CODE ELECTORAL

Lanalyse de Pr. Maurice KAMTO

Le 20 avril 2012 a t rendue public la loi n 2012/001 du 19 avril 2012 portant Code lectoral. Une vive controverse a entour le vote de ce texte lAssemble nationale : les dputs des principaux partis de lopposition ont quitt lhmicycle en signe de dsapprobation lors de ladoption en sance plnire ; les lus du parti alli au parti majoritaire lAssemble nationale ont vot contre, exprimant ainsi leur dsaccord de manire solennelle. Le texte a nanmoins t adopt par les dputs du parti dominant, fort dune majorit qui semble acquise une fois pour toutes sur la scne politique nationale et qui na cess de samplifier depuis la " surprise inacceptable " de 1992, dans le cafouillage favoris par limperfection des lois lectorales multiples. Depuis lavnement du Code, la controverse na gure faibli. Il ma sembl quil y avait lieu dapporter quelques lments danalyse ce dbat portant sur un texte susceptible dinfluencer profondment la construction dmocratique dans notre pays, avant de dire en quoi le Chef de lEtat peut, sil le veut, crer le consensus qui na pu se construire autour de ce Code.
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Les principaux mrites du code

Jignore pourquoi il a fallu attendre deux dcennies pour rpondre la ncessit davoir un corpus unique de rgles rgissant les questions lectorales dans notre pays. Le besoin dune loi lectorale unique se fit sentir ds les premires lections conscutives au retour du multipartisme au Cameroun au dbut des annes 1990. La demande fut exprime de manire rcurrente depuis lors. Sans doute chaque chose attend-elle son heure. Il faut donc se rjouir de ce que ce Code lectoral arrive enfin. Son premier mrite est dexister. Prsentant en un tout cohrent et facile consulter lensemble des rgles gouvernant les questions lectorales dans notre pays, il rendra aises, sur le plan pratique, son appropriation par les citoyens et son interprtation par le juge qui aura ainsi une comprhension globale du texte et une apprhension contextuelle de chacune de ses dispositions.

Sur le fond, le Gouvernement ayant fait le choix dune simple compilation harmonise des textes lectoraux en vigueur- ce que lon appelle en langage technique une codification droit constant - les dispositions novatrices sont fort limites. Le Code apporte des amliorations dans la rpartition des comptences entre les organes dELECAM : la hirarchie dautorit entre le Conseil lectoral et le Direction Gnrale est clairement tablie au profit du Conseil qui assure en particulier la rgularit, limpartialit, lobjectivit, la transparence et la sincrit des scrutins , la Direction gnrale agissant pour tout et en toute circonstance sous son autorit et lui rendant compte de ses activits au moins une fois par trimestre et aussi souvent que ncessaire en priode lectorale. Cette nouvelle rdaction qui, on lespre, devrait mettre un terme aux conflits dautorit et fluidifier les rapports entre les deux organes mrite dtre soulign, au regard des tensions qui sont apparues entre eux et qui ont incontestablement affect, tout le monde en a convenu, la bonne organisation de la dernire lection prsidentielle doctobre 2011. Cela tant dit, la meilleure manire de rgler le problme du conflit dautorit n de la dyarchie cre par la nomination des membres du Conseil lectoral et de son Prsident, dune part, et du Directeur Gnral et de son Adjoint, dautre part, par dcret du Prsident de la Rpublique est de confier au Conseil lectoral le pouvoir de dsignation du Directeur Gnral et du Directeur Gnral Adjoint dELECAM. Outre ces amliorations portant sur ELECAM, on relvera lintroduction de la carte lectorale biomtrique dans la loi lectorale. Il sagit de la rponse une des revendications majeures des acteurs lectoraux au Cameroun. Cest une innovation intressante qui pourrait contribuer solutionner le problme des cartes multiples pour un mme lecteur et par suite limiter la fraude lectorale, mme si la question du dlai de distribution des cartes se pose et est de nature attnuer, comme on le verra ci-aprs, lenthousiasme initiale suscite par cette disposition.
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Les principaux aspects perfectibles

On ne fait pas offense aux auteurs du Code en disant que certaines de ses dispositions prsentent des insuffisances ou des ambiguts, que dautres ne sont pas particulirement claires et quensemble elles constituent, pour ces raisons, des sources potentielles de conflits. Sy ajoute le fait que quelques dispositions encore pourraient heurter certains engagements internationaux de notre pays.

