-totalit des travaux dfinitifs de la Cour.

Transparence (pratique)
Les actions et les dcisions de la Cour Nationale des Comptes sont-elles effectivement transparentes ? Note : 100 La Cour remplit ses obligations de publication de rapports annuels. Les rapports qui doivent tre lgalement publis le sont effectivement. La Cour publie en effet une quantit non ngligeable de rapports par an, en plus du rapport annuel dactivit. Avec larrive de son nouveau Premier prsident, elle sest mme engage dans un processus de publication de plus 607 en plus soutenu .
2009 2010 Rapports publics annuels (nombres dinsertions tome 1 et tome 1 (28+32) 1 (25+21) 608 2) Rapports publics thmatiques 7 6 Rapports sur les organismes faisant appel la gnrosit 6 2 publique Rapports et acte de certification prsents lappui des projets 6 6 de loi de finances et de loi de financement de la scurit 609 sociale Communications au Parlement au titre des art. 58-2 de la LOLF 11 16 et de lart. L.132-3-1 du CJF 610 Tableau 4 : Rapports de la Cour de comptes rendus publics et communications au Parlement

Laccs aux diffrents rapports pour les citoyens est trs facile. Ils sont dits par la Documentation franaise et ils sont mis en ligne sur le site de la Cour des comptes. Ainsi, dans la section Publications de la Cour des comptes , on trouve lensemble des rapports publics annuels depuis 611 1998, les rapports publics annuels thmatiques , les rapports sur les finances publiques, les rapports de contrles des organismes faisant appel la gnrosit du public, les enqutes demandes par le Parlement, ainsi que le recueil de jurisprudence et les arrts de la Cour. On trouve galement sur le site les rapports dactivit de la Cour depuis 2001. Les rapports des CRTC sont galement en libre accs sur le site des CRTC, par rgion. La Cour a prvu une refonte de son site internet dans le courant de lanne 2011. Pour lanne 2010, le site comptabilise 2 085 975 visiteurs uniques et 4 244 487 pages vues, le rapport public

Entretien avec Mme Anne Auclair Rabinovitch, charge de mission auprs du Procureur gnral prs la Cour des comptes, 16 juin 2011. 608 Les rapports publics de la Cour des comptes sappuient non seulement sur les travaux de la Cour, mais galement sur ceux des CRTC, ou sur ceux raliss conjointement par la Cour et les CRTC. De mme pour les rapports publics thmatiques. 609 Ces rapports et actes de certification sont prvus par les articles 58-3 58-6 de la loi organique relative aux lois de finances (rapports sur la situation et les perspectives des finances publiques, sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat et sur les mouvements de crdits oprs par voir administrative au sein du budget de lEtat ; acte de certification des comptes de lEtat) et par les articles LO. 132-2-1 et 132-3 du code des juridictions financires (rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, acte de certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale) . 610 Cour des comptes, Rapport public annuel 2011, tome 2, p.392. 611 De novembre 1991 Collectivits territoriales : gestion, trsorerie et dette jusqu mai 2011 les aides la pierre sept rapports pour lanne 2010.

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annuel 2009 en version intgrale a t tlcharg 99 863 fois, le rapport sur la Scurit sociale 612 2009 103 165 fois. Le premier rapport tlcharg est celui sur lEducation nationale (261 885) . Si les rapports de la Cour ne doivent pas lgalement tre lobjet dun dbat au Parlement, le Prsident de la Cour des comptes signale que pour la pour la premire fois, en plus de mon habituelle intervention de prsentation, le dpt du rapport sera suivi dun dbat lAssemble 613 nationale , pour lanne 2010.

Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que les juridictions financires rpondent de leurs actes et de leurs dcisions? Note : 100 La Cour publie un rapport public annuel. La publication dun rapport dactivit napparait pas dans la loi, bien quil existe dans les faits. La Cour est une institution suprieure de contrle indpendante, elle est soumise au contrle budgtaire du Parlement. En tant quorgane administratif, elle est soumise au contrle a priori du contrle financier, elle nest pas soumise dautre contrle. Elle est budgtairement rattache au Premier ministre. Les organismes contrls peuvent contester les observations de la Cour au cours de la procdure contradictoire et de par leur droit de rponse pour les insertions au rapport public. En tant quinstitution juridictionnelle, ses arrts sont susceptibles dun recours en cassation devant 614 le Conseil dEtat . Les CRTC sont soumises un mcanisme de contrle par la Cour des comptes : La Cour des comptes est charge dune fonction permanente dinspection lgard des chambres rgionales et territoriales des comptes. Cette fonction est confie une mission prside par un magistrat de la 615 Cour des comptes ayant au moins le grade de conseiller matre.

Redevabilit (pratique)
Dans quelle mesure les juridictions financires rendent-elles compte et rpondent-elles effectivement de leurs actes et de leurs dcisions? Note : 75 La Cour publie chaque anne son rapport dactivit. Il est disponible sur son site internet. Le rapport dactivit 2010 fait 56 pages. Il contient des informations prcises, sur lorganisation gnrale de la Cour, des CRTC et de la CDBF et sur leur rle, des chiffres sur lactivit juridictionnelle de la Cour, sur la certification des comptes du rgime gnral de la Scurit sociale, des lments sur linformation au citoyen avec des explications sur les diffrentes publications de la Cour, sur le suivi des recommandations, des lments sur les liens entre la Cour et le Parlement, sur les relations internationales de la Cour, un bilan sur le budget, les ressources humaines, les formations, etc.
Cour des Comptes, rapport dactivit 2010. Intervention de M. Didier Migaud, Premier prsident, prsentation la presse du rapport public annuel, jeudi 17 fvrier 2011. 614 Code des juridictions financires, article R143-3. 615 Code des juridictions financires, Livre I, Article L.111-10.
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Le rapport dactivit 2010 insiste notamment sur la communication de la Cour des comptes vers le public et vers la presse. La Cour a tenu 17 confrences ou points de presse loccasion de la publication de rapports. Sur 5642 retombs mdias comptabilises de fvrier dcembre 2010 616 (janvier 2010 nest pas comptabilis car le dcs de Philippe Seguin a entrain une hausse de la 617 mdiatisation), la presse crite en gnre 58%, internet 25%, la radio 10% et la tlvision 7% . Dans la pratique, les CRTC sont effectivement soumises au contrle de la Cour des comptes : la mission dinspection de la cour des comptes apprcie minutieusement les CRTC. Les rsultats sont confidentiels. Il ne sagit pas dun vritable contrle, mais plutt dun audit interne non publi. Elle analyse les activits, lorganisation, les mthodes de travail et les normes mises en uvre 618 loccasion des contrles .

Dispositifs visant garantir l'intgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit des juridictions financires ? Note : 100 Lintgrit des membres de la Cour et des CRTC est garantie par diffrentes rgles. Le code des juridictions financire indique que les magistrats de la Cour des comptes et des CRTC prtent serment. Le magistrat prte serment, lors de sa nomination dans le corps, () devant la cour runie en audience solennelle, sur rquisition du procureur gnral, de bien et fidlement remplir ses fonctions, de garder le secret des dlibrations et de se comporter en tout comme un 619 digne et loyal magistrat. Il ne peut en aucun cas, tre relev de son serment . Les greffiers prtent galement serment, de ne rien rvler ou utiliser de ce qui sera port leur connaissance 620 loccasion de lexercice de leurs fonctions . Le code prvoit un systme de sanctions disciplinaires pour les magistrats de la Cour des 621 comptes : toute faute commise par un magistrat dans lexercice de ses fonctions ou tout manquement aux devoirs de ltat de magistrats exprims dans le serment prt en application de larticle L.120-3 lexpose une sanction disciplinaire . Les sanctions vont de lavertissement la rvocation, elles sont prononces par lautorit investie du pouvoir de nomination, sur proposition du Conseil suprieur de la Cour. Cest, de mme, le conseil suprieur des chambres rgionales qui exerce le pouvoir disciplinaire sur les magistrats des CRCT, selon le mme type de mcanismes, qui sont dcrits dans le code des juridictions financires, Livre II, premire partie, titre II, chapitre III Discipline . Les procdures sont contradictoires. Il existe une charte de dontologie, arrte par le Premier prsident en 2006. Elle dispose que les personnes charges de contrle respectent le secret professionnel qui touche notamment les investigations et les dlibrations. Elles sabstiennent de communiquer tous les documents ou informations ayant un caractre confidentiel ou dont la publicit revient la juridiction . La charte a institu un collge de dontologie qui peut tre appel examiner toute situation individuelle pouvant poser un problme dontologique. Lensemble des personnels de la Cour et des CRTC,

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Il tait alors le Premier prsident de la Cour des comptes. Cour des Comptes, rapport dactivit 2010. Entretien avec Sylvain Huet. 619 Code des juridictions financires, Livre I, article L.120-3. Le mme serment pour les CRTC, Livre II article L.212-9. 620 Cour des Comptes, rapport dactivit 2010. 621 Livre I, titre II, Chapitre III, Discipline, article L.123-1.

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fonctionnaires et magistrats, sont soumis au statut gnral de la fonction publique, donc par exemple au secret professionnel (article 26). Le rgime dincompatibilit lgale du code des juridictions financires est le plus svre de la 622 fonction publique pour les magistrats des chambres rgionales des comptes . En effet, de nombreuses incompatibilits sont prvues par le code, Livre II, article L.222-2 et suivants. Les incompatibilits portent sur lexercice de fonctions telles un mandat au Parlement ; linterdiction davoir exerc une fonction publique lective depuis moins de cinq ans dans le ressort de la chambre ; dtre mari, avoir conclu un pacte civil de solidarit ou vivre en concubinage notoire avec un dput ou un snateur, le prsident du conseil rgional, un prsident de conseil gnral, un maire (ou un prsident dun tablissement public) du ressort, etc. A linverse, les magistrats de la Cour des comptes ne sont soumis aucun rgime dincompatibilits alors quils peuvent se voir confier le contrle de secteurs dactivits dont ils ont pu tre les acteurs dans des fonctions antrieures. Enfin, il est rappel que toutes les dcisions des juridictions financires sont prises de faon collgiale (Code des juridictions financires). Le problme de la conciliation entre la publicit des travaux rpondant au droit du citoyen-lecteur dtre inform et le principe de neutralit et de rserve pendant les priodes lectorales a reu des rponses nuances et des pratiques subtiles. me alina du code des juridictions financires- dispose que le rapport Larticle L243-5 5 dobservations [de la CRTC] ne peut tre publi ni communiqu ses destinataires ou des tiers compter du premier jour du troisime mois prcdent le mois au cours duquel il doit tre procd des lections pour la collectivit concerne . Des dispositions de mme nature nexistent pas pour les publications de la Cour des comptes. Toutefois, celle-ci sattache ne pas rendre publics des rapports dont le contenu et les conclusions seraient susceptibles dinfluencer les lecteurs pendant la priode - lgale - de la campagne lectorale, prsidentielle, lgislative ou locale.

Dispositifs visant garantir l'intgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit des juridictions financires est-elle effectivement garantie? Note : 75 Il ny a pas dlments qui feraient penser que la charte de dontologie, arrte par le Premier prsident en 2006 nest pas majoritairement respecte. Il arrive toutefois que des magistrats partent en dtachement dans des entits administratives et que revenus la Cour ils soient conduits les contrler ou sexprimer en dlibr, ce qui, dontologiquement, peut poser problme. Certaines nominations de conseillers de la Cour au tour extrieur ont aussi videmment un caractre politique. Dans leur carrire antrieure, ces membres doivent toutefois avoir acquis soit une bonne exprience de l'administration, particulirement en matire conomique, financire et sociale, soit une pratique prouve de la fonction de contrle, 623 soit les deux .

Entretien avec Sylvain Huet. JORF n 296 du 22 dcembre 2006 texte n 146 Avis d u premier prsident de la Cour des comptes relatif la nomination au tour extrieur la Cour des comptes.
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Ce qui pose parfois problme au demeurant, ce ne sont pas tant les qualits professionnelles et intellectuelles de ses membres que leur conservation de fonctions lectives locales elles-mmes sujettes au contrle de la Cour ou des CRTC. Dans la plupart des cas, la Cour sattache ne pas affecter ses magistrats des contrles qui pourraient les mettre dans une situation de conflit dintrts. Il est dusage que, dans les formations 624 dlibrantes, le magistrat demande se dporter , sans prendre part aux dbats et aux dlibrs.

Efficacit des audits

Les juridictions financires ralisent-elles un audit efficace des finances publiques? Note : 75 La Cour des comptes et les CRTC ralisent des audits rguliers . Nanmoins, lintroduction de nouvelles fonctions fait craindre une diminution des contrles. La Cour labore chaque anne plusieurs rapports : un rapport relatif aux rsultats de lexercice antrieur et la gestion du budget joint au dpt du projet de loi de rglement (), un rapport destin clairer le Parlement lorsque le gouvernement opre des mouvements de crdits qui doivent tre ratifis par la prochaine loi des finances (), un rapport sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale, un rapport sur la situation des finances publiques, contribution 626 au dbat dorientation budgtaire organis chaque anne avant lt . En dehors des rapports obligatoires et des travaux demands par le Parlement, la Cour des comptes fixe elle-mme un programme de contrle pluriannuel avec les priorits et un programme annuel. De mme, le programme annuel de contrle des CRTC est arrt par son Prsident, aprs consultation des magistrats et avis du ministre public. Les comptes des comptables publics, des collectivits et organismes relevant de leur comptence sont gnralement jugs tous les quatre ans. La chambre choisit les organismes dont elle examinera la gestion parmi ces contrles ou parmi dautres, notamment pour les entits non soumises la comptabilit publique (associations 627 subventionnes, secteur dconomie mixte, OPAC, etc.) . La Cour et les CRTC peuvent 628 travailler ensemble sur certains dossiers . Un comit de liaison, compos de sept conseillersmatres des sept chambres de la Cour et de sept prsidents de CRTC, arrte les sujets communs et une formation inter juridictions peut tre constitue. Un contrle de la Cour ou des CRTC concerne les comptes, la gestion ou les deux. Pour les CRTC, les contrles seffectuent sur pices , partir des documents comptables adresss chaque anne la chambre ou sur place . Ces contrles impliquent de la Cour notamment quelle soit en mesure de nouer et entretenir de bonnes relations avec les institutions contrles, ne serait-ce 629 pour pouvoir accder des informations de qualit . La Cour et les CRTC ont le droit de procder
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La codification de ce principe du dport est actuellement discute. Lorsque la Cour certifie les comptes de lEtat ou dun organisme, elle est frquemment amene mettre des rserves ; or, la suite des rponses apportes par ladministration, la Cour lve certaines de ces rserves, ce qui dmontre que son action est en partie suivie deffets. Sagissant des contrles de CRTC, si les lus locaux commettent des erreurs releves par les CRTC et quils font la sourde oreille , ces rapports sont ensuite publics, et les mdias locaux en sont friands... Les observations des CRC deviennent alors une arme de la politique locale. 626 www.ccomptes.fr . 627 www.ccomptes.fr. 628 Plusieurs rapports sur le site de la Cour des comptes renvoient des travaux communs de la Cour et des CRTC. Voir par exemple dans le cadre dune enqute commune relative au RMI et au RSA, le Rapport dobservations dfinitives de la chambre rgionale des comptes sur la mise en uvre, par le conseil gnral du Cher, du revenu minimum dinsertion et du revenu de solidarit active, CRC Centre, 19/05/2011. Voir galement Jean-Philippe Vachia, Lvolution des travaux communs entre la Cour et les Chambres Rgionales des Comptes (les formations inter-juridictions) , Colloque Lvolution des juridictions financires, Paris, 1er et 2 dcembre 2011. 629 Entretien avec Anne Auclair Rabinovitch.

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 toutes les investigations quelles jugent utiles lexcution de la mission, laccs aux documents concernant les comptes ou la gestion de lorganisme ne peut pas leur tre refus sous peine 630 damende . Les rapports raliss par les CRTC sont communiqus llu ou au responsable de ltablissement et font lobjet dune inscription lordre du jour, pour le contrle des communes, par exemple, avant de rendre public le rapport, le maire doit inscrire lordre du jour de son 631 assemble dlibrante la lecture du document et organiser un dbat . La procdure est contradictoire, ainsi, avant le jugement ou avant le rapport dobservation dfinitif, le comptable ou les responsables contrls ont un droit de rponse par crit (les rponses sont galement disponibles sur le site internet des CRTC). Pour prendre un exemple de rapport dobservations 632 dfinitives des CRTC : le rapport sur la gestion de la commune de Saint-L contient des lments de suivis du contrle prcdent, un examen de la fiabilit des comptes, lanalyse de lexcution budgtaire du budget principal, des lments sur des spcificits locales, sur la gestion du personnel, sur la commande publique et se termine par les recommandations de la chambre. Le prcdent examen de gestion de la commune stait droul sur les annes 1998-2003 et avait donn lieu un rapport dat du 30 mai 2005. Il faut ajouter que la Cour sest vu ajouter deux nouveaux rles sur la certification des comptes (des comptes de lEtat depuis 2001 et de la scurit sociale depuis 2005) et lvaluation des politiques publiques (introduite dans la Constitution en 2008), qui dune part se rvlent extrmement chronophages et, dautre part, risquent de faire diminuer la rgularit des contrles.

Dtection et sanction des malversations

Les juridictions financires parviennent-elle dtecter et sanctionner les malversations commises loccasion de la gestion des finances publiques? Note : 50 Lorsque la Cour ou les CRTC dtectent des irrgularits (dtection de malversations ou prsomption de faits de cette nature) loccasion de leurs contrles, elles les transmettent lautorit comptente.. Les CRTC procdent trois types de contrles : le contrle budgtaire (statuer sur le budget des collectivits locales), l examen de gestion (statuer sur la gestion de lorganisme contrl), qui donnent lieu la formulation dobservations et le contrle juridictionnel des comptes . Cest ce contrle juridictionnel qui leur vaut le statut juridique de juridictions part entire, puisquil 633 sagit dun contrle donnant lieu des jugements faisant grief . La chambre statue sur les 634 comptes de lorganisme et accorde au comptable un quitus ou dcide de sa mise en dbet . La Cour exerce le mme contrle juridictionnel sur les comptables publics. La Cour et les CRTC effectuent donc un jugement des comptes , procdure au terme de laquelle la Cour rend des arrts et les CRTC des jugements.

Les organes contrls accdent nanmoins aux demandes de pices. Entretien avec Sylvain Huet. 632 Chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la commune de Saint-L (Manche), annes 2005-2010, le 15 avril 2010. 633 Olivier Benoit, Les chambres rgionales des comptes face aux lus locaux, les effets inattendus dune institution , Revue franaise de science politique, 2003/4 (vol. 53), p.535. 634 Situation dun comptable public, ou dun comptable de fait, dclar dbiteur dun organisme public raison dirrgularit commises dans la gestion ou la conservation de ces deniers. Par extension : montant dont le comptable est dclar redevable , www.ccomptes.fr
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La Cour peut aussi engager une procdure de gestion de fait. Il sagit alors de dclarer comptable, toute personne qui se serait immisce, sans avoir la qualit de comptable public, dans le maniement en recettes ou en dpenses de deniers publics. En ce cas, le comptable de fait doit produire un compte, obtenir la reconnaissance dutilit publique des dpenses opres par lassemble dlibrante comptente. Le juge des comptes peut le dclarer quitte ou le mettre en dbet. En outre, il peut lui infliger une amende. Ces dernires annes, de nombreuses procdures de gestion de fait ont conduit des condamnations concernant notamment des lus locaux, qui sont en outre privs de leur qualit dordonnateur pendant toute la procdure qui peut durer plusieurs annes. Si la Cour ou les CRTC dcouvrent des irrgularits commises par les gestionnaires, elles les signalent aux autorits administratives comptentes ou aux autorits judiciaires. Elles peuvent aussi dfrer faits en cause la CDBF (Cour de discipline budgtaire et financire) et, le cas chant, en informer le Procureur de la Rpublique comptent. La CDBF est charge de sanctionner les atteintes aux rgles rgissant les finances publiques, commises par toute personne intervenant dans la gestion publique, principalement les ordonnateurs. Les sanctions quelle prononce sont des amendes et ses arrts peuvent faire lobjet dun recours en cassation devant le Conseil dEtat. En 2010, la CDBF a enregistrs 8 dfrs : 3 635 classements avant instruction, 2 classements aprs instruction, 3 arrts rendus . Le Service central de prvention de la corruption (SCPC) insiste sur le rle de la Cour et des CRTC : on pourrait penser que les administrations et leur corps de contrle, au plus prs de la matire, soient les principaux pourvoyeurs de lautorit judiciaire. Cette attente paraissait lgitime, larticle 40 du Code de procdure pnal, imposant toute autorit constitue, tout fonctionnaire qui dans ses fonctions acquiert la connaissance dun crime ou dun dlit den donner avis sans dlai au procureur de la Rpublique. Force est de constater que lefficacit et la fluidit attendues ne sont 636 pas au rendez-vous. Seules les juridictions financires font exception cette remarque . Si seul le reprsentant du ministre public peut transmettre des faits au pnal, le rapport du SCPC montre lefficacit des juridictions financires et particulirement des CRTC. En 2010, la Cour a adress 637 deux transmissions de prsomptions dinfractions pnales lautorit judiciaire et les CRTC 638 trente-trois . Si la Cour se montre moins dispose agir pnalement que les CRC, cest que son 639 action peut aussi emprunter dautres canaux non moins efficaces . Elle dispose tout dabord dautres procdures rpressives comme le recours pour le traitement des irrgularits de gestion devant la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF). Vu sa capacit daccs suprieure un grand nombre dinformations, la Cour peut galement agir par le biais de la simple communication de pices et de documents. La CDBF, charge de sanctionner les fautes lourdes commises par les agents de l'Etat dans la gestion des finances publiques vient dailleurs 640 dtre saisie dans le cadre de l'affaire Tapie . En sont justiciables les membres des cabinets ministriels, les fonctionnaires et les personnes lies un organisme soumis au contrle de la Cour des comptes ou des chambres rgionales des comptes. La premire chambre de la Cour des comptes vient de dcider de transmettre au procureur gnral de cette juridiction financire un
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Cour de discipline budgtaire et financire, Rapport prsent au Prsident de la Rpublique, fvrier 2011. Service central de prvention de la corruption, Rapport pour lanne 2008 au premier ministre et aux gardes sceaux, ministre de la justice, p.15. 637 Cour des comptes, Rapport public annuel 2011, tome 2, p.393. Par ailleurs, le nombre de transmissions au Parquet par signalement semble avoir sensiblement diminu ces dernires annes. 638 Cour des comptes, Rapport public annuel 2011, tome 2, p.402. 639 Entretien avec Anne Auclair Rabinovitch. 640 Information publie sur le site du Nouvel Observateur le 22 mars 2011.

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rapport mettant en cause J.-F. Rocchi, le prsident du Consortium de ralisation (CDR), la structure publique charge de liquider le passif du Crdit lyonnais. Bernard Scemama, le prsident de l'EPFR, l'tablissement public qui supervise et finance le CDR, est galement vis par cette 641 procdure . La Cour a t galement sollicite dans laffaire des sondages de lElyse et amene transmettre des pices clairant ce dossier.
Article 40 du Code de Procdure Pnal 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2 2 1 1 1 4 Article R.135-3 du Code des juridictions financires 2003 2004 2005 2006 2007 2008 21 37 30 27 28 17 642 Tableaux 5 et 6 : Nombre daffaires transmises au pnal, affaires dorigine CRTC entre 2003 et 2008

Le fait que les rapports de la Cour et des CRTC soient publics dclenche en gnral des polmiques publiques, sils mettent en avant des malversations ou des irrgularits. Lopposition locale ou la presse se chargent de demander des comptes . Ce poids mdiatique de la Cour et des CRTC nest pas le moindre de ses pouvoirs.

Amlioration de la gestion financire

Les juridictions financires parviennent-elles faire progresser la gestion financire de ladministration ? Note : 100 La formulation de recommandations est une priorit pour la Cour aussi bien que pour les CRTC. Comme le rappelle Anne Auclair Rabinovitch (charge de mission auprs du Procureur gnral prs la Cour des comptes), la Cour dveloppe cet effet de nombreuses valuations de politiques publiques. La Cour nest dailleurs pas dabord l pour dire le droit. Son action vise surtout rendre service aux institutions et tablissements contrls pour aider lEtat et ses administrations 643 mieux grer les deniers publics utiliss . Au-del de lnonciation de critiques dans les diffrents rapports de la Cour et des CRTC, la formulation de recommandations est trs importante. La Cour fait connaitre ses observations au ministre ou lorganisme concern par diffrentes communications administratives : le rfr est adress un ministre par le Premier prsident de la Cour, il sert attirer lattention sur des irrgularits ou des erreurs et suggre les moyens dy remdier. Les rapports particuliers sur une entreprise publique par exemple sont galement un moyen dadresser des recommandations aux dirigeants de lentreprise, aux ministres de tutelle et aux commissions des finances du Parlement. Bien sr, le rapport public annuel contient les insertions , nom donn spcifiquement aux observations de la Cour. Tous les rapports de la Cour et des CRTC prennent en compte le contrle prcdent, afin de suivre la mise en place des recommandations : lorsque la Cour ou une chambre rgionale retourne dans une collectivit dj contrle, les magistrats instructeurs regardent toujours les suites donnes au 644 prcdent contrle et les effets quil a eu sur la gestion .
641

http://www.lemonde.fr/politique/article/2011/03/23/affaire-tapie-la-cour-de-discipline-budgetaire-estsaisie_1497133_823448.html 642 Service central de prvention de la corruption, Rapport 2008. 643 Entretien du 16 juin 2011. 644 Entretien avec Sylvain Huet.

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Le rapport public annuel de la Cour des comptes (2011) est divis en deux tomes : le premier est intitul Observations des juridictions financires , il dtaille en 711 pages les lments accumuls par la Cour, les CRTC et la CDBF ; le second est ddi aux Suites donnes aux observations des juridictions financires , en 426 pages. La seconde partie sert aussi bien constater des progrs de gestion suite ses recommandations qu souligner les recommandations qui nont pas t suivies deffet. Prenons un exemple : la Cour a rendu un rapport en 2002 sur le Centre national de la fonction publique territoriale qui mettait en vidence de nombreuses dfaillances et dans certains cas des irrgularits dans la gestion de ltablissement . La Cour a suivi la mise en place du plan de redressement et constate la persistance de nombreuses insuffisances, quelle jugeait proccupantes et une application insuffisamment rigoureuse des nouvelles directives . Le rapport 2011 contient les observations dun nouveau contrle, au cours duquel la Cour sest particulirement attache examiner les suites rserves ses prcdentes recommandations et la mise en uvre de la rforme issue de la loi du 19 fvrier 2007. La cour a constat la persistance 645 de graves anomalies de gestion .

Recommandation gnrale Garantir le principe dune responsabilit financire des gestionnaires publics, ministres et lus locaux.

645

Cour des comptes, Rapport public annuel 2011, tome 2.

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9. Autorits de Lutte contre la Corruption Rsum

Il nexiste pas proprement parler en France dautorit de lutte contre la corruption (ci-aprs ALC) 646 rpondant prcisment au cadre des tudes NIS . Nous sommes plutt en prsence dune myriade dorganismes, disperss dans les diffrents piliers couverts par ltude, et dont les activits ont voir avec certains aspects de la lutte anti-corruption. Sans se prononcer sur la question de savoir sil tait recherch par les pouvoirs publics, force est au moins de constater que cet miettement est connu et que sa traduction concrte contribue labsence de renforcement de la lutte anti-corruption dans lhexagone. Au sein du Ministre de lIntrieur existent ainsi plusieurs services spcialiss (Brigade centrale de lutte anti-corruption - BCLC, Office central de rpression de la grande dlinquance financire, Brigade financire). Est par ailleurs rattache au ministre de lconomie et des finances une cellule de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (TRACFIN). Enfin, lorsque la CNCCFP contrle les recettes et dpenses des candidats et organisations politiques, son travail peut se rapprocher de celui dun organisme qui participe de cette lutte contre la corruption. Finalement, plutt que dexclure ce pilier, nous avons prfr y traiter de deux institutions dont les missions se centrent essentiellement sur la prvention de la corruption, institutions par ailleurs difficiles positionner au sein dun autre pilier : dune part, la Commission pour la transparence financire de la vie politique (CTFVP) et de lautre, le Service central de prvention de la corruption 647 (SCPC) . Globalement, les moyens matriels, financiers et humains (numriquement parlant) mis disposition de ces deux organismes paraissent drisoires, leurs membres actuels tentant nanmoins de travailler dans une grande indpendance desprit. La gouvernance des deux organismes renvoie des cadres et des pratiques distincts. Si celle du SCPC a un temps pos problme, elle semble stre rcemment amliore. Par ailleurs, le cadre lgal parfois peu toff ne semble en rien empcher leurs membres de travailler aujourdhui dans la transparence, de faon intgre et responsable. Toutefois, les pouvoirs de ces organisations sont le reflet des maigres moyens qui leur sont allous. Leur action reste essentiellement prventive et ducative (et sur ce second point les publics touchs mriteraient dtre largis et diversifis). En outre, en ce qui concerne la conduite dinvestigations et denqutes, les pouvoirs denqute administrative reconnus ces deux institutions sont clairement inexistants et ce malgr les demandes publiques rgulirement formules en ce sens par leurs responsables.

646

Une Autorit de Lutte contre la Corruption y est dfinie comme une autorit publique indpendante et permanente, charge de lutter contre la corruption travers des actions rpressives et prventives, et de faire voluer lenvironnement social et conomique de sorte le rendre moins propice la corruption. 647 La terminologie ALC a nanmoins t conserve dans les questions cadres (de la mthodologie SNI) de chaque sous-partie de ce chapitre.

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Structure et organisation
Cr en 1993, le Service central de prvention de la corruption est un service composition interministrielle plac auprs du ministre de la Justice. La Commission pour la transparence financire de la vie politique, Autorit administrative indpendante qui existe depuis 1988, est compose de conseillers dEtat, de conseillers la Cour de cassation et de conseillers matres la Cour des comptes.

Ressources (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur assurent-elles lALC les ressources lui permettant dassumer efficacement son rle ? Note : 25 Les ressources dont disposent les deux institutions ne sont pas encadres par un cadre lgal propice ou optimal. Leurs situations sont cependant distinguer. Le SCPC bnficiait jusquen 2009 dune ligne budgtaire autonome et de locaux allous par le Ministre de la Justice (ci-aprs MJ ). Depuis, cette ligne a disparu et son activit est dsormais prise en charge par le Secrtariat gnral du ministre de la Justice. Pourtant, le SCPC nest pas un service du MJ mais un organisme vocation interministrielle, plac auprs du ministre du MJ. En consquence, le SCPC se retrouve en situation davoir rengocier constamment ses moyens, 648 souvent au coup par coup, dans un contexte daustrit budgtaire .

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M. Badie, chef du Service, entretien du 19 mai 2011.

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Sagissant de la CTFVP, son prsident reconnat galement la faiblesse apparente des ressources matrielles mises sa disposition en ajoutant que cela ne constitue toutefois pas un blocage 649 pour son fonctionnement . Les fluctuations ventuelles des moyens budgtaires allous ces institutions ne sont pas adosses des indicateurs de performance. Par ailleurs, aucune des deux nest en mesure de se procurer de ressources supplmentaires, notamment via la confiscation de biens, eu gard aux 650 pouvoirs limits qui sont les leurs .

Ressources (pratique)
LALC dispose-t-elle effectivement des ressources appropries lui permettant d'assumer efficacement son rle? Note : 25 Sous rserve de la remarque du prsident de la CTFVP au point prcdent observant que la 651 faiblesse des moyens nempche pas cette commission de travailler , force est de constater que les moyens affects ces deux organisations sont trs limits, mme si ces deux institutions mobilisent un personnel hautement qualifi. La CTFVP cote de 352 000 306 000 euros annuellement (entre 2007 et 2010) pour ce qui concerne les dpenses de personnel. Cinq fonctionnaires dtachs temps plein sont rmunrs par cette autorit administrative indpendante auxquels sajoutent neuf rapporteurs rtribus la vacation et ne consommant aucun quivalent temps plein (ETP). La prsidence de linstitution, assure par le vice-prsident du Conseil dEtat, est une fonction non rmunre. Sagissant du SCPC, dfaut de pouvoir donner un ordre de grandeur financier, son directeur 652 souligne le caractre trs insuffisant des ressources qui lui sont affectes . Ce service emploie par ailleurs moins de dix personnes et ses effectifs sont en baisse. Difficult supplmentaire : compte-tenu du rattachement du SCPC auprs du ministre de la Justice et de sa gestion administrative par ce ministre, la question de la prise en charge financire des agents susceptibles de provenir dautres ministres nest pas rsolue (le ministre de la Justice na pas vraiment les moyens de les prendre en charge). Le SCPC a dispos, de son origine en 1993 jusqu fin 2008, de locaux autonomes lous dans des quartiers prestigieux et onreux de la capitale. Depuis 2009, il est hberg dans des locaux plus ordinaires abritant diffrents services administratifs du MJ (en pntrant dailleurs dans ce btiment, le visiteur est bien en mal de trouver un panneau signalant la prsence de ce service dans les locaux). Le prsident de la CTFVP est le vice-prsident du Conseil dEtat (nomm en par dcret en conseil des ministres parmi les conseillers dEtat). Le chef du SCPC, un magistrat de lordre judiciaire, est quant lui nomm par dcret du Prsident de la Rpublique mais, comme le rappelle son chef
R. Dosire, C. Vanneste, Rapport dinformation au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur les autorits administratives indpendantes, n 2925, 28 octobre 2010 p.258 et entretien avec M . Jean-Marc Sauv du 3 mai 2011. 650 M. Badie, dans son entretien du 19 mai 2011 ajoute que depuis la loi n 158 du 10 juillet 2010 a t in stitu une Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqus (AGRASC) en capacit de faire fructifier de telles ressources. 651 Et sans prsager dventuelles rformes venir susceptibles de redfinir la place et les missions de cette commission qui pourraient appeler une redfinition de ses moyens budgtaires (cf. infra). 652 Entretien du 19 mai 2011 et rapport SCPC 2010.
649

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actuel, pas sur des critres politiques. A la tte du SCPC, cinq directeurs se sont succds depuis 1993. Il nexiste pas de formation spcialise pour intgrer ce service et le directeur est libre de choisir son personnel et se proccupe dajuster du mieux possible la personne recrute au profilage du poste. En moyenne, les agents restent quatre cinq ans dans linstitution et peuvent bnficier 653 de formations et dopportunits de carrire satisfaisantes .

Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance de lALC? Note : 75 Les rgles organisant lindpendance du SCPC et de la CTFVP sont satisfaisantes. A la CTFVP sigent le vice-prsident du Conseil dEtat, le Premier prsident de la Cour de cassation et le Premier prsident de la Cour des comptes : autant de hauts responsables apportant crdit et autorit linstitution. Le fonctionnement collgial de la commission garantit galement cette indpendance, tout comme le fait que ses membres sont recruts parmi des conseillers honoraires de la Cour des comptes et de la Cour de cassation. Lorsque la commission se runit en formation plnire, non seulement les neuf membres et leurs supplants sont prsents mais cest galement le cas de la totalit des rapporteurs, ce qui constitue l encore un gage certain dindpendance. Concernant le SCPC, le fait quun magistrat soit plac la tte de ce service confre aussi une certaine garantie dindpendance. Sauf infraction disciplinaire grave, le directeur (nomm pour quatre ans) et les conseillers du service ne peuvent tre dmis de leurs fonctions. Lors de lentretien, le directeur du SCPC insistait sur le fait qu tous les niveaux de linstitution, les recrutements sappuient sur des fiches de postes prcises, adosses des critres professionnels bien dfinis. Nanmoins, le directeur du SCPC est nomm par dcret de lexcutif.

Indpendance (pratique)
LALC est-elle effectivement indpendante des autres pouvoirs? Note : 75 En pratique, les deux organismes sont aujourdhui effectivement indpendants, mme si de par le pass tel ne fut pas toujours le cas, notamment en ce qui concerne le SCPC. Au milieu des annes 654 1990, lhistoire de la naissance du SCPC fut en effet entache de pressions politiques . Les pouvoirs publics nommrent mme pour diriger un temps le service un procureur qui stait fait

Certains regrettent nanmoins que les fonctionnaires dtachs au sein du SCPC soient petit petit oublis par leur administration dorigine en termes davancement. 654 Armelle Thoraval, Un verrouillage nul et non avenu. Les contre-feux du garde des Sceaux se retournent contre le pouvoir , Libration, 26 septembre 1995.

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connatre pour avoir refus plusieurs magistrats la possibilit de poursuivre leurs investigations 655 dans diffrentes affaires des HLM de Paris et des Hauts-de-Seine . Les deux responsables interrogs sur ce point ont t unanimes. Mme si la nomination de ces deux hauts responsables procde de lexcutif, sur le plan de lactivit, leurs institutions travaillent aujourdhui de manire totalement indpendante et sans subir de pressions ou dinterfrences du pouvoir. Jamais lun des responsables ayant occup ces fonctions na t rvoqu avant le terme de sa mission. On peut ajouter quil suffit de parcourir les rapports dactivits rgulirement publis par ces organisations et endosss par leurs plus hauts dirigeants pour sapercevoir combien leurs institutions ne manquent pas de dvelopper des points de vue critiques et comportent des 656 propositions de rformes qui ne sont pas ncessairement acceptes par les pouvoirs publics . Pour ne prendre quun exemple, dans lintroduction du dernier rapport du SCPC, le chef du service rappelle combien les missions initiales de son organisation ont t rduites ds lorigine. Il souligne galement combien, dannes en annes, le nombre des demandes davis ou de concours adresss au SCPC par les autorits administratives, politiques ou judiciaires qui en ont la possibilit lgale, diminue . Il constate enfin linadaptation de son institution aux besoins actuels de la socit franaise et son manque cruel de moyens en proposant des pistes de rforme aux pouvoirs 657 publics .

Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux citoyens dtre convenablement informs quant aux activits et au processus de dcision des autorits de lutte contre la corruption? Note : 75 En ce qui concerne la transparence des activits des deux organismes, les textes prvoient la diffusion de rapports dactivits. Le SCPC doit publier des rapports annuels et ces rapports sont diffuss en ligne et accessibles tous ceux qui souhaitent les consulter. En ce qui concerne la CTFVP, les textes sont plus souples : la Commission pour la transparence financire de la vie politique tablit, chaque fois quelle le juge utile et, en tout tat de cause, tous les trois ans, un rapport publi au Journal officiel de la 658 Rpublique franaise . Les personnels des deux institutions sont assujettis un devoir gnral de rserve relativement aux dossiers individuels quils sont amens traiter. En ce qui concerne les avis du SCPC, les informations quil transmet aux autorits administratives et politiques ne sont pas publies. Les avis

Le Canard enchan du 6 mars 2002. Voir notamment les rapports traitant de la corruption dans les jeux et des conflits dintrts, trs proactifs lpoque de leur parution. 657 Service central de prvention de la corruption, Rapport 2010. 658 Article 3 de la loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique.
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sur les enqutes en cours (demands par les magistrats, procureurs) sont pour leur part verss au 659 dossier de la procdure judiciaire et, de ce fait, accessibles aux parties intresses .

Transparence (pratique)
Les autorits de lutte contre la corruption rendent-elles effectivement publiques les informations relatives leur activit ? Note : 75 Les deux organismes rendent effectivement des comptes sur leurs activits. Pour autant, leurs rapports respectifs sont assez diffrents. Le rapport type du SCPC donne des informations sur les activits lies ses missions (centralisation des informations ncessaires la dtection et la prvention de la corruption, concours apports aux autorits judiciaires, avis sur des mesures susceptibles de prvenir des faits de corruption, actions de formation et de sensibilisation, actions internationales, et actions vers les entreprises), puis il dveloppe toute une srie dinformations, danalyses et de rflexions sur des thmatiques souvent en rapport avec lactualit (le rapport de 2008 est ainsi largement consacr la crise des subprimes et la rsurgence des fraudes dans la finance mondiale) et il sachve gnralement par la prsentation de riches annexes (proposant des guides dontologiques et des lments de jurisprudence). Ces informations ne permettent toutefois gure dapprhender le dlai moyen de traitement des plaintes et rclamations, ou la proportion des plaintes ayant donn lieu une enqute, car ces types dactions ne sont pas du ressort du SCPC (cf. partie ci-aprs prcisant le rle de ce service). La CTFVP a pour sa part mis la disposition du public et des personnes assujetties un site internet www.commission-transparence.fr. On peut aussi bien y trouver le formulaire de dclaration, les textes en vigueur, que des rponses aux questions qui se posent frquemment. Ses rapports sy trouvent galement. Gnralement, ils prsentent un bilan quantitatif des situations patrimoniales examines, des observations sur le respect ou non des rgles par les assujettis, la proportion des demandes dclaircissement demandes aux dclarants par la commission, de brves informations sur ses actions de coopration internationale et sur sa gestion des dossiers archivs par la commission. Un point sur les affaires en cours devant la justice est souvent effectu et le rapport sachve gnralement par toute une srie de prconisations et par des annexes traduisant ces rformes projetes en projets de lois.

Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que les autorits de lutte contre la corruption rpondent de leurs actes et de leurs dcisions? Note : 75

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Art. 4 de la loi du 29 janvier 1993.

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Etant donn les pouvoirs limits des deux institutions (mme si lon prend acte des dernires avances contenues dans le paquet lectoral du 14 avril 2011, qui accrot sensiblement les prrogatives de la CTFVP, cf. partie ci-aprs sur leurs rles respectifs), une partie des questions de la mthodologie NIS guidant les investigations de cette section ne correspondent pas aux ralits du cas franais. Les pouvoirs dinvestigation de ces deux organismes tant par exemple quasi inexistants, la question de la protection du personnel ne se pose pas. De mme, ces deux organismes ne sont pas en position de sanctionner directement des contrevenants : lorsquils constatent une infraction ou le non respect dune rglementation, il leur revient simplement de saisir lautorit comptente qui, elle, prendra une dcision, susceptible dun recours. En aucun cas, enfin, les citoyens ordinaires ne sont en mesure dattaquer ou de contrler ces institutions. Sagissant de la CTFVP, elle est soumise aux missions denqute du Parlement . Enfin, il convient dajouter quau moment de la cration de la CTFVP, alors quune peine dinligibilit dun an tait prvue pour sanctionner un refus de dclaration de patrimoine (peine qui au demeurant ne fut jamais prononce), le lgislateur avait pris soin dintroduire au cur de la loi 88-227 du 11 Mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique un article 4 concernant les membres de la Commission et stipulant que le fait de publier ou de divulguer, de quelque manire que ce soit, tout ou partie des dclarations ou des observations mentionnes l'article LO 135-1 du code lectoral et aux articles 1er 3 de la prsente loi en dehors du rapport vis audit article 3 est puni des peines de l'article 226-1 du code pnal . La sanction d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende prvue par le lgislateur en cas datteinte l'intimit de la vie prive d'autrui tmoigne de limportance accorde la surveillance et la mise en jeu de la responsabilit du personnel de la CTFVP..
660

Redevabilit (pratique)
Dans quelle mesure lALC rend-elle compte et rpond-elle effectivement de ses actes et de ses dcisions? Note : 75 Dans les limites des missions et des pouvoirs qui leurs sont confrs et qui ont t prciss la fiche prcdente, le SCPC et la CTFVP agissent aujourdhui effectivement de manire responsable en respectant scrupuleusement les obligations qui leurs incombent. Conformment ce qui est prvu, les deux institutions publient rgulirement des rapports dactivit. Il nest toutefois pas prvu quils soient discuts au Parlement.

Dispositifs visant garantir lIntgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit de lALC?

Son prsident a dailleurs t auditionn dans le cadre dune rcente mission denqute parlementaire sur les autorits administratives indpendantes, devant laquelle il a rendu des comptes sur le fonctionnement, lorganisation et les perspectives dvolution de la Commission : R. Dosire, C. Vanneste, Rapport dinformation au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur les autorits administratives indpendantes, n 2925, 28 octobre 2010.

660

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Note : 75 Il ny a pas de code de dontologie spcial en vigueur. Les membres de la CTFVP tout comme ceux du SCPC sont simplement tenus de respecter les rgles gnrales de la fonction publique et 661 de la magistrature . Le directeur du SCPC ajoute quau besoin, on pourrait envisager que les membres du SCPC soient soumis une dclaration dintrts.
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Dispositifs visant garantir lIntgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit du personnel de lALC est-elle effectivement garantie? Le code de conduite est-il effectivement appliqu ? Note : Dans les limites des rponses apportes la section Indpendance (pratique) , on peut ici simplement ajouter quaucun membre de la CTFVP ou du SCPC nont ce jour t mis en cause dans quelque affaire que ce soit.

Prvention
LALC entreprend-elle des actions prventives de lutte contre la corruption? Note : 50 Les deux institutions ne sont pas missionnes pour coordonner la lutte anti-corruption. Elles sont toutes deux uniquement en charge dactions de prvention quelles remplissent dailleurs avec professionnalisme, eu gard aux moyens limits mis leur disposition. Le SCPC, comme son nom lindique, saffiche directement comme un organisme de prvention de la corruption. Cellule dexperts et non organisme denqute participant la rpression active 663 contre la corruption , il lui revient de rassembler les informations utiles la dtection et la prvention des faits de corruption, de prise illgale d'intrt, de concussion, de favoritisme et de trafic d'influence. Il lui appartient donc de connatre les risques, les situations qui les gnrent et 664 dtudier leurs volutions . Les recherches quil publie dans ses rapports attestent de lexpertise acquise en la matire au fil des ans par cette institution. Lorsque lon parcourt les diffrents rapports publis par le SCPC, on ne peut manquer de noter la qualit des expertises dveloppes. Mais dans quel but et surtout avec quelle utilit ? Le rapport 2004 attire ainsi lattention des pouvoirs publics sur la problmatique des conflits dintrts. Sept ans plus tard et dans lurgence, le problme ressurgit et les autorits se proccupent de

Pour plus de prcisions, voir notamment les piliers Administration et Pouvoir judiciaire. M. Badie, entretien du 19 mai 2011. Bruno Fay, Service central de prvention de la corruption : dans les starting blocks depuis 10 ans ! 30 septembre 2005. 664 Sur la manire dont lactivit de ce service, tout comme celle de semblables agences anti-corruption, contribue dailleurs faonner lobjet corruption , voir Luis de Sousa, Hard responses to corruption : penal standards and the repression of corruption in Britain, France and Portugal , Crime, Law & Social Change, 38, 2002, pp.267-94.
662 663

661

161

commencer lgifrer sur le sujet. De mme, le premier rapport de 1993-94 traitait en partie de la lutte contre la corruption dans le sport mais les pouvoirs publics ont commenc intervenir sur le sujeten 2010, via la question des paris sportifs en ligne. Comment ne pas tre tent de conclure limpuissance de ce service qui donne parfois limpression de ntre quun paravent pour les gouvernements, un affichage politique bien plus quune relle volont de lutter contre la 665 corruption . Cela explique peut-tre le dsintrt (par lassitude ?) du SCPC pour certaines problmatiques. Ainsi, par exemple, alors que par le pass le service tait trs actif sur la question des marchs publics, il ne se proccupe aujourdhui gure plus de mettre en garde le gouvernement contre certaines volutions, pourtant trs ngatives, de la rglementation les entourant (mcanismes dalerte et de contrle supprims, problme des membres de droit des commissions dappels doffres, lvations des seuils, problme des Cours rgionales des comptes). Le SCPC pointe nanmoins cette drive dans lintroduction de son dernier rapport, lorsquil parle de la 666 dpnalisation rampante du droit de certains secteurs risque, notamment des marchs publics . Il fournit en outre des avis sur les mesures susceptibles de prvenir ces actes de corruption diverses autorits : ministres ; excutifs locaux ; chefs des juridictions financires ; services administratifs de l'Etat (prfets, trsoriers-payeurs gnraux et autres comptables publics, prsidents et directeurs des tablissements publics de l'Etat) ; commissions administratives telles que la Commission des comptes de campagne et des financements politiques, le Conseil de la concurrence, lAutorit des marchs financiers, TRACFIN, et la mission interministrielle d'enqute sur les marchs ; organismes ou services d'inspection ou de contrle relevant de l'Etat ; dirigeants des organismes privs chargs d'une mission de service public. Son action se dploie galement sur le terrain de la coopration internationale via lappui quil apporte au Service des affaires europennes et internationales du ministre de la Justice et d'autres dpartements ministriels (ministres des Affaires trangres, de l'Intrieur). La CTFVP agit galement de manire prventive. Sa mission principale est d'apprcier l'volution de la situation patrimoniale de certains lus politiques et dirigeants d'organismes publics. Entre la fin 2007 et 2009, elle a cet effet tenu 28 sances et examin 2 144 dossiers. Le dispositif retenu vise assurer que les personnes assujetties n'ont pas bnfici d'un enrichissement anormal du fait de leurs fonctions. Ainsi chaque personnalit est soumise l'obligation de dposer une dclaration de situation patrimoniale au dbut et la fin de son mandat ou de ses fonctions. Le dpt de ces dclarations est soumis de strictes conditions de dlais et le non respect de cette obligation est sanctionn par une inligibilit d'un an pour les lus et par la nullit de la nomination 667 pour les dirigeants . La commission analyse alors la variation du patrimoine entre ces deux dclarations. Si elle constate des modifications patrimoniales sans bnficier d'explications satisfaisantes, elle transmet le dossier au parquet aprs avoir mis l'intress en demeure de faire ses observations. Ce cas de figure reste toutefois trs inhabituel : entre 2007 et 2009, seuls deux cas ont ainsi donn lieu une saisine du parquet. La CTFVP rclame depuis plusieurs annes diverses volutions. Certaines concernent llargissement du champ des informations mises sa disposition. Ds son quatrime rapport (1993), elle sest ainsi prononce en faveur de linstauration dune obligation de dclarer ses revenus et de lui transmettre les dclarations faites au titre de limpt sur le revenu. En 1999, elle a galement demand que ses assujettis lui adressent leurs dclarations remplies au titre de limpt de solidarit sur la fortune. Dautres volutions demandes touchent lamlioration des moyens de
665 666 667

Bruno Fay, op.cit. pp. 8-9. http://www.commission-transparence.fr/commission/commission_prsentation.htm

162

recouper les informations sa disposition (notamment en lui permettant davoir accs, dans les cas de dclarations douteuses, au patrimoine des proches de lassujetti). De plus, depuis 2002, en cas de dclaration mensongre, la CTFVP, rclame que de tels actes soient punis de deux ans demprisonnement, 30 000 damende et, le cas chant, de linterdiction des droits civiques, civils et de famille suivant les modalits prvues par larticle 131-26 du code pnal ainsi que de linterdiction dexercer une fonction publique ou une activit de nature professionnelle ou sociale 668 selon les modalits prvues par larticle 131-27 du code pnal . La rcente loi n 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique vient de rpondre partiellement ces rclamations de la CTFVP. En effet, un nouvel article dispose que la commission peut demander aux personnes [assujettis une dclaration de patrimoine auprs de ses services] communication des dclarations qu'elles ont souscrites en application des articles 170 175 A du code gnral des impts et, le cas chant, en application de l'article 885 W du mme code. A dfaut de communication dans un dlai de deux mois des dclarations mentionnes au troisime alina, la commission peut demander l'administration fiscale copie de ces mmes dclarations . La commission sest mme vue reconnatre un rel pouvoir de sanction puisque dsormais, le fait er pour une personne mentionne aux articles 1 et 2 d'omettre sciemment de dclarer une part substantielle de son patrimoine ou d'en fournir une valuation mensongre qui porte atteinte la sincrit de sa dclaration et la possibilit pour la Commission pour la transparence financire de la vie politique d'exercer sa mission est puni de 30 000 d'amende et, le cas chant, de l'interdiction des droits civiques selon les modalits prvues par l'article 131-26 du code pnal, ainsi que de l'interdiction d'exercer une fonction publique selon les modalits prvues par l'article 131-27 du mme code . Il est toutefois videmment encore beaucoup trop tt pour savoir si ces nouvelles marges de manuvre renforceront effectivement la crdibilit de la CTFVP aux yeux de ses assujettis.

Education
LALC entreprend-elle des actions ducatives en matire de lutte contre la corruption ? Note : 50 Les deux agences interviennent de manire plutt satisfaisante en matire dducation, sachant que le SCPC, de par ses missions, parvient toucher un public un peu plus large que la CTFVP, laquelle communique essentiellement vers ses assujettis. Le SCPC met en uvre des actions de formation et de sensibilisation dans le cadre d'coles d'application, de centres de formation publics, de grandes coles et d'universits. Mme si son activit intresse plutt un public spcialis, il essaie de ne pas ngliger les actions vers la socit civile. Depuis 1998, en rponse aux attentes de dirigeants d'entreprises publiques, le service mne une politique de sensibilisation la prvention de la corruption via la signature de conventions (notamment avec la SNCF et EDF) qui ont donn lieu des formations lattention des personnels 669 les plus exposs aux risques de corruption . Des actions homologues ont depuis lors aussi t dveloppes vers le secteur priv, spcialement vers les grandes entreprises franaises ayant une

668 669

http://www.commission-transparence.fr/dernierrapport/14iemeRapport_joe_20091201_0041.pdf Les rapports annuels du SCPC dveloppent ces initiatives.

163

activit commerciale internationale. Des liens ont galement t tisss avec des organisations professionnelles et syndicales pour les sensibiliser la prvention de la corruption. La CTFVP simplique pour sa part rgulirement dans des activits dinformation et de pdagogie vers ses publics cibles. Ds quune nouvelle lection se profile, elle prpare ainsi des courriers 670 lattention de tous les responsables en poste entrant dans son primtre dintervention .

Investigation
LALC entreprend-elle des enqutes visant des faits de corruption allgus ? Note : 25 Les deux institutions ne sont pas missionnes pour conduire leur guise des investigations, ce qui indique demble les limites des prrogatives en matire de lutte anti-corruption assignes ces organisations par les pouvoirs publics. A lorigine, pourtant, le SCPC stait vu confrer des pouvoirs dinvestigation, aussitt carts par le 671 Conseil constitutionnel . Rgulirement, le service plaide dans ses rapports pour son repositionnement et une redfinition de ses pouvoirs en matire dinvestigations et de lutte contre la 672 corruption . Fin 2003, le secrtaire gnral du SCPC afficha mme publiquement son sentiment de dception : [n]ous souhaiterions pouvoir rcuprer des pouvoirs d'investigation, d'enqute, de 673 transmission de pices, de manire pouvoir travailler dans des conditions plus efficaces . Et le chef actuel du service dajouter : [i]l nous apparat aujourd'hui important dobtenir des pouvoirs 674 denqute administrative . En vain. Si le SCPC nest pas proprement parler dot de rels pouvoirs dinvestigation, il peut toutefois apporter son concours aux autorits judiciaires saisies de faits de corruption qui le souhaitent. Les enquteurs, les juges chargs de l'instruction et les parquets peuvent en effet saisir le SCPC pour une demande d'avis concernant une affaire dont ils ont connatre. Le traitement de ces informations par le SCPC implique en tout cas un respect rigoureux du principe de confidentialit qui s'impose tous les conseillers du service. Sur ce terrain, le service signala nanmoins trs tt sa sous-utilisation, spcialement par l'autorit judiciaire, alors qu'il est plac directement auprs du garde des Sceaux. En tmoigne par exemple le constat tabli par le SCPC dans son rapport de 2001. Pour cette priode, c'est seulement quatre reprises que le service a t sollicit par des magistrats de l'ordre judiciaire appartenant au 675 sige ou au parquet . Or, si lon peut penser que les juridictions de grande importance, disposant d'un ple conomique et financier ou d'un service spcialis, peuvent viter de faire appel aux comptences du SCPC, il nest pas sr que tel soit le cas des tribunaux de taille plus modeste. Il faut dire que lexistence du SCPC ou bien ses fonctions ont longtemps t totalement ignores dune partie des magistrats, notamment ceux en charge de linstruction et ceux du parquet. Ce service avait par ailleurs une rputation assez peu positive parmi les magistrats, bien souvent en raison dune certaine mconnaissance du travail accompli par le service.

670 671 672

Voir par exemple le dernier rapport de la CTFVP. Dcision n 92-316 DC du 20 janvier 1993. Le dernier rapport paru en 2011 pour lanne 2010 sinscrit dans cette veine. Voir les propos tenus par le chef de ce service, Franois Badie. 673 http://investigation.blog.lemonde.fr/2005/09/30/2005_09_service_central/ 674 Entretien avec le chef du SCPC du 19 mai 2011. 675 Rapport du SCPC 2001, p.105.

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La CTFVP ne mne pas non plus rellement denqutes. Elle constate tout dabord le respect et le non respect de dpt des dclarations de patrimoine. De ce point de vue, son dernier rapport constate plutt une dgradation dans le respect des dlais de dpts des dclarations de patrimoine. En 2008, 67 % des lus municipaux et 72 % des conseillers gnraux ont dpos leur dclaration dans les dlais lgaux. Ces taux sont en baisse par rapport aux lections prcdentes : ils taient de 85 % lors des lections municipales de 2001 et de 77 % lors des cantonales de 2004. Cette situation est dautant plus critiquable que leffort dinformation des personnes assujetties na 676 jamais t aussi important . En consquence, si la commission appliquait la sanction dinligibilit dun an prvue par les textes en cas de non-dpt dans les dlais lgaux de la dclaration de patrimoine, 30 % des lus locaux assujettis cette dclaration deviendraient inligibles. Les lus de la nation occupant des positions plus prestigieuses ne font gure meilleure figure et la commission dplore que les snateurs et les parlementaires europens en fin de mandat ont nglig de sacquitter de leurs obligations dclaratives dans des proportions proccupantes et suprieures ce quelles ont t lors des 677 prcdentes lections de mme nature . Dpourvue de moyens dinvestigation, lorsque des variations de patrimoine lui paraissent devoir exiger des explications, la CTFVP se trouve toutefois en capacit de demander des claircissements aux assujettis sur ces fluctuations. A cet gard, son dernier rapport relve une lgre augmentation des demandes dclaircissement pour la priode 2007-09. La commission a demand des explications complmentaires dans 16 % des dossiers examins. Ce pourcentage e oscillait, au cours de la priode qui a fait lobjet du XIII rapport de la commission (2004-2007) 678 autour de 14 % . La CTFVP ayant en outre observ que les assujettis possdant un ou plusieurs biens ltranger avaient gnralement tendance ne dclarer aucun compte bancaire dans le(s) pays concern(s), elle demande dsormais tout propritaire dun bien situ ltranger sil y possde galement un compte bancaire. De mme, elle estime quune dclaration de patrimoine dont les rubriques font rfrence des annexes de la dclaration dimpt de solidarit sur la fortune ou des justificatifs joints cette dclaration [nest] pas recevable et quelle [doit] tre retourne lassujetti afin quil porte lui-mme les valeurs inscrire dans les rubriques non 679 renseignes .

Recommandations gnrales Sans ncessairement aller jusqu crer comme dans dautres pays une agence unique de lutte contre la corruption, organiser une meilleure communication entre les diffrentes institutions actives dans le domaine de la lutte contre la corruption. Encourager les autorits administratives, politiques et judiciaires solliciter le concours ou les avis du Service Central de Prvention de la Corruption (SCPC). Doter le SCPC et la Commission pour la transparence financire de la vie politique (CTFVP) de moyens dinvestigation. A minima, rviser la loi de 1993 portant cration et dfinissant les comptences du SCPC.

676 677

http://www.commission-transparence.fr/dernierrapport/14iemeRapport_joe_20091201_0041.pdf Ibid. 678 Ibid. 679 Ibid.

165

10. Partis Politiques Rsum

Du point de vue de leur capacit, les partis politiques franais qui ont une audience couverture nationale bnficient dans lensemble dune situation plutt favorable : leurs ressources sont satisfaisantes et leur indpendance lgard des pouvoirs publics est tablie. Une myriade dorganisations locales complexifie le paysage, quil sagisse de micro-partis ou de structures nes outre-mer avec un rgime particulier (parfois instrumentalises par des lus ou organisations mtropolitaines pour contourner la lgislation en vigueur dans lhexagone). Lenvers de cette indpendance rejaillit sur leur mode de gouvernance qui laisse, lui, plus dsirer : les contrles et la transparence des comptes de ces organisations sont ainsi par exemple amliorer, tant sur le plan des rgles les encadrant que sur celui des pratiques existantes. Et malgr des progrs accomplis depuis le milieu des annes 1990 dans le sens dune dmocratisation de leur fonctionnement interne, ces formations politiques restent relativement sous le contrle de leurs lites dirigeantes.

Structure et organisation
Depuis 1990, si lon se rfre au cadre lgal de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), 594 formations politiques ont effectivement t enregistres, sachant que pour lanne 2009, elles taient au nombre de 295. Parmi elles, une quinzaine font en fait figure de partis nationaux bien tablis, capables de mobiliser des lecteurs chaque consultation et en mesure de disposer de ressources humaines, matrielles et financires de bon niveau, savoir, de lextrme gauche lextrme droite : la Ligue communiste rvolutionnaire, le Nouveau parti anticapitaliste, Lutte ouvrire, le Parti communiste franais, le Parti radical de gauche, les Verts, le Parti socialiste, lUnion pour un mouvement populaire, lUnion pour la dmocratie franaise, le Mouvement dmocrate, le Nouveau centre, le Mouvement pour la France, le Mouvement national rpublicain, le Front national.

166

Ressources (pratique)
Les partis politiques disposent-ils des ressources financires suffisantes pour participer la comptition lectorale ? Note : 75 Les ressources des grands partis politiques franais ayant une couverture nationale sont aujourdhui dans lensemble suffisantes pour leur fonctionnement. Cela est loin dtre le cas des microstructures locales enregistres auprs de la CNCCFP. Si elles sont certes un peu moins diversifies que dans les annes 1990, il existe nanmoins plusieurs types de financement : un financement priv regroupant les versements d'autres formations politiques, les cotisations des adhrents et des lus (sachant que beaucoup de chercheurs considrent plutt ces contributions des lus comme des financements publics) et les dons des personnes physiques ; un financement public direct divis en deux parts gales : une premire fraction alloue au financement des partis et groupements politiques en fonction de leurs scores aux lections lgislatives, la seconde reverse aux partis et groupements politiques bnficiaires de la premire fraction proportionnellement au nombre de membres du Parlement qui, chaque anne, dclarent s'y rattacher. La lgislation franaise relative aux ressources des partis et organisations politiques ne comporte gure de dispositions spcifiques ces organisations selon quelles sont dopposition , 680 petites ou nouvelles . Il existe un rgime gnral des aides financires applicables aux partis et celui-ci est assez rcent puisquil remonte 1988. Depuis 1990, 594 formations politiques sont entres dans son champ dapplication, sachant quen 2009, 295 formations taient tenues de se plier cette lgislation, 40 parmi elles tant ligibles laide publique. Cest en 1988 que fut attribue pour la premire fois, aux seuls partis reprsents au Parlement, une aide financire de ltat en fonction des parlementaires dclarant sy rattacher. En 1990, une nouvelle lgislation vint accrotre et modifier cette aide directe aux partis, une premire fraction tant alloue sur la base de leurs rsultats aux lgislatives les plus rcentes, la seconde tant calcule en fonction du rattachement individuel des parlementaires aux partis. Au fil des ans, laccessibilit ces aides parat stre assouplie : ainsi, alors quen 1988, pour prtendre la premire fraction, un parti devait avoir prsent des candidats dans au moins 75 circonscriptions aux dernires lgislatives et avoir obtenu au moins 5% des suffrages exprims dans chaque circonscription, une premire brche fut ouverte au sein de ce dispositif en 1990 par une dcision du Conseil constitutionnel dnonant ce seuil de 5% comme tant de nature entraver lexpression de nouveaux courants dides et dopinions . Lorsquen 2002 un seuil fut finalement rintroduit, il fut fix 1% des suffrages exprims lchelle de la circonscription. En 1993, le nombre de candidatures prsenter pour pouvoir prtendre ces financements publics avait t ramen de 75 50. Pour les partis et groupements politiques prsentant des candidats seulement Outre-mer, il suffisait davoir obtenu au moins 1% des suffrages exprims dans les circonscriptions dans lesquelles ils se prsentaient. Si cette spcificit de lOutre-mer mrite dtre rappele, cest quaujourdhui, sur 54 partis captant des aides publiques directes de lEtat, 40 sont des partis dOutre-mer ; et quen 1997 et en 2002, certains lus mtropolitains la tte de partis personnels sont parvenus instrumentaliser la lgislation
680

N. Tolini, Le financement des partis politiques, Dalloz, 2007.

167

applicable aux formations politiques dOutre-mer pour percevoir de confortables dotations au titre de la seconde fraction (environ 44.000 euros), en ayant prsent un candidat fantoche nayant gure fait campagne et obtenu quune voix (et 1,63 euros au titre de la premire fraction). Paralllement ces financements publics directs de lEtat, des financements dentreprises ou de socits prives (dons de personnes morales) ont pour la premire fois t lgaliss et encadrs, de mme que leur montant plafonn ( la fin des annes 1980), avant que ne soit finalement dcide, en janvier 1995, linterdiction de toute participation financire dune personne morale autre quun parti ou un groupement politique dans le fonctionnement de la vie politique hexagonale. Pour 681 compenser la suppression de ces financements privs et donc la compression des recettes 682 susceptibles dtre captes par les organisations partisanes , les remboursements forfaitaires de ltat furent augments pour substituer un financement public au financement des personnes morales. Une politique dincitation fiscale au financement de la vie politique par les personnes physiques fut galement promue et cet avantage fiscal fut tendu aux cotisations (et applicable aux contributions dlus) en faveur des partis politiques compter de 1995. Pour information, lavantage fiscal li aux dons de personnes physiques, effectus auprs des mandataires des candidats et des partis politiques, est pass entre 1995 et 2005 de 40% du montant du don dans la limite de 5% du revenu imposable fixe pour lensemble des dons divers organismes, 66% du montant dans la limite de 20% du revenu imposable.

Formations Adhrents Elus 23 426 762 36 266 980 pour 14 partis en euros

PP
14 240 612

FiPu
71 322 086

Autres
35 604 772

R
180 861 223

D
163 565 861

%
227 FDC %14PP/227

13,3

20,1

7,9

39,4 74 880 685 95,24

19,7 198 568 775 91,08 683 181 404 321 90,16

Tableau : Recettes et dpenses des Partis les mieux dots financirement

Adhrents: financements des adhrents; Elus: apports des lus; PP: dons de personnes physiques; FiPu: financements publics; R: Recettes; D: Dpenses; FDC: Formations politiques ayant effectivement dpos leurs comptes auprs de la CNCCFP

En 2009, anne sans grands enjeux lectoraux, le dficit cumul des partis dficitaires a atteint 3 890 714 , tandis que le solde cumul des partis excdentaires sest mont 21 063 182 , soit un solde global excdentaire de 17 172 468 . Si lon regroupe les cotisations des adhrents et des lus (elles reprsentent environ 33%) groupes les plus directement intresss par la chose publique en raison de leurs attaches un quart seulement des subsides collects ont une origine plus loigne de la sphre politique (dont peine 8% sont le fait de personnes physiques, malgr les incitations fiscales mises en place). Quatorze organisations concentrent environ 90% des recettes et des dpenses de lensemble des partis politiques ayant effectivement transmis leurs comptes certifis la CNCCFP et captent environ 95% des aides publiques distribues (227 sur un total de 295 partis politiques, au sens de la loi du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la vie politique, tenus de dposer des comptes en 2009).

Qui reprsentaient presque 16% des ressources des partis en 1994 soit environ 184 millions de francs dont 58 en faveur de la gauche parlementaire, 97 au profit de la droite parlementaire et 28 vers les autres partis. 682 A. Franois, N. Sauger Groupes dintrt et financement de la vie politique en France. Une valuation des effets de linterdiction des dons de personnes morales , Revue franaise de science politique, 2006/2, vol.56. 683 CNCCFP, Publication gnrale des comptes des partis et des organisations politiques au titre de lexercice 2009, Journal officiel 29 dcembre 2010.

681

168

Par del les variations constates sur le plan des recettes, la part des subventions directes de lEtat reprsente presque 40% des ressources de ces partis les mieux tablis. A ces aides directes de lEtat, sajoute lavantage fiscal de 66 % aux donateurs et cotisants pour les versements quils effectuent au mandataire dun parti (y compris les cotisations dlus sous certaines conditions). 684 Dans son dernier rapport , la CNCCFP ne mentionne pas de chiffre prcis quant au montant exact de cette dpense fiscale, mais elle en value limportance entre la moiti et les deux tiers de laide publique directe (soit 37 440 342 49 920 456 euros). Ces tendances observes pour 2009 ne sont pas nouvelles et sinscrivent dans une dynamique plus ancienne.
2001 935 513 185 2002 1 570 140 197 2003 987 413 195 2004 1 156 706 206 2005 935 513 219 2006 942 110 218 2007 1 144 288 232

Dpenses moyennes Nombre total de partis enregistrs par la CNCCFP Nombre de partis avec des dpenses la moyenne Dpenses totales des partis Montant total des dpenses effectues par les partis avec des dpenses la moyenne Montant total des aides publiques directes % des aides publiques captes par les partis avec des dpenses aux dpenses moyennes

17

17

15

14

15

13

12

188 414 803 144 932 819 76,9%

298 326 669 181 515 333 60,8%

188 595 866

234 811 491 207 092 149 88,2%

200 199 778 171 350 874 85,6%

203 495 817

259 753 264 222 101 391 85,5%

158 441 484 84%

168 091 308 82,6%

80 264 408

80 264 408

73 221 220

73 235 265

73 211 789

73 210 919

73 210 533

(17-2) 95,3%

(17-3) 88,2%

(15-2) 91,7%

(14) 96,2%

(15-1) 96,4%

(13-1) 89,4%%

(12-1) 94,4%

Situation des partis avec des dpenses suprieures aux dpenses moyennes

685

Liste des partis avec des dpenses suprieures la dpense moyenne annuelle : CPNT, Dmocratie librale, Droite librale chrtienne, Force dmocrate, Front national, Les verts, Lutte ouvrire, Mouvement dmocrate, MDC (puis MRC), MNR, MPF, Nouvelle UDF, PCF, PT, PR, PRG, PS, Rassemblement des contribuables Franais, RPR, Union centriste, UMP (2001-07)

Un projet de loi dont certaines dispositions concernent le financement des partis est rcemment venu en discussion. Cependant, les nouvelles dispositions issues du paquet lectoral 2011 concernent finalement avant tout les candidats et leurs mandataires financiers. Au cours des premiers dbats, deux difficults ont notamment t souleves. En premier lieu, alors que les dons des particuliers sont limits 4 600 euros lors de louverture dune campagne lectorale, le plafonnement des dons dune personne physique un parti politique est de 7 500 euros et peut se rpter pour autant de partis que le souhaite le donateur ; do un net dveloppement ces dernires

684 685

CNCCFP 2010. E. Phlippeau, French micropolitics. Political Finance Regulations and the Institutionalization of French Political Organizations , communication, fvrier 2011.

169

annes de micro-partis, dau moins deux types : les micro-partis satellites qui reversent leurs fonds au parti central en permettant un mme parti de percevoir indirectement de la mme personne un montant suprieur celui du plafond autoris ; les micro-partis prtextes ou partis de poche dont la vocation essentielle est de recueillir des fonds pour en faire profiter un candidat aux lections, ou un lu dans ses activits politiques. Une quinzaine de parlementaires de 686 la majorit et une dizaine de ministres seraient concerns . La seconde difficult concerne le rattachement dun parlementaire de mtropole un parti ligible laide publique au seul titre de ses rsultats Outre-mer. Les rattachements de ce genre nont quun but : bnficier de laide publique accorde au titre de la deuxime fraction sans sadosser un parti ayant droit la premire fraction au titre de ses rsultats en mtropole. Il sagit manifestement dun dtournement 687 de lesprit dans lequel laide publique doit tre accorde aux partis politiques (cas notamment du Nouveau Centre, qui sest rattach un parti polynsien). Pour le moment ces deux points nont toutefois pas encore t tranchs par les pouvoirs publics. Le niveau et la diversit des ressources des partis sont enfin rapprocher du contrle des dpenses et notamment des plafonds de dpenses instaurs et rabaisss au fil des ans depuis le 688 dbut des annes 1990. Comme le remarque le rapport du GRECO , le systme franais poursuit un double objectif : dune part, la rduction du poids de largent dans la politique et de la dpendance des partis de dons privs et, dautre part, la limitation des dpenses lectorales . De ce point de vue, sil reste bien videmment possible de contourner la loi , il semble que ce systme ait produit les effets recherchs et conduit un financement des partis plus conforme aux exigence de lEtat de droit, de la dmocratie et de la morale , mme si des partis sont toutefois devenus trs dpendants de laide publique, en labsence de quote-part maximum de laide publique .

Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles la libre formation et le libre fonctionnement des partis politiques? Note : 100 Le droit franais se rvle peu contraignant en ce qui concerne les formalits encadrant la 689 naissance dorganisations partisanes . Depuis 1958, la constitution proclame que les partis et groupements politiques concourent lexpression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activit librement. Ils doivent respecter les principes de la souverainet nationale et de la dmocratie . Cest cette libert affiche et dfendue des partis qui interdit depuis des dcennies la mise au point dune dfinition mme lmentaire des partis politiques (sauf depuis 1988, sous un angle financier trs restrictif).

686 Voir notamment Eric Nuns, Conflits d'intrts : les micro-partis des ministres en ligne de mire , LeMonde.fr, 28/01/2011 et Laure Equy, Affaire Bettancourt : micropartis et maxi-polmique, Libration.fr, 19/07/2010. 687 Rapport n 2846 par M. Rgis Juanico, AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LGISLATION ET DE LADMINISTRATION GNRALE DE LA RPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI (N 2777) DE M. JEAN-MARC AYRAULT ET LES MEMBRES DU GROUPE SOCIALISTE, RADICAL, CITOYEN ET DIVERS GAUCHE ET APPARENTS, visant renforcer les exigences de transparence financire de la vie politique, page 11. http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rapports/r2846.pdf 688 Rapport dEvaluation de la France. Transparence du Financement des Partis Politiques, (Thme II), Adopt par le GRECO lors de sa 41me Runion Plnire (Strasbourg, 16-19 fvrier 2009). 689 Y. Poirmeur, D. Rosenberg, Le droit des partis politiques, Ellipses, 2008.

