Gouvernance Mondiale

Gouvernance mondiale
Rapport de synthse
Pierre Jacquet,
Jean Pisani-Ferry
et Laurence Tubiana
Commentaires
Christian de Boissieu et lie Cohen
Contributions
Michel Aglietta, Patrick Allard, Franois Bnaroya,
Thomas Boisson, Dominique Bureau, Christian Chavagneux,
Marie-Claire Daveu, Marie-Anne Frison-Roche,
Sylviane Gastaldo, Bernard Grelon, Patrick Guillaumont,
Sylviane Guillaumont-Jeanneney, Zaki Ladi, Pascal Lamy,
Marie-Laure Mchanetzki, Jan Aart Scholte,
Jean-Michel Severino, Jrme Sgard, Jean Tirole,
Laurence Tubiana, Charles Wyplosz,
et direction du Trsor
GOUVERNANCE MONDIALE
3
Sommaire
INTRODUCTION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Jean Pisani-Ferry
RAPPORT DE SYNTHSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Gouvernance mondiale : les institutions conomiques de la
mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence Tubiana
Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1. Introduction : Pourquoi parler de gouvernance mondiale ? . . . . . . . 12
2. La mondialisation en danger ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.1. Lintgration internationale : un bilan en demi-teinte . . . . . . . . 19
2.2. Le retour des diffrends internationaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.3. La monte des contestations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
3. La ncessit dun rexamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3.1. Efficacit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.2. quit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.3. Responsabilit dmocratique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
4. Comment concevoir la gouvernance mondiale ? . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.1. Des faits saillants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
4.2. Quels modles ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
5. Principes pour une gouvernance hybride . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
5.1. Spcialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
5.2. Responsabilit politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
5.3. quilibre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
5.4. Transparence et dmocratisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
5.5. Subsidiarit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
5.6. Solidarit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
6. Propositions pour une gouvernance rnove . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
6.1. tablir une instance politique lgitime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
6.2. Rquilibrer larchitecture institutionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . 95
6.3. Impliquer les socits civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
6.4. Intgrer les pays pauvres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
CONSEIL DANALYSE CONOMIQUE
4
6.5. Implications pour la gouvernance europenne. . . . . . . . . . . . . . 105
Acronymes et sigles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
COMMENTAIRES
Christian de Boissieu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
lie Cohen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
CONTRIBUTIONS ANALYTIQUES
1. TAT DES LIEUX
A. Panorama analytique de quelques institutions
de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Thomas Boisson
2. DBATS
B. La gouvernance, ou comment donner sens
la mondialisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Zaki Ladi et Pascal Lamy
C. Socit civile et gouvernance mondiale . . . . . . . . . . . . . . . 211
Jan Aart Scholte
D. La monte en puissance des acteurs non tatiques . . . . . 233
Christian Chavagneux
E. Les tats-Unis et la gouvernance mondiale . . . . . . . . . . . . 257
Patrick Allard
F. Les PMA et la gouvernance mondiale . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
Patrick Guillaumont et Sylviane Guillaumont-Jeanneney
3. PRINCIPES
G. La gouvernance des institutions internationales . . . . . . . . 291
Jean Tirole
H. Lconomie en avance sur les institutions . . . . . . . . . . . . . 301
Charles Wyplosz
I. Le droit, source et forme de rgulation mondiale . . . . . . . . 313
Marie-Anne Frison-Roche
J. Regard juridique sur la hirarchie des normes . . . . . . . . . . 331
Bernard Grelon
K. La question des biens publics globaux . . . . . . . . . . . . . . . . 349
Jean-Michel Severino et Laurence Tubiana
4. MONNAIE ET FINANCE
L. Problmes poss par la rgulation montaire
internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
Michel Aglietta
5
M. La gouvernance du Fonds montaire international :
tat des lieux et pistes de rforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
Direction du Trsor
5. COMMERCE ET INVESTISSEMENT
N. Quest-ce quun droit de proprit international ? . . . . . . . 417
Jrme Sgard
O. Organisations rgionales et gouvernance mondiale . . . . . 431
Franois Bnaroya
6. ENVIRONNEMENT
P. Gouvernance mondiale et environnement. . . . . . . . . . . . . . 449
Dominique Bureau, Marie-Claire Daveu
et Sylviane Gastaldo
Q. La pratique de lorgane de rglement des diffrends
de lOMC : le cas de lenvironnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463
Marie-Laure Mchanetzki
7
Introduction
Ce rapport est une contribution du Conseil danalyse conomique au
dbat sur la mondialisation. Ce nest certes pas la premire fois que nous
traitons des matires qui sy rapportent : plusieurs rapports antrieurs ont
clair les enjeux des ngociations commerciales, propos des parades
linstabilit financire, ou valu les politiques de dveloppement. Ce nest
pas non plus la dernire. De nouveaux travaux ont t engags, qui satta-
cheront clairer tel ou tel des aspects de linterdpendance internationale.
Mais ce rapport-ci traite des principes sur la base desquels la mondialisation
est (ou nest pas) gouverne. Il aborde ainsi des questions qui ont fait lob-
jet de nombreuses controverses : celle des institutions qui exercent cette
fonction de gouvernement global, de leur mandat, et de la manire dont
elles en rendent compte ; celle des normes qui guident laction publique
internationale, et de la prminence, voulue ou subie, des normes de
lchange ; celle du rle des tats dans le pilotage de cet appareil institu-
tionnel multilatral.
Pour traiter de ces sujets, deux dmarches taient envisageables. La pre-
mire tait, pour poser les problmes de gouvernance, de partir des acquis
thoriques et empiriques de lanalyse conomique : par exemple, de
commencer par ce que lconomie internationale nous enseigne sur les
gains de lchange, ce que les travaux empiriques nous ont appris sur les
bnfices de la croissance en conomie ouverte, et ce que lanalyse des ins-
titutions rvle quant au design appropri dune instance de rgulation ;
puis dvaluer les besoins de gouvernance et la performance des organisa-
tions qui en sont charges, afin de dterminer si le systme institutionnel
multilatral a besoin dtre rform, et dans quelle direction. En dautres
termes, il tait possible de procder de manire largement dductive, par-
tir dun noyau de questions identifies comme pertinentes. Cest ainsi pro-
cde gnralement lconomiste, et cest le plus souvent ainsi quil fait
progresser le savoir et contribue au dbat. Cest aussi de cette approche que
relvent certaines des contributions ci-aprs.
Les auteurs du rapport de synthse et beaucoup de ceux des contribu-
tions qui laccompagnent, dont certaines manent de juristes ou adoptent la
grille de lecture du politologue, ont opt pour une dmarche plus inductive.
Plutt que de reformuler les questions, ils ont choisi de partir de celles qui
ressortent des dbats que suscite la mondialisation, de rflchir au sens qui
pouvait leur tre donn, et dexaminer quelles rponses pouvaient leur tre
apportes. Dans cette optique, ils ont concentr leur rflexion sur larchi-
tecture institutionnelle, juridique et politique du systme de gouvernance
mondiale. Ce choix a fait lobjet de dbats : langle dattaque et le position-
nement de ce rapport ont fait lobjet de discussions au sein du Conseil
danalyse conomique, dont tmoigne le commentaire critique dlie
Cohen.
Pour autant, les textes qui suivent restent trs franais par leur probl-
matique et leur construction. Sur un sujet qui les divers auteurs le souli-
gnent fait lobjet de clivages entre pays industriels, et surtout entre ceux-ci
et les pays en dveloppement, ils restent marqus par les traditions intel-
lectuelles nationales. Ce moment dlaboration tait ncessaire, il serait
souhaitable quil se prolonge par des changes avec ceux qui sont porteurs
dautres approches. Une chose est sre, en effet : le dbat sur la gouver-
nance mondiale nest pas prs de se clore.
La structure du prsent volume diffre quelque peu de celle des rapports
usuels du CAE. Au lieu dun rapport et de complments, on y trouvera un
rapport de synthse de Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence
Tubiana suivi des commentaires de Christian de Boissieu et lie Cohen et
une srie de contributions analytiques prpares dans le cadre du groupe de
travail qui sest runi au CAE. Ces contributions sont regroupes en six
volets. Trois dentre eux sont transversaux : tat des lieux, qui offre un
panorama des institutions internationales ; Dbats, qui regroupe cinq points
de vue sur les enjeux de la gouvernance mondiale ; Principes, o sont ras-
sembls des textes plus analytiques sur les fondements de cette gouver-
nance. Les trois autres volets ont pour point de dpart des analyses
sectorielles qui portent sur la monnaie et la finance internationales, le
commerce et les investissements, et enfin lenvironnement.
Ce rapport a t discut en sance plnire du Conseil danalyse cono-
mique le 13 septembre 2001 puis, en prsence du Premier ministre, le
4 octobre 2001.
Jean Pisani-Ferry
Prsident dlgu du Conseil danalyse conomique
8
9
Rapport de synthse
Les institutions conomiques
de la mondialisation
Pierre Jacquet
Agence franaise de dveloppement
Jean Pisani-Ferry
Universit de Paris-Dauphine et Conseil danalyse conomique
Laurence Tubiana
Inspection gnrale de lAgriculture
Avant-propos
La premire version de ce rapport tait date du 11 septembre 2001.
Quelques mois plus tard, il est ncessaire de tenter de prendre la mesure de
ce que ces vnements, et ceux qui ont suivi, impliquent pour la problma-
tique qui est ici la ntre.
Aprs les attentats, certains commentaires ont annonc un coup de frein
aux changes et aux investissements directs, et un repli des entreprises sur
ce quelles peroivent comme les territoires les moins risqus
(1)
. la
manire dune taxe sur les transactions internationales, la menace terroriste
induirait un retour des capitaux et des usines vers les tats-Unis, conforts
malgr la rvlation de leur vulnrabilit dans un rle de refuge, et gale-
ment vers lEurope ou le Japon. Les victimes de ce mouvement seraient les
pays mergents, surtout ceux qui sont sujets au risque politique.
Il est peu douteux que lhypothse dabsence de menace sur laquelle
pouvait se fonder le choix de certaines organisations productives par
(1) Voir par exemple Steve Roach (2001).
10
exemple celui de se faire livrer quotidiennement, par avion, des composants
fabriqus 10 000 km, et de ne conserver dautre stock que celui qui per-
met de pallier un retard de quelques heures dans la livraison va tre rexa-
mine. ct des considrations de cot interviendront des valuations du
risque, qui affecteront la conception des chanes de production. En conclure
que la mondialisation conomique va elle-mme tre remise en cause serait
cependant trs excessif. Il faudrait pour cela que sengage un mouvement de
contraction des changes et des investissements analogue celui quont
jadis induit la crise des annes trente, puis la Seconde Guerre mondiale.
Rien aujourdhui ne suggre que cela soit probable. Qualitativement, les
questions de gouvernance de linterdpendance conomique, qui sont
lorigine de ce rapport, demeurent pertinentes.
Sils ne sont pas de nature mettre en cause sa ralit, les suites du
11 septembre peuvent-elles affecter le dbat sur la mondialisation, qui avait
pris une grande ampleur dans lopinion des pays industriels, avec notam-
ment les mobilisations et les manifestations autour des runions internatio-
nales ? Cela semble avoir t le cas : lchelle des craintes et celle des
priorits se sont modifies, et lannulation des assembles du FMI et de la
Banque mondiale, en septembre 2001, a priv les opposants ces institu-
tions dune occasion de mobilisation. De mme, lors de la runion minist-
rielle de lOMC Doha, les mouvements contestataires ont sembl
marginaliss.
Il est possible que le choc dsarme durablement les formes violentes de
la contestation. Mais il nous paratrait hasardeux de parier sur la dmobili-
sation des oppositions que suscite la mondialisation. Nous ne pensons pas
que le dbat qui sest engag son propos soit un piphnomne, et que les
inquitudes ou les controverses quelle suscite se soient brusquement va-
nouies. Nous ne croyons pas non plus que, par exemple, les questions qui
touchent aux relations entre commerce et environnement, ou entre pro-
prit intellectuelle et sant publique, aient brusquement perdu leur perti-
nence : la confrence de Doha, en novembre 2001, a confirm quelles
continuaient se poser. Les dbats pourraient mme stre renforcs dune
interrogation nouvelle quant aux ractions que la mondialisation provoque
chez ceux qui sen estiment exclus, et donc sur les conditions dune repr-
sentation adquate des diffrentes composantes de la communaut interna-
tionale dans les instances internationales.
Les attentats ont en effet certainement chang la perspective politique
sur le pilotage de la mondialisation conomique. Aprs la chute du mur de
Berlin, lutopie dune conomie mondiale auto-rgule avait peu peu pris
corps. Alors quhistoriquement louverture commerciale et financire pos-
trieure la Seconde Guerre mondiale avait t mise au service de la coh-
sion de lalliance contre le communisme, il a sembl, lespace dune
dcennie, que lorganisation des relations conomiques et financires inter-
nationales pouvait tre pense indpendamment de toute rflexion sur les
enjeux politiques de la mondialisation. Cette utopie est trs probablement
11
morte le 11 septembre. La problmatique de la gouvernance mondiale va
dsormais devoir intgrer les objectifs de la lutte contre le terrorisme mais
surtout, et cest plus difficile, une rflexion sur les conditions dune soute-
nabilit politique de la mondialisation. Vont ainsi sinviter au dbat les
questions dquit et de lgitimit quune vision trop troitement cono-
mique avait voulu vacuer.
Peut-on alors imaginer que le choc des attentats soit facteur de progrs
dans la gouvernance mondiale ? Il faut certainement lesprer et y uvrer.
Mais cette interrogation renvoie deux questions, que nous ne pouvons
aujourdhui qunoncer sans y apporter de rponse.
La premire a trait ce que nous appelons dans ce rapport lhtrog-
nit des prfrences collectives. Sous la forme la plus extrme avec les
attentats, de manire plus sourde dans les rflexions sur lvolution du
monde arabo-musulman qui ont suivi, les vnements de lautomne 2001
ont rappel quel degr linterdpendance pouvait saccompagner de
reprsentations du monde profondment divergentes. Quelques semaines
plus tt, la confrence des Nations Unies sur le racisme, Durban, avait
dj indiqu combien lincomprhension mutuelle entre reprsentants du
Nord et reprsentants du Sud pouvait tre profonde. Ces diffrents l-
ments indiquent bien la difficult de la tche, et le paradoxe de la situation :
lconomie, avons-nous dit, ne suffit plus, mais les enjeux non conomiques
renvoient rapidement des valeurs sur lesquelles laccord est presque
impossible.
La seconde a trait aux enseignements que les tats-Unis tireront de lat-
taque quils ont subie. Le 11 septembre a induit un rexamen gnral des
priorits de la politique amricaine. Sans surprise, le dbat que suscite cette
rflexion renvoie la controverse qui prexistait
(2)
entre tenants de
lunilatralisme et avocats dune approche multilatrale. On peut esprer
que les tats-Unis finiront par tirer des attentats la leon que leur propre
scurit appelle un renforcement des institutions de la gouvernance mon-
diale, et une implication plus forte des diffrentes parties prenantes dans la
gestion de linterdpendance. Mais tout indique que ce nest pas acquis.
Dcembre 2001
(2) Voir ce propos, dans ce rapport, la contribution de Patrick Allard (2002).
1. Introduction : pourquoi parler de gouvernance
mondiale ?
Le thme de ce rapport est la gouvernance mondiale . Pourquoi
recourir un tel nologisme, dj utilis dans le champ bien prcis de la
gouvernance dentreprise avec un sens diffrent de celui que nous vou-
lons lui donner
(3)
? Pourquoi revenir sur cette question, alors que des rap-
ports antrieurs du Conseil danalyse conomique Instabilit du systme
financier international en 1998, Architecture financire internationale et Le
cycle du millnaire en 1999, Dveloppement en 2000 ont dj port sur plu-
sieurs composantes de cette gouvernance, et que le thme lui-mme a t
au centre dune confrence co-organise par le Conseil (Stiglitz et Muet,
2001) ? Et pourquoi saventurer ainsi aux confins de lexpertise cono-
mique, au lieu de sen tenir lanalyse des conditions de lintgration inter-
nationale et la mesure de ses bienfaits ? Ces trois questions pralables
simposent avant daller plus loin.
1.1. Un nologisme utile
Le terme de gouvernance est un nologisme utile parce quil sagit de
rflchir la faon dont lconomie mondiale est gouverne, et que le terme
usuel de gouvernement porte une connotation de centralisation suscep-
tible den affecter la comprhension. Gouvernance exprime le problme de
base de lorganisation conomique internationale : comment gouverner
sans gouvernement ?
Dans un monde politiquement divis en tats-nations autonomes, mais
interdpendants, un ensemble de principes, de pratiques et dinstitutions
communes concourent la formation de normes collectives qui simposent
aux tats, la dfinition des orientations de laction collective, ou la fixa-
tion de rgles directement applicables aux acteurs privs. Cette gouver-
nance sappuie sur des procdures de statut divers, qui vont de la simple
consultation entre gouvernements ladoption de lgislations communes,
en passant par la formation de consensus sur les objectifs atteindre, la
reconnaissance mutuelle, ou la dfinition de bonnes pratiques (soft law).
Elle repose sur la coopration intergouvernementale ou sur laction dinsti-
tutions multilatrales spcialises dotes dinstruments propres, dans cer-
tains cas aussi sur laction normalisatrice doprateurs privs. Elle sexerce
au niveau mondial ou par le canal dorganisations rgionales. Elle tient (ou
ne tient pas) sa lgitimit de la dlgation des tats, de la ratification des
traits par les parlements, de la prise en compte des points de vue exprims
par les diffrentes reprsentations des socits civiles dans le cadre du dbat
12
(3) Et un sens bien diffrent, pour nous, de celui du principe dit de bonne gou-
vernance , qui porte sur ladoption de bonnes pratiques dans la conduite des poli-
tiques publiques lchelle nationale. Cette problmatique a notamment t
applique aux pays en dveloppement, elle constitue lun des aspects structurants de
lintervention des institutions multilatrales.
13
dmocratique, ou du consensus des communauts professionnelles, mais ne
relve daucune autorit politique centrale et ne fait lobjet daucune sanc-
tion dmocratique densemble.
Cest de cet appareil de production de normes et dinterventions
publiques quil sagit dans ce rapport, cest cela que nous appelons ici gou-
vernance mondiale . Une dfinition possible est celle quen donne Pascal
Lamy, qui y voit lensemble des transactions par lesquelles des rgles col-
lectives sont labores, dcides, lgitimes, mises en uvres et contrles
(4)
. Il ne sagit pas, lvidence, de gouvernement au sens qui est usuellement
donn ce terme. Mais il sagit bien de ce par quoi se gouverne lconomie
mondiale et, au-del, de la gestion dun ensemble dinterdpendances.
Ce systme de gouvernance est en mutation permanente. Il rpond en
effet un triple mouvement dintensification des interdpendances, dex-
tension de celles-ci de nouveaux secteurs, et dlargissement de leur
champ gographique de nouveaux pays. Si la stabilit institutionnelle pr-
vaut lexception notable de lOrganisation mondiale du commerce, qui
na pas encore dix ans, la plupart des institutions multilatrales sont en
place depuis trente ans (Programme des Nations Unies pour lenvironne-
ment), plus de cinquante ans (institutions de Bretton Woods, systme des
Nations Unies) ou davantage encore (Organisation internationale du tra-
vail, Banque des rglements internationaux) les priorits de la gouver-
nance mondiale, ses modes daction et ses incidences sur la vie conomique
et sociale des tats ont fait depuis dix ou vingt ans lobjet dinflexions sen-
sibles. Dautres mutations sannoncent ou se discutent.
Comme la rappel Gilles Andrani (2001), le thme de la gouvernance
mondiale nest pas exactement nouveau. Mais lactualit conomique inter-
nationale de la fin du XX
e
sicle a soulign tant le besoin que les lacunes de
laction collective au niveau international. Trois problmatiques croises se
sont fait jour :
lapprofondissement de linterdpendance, qui a conduit au terme gn-
rique de mondialisation , avec la poursuite de lintensification des changes,
la monte en puissance des multinationales travers linvestissement direct, et
laccroissement de la mobilit des capitaux, dont les implications, illustres lors
de crises financires de grande ampleur, ou par la simultanit des mouve-
ments conjoncturels, nont pas encore t pleinement apprhendes ;
lapparition dans les dbats de proccupations nouvelles, ou dont lin-
tensit sest accrue, quil sagisse des normes sociales, de la protection de
(4) Intervention de Pascal Lamy devant le groupe de travail, 17 janvier 2001. Cette
dfinition est reprise dans la contribution de Pascal Lamy et Zaki Ladi (2002). La
Commission on Global Governance (cre en au dbut des annes quatre-vingt-dix
linitiative de Willy Brandt pour rflchir lorganisation du monde aprs la
Guerre froide) retenait une dfinition plus large, savoir lensemble des nom-
breuses mthodes par lesquelles les individus et les institutions, publics et privs,
grent leurs affaires communes (cit dans OBrien et al., 2000).
14
lenvironnement et du rchauffement climatique, de la scurit des consom-
mateurs et des implications du progrs technique, notamment en ce qui
concerne les organismes gntiquement modifis, ou encore de la crimina-
lit internationale et du blanchiment de largent ;
enfin la monte en puissance et la radicalisation de mouvements de
contestation de la mondialisation librale , qui se sont manifests loc-
casion des grandes rencontres internationales officielles, et cherchent
dpasser leur diversit pour dfinir leur action commune au-del dune
seule stratgie dempchement.
1.2. Une question transversale
La question de la gouvernance tait, dune certaine manire, dj au
cur des rapports antrieurs du CAE sur les questions internationales.
Rflchir linstabilit montaire et larchitecture financire, examiner
les perspectives de la ngociation commerciale, ou valuer les acquis et
limites des politiques de dveloppement et de laction internationale en sa
faveur ctait, dj, traiter de la gouvernance. Mais ctait, chaque fois, le
faire lintrieur dune problmatique sectorielle dtermine, et de ce fait
laisser lcart aussi bien les problmes communs aux diffrents domaines
ceux qui touchent la nature des rgles et des institutions internationales,
la gouvernance des institutions, son caractre dmocratique que les
problmes darchitecture globale relations entre rgulations sectorielles,
quilibre entre institutions, pilotage densemble. Cest prcisment ces
enjeux quest consacr le prsent rapport.
Lacquis des travaux prcdents nous permet ici de mettre davantage lac-
cent sur les principes de la gouvernance mondiale que sur le contenu des poli-
tiques qui en relvent. Pour prendre une analogie, nous nous proccupons
davantage de constitution que de politiques. Nous ne nous interdisons vi-
demment pas dvoquer des questions de substance, mais tel nest pas notre
propos principal. Cela peut, parfois, donner un tour abstrait notre analyse,
ou donner limpression que nous faisons excessivement confiance la ratio-
nalit procdurale pour rsoudre des problmes de fond, ce qui serait vi-
demment une illusion. Nous avions cependant deux raisons de choisir cet
angle dattaque. La premire est que les discours sur les finalits collectives
lchelle mondiale drivent gnralement assez vite vers des gnralits sans
contenu : chacun saccorde aisment pour souhaiter des changes dyna-
miques, la stabilit financire, et une croissance vigoureuse, soutenable et
gnratrice de dveloppement. Il en est ainsi parce que la diversit des
convictions et la varit des intrts interdisent laffirmation dengagements
plus spcifiques, du moins en amont de ngociations. Ds lors, cest bien aux
conditions de possibilit des transactions intra- et intersectorielles quil faut
sintresser, cest--dire aux questions dordre constitutionnel .
La seconde raison est quune rflexion sur les principes dorganisation
de la gouvernance mondiale nous semble essentielle pour rflchir aux
15
directions que doit emprunter sa rforme. Il est en effet impossible de
rpondre un ensemble de questions trs concrtement poses dans le
dbat public sur la mondialisation en demeurant au sein dune approche
sectorielle. Deux exemples permettent de lillustrer.
Le premier a trait au champ dintervention du Fonds montaire interna-
tional (FMI). Faut-il, comme linstitution a eu tendance le faire au cours de
la dcennie coule, tendre son approche des problmes de stabilisation
macroconomique et financire aux politiques structurelles et la lutte
contre la pauvret, ou faut-il au contraire, comme lont rclam un certain
nombre de voix aux tats-Unis
(5)
, recentrer le FMI sur ses missions ini-
tiales ? Cette question peut bien entendu tre aborde partir dune analyse
des conditions sous-jacentes la stabilit macroconomique, mais elle
implique aussi de sinterroger sur linsertion de lorganisation dans le systme
institutionnel multilatral : est-il un des piliers sectoriels dun systme voca-
tion large, qui travers ses diffrentes composantes prend en compte une
gamme tendue dobjectifs conomiques et sociaux ? ou agit-il dans un cer-
tain vide institutionnel, et doit-il de ce fait intgrer cette gamme dobjectifs
dans sa propre action ? La question renvoie aussi au mode de gouvernance de
linstitution, qui a lui aussi t lobjet de dbats la suite de linitiative fran-
aise de 1998, visant rformer le Comit intrimaire du Fonds
(6)
: veut-on
une institution trs spcialise, qui tire sa lgitimit de la prcision du mandat
qui lui a t confi et de sa capacit en rendre compte, ou au contraire une
organisation trs versatile, capable de traiter les problmes au fur et mesure
de leur apparition, et pilote pour cela par une instance de gouvernance bn-
ficiant dune forte lgitimit politique ? Cette discussion ne peut tre tran-
che indpendamment dune rflexion de plus grande porte sur les principes
de la gouvernance internationale et la nature des institutions.
Le second exemple a trait aux relations entre rgles du commerce interna-
tional et normes environnementales, sanitaires ou sociales. Depuis quelques
annes ce point, qui est au cur des critiques adresses au cours actuel de la
mondialisation, a t lobjet de nombreux dbats. Lors de la confrence minis-
trielle de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) Seattle, en
dcembre 1999, puis lors de celle de Doha, en novembre 2001, il a t un enjeu
de ngociation de premier plan
(7)
. Brutalement rsume, la question est
double : il sagit dabord de savoir si, et quel degr, la rgulation du com-
merce international doit prendre en compte des normes externes au champ de
lchange, il sagit ensuite de dterminer sil appartient lOMC dintgrer ces
normes dans son propre corpus de rgles, ou sil faut organiser cette fin une
coopration entre institutions. Ici encore, il est impossible de trancher cette
question partir dune approche sectorielle. Il sagit en effet dun problme
(5) Voir ce propos Feldstein (1998), Meltzer (2000) et Summers (1999).
(6) Voir sur ce point la contribution ce rapport de la Direction du Trsor (2002).
(7) Notamment sur la question des normes sociales Seattle, et autour de celles de
lenvironnement et de laccs aux mdicaments Doha.
16
gnral darchitecture juridique et institutionnelle de la gouvernance mon-
diale, auquel il ne peut tre rpondu que sur la base de principes explicites
quant aux bases sur lesquelles cette gouvernance doit se dvelopper.
Les enjeux immdiats de la ngociation internationale et du pilotage des
institutions soulvent ainsi des questions de trs grande porte, qui appel-
lent une rflexion sur les principes mmes de la gouvernance internationale.
Or il nexiste pas de modle qui puisse servir de guide pour fixer les direc-
tions davenir. Plus encore quen matire europenne, la gouvernance
mondiale est une invention permanente, parce quau fur et mesure de
lapprofondissement de lintgration, elle fait apparatre des questions nou-
velles. Il y a donc place pour une analyse qui vise explicitement le long
terme et qui porte sur les problmes transversaux de cette gouvernance.
Une telle rflexion ne se conoit pas sans une dose dutopie. Nous las-
sumons volontiers, parce que les plus embrouilles et les plus tatillonnes des
ngociations ont besoin dtre guides par une vision de lavenir qui per-
mette de hirarchiser les priorits et de trancher entre les options. En rfl-
chissant aux questions de principe qui sont la matire de ce rapport, nous
esprons contribuer une plus grande clart quant aux objectifs que peu-
vent se donner ceux qui souhaitent uvrer une meilleure gouvernance de
la mondialisation. Nous assumons aussi, quoique avec un certain inconfort,
le fait quune telle approche nous conduise aux limites de nos comptences,
et mme parfois au-del. Cest en conomistes que nous avons conduit une
rflexion qui aurait pu tout aussi bien tre aborde partir dautres disci-
plines. Mais nous nous sommes souvent ouverts dautres approches, avec
ce que cela suppose de navet et de risques derreurs.
1.3. Une tonalit critique
Langle dattaque qui est celui de ce rapport impliquait que nous nous
mettions lcoute des critiques explicites ou, souvent, implicites dont
la gouvernance mondiale et plus gnralement la mondialisation font lob-
jet dans les socits civiles. En grande partie, ces critiques manent de non-
conomistes. Beaucoup des arguments avancs leur appui sont, en
eux-mmes, assez peu recevables dans le cadre de raisonnement qui est
celui de lconomiste et, limage de la taxe Tobin, beaucoup des proposi-
tions qui sont faites placent ce dernier devant un dilemme : soit il les prend
comme des mtaphores, et nglige de les examiner au fond, soit il les prend
au srieux, et il est alors conduit formuler des objections fortes quant
lobjet vis par ces mesures et leur faisabilit technique.
Nous aurions pu adopter une attitude consistant dfendre le bilan de
la mondialisation, en soulignant ses effets positifs sur la croissance de nom-
breuses conomies, et en appelant faire barrage aux critiques dplaces
ainsi quau protectionnisme sous ses diverses formes, pour mettre laccent
ensuite sur ce que la plupart des conomistes tiennent pour les vraies ques-
tions que posent lintgration internationale et lvolution de lconomie
17
mondiale : celles qui touchent aux dfaillances des marchs et donc leur
rgulation, dune part ; aux enjeux dquit entre nations (et au sein des
nations) et lorganisation de la redistribution, dautre part. Nous avons
adopt une approche diffrente, qui met laccent sur les mthodes de la
ngociation multilatrale, la hirarchie des normes, lquilibre entre les
organisations internationales et les fondements de leur lgitimit, ou lin-
tervention des socits civiles dans la dlibration en amont de la dcision.
De ce fait, ce rapport a, souvent, une tonalit critique. Nous y mettons
en vidence des lacunes, des insuffisances et des tensions. Cela ne doit pas
occulter les succs du systme conomique international de laprs-guerre.
Il faut rpter ici, parce que nous ny reviendrons que brivement, quil a
permis une expansion sans prcdent des changes, favoris la diffusion
internationale des technologies, vit la gnralisation des crises finan-
cires, et au total cr pour beaucoup de pays, dont le ntre, les conditions
dune croissance elle aussi sans prcdent. Il faut souligner galement que
les institutions conomiques internationales ont, dans lensemble, montr
une remarquable capacit dadaptation la succession de dfis soulevs par
lintgration internationale. Nous ne nous inscrivons donc pas dans le cou-
rant des opposants la mondialisation. Mais pas non plus dans celui de ses
thurifraires : si nous sommes conscients de ses apports, nous nous atta-
chons dgager des pistes pour que mieux gouverne, elle soit plus stable,
plus bnfique, et mieux accepte.
Dans ce rapport de synthse
(8)
, qutayent, compltent ou nuancent une
quinzaine de contributions analytiques dont certaines ont un caractre sec-
toriel, nous revenons dabord sur les problmes qua rcemment rencontr
laction internationale. Certains de ces problmes sont de nature politique :
comment interprter la contestation anti-mondialisation , comment y
rpondre, comment les politiques et institutions actuelles et les principes
qui les sous-tendent sont, ou non, adaptes aux dfis poss. La troisime
partie propose un regard sur ltat prsent de la gouvernance internationale
et la ncessit de son rexamen. La quatrime partie de ce rapport introduit
(8) Llaboration de ce rapport a donn lieu de nombreuses discussions au sein du
groupe de travail runi au CAE pour sa prparation, et en dautres occasions. Nous
conservons une dette lgard de tous ceux qui nous ont aid prciser nos ides.
Outre ceux qui ont directement contribu au prsent rapport, ses discutants et les
membres du CAE, nous tenons remercier pour les changes que nous avons eu
avec eux Mark Allen, Gilles Andrani, Jean-Franois Bayart, Franois Bourguignon,
Pascal Brice, ric Brousseau, Michel Camdessus, Daniel Cohen, Mario Dehove,
Daniel Esty, Michel Foucher, Steve Grant (et le German Marshall Fund), Daniel
Kaplan, Jean-Pierre Landau, Allan Larson, Batrice Marre, Jean-Franois Rischard,
Dani Rodrik, Kenneth Rogoff, Pierre Rosanvallon, Andr Sapir, Jean-Michel
Severino et Dominique Strauss-Kahn. Notre gratitude va galement Pascal Lamy,
qui nous a suggr lide de ce rapport et nous a fait part de ses ides, Raymond
Forni, qui a suscit un change de vues avec des parlementaires spcialiss sur les
questions dont nous traitons ici, enfin Jean-Claude Milleron et Xavier Bonnet, qui
ont organis pour nous de trs utiles rencontres aux tats-Unis. Nous sommes cepen-
dant, comme il est dusage, seuls responsables des opinions exprimes dans ce texte.
18
la problmatique thorique de la gouvernance : elle examine les problmes
qui tiennent au degr actuel de lintgration internationale, la diversit
des prfrences, la fourniture des biens publics globaux, lmergence
dune conscience civique plantaire. Elle passe en revue les modles de gou-
vernance disponibles, dont aucun ne rpond exactement la nature des pro-
blmes poss. La cinquime propose quelques principes pour une
gouvernance par ncessit hybride. Enfin les propositions et recommanda-
tions oprationnelles sont regroupes dans une sixime partie.
2. La mondialisation en danger ?
Comme lont fait observer les historiens, lintgration conomique inter-
nationale nest pas un phnomne vraiment nouveau : la mondialisation a
eu des prcdents. Que lhistoire se rpte suggre quon aurait tort de
considrer ltat prsent des choses comme irrversible. De fait, le proces-
sus de mondialisation se nourrit bien entendu de la formidable baisse des
cots de transport et communication induite par le progrs technique ; mais
il est aussi le rsultat de dcisions conscientes dtats qui lont voulu, parce
quils ont estim que ses avantages lemportaient sur ses inconvnients
(9)
.
Pour que ce choix soit durable, il faut que linterdpendance internationale
apporte des bnfices aux populations, que les tats sentendent sur ses
finalits, et que les institutions qui la gouvernent soient perues comme lgi-
times.
Ces trois conditions ont t dans lensemble remplies au cours des pre-
mires dcennies de laprs-guerre, pendant lesquelles sest construit, dans le
contexte politique de la Guerre froide, le systme conomique multilatral
que nous connaissons. Les pays qui participaient effectivement linterd-
pendance internationale essentiellement des pays industriels dvelopps
de lOCDE taient peu nombreux, et ils en ont dans lensemble trs large-
ment bnfici. Les autres relevaient dun systme conomique qui se vou-
lait alternatif, ou avaient entrepris ddifier leur croissance en limitant autant
que possible leurs relations conomiques extrieures, et pour ces raisons ne
participaient pas pleinement ce qui ne sappelait pas encore la mondialisa-
tion. Les ngociations internationales, notamment commerciales, regrou-
paient un nombre limit dtats (graphique 1) dont les diffrends pouvaient
tre substantiels, mais que rapprochaient lhistoire, les niveaux de dvelop-
pement et lappartenance majoritaire une mme alliance gostratgique.
Quant aux institutions, qui taient rarement perues comme des lieux de
pouvoir, elles jouissaient dune certaine indiffrence
(10)
.
(9) Voir par exemple Wolf (2001).
(10) Il faut sans doute faire une exception pour le FMI que ses interventions en
situation de crise ont, de longue date, mis sous le feu de la critique. La contestation
dont il tait lobjet a cependant gnralement eu un caractre pisodique.
19
(11) la fin des annes quatre-vingt, les pays en dveloppement ayant tabli la
convertibilit de leur compte courant au sens de larticle VIII des statuts du FMI
pesaient pour 40 % dans le total des exportations des pays en dveloppement. la
fin des annes quatre-vingt-dix, cette proportion avait doubl.
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La stabilit a donc longtemps prvalu. Mais depuis dix ans sest produite
une triple rupture : politique, avec la fin de la partition du monde ; gogra-
phique, avec lirruption des pays en dveloppement dans les changes de
biens et de capitaux
(11)
et, aussi, dans le dbat institutionnel mondial ; tech-
nique, avec la nouvelle rvolution des technologies de linformation et de la
communication, qui a notamment contribu laccroissement considrable
de la mobilit des capitaux.
Face des questions nouvelles, les institutions internationales ont fait un
remarquable effort dadaptation. Mais lampleur des problmes poss, lin-
tensit des clivages, lacuit de la contestation signalent le degr de tension
auquel le systme de gouvernance mondiale est aujourdhui soumis.
Lapproche actuelle de la mondialisation a besoin dun aggiornamento pro-
fond, qui sans ncessiter une rvolution institutionnelle, requiert une
rflexion attentive sur les enjeux et les solutions.
2.1. Lintgration internationale : un bilan en demi-teinte
Il nest pas question ici de faire un bilan de lintgration internationale.
Notre but est plus modeste et plus circonscrit : il sagit de relever quelques
1. Nombre de pays participant aux cycles
de ngociations commerciales multilatrales
Source : OMC.
20
faits styliss qui puissent tre mobiliss en toile de fond pour la problma-
tique qui est la ntre.
2.1.1. Succs du rattrapage et checs du dveloppement
La question des liens entre mondialisation et croissance (ou dveloppe-
ment) est lune des plus controverses qui soit, parce que sopposent des
visions simplistes au gr desquelles linsertion internationale serait, pour
lune, la garantie du dveloppement, et pour lautre lassurance de la pau-
prisation.
La ralit est plus nuance. Elle est surtout plus complexe, pour deux
raisons. La premire est quil est artificiel de vouloir rsumer par quelques
indicateurs simples un ensemble de trajectoires nationales. Les avocats de
la mondialisation mettent en avant lclatant succs des pays qui sont par-
venus effectuer un rattrapage conomique ; ses critiques, lappauvrisse-
ment dautres pays qui ont vu leur revenu stagner ou baisser. Les uns et les
autres ont raison. Lobservateur objectif doit relever que le rattrapage des
riches par les pauvres se produit, mais quil est soumis un ensemble de
conditions touchant lpargne, leffort dducation, la qualit des ins-
titutions nationales, ou la distribution du revenu, que beaucoup de pays
en dveloppement ne remplissent pas. De ce fait, la distribution du revenu
mondial apparat de plus en plus comme polarise, entre des conomies
revenu lev, que viennent en nombre croissant rejoindre les pays mer-
gents , et un ensemble dconomies dont le niveau de vie relatif se dgrade,
et dont le niveau de vie absolu ne samliore gure, ou mme baisse. Cest
ce que traduit lexpression de clubs de convergence
(12)
. Selon la Banque
mondiale (2002), le groupe des pays en rattrapage compterait 24 pays (dont
lInde et la Chine) reprsentant 3 milliards dhabitants, tandis que celui des
pays marginaliss (dont la plupart des pays africains et beaucoup des ex-
rpubliques sovitiques) rassemblerait 2 milliards dhabitants.