Larticle 6(2) cre une immunit pnale totale pour les membres dElection Cameroon pendant lexercice de leur fonction. Cest une garantie utile. Reste savoir quels sont les bnficiaires de cette immunit, car loi ne prcise pas qui sont les membres dELECAM . Sagit-il seulement des membres du Conseil lectoral ? De ceux-ci ainsi que du Directeur gnral et de son adjoint, tous deux nomms aussi par dcret prsidentiel ? Les responsables des dmembrements territoriaux nomms par le Conseil lectoral, les responsables des structures dappui nomms par le Directeur gnral, lensemble des autres personnels dElecam font-ils parties des membres de cet organisme ? Si ctait le cas, le champ des personnes couvertes par limmunit pnale serait trop tendu et aurait pour effet de soustraire une franche importante de nos concitoyens aux rigueurs de la loi pnale avec des risques dabus de position pour le personnel subalterne. Aux termes de larticle 44(2) le Prsident de la Rpublique peut, en vertu des articles 5 et 8 de la Constitution, mettre fin, selon le cas, aux fonctions du Prsident, du Vice Prsident et des membres du Conseil lectoral, ainsi que du Directeur Gnral et du Directeur Adjoint des Elections. Il sagit dune attribution constitutionnelle normale en vertu de laquelle le Prsident de la Rpublique assure le fonctionnement rgulier des pouvoirs et institutions publiques. Il est cependant craindre quen matire lectorale il use de cette comptence pour changer des responsables dElecam qui afficherait une trop grande indpendance son gard et sur lesquels il ne serait pas sr de pouvoir compter le cas chant. On a vu comment un tel pouvoir a fait lobjet dun usage abusif et contest en Guine par exemple, et les tensions politiques auxquelles cela a donn lieu. On pourrait donc complter cette disposition en prcisant, soit que le Prsident de la Rpublique ne peut exercer ce pouvoir de rvocation alors quune opration lectorale ou rfrendaire est en cours, soit quil ne peut lexercer quen concertation avec les partis politiques ou les candidats engags dans une lection. Larticle 52(8) parat en porte--faux avec les paragraphes 4, 5, 6 et 9 du mme article ; il gagnerait tre clarifi. On note une surreprsentation inexplicable de lAdministration au sein des commissions prvues aux articles 64, 68. Par ailleurs on peut sinterroger sur lutilit du maintien de la Commission nationale de recensement gnral des votes : dans la
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mesure o elle soccupe des tches purement matrielles de dcompte gnral des votes et de redressement des erreurs matriels ventuels sans du reste pouvoir annuler les procs-verbaux correspondants , elle fait un travail que refera le Conseil constitutionnel qui nest nullement li par le procs-verbal dress par la commission de toutes ses oprations. Le maintien de cette instance tant de nature allonger inutilement le dlai de proclamation des rsultats des lections par le Conseil constitutionnel qui est seul habilit le faire. Il y aurait donc lieu de la supprimer ; et si lon tient la garder on pourrait indiquer larticle 69 que les observations de chaque membre de ladite Commission sont consignes au procsverbal de ses travaux, ce qui pourrait aider le Conseil constitutionnel dans sa tche, notamment en cas de contentieux. Sagissant prcisment du contentieux lectoral, larticle 132(2) prvoit la possibilit de saisine du Conseil constitutionnel par toute personne ayant qualit dagent du Gouvernement pour cette lection. Cette disposition est surprenante, car le Gouvernement, qui est un observateur neutre pouvant accompagner le cas chant ELECAM en vue du bon droulement du scrutin, devient indirectement partie prenante llection. Le contentieux lectoral ne devrait-il pas tre introduit uniquement par les paries une lection, en loccurrence les candidats et les partis politiques ? Le Gouvernement ne devrait-il pas intervenir dans ce contentieux seulement sil est mis en cause par lune ou lautre partie, donc en qualit de dfendeur ? Un des points objet s de proccupations majeures dans le Code est le montant du cautionnement pour les candidats aux diverses lections. Si le montant fix pour llection prsidentielle parat acceptable en ce quil pourrait tre mobilis par le parti politique ayant investi le candidat ou par ses 300 soutiens rgionaux, il nen va pas de mme pour les candidats aux lections lgislatives, celles qui donnent en dfinitive la grande majorit des Camerounais la possibilit dexercer leur droit lligibilit : un parti politique qui veut prsenter des candidats pour les 180 siges de dputs lAssemble Nationale devra dposer un cautionnement dun montant de (3.000.000F x 180) 540.000.000F (cinq cent quarante million) de francs. A ce tarif-l seul le parti dominant, et quelques uns de ses allis seront en mesure de runir une telle somme et par consquent de prsenter des candidats dans toutes les circonscriptions lectorales. Il sagit dune slection par largent qui obstrue lexercice
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par tout citoyen camerounais de son droit lligibilit et bafoue de la sorte un des principes cardinaux de la dmocratie rpublicaine. Elle fait le lit dune dmocratie censitaire, si lon veut utiliser un terme un peu savant ; mais disons-le plus simplement, elle conduit une dmocratie capture, confisque par les lites, non pas par toutes les lites du pays mais par celles dun seul parti.
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A cet gard, il convient de rappeler que notre pays est soumis en la matire un certain nombre dengagements internationaux auxquels il a souscrit librement. Rappelons que dans le prambule de la Constitution du 18 janvier 1996, lEtat du Cameroun affirme son attachement aux liberts fondamentales inscrites entre autres dans la Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948 et toutes les conventions y relatives dment ratifies. Or, larticle 21 de la Dclaration universelle prcite dispose, en ses paragraphes 1 et 2 que : 1. Toute personne a le droit de prendre part la direction des affaires de son pays, soit directement, soit par lintermdiaire de reprsentants librement choisis. 2. Toute personne a droit accder, dans des conditions dgalit, aux fonctions publiques de son pays. Dans le mme ordre dides, larticle 25 du Pacte international relatif aux droit civil et politique de 1966 dispose : Tout citoyen a le droit et la possibilit, sans aucune des discriminations vises larticle 2 et sans restrictions draisonnables : a) de prendre part la direction des affaires publiques, soit directement, soit par lintermdiaire de reprsentants librement choisis ; b) de voter et dtre lu, au cours dlections priodiques, honntes, au suffrage universel et gal et au scrutin secret, assurant lexpression libre de la volont des lecteurs ; c) daccder dans des conditions gnrales dgalit, aux fonctions publiques de son pays. Ajoutons que le Principe 7 de la Charte africaine de la dmocratie, des lections et de la gouvernance ratifie par le Cameroun en novembre 2011 et entre en vigueur le 15 fvrier 2012 prescrit la participation effective des citoyens aux processus dmocratiques et quaux termes de larticle 4(2) du mme trait, Les Etats parties considrent la participation populaire par le biais du suffrage universel comme un droit inalinable des peuples. Conformment larticle 49, le Cameroun devra soumettre dans deux ans un rapport sur les mesures dordre lgislatif ou autre mesure approprie prise en vue de rendre effectifs les engagements pris dans la (...) Charte. Il nest point besoin de commenter ici ces dispositions. Elles paraissent suffisamment loquentes par elles-mmes. Il suffira de rappeler que dans ce pays o le revenu