170

La rvision constitutionnelle de juillet 2008 ajoute simplement que les partis contribuent la mise en uvre dun gal accs des hommes et des femmes aux mandats lectoraux et aux fonctions lectives. Elle prcise galement que la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation quitable des partis et groupements politiques la vie dmocratique de la nation . La loi de 1901 sur la libert dassociation, qui a longtemps gouvern le rgime partisan franais, disposait que les partis pouvaient se former librement sans autorisation ni dclarations pralables . Sauf dposer une dclaration en prfecture et remplir diverses formalits (par exemple dpt de statuts, mention des dirigeants et de leurs adresses), les fondateurs dun parti pouvaient ainsi crer une association de fait, mais qui ne jouissait daucune personnalit juridique. Pour le reste, les partis sont libres dorganiser par leurs statuts leur fonctionnement intrieur. Aucun nombre minimum de membres fondateurs nest notamment requis par les pouvoirs publics pralablement la cration de telles organisations. Si sur le plan de leur fonctionnement interne les partis franais bnficient dune grande latitude daction, ils nen demeurent pas moins soumis au respect des droits individuels confrs leurs membres par le droit des associations. Tout comme dans leurs actions de communication et dans leur pilotage interne ils se doivent de respecter les rgles organisant la collecte et le traitement des donnes personnelles. Le droit de regard des pouvoirs publics touche galement la cration de ces organisations. Des interdictions concernant lusage de certains noms, sigles ou emblmes peuvent ainsi encadrer la formation de partis. Enfin, certains types dorganisations sont prohibs. La loi de 1901 sur la libert dassociation stipule ainsi dans son article 3 que toute association fonde sur une cause ou en vue dun objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes murs ou qui aurait pour but de porter atteinte lintgrit du territoire national et la forme rpublicaine de gouvernement est nulle et de nul effet et elle prvoit la dissolution judiciaire de pareilles structures (art.7), voire des sanctions pnales dans le cas de leur maintien ou de leur reconstitution (art.8). Une autre loi de 1936 est venue enrichir cet arsenal en autorisant la dissolution des groupes de combats et des milices prives pour faire chec aux formations susceptibles de provoquer des manifestations armes dans les rues ou dentraver le rtablissement de la lgalit rpublicaine. En 1972, seront aussi proscrites par le droit les organisations incitant la haine, la violence ou la discrimination envers des personnes ou des groupes, tout comme en 1986 celles agissant dans le but de provoquer des 690 actes terroristes en France ou ltranger . La loi de 1988 relative la transparence financire de la vie politique est venue confrer aux pouvoirs publics de nouvelles opportunits de contrle sur les partis. En vertu de cette lgislation, pour pouvoir agir pleinement, et obtenir notamment le droit de financer des candidats en campagne, voire dapporter une assistance financire dautres partis, un parti doit stre dot dune association de financement ou avoir dsign une personne physique comme mandataire financier ; il doit galement refuser, depuis 1995, tout financement de personnes morales (sauf de partis). Il lui revient enfin de tenir une comptabilit, darrter ses comptes chaque anne, de les faire certifier par deux commissaires aux comptes et de les dposer dans le respect du calendrier auprs de la CNCCFP. En ce qui concerne la surveillance des partis par lEtat, les Renseignements gnraux (RG), qui traditionnellement se chargeaient de cette mission, se la sont vus retirer officiellement au milieu des 691 annes 1990 (dcret du 3 janvier 1995) .

690 691

Poirmeur et Rosenberg, 2008, op. cit. En 2004, leurs missions ont t rorientes sur la lutte anti-terroriste et sur les violences urbaines. En juillet 2008 a t cre la Direction centrale du renseignement intrieur, qui absorbe les RG et la Direction de la suret du territoire, avec pour

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Indpendance (pratique)
Les partis politiques fonctionnent-ils effectivement sans subir les interfrences de lEtat? Note : 75 Les partis franais fonctionnent aujourdhui trs librement et ne ptissent pas de lingrence de lEtat dans leur fonctionnement. De 1958 nos jours, les gouvernements successifs ont procd [] la dissolution dune cinquantaine dorganisations politiques, dextrme droite, dextrme 692 gauche ou autonomistes . Cest lanne 1968 qui fut la plus rpressive . On y enregistra la dissolution des Jeunesses communistes, de Voix ouvrire, de Groupe rvoltes, de la Fdration des tudiants rvolutionnaires, du Comit de liaison des tudiants rvolutionnaires, de lUnion des jeunesses communistes-marxistes-lninistes, du parti communiste internationaliste, du Parti communiste marxiste-lniniste de France, de la Fdration de la jeunesse rvolutionnaire, de lOrganisation communiste internationaliste, du Mouvement du 22 mars et dOccident. Pour un exemple plus rcent, fut dissout en 2005 un groupuscule no-nazi alsacien Elsass Korps. 693 Comme la fait remarquer la Commission de Venise propos des cas dinterdiction ou de dissolution prononcs en France, ceux-ci nont concern que des mouvements extrmistes provoquant la discrimination raciale, la haine ou la violence et ne regroupant quun faible 694 nombre de membres .

Transparence (cadre lgal)

Existe-il des dispositions obligeant les partis politiques publier leurs comptes? Note : 50 Les partis ne sont pas directement astreints la publication de leurs comptes. Cela vaut pour ceux qui ne bnficient pas daides publiques comme pour ceux qui en reoivent. A titre comparatif, il existe une rglementation relative aux associations et aux fondations qui oblige celles qui peroivent des dons et ou des subventions dun montant total de 153 000 euros au cours dun exercice publier intgralement leurs comptes, ainsi que les rapports des commissaires aux comptes. Il serait intressant de sinterroger sur la possibilit de transposer ces rgles aux organisations politiques et sur la possibilit, pour celles qui ne bnficieraient pas de revenus consquents, de pouvoir tout de mme procder une telle publication intgrale de leurs comptes. Le cadre lgal noblige pas les partis (sauf en cas de referendum) dposer des comptes de campagne : de ce fait, la CNCCFP et le public nont pas un aperu global de lintervention

mission notamment la surveillance des mouvements subversifs violents et les phnomnes de socit prcurseurs de menaces. 692 Journal Le Monde, 18 mai 2005. 693 Commission europenne pour la dmocratie par le droit, plus connue sous le nom de Commission de Venise, ville o elle se runit, elle est un organe consultatif du Conseil de lEurope sur les questions constitutionnelles. 694 Commission de Venise, Linterdiction des partis politiques et les mesures analogues. Rapport adopt par la Commission sa 35me runion plnire, Venise, 12 et 13 juin 1998.

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financire des partis politiques lors des campagnes lectorales, ce qui limite forcment la porte des dispositions en matire de transparence (mais aussi de contrle, en ne permettant pas des 695 recoupements entre comptes de campagne des candidats et des partis) . Toutefois, tout parti, ou groupement politique qui souhaite pleinement exercer des activits politiques (notamment collecter et dpenser des fonds et pouvoir prtendre des financements publics), doit tenir une comptabilit, arrter ses comptes chaque anne, les faire certifier par deux commissaires aux comptes et dposer les comptes de l'anne n-1 au plus tard le 30 juin de l'anne n pour que la CNCCFP puisse les rendre publics (cf. supra). Les comptes annuels densemble agrgs et consolids des partis sont publis sous une forme simplifie par la CNCCFP dans un rapport qui parat au Journal officiel. Ce rapport rappelle le cadre lgislatif en vigueur, dlivre des donnes gnrales sur les comptes (de rsultats et de patrimoine) de ces formations (en prcisant notamment le volume et lorigine des recettes collectes par ces organisations, de mme que le volume et la nature de leurs principales dpenses) et expose les principaux problmes rencontrs loccasion de cet exercice. Tous les deux ans, les textes prvoient galement que la commission publie un rapport dactivit dont une partie traite du financement des campagnes lectorales et lautre de celui des partis. Ce travail compile toute une srie dinformations synthtiques sur les volumes de dpenses et de recettes, sur leur ventilation en fonction de postes ou au regard de leurs origines. Il dresse galement un tat des lieux de la mise en uvre de la lgislation, met en vidence lexploitation de ses ventuelles failles par les candidats et par leurs organisations. La commission propose alors au lgislateur des pistes damlioration (dont certaines reviennent dailleurs dun rapport lautre). Sont enfin publies chaque anne au Journal officiel les informations relatives aux agrments et aux retraits dagrments des formations politiques. remarquent pour leur part que la qualit de la transparence MM. Poirmeur et Rosenberg gagnerait ne pas se cantonner la divulgation dinformations purement comptables. En ce sens, ils font remarquer que paralllement, il serait judicieux de prvoir dautres dispositions en matire de publication de comptes sociaux (nombre de permanents, de salaris, dagents, etc.) sans que cela nentrave en rien pour autant la libert des partis , ces derniers restant parfaitement libres de sorganiser comme ils lentendent. Ils ajoutent quil serait galement bon que certaines structures pour le moment encore ignores par ces obligations sapproprient ces bonnes pratiques, quil sagisse des groupes politiques au sein de certaines collectivits territoriales (habilits bnficier de moyens et de financements publics) comme au sein des assembles parlementaires tels que les groupes parlementaires (point aussi mis en avant dans le rapport du GRECO de 2009). Deux points de rglementation avaient au demeurant t discuts et mis en avant par le GRECO dans un prcdent rapport, points qui demeurent pendants. Sagissant de la publicit et de la publication des comptes de campagne, la publication de comptes de campagne intermdiaires nest toujours pas dactualit. Loption consistant permettre au requrant qui conteste llection devant le juge de llection de consulter le compte de campagne dpos par le candidat a t rejete dans la mesure o un tel largissement du contentieux ajouterait au droit lectoral un lment 697 supplmentaire de complexit ne correspondant pas aux objectifs fixs par le lgislateur . Au sujet des dons aux partis politiques, les autorits sont conscientes du problme soulev par les
GRECO, 2009. Entretien du 28 fvrier 2011. 697 23 mars 2011 Greco RC-III (2011) 1F. Troisime Cycle d'Evaluation. Rapport de Conformit sur la France. Incriminations (STE 173 et 191, PDC 2) .
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cotisations des membres et des lus aux partis politiques non soumises un plafonnement, qui limite le contrle de la CNCCFP sur les dons des personnes physiques. La CNCCFP a certes prconis certaines mesures mais les autorits franaises soulignent que lgifrer pour limiter ces cotisations porterait atteinte au principe de la libert dorganisation des partis politiques, 698 consacre par larticle 4 de la Constitution .

Transparence (pratique)
Les partis politiques publient-ils effectivement leurs comptes ? Note : 50 Dans les annes 1970, le PCF avait coutume de mettre en avant son souci de transparence en publiant dans les colonnes de LHumanit des informations trs simplifies sur ses comptes, pratique peu courante pour lpoque en France. Le rapport du GRECO de 2009 souligne quaujourdhui encore les partis franais nont pas de pratique systmatique ou de politique de 699 publication/communication de leurs comptes (au niveau public ou au plan interne . Une consultation rapide (23 fvrier 2011, sondage effectu auprs de lUMP, le PS, les Verts, la LCR, le FN, le Nouveau centre, le PCF) sur plusieurs sites de diffrents grands partis permet de vrifier que la mise en ligne de telles informations nest pas prioritaire pour ces organisations. La plupart des sites disposent dentres pour lappel aux dons, en rappelant les rgles et parfois en prcisant ce que x euros donns permettent de dvelopper comme actions. Le site du PS et celui du FN prsentent chacun un document li leurs finances (un article de mise au point et une vido). Toutefois, seul le site du PCF comporte un lien qui renvoie directement la Publication gnrale des comptes des partis et des organisations politiques au titre de lexercice 2009, Journal officiel, 29 dcembre 2010. Dans les faits, il est tout de mme aujourdhui ais pour nimporte quel citoyen de tlcharger les diffrents rapports dinformation de la CNCCFP disponibles sur son site internet. Les membres de la CNCCFP rencontrs font observer que ces dernires annes, les mdias sont plus nombreux se tourner vers la commission pour obtenir la communication dinformations ou laccs certains documents relatifs aux comptes des partis politiques franais. Nanmoins, ces informations sur les comptes des partis (comme dailleurs celles relatives aux candidats) ne sont pas disponibles et accessibles par les citoyens notamment dans le feu dune bataille lectorale, au fur et mesure de la campagne. Le rapport du GRECO susmentionn le regrette et plaide en faveur dune amlioration de la publicit et [de] la publication des comptes de campagne, y compris sur une base rgulire au cours de celle-ci .

Ibid. Rapport dEvaluation de la France. Transparence du Financement des Partis Politiques, (Thme II), Adopt par le GRECO lors de sa 41me Runion Plnire (Strasbourg, 16-19 fvrier 2009).
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Redevabilit (cadre lgal)

Existe-il des dispositions instaurant un contrle sur le financement des partis politiques ? Note : 50 Les recettes susceptibles dtre collectes par les partis (comme par les candidats, dailleurs) sont trs encadres tant du point de vue de leur volume que de leur origine (cf. supra). Aujourdhui les dons de personnes morales autres que des partis politiques sont prohibs. Les dons des personnes physiques sont limits 7500 euros par an en faveur des mandataires financiers dune mme formation politique et de ses organisations satellites (ce qui permet une mme personne physique de donner cette somme si elle le souhaite plusieurs formations). Lidentit des donateurs est tenue confidentielle lgard des tiers. Les dons de 150 euros ou moins peuvent tre effectus en espces (ce qui laisse une porte ouverte possible aux dons de personnes morales). Les cotisations des membres et des lus des partis ne sont pas, elles, soumises plafonnement mais elles donnent quand mme droit des rductions dimpts. Cela amne la CNCCFP voquer lexistence de quelques formations politiques servant essentiellement de niches fiscales . Les comptes des partis ou groupements sont arrts chaque anne et certifis par deux 700 tre dposs au premier semestre de lanne suivant commissaires aux comptes. Ils doivent celle de lexercice la CNCCFP, qui assure leur publication sommaire au Journal officiel de la Rpublique franaise. Si elle note un manquement aux obligations prvues au prsent article, le parti ou le groupement politique perd lanne suivante le droit au bnfice de laide publique directe 701 prvue par les dispositions des articles 8 10 de la prsente loi . Dans les faits, rares sont les partis qui se voient accorder cette aide publique directe. La CNCCFP entendait donc ne pas limiter la sanction la perte de laide publique directe mais de ltendre laide publique indirecte, cest--dire lavantage fiscal dont bnficient les contributions des personnes physiques. La commission estime ainsi quune formation politique qui se place hors du champ de la loi ne peut continuer faire bnficier ses donateurs ou cotisants de laide publique indirecte que constituent les avantages fiscaux attachs aux dons et cotisations verss au mandataire. Cest pourquoi elle retirait lagrment octroy aux associations de financement des partis en cause et refusait de dlivrer des formules numrotes de reus-dons aux mandataires financiers personnes physiques, sans pour autant pouvoir mettre fin leurs fonctions. Nanmoins, ces sanctions sont dune porte limite dans la mesure o elles ne peuvent tre assorties dun dlai 702 interdisant la dclaration dun nouveau mandataire . Surtout, depuis un arrt rcent du Conseil 703 dEtat , la CNCCFP ne peut mme plus procder ce type de sanction. La loi prvoit que : [l]es partis ou groupements bnficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 11-4 ont lobligation de tenir une comptabilit. Cette comptabilit doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, socits ou entreprises dans lesquels le parti ou le groupement dtient la moiti du capital social ou des siges de lorgane dadministration ou exerce un pouvoir prpondrant de dcision ou de gestion . La loi ne comprenant pas plus de prcisions sur les cadres de prsentation adopter, il est revenu la CNCCFP, ainsi qu la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, de dfinir un
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Article L. 52-14 du Code lectoral. CNCCF, 9me Rapport dactivit 2005-06, Paris, la documentation franaise, 2006. 702 Ibid. 703 . Arrt du 6 juillet 2007, Association de financement du parti politique Free-Dom. 704 Loi n 88-227 du 11 mars 1988 modifie, relative la transparence financire de la vie politique, article 11-7.

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rfrentiel comptable. Les comptes doivent contenir un bilan, un compte de rsultat et une annexe donnant le dtail des structures incluses dans le primtre de certification des comptes ; elle doit prciser les mouvements financiers concernant dautres formations politiques. Le rapport de certification des deux commissaires aux comptes doit accompagner les comptes. Dans son dernier rapport sur les comptes des partis, la commission a de nouveau exprim son souhait de voir ce rfrentiel comptable de 1995 revu et adapt au regard de lactivit des partis 705 politiques . En effet, la commission a fait des recommandations sur certains postes comptables afin daffiner linformation issue des comptes et en particulier lactivit politique des partis travers le financement des campagnes lectorales. Ces renseignements ne suffisent pas, en eux-mmes, avoir une connaissance exacte du montant quapportent les partis aux campagnes lectorales, dans la mesure o le montant des concours en nature na pas figurer dans la comptabilit des partis. Par ailleurs, ces lments dinformation sont tributaires de la qualit et des choix de comptabilisation effectus par les partis. En labsence dune annexe spcifique des comptes consacre au financement des lections, le rapprochement avec les dclarations qui figurent dans les comptes de campagne des candidats pour ce qui concerne les circonscriptions de plus de 9 000 706 habitants ne peut savrer que dcevant . La commission a donc dcid de se rapprocher de lAutorit des normes comptables (cre par lordonnance n 2009-79 du 22 janvier 2009) qui a repris les attributions du Conseil national de la comptabilit afin dtudier les modalits de dfinition dun nouveau rfrentiel .

Redevabilit (pratique)
Le contrle sur le financement des partis politiques est-il effectif ? Note : 25 Le contrle des finances des partis gagnerait tre encore amlior. Cest limpression rcurrente qui ressort de la lecture des rapports de la CNCCFP. Ce contrle apparat en effet beaucoup plus limit que celui que se voit reconnatre la mme commission lorsquil sagit dapprhender les 707 comptes de campagne des candidats . Trs souvent, dans ses rapports dactivit, la CNCCFP souligne le fait que les partis ne lui font parvenir que les comptes simplifis. Elle na pas daccs direct aux comptes des partis ni aux 708 pices justificatives qui les accompagnent et ne peut tre considre comme le juge des comptes des partis politiques. Cest aux commissaires aux comptes que la loi a confi la charge dexaminer et de viser ces comptes selon les rgles et les mthodes professionnelles en vigueur . De ce point de vue, il convient de rappeler que la commission a encore rcemment ritr son inquitude quant labsence dhomologation de la norme de certification des comptes des partis politiques. Ainsi, lancienne norme 7-103 relative la certification des comptes des partis politiques ne demeure applicable quau titre de la doctrine professionnelle et nest pas opposable aux tiers .

Avis n 95-02 relatif la comptabilit des partis et groupements politiques. CNCCFP, Publication gnrale des comptes des partis et groupements politiques au titre de lexercice 2009, Journal Officiel, 29/12/2010, page 9, www.cnccfp.fr/docs/partis/comptes/cnccfp_comptes_2009.pdf 707 E. Geffray, Chronique de jurisprudence. Les obligations comptables des partis politiques. Conclusions sur Conseil dEtat, section, 9 juin 2010, n 327423, Association Cap sur lavenir 13 , Revue franaise de droit administratif, septembreoctobre 2010. 708 Les citations qui suivent sont empruntes CNCCF, 9me Rapport dactivit 2005-06, Paris, la documentation franaise, 2006.
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Le rapport du GRECO dj cit complte cette vision des choses : comme la CNCCFP ne dispose pas de la totalit des pices comptables relatives aux comptes des partis, et que son contrle ne porte pas sur les dpenses des partis, ltendue de ce contrle se trouve limite . La CNCCFP doit sappuyer sur le travail des commissaires aux comptes, qui oprent sous pression de dlais, sans toujours pouvoir exercer un contrle approfondi ou tendu. Le contrle de la CNCCFP est essentiellement formel et ne permet de dceler que les violations les plus flagrantes. Au regard du nombre important de partis contrler et de la ncessit de prsenter les conclusions dans un dlai relativement bref, la CNCCFP ne peut faire de miracles compte tenu des moyens dont elle dispose: elle ne peut exiger la production de pices et ne dispose pas de pouvoir de contrle sur pice et sur place lgard des partis, le secret professionnel des commissaires aux comptes ne peut tre lev par rapport la CNCCFP, et elle ne peut faire appel (comme pour les comptes de campagne) aux services denqute judiciaire en cas de doute srieux . Plus gnralement, ds son quatrime rapport dactivit, la Commission a pris soin de prciser quelle ne dispose daucun pouvoir dinvestigation lui permettant de contrler si les organismes devant normalement figurer au sein du primtre des comptes ont bien t pris en compte . Or, elle a trs vite pu observer combien les partis mentionnaient rarement leur participation des organes de presse ou au sein de maisons ddition notamment, au prtexte que ces structures taient lgalement distinctes. Le mme problme sest pos pour les branches locales des organisations partisanes nationales. Cest galement le cas quant leurs liens avec des fondations, parfois trs proches de certains partis et qui sont elles, contrairement aux partis, en mesure de collecter des dons de personnes morales autres que des partis politiques. Si la commission est attentive aux variations de primtre dun exercice sur lautre, elle ne peut nanmoins garantir son exhaustivit. Seuls les commissaires aux comptes ont la possibilit daccder aux informations ncessaires une dlimitation exacte de ce primtre. Mais dans tous les cas, ce primtre repose sur un systme dclaratif que la CNCCFP ne peut quenregistrer. insistent en outre sur le fait que leur activit de Les membres de la commission rencontrs contrle porte sur les mandataires des partis (en qualits de percepteurs de fonds, dons et cotisations). Ils ajoutent que le contrle des relations entre partis et candidats na rien dvident. Par exemple, les partis peuvent consentir des prts leurs candidats. Le problme est quensuite la CNCCFP nest gure en mesure de vrifier si ces prts ont effectivement ou non t rembourss par ces derniers leurs organisations. Ils soulignent aussi quil existe des cas de figure qui permettent certaines structures dchapper ces obligations de divulgation ou de transparence. Tel est le cas notamment de structures cres pour soutenir llection dun candidat faisant appel un mandataire financier personne physique (la procdure nexige alors aucun enregistrement auprs de la CNCCFP, une simple dclaration en prfecture suffisant) et qui, une fois llection termine, disparaissent sans dposer leurs comptes. Evoquant les limites rencontres par le Conseil dEtat dans le cadre de certains contentieux impliquant des dplacements de ministres venus soutenir des candidats en campagne, MM. 710 observent pour leur part que lvaluation globale des moyens Poirmeur et Rosenberg disposition des organisations et des acteurs politiques (bureaux, personnels, outils de communication et de dplacement) et lestimation du cot de certaines formes de soutien, daction, dintervention politique (passages la tlvision ou sur des chanes radio notamment), est trs certainement sous value . Le rapport du GRECO ne tient pas un autre langage lorsquil dplore par exemple que le lgislateur nait pas impos lincorporation des prestations en nature dans les
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Entretien la CNCCFP du 28 fvrier 2011. Entretien du 28 fvrier 2011. Yves Poirmeur est professeur de science politique luniversit de Versailles-SaintQuentin. Dominique Rosenberg est professeur agrg de droit public l'universit de Paris XII Val-de-Marne.

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comptes des partis en formant des vux pour que soit complt le cadre lgal en vigueur sans pour autant dcourager le travail bnvole au sein des partis . Selon P. Lehingue , en outre, cest la transparence du langage comptable qui prsente galement des limites. Le trs haut degr de gnralit de certains postes en fournit une illustration. Quels enseignements tirer par exemple du constat que pour les 11 principaux partis [en 2007] le plus gros poste du bilan densemble [est] dans six cas, au passif, la rubrique disponibilits - sans plus de prcision - et en actif (dans sept cas sur onze) le poste rserves consolides ou assimiles ? Mme si la prsentation des comptes est devenue plus homogne et moins floue, difficile de croire que pour tous les candidats, pour toutes les formations politiques, pour tous leurs mandataires financiers et pour tous leurs commissaires aux comptes, les critres de ventilation entre les diffrents postes demeurent rigoureusement identiques . Finalement, lobjectif de transparence totale ne pourrait tre atteint que par lidentification et la suppression des canaux que pourraient emprunter les financements occultes, tche qui dpasse largement les comptences, les pouvoirs et les moyens de la commission, mais laquelle elle serait dispose participer avec les autres autorits et administrations concernes, ds lors que le 712 lgislateur souhaiterait impulser des progrs nouveaux dans la moralisation de la vie politique .
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Intgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir une gouvernance dmocratique des partis politiques ? Note : 75 De nombreux partis ont innov, au moins formellement, en introduisant des mesures de dmocratisation. Parmi les mthodes mises en uvre depuis longtemps, la premire a consist appuyer en interne le dveloppement de tendances ou de courants. Plus rcemment sest affirm le recours llection comme procdure de dsignation dun nombre accru de postes de responsabilit, en limitant les fonctions avec titulaires nomms. Enfin, la mesure qui marque peuttre le plus lattention du public est lorganisation de primaires internes entre candidats la prsidentielle. A cet gard, on peut remarquer combien les partis cherchent se distinguer de plus en plus sur ce terrain et se sont engags dans une course sans fin vers laffichage dune dmocratisation toujours plus acheve. Les rcentes primaires du PS ont ainsi prvu pour la premire fois la mise en place de toute une machinerie (comit national dorganisation des primaires, comit technique dorganisation des primaires, comit dpartemental dorganisation des primaires, haute autorit, commission dpartementale de recensement des votes, comit oprationnel) pour garantir le parfait droulement de la consultation elle-mme organise selon un 713 calendrier prcis . Sur un plan pratique, les organisations partisanes ont galement mis en place des formules dengagement plus souples et diversifies : adhsions en ligne, tarifs prfrentiels, cration de

711 Les budgets des partis et des campagnes lectorales comme matriau sociologique : opportunits et limites de lobjectivation comptable , dans E. Phlippeau, A. Franois (dir.), Le financement de la vie politique franaise. Des rgles aux pratiques, 1988-2009, Paris WEKA, 2010. 712 me 9 rapport dactivit de la CNCCFP. 713 Journal Le Monde, 2 mars 2011.

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formes dadhsion gomtrie variable, modification des procdures dlibratives, changement des modes de communication interne via la mise en place de blogs partisans. Pour MM. Poirmeur et Rosenberg , ces innovations exposent les partis une juridicisation croissante des tensions internes qui peuvent natre de ces transformations ou accompagner leur dveloppement. A partir du moment, en effet, o un parti se dote de statuts et de rgles de fonctionnement internes, le non respect de ces dernires peut dboucher sur des recours contentieux devant les juridictions judiciaires. Il suffit de se rappeler la primaire qui opposa en 2007 S. Royal et M. Aubry, lissue de laquelle M. Aubry lemporta de 42 voix : S. Royal appela alors saisir les tribunaux sur les fraudes au PS et laissa quelques temps planer le doute sur dventuelles 715 poursuites judiciaires . Comme le font remarquer MM. Poirmeur et Rosenberg, quand les primaires slargissent et vont jusqu faire participer au vote des sympathisants extrieurs au parti, quand elles requirent la collecte et lusage de fonds, le recours des lieux publics de vote habituels tels les coles ou les mairies, quand elles supposent que lorganisation de llection ait lieu dans tout le pays, cela conduit sinterroger sur o commence et o sarrte ce que lEtat peut rglementer. Plus gnralement, la question souleve ici est celle du dveloppement de partis faisant de moins en moins appel des militants, ayant de plus en plus besoin dorganiser des vnements pour avoir une visibilit et de sadosser des aides publiques pour financer leurs activits, ces transformations ouvrant la voie de nouvelles incertitudes juridiques souleves par leur dveloppement.
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Intgrit (pratique)
La gouvernance interne des partis politiques est-elle effectivement dmocratique ? Note : 50 Sur un plan trs gnral, de nombreux partis, de tous horizons politiques, ont fait voluer leur mode de fonctionnement interne en valorisant la participation de leurs adhrents. Et les partis franais ne sont pas rests lcart des tendances au militantisme hors sol ou lE-militance qui ont vu le 716 jour ailleurs . Certains de ces changements sont perceptibles notamment depuis le dbut des annes 1990. Le PS et le RPR/UMP permettent dillustrer le caractre graduel de ces transformations . Au PS, en 1992, il est dcid de procder la dsignation directe du premier secrtaire par les membres du congrs (auparavant, ctait le comit directeur qui sen chargeait). Puis partir de 1995, non seulement le candidat du PS llection prsidentielle est dsign par scrutin direct par lensemble des adhrents, mais cest galement le cas du premier secrtaire. Au RPR, alors quavant 1998 le prsident du mouvement tait dsign lors dassises mobilisant un cercle restreint de responsables, il devient compter de cette date lu par les militants. LUMP reprendra cette formule son compte ds sa cration. Ces modes de gestion et de mobilisation vhiculent leurs lots de nouveaux problmes : contestations de lorganisation matrielle dun scrutin au niveau de telle ou telle
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Entretien du 28 fvrier 2011. 20minutes.fr, 11 septembre 2009. T. Barboni, E. Treille, Lengagement 2.0. Les nouveaux liens militants au sein de le-parti socialiste , Revue franaise de science politique, 2010/6, vol.60. 717 L. Olivier, Ambigut de la dmocratisation partisane en France (PS, RPR, UMP) , Revue franaise de science politique, 2003/5, vol.53.
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section, question du secret du vote, exercice de pressions sur les lecteurs, pratiques lectorales frauduleuses dont les mdias ne manquent pas de se faire lcho. Les donnes et analyses existantes relativement ces volutions mettent en avant des conclusions toutefois trs contradictoires. Dun ct, indniablement, sont luvre des processus de 718 dmocratisation interne. La primaire de 2007 au PS a ainsi mobilis presque 18 000 adhrents sur prs de 22 000 inscrits. Chaque candidat sest vu remettre une enveloppe de 25 000 euros par le parti pour couvrir une part des frais de leur campagne. Et lanalyse des rsultats a permis de montrer une relative indpendance des lecteurs et en tout cas la faible emprise des cadres sur les militants. De lautre ct, force reste de constater la fragilit de ces dynamiques luvre. Ainsi, au PS, les grandes consultations internes de 1995, 2000 et 2003 ne furent pas des lections 719 concurrentielles . Lors de la fondation de lUMP, cinq candidats la direction eurent beau tre en lice, lheureux lu le fut avec un score de 80% des voix. Une autre limite la dmocratisation interne concerne la dmobilisation lectorale. Au PS, llection de F. Hollande en 2003 ne mobilisa que 65% des adhrents. En 2002, lquipe dirigeante de la nouvelle UMP ne fut dsigne que par 22% (voire 50%) des adhrents. A ces rserves, il convient enfin dajouter que dans la pratique, tous les partis continuent de maintenir un certain nombre de postes et de responsabilits pour des membres de droits ou coopts par une minorit. En ce qui concerne la fabrique des programmes des diffrents grands partis politiques hexagonaux, labsence de donnes systmatiques ne permet pas de conclure une dmocratisation densemble de leur processus de mise en forme.

Reprsentativit des partis politiques (pratique)

Les partis politiques assurent-ils une reprsentation satisfaisante des diffrents intrts socio conomiques du pays ? Note : 50 La question de savoir si les grands partis franais sont reprsentatifs des diffrents intrts socioconomiques du pays est difficile trancher. Par leurs origines, certains partis politiques peuvent se trouver proches de milieux socio-conomiques ou professionnels. LUMP et son premier cercle des donateurs ont suscit rcemment toute une srie de rflexions, de propos et danalyses plus ou moins polmiques, dessinant le portrait dun parti du Prsident de la Rpublique, la solde des 720 721 riches . Dautres enqutes portant sur les lgislatives de 1993 (poque o les dons de socits prives taient autoriss) montrent en fait que les principaux bnficiaires des financements dentreprises et dintrts particuliers se recrutrent majoritairement parmi les candidats sortants, cumulant mandats locaux et nationaux, et le plus souvent issus des grands partis majoritaires de gouvernement (RPR-UDF et PS-PC) ; tel point que des hebdomadaires satiriques comme Le Canard enchan parlrent lpoque dun parti de la truelle pour stigmatiser ce poids des milieux daffaires et du btiment et des travaux publics sur les milieux

718 B. Dolez, A. Laurent, Une primaire la franaise. La dsignation de Sgolne Royal par le parti socialiste , Revue franaise de science politique, 2007/2, vol.57. 719 La primaire socialiste de 2011 nuance ce tableau : 6 candidats sont entrs en lice, plus de 2,8 millions dlecteurs ont particip au second tour et lorganisation du processus a t place sous le contrle dune Haute autorit de la primaire qui est intervenue diffrentes reprises pour assurer le respect de lquit et de la transparence de cette comptition interne. 720 Monique et Michel Pinon-Charlot, Le Prsident des riches, La Dcouverte, 2010, F. Monier, Corruption et politique : rien de nouveau, A. Colin, 2011. 721 E. Phlippeau, P. Ragouet, Argent et politique. Une relecture sociologique des comptes financiers des lgislatives de mars 1993, Revue franaise de sociologie, 2007/ 3, vol.48.

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politiques. Malgr tout, comme la montr F. Sawicki , la France se caractrise par une faible emprise du clientlisme partisan et le poids prpondrant des grands lus nationaux et de leurs rseaux locaux. Au regard de quelques clairages rudimentaires, les liens entre les partis et la socit civile peuvent apparatre relativement faibles. Ainsi, rgulirement, des sondages sur la lgitimit des partis politiques et leur perception par les Franais sont publis et limage quils en donnent est la plupart du temps fortement ngative. Parmi quelques exemples rcents, on peut mentionner 723 lenqute TNS-Sofres Baromtre de la confiance politique , qui comprend deux questions intressant plus spcialement le rapport des Franais leurs partis politiques : 67% des personnes interroges nont confiance ni dans la droite ni dans la gauche pour gouverner le pays et 76% indiquent quils nont pas confiance dans les partis politiques. De la mme faon, parmi les trs nombreuses donnes prsentes et analyses par lquipe de Pierre Lascoumes dans son enqute 724 sur la probit publique , la question votre avis, dans quel secteur y-a-t-il le plus de corruption ? , 41,6% des personnes interroges rpondent : dans les partis politiques, qui arrivent loin devant les milieux financiers (24,6%) et les entreprises (11,3%).

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Engagement dans la lutte contre la corruption (pratique)

Les partis politiques accordent-ils lattention ncessaire aux questions de responsabilit publique et la lutte contre la corruption ? Note : 25 Les partis politiques sont actuellement sensibles au thme de la probit publique et de la lutte contre la corruption. Lactualit les y pousse (affaire Woerth, dmission de la ministre M. AlliotMarie, scandale du Mdiator, par exemple). Un rapport de la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, remis au Prsident de la Rpublique le 26 janvier 2011 et plaidant Pour une nouvelle dontologie de la vie publique, tmoigne de la rmergence rcente de cet enjeu au cur des proccupations des lites politiques et partisanes hexagonales. En attendant une prochaine loi sur cette question, les parlementaires franais ont examin un projet de loi portant simplification de dispositions du code lectoral et relative la transparence financire de la vie politique, qui souligne lui aussi cette actualit. Il est cependant encore trop tt pour savoir si ces initiatives resteront symboliques ou non et pour apprhender de toutes les faons les contournements quelles susciteront. Avant chaque lection, la section franaise de TI a pris lhabitude dinterroger les grands partis ou leurs ttes de listes afin de connatre leur engagement venir dans la lutte contre la corruption. Si les candidats nacceptent pas tous de sengager, aux dernires rgionales de 2010, sur environ 150 listes identifies, 85 ttes de listes [] ont pris des engagements en matire de transparence et

722 La faiblesse du clientlisme partisan en France , dans J.-L. Briquet, F. Sawicki (dir.), Le clientlisme politique dans les socits modernes, Paris, PUF, 1998. 723 Enqute TNS-Sofres Baromtre de la confiance politique, ralise du 9 au 19 dcembre 2009 et publie le 15 janvier 2010. 724 Questionnaire ralis en fvrier 2006 et publi en 2010.

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dintgrit en rponse au questionnaire de TI France , ce qui pourrait tmoigner dun certain intrt port par les candidats aux questions relatives la confiance des citoyens.

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Recommandations gnrales Il est temps que, au-del des effets dannonce ponctuels suscits par les "affaires", les partis politiques rigent enfin la lutte contre la corruption en vritable priorit. Crer un vritable statut juridique pour les partis politiques qui imposerait des obligations garantissant une bonne gouvernance interne. Imposer aux partis politiques lobligation de publier intgralement leurs comptes (de faon comparable aux associations dune certaine taille). Plafonner les dons des personnes physiques aux partis politiques : les rgles actuelles prvoient un plafonnement des dons dune mme personne 7500 par parti, autant de partis quelle le souhaite. Il est propos dinstaurer un plafonnement global : une mme personne ne pourrait ds lors pas donner plus de dun certain montant global, cette dernire restant libre de rpartir cette somme entre le nombre de partis politiques quelle souhaite. Permettre la CNCCFP de lier ses activits de contrle du financement des campagnes lectorales et du financement des partis politiques, pour permettre des recoupements et ainsi une meilleure efficacit de ces contrles. Donner la CNCCFP la possibilit de sanctionner plus fermement les manquements aux obligations du Code lectoral. Doter la CNCCFP de pouvoirs dinvestigation.

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Questionnaire Transparence et Intgrit : 8 questions aux candidats aux rgionales de 2010 ralis par TI France, publi sur le site de TI-F "Elections rgionales : 85 ttes de listes s'engagent contre la corruption".