La seconde raison est quen dpit de nombreux travaux sur ce sujet, les
liens entre ouverture aux changes et croissance restent mal lucids. La
thorie souligne les bnfices de louverture, et il ny a pas dexemple de
dveloppement conomique autarcique. Linsertion dans les rseaux
dchange mondiaux apparat donc comme une condition indispensable au
dveloppement. Mais une ouverture accrue ne va pas ncessairement de
pair avec une croissance plus forte. Louverture commerciale et financire
apparat ainsi comme un catalyseur de la croissance, non comme un fac-
teur causal dont la contribution pourrait tre identifie et mesure
(Fontagn et Gurin, 1997). Elle est la condition ncessaire dun accs la
technologie, et donc un ingrdient fondamental dune stratgie de crois-
sance, mais il ne suffit pas quune conomie souvre pour que sa producti-
(12) Ltude de la convergence et de la distribution du revenu mondial a donn lieu
de nombreux travaux. Pour une analyse rcente voir Dowrick et DeLong (2001).
21
vit et plus encore sa production progressent
(13)
. De plus, la thorie
moderne de la croissance fournit des rponses nuances sur les relations
entre croissance et modalits de louverture. Que les avantages comparatifs
dun pays le conduisent privilgier des activits qui gnrent de la crois-
sance long terme (externalits de la recherche ; diversification des pro-
duits, amlioration de la qualit), ou quau contraire ces avantages le
poussent des activits qui gnrent des externalits ngatives (puisement
de ressources naturelles par exemple), le bilan de louverture sera fonda-
mentalement diffrent.
Il faut donc parler la fois des succs du rattrapage conomique, en sou-
lignant la part quy ont prises des stratgies douverture aux changes et aux
investissements, et des checs du dveloppement. Il faut reprer dans ces
checs ce qui est attribuable des stratgies douverture mal conduites, ou
au protectionnisme des pays riches, mais sans fermer les yeux sur les autres
facteurs de sous-dveloppement isolement gographique, mdiocrit des
infrastructures, insuffisance de lpargne, retard ducatif, faiblesse des ins-
titutions auxquels louverture ne porte pas remde. Il faut enfin tre
conscient de ce que ces fortunes ingales se traduisent videmment par des
attitudes diverses lgard de la mondialisation et du dbat sur sa gouver-
nance. La contribution de Patrick Guillaumont et Sylviane Guillaumont-
Jeanneney (2002) lillustre dans le cas des pays les moins avancs (PMA).
2.1.2. Le bilan ambigu de lintgration financire
De la mme manire que des conomies diffremment dotes en fac-
teurs de production gagnent changer entre elles des biens et des services,
des conomies diffremment dotes en capital gagnent changer entre
elles lpargne daujourdhui contre le revenu de demain. Cette analogie
profonde, qui est connue de longue date, nest pas seulement lorigine
dun renouvellement rcent des analyses macroconomiques internatio-
nales (Obstfeld et Rogoff, 1999). Elle a donn lieu des travaux empiriques
rtrospectifs, qui ont mis en vidence la contribution de la mobilit du capi-
tal (et des migrations) au processus de convergence des conomies au cours
du XIX
e
sicle. Elle a aussi t exploite par un rcent rapport du Conseil
danalyse conomique, qui a illustr de manire convaincante les bnfices
potentiels dun change international dpargne entre des pays des phases
diffrentes de leur cycle dmographique (Aglietta, Blanchet et Hran,
2002).
partir des annes quatre-vingt, la libralisation financire a t int-
gre la panoplie des recommandations des organisations internationales.
Le raisonnement thorique sous-jacent cette prconisation mettait en
avant les bnfices de lchange intertemporel, les motifs plus immdiats
(13) Dollar (1992) ou Sachs et Warner (1996) avaient mis en vidence un lien posi-
tif entre ouverture et croissance. Leurs mesures de louverture ont t contestes
par Rodriguez et Rodrik (2000).
22
taient la fois dordre microconomique (la libralisation financire
devait donner accs une offre de capitaux plus complte et plus diversi-
fie, et apporter les bnfices de la concurrence et du transfert de techno-
logie) et dordre macroconomique (elle devait permettre dabsorber les
chocs sans avoir recours des politiques de contrle du solde extrieur et
de financer plus aisment la croissance). Cette orientation devait recevoir
une sanction officielle en 1997, lors de lassemble annuelle du FMI Hong
Kong, o fut adopt lamendement aux statuts du Fonds faisant de la lib-
ralisation du compte financier lun des objectifs de linstitution.
Les dernires annes du XX
e
sicle ont t effectivement vu se produire
un accroissement trs prononc de la mobilit des capitaux. Linvestis-
sement direct, dont limportance relative avait un temps recul, a enregistr
depuis la fin des annes quatre-vingt une croissance beaucoup plus rapide
que celle des changes (graphique 2). Dans les principaux pays rcipien-
daires, ils ont rapidement atteint un niveau correspondant 15 20 % de
linvestissement intrieur (Banque mondiale, 2002). Quant aux investisse-
ments de portefeuille, ils ont eux aussi enregistr une croissance trs vive
aprs la leve des contrles des mouvements de capitaux. Entre les pays
dvelopps, lintgration financire a remplac la quasi-autarcie en moins
de deux dcennies. Vers les pays en dveloppement, les flux financiers pri-
vs sont passs de moins de 20 milliards de dollars par an dans les annes
quatre-vingt 120 milliards par an dans les annes quatre-vingt-dix
(14)
.
(14) Daprs les donnes du World Economic Outlook du FMI.
2. changes et investissements directs mondiaux, 1982-1999
Sources : CNUCED et CEPII.
10 000
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1982 1984 1986 1988
IDE
changes
En milliards de dollars courants
1990 1992 1994 1996 1998
23
Cette libralisation a cependant t accompagne par des crises finan-
cires rptes, dont la succession a particulirement marqu les annes
quatre-vingt-dix, au cours desquelles les crises ont t la fois plus nom-
breuses et moins directement explicables par des dsquilibres macroco-
nomiques. Initialement perue comme un phnomne essentiellement
local, linstabilit financire a acquis une dimension systmique loccasion
de la crise mexicaine de 1994 et des pisodes asiatiques, russe et latino-am-
ricains qui ont suivi.
Limportance de ces crises a fait lobjet de tentatives dvaluation quan-
titative. Morris Goldstein (Goldstein et al., 1999) en a donn le rsum sui-
vant : au cours des vingt dernires annes, 125 pays ont connu des crises
bancaires srieuses, 70 pays en dveloppement ont fait face linsolvabilit
de leur systme bancaire, et dans plus de douze cas le cot budgtaire de la
crise a excd dix points de PIB. Mussa et al. (2000) ont quant eux identi-
fi plus de quarante pisodes de retournement marqu des flux de capitaux
dans des pays en dveloppement entre 1979 et 1998
(15)
, dont quatorze au
cours de la seule priode 1994-1998. Quant au cot conomique de ces
crises, il a atteint en cumul plusieurs dizaines de points de PIB dans les
pays concerns. Encore faut-il noter que nombre de pays nont jamais subi
de retraits de capitaux parce que ces capitaux ntaient jamais entrs.
Il nest donc pas exagr daffirmer que linstabilit financire a carac-
tris la priode rcente, et que son cot conomique a t trs substantiel,
alors mme quil tait initialement attendu que la libralisation des flux de
capitaux contribue linvestissement dans les pays en dveloppement et
favorise leur croissance.
Le bilan de louverture financire ne doit pas tre noirci lexcs. Les
pays europens, qui lont souvent mise en uvre tardivement, nont gn-
ralement pas de raison de regretter cette dcision, au moins maintenant
quils lont complte avec lunification montaire. Et il faut mettre lactif
du FMI, de la Rserve fdrale amricaine et plus largement de la commu-
naut internationale davoir su, par des interventions rapides et massives,
viter la gnralisation de la crise aprs les pisodes mexicain, asiatique et
russe. Aussi lev quait t le cot de ces pisodes, il aurait t bien sup-
rieur si la contagion gnralise navait pas t matrise.
Le point important est cependant que les bnfices potentiels de lin-
tgration financire ncessitent, pour tre concrtiss, une rgulation la
mesure des risques que comporte la mobilit des capitaux. Cest tout len-
jeu du dbat sur larchitecture financire internationale qui sest
ouvert loccasion de la crise asiatique de 1998, et qui le renouveau, fin
2001, de la discussion sur les procdures de dfaut des tats souverains le
montre nettement nest pas clos, mme sil a perdu en intensit. Les
(15) Dfini ici comme un changement dans le niveau des flux nets de capitaux pri-
vs suprieur 3 points de PIB.
24
questions dbattues cette occasion
(16)
, quil sagisse des politiques sus-
ceptibles de limiter les risques de crises, du rle et des instruments din-
tervention des institutions internationales, ou de limplication du secteur
priv dans la rsolution des crises, renvoient directement des enjeux de
gouvernance.
2.2. Le retour des diffrends internationaux
la fin des annes quatre-vingt-dix, trois revers successifs ont jet le
doute sur la capacit de la communaut internationale entretenir une
dynamique de ngociation multilatrale. Il y a dabord eu labandon, en
1998, de la ngociation engage dans le cadre de lOCDE en vue daboutir
un Accord multilatral sur linvestissement (AMI) ; puis, en fin 1999,
lchec de la confrence ministrielle de lOMC Seattle, qui devait donner
le dpart dun nouveau cycle de ngociations commerciales ; enfin la conf-
rence de La Haye, en 2000, qui a d constater lincapacit des tats sen-
tendre sur les suites donner au protocole de Kyoto sur la rduction des
missions de gaz effet de serre.
Ces revers ont t, en partie au moins, corrigs. Si la ngociation sur lin-
vestissement direct reste au point mort, la confrence de lOMC Doha, en
novembre 2001, a dbouch sur une relance de la ngociation commerciale,
et la confrence sur le climat de Bonn, en juillet 2001, a dgag un accord
partiel (sans les tats-Unis, seul pays dvelopp refuser de ratifier le pro-
tocole) sur la mise en uvre de Kyoto. Il faut videmment sen fliciter. Il
faut aussi comprendre les raisons et tirer les leons des revers subis.
2.2.1. Les rats de la ngociation conomique
La ngociation internationale procde souvent dune approche stricte-
ment procdurale, comme sil suffisait de fixer le calendrier et lambition de
ngociations pour obtenir des rsultats. Lapproche procdurale est indis-
pensable : sans elle, la pression pour avancer sur le fond est trop faible et les
difficults sentendre sur un objectif substantiel sont trop grandes. Mais
elle ne suffit pas. Tant en ce qui concerne lAMI que la ngociation com-
merciale multilatrale, ou la ngociation climat, ce sont avant tout les dsac-
cords sur le fond et lincertitude sur lvaluation des rsultats qui
permettent de comprendre les checs.
La ncessit de donner un cadre multilatral au dveloppement rapide
de linvestissement direct, et ainsi dunifier les multiples accords bilatraux
qui le rgissent, paraissait a priori sduisante. Pourtant, la tentative
dAccord multilatral sur linvestissement (AMI) a conduit lun des
(16) Voir les deux rapports du CAE sur ce sujet. Cur et Pisani-Ferry (2001) four-
nissent une synthse des grands thmes du dbat.
25
checs les plus retentissants de la coopration internationale des annes
rcentes
(17)
. On peut en donner trois raisons :
le cadre de ngociations celui de lOCDE tait peu appropri :
lide tait quun club de pays riches et de pays mergents avancs
(18)
mon-
trerait lexemple au reste du monde, et lui proposerait ensuite de rejoindre
linitiative. Une telle approche avait des avantages techniques, mais elle
revenait exclure les tats ne participant pas la ngociation de la dfini-
tion des rgles internationales. Laisser la porte ouverte aux pays en dve-
loppement intresss tait une fausse bonne solution : un accord ambitieux
entre pays industrialiss fixe les normes, pour les nouveaux entrants, un
cot dentre important, et risque de valider limage dun monde deux
vitesses. Mieux aurait valu, ds le dpart, abaisser les ambitions et engager
leffort sur une base rellement multilatrale, dans le cadre de lOMC,
quitte convenir explicitement que laccord ne concernerait initialement
quun nombre limit de pays
(19)
;
lambition tait excessive. Lide tait daboutir un accord exigeant,
qui nait pas seulement trait la libralisation, mais aussi la protection des
investisseurs
(20)
. En fait, il est rapidement apparu que de nombreux pays
ntaient pas prts admettre la possibilit, pour une entreprise, de dpo-
ser un recours contre les politiques dun tat. Ce nest pas lopposition de
tel ou tel pays qui a prcipit lchec de lAMI contrairement une ide
rpandue, la France nen porte pas, et de loin, la seule responsabilit mais
ce sont les dsaccords qui subsistaient entre les principaux pays industriali-
ss et, notamment, la rticence des tats-Unis sengager sur un texte
contraignant. Lchec de la ngociation a ainsi illustr la difficult dpas-
ser les mesures usuelles de libralisation pour traiter les problmes de lin-
tgration profonde, avec ce que cela suppose dinterfrences entre objectifs
conomiques et autres objectifs ;
laccent mis sur lefficacit conomique a servi de prtexte lmer-
gence de courants se revendiquant dautres dimensions que lconomique,
notamment la dimension culturelle. Sur le fond, le souci defficacit cono-
mique nest pas incompatible avec dautres objectifs, mais condition que
(17) Sur lAMI et lopposition lAMI, voir notamment Lalumire et Landau
(1998) et Kobrin (1998).
(18) Depuis dix ans, lOCDE sest ouverte plusieurs pays mergents, dont la
Core, le Mexique, la Pologne, etc.
(19) Cest ce quon appelle les accords plurilatraux.
(20) Dans la mesure o un investissement physique direct a souvent un caractre
irrversible, les investisseurs sexposent au risque dexpropriation ex post (comme
lont illustr certaines nationalisations dans des pays en dveloppement). Ceci rduit
ex ante lincitation investir. Un accord multilatral offrant des garanties aux inves-
tisseurs a en principe pour avantage dassurer la cohrence temporelle des poli-
tiques publiques.
26
ceux-ci soient affirms ex ante
(21)
. Au-del de tentations protectionnistes
videntes et du souci de protger des rentes de situation non moins vi-
dentes, le mouvement dopposition lAMI tmoignait dj dun malaise
transcendant les frontires sectorielles. Elle illustrait aussi que lorsquelle
est ambitieuse, lapproche conomique souffre dun problme de lgiti-
mit : pour tre accepte, elle doit tre associe des objectifs sociaux plus
larges.
Les facteurs sous-jacents lchec de lAMI se sont retrouvs, amplifis,
lors de la confrence ministrielle de lOMC Seattle, en dcembre 1999,
o la communaut internationale nest pas parvenue lancer un nouveau
cycle de ngociations multilatrales. Dans une perspective historique, un tel
revers na rien de surprenant, et peut sinterprter comme la premire tape
dun processus ncessairement long et conflictuel, surtout dans des ngo-
ciations aussi complexes : quon se rappelle, par exemple, les dboires de la
ngociation de lUruguay Round. Mais celui-l a eu beaucoup de visibilit,
en raison dune part des objectifs qui avaient t assigns la confrence,
dautre part des mouvements de contestation qui lont accompagne.
Les accords de Marrakech conscutifs la signature du cycle de
lUruguay prvoyaient quau plus tard cinq ans aprs lentre en vigueur
des rsultats du cycle et la cration de lOMC (cest--dire au plus tard au
1
er
janvier 2001), un ensemble de ngociations reprendrait, notamment sur
lagriculture et les services. Puisquun nouveau cycle devait souvrir, avec un
ordre du jour dj bien rempli, la question de son primtre devait naturel-
lement tre pose.
La discussion sur les objectifs de ngociation a consacr le retour de la
dimension Nord-Sud : si la contestation a mobilis les attentions, lune des
principales raisons de lchec fut lampleur des dsaccords entre pays indus-
trialiss et pays en dveloppement
(22)
. Le fait mme que lon en soit venu,
dans le sillage de cette confrence, qui devait lancer le cycle du mill-
naire , parler de la ncessit dun cycle du dveloppement , tmoigne
du clivage qui est apparu entre pays industrialiss et pays en dveloppe-
ment. Les positions que les seconds ont exprimes cette occasion, et quils
ont maintenues depuis, traduisaient trois types de revendications :
le refus dune ngociation dont lobjectif avait t fix sans eux. Lordre
du jour des ngociations avait, comme laccoutume, t largement dter-
min par les gouvernements des pays industrialiss, en particulier par la
(21) Sur un plan thorique, lefficacit correspond la maximisation dune fonction
dutilit qui, si elle est bien spcifie, doit prendre en compte lensemble des valeurs
de lindividu. Elle nest donc pas strictement conomique au sens troit du
terme. Tout dbat sur lefficacit prsuppose donc au pralable, au moins implicite-
ment, un systme de valeurs.
(22) Nous ne distinguons pas ici entre pays mergents et pays en dveloppement
parce que malgr leurs divergences, ils ont eu vis--vis du Nord des positions voi-
sines dans la ngociation internationale.
27
Quad, groupe informel qui comprend les tats-Unis, lUnion europenne,
le Japon et le Canada ;
le rejet de lasymtrie. Les pays en dveloppement, qui considraient
avoir consenti les efforts douverture les plus importants lors du cycle de
lUruguay, en jugeaient non sans raisons les rsultats fortement ds-
quilibrs lavantage des pays dvelopps
(23)
. A posteriori, la mise en
uvre de leurs engagements leur tait apparue comme trs coteuse, avec
des dlais dadaptation trop courts ne prenant pas en compte leurs difficul-
ts, alors mme que les bnfices de louverture sont longs se matrialiser.
En particulier, la mise en uvre de laccord de protection de la proprit
intellectuelle (accord TRIPs), dont la porte avait t initialement sous-
estime, leur apparaissait comme une concession excessive aux entreprises
du Nord. Les pays industrialiss taient, eux, suspects dhypocrisie et accu-
ss de non-respect de leurs engagements, parce quils maintenaient la pro-
tection dans des secteurs jugs sensibles, qui sont souvent ceux dans
lesquels certains pays en dveloppement ont un avantage comparatif : tex-
tiles, agriculture, sidrurgie
(24)
. De fait, les pays en dveloppement souf-
frent frquemment de barrires laccs au march des pays dvelopps
(Banque mondiale, 2001) ;
la priorit la libralisation sur la rgulation. Dans la crainte, non sans
motif dailleurs, quune telle dmarche serve justifier des mesures protec-
tionnistes, les pays en dveloppement se montraient trs rtifs une prise
en compte des questions environnementales et sociales sur lesquelles insis-
taient lEurope et les tats-Unis.
Il faut rappeler galement que des dsaccords importants existaient
entre pays industrialiss, notamment sur les questions agricoles ou audiovi-
suelles, mais ces difficults traditionnelles nauraient sans doute pas suffi
provoquer lchec.
Deux ans plus tard, Doha, la communaut internationale est parvenue
surmonter ses diffrends et lancer un nouveau cycle de ngociations
multilatrales. Les difficults qui staient fait jour Seattle nont cepen-
dant pas disparu : revendication des pays en dveloppement dtre partie
prenante la fixation des objectifs, tension entre libralisation et rgulation
des changes, conflits sur la proprit intellectuelle, mfiance rciproque
sur la question des droits sociaux, divergences sur le poids donner len-
vironnement, tous les ingrdients qui avaient contribu lchec de 1999
taient prsents en 2001. Ils ont, cette fois, t pris en compte demble au
(23) Voir, par exemple, Ostry (2001)
(24) Par ailleurs, les pays industrialiss taient accuss de manier volontiers lanti-
dumping, qui a justement t qualifi de protection contingente , parce quil a
pour effet de dcourager la production et linvestissement pour lexportation dans
les pays en dveloppement. Les pays mergents se dotent dailleurs eux-mmes de
plus en plus de ces instruments.
28
lieu de bloquer la discussion, mais la difficult demeure sur le fond, et elle
rapparatra au fil de la ngociation, car la volont europenne daboutir
un quilibre entre les volets rgulation et libralisation nest pas partage
par tous.
2.2.2. Les faiblesses des accords sur les biens publics globaux
Un nouveau type de ngociation a fait son apparition depuis le dbut des
annes quatre-vingt. Son objet nest plus la libralisation des changes, ni
plus gnralement lorganisation des relations conomiques entre les parti-
cipants, mais la gestion de ce que lon appelle biens publics globaux
(25)
.
Ces ngociations ont connu des succs certains dans le domaine environne-
mental (protection de la couche dozone, bioscurit, pesticides), qui doi-
vent cependant tre interprts laune de leur porte relle : si les accords
sur llimination des gaz CFC
(26)
se sont avrs efficaces, ils doivent cette
efficacit au petit nombre dacteurs concerns par leur mise en uvre ; les
autres accords impliquant un grand nombre de pays ont t trs difficiles
conclure ou ont laiss des acteurs essentiels lextrieur, bien que leurs
enjeux aient t majeurs. Cest le cas du protocole sur la bioscurit, et de
la ngociation sur le changement climatique qui na pas fix aux pays en
dveloppement dobjectifs de rduction des missions, et au terme de
laquelle les tats-Unis ont refus de sassocier au compromis final.
Ces limites peuvent tre imputes plusieurs facteurs :
le premier tient la difficult de faire converger les anticipations sur
les risques, les cots et les bnfices. Les ngociations internationales sur le
rchauffement climatique fournissent une illustration exemplaire des diffi-
cults daboutir un accord multilatral, sur un sujet dintrt commun,
dans un contexte o les prfrences nationales sont divergentes, quil
sagisse de la prfrence pour le prsent, de lattitude vis--vis du risque et
de la prcaution, ou de la place respective donner aux mcanismes de
march et la rglementation. Lincapacit rduire ces incertitudes et ces
diffrences dapprciation, malgr trois ans de ngociations ininterrom-
pues, a dbouch sur un accord partiel ;
les discussions internationales sur le sujet du rchauffement clima-
tique buttent sur une double srie dincertitudes. Tout dabord, mme si un
consensus scientifique existe dornavant sur la ralit la fois du phno-
mne du rchauffement
(27)
(ou, plutt, du changement climatique, car le
(25) Cette expression apparue dans le domaine de lenvironnement a fait flors,
tel point quelle est parfois employe dans un sens plus mtaphorique qucono-
mique. Voir ce propos la contribution de Jean-Michel Severino et Laurence
Tubiana (2002).
(26) Chloro-fluoro-carbones portant atteinte la couche dozone.
(27) Hausse des tempratures moyennes de lordre de 2 6 lhorizon 2100.
titre de comparaison, ce qui nous spare dun ge glaciaire, en termes de tempra-
ture moyenne, est 5 6.
29
terme de rchauffement traduit une volution moyenne qui fait limpasse
sur des disparits gographiques considrables) et du rle de lactivit
humaine en la matire, de nombreuses incertitudes subsistent quant au
droulement temporel de ce changement (a-t-il dj commenc ?) et quant
lampleur des dommages futurs et des risques trs long terme ;
lapplication du principe de prcaution se heurte aux incertitudes sur
les cots de la prcaution. Par exemple, les estimations des cots de la mise
en uvre du protocole de Kyoto varient dun facteur 20 (entre 20 et 400 dol-
lars amricains la tonne de carbone non mis), et ces estimations nintgrent
pas dvaluation quantitative des bnfices environnementaux lis la pr-
caution.
Au-del des querelles de chiffres et des incertitudes, le problme vri-
table tient la difficult de construire une reprsentation commune des
cots lis la mise en uvre du principe de prcaution
(28)
. Ce dernier est
appel jouer un rle important dans les dbats nationaux et internatio-
naux sur des sujets comme lenvironnement ou la sant, mais aussi, plus
gnralement, sur limpact de linnovation. La difficult, bien montre par
Godard (2000), tient au fait quil sagit dun principe contingent : il ne fait
que reprsenter lensemble des processus par lesquels une collectivit don-
ne parvient (ou ne parvient pas) dfinir le niveau de risque jug accep-
table, ce qui repose in fine sur une mdiation entre le politique, lexpert et
le citoyen. Le lieu naturel de telles mdiations, lheure actuelle, est la
nation. Pourtant, de plus en plus, les questions quil sagit de traiter, ont une
dimension internationale ou globale.
Si quelques succs trs relatifs ont pu tre enregistrs dans le
domaine de lenvironnement, il nen va gure de mme en matire de sant.
En tmoigne lchec de la collectivit internationale prvenir, puis
enrayer lextension du Sida dans les pays en dveloppement, alors mme
quau-del de son cot en vies humaines, trs lev (au point que lhypo-
thse dune catastrophe dmographique lchelle de lAfrique est srieu-
sement envisage), lincidence conomique du flau est de plus en plus
vidente.
2.2.3. Les nouveaux clivages
Lanalyse des ngociations montre de manire claire que dsormais, il
ne suffit plus que les pays industrialiss sentendent entre eux sur un ordre
du jour et des objectifs de ngociations. De plus en plus, les pays en dve-
loppement, ou certains dentre eux, font entendre des voix discordantes et
sont susceptibles de bloquer un processus de ngociations qui ignorerait
leurs proccupations. Ladhsion de la Chine lOMC ne peut que renfor-
cer trs substantiellement cette mutation de lconomie politique des ngo-
ciations internationales.
(28) Voir Tubiana (2001).
30
Ce changement qualitatif est le rsultat naturel de la participation accrue
des pays en dveloppement au commerce international. Au cours des
annes quatre-vingt et quatre-vingt-dix, un grand nombre dentre eux ont
libralis leurs changes extrieurs, soit de manire unilatrale, soit la
suite des ngociations de lUruguay Round. Ils ont trs sensiblement accru
leur participation au commerce mondial (graphique 3). linsistance des
pays industrialiss, ils ont loccasion de ces ngociations souscrit des
rgles plus strictes, par exemple en matire de proprit intellectuelle ou
douverture aux investissements, dont ils ont progressivement mesur les
implications. Il ntait que naturel quils se fassent entendre davantage au
moment de fixer les priorits.
3. Part des pays mergents et des pays en dveloppement
dans les exportations mondiales de produits manufacturs,
1970-1999
30 %
25 %
20 %
15 %
10 %
5 %
0 %
1970 1974
Autres PVD
Total
mergents
1978 1982 1986 1990 1994 1998
Source : CEPII-Chelem.
cela sajoute un facteur politique. Pendant la Guerre froide, la sensi-
bilit des pays en dveloppement seffaait devant limpratif de la cohsion
de lalliance occidentale. Linterdpendance conomique internationale
reposait sur un socle politique qui en limitait la gographie. La fin de la
Guerre froide a libr la gographie, et amne les pays industrialiss
devoir mieux partager leur vision, alors mme quils se heurtent toujours
la difficult den dfinir les lignes communes.
Il serait cependant erron de considrer que les ngociations commer-
ciales multilatrales mettent en jeu deux coalitions cohrentes, lune entre
les pays industrialiss, lautre entre les pays en dveloppement. Le retour
du clivage Nord-Sud se fait de faon beaucoup plus subtile. Il ny a pas de
groupe des pays du Sud : certains prnent lengagement et souhaitent sin-
31
tgrer pleinement dans les circuits dchange internationaux ; dautres
revendiquent lexception et contestent la suprmatie de fait des thses des
pays riches dans les ngociations. Tous cependant, et cest l leur premier
point de convergence, demandent que les pays dvelopps tiennent srieu-
sement leurs engagements. Les pays industrialiss sont eux-mmes diviss.
En particulier, la runion de Seattle a mis en vidence linsuffisance du lea-
dership au niveau international, cest--dire de lassociation, rare, entre la
clart de lobjectif poursuivi, la capacit dimprimer le mouvement, et le
savoir-faire en matire de ngociations.
Or le leadership ne peut tre aujourdhui que collectif. Nul nest prt
accepter sans discussion les options avances par quelque pays que ce soit,
y compris le plus puissant. Les relations transatlantiques apparaissent ce
titre tout fait centrales. Elles ne peuvent suffire entretenir la dynamique
de gouvernance, mais elles en sont une composante indispensable.
Cependant, comme le montre Patrick Allard (2002) dans sa contribution,
elles sont le sige de multiples tensions, peu compatibles avec lmergence
dune action commune en faveur de la gouvernance mondiale :
idologiques, tout dabord, renforces par la victoire de George Bush
et des Rpublicains. La taille et la puissance des tats-Unis, la confiance
trs rpandue dans les mcanismes du march, rendent le thme de la gou-
vernance globale peu sduisant pour une bonne partie de llite amricaine,
notamment celle qui est proche du pouvoir actuel ;
politiques, galement. Pour de nombreux pays, lun des avantages
dune gouvernance globale multilatrale tient la protection quelle pro-
cure face au risque dunilatralisme des plus puissants avantage qui peut
contrebalancer linconvnient que reprsente la rduction du champ de la
souverainet qui accompagne les engagements multilatraux. videmment,
pour les tats-Unis, cest linverse ; ils sont amens tre davantage atten-
tifs aux atteintes la souverainet nationale et moins sensibles aux contre-
parties quils y trouvent, ou, en tout cas, beaucoup plus exigeants sur ces
contreparties. Selon lexpression de Richard Haas, sous-secrtaire dtat de
ladministration Bush, celle-ci ne serait adepte que dun multilatralisme
la carte ;
tactiques, enfin, en lien avec les prcdentes. Alors que lUnion euro-
penne se montre plus sensible larchitecture de la mondialisation, les
tats-Unis se proccupent davantage des rsultats tangibles que les ngo-
ciations multilatrales sont susceptibles de procurer aux groupes dintrt
amricains les plus actifs : exportateurs, fermiers, syndicats. Do les pres-
sions fortes sur la libralisation de lagriculture, pierre dachoppement tra-
ditionnelle des ngociations commerciales et source permanente de
tensions transatlantiques.
ces remarques gnrales, il convient dajouter quen France, de
longue date, les gouvernants ont assez systmatiquement pris une posture
de dfense des intrts des producteurs nationaux (agricoles notamment)
32
concurrencs par les importations, et de rsistance aux projets de librali-
sation de nos partenaires (amricains notamment). Cette vision troite et
biaise de lintrt national, que relaye lexpression des seuls intrts de
ceux que louverture affecte ngativement (alors que les gagnants poten-
tiels, notamment les exportateurs, ne sexpriment gure), a accoutum
lopinion envisager tout cycle de ngociation commerciale comme une
menace. Le fonctionnement et le rle de lOMC sont par ailleurs trs mal
connus, et font lobjet de contresens avrs : alors que sa cration a t vou-
lue par les Europens qui souhaitaient par l contrebalancer le risque duni-
latralisme amricain, elle est souvent perue comme une machine de
guerre contre les intrts des tats europens.
2.3. La monte des contestations
La monte en puissance de la contestation de la mondialisation, partir
de la mobilisation, en 1998, contre la ngociation AMI, est certainement
lun des phnomnes marquants de lactualit internationale
(29)
. On peut
linterprter comme le pendant des difficults rencontres par laction col-
lective au niveau international.
Il serait bien entendu excessif de lui attribuer les checs de la ngocia-
tion. La contestation a certes rendu la tche plus difficile des gouvernants
engags dans des discussions dlicates ; mais sa lgitimit sest prcisment
nourrie de lincapacit de ceux-ci trouver les rponses aux nouveaux pro-
blmes soulevs par la mondialisation. Les mouvements dopposition ont
pu trouver un nouveau souffle, puisquen face, aucun rsultat concret ne
venait affaiblir la porte de leur critique.
Limplication contestataire dans les circuits de la gouvernance mondiale
de divers groupes et organisations non gouvernementales (ONG) nest pas
un phnomne nouveau
(30)
. Elle a jou un rle visible et important dans
quelques domaines essentiels, quil sagisse de la lutte pour labolition de
lesclavage au XIX
e
sicle, de laide humanitaire (avec, notamment, la cra-
tion en 1863 de la Croix Rouge), du respect des droits de lhomme, de la
protection de lenvironnement, de la lutte pour lgalit des femmes, de la
dcolonisation ou des relations Nord-Sud. Quant la solidarit internatio-
nale des socits civiles, on en trouve une premire et importante expres-
sion avec le mouvement ouvrier au milieu du XIX
e
sicle et avec
linternationalisation des mouvements de travailleurs travers les
Internationales, en rponse la rvolution industrielle.
Cependant, les mouvements sociaux rcents semblent initier une phase
nouvelle dintervention des socits civiles. Trois traits essentiels prsagent
en effet dune rupture : une internationalisation plus authentique de la
(29) Cette section sappuie sur Jacquet (2001)
(30) Pour une analyse dtaille, voir OBrien et al. (2000), Keck et Sikkink (1999)
et Charnovitz (1997).
33
contestation, une solidarit inter-thmatique nouvelle, qui se traduit par
une trs grande diversit de participants et dobjectifs ainsi quune multipli-
cation des expressions des acteurs de la socit civile ; enfin, une tendance
la radicalisation des modes daction.
2.3.1. Une internationalisation plus authentique
Au XIX
e
sicle et au dbut du XX
e
sicle, lidentit nationale restait un
facteur structurant des mouvements sociaux internationaux
(31)
, mme si les
partis et les syndicats dfendant les intrts du travail se sont organiss ds
leur origine sur une base internationale. La dfense de valeurs communes
par exemple sur des questions comme le droit du travail ou la dure du tra-
vail, dbouchait pour lessentiel sur des revendications et des luttes sexer-
ant dans le cadre national. Dans la plupart des cas, aujourdhui, le souci
nest plus seulement de sappuyer sur la solidarit internationale pour
mieux organiser la dfense dintrts et accrotre la pression sur les gouver-
nements nationaux, mais dinfluencer les dcisions internationales ou dor-
ganiser un contre-pouvoir social en face des institutions de gestion de
laction commune internationale.
Cette structuration internationale des mouvements sociaux apparat
comme une consquence de la mondialisation. Drglementation et priva-
tisation ont dplac la frontire du pouvoir entre public et priv.
Laccroissement des interdpendances la translat de ltat-nation vers les
institutions multilatrales. ce glissement de pouvoir rpond une certaine
forme de mobilisation sociale transnationale. La contestation prend pour
cible les organisations multilatrales parce quelles sont la fois perues
comme des lieux dlaboration des normes libre-change pour lOMC,
consensus de Washington sur les bonnes politiques conomiques pour
les organisations de Bretton Woods
(32)
et parce que sy prennent des dci-
sions qui affectent directement les conomies et les socits nationales.
Cette attitude rpond logiquement celle des gouvernements, qui se gar-
dent gnralement dassumer la responsabilit de dcisions impopulaires et
prfrent sen dfausser sur les organisations internationales.
La critique porte ainsi sur la faon dont la gouvernance globale est mise
en uvre par les gouvernements et les institutions. Elle touche au fond et
la forme : gouvernements et institutions internationales sont accuss de
(31) Voir linterview dEdgar Morin, Libration, 5 fvrier 2000, p. 26.
(32) Lexpression consensus de Washington a t introduite par John
Williamson en 1990 propos de lAmrique latine pour dsigner un ensemble de
prceptes de politique conomique communs la plupart des conomistes du dve-
loppement, et sur lesquels les institutions internationales bases Washington
(Banque mondiale, FMI, Banque interamricaine de dveloppement) pouvaient
sentendre. Dans le dbat public, il en est venu dsigner des politiques no-lib-
rales inspires par ce que George Soros a appel le fondamentalisme du march
et imposes de lextrieur par les institutions internationales. Voir Williamson
(1999).
34
polarisation excessive sur le commerce et les sujets connexes, alors que les
opinions publiques se montrent sensibles dautres dimensions de la mon-
dialisation (protection de lenvironnement, diversit culturelle, diffrences
de normes sociales, blanchiment de largent, scurit alimentaire, etc. ) ; les
modalits actuelles de gouvernance sont mises en cause en raison dun dfi-
cit du politique au niveau mondial qui, en vertu de dlgations techniques
insuffisamment contrles, laisse la bride sur le cou des institutions tech-
nocratiques.
Ce reproche est-il fond ? Pour une large part, certainement. Une fois
cres par dlgation des tats membres, et mme si elles restent largement
leur instrument, les organisations multilatrales acquirent en effet une vie
propre. Quel que soit le degr de prcision de la dlgation, elles doivent
faire face beaucoup dimprvu, et leur culture institutionnelle se forme
davantage par la raction lala que par limpulsion politique provenant
des tats membres. Ds lors, le primtre efficace de laction citoyenne
dborde en partie celui de ltat nation.
Les mouvements sociaux sont par ailleurs incits sorganiser davantage
lchelon global par lmergence denjeux mondiaux, quil sagisse denvi-
ronnement et de dveloppement durable, de lutte contre la criminalit
internationale ou le blanchiment, de justice internationale, de stabilit
montaire et financire, etc. Ils trouvent auprs des organisations interna-
tionales existantes un accs linformation, et une occasion de fdrer les
oppositions. En outre, le dveloppement des technologies de linformation
et de la communication a considrablement rduit les cots de transaction
et de communication lis toute organisation transnationale
(33)
, notam-
ment avec lInternet, outil de communication puissant, dnationalis, non
rserv aux lites et susceptible de cimenter la socit civile autour de pro-
jets politiques transnationaux.
Cela tant, cette solidarit internationale reste partielle ; de faon pr-
occupante, elle participe, ct dautres facteurs, dun renouveau des ten-
sions Nord-Sud. En effet, les socits civiles des pays industrialiss
dominent largement le mouvement de contestation, et dfendent des
valeurs, par exemple en matire de droits sociaux ou de protection de len-
vironnement qui sont souvent rejetes par les socits des pays en dvelop-
pement, et qui requirent par ailleurs de la part des socits riches un effort
de cohrence entre ces valeurs et lobjectif souvent affirm de contribuer au
dveloppement des pays pauvres. Certes, des mouvements issus des soci-
ts civiles des pays en dveloppement militent contre la mondialisation
librale , dans la mesure o elle leur semble impose par les pays riches,
notamment les tats-Unis. Mais la formation dun vritable mouvement
social international ncessiterait daplanir ces divergences fondamentales.
(33) Voir ce sujet Sassen (2001).
35
2.3.2. Une solidarit inter-thmatique ambigu
La solidarit internationale est aussi devenue inter-thmatique. Ce qui
est nouveau, en effet, dans les mouvements rcents, est la concidence tem-
porelle des actions internationales, la conscience que toutes ont trait lor-
ganisation de la mondialisation, et lmergence dune solidarit dans
laction au-del des frontires thmatiques. Ainsi, le mouvement de contes-
tation rassemble aussi bien tiers-mondistes et anti-capitalistes unis contre le
pouvoir des multinationales et la poursuite de la libralisation, que dfen-
seurs de lenvironnement et des droits de lhomme, partisans dune limita-
tion des mouvements de capitaux, avocats dune remise de la dette des pays
pauvres, etc. Cette solidarit inter-thmatique offre aux contestations une
cible de plus en plus gnrale et globale : les thmes seffacent presque pour
faire place un facteur commun jouant le rle de catalyseur qui sincarne
dans la contestation de la gouvernance librale de la mondialisation. Toute
runion internationale devient une cible potentielle, une occasion de ras-
semblement et de construction de ce mouvement.
La contrepartie, cependant, est que les mouvements peinent dfinir ce
que pourrait tre un projet commun. La diversit des participants et des
thmes contribue faire poids et donner de la visibilit au mouvement,
mais rend aussi laction collective plus difficile, moins lisible et moins lgi-
time : qui pourrait parler au nom de qui et pour quoi dire ? Internet ne
rsout pas le problme de la coordination sur la substance, ni celle de la
reprsentation collective
(34)
.