annuel par habitant est de 700 dollars soit environ 350.000F (pour un dollar 500F), il faudra au Camerounais moyen environ 9 ans dconomie de la totalit de son revenu annuel pour runir le cautionnement 3.000.000F. De mme, sachant que mme pour un fonctionnaire de la catgorie A2 - la plus haute de lAdministration avec une anciennet de plus de 20 ans et occupant des responsabilits leves, il lui faudrait pargner lintgralit de son salaire pendant au moins un an pour rassembler cette somme, il y a lieu de dire que cette disposition est plus que draisonnable . Je me refuse croire que le Prsident de la Rpublique, qui ngocie et ratifie les traits et accords internationaux (art. de la Constitution) et qui est le garant de leur respect (art. 5(2)) puissent accepter de se mettre en porte--faux avec ses obligations constitutionnelles. Un autre point qui mrite attention est le dlai de distribution des cartes biomtriques. Le Code lectoral fixe un dlai de 40 jours. Ce faisant il ne rsout pas le problme auquel il tait cens apporter une rponse, notamment celui des cartes dlecteurs non retires par leurs titulaires. Nest-il pas techniquement possible de remettre chaque lecteur sa carte dlecteur le jour mme de sa confection ? Renseignement pris il semblerait que ce soit faisable. Cela faciliterait la tche pour tout le monde : pour ELECAM comme pour les lecteurs. Enfin larticle 118(1) apparat comme une dangereuse curiosit. Certes, on peut en comprendre lesprit, mme si jignore quest-ce qui est le plus grave entre la situation vise dans cet article et celle des personnes qui, bien quayant perdu leur nationalit camerounaise par ladoption dune nationalit trangre ont pu tre candidat llection prsidentielle. Je ne sais pas si le lgislateur a entendu inclure ce cas de figure dans les hypothses prvues par larticle 118(2). Quoi quil en soit, cette disposition pourrait ouvrir la voie des drives politiciennes en servant dalibi pour carter un ou des candidat(s) jugs redoutable(s). Car que signifie se placer de son propre fait dans une situation de dpendance ou dintelligence vis--vis dune personne, dune organisation ou dune puissance trangre ou dun tranger ? Estce avoir des contacts, des relations de quelque nature que ce soit avec ces personnes ? Est-ce tre mari une trangre, avoir jamais reu un cadeau ou bnfici dune aide ou dune facilit quelconque de ces personnes ? Et quand devront remonter les faits ? Il sagit dun vritable couperet qui pourra sabattre sur
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presque tous les candidats potentiels, et ceux qui exercent des responsabilits au sein de lEtat ne sont pas les moins exposs.