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11. Mdias Rsum

Sous le thme mdias , cest la problmatique de linformation vhicule par les mdias qui est ici aborde. Le mode de diffusion et de consommation de linformation a beaucoup volu depuis une vingtaine dannes, particulirement avec le dveloppement dinternet (voir encadr cidessous) et cette volution devrait trs probablement se poursuivre. Linformation passe 726 essentiellement par la tlvision et la radio, ainsi que par la voie dInternet mais aussi par la presse crite papier dinformation politique et gnrale. La libert de la presse est affirme en France depuis la loi du 29 juillet 1881, loi depuis modifie et 727 complte par maints dcrets, lois et ordonnances . La cration de mdias audiovisuels est libre et dpend surtout de contraintes techniques (attribution dantenne, de frquence). Les lgislations mises en place depuis et sur la base de la loi de 1881, sur la question de la diffamation ou de la protection des sources par exemple, sont destines crer un cadre lgislatif trs fort et protecteur pour la libert de la presse. La question de la rglementation de la diffusion dinformations par internet est toutefois trs complexe. Par ailleurs, le pluralisme des mdias est mis en cause par des phnomnes importants de concentration. Laccs la profession de journaliste est peu encadr et il nexiste pas de rgulation interne ou de code dthique officiel commun tous. Lapprciation de la dontologie est laisse chacun, individuellement. Certaines chartes existent, sont relativement visibles et suivies par un certain nombre de journalistes. Il a pu en rsulter des drives, des risques de dsinformation et de manipulation de l'information inhrents la dmocratie mdiatique, voire virtuelle dont on trouvera quelques illustrations parmi beaucoup d'autres. Le journalisme dinvestigation, sil a pu rvler quelques grandes affaires , demeure nanmoins peu visible en France. On ne peut pas toujours considrer que la libert de la presse assure une diffusion correcte des informations traitant de questions relatives au Gouvernement ou au Parlement.

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Et pas uniquement via les sites dits dinformation, notion qui, sur la toile , na aucune valeur juridique. En 1952, 1977, 1981, 1985, 1986, 1990, 1992, 1993, 2000, 2002, 2004, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 et 2011.

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Structure et organisation
Linformation en France passe par diffrents types de mdias : presse, tlvision, radio ou internet. La cration de mdias est libre mais un ensemble de dispositions lgislatives et rglementaires, ainsi que les impratifs financiers, instituent des contraintes. Il ny a pas ou peu de structures communes lensemble des mdias. Il existe un certain nombre de syndicats professionnels, comme le Syndicat national des journalistes (SNJ), majoritaire. La question des audiences des diffrents mdias est difficile trancher, il existe toutes sortes dindices ou de classements qui sont 728 assez contestables et contests . Signalons toutefois, en ce qui concerne les sites internet dinformations (la notion mme na pas dexistence lgale), quil semblerait que ce sont en fait les sites des grands quotidiens nationaux (lefigaro.fr, lemonde.fr dabord) qui sont les plus consults, 729 tandis que les pures players (rue89.fr en tte) narrivent quensuite . La rvolution Internet - Lrosion des ventes de la presse crite (hors presse people ) dmontre que la circulation de linformation seffectue aujourdhui par de nouveaux canaux. A ct de la tlvision et de la radio, le dveloppement dInternet vient bouleverser les dfinitions traditionnelles des mdias. On ne peut plus aujourdhui rflchir sur les mdias sans prendre en compte ce nouveau mdia de mise en circulation des opinions, des informations et des analyses. Comme la presse crite, la tlvision ou la radio, il a ses spcificits de cots daccs, de modes de production, de processus de diffusion, de rgulation. Mais cest un mdia qui est aussi une forme sociale originale, parce quil concourt la constitution de communauts ; il fabrique du lien social qui est pure circulation, interaction libre ; il exprime immdiatement et sensiblement lopinion publique, laquelle chacun participe, sans que personne ne puisse sen faire le matre. Cest un mdia qui est une forme politique en ce quil permet, au moins apparemment, une intervention plus directe des citoyens, tel point quon a pu parler de tldmocratie . Internet dveloppe une adaptation spontane aux fonctions de surveillance, de dnonciation et de notation ; il constitue un espace gnralis de veille et dvaluation du monde. Il est donc trs significatif que Mediapart, journal on-line diffus ses abonns, reprsente aujourdhui en France le journalisme dit dinvestigation, qui est aussi un journalisme de surveillance, mme sil nen a pas lexclusivit.

Ressources (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur assurent-elles un environnement favorable lexistence de medias indpendants et diversifis ? Note : 75 La cration de mdias nest pas soumise un contrle a priori. Les diffrentes rgles, dont lapplication relve de la comptence de la Direction gnrale des mdias et des industries culturelles (DGMIC) en concertation avec le CSA et le Centre national de la Cinmatographie et de limage anime (CNC) pour laudiovisuel, sont censes veiller la libre concurrence et empcher une trop forte concentration dans les mdias. La loi du 29 juillet 1982 met fin au monopole dEtat sur les ondes en proclamant que la communication audiovisuelle est libre . Aujourdhui abroge, cest la loi du 30 septembre 1986
Par exemple ; Comment les sites dactu truquent leur audience , rue89.fr, 10 fvrier 2009. Il existe un grand nombre de classement de visites des sites, citons par exemple le classement de MdiamtrieNetRatings. Tous les classements donnent les premires places aux agrgateurs Orange News et Yahoo News.
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relative la libert de communication qui affirme que ltablissement et lemploi des installations de tlcommunication, lexploitation et lutilisation des services de tlcommunication sont libres (article 1). Cette loi institue la Commission nationale de la communication et des liberts, qui sera remplace en 1989 par le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA). Le CSA est lautorit administrative de rgulation du domaine audiovisuel. Un Collge des conseillers, compos de neuf membres, dirige le CSA. Ils sont nomms par dcret du Prsident de la Rpublique, renouvels par tiers tous les trois ans. Trois membres sont dsigns par le Prsident de la Rpublique, trois par le prsident de lAssemble nationale et trois par le prsident du Snat. Les mandats du prsident et des conseillers sont de six ans ni rvocables ni renouvelables. Le prsident est nomm par le Prsident de la Rpublique. La question de lindpendance du CSA par rapport au pouvoir excutif peut donc lgitimement tre pose. Le CSA ne peut dlibrer que si six au moins de ses membres sont prsents, il dlibre la majorit des prsents et le prsident a voix prpondrante en cas de partage gal des voix. Les fonctions de membres du CSA sont 730 incompatibles avec tout mandat lectif, tout emploi public et toute autre activit professionnelle . Il gre et attribue les frquences de radios et de tlvision. Certains affirment que le CSA donne 731 les frquences sur des critres techniques, il ny a pas dautre frein . La DGMIC, cre en 2009, comme la direction du dveloppement des mdias (DDM) qui la prcdait, a pour mission de grer la politique de lEtat en faveur du dveloppement du pluralisme des mdias. Si lexigence de pluralisme nest pas inscrite dans la Constitution, la jurisprudence du Conseil Constitutionnel impose de veiller la prservation du pluralisme, notamment par des 732 dispositifs de contrle des concentrations . Le Conseil Constitutionnel considre que le pluralisme des quotidiens dinformation politique et gnrale est en lui-mme un objectif de valeur constitutionnelle (la libre communication des penses et des opinions ne serait pas effective si le public ntait pas mme de disposer dun nombre suffisant de publications de tendances et de 733 caractres diffrents). Cette jurisprudence est ensuite tendue la radio et la tlvision . Il existe ainsi toutes sortes de rgles et de limitations des concentrations. Par exemple, le CSA est ainsi tenu de rejeter les demandes dautorisation dusage de frquences pour des services de tlvision ou de radio () lorsque lautorisation aurait pour effet de placer loprateur dans plus de deux des trois situations suivantes : diter un ou plusieurs services de tlvision hertzienne desservant au moins 4 millions dhabitants ; diter une ou plusieurs stations de radio desservant au moins 30 millions dhabitants ; diter ou contrler des quotidiens dinformation politique et gnrale 734 reprsentant plus de 20 % de la diffusion totale nationale . Le pluralisme des mdias est un souci constant, en tmoigne par exemple un rapport du Conseil conomique et social en 2005 sur 735 ces questions . Il nexiste cependant aucune rgle en ce qui concerne la limitation de la concentration des sites internet. La diversit des mdias est favorise par des aides concourant au maintien du pluralisme : le fonds daide aux quotidiens nationaux dinformation politique et gnrale faibles ressources publicitaires ; le fonds daide aux quotidiens rgionaux, dpartementaux et locaux dinformation politique et gnrale faibles ressources de petites annonces ; laide aux publications hebdomadaires
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Loi n 86-1067 du 30 septembre 1986 relative la l ibert de communication, version consolide au 31 juillet 2011. Entretien avec Henri Pigeat, prsident du Centre de formation des journalistes, directeur de lAFP de 1979 1986, le 8 avril 2011. 732 Les problmes de concentration dans le domaine des mdias , Rapport au Premier Ministre, dcembre 2005. 733 Dcisions : Conseil constitutionnel, 11 octobre 1984, n 84-181 DC et CC, 18 septembre 1986, n 86-21 7 DC. 734 Les problmes de concentration dans le domaine des mdias , Rapport au Premier Ministre, dcembre 2005. 735 Garantir le pluralisme et lindpendance de la presse quotidienne pour assurer son avenir , Rapport prsent au nom de la section du cadre de vie, par Michel Muller, rapporteur, Conseil conomique et social, 22 juin 2005.

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rgionales et locales ; le fonds daide la modernisation de la presse quotidienne et assimile dinformation politique et gnrale ; le fonds daide au dveloppement des services de presse en 736 ligne. Les aides la presse se sont leves en 2010 prs de 340 millions deuros . Si une partie de ces aides bnficie toutes les publications, certaines sont particulirement destines la presse quotidienne et assimile dinformation politique et gnrale (IPG). Parmi ces dernires, jusque fin 2011, doit tre valu par des commissions de contrle limpact de trois catgories daides : les aides alloues par le fonds daide la modernisation de la presse quotidienne et 737 assimile IPG, les aides de modernisation sociale et les aides du fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne. Suite divers travaux dtudes en concertation avec les organisations professionnelles, le gouvernement a dcid de modifier le dispositif des aides en crant au 1er janvier 2012 un fonds stratgique. Les conditions doctroi des aides et de contrle et dvaluation seront prcises par des textes rglementaires. Il existe galement des aides et des subventions laudiovisuel priv, comme le Fonds de Soutien lExpression radiophonique, cre en 1984. 738 Certains, tel le professeur Emmanuel Derieux , sinterrogent nanmoins : [l]es conditions de leur attribution ne sont pourtant pas toujours trs slectives et restrictives. Elles napparaissent pas toujours justifies par des objectifs de pluralisme ou dintrt gnral. Lorsquelles profitent ceux qui dgagent dj, par eux mmes, les plus importants bnfices, ne contribuent-elles pas 739 accentuer certains phnomnes de concentration, tant horizontale que verticale ? . Laccs la profession de journaliste est libre, il nest soumis aucune condition de diplme. La 740 profession de journaliste est dfinie lenvers : est journaliste celui qui fait du journalisme . Il nest pas ncessaire davoir la carte de presse pour tre journaliste. La carte est attribue par la Commission de la carte didentit des journalistes professionnels, commission paritaire cre par la loi du 29 mars 1935, compose 50% de professionnels. Il faut exercer la profession depuis trois mois au moins conscutifs et justifier que 50% de ses revenus proviennent de cette activit. Cette grande facilit daccs la profession pourrait tre regarde comme nuisant la qualit de la production journalistique. La transmission pertinente de linformation implique en effet des capacits dvaluation et de discernement qui passent ncessairement par un cursus acadmique et technique. Par ailleurs, cette absence de condition de formation peut tre vue comme un obstacle lobservation dune certaine dontologie, laquelle devrait justement tre mise en avant dans la formation des journalistes.

Ressources (pratique)
Existe-t-il une varit de medias indpendants offrant une varit de points de vue ? Note : 75 Il existe en France un grand nombre de mdias qui sont varis autant dans le mode de diffusion (presse crite, radio, tlvision, internet) que dans les orientations proposes.

Non inclues les aides rsultant des accords Etats-presse-Poste (en diminution mesure que le portage se dveloppe, avec le soutien des aides de lEtat) et certaines dpenses fiscales (avantages fiscaux comme lex article 39 bis du Code gnral des impts). 737 Plan de modernisation sociale de 2005-2006 prvoyant les dparts anticips douvriers du livre avec octroi dindemnits finances parit par lEtat et les entreprises concernes. 738 Professeur lUniversit Panthon-Assas 5Paris II), spcialiste en droit des mdias. 739 http://www.cem.ulaval.ca/pdf/France.pdf 740 Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011.

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En ce qui concerne la presse crite, en 2008 on dnombre 83 titres nationaux dinformation gnrale et politique (10 quotidiens, 28 hebdomadaires, 21 mensuels et 24 trimestriels), 455 titres de presse locale dinformation gnrale et politique (67 quotidiens, 329 hebdomadaires, 30 mensuels et 29 trimestriels), auxquels il faut ajouter les 35 journaux gratuits dinformations gnrale 741 et politique (10 quotidiens, 7 hebdomadaires, 10 mensuels et 6 trimestriels) . La libert de la presse et la libert dexpression permettent la prsence dun large ventail dopinions dans les mdias, il ny rien de particulier dire l-dessus, il y a une varit plus grande que dans le reste de lEurope mais le taux de lecture est faible. Il existe un grand nombre de magazine, avec des 742 crations permanentes et phmres . Les tirages des quotidiens dinformation politique et gnrale baissent rgulirement, ainsi que, de ce fait, les recettes publicitaires (surtout depuis la crise de 2008). De ce fait, les aides de lEtat reprsentent une part croissante du financement et 743 des efforts sont attendus en contrepartie pour rduire les charges . Loffre dinformation internet est varie depuis les sites des grands quotidiens nationaux (Le Monde, Le Figaro, Libration, etc.) jusquaux sites dinformation pure players (Slate.fr, Mediapart, Rue 89, Lepost.fr, etc). Ces sites ont diffrentes politiques de diffusion et de cration de linformation : Rue 89, fond par des anciens de Libration, est entirement gratuit et fonctionne avec journalistes, experts, internautes , Mediapart est un site dinformation de professionnels qui repose sur un accs payant (5 15 euros par mois). La mise en place de la TNT (tlvision numrique terrestre) donne un accs gratuit plusieurs chanes dinformation : BFMTV et ITl, deux chanes prives et LCP/Public snat, deux chanes publiques dinformation parlementaire en horaires partags. La chane publique dinformation France 24, qui est diffuse sur certains abonnements payants, est accessible en continu et gratuitement sur internet. Le cot de la presse est variable, compris en 0,80 centimes et 1,30 euros pour les quotidiens nationaux, ce qui est plus que dans les pays voisins (prix de vente moyen 0,65 en Italie ou 0,52 en Allemagne). Le cot nest pas le seul critre de laccessibilit mais il est un des facteurs qui expliquent le dveloppement rapide de linformation par voie lectronique et limportance de laudience de la radio et de la tlvision. Cependant, la pluralit des mdias peut ntre quapparente sils sont la proprit des mmes 744 personnes ou des mmes groupes financiers . En 1944, estimant que la concurrence est ncessaire au pluralisme, des ordonnances posent pour principe quune presse pluraliste est incompatible avec un petit nombre de groupes de presse concentrant la plupart des publications. Pourtant, les rapports publics qui se succdent ces dernires annes (Rapport Lancelot, Rapport Tessier) savrent bien moins catgoriques et, comme dans beaucoup de pays, on a assist une monopolisation des marchs de la presse quotidienne. Ainsi Hachette et Prisa (groupe de presse espagnol) sont-ils devenus des actionnaires minoritaires importants du Monde, et Edouard de Rothschild a pris une part du capital de Libration. Si lon ajoute le rachat de la Socpresse en 2004 par Serge Dassault, devenu ainsi propritaire du Figaro, des questions lgitimes peuvent se poser 745 sur lindpendance de la presse, le maintien du pluralisme et les motivations des actionnaires ..

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Tableaux statistique de la presse, dition 2008, Direction gnrale des mdias et des industries culturelles. Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011. Pour le moment surtout les cots dimpression grce aux aides du fonds daide la modernisation et du plan de modernisation sociale. 744 Emmanuel Derieux, http://www.cem.ulaval.ca/pdf/France.pdf 745 Patrick Le Floch, La fin dun modle ? , Ceras - revue Projet n 290, Janvier 2006. URL : http://www.cerasprojet.com/index.php?id=830

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Cette inquitude quant au pluralisme sest mme traduite en 2005 par un rapport du Conseil 746 Economique et social .

Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-ils un fonctionnement des medias indpendant de lEtat ? Note : 75 La loi assure en France la libert de la presse et la libert dexpression pour les mdias. La libert de la presse, inscrite dans la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen de 1789, est par ailleurs affirme par la loi du 29 juillet 1881 : Tout journal ou crit priodique peut tre publi, sans autorisation pralable et sans dpt de cautionnement (article 5), aprs dclaration au Procureur de la Rpublique du titre du journal, du mode de publication, du nom et de la demeure du directeur de la publication et de lindication de limprimerie. Le contrle seffectue donc a posteriori. La loi du 29 juillet 1881 affirme la libert de la presse et la libert dexpression. Elle en limite galement lexercice par lnonciation de certains dlits de presse , parmi lesquels loffense au Prsident de la Rpublique, la provocation au crime (art. 23), linjure ou la diffamation (la diffamation est dfinie par larticle 29 : Toute allgation ou imputation dun fait qui porte atteinte lhonneur ou la considration de la personne ou du corps auquel le fait est imput , elle est punie dune amende), la discrimination raciale et le ngationnisme (art. 24 bis). Dautres dispositions du Code pnal viennent encore limiter la libert dexpression, pour protger le secret 747 professionnel ou encore la vie prive . Restreignent galement la libert dexpression la protection de lenfance (loi du 16 juillet 1949) et le droit de proprit intellectuelle. Sagissant de lindpendance des mdias audiovisuels, rappelons la distinction qui existe, quant au cadre lgal, entre les statuts des diffuseurs publics et privs. Parmi les nombreux aspects que revt lindpendance des mdias, intressons-nous la question de la confidentialit des sources. Celle-ci est assure par diffrentes lgislations successives : 748 force de faire des petits ajouts, on sapproche dune situation raisonnable . La loi du 4 janvier 2010, qui rend la lgislation conforme la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lHomme, ajoute la loi du 29 juillet 1881 Le secret des sources des journalistes est protg dans leur mission dinformation dintrt public . Cette disposition est ensuite limite : Il ne peut tre port atteinte directement ou indirectement au secret des sources que si un impratif prpondrant dintrt public le justifie et si les mesures envisages sont strictement ncessaires et proportionnes au but lgitime poursuivi . Cependant, il est ajout que cette atteinte ne peut en aucun cas consister en une obligation pour le journaliste de rvler ses sources . Le thme de la protection des sources journalistiques avait t abord par Sgolne Royal et Nicolas Sarkozy lors de la campagne prsidentielle de 2007. La loi du 4 janvier 2010 est issue dune promesse lectorale de Nicolas Sarkozy. La proposition de loi, dpose le 12 mars 2008 a fait lobjet de vifs dbats, elle disposait au dpart qu il ne peut tre port atteinte ce secret que lorsquun intrt imprieux limpose . Par des amendements, les dputs ont ajout une rfrence lintrt public. Lors de la discussion lAssemble nationale, Rachida Dati, alors garde des sceaux, avait dfendu son projet de loi en expliquant que la justice a besoin daccder certaines informations
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http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/054000671/0000.pdf Voir Cass. Civ. 1re, 14 dc. 1999, n 97-15.756, relatif la protection des droits de la personne. Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011.

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() [L]e secret des sources doit pouvoir tre lev dans certaines conditions, trs encadres. Il ne 749 peut tre absolu. . Les termes de la loi du 4 janvier 2010 ne sont pas jugs satisfaisants par une partie des journalistes : la loi relative la protection du secret des sources des journalistes, 750 promulgue en dbut danne, na pas dissip lambigut. Elle a mme renforc lhypocrisie , car les gouvernements assimilent souvent leur intrt dit public et la raison dEtat. Sagissant des sites internet, les obligations sont celles prvues par le droit des socits et par des rgles minimales du respect de la loi, y compris celle de la rcente loi Hadopi. Lindpendance 751 lgard de lEtat est quasi-totale , ce qui ne garantit pas pour autant une information de qualit.

Indpendance (pratique)
Les mdias sont-ils effectivement indpendants des autres pouvoirs? Note : 50 Si la question de lautocensure au sein de la profession de journaliste est centrale, elle savre bien videmment trs complexe apprcier. Toujours est-il quelle est mentionne dans la Charte dthique professionnelle des journalistes du Syndicat national des journalistes (SNJ), avec la censure, comme lune des plus graves drives professionnelles . La double question de lautocensure ou de lanonymat des sources envisag plus haut sinscrit sur fond de peur et renvoie dune part la question difficile du whistleblowing et, dautre part, celle des preuves. Si certains estiment que les journalistes ne font jamais lobjet daucune pression , cette opinion doit tre nuance. Le fait que des patrons de presse soient galement des patrons dindustries peut amener sinterroger sur lindpendance de la presse conomique. On peut citer titre dillustration la dmission du journaliste Laurent Mauduit des pages conomiques du journal Le Monde au motif, selon lui, quil aurait t censur par sa rdaction. Par ailleurs, daucuns affirment que certains titres dtenus par des industriels reoivent la consigne de ne pas traiter de certaines affaires sensibles, notamment daffaires de corruption. Certains professionnels prtendent en outre que de plus en plus darticles seraient achets . Par exemple, en mars 2007, un journaliste proche des milieux d'affaires tait mis en examen, un juge dinstruction le souponnant d'avoir t rmunr pour obtenir la publication dans la presse franaise, notamment dans lhebdomadaire Le Point, de plusieurs articles jugs "complaisants" sur des personnes souhaitant soigner leur 753 image . Dans cette mme veine peut-tre, en juillet 2009, Le Point, dans un dossier de 4 pages crit sous pseudonyme, reprenait son compte la thse selon laquelle certaines des ONG engages dans le dossier des Biens mal acquis (BMA) dont TI-France - seraient des faux nez qui serviraient des intrts trs loigns des objectifs affichs de promotion de la gouvernance et
Assemble nationale, Compte rendu analytique officiel, sance du 15 mai 2008, http://www.assemblee-nationale.fr/13/cra/2007-2008/158.asp 750 Comment lEtat contourne la protection des sources journalistiques , par Eric Pelletier, publi le 14/09/2010, lexpress.fr. 751 Loi Hadopi ou Cration et Internet, n 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la cration sur internet . 752 Laurent Valdiguie, journaliste au service enqute du Journal Du Dimanche, propos recueillis le 23 avril 2008, www.bakchich.info. Les patrons de presse pensent que les menaces de procs et les pressions ont mis fin linvestigation, et que cest un journalisme dangereux. Nous ne sommes pas en Chine, il ny a aucun risque faire correctement son travail en France, y compris sur un Prsident de la Rpublique. () Chirac a t lu douze ans. Beaucoup de choses ont t crites sur son systme. Aucun journaliste qui a t ml ces rvlations na eu la moindre pression. Il ny a ma connaissance aucun exemple de journaliste victime, financirement ou physiquement, de reprsailles . 753 http://www.liberation.fr/societe/010198187-un-ex-journaliste-en-detention-pour-lobbying
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de dfense des Droits de lHomme. Cette thse, dveloppe par les dfenseurs de la Franafrique , avait pralablement t reprise par les Prsidents de la Guine quatoriale et du 754 Congo-Brazzaville viss par la plainte relative aux BMA . Lattribution de subventions ne semble pas lie des questions politiques. Un des effets de ces subventions, trs fortes en France, est la stabilit des titres quotidiens : les quotidiens sont moins souples cause du systme daide qui en fait quasiment du service public la France est le pays 755 qui aide le plus la presse quotidienne par les subventions et la fiscalit . On pourrait en dduire des liens forts entre la presse quotidienne et le pouvoir, ntait-ce le fait que les subventions 756 semblent tre distribues de faon galitaire . La publicit a une grande influence sur les publications : elle a entrain une amlioration de la qualit des supports des journaux (qualit du papier, couleur, etc.) et les quotidiens ayant peu de ressources publicitaires offrent leurs lecteurs des exemplaires deux trois fois plus minces que 757 les autres . La question de son influence sur lindpendance ou lobjectivit des journalistes nest pas prise la lgre et fait par exemple lobjet darticles dans les diffrentes chartes des devoirs des journalistes : un journaliste digne de ce nom () ne signe pas de son nom des 758 articles de rclame commerciale ou financire , ne jamais confondre le mtier de journaliste avec celui de publicitaire ou de propagandiste ; naccepter aucune consigne, directe ou indirecte 759 des annonceurs . Il ne sagit cependant que de rgles dontologiques dont le respect effectif peut poser question. Si linfluence des budgets publicitaires est trs forte sur les publications, il est difficile de trancher sur la question de savoir sils peuvent pour autant tre utiliss pour peser sur le contenu ditorial. Selon certains, cela arrive, bien sr, des suppressions de budgets publicitaires, dans le public comme dans le priv, mais ce nest pas utilisable comme une arme dinfluence, a se retournerait 760 contre lannonceur . En 2010, la France ntait classe que 44e (sur 178) dans le classement mondial de la libert de la 761 presse de lONG Reporters sans frontires , contre 35e en 2008 et 31e en 2007. Par ailleurs, d'aprs Jean-Franois Juillard, secrtaire gnral de RSF international, la France est devenue le premier pays europen en termes de perquisitions dans les rdactions et de journalistes mis en 762 examen ou placs en garde--vue . Cette menace ressentie sur lindpendance de la presse sest notamment traduite par la leve 763 de boucliers, en 2008 puis 2010, ayant accueilli lannonce dune modification du statut de lAFP , jusque l dote dun statut unique, dfini par une loi de 1957 destine garantir son indpendance structurelle lgard des pouvoirs publics et de tout autre groupement idologique, politique ou conomique .

TI France ragit ds le lendemain sur son site Internet et obtient par la suite la publication dun droit de rponse. Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011. 756 Entretien avec H. Pigeat, 8 avril 2011. 757 Garantir le pluralisme et lindpendance de la presse quotidienne pour assurer son avenir , Rapport prsent au nom de la section du cadre de vie, par Michel Muller, rapporteur, Conseil conomique et social, 22 juin 2005. 758 Charte des devoirs des journalistes, Syndicat national des journalistes. 759 Dclaration de Munich, 1971. 760 Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011. 761 http://fr.rsf.org/press-freedom-index-2010,1034.html 762 http://www.dailymotion.com/video/x9izi2_sarkozy-le-vampire-des-medias-docu_news 763 LAgence France Presse, lune des trois plus grandes agences de presse au monde.
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Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur visent-elles assurer la transparence du fonctionnement des medias ? Note : 75 La question essentielle de la transparence ne se pose pas dans les mmes termes pour les diffrentes catgories de presse crite, de socits de diffusion dans laudio-visuel (avec notamment la distinction publiques et prives) et pour les sites du web, quils soient tout info ou avec des activits plus diversifies. Les organes de presse ou les chaines de tlvision existent la plupart du temps sous la forme 764 juridique des Socits Anonymes (SA) et sont ainsi soumises la rglementation en vigueur . Les 765 informations concernant les entreprises doivent tre dclares au registre du Commerce et des Socits au moment de limmatriculation et de toutes modifications : comptes annuels, listes des statuts, etc. De mme, les mdias sont soumis aux rgles lgales classiques en matire de recrutement du personnel. Il ny a pas dobligation de diffusion de la ligne ditoriale dun mdia. Audel du principe gnral de libert de linformation pour la presse crite depuis plus dun sicle et pour laudiovisuel depuis une trentaine dannes, il existe dans ces deux secteurs des dispositions juridiques, des contraintes techniques et financires qui imposent un minimum de transparence, sans doute insuffisant, plus ou moins bien respect, ce qui pose la question centrale de la dialectique libert, autodiscipline et rgulation dune part ou contrle extrieur pour le respect de rgles et de normes minimales dans lintrt des citoyens et de la dmocratie dautre part. Pour les mdias plus anciens (presse crite et audiovisuel), on est parvenu des solutions mixtes, avec une autorit de rgulation (lactuel CSA) pour laudiovisuel qui na pas dquivalent pour la presse crite. En ce qui concerne les sites internet, rien nest prvu pour assurer une transparence du fonctionnement, sinon pour ceux qui reoivent des aides. Pour internet et linformation par voie lectronique, cest donc le principe de libert qui lemporte pour le moment, notamment en raison des difficults techniques du contrle, avec les divers excs quil peut autoriser, sauf videmment sagissant des manifestations sanctionnes par la loi, quil sagissent des appels la violence, au racisme et lantismitisme, des atteintes lintgrit de la personne humaine et particulirement des mineurs ou, plus rcemment, du piratage. La police de la toile reste de porte limite, notamment du fait dobstacles techniques.

Transparence (pratique)
Le fonctionnement des medias est-il effectivement transparent ? Note : 75 La composition et le dtail de la proprit des organes de presse crite et des chanes de tlvision est effectivement publique. Il est possible de trouver les renseignements sur la composition des
764 Les statuts des SA sont signs par tous les actionnaires, tous les versements sont constats, sur prsentation de la listes de actionnaires mentionnant les sommes verses par chacun deux, etc. (code du commerce, livre II, titre II, chapitre V des socits anonymes . 765 Toute personne peut faire une demande pour obtenir un formulaire Kbis ou K qui renseignement sur lactivit de lentreprise et lidentit de ses dirigeants, administrateurs et commissaires aux comptes ; on peut de la mme faon obtenir la liste des statuts et actes de socits (www.infogreffe.fr). Certaines de ces informations sont payantes.

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actionnariats et leur modification, notamment, parfois, sur les sites Internet des journaux et chanes 766 concerns . En rgle gnrale, un tel changement ne passe jamais inaperu. LObservatoire franais des mdias compile sur son site Internet des donnes sur la proprit des mdias 767 franais , par mdia, titre ou groupe de communication. Notons galement que les conventions passes entre le CSA et des chanes prives disposent que ces dernires doivent communiquer au 768 CSA un changement survenu dans leur actionnariat .

Redevabilit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur prvoient-elles que les medias rpondent de leurs actes ? Note : 50 Il nexiste pas de mcanisme interne la profession qui auraient pour rle dinterpeller ou de rgler des conflits ou des cas de conscience. La plus grande part de la dontologie journalistique a t 769 dicte par le droit . La loi impose des principes gnraux qui sont ensuite laisss lapprciation du journaliste, individuellement. Que les principes de dontologie soient laisss lapprciation des individus constitue un grave problme. La loi du 29 juillet 1881 accorde un droit de rectification pour les diffamations, qui deviendra le droit de rponse. Pour laudiovisuel, cest le CSA qui est considr comme autorit de rgulation, avec les limites inhrentes sa composition. Il attribue les frquences, veille au respect de la rglementation, donne un avis conforme sur les candidats la prsidence des tlvisions et des radios publiques, etc. Il peut faire usage de sanctions en cas de manquement aux obligations (pcuniaires ou suspension de diffusion, etc.) et peut saisir le procureur de la Rpublique en cas dinfractions pnalement sanctionnes. Il peut galement demander au Conseil dEtat de faire cesser une diffusion en cas de programmes contraires lun des principes fondamentaux poss par la loi. Il nexiste pas de conseil de presse en France. Il y a trs peu de mdiateurs, ils sont internes et sont essentiellement des intermdiaires avec le public chargs de canaliser le courrier des lecteurs. 770 Le premier mdiateur en France a t nomm au Monde en 1994 . On compte aujourdhui une dizaine de mdiateurs dans la presse crite (Midi-Libre, Paris-Normandie, etc.) et la radio (France Inter). France Tlvisions a des mdiateurs qui sont considrs comme une interface avec les tlspectateurs, dont ils se font le relais auprs des chanes . Deux des mdiateurs (sur cinq) sont chargs de linformation. Ils peuvent tre saisis par les tlspectateurs, par les services de relations avec les tlspectateurs ou en interne par le Prsident de France Tlvisions, les directeurs gnraux des chanes ou les directeurs de linformation. Ils communiquent ensuite leur avis et dcident de le rendre public ou non.

Par exemple pour le journal Le Monde : http://www.lemonde.fr/actualite-medias/infographie/2010/09/24/recapitalisation-lactionnariat-du-groupe-le-monde-avant-et-apres_1415441_3236.html 767 Association loi 1901 sinquitant de la concentration des mdias et de luniformisation du traitement et du contenu de linformation. http://www.observatoire-medias.info/rubrique.php3?id_rubrique=35 768 http://www.csa.fr/infos/textes/textes_conventions.php 769 Pigeat H. (rapporteur), Ethique et qualit de linformation , Groupe de travail sur la presse crite, Acadmie des Sciences Morales et Politiques, juin 2003. 770 Y. Agns, Les mdiateurs de presse en France , Les cahiers du journalisme n 18, printemps 2008.

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Il faut ajouter que par le biais du dveloppement des sites internet, des grands quotidiens ou des sites dinformation, la pratique du commentaire darticle est extrmement rpandue et peut tre considre comme une faon pour le public dexprimer des ides ou de dbattre. La libert du commentaire ne saurait toutefois assurer le contrle de la vracit et de lauthenticit des faits, sauf considrer srieusement que chaque citoyen ou groupe apparaissant sur un site est un journaliste en puissance Il existe donc peu ou pas de rglementation interne la profession de journaliste, cest surtout le juge qui tranche les possibles conflits dontologiques : la forte lgislation en France, la prcision des lois donne une grande place au juge dans les procdures dontologiques. Il nexiste pas de 771 conseil de presse, le vrai dontologue est le juge. Le rle des mdiateurs est mineur . Cette absence dautorit publique de rgulation de la presse ou dun organe professionnel de supervision constitue donc un grave problme sagissant de la responsabilit des mdias.

Redevabilit (pratique)
Les medias rpondent-ils effectivement de leurs actes? Note : 50 Les diffrents supports techniques de linformation nont pas les mmes rgles ni les mmes pratiques. Pour la presse crite, les dispositions lgislatives et rglementaires sont sans doute plus contraignantes que dans les pays anglo-saxons adeptes de la soft law et laissant de ce fait un pouvoir encore plus important au juge. La pratique (mme peu dveloppe) des mdiateurs et les 772 ont le mritent dexister mais ne sauraient suffire assurer une codes de conduite autorgulation. Par ailleurs, si le principe suprieur de la libert de linformation doit conduire interdire lEtat de singrer dans le droit de linformation en fixant un cadre lgal de responsabilit et dintgrit des gestionnaires et des journalistes, voire en assurant directement ou indirectement le contrle et en sanctionnant les irrgularits et les drives, on ne peut que sen remettre ce principe dautodiscipline, le juge ne pouvant sanctionner que les actes contraires la loi ou aux principes gnraux du droit. Il faut marquer la singularit de linformation sur internet : en labsence de rglementation (en dehors de pratiques contraires la loi) et dautorgulation, on obtient une information fragmente, diffuse, difficilement contrlable - et aux drives difficilement sanctionnables par le juge, qui laisse la place des tentatives de dsinformation et de manipulation de linformation, sous couvert de secret des sources, qui cache la non vrification systmatique de lauthenticit des faits, laquelle constitue pourtant un devoir journalistique . Cependant, comme il nexiste pas de statut rel du journaliste et surtout tant donn que chacun dentre nous peut diffuser des informations sur internet, il reste ensuite chaque consommateur dinfo la facult dexercer son esprit critique, qui est trs variable. Les journaux rpondent dune certaine faon de leurs actes puisquils nont pas la possibilit de ne pas publier un droit de rponse, dans un dlai de trois jours aprs la dcision et de 24h en temps de campagne lectorale. Le droit de rponse est appliqu de faon trs stricte mais trs thorique, comme il faut parfois aller devant le juge, on prfre parfois faire une dclaration ou
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Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011. Voir ci-dessous Dispositifs visant garantir lIntgrit (cadre lgal) .

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autre chose que dobtenir un droit de rponse . La rponse doit tre dune longueur raisonnable, doit tre li larticle et peut tre publi dans une rubrique spcialise comme le courrier des lecteurs. Ces diffrents lments limitent sans doute son utilisation, quand on peut trouver une tribune dans dautres mdias. Le CSA, autorit de rgulation pour le domaine audiovisuel, fait des recommandations sur le fond, sur la protection des jeunes tlspectateurs et auditeurs, sur la violence et rdige un cahier des charges mais le contrle de qualit nest pas vraiment important. Il na aucun pouvoir sur les programmes ou sur les droits de rponse. Les mdiateurs de presse ne sont pas des personnes trs connues du public. Le mtier na pas de relle dfinition, cest la pratique qui a, au fur et mesure, construit la fonction : le mdiateur de presse nest pas une fonction dautorit. Le mdiateur peut constater, mettre en toute libert dans lespace public la parole des citoyens, conseiller ; il ne peut en aucun cas imposer. Le mdiateur de presse nest ni un professeur de dontologie, ni un censeur, ni mme un juge dinstruction, encore 774 moins un magistrat en charge de lapplication des peines. Plus quun simple courrier des lecteurs, le mdiateur a un rle dexplication et de liens entre la rdaction et le public. Les mdiateurs sont souvent danciens journalistes. Leur statut, le fait quils soient nomms par le patron du journal ou le fait quils soient rmunrs comme un salari ordinaire de lentreprise soulvent toutes sortes de questions sur leur indpendance, le journaliste ne reconnaissant que la juridiction de ses pairs et ce, dans un contexte non hirarchique, le meilleur des juristes, le meilleur des docteurs en communication, le meilleur des professeurs de morale se casserait vite le nez porter un jugement alors mme quil na jamais t en reportage, quil na jamais eu vrifier et rcuprer une information, quil ne sest jamais mis en risque en la divulguant. Nanmoins, le fait mme dtre journaliste pose des problmes de crdibilit auprs du public qui imagine toujours 775 quun mdiateur-journaliste na de cesse que de dfendre les siens et sa rdaction. En 1999, Le Monde avait eu trois mdiateurs, le mdiateur avait un collaborateur et recevait environs 300 courriers par semaine. Les mdiateurs pluchent, trient, renvoient les lettres nominales au journaliste auquel elles sont destines, publient dans le courrier des lecteurs celles adresses au rdacteur en chef, se rservent celles qui leur sont envoyes. Puis le mdiateur rpond 776 personnellement chaque lettre.