2.3.3. Une radicalisation des modes daction
Cest jusqu prsent le mot dordre contestataire plutt que la logique
revendicative qui a ciment le mouvement. Cest lune des raisons pour les-
quelles il a naturellement volu vers une plus grande radicalisation. Cette
radicalisation sappuie sur la conjonction dun terrain favorable celui des
cots dajustement parfois considrables quimplique la mondialisation, et
des cibles identifiables et visibles que reprsentent les multinationales et les
organisations multilatrales.
Ce mouvement a immdiatement suscit linquitude, face la compli-
cation quil reprsentait dans lapproche traditionnelle des ngociations
multilatrales, face aussi aux phnomnes de violence, que les participants
ont du mal grer, et lgard de laquelle ils ont en fait une position ambi-
gu : la plupart la rejettent, mais cest en partie du fait des dbordements
violents que le mouvement fait parler de lui. Tout lenjeu est donc, pour ses
animateurs, de consolider limage dun mouvement fondamentalement non
(34) Voir Klein (2000).
36
violent, tout en exploitant la mdiatisation laquelle conduit, prcisment,
la violence
(35)
.
Au-del de ce problme, les organisations non gouvernementales qui
animent ce mouvement social noffrent par elles-mmes aucune garantie de
dmocratisation de la mondialisation. En adoptant une attitude dopposi-
tion systmatique, certaines dentre elles peuvent en fait nuire la partici-
pation de tous les courants des socits civiles et accrotre la confusion du
dbat. Certaines peuvent aussi faire le jeu dintrts privs plus ou moins
dissimuls. Il ne faut donc pas accrditer sans prcautions le mythe de la
socit civile globale.
3. La ncessit dun rexamen
Quels sont les problmes de gouvernance qui sous-tendent les difficults
que nous venons dexposer ? Certains relvent, bien sr, de laction de telle
ou telle organisation, derreurs et de dysfonctionnements internes que lon
peut mettre en avant dans chacun des domaines de lintgration internatio-
nale. Il est ainsi loisible de critiquer le Fonds montaire international pour
son incapacit prvenir les crises financires ou pour la mise en uvre de
sa conditionnalit. On peut aussi sen prendre aux priorits de la Banque
mondiale ou ses processus dcisionnels. De manire analogue, il peut tre
reproch la ngociation commerciale de produire des rsultats dsquili-
brs, ou aux groupes spciaux (panels) que lOMC met en place pour juger
des diffrends commerciaux de ne pas prendre suffisamment en compte
toutes les dimensions des questions qui leur sont soumises. Notre rapport,
cependant, part de lhypothse que les difficults de la mondialisation ne
sont pas rductibles des erreurs ou des dfaillances sectorielles, mais ren-
voient des enjeux de principes et darchitecture densemble.
Pour examiner ces difficults, nous privilgions ici trois critres clas-
siques, qui sont lefficacit, lquit, et la responsabilit dmocratique
(accountability). Nous relions ensuite lanalyse qui peut tre faite dans cha-
cune de ces dimensions une question plus gnrale de lgitimit. Celle-ci
peut-tre analyse suivant deux dimensions complmentaires : la lgitimit
par les rsultats (ou output legitimacy), qui en est quelque sorte une condi-
tion ex post ; et la lgitimit par les procdures (qui correspond linput
legitimacy dans la littrature anglo-saxonne), qui en est une forme plutt
ex ante.
(35) Par exemple, les reprsentants dATTAC condamnent fermement la violence.
Cela na pas empch lorganisation, dans un de ses bulletins hebdomadaires, de
saluer la victoire qua reprsente lannulation de la confrence sur le dvelop-
pement de la Banque mondiale (dite confrence ABCDE ) qui devait se tenir
Barcelone en juin 2001 et a t annule par crainte, prcisment, de dbordements
violents (Attac info 238 du 22/05/01, disponible www.attac.org).
37
3.1. Efficacit
Laction des institutions multilatrales est dabord critique parce
quelle ne convainc pas ; les critiques de laction du FMI en matire tant de
gestion que de prvention de crises en tmoignent, notamment suite aux
crises asiatique, russe et argentine, ou plus gnralement la succession,
dans les deux dernires dcennies, de graves crises financires. De mme, la
Banque mondiale nest pas parvenue tirer de la pauvret un grand
nombre de pays en dveloppement qui font figure dexclus, ce qui met en
doute lefficacit de laide telle quelle est pratique, et joue un rle dter-
minant dans lessoufflement trs perceptible de leffort daide publique.
la libralisation commerciale, il est reproch de ne pas tenir ses promesses,
alors que le lancement ou la conclusion des rcents rounds ont t accom-
pagns par la publication dvaluations trs engageantes de leurs effets sur
le bien-tre. Plus gnralement, le fait que la mondialisation ne garantisse
pas la croissance nourrit des critiques sur le lien entre ouverture commer-
ciale et financire, dveloppement et rduction de la pauvret. Enfin len-
vironnement, la sant ou lducation continuent de faire figure de parents
pauvres de laction collective internationale.
Cependant, la notion mme de rsultats est sujette caution.
quelle aune convient-il den juger ? La critique par lefficacit suppose
connue, au moins de faon implicite, une fonction objectif globale per-
mettant de juger des tats obtenus par rapport un ensemble dobjectifs, et
en tenant compte des contraintes. Le plus souvent, cette dmarche est
absente et les actions sont juges dans labsolu, par rapport une situation
idalise. La critique est alors beaucoup trop restrictive, la fois dans lho-
rizon temporel quelle retient et dans loubli des alternatives. Par exemple,
la critique de la gestion, par le FMI, de crises financires comme la crise
asiatique de 1997 nglige souvent les cots irrductibles quentrane un tel
choc sur lconomie, cots qui ne relvent pas de laction de linstitution
multilatrale : grer une crise ne signifie pas en effacer les effets. La dnon-
ciation du sous-dveloppement omet de faire le partage des responsabilits
entre gouvernements nationaux et institutions multilatrales, et les rquisi-
toires contre la mondialisation librale dvaluer les effets nfastes des
manquements aux engagements de libralisation des changes. Plus gn-
ralement, beaucoup de critiques des institutions multilatrales oublient de
poser la question de ce qui se serait pass si ces institutions navaient pas t
mises en place.
Laction des institutions et de la communaut internationale est en outre
le plus souvent apprcie au regard dobjectifs gnraux quaucune institu-
tion en particulier na les moyens datteindre. En dautres termes, le sys-
tme multilatral fait lobjet dune critique globale de mme nature que
celle qui est adresse un gouvernement, alors que prcisment il nen est
pas un. Il lui est par exemple reproch de ne pas arbitrer comme il serait
souhaitable entre efficacit et quit, entre court terme et long terme, ou
entre environnement et croissance, alors quaucune instance internationale
38
na de lgitimit politique pour rendre ces arbitrages. La critique a raison de
souligner que des choix sont, de fait, oprs, en particulier parce quils sont
inscrits dans la dfinition des missions confies aux institutions et dans lar-
chitecture du systme densemble. Cela ne veut pas dire quaucune institu-
tion en particulier puisse en tre rendue responsable.
Le critre de lefficacit amne donc mieux dfinir laune laquelle
seront juges les actions des institutions multilatrales, ce qui renvoie en
partie au dbat sur leur mission, et plus gnralement llaboration des
objectifs de laction multilatrale et au dispositif institutionnel qui la met en
uvre. Deux problmes se trouvent alors poss : celui des finalits de lac-
tion collective internationale, et celui de lincompltude et du dsquilibre
de larchitecture institutionnelle.
3.1.1. La crise des finalits
Pendant des dcennies, aprs la Seconde Guerre mondiale, les finalits
de la politique conomique internationale des pays industrialiss ont paru
bien tablies : il sagissait de promouvoir la croissance et le plein emploi par
des politiques conomiques actives ; en matire commerciale, douvrir pro-
gressivement les conomies dans un cadre multilatral ; en matire finan-
cire, dassurer la stabilit des changes, et dans ce but de surveiller les
politiques macroconomiques pour viter les drapages et les crises ; en
matire de dveloppement, dapporter des ressources publiques aux pays
pauvres afin de leur permettre de financer leurs investissements.
En amont de toute logique conomique, le principe sous-jacent cette
orientation tait le modle kantien de la paix par linterdpendance. Les
leons de la guerre et des annes trente amenaient la collectivit des tats-
nations limiter le potentiel de prdation de chacun en croisant ses intrts
avec ceux des autres. En matire commerciale, la thorie noclassique
concluait loptimum du libre-change, soutenant ainsi la dynamique dou-
verture par un message thorique simple et fort quant lobjectif de long
terme. Avec lmergence de la Guerre froide entre lEst et lOuest, cette
approche sest renforce, la libralisation mutuelle agissant alors comme le
ciment dune cohsion renforcer entre membres de lAlliance atlantique.
Au niveau national, le dveloppement de ltat-providence a permis de
maintenir la cohsion sociale et ladhsion un systme commercial multi-
latral ouvert
(36)
.
Au fur et mesure de la construction institutionnelle et des annes de
prosprit qui ont marqu les dcennies de laprs-guerre, on en est cepen-
dant venu perdre de vue le rle que ce contexte historique et politique
avait jou dans lmergence dun systme conomique multilatral ouvert.
Les mots dordre de libre-change et de libralisation financire ont t
(36) Cest ce que J.G. Ruggie a appel le rgime dembedded liberalism.
39
dtachs de ce contexte pour cristalliser une sorte dutopie conomique
fondant la vision de la coopration internationale.
Ces objectifs avaient certes de quoi sduire. Aprs la Seconde Guerre
mondiale et la dcennie protectionniste des annes trente, les changes
commerciaux internationaux taient handicaps par dinnombrables bar-
rires aux changes. Les cots associs cette situation, en termes deffica-
cit conomique mais aussi de stabilit politique, taient lanalyse
vidents, et le mot dordre de libralisation en tait dautant plus mobilisa-
teur. Les bnfices attendre dune ouverture aux changes paraissaient
suffisamment gnraliss et importants pour que les cots dajustement,
invitables, puissent tre grs et absorbs sur le plan social et politique.
Les succs de la libralisation commerciale, travers les diffrents cycles
de ngociation multilatrale, ont videmment profondment modifi ce
contexte. Entre les pays industrialiss, peu de barrires traditionnelles subsis-
tent, au-del des quelques pics tarifaires quil reste dmanteler, de quelques
secteurs sensibles, comme le textile, et de lagriculture, qui fait figure de bas-
tion de la protection. De ce fait, lconomie politique de la libralisation com-
merciale a profondment volu, dans deux directions simultanes.
Premirement, la dimension Nord-Sud prend, comme nous lavons dj
soulign, une place dornavant centrale : le commerce Nord-Nord tant lar-
gement libralis, ce sont les barrires aux changes encore maintenues par
les pays en dveloppement ou lgard de leurs exportations qui sont sous
les projecteurs. Lanalyse conomique suggre que ces pays ont beaucoup
gagner de la libralisation, et depuis les annes quatre-vingt, de nombreux
tats, notamment latino-amricains, ont fait unilatralement mouvement
dans le sens de louverture aux changes.
La finalit, cependant, nest pas le libre-change, mais le dveloppe-
ment
(37)
. Les mesures douverture trouvent leurs limites dans les cots
dajustement quil faut grer (et qui temprent lenthousiasme pour les stra-
tgies douverture unilatrale). En ces matires, les objectifs de ngociation
ne doivent pas tre fixs en fonction des seuls intrts des entreprises des
pays industrialiss, qui cherchent dvelopper leurs marchs. Les gains
conomiques associs pour les pays industriels sont modestes, leur perspec-
tive stratgique doit plutt consister crer les conditions dune ouverture
soutenable des pays en dveloppement. Il en va de mme de louverture
financire : les bnfices de la mobilit du capital pour les pays en dvelop-
pement, qui sont rels, nimpliquent pas que leurs intrts concident en
tout avec ceux de Wall Street.
Deuximement, la ngociation a doublement chang de nature, en por-
tant dune part sur les mesures de protection non tarifaires, et dautre part
sur de nouveaux secteurs, comme les services, dans lesquels lintervention
publique est gnralise et multiforme. De ce fait, cest un ensemble beau-
(37) Voir sur ce point Rodrik (2001a).
40
coup plus large de politiques publiques qui fait dornavant lobjet de ngo-
ciations commerciales multilatrales. Lobjectif de libre-change nest plus
lobjectif pertinent : ce quil sagit de ngocier, cest la nature des politiques
publiques, dans des domaines o les dfaillances de march impliquent de se
proccuper des modes de rgulation, et entre des pays dont les prfrences
collectives sont diffrentes et se traduisent par des cultures rglementaires
trs loignes les unes des autres. Ngocier la libralisation aboutit dman-
teler des mesures existantes pour les remplacer par dautres, moins discrimi-
natoires et plus efficaces, mais au service des mmes objectifs.
Mme en ce qui concerne les politiques commerciales traditionnelles, les
avances de la thorie du commerce international, partir des annes
soixante-dix, amnent relativiser le message sur le caractre optimal du
libre change. En particulier, lexistence de rendements dchelle croissants
a conduit les conomistes, derrire Paul Krugman, dvelopper de nou-
veaux modles de concurrence imparfaite, dans lesquels lintervention
publique est efficace et o des politiques commerciales non libre-changistes
peuvent reprsenter, sur un plan purement thorique, un optimum cono-
mique. Ces arguments thoriques doivent tre manis avec prcaution :
comme le dit le mme Krugman (1987), le libre-change reste empirique-
ment un objectif robuste. Mais ils indiquent bien la complexit de lcono-
mie politique de la libralisation.
Au-del de ces arguments defficacit, le message des institutions inter-
nationales et de nombreux conomistes du commerce international sur les
vertus du libre-change parat aujourdhui simpliste et peu convaincant.
Trop souvent, de faon implicite ou explicite, la libralisation commerciale
est prsente comme une condition ncessaire et suffisante du dveloppe-
ment. De mme, les arguments de vente de la libralisation, qui sap-
puient gnralement sur une valuation des gains de lchange, manquent
singulirement de crdibilit. Le message est en effet incomplet. Lide que
les bnfices lemportent sur les cots suppose que les uns et les autres peu-
vent non seulement tre quantifis, mais aussi agrgs. Or, ceux qui sup-
portent les cots ne sont pas ncessairement ceux qui engrangent les
bnfices. En labsence de transferts forfaitaires, comparer cots et bn-
fices ncessite une chelle de comparaison et dagrgation des niveaux de
bien-tre des individus. La libralisation fait des gagnants et des perdants,
et pose donc un problme de lgitimit dmocratique et dquit auquel il
appartient chaque socit de faire face. L encore, lhtrognit des
prfrences collectives nationales entrane dimportantes diffrences dans
les rponses apportes par chaque socit ce problme de rpartition. Un
message crdible sur la libralisation doit donc tre plus prcis, et parler des
cots, de leur rpartition, et de leur gestion, autant que des bnfices
(38)
.
En tout tat de cause, il faut concevoir la libralisation comme un moyen,
(38) Voir sur ce point lautocritique dun conomiste du commerce international
comme Andr Sapir (2000).
vers davantage de croissance, de dveloppement et de prosprit, vers une
rduction de la pauvret, et non comme une fin en soi. Le choix douvrir,
Doha, un nouveau cycle de ngociations multilatrales appel cycle du
dveloppement sinspire de cette ide et oblige lui donner une traduc-
tion concrte.
Ce rexamen est impratif si les partisans de louverture commerciale, et
plus gnralement de lefficacit conomique, veulent trouver un langage
commun avec ceux qui les contestent. Ravi Kanbur (2001) a rcemment
rsum la nature des dsaccords sur les politiques conomiques interna-
tionales
(39)
: ceux-ci se concentrent selon lui sur les questions dagrgation,
dhorizon temporel et de fonctionnement des marchs. La grille sapplique
parfaitement bien au dbat entre avocats de la libralisation commerciale
ou financire et opposants celle-ci : les premiers insistent sur les gains glo-
baux de louverture aux changes, et ngligent la rpartition des gains et des
cots sur laquelle les seconds se concentrent ; les premiers visent un horizon
de moyen terme (cinq dix ans) et ngligent tant le trs court terme que le
trs long terme, les seconds mettent laccent sur les cots dajustement tem-
poraires (en particulier en ce qui concerne les populations pauvres ou fra-
giles, ce qui rejoint le point prcdent) ou sur les effets de long terme,
notamment environnementaux, dun dveloppement capitaliste ; enfin les
premiers supposent gnralement que les marchs sont suffisamment
concurrentiels pour que les enseignements classiques de la thorie sappli-
quent, tandis que les seconds soulignent leurs imperfections et, dans ce
cadre, les effets pervers dune libralisation engage sans mesures daccom-
pagnement appropries. Lintrt de cette analyse est quelle suggre que
les dsaccords ne tiennent pas ncessairement aux finalits ni mme aux
modles conomiques, mais des angles dattaque diffrents dont aucun
nest a priori illgitime. Elle confirme la ncessit dun aggiornamento doc-
trinal et offre une piste pour structurer un dialogue sur les politiques co-
nomiques, commerciales ou financires.
3.1.2. Une architecture internationale incomplte et dsquilibre
Mais lefficacit de laction multilatrale ne se rduit pas celle de cha-
cune des institutions. La fonction objectif appelle un raisonnement dqui-
libre gnral. Il ne suffit pas que les rsultats dune action spcifique
paraissent satisfaisants, il faut aussi que les rsultats globaux de laction col-
lective internationale le soient, cest--dire que les ressources ncessaire-
ment limites dpenses dans le cadre multilatral soient employes bon
escient. Par exemple, mme si une ouverture plus grande des conomies pro-
duit des rsultats positifs, elle peut souffrir dun problme de lgitimit glo-
41
(39) Kanbur tait directeur du Rapport sur le dveloppement dans le monde 2001
de la Banque mondiale, dont le thme tait la pauvret. En dsaccord avec son ins-
titution sur lorientation du rapport, il a dmissionn en mai 2000. Bien que centres
sur le thme de la pauvret, ses remarques ont une porte beaucoup plus gnrale.
42
bale ds lors que les gouvernements ne parviennent pas organiser laction
collective dans dautres domaines jugs importants, comme lenvironne-
ment, la lutte contre la criminalit et le blanchiment, les droits sociaux, etc.
Or, face aux difficults, aux crises, et lapparition de nouveaux besoins,
le systme de gouvernance ragit dans la continuit institutionnelle : il
sadapte et ne se rforme pas. Chaque institution rpond aux enjeux mer-
gents sur les questions qui relvent de son mandat. LOMC prend en
compte, dans ses principes et par la jurisprudence, les nouveaux sujets com-
merciaux, le FMI modifie ses instruments de rponse aux crises financires,
la Banque mondiale sempare de sujets inexplors, lOrganisation mondiale
de la sant (OMS) plaide pour linvestissement dans la sant. Cette capacit
de raction qui est bien souvent suprieure celle des administrations
nationales est salutaire, mais linertie institutionnelle limite ltendue des
rponses aux enjeux de la gouvernance. Comme le dit Charles Wyplosz
(2002) dans sa contribution, lconomie est en avance sur les institutions .
Mais la mondialisation, cest aussi linterpntration croissante entre dif-
frents domaines que larchitecture de Bretton Woods avait rpartis entre
les grandes institutions multilatrales. Par exemple, les programmes du FMI
affectent ncessairement les conditions de vie et la pauvret, amenant le
FMI sy intresser davantage ; mais cest a priori le mandat de la Banque
mondiale. Ou encore, les diffrences de traitement social des travailleurs
peuvent entraner des distorsions de concurrence et conduire des conflits
commerciaux ; lOMC est donc soumise des pressions pour intgrer une
discussion sur les normes sociales ; mais cest au sein de lOrganisation
internationale du travail (OIT) que ces normes sont discutes et tablies.
Chaque institution spcialise, par dfinition, est incomplte, et doit de plus
en plus largir son champ dintrt et dinterventions dautres sujets. Cela
fait apparatre un double problme : celui de la coordination entre institu-
tions multilatrales existantes, dune part (par exemple, FMI et Banque
mondiale, OMC et OMS, OMC et OIT, OMC et Institutions de Bretton
Woods, etc. ) dune part ; et celui des institutions manquantes (ou existantes
mais trop faibles), dautre part, qui amne reporter le poids des sujets
insuffisamment institutionnaliss sur les institutions existantes (par
exemple, lenvironnement lOMC).
Comme le montre la contribution de Thomas Boisson (2002), lune des
caractristiques marquantes du rgime actuel de gouvernance est en effet le
trs grand dsquilibre entre institutions. ct de secteurs dots dinsti-
tutions fortes, qui sappuient sur une base juridique solide, bnficient dun
support institutionnel constitu, jouissent dune relle capacit dcision-
nelle, et/ou disposent de moyens financiers importants, les secteurs faibles
sont caractriss par lhtrognit du droit, le manque dautorit des ins-
titutions, la pnurie de moyens financiers (Tableau 1). Qui plus est, les
normes juridiques relatives chacun de ces domaines nont pas le mme
poids et quand des difficults de frontire apparaissent, les normes des sec-
teurs forts tendent lemporter sur celles des secteurs faibles .
43
1. Organisation et moyens des institutions multilatrales
Secteur
Rgles Support Moyens Moyens
(institution,
de vote institutionnel juridiques financiers
cration)
Commerce
(GATT, 1947 +
OMC, 1994)
Monnaie et stabi-
lit financire
(FMI, 1944 + BRI,
1930)
Financement du
dveloppement
(Banque mon-
diale, 1944)
Environnement
(PNUE, 1972)
Sant (OMS,
1946)
Travail (OIT,
1919)
Faibles
Importants
Potentielle-
ment importants
via les banques
centrales
Importants
Faibles
Limits
Faibles
1 pays, 1 voix,
majorit simple
ou qualifie pour
lapplication des
traits, en pra-
tique consensus
FMI : circonscrip-
tions et votes pon-
drs, majorit
simple ou quali-
fie, en pratique
consensus
BRI : vote
pondrs
Comme FMI
En principe cir-
conscriptions go-
graphiques, en
pratique relve
des Nations Unies
AG : 1 pays,
1 voix. CA : 1 per-
sonne, 1 voix
Parit gouverne-
ments /
employeurs +
employs. AG :
1 pays, 1 voix.
CA : siges per-
manents pour les
grands pays
Faible
FMI : forte coh-
rence de linstitu-
tion
BRI : important
via les banques
centrales
Fort
Faible et clat
Moyens significa-
tifs, mais forte
dcentralisation
Faible
Pouvoir arbitral
de rglement des
diffrends (ORD)
FMI : pouvoir de
normalisation
limit (dfinition
de standards sta-
tistiques)
BRI : pouvoir de
normalisation
indirect
Quasi-
inexistants
Faibles
Importants
(normes sanitaires
dapplication
directe)
Faibles (mise en
uvre des normes
dpend du bon
vouloir des tats)
Source : Daprs Boisson (2002).
Ce dsquilibre est pour partie invitable : il ny a pas motif repro-
duire, au niveau global, larchitecture des dpartements ministriels natio-
naux alors que nexiste pas de gouvernement mondial et que la priorit est
de traiter les questions ayant une forte dimension internationale. Mais la
situation actuelle ne correspond pas la hirarchie des problmes dau-
44
jourdhui. Face la monte en puissance de proccupations globales
comme celle de lenvironnement, peu de gouvernements ont soutenu lide
dune organisation cohrente, ce qui a conduit crer une structure faible
un programme
(40)
au lieu dune agence et sans moyens, incapable den-
cadrer la dynamique des accords internationaux spcifiques. lvidence,
le maintien dune telle balkanisation ne permet aucune solution crdible en
matire de surveillance de rglements des conflits entre parties, ou mme
de production dune doctrine cohrente susceptible de peser dans le jeu
international. Il en va de mme, de faon plus criante, pour le ple social
dans ses diffrentes dimensions, tout particulirement dans le domaine de
la sant qui, du strict point de vue de la croissance et du dveloppement,
souffre dun sous-investissement marqu : selon un rapport rcent labor
linitiative de lOMS, accrotre linvestissement dans la sant publique
serait un moyen particulirement efficace de promouvoir la croissance
(Sachs, 2001b). Ce dsquilibre et cette carence sont parmi les motifs les
plus profonds de d-lgitimation de la gouvernance de la mondialisation
telle quelle est aujourdhui pratique.
Ces insuffisances ne sont pas simples corriger, parce quelles sont le
produit de choix implicites ou explicites effectus de longue date. Les ins-
titutions multilatrales se caractrisent de plus par une trs grande htro-
gnit : certaines relvent du systme des Nations Unies quelles ne
soient, comme le PNUE, un programme de lappareil onusien ou que,
comme lOMS et lOIT elles aient statut dinstitutions spcialises dotes
de leur propre systme de gouvernance dautres FMI et Banque mon-
diale du rgime des institutions de Bretton Woods, dautres comme la
Banque des rglements internationaux (BRI) ou lOMC dun statut spci-
fique. Capacits dcisionnelles, rgles de vote, pouvoir juridique, moyens
financiers : dans chaque domaine, les disparits sont frappantes (Boisson,
2002).
Laffaiblissement des institutions relevant le plus directement du sys-
tme des Nations Unies est en grande partie imputable aux carences et blo-
cages politiques de ce systme, mais il a t largement nourri par les
pressions rptes de ladministration amricaine. Il sest renforc avec
lextension des missions des institutions de Bretton Woods et notamment
de la Banque mondiale, qui en est venue occuper tous les terrains des
agences des Nations Unies, jusqu la recherche agronomique internatio-
nale. Ces agences nont eu pour tout remde que dintgrer progressive-
ment les volutions doctrinales de la Banque sans pouvoir contribuer un
dbat quilibr. Au total, lincompltude institutionnelle a permis de limi-
ter le risque de tensions et conflits dans un contexte politique peu propice
une gestion plus systmatique de linterdpendance.
(40) Le Programme des Nations Unies pour lenvironnement (PNUE).
45
3.2. quit
Le souci defficacit de laction rejoint le critre de lquit dans deux
domaines : si lon en croit les revendications portes par les mouvements de
contestation, la fonction objectif implicite, aussi bien pour le Nord que pour
le Sud, devrait laisser une place plus large au souci dquit ; et llabora-
tion elle-mme de la fonction objectif , autrement dit les dbats et pro-
cdures qui aboutissent la dfinition des missions et objectifs de laction
multilatrale, doit tre quitable, cest--dire ne pas privilgier les intrts
de quelques pays seulement (sa lgitimit pose aussi la question de son
caractre dmocratique, que nous abordons ci-dessous). Dans ces deux
domaines, lquit est en dfaut.
La mondialisation est dabord largement perue comme inqui-
table parce que, comme nous lavons rappel, elle donne aux pays qui
savent en tirer parti les moyens de senrichir, et accentue souvent le handi-
cap relatif des pays les plus pauvres, les plus instables ou les plus vuln-
rables. Or la diffrence des tats, ou de lUnion europenne, la
communaut internationale ne sest gure dote dune fonction redistribu-
tive. Laide au dveloppement remplit dans une certaine mesure cette
fonction, mais elle est davantage conue comme une rponse des
dfaillances du march des capitaux que comme une vritable redistribu-
tion du revenu (quand elle nobit pas simplement des objectifs gopoli-
tiques). En outre, quand elle prend la forme de crdits et non de transferts
sans contrepartie, elle peut contribuer elle-mme entretenir un cercle
vicieux de la pauvret.
La mondialisation est ensuite gre par des institutions multilatrales
dont les structures de gouvernance sont la plupart du temps, notamment en
ce qui concerne les plus puissantes dentre elles, domines par les pays
industrialiss dont les normes simposent aux autres. Cest certes souvent
une garantie defficacit dcisionnelle au moins en comparaison de
lAssemble gnrale des Nations Unies mais il demeure que dans les
ngociations multilatrales, les objectifs et intrts des pays en dveloppe-
ment sont insuffisamment prsents : il en a dj t question en matire
commerciale. Cela dit, la taille et la puissance constituent des sources irr-
ductibles dinquit. Lorgane de rglement des diffrends de lOMC pro-
tge certes les pays membres contre le non-respect des engagements par tel
ou tel partenaire. Mais la manire dune justice civile, il ne fait quautori-
ser des mesures de rtorsion, sans prendre lui-mme aucune sanction. Les
pays grands et riches, dont le march pse, ont de ce fait une capacit de dis-
suasion bien suprieure celle des pays petits et pauvres, dont le march
compte peu ou pas du tout, et qui se trouvent de ce fait incapables de faire
prvaloir leurs intrts par ce canal, mme bon droit.
Les procdures actuelles souffrent ainsi dimportants dsquilibres dans
la reprsentation des divers arguments dans les ngociations internatio-
nales. Ce problme renvoie plus gnralement la crise du modle des
46
clubs
(41)
, savoir la structuration du leadership de laction collective
entre une poigne de pays industrialiss (G7, voire tats-Unis seuls). Une
lite claire, souvent issue dun petit nombre de pays industrialiss, se
runit pour tablir les rgles globales. La construction europenne a elle-
mme rgulirement progress, et avec un certain succs, selon cette
logique des clubs, y compris en ce qui concerne la monnaie unique. Avec la
procdure des cooprations renforces, elle vient de se doter de la capacit
dy faire plus encore appel.
Au niveau international, quelques pays parmi les plus industrialiss for-
ment un club qui imprime la direction densemble et dicte en quelque sorte
lordre du jour en fixant les ambitions des ngociations internationales. Par
exemple, la Quad a jou un rle moteur considrable dans le processus de
ngociations commerciales multilatrales. Ou encore, lOCDE, qui est
essentiellement un club de pays dvelopps, a cherch ngocier lAMI,
tout en maintenant laccord ouvert aux pays en dveloppement qui souhai-
teraient sy associer. Le rsultat, que dnoncent un certain nombre de pays
en dveloppement, est que les ngociations multilatrales se font dans les
termes et sur des ordres du jour labors dans les pays industrialiss.
Sur le plan de laction collective, le recours des clubs de pays initiateurs
permet dorganiser le leadership indispensable la prise de dcision et
laction collective entre un grand nombre dacteurs. Ce modle est cepen-
dant contest, au nom de la transparence (il nest plus question de laisser les
non-spcialistes lcart des discussions sur des sujets dans lesquels les dci-
sions prises ont un impact sur lensemble des citoyens) mais aussi cause de
la division entre ceux qui font partie du club et les autres (les outsiders). Ces
derniers nont en effet quun choix binaire : soit se plier aux normes tablies
par le club et le rejoindre, soit rester en dehors. Ils nont donc pas voix au
chapitre pour orienter les lments fondamentaux du choix. Mme lorsque
lapproche fonctionne bien, cest--dire conduit, partir dun petit nombre
de pays prenant linitiative, un accord global, sa dynamique est discrimi-
natoire, et tend contraindre les outsiders renoncer certaines de leurs
prfrences collectives pour pouvoir faire partie du club. La cration dun
club peut donc permettre dimposer aux autres, de faon plus ou moins insi-
dieuse les prfrences de ses membres, surtout quand ce dernier est consti-
tu par les principales puissances de la plante.
Que le modle des clubs ait pu prosprer dans la seconde moiti du
XX
e
sicle en dpit de ces difficults tient en partie la structure politique
de la Guerre froide, et en partie au processus graduel dapprofondissement
de linterdpendance conomique internationale. Cette dernire na long-
temps vraiment concern quun petit nombre dacteurs, susceptibles de
sorganiser collectivement pour y rpondre, sans que les autres en soient
vraiment affects. Dune certaine faon, les problmes rencontrs par le
modle des clubs sont dus son succs : cest parce que la mondialisation
(41) Voir lanalyse de Keohane et Nye (2000)
concerne tous les tats et que les institutions multilatrales sont devenues
de plus en plus incontournables, utiles et puissantes que tous veulent faire
partie du club
(42)
.
La crise du modle des clubs prsente en fait deux caractristiques
contradictoires : dune part, ce modle est de moins en moins accept, car il
est jug de moins en moins lgitime ; mais, dautre part, la complexit des
processus de ngociations accrot son avantage en termes defficacit. tant
donn le nombre de parties prenantes, linnovation dcisionnelle ou insti-
tutionnelle prend rarement le chemin dune ngociation gnrale entre
lensemble des participants. Dans la pratique, il faut bien que certains
acteurs et certains pays sentendent dabord, en gnral de faon plus ou
moins secrte, et cherchent ensuite largir les bases de leur accord. Lun
des enjeux du systme de gouvernance globale consiste rsoudre cette
contradiction. Sil ny a pas de solution vidente ce problme, il est pos-
sible de veiller une meilleure prsence et reprsentation des pays en dve-
loppement dans les ngociations internationales. Cela passe aussi par
lidentification, entre certains pays dvelopps et certains pays en dvelop-
pement, dobjectifs conjoints propres fonder des coalitions gomtrie
variable. Cela ncessite de structurer le leadership de la gouvernance de
faon plus ouverte, et notamment de rformer le G7. Mais cest aussi un
domaine dexercice souhaitable de laide au dveloppement par lassistance
technique et financire la reprsentation des pays pauvres dans les cercles
de ngociation et de dcision internationaux.
3.3. Responsabilit dmocratique
Le problme de la responsabilit dmocratique se pose deux niveaux
au moins : le premier concerne la lgitimit dmocratique dautorits non
lues qui reoivent un mandat par dlgation publique ; le second renvoie
au lien entre les dmocraties nationales et les dcisions internationales
prises par ces autorits dlgues non lues. Cependant, le diagnostic de
dficit dmocratique souvent fait propos des institutions multilatrales
ne va pas de soi.
Dans sa contribution, Jean Tirole (2002) rappelle
(43)
que la dmocratie
saccompagne dune insuffisance de rflexion de lopinion publique sur les
enjeux spcialiss, qui est fondamentalement due non pas lincomptence
des citoyens, mais un phnomne de passager clandestin qui fait que
peu dlecteurs passent le temps ncessaire analyser les enjeux techniques
lis aux dcisions collectives. Mme si lun des objets de la dmocratie
reprsentative est prcisment de rpondre ce problme, le risque existe
47
(42) Les problmes du protocole de Kyoto relvent du mme type de difficult,
mme si le problme est de savoir qui ne fait pas partie du club des pays soumis
des objectifs de rduction des missions plutt que qui en fait partie.
(43) Voir sa contribution au rapport.
48
donc de dcisions collectives insuffisamment informes, vulnrables la
capture par des intrts particuliers ou des considrations lectorales de
court terme. Cest lintrt de confier certaines dcisions publiques, notam-
ment dans les domaines trs techniques (un cas dcole tant la politique
montaire, ou la politique de change), des instances indpendantes du
pouvoir politique, des autorits indpendantes de rgulation , ou plus
gnralement loignes du pouvoir politique, dont il faut cependant veiller
au suivi et au contrle, de faon viter les drives technocratiques, notam-
ment en organisant lobligation de rendre des comptes, devant les lus et
devant lopinion en gnral. Cela suppose de prciser le rle et les missions
de telles instances.
Cest aussi suivant cette logique que lon peut analyser le rle des insti-
tutions multilatrales. Leur lgitimit dpend de faon dterminante du
rle qui leur est confi. Elles rpondent trois types de problmes
(44)
:
prise en compte des externalits entre les pays et fourniture de biens
publics globaux (prvention et gestion conflits commerciaux, maintien de la
paix, rduction pollutions transfrontires, gestion des contagions sanitaires,
rduction de linstabilit des mouvements de capitaux, fonctionnement du
systme montaire international, lutte contre la criminalit et le blanchi-
ment, protection de lenvironnement, biodiversit, dveloppement
durable , plus gnralement surveillance des politiques nationales, etc.) ;
certification de la qualit des politiques menes dans des domaines sp-
cifiques. Que lon pense par exemple au rle certes controvers du FMI
dans la gestion des crises financires des annes quatre-vingt-dix. On peut
le dcomposer en deux, en faisant une diffrence entre lexistence, dune
part, et la nature, dautre part, des programmes dajustement. La seconde
relve du dbat sur la conditionnalit. La premire a jou un rle dtermi-
nant dans la mise en place dune certaine coordination, vitant ainsi le
risque de dfaut massif et de crise bancaire gnralise que labsence de
coordination aurait pu entraner ;
ancrage dengagements nationaux (par exemple, un programme de
rforme) par dlgation partielle de responsabilits des agences interna-
tionales susceptible de protger les dcisions nationales des pressions poli-
tiques internes, cest dire utilisation politique de la contrainte extrieure
(par exemple, rle de la conditionnalit, mais aussi adhsion de la Chine
lOMC, utilise comme moteur des rformes internes).
Lun des lments essentiels de la lgitimit dmocratique tient donc
la spcification et la transparence de la mission confie linstitution, qui
seule en permet le suivi et le contrle : le public doit pouvoir comparer ce
que fait linstitution avec les termes de son mandat. Cest cette transparence
ex ante sur la mission et ex post sur les ralisations qui compte vraiment,
sachant que dans llaboration des actions elles-mmes, une certaine opa-
(44) Ces problmes sont analyss par Tirole (2002).
49
cit est parfois ncessaire, soit pour ngocier, soit pour protger les dci-
sions du risque de pressions politiques de groupes dintrt particuliers.
Cela amne, dune part, rappeler limpratif de transparence, dautre part,
constater que les missions des institutions multilatrales sont devenues
particulirement floues.
Cependant, la prcision de la mission ne suffit pas garantir la qualit
dmocratique des institutions. Comme le soulignent Keohane et Nye
(2001), les procdures dlaboration et de contrle des politiques publiques,
lintrieur des dmocraties nationales, font intervenir un continuum entre
lopinion publique, les mdia, les marchs, les lobbies, les partis politiques,
les lus, la prparation des lois. Au niveau international, le lien entre les
politiques publiques et le dbat de lopinion est beaucoup plus lche. Il
convient de se demander devant quels agents ou institutions les organisa-
tions multilatrales doivent tre responsables : quel public ? quelles institu-
tions ? quel peut tre le rle dune sanction par les marchs ?
Certes, la lgitimit des institutions internationales procde aussi par-
tiellement du fonctionnement des dmocraties reprsentatives, par le biais
de la lgitimit de la dlgation ou du transfert de comptences consentis
par les gouvernements nationaux et soumis leurs lecteurs. Il y a l, bien
sr, un aspect essentiel, dans un monde caractris par lhtrognit des
prfrences nationales : cest bien au niveau national quil faut rgulire-
ment vrifier la compatibilit entre les missions ou laction des institutions
multilatrales, et les prfrences nationales. Il est souhaitable, au demeu-
rant, de renforcer cette dimension dans deux directions : en organisant un
dbat interne plus structur sur le rle de ces organisations, leur mission, et
la nature de la dlgation qui leur est consentie, dbat dans lequel les par-
lements nationaux doivent naturellement jouer un rle majeur
(45)
; et en
remplissant mieux le rle dactionnaire des institutions multilatrales qui
choit aux gouvernements des pays membres, non pas en intervenant au
jour le jour, mais en assurant en quelque sorte le contrle de qualit des
missions et de leur volution.