Les modifications subordonnes une rvision de la constitution

Trois amendements majeurs nont pas prosprs parce quils sont inconstitutionnels : la demande de labaissement 18 ans de lge pour tre lecteur, la rduction du mandat prsidentiel 5 ans renouvelable une fois et llection prsidentielle deux tours. Il fallait rviser la Constitution en ses articles pour que ces amendements fussent recevables. Cest donc bon droit quils ont t carts en ltat actuel de notre Loi fondamentale. Pour autant leur pertinence demeure. Sur lge pour tre lecteur, sans quil soit mme besoin de faire une tude comparative avec plusieurs pays africains de niveau comparable au ntre, laquelle montrerait que nous sommes retardataire cet gard, il parat insoutenable dadmettre que le jeune camerounais doit tre pnalement majeur 18 ans (v. Code pnal) mais ne lest lectoralement qu 20 ans. Sociologiquement, la pyramide des ges du pays a une base extrmement large avec une frange trs importante de jeunes gs de moins de 20 ans parmi lesquels 100.000 environs entre dans lenseignement suprieur chaque anne, de plus en plus lge de 16/17 ans. Quand on parle des citoyens camerounais, cest aussi deux quil sagit ; de cette jeunesse consciente qui a le droit plus que quiconque de se prononcer sur son avenir travers le choix de ses dirigeants. Il est difficile de convaincre que des jeunes, quils soient urbains ou ruraux, ouverts sur le monde globalis la faveur de la tlvision et de tous les moyens de communication actuels, que des jeunes massivement lettrs, et pour bon nombre engags dans des formations universitaires, soient ce point politiquement mineurs et irresponsables quils ne puissent avoir le droit de vote ds lge de 18 ans. Si le Chef de lEtat dcidait de ne pas reconsidrer les choses sur ce point, il donnerait limpression davoir peur de sa propre jeunesse ou de ne pas lui faire confiance. Dans un cas comme dans lautre ce serait terrible.
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En ce qui concerne la dure du mandat prsidentiel, on peut en discuter ; mais il est sain pour notre dmocratie de limiter deux, pour lavenir, le nombre de mandats prsidentiels. Cette limitation attnuerait les impatiences sans diminuer la qualit de notre dmocratie. Sagissant de llection prsidentielle deux tours, elle apparat comme une des conditions de la lgitimit dmocratique aujourdhui. Llection prsidentielle un tour ouvre la possibilit davoir un Prsident de la Rpublique lu avec 25 30 / de suffrages favorables seulement, ce qui veut dire quil gouvernerait en dpit du choix contraire de 70 75 / des lecteurs. On ne peut se satisfaire dun dficit de lgitimit aussi criard, car elle serait la ngation mme de la dmocratie prsidentielle dans laquelle le Prsident de la Rpublique tire sa force de la puissance de la majorit populaire qui le porte ou le maintien au pouvoir.
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Le prsident de la Rpublique comme recours