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Dispositifs visant garantir lIntgrit (cadre lgal)

Existe-t-il des rgles constitutionnelles ou des dispositions lgislatives ou rglementaires visant garantir lintgrit du personnel des medias ? Note : 50 Il nexiste pas de code lchelle de lensemble de la profession mais certains textes mis par des autorits sont suivis par un trs grand nombre de journalistes. Il existe en France plusieurs codes de conduite : la charte du Syndicat National des Journalistes (SNJ) adopte en 1918, la Charte de Munich du 24 novembre 1971. Ces textes affirment le droit
Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011. Patrick Ppin, Vertus, faiblesses et ambiguts de la mdiation de presse , Les cahiers du journalisme, n 18, printemps 2008. 775 Ibid., p.16. 776 Graldine Savary, Mdias : sur le pont de la mdiation , 19 fvrier 1999, http://www.domainepublic.ch
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 linformation, la libre expression et la critique et mettent en avant un certain nombre de droits et de devoirs du journaliste, parmi lesquels le respect de la vrit, la responsabilit de ses productions ou la protection des sources. La Charte dthique professionnelle des journalistes du 778 SNJ a t rvise en 2010 afin dtre adapte la multiplication des supports de diffusion . Ces initiatives sont nanmoins limites. Le SNJ est le syndicat majoritaire de la profession de journaliste. Sil nest pas facile de savoir combien de journalistes ont sign la Charte dthique du SNJ, ni mme combien de journalistes adhrent ce syndicat, on sait que lors des lections en 2009 la commission paritaires qui dlivre la carte de presse, sur 15 250 journalistes, 49,59% ont vot pour un candidat du SNJ (huit listes taient en comptition). La Convention collective nationale de travail des journalistes est une convention qui sapplique aux dtenteurs de la carte de presse en France, elle est signe par toutes les fdrations demployeurs et les syndicats de journalistes. Elle contient quelques principes dontologiques, par exemple un journaliste professionnel ne peut accepter pour la rdaction de ses articles dautres salaires ou avantages que ceux que lui assure lentreprise de presse laquelle il collabore . Il est prvu que les litiges lis la libert dexpression (si elle porte atteinte aux intrts de lentreprise de presse) soient soumis une commission paritaire amiable ayant uniquement une mission conciliatrice, compose de deux reprsentants des employeurs et de deux reprsentants des journalistes 779 dsigns par les organisations patronales et de salaris en cause . Il existe galement des Chartes dentreprises qui tablissent les relations entre la rdaction et les propritaires du journal, fixent les conditions dindpendance de la ligne ditoriale par rapport aux 780 actionnaires. Citons par exemple la Charte thique des Echos ou la Charte dthique et de 781 dontologie du groupe Le Monde , toutes deux disponibles sur le site internet des journaux (galement Libration, La Tribune, Le Point, Lexpress et dix titres de la presse quotidienne rgionale). Les mdias franais ont toujours t rticents lide de fixer un code, une thique de linformation valable pour tous. Nombreux sont les journalistes qui pensent la dontologie comme quelque chose dindividuel. La notion complexe de clause de conscience , ou le droit de ne pas agir professionnellement lencontre de ses propres opinions, a t introduite dans la lgislation et dlimite par la loi du 29 782 mars 1935 relative au statut des journalistes . Ainsi, en cas de changement dactionnaires ou de modification de la ligne ditoriale de nature tre contraire ses intrts moraux, un journaliste 783 peut dmissionner en bnficiant des avantages du rgime juridique du licenciement . En 784 pratique, la clause de conscience est officiellement rarement invoque . Labsence de dispositifs issus de la profession, le fait quaucun code fixant les droits et les devoirs des journalistes ne soit reconnu par tous entraine de nombreuses interventions du juge judiciaire dans lnonc et la 785 prescription de la dontologie . La loi de 1881, travers les infractions quelle dfinit, dicte des
Dclaration des devoirs et des droits des journalistes, Munich, 1971. Voir http://www.jlml.fr/docs/CHARTE_1918-38-2011_.pdf. Voir notamment http://www.journalistescftc.org/site/ccnj.php?index=%conflit% 780 Voir http://www.lesechos.fr/pratique/charte.htm. 781 Voir http://www.lemonde.fr/actualite-medias/article/2010/11/03/la-charte-d-ethique-et-de-deontologie-du-groupe-lemonde_1434737_3236.html 782 A partir de 1935, un journaliste est reconnu la fois comme professionnel et comme salari. 783 Il sagit alors dune rupture du contrat de travail linitiative du journaliste et imputable lemployeur. 784 Entretien avec la responsable du secteur juridique du Syndicat National des Journalistes, 26 octobre 2011. En effet, la clause doit tre dmontre et elle est neuf fois sur dix conteste par lemployeur. Les Assedic ne versent alors pas de prindemnit pendant toute la dure de la procdure devant les prudhommes, qui dure gnralement plus dun an. Le diffrend se rgle donc gnralement par une transaction et la clause nest ainsi que rarement invoque devant les tribunaux. 785 Entretien avec la responsable du secteur juridique du Syndicat National des Journalistes, 26 octobre 2011. En effet, la clause doit tre dmontre et elle est neuf fois sur dix conteste par lemployeur. Les Assedic ne versent alors pas de prindemnit pendant toute la dure de la procdure devant les prudhommes, qui dure gnralement plus dun an. Le diffrend se rgle donc gnralement par une transaction et la clause nest ainsi que rarement invoque devant les tribunaux.
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prceptes dontologiques. Il nexiste pas vraiment de rglementation concernant les cadeaux et invitations aux journalistes mais ceci peut tre mentionn dans des chartes thiques (par exemple celle des Echos). Sagissant plus spcifiquement de la presse en ligne, le Syndicat de la presse indpendante 786 dinformation en ligne (Spiil) rappelle que depuis le 1er juin 2009, suite aux Etats gnraux de la presse crite, le statut dditeur de presse en ligne a t align sur celui dditeur de presse papier. Les sites de presse en ligne, reconnus par la Commission paritaire des publications et agences de 787 presse (CPPAP) sur la base de critres identiques ceux de la presse papier, sont ainsi soumis, comme les publications papier, l'aval et au contrle de la CPPAP. Les sites de presse en ligne revendiquent donc la qualit dorganes de presse responsables qui appliquent les rgles 788 dontologiques de la profession mais, comme il ressort de ce qui a t indiqu plus haut, ces rgles dontologiques sont loin dtre clairement tablies.

Dispositifs visant garantir lIntgrit (pratique)

Dans quelle mesure lintgrit du personnel des medias est-elle effectivement garantie? Note : 50 En dehors des Chartes ou des codes dontologiques, il ny a pas dautorit ou de mcanismes garantissant lintgrit des journalistes. Lthique est individuellement gre. Parce que lthique, par dfinition, ne ressortit pas seulement lindividuel, cette observation est trs inquitante. Dlibration et rgulation sont en effet fondamentales. Il est extrmement proccupant de constater quil semble quune grande partie de la profession refuse la mise en place de code de dontologie ou dthique ou de conseil de presse. Il y a un dbat permanent entre mise en place de code, dobligations respecter, de juge de lthique, contre lintouchable libert dexpression. Le syndicat national des journalistes, qui est lorigine de la Charte dthique professionnelle des journalistes de 1918, est le syndicat majoritaire de la profession. Il est signataire de la Convention collective nationale de travail des journalistes. Les chartes, telles que celle du SNJ (rvise en 2010 afin dtre adapte la multiplication des supports de diffusion), la Charte de Munich ou les Chartes dentreprises (comme la Charte Ethique du groupe Le Monde de 2010) sont les seuls moyens dautorgulation qui existent rellement en France. Il semblerait dailleurs que lattention porte lthique et la dontologie du journaliste ne soit pas suffisante dans les (rares) coles de journalisme : la formation professionnelle est capitale pour lautorgulation condition que les coles accordent dans leurs programmes lattention ncessaire la dontologie, ce qui en France 789 est loin dtre le cas, laccent tant plutt mis sur les pratiques techniques du mtier . La justice peut galement pisodiquement se pencher sur certaines affaires touchant le monde journalistique. Citons ce titre la mise en examen en 2007 du journaliste proche des milieux d'affaires Marc Francelet, souponn d'avoir t rmunr pour obtenir la publication dans la presse franaise de plusieurs articles jugs "complaisants" sur des personnes souhaitant soigner
Cre en 2009, il regroupe une soixantaine dditeurs de presse en ligne, au premier rang desquels le site Mdiapart. Organisme plac sous l'autorit du ministre de la Culture et de la Communication. Voir http://www.cppap.fr/ 788 http://www.rue89.com/2010/07/09/ragots-rumeurs-la-presse-en-ligne-solidaire-de-mediapart-158120 789 Pigeat H. (rapporteur), Ethique et qualit de linformation , Groupe de travail sur la presse crite, Acadmie des Sciences Morales et Politiques, juin 2003.
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leur image. Les poursuites pour "corruption d'agent priv" visent notamment un article de l'hebdomadaire Le Point du 24 novembre 2005 sur l'homme d'affaires franco-libanais Iskandar Safa 790 Sousunjour .

Investigation et divulgation daffaires de corruption (pratique)

Les medias sont-ils gnralement actifs et efficaces en matire dinvestigation et de divulgation daffaires de corruption? Note : 50 Le journalisme dinvestigation nest pas une grande part de lactivit journalistique en France mais les rares professionnels de cette spcialit participent parfois la rvlation de grandes affaires politiques et/ou conomiques (ce type de journalisme ntant bien sr pas uniquement vou rvler des affaires de corruption). Le journalisme dinvestigation est pratiqu en France par un nombre trs restreint de personnes, il 791 ny en a pas beaucoup, peut tre plusieurs dizaines en France . Cest avoir un temps de 792 travail long, sans obligation de rsultat , ce qui demande aux mdias davoir les moyens de 793 leurs investigations. Lexpression est souvent controverse, considre comme un plonasme . La dfinition mme du journalisme dinvestigation est souvent discute, jai toujours dfini le journalisme dinvestigation comme une spcialit du journalisme. Je ne pense pas que ce soit une mthode. Pour moi, il nexiste pas une spcialit de lenqute. Chaque journaliste en fait dans son domaine. Linvestigation, cest tout ce qui touche au domaine de la police, de la justice, cest--dire ce que lon a appel les affaires (). Cest partir du moment o une affaire devient judiciaire que nous autres, journalistes dinvestigation, nous en occupons. Nous travaillons avec les magistrats, les avocats, les juges, les policiers, mais nous ne sommes pas des journalistes particuliers. Le but premier nest pas de se battre contre le pouvoir mais de raconter les affaires policires et judiciaires. Cest un domaine o les journalistes ne risquent pas dtre au chmage.
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En France, les journalistes dinvestigation sont gnralement employs par la presse crite, quotidiens ou hebdomadaires dinformation gnrale et politique. Les journaux qui peuvent se permettre financirement demployer des journalistes dinvestigation sont peu nombreux (Le Monde, LExpress, Le Canard Enchan, etc.). Surtout, avec la crise conomique et les difficults financires de la presse crite, les journaux investissent moins dargent dans le journalisme 795 dinvestigation .

Plusieurs journalistes ont t entendus dans cette affaire, dont le directeur du Point Franz-Olivier Giesbert, le journaliste auteur de l'article sur Iskandar Safa Jean-Franois Jacquier, ainsi que l'ancien journaliste du Monde Herv Gattegno, galement auteur d'un article sur Iskandar Safa. 791 Fabrice Lhomme, journaliste au service Enqutes du site dinformation Mediapart, propos recueillis le 22 avril, www.bakchich.info 792 Entretien avec Thomas Legrand, ditorialiste politique de France Inter, le 2 mai 2011. 793 Dominique Marchetti, Les rvlations du journalisme dinvestigation , Actes de la recherche en sciences sociales, Vol. 131-132, mars 2000, pp. 30-40. 794 Claude Angeli, Rdacteur en chef du canard Enchan, propos recueillis le 29 avril 2008, www.bakchich.info. 795 Sylvie Kaufman, Le Monde, Colloque annuel de TI-F, 5 juillet 2011.

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Certains sites internet dinformation sont galement actifs en matire de journalisme dinvestigation 796 (Mediapart, Rue 89 ). Certains journalistes publient leurs enqutes sous forme douvrages et ne font plus partie de rdactions (Pierre Pan ou Laurence Lacour). Pour certains, le journaliste dinvestigation na pas la force quil pourrait avoir en France et la 797 profession ne prend pas suffisamment le rle de contre-pouvoir ou la libert quelle devrait avoir , nous sommes dans un contexte o la contestation du pouvoir est un minimum sur le plan politique et a fortiori sur le plan journalistique. Certains patrons de presse sont des hommes dinfluence. Pour ce qui est de la presse, la saison nest donc ni la contre-enqute, ni la 798 contestation . Les annes 1990 ont t marques par de nombreuses affaires politiques, de financement de partis notamment, rsultat dun bras de fer entre les juges et les politiques . Les journalistes ont alors beaucoup travaill avec les juges qui enqutaient en parallle, ou la suite des rvlations des 799 journalistes . Parmi les dernires affaires retentissantes, on peut citer laffaire Woerth-Bettencourt , scandale politico-financier dclench par la mise en ligne par le site Mediapart denregistrements clandestins mettant en cause Liliane Bettencourt, premire actionnaire du groupe LOral. Ces mmes enregistrements impliquent galement Eric Woerth, ministre du travail, dans de possibles conflits dintrts. Cette affaire donne lieu plusieurs divulgations dlments, par Le Monde ou Le Canard Enchan. Mediapart est mis en cause par lUMP et lElyse pour la publication des enregistrements : Mediapart na pas pratiqu un journalisme dinvestigation mais de calomnie. Il ny a pas eu de confrontations des sources ni de vrifications. Il y a eu une manipulation des propos, et visiblement, la dmarche ntait pas une recherche de vrit, mais une volont de dformer (Laurent Wauquiez). Laffaire donne lieu de nombreux dbats sur le rle de la 800 presse . Mediapart accuse Claude Guant alors secrtaire gnral de lElyse davoir organis lespionnage de journalistes. Celui-ci porte plainte en diffamation contre Mediapart. Le Monde porte plainte en septembre 2010 contre X pour violation du secret des sources en affirmant que lElyse a utilis la Direction centrale du renseignement intrieur pour trouver la source dun journaliste enqutant sur laffaire Woerth. Au-del des lments spcifiques cette affaire en particulier, les ractions et les batailles judiciaires qui sengagent autour du rle des mdias montre le caractre sensible du journalisme dinvestigation. La dfense des surveills-dnoncs consiste faire lamalgame entre investigation et calomnie, recherche de vrit et dformation. La question de linvestigation en ce qui concerne les affaires de corruption renvoie la problmatique du whistleblowing. Les surveills-dnoncs cherchent alors violer le secret des sources (cf. les plaintes du Monde, Mediapart) et refusent dadmettre ce que lon peut qualifier de responsabilit citoyenne du journalisme dinvestigation.

Il est intressant de signaler cet gard que ces sites ont t crs par des journalistes professionnels venus de la presse quotidienne nationale, Mdiapart par Edwy Plenel et Rue89 par danciens journalistes de Libration. 797 Entretien avec Thomas Legrand, le 2 mai 2011. 798 Karl Laske, journaliste au service socit du quotidien Libration, propos du 29 avril 2008, disponibles sur www.bakchich.info. 799 Laurent Joffrin, propos recueillis par Benoit Pavan le 17 avril 2008, disponibles sur www.bakchich.info. 800 On pourrait citer un nombre impressionnant darticles : Marianne Affaire Bettencourt, anatomie de la dfense de lElyse , le 9 juillet 2010 ; Le Figaro, Bettencourt : pour lElyse, la vrit est rtablie , le 8 juillet 2010, etc.

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Le site Mediapart, galement lorigine de la rvlation de laffaire Karachi, ferait dcidemment 801 figure dexception un journalisme dinvestigation gnralement peu dvelopp en France , et en tout cas trs loign de ce qui existe par exemple au Royaume-Uni.

Politique dinformation du public sur la question de la corruption et de ses consquences (pratique)

Les medias sont-ils gnralement actifs et efficaces en matire dinformation du public sur la question de la corruption et de ses consquences ? Note : 75 Il nexiste pas en France de projet ducatif dvelopp par les mdias pour sensibiliser le public la question de la corruption, mme si lon peut considrer que le public est trs sensible la question 802 de la corruption et de ses consquences . En revanche, comme voqu plus haut, les mdias peuvent se montrer actifs dans la rvlation des comportements peu recommandables de certains acteurs politiques et/ou conomiques. En outre, le travail des ONG anti-corruption est trs bien repris par la presse. Par exemple, en 2010, il a t fait mention de TI-France dans les mdias 213 reprises. Soulignons nanmoins la ncessit dune information basique mais prcise et intelligente, afin dviter de tomber dans le clich dangereux du tous pourris .

Information du public sur les questions de gouvernance (pratique)

Les medias informent-ils gnralement de manire active et efficace sur les actions du gouvernement et des autres acteurs publics? Note : 75 Les mdias accordent une grande place la diffusion dinformations sur les activits des instances politiques, gouvernement, Parlement, etc. Laccs toutes sortes dinformations sur des personnages publics ou des instances se fait facilement, par la presse, la radio, la tlvision ou internet. Ne perdons cependant pas de vue que laccs apparent toutes sortes dinformations fait souvent cran, permettant docculter les informations importantes et problmatiques. En ce qui concerne la presse, tous les quotidiens nationaux ou les hebdomadaires ont des pages France ou Politique consacres la vie politique intrieure. Il existe un certain nombre dmissions de tlvisions politiques, qui traitent de sujets dactualit, ou de questions de fond. Ces missions visent diffrents publics, selon la chaine qui les diffuse ou la plage horaire. Ce soir (ou jamais !) est une mission dune heure et demie de France 3, diffuse en deuxime partie de soire en direct du lundi au jeudi. Le principe de lmission est de regarder lactualit par la culture , avec des invits issus du monde culturel et politique, plus rarement universitaire, qui discutent de plusieurs sujets dans lmission. Par exemple, le mercredi 1 juin, le sujet principal tait ainsi dcrit : Franois Bayrou, Herv Morin, Jean-Louis Borloo, ils se disent tous du centre, ils veulent tous incarner cette sensibilit politique historique lors des prochaines
801 Un journaliste de Mdiapart a dailleurs t la cible de menaces de mort lt 2011, au sujet dune investigation sur Ziad Takieddine, en lien avec laffaire Karachi. Une plainte a t dpose contre X auprs du parquet de Paris. 802 Entretien avec Henri Pigeat, le 8 avril 2011.

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lections prsidentielles. 2012 : la guerre du centre aura-t-elle lieu ? . Notons que cette mission, rpute tre la dernire oser inviter quelques invits sans langue de bois ou mis lindex, aurait frl la dprogrammation et est finalement devenue hebdomadaire (les mardis). Lmission Mots croiss est diffuse sur France 2 un lundi sur deux en deuxime partie de soire. Deux thmes sont traits par mission, un politique et lautre de socit, par un dbat entre six intervenants. Citons les thmes de lmission du 7 mars 2011 Le procs Chirac aura-t-il lieu ? et Zemmour, Galliano : A-t-on le droit de tout dire ? . Si ces missions se veulent riches en dbats, on y retrouve au final souvent les mmes experts se renvoyant les balles de dialogues attendus. Comme expliqu dans le pilier lgislatif , un certain nombre de journalistes sont accrdits pour assister aux sances du Parlement et un correspondant de lAgence France Presse est prsent en permanence au Snat et lAssemble nationale. La chane parlementaire diffuse rgulirement des dbats et des informations de fond sur le Parlement. Notons galement que la chaine France 3 diffuse tous les mercredis la sance lAssemble des Questions au Gouvernement , en direct. Cette chaine a une audience nettement plus importante que la chaine parlementaire, mme si celleci est maintenant accessible par de nombreux tlspectateurs par la tlvision numrique terrestre .

Recommandations gnrales Les mdias devraient faire plus pour aider les citoyens mieux sapproprier les enjeux de la prvention et de la lutte contre la corruption. Ils devraient notamment davantage sintresser aux travaux et initiatives positives conduits dans le domaine de la transparence et de lintgrit de la vie publique (par exemples aux rapports du SCPC et de la CNCCFP). Encourager le journalisme dinvestigation, aujourdhui pratiqu par trop peu de rdactions en France, et faire un plus grand usage du droit daccs linformation. Assurer la transparence de lactionnariat des mdias.

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12. Socit Civile Rsum

La libert dassociation est la base du cadre lgal trs favorable la socit civile en France. Du fait du trs grand nombre dassociations et autres structures et de la diversit de leurs champs dintervention, la socit civile est un centre dattention important pour lEtat qui cherche mettre en place des instances de dialogue, en particulier le Conseil National de la Vie Associative (CNVA). Les organisations de la socit civile ont les moyens de leur fonctionnement, mme si un grand nombre dentre elles repose sur le bnvolat. Le trs grand nombre et la varit des structures rendent les dispositifs de transparence difficiles mettre en place pour lensemble des organisations, que ce soit vis--vis des membres ou des donateurs. En effet, la loi dorigine ne prvoyait pas dobligation comptable pour les associations. Aujourdhui, ces obligations concernent surtout les organisations qui ont un certain poids financier. Cependant, les organisations de la socit civile cherchent de plus en plus des pistes pour rendre sr et transparent leur fonctionnement, par le biais de charte ou de label associatifs. Les associations de lutte contre la corruption, si elles sont assez peu nombreuses, sont trs actives et ont une forte visibilit vis--vis de lEtat. Limpact de leur action est souvent difficile valuer, comme toute action uniquement base sur le plaidoyer.

Structure et organisation
Il existe en France diffrentes formes dorganisations de la socit civile : lassociation, la fondation, le syndicat et depuis 2008 le fond de dotation. Ces premires organisations peuvent ensuite se regrouper en rseaux, fdrations ou confdrations. Les liberts dassociation et syndicale sont garanties en France par la loi et la Constitution, sans condition. Le cadre trs libre de la forme associative a entrain la cration dun trs grand nombre de structures : on dnombre 1 100 000

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associations en France . Chaque type dorganisation (association, fondation, fond de dotation et syndicat) est rgi par diffrentes lgislations, a diverses obligations comptables et fiscales et diffrents droits et devoirs vis--vis de lEtat. Compte tenu du trs grand nombre dassociations en France et de leur diversit, dans la taille des structures, les employs, les budgets, le type dactivits etc., il est dlicat de couvrir lensemble des modes de fonctionnement quant la transparence. Nous nous concentrerons, dans le cadre de ce pilier, sur les plus importantes et les plus visibles, qui sont souvent les associations faisant appel la gnrosit du public. Ces associations ont, de par leurs activits et leur mode mme de fonctionnement, un plus grand intrt la transparence et lintgrit. Si elles sont plus visibles dans la prsente tude, il ne faut donc pas pour autant perdre de vue la diversit des organisations et des pratiques. De mme, ce pilier ne peut prtendre couvrir lensemble des structures, organisations ou non organisations que couvre lexpression socit civile . Dans un souci de synthse et de suivi de la mthodologie NIS , sont exclus de la note, sans que cela ne nie le poids quils peuvent avoir dans la socit, les ordres professionnels, les institutions religieuses, le cercle familial, de mme que les socits secrtes ou la franc-maonnerie, les sectes et les organisations qui sortent de la lgalit.

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Ressources (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur assurent-elles un environnement favorable la socit civile ? Note : 100 Le cadre lgal en vigueur est trs favorable la socit civile : les dmarches sont relativement accessibles et peu coteuses. La forme la plus rpandue dorganisation de la socit civile est lassociation but non lucratif, 804 dont le cadre lgal est dfini par la loi du 1er juillet 1901 . Cette loi garantit tout citoyen le droit de sassocier, sans autorisation pralable. Il y a environ 1 100 000 associations en France mais il n'existe pas de statistique officielle de 805 dcompte des associations . La loi de sparation de lEglise et de lEtat du 9 dcembre 1905 prvoit que les tablissements publics des cultes seront remplacs par des associations conformment la loi du 1er juillet 1901. Elles ont les mmes droits que toute association mais les subventions publiques leur sont interdites. Les Organisations non gouvernementales, quon peut galement appeler Organisations de solidarit internationale ou Association de solidarit internationale, sont prsentes au niveau national sous la forme de lassociation loi 1901 (TI France par exemple) ou de la fondation.

803 Diffrentes sources donnent ce mme chiffre ; la plupart des chiffres sont issus dune recherche de Viviane Tchernonog entre 2005 et 2007. Tchernonog V., Le paysage associatif franais. Mesures et volutions, Dalloz-Juris Associations, 2007. 804 Larticle 1 de la loi de 1901 dfinit lassociation comme la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une faon permanente, leurs connaissances ou leur activit dans un but autre que de partager des bnfices. Elle est rgie, quant sa validit, par les principes gnraux du droit applicable aux contrats et obligations. 805 Le ministre de l'intrieur avance le chiffre denviron 2 000 000 d'associations en France, mais ne comptabilise que les crations. Un arrt du 14 octobre 2009 portant cration du Rpertoire national des associations a pour but de faciliter lapplication des nouvelles lgislations et de permettre la production de donnes statistiques. Ce Rpertoire est par ailleurs accessible pour certaines administrations mais nest pas encore mis la disposition des chercheurs. Entretien avec V. Tchernonog, le 4 avril 2011.

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Le mode de constitution dune association est trs simple. Lassociation est un contrat de droit priv, la loi dfinit peu de choses et laisse aux crateurs et membres une grande libert tant sagissant du choix du mode dorganisation que des procdures. Une association peut exister de 806 fait, sans dclaration . Lassociation obtient une capacit juridique (signature dactes juridiques, 807 possibilit demployer des salaris, etc.) par dclaration la prfecture . Ladministration adresse dans les cinq jours un rcpiss qui porte le numro dinscription au registre national des 808 associations . Le prfet ne peut refuser de dlivrer le rcpiss de cration, il ne peut que saisir le juge aprs la cration, si lobjet de lassociation lui parait illgal. Il existe les associations de fait, les associations dclares et les associations reconnues dutilit publique (par dcret du Conseil dEtat). Les critres de lutilit publique ne sont dfinis nulle part mais la pratique administrative dgage certains lments communs : un but dintrt gnral, un rayonnement suffisant, un nombre minimum dadhrents, une solidit financire, des statuts conformes aux statuts-types approuvs par le Conseil dEtat pour les associations reconnues 809 dutilit publique et une existence dau moins trois ans . Aprs validation, elles sont soumises un contrle du Ministre de lintrieur (sur la reconnaissance) et, dans certains cas, un contrle des 810 juridictions financires . Les obligations fiscales des associations dpendent de nombreux critres, il est facile de se perdre dans les diffrents statuts qui entrainent diverses fiscalits, mais le systme fiscal est globalement plutt favorable aux associations. Selon la taille, lemploi, les revenus, les subventions, etc., les associations peuvent aller de lexonration totale jusqu lassujettissement la TVA, limpt sur les socits et la taxe professionnelle. Les associations ne sont, en principe, pas soumises aux impts commerciaux (impt sur les socits de droit commun, taxe professionnelle et taxe sur la valeur ajoute). Seul lexercice dune activit lucrative peut remettre en question le bnfice de ces 811 exonrations . Reste dfinir lactivit lucrative . Elle dpend de trois critres : le caractre intress ou non de la gestion de lorganisme, puis la situation de lorganisme au regard de la concurrence et enfin les conditions dexercice de lactivit (examen du produit propos, du public vis, du prix pratiqu et des oprations de communication). La fondation est quant elle dfinie par larticle 18 de la loi n87-571 du 23 juillet 1987 sur le dveloppement du mcnat : la fondation est lacte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales dcident laffectation irrvocable de biens, droits ou ressources la 812 ralisation dun uvre dintrt gnral et but non lucratif (italique ajout) .

Elle est alors une association de fait, elle nexiste pas en tant que personne morale et tous ses biens et moyens de fonctionnement sont la proprit collective de tous les membres. 807 La dclaration doit contenir le titre de lassociation tel quil figure dans les statuts, lobjet de lassociation, ladresse du sige social, les noms, professions, domiciles et nationalits des personnes en charge de ladministration, un exemplaire des statuts signs par au moins deux personnes en charge de ladministration de lassociation et une enveloppe timbre portant ladresse du prsident ou celle du sige social de lassociation. 808 Lassociation doit alors demander la publication de sa dclaration, de son objet et de son sige social la prfecture, qui le transmet aux journaux officiels (la publication cote 44 euros si lobjet ne dpasse pas 1000 caractres et 90 euros au del). 809 Ces renseignements sont disponibles sur les sites www.service-public.fr et www.associations.gouv.fr 810 Les associations peuvent galement obtenir des agrments. Les effets de lagrment sont variables : possibilit dobtenir une subvention, autorisation de se constituer partie civile pour dfendre lintrt gnral (dcerne par le Ministre de la consommation et de lenvironnement), accs aux contrats aids Les conditions dobtention sont variables selon le secteur mais on retrouve une base commune : avoir un fonctionnement dmocratique, tenir une comptabilit transparente, remplir des conditions de garantie financire et de comptence du personnel, transmettre rgulirement des informations sur les activits lautorit qui a dlivr lagrment. 811 Instruction de la direction gnrale des impts BOI 4 H-5-06 n 208 du 18 dcembre 2006, qui regroupe lensemble du rgime dimposition des associations. 812 Le montant de la dotation initiale nest pas fix par la loi, mais il doit tre en cohrence avec les ambitions affiches afin dassurer la viabilit financire de la fondation (qui doit prsenter un budget prvisionnel sur trois ans dans le dossier de cration).

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203

Il existe diffrents types de fondations : la fondation dentreprise, la fondation reconnue dutilit publique, la fondation abrite par un organisme habilit, la fondation de coopration scientifique, la 813 fondation universitaire et la fondation partenariale. En 2007, on dcompte 1443 fondations, dont 814 541 fondations reconnues dutilit publique . En dehors du contrle a priori sur la cration, les fondations ont les mmes capacits juridiques et sont soumises au mme rgime fiscal que les associations. Le Fond de dotation a t cr par la loi de modernisation de lconomie du 4 aot 2008. Aussi simple crer quune association (il ne faut quune personne), il a pour spcificit dtre une capitalisation de biens et de droits de toute nature. Cest une organisation but non lucratif, qui soutient financirement ou ralise des uvres et des missions dintrt gnral. Le montant de la dotation en capital est libre mais toutes les donations ou les legs y sont affects. Surtout, aucun fond public ne peut y tre vers (sauf drogations accordes par arrts conjoints des ministres chargs de lconomie et du budget). Les statuts sont libres sagissant de la composition du conseil dadministration (impos, compos dau moins trois membres), des conditions de nomination et de renouvellement des membres. Si les fonds de dotation sont ligibles aux rductions dimpts, ils sont surtout exonrs de droit de mutation titre gratuit raison des donations et legs quils reoivent (C.G.I. article 795-14 et les revenus mobiliers et immobiliers du patrimoine sont ) exonrs. La libert syndicale est reconnue en France en 1885 par la loi dite Waldeck-Rousseau et 815 816 raffirme par le prambule de la Constitution de 1946 . Le mode de cration dun syndicat est peu contraignant : sans autorisation pralable, sans cot, il suffit de dposer les statuts avec une 817 liste nominative des administrateurs la mairie du lieu o le syndicat est tabli . Le syndicat peut dfendre les intrts des salaris ou les intrts des employeurs (organisation patronale). Les syndicats professionnels assurent la dfense des intrts des salaris au niveau national et lchelle de lentreprise. Ils sont aussi parties dans les dialogues entre ltat, les employeurs et les salaris. Sils sont reconnus reprsentatifs dans leur secteur, ils peuvent signer avec lEtat ou le patronat des conventions collectives qui rglent les conditions de travail. Cinq organisations 818 syndicales sont reconnues comme les plus reprsentatives au niveau national interprofessionnel .