Mais le fonctionnement des institutions multilatrales est par nature
loin du public, et cest sans doute cela qui se trouve derrire la critique du
dficit dmocratique. Or, il y a de faon croissante un public international ,
mme sil ny a pas de communaut internationale (Keohane et Nye,
2001), cest--dire plusieurs rseaux interconnects de publics unis par les
mmes effets externes, par une apprhension commune des enjeux ou par la
dfense de croyances ou dintrts communs, qui font contrepoids lloi-
(45) Au cours de la prsente lgislature, lAssemble nationale a marqu un intrt
accru pour les institutions multilatrales. En tmoignent un ensemble de rapports
autour des thmes de la mondialisation (Barrau, 2001), de la rgulation financire
(Le Guen, 2000 et Fuchs et Feurtet, 2000), de lOMC (Marre, 1999 et 2000 et Lefort,
2000) et du FMI (Tavernier, 2000 et 2001). Le Snat a suivi une dmarche parallle,
avec notamment le rapport Marini (2000).
50
gnement de lopinion publique. Lassociation plus troite de ce public fait
ainsi partie de lexigence de lgitimit, mme sil sagit dune forme non lec-
torale de cette lgitimit. On pourrait presque parler dune exigence de
dmocratisation sans dmocratie . Aussi convient-il de mieux structurer
lintervention de ce public international et sa reprsentation.
3.4. Une question de lgitimit
Ces questionnements dbouchent in fine sur une interrogation quant
la lgitimit des institutions de la gouvernance mondiale et des dcisions
quelles produisent. Bien que celle-ci drive du mandat que les tats ont
volontairement confi aux institutions multilatrales, les institutions font de
plus en plus lobjet de mises en cause directes auxquelles le systme multi-
latral sest efforc de rpondre, avec plus ou moins dallant, par la trans-
parence et la concertation. Cette contestation et la rponse ad hoc qui lui a
t donne posent la question de la nature des institutions internationales :
peuvent-elles, au mpris du ralisme, se prsenter comme de simples
agences dexcution, dnues de toute responsabilit politique propre ? ou
doivent-elles, et sur quelle base, assumer une identit politique vis--vis des
opinions et des organisations de la socit civile ?
Dune certaine manire, cette question renvoie aux deux modes de lgi-
timation qui ont t voqus plus haut. Tant que les rsultats produits impli-
citement ou explicitement par le systme de gouvernance mondiale
cest--dire louverture aux changes, la libralisation financire, le dvelop-
pement, etc. ne faisaient pas lobjet dune contestation frontale, la lgiti-
mit par loutput suffisait. Ds lors que la mondialisation est critique, cette
forme de lgitimation saffaiblit, et lattention se porte sur les procdures.
Ces problmes nous paraissent suffisamment pertinents et suffisamment
profonds pour justifier une rflexion sur les principes de la gouvernance
mondiale. Encore une fois, il nous semble en effet impossible de rpondre
aux questions immdiates que pose la gestion du systme international
dans quelle direction rformer le FMI ? o ngocier sur linvestissement ? de
quelle manire traiter les conflits de normes entre commerce et environne-
ment ? comment associer les pays mergents et les pays en dveloppement
au pilotage du systme multilatral ? quelle place faire au dialogue avec les
ONG, et quelle fin ? pour ne citer que quelques-unes dentre elles sans
faire retour sur ces enjeux conceptuels. Cest seulement sur la base dune
vision claire du type de systme de gouvernance aujourdhui souhaitable
quil est possible de rpondre de manire assure ces questions pressantes.
4. Comment concevoir la gouvernance mondiale ?
La deuxime partie de ce rapport a indiqu quelle est lampleur des
dbats suscits par la gouvernance mondiale. Dans la troisime, nous avons
51
cherch mettre en lumire lorigine des difficults. Celles-ci ne se ram-
nent pas exclusivement au calcul des intrts, mais refltent une hsitation
plus profonde quant la nature du processus dintgration internationale en
cours, aux questions rsoudre, et la nature des solutions.
Lun des obstacles qui empchent de trouver une rponse satisfaisante
aux problmes poss est le manque de paradigmes opratoires partir des-
quels rflchir des solutions concrtes. Non que les modles fassent
dfaut : la thorie politique en a produit plus dun. Mais parce quil nest pas
sr que ces modles correspondent la situation.
Dans cette partie, nous repartons donc de quelques faits styliss qui nous
semblent devoir tre la base de toute rflexion sur les questions de gou-
vernance mondiale. Nous examinons ensuite les modles disponibles et leur
adquation ces faits styliss.
4.1. Des faits saillants
Quatre sries de phnomnes concourent dessiner la toile de fond des
questions de gouvernance mondiale. Ce sont :
lintensification de lintgration internationale, qui reste cependant
trs incomplte ;
lhtrognit persistante des prfrences collectives ;
la monte des problmes globaux ;
lapparition dune conscience civique plantaire.
4.1.1. Les paradoxes de lintgration internationale
Le processus dintgration conomique internationale a indubitable-
ment connu une acclration dans les annes quatre-vingt. Lintgration a
gagn en intensit la suite de la conclusion des ngociations de lUruguay
Round, dont on mesure aujourdhui davantage quavec la cration de
lOMC, les accords TRIPs sur la proprit intellectuelle, et lextension de la
libralisation commerciale aux services, elle a marqu un changement qua-
litatif. Il y a eu changement qualitatif aussi en matire de mouvements de
capitaux, avec la gnralisation de la libralisation financire, lapparition
dun march global des capitaux, et lenvol des investissements internatio-
naux. Enfin lintgration a gagn en extension avec lapparition, la suite
des Dragons asiatiques, de pays mergents de seconde gnration, lef-
fondrement du bloc sovitique, et louverture commerciale et financire de
nombreux pays en dveloppement. Tout cela explique que les termes de
mondialisation ou de globalisation soient apparus dans les annes
quatre-vingt et se soient imposs au dbut des annes quatre-vingt-dix pour
caractriser une nouvelle phase de dveloppement du capitalisme. Mais il
serait erron de conclure trop rapidement lavnement dune conomie
mondiale sans frontires, totalement intgre par les flux de marchandises,
de capitaux, de technologies, dinformations et de personnes.
52
Si tel tait le cas, le problme de la gouvernance internationale serait,
intellectuellement du moins, circonscrit : il sagirait essentiellement de
rendre compatible lconomie (globale) et la politique (locale). Le dfi
serait sans aucun doute considrable, mais dune nature clairement repre.
Tel nest pas le cas. Comme le souligne la contribution de Jrme Sgard
(2002) propos de la question des droits de proprit, la mondialisation se
rvle en effet lanalyse comme un processus ingal et incomplet dint-
gration internationale, dont le rsultat actuel est trs loign de ce quoi
pourrait ressembler une conomie mondiale intgre.
Pour prendre la mesure de cette distance, il est utile de se donner pour
rfrence, dune part, le degr dintgration atteint au sein des conomies
nationales et, dautre part, la situation qui tait celle de lconomie mon-
diale la fin de la premire vague de mondialisation, la fin du XIX
e
sicle.
Une srie de travaux se sont rcemment attachs apprcier les effets
conomiques des frontires gopolitiques. Tous confirment la persistance
dune fragmentation conomique importante.
Sagissant des changes, Mc Callum (1995) a estim qu distance et
poids conomique identiques, les provinces canadiennes changent vingt
fois plus entre elles quavec les tats amricains voisins. Ces rsultats ont
t qualitativement confirm par dautres tudes, qui mettent en vidence
un effet de la frontire compris entre 12 et 20. Pour lEurope, Head et
Mayer (2000) ont rcemment abouti des rsultats comparables (leffet du
franchissement de la frontire tait dans les annes soixante-dix de diviser
lintensit des changes par un facteur de lordre de 20, il est tomb un peu
plus de 12 aprs lachvement du march intrieur). Or les pays concerns
vivent, dans le cas amricain comme dans le cas europen, en rgime de
libre-change mutuel
(46)
.
Un travail analogue peut tre fait sur les flux de capitaux partir de
rgressions la Feldstein-Horioka qui mesurent le degr de corrlation
entre pargne et investissement au sein dune aire donne. Depuis le pre-
mier article de Feldstein et Horioka (1980), lexistence dune forte corrla-
tion entre pargne nationale et investissement national a t confirme par
tous les travaux ultrieurs. En coupe internationale sur lensemble des pays
de lOCDE, Bayoumi (1999) trouve par exemple pour les premires annes
quatre-vingt-dix un coefficient de 0,6, un peu plus faible que dans les annes
soixante (0,86) ou les annes soixante-dix (0,77), mais trs significatif. En
revanche, il ne trouve aucune corrlation entre pargne et investissement
pour les provinces canadiennes.
Un troisime exemple concerne la composition des portefeuilles finan-
ciers. Les travaux empiriques ont mis en vidence que malgr la leve des
(46) Ceci est rapprocher du fait que la part des changes dans le PIB, mesure en
valeur, ne montre pas de tendance ascendante. Sur ce point, voir par exemple Gros
(2001).
53
barrires la mobilit du capital, les actifs nationaux constituaient encore
une part prpondrante des portefeuilles dactifs : comme lavaient observ
French et Poterba (1991), plus de 90 % du portefeuille financier des
mnages amricains ou japonais est constitu dactifs nationaux
(47)
. Mme
si la proportion est un peu plus faible pour lEurope (85 % pour
lAllemagne et 89 % pour la France), la structure des portefeuilles reste trs
marque par les biais nationaux.
La liste pourrait aisment tre tendue pour inclure les autres
puzzles de lconomie internationale rcemment recenss par Maurice
Obstfeld et Kenneth Rogoff (2000), et des facteurs supplmentaires de frag-
mentation comme la faible mobilit du travail. Dans chacun de ces cas,
lconomiste ne stonne pas de lintensit de lintgration, mais au
contraire de la persistance, malgr la leve des barrires tarifaires, fiscales
ou rglementaires, dune fragmentation prononce de lconomie mon-
diale, y compris entre les pays et les zones qui entretiennent les liens les plus
intenses
(48)
.
Le second point de rfrence est historique. Les dbats suscits par la
mondialisation ont conduit les historiens et les conomistes faire retour
sur la premire vague de mondialisation de la fin du XIX
e
sicle, celle qui,
entame avec labolition des Corn Laws en 1846 et le trait Cobden-
Chevallier de 1860, sacheva en 1914 avec le premier conflit mondial.
Ces travaux (par exemple ORourke et Williamson, 1999, ou Baldwin et
Martin, 1999) ont mis en vidence que lconomie mondiale du dbut du
XX
e
sicle tait certains gard plus intgre que celle daujourdhui.
Ctait certainement vrai en ce qui concerne lampleur des migrations inter-
nationales : ORourke et Williamson rappellent quentre 1870 et 1910, elles
furent dune ampleur suffisante pour augmenter dun quart la population
active des tats-Unis et de 44 % celle du Canada, et corrlativement pour
rduire de 40 % celle de lItalie et de 45 % celle de lIrlande. Ces ordres de
grandeur sont sensiblement suprieurs ceux qui sobservent aujourdhui,
mme aux tats-Unis o limmigration est de nouveau trs forte (Freeman,
2001, Banque mondiale 2002). Ils sont hors de proportion avec ce que
connaissent les pays europens.
Les mouvements internationaux dpargne taient aussi plus intenses il
y a un sicle quaujourdhui au sein de lconomie mondiale ou plus exac-
tement de ce que ORourke et Williamson nomment lconomie atlantique :
(47) Source : FMI, World Economic Outlook, octobre 2001. Les donnes portent
sur les annes 1996-1999.
(48) Cette fragmentation peut elle-mme faire illusion. Le caractre paradoxal de
lintgration conomique a t bien illustr par le ralentissement de 2000-2001.
Alors que la plupart des prvisionnistes arguaient de la relative faiblesse des flux
commerciaux transatlantiques pour pronostiquer que le ralentissement amricain
naurait que des effets trs limits sur lEurope, le choc rcessif sest transmis len-
semble de lconomie mondiale via les prix, la valorisation des actifs boursiers, les
anticipations de profits, et les arbitrages internes aux firmes multinationales.
54
en tmoignent le fait quentre 1885 et 1913 la corrlation pargne-investis-
sement nest pas significative (Bayoumi, 1999) ou, plus simplement, le fait
qu la fin des annes 1880 le volume des transferts internationaux
dpargne tait, en proportion du PIB, prs de deux fois plus lev quau
dbut des annes quatre-vingt-dix
(49)
. Dans le mme temps lampleur des
flux dinvestissement direct ltranger tait trs nettement plus forte. En
dpit de la libralisation financire et de lampleur des transactions finan-
cires de court terme dont elle saccompagne, lconomie mondiale est donc
aujourdhui financirement plus fragmente quil y a cent ans ce qui,
dailleurs, peut tre interprte comme un signe de dysfonctionnement de
la globalisation financire
(50)
.
Le systme montaire international reste dailleurs marqu par le
dilemme entre changes fixes et changes flexibles, et la rcurrence des crises
montaires. Comme lont soulign Polanyi (1983) et plus rcemment Barry
Eichengreen dans ses travaux historiques (1996), le XX
e
sicle a connu une
tension persistante entre les trois termes du triangle dincompatibilit de
Mundell (mobilit du capital, fixit des changes et autonomie des politiques
montaires nationales), tandis que le systme montaire du XIX
e
sicle se
fondait sur labandon dlibr de lautonomie montaire. La multiplication
des crises tmoigne ainsi du refus des socits contemporaines daccepter
de soumettre intgralement leur choix de politique conomique internes
aux disciplines que requerrait le fonctionnement automatique de ltalon-
or. Au contraire, les attentes lgard des politiques nationales sont sans
doute au moins aussi intenses quelles ne lont jamais t dans le pass.
Enfin une dissemblance importante entre les annes davant 1914 et
celles daprs 1944 tient au cadre institutionnel de lintgration conomique
internationale. Comme le rappelle Gilles Andrani (2001), la premire
mondialisation reposait sur un appareil juridique et institutionnel extrme-
ment lger : aucune formalisation des relations montaires ; en matire
commerciale, un simple bureau charg de diffuser linformation sur les
tarifs rsultant des accords de commerce bilatraux ; et une srie
d unions vocation technique ou sectorielle, dorigine prive ou
publique, qui veillaient lharmonisation des procdures et des standards.
Rien, donc, qui ressemble larchitecture internationale actuelle.
(49) Voir ORourke et Williamson (1999), graphique 11.2, p. 213.
(50) Une autre diffrence importante tient la nature des changes et des flux din-
vestissement direct. Alors quau XIX
e
sicle lchange rpondait pour lessentiel
une logique davantages comparatifs et de commerce inter-branche, il est au dbut
du XXI
e
sicle domin par une logique dconomies dchelles et dchange intra-
branche, avec pour consquence qu volume de commerce identique limpact de
ces flux sur les marchs du travail nationaux est aujourdhui sensiblement plus faible
quil ntait alors. Baldwin et Martin (1999) insistent aussi, juste titre, sur le fait
que si le vecteur technologique de la prcdente vague de mondialisation a t la
baisse des cots de transport, celui de la phase rcente a t la baisse des cots de
communication.
55
Au total, tant la comparaison avec les tats existants que lanalyse his-
torique invitent nuancer fortement limage usuelle de ltat prsent de
lintgration internationale. Que celle-ci ait trs fortement progress au
cours des dernires dcennies est un fait dvidence. Que les interdpen-
dances soient suffisamment fortes pour donner naissance une conjoncture
mondiale se vrifie dans lactualit. Que lconomie soit aujourdhui mon-
dialise au sens plein du terme est beaucoup plus contestable. Toute
rflexion sur la gouvernance mondiale doit prendre en compte cette ralit.
4.1.2. Lhtrognit des prfrences collectives
La mondialisation est souvent vue, par ses avocats comme par ses
dtracteurs, comme un processus implacable dhomognisation des modes
de produire, de travailler, de consommer, et de vivre. des rythmes diff-
rents, les pays participant lintgration internationale seraient engags
dans une vaste convergence vers un modle unique. Ce processus conna-
trait, bien sr, des phases de ralentissement et dacclration, passerait par
des crises, souffrirait dexceptions, mais il serait au total irrsistible.
Cette vision correspond assez troitement aux perceptions courantes et
limage vhicule par les entreprises transnationales. Dans les faits, cepen-
dant, la convergence est au mieux ingale, et il est frappant de constater,
aprs plusieurs dcennies de libralisation et dintensification des changes,
la persistance de fortes disparits dans les prfrences collectives, y compris
entre des conomies de mme niveau de dveloppement.
Un premier exemple est fourni par le partage entre sphre publique et
sphre prive pour la fourniture de services collectifs et dassurance sociale.
Un observateur du dbut des annes soixante-dix aurait certainement pro-
nostiqu que laccroissement des interdpendances et la multiplication des
changes entre responsables de la politique conomique produirait sur ce
point un rapprochement entre les tats-Unis et lEurope. En ralit, cest
linverse qui sest produit (graphique 4) : la part des dpenses publiques dans
le PIB a augment de plus de dix points en trente ans dans lUnion euro-
penne, tandis quaux tats-Unis elle restait stable. Lexplication la plus
directe et la plus convaincante de cette divergence est que les socits ont, de
part et dautre de lAtlantique, fait des choix diffrents, dont les vnements
conomiques des trente dernires annes ne les ont pas fait scarter. Au
contraire, il se pourrait bien que certains des effets de la mondialisation
notamment laccroissement de linscurit conomique, la monte des risques
professionnels que subissent les individus engags dans des activits prives,
ou la dvalorisation du travail peu qualifi induisent dans les socits euro-
pennes un accroissement de la demande adresse la sphre publique
(51)
.
(51) Dani Rodrik (1998) a observ que la sphre publique tendait tre plus impor-
tante dans les conomies plus ouvertes, et que cette corrlation, quil interprte
comme rsultant du dveloppement des fonctions dassurance dans des conomies
plus sujettes au risque, subsistait aprs prise en compte dautres facteurs explicatifs.
56
Un second exemple, qui nest pas sans lien avec le premier, a trait latti-
tude face aux ingalits et la demande de redistribution qui en rsulte.
Alesina, Di Tella et MacCulloch (2001) ont montr sur donnes indivi-
duelles que les indices de bien-tre des Europens taient beaucoup plus
affects par les ingalits que ceux des Amricains, notamment en raison de
leur plus faible mobilit sociale. Ce facteur peut expliquer que les deux
continents soient, en longue priode, marqus par une divergence crois-
sante en ce qui concerne lampleur de la redistribution : Alesina et al. rap-
pellent que la part des transferts dans le PIB tait de 1 % dans les deux cas
la fin du XIX
e
sicle, quelle tait de 6 % aux tats-Unis et de 10 % en
Europe en 1960, et quelle atteignait respectivement 14 et 22 % en 1996.
Un troisime exemple a trait lapprciation des risques et lattitude
tenir leur gard. Dans laffaire des OGM, les Europens tmoignent collec-
tivement dune apprciation du risque diffrente de celle des Amricains. Il ne
sagit pas tant daversion gnrale face au risque (la socit amricaine
tmoigne dans bien des cas dune plus forte aversion au risque que les socits
europennes, par exemple en matire de scurit des transports ou de risques
mdicaux) que de la manire dont sont valorises des occurrences de faible
probabilit mais aux consquences potentiellement importantes (cest ce
quexprime le principe de prcaution ). Il est intressant de noter que ces
divergences dapprciation ne tiennent pas lopposition entre une approche
rationnelle, fonde sur la science, et une approche qui pourrait tre qualifie
dirrationnelle. La mise en place dagences de scurit alimentaire, comme
lAFSA
(52)
en France, na pas aplani les divergences avec les tats-Unis, parce
(52) Agence franaise de scurit des aliments.
4. Part des dpenses publiques dans le PIB, 1970-2000
Source : Commission europenne.
50
40
30
20
10
0
1970
tats-Unis
Union europenne
1980 1990 2000
57
quau moment de valoriser les risques les agences dvaluation refltent nces-
sairement ce quelles peroivent des prfrences sociales. Quant aux risques
environnementaux, en particulier en ce qui concerne leffet de serre, ils font
eux aussi lobjet dapprciations htrognes. Les conflits au sujet du proto-
cole de Kyoto refltent la fois la divergence des intrts, lcart des valorisa-
tions du risque, et la diversit des prfrences pour le prsent. Cest pourquoi
ils sont difficiles surmonter.
Un quatrime exemple est celui des droits de proprit. Leur extension
varie substantiellement, y compris entre des pays qui ont en commun dtre
des conomies de march. La conception anglo-amricaine des droits de
lactionnaire est par exemple beaucoup plus absolutiste que celle qui pr-
vaut en Allemagne ou en France. Mme au sein de lUnion europenne, ces
questions sont lobjet de diffrends, comme lillustrent labsence dun droit
commun des faillites ou des OPA (Sgard, 2002). Si un certain rapproche-
ment sobserve, il trouve ses limites dans le fait que dans des pays o lac-
tionnariat est peu rpandu, le gouvernement des entreprises par leurs seuls
actionnaires aurait tt fait dapparatre comme la dictature dune minorit.
La question des droits de proprit est aussi lorigine des diffrends sur
lapplication de laccord TRIPs. Nombre de pays en dveloppement, dont
certains des plus importants comme lInde et la Chine, dfendent une
conception de lappropriabilit sensiblement plus restrictive que celle qui
prvaut aux tats-Unis. Enfin les diffrends sur le domaine culturel rel-
vent de la mme problmatique : il sagit galement de la dfinition des
droits de proprit et de leurs limites. Lampleur de ces dsaccords navait
sans doute pas t value sa juste mesure au moment de la ngociation
de lUruguay Round.
Un dernier exemple est donn par la politique de change. Face au dur-
cissement du dilemme entre fixit des changes, autonomie des politiques
montaires, et libert des mouvements de capitaux, ou, comme le dit
Krugman (2001), entre confiance, ajustement et liquidit, les choix natio-
naux ne manifestent aucune homognit. Si pour linstant seule la
Malaisie a choisi de sacrifier la libert des mouvements de capitaux et
dinstituer un contrle des changes, il semble bien que sobserve un mou-
vement de polarisation autour des deux autres solutions en coin, le flotte-
ment et la fixit totale des changes (Fischer, 2001). Ce mouvement est sans
doute moins net que ne le disent les avocats des solutions en coin (Bnassy
et Cur, 2001), et il pourrait tre affect par lissue de la crise argentine,
il demeure cependant que le simple fait quil soit pos en ces termes
tmoigne dune htrognit des prfrences. Mundell a dailleurs illustr
ces divergences en proposant, en forme de boutade, linstitution non plus
dun mais de deux FMI, lun pour les changes fixes lautre pour les changes
flottants.
Dautres exemples pourraient tre cits. Le point important est de dter-
miner si ces disparits sont des survivances ou des facteurs durables de dif-
frenciation des nations au sein dune conomie mondiale dont lintgration
58
va sans nul doute continuer progresser. Quatre sries de facteurs plaident
pour la thse de la persistance des disparits de prfrences :
mme si la convergence des prfrences tait luvre et rapprochait
chaque pays dun modle commun, leur htrognit entre les tats qui
participent aux ngociations internationales serait amene crotre par le
simple effet de louverture du cercle de la ngociation de nouveaux parti-
cipants. Lentre de la Chine dans lOMC, celle, prochaine sans doute, de la
Russie, ne peuvent quaccrotre la varit au sein du cercle de la ngocia-
tion conomique internationale ;
il semble bien que dans plusieurs cas, lintgration conomique agisse
comme un rvlateur des diffrences profondes autant ou plus que comme
un facteur dhomognisation. La demande dassurance lgard de ltat
ou la polarisation des politiques de change relvent de ce type de logique ;
toute communaut fait face un arbitrage entre homognit natio-
nale ou culturelle et conomies dchelle. Ce fut un des fondements cono-
miques de la formation, au XIX
e
sicle, dtats plurinationaux de grande
taille. En donnant, moindre cot, accs aux biens et la technologie dis-
ponibles dans lconomie mondiale, la mondialisation conomique incite
la formation dunits de plus petite taille, ventuellement plus homognes
et plus diffrentes des communauts voisines. Par l mme, elle favorise la
divergence des prfrences collectives ;
lide selon laquelle les politiques conomiques seraient amenes
converger vers ce qui a t appel le consensus de Washington , et par la
mme se fixer des objectifs analogue, est de plus en plus battue en brche.
Dans ces conditions, la diversit des politiques conomiques nationales est
de nature entretenir, et dans certains cas susciter, lhtrognit des
prfrences collectives.
4.1.3. La monte des problmes globaux
Si lintgration conomique incomplte et lhtrognit des prf-
rences collectives viennent nuancer limage dune seule scne o tous se
retrouveraient, la monte des problmes globaux souligne en contrepoint la
ncessit croissante dactions internationales coordonnes. Un certain
nombre durgences se sont en effet imposes la communaut internatio-
nale dans les vingt dernires annes.
La liste de ces problmes globaux est longue et elle sallonge mesure
que les problmes traits jusque l dans la limite des territoires nationaux
dbordent de la gographie traditionnelle du pouvoir : menaces sur lenvi-
ronnement global, scurit nuclaire, dgradation des ressources natu-
relles
(53)
, croissance de la population mondiale, grands trafics, risques de
(53) On pense ici des questions comme la dforestation, les pnuries de ressources
en eau potable, la dsertification, les pertes de biodiversit et la rarfaction des res-
sources halieutiques.
59
contamination sanitaire encore accrus par les changes , instabilit des
marchs financiers : toutes ces questions, dont certaines sont anciennes,
notamment celles qui touchent aux pidmies, sont peu ou prou poses. Et
la liste pourrait tre allonge.
Le point important est que ces enjeux ne relvent pas de la gestion
usuelle des interdpendances, mais posent de manire rcurrente des pro-
blmes daction collective. Cest videmment particulirement vident dans
le cas du maintien de la qualit de lenvironnement global, de la prserva-
tion des ressources naturelles, ou celui de la prvention des pidmies, qui
constituent dailleurs des exemples classiques pour la thorie des externa-
lits. Mais cela sapplique aussi dans une large mesure aux autres exemples
qui ont t cits. Pour cette raison, ces enjeux tmoignent dune solidarit
objective qui transcende les frontires usuelles des tats-nations. La prise
de conscience croissante de cette forme nouvelle dinterdpendance, dont
tmoignent aussi bien les initiatives officielles que les mouvements citoyens,
est pour la gouvernance mondiale une mutation de trs grande porte. Les
thories modernes de la scurit en ont dailleurs tir les consquences en
dveloppant la notion de security at large, et certains gouvernements ont
dj cr des dpartements de problmes globaux ( linstar du secrtariat
dtat pour les affaires globales de ladministration amricaine, qui na pas
dquivalent en France).
Cest le Sommet de la Terre de Rio, en 1992, qui a dclench le proces-
sus. Aprs trente ans de dbat sur le rattrapage conomique des pays en
dveloppement et lenterrement de la discussion du nouvel ordre cono-
mique international, cette confrence a voulu jeter les bases dun nouveau
compromis international en tentant de rendre compatibles les prfrences
des pays dvelopps et des pays en dveloppement. Elle a reprsent un
rel aggiornamento de la communaut internationale, qui sest attache
dfinir les problmes pour lesquels pouvait tre tablie une responsabilit
commune, tout en tentant de fixer comment elle pouvait tre diffrencie
selon les pays et les niveaux de dveloppement. Responsabilits communes,
enjeux communs, actions collectives : le contenu de lAgenda 21 adopt
Rio embrassait toutes les questions de lenvironnement et du dveloppe-
ment, dailleurs en juxtaposant sans hirarchie les questions spcifiques : la
rduction de la pauvret y est mise au mme plan que la rduction des mis-
sions de gaz effet de serre, la lutte contre les pnuries deau ou les discri-
minations lencontre des femmes.
Les suites institutionnelles de Rio nont videmment pas t la hauteur
des esprances initiales. Mais un nouveau champ de concertation et de
ngociation sest ouvert, dont tmoigne par exemple la multiplication des
accords multilatraux sur lenvironnement
(54)
.
(54) Voir sur ce sujet la contribution de Dominique Bureau et Sylviane Gastaldo
(2001).
60
Plusieurs lments ont motiv lmergence de ces nouvelles questions et
ont permis des prfrences collectives internationales voire globales de
se rvler :
les progrs dans le domaine de linformation et de la recherche sur les
risques et les dommages. Sur les diffrents sujets, des rseaux de scienti-
fiques et dexperts se sont constitus au plan international. Ces commu-
nauts pistmiques tablissent la dimension et lurgence dun problme,
valident les rsultats des recherches, et permettent une certaine conver-
gence des gouvernements comme des opinions publiques dans lapprcia-
tion de lincertitude
(55)
;
llargissement des acteurs impliqus dans les dbats de coordination
internationale. Outre les scientifiques, les organisations non gouvernemen-
tales et souvent le secteur priv se sont investis dans lidentification des pro-
blmes et dans la construction de solutions. La comptition sexerce entre
tous ces acteurs pour fixer les thmes de ngociation internationale ;
la perception par les opinions publiques des liens entre mondialisation
et risques. Elle a contribu tendre le champ des problmes globaux
devant tre pris en charge par la collectivit internationale. La sant, la
scurit alimentaire, et la stabilit financire sont par exemple apparues
comme des questions lies (positivement ou ngativement) la mondialisa-
tion.
Cest par llaboration de normes que sest dabord exprime la
recherche dune action coordonne. Elle sest traduite par la multiplication
des ngociations parallles sur des accords internationaux. La question de
leffectivit de ces processus sest alors rapidement trouve pose : quels
sont les moyens pour que les normes ngocies sappliquent, comment vi-
ter les comportements de passager clandestin et aboutir des rgimes suf-
fisamment solides pour durablement influer sur les pratiques ? Les tenants
de la planification nont, pour des raisons videntes, jamais eu beaucoup de
succs au plan international et lapproche par les incitations a, de son ct,
connu peu dapplications.
Cest dans ce contexte quil a t fait recours la thorie des biens
publics et qua t mise en avant, puis tendue, la notion de bien public glo-
bal (voir sur ce point la contribution de Jean-Michel Severino et Laurence
Tubiana, 2002). Cette dmarche a t le moyen de raccorder les deux
approches de la thorie du choix rationnel et de la coordination internatio-
nale.
Dans un cadre conceptuel qui tente dapprhender lunicit croissante
du march, les problmes globaux qui viennent dtre voqus peuvent tre
(55) Dans le cas du changement climatique, la progression des recherches a dter-
min la prise de conscience des collectives en saccompagnant dune cration insti-
tutionnelle : la constitution dune instance dexpertise indpendante et rgule par
les rgles de la communaut scientifique internationale, lIPCC.
61
analyss soit comme rsultant dexternalits, soit comme des biens publics
globaux insuffisamment fournis lchelle mondiale. Ils sont alors vus
comme des biens (ou des maux) obissant totalement (biens publics purs)
ou le plus souvent partiellement aux conditions de non-rivalit et de non-
exclusion. La prsence dexternalits et loffre sous-optimale de ces biens
sanalysent classiquement comme des dfaillances de march et impliquent
une coopration internationale, ventuellement institutionnalise. Par
exemple, il nexiste pas de mcanisme autocorrectif pour rduire les mis-
sions de gaz effet de serre ou pour conserver la biodiversit. Dans certains
cas (par exemple, les campagnes dradication dune maladie qui doivent
tre compltes, et menes par tous sans exception), les problmes classiques
de laction collective ncessitent pour tre surmontes une discipline
collective, ce qui exige bien entendu des moyens dapplication de la loi
commune.
Lidentification prcise des dfaillances de march et la mise en place de
mcanismes correcteurs est une des voies de rsolution en dbat dans la
coordination internationale. Cette voie implique de surmonter les difficul-
ts provenant de labsence de dfinition des droits de proprit (viter la
tragdie des communs), et conduit confier des missions prcises aux insti-
tutions internationales spcialises. En pratique les situations sont videm-
ment mixtes et rclament une panoplie de solutions. La difficult vient aussi
du fait que la notion de bien public global a tendance stendre. Cette
extension, qui passe par un relchement des conditions de non-rivalit et
non-exclusion, tient au fait quil existe peu de biens publics purs (la connais-
sance scientifique en est un). Sauf pour latmosphre ou dautres cas de ce
type, le caractre global est lui aussi rarement pur, et la plupart des biens
publics concernent principalement plusieurs pays. Les dimensions tempo-
relles peuvent aussi tre introduites dans la mesure ou les bnfices ou les
dommages peuvent dpasser non seulement les frontires gographiques
mais aussi avoir un caractre inter-gnrationnel.
La notion de bien public global a induit un renouvellement du dbat sur
la mondialisation en introduisant la notion de bnfice ou de dommage glo-
bal, en signalant les incitations possibles pour une coordination, et en fon-
dant la rationalit de laction. Do lintrt de traiter les manques de
coordination internationale sous langle de la perte defficacit. Aussi le
dbat sest ouvert pour montrer que le maintien des ingalits internatio-
nales (notamment dans laccs au savoir et la technologie), les cots co-
nomiques sociaux et environnementaux de la pauvret lchelle mondiale,
ou les problmes dinstabilit financire pouvaient relever de cette
approche. Il faut reconnatre que la notion de bien public global, aujour-
dhui mot valise est aussi un construit social, et que les aspects de
demande internationale comptent pour dfinir le statut dun bien.
Quelle que soit lextension qui leur est donne, lapproche qui en est
faite, ou les mthodes auxquelles il est fait recours pour les traiter, la cat-
gorie des problmes globaux sest impose comme un aspect essentiel de
62
linterdpendance internationale. Contrairement celle qui provient des
changes, cette forme dinterdpendance ne se manifeste pas par des flux de
biens, de capitaux ou de personnes. Elle ne sest pas construite par une
action volontaire de dveloppement des liens conomique, ni mme par le
laisser-faire, mais par la simple participation un espace commun.
4.1.4. Lmergence dune conscience civique plantaire
Le dernier trait saillant dont il faut partir pour rflchir la gouvernance
internationale est lmergence dune conscience civique plantaire. Cette
mergence sexprime de plusieurs manires, contestataires ou non, et elle
est marque par une grande diversit dintrts, daspirations ou de propo-
sitions.
La composante institutionnalise de ce mouvement est constitue par
les Organisations non gouvernementales (ONG) globales, dont le nombre
et le volume dactivit ont connu une progression continue au cours des der-
nires dcennies. Dans sa contribution, Jan Aart Scholte (2002) cite le
chiffre impressionnant de 17 000 associations de la socit civile engages
dans des activits multinationales. Aguiton (2001) rappelle que 2 000 ONG
sont aujourdhui accrdites lONU, contre 40 en 1945 et 400 en 1970. Les
institutions internationales sont dailleurs de plus en plus engages dans un
dialogue structur avec ces ONG.
La formation dune conscience civique plantaire ou, comme le dit
Scholte, dune socit civile globale quil dfinit comme un espace poli-
tique au sein duquel des associations volontaires sefforcent de faonner les
rgles qui gouvernent lun ou lautre aspect de la vie sociale nest cepen-
dant pas rductible sa composante institutionnalise. Elle se manifeste
aussi par la constitution de rseaux formels ou informels qui visent orga-
niser un espace public et construire une dmocratie dinfluence. Le forum
de Davos est, dans le monde des dirigeants dentreprises, exemplaire de
cette dmarche de construction des priorits collectives par la voie du dia-
logue informel (agenda-shaping). Cest une voie analogue que cherchent
emprunter beaucoup des mouvements de contestation de la mondialisation
dont il a t question plus haut, lexemple de ce qui a t russi sur les
questions dendettement avec Jubilee 2000.
Cette mergence constitue une rponse finalement logique la monte
des enjeux de gouvernance mondiale. Elle traduit dabord la perception du
fait quune part croissante des dcisions caractre conomique relve de
discussions ou de ngociations au niveau international, et une volont de
peser sur les choix ce mme niveau. Elle reflte ensuite une sensibilit aux
problmes globaux et un dsir de participer la dfinition des rponses
adaptes. Elle exprime enfin des proccupations touchant la rpartition
du revenu mondial, entre les tats et au sein des tats. Dans ces diffrents
cas, la revendication est en outre nourrie du sentiment dun dficit dmo-
cratique prononc dans la dcision internationale.
63
Nous avons dj indiqu quel degr les mouvements de contestation
de la mondialisation taient, par del leurs convergences tactiques, diviss
sur le fond. Plus largement, la notion de socit civile mondiale fait ques-
tion. Les mouvements citoyens restent rprims dans tel pays quand ils
bnficient ailleurs de grandes facilits dexpression et dun accs ais aux
institutions. Mme lorsquils sont admis, ils restent dans beaucoup de pays
en dveloppement incomparablement plus faibles que dans ceux des pays
industrialiss o cette forme dengagement est tablie de longue date. Et
lorsque des ONG du Sud se manifestent, cest parfois dans une direction
trs diffrente de celle des organisations du Nord, comme lont montr,
lt 2001, les dboires de la confrence de Durban sur le racisme. En
dautres termes, au-del de la revendication dune dmocratie plus directe,
ni les formes dorganisation, ni les traditions, ni les prfrences ne rappro-
chent les ONG des pays industrialiss de celles des pays en dveloppement.
cet gard, il est excessif de parler aujourdhui de socit civile mondiale.
Il nen demeure pas moins que les formes dexpression citoyenne trans-
nationales ne peuvent tre disqualifies au motif quelles ne rpondraient
pas aux canons de la reprsentativit. travers beaucoup de difficults et
de divisions, et malgr toutes ses imperfections, ce qui se construit dans le
rseau des ONG est bien un dbut de conscience civique plantaire. Cela ne
peut plus tre ignor.
4.1.5. Les coordonnes de la mondialisation
Il est possible de rsumer le constat auquel nous sommes parvenus par
un graphique. La vision usuelle envisage la mondialisation comme une vo-
lution au long dun axe mesurant le degr dintgration, dont une extrmit
reprsenterait la diversit, et lautre lhomognit :
Cette vision est excessivement rductrice en ce quelle ne voit dans la
mondialisation quun processus dintgration, et ne rend compte ni de la
monte des enjeux globaux, ni de ses effets sur la manire dont les opinions
apprhendent les questions internationales. Il faut, pour prendre ces aspects
en compte, partir dun autre axe, qui mesure en quelque sorte la solidarit,
dont les extrmits seraient lgosme et le sentiment dappartenance une
communaut.
Ds lors, croiser les deux axes donne vision plus juste des alternatives
(schma). Quatre combinaisons possibles apparaissent alors, que lon peut
rapporter quatre approches classiques des questions internationales :
linternationalisme, qui veut conjuguer solidarit et diversit, et pour cette
raison ne sest jamais tabli durablement ; le souverainisme, qui fondamen-
talement rejette la mondialisation dans lune et lautre de ses dimensions, et
de ce fait ne constitue pas une rponse aux questions actuelles ; lhgmo-
nisme, qui accepte lintgration mais nie la formation dune communaut
mondiale et aspire modeler le reste du monde son image. Enfin le fd-
ralisme mondial, qui suppose que les progrs de lintgration et de la soli-
64
darit sont suffisants pour que le modle fdral soit applicable au niveau
mondial, et qui, au niveau global du moins, na pour lheure pas dpass le
stade de lutopie.
(56) Qui ne sont pas sans rappeler la dialectique classique entre rgles et discrtion,
que lon retrouve notamment dans la littrature sur la coordination.