Voil un nonc inattendu, peut-tre ; paradoxal, sans doute ; qui peut laisser perplexe, jen conviens. Lexplication en est fort simple : llaboration de la constitution comme de la loi lectorale et la rvision de lune comme de lautre se font gnralement par consensus dans les dmocraties modernes : lune, la Loi fondamentale, constitue le socle de lordre juridique de lEtat et fixe les institutions et les rgles suprieures de dvolution du pouvoir auxquelles tous les citoyens dun pays adhrent ; lautre, la loi lectorale, fixe les rgles du jeu de la comptition lectorale sur lesquelles tous les acteurs de cette comptition doivent saccorder. En ces matires la majorit parlementaire dtenue par un seul parti politique ne saurait suffire. Cette majorit peut voter seule les lois permettant au Gouvernement quelle soutient dappliquer le programme politique du Chef de lEtat lu. Mais les usages et les bonnes pratiques dmocratiques ne lautorisent pas user de sa position majoritaire pour fixer ou modifier unilatralement le cadre constitutionnel ou les rgles de la comptition lectorale ; elles exigent un consensus des acteurs ce sujet. Pour que le Code lectoral rcemment promulgu satisfasse ces usages de la dmocratie constitutionnelle et rponde aux nombreuses attentes exprimes, il faudrait, dune part, rviser la Constitution, dautre part, modifier la loi du 19 avril 2012. Thoriquement, la modification de la loi lectorale peut se faire par les voies

suivantes : soit la suite du succs dun recours en inconstitutionnalit devant le Conseil constitutionnel, mais linitiative dun tel recours appartient concurremment au Prsident de la Rpublique, au Prsident de lAssemble Nationale et au Prsident du Snat, et lon voit mal comment les deux premiers qui seuls existent aujourdhui pourraient se prvaloir de leurs propres turpitudes ; soit linitiative de lAssemble nationale qui peut faire une proposition de loi de rvision, mais on sait que lavis du chef de lExcutif est ncessaire dans ce cas et notre histoire parlementaire rcente ne fournit pas de prcdent de cette nature ; soit linitiative du Chef de lEtat qui peut instruire le gouvernement de prparer un projet de modification de la loi et en saisir lAssemble nationale dont il a, on le sait, la matrise. En dpit du trompe-lil juridique, nous demeurons en rgime prsidentialiste. Le Prsident de la Rpublique est, comme il est convenu de dire, la cl de vote du systme. Lui seul peut prendre linitiative dune rvision de la Constitution et/ou de la modification dune loi et la faire aboutir. Techniquement, il aurait pu demander une seconde lecture de loi portant Code lectoral aprs son adoption par lAssemble nationale afin quy soient apportes les amliorations ncessaires. Il nest cependant pas sr quavec des dputs en fin dune session ordinaire prolonge en une session extraordinaire, les rsultats auraient t la hauteur des attentes. Ce nest donc sans doute pas plus mal quil nait pas demand une seconde lecture. Il peut maintenant ordonner au Gouvernement de remettre sur le mtier louvrage du Code lectoral avec des instructions fermes sur la manire de procder pour la ralisation dun texte consensuel : remettre un exemplaire du Code tous les partis politiques lgaliss et les acteurs de la socit civile travaillant sur les questions politiques , en particulier sur les questions lectorales ; recueillir les observations des uns et des autres ; prparer une mouture consolide ; en discuter dans le cadre dun forum avec les forces politiques et les autres acteurs susviss et faire approuver le projet final par les participants ; le soumettre au Chef de lEtat afin quil enclenche la procdure lgislative pour son adoption. Ce projet de modification du Code lectoral devrait tre prcd ou accompagn dun projet de loi portant rvision de la Constitution en ses dispositions ayant des rpercussions sur le Code lectoral. Son adoption ne devrait pas tre particulirement difficile dans la mesure o il sagira dun texte consensuel et o, en tout tat de cause, ladoption dun texte de rvision constitutionnelle initi
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par le Prsident de la Rpublique se fait, comme pour un projet de loi ordinaire, la majorit absolue des membres du Parlement. Au total, une apprciation objective du Code montre que les insuffisances lemportent, et de loin, sur les quelques amliorations releves ci-dessus. Il ny a aucune outrecuidance suggrer que ce texte devrait servir de base la mise au point consensuel dun code lectoral moderne jour et la hauteur de loption affiche de notre pays pour la dmocratie, offrant davantage de garanties pour des lections impartiales, transparentes, sincres et crdibles, et nous permettant de tourner dfinitivement le dos la contestation des rsultats par les perdants. Daucun verrons dans ces quelques suggestions une incroyable navet. Jy exprime ma foi inoxydable dans notre capacit collective vouloir le meilleur pour notre pays et dans lide que les transformations politiques auxquelles le Cameroun ne peut chapper peuvent saccomplir dans la paix laquelle nous semblons tous si attachs, pargnant ainsi notre peuple du malheur, de la douleur et du deuil.
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Prof. Maurice KAMTO

Source : LNE