Ressources (pratique)
Les organisations de la socit civile disposent-elles des ressources financires et humaines adquates pour fonctionner efficacement? Note : 50

Chiffre du Centre Franais des Fondations. La fondation, comme lassociation, peut tre reconnue dutilit publique par dcret du Premier ministre, du Ministre de lintrieur ou sur avis du Conseil dEtat. Il existe des statuts types proposs par le Conseil dEtat, qui ne sont pas imposs mais laissent peu de marge de manuvre. Il est galement possible, depuis la loi du 4 juillet 1990, de crer une Fondation abrite au sein dune fondation dutilit publique. 815 Alina 6 : Tout homme peut dfendre ses droits et ses intrts par laction syndicale et adhrer au syndicat de son choix 816 Rgi par les articles L 411-1 et suivants du Code du travail. 817 Les regroupements de syndicats tels que les fdrations, unions et confdrations fonctionnent de la mme faon. 818 La Confdration gnrale du travail (CGT), Force ouvrire (FO), la Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT), la Confdration franaise des travailleurs chrtiens (CFTC) et la Confdration franaise de lencadrementConfdration gnrale des cadres (CFE-CGC)818. Les syndicats affilis ces organisations bnficient dune prsomption irrfragable de reprsentativit.
814

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Les ressources financires disposition des organisations de la socit civile sont moyennement satisfaisantes bien que relativement diversifies. Les subventions de lEtat ne reprsentent quun tiers environ de leurs subsides mais ces subventions sont surtout distribues aux associations qui ont dj des salaris. Les organisations reposent fortement sur le bnvolat, qui reprsente un apport non ngligeable des ressources humaines de ce secteur. Compte tenu du trs grand nombre dorganisations de la socit civile, et en particulier dassociations, il est ncessaire de faire appel aux tudes statistiques qui ont t menes sur le mode de financement et les ressources.
Budget moyen association 11 715 euros par Nombre dassociations 928 000 172 000 1 100 000 Budget total millions deuros 10 871,5 48 519,7 59 391,2 en Budget total 18% 82% 100%

Associations sans salari Associations 282 091 euros employeurs Total 819 Tableau 1 Le budget cumul du secteur

Les ressources financires des associations sont diverses. La loi de 1901 ne fait allusion qu quatre catgories : les dons manuels, les subventions, les cotisations et les legs. Les cotisations 820 sont la premire ressource de lassociation . La donation et le legs sont effectus devant un notaire et seules les associations reconnues dutilit publique, culturelles ou familiales peuvent en bnficier. Les associations ont dautres moyens de trouver des ressources financires : lorganisation, par drogation, de lotos, loteries ou tombolas, lorganisation de vente de produits ou de services (les recettes sont ventuellement taxables), la qute sur la voie publique, les souscriptions, les manifestations de bienfaisance ou de soutien, le sponsoring et le mcnat, les 821 locations, les produits financiers (intrts de placements) .
Associations sans salari Associations employeurs Ensemble Cotisations 26% 9% 12% Dons et mcnat 10% 4% 5% Recettes dactivit 46% 49% 49% publiques ou prives Subventions publiques 18% 38% 34% Total en % 100% 100% 100% Total en milliard deuros 10,9 48,5 59,4 822 Tableau 2 structures des ressources selon lexistence demploi salari dans lassociation

Les subventions publiques ne sont quune des formes de financement des associations . Ce sont les associations employeurs qui rcuprent le plus de subventions publiques. 824 En 2006, 84% des associations fonctionnent sans salari . Les associations comptabilisent 1,92 825 million de salaris employs et 14 millions de bnvoles . Le bnvolat est donc une ressource fondamentale du monde associatif : le temps de travail de ces 14 millions de bnvoles peut tre 826 estim 935 000 emplois en quivalents temps plein . Il est intressant de noter ici que cest
Enqute CNRS Matisse Centre dconomie de la Sorbonne auprs des associations 2005/06. Le montant nest pas impos, il peut tre diffrent suivant les catgories de socitaires (adhrents, fondateurs, bienfaiteurs, etc.) mais il est le mme pour tous les membres dune mme catgorie. 821 Le Guide pratique de lassociation, Fal Edition, 2009, diffus par le ministre charg de la jeunesse et de la vie associative. Ce guide est mis jour en ligne 3 fois par an. 822 Enqute CNRS Matisse Centre dconomie de la Sorbonne auprs des associations 2005/06. 823 Elles sont spares dans le tableau 2 des recettes dactivits publiques, comme la vente de prestation aux collectivits publiques. 824 Enqute CNRS Matisse Centre dconomie de la Sorbonne auprs des associations 2005/06. 825 Tchernonog V., Noqus H., Tabaris M., Le paysage associatif franais. Mesures et volutions, Dalloz-Juris Associations, 2007. 826 Les associations sans salari ayant gnr 76% du volume total de travail bnvole dans les associations . Tchernonog V., Le paysage associatif franais. Mesures et volutions, Dalloz-Juris Associations, 2007.
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823

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souvent le premier emploi dans une association qui va aider trouver les financements , car il est souvent difficile dtre inform des diffrentes possibilits de subventions, demplois aids, 828 etc . Il faut considrer dune part quun grand nombre dassociations fonctionne sans employs, sans financement et sur les cotisations et le bnvolat comme seules ressources, dautre part que certaines associations qui bnficient dune subvention publique peuvent parfois tre mises en situation de dpendance financire vis--vis de ces subventions.
Associations sans salari Associations employeurs Communes 61% 75% Dpartements 17% 49% Rgions 4% 18% Etat 5% 37% Europe 6% Organismes sociaux 2% 19% Autres financements publics 8% 26% Nombre dassociations 928 000 172 000 829 830 Tableau 3 Frquence des financements publics selon lexistence demploi salari Ensemble 63% 22% 6% 10 1% 5% 11% 1 100 000

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En 2005, lensemble des salaris employs par des fondations tait estim 55 462 personnes, le montant total des dpenses des fondations tait de 3 727 604 440 euros, le montant total des actifs de 9 444 574 710 euros.
Fondations Reconnues dUtilit Publique employeurs 13,3% Fondations Reconnues dUtilit Publique sans salari 34,3% Fondations dEntreprise Fondations Abrits Ensemble

Dons, mcnat, versement du fondateur Subventions 9,2% 6,4% publiques Revenus des 6,6% 37,7% placements Recettes 58,0% 9,0% dactivit Autres 12,9% 12,6% ressources Total 100% 100% 831 Tableau 4 les ressources des fondations en 2005

99,8%

59%

17,4%

0% 0,2% 0% 0% 100%

0% 36% 0% 5% 100%

8,6% 8,1% 53,5% 12,3% 100%

La question des ressources des syndicats, globalement faibles, tmoigne dune certaine opacit (daucuns dnoncent leur origine parfois discutable), puisque jusquen 2008 il ny avait aucune obligation de publier des comptes (voir gouvernance plus loin). Les cotisations reprsentent une part du financement qui est encore difficile valuer car elle se joue au niveau des structures locales qui ne tiennent pas de comptes. Le rapport Hadas-Lebel porte la part des cotisations dans 832 le financement aux environs de 30% . Il faut signaler que le taux de syndicalisation en France est
Entretien avec V. Tchernonog, le 4 avril 2011. Il existe ainsi des associations qui mutualisent des emplois afin davoir accs des comptences sans pouvoir employer entirement un salari. 829 Il sagit des financements publics de toutes natures, c'est--dire aussi bien des subventions que des financements contractuels, des ventes de prestations ou prix de journe provenant dorganismes publics classs dans la catgorie recettes dactivit . 830 Enqute CNRS Matisse Centre dconomie de la Sorbonne auprs des associations 2005/06. 831 Les fondations en France en 2007, fondateurs, secteurs dinterventions, poids conomique, Observatoire de la Fondation de France, tude mene en collaboration avec le bureau des groupements et des associations du Ministre de lintrieur et avec le concours de Viviane Tchernonog, charge de recherche au CNRS, Avril 2008. 832 Pour un dialogue social efficace et lgitime : reprsentativit et financement des organisations professionnelles et syndicales Rapport au Premier ministre, prsent par Raphal Hadas-Lebel, Prsident de section au Conseil dEtat, Mai 2006.
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environ de 8% en 2004 (5% dans le secteur priv et 15% dans la fonction publique) . Ce taux est beaucoup plus faible que celui des syndicats des voisins europens (65% en Belgique ou 30% en Grande-Bretagne) pour qui les cotisations reprsentent une grande partie de leurs recettes totales 834 et leur confrent une grande autonomie financire . Les autres moyens de financement des syndicats sont divers. Les ressources propres, par exemple (vente aux adhrents, produit financier), ont reprsent 8,5 millions deuros en 2003 pour la CFDT. Les aides accordes par lEtat ou les collectivits territoriales prennent diffrentes formes, comme par exemple la formation de conseillers prudhomaux, qui a reprsent 7,6 millions deuros en 2006.

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Indpendance (loi)
La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur permettent-elles aux organisations de la socit civile de travailler sans subir dimmixtions de lEtat ? Note : 100 Les contraintes juridiques susceptibles dencadrer le travail des associations de la socit civile sont relativement lgres et permettent effectivement ces organisations de travailler labri de toute ingrence tatique. La loi ne prcise pas de condition de nationalit pour fonder ou adhrer une association, une fondation ou un fond de dotation. En ce qui concerne les syndicats, tout salari quelque soient son sexe, son ge, sa nationalit, peut librement adhrer au syndicat professionnel de son choix mais seuls les franais jouissant de leurs droits civiques et les trangers gs de plus de dix-huit ans peuvent tre chargs de ladministration ou de la direction (article L. 441-4 et L. 441-5 Code du travail). Le contrle de lEtat sur les organisations de la socit civile est trs limit, voire inexistant en dehors du cadre du contrle de lgalit. La seule limite est inscrite dans larticle 3 de la loi de 1901 : toute association fonde sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes murs, ou qui aurait pour but de porter atteinte l'intgrit du territoire national et la forme rpublicaine du gouvernement, est nulle et de nul effet . Les faons de dissoudre une association, un fond de dotation ou une fondation sont le terme statutaire, la dissolution volontaire ou judiciaire (la fondation peut tre dissoute en cas de non-respect du calendrier des versements de la dotation initiale) et la dissolution administrative. La dissolution dun syndicat ne peut pas tre impose en dehors dune dcision de justice - rendue par un tribunal saisi par le Procureur de la Rpublique comptant constatant lillicit de lobjet des statuts. De plus, toute personne justifiant dun intrt agir peut galement saisir un tribunal afin de contester la qualit de syndicat professionnel un groupement dont lobjet ne serait pas conforme larticle L 411-1 du Code du travail. La possibilit de dissolution administrative dune association est restreinte car elle nest possible quen vertu de dispositions lgislatives. Il existe assez peu de lgislations de ce type : la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices prives rend possible la dissolution par dcret en Conseil des Ministres des associations provoquant des manifestations armes dans la rue
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DARES, Mythes et ralits de la syndicalisation en France, premires informations, premires synthses, octobre 2004. A ce sujet, un rapport de lInspection gnrale des affaires sociales rendu en octobre 2004 porte sur le financement des syndicats dans plusieurs pays europens.

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ou ayant pour but de porter atteinte lintgrit du territoire ou dattenter la forme rpublicaine du gouvernement . Des ajouts ont t ports cette loi depuis : les associations promouvant le racisme et la xnophobie (loi du 2 juillet 1971), les associations qui se prpareraient commettre des actes de terrorisme en France ou ltranger (ajout le 10 septembre 1986). Les seules dissolutions possibles dun syndicat sont la dissolution volontaire par dcision des adhrents, la dissolution statutaire ou la dissolution judiciaire par dcision de justice, linitiative du 835 parquet en cas de non-respect de la loi par le syndicat. Signalons enfin qu loccasion du 100 anniversaire de la loi de 1901, le gouvernement et la Confrence permanente des coordinations associatives (CPCA) ont sign la Charte dengagements rciproques entre lEtat et les associations regroupes au sein de la CPCA , dans laquelle lEtat reconnait aux associations lexercice dune fonction critique indispensable au fonctionnement de la dmocratie en respectant lindpendance des associations, en particulier leur fonction critique et la libre conduite de leurs propres projets . Les citoyens peuvent donc librement sengager au sein de structures promouvant la bonne gouvernance et luttant contre la corruption, et ce bien sr sans considration de leur appartenance politique ou religieuse. Aucune disposition lgale ne permet lEtat dassister aux runions des associations et ces dernires peuvent librement critiquer le gouvernement.
me

Indpendance (pratique)
Les organisations de la socit civiles peuvent-elles effectivement exister et fonctionner en toute indpendance ? Note : 75 Les organisations de la socit civile fonctionnent effectivement en toute indpendance. Laction indirecte de lEtat peut seulement se faire sentir sur certaines dentre elles travers des commandes publiques et la distribution de subventions. Les volutions venir prvoient toutefois une contraction probable de ces ressources et donc de ce moyen dinfluence indirect de lEtat sur ces associations. Il existe peu de cas o lEtat est intervenu ou voulu intervenir pour limiter lindpendance des organisations de la socit civile. Un dcret prsidentiel du 12 juin 1968 dcide de la dissolution de 11 organisations, partis politiques mais aussi syndicats ou unions. En 1971, un projet de loi vot par l'Assemble Nationale entend soumettre les associations contrle pralable la cration par la prfecture ou la sous-prfecture. Le Conseil Constitutionnel est saisi pour vrifier la conformit de cette loi. Le projet est dclar inconstitutionnel (dcision n 71-44 DC du 16 juillet 1971). La dcisi on est l'occasion de reconnatre la libert d'association comme un des principes fondamentaux 836 reconnus par les lois de la Rpublique ( PFRLR ), valeur constitutionnelle .
Les suppressions dans ce cadre sont rares : en 1997 la cour de cassation a t saisie dune demande dinterdiction un syndicat dutiliser la dnomination front national de la police . La cour de cassation accde, par un arrt du 10 avril 1998, la demande en prcisant de fait certains lments sur le rle des syndicats professionnels. Si larticle 3 de la loi Waldeck Rousseau posa pour principe que les syndicats ont pour objet exclusif "l'tude et la dfense des intrts, conomiques, industriels, commerciaux et agricoles", le Front national de la police avait pour objet la propagation de la doctrine dun parti politique, le Front national. 836 Considrant qu'au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique et solennellement raffirms par le prambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de la libert d'association ; que ce principe est la base des dispositions gnrales de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ; qu'en vertu de ce principe les associations se constituent librement et peuvent tre rendues publiques sous la seule rserve du dpt d'une dclaration pralable ; qu'ainsi, l'exception des mesures susceptibles d'tre prises l'gard de catgories particulires d'associations,
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Tous ces lments construisent un contexte favorable pour que la socit civile joue un rle de contre-pouvoir.

Transparence (pratique)
Les organisations de la socit civile fonctionnent-elles de manire transparente ? Note : 75 Les exigences de transparence sont extrmement htrognes et plus contraignantes pour les associations les plus minentes (concentrant les financements publics, caractrises par un engagement conomique soutenu et un nombre important de salaris). Toutefois, globalement, ces exigences sont relativement peu contraignantes. Les obligations comptables des associations ne sont pas dfinies par la loi du 1 juillet 1901. Un certain nombre de dispositifs ont t mis en place depuis pour renforcer la transparence des comptes, notamment par rapport aux financements privs et publics (subventions). Les associations dont le montant total des dons ou subventions atteignent 153.000 par an doivent 837 publier leurs comptes annuels dans les 3 mois qui suivent leur approbation . De mme, les associations sont obliges de dsigner au moins un commissaire aux comptes lorsquelles exercent une activit conomique et dpassent deux des trois critres suivants : 50 salaris, 3,1 millions deuros de chiffre daffaires ou 1,55 millions de total de bilan. Ces diffrents critres mettent en place un systme assez diffrents pour les petites et les grosses structures qui ont beaucoup plus dobligations de transparence. Ajoutons que depuis la loi du 7 aout 1991, les organismes qui font appel la gnrosit du public doivent publier un compte demploi annuel des ressources collectes auprs du public, qui prcise notamment laffectation des dons par type de dpenses . La Cour des comptes (en sa 15 Chambre), qui est en charge du contrle de la conformit des dpenses avec les objectifs poursuivis par lappel la gnrosit du public, signale en 2007 que la construction des comptes demploi obissait des rgles parfois divergentes et prconise la 838 mise en place dun rfrentiel commun . Un arrt du 11 dcembre 2008 cre un nouveau 839 rglement pour le compte emploi des ressources et norme sa prsentation . Ces obligations concernent galement les fondations Reconnues dUtilit Publique, les associations mettant des obligations, les associations habilites consentir des prts pour la cration et le dveloppement dentreprises par des chmeurs ou titulaires de minima sociaux et les associations sportives. La compagnie nationale des commissaires aux comptes prcise quelle audite les comptes annuels de 25 000 associations. Les associations sont tenues par larticle 5 de la loi de 1901 de dclarer les
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la constitution d'associations, alors mme qu'elles paratraient entaches de nullit ou auraient un objet illicite, ne peut tre soumise pour sa validit l'intervention pralable de l'autorit administrative ou mme de l'autorit judiciaire. 837 Toute association ayant reu annuellement des autorits administratives, au sens de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000, ou des tablissements publics caractre industriel et commercial une ou plusieurs subventions dont le montant global dpasse un seuil fix par dcret, doit tablir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de rsultat et une annexe dont les modalits d'tablissement sont fixes par dcret. Ces associations doivent assurer, dans des conditions dtermines par dcret en Conseil d'Etat, la publicit de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes. Ces mmes associations sont tenues de nommer au moins un commissaire aux comptes et un supplant. , Ordonnance n 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplificatio n du rgime des libralits consenties aux associations, fondations et congrgations, de certaines dclarations administratives incombant aux associations, et modification des obligations des associations et fondations relatives leurs comptes annuels. NOR: INTX0500164R Version consolide au 01 janvier 2006. 838 Rapport dobservations dfinitives de la Cour des comptes sur la qualit de linformation financire communique aux donateurs par les organismes faisant appel la gnrosit publique, octobre 2007. 839 Arrt du 11 dcembre 2008 portant homologation du rglement n 2008-12 du Comit de la rglementation comptable.

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 changements survenus dans leur administrations ou direction, ainsi que toutes les modifications apportes leurs statuts la prfecture ou la sous-prfecture. Le rapport Morange met en avant lide que les associations sont soumises de nombreuses exigences de comptes, qui sont peu connues et difficilement exploitables : ces contrles se rsument souvent la transmission pralable dune masse de documents peu utilisables et, de fait, peu utiliss par ladministration, et prennent peu la forme de contrles postrieurs au versement des subventions . Il prconise, au vu des tentatives de labellisation du monde associatif, de mettre en commun lexprience et les rfrentiels des diffrents organismes pratiquant la labellisation sous lgide du Conseil National pour la Vie Associative (CNVA) pour mettre au point un label public reconnu et facilement identifiable pour les donateurs . Surtout, il faut mettre en avant la diffrence entre les petites structures trs peu contrles et les grandes associations dotes dun budget consquent, qui sont nettement plus soumises des obligations de transparence. La question du financement des syndicats est particulirement dlicate puisque la loi de 1885 nexigeait aucune transparence des comptes. Des scandales lis au financement des syndicats ont entrain la mise en place dune lgislation. La loi du 20 aot 2008 portant sur la rnovation de la dmocratie sociale et la rforme du temps de travail prvoit diffrentes obligations de comptes selon le seuil de ressources. Les syndicats dont les ressources sont infrieures 2000 euros peuvent ne tenir quun livre de compte. Les syndicats dont les ressources sont comprises entre 2000 et 230 000 euros doivent produire chaque anne un bilan, un compte de rsultat et une annexe simplifie. Les syndicats dont les ressources dpassent 230 000 euros doivent tablir des comptes annuels, les publier et les faire certifier par un commissaire aux comptes. Les comptes doivent tre rendus publics. Le calendrier de mise en place de cette nouvelle transparence stale jusquen 2012 : lobligation entre en vigueur en 2010 au niveau confdral et fdral, en 2011 au niveau rgional et en 2012 tous les niveaux. A dfaut de remplir ces obligations, le syndicat peut perdre son caractre reprsentatif. Sur les cinq syndicats reprsentatifs nationaux, trois publient un rapport financier en accs libre sur leur site, la CFDT (de 2000 2009), la CGT (2006) et la CFECGC (de 2006 2008). Les fonds de dotation ont des obligations comptables dfinies par larticle 140 de la loi n 2008-776 du 4 aout 2008 de modernisation de lconomie : le fond de dotation tablit chaque anne des comptes qui comprennent au moins un bilan et un compte de rsultat. Ces comptes sont publis au plus tard dans un dlai de six mois suivant lexpiration de lexercice. Le fond nomme au moins un commissaire aux comptes et un supplant, choisis dans la liste mentionne larticle L. 822-1 du code du commerce, ds lors que le montant total de ses ressources dpasse 10 000 euros en fin dexercice. La Fondation de France, ainsi que toutes les fondations abrites, publient annuellement un rapport dactivit et un rapport financier.
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840 "Rapport sur la gouvernance et le financement des structures associatives", par la mission d'information de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, prsent par M. Pierre Morange. Octobre 2008.

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Redevabilit (pratique)
Les organisations de la socit civile rendent-elles compte et rpondent-elles de leurs actes vis-vis de leurs adhrents ? Note : 50 Les exigences de redevabilit des organisations de la socit civile sont peu dveloppes, tel 841 point que les donnes sur ce point font mme dfaut si lon en crot les spcialistes rencontrs . Il est difficile de dire si les adhrents ou les conseils dadministration dune association exercent un contrle sur les comptes, puisque les statuts sont libres. Cependant, il existe des statuts-types proposs par diffrentes instances ou associations qui incluent gnralement un article sur le contrle des comptes par lassemble gnrale : lassemble gnrale ordinaire comprend tous les membres de lassociation quelque titre quils soient affilis. Lassemble gnrale ordinaire se runit chaque anne au moins une fois par an () Le prsident, assist des membres du bureau, prside lassemble et expose la situation morale de lassociation. Le trsorier rend compte de sa 842 gestion et soumet le bilan lapprobation de lassemble ; lassemble gnrale se runit aux fins de statuer sur le bilan des activits de lassociation au vu du rapport de gestion tabli par le 843 trsorier . Une tude rcente mene auprs dun chantillon de prsidents dassociations apporte des chiffres 844 sur le fonctionnement des diffrentes instances des associations : 97,4% des associations ont une assemble gnrale, et 77,2% de ces assembles ont t runies pour la dernire fois en 2009 (lenqute sest droule en 2009-2010). Lexistence ou non dun bureau, dun conseil dadministration ou dun rglement intrieur varie selon que lassociation soit employeur ou non et selon la taille de lassociation, plus elle est grande et plus il y a de probabilit de les trouver. Les exigences de transparence des associations ou des fondations ont beaucoup volu, dans un sens trs positif. La transparence tant un des premiers critres dcidant le don, les organisations ont tout intrt se montrer responsables, avec ou sans obligation. Le Comit de la charte du don en confiance, par exemple, fait de la transparence un des premiers critres pour obtenir lagrment quil a cr. Cette organisation avait 18 membres agrs sa cration en 1989, il en a aujourdhui 67. Lexigence de responsabilit est renforce par certains scandales lis des dtournements 845 dargents issu du don . Dans le cas de la fondation, il est prcis dans les statuts-types que le conseil dadministration adopte le rapport qui lui est prsent annuellement par le bureau sur la morale et financire de ltablissement () vote, sur proposition du bureau, le budget et ses modifications ainsi que les prvisions en matire de personnel () reoit, discute et approuve les comptes de lexercice clos qui lui sont prsents par le trsorier avec pices justificatives lappui () il dsigne un ou plusieurs commissaires aux comptes choisis sur la liste mentionne larticle L.822-1 du code du commerce .

. Entretien du 4 avril 2011 avec Viviane Tchernonog. Statuts-types proposs sur le site du ministre de lintrieur www.interieur.gouv.fr www.associanet.com 844 M. Tabaris, Gouvernance des associations, profils et trajectoires des prsidents dassociation , Rapport au Ministre de la jeunesse et des solidarits actives, octobre 2010. 845 Notamment le scandale de lARC (Association de recherche contre le cancer) en 1995.
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Le fond de dotation a une obligation de compte inscrite dans la loi : les fonds de dotation publient leurs comptes au plus tard dans un dlai de six mois suivant la fin de lexercice social. Cette 846 obligation de publication entre en vigueur compter de lexercice comptable 2009 . Les syndicats ne publient pas tous leurs statuts sur leur site, en tout cas pour les non adhrents : sur les cinq syndicats reprsentatifs, il est facile de trouver les statuts de la CGT et de FO, les trois autres publient des lments sur leur modle dorganisation mais rien sur le contrle financier par les adhrents. Dans les statuts de la CGT, le congrs confdral qui est constitu par les reprsentants mandats des syndicats ayant rempli leurs obligations envers la CGT se runit en session ordinaire tous les trois ans (), se prononce sur le rapport dactivit, le document dorientation, le rapport financier () il lit la Commission excutive confdrale et la Commission financire de contrle et la commission financire de contrle rend compte de ce contrle la commission excutive, au comit confdral national et loccasion de chaque congrs . On retrouve ce type de contrle par un congrs national dans les statuts de FO.

Intgrit (pratique)
Lintgrit des organisations de la socit civile est-elle effectivement assure ? Note : 75 La question de lintgrit est difficile apprhender sur un plan pratique. Au mieux, la Confrence permanente des coordinations associatives (CPCA), qui joue un rle moteur en la matire, peut-elle prtendre rassembler 600.000 associations (sur environ 1,1 million dorganisations estim en France). Cependant, son action et son discours touchent surtout 700 fdrations dassociations. Plusieurs associations ou organisations se sont charges de veiller la transparence du milieu associatif, la publicit des comptes ou des agrments des organisations de la socit civile. Certaines de ces organisations servent de relais entre les associations et lEtat, par le biais du Conseil national de la vie associative (CNVA). Lassociation Gouvernance et certification est lorigine dun label associatif attribu selon diffrents critres et notamment la transparence des financements. La dmarche fait dbat au sein du monde associatif car la norme est mise en place 847 par le groupe AFNOR . La CPCA sy oppose fortement car la commercialisation dun label crerait une diffrence de marque entre les associations. Le Comit de la charte du don en confiance dlivre un agrment aux associations et aux fondations en fonction de diffrents points de contrle, dans le dsordre : le contrle de lutilisation des fonds, la prvention des conflits dintrts et la transparence financire par une comptabilit certifie et publique. Il regroupe actuellement 67 organisations, parmi lesquelles les plus grandes et les plus visibles (Amnesty international, la Croix rouge franaise, Fondation de France, Institut Pasteur, etc.). En effet, parmi les conditions remplir pour obtenir lagrment figure lobligation de collecter au moins 500 000 euros de ressources prives par an , ce qui exclut du contrle les petites associations. Le systme du Comit de la Charte du don en confiance contient un contrle pralable et un contrle rgulier une fois que lassociation a adhr. Un sondage ralis par le Comit de la charte rvle que la transparence financire est un critre important pour les donateurs.

Circulaire du 19 mai 2009 relative lorganisation, au fonctionnement et au contrle des fonds de dotation. AFNOR groupe : groupe national et international de service soccupant notamment de normalisation et de certification. Crateur de norme .
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La CPCA joue un rle prpondrant dans le lien entre associations et Etat et dans la mise en place de la transparence du monde associatif. Elle regroupe plus de 700 fdrations, qui reprsentent environ 600 000 associations dans tous les secteurs. Pour adhrer la CPCA, en tant que coordination associative, il faut tre signataire des statuts, lesquels prcisent que les membres doivent avoir une gestion dmocratique et transparente . Il faut galement adhrer la Charte er des engagements rciproques entre lEtat et les associations du 1 juillet 2001, dans laquelle il est prcis que les associations sengagent mettre en uvre une thique du financement des activits associatives, dans le souci du meilleur usage des financements publics, par la diversification des ressources associatives, la gestion dsintresse et le non partage des excdents, la transparence financire vis--vis des adhrents, des donateurs et des pouvoirs publics et lauto-contrle de la gestion et de lemploi des ressources et faciliter les procdures de contrle, en particulier lorsque les associations bnficient dagrments particuliers ou de financements publics par lEtat ; contribuer lefficacit du contrle des juridictions financires. . La charte des engagements des organisations adhrentes la CPCA na, semble-t-il, pas de mcanisme de contrle.

Capacit mettre en cause la responsabilit du gouvernement

La socit civile parvient-elle agir de sorte que le gouvernement rende compte et rponde de ses actes et dcisions? Note : 50 Il existe quelques associations de la socit civile en capacit damener le gouvernement ou certains de ses reprsentants rendre des comptes. Toutefois, des projets de rformes en cours de la justice amnent sinterroger sur lavenir des moyens de recours de ces organisations. Un certain nombre dassociations fondent leur activit sur la lutte contre la corruption, parmi lesquelles les plus visibles sont Transparence International France, Anticor et Sherpa. Dautres organisations militent galement contre la corruption, bien que ce ne soit pas leur activit principale. Le rseau Etal regroupe des organisations diverses, (Anticor, lassociation Adquation dans le domaine du dveloppement durable, lassociation ATTAC pour la taxation des transactions pour laide aux citoyens, la Fondation Sciences citoyenne qui a pour but de favoriser et prolonger le mouvement actuel dappropriation citoyenne et dmocratique de la science, afin de la mettre au service du bien commun , la Confdration paysanne qui est le deuxime syndicat agricole par son importance, etc.) et lutte pour un encadrement et une transparence des activits de lobbying . Il sagit dexercer une veille citoyenne afin de sassurer que les dcisions politiques et publiques ne trahissent pas lintrt gnral sous linfluence du lobbying ou de conflits dintrts. Le rseau milite pour un encadrement clair des pratiques de lobbying, une exclusion complte lorsquil faut traiter de questions dintrt gnral (Droits de lHomme, environnement, ducation, etc.) et linterdiction des conflits dintrts (pour une expertise citoyenne ou associative). Compte tenu des faibles moyens financiers des associations anti-corruption, la lutte pour la visibilit dans lespace publique peut passer par les actions en justice et par la communication vers les 848 mdias, il existe un lien fort entre Anticor et certains mdias comme Mediapart ou Rue 89 . Un des points central dans la mise en place dune lutte active contre la corruption passe par la possibilit pour les associations de se constituer parties civiles dans un procs. Cette possibilit
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Entretien avec Jean-Pierre Roux, ancien Prsident et trsorier dAnticor, le 3 mai 2011.

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tait accorde par certains agrments ou pour les associations antiracistes par exemple. Le 9 novembre 2010, la Cour de Cassation a cass un arrt de la Cour dappel de Paris et dclar recevable une plainte dpose par Transparence International France dans laffaire dite des biens mal acquis (conditions dacquisition dun important patrimoine immobilier et mobilier en France par trois chefs dEtats africains). Cest la premire fois en France que laction en justice dune association de lutte contre la corruption est juge recevable au nom des intrts quelle sest donne pour objet de dfendre. Les plaintes dposes par les associations de lutte contre la corruption taient jusque-l classes sans suite par le parquet. Cette dcision est dune grande importance car laction des associations de lutte contre la corruption passe rgulirement par des tentatives daction en justice. Grce la jurisprudence de la Cour de cassation, lassociation Anticor peut se constituer partie civile et notamment dans le volet financier de laffaire Karachi, dans laffaire des sondages de lElyse ou dans le procs trs mdiatis des emplois fictifs de la ville de Paris, dans lequel lancien Prsident de la Rpublique Jacques Chirac comparait. Notons toutefois que le problme de laccs linformation limite les possibilits daction. Certaines initiatives de la socit civile ont russi susciter des lans et/ou des couvertures mdiatiques importants. Par exemple, le Pacte cologique de la Fondation Nicolas-Hulot (sign par 849 le candidat N. Sarkozy) a largement contribu au lancement du Grenelle de lenvironnement ayant abouti aux lois dites Grenelle I et II. Si la conclusion du Grenelle a pu faire lobjet de vives critiques, il faut saluer une initiative de la socit civile qui est parvenu runir Etat, collectivits locales, ONG, employeurs et salaris et aboutir au vote quasi unanime dune loi en 2009. En 850 2008 et 2009, une trs forte mobilisation de la socit civile a longtemps contribu faire 851 obstacle la loi dite Hadopi . Citons enfin laction de lassociation les enfants de Don Quichotte , qui installe Paris fin 2006 un village de 200 tentes pour les sans-abris et se fait ainsi connatre des politiques et des mdias. Lassociation cr paralllement une Charte du Canal Saint-Martin . Ds janvier 2007, le gouvernement annonce un Plan dAction Renforc en direction des personnes Sans Abri qui approuve les principes de la Charte et une loi de mars 2007 institut un droit au logement opposable (loi toutefois critique par lAssociation).

Promotion des rformes politiques

Les organisations de la socit civile sont-elles activement engages dans la promotion de rformes permettant de lutter contre la corruption? Note : 75 Il existe un nombre restreint dassociations relativement pugnaces en matire de prvention et de lutte contre la corruption. Leurs reprsentants promeuvent des projets et solutions et sont auditionns par les pouvoirs publics dans le cadre de projets de rformes en cours. La question de la rception de ces initiatives par les lites politiques reste pose, malgr quelques victoires saluer.

Ensemble de rencontres politiques organises en France en septembre et octobre 2007 et visant prendre des dcisions long terme en matire d'environnement et de dveloppement durable. 850 Dnonciations et initiatives par diverses associations ; citons par exemple lUFC Que Choisir, la Quadrature du net, Isoc France, Acsel (Association de lconomie numrique), Asic (Association des services internet communautaires), lAssociation des indpendants solidaires et fdrs (salles de cinma), April, lAssociation des bibliothcaires de France, lAssociation des musiciens de jazz etc. 851 Loi visant mettre un terme aux partages de fichiers en pair pair lorsque ces partages se font en infraction avec les droits d'auteur, finalement promulgue le 12 juin 2009.

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Les associations Anticor et TI France sont parties intgrantes des dbats sur la lutte contre la corruption. En 2007, le prsident, le dlgu gnral de TI, la prsidente et deux membres du comit de parrainage dAnticor ont t auditionns par la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique, charge dun rapport sur le projet de 852 loi (n 171) relatif la lutte contre la corruption . En septembre 2010, une commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique est mise en place par le gouvernement, dirige par Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dEtat. La commission a notamment auditionn le prsident dAnticor et le prsident de TI France et prconise par exemple la cration dune Autorit de dontologie de la vie 853 publique . Si son rapport, qui contient pourtant de bonnes propositions en matire de lutte anticorruption ne sera sans doute pas traduit par la mise en place dune lgislation, Anticor prcise quil aura au moins le mrite dexister . Surtout, vu nos faibles moyens, il faut tre l o on 854 peut participer sur ces questions . La commission a intgr de nombreuses recommandations de TI-France (linstauration dune dclaration pralable dintrts annuelle, dune obligation de dclarer les risques de situation de conflits dintrts deux propositions, lexigence pour le dcideur public de sabstenir de participer dans ce cas la prise de dcision, le rappel des valeurs qui doivent guider en toutes circonstances laction publique probit, intgrit, impartialit et objectivit et la mise en place de codes de bonne conduite et dun rseau de dontologues) et deux propositions dAnticor ( donner la Commission pour la transparence financire de la vie politique un droit de communication auprs de ladministration fiscale et sanctionner pnalement labsence de dclaration ou les dclarations mensongres ; appliquer tous les agents viss par la loi du 11 mars 1988 lobligation de prsenter un casier judiciaire B2 vierge de condamnation avant leur 855 entre en fonctions ). Laction dAnticor est aussi centre autour dune Charte thique des collectivits territoriales , compose de 11 points qui concernent les engagements des lus, la dmocratie locale et son contrle et la gestion des finances publiques. Tout lu peut la signer et sengager respecter les diffrents engagements dans la lutte contre la corruption, les conflits dintrts, les pratiques de lobbying, etc. Dans la pratique, le rseau ETAL adresse des courriers lAssemble Nationale ou au Snat, organise des formations citoyennes et des sminaires. Le principal combat est la mise en place dun rel registre des groupes dintrts avec une dclaration des sommes consacres au lobbying, linterdiction des badges daccs libre au Parlement et la rdaction obligatoire de comptes-rendus des runions formelles ou informelles entre les dputs et les personnes appartenant au monde des entreprises, y compris quand elles sont consultes sous couvert dexpertise, ces comptes 856 rendus tant disponibles sur un site ouvert au public . Le lobbying au Parlement a galement t lobjet dune tude mene par TI France et Regards Citoyens, une association qui a notamment mis en place le site nosdputes.fr observatoire citoyen de lactivit parlementaire . TI-France est sans doute lassociation de lutte contre la corruption la plus importante, tant par son anciennet, que par son budget, son appartenance un rseau international prsent dans plus de cent pays, sa visibilit mdiatique (213 mentions de TI-France dans les mdias en 2010) et le
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale de la Rpublique sur le projet de loi (n 171) relatif l a lutte contre la corruption, par M. Michel Hunault, dput. Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 3 octobre 2007. 853 Pour une nouvelle dontologie de la vie publique , Rapport de la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique, remis au Prsident de la Rpublique le 26 janvier 2011. 854 Entretien avec Jean-Pierre Roux, trsorier dAnticor, ancien Prsident, le 3 mai 2011. 855 Les 11 propositions dAnticor pour lutter contre les conflits dintrts, prsent devant la commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrts dans la vie publique. 856 Le rseau ETAL est hberg sur le site de lassociation Adquations : www.adequations.org
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nombre de ses auditions par les pouvoirs publics (10 en 2009). Lun des modes dengagement de TI-F consiste en un suivi des engagements pris par la France aussi bien au titre de la Convention UNCAC, de la Convention OCDE contre la corruption et des engagements pris par les membres du G8 et du G20 quau titre des dispositifs encadrant le lobbying au Parlement franais ou du suivi des engagement lectoraux de Nicolas Sarkozy (TI-F a obtenu une couverture mdiatique importante suite son rapport dtape sur le suivi de ces derniers engagements). Lorsque TI-F demande aux candidats aux lections municipales ou rgionales de sengager en matire de transparence et dintgrit dans la gestion des collectivits territoriales, elle obtient un taux de rponse avoisinant les 70% et un prsident de rgion sur deux a pris des engagements prcis en rponse aux 857 propositions de TI . Pour conclure, mme sil est trs difficile dvaluer limpact de campagnes de plaidoyer, certaines volutions positives peuvent pour partie tre mises au crdit de TI-F, comme la loi franaise adopte en juin 2009 imposant aux banques de rendre publiques leurs implantations et la nature de leurs activits dans les centres financiers non coopratifs, faisant de la France le premier pays du G20 mettre en uvre cette recommandation dfendue par TI France depuis plusieurs annes. De mme, de nombreuses recommandations du Rapport Sauv sur la prvention des conflits dintrts dans la vie publique font cho des recommandations formules pralablement par TI-F. Enfin, voquons laction de TI-F dans le but dobtenir la restitution davoirs dtourns par des dirigeants ou danciens dirigeants de trois Etats africains, dans le cadre de laffaire dite des biens mal acquis , qui a donn lieu une dcision historique de la Cour de Cassation.

Recommandations gnrales La socit civile au sens large doit se mobiliser pour susciter un sursaut des dcideurs publics afin que ceux-ci fassent enfin de la lutte contre la corruption une priorit. Poursuivre les progrs en matire daccs la justice des associations et des citoyens, dans la ligne de la dcision de la Cour de cassation du 9 novembre 2010, reconnaissant lintrt agir en justice de TI France en tant quassociation spcialise en matire de lutte contre la corruption. Encourager la poursuite du dveloppement des dispositifs de transparence dans les associations (vis--vis de leurs membres et donateurs). Sensibiliser citoyens et socit civile aux usages du droit daccs linformation.

857 Lors des lections municipales de 2008, au second tour, sur les 74 candidats encore en lice, 51 ont pris des engagements en matire dintgrit en rponse au questionnaire de TI France.

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13. Entreprises Rsum

Les entreprises bnficient en France dun environnement lgal plutt favorable leur mergence et leur dveloppement : en tmoigne leur rythme de cration soutenu. Dans le mme temps, elles profitent aussi de bonnes conditions qui leur garantissent une indpendance indniable. Ces organisations se caractrisent dans le mme temps par une gouvernance dont la transparence et lintgrit pratiques laissent parfois dsirer. Ce constat nest peut-tre pas sans rapport avec celui de leur implication relative en matire de lutte contre la corruption : si les responsables des grandes socits comprennent dans lensemble limportance de cet enjeu, le sens de leurs actions lgard des administrations demeure incertain, en dpit dun engagement croissant. On note en revanche un dveloppement des projets associant entreprises et socit civile. Du ct des PME, les enjeux de la lutte contre la corruption demeurent largement mconnus.

Ressources (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur offrent-elles aux entreprises prives un environnement leur permettant de se constituer et de se dvelopper ? Note : 75 La rglementation franaise touchant la cration dentreprise tend simplifier les procdures par la centralisation des dclarations et laccs rapide une information prcise et complte sur les dmarches effectuer. Cet objectif de simplification sinscrit dans une politique plus globale de 858 relance de lemploi. De telles mesures sont prvues par la loi pour linitiative conomique , la loi

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L. n 2003-721 du 1er aot 2003.

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de modernisation de lconomie emploi.