Lanalyse qui vient dtre faite indique que lintgration de lconomie
mondiale est probablement moins avance quon ne le suppose souvent, et
que les prfrences restent plus htrognes que ne le suggre un regard
superficiel, autrement dit que les progrs au long du premier axe sont moins
foudroyants quon ne le croit souvent. Mais en mme temps, lanalyse sug-
gre quavec la monte des problmes globaux et lmergence dune
conscience plantaire, les progrs au long du second axe sont plus impor-
tants quon ne le souponne. La question est de dterminer quelles cons-
quences doivent en tre tires pour la gouvernance mondiale.
4.2. Quels modles ?
4.2.1. La question des finalits : Ordnungspolitik globale
ou excutif mondial ?
Deux conceptions des finalits de la gouvernance internationale coexis-
tent
(56)
. Pour la premire, celle-ci doit essentiellement reposer sur des
rgles du jeu stables qui ont pour fonction de coordonner les actions des
tats et celles des agents conomiques, et dont lidal est dtre assez claires
et universelles pour quil ne soit ni besoin de se proccuper de leur inter-
prtation, ni de les complter par une fonction excutive susceptible dac-
tions discrtionnaires. Telle est par exemple la fonction des traits
commerciaux, dont le but est de fixer les rgles des changes. Il est possible,
de la mme manire, de concevoir des rgles applicables aux mouvements
Deux coordonnes de la mondialisation
Internationalisme
Communaut
Homognit
Diversit
gosme
Fdralisme
mondial
Souverainisme Hgmonisme
65
de personnes et aux flux de capitaux, ou de dfinir les rgimes montaires
en sorte de privilgier les ajustements automatiques que ceux-ci soprent
par les prix internes ou par le taux de change. Dans cette optique, la gou-
vernance repose essentiellement sur un ordre juridique prdominance
conomique.
Pour cette conception, que lon peut rapprocher de la conception alle-
mande de lOrdnungspolitik (que lon traduit gnralement par ordolibra-
lisme), lordre conomique mondial ralise lidal libral quaucun tat au
monde nincarne parfaitement, parce que la logique politique conduit tou-
jours sen carter. Le caractre incomplet de lintgration conomique et
lhtrognit des prfrences collectives servent ainsi darguments pour
dpolitiser autant quil est possible les questions de gouvernance globale et,
au nom de la subsidiarit, les renvoyer sur le niveau national. Les tats
conviennent en quelque sorte dchanger entre eux et de fixer pour cela
quelques rgles de bonne conduite, sans pour autant mettre en commun
dautres valeurs ou partager dautres finalits. Quun partenaire lchange
opprime ses minorits, rprime ses syndicats ou saccage son environnement
est finalement indiffrent, parce que cela ne retire ni najoute rien lavan-
tage que je trouve traiter avec lui sur le plan strictement conomique.
Cest sur cette base que sest dvelopp lchange international, cest
trs largement mais pas exclusivement cette conception quont codifi
les traits de commerce.
Cette approche fournit un principe clair pour identifier et dfinir les mis-
sions des organisations multilatrales
(57)
: cest seulement en cas de com-
portement dlictueux par exemple dentrave la concurrence de
dysfonctionnement avr instabilit financire ou de dfaillance identi-
fie des marchs puisement des ressources naturelles quil est besoin
daller au-del des rgles gnrales.
La seconde conception prsuppose au contraire lexistence dobjectifs
communs, que ceux-ci soient de nature conomique (croissance, plein
emploi, expansion des changes, dveloppement, stabilit montaire) ou
non (maintien de la paix, protection de lenvironnement). La question de la
gouvernance se dfinit donc partir de buts que les nations se fixent dat-
teindre ensemble, qui peuvent avoir t fixs ex ante ou comme lexplicite
la contribution de Michel Aglietta (2002) partir de lanalyse quil fait de la
monnaie driver des problmes daction collective induits par leur inter-
dpendance. La mthode retenue pour atteindre ces objectifs peut reposer
sur les mmes techniques que dans le cas prcdent. Mais la finalit et le
fondement de la gouvernance ne sont pas les mmes. En particulier, la
conception du rle des organisations multilatrales scarte de la rfrence
des dysfonctionnements ou des dfaillances de march. Elles sont bien
plutt les composantes dun excutif conjoint ddi aux finalits dfinies en
(57) Jean Tirole (2002) adopte cette dmarche dans sa contribution, mais il retient
une dfinition extensive des dfaillances de march. Il est possible dtre plus strict.
66
commun. Elles ont alors un caractre politique irrductible qui tait absent
dans la premire conception.
Cette approche de la gouvernance trouve videmment un fondement
dans lexistence denjeux globaux appelant une action collective, mais elle
peut aussi rpondre une logique politique. Ainsi par exemple la promotion
du plein emploi par les institutions internationales avait-elle, dans limm-
diat aprs-guerre, un objectif conomique relevant de laction collective
prvenir les risques de dpression mais aussi un objectif politique faire
barrage au communisme. De la mme manire, la promotion de la dsin-
flation par les mmes institutions avait, dans les annes quatre-vingt, un
objectif conomique crer les conditions dune plus grande stabilit des
changes , mais sans doute aussi un objectif qui relevait dune logique dco-
nomie politique aider les gouvernements surmonter les rticences
internes. Ainsi entendue, la gouvernance mondiale ne diffre pas essentiel-
lement de la gouvernance nationale ou infra-nationale, du moins en ce qui
concerne la nature de ses objectifs.
Historiquement, le systme de gouvernance qui sest mis en place dans
les annes quarante et sest dvelopp par la suite emprunte certainement
davantage la seconde conception qu la premire. Ainsi que le rappelle
Gilles Andrani (2001), le systme international de laprs-guerre a t
pens comme un ensemble cohrent au service de finalits gnrales
dordre largement extra-conomique. Il sest ensuite dvelopp dans un
contexte marqu par la Guerre froide et la domination du politique sur
lconomique. Des concepts comme la surveillance multilatrale, la condi-
tionnalit, la promotion des bonnes pratiques , etc., ne se comprennent
que dans un tel cadre. Mais linspiration alternative na jamais disparu et re-
merge rgulirement loccasion de rflexions sur lavenir du systme
multilatral. Elle est par exemple trs clairement sous-jacente beaucoup
de critiques adresses au FMI (Feldstein 1998 et Meltzer, 2000).
4.2.2. Les formes institutionnelles de la gouvernance :
les modles classiques
Il est temps den venir la question des formes institutionnelles de gou-
vernance. Pour les analyser, il est utile de partir des deux modles polaires
que sont le gouvernement mondial et la cooprative des nations. Ni lun ni
lautre noffrent un schma oprationnel pour lconomie mondiale telle
quelle est aujourdhui, mais ils sont des tapes ncessaires de la rflexion.
Le premier modle, le gouvernement mondial, se fonde sur la transposi-
tion au niveau global du type de gouvernement dmocratique des tats
fdraux. Il conduit donc imaginer un gouvernement mondial dot de ses
diffrents attributs, appuy sur un corpus juridique unifi et surveill par un
parlement mondial. Ce modle a t imagin et discut par des spcialistes
de la science politique (dmocratie cosmopolite de Held) ou de lconomie
(fdralisme global de Rodrik). Il est en germe dans des propositions
67
comme celle de la taxe Tobin, qui tablirait un dispositif de prlvement
lchelle mondiale et, au nom des vieux principes, appellerait logiquement
un gouvernement pour dpenser et un parlement pour contrler. Il est sug-
gr par la contribution de Charles Wyplosz (2002).
Ce modle a lattrait des utopies constitues. Il en a aussi les dfauts. Le
simple fait que ladoption dun modle fdral soit encore lobjet de discus-
sions acharnes au sein de lUnion europenne, qui est pourtant considra-
blement plus intgre et plus homogne que lconomie mondiale, montre
quel point cette rfrence demeure distante. Mais surtout, des obstacles
plus profonds sopposent ce que ce modle soit retenu, qui ont t bien
mis en vidence par Pierre Rosanvallon
(58)
. Le premier est que la citoyen-
net se dfinit partout comme une diffrenciation productrice didentit. La
notion de citoyennet mondiale a de ce fait un caractre contradictoire. Le
second, qui nest pas indpendant, est quen dpit des progrs de la solida-
rit internationale, celle-ci reste fondamentalement une solidarit dhu-
manit , qui peut tre productrice de droits mais pas dgalit. Comme le
dit Rosanvallon, tandis que la dmocratie dfinit lespace du partageable,
une dmocratie mondiale ne pourrait que dfinir un espace de droit
(59)
.
Ajoutons que pour quune minorit reconnaisse la lgitimit dune dcision
la majorit, mme lorsquelle lui est dfavorable, il faut que le sentiment
dappartenance une communaut soit suffisamment fort. Cette condition
est difficilement remplie dans les tats plurinationaux. Elle ne lest lvi-
dence pas au niveau mondial, dautant moins que les prfrences collectives
demeurent htrognes. Au total, il ne pourra y avoir de gouvernement
mondial tant quil ny aura pas de peuple mondial.
Ces arguments sont trs forts, ils ne sont pas ncessairement dfinitifs.
Le fait que lUnion europenne ait emprunt la voie du fdralisme, mme
avec beaucoup de rticences, et sous une forme spcifique, suggre que
dautres regroupements pourraient un terme plus ou moins loign sop-
rer. Au niveau mondial, lexistence de mouvements qui militent pour une
redistribution plantaire, ou le fait quune organisation comme Amnesty,
qui stait jusqualors cantonne aux droits de lhomme, ait rcemment
dcid dtendre son action aux droits conomiques et sociaux, indique que
la solidarit nest pas ternellement voue conserver les mmes limites.
Des germes de fdralisme se font paralllement jour dans les domaines o
(58) Audition devant le groupe de travail, 26 fvrier 2001.
(59) Les mmes ides ont t exprimes trs clairement par Habermas (2000) dans
sa critique de Held (1995) : Ds lors quelle se veut dmocratique, une commu-
naut politique doit tre mme de distinguer ceux qui en sont membres et ceux qui
ne le sont pas. [] Si les citoyens du monde sorganisaient au niveau mondial et
allaient jusqu instituer une reprsentation dmocratiquement lue, ils ne pour-
raient pas tirer leur cohsion normative de la conception thico-politique quils ont
de leur identit, et donc dautres traditions et valeurs, mais seulement dune concep-
tion dordre juridico-moral []. Ce nest donc pas un hasard si seuls les droits de
lhomme, autrement dit des normes juridiques dont le contenu est exclusivement
moral, constituent le cadre normatif de la communaut cosmopolitique.
68
la communaut internationale est confronte des problmes daction col-
lective, comme lexplore Michel Aglietta (2002) dans sa contribution. Il
demeure nanmoins que pour le futur visible, le gouvernement mondial
reste un point de fuite, utile pour rflchir mais dnue doprationnalit
immdiate.
Le second modle est la coopration institutionnalise des nations. Il est
polaire du prcdent et peut quant lui revendiquer un caractre opra-
tionnel, puisque cest, largement, celui de laprs-guerre. Selon cette
approche dinspiration noraliste, les tats sont la source exclusive de lgi-
timit et sorganisent pour cooprer en fonction des besoins. Ces formes de
collaboration peuvent tre limites comme dans lEurope du XIX
e
sicle
et la Socit des Nations ou plus exigeantes comme dans le systme des
Nations Unies et les institutions de Bretton Woods, et les tats peuvent en
particulier dlguer la mise en uvre de certaines politiques des agences
spcialises qui demeurent sous leur contrle. La logique reste cependant
essentiellement intergouvernementale.
Il nest pas besoin daller trs avant dans la description dun modle qui
est bien connu et dont la contribution de la direction du Trsor (2002) dcrit
principes et fonctionnement dans le cas du FMI. Il est plus intressant de
pointer ses limites et les dpassements auquel il a donn lieu :
le modle de la coopration est mieux adapt la gestion des interd-
pendances quau traitement des problmes globaux. En lui-mme, il noffre
en lui-mme rien qui permette de surmonter les difficults lies la dimen-
sion daction collective inhrente aux problmes qui mettent en jeu des
biens publics globaux. De la mme manire, il noffre a priori aucune piste
pour traiter les questions de rpartition ;
la lgitimit de ce modle et celle des dcisions auxquelles il conduit
demeurent mal assures tant que la question de la pondration des voix na
pas reu de solution accepte. Or ce qui frappe est au contraire la diversit
des modes de pondration, depuis le un pays, une voix en vigueur
lAssemble gnrale des Nations Unies ou lOMC, jusquau suffrage cen-
sitaire des institutions de Bretton Woods, en passant par le systme com-
plexe de rotation du Conseil de scurit et les regroupements ad hoc (G7,
G20, Quad, etc.) o les absents ne comptent pas
(60)
. Comme le relvent
Patrick Guillaumont et Sylviane Guillaumont-Jeanneney (2002) dans leur
contribution, le trs faible poids des pays les moins avancs dans les institu-
tions de Bretton Woods est un facteur de dfiance lgard des dcisions
qui y sont prises ;
enfin la cooprative des nations a t dpasse trs tt. Si elles demeu-
rent gouvernes par leurs tats actionnaires, les agences spcialises (FMI,
Banque mondiale, BRI, etc. ) ne sassimilent pas des instruments flexibles
entre les mains de leurs actionnaires. Elles fonctionnent sur la base de sta-
(60) Voir sur ce point la contribution de Thomas Boisson (2002).
69
tuts qui dfinissent leur mission, leur confrent une cohrence interne, et les
conduisent prendre des positions qui ne rsultent pas de la simple addi-
tion des attitudes nationales. Elles ont, au fil du temps, dvelopp des pro-
cdures et une jurisprudence spcifiques
(61)
. Paralllement, lmergence
dun droit international public ayant primaut sur les droits nationaux, et de
procdures impartiales de rglement des diffrends qui ont acquis le carac-
tre dun mcanisme juridictionnel (ORD dans le domaine commercial)
(62)
,
et dune justice pnale internationale, nest pas rductible un modle de
simple coopration.
La force de ce modle rside en principe dans le fait quil conjugue lef-
ficacit des solutions prouves la lgitimit dont bnficient les gouver-
nements dmocratiques. La ralit est cependant quil est insatisfaisant sur
ces deux plans. Il nest gure efficace, car ds lors que les intrts nationaux
diffrent, lintergouvernementalisme pur transforme toute question nou-
velle en objet de marchandage donnant lieu la formation de coalitions, et
llaboration de compromis dont lefficacit est frquemment absente. Et
il est souvent faiblement lgitime, parce que la dlgation saccompagne
gnralement dopacit quant la responsabilit dune dcision, et mme
parfois quant ses fondements.
4.2.3. Les formes institutionnelles de la gouvernance :
les modles mergents
Les deux modles qui viennent dtre analyss enserrent la rflexion sur
la gouvernance internationale comme ils enserrent la rflexion sur la gou-
vernance europenne. Pourtant sils servent cadrer les ides, ils ne corres-
pondent dj plus la ralit de la pratique internationale. Il faut donc
largir la rflexion, partir de ce que suggre lexprience acquise. Cette
dmarche fait merger trois autres modles, dailleurs compatibles entre
eux : le rseau dautorits indpendantes ; le droit sans tat ; et la rgula-
tion prive.
Le modle de du gouvernement mondial et celui de la cooprative des
nations ont en commun lhypothse que la lgitimit drive de llection.
Dans les dmocraties, cependant, la lgitimit ne procde pas toujours
directement de cette source. Des institutions comme les banques centrales
ou les autorits de rgulation de la concurrence pour sen tenir au champ
conomique tirent au contraire la leur de ce quelles chappent aux alter-
nances lectorales. Leurs actionnaires (au sens propre ou au sens figur)
sont bien les tats, et donc elles tiennent en dernire instance leur accepta-
bilit du processus dmocratique qui a fix leurs missions, tabli le mode de
dsignation de leurs responsables, spcifi leurs obligations de transparence
et les conditions dans lesquelles elles doivent rendre compte de lexcution
(61) Sur lvolution du FMI, voir Aglietta et Moatti (2000).
(62) Sur la hirarchie droit international/droits nationaux et sur le fonctionnement
de lORD, voir la contribution de Bernard Grelon (2002).
70
de leur mandat, mais leur distance lgard des cycles politiques est un
atout au lieu dtre un handicap.
Ce modle de rseau dautorits indpendantes sest dj largement
tendu au champ international. Les autorits montaires nationales ont de
longue date fait rseau avec le Comit des Gouverneurs des banques cen-
trales, et le modle a rcemment t tendu avec le Forum de stabilit
financire
(63)
. Les autorits de march cooprent dans le cadre de lIOSCO
(International Organisation of Security Commissions). Il ny a pas dautorit
mondiale de la concurrence, mais la juridiction des autorits nationales ou
europennes stend au-del de leur territoire propre. Le Fonds montaire
prsente certains gards les traits dune autorit de rgulation, et un rap-
port rcent (De Gregorio et al., 1999) a propos de lui donner un statut din-
dpendance analogue celui des banques centrales. Que lon prenne la
notion dautorits de rgulation dans un sens large, ou plus troit, il ne fait
pas de doute que ce modle constitue une composante essentielle de la gou-
vernance mondiale
(64)
.
Il nest pas surprenant quil en soit ainsi. Comme le dit lie Cohen
(2001), la multiplication des autorits non lues est lune des manifesta-
tions dun gouvernement que le partage des comptences, la multiplication
des niveaux, la diffrenciation des responsabilits ont rendu plus
complexe . Il importe donc de prciser ce qui fonde la lgitimit dinstitu-
tions ainsi constitues, et quel champ elles peuvent couvrir.
Il est tentant de rechercher dans le positivisme un fondement la lgiti-
mit dinstitutions non lues, qui ont en matire de monnaie ou de concur-
rence une histoire dj longue. Comme lindique lie Cohen (2001), cest
en particulier la voie quemprunte Giandomenico Majone, qui propose de
distinguer entre les politiques qui ont trait lefficacit et ninduisent pas de
changement dans la rpartition du revenu, qui peuvent tre confies un
pouvoir de type arbitral, non directement lu, et celles qui ont une inci-
dence distributive, qui doivent relever du principe majoritaire. Cette
approche dont le fondement est une lgitimation par les rsultats (output
legitimacy) est cependant trs discutable, pour les raisons qui ont t discu-
tes plus haut.
Une voie plus fconde est celle quexplore Jean Tirole (2002) dans sa
contribution. Lide de Tirole est que la dlgation une instance indpen-
dante est prfrable la responsabilit politique lorsque les problmes de
passager clandestin inhrents la dmocratie sont particulirement
marqus, par exemple lorsque les dcisions ont un caractre trop technique
pour que les lecteurs exercent un contrle direct sur les lus, que leurs
(63) Cr la suite de la crise asiatique, le FSF regroupe les autorits de rgulation
financire, les banques centrales et certaines institutions financires internationales.
(64) lie Cohen (2001) prend le concept dautorit de rgulation indpendante
dans une acception plus large, puisquil considre que la Commission europenne et
le FMI relvent de ce modle. Nous nous en tenons ici une acception plus stricte.
consquences ne sont connues quavec un grand retard, ou lorsque les pr-
frences de la majorit peuvent tre fortement nuisibles une minorit.
Dans ces cas, il peut tre prfrable de retenir le modle des autorits ind-
pendantes.
Tous les arguments donns par Tirole suggrent que les motifs de dl-
guer la dcision des institutions indpendantes sont plus marqus dans le
domaine international que dans lespace national, et cest pourquoi ce
modle a une pertinence certaine en matire de gouvernance mondiale. Il
demeure que lexistence de bons arguments thoriques pour tablir une ins-
titution indpendante ne suffit rsoudre ni les questions de lgitimit, ni
celles qui ont trait la dfinition des missions, la gouvernance de linsti-
tution et la responsabilit dmocratique (accountability). Cest ce quen-
seigne tout le dbat sur les banques centrales.
Un second modle mergent peut, en rfrence au livre de Laurent
Cohen-Tanugi (1985), tre qualifi de modle du droit sans tat. Il est
explor en dtail dans la contribution de Marie-Anne Frison-Roche (2002)
qui sinspire dune part du droit des contrats, dautre part du cas de lOMC
et de son organe de rglement des diffrends (ORD). Son argument central
est qu partir dune base lgale qui peut tre trs rduite, la dynamique
jurisprudentielle est susceptible de produire un ordre, ou plutt ce quelle
prfre appeler un systme juridique. Cette construction ne sopre pas
ncessairement par la dfinition a priori dune rpartition des comptences
et dun principe hirarchique, mais elle peut se concevoir comme celle dun
ordre construit sur un cumul dorigine hasardeuse de comptences attri-
bues diffrentes institutions, non seulement travers diffrents offices
mais encore travers diffrentes emprises gographiques . Cette concep-
tualisation fait fond sur le double mouvement de production de droit inter-
national priv linitiative des entreprises et dintensification de la
production de droit international public la suite de la mise en place de
lORD. Le premier mouvement aboutit, par la combinaison dinitiatives
prives et publiques
(65)
, lmergence dun droit de la mondialisation
vocation conomique, il est suffisamment puissant pour donner lieu des
alarmes quant la domination annonce de la common law sur le droit
romain (Gunaire, 2001). Le second est quant lui suffisamment marquant
pour avoir donn lieu aux contestations que lon sait. Dans les deux cas, il
nest plus possible dignorer que des sources de droit se sont constitues qui
chappent la procdure usuelle de ngociation internationale entre gou-
vernements.
La sduction de ce modle est quil semble offrir une rponse construite
aux problmes que la ngociation internationale ne parvient pas surmon-
71
(65) Delmas-Marty (2001) relve que lassociation intergouvernementale Unidroit
a rcemment produit des principes pour les contrats internationaux vocation
mondiale qui, bien que sans valeur contraignante aucune, sont de plus en plus utili-
ss pour la rdaction des contrats commerciaux internationaux.
72
ter. Plutt que de chercher dfinir les bases de lordre conomique inter-
national, il suffirait en quelque sorte de laisser la jurisprudence le
construire. Ses limites ne se rduisent pas aux protestations usuelles contre
le gouvernement des juges ou celles, plus spcifiques, qui tiennent au
caractre dsquilibr dune construction privilgiant la base les intrts
des entreprises internationales ou la dfense du libre-change. Le point de
fond est que la jurisprudence est une mthode souple de cration de normes
lorsquelle repose sur des fondements assurs. Mais il est illusoire dat-
tendre quelle tranche des dilemmes politiques profonds mettant en jeu la
nature de ldifice international si les tats ont sur ce sujet des diffrends
importants
(66)
. Il faut galement souligner que le droit international public
souffre dune insuffisance notable des procdures de sanction lgard
dtats dfaillants.
Le dernier modle est celui de lautorgulation prive. Il doit tre men-
tionn parce que son emprise stend avec le dveloppement de secteurs
essentiellement autorguls (Internet), ou la fixation par des acteurs privs
de normes internationales de fait dans les domaines do la rgulation
publique est absente (normes comptables, agences de notation). Christian
Chavagneux (2002) en fournit quelques exemples dans sa contribution.
Ce modle na videmment pas le mme statut que les autres. Il importe
cependant de le mentionner pour deux raisons. La premire est quil serait
particulirement erron de limiter le champ des alternatives aux rgulations
publiques. En leur absence, des rgulations prives ne tardent pas se
mettre en place, occuper lespace, crer des normes et faire jurispru-
dence. Cest ce quillustre de manire loquente le cas de lInternet, o en
dpit de ses faiblesses (faible lgitimit, autorit incertaine, complexit ins-
titutionnelle, conflits de comptence, inscurit juridique, absence de pou-
voir de sanction), lICANN
(67)
et les autres instances prives de rgulation
du rseau disposent grce leur rapidit et leur souplesse davantages dci-
sifs sur la rgulation publique, et dterminent pour lessentiel les rgles du
jeu
(68)
.
La seconde est que les modalits de la rgulation prive peuvent tre
sources dinspiration pour la rgulation publique. Pour pallier les lacunes de
la rgulation publique traditionnelle, Jean-Franois Rischard a ainsi rcem-
ment propos la constitution sur quelques sujets internationaux de Global
Issues Networks associant gouvernements, socit civile, entreprises et
organisations internationales, et dont lobjectif serait de produire des
(66) La Communaut europenne constitue cet gard une exprience clairante :
imagine-t-on quelle se soit dveloppe par la seule jurisprudence de la Cour de jus-
tice ?
(67) Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, organisation amri-
caine de droit priv, sans but lucratif, laquelle le US Department of Commerce
dlgue lattribution de numros IP et de noms de domaine.
(68) Intervention dric Brousseau et Daniel Kaplan devant le groupe de travail,
13 juin 2001. Voir aussi Brousseau (2001).
73
recommandations ou des codes de conduites caractre non coercitif
(69)
.
Plutt donc dattendre la mise en place dobligations caractre gnral (et
des dispositifs dobservance associs), il propose de miser sur les outils de la
soft law, en comptant sur les effets de rputation pour assurer leur effecti-
vit. Le Global Compact initi par le secrtaire gnral de lONU Kofi
Annan avec une cinquantaine de firmes multinationales relve dune
approche voisine
(70)
.
(69) Confrence la Banque mondiale (Paris) sur la Global Governance, 23 avril
2001.
(70) Lanc en juillet 2000 linitiative de Kofi Annan, le Global Compact traduit
lengagement des firmes associes lgard de neuf principes touchant aux droits de
lHomme, aux normes sociales et au respect de lenvironnement. Voir www.
unglobalcompact.com.
2. Les modles de gouvernance : un essai de comparaison
Source laboration Mise
Contrle Exemples
de lgitimit des normes en uvre
Gouvernement
mondial
Coopration
institutionna-
lise
des nations
Rseau
dautorits
indpendantes
Droit sans tat
Autorgulation
prive
Dmocratique
au niveau
mondial
Gouverne-
ments
prsums
reprsentatifs
Dlgation par
les tats +
lgitimit tech-
nocratique
(output)
Principes gn-
raux communs
des droits en
vigueur dans
les pays dmo-
cratiques
Agrment des
parties
Lgislatifs
supranational
Ngociation et
consensus
Expertise
Jurisprudence
Ngociation,
ou importation
de normes
existantes
Gouvernement
ou agences
Traits
excutoires.
Agences
spcialises
Normes.
Dcisions
arbitrales.
Instruments
financiers
Organes judi-
ciaires supra-
nationaux
Codes et stan-
dards
Soft law
Organes lgis-
latifs et judi-
ciaires supra-
nationaux
Contrle des
agences par les
tats.
Contrle des
tats par les
parlements
Gouvernance
interne
Accountability
Autocontrle
+ Procdura-
lisation
Procdures
arbitrales.
Rputation
Pas dexemple
au niveau
mondial. UE
(partiellement)
en Europe
OMC (hors
ORD)
Comit des
gouverneurs,
IOSCO, FSF.
volution sug-
gre pour le
FMI
ORD
Internet,
Contrats pri-
vs, Normes
comptables
74
5. Principes pour une gouvernance hybride
lvidence, aucun de ces modles ne fournit les bases dun schma
exclusif et complet autour duquel organiser la gouvernance mondiale.
Celle-ci appelle donc une construction durablement fonde sur des
emprunts ces diffrentes catgories de modles. Cest en ce sens quon
peut parler de gouvernance hybride. Pour en guider llaboration, cepen-
dant, il faut tenter de dgager quelques principes rpondant des objectifs
gnraux defficacit, de lgitimit et de transparence. Nous proposons den
retenir six : la spcialisation des institutions, la responsabilit politique,
lquilibre entre les domaines et les institutions, la dmocratisation des pro-
cdures, la subsidiarit, et la solidarit.
Ces principes nous paraissent ncessaires, mais ne sont pas suffisants. En
particulier, la qualit du systme de gouvernance globale renvoie ncessai-
rement celle de la gouvernance nationale, dont notre rapport ne traite pas.
Il est bien connu que la rpartition au sein dun pays des gains de lchange
international, et par extension de louverture, relve des politiques
publiques nationales. Paralllement, la cohrence de laction internationale
mrite dtre renforce au sein des diffrents gouvernements : malgr les
interdpendances thmatiques que nous avons soulignes, celle-ci est loin
dtre assure entre les dpartements ministriels chargs des diffrents
thmes. Une cohrence dans la gouvernance des institutions multilatrales
passe dabord par une cohrence interne aux gouvernements qui la mettent
en uvre.
5.1. Spcialisation
(71)
La gouvernance internationale sest ds lorigine construite sur un prin-
cipe de spcialisation. Chaque agence gre, sur la base daccords interna-
tionaux spcifiques, un domaine dlimit : le commerce pour lOMC, la
finance pour le FMI, les relations professionnelles pour lOIT, etc. Elle
mobilise pour cela des instruments juridiques ou financiers, puissants ou
faibles selon les cas, mais toujours spcifiques. Elle dispose aussi de ses
propres organes de gouvernance interne, dont les rgles de dcision diff-
rent dune institution lautre.
En dpit dappels rituels la coopration entre organisations internatio-
nales, et bien quelles soient toutes, des degrs divers, relies au systme
des Nations Unies
(72)
, les interrelations entre ces organisations sont faibles
et informelles. Elles dpendent essentiellement du bon vouloir des institu-
tions elles-mmes, et en particulier elles ne sont subordonnes aucune
procdure darbitrage politique, limage de ce quest par exemple, en
France, la procdure interministrielle. Et, bien sr, ces institutions ne ren-
(71) Cette section reprend en partie des lments figurant dans Jacquet, Pisani-
Ferry et Strauss-Kahn (2001)
(72) Voir sur ce point la contribution de Thomas Boisson (2002).
75
dent compte devant aucun parlement. Seul le G7 exerce sur lensemble du
systme un certain leadership, dailleurs assez lche.
Dans ce contexte, la spcialisation des diffrentes institutions a une
toute autre signification que celle des dpartements ministriels au sein
dun tat. Cette dernire relve exclusivement dun souci defficacit dans
lorganisation des pouvoirs publics, qui peut encourager la transparence
mais na fondamentalement rien voir avec la lgitimit des dcisions : dans
une dmocratie, celle-ci procde de la souverainet populaire et dpend de
la qualit des procdures de dlgation lexcutif ou de contrle de celui-
ci. Au contraire, en matire internationale la spcialisation des institutions
est essentielle, comme la dj montr notre discussion de la responsabilit
dmocratique. Cest prcisment parce quelles ont reu, par trait, mandat
dexercer une fonction donne dans un domaine dlimit, que les institu-
tions internationales peuvent tre considres comme lgitimes. Cest ga-
lement si leur mandat est dfini que les citoyens des diffrents pays peuvent,
par le canal dassociations et dorganisations non gouvernementales natio-
nales et internationales, exercer sur des bases claires un rle critique en sur-
veillant la manire dont ce mandat est rempli.
La spcialisation nest donc pas, comme le voudrait une critique super-
ficielle, le signe dune indiffrence aux exigences dmocratiques. Elle est au
contraire une condition pour y rpondre : en labsence de gouvernement
mondial, il apparat essentiel de prserver, et dans certains cas de renforcer,
la spcialisation des institutions. La tendance naturelle est videmment
inverse : il est plus facile aux gouvernements de saccorder implicitement
pour laisser la bride sur le cou dune organisation parce quelle est juge
plus efficace que les autres, ou de consentir ce quelle tende progressive-
ment son champ daction pour ladapter aux circonstances et aux besoins,
que de redfinir sa mission et le partage des tches avec telle ou telle autre.
Et les institutions, auxquelles leur spcialisation est souvent reproche
parce quelle apparat comme troitesse de vue, tendent bien videmment
rpondre cette critique en agrandissant leur domaine dintervention.
Lvolution du FMI face aux critiques de focalisation sur les seuls objectifs
de stabilit macro-financire et celle de la Banque mondiale, qui est passe
du financement des infrastructures lappui aux politiques sanitaires ou
ducatives, sont cet gard caractristiques. Mais une extension inconsid-
re du champ daction des institutions naboutit souvent qu crer la confu-
sion, et susciter la mfiance lgard dorganisations agissant en dehors de
leur mandat et loin de leur domaine de comptence. Des volutions sont
bien entendu ncessaires, mais ce nest pas en tendant leur domaine dac-
tion au gr des demandes quelles peroivent que les organisations interna-
tionales pourront asseoir leur lgitimit.
Cest dans ce cadre quil faut replacer la critique dextension insidieuse
des missions (mission creep) qui a t adresse aux institutions de Bretton
Woods loccasion du dbat ouvert par le rapport Meltzer (2000). Mme si
elle a pu servir de prtexte des tentatives daffaiblissement des institutions
76
multilatrales ou dargument en faveur de la suppression de programmes
destins aux pays les plus pauvres
(73)
, cette critique est dans son principe
fonde. Elle est dailleurs commune la plupart des rapports, de statut
divers, rcemment publis (Williamson, 2000). Il ne fait gure de doute, par
exemple, que le FMI sest vu confier par le G7 une mission de pilotage de
la transition en Russie excdant de beaucoup son rle traditionnel, pour
laquelle il tait la fois insuffisamment lgitime et peu quip, et qui la
plac plus dune fois en contradiction entre ses responsabilits politiques
densemble lgard des autorits russes, et le mandat technique qui tait
le sien. Ces contradictions nont pas t trangres la crise de lt 1998.
Par ailleurs, il peut tre reproch la Banque mondiale davoir empit sur
un nombre toujours plus grand de domaines sant ou environnement par
exemple qui relevaient en principe dautres agences. Quelle lait parfois
fait pour rpondre des carences ne rend pas la situation plus satisfaisante.
Il pourrait tre object ce principe que spcialisation implique mono-
pole, et que la concurrence entre les agences internationales est pour cette
raison dsirable. Le problme est de savoir quel serait larbitre de cette
concurrence. Les expriences de concurrence inter-organisations sur le ter-
rain, en matire daide ou dassistance la transition, ne sont pas encoura-
geantes : le plus souvent, la comptition induit une surconsommation de ces
ressources rares que sont le temps et lnergie des responsables locaux.
Plutt que de laisser se dvelopper une concurrence inter-institutionnelle, il
importe que les gouvernements actionnaires prennent leurs responsabilits
et rforment les organisations quils jugent insuffisamment efficaces.
La mise en uvre du principe de spcialisation soulve des difficults
considrables. Il ne suffit pas, en effet, de revenir aux sources et de graver
dans le marbre la dfinition des missions de chacune des organisations.
Comme lont bien montr Aglietta et Moatti (2000), le FMI a, au cours de
son histoire, assum plusieurs rles successifs, de nature trs diffrente. Et
il ne pouvait gure en aller autrement, ds lors que linstitution perdurait au
travers des mutations du rgime montaire et des transformations de la
finance internationale. De mme, la critique de Feldstein (1998) selon
laquelle le FMI devrait cesser de se proccuper de questions structurelles
trouve sa limite dans le fait que de nombreuses crises financires ont eu
pour origine la situation dgrade du systme bancaire. Le principe de sp-
cialisation ne peut donc se concevoir que dans un contexte dvolution des
missions. Il implique de rexaminer rgulirement le primtre des institu-
tions, la dfinition de leurs missions et les instruments dont elles se sont
dotes. Il ne fait gure de doute que cet exercice simpose dans le cas des
institutions de Bretton Woods.
La contrepartie de la spcialisation doit videmment tre trouve dans
lorganisation de cooprations entre institutions. Il est en ce domaine pos-
(73) On fait ici rfrence au dbat sur la Poverty Reduction and Growth Facility
(PRGF) du FMI. Voir la contribution de la Direction du Trsor (2001).
77
sible de prendre appui sur quelques expriences encourageantes : outre
celles que cite Boisson (2002), il faut ici faire rfrence au Forum de stabi-
lit financire (FSF) cr aprs la crise russe. Plus largement, Aglietta et
Boissieu (1999) ont, dans un rapport antrieur du CAE, mis en avant les
mrites potentiels dun rseau de coopration contingente entre institutions
financires pour faire face aux crises de liquidit. Mais la coopration doit,
pour tre efficace, reposer sur des principes clairs et des procdures codi-
fies. Cest pourquoi nous revenons ci-aprs sur ses modalits.
5.2. Responsabilit politique
La question de la responsabilit politique est essentielle et a fait lobjet
de dbats rcents la suite de linitiative franaise de 1998 sur la gouver-
nance du FMI. Elle renvoie bien entendu aux discussions sur le mode de
gouvernance mondiale et sur la nature des institutions.
Deux niveaux doivent tre distingus : celui du gouvernement des
organisations multilatrales (au sens o lon parle de gouvernement den-
treprise ) ; et celui du pilotage densemble. Ces deux niveaux ne corres-
pondent pas aux mmes fonctions. Le gouvernement des organisations
multilatrales fait intervenir les tats en tant quactionnaires et les engage
dans la dfinition des missions, la fixation dorientations, les dcisions bud-
gtaires, le choix des instruments dont les institutions sont dotes, et le
contrle a posteriori. Cest le renforcement de cette fonction qui tait vis
par linitiative franaise lgard du FMI, dont la contribution du Trsor
(2002) rappelle les grandes lignes. Le pilotage porte sur lensemble des ins-
titutions de la mondialisation, il a pour fonction de fixer par consensus les
priorits de ngociation et daction, et le cas chant darbitrer des conflits
dobjectifs.
5.2.1. Le gouvernement des institutions
Ds lors que larchitecture institutionnelle internationale na pas le
caractre dun gouvernement mondial, la responsabilit de gouverner les
organisations internationales incombe aux tats membres qui les ont ta-
blies. Il en est ainsi mme lorsque ces institutions sont dotes dun statut
dindpendance oprationnelle, qui les protge dune interfrence dans
leurs dcisions quotidiennes, mais ne les exonre pas de leur responsabilit
lgard de leurs mandants. En dpit des lacunes bien connues des machi-
neries intergouvernementales, une responsabilisation des tats membres
est donc indispensable.
Leur premire tche est de dfinir les missions et institutions internatio-
nales et, ainsi que cela vient dtre soulign, de les adapter priodiquement
en fonction des besoins. Il importe que les tats jouent leur rle daction-
naires, assument les grands choix stratgiques que lvolution du monde
rend ncessaire, et coordonnent laction des diffrentes institutions lorsque
78
des problmes de frontire se posent. Cette orientation a deux implications
concrtes : il est, dabord, souhaitable que les missions des institutions inter-
nationales fassent lobjet de rvisions priodiques, sans doute mme quil
soit explicitement convenu de rendez-vous chances fixes. Une proc-
dure rgulire de rexamen aiderait ce que ne perdurent pas des situa-
tions de dsajustement entre mandat lgal et mandat effectif ; il faudrait
ensuite que les structures de gouvernance des institutions permettent aux
tats dexercer leur rle dorientation et de contrle. En particulier, les
dcisions stratgiques (fixation des orientations, choix des priorits, dfini-
tion des instruments) doivent tre soumises lapprobation de responsables
politiques reprsentant les tats membres.
Un tel fonctionnement permettrait que les gouvernements assument
davantage leurs responsabilits dans lorientation des institutions interna-
tionales et en rendent compte devant leur propre opinion et leur propre
parlement. Sil est en effet souhaitable de garder un caractre technique aux
dcisions dapplication des rgles, il serait dangereux de laisser leur labo-
ration aux experts et aux juges. Cela ne pourrait conduire qu affaiblir
dangereusement la lgitimit des organisations internationales. Ainsi
compris, le principe de responsabilit politique est cohrent avec celui de
spcialisation : il porte en effet sur les dcisions stratgiques et le contrle
des institutions plutt que sur le fonctionnement quotidien, qui respecte
lautonomie oprationnelle des institutions.
Enfin, dans les organisations comme lOMC qui disposent dun organe
de rglement des diffrends susceptible de faire le droit au travers de la
jurisprudence, le contrle politique par les actionnaires, ici les 142 membres
de lorganisation, doit seffectuer par la ngociation, seule mme denca-
drer, par ses rsultats, lespace de la jurisprudence. Cette articulation entre
jurisprudence et implication des tats claire dun jour nouveau le besoin
de ngocier quasiment en permanence, et de vrifier intervalles rguliers
la cohrence entre ltat de la jurisprudence et le droit positif.
5.2.2. Le pilotage densemble
La question du pilotage est dune nature diffrente. Il ne sagit pas des
orientations et dcisions propres chaque secteur ou chaque institution,
mais de savoir sil faut coiffer les institutions spcialises par une instance
plus politique qui, sans interfrer dans les dcisions de chacune dentre
elles, soit en mesure de fixer les orientations de laction collective en dfi-
nissant les priorits et en effectuant les arbitrages ncessaires entre prio-
rits : toutes fonctions que les organisations spcialises ne peuvent pas
remplir, mais qui sont essentielles.
Seule une instance globale caractre politique peut en effet dcider si,
dans un contexte donn, la priorit doit aller la ngociation commerciale
ou la rforme de larchitecture financire, si le renforcement institution-
nel doit dabord concerner lenvironnement ou la lutte contre le crime orga-
79
nis, si les ressources publiques de laide au dveloppement doivent tre
alloues en priorit la sant ou lducation. Seule une instance de ce type
est lgitime pour procder, lorsque cela simpose, des changements de
doctrine ou de priorit.
Cette fonction a trait la lgitimit de laction collective, davantage qu
son effectivit. Elle est moins dcisionnelle que de recherche de consensus.
Cest pourquoi la question principale est celle de la reprsentativit, plutt
que de la pondration des voix.
Cette fonction est lheure actuelle essentiellement assume par le G7 :
cest lui qui, par exemple, a dcid en 1991 de confier au FMI le leadership
de lassistance la Russie, cest lui qui, Halifax en 1995, a lanc les pre-
mires rflexions sur la rforme de larchitecture financire internationale,
cest lui qui a lanc linitiative HIPC
(74)
sur la rduction de la dette des pays
pauvres, cest lui qui a donn une impulsion dcisive lengagement des
derniers cycles de ngociations commerciales multilatrales. De telles dci-
sions correspondent bien ce que nous qualifions de fonction de pilotage.
Les dfauts de cette instance sont connus : le G7 t cr en 1975 pour
coordonner les rponses macroconomiques des pays industriels au choc
ptrolier. Il a progressivement driv vers un rle de directoire conomique
global pour lequel sa lgitimit est discutable, et en tous cas dclinante : la
part des pays du G7 dans le PIB mondial
(75)
est passe de 49 % en 1975
44 % en 2001, et leur poids conomique ne peut que continuer dcrotre.
Quant leur part dans la population mondiale, qui tait faible ds lorigine
(14,2 % en 1975), elle nest plus que de 11,3 %. Il est ainsi paradoxal quun
appel du G7 entreprendre un round de libralisation commerciale puisse
faire figure dengagement multilatral, lorsquon sait que les changes de ce
groupe (non compris les changes dpendant daccords rgionaux de libre-
change qui ne relvent pas de la ngociation OMC) reprsentent 43 % seu-
lement des changes mondiaux, et les changes en son sein 17 %. Il est donc
souhaitable de mettre en place une structure plus reprsentative de lcono-
mie mondiale daujourdhui que lactuel G7. Les Europens, qui y sont sur-
reprsents, font preuve sur ce sujet du mme conservatisme que toutes les
puissances dont le poids relatif dcline, auxquelles linertie institutionnelle
mnage une influence la mesure de leur puissance passe. Ils ont tort,
parce que lhistoire montre aussi que les structures trop fortement en dca-
lage par rapport la ralit finissent par prir de mort brutale.
5.3. quilibre
Insister sur la spcialisation ne veut pas dire prendre son parti de lar-
chitecture actuelle du systme. Au contraire, ce premier principe ne va pas
(74) Pour Highly Indebted Poor Countries, en franais PPTE (pays pauvres trs
endetts).
(75) Aux taux de change de parit de pouvoir dachat.
80
sans un autre, qui a trait lquilibre entre les domaines et les institutions.
Les mmes motifs de faiblesse de la fonction darbitrage qui poussent la
spcialisation invitent y veiller.
Cela conduit envisager un rquilibrage institutionnel, car comme cela
a dj t indiqu, la situation est aujourdhui loin dtre satisfaisante. Un
certain dsquilibre est certes pour partie invitable : il ny a pas motif
reproduire, au niveau global, larchitecture des dpartements ministriels
nationaux alors que nexiste pas de gouvernement mondial et que la prio-
rit est de traiter les questions ayant une vraie dimension internationale.
Mais les moyens juridiques et financiers relatifs des institutions ne refltent
pas la hirarchie objective des problmes internationaux : lenvironnement
et la sant, par exemple, nont clairement pas le poids quappellerait lim-
portance des proccupations collectives qui y sont associes. Aucune nces-
sit ne justifie par ailleurs que seul lOMC ait intgr une fonction
juridictionnelle. Ces dsquilibres et carences sont parmi les motifs les plus
profonds de dlgitimation de la gouvernance de la mondialisation telle
quelle est aujourdhui pratique
(76)
.
Les grandes lignes de ce rquilibrage seront prcises dans la sixime
partie. Mais il faut auparavant examiner des questions de principe quant
lgalit des normes et aux procdures de coopration entre institutions.
5.3.1. Porte et limites de lgalit des normes
Aucune hirarchie implicite ne doit exister entre des ordres de proccu-
pation galement essentiels, auxquels la communaut internationale est
convenue de consacrer des efforts conjoints. En particulier, les objectifs
conomiques ne doivent pas bnficier dune prsomption de prminence
sur les autres. Il est, pour les raisons qui ont t indiques, souhaitable que
des institutions se consacrent linterdpendance conomique ou certain
de ses aspects (commerce, investissement, finance), mais de cela ne dcoule
pas un ordre de priorit au regard dautres domaines, si la communaut
internationale sest dote de normes en ces domaines.
Il faut ici tre prcis. Affirmer sans autre prcaution un principe dga-
lit des normes ne pourrait avoir quun caractre dmagogique, dans la
mesure o lordre conomique international est construit sur lide que les
tats peuvent trouver bnfice changer entre eux sans ncessairement
partager les mmes prfrences collectives dans dautres domaines de la vie
sociale. En ce sens, les normes conomiques ont bien prminence, au
niveau international, sur, par exemple, les normes sociales, alors quil nen
va pas de mme au sein des tats. Mais cela nexclut pas que la commu-
naut internationale se dote dun noyau de normes sociales fondamentales
(76) Comme le relve la contribution de Marie-Laure Mchanetzki (2002), la pra-
tique de lORD est plus soucieuse dquilibre que ne le suggre lingalit des insti-
tutions, mais cet organe ne peut clarifier les problmes de fond touchant la
compatibilit des rgles de lOMC et de celles des AME.
81
auxquelles elle choisisse de donner une valeur gale celle des normes co-
nomiques ou financires. De la mme manire, les prfrences environne-
mentales sont assez largement diffrentes dun pays lautre, en fonction
notamment du niveau de revenu, mais de cela ne dcoule pas que les
normes environnementales aient par principe statut second par rapport
celles commerce international.
Ainsi entendu, le principe dgalit des normes fait dj lobjet dune
reconnaissance internationale. Lexemple de lenvironnement lillustre clai-
rement. Le prambule des accords OMC mentionne les objectifs de dve-
loppement durable et de protection de lenvironnement (voir encadr), et
larticle XX du GATT de 1947 (repris tel quel dans le GATT de 1994)
prvoit une exception aux clauses gnrales de laccord pour des motifs de
protection des ressources ou des tres vivants
(77)
. La loi internationale
reconnat ainsi aux tats le droit dentraver le dveloppement des changes
pour des motifs dordre suprieur, charge pour eux, bien entendu, de ne
pas le faire de manire discriminatoire. La question est de savoir comment
encadrer la mise en uvre de ce droit.
5.3.2. Une mthode procdurale
Lide directrice pour garantir lgalit des normes est celle dhorizon-
talit : les conflits dobjectifs devraient tre au maximum rgls par des pro-
cdures de coopration entre institutions. Concrtement, il sagirait
dtablir, sur la base dune structure institutionnelle rquilibre et renfor-
ce, des procdures claires et transparentes pour traiter de questions met-
tant en jeu plusieurs domaines et les organisations correspondantes.
Mais lapplication de ce principe fait question, alors mme que les
conflits dobjectifs sont frquents (un quart des rapports de lOrgane dap-
pel de lORD traite de questions denvironnement). Bureau, Daveu et
Gastaldo (2002) relvent ainsi dans leur contribution que les conditions
dans lesquelles une mesure commerciale adopte dans le cadre dun Accord
multilatral sur lenvironnement (AME) pourrait tre attaque devant
lOMC sont variables, voire incertaines . En indiquant que la porte des
ngociations [entre les rgles de lOMC existantes et les obligations com-
merciales spcifiques nonces dans les AME] sera limite lapplicabilit
de ces rgles [] entre les parties lAME en question , la dclaration
ministrielle de Doha ne fait que confirmer ce point. Lobjectif nest appa-
remment pas de dvelopper des procdures horizontales de porte gnrale
entre les AME et lOMC, mais de protger les droits commerciaux des pays
membres de lOMC qui ne sont pas partie aux AME. Le risque est alors de
donner une incitation ne pas souscrire aux AME.
Le problme de compatibilit des normes peut en fait tre approch
selon plusieurs mthodes alternatives, qui pour plus de clart seront pr-
(77) Pour plus de dtail, voir la contribution de Mchanetzki (2002).
82
sentes ici en prenant le cas des relations entre commerce et environne-
ment, mais qui peuvent sappliquer dautres domaines :
la prise en compte des objectifs environnementaux dans les procdures
commerciales, sur la base des dispositions gnrales du droit du commerce.
Cest trs largement la situation actuelle, comme le montre lencadr 1.
Linconvnient est de laisser lOMC (ou, en lespce, lORD) juge de la por-
te de ces dispositions gnrales, mme lorsquil fait appel pour cela des
experts extrieurs ;
la ngociation ex ante en vue dincorporer dans le droit commercial les
dispositions issues dun autre accord, par exemple dun AME. Elle trouve
sa limite dans le fait quun pays non signataire dun AME pourrait se voir
imposer des normes auxquelles il naurait pas consenti. La dclaration de
Doha tourne le dos cette voie ;
lactivation de clauses dexemption. Cest la procdure du waiver, par
laquelle les pays signataires dun accord pourraient dcider de suspendre au
cas par cas son application. Outre quelle pose le problme de la pondra-
tion des voix, cette procdure souffrirait dtre purement ad hoc et de poser
des problmes de scurit juridique.
le recours lavis technique dune organisation spcialise. Cette pro-
cdure prserverait lautonomie du droit commercial mais instituerait un
expert lgitime, en lespce une organisation spcialise dont lOMC serait
tenue de prendre lavis en compte. Cest celle que nous retenons.
La contribution de Marie-Anne Frison-Roche (2002) formule une pro-
position fonde sur deux ides. Elle suggre dabord llaboration dl-
ments de doctrine commune quant aux relations entre les principes
fondateurs relevant des diffrents domaines (par exemple, le libre-change
et le dveloppement durable, ou le libre-change et le respect des droits
sociaux fondamentaux) et la considration rciproque des institutions.
Ces principes gnraux communs, qui pourraient relever de la soft law, ser-
viraient de fond commun aux diffrentes institutions. Elle propose ensuite
de construire entre les diffrents domaines des liens procduraux qui, ds
lors quapparatraient des problmes de frontire, imposent une institu-
tion particulire de requrir et de prendre en considration lavis de linsti-
tution spcialise comptente. Ces contraintes procdurales nentameraient
pas la comptence et la libert daction des institutions spcialises. Mais
elles leur imposeraient une discipline et favoriseraient la transparence des
dcisions, sans tablir une hirarchie entre institutions et donc entre
domaines.
Dans cet esprit, Jacquet, Pisani-Ferry et Strauss-Kahn (2001) envisa-
geaient une procdure davis dterminant qui aurait conduit lORD (ou
toute autre organisation appele se prononcer sur des domaines ext-
rieurs son champ de comptence) requrir lavis de lorganisation com-
ptente, sachant quelle serait ensuite tenue soit de sy conformer, soit de
motiver explicitement un ventuel refus de le faire. Lide a t reprise dans
un rapport rcent du Parlement europen (Dsir, 2002) La contribution de
83
1. Un exemple darticulation horizontale :
le cas de lenvironnement
1. Les accords de lOMC prvoient une exception environnementale de porte
gnrale quexpriment, dune part, le prambule aux accords OMC (qui men-
tionne le dveloppement durable et la protection de lenvironnement parmi les
objectifs gnraux auxquels doit concourir le dveloppement des changes) et,
dautre part, larticle XX du GATT (qui reconnat la lgitimit de mesures de
protection de la sant, de prservation des vgtaux, ou de conservation des
ressources naturelles, condition quelles soient appliques de manire non dis-
criminatoire). Il serait donc faux de prtendre que lOMC ne prend pas en
compte les proccupations environnementales.
2. En revanche, il nexiste aucune articulation formelle entre les normes
commerciales et les normes environnementales multilatrales figurant dans les
quelque 200 Accords multilatraux sur lenvironnement (AME) vocation
mondiale conclus depuis une trentaine dannes. Le mmorandum sur les rgles
et procdures de rglement des diffrends limite en effet explicitement le
champ de comptence de lORD une srie daccords commerciaux. Mme
sils contiennent une clause dexemption gnrale, les accords OMC/GATT ne
permettent donc pas en eux-mmes dapprcier le bien-fond dune entrave aux
changes motive par des considrations trangres la loi commerciale.
LORD, qui nest pas comptent pour juger de la bonne application dun AME,
a donc construit sa propre jurisprudence sur la base des principes gnraux
ci-dessus.
3. Cette jurisprudence sest montre soucieuse des proccupations environne-
mentales. Elle a occasionnellement fait recours des AME (notamment dans le
cas du litige tortue / crevettes ), mais uniquement des fins de dfinition de
concepts entrant dans la spcification du litige, et non pour prciser quelles
obligations environnementales simposaient aux parties. Elle a pu faire plus lar-
gement appel aux principes gnraux de droit international public, mais en res-
tant libre de leffet quelle entendait donner aux normes externes son propre
champ. Ainsi, comme le note Bernard Grelon (2002) dans sa contribution,
lORD se reconnat comptent pour intgrer des normes existantes provenant
dautres sources (rgles de droit international) et pour apprcier la porte et, de
fait, la compatibilit des rgles externes lorsque celles-ci sont susceptibles den-
trer en conflit avec les normes OMC. [] Ce systme porte en lui-mme laf-
firmation dune certaine prminence des rgles de lOMC par rapport aux
rgles externes .
4. En sens inverse, les AME nintgrent pas explicitement les principes fonda-
mentaux du droit du commerce international (non-discrimination ou traitement
national, par exemple), et leur compatibilit avec celui-ci nest donc pas juridi-
quement garantie. Cela exclut quune institution fonde sur ces accords puisse
apprcier le bien-fond dune dcision dentrave aux changes motive par des
considrations non commerciales.
5. moins de subordonner les accords environnementaux au droit du com-
merce international, alors quils ont leur propre finalit, conserver lORD la
responsabilit de juger seul en ces matires impliquerait ainsi dadmettre quil
dveloppe sur une base juridique troite sa propre jurisprudence et en vienne
de la sorte faire prvaloir sa propre interprtation des conflits de normes et sa
propre vision de la hirarchie des normes.
84
Bernard Grelon (2002) formule des objections convaincantes lgard
dune telle procdure, dans le cas o lavis requis aurait un caractre juri-
dique : cela reviendrait dessaisir de sa comptence lorganisation requ-
rante (en lespce lORD). Une formule diffrente, mais dinspiration
voisine, peut tre propose : une procdure de consultation technique. Le
schma serait le suivant :
lorsquil est amen dire le droit sur un cas dentrave aux changes
motiv par des considrations environnementales, obligation serait faite
lORD de saisir pour avis linstitution internationale comptente ;
cette institution devrait alors se prononcer publiquement dans un
dlai dtermin sur limportance, dans son domaine, de la dcision faisant
lobjet de contestation. Elle devrait indiquer le degr de gravit du pro-
blme pos, les alternatives possibles, et ventuellement leur cot ;
le dernier mot en matire commerciale appartiendrait lORD, mais
celui-ci serait tenu de motiver sa dcision au regard de lavis fourni par lor-
gane spcialis.
Dans ce schma, lORD ne consulterait pas une ventuelle Organisation
mondiale de lenvironnement sur lapplication dun AME (qui relverait de
la comptence juridique de cette dernire), mais sur lampleur des dom-
mages causs lenvironnement par la mesure commerciale soumise exa-
men, sur les moyens de les limiter et sur le cot de ces alternatives.
Lorganisation environnementale serait en quelque sorte institue comme
expert lgitime. LORD prendrait ensuite sa dcision, en la motivant au
regard de lavis reu.
Cette procdure nest elle-mme pas labri de critiques. Bernard
Grelon (2002) en formule deux : il lui semble impossible dimposer lORD
de ne pas conserver la possibilit dapprcier la ncessit de recourir un
avis externe ; il redoute que la capacit qui lui serait laisse de ne pas suivre
lavis qui lui est donn renforce sa primaut et que la mthode aille ainsi
lencontre du but poursuivi.
Ces objections sont srieuses, mais nemportent pas la conviction, car
lORD prendrait le risque dune perte de lgitimit de ses propres dcisions
en ignorant rgulirement les avis dune organisation de lenvironnement,
que ce soit en amont ou en aval, du moins dans la mesure o ces avis
seraient perus comme quilibrs et conformes au mandat donn cette
organisation. Le dbat nest ici pas juridique, mais politique. Il nous semble
en tous cas quil y aurait un plus grand risque jouer limmobilisme qu
tenter une approche novatrice, mme sil est vrai que la communaut inter-
nationale est trs loin dun consensus sur ce point et que les diffrents gou-
vernements prfrent continuer jouer des contradictions entre les
institutions. En outre, la gnralisation de procdures de consultation hori-
zontale entre des institutions dotes chacune dun organe de rglement des
diffrends, selon le schma envisag par Jacquet, Pisani-Ferry et Strauss-
Kahn (2002), serait de nature favoriser lquilibre.
85
5.4. Transparence et dmocratisation
La rponse qui est faite ceux qui contestent la lgitimit des dcisions
prises par les institutions internationales est traditionnellement double. Elle
consiste dabord observer que les dcisions internationales rpondent
des finalits gnrales en particulier la recherche de lefficacit cono-
mique qui ne peuvent lgitimement faire lobjet de contestation, ce qui
rend moins ncessaire de les soumettre aux procdures usuelles de la dmo-
cratie. Elle consiste ensuite souligner quelles sont cependant lgitimes
par la part quy prennent des gouvernements dmocratiques, auxquels leurs
peuples ont donn mandat de grer les affaires extrieures du pays.
Aucune de ces deux justifications nest sans fondement, mais aucune
nest satisfaisante.
Le positivisme conomique derrire lequel se rfugient gnralement
les organisations internationales souffre en effet de deux limites impor-
tantes. Il suppose, en premier lieu, que les dcisions internationales nont
pas deffet distributif, ou, ce qui revient au mme, que ces effets distributifs
peuvent tre matriss ou corrigs. En ralit, beaucoup de dcisions inter-
nationales ont videmment pour effet daffecter la rpartition du revenu,
la fois entre les pays et au sein des pays. Cest notamment le cas des mesures
de libralisation commerciale ou financire, ainsi que des rformes structu-
relles. Lautre limite du positivisme conomique tient la hirarchie des
finalits sur laquelle sappuie la dcision. Dans une dmocratie, le rle du
politique est darbitrer entre des proccupations qui ressortissent des
domaines htrognes, comme par exemple, de dcider ou pas dengager un
projet dinfrastructure, aprs en avoir pes les effets conomiques, sociaux
et environnementaux. Le caractre spcialis des institutions internatio-
nales conduit chacune dentre elles se prononcer sur la base dune hirar-
chie des finalits biaise par rapport aux prfrences sociales. Cest
exactement ce qui leur est reproch, et cela appelle un dbat sur la manire
dont les institutions sacquittent de leur mandat.
Ds lors, le fait que le modle du gouvernement reprsentatif ne sap-
plique pas en tant que tel la gouvernance mondiale ne fait pas disparatre
lexigence dmocratique. Celle-ci demeure et sexprime un double
niveau : celui des tats, dont les citoyens et les parlements peuvent vouloir
exercer un contrle sur la politique internationale de leurs gouvernements
et lexercice des missions dlgues aux institutions internationales ; et,
travers les divers canaux qui ont t voqus, celui de la socit civile inter-
nationale en formation.
Il peut paratre trange de parler de dmocratisation ou dexigence
dmocratique alors mme qua t cart le concept de dmocratie mon-
diale. Il ny a cependant contradiction que si lon sen tient une acception
troite de la dmocratie. Comme le disent Zaki Ladi et Pascal Lamy (2002)
dans leur contribution, labsolutisation de la lgitimit lectorale bloque
le renouvellement de la pense politique sur la mondialisation . En
86
revanche, lexigence dmocratique a toute sa place dans une conception
plus large fonde sur la notion de politique dlibrative mise en avant par
Habermas (1998 et 2000). Une telle conception part de lhypothse que les-
pace public ne concide pas ncessairement avec lespace national, donc
avec les formes canoniques de la dmocratie lective, et quil peut en tous
cas tre distinct de lespace politique. Sil nexiste pas de communaut de
citoyens lchelle mondiale, se constituent en revanche des lments des-
pace public. Dans ce cadre, la qualit des procdures de dlibration en
amont et en aval de la dcision, comme celle de linformation produite sur
ses fondements, sont des lments essentiels de lexercice de la dmocratie.
Ces procdures de dlibration ne peuvent constituer un substitut aux pro-
cdures dmocratiques dexercice de la souverainet en vigueur dans les
tats-nations. Elles ne peuvent pas non plus suffire assurer la lgitimit
des dcisions. Mais elles peuvent participer leur lgitimation.
De cela dcoule que lexigence dmocratique appelle trois types de
rponses :
la premire, qui renvoie largement la question de la spcialisation,
est de veiller la clart de la dfinition des missions confies aux institutions
internationales. Comme la bien montr le dbat sur lindpendance des
banques centrales, ou comme lillustre celui qui touche aux autorits ind-
pendantes de rgulation, la lgitimit dune dlgation de responsabilit est
trs directement fonction de la qualit de la dfinition du mandat. Un man-
dat trop ambigu ouvre la voie des conflits dinterprtation que ni les ins-
titutions ni mme, le cas chant, leur conseil dadministration nont de
lgitimit pour trancher
(78)
. Il fait obstacle lexercice de la responsabilit,
puisquil laisse place des confusions entre dfinition des objectifs et ex-
cution du mandat ;
la deuxime rponse est la transparence. Des progrs importants ont
t accomplis en la matire au cours des annes rcentes, notamment par le
FMI qui publie dsormais systmatiquement une grande partie des rapports
de ses services et des synthses des dlibrations de son Conseil dadminis-
tration
(79)
. La transparence nest videmment ni sans cots ni sans limites.
Il nest pas souhaitable quelle sapplique au contenu des ngociations. Mais
il est essentiel quelle sapplique de manire rigoureuse la dfinition des
procdures de dcision et leurs rsultats ;
ces deux premires rponses concernent les conditions dun dbat
dmocratique. La troisime a trait sa nature et ses modalits.
Gouvernements et organisations multilatrales doivent engager le dbat
avec les ONG et les autres composantes des mouvements sociaux globaux.
(78) On peut faire ici rfrence la dfinition de lobjectif de stabilit des prix. Au
Royaume-Uni, il fait partie des responsabilits du gouvernement, dans la zone euro
il relve (au moins dans les faits) de celle de la BCE. Les Britanniques utilisent pour
caractriser larrangement quils ont retenu le concept dindpendance opration-
nelle.
(79) Voir pour plus de dtail la contribution du Trsor (2002).
87
Les ONG reprsentent, comme tout groupement, des intrts particuliers, et
ne peuvent certainement pas se prvaloir de reprsenter lintrt gnral. Le
risque dun biais de reprsentation en faveur des pays riches ou, parmi eux,
de ceux dont les organisations sont les mieux organises et disposent des
moyens les plus importants doit tre pris au srieux. Le danger de manipu-
lation aussi. Lexigence de transparence, notamment financire, doit donc
sappliquer de la mme manire tous les partenaires du dialogue. Mais ces
rserves faites, les ONG peuvent contribuer la recherche de lintrt gn-
ral. Elles ont donc leur place en amont des dcisions, lors de la dfinition des
thmes de travail et de la mise au point des positions nationales ; dans le
dbat qui accompagne llaboration des dcisions ; et au stade de la mise en
uvre, dans la surveillance de lexcution des engagements.
Il faut enfin noter que les discussions sur les objectifs et les modalits de
la gouvernance internationale font trs frquemment appel des experts
(conomistes, spcialistes de lenvironnement, biologistes, etc. ) et que lin-
fluence de ces communauts pistmiques sur la dcision peut tre consi-
drable
(80)
. tout le moins, ces dbats scientifiques contribuent la
lgitimation des dcisions et influencent la discussion publique leur pro-
pos. Il est naturel quil en aille ainsi dans des domaines par nature trs tech-
niques, il importe seulement de veiller assurer la pluralit des points de
vue.
Une telle dmarche conduit-elle prfrer la dmocratie reprsenta-
tive une forme de dmocratie participative lchelle mondiale, et ainsi
affaiblir le rle des parlements nationaux ? Nous ne le pensons pas. Les par-
lements nationaux conservent leurs prrogatives dans la dfinition des mis-
sions dlgues aux institutions multilatrales, le contrle budgtaire, et la
surveillance de la faon dont les gouvernements jouent leurs rles daction-
naires (le Congrs amricain sait dailleurs merveille user de telles proc-
dures
(81)
). En labsence de dmocratie reprsentative lchelle mondiale,
le relais par la dmocratie participative prend en revanche tout son sens.
5.5. Subsidiarit
Lchelon multilatral nest pas toujours optimal. La recherche dune
gouvernance globale efficace doit laisser beaucoup de place limpratif de
subsidiarit : prendre les dcisions au niveau le plus dcentralis ds lors que
le passage un niveau suprieur ne simpose pas. Ce principe a galement ici
une valeur tactique : mme lorsque, terme, le bon niveau est multilatral,
(80) Cur et Pisani-Ferry (2001) analysent dans cette optique les dbats sur lar-
chitecture financire internationale.
(81) Il est significatif que le rapport Meltzer (2000) sur les institutions financires
internationales ait t command par le Congrs amricain loccasion de la ratifi-
cation de laugmentation des quotes-parts du FMI. En France, lAssemble natio-
nale a rcemment souhait renforcer son contrle sur la gouvernance des IFIs
(Tavernier, 2000).
88
cest parfois la dmarche rgionale ou plurilatrale qui est le mieux mme
de faire avancer laction collective, car elle est susceptible de sappuyer sur
une certaine affinit des prfrences et peut y trouver un champ dexpri-
mentation utile. La mise en uvre de ce principe suppose aussi de renforcer
le cadre multilatral qui en fournirait lassise vitant ainsi que le dvelop-
pement du rgionalisme ne soit envisag comme une alternative lchelon
multilatral et de veiller larticulation entre les diffrents niveaux de dci-
sion : tat, rgion, groupe de pays, institutions multilatrales.
Au cours des dix dernires annes, le rgionalisme sest affirm comme
une tendance forte de lorganisation internationale, en Europe bien sr,
mais aussi sur le continent amricain avec lALENA et le Mercosur, ou en
Asie avec la relance de lASEAN et le processus de coopration montaire
de Chieng Ma. Comme le rappelle Franois Benaroya (2002) dans sa
contribution, il y a des raisons profondes cette mergence du fait rgional :
aspirations lchange et au dialogue parmi des pays autrefois adversaires,
existence de biens publics transnationaux mais gographiquement circons-
crits, affinit des prfrences collectives, moindres cots de ngociation. En
constituant un regroupement de taille significative, des pays participant un
accord rgional peuvent en outre devenir acteurs de la mondialisation et
contribuer sa gouvernance, au lieu de se borner subir des rgles ou des
dcisions multilatrales, sans pouvoir prendre part leur dfinition. En
outre, lchelon rgional pourra aussi, terme, faciliter une reprsentation
plus quitable, au niveau global, dun plus grand nombre de pays, et favori-
ser lmergence de leaderships plus lgitimes que celui du club des pays les
plus industrialiss.
Ces avantages sont aujourdhui reconnus, et le temps est pass o les
efforts dintgration rgionale taient jugs comme autant dagressions
contre le systme multilatral. On peut aussi penser que les accords rgio-
naux peuvent permettre dexprimenter des formes varies de coopration
et de dgager ainsi celles qui mritent dtre transposes ailleurs, ou au
niveau multilatral. Lintgration europenne, qui est de loin lexprience
de coopration rgionale la plus avance, est ainsi souvent regarde comme
un laboratoire o sexprimentent de nouvelles formes de coopration.
Il faut enfin ajouter que lchelle rgionale facilite la mise en uvre
dune gouvernance dmocratique. Il est certes vrai que nombre des argu-
ments avancs plus haut pour mettre en doute, lchelle mondiale, la per-
tinence du modle de gouvernement reprsentatif, restent valables
lchelon rgional. Mais leur force est sensiblement amoindrie. Comme le
montre lexprience europenne, lintgration rgionale peut saccompa-
gner de formes empruntesaux tats-actions dmocratiques : tat de droit,
constitution dun espace public commun, parlement lu ou assemble
constitue sur la base des parlements nationaux, sparation des pouvoirs.
Mme si ces avances font elles-mmes dbat, et ne sont en tous cas pas
directement transposables aux autres tentatives dintgration rgionale,
lexprience est significative.
89
Pour autant, le rgionalisme serait porteur de risques graves sil tait envi-
sag comme une alternative au multilatralisme : fragmentation conomique
et donc perte defficience, complexification juridique et procdurale, ingali-
ts daccs aux biens collectifs, discrimination lgard des pays isols, aigui-
sement des conflits, constitution de zones dhgmonie. Sans aller jusque l,
le rgionalisme commercial tel quil a t pratiqu par lUnion europenne
dans la phase ou elle a multipli les accords de commerce bilatraux a parfois
handicap lintgration conomique entre les pays partenaires de lUnion
europenne, alors que celle-ci aurait pu tre facteur de dveloppement. Qui
plus est, la multiplication daccords gomtrie variable fait courir un risque
dopacit et dinstabilit juridique et institutionnelle.
Il importe donc la fois de reconnatre pleinement les apports potentiels
de lintgration rgionale, et de lencadrer par des rgles multilatrales qui
ne visent pas la brider, mais assurer une bonne articulation entre les
niveaux de gouvernance. Or, les rgles qui permettent dassurer la coexis-
tence du fait rgional avec le multilatralisme ne vont gure au-del de la
ptition de principe (article 52-1 de la Charte des Nations Unies, article
XXIV du GATT). Elles sont de porte ingale selon les domaines et les ins-
titutions et ne sont en pratique pas toujours appliques.
Une clarification serait donc bienvenue. partir dune reconnaissance
explicite de la lgitimit de lintgration rgionale, autrement dit du prin-
cipe de subsidiarit, elle devrait prendre appui sur quelques principes trai-
tant des sujets suivants (Benaroya, 2002) :
dfinition plus prcise de la notion daccord rgional ;
conditions dacceptabilit des accords rgionaux au regard de leurs
effets sur les pays tiers ;
obligations de transparence des organisations rgionales ;
modalits de reprsentation des ensembles rgionaux dans les organi-
sations multilatrales.
De manire analogue, il importe de mieux dfinir les conditions dutilisa-
tion du modle des clubs pour, la fois, tirer parti de ses vertus et viter
quil ne fonctionne de manire discriminatoire. Lexemple europen indique
la voie suivre. Ainsi que le prvoient les accords OMC (mais lapproche
pourrait tre tendue dautres domaines), il est souhaitable quavant de for-
mer un club, par exemple en vue dune ngociation sectorielle impliquant un
nombre limit de pays (accords plurilatraux), les objectifs et le cadre de la
ngociation soient fixs par accord multilatral. Celui-ci pourrait prciser
quand et quelles conditions le club pourrait tre conduit slargir.
5.6. Solidarit
La monte des enjeux globaux et lmergence dune conscience
citoyenne conduisent reposer les questions de la solidarit et de son finan-
cement.
90
Le bilan des efforts passs est cet gard doublement dcevant : laide
internationale na pas russi assurer le dveloppement ; et ses montants
ont toujours t en de des promesses. La succession des priorits de laide
(des barrages aux coles), de ses bnficiaires (des gouvernements aux per-
sonnes), de ses modalits (des prts aux dons) et de ses justifications (du
soutien au dcollage la redistribution) montre bien quelle a t et quelle
est toujours lampleur des hsitations.
Le dbat sur lefficacit de laide internationale renvoie une discussion
sur ses fondements. Ceux-ci peuvent tre de trois types :
pallier des dfaillances de march qui empchent ou retardent le
dveloppement (par exemple, le fait quil ne soit pas possible demprunter
sur le march des capitaux pour financer un effort ducatif). Cest la justifi-
cation classique de laide, elle conduit en principe envisager des transferts
temporaires ;
compenser les perdants de la mondialisation et/ou assurer contre les
alas conomiques quelle implique. Comme toujours lorsquil sagit das-
surance, il y a alors peu de raisons de supposer a priori que les perdants
seront parmi les plus pauvres, sauf considrer quil nont pas les moyens
de sassurer, ce qui renvoie au point prcdent. Ici aussi, les transferts ainsi
justifis ont en principe un caractre temporaire ;
oprer, au nom de la solidarit cest--dire de lappartenance de tous
une mme communaut, une redistribution vers les plus pauvres, sans
faire appel pour la justifier un argument conomique, ce qui ninterdit pas
de veiller, dans la mise en uvre de cette solidarit, favoriser la croissance
et le dveloppement. Cet argument, que Charles Wyplosz (2002) dveloppe
dans sa contribution, est de nature diffrente, puisquil ne repose pas sur
une justification conomique mais drive dune conception qui met en
avant lexistence dune communaut.
Retenir, mme partiellement, cette dernire approche implique de poser
la question des ressources. Le fonctionnement actuel de laide au dvelop-
pement met en jeu une myriade dacteurs, nationaux, rgionaux et multila-
traux, non coordonns. En outre, leffort des pays riches, non seulement
est rest depuis trente ans sensiblement infrieur leurs promesses, mais a
souvent t au moins autant au service denjeux diplomatiques, notamment
pendant la Guerre froide, que denjeux du dveloppement.
Ces proccupations rejoignent celles qui ont trait au financement des
biens publics globaux. lheure actuelle, les ressources disponibles cette
fin au sein des organisations multilatrales proviennent de contributions
budgtaires des donateurs et de la gestion financire de ces organisations.
Les marges de manuvre pour augmenter ces ressources sont donc faibles.
Certes, le financement de biens publics globaux peut reposer sur la coordi-
nation dactions dcentralises au niveau des pays, elles-mmes finances
par les ressources fiscales nationales existantes ou crer. Cest lapproche
notamment retenue dans le protocole de Kyoto sur le rchauffement clima-
tique. Mais cette approche nest pas gnralisable.
91
Cest ce stade que doit tre pose la question de la fiscalit internatio-
nale. Une premire approche consisterait vouloir traiter les effets externes
ngatifs : cest lapproche pollueur-payeur que lon pourrait tendre au
niveau mondial. Selon cette approche, la taxation na pas seulement pour
objectif de dgager des ressources, mais aussi et surtout de modifier les
comportements gnrateurs de leffet externe ngatif. Do le dbat sur le
fameux double dividende , savoir la ressource fiscale dune part et lef-
fet sur les comportements dautre part. Il ne faut cependant pas trop se
nourrir dillusions : si le dividende comportemental est important, les res-
sources fiscales seront moindres, et vice-versa. Sans doute est-il donc prf-
rable de bien sparer les deux avantages possibles de la taxe, et de ne pas
courir les deux livres simultanment.
Le dbat sur la taxe Tobin est exemplaire de cette confusion impli-
cite. Lide de la taxe et ce fut en effet le cas de la part de son initiateur
part de lexternalit ngative gnre par les mouvements de capitaux
court terme de nature spculative. Or, ce nest pas sur ce plan que pourrait
rsider son intrt. En effet, lorsque les conditions dune spculation profi-
table semblent en place, ce nest pas une taxe faible qui va limiter lexcs
spculatif (par exemple, lattrait de la Thalande pour les investisseurs dans
les annes quatre-vingt-dix et avant 1997 naurait t que faiblement pna-
lis par une telle taxe, et la spculation contre le baht naurait pas t entra-
ve pour autant)
(82)
. On peut donc douter de leffet dune taxe Tobin pour
amliorer fondamentalement le fonctionnement des marchs des capitaux
ou des marchs des changes. En revanche, le dbat est plus intressant
lorsque lon considre une telle taxe comme un moyen de procurer des res-
sources additionnelles au niveau international.
Poser le problme en ces termes suppose implicitement que les mouve-
ments de capitaux sont une assiette intressante. Or cela est contestable :
dabord, bien entendu, en raison des chappatoires possibles (il faudrait que
la taxation soit vritablement universelle, et que la rglementation bloque
toute innovation susceptible de la contourner. Cette double exigence
conduit douter du rendement que pourrait avoir une telle taxe ; mais aussi
parce que dautres assiettes pourraient tre prfrables au regard de leffi-
cacit (pourquoi taxer les mouvements de capitaux entre le Royaume-Uni
et la zone euro, et pas au sein de cette dernire ?) que de lquit (pourquoi
taxer les transactions sur actifs internationaux et pas les transactions bour-
sires ? ). Il est donc essentiel dtudier dautres assiettes pour une taxe
mondiale. Bianco et Severino (2001) reprennent lide suggre par Michel
Camdessus et soutenue par Laurent Fabius dune taxation du commerce
des armes, et voquent celle dun prlvement sur les revenus des minraux
et matires premires extraits dans les zones nappartenant personne. Une
autre option serait denvisager linstauration dun prlvement gnral sur
limpt sur les socits (IS). Quelles que soient les solutions envisages, il
(82) Le rapport Davanne (1998) discutait dj ce point.
92
nous semble prfrable de privilgier, pour une taxe mondiale qui finance-
rait la redistribution et les biens publics globaux, les questions dincidence
et de faisabilit pratique.
6. Propositions pour une gouvernance rnove
Ce rapport a dress un constat sans quivoque : le systme actuel de gou-
vernance globale, que nous avons hrit de la Guerre froide, a besoin dtre
rform. Laction collective internationale se heurte une profonde crise de
lgitimit, tant sur le plan de la conception et de lexplication de ses objec-
tifs que sur les modalits de prise de dcision et de mise en uvre de ces
dcisions. Elle est handicape, quand ce nest pas paralyse par des diff-
rends internationaux. Elle souffre de ne pas bien prendre en compte de
nouvelles questions qui proccupent les citoyens, et qui relvent dune
nature spcifique, celle des biens publics globaux.
Dans ce contexte, le systme tel quil est ne peut tre stable. Une prvision
sre est donc quil va, volens nolens, voluer de faon sensible. Deux scnarios
nous semblent devoir tre vits : celui du Business-as-usual et celui dune
pause dans laction collective internationale des gouvernements. Le premier
reviendrait nier la crise du systme actuel de gouvernance globale, et raf-
firmer le bien-fond de lapproche courante. Ce scnario, qui est redevenu
plus probable aprs le succs de Doha, pourrait produire des rsultats, mais il
nous semble plus risqu que ne le pensent ses partisans. Lpuisement de la
vision qui le fonde, que nous avons analys ci-dessus, est susceptible dalimen-
ter une perte croissante de lgitimit et de nuire la crdibilit des institutions.
Une pause dans laction multilatrale ne rsoudrait rien. Dans un tel sc-
nario, les gouvernements, conscients des difficults du premier scnario, ne
chercheraient pas poursuivre lapproche multilatrale traditionnelle
comme si de rien ntait, mais ajourneraient cette action en attendant des
jours meilleurs. Souvent voqu aprs lchec de Seattle, il lest moins
depuis Doha, et cest heureux. Le problme dun tel scnario est en effet
quune pause ne rduirait ni les contestations ni le besoin de rpondre aux
enjeux de la mondialisation, notamment le creusement des clivages Nord-
Sud. En labsence de dynamique multilatrale de laction publique, le
champ serait ouvert la fois la progression des rgulations prives et la
recherche de solutions nationales, bilatrales ou rgionales, sans cohrence
avec le cadre multilatral. Une telle volution faciliterait le jeu des grandes
entreprises et alimenterait lunilatralisme.
Lun ou lautre de ces deux scnarios pourrait alimenter un scnario de
rupture, savoir une remise en cause de lensemble des institutions du sys-
tme actuel de gouvernance. Certains pourraient penser que la rupture est
un point de passage oblig vers une rforme ambitieuse. Cependant, un tel
scnario prsenterait des risques trs srieux, conomiques bien sr, mais
aussi politiques.
93
Ces risques soulignent limportance dune rforme du systme de gou-
vernance mondiale. Une telle rforme ne peut tre que graduelle. Mais il ne
sagit pas seulement pour les gouvernements de rpondre, de faon rac-
tive, et par petites touches, aux obstacles et aux contestations. Une telle atti-
tude serait vite interprte comme une tentative de rcupration et
napporterait pas de rponse durable aux vritables problmes soulevs par
les socits civiles et par les pays en dveloppement. Elle serait vue comme
du Business-as-usual.
Aussi est-il essentiel de rflchir aux grandes lignes de ce qui pourrait
fonder une vision partage de la matrise de la mondialisation, associant les
socits civiles et susceptible de restaurer la lgitimit et lefficacit de lap-
proche multilatrale. La France et lEurope devraient se donner comme
objectif dy contribuer activement.
Au niveau mondial, laction se joue sur trois plans :
un volet normatif et institutionnel. Il touche au rle des diffrentes ins-
titutions multilatrales (dfinir le mandat dinstitutions spcialises, com-
plter les institutions, grer les conflits et les crises), et aux objectifs et
programme des ngociations. Il faut mentionner cet gard la ncessaire
poursuite de la rforme de larchitecture financire internationale, ou le
recentrage du G7 sur sa fonction macroconomique et montaire. Surtout,
ce volet consiste assurer ltat de droit conomique international et en
assurer leffectivit, ce qui pose le problme des incitations et sanctions sus-
ceptibles den garantir la crdibilit et la stabilit ;
un volet de gouvernance politique. Il sagit ici de dfinir la vision, la
stratgie et les priorits de laction commune au niveau international,
notamment en ce qui concerne lintgration des pays en dveloppement.
Cette gouvernance politique doit aussi permettre de reconnatre pleine-
ment le fait rgional et organiser la subsidiarit ncessaire ;
un volet relatif la lgitimit dmocratique. Lobjectif est ici de dter-
miner comment prendre en compte les revendications dmocratiques des
socits civiles, et comment prserver le droit lhtrognit des prf-
rences collectives.
Parmi les nombreuses tches relevant de ces trois volets de laction inter-
nationale, quatre actions nous semblent aujourdhui prioritaires et suscep-
tibles de constituer la base dinitiatives europennes et franaises pour
renforcer la gouvernance internationale. Ces quatre actions requirent un
effort de gouvernance europenne sur lequel nous concluons le rapport.
6.1. tablir une instance politique lgitime
Si le G7/G8 ne peut plus gure jouer le rle de directoire politique des
affaires mondiales, le besoin dun pilotage politique demeure, sauf laisser
la gouvernance mondiale voluer au gr des stratgies des tats, des int-
94
rts des entreprises, des contestations de la socit civile et des volutions
adaptatives des institutions multilatrales.
Lide de rformer le G7 pour lui substituer une instance plus reprsen-
tative est ancienne. Elle a rcemment t reprise, sous le nom de Conseil
mondial, par la Commission Zedillo sur le financement du dveloppement
mise en place par lONU (Zedillo, 2001). Trois modles ont t proposs :
le premier est fond sur une dualit entre membres permanents et
membres non permanents, ces derniers sigeant par rotation. Cest le cas du
Conseil de scurit conomique et social (CSES) propos par Jacques
Delors ;
le deuxime est bas sur des circonscriptions en nombre fixe, limage
du Collge constitu sur la base du Conseil dadministration du FMI qua
propos Michel Camdessus ;
le troisime repose sur un regroupement ad hoc, limage de ce que
sont le G7 ou le G20, qui a rcemment t form linitiative du G7, et o
seuls vingt pays sont reprsents
(83)
.
Les deux premires propositions, qui ont sur la troisime lavantage
dune reprsentativit plus complte, sont dans leur esprit assez proches.
Dans un cas comme dans lautre, les grands pays disposeraient dun sige
plein tandis que les petits devraient dune manire ou dune autre se regrou-
per. Elles visent lune et lautre institutionnaliser linstance de pilotage
globale en la dotant dune structure de reprsentation directe ou indirecte
de lensemble de pays participant aux instances internationales (Bianco et
Severino (2001) les combinent dailleurs dans leur propre proposition de
CSES). La troisime a lavantage dune plus grande flexibilit
(84)
.
Le point essentiel est la reprsentativit du groupe qui serait retenu. Il
serait trop ambitieux de vouloir figer, ce stade, une rgle de pondration
des voix comme celle des institutions de Bretton Woods. La meilleure solu-
tion pourrait tre dassocier la fois des membres permanents et des
membres temporaires, limage du Conseil de scurit des Nations Unies.
Bianco et Severino proposent, par exemple, que les membres permanents
soient ceux de lactuel G8, plus un des trs grands pays de chaque conti-
nent ; quant aux membres temporaires, ils permettraient dassurer la repr-
(83) Le G20, cr lors du sommet de Cologne (1999) pour tablir un mcanisme
informel de dialogue entre les pays importants sur le plan systmique, dans le cadre
du systme institutionnel qui a rsult de Bretton Woods , nest pas dans sa forme
actuelle un forum politique, mais une structure de concertation au niveau des
ministres des Finances et gouverneurs de banques centrales, auxquels sont associs
les reprsentants du FMI et de la Banque mondiale. Le G20 comprend les pays du
G8, lAfrique du Sud, lArabie saoudite, lArgentine, lAustralie, le Brsil, la Chine,
la Core du Sud, lInde, lIndonsie, le Mexique, la Turquie et lUnion europenne.
(84) Cest ce qui conduit la Commission Zedillo (2001) recommander de runir un
sommet de la mondialisation avant de figer la composition de son Conseil mon-
dial.
95
sentation essentielle des pays pauvres (par exemple, ils seraient nomms
pour deux ans sur la base de circonscriptions gographiques dfinir).
Comme nous lavons dit, cette instance devrait essentiellement avoir une
fonction de dialogue et de pilotage. Elle devrait tre un lieu de recherche de
consensus sur les grandes priorits de laction internationale, laction op-
rationnelle restant du ressort des institutions multilatrales spcialises.
Cela ne signifierait pas que le G7 soit appel disparatre. Sil manque
de lgitimit en matire de gouvernance conomique globale, il conserve un
rle incontest en matire montaire : dabord parce que les deux tiers envi-
ron des transactions de change effectues dans le monde impliquent le dol-
lar, le yen ou leuro
(85)
; ensuite parce que la moiti des monnaies des pays
mergents, et 60 % de celles des pays en dveloppement ou en transition,
sont explicitement grs en rfrence lune des grandes monnaies
(86)
.
Pour cette raison, les taux de change entre les grandes monnaies ont ainsi
un caractre de bien public pour lensemble de lconomie mondiale. Dans
une perspective immdiate, les conditions du rquilibrage des niveaux de
change entre dollar, yen et euro quappellent les situations macrocono-
miques et les positions extrieures des trois partenaires reprsentent un dfi
dimportance pour lensemble de lconomie mondiale.
6.2. Rquilibrer larchitecture institutionnelle
En matire institutionnelle il y a, comme le dit Michel Camdessus,
urgence complter les lots manquants de larchipel international
(87)
.
Cela implique dabord la cration dune Organisation mondiale de len-
vironnement (OME) qui se substituerait au Programme des Nations Unies
pour lenvironnement (PNUE) pour regrouper les Accords multilatraux
denvironnement (AME) existants et assurer entre eux une meilleure coh-
rence, tant du point de vue juridique quen matire dobservance des enga-
gements souscrits
(88)
. Cette OME, dont le projet remonte au dbut des
annes quatre-vingt-dix, devrait jouer un rle dterminant dans llabora-
tion de la doctrine, serait charge du suivi des engagements, et de la sur-
veillance de ltat de lenvironnement.
Pourquoi envisager de crer une nouvelle organisation internationale, et
ainsi risquer de contribuer linflation institutionnelle ? et pourquoi la
cause de lenvironnement serait-elle mieux servie par une institution
(85) Sur la base des rsultats du survey 1998 de la Banque des rglements interna-
tionaux et en excluant les transactions intra-SME.
(86) Calculs sur la base des donnes de Stanley Fischer (2001). Une prise en compte
des politiques de change de fait, la Bnassy-Cur (2000) accrotrait ces propor-
tions.
(87) Intervention devant le groupe de travail, 6 fvrier 2001.
(88) Voir ce propos la contribution de Bureau, Daveu et Gastaldo (2002).
96
unique, plutt que par un ensemble daccords sectoriels
(89)
? La constitu-
tion dune OME serait dabord cohrente avec le principe de spcialisation.
Elle conduirait doter lOMC et les autres institutions internationales dun
interlocuteur lgitime, et leur permettrait de se concentrer sur leurs mis-
sions, plutt que de devoir traiter, de manire forcment biaise, des ques-
tions environnementales au fur et mesure de leur apparition.
La cration de lOME rpondrait par ailleurs un double objectif def-
ficacit et de rationalisation de la doctrine environnementale. Elle permet-
trait, dabord, de rduire les cots induits par la multiplicit des accords
multilatraux et des secrtariats correspondants, qui sont actuellement dis-
perss dans une dizaine de capitales, en oprant un regroupement des secr-
tariats, en crant des outils communs de surveillance et de contrle, et en
mettant en place des organes communs de rglement des diffrends. Elle
permettrait de dvelopper donnes et analyses, de structurer un dbat, et de
faire le pont entre expertise scientifique et consensus politique. Elle contri-
buerait ensuite consolider la doctrine internationale dans le domaine envi-
ronnemental sur la base des principes pollueur-payeur, prcaution,
responsabilit, consentement inform, etc. aujourdhui dclins dans les
diffrents accords sectoriels, ainsi que de mieux assurer leur cohrence,
celle des instruments associs, et celle des moyens employs pour assurer
leur compatibilit avec les rgles du commerce international.
Peut-tre un rapprochement des institutions qui traitent des aspects
sociaux et humains du dveloppement (sant, migrations, travail) est-il
aussi souhaitable, en vue de constituer un ple de gouvernance la mesure
de ceux qui existent dans les secteurs forts . Cette ide se heurte cepen-
dant la varit des objectifs et des statuts des organisations multilatrales
aujourdhui en charge de ces questions. LOIT et lOMS diffrent par leurs
mandats, leur statut et leurs structures, et un rapprochement institutionnel
serait une opration trs lourde, pour des bnfices incertains.
Un renforcement institutionnel devrait en tous cas tre accompagn de
la dfinition de moyens dobservation et, le cas chant, de sanction.
Lincitation la plus facilement praticable tant leffet de rputation, les don-
nes ncessaires doivent tre regroupes et incontestables.
Le renforcement des institutions faibles devrait aussi passer par la cra-
tion dorganes de rglement des diffrends fonctionnant de faon voisine de
celui de lOMC. Lenvironnement, qui est naturellement matire litige en
raison des externalits quil met en jeu, devrait tre un terrain dapplication
prioritaire.
Il faut enfin assurer un meilleur quilibre entre les normes manant des
diffrents domaines dinterdpendance, ainsi quil a t indiqu plus haut.
(89) Pour une revue des arguments pour et contre lOME, voir notamment C. Ford
Runge (2001).
97
Il sagit principalement de :
dvelopper linteraction entre les corps de doctrine des organisations
et des accords internationaux (OMC, OIT, OMS, FAO, institutions de
Bretton Woods, institutions charges de la protection de lenvironnement
ou, comme nous le souhaitons, Organisation mondiale de lenvironne-
ment). Deux efforts sont ncessaires cet gard : dvelopper la compati-
bilit entre les systmes de normes labors par ces institutions, et instaurer
un recours systmatique aux procdures horizontales qui ont t dtailles
plus haut ;
mettre en place des procdures dappel ou darbitrage ultimes, au-del
de celles qui peuvent exister dans chaque secteur (lOMC dispose dj
dune procdure dappel), pour rpondre au problme de lincohrence
potentielle des jugements dans des conflits mettant en uvre plus dun sys-
tme de normes. Certes, les diffrents organes de rglement des diffrends
dvelopperaient des habitudes de travail en commun. Mais la ncessit dun
arbitre global serait probablement incontournable. Cela soulve la question
de sa nature : judiciaire ce qui impliquerait linstauration dun ordre juri-
dique densemble ou politique ce qui interdirait quil lui soit demand
darbitrer au cas par cas.
6.3. Impliquer les socits civiles
Dfinir les modalits dinteraction des institutions avec une socit civile
mondiale en gestation suppose :
de donner aux socits civiles des moyens dexpression efficaces qui
ne les rduisent pas la dmarche purement contestataire ;
de faire natre des coalitions susceptibles dinnover et de guider et
faciliter la prise de dcision, mais aussi dasseoir la lgitimit de dcisions
prises au niveau international ;
de faciliter llaboration dune doctrine plus quilibre guidant la
jurisprudence internationale ;
Ces objectifs butent sur plusieurs types de difficults : les risques de
drapages potentiels lis aux modes daction et aux comportements de cer-
tains groupes, lingalit des ressources dont disposent les socits civiles
(qui est susceptible, comme dit plus haut, daccentuer le biais Nord-Sud en
faveur du Nord ) ; et les problmes tenant la diversit des modes de
reprsentation de la socit civile.
Pour linstant, seule une dmarche exprimentale est envisageable. Il est
lgitime de demander, au moins, la transparence sur les motifs et le finan-
cement. Il est, sur cette base, souhaitable de faciliter la cration dun lieu de
reprsentation de la socit civile mondiale.
Certains (Falk et Strauss, 2001) recommandent dorganiser lquivalent
dun parlement mondial , ou dune structure dont il faut veiller la lgi-
98
timation de prise en compte des revendications dacteurs non tatiques,
avec une obligation dcoute et parfois de rponse de la part des institu-
tions. Lide est ambitieuse mais probablement irraliste, mme si les
auteurs en proposent une mise en uvre trs pragmatique sur la base du
volontariat. Elle a cependant lavantage de saisir le problme : faire partici-
per les socits civiles activement la rflexion doctrinale sur la gestion de
la mondialisation. Ce que lon peut en retenir ce stade est le volet dlib-
ratif de lide, plutt, videmment, que tout volet lgislatif. Cela conduit
envisager, sous une forme dfinir, la tenue d tats gnraux
(90)
.
Sur un plan sectoriel, une implication plus systmatique des socits
civiles dans les institutions multilatrales est souhaitable. Linteraction avec
le FMI et la Banque mondiale
(91)
sest considrablement dveloppe dans
les deux dernires dcennies, surtout avec cette dernire, mais elle na pas,
cependant, pris le caractre vritablement organique et systmatique qui
serait souhaitable. En ce qui concerne lOMC, enceinte de ngociations, le
secret de la ngociation mme est une chose ; il faut le prserver. Mais la
prparation des ngociations et la mise en uvre des engagements nont pas
de raison dtre tenues secrtes. Beaucoup de progrs ont t faits. Il reste,
notamment, systmatiser la possibilit pour la socit civile de dposer
des mmoires en qualit de tiers intresss
(92)
dans les procdures des
Groupes spciaux runis en cas de conflit. Cela pose notamment la question
du statut, public ou non, des dlibrations des panels de lOrgane dappel.
Lagrment par les panels des mmoires de ces tiers (les amicus briefs )
pourrait tre tabli sur la base des considrants gnraux des objectifs des
conventions, ainsi que du caractre non partisan des dposants.
Nous pensons que cette implication des socits civiles doit tre dve-
loppe dans trois directions.
les ONG, sous rserve dune accrditation qui valide leur transpa-
rence statutaire et financire, nont pas vocation participer la prise de
dcision des institutions multilatrales ; mais elles peuvent contribuer utile-
ment la surveillance de leur fonctionnement. Dans la logique de ce rle les
ONG devraient, selon des procdures dterminer, avoir accs aux don-
nes ncessaires pour valuer laction multilatrale. Elles devraient gale-
ment pouvoir saisir les autorits de contrle des accords ou les organes de
rglement des diffrends des organisations sur le respect par les pays
membres de leurs obligations (par exemple sociales ou environnementales).
Ce type de surveillance a cependant linconvnient de privilgier les ONG
internationales capables de mettre sur pied un systme complexe dvalua-
(90) Le Millenium Forum organis par lONU ou les structures mises en place par
la Banque mondiale pour le dialogue avec les ONG en fournissent une illustration.
Notons cependant que la rcente Confrence de Durban a montr la difficult de ce
type de dmarche.
(91) La Banque mondiale a tabli ds le dbut des annes quatre-vingt des struc-
tures permanentes de dialogue avec les ONG.
(92) Plus prcisment en tant quamicus curiae selon la terminologie usuelle.
99
tion ou dintervention. Le biais pourrait tre corrig en organisant, sur base
rgionale, des consultations et des formes de reprsentation des ONG
nationales auprs des institutions multilatrales. Cest dailleurs dj ce que
pratique la Banque mondiale. Dans le cas des accords multilatraux, les
rapports dexcution de leurs obligations que les gouvernements sont tenus
de dposer rgulirement pourraient inclure une synthse des consultations
internes
(93)
;
le droit de proposition doit aussi tre dvelopp. On pourrait imagi-
ner que, sous rserve dune procdure de filtrage et de validation dter-
miner, tout groupe de la socit civile puisse soumettre aux organisations
multilatrales des propositions quil leur reviendrait danalyser et aux-
quelles elles devraient rpondre ;
enfin les ONG pourraient tre associes en tant quexperts dans les
rglements des diffrends condition que les experts quelles proposeraient
remplissent des conditions de qualification et de comptences. Chaque
accord multilatral pourrait ainsi constituer un panel incluant des experts
des ONG.
6.4. Intgrer les pays pauvres
La photographie du monde de laprs-Guerre froide se prcise : cest
celle dune mondialisation incomplte, o coexistent des pays caractriss
par des prfrences collectives trs htrognes qui sexpriment par des
visions divergentes de lorganisation et des priorits de la gouvernance
mondiale ; cest aussi une mondialisation dynamique mais ingale,
laquelle beaucoup de pays sintgrent avec succs mais au sein de laquelle
le tiers de la population mondiale, cest--dire environ deux milliards de
personnes, fait figure dexclue
(94)
; cest celle, enfin, dune croissance dmo-
graphique toujours forte dans beaucoup de pays pauvres, alors mme que
leur niveau de vie ne leur permet pas de lutter contre la dgradation de len-
vironnement quimplique cette croissance
(95)
.
Malgr ces obstacles, associer lensemble des catgories de pays la gou-
vernance mondiale simpose : dabord au nom darguments daltruisme,
dthique et dquit
(96)
; mais aussi pour lutter contre le dsespoir et la
tentation de radicalisme de populations qui ne peroivent pas les bnfices
de lorganisation multilatrale de lconomie mondiale, et constituent un
terreau privilgi pour les faux prophtes des guerres et du terrorisme ; et
enfin parce que lefficacit dans le traitement dun ensemble de questions,
(93) Comme lindique la convention dAarrhus.
(94) Voir ce propos la contribution de Guillaumont et Guillaumont-Jeanneney
(2002).
(95) Voir Sachs (2001a)
(96) Voir Kapstein (1999)
100
du commerce au financement international et la lutte contre la crimina-
lit, requiert dassocier les pays pauvres.
Rallier la plupart de ces pays des objectifs de gouvernance mondiale
combinant rgulation et intgration, puis les associer la mise en uvre de
ce programme, suppose de la part des pays dvelopps un effort consid-
rable dintgration effective de tous les pays, notamment les plus pauvres,
selon des modalits susceptibles daccrotre leurs chances de dveloppe-
ment. Nous avons dans ce rapport rappel que la dmarche de libralisation
et dintgration dans les flux internationaux dchanges faisait partie des
conditions ncessaires long terme, mais quelle ntait pas suffisante et
quelle prsentait des risques. Selon nous, leffort consentir porte sur
quatre dimensions qui taient dailleurs prsentes, sous des formes adap-
tes au contexte, dans lapproche des tats-Unis vis--vis de lEurope aprs
la Seconde Guerre mondiale :
louverture plus dtermine de nos marchs, qui reste ncessaire pour
des raisons de cohrence et crdibilit, defficacit conomique et de solida-
rit. Comment les messages sur les bienfaits de lintgration seraient-ils cr-
dibles, si ceux qui les prnent rechignent faciliter cette intgration en
ouvrant sans tat dme leurs marchs aux pays pauvres ? Or, des problmes
demeurent tant dans le degr douverture (agriculture, textiles notamment)
que dans sa mise en uvre effective (recours aux mesures anti-dumping). La
Banque mondiale (2001) estime ainsi que les barrires commerciales oppo-
ses aux biens produits par un travailleur pauvre cest--dire dont le revenu
est infrieur 2 dollars par jour sont deux fois plus leves que celles aux-
quelles est confront un salari dun pays riche. La crdibilit de lUnion
europenne, qui met en avant des objectifs de rgulation et dlargissement
des thmes de ngociation, est entache par les combats dfensifs quelle
mne pour le maintien de protections sectorielles. De ce point de vue, lini-
tiative douverture Tout sauf les armes vis--vis des pays les moins avan-
cs doit tre salue et faire des mules, mme si les chances quelle
comporte peuvent tre juges trop lointaines ;
le processus de libralisation, sur lequel laccent doit tre mis plutt
que sur la rapidit de louverture. Sous leffet, notamment, de lobbies pres-
ss en qute de marchs plus ouverts (dont le mrite reste davoir catalys
les ngociations commerciales multilatrales), lapproche mise en uvre
lors des ngociations de lUruguay Round, qui, pour la premire fois, ont
ouvert le chantier de lintgration part entire des pays en dveloppe-
ment, a dvelopp une vision de louverture plus statique que dynamique.
Limpact interne des mesures douverture consenties par les pays en dve-
loppement, ou de celles dans lesquelles on leur demandait de sengager, na
pas t suffisamment considr ni mme souvent srieusement tudi. Or,
cest lenjeu essentiel. La libralisation dans les pays en dveloppement na
pas vocation principalement ouvrir les marchs aux entreprises des pays
riches, mais elle doit essentiellement tre conue comme une dynamique de
changement interne. Or, le degr douverture a t souvent ngoci sans
que lhorizon temporel, institutionnel et politique du changement nait t
dment considr. De la mme manire, la libralisation financire a sou-
vent fait la part belle aux investisseurs internationaux, plutt que de res-
pecter un sequencing prudent. Do limportance, dans les ngociations
venir, de rintroduire lide dune certaine forme de prfrences pour les
pays en dveloppement, non pas en termes traditionnels (avantages tari-
faires), mais en termes de souplesse en ce qui concerne les priodes de tran-
sition et les mesures de sauvegarde. De mme, lexigence dengagement
unique (single undertaking), qui veut que tout pays membre de lOMC soit
partie prenante de tous les accords, est inutilement exigeante. Plusieurs
vitesses dintgration peuvent coexister, et si lon veut viter la paralysie de
linstitution, il sera ncessaire dadmettre que certains accords dmarrent
sur une base plurilatrale plutt que multilatrale ;
une volont dlibre dassociation des pays en dveloppement la
dfinition des objectifs et des modalits de la gouvernance, dont les moda-
lits ont dj t prsentes ;
une politique daide au dveloppement plus ambitieuse. Cest une
composante essentielle du systme de gouvernance mondiale, la fois parce
quelle reflte lexigence de solidarit entre pays riches et pays pauvres en
organisant les transferts entre eux, et parce quelle permet de rpondre
certains effets externes lis louverture des marchs et la dynamique
dinnovation (encadr 2). Dans les pays qui ont une assise institutionnelle
suffisante et mnent des politiques solides, laide peut poursuivre un objec-
tif dordre macroconomique et prendre alors la forme dun soutien pour
un programme global propos par le pays. Ce dernier sengagerait sur la
base dobjectifs quil dtermine lui-mme, en accord avec les bailleurs de
fonds. Cette formule aurait lavantage de promouvoir lappropriation de
laide et de la conditionnalit par le pays bnficiaire
(97)
et de le responsa-
biliser, sachant quil est prcisment en mesure dassumer une telle respon-
sabilit. Dans les pays moins avancs sur le plan des institutions et des
politiques conomiques, laide doit tre cible, et viser des objectifs de ren-
forcement des communauts, des ONG, des institutions, de lducation, de
la sant, des services en gnral (finances, tlcommunications, transports,
services commerciaux, services aux entreprises), notamment les services
dassistance au dveloppement de flux commerciaux, destins encourager
leurs exportations
(98)
. La fongibilit de laide est un problme, ce qui sug-
gre que la conditionnalit doit veiller la qualit des dpenses publiques ;
mais elle nest quun problme de second ordre, car dans de tels pays, les
domaines financs par laide ne seraient en gnral pas financs sans cette
aide.
101
(97) Les tudes sur lefficacit de laide confirment limportance de cette responsa-
bilisation.
(98) Cest la recommandation aid for trade , dtaille avec force dans Banque
mondiale (2001)
102
2. Pourquoi aider le dveloppement ?
Le principe et la pratique de laide au dveloppement remontent la fin de la
Seconde Guerre mondiale et au Plan Marshall. Pendant les dcennies de
laprs-guerre, laide a rpondu des considrations multiples : altruisme et
thique internationale, certes, mais aussi objectifs de dveloppement cono-
mique, et enjeux de diplomatie. Or, le resserrement des contraintes budgtaires
des donneurs, lexprience dcevante accumule pendant plus dun demi-sicle,
puis la fin de la Guerre froide, ont conduit un dsenchantement certain.
Depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix, les flux daide publique ont baiss
tant en pourcentage du PIB des donateurs quen valeur absolue
(99)
. On observe
ainsi, depuis les trois dernires dcennies, une substitution de ces flux par les
entres de capitaux privs. Le financement public du dveloppement reprsen-
tait encore prs de 50 % des flux de capitaux destination des pays en dve-
loppement en 1992 ; cette part est tombe 34 % en 1999 ; les flux de capitaux
privs, qui reprsentaient eux aussi la moiti des entres de capitaux dans les
pays en dveloppement en 1992, en constituent aujourdhui prs des deux tiers.
Cette substitution ne fournit gure de solution satisfaisante au problme des
ingalits de dveloppement dans le monde. lchelle globale, les mouve-
ments de capitaux privs concernent une vingtaine de pays seulement. La sub-
stitution de flux daide publique par des flux privs ne rsout pas le problme
traditionnel du transfert de capital vers les zones dans lesquelles le secteur priv
nest pas susceptible de se diriger. En outre, les flux de capitaux privs sont mar-
qus par une volatilit importante. Lefficacit conomique de laide, dans ce
contexte, apparat comme un enjeu dterminant, sans doute davantage que
pendant la Guerre froide, lorsque laide achetait en quelque sorte des
alliances diplomatiques convenues et rachetait aussi les dettes du colonia-
lisme. Lexprience acquise, qui claire les liens entre les fondements tho-
riques et les rsultats de laide au dveloppement, permet de mieux cerner les
conditions de lefficacit.
Les fondements macroconomiques de laide
Historiquement, et sur un plan strictement conomique, laide au dveloppe-
ment sinterprte essentiellement comme un outil macroconomique destin
compenser linsuffisance de lpargne nationale dans un contexte o les mar-
chs des capitaux ne sont pas capables dy suppler. Elle relve donc dune
logique quantitative, directement tire des premiers modles de croissance. Les
mouvements de capitaux officiels, quil sagisse de prts ou de dons, ne font
alors que corriger les imperfections des marchs de capitaux, et contribuer
laccumulation dans des zones dans lesquelles, prcisment, la raret du capital
conduit en attendre des rendements substantiels, alors mme que cette accu-
mulation ne se produit pas naturellement.
On sait maintenant que cette vision est rductrice. Elle fait de laccumulation
du capital physique le seul facteur de croissance, alors que limportance empi-
rique du rsidu de Solow a montr le rle de la qualit de lallocation des
ressources, qui renvoie notamment au capital humain, aux structures institu-
tionnelles, lenvironnement de la politique conomique, au fonctionnement
de ltat, la solidit des marchs financiers. Par ailleurs, comme le rappelle
(99) Les dernires statistiques de lOCDE sur laide publique au dveloppement
indiquent quelle est passe de 55 Md$ en 1993 50 Md$ en 2000.
103
(100) Sur ce point, voir Bourguignon (2000)
(101) Voir notamment Guillaumont (1999)
(102) Stiglitz (1997), Tarp (2001)
Stiglitz (1997), la gamme des objectifs sest largie bien au-del de la seule pro-
motion de la croissance, pour comprendre laccs la sant, le niveau dduca-
tion, la protection des ressources naturelles et de lenvironnement, lquit de
la distribution des revenus
(100)
, la transition dmocratique. Ces objectifs peu-
vent eux-mmes contribuer de manire importante la croissance long terme,
comme la rcemment soulign un rapport de lOMS dans le cas de la sant
(Sachs 2001b).
Linsuffisance de lapproche macroconomique ressort au demeurant comme
lune des principales leons empiriques des tudes sur lefficacit de laide
publique au dveloppement. Ces tudes mettent en vidence le paradoxe de
laide : au niveau de projets individuels, laide publique au dveloppement a
souvent montr son utilit (mme si elle a, parfois, financ des lphants
blancs ) ; mais au niveau macroconomique et global, elle ne semble pas avoir
obtenu de rsultats clairs. Burnside et Dollar (1997) lvent ce paradoxe en met-
tant en vidence une corrlation marque entre lefficacit de laide et la qua-
lit de lenvironnement macroconomique des pays bnficiaires, dont il est
tentant de tirer une relation de causalit, videmment discutable et souvent
juste titre critique
(101)
: laide serait, selon cette thse, utile aux pays qui
mnent de bonnes politiques conomiques, elle serait gaspille ailleurs. Le
fameux consensus de Washington en sortirait donc renforc, et avec lui, le
principe de la conditionnalit macroconomique. Do le diagnostic, souvent
port, quil serait souhaitable de rserver laide au dveloppement aux pays qui
savent grer leur politique macroconomique.
Cependant, une allocation slective de laide sur la base de ce principe pose un
double problme. Elle irait lencontre de lesprit mme de laide au dvelop-
pement. En outre, elle privilgierait la seule finalit macroconomique de
laide. Comme le signalent plusieurs travaux
(102)
, cest lobjectif assign laide
et la nature de laide, plutt que son volume, qui doivent prendre en compte
lenvironnement macroconomique. Lorsquil est dficient, il est vain de vou-
loir conduire des efforts dajustement structurel et dy conditionner laide au
dveloppement. Il reste, cependant, utile de diriger les efforts daide vers les
facteurs structurels susceptibles, moyen et long terme, de crer les ressources
ncessaires au redressement de lenvironnement : effort dducation, de sant
publique et rduction de la malnutrition, de renforcement des institutions, de
formation de capital humain, de rduction des ingalits. Ces efforts ne peuvent
porter que dans la dure. Leur pertinence nest pas remise en cause par les tra-
vaux empiriques sur lefficacit de laide.
Fondements microconomiques de laide
Lapproche macroconomique de laide nen constitue donc que lun des fon-
dements. Lautre, de nature plus microconomique, consiste combler lcart
de connaissances (capital humain) et de capacits institutionnelles et tech-
niques. Cest en effet ce qui peut permettre aux pays bnficiaires de sortir du
pige de pauvret et sengager dans une dynamique de dveloppement et de
rattrapage. Sachs (2001a) insiste notamment sur la dimension technique et la
dynamique dinnovations : le march, seul, ne suffit pas gnrer linnovation.
Cette dernire requiert un systme complexe dinstitutions, susceptibles de
104
(103) Voir par exemple Kanbur (2001)
(104) Kanbur (2001) et Severino et Tubiana (2002) analysent la relation entre aide
au dveloppement et biens publics globaux.
combiner la connaissance scientifique, bien public global, et le dveloppement
de produits innovants, qui relve du secteur priv et de la recherche de profits,
et qui seffectue labri dune certaine protection de la proprit intellectuelle.
Limperfection de march, dans ce domaine, est flagrante : dans de nombreuses
dimensions, le processus dinnovation comprend des cots fixes et des cono-
mies dchelle. Ds lors, les pays qui sont la trane de ce processus sont moins
bien placs pour se mettre innover, et, inversement, les pays qui y participent
sont les mieux placs pour innover nouveau. Le risque dexclusion qui en
rsulte va lencontre de lhypothse de convergence qui caractrise la thorie
traditionnelle de la mondialisation.
Le fondement microconomique de laide publique au dveloppement met
laccent bien davantage sur le transfert dides, de savoir-faire, de techniques
que sur le transfert de capitaux, mme si la fourniture de ressources, notam-
ment financires, reste ncessaire.
Aide au dveloppement et biens publics globaux
Comme nous lavons soulign dans ce rapport, la mondialisation sest caract-
rise dans la priode rcente par la monte en puissance de proccupations col-
lectives autour de biens publics globaux . Ces derniers forment un ensemble
trs htrogne et sont lis, des degrs divers, complmentaires ou contradic-
toires, laide au dveloppement
(103)
. Laide est elle-mme un bien public
international ds lors quen contribuant au dveloppement, elle amliore les
conditions de sant (et diminue le risque de contagions internationales), dimi-
nue les risques de migrations illgales, contribue la stabilit rgionale
(104)
.
Laide au dveloppement conue selon les fondements macroconomiques ou
microconomiques discuts ci-dessus ne suffit pas assurer la fourniture de
biens publics globaux, qui requiert donc un effort spcifique. Le cas de la pro-
tection de la proprit intellectuelle est cet gard exemplaire : dun ct, en
effet, cette protection peut apparatre comme ncessaire la production du
bien public global quest linnovation ; de lautre, cependant, seule la diffusion
de linnovation ainsi produite est un facteur de dveloppement dans les pays
dans lesquels linnovation est peu susceptible dtre produite : une aide desti-
ne favoriser laccs linnovation des pays en dveloppement apparat alors
( ct dautres mesures) comme un complment ncessaire de la protection de
la proprit intellectuelle.
Aide au dveloppement et redistribution
Au-del des motivations conomiques de laide, cette dernire sapparente ga-
lement un mcanisme de redistribution internationale des revenus et relve
dun souci de solidarit dont les fondements sont la fois moraux et historiques
(Wyplosz, 2002). Ce motif reste important, et correspond dailleurs lune des
revendications des mouvements de contestation de la mondialisation. Cela
nempche pas de veiller lefficacit de cet effort redistributif, ce qui amne
se pencher la fois sur ladministration des programmes de redistribution et sur
les liens entre redistribution et dveloppement (Bourguignon, 2000).
105
6.5. Implications pour la gouvernance europenne
LUnion europenne est, dans la mondialisation, un acteur original.
Constitue dtats distincts, elle est dabord un laboratoire dintgration et
de gestion de linterdpendance porteur dune exprience spcifique des
relations internationales. Gouverne en son sein par des rgles la
Communaut est dabord une Europe du droit elle a naturellement ten-
dance promouvoir une gouvernance par les rgles : comme le disent
Pascal Lamy et Zaki Ladi (2002), elle est fondamentalement un soft power
et porte une culture non hgmonique des rapports mondiaux. Elle mani-
feste ensuite sur un ensemble de sujets environnement, stabilit montaire
et financire, scurit alimentaire, cohsion sociale, rgulation des marchs,
etc. des prfrences collectives originales. Enfin la gographie, et la nature
de ses relations internationales, font que ses intrts ne concident pas tou-
jours avec ceux dautres puissances. Tout cela invite ce que lUnion euro-
penne sexprime et se dote des moyens de peser de son juste poids dans la
gouvernance de la mondialisation. Les questions touchant aux institutions
internationales et aux relations Nord-Sud offrent cet gard un terrain par-
ticulirement propice, car les intrts des tats membres sont largement
convergents, tandis que les procdures de ngociations sur les rgles cor-
respondent bien ses modes de dcision internes.
En matire commerciale, lUnion europenne est un acteur de premier
plan. La position dfendue non sans succs par lUnion europenne Doha
participe largement de la vision de la gouvernance globale que nous avons
esquisse : souci darchitecture en largissant leffort de ngociation la
politique de la concurrence et linvestissement direct, souci dquilibre des
normes en cherchant donner une assise institutionnelle et lgale la prise
en compte, par lOMC, de considrations lies la protection de lenviron-
nement ou au principe de prcaution, souci de rquilibrer la ngociation
en faveur des pays en dveloppement, et souci de la complter par des
mesures destines aux pays pauvres.
Cependant, face aux difficults de convaincre du bien-fond de cette
position et face au besoin de ngocier, les ngociateurs europens auraient
eu avantage sappuyer sur des grandes orientations communes en matire
Le fonctionnement actuel de laide au dveloppement met en jeu une myriade
dacteurs, nationaux, rgionaux et multilatraux, non coordonns. En outre,
leffort des pays riches, non seulement est rest depuis trente ans sensiblement
infrieur leurs promesses, mais a souvent t au moins autant au service den-
jeux diplomatiques, notamment pendant la Guerre froide, que denjeux du
dveloppement. Le rapport Meltzer (2000), dont certaines des conclusions rela-
tives aux institutions de Bretton Woods ont t par ailleurs justement criti-
ques, porte lui-mme un jugement svre sur le bilan de la lutte internationale
contre la pauvret.
106
de gouvernance. Bien videmment, les ngociateurs commerciaux de
lUnion europenne se proccupent de la gouvernance globale. Mais il
aurait t utile que leur effort puisse tre soutenu dans le cadre dune posi-
tion commune de lUnion, non seulement sur la ligne commerciale
dfendre, mais sur les grands principes de gouvernance globale qui en gui-
dent la conception.
Or dans les domaines autres que le commerce, quil sagisse de relations
Nord-Sud et de dveloppement, darchitecture financire internationale, ou
des autres sujets de laction collective internationale, y compris parfois len-
vironnement, lEurope peine faire entendre une voix cohrente. Lanalyse
dtaille des dbats de 1997-2000 sur la rforme de larchitecture financire
internationale (Cur et Pisani-Ferry, 2001) montre par exemple que sur
trois plans essentiels initiative oprationnelle dans la gestion de la crise,
leadership intellectuel dans le diagnostic des dficiences, capacit proposi-
tionnelle en matire de rformes elle ne sest pas comporte comme la
puissance conomique globale quelle prtend tre devenue.
Cette dficience est dabord intellectuelle. Cest pourquoi une premire
tape serait douvrir un dbat europen sur la politique conomique ext-
rieure commune et de crer les conditions dune plus grande prsence
europenne dans les rflexions conomiques internationales
(105)
.
Elle renvoie ensuite aux problmes de gouvernance interne de lUnion
que la prochaine Convention mise en place Laeken a vocation traiter.
Sans mcanismes dcisionnels efficaces, lUnion est doublement handica-
pe : la fois pour dfinir une stratgie et pour la mettre en uvre.
Pour lUnion comme pour ses partenaires, la mondialisation signifie
notamment que le commerce des marchandises nest plus quun lment
parmi dautres, et, compte tenu des progrs accomplis, sans doute pas le
plus important, parmi les grands domaines de linterdpendance cono-
mique internationale. Pour exercer et consolider son influence, lEurope
doit maintenant se proccuper de la mise en place dune politique cono-
mique extrieure commune, lui permettant de dfinir des positions et de
conduire des actions communes. Dans bien des domaines qui touchent la
rgulation de la mondialisation, le transfert de comptences au niveau com-
munautaire serait sans aucun doute un facteur defficacit dans la dfinition
dobjectifs stratgiques et la ngociation internationale. Mais il ne faut pas
en faire une condition : il importe que lUnion puisse agir sans pour cela
devoir au pralable saccorder sur un transfert permanent de comptences.
(105) Dans ce contexte, la France devrait se donner les moyens de jouer un rle
moteur. Cela suppose de dvelopper des moyens de rflexion sur les sujets de ngo-
ciation internationale. Pour cela la confrontation des ides en association avec les
diffrentes parties prenantes du dbat sur la mondialisation peut jouer un rle utile.
Des initiatives devraient tre prises tant dans ladministration, o il serait sans doute
opportun de dvelopper les capacits danalyse et de rflexion coordonnes sur les
politiques touchant aux questions relatives la mondialisation, qu lgard de
lUniversit et des think tank , qui pourraient tre davantage mobiliss.
Le souci de faire merger les grandes lignes dune politique conomique
extrieure commune suppose de progresser sur la reprsentation externe de
lUnion. La rciproque est aussi vraie : lunification de la reprsentation
incite la dfinition de positions communes.
Unifier cette reprsentation, par exemple au G7 montaire et financier,
alors que les outils de la politique (ici budgtaire) restent du ressort des
tats risquerait daffaiblir plutt que de renforcer la position europenne.
Ceci ne veut pas dire que des progrs soient impossibles (la solution
actuelle est excessivement complexe), mais lheure du G3 nest pas encore
venue. En revanche, lunification de la reprsentation au FMI envisage
dans la contribution du Trsor (2002) est une voie prometteuse. La plupart
des questions traites au Conseil dadministration au FMI ont en effet trait
aux pays tiers et larchitecture financire et montaire densemble, points
sur lesquels les Europens ont essentiellement des intrts communs.
Dautres champs dapplication immdiats sont lenvironnement, laide
au dveloppement, et, plus gnralement, la gouvernance globale. Dans ces
domaines, il est envisageable de procder par dlgation temporaire de res-
ponsabilit. Lorsque les tats membres ne veulent pas faire dun domaine
une comptence communautaire permanente, ils pourraient convenir duni-
fier leur reprsentation pour une ngociation donne et une dure dtermi-
ne, sur la base dun mandat explicite. Cela permettrait dchapper aux
difficults lies la prsidence tournante et labsence de dlgation qui
ont, par exemple, handicap la ngociation climat.
107
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114
115
Acronymes et sigles
Accord OTC.................... Accord sur les obstacles techniques au commerce
Accord SPS.................. Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires
AFSA............................................. Agence franaise de scurit des aliments
AGCS....................................... Accord gnral sur le commerce des services
AGE (GAB) ...................................................... Accords gnraux demprunt
AGNU................................................ Assemble gnrale des Nations Unies
AID................................. Association internationale pour le dveloppement
ALENA (NAFTA) ....................... Accord de libre-change nord-amricain
AME ................................................ Accord multilatral sur lenvironnement
AMF ...................................................................................... Accord multifibres
AMGI (MIGA) ....... Agence multilatrale de garantie des investissements
(de la Banque mondiale)
AMI................................................... Accord multilatral sur linvestissement
ASEAN..................................... Association des nations du Sud-est asiatique
BCE...................................................................... Banque centrale europenne
BIRD ............................................. Banque internationale de reconstruction
et de dveloppement (Banque mondiale)
BRI...................................................... Banque des rglements internationaux
CA................................................................................ Conseil dadministration
CCE ........................................ Comit pour le commerce et lenvironnement
CCNUCC............................................... Convention cadre des Nations Unies
sur le changement climatique
CDP................................................................................ Confrence des parties
CFC ............................................................................... Chloro-fluoro-carbones
CIRDI................................................. Centre international pour le rglement
des diffrends relatifs aux investissements
CITES ......................................... Convention sur le commerce international
des espces de faune et de flore sauvages
menaces dextinction
CMFI.......................................... Comit montaire et financier international
(du FMI)
CNUCED......................... Confrence des Nations Unies pour le commerce
et le dveloppement
CS....................................................... Conseil de scurit (des Nations Unies)
CSES................................................ Conseil de scurit conomique et social
CSLP........................................ Cadre stratgique de lutte contre la pauvret
116
DCPE............................................ Document cadre de politique conomique
DTS............................................................................. Droits de tirage spciaux
FAO.............................. Organisation des Nations Unies pour lalimentation
et lagriculture
FAS................................................. Facilit dajustement structurel (du FMI)
FASR............................ Facilit dajustement structurel renforce (du FMI)
FEM.................................................... Facilit pour lenvironnement mondial
FMI.................................................................... Fonds montaire international
FRPC (PRGF) .............................. Facilit pour la rduction de la pauvret
et la croissance (du FMI)
FSF ....................................................................... Forum de stabilit financire
G7 .............................................................................................. Groupe des Sept
G8.............................................................................................. Groupe des Huit
G10 ............................................................................................. Groupe des Dix
G20 .......................................................................................... Groupe des Vingt
GATT (AGTC) ....................... Accord gnral sur le commerce et les tarifs
GES...................................................................................... Gaz effet de serre
GIEC .................... Groupe intergouvernemental sur lvolution des climats
HIPC (PPTE) ........................................................ Pays pauvres trs endetts
ICANN................... Internet Corporation for Assigned Names and Numbers
IFI ............................................................. Institution financire internationale
IOSCO.......................... International Organisation of Security Commissions
IPCC.......................................... Intergovernmental Panel on Climate Change
MEPC............................. Mcanisme dexamen des politiques commerciales
MERCOSUR................................................... March commun du Cne Sud
NAE................................................................... Nouveaux accords demprunts
OCDE...... Organisation de coopration et de dveloppement conomique
OGM.......................................................... Organisme gntiquement modifi
OIT....................................................... Organisation internationale du travail
OMC...................................................... Organisation mondiale du commerce
OME............................................ Organisation mondiale de lenvironnement
OMS............................................................ Organisation mondiale de la sant
ONG...................................................... Organisations non gouvernementales
ONU ............................................................... Organisation des Nations Unies
ONUDI........................................................... Organisation des Nations Unies
pour le dveloppement industriel
ORD................................... Organe de rglement des diffrends (de lOMC)
PAS ........................... Prt dajustement structurel (de la Banque mondiale)
PMA............................................................................... Pays les moins avancs
PNUD...................... Programme des Nations Unies pour le dveloppement
PNUE........................... Programme des Nations Unies sur lenvironnement
PPTE........................................................................ Pays pauvres trs endetts
PED............................................................................... Pays en dveloppement
SDN...................................................................................... Socit des Nations
SFI.................................................................. Socit financire internationale
SPG............................................................ Systme de prfrence gnralise
TRIPs (ADPIC) ..................................... Trade Related Intellectual Property
Agreements, Accord sur les aspects des droits
de proprit intellectuelle
qui touchent au commerce
UE.......................................................................................... Union europenne
UNESCO........................................................ Organisation des Nations Unies
pour lducation, la science et la culture
117
Commentaire
Christian de Boissieu
Professeur lUniversit de Paris I,
Directeur scientifique du COE
Le rapport de Jacquet, Pisani-Ferry et Tubiana constitue une avance
significative dans lanalyse de la gouvernance mondiale et les manires
concrtes de lamliorer. Le besoin sen est fait sentir ds les crises interna-
tionales de 1997-1998 (asiatique, russe, brsilienne...), confrant au mot et
lide darchitecture une place prpondrante dans les dbats internatio-
naux. Les vnements du 11 septembre et leurs consquences nont fait
quaccentuer la demande pour une nouvelle gouvernance mondiale (ou
pour une gouvernance tout court, nouvelle ou pas...). Reste savoir si
loffre va suivre, et quelles conditions des points de vue conomique,
gopolitique, institutionnel et dmocratique. Tel est mes yeux lenjeu
principal de ce rapport.
1. La dfinition de la gouvernance
Le rapport part de diffrentes dfinitions de la gouvernance, dont celle-
ci qui prend tout son sens au plan international, vu lutopie dun vritable
gouvernement mondial : comment gouverner sans gouvernement ? .
Jadhre lide quil faut viter de se ligoter a priori par une dfinition trop
prcise de la gouvernance, et plutt lapprocher par touches successives.
Ceci dit, on se rend compte assez vite quil est, dune certaine faon, plus
ais de dfinir la bonne gouvernance que la gouvernance elle-mme, et
que la vision statique doit tre complte par une approche dynamique
mettant laccent sur les conditions de viabilit et de fonctionnement efficace
des systmes. Ainsi, la bonne gouvernance dun systme conomique et
social, comme dune entreprise, cest tout ce qui lui permet dabord exi-
gence minimale de vivre, ensuite ambition supplmentaire et lgitime
et prosprer. Cela suppose plusieurs conditions : lorganisation de la direc-
tion (du pilotage ) du systme ; laccord sur les ambitions, en particulier
les poids respectifs accorder des objectifs de croissance conomique
119
moyen-long terme, de redistribution (rduction des ingalits Nord/Sud,
galement lintrieur de chaque pays), etc. ; la mise en commun de
moyens pour atteindre de tels objectifs travers diffrentes formes de coor-
dination ; la dfinition et la transparence des rgles du jeu ; lorganisation
de procdures de contrle dmocratique, la responsabilit (accountability)
tant la contrepartie logique du pouvoir confi aux instances de gouver-
nance.
2. La crise de la gouvernance mondiale
La crise de la gouvernance mondiale a clat bien avant le 11 septembre,
sous la conjugaison dun ensemble de facteurs. Jen citerai seulement
quelques-uns, titre dexemple. La multiplication des crises conomiques et
financires depuis le milieu des annes 1990 en est un symptme non ngli-
geable : Mexique en 1994-1995, Asie orientale partir de juillet 1997, Russie
en aot 1998, Brsil en 1998-1999, plus rcemment et en cours Turquie,
Argentine... Toutes ces alertes, plus ou moins bien matrises, touchant des
pays mergents ou en transition, donnent le sentiment dune globalisation
financire mal matrise, dans laquelle le processus de libralisation na pas
t accompagn de la dfinition de nouvelles rgulations (ou rgles du jeu,
au sens le plus large) permettant den profiter pleinement.
La qute dune nouvelle gouvernance mondiale nest pas ne que des
excs et des sous-produits de la libralisation financire. Elle concerne bien
dautres domaines : lorganisation du commerce mondial, en particulier lin-
troduction de nouvelles normes (sociales, denvironnement...) en plus de
celles dj prises en compte ; les rapports conomiques et gopolitiques
Nord-Sud, mis en vedette aprs la chute du mur de Berlin et leffacement
de la confrontation Est-Ouest ; la recherche dun dveloppement durable,
qui renvoie aux normes denvironnement et la solidarit entre gnra-
tions ; de faon constante, larticulation entre les ambitions conomiques
(croissance moyen-long terme) et les objectifs sociaux.
Prsente ainsi ple-mle, la tche semble multidimensionnelle et
immense, et elle parat devoir impliquer plusieurs gnrations. Le dfi est
dautant plus exigeant que, mme sur les constats empiriques, les dsac-
cords persistent. Par exemple, depuis deux trois ans, les tudes se sont mul-
tiplies propos de limpact concret de louverture des conomies et de la
globalisation sur les ingalits Nord/Sud ou dans chaque pays. Sur ce thme,
pourtant central, nous ne disposons pas aujourdhui de conclusions indiscu-
tables. Chaque camp, en allant de la Banque mondiale aux associations se
rclamant ouvertement de lanti-mondialisation et en passant par des
centres de recherche ou des conomistes rattachs tel ou tel courant, tend
solliciter les statistiques ou plutt certaines dentre elles dans le sens
qui lui convient. Pas tonnant donc quune certaine confusion rgne en la
matire.
120
Pour rsumer certains aspects de la crise de la gouvernance mondiale, je
veux introduire ce que jappelle lcart critique : nous vivons depuis des
annes dans un monde o les systmes (productifs, conomiques, sociaux,
etc.) sont beaucoup plus intgrs que ne le sont les politiques visant les
rguler. Peut-tre que cet tat de fait a toujours plus ou moins exist (je
pense, par exemple, la phase de globalisation 1880-1914). Mais lessor de
la libralisation et le renforcement de linterdpendance tous azimuts ram-
nent la conscience de cet cart critique. Une autre faon dexprimer la
mme ide est de dire quil existe un jeu de chat et souris entre lvolution
des systmes et ladaptation des modes de gouvernance, et que la gouver-
nance est en quelque sorte toujours en retard dune guerre par rapport aux
changements de configuration dans les systmes conomiques et sociaux et
surtout leurs interactions.
Cest la persistance dun tel cart critique qui, sans tre ncessairement
la cause, nourrit diffrentes formes dinstabilit : nombre de crises finan-
cires, la volatilit juge souvent excessive sur les bourses et sur le march
des changes, la fragilit dun certain nombre dinstitutions financires, etc.
Face tels dfis, deux attitudes sont, grosso modo, concevables. La pre-
mire consiste remettre en cause lintgration des systmes, drouler en
quelque sorte lenvers le film de la libralisation et de la globalisation
intervenues depuis vingt ans. Le 11 septembre va-t-il provoquer un frac-
tionnement de lconomie mondiale, une remise en cause de la globalisa-
tion par le retour du protectionnisme, du contrle des changes, etc. ? Je ne
le crois pas. La globalisation est sans doute largement irrversible, lhori-
zon des dix-quinze prochaines annes (au-del, il est difficile de se pronon-
cer et il ne faudrait pas injurier lavenir...), pour quantit de raisons parmi
lesquelles largument des nouvelles technologies de linformation et de la
communication occupe une place centrale. Le 11 septembre oblige plutt
accompagner la libralisation et la globalisation par des rgulations et de la
gouvernance mondiale.
3. Libralisation et re-rglementation
Dans les dbats franco-franais de lt 2001, la taxe Tobin avait fini par
prendre trop de place par rapport dautres sujets. Outre le fait que le
Nobel amricain James Tobin ne se reconnat pas lui-mme dans la faon
dont son projet de taxation des oprations de change a t prsent par cer-
tains en France, il faut se ranger derrire la bannire du bon sens : toute
sduisante quelle puisse paratre, cette taxe Tobin est difficile rendre op-
rationnelle. En outre, pour tre efficace, elle supposerait un degr de
coopration au plan mondial tel que, sil tait ralis, il ny aurait pas besoin
de mettre en place un tel instrument...
Le 11 septembre nenterre pas la taxe Tobin. Mais il la ramne sa juste
proportion, loin derrire les autres voies que les attentats terroristes aux
121
tats-Unis conduisent dsormais privilgier (lutte contre les paradis fis-
caux, contre les circuits de blanchiment de largent sale, contre le finance-
ment du terrorisme, etc.). De faon plus gnrale, lheure est plus de
transparence dans linformation bancaire et financire, ce qui implique de
restreindre le champ dapplication du secret bancaire et aussi de ne pas uti-
liser cet argument du secret vis--vis des instances de rgulation. Le 11 sep-
tembre a cr une fentre , qui ne va pas durer trs longtemps (pas plus
de quelques mois), pour amener les Amricains et les Anglais des mesures
nergiques vis--vis des paradis fiscaux quils ont souvent contribu entre-
tenir (les Caman pour les uns, le de Man, Jersey, Guernesey... pour les
autres). Ne laissons pas chapper cette opportunit ne du drame aux tats-
Unis, tout en sachant les difficults de la tche. Par exemple, mieux
connatre les filires de largent est indispensable pour lutter efficacement
contre le blanchiment, mais les obstacles surmonter sont multiples : aspects
techniques voire technologiques, camouflage doprations sous des prte-
noms, tradition du secret bancaire, essor des liaisons financires en dehors
des banques, etc. Le principe de ralit nempche pas en loccurrence lam-
bition, mais il requiert de se donner politiquement les moyens de la raliser.
4. Spcialisation et partenariat des organismes
internationaux
Jadhre tout fait lide de (re-)spcialisation des organismes inter-
nationaux dfendue dans ce rapport. Comme quoi il est possible de
rejoindre ensemble le rapport Meltzer sur un certain nombre de ses conclu-
sions sans partager tous ses points de vue.
Depuis quelques annes, les crises rptition ont accentu la dspcia-
lisation de nombre dorganismes internationaux et organis la concurrence
entre eux. Le FMI et la Banque mondiale ont t spcialement touchs par
une telle drive. Dans certains cas, limpression dune fuite en avant a pu
prvaloir. Ainsi, plus le FMI tait questionn voire contest loccasion de
la gestion des crises asiatique, russe, etc., plus il sest vu dot de nouvelles
facilits de crdit. Au point quaujourdhui, il est plutt difficile de sy
retrouver dans le maquis des procdures de financement loges auprs du
Fonds. Au fil du temps, depuis vingt ans, le FMI a allong lhorizon de sa
conditionnalit et renforc la dimension relle de celle-ci (avec, par
exemple, des incursions croissantes sur les problmes structurels), alors que
la Banque mondiale a eu tendance faire le chemin inverse, renforant la
dimension financire de ses projets et programmes tout en raccourcissant
lchance de sa conditionnalit. Pas tonnant dans ces conditions que la
logique de concurrence prvale sur la logique de coopration entre les deux
organisations cres Bretton Woods, comme elle peut prvaloir dans les
relations entre le FMI, la Banque mondiale, la Commission europenne, la
BERD, etc. Les mmes experts dans les pays mergents ou en transition ne
122
peuvent pas passer le plus clair de leur temps rpondre aux mmes ques-
tions poses par des quipes diffrentes et souvent concurrentes.
Il est temps de stopper cette fuite en avant et le recouvrement crois-
sant des comptences. Retour vers les avantages comparatifs ! Chaque
organisme international doit revenir vers les siens (fonctionnels et/ou go-
graphiques), en comblant, comme indiqu dans le rapport Jacquet, Pisani-
Ferry et Tubiana, le manque de transparence et lventuel dficit
dmocratique . Ainsi, le FMI doit-il se consacrer la gestion des dsqui-
libres montaires et financiers et aux financements associs, sans prtendre
devenir, par exemple, lorganisme par excellence en charge de la sant des
systmes bancaires (sur ce terrain l, la Banque mondiale et la BRI sont
clairement mieux places...).
La contrepartie souhaitable de la (re-)spcialisation des organismes
internationaux selon leurs avantages comparatifs (leurs niches ) est la
multiplication des passerelles et des partenariats entre eux : entre lOMC et
le FMI, entre la Commission europenne et les organismes de Bretton
Woods, entre lOIT et lOMC, etc. Juste un exemple pour tre concret. De
plus en plus de crises saccompagnent de dtresses bancaires. La BRI a une
comptence naturelle en matire de systmes bancaires, mais naccordant
pas de financements, elle ne peut mettre en oeuvre une conditionnalit. On
pourrait donc imaginer que les concours du FMI tel ou tel pays mergent
ou en transition confront une grave crise bancaire (exemple, parmi
dautres, de la Turquie en 2001) soient conditionns lanalyse et aux
recommandations de la BRI. Une telle proposition na de sens que si llar-
gissement de la BRI de nouveaux membres se poursuit au del de ce qui
a dj t fait.
Multiplier les passerelles entre le court et le long terme, entre le rel
et le financier, entre lconomique et le social, etc., cest la faon de profiter
des avantages comparatifs de chaque institution tout en tenant compte du
caractre global des problmes traiter.
5. Quel pilotage central pour lconomie mondiale ?
Dans le cadre dune prsentation nuance et quilibre, le rapport exa-
min prend plutt partie pour un Conseil de scurit conomique la
Delors, sans prtendre fixer ds aujourdhui ses comptences, sa composi-
tion, etc. Il sagit l dune ambition que je partage, mais dont la ralisation
va prendre du temps, vu le contexte gopolitique et institutionnel actuel. En
attendant, il est urgent de rformer la principale instance de concertation
internationale, le G7, largi depuis quelques annes, et pour certains sujets
seulement, en G8 par lajout de la Russie.
Car avec ses communiqus souvent lnifiants et ses bonnes intentions
peu suivies de ralisations, le G7/G8 a, pour lessentiel, fait son temps.
123
Certes, il a rendu des services au cours des annes soixante-dix et quatre-
vingt, et il peut encore en rendre aujourdhui sur des sujets pointus dordre
montaire ou financier. Mais il est grand temps de crer une instance de
rgulation internationale (le mot rgulation prend alors un sens large), met-
tant un terme au club des riches pour mieux associer les pays mergents
et les pays en transition des dcisions qui les concernent autant que nous.
Au sortir des crises asiatique et russe a merg le G20, groupe de concerta-
tion entre les pays les plus industrialiss et certains pays mergents ou en
transition. On peut discuter linfini de la taille optimale de cette nouvelle
instance qui, pour la plupart des questions, viendrait remplacer le G7/G8.
Appelons-la Gx, sans prendre a priori parti sur la valeur de X (gal 20 ?
suprieur ?). Si X devenait trop lev, il y aurait un risque de dilution et de
paralysie de linstitution. En sens inverse, un X trop faible empcherait
dassocier, convenablement et quitablement, les grandes rgions du monde
et la catgorie des pays mergents. On retrouve donc au plan mondial, mais
sous un autre angle, certains termes du dbat approfondissement/largisse-
ment si prgnant dans lintgration europenne. Plusieurs principes
devraient prsider la mise en place de ce Gx.
La nouvelle instance doit tre reprsentative des changements interve-
nus dans lconomie mondiale, dans les rapports Nord/Sud comme dans
larticulation Est/Ouest.
Ce Gx, pour viter certains piges auxquels le G7/G8 na pas su chap-
per, doit se donner les moyens de faire respecter un certain nombre de dci-
sions arrtes en commun (aussi bien sur la coordination des politiques
macroconomiques que pour la lutte contre le blanchiment de largent sale,
etc.). Cest une exigence capitale pour la crdibilit du nouveau dispositif.
Il faut viter de multiplier les instances de concertation internationale,
autrement dit les divers Gx. Dans une priode o linflation au sens habi-
tuel nest pas une menace srieuse, linflation des institutions pourrait,
elle, le devenir. La tentation na-t-elle pas t grande, aprs les crises inter-
nationales de 1997-1998, de multiplier les groupes et autres forums, faisant
surgir alors de nouveaux et redoutables problmes de concurrence et de
coordination entre eux ?
Certes, lapplication du principe de spcialisation voqu plus haut peut
pousser multiplier les organisations internationales, donc linflation
institutionnelle . La proposition faite dans ce rapport de cration dune
Organisation mondiale de lenvironnement (OME) sinscrit dans cette
logique ; elle respecte lide de spcialisation. Pour viter les empilements
dinstance et les dfis qui en dcoulent pour la coordination, il faudra savoir
trouver le bon quilibre entre la contrainte de spcialisation et le risque de
linflation institutionnelle .
La contrepartie ncessaire des rformes institutionnelles dans la gou-
vernance mondiale est lexigence dune transparence et dune responsa-
bilit ( accountability ) accrue. Tout ceci est bien document dans le
124
rapport. Le relatif consensus qui sexprime ce sujet est une bonne nou-
velle. En soi, il est ncessaire, mais certainement pas suffisant pour combler
rapidement le dficit dmocratique l o les carences sont patentes.
6. Quel rle pour lEurope ?
Avant, et encore plus depuis le 11 septembre, il existe un besoin vident
pour une Europe solidaire et proactive (et pas seulement ractive), ce que
jappelle une forte demande dEurope. Face une telle demande, il faut
constater que loffre dEurope nest pas la hauteur. Nous autres
Europens, nous devons avant tout nous en prendre nous-mmes et ne
pas chercher des excuses dans les vnements internationaux ou dans le
comportement des tats-Unis, du Japon ou de tout autre partie du monde.
Le divorce entre dun ct la forme ambitieuse de mariage que constitue
lunion conomique et montaire et larrive, depuis le 1
er
janvier 2002, des
billets et pices en euros, de lautre ct la relative impuissance de lEurope
lorsquil sagit de peser sur le cours des vnements internationaux et de
dfinir son propre modle de gouvernance, ne pourra pas trop durer.
Pourtant lEurope en gnral et souvent la France en particulier ont t
depuis vingt ans en flche quand il sest agi damliorer la rgulation de
lconomie mondiale ou larchitecture financire internationale. Une tradi-
tion qui vient en partie dun terreau intellectuel et culturel plus sensible
dans la plupart des pays europens quailleurs aux thmes de la rgulation
et du pilotage conomique.
Affirmer une vraie gouvernance europenne qui aiderait la gense
dune nouvelle gouvernance mondiale requiert une srie dexigences.
Dabord condition ncessaire mais pas suffisante il faut surmonter les
divergences intra-europennes sur nombre de dossiers cruciaux pour lave-
nir de la construction europenne. Ces divergences existaient avant le
11 septembre ; elles nont pas t aplanies depuis, quil sagisse du contenu
de la politique trangre et de scurit communes (PESC), de la rforme
des institutions europennes, de lattitude lgard de llargissement vers
lEurope de lEst, de la position prise sur la rforme du systme montaire
et financier international, etc.
Une meilleure gouvernance europenne passe aussi par un meilleur
pilotage conomique de la zone euro. Nous devons, la lumire de la rces-
sion amricaine et de ses consquences pour le ralentissement mondial et
europen, amliorer la coordination entre la Banque centrale europenne
et les politiques budgtaires nationales. Sans remettre en cause ni le man-
dat de la BCE (objectif principal, mais pas exclusif, de stabilit des prix) ni
le pacte de stabilit budgtaire, il faut se donner les moyens dun policy mix
dans la zone euro plus efficace et plus crdible.
larticulation de la gouvernance conomique et de la gouvernance
politique, lEurope doit absolument progresser sur les grands dossiers en
125
souffrance : lharmonisation fiscale, la dfinition en commun dune Europe
sociale dont les contours et les ambitions demeurent aujourdhui plus que
flous, la rforme des procdures de dcision (passage de la rgle de luna-
nimit au principe de la majorit qualifie sur plusieurs questions impor-
tantes, dont la fiscalit dj voque). Le calendrier prvu suscite quelques
inquitudes puisquen 2004 devraient se tlescoper la Confrence intergou-
vernementale charge de la rforme des institutions, susceptible de dbou-
cher sur une constitution europenne, et le dbut de llargissement vers les
pays dEurope de lEst.
Cest pourquoi il faut bousculer le calendrier initial et affirmer une vraie
gouvernance conomique et politique de lEurope avant 2004. Si lEurope
veut contribuer de faon positive et crdible la dfinition dune nouvelle
gouvernance mondiale, encore faut-il quelle donne lexemple et quelle
parvienne rapidement dlimiter les contours dune vritable gouvernance,
tout spcialement pour la zone euro.
126
Commentaire
lie Cohen
Directeur de recherche au CNRS, FNSP
Ce rapport est une somme. Avec ses diffrentes contributions et
annexes, il reprsente le travail le plus exhaustif sur la gouvernance mon-
diale disponible en franais. Ce rapport a de plus t affin et actualis pour
tenir compte des effets du 11 septembre, de Doha et de Durban. Ce rapport
enfin livre un tat de la rflexion, il ne prtend pas livrer des solutions
prtes lemploi, il exprime haute voix des interrogations sur les
bonnes institutions de gouvernance.
Mais en mme temps ce rapport sest fix une mission impossible : trai-
ter de la gouvernance mondiale, thme cher aux politologues, avec une
approche conomique, acadmique et critique. Quon en juge.
La gouvernance mondiale voque lart de gouverner sans gouverne-
ment, lart de forger une lgitimit sans runir les prrequis de la dmocra-
tie reprsentative, lart de composer avec lopinion en labsence dun
demos. Autant de sujets quabordent les philosophes politiques et les poli-
tologues.
Lapproche se veut conomique. Il arrive aux conomistes de traiter des
institutions, il leur arrive mme de sessayer penser la relation entre design
institutionnel et critres de dcision publique, mais leur champ disciplinaire
sarrte ds quil est question de lgitimit, de pluralit de valeurs, sauf
adopter des modles faible porte explicative comme ceux de ltat
actionnaire dorganisations internationales.
En fait cest la commande plus que lobjet thorique qui livre la cl du
rapport : les auteurs veulent nous faire partager leur conviction quil nest
pas de gouvernance mondiale soutenable sans rponse au questionnement
des contestataires de la mondialisation. On entre alors dans le domaine des
politiques publiques (policy) ou de la politique tout court (politics). Le
mouvement anti-mondialisation prsente une triple caractristique qui le
rend difficilement saisissable et peu enclin recevoir la parole des cono-
mistes. Cest un mouvement mondialiste par la sensibilit quil exprime, par
127
son mode dorganisation et daction, mais cest un mouvement anti-mon-
dialisation au sens o il rcuse les vertus prtes louverture conomique
la libralisation des changes et la libralisation financire. Cest un
mouvement rgulationniste qui sen prend de manire lective aux ins-
tances de rgulation multilatrale quil sagisse de lOMC, du FMI ou de la
Commission europenne. Jinsiste, la contestation anti-mondialiste ne vise
pas rquilibrer le pouvoir de lOMC par celui de lOIT ou de lOMS mais
remettre en cause lexistence mme des autorits de rgulation multilat-
rale car celles-ci seraient, par construction, asservies aux pays dominants,
aux multinationales, lidologie no-librale. Cest un mouvement holiste
dans son projet mais qui dans les faits juxtapose et additionne les groupes
les plus divers et les plus contradictoires : les dfenseurs des tortues de mer
comme les champions de la cause inca, les syndicats de cols bleus du rust
belt comme les reprsentants des damns de la terre , les inconsolables
militants communistes comme les anarchistes radicaux. Si bien que pr-
tendre rpondre aux anti-mondialisation en expliquant les vertus de la sp-
cialisation des autorits de rgulation multilatrales est peu prs aussi vain
que prcher la licence un sminariste.
Rsumons nous : des conomistes veulent rpondre des mouvements
anti-mondialisation sans mobiliser les armes acadmiques des conomistes.
le faire ils prendraient le risque dassner des arguments que ceux-ci ne
sont pas prts entendre (cf. taxe Tobin : selon les cas cette mesure est pr-
sente comme technique, donc rfutable ou comme symbole, donc hors
datteinte).
Les conomistes pour manifester leur ouverture vont jusqu reconnatre
que leur discipline ne parvient pas tablir, en thorie, un lien indiscutable
entre libralisation commerciale et dveloppement, sans ajouter immdiate-
ment que lexprience historique comme les cas les plus rcents de dcollage
conomique permettent dtablir que la gestion de louverture est lune des
composantes majeures du dcollage conomique et de la croissance. Paul
Krugman a lhabitude de dire que dans certains cas les strategic trade policies
peuvent se justifier en thorie, il nen reste pas moins quil ajoute immdia-
tement que leur usage est prjudiciable car une politique commerciale dis-
crtionnaire produit au total de plus mauvais rsultats quune politique
ouverte dchanges. Pour dire les choses encore plus clairement : en ne met-
tant en valeur que les critiques et les impasses de louverture, en paraissant
mme accrditer lide que louverture pourrait tre responsable du sous
dveloppement maintenu des PED, les auteurs donnent limpression de
rendre intellectuellement les armes face aux anti-mondialisation.
Pour quel bnfice un si grand effort est-il consenti ? Convaincre les
anti-mondialisation des bnfices de la rgulation ? Si ctait le cas, lerreur
sur la posture intellectuelle se doublerait dun anglisme surprenant quant
la rceptivit de mouvements divers mlant des organisations institution-
nalises ou en voie dinstitutionnalisation, des ONG rformistes, des ONG
manipules et des organisations anarchistes.
128
Si les ONG anti-mondialisation ne sont pas le public vis par ce rapport,
de qui sagit-il alors ? Peut tre des politiques eux-mmes qui, confronts
la monte des oppositions, seraient la recherche de solutions. Le rapport
sanalyserait alors comme un agenda de rforme de la gouvernance mon-
diale. Cest donc laune du ralisme politique, du srieux technique quil
faudrait apprcier le rapport. Mais en quoi ce rapport fait-il avancer la rso-
lution des problmes ? Lorsquon tablit avec force arguments, lhtrog-
nit des prfrences collectives et donc leur conflit, que proposent nos
auteurs ? Une hirarchisation explicite et politiquement consensuelle des
prfrences collectives dans le cadre dun Conseil de Scurit conomique
plantaire. Ils savent que le rsultat est hors datteinte. Envisagent-ils plu-
tt linstauration dun super pouvoir arbitral fonctionnant comme une juri-
diction mais ils dnoncent la logique rampante de la jurisprudence et son
caractre anti-dmocratique, sans compter quon imagine mal une instance
politique faire de larbitrage !
Par quelque bout quon prenne le problme on nchappe pas un
constat dvidence : en ne choisissant pas clairement le public auquel le
rapport sadresse, en ne dfinissant pas le lieu do les auteurs parlent, en
ne prcisant pas lobjectif poursuivi, les auteurs se sont assign une mis-
sion impossible remplir. De mme en noprant pas un choix entre
divers registres argumentatifs et notamment entre ceux des conomistes
acadmiques, des politologues ou simplement des rformateurs sociaux,
le rapport spuise. Ds lors, le rapport tourne sur lui-mme en qute
dune introuvable direction. Au passage, il produit quelques dommages
collatraux en lgitimant acadmiquement les mouvements anti-mondia-
lisation.
Alors que faire ?
Puisque lobjectif central du rapport est de rpondre en conomiste aux
mouvements anti-mondialisation, alors il importe de faire un bilan raisonn
des acquis de la mondialisation et sur cette base daborder la question de la
gouvernance mondiale. On nous objectera que le CAE a dj produit de
multiples rapports sur lOMC, la question du dveloppement, larchitecture
financire internationale mais outre que ce rapport doit se suffire lui-
mme et que le lecteur ne peut tre renvoy dautres crits, il se trouve
qu naborder que les questions de gouvernance cest la mondialisation qui
de fait est en procs.
Notre propos dans les lignes qui suivent ne saurait tre desquisser un
contre-rapport, ni de suggrer des ajouts ou des modifications, mais plus
simplement dindiquer les maillons indispensables de tout propos articul
sur la gouvernance de la mondialisation. Le propos sera donc le plus sou-
vent cursif voire allusif, les lecteurs connaissant aussi bien les bases tho-
riques de lconomie internationale que les bases politiques du systme de
rgulation conomique fond Bretton Woods et constamment rform
depuis.
129
1. Laprs 11 septembre et la question
de la mondialisation
Le mouvement anti-mondialisation peut refluer, ne serait-ce que du fait
des vnements du 11 septembre, il peut sinstaller durablement, ne serait-
ce que pour exprimer le point de vue de ceux den bas, il peut tre entendu,
si lalliance anti-terroriste se dote dune stratgie de dveloppement. Mais
dans tous les cas, et mme si on ne se fait gure dillusions sur les vertus de
la pdagogie et de la rforme, quelques rappels simposent sur la mondiali-
sation et sa contestation.
La libralisation des changes et leur rgulation par des autorits multi-
latrales ne sont responsables ni du chmage et de la pauvret dans les pays
dvelopps, ni du rchauffement du climat de la plante, ni de la grande
misre des PMA. Ce nest pas la libralisation des changes qui dtruit
lemploi : on value pour la France 15 000 par an entre 1977 et 1993 le
nombre demplois perdus du fait des importations de pays bas salaires
(1)
.
Ce nest pas la mondialisation qui entrane la baisse les petits salaires aux
tats-Unis, et la hausse le chmage en Europe, mais la dynamique mme
du progrs technique et de la spcialisation qui est la base du modle de
croissance qui a le mieux russi au cours des deux derniers sicles. Ce nest
pas lOMC qui attente la souverainet des nations, pas plus que les multi-
nationales nradiquent les spcificits culturelles.
linverse, les politiques drives du consensus de Washington ont pu
enrichir sans cause des banquiers, faire croire en un modle unique de dve-
loppement.
Les Accords de Marrakech ont permis aux pays dvelopps dobtenir la
protection de la proprit intellectuelle, pour autant ils nont renonc ni
lanti-dumping, ni la protection des secteurs de vieille industrialisation, ni
la protection de lagriculture. Nulle puissance hgmonique na jamais
forc les tats dmanteler leurs barrires douanires et nulle multinatio-
nale na jamais forc qui que ce soit consommer du Coca-Cola. linverse
une dfense excessive de la rente de monopole octroye aux laboratoires
pharmaceutiques dans le cadre des rgles de protection de la proprit
intellectuelle peut conduire des rsultats humainement inacceptables.
On le voit, toute valuation des effets de la globalisation et au-del toute
rponse apporter aux mouvements anti-mondialisation suppose quune
distinction rigoureuse soit faite entre :
lacquis thorique : que peut-on raisonnablement dire sur la relation
entre la libert des changes et la croissance ?
lexprience historique : que sait-on des conditions et des voies du
dveloppement ?
130
(1) La thmatique des dlocalisations, des pertes demplois lie la mondialisation
est dveloppe extensivement dans Cohen (1996).
les politiques publiques : si comme on le sait la dynamique de la sp-
cialisation produit des gagnants et des perdants, comment valuer les poli-
tiques correctrices et redistributives ?
la rgulation mondiale : pourquoi le critre marchand pse-t-il dun
plus grand poids que celui de