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, et ont t compltes par des dispositions prises par Ple

Concernant les formalits effectuer, elles varient selon le type de socit crer, allant du plus simple pour les auto-entrepreneurs et les entreprises individuelles classiques, au plus compliqu pour les socits dont les enjeux financiers et conomiques sont bien plus levs tant quantitativement que sur la dure de vie de la socit (socits en nom collectif SNC ; socits responsabilit limite SARL ; socits anonymes SA ; socits par actions simplifies SAS). Le type de structure juridique choisi va dterminer la documentation rassembler ainsi que la surface financire ncessaire, en tenant compte des rgimes fiscal et social applicables. Nanmoins, les dclarations doivent tre faites auprs dun seul et unique organisme, le Centre de 860 formalits des entreprises (CFE) . Lorsquil est saisi dune demande de cration de socit, le CFE concern gnre un extrait Kbis , sorte de carte didentit officialisant lexistence de la socit, matrialis galement par linscription au registre du commerce, sauf pour les auto-entrepreneurs. Il faut noter que contrairement la micro-entreprise, la cration dune socit est une opration juridique dont la bonne ralisation ncessite souvent laide dun professionnel du droit (avocat, notaire). Cette aide ne porte pas seulement sur la rdaction des statuts obligatoires mais aussi sur lvaluation du cadre juridique, social et fiscal de la socit cre. A cet gard, de trs nombreux sites internet gnraux, gouvernementaux ou indpendants, rsument les tapes cls de cette cration, sous rserve de la question du financement de lactivit, qui reste un point essentiel de lacceptation du projet, notamment dans le cadre des socits. En France, le droit de proprit a une valeur constitutionnelle, hautement proclam par la 861 Dclaration des droits de lhomme et du citoyen . Le Conseil constitutionnel en a montr lactualit 862 loccasion de lexamen de la loi de nationalisation , en dpit de linspiration par ailleurs interventionniste du Prambule de la Constitution de 1946, qui est aussi incluse dans le bloc de constitutionnalit. Par ailleurs, le champ dapplication du droit de proprit sest considrablement largi des domaines nouveaux pour inclure les proprits immobilire, mobilire ou encore incorporelle. Le principe de proprit sert galement de rfrence pour le respect des droits dauteurs et droits 863 voisins . Le Conseil constitutionnel voque plus prcisment encore la sauvegarde de la proprit 864 intellectuelle . A cet gard, il importe de souligner lexistence (et limportance) de lInstitut National de la Proprit Industrielle (INPI). Parmi les missions que lui confie le Code de la proprit intellectuelle, lINPI est charg de mettre la disposition du public toute information ncessaire pour la protection des titres de proprit industrielle. Il centralise galement le Registre national du commerce et des socits ainsi que le Rpertoire central des mtiers.
L. n 2008-776 du 4 aot 2008. Lentit en charge de cette formalit varie cependant en fonction de lactivit et de la nature juridique de lentreprise crer. La Chambre de commerce et dindustrie du lieu dimplantation de la nouvelle structure sera ainsi comptente dans le cas dune activit commerciale ou industrielle, mais la comptence revient lURSSAF pour une personne physique ou une profession librale. 861 Art. 2 et 17 : La proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce nest lorsque la ncessit publique, lgalement constate, lexige videmment, et sous la condition dune juste et pralable indemnit . 862 Cons. const., dcis. n 81-132 DC du 16 janv. 1982 , Loi de nationalisation. 863 Cons. const., dcis. n 2006-540 DC du 27 juill. 2 006. 864 Cons. const., dcis. n 2009-580 DC du 10 juin 200 9.
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Dune manire gnrale, lINPI accueille et informe les dposants dans leurs dmarches. Il se peut toutefois que les prestations attendues par les dposants ne soient pas du ressort de lInstitut. Ainsi, lINPI peut effectuer sur demande la recherche de disponibilit dune marque et dun nom de socit, mais il revient au demandeur danalyser les rsultats qui lui sont transmis, en faisant appel, le cas chant, un conseil en proprit industrielle ou un avocat. De mme, lINPI effectue un examen de la demande lors dun dpt de marque mais ne vrifie pas sa disponibilit. Cest son titulaire de sassurer que son dpt ne portera pas atteinte des droits antrieurs.

Ressources (pratique)
Les entreprises prives bnficient-elles effectivement dun environnement leur permettant de se constituer et de se dvelopper ? Note : 75 Les entreprises prives bnficient dans lensemble dun environnement propice leur 865 tablissement. Selon la CNUCED et lAgence franaise pour les investissements internationaux, la France est le troisime pays daccueil des investissements directs trangers (IDE) dans le monde en 2009. Elle a ainsi reu 65 milliards de dollars de flux dinvestissements trangers, aprs les 866 tats-Unis (136 milliards de dollars) . Les statistiques fournies par lAgence pour la cration dentreprises indiquent une baisse de 21 % des crations dentreprises sur la priode comprise entre mars 2010 et mars 2011. Nanmoins, le nombre de cration dentreprises reste lev si lon considre les difficults conomiques et financires persistantes depuis 2008 et la frilosit des banques prter. 622 039 nouvelles units conomiques ont ainsi vu le jour en France en 2010. Une telle croissance doit toutefois tre pondre. Dune part, la dfinition de la cration dentreprise a t largie en 2007, ce qui limite les comparaisons. Dautre part, ces donnes ne comprennent pas que des crations nettes puisquelles englobent aussi des entits en cessation dactivit ayant t reprises et relances. En outre, contrairement la prcdente mthode de dcompte, lensemble des activits hors secteur agricole est concern. Il faut enfin souligner que le rgime de lauto-entrepreneur cr en janvier 2009 reprsente 55 % des crations dentreprises dont lactivit peut nanmoins tre occasionnelle. Au-del de ces chiffres, la cration, une fois le dossier complet et le business plan accept, semble relativement rapide au niveau des CFE, un dlai dun mois en moyenne tant ncessaire pour la validation de lextrait Kbis, sans quil nexiste pour autant de donne statistique officielle cet gard. Nanmoins, ds le dpt de la demande, lentrepreneur peut commencer en parallle certaines dmarches de base en produisant le rcpiss de cration qui lui a t dlivr, ce qui lui permet par exemple dobtenir le dblocage des fonds dposs en banque ou loctroi de certaines autorisations douverture de lignes tlphoniques ou internet. Un autre aspect de la cration de socit concerne lobtention de fonds, le cas chant en plus de la constitution des capitaux propres. Il est bien vident que le choix de la structure juridique est dterminant cet gard, la forte cration dentreprises prives sous le rgime de lauto865 866

Confrence des Nations Unies sur le Commerce et le Dveloppement. http://www.invest-in-france.org/fr/pourquoi-la-france/un-pays-ouvert-sur-le-monde.html au 17 novembre.

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entrepreneur tenant labsence de ncessit dun capital propre, pour des objectifs de chiffre daffaires relativement faibles, tandis que le rgime de la SARL nexige pas de minimum de capital mais avec un risque de dissolution du fait des requis financiers de fonctionnement. Par ailleurs, si on relve lexistence de plus de 5000 dispositifs daides la cration de PME, leurs performances demeurent relativement faibles et selon lINSEE, une entreprise sur deux disparat au 867 bout de cinq ans. Un article paru en 2008 pointait dj du doigt ces faibles performances en les expliquant par les distorsions du droit du travail en faveur des micro-entreprises, par labsence de projet industriel concret dans ces micro-entreprises et par une politique de lemploi axes sur les petites units. Il reste quen ce qui concerne le fonctionnement des entreprises, le poids des tches administratives est lourd et excessivement contraignant pour les entrepreneurs. Sous lappellation d Assises de la simplification , le gouvernement projette de simplifier le quotidien des entreprises et damliorer en consquence la comptitivit de notre conomie. Il rsulte en effet dune analyse me de performance que [l]a France occupe le 127 rang mondial en matire de complexit administrative selon le World competitiveness report. Le cot de cette complexit est de 3 4 % 868 du PIB selon lOCDE . A cet gard, les pouvoirs publics entendent renforcer lappui territorial aux PME et simplifier leur environnement administratif. Les Assises de la simplification se sont pour lheure traduites par linstitution dun correspondant PME dans chaque dpartement, par la ralisation de 574 entretiens de simplification, 22 runions rgionales avec les entreprises, les organisations professionnelles, les lus, etc. De trs nombreuses propositions (700) ont t recueillies et 80 mesures concrtes dcides. Lobjectif escompt slve une conomie de 1 869 milliard deuros par an au bnfice des entreprises .

Indpendance (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur offrent-elles aux entreprises la possibilit de fonctionner de manire indpendante ? Note : 75 Si en principe ltat ninterfre pas indment dans lexistence et le fonctionnement des entreprises mais tente au contraire den soutenir lactivit par des mesures de subventions ou de sauvegarde, il reste que limportance stratgique de lentreprise peut entraner un interventionnisme plus intense. Lindpendance est un lment essentiel de lactivit conomique. La libert dentreprendre a dailleurs aujourdhui une valeur constitutionnelle que la loi ne saurait dnaturer ou restreindre arbitrairement ou abusivement. Dans sa dcision Loi de nationalisation du 16 janv. 1982, le Conseil constitutionnel a en effet dclar que la libert qui, aux termes de larticle 4 de la Dclaration, consiste pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas autrui, ne saurait elle-mme tre prserve si des restrictions arbitraires ou abusives taient apportes la libert dentreprendre . La libert dentreprendre est donc une des composantes de la libert (tout court), proclame par larticle 4 870 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen .

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Nadine Levratto, Le Monde du 15 janv. 2008 Site du ministre de lconomie et des finances, disponible ladresse http://www.pme.gouv.fr/simplification/index.php 869 Ibid. 870 Cons. const., dcis. n 98-401 DC du 10 juin 1998.

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Outre le libre tablissement, la libert dentreprendre garantit notamment, une fois lactivit cre, le libre exercice de cette activit. Tout oprateur conomique a ainsi le droit, constitutionnellement protg, dexploiter son activit professionnelle comme il lentend, sans restriction quant la forme juridique de lentreprise cre, ou encore aux produits utiliss, etc. Cette libert a t invoque de nombreuses reprises, par exemple lencontre de lois restreignant les possibilits de financement 871 des oprateurs , ou encore de dispositions lgislatives restreignant la promotion de certaines 872 activits conomiques . Nanmoins, si le principe de libert dentreprendre est largement invocable, sa porte contentieuse apparat relative, ainsi quen tmoigne le faible nombre de censures intervenues sur son fondement. La garantie de lindpendance nen demeure pas moins une incitation centrale pour les entrepreneurs dsireux de mener bien leur projet de cration. Cela se justifie aisment, en particulier dans le cas des micro-entreprises ou du rgime de lauto-entrepreneur, qui correspondent globalement des entreprises individuelles o lentrepreneur assume la fois la grance et le caractre oprationnel de son entreprise. En outre, en priode de crise, le soutien de ltat peut apparatre justifi afin de soutenir cette indpendance entrepreneuriale par une politique de relance de lconomie, travers loctroi de subventions ou dautres avantages financiers. Nanmoins, le versement daides dtat ne peut qutre exceptionnel dans une conomie europenne marque du sceau du libralisme conomique. On sait que le droit de lUnion limite en en effet lallocation daides publiques aux 873 hypothses de dfaillance du march (v. art. 107 1 TFUE) .

Indpendance (pratique)
Les entreprises peuvent-elles effectivement fonctionner de manire indpendante ? Note : 75 Les entreprises peuvent, au regard de la loi, fonctionner de manire indpendante. Du point de vue organique, on constate toutefois une certaine intrication entre lites de la sphre 874 publique et de la sphre prive , en dpit dun contrle exerc par la commission de dontologie 875 des fonctionnaires . Le code AFEP-Medef qui prconise la promotion dadministrateurs indpendants, notamment au sein des entreprises de taille intermdiaire (250 5.000 salaris, un chiffre daffaires infrieur 1,5
Cons. const., dcis. n 141 DC du 27 juill. 1982, Loi sur la communication audiovisuelle. Cons. const., dcis. n 283 DC du 8 janv. 1991, Loi relative la lutte contre le tabagisme et lalcoolisme. 873 Sur cette question, v. par ex. M. Karpenschif, Les aides publiques face la crise , RFDA 2010, p. 750. 874 F.-X. Dudouet, E. Grmont, Les grands patrons franais et ltat en France 1981-2007 , Socits Contemporaines, 2007, n 68 ; et des mmes auteurs : Les dirigean ts franais du CAC 40 : entre litisme scolaire et passage par ltat , Sociologie pratique, 2010/2, n 21. 875 Cette dernire, qui dpend de la Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique (DGAFP), a pour rle de contrler le dpart des agents publics, et de certains agents de droit priv, qui envisagent dexercer une activit dans le secteur priv et dans le secteur public concurrentiel. Elle examine si les activits prives quils envisagent dexercer ne sont pas incompatibles avec leurs prcdentes fonctions. Elle est aussi comptente pour donner un avis sur la dclaration de cration ou de reprise dune entreprise faite par un agent qui cumule cette activit avec son emploi public. De mme, elle donne un avis sur la dclaration de poursuite dune activit prive dans une entreprise ou une association faite par un agent qui vient dentrer dans la fonction publique par concours ou sur contrat : site internet de la DGAFP, http://dgafp.actimage.net/fonction-publique/carriere-et-parcours-professionnel-7
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Milliard deuros et un total de bilan nexcdant pas 2 Milliards deuro), les pouvoirs publics cherchant les dvelopper du fait de leur fort impact sur lconomie et la cration demplois. Cette recommandation est dautant plus significative quen France, 100 personnes concentrent plus de 40 % des mandats des conseils dadministration des principales entreprises franaises (certaines 876 personnes en cumulant plusieurs au sein des diverses entreprises du CAC 40) , ces personnes tant toutes issues des mmes coles, avec le risque de concentration que cela entrane, y compris lgard du politique puisquelles sigent tant dans des entreprises publiques que prives. Il sagit du premier rseau dinfluence du capitalisme franais. Au titre des interventions de lEtat dans lentreprenariat priv, il convient galement de signaler le dispositif OSEO, un pilier du financement des entreprises en France. OSEO, entreprise publique, se qualifie elle-mme de bras arm de lEtat en matire de financement de linnovation et de la croissance des PME et des entreprises de taille intermdiaire , permettant ainsi daider les entrepreneurs prendre des risques (). OSEO accompagne et finance chaque anne, aux cts 877 de ses partenaires, des dizaines de milliers d'entreprises . On pourrait toutefois se poser la question de lintervention du pouvoir politique dans le choix des entreprises finances et plus largement celle des critres prsidant ce choix. Ltat a galement fix des quotas de femmes administratrices au sein des entreprises prives, ce 878 qui est un bon exemple dintervention lgale dans le fonctionnement des entreprises .

Transparence (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles la transparence des activits des entreprises ? Note : 100 La comptabilit, en tant que systme dinformation, fait lobjet de rgles trs strictes au vu de la 879 lgislation. Le Code de commerce fixe les obligations comptables qui permettent dassurer une bonne valuation du patrimoine de lentreprise et des fluctuations de lactivit. Ceci se fait en parallle de rgles fiscales permettant le calcul du rsultat en fonction de la nature des revenus. Les entreprises doivent respecter une obligation de fiabilit de linformation, et toute comptabilit implique le respect des principes comptables concourant aux objectifs de rgularit, de sincrit et dimage fidle dans la conception et la prsentation des comptes, dans le respect de normes comptables dfinissant une terminologie et une prsentation normalise de cette information. Ces obligations comptables dbouchent sur la production dun certains nombres de documents obligatoires rclams entre autre par le fisc, ce en fonction de la taille donc des enjeux conomiques et financiers de lentreprise et de limpact sur le march concernant les entreprises cotes. On notera que lentrepreneur peut se faire aider dans cette tche par un comptable ou un expert-comptable extrieur, qui pourra galement jouer le rle de conseiller juridique, fiscal ou financier selon les besoins de lentreprise.
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Institut franais des administrateurs (IFA). http://www.oseo.fr/notre_mission/qui_sommes_nous/organisation. [P]our la seule anne 2009, OSEO a ralis plus de 100 000 interventions qui leur ont permis d'obtenir 25 milliards d'euros de financements . 878 On peut citer un article du Monde du 17 juill. 2009 o Annie Kahn dveloppe justement lide selon laquelle cette reprsentation fminine doit se faire naturellement. 879 C. com., art. L. 123-12 L. 123-249.

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Concernant la publication des informations sur lactivit, les entreprises individuelles se limitent uniquement aux srets prises sur le fonds et les murs. Les SARL et les SA doivent quant elles dposer chaque anne au greffe du tribunal de commerce, leurs comptes annuels. De trs nombreuses informations financires et juridiques concernant les socits immatricules au Registre du Commerce et des Socits sont disponibles sur diffrents sites internet de nature commerciale mais galement sur le site www.infogreffe.com, site officiel qui assure le traitement des donnes et permet daccder gratuitement une grande varit dinformations. Laccs aux jugements est galement possible via les sites infogreffe et Lgifrance. Les donnes sont collectes et traites par lINPI pour les Tribunaux dInstances et Tribunaux mixtes de Commerce et par les Greffes pour les Tribunaux de commerce. Il est ainsi possible de consulter les informations de prs de 5 millions dentreprises. Une telle possibilit est peu commune car peu de pays rendent 880 881 accessibles de telles donnes (les tats-Unis ou le Royaume-Uni nont pas dquivalent) mais reste largement payante en France, contrairement la Belgique, o laccs ces informations est entirement gratuit (Moniteur et Banque des bilans). Globalement les organes de contrle se renforcent avec la complexit de la structure puisquil est 882 ncessaire de dsigner un commissaire aux comptes pour une SARL ds lors que le montant du bilan est suprieur 1.550.000 EUR, le montant du chiffre daffaires HT est suprieur 3.100.000 EUR et le nombre des salaris, suprieur 50. Cette obligation simpose dans tous les cas pour une SA. On note galement lobligation pour une SARL de convoquer chaque anne lassemble gnrale des associs pour lapprobation des comptes et laffectation des bnfices dans les 6 mois de la clture de lexercice sous peine de sanctions pnales, tout comme toute SA est dans lobligation de convoquer lAssemble gnrale ordinaire (AGO) pour approuver les comptes dans les 6 mois de la clture de lexercice. Les banques sont de la mme manire soumises des obligations de mise en place dun contrle interne efficient, de reporting des oprations non rglementaires ou frauduleuses et de rdaction 883 des dclarations de soupon auprs de Tracfin (la cellule franaise anti-blanchiment) . Par ailleurs, une loi de juin 2009 impose aux banques de rendre publiques leurs implantations et la nature de leurs activits dans les centres financiers non coopratifs. LAutorit des marchs financiers (AMF), autorit publique indpendante dote de la personnalit morale et dune autonomie financire, a pour missions de veiller la protection de lpargne investie dans les instruments financiers, linformation des investisseurs et au bon fonctionnement des marchs dinstruments financiers. LAMF contrle notamment les abus de march, les oprations dinitis ainsi que les manipulations de march. Elle surveille les offres publiques, a un pouvoir de contrle et denqute, mme au sein des institutions, et met des sanctions qui sont 884 publies et donc connues du public . Par ailleurs, dautres autorits de contrle disposent de pouvoirs dinvestigation et de contrle largi, telles que lAutorit de la concurrence ou la 885 Commission dexamen des pratiques commerciales , qui jouent un important rle de rgulateurs.
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Laccs aux informations sur les socits y est en effet moins dvelopp, particulirement pour celles immatricules dans lEtat du Delaware. 881 Il y existe bien un site internet, companieshouse, mais qui ne permet pas laccs aux informations financires. 882 Ils assument des missions lgales daudit (comptes annuels, comptes consolids), des interventions dfinies par la loi ou des rglements, et des missions particulires (apports, scissions...). Leur rle est encadr par les articles L. 225-218 L. 225-242 du Code du commerce, et par le Livre VIII de ce mme code. 883 C. montaire et financier, art. L 562-1 L. 563-3. 884 Ibid., art. L. 621-7 885 Cre par la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles rgulations conomiques, cest une instance consultative, qui veille lquilibre des relations entre producteurs, fournisseurs et revendeurs au regard de la lgislation en vigueur. Elle a pour mission de donner des avis ou de formuler des recommandations sur les questions, documents commerciaux ou

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Transparence (pratique)
Les entreprises fonctionnent-elles effectivement de manire transparente ? Note : 50 Compte tenu de leurs obligations lgales et rglementaires, les entreprises sont censes fonctionner de manire transparente sagissant de leur comptabilit, leur fiscalit et la transmission des informations aux intervenants directs comme au march de manire gnrale. Les tats financiers, surtout pour les plus grosses entreprises sont bien contrls par des tiers indpendants comme les commissaires aux comptes, responsables lgalement de leur contrle et de leur rapport. Les commissaires aux comptes sont tenus par la loi de rvler tous faits dlictueux au procureur de la rpublique, et procder la rdaction de dclarations de soupons auprs de 886 Tracfin qui reoit environ 20.000 dclarations pertinentes par an . Au demeurant, Tracfin nest pas un organisme de contrle, mais plutt une agence de filtrage de linformation issue dun certain 887 nombre de professionnels (banques et notaires notamment) . Les tats financiers sont disponibles dans les dlais lgaux et les assembles dactionnaires intgres au processus de validation. Quant la mise en place des recommandations Afep-Medef, lAMF insiste auprs des metteurs sur leur ncessaire application au nom dune bonne information des actionnaires et du march. Toutefois, si les socits sont lgalement tenues de dposer leurs comptes, dans la pratique, beaucoup ne sacquittent pas de cette obligation, lamende prononce en consquence tant relativement faible.

Redevabilit (cadre lgal)

Existe-il des dispositions lgales rgissant la gouvernance des entreprises prives ? Note : 75 La gouvernance des entreprises prives fait lobjet dun encadrement juridique croissant et de plus en plus dtaill. La gouvernance des entreprises prives franaises, plus encore celles des entreprises cotes, a t initie par la rgle du comply or explain (soft law anglo-saxonne). Ceci sexplique historiquement par linvestissement croissant des entreprises anglo-saxonnes dans le capital des entreprises du CAC 40 ou du SBF 120. Tandis que les guides des meilleures pratiques simposent aux tats-Unis et au Royaume-Uni, un alignement des entreprises franaises sopre en dfinitive, sous une contrainte de conditionnalit pour lobtention des financements anglo-saxons et conscutivement un certain lobbying de groupements 888 conomiques anglo-saxons .
publicitaires et pratiques qui lui sont soumis. Elle peut galement adopter des recommandations sur les questions portant notamment sur le dveloppement des bonnes pratiques commerciales. Elle exerce un rle d'observatoire rgulier de ces pratiques. Elle est compose dun nombre gal de reprsentants des producteurs et des revendeurs, ainsi que de parlementaires, magistrats, fonctionnaires et personnalits qualifies. 886 Entretien avec Bruno Nicoulaud, Chef du dpartement de lanalyse, du renseignement et de linformation, TRACFIN, 8 avril 2011. 887 TRACFIN, Rapport dactivit 2009, avril 2010. 888 On note par exemple, en 1997, la publication dune liste de principes de gouvernance destine au march franais par le puissant fonds de retraite des fonctionnaires de ltat de Californie CalPERS.

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Cette contrainte et le lobbying exerc ont indniablement orient la dmarche franaise de dfinition de codes de bonne conduite sur lapproche de la gouvernance. Celle-ci requiert des entreprises, entre autres, dencadrer et de rguler la structure et le fonctionnement des conseils dadministration, afin dempcher tout conflit dintrts, de renforcer lindpendance des administrateurs en augmentant leur nombre au sein des conseils, de rviser le statut du prsident du conseil dadministration (sparation des fonctions de gestion et de contrle), de dvelopper des comits spcialiss et de renforcer le comit daudit, de permettre plus de transparence notamment vis--vis des actionnaires et de dvelopper lthique au sein des entreprises. Cette dynamique sest mise en place progressivement. Ses grandes tapes sont retraces par la publication de plusieurs rapports successifs : le rapport Vinot I de 1995, le rapport Marini de 1996 ( lorigine de la loi nouvelles rgulations conomiques de 2001 qui traite dans sa troisime partie de la rgulation de lentreprise), puis le rapport Vinot II de 1999, complt par le rapport Bouton de 2002, enfin le rapport Afep-Medef (rapport le gouvernement dentreprise des socits cotes doctobre 2003) qui concentre lensemble des acquis retenus des prcdents rapports. La Loi relative aux Nouvelles rgulations conomiques dite loi NRE du 15 mai 2001 traite dans sa troisime partie de la rgulation de lentreprise : elle modifie lquilibre des pouvoirs et du fonctionnement des organes dirigeants des socits commerciales, prvoit une limitation du cumul des mandats, favorise la prvention des conflits dintrts, renforce le statut des commissaires aux comptes, des droits des actionnaires et comportent des dispositions relatives au contrle. La loi de scurit financire de 2003 dite LSF vient renforcer ce cadre normatif en crant lAMF (Autorit des marchs financiers, autorit publique indpendante), qui se voit confier une mission de rglementation boursire. De mme, son titre III Modernisation du contrle lgal des comptes et transparence oblige une transparence sur le fonctionnement du conseil dadministration. Par ailleurs, le rglement gnral de lAMF se rfre de manire indirecte au rapport Afep-Medef et en fait subsquemment une rfrence dapplication pour les entreprises prives. LAMF reprend galement dans ses publications des orientations en matire de 889 gouvernance - en ritrant le principe du complain or explain puisquil est demand que lmetteur indique sil applique chacune des recommandations de place (aujourdhui rapport consolid AFEP/MEDEF) ou explique pourquoi il sen carte . Une directive europenne n 2006/46 explicite la n cessit dune publication annuelle des pratiques de gouvernance par les entreprises cotes en rfrence un code standard et raffirme son niveau le principe du comply or explain. LAssociation franaise de la gestion financire (AFG) a dvelopp elle aussi son propre code des meilleures pratiques, dans la ligne des principes normatifs anglo-saxons ports par lICGN (International Corporate Governance Network), groupe de pression amricain. Enfin, lInstitut franais des administrateurs (IFA) , qui apporte aux administrateurs toute linformation, la formation et lexpertise ncessaires pour lexercice de leur fonction et associe ses activits tous ceux qui souhaitent contribuer lvolution des normes professionnelles et des
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Par ex., orientations du 30 janv. 2004 en matire de gouvernement dentreprise et de contrle interne. Cr en 2003 sous limpulsion de la Chambre de commerce et dindustrie de Paris, dErnst & Young, dEuronext, de lAssociation franaise de la gestion, de lAssociation Paris-Europlace et du cabinet Boyden France , comme explicit par son prsident Daniel Lebgue.
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meilleures pratiques de gouvernance , se veut dsormais une rfrence incontournable quant 891 ltablissement et la prennisation des codes de bonnes pratiques la franaise . Selon Peter Wirtz , on peut sinterroger sur lapproche de gouvernance ainsi dfinie , source dun dcalage entre lefficacit avre et lefficacit suppose, notamment du fait de labsence concrte dintgration, dans les guides de bonnes pratiques, de la dynamique de fonctionnement au-del de certaines variables de fonctionnement et de lensemble des mcanismes de gouvernance au-del de celle du conseil dadministration. Ce dernier met galement en exergue la ncessit dune approche cognitive en sus de lapproche disciplinaire dj reprise et explique que [l]une des implications de la prise en compte des aspects cognitifs pour une pratique de la gouvernance visant une recherche et/ou une construction de nouvelles opportunits de cration de valeur est que la focalisation quasi exclusive des codes de meilleures pratiques sur lindpendance des administrateurs semble trop limitative. Conue surtout pour endiguer les cots dventuels conflits dintrts, elle ne garantit pas laptitude dun administrateur participer de faon pertinente au dbat stratgique, malgr toute linformation quon veut bien lui communiquer. Linformation, en effet, nacquiert un sens quen fonction des structures mentales grce auxquelles on la dchiffre. Ainsi, lapproche cognitive de la gouvernance incite sinterroger davantage sur les comptences particulires requises des administrateurs en fonction du contexte spcifique de lentreprise. Contrairement lapproche disciplinaire traditionnelle des meilleures pratiques de gouvernance, ces comptences dpassent la seule capacit assurer une surveillance efficace grce des connaissances financires et comptables, pour rejoindre des aptitudes stratgiques et relationnelles, davantage tournes vers les mtiers de lentreprise . Cette prise en considration est, selon lui, dj prsente dans le rapport Bouton dans son intuition de lappel la comptence, et dveloppe par la suite par lIFA dans son guide dentretien pour le recrutement des administrateurs. De manire gnrale, la professionnalisation de la slection des administrateurs peut tre un palliatif une surconcentration source de conflits dintrts et dinefficiences informationnelles et structurelles.
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Redevabilit (pratique)
Les rgles relatives la gouvernance des entreprises sont-elles effectivement respectes ? Note : 50 Lapproche thorique laissait supposer de srieuses prdispositions et une mthodologie structure concernant la gouvernance des entreprises prives, en se focalisant essentiellement sur les entreprises cotes. Il convient nanmoins de nuancer ce propos. Dans la pratique, malgr la difficult pour obtenir des statistiques et des analyses quant leffectivit des bonnes pratiques de 894 gouvernance, celles disponibles mettent en avant des points de satisfactions tout comme des incertitudes sur des lments essentiels.

www.ifa-asso.com Peter Witz est professeur agrg de Sciences de Gestion la facult de sciences conomiques et de gestion de lUniversit Lyon 2 depuis septembre 2003, rattach au dpartement Ingnierie Economique et Financire o il co-dirige le Master Finance. 893 Peter Wirtz, Les meilleures pratiques de gouvernance dentreprise, fvr. 2008. 894 Notamment les analyses dErnst & Young, panorama des pratiques de gouvernance des bigcaps franaises 2009 , gouvernance des bigcaps franaises 2010 , en parallle de celles de lAMF.
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Lanalyse de lanne 2009 des socits du SBF120 publie par Ernst & Young, base sur un rating gouvernance (une sorte de notation de la gouvernance), permet de mesurer la mise en uvre de la gouvernance par les bigcaps en fonction des thmes pris en considration par les actionnaires, les investisseurs, les institutionnels et les agences de notation en se basant sur 4 thmes (transparence des informations publies et mises la disposition des actionnaires, organisation de la gouvernance, prsence doutils et de moyens ddis la gouvernance, mise 895 en uvre de la gouvernance) . Il est intressant, au vu de ces lments, de synthtiser les donnes du rapport Ernst & Young de lanne 2010. Celui-ci met en exergue de nouveaux motifs de satisfaction notamment du fait dune meilleure transparence quant aux cumuls de mandats, aux modalits de fonctionnement des conseils et aux critres dindpendance (sachant que 41 % des nouveaux administrateurs nomms sont indpendants), une lgre dconcentration des pouvoirs, un renforcement des comits daudit, une meilleure valuation du conseil, une plus grande parit suite au projet de loi CopZimmermann, une application plus stricte du comply or explain du code Afep-Medef dans le cadre de la gestion des conflits dintrts, mme si la quantification nest pas tablie, ainsi que des jetons 896 de prsences diminus de 1.000 euros en moyenne avec plus dheures prestes . Le rapport repousse dans le statu quo les reports dge limite pour les administrateurs ainsi que labsence dapplication probante de la huitime Directive europenne (pas de cartographie des risques au niveau du comit daudit et implication des comits daudit dans la surveillance des systmes de contrle interne et la gestion des risques encore insuffisante). De leur ct, les midcaps suivent la tendance engage par les bigcaps. Depuis 2009 en effet, la volont d'alignement sur les bonnes pratiques se traduit notamment par un surcrot de 17 % dentreprises ayant labor un rglement intrieur (soit 60 % des midcaps), une meilleure transparence et une plus grande qualit des informations fournies notamment grce une meilleure slection des administrateurs, une communication rglementaire sur le contrle interne dun niveau similaire celui des bigcaps, tout comme le nombre de nominations dadministrateurs rfrents ou de vice-prsidents du Conseil. Si progression il y a, les niveaux atteints restent nanmoins faibles moyen-faibles : seulement 17 % des midcaps disposent dune gouvernance satisfaisante, 28 % des midcaps (contre 54 % en 2009) ont une transparence de rating trs faible, 28 % des socits valuent leur conseil (rarement annuellement et par autovaluation ; souvent dans un point lordre du jour lors de la runion du conseil). En outre, deux tiers des comits daudit ne sont pas prsids par un administrateur indpendant, le nombre de membres indpendants slevant 46 % (contre plus de 70 % pour les bigcaps), tandis que la fonction d'audit interne progresse peu et savre d'un niveau moyen de 46 %. Par ailleurs, 22 % des entreprises seulement ont une charte d'thique, une mixit homme/femme d' peine 10 %, des critres d'indpendance des administrateurs justifis par 55 % des socits du panel. Enfin, la
895 Sans aller plus loin dans la mthodologie retenue et de manire trs synthtique, on note galement comme points de rfrence les recommandations Afep-Medef, les bonnes pratiques proposes par lInstitut franais des administrateurs, ainsi que les normes rglementaires franaises et europennes (par exemple la 8me directive en matire de gouvernance). 896 Ernst & Young expose comme motifs de satisfaction une certaine transparence sur les profils des administrateurs (83 % des bigcaps), une information des actionnaires en progrs (par le biais du document de rfrence avant lAG), le dveloppement des chartes de dontologie (56 % des bigcaps), un expos dtaill des travaux du conseil rvlateur dune meilleure transparence ce niveau pour 66 % des bigcaps, un lger renforcement du comit des rmunrations, enfin une meilleure analyse des risques grce au dveloppement de cartographies de risques et de comits daudit. 897 Parmi les lments de statu quo , on note le trs faible recours lvaluation externe des conseils, mme si 85 % des bigcaps procdent annuellement une valuation ou une autovaluation. Cela est trs positif mais malheureusement moins de la moiti des bigcaps mentionnent les rsultats de leur valuation du conseil, une ternelle concentration des pouvoirs qui se renforce mme (17 % des administrateurs exercent plus dun mandat), des taux de parit, de diversit et de renouvellement dans les conseils faibles trs faibles. Les taux de prsence individuels dans les conseils ne sont prsents clairement que dans 14 % des bigcaps, alors que lassiduit des administrateurs est rmunre par des jetons de prsence dans 73 % des bigcaps.

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moiti des midcaps ntablit pas de cartographie des risques et sinon ne le transmettent aux Conseils ou Comits que dans 26 % des cas. Compte tenu de ces statistiques et des analyses dveloppes par Ernst & Young, on peut souligner en rgle gnrale, une certaine tendance au respect progressif des codes de bonnes pratiques de gouvernance explicits plus avant. Il convient bien entendu de continuer rguler les lments les plus ngatifs touchant aux lments de transparence, sous couvert des problmatiques de confidentialit inhrentes aux affaires, de concentration des pouvoirs et de comits daudits souvent consensuels. Le rating gouvernance est en effet faible trs faible pour le quart du panel, ce qui semble lev pour des bigcaps, et le rating transparence est faible trs faible pour 39 % des 898 socits . Par ailleurs, les rgles didentification des conflits dintrts ne sont que peu prsentes car seulement 1/3 des socits en ont dveloppes et les plans de succession des mandataires sociaux sont absents dans 60 % des cas. Ces points sont dune relle importance et ncessitent un investissement plus concret lavenir. Les socits non cotes, de la plus grande la plus petite, chappent galement ce type dtude, ce qui rend leur analyse defficience des plus difficiles.

Intgrit (cadre lgal)

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lintgrit des dirigeants et des salaris des entreprises ? Note : 75 Le droit franais incrimine aujourdhui toutes les formes de corruption : la corruption dagents 899 publics (art. 432-11 et 433-1 du code pnal ) et depuis 2005 la corruption au sein du secteur priv 900 (art. 445-1 et 445-2 du code pnal ), celle du corrupteur ( corruption active ) et celle du corrompu ( corruption passive ), quelles soient exerces directement ou indirectement (via un 901 agent), en France ou ltranger . Le trafic dinfluence est spcifiquement sanctionn (art. 433-2 du code pnal). Par ailleurs, la responsabilit des dirigeants peut tre engage pour les malversations commises par leurs subordonns. Plusieurs sanctions lourdes sont galement prvues lencontre de la personne morale : exclusion des marchs publics, interdiction dexercer lactivit dans le cadre de laquelle linfraction a t commise ou encore fermeture des tablissements ayant servi commettre les faits incrimins et interdiction de faire appel lpargne publique.

Avec des axes de progrs sur les critres dindpendance, sur le dtail des travaux des conseils et comits malgr une augmentation des heures prestes, sur le recours des tiers lors de lvaluation du conseil, sur la formation des administrateurs, sur limplication du comit daudit et du conseil dans le suivi de la gestion des risques, enfin sur la revue par le comit des rmunrations des lments non rcurrents composant le package des dirigeants mandataires sociaux. 899 La corruption dun agent public est punie de dix ans de prison et 150.000 euros damende. 900 Article 445-2 du Code Pnal en vertu duquel : [e]st puni de cinq ans demprisonnement et de 75.000 damende le fait, par une personne qui, sans tre dpositaire de lautorit publique ni charge dune mission de service public, ni investie dun mandat lectif public exerce, dans le cadre dune activit professionnelle ou sociale, une fonction de direction ou un travail pour une personne physique ou morale, ou pour un organisme quelconque, de solliciter ou dagrer, sans droit, tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des prsents ou des avantages quelconques, pour elle-mme ou pour autrui, afin daccomplir ou de sabstenir daccomplir un acte de son activit ou de sa fonction ou facilit par son activit ou sa fonction, en violation de ses obligations lgales, contractuelles ou professionnelles . 901 Cette incrimination sapplique galement des faits et pratiques qui sont commis en dehors du territoire franais (C. pn., art. 113-2, 113-6 et 113-7 ; C. proc. pn., art. 2 ; v. Cass. crim. 8 juin 1999, Bull. 123).

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Le dlit de corruption est souvent associ celui dabus de biens sociaux (art. 242-6 du code du commerce). Cest cette qualification que recourent volontiers les juges pour sanctionner le versement de commissions illicites en raison de la difficult de prouver le dlit de corruption. Par ailleurs, la loi n 2007-1598 du 13 novembre 20 07 relative la lutte contre la corruption a introduit une protection des salaris du secteur priv contre toute sanction injustifie du fait de leur tmoignage : aucun salari ne peut tre sanctionn, licenci ou faire lobjet dune mesure discriminatoire, directe ou indirecte () pour avoir relat ou tmoign, de bonne foi, soit son employeur, soit aux autorits judiciaires ou administratives, de faits de corruption dont il aurait eu connaissance dans lexercice de ses fonctions. Toute rupture du contrat de travail qui en rsulterait, 902 toute disposition ou tout acte contraire est nul de plein droit . En France, daucuns tiennent souligner que les dispositifs que les entreprises sont encourages mettre en place (alerte thique, codes de conduite, etc.) se heurtent des obstacles touchant, par exemple, au droit du travail, la protection des donnes personnelles garantie par la CNIL ou, encore, la lutte contre le harclement et les discriminations La mise en place de dispositifs dalerte savrerait donc plus complexe que dans dautres pays, comme les Etats-Unis ou le Royaume-Uni. Toutefois, on peut penser que londe des adequate procedures du Bribery Act 903 britannique (soit la ncessit pour les entreprises de dmontrer quelles ont mis en place les procdures anti-pots-de-vin adquates) essaimera galement en France. Des codes de bonne conduite sont dits comme ceux de lAFEP-Medef touchant aux administrateurs indpendants ou aux rmunrations, du Service central de prvention de la corruption (SCPC), du mdiateur national des relations interindustrielles (auteur dune Charte des 905 bons comportements entre donneurs dordres et PME ), de la cellule de renseignement financier dpendant du ministre des finances (Tracfin), de la Brigade Centrale de Lutte contre la Corruption (BCLC) dpendant du ministre de lIntrieur. Le Medef, actif sur le sujet au travers de son Comit Principes directeurs et dontologie internationale, a dit en 2008 un guide lusage des PME, 906 Dmarche export, prvenir les risques de corruption . Les rgles applicables aux cadeaux et invitations se dveloppent et dfinissent les modalits de loffre et de lacceptation des prsents dans le cadre des relations daffaires (par exemple : fixation de montants limites). Certains groupes intgrent ces rgles dans leur chartes de dontologie, surtout dans les secteurs les plus sensibles et les services les plus risques (services achats). Les codes de bonne conduite sont globalement bien dvelopps dans les grands groupes. TI France considre quen septembre 2011, 36 socits du CAC 40 en taient dotes.
904

902 903

C. trav., Titre VI sur la corruption (en vigueur le 1er mars 2008), art. L. 1161-1. http://www.transparency.org.uk/all-news-releases/189-bribery-act-strong-enforcement-qvitalq 904 Rdig par les reprsentants du patronat. 905 Signe le 11 fvr. 2010. 906 http://publications.medef.com/ebook/plaquette/DemarcheExport/show.html

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Intgrit (pratique)
Lintgrit des dirigeants et des salaris des entreprises est-elle effectivement assure ? Note : 50 Le dernier rapport de Transparency International relatif la mise en uvre de la convention de 907 lOCDE contre la corruption dagents publics trangers montre que les mises en cause impliquant 908 des entreprises franaises sont nombreuses . Dans leurs dclarations publiques, les organismes reprsentant les entreprises franaises ne cachent pas les difficults que celles-ci rencontrent dans les pays faible gouvernance. Selon Jean Monville, prsident de lentreprise de BTP SPIE et du comit dinternationalisation du Medef, les 909 entreprises sont trs frquemment soumises des sollicitations avant et pendant le contrat . 910 Evoquant la priode 1997-2007, le Conseil Franais des Investisseurs en Afrique (CIAN) considre que loffre de corruption sest accrue dans le monde et observe que les montants en jeu 911 sont plus levs quautrefois . Depuis le milieu des annes 1990, des magistrats de lordre judiciaire ont t recruts par des grands patrons pour prendre en charge les politiques de conformit et de dontologie de certaines entreprises. Si cette prsence danciens magistrats est aujourdhui moins marque, la cration et la structuration dune fonction de contrle et dorganisation de la dontologie au sein des grands groupes conomiques devient le mode et le garant de la moralit patronale (directions conformit 912 ou compliance) . Une tude dErnst&Young datant de 2008 souligne que pour les managers franais interrogs, les audits internes focaliss sur la conformit rglementaire et les contrles sur les changes financiers haut risque sont les procdures les plus efficaces pour minimiser la corruption. A loppos, rares sont ceux qui croient lefficacit des systmes dalerte thique ou whistleblowing en anglais. Dans les pays faible gouvernance, Jean Monville constate que la solution la plus simple pour lentreprise est soit dinterrompre ses activits, soit de les restreindre des clients pour 914 lesquels le problme de corruption ne se pose pas . La marge de progrs apparat encore importante en matire de sensibilisation beaucoup de managers connaissent encore mal la rglementation anti-corruption et, a fortiori, de dispositifs de prvention. Ce constat est particulirement vrai dans les PME. Au 1er aot 2011, parmi les 644 915 entreprises franaises ayant adhr au Pacte mondial des Nations Unies , seules 44 ont dclar
http://www.transparence-france.org/ewb_pages/div/Rapport_evaluation_convention_OCDE_2011.php En 2010, 24 affaires portes devant la justice, auxquelles sajoutent 5 enqutes de police. Extrait de Colloque 2007 de TI France Quels droits pour les victimes de la corruption , p.35, TI France / Secure Finance / Graffic, 2008. 910 Le Conseil Franais des Investisseurs en Afrique (CIAN) est une association professionnelle regroupant une centaine dentreprises franaise oprant sur la totalit du continent africain au travers de plus de 1000 filiales Ses membres sont aussi bien de grandes entreprises franaises, pour lesquelles lAfrique est un lieu dinvestissement parmi dautres, que des entreprises spcialises sur le continent africain. 911 Extrait de la rponse de la Commission anti-corruption du CIAN la consultation lance le 11 janvier 2008 par lOCDE sur le Rexamen des instruments de lOCDE sur la lutte contre la corruption dagents publics trangers dans les transactions commerciales internationales dix ans aprs leur adoption . http://www.oecd.org/dataoecd/7/25/40498792.pdf 912 M. Coeurdray, La conversion dun savoir judiciaire en capital symbolique au service de multinationales franaise , Droit et socit, n 72, 2009/2. 913 10me Etude Internationale sur la Fraude, Quelle perception les entreprises ont-elles de la corruption ?, Ernst&Young, mai 2008. 914 Jean Monville, extrait de Colloque 2007 de TI France , prc. 915 http://www.unglobalcompact.org/Languages/french/index.html
908 909 907

913

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avoir mis en uvre une bonne pratique en application de leur engagement lutter contre la corruption. De plus, lorsquon regarde le dtail de ces dclarations, on trouve trs peu dinformations sur les bonnes pratiques supposes tre mises en uvre. Les programmes de compliance ne sen dveloppent pas moins et se multiplient au-del du secteur bancaire, trs rglement et pour lequel la culture de la conformit est sans doute plus ancienne. Par exemple, au cours de l'anne 2010, le Groupe Carrefour a formalis et diffus dans lensemble des entits du Groupe un rfrentiel qui structure le contrle interne et la gouvernance, ainsi quun code de conduite professionnelle. La diffusion et la mise en application des principes de ces deux lments repres font l'objet d'audits internes et externes. Ces cadres de rfrence sont diffuss avec un dploiement la fois par la ligne fonctionnelle et surtout par une responsabilisation 916 de la chane hirarchique . Le Groupe compte aussi faire signer par tous ses fournisseurs une charte thique mentionnant clairement le refus de toute corruption. De nombreuses entreprises peroivent la ncessit de communiquer sur leurs engagements en matire de prvention de la corruption. Une tude publie en 2009 par Vigeo rvle que 81% des grandes entreprises europennes interroges, dont des entreprises franaises, rendent ainsi 917 visibles leurs engagements . Si les comits ou fonctions compliance sont de plus en plus rpandus , leur autorit relle ne peut tre dmontre que dans leur capacit de blocage des oprations non autorises sans considration des pressions commerciales affrentes ou dune quelconque influence de la direction. A cet gard, on peut penser quune telle capacit se trouve affaiblie en priode de crise, compte tenu des enjeux que peuvent reprsenter certains marchs. Malgr lexistence de dispositifs de compliance au sein des entreprises, les pratiques de corruption peuvent tout--fait se perptuer, tout en tant connues des directions des entreprises, voire organises au plus haut niveau (on 919 citera cet gard lexemple emblmatique du groupe allemand Siemens ). Il ne faut cependant par exclure que des entreprises puissent effectivement considrer lthique et la gouvernance 920 pour lesquels une entreprise comme des leviers davenir. Cest lavis de certains observateurs accroitra finalement sa comptitivit si elle cr de la valeur socitale et assume effectivement ses responsabilits, au-del de la RSE, du dveloppement durable ou de la 921 philanthropie au mme rang que ses autres objectifs stratgiques .
918

Pour un autre exemple, adde http://www.sgs.com/about_sgs/compliance_integrity.htm Que font les entreprises pour prvenir la corruption ? Analyse compare des stratgies de prvention de la corruption des entreprises cotes en Amrique du Nord et en Europe entre 2007 et 2009. Voir aussi Gilles Favarel-Garrigues, Thierry Godefroy et Pierre Lascoumes, Les sentinelles de l'argent sale. Les banques aux prises avec l'antiblanchiment, Ed. La Dcouverte, 2009. 918 Il ressort dune enqute mene en 2008 par le Conseil de la concurrence ( 22) que Parmi les 40 entreprises ayant rpondu notre questionnaire (dont 80% ont plus de mille salaris en France et 20% ont moins de 50 salaris), 70% ont dclar avoir dj des procdures de conformit en place. Parmi les entreprises ayant des procdures de conformit en place, 29% nont pas fait lobjet de procdure et/ou sanction par une autorit administrative ou judiciaire, tandis que 54% ont fait lobjet dune procdure et/ou dune sanction. Parmi ces 54% dentreprises, 53% avait des procdures de conformit en place au moment de la procdure et/ou sanction (http://www.autoritedelaconcurrence.fr/doc/etudecompliance_oct08.pdf). 919 http://www.spiegel.de/international/0,1518,462954,00.html. Toutefois, le groupe a depuis adopt des mesures drastiques et dispose aujourdhui dune organisation et dindicateurs trs pousss. 920 Creating Shared Value, Michael Porter et Mark R. Kraemer, Harvard Business Review, janvier-fvrier 2011. 921 http://www.alternatives-economiques.fr/la-valeur-partagee--un-nouveau-concept-de-michael-porter_fr_art_634_53534.html
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Engagement dans la lutte contre la corruption (pratique)

Les entreprises incitent-elles activement ladministration agir contre la corruption ? Note : 50 Les grandes entreprises franaises sorganisent depuis quelques annes pour mutualiser leurs rflexions portant sur la prvention des situations de corruption. Citons par exemple le groupe de travail du CIAN ou la commission anti-corruption du Comit franais de la Chambre de Commerce Internationale (CCI). Si ces deux institutions concdent que les entreprises ont une responsabilit dans la lutte contre la corruption, elles attirent rgulirement lattention des pouvoirs publics sur la ncessit pour ces derniers de renforcer la lutte contre la corruption, notamment dans les pays er faible gouvernance. Citons aussi la lettre du 1 mai 2009 adresse au Secrtaire gnral des Nations-Unies par plusieurs grands patrons dentreprises multinationales dont deux franais (G. Mestrallet, L. Gallois), dans laquelle ces chefs dentreprises reconnaissent les risques et les dommages engendrs par la corruption et expriment leur soutien aux Nations-Unies dans leur lutte 922 mondiale contre ce flau . Le Medef dispose dun Comit Principes directeurs et dontologie internationale qui est en charge de ses rflexions relatives la lutte contre la corruption internationale. Il a t le co-organisateur du B20 , une confrence internationale qui a runi avant le G20 organis en France en 2011, les reprsentants des organisations patronales des vingt plus grandes puissances conomiques mondiale autour de la problmatique de la lutte contre la corruption. Trois des dirigeants du Medef ont t auditionns par le rapporteur du projet de loi relatif la lutte contre la corruption (adopt le 923 13 novembre 2007) . Le site officiel de la principale organisation patronale franaise ne rserve toutefois que peu de place cette thmatique. Encourag par les recommandations de lOCDE et du Conseil de lEurope , le SCPC a tent de dvelopper des collaborations avec des grandes entreprises franaises de tout secteur, dveloppant une activit commerciale internationale. Des contacts ont galement t nous avec des organisations professionnelles ou syndicales reprsentatives pour les sensibiliser la prvention de la corruption. Ces conventions de partenariat ont pour ambition dtablir un dialogue et un change dinformations entre les deux partenaires, de proposer des ventuelles amliorations des codes dthiques de ces entreprises et de participer, leur demande, des sances de sensibilisation de leurs personnels les plus exposs aux risques de corruption dans les transactions 924 commerciales internationales . Ces actions en direction des entreprises sont le produit dune dmarche positive de certaines dentre elles. Le SCPC indique en effet que depuis 1998, la demande de dirigeants d'entreprises du secteur public, des conventions de partenariat ont t 925 signes avec la SNCF, puis par la suite avec EDF. . Au niveau supranational, notons lengagement du BIAC (Business and Industry Advisory Committee to the OECD) dans la rvision rcente des instruments anti-corruption de lOCDE. Malgr ces diverses initiatives dont on ne peut que se fliciter, soulignons cependant que le lobbying de certaines entreprises franaises auprs des pouvoirs publics nest peut-tre pas
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http://www.iccwbo.org/policy/anticorruption/index.html?id=29938 http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r0243.asp#P3536_486023 924 Site Internet du SCPC, http://www.justice.gouv.fr/le-ministere-de-la-justice-10017/service-central-de-prevention-de-lacorruption-12312/ 925 Ibid.

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tranger, plus de dix ans aprs lentre en vigueur de la convention de lOCDE, labsence de condamnations de grands groupes franais pour corruption dagents publics trangers. Si lopacit qui caractrise le lobbying la franaise rend difficile ltayage dune telle affirmation, il est difficile de croire que certains acteurs du monde des affaires naient pas tent dinfluencer la politique pnale dans ce domaine.

Soutien apport la socit civile

Les entreprises soutiennent-elles la socit civile dans son combat contre la corruption ? Note : 50 Les exemples de collaborations entre les entreprises et la section franaise de Transparency International, principale organisation de la socit civile active en matire de lutte anti-corruption, commencent tre relativement nombreux. Une vingtaine de grandes entreprises franaises et organisations professionnelles ont tout dabord adhr Transparence International France ( TI France ) et contribuent donc son budget. Cet effectif, que lon peut considrer comme faible eu gard au nombre de grandes entreprises et entreprises moyennes prsentes en France, sexplique sans doute par le fait que beaucoup de socits sont hsitantes contracter les engagements publics que supposent une adhsion TI France, voire carrment soutenir la lutte contre la corruption que, dans des visions de court terme, elles peuvent juger contraire leurs intrts. TI France conduit par ailleurs depuis 2004 des partenariats avec des grandes entreprises avec lobjectif de les accompagner dans leurs dmarches de prvention de la corruption (cration ou valuation de programmes existants). Concrtement, il sagit dun travail en commun pour adapter les pratiques recommandes par Transparency International (par exemple : Principes de conduite des affaires pour contrer la corruption ) la situation de lentreprise partenaire. Un partenariat est ainsi actuellement en cours avec le groupe Aroports de Paris. Dans le cadre dun autre type de partenariat conclu en juillet 2009, lagence de notation extrafinancire Vigeo a bnfici de lappui de TI France pour dvelopper un nouveau critre de notation de la responsabilit sociale des entreprises. Ce critre porte sur la transparence & lintgrit des stratgies et des pratiques dinfluence , soit comment les entreprises rendent compte publiquement des ressources quelles mobilisent pour prendre part aux processus lgislatifs et rglementaires susceptibles daffecter leurs intrts. Sur ce sujet, le groupe Lafarge a galement travaill avec TI France pour laborer une charte du lobbying. La Chambre de Commerce et de lIndustrie de Paris (CCIP) a rcemment sollicit TI France pour rdiger les chapitres consacrs la corruption de guides pratiques lusage des entreprises franaises souhaitant investir au Brsil et en Russie. De mme, la CCIP, TI France et lassociation regroupant les entreprises franaises signataires du Pacte mondial des Nations Unies avaient collabor en 2006 pour rdiger un vade mecum intitul sensibiliser les PME au risque de corruption . Enfin, Alcatel Lucent et dautres grands groupes franais ont t impliqus dans 926 llaboration de RESIST , une co-publication de TI, du Global Compact et du Forum Economique Mondial relative la lutte contre lextorsion commerciale.

926

http://www.transparency.org/publications/publications/resist

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Recommandations gnrales Les entreprises franaises doivent prendre des engagements publics en matire de lutte contre la corruption et adopter dans ce domaine des dispositifs de prvention inspirs des meilleures pratiques telles que celles mises en avant dans le Reporting Guidance on the 10th Principle against Corruption, une co-publication du Pacte Mondial des Nations Unies et de Transparency International. Ces dispositifs doivent notamment permettre la protection effective des salaris qui, par civisme, prennent linitiative de signaler des pratiques contraires la loi ou aux rgles de lentreprise. Ces dispositifs doivent galement couvrir les enjeux mergents de lthique des affaires (prsence dans les paradis fiscaux, transparence et intgrit du lobbying). La communaut des affaires, travers ses diffrentes organisations reprsentatives, doit intensifier ses efforts visant encourager les PME franaises sengager dans la lutte contre la corruption ; cest un sujet sur lequel seuls les grands groupes paraissent aujourdhui stre positionns.

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VII. Conclusion
Ltat des lieux des institutions (ou piliers) jouant un rle dans le dispositif global de prvention et de lutte contre la corruption en France (le systme national dintgrit) est relativement bon. Les piliers offrent nanmoins des situations contrastes :

Juridictions financires Commissions lectorales Socit civile Administration Mdias Entreprises Partis politiques Autorits de lutte contre la corruption Forces de lordre Pouvoir judiciaire Excutif Parlement

83 78 70 67 65 64 57 56 53 50 50 47

Capacit /100 83 83 81 75 69 75 83 50 75 63 58 63

Gouvernance /100 92 88 67 83 58 67 50 75 58 63 54 42

Rle /100 75 63 63 42 67 50 38 42 25 25 38 38

Juridictions financires, commissions lectorales, secteur public et socit civile sont les mieux nots. Les piliers entreprises, mdias et justice se trouvent dans une position intermdiaire. Enfin, les autorits de lutte contre la corruption, les partis politiques, les forces de lordre, lexcutif et le Parlement sont les piliers dont la situation doit progresser, dabord sur le plan de leur rle dans le systme national dintgrit, ensuite sur celui de leur gouvernance. En effet, si le plus souvent, la capacit des piliers (leurs ressources et leur indpendance) semble relativement robuste, lvaluation de leur gouvernance (transparence, redevabilit et intgrit) laisse en revanche entrevoir un tableau densemble plus fragile. Cest toutefois le rle jou par ces piliers dans la lutte contre la corruption qui laisse souvent beaucoup plus dsirer. Sous cet angle en effet, la moiti des piliers joue un rle assez modeste, voire nettement insuffisant. A un niveau plus fin danalyse, de nombreux piliers permettent de mettre en vidence un dcalage entre un cadre juridique ou institutionnel globalement satisfaisant et des pratiques qui laissent davantage dsirer (notamment en raison des moyens dinvestigation et de sanction relativement faibles dont disposent les institutions de lutte anti-corruption) et savrent parfois complexes documenter. Assurment donc, la prvention et la lutte contre la corruption pourraient raliser des progrs notables si lon commenait simplement par mieux faire respecter les rgles dj existantes. Le contrle citoyen ainsi que la participation citoyenne llaboration de la dcision publique paraissent devoir tre dvelopps. Il est par exemple suggr : - d'envisager des saisines directes par les citoyens, par exemple des autorits de dontologie ; - de mettre en place des procdures de consultation publique aux niveaux local et national, ouvertes lensemble des citoyens et organisations dsireux de participer au dbat. Les contributions seraient publies en temps rel, comme cela se fait dj pour la Commission europenne. Cette proposition sappuierait sur le dispositif propos par le Conseil dtat dans son rapport public 2011 Consulter autrement, participer effectivement .

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Laccent doit par ailleurs tre mis sur lducation : il est essentiel de sensibiliser les futurs acteurs de la vie conomique et sociale aux concepts de dmocratie, dEtat de droit et dintrt gnral, valeurs fondamentales dont la corruption constitue une ngation. Cest pourquoi TI France recommande par exemple dinclure dans les programmes dinstruction civique la sensibilisation aux enjeux de la lutte contre la corruption. Le panorama dress fait apparatre les acteurs politiques la fois comme faiblement mobiliss au service de la lutte anti-corruption et comme devant mieux faire tant sur le plan de lindpendance, que sur celui de la transparence, de la redevabilit et de lintgrit. Au demeurant, la centralit et lautonomie de lexcutif affecte de faon consquente la marge de manuvre des autres piliers (quil sagisse du Parlement, de la justice, des autorits de lutte contre la corruption ou des mdias). La France na pas centralis au sein dune agence ou dune institution unique ses moyens de prvention et de lutte contre la corruption. Pour autant, les responsables des diffrents oprateurs de cette politique affirment travailler frquemment ensemble dans le cadre dune coopration qui fonctionnerait assez bien. Il pourrait cependant tre utile aux diffrents maillons de cette chane de se runir ponctuellement pour changer sur leurs bonnes pratiques, les difficults rencontres par les uns et les autres, faire un point sur lvolution des modes opratoires des contrevenants et mettre en place des stratgies communes ou plus concertes. Outre ces changes internes, il convient galement dvoquer la question de la coopration internationale qui conditionne elle aussi lefficacit de la lutte anti-corruption. De nombreuses affaires ont en effet des ramifications financires ltranger. Certaines enqutes en cours sur des questions de financement de la vie politique franaise lont encore dmontr rcemment. Or, pour enquter et faire progresser ces dossiers, encore convient-il de travailler avec dautres partenaires et Etats trangers, eux aussi soucieux de cooprer en la matire, notamment en donnant une suite favorable aux commissions rogatoires internationales qui leur sont prsentes. En ltat actuel des informations disponibles, il parat videmment trs aventureux doser risquer un diagnostic sur le futur proche de la lutte anti-corruption dans lhexagone. Lenjeu pourrait bien continuer dtre saillant en 2012, au moins sur un plan symbolique, vues les grandes consultations lectorales venir. Plus spcialement, la question des conflits dintrts devrait encore faire parler delle si le projet de loi promis par le gouvernement parvient tre inscrit sur lagenda parlementaire. Nul ne peut en revanche savoir si les conflits dintrts en matire de sant publique rvls par le scandale du Mdiator seront de nature sensibiliser plus gnralement le public lurgence de lutter contre les cots conomiques et humains induits par la corruption, alors mme que cette affaire a fait la dmonstration des rpercussions et des dangers concrets que fait planer sur la sant - et donc sur la vie quotidienne des Franais - le non-respect de la probit.

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Annexes
I. Mthodologie
Le rapport SNI franais sintresse 13 piliers ou institutions considrs comme jouant un rle dans la lutte contre la corruption en France. Gouvernement 14. Parlement 15. Excutif 16. Pouvoir/autorit judiciaire Secteur public 17. Administration 18. Institutions charges dassurer le respect de la loi 19. Commissions/institutions de contrle des lections 20. Mdiateur 21. Cour des comptes 22. Autorit(s) de lutte contre la corruption Non-gouvernemental 23. 24. 25. 26. Mdias Socit civile Partis politiques Entreprises

Chacun de ces 13 piliers est valu selon trois dimensions (1) la capacit globale de l'institution fonctionner, (2) ses propres rgles internes de gouvernance en termes d'intgrit, de transparence et de capacit rendre compte ( redevabilit ), (3) son rle dans le systme national dintgrit. Les dimensions capacit et gouvernance sont values au moyen dindicateurs communs lensemble des piliers (soit ressources et indpendance au titre de la capacit, transparence, redevabilit et intgrit au titre de la gouvernance), tandis que la troisime dimension tudie ( rle ) est value au moyen dindicateurs spcifiques chaque pilier (puisque chaque institution tudie joue un rle diffrent dans le systme national dintgrit). La plupart des indicateurs sont tudis sous deux aspects: (a) le cadre lgal applicable aux institutions concernes et (b) la pratique effective et le comportement des acteurs appartenant ces institutions, ce qui permet d'analyser les ventuels carts entre le cadre lgal et la pratique. Dimension Capacit Indicateurs (cadre lgal, pratique) Ressources Indpendance Transparence Redevabilit Intgrit 1 3 indicateurs spcifiques chaque pilier

Gouvernance

Rle

Lvaluation du SNI est fonde sur une approche globale de la lutte contre la corruption, prenant ainsi en compte une large varit d'institutions. Ce faisant, lon fait lhypothse que le manque d'intgrit d'une seule institution se rpercutera sur l'ensemble du systme national dintgrit. En consquence, l'valuation conduite au titre du SNI ne cherche pas dresser un diagnostic exhaustif de chacun des piliers considrs mais plutt analyser la globalit des institutions concernes. TI

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considre qu'une analyse du systme dans sa globalit est ncessaire pour valuer correctement les risques de corruption et dvelopper des stratgies efficaces pour rduire ces risques. On considre gnralement que la solidit des piliers composant le SNI dpend directement de fondations que constituent les contextes social, politique, conomique et culturel du pays.

Le cadre dtude SNI

Lvaluation SNI est un outil de recherche qualitatif bas sur une combinaison de recherche documentaire et dentretiens avec des informateurs-cls. Une procdure finale de validation externe et dimplication des parties prenantes permet de sassurer, avant publication de ltude, que les conclusions du rapport sont aussi pertinentes et exactes que possible. Lvaluation est cadre par une srie dindicateurs dvelopps par le Secrtariat de Transparency International. Une question visant faciliter la notation existe pour chaque indicateur. Chaque question est dcline en pistes de recherches et assortie de lignes directrices. Par exemple: Parlement Capacit Indpendance (cadre lgal) Question support Pistes de recherches La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent-elles lindpendance du Parlement? Le Parlement peut-il dcider de son propre ordre du jour? Peut-il nommer des experts pour son propre compte? Elit-il le ou les prsidents des assembles et les membres des commissions parlementaires ? La police peut-elle pntrer dans lenceinte du Parlement sans autorisation spciale? Le Parlement peut-il tre dissous ? Si oui, dans quelles conditions? Peut-il dcider lui-mme de se runir en dehors des sessions ordinaires si les circonstances lexigent?

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Lignes directrices de notation Note minimale (0) Note maximale (100) La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur ne garantissent absolument pas lindpendance du Parlement.

La constitution ou les dispositions lgislatives ou rglementaires en vigueur garantissent la pleine indpendance du Parlement.

Au total, lvaluation comprend plus de 150 indicateurs, soit environ 12 par pilier. Les pistes de recherche pour chaque indicateur ont t dveloppes en se basant sur les meilleures pratiques au niveau international, les instruments dvaluation prexistants pour les diffrents piliers, lexprience acquise par TI, ainsi que sur les contributions dexperts internationaux. Pour rpondre aux questions correspondant aux pistes de recherches, le chercheur principal a notamment utilis les textes lgislatifs et rglementaires, des documents publics, des documents universitaires ou politiques, ainsi que les entretiens avec les informateurs-cls rencontrs. Pour chaque pilier, au moins deux entretiens ont t mens avec (1) une personne ayant une exprience professionnelle un niveau lev de responsabilit au sein du pilier concern et (2) un expert extrieur au pilier (universitaire, socit civile). Une liste des personnes rencontres figure en annexe II.

Le systme de notation
Le rapport SNI constitue une valuation qualitative. Nanmoins, des notes sont attribues afin dobtenir une perspective holistique des forces et faiblesses du systme dintgrit. Les notes sont fondes sur les donnes et informations prsentes dans le rapport SNI et en constituent donc une synthse quantitative. Le Directeur de recherche franais note chaque indicateur sur une chelle allant de 0 100, suivant la rponse apporte la question principale : 0 = pas du tout 25 = trs peu 50 = modrment 75 = largement 100 = totalement Les notes sont valides par un comit de pilotage franais reprsentatif des 13 piliers et finalement approuves par TI France. Bien que la mthodologie de notation ait t dveloppe selon les meilleurs standards et pratiques, il nexiste pas de comit SNI international pour sassurer de la parfaite uniformit de la dvolution des notes dans les diffrents pays menant une tude SNI. En consquence, nous ne procdons aucun classement des pays participant lexercice et dconseillons fortement dutiliser les seules notes brutes pour procder des comparaisons entre pays.

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Une approche rsolument consultative et participative

Le processus dvaluation SNI en France a cherch impliquer des acteurs-cls de la lutte anticorruption, du ct du gouvernement comme de celui de la socit civile ou dautres secteurs concerns. Cette dmarche visait dune part garantir lexactitude de ltude et dautre part crer un lan positif parmi les diffrentes parties prenantes. Cette dimension consultative sest concrtise via un Comit de pilotage de haut niveau et un Atelier des parties prenantes. Comit de pilotage SNI Jean-Loup Arnaud Conseiller matre honoraire et rapporteur temps partiel la Cour des Comptes, prsident de section la Cour nationale du droit d'asile, prsident de commissions de contrle d'aides la presse crite, administrateur et consultant Matre de confrences, Directrice du Master prvention des fraudes et du blanchiment de lEcole de management de Strasbourg Philosophe, Directrice de recherche CNRS, charge denseignement lEcole Polytechnique, Groupe HEC Directeur en charge de la Direction Ethique et Compliance Groupe de GDF Suez Prsident de TI France et de lInstitut Franais des Administrateurs, ancien directeur du Trsor et de la Caisse des dpts et consignations Dpute europenne, avocate au cabinet SCP Huglo Lepage & associs Ancien chef de la BCLC (Brigade centrale de lutte contre la corruption), expert en prvention et dtection des fraudes Prsident de la quatrime chambre de la Cour des comptes, ancien commissaire aux comptes de diverses organisations internationales Magistrat Docteur en mdecine, ancien prsident du Comit consultatif national d'thique, professeur mrite l'universit Paris Descartes, ancien chef de service l'hpital Cochin Vice-prsident de TI France, administrateur de Transparency International et de Finance Watch Ancien prsident de la chambre commerciale, financire et conomique de la Cour de cassation, avocat, agrg des facults de droit, ancien doyen de la facult de droit de Dijon, arbitrage interne et international, mdiation en affaires, expert auprs de la CNUCED

Chantal Cutajar Dominique de Courcelles Grard Kuster Daniel Lebgue Corinne Lepage Jean-Paul Philippe Alain Pichon Armand Riberolles Didier Sicard

Jacques Terray Daniel Tricot

Le comit de pilotage sest runi deux reprises, les 7 mars et 5 juillet 2011. Entre ces deux rencontres, de nombreux changes et rvisions des piliers ont eu lieu. La seconde runion du comit de pilotage tait entirement ddie la discussion des conclusions de ltude et a permis damender le rapport et dajuster les notes. Le 29 septembre 2011, Transparence International France a prsent la mthodologie et les premires conclusions de lavant-projet de rapport lors dun Atelier des parties prenantes (liste des participants en annexe III). La version provisoire du rapport avait pralablement t envoye aux

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participants. Latelier a permis ces derniers de discuter chaque pilier du SNI, de partager leurs ractions et de faire merger quelques priorits et recommandations. Enfin, le rapport complet a t soumis lexamen dun relecteur extrieur et avalis par le Secrtariat International de TI.

Contexte et histoire de lapproche SNI

Le concept de SNI a t dvelopp et promu par Transparency International dans le cadre de sa dmarche globale de lutte contre la corruption. Des dtails supplmentaires sont disponibles dans le TI Source Book 1997 et 2000 et dans le TI Anti-Corruption Handbook, disponibles sur le site de TI (www.transparency.org/nis). En 2008, une adaptation et un approfondissement du cadre mthodologique ont t entrepris afin d'en faire un outil toujours plus efficace au service de la gouvernance et de la lutte contre la corruption. Depuis l'laboration de la mthode la fin des annes 90, plus de 80 pays ont conduit des valuations SNI et ce parfois plusieurs reprises. Les rapports des pays ayant dj conduit une valuation SNI sont disponibles ladresse internet suivante : http://transparency.org/policy_research/nis/. De nombreuses valuations ont servi de base des campagnes de sensibilisation civique, favoris l'adoption de rformes et contribu la prise de conscience des ventuels dficits de gouvernance au niveau national.

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II. Personnes interviewes

Franois Badie Sophie Besnard Guy Carcassonne Anne-Sophie Coulbois Danielle Darras Ren Dosire Christine Dufau Stphane Gauvin Xavier Guizot Sylvain Huet Rgis Lambert Pierre Lascoumes Thomas Legrand Christian Le Roux Bernard Maligner Jean-Louis Mr Bruno Nicoulaud Charles Pauthe Henri Pigeat Yves Poirmeur, Anne Auclair Rabinovitch Jean-Pierre Roux Dominique Rosenberg Jean-Marc Sauv Viviane Tchernonog Marc Trvidic Chef du service central de prvention de la corruption (SCPC) International Legal Counsel, Compliance & Integrity, SGS Professeur, Universit Paris Ouest - Nanterre la Dfense Adjointe au chef de la Division nationale des investigations financires et fiscales (DNIFF) Responsable du secteur juridique du Syndicat national des journalistes Dput Commissaire divisionnaire, chef de la Division nationale des investigations financires et fiscales (DNIFF) Responsable du ple partis politiques de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politique (CNCCFP) Directeur Risks & Compliance, Groupe Carrefour Prsident du Syndicat des juridictions financires Secrtaire gnral de la CNCCFP Directeur de recherche CNRS Journaliste France Inter Directeur de cabinet de Jean-Paul Delevoye Ingnieur de recherche CNRS, CERSA - Universit Paris 2 Responsable du ple juridique partis politiques de la CNCCFP Chef du Dpartement de lanalyse, du renseignement et de linformation, Tracfin Adjoint au responsable du ple partis politiques de la CNCCFP Ancien prsident de lAFP, Prsident du Centre de formation des journalistes Professeur, Universit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines Charge de mission prs du Procureur gnral de la Cour des comptes Trsorier de lassociation Anticor Professeur, Universit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines Vice-prsident du Conseil dEtat, Prsident de la commission pour la transparence financire de la vie politique Charge de recherche CNRS, Centre dconomie de la Sorbonne Universit de Paris 1 Panthon - Sorbonne Prsident de lassociation franaise des magistrats instructeurs

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III. Participants lAtelier SNI

Eric Alt Jean-Loup Arnaud Magistrat, association Sherpa Conseiller matre honoraire et rapporteur temps partiel la Cour des Comptes, prsident de commissions de contrle d'aides la presse crite Chef de service, SCPC TI France Responsable des services administratifs, Commission pour la transparence financire de la vie politique Conseiller spcial du Secrtariat gnral, Natixis Ancien directeur adjoint de lOCDE Prsident, Syndicat des Juridictions Financires Directrice gnrale, Novethic Chef du Bureau Services financiers internationaux et prparation des sommets, Ministre des affaires trangres et europennes Directeur dlgu en charge de lthique, AFD Directeur, Direction Ethique et Compliance, Groupe GDF Suez Prsident de TI-France et de lInstitut Franais des Administrateurs, ancien directeur du Trsor et de la Caisse des dpts et consignations Dpute europenne, avocate, cabinet SCP Huglo Lepage & associs Prsident, CNCCFP Ancien directeur du Dveloppement Durable & des Affaires Publiques, Groupe Lafarge Avocat la Cour, ALLODISCRIM Conseiller, SCPC Ancien Secrtaire Gnral de lOCDE, ancien diplomate Ancien chef de la BCLC, expert en prvention et dtection des fraudes Ancienne magistrate Prsident de la quatrime chambre de la Cour des comptes Prsident, Union syndicale des magistrats Analyste en charge des sujets lis la prvention dans le secteur priv, Vigeo Anticor PJT Conseil, Eurotradia International Ancien prsident de la chambre commerciale, financire et conomique de la Cour de cassation, ancien doyen de la facult de droit de Dijon Adjoint au chef de bureau, Systme financier international et Prparation des Sommets

Franois Badie Jacques Fabre Alain Fichelle Anne-Jos Fulgras Rainer Geiger Sylvain Huet Anne-Catherine Husson-Traore Olivier Jonglez Franois Kerhuel Grard Kuster Daniel Lebgue

Corine Lepage Franois Logerot Olivier Luneau Max Mamou Serge Maurel Jean-Claude Paye Jean-Paul Philippe Catherine Pierce Alain Pichon Christophe Rgnard Jean-Philippe Rouchon Jean-Pierre Roux Philippe-Jean Terrasse Daniel Tricot

Fabrice Wenger

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Transparence International France transparence@free.fr www.transparence-france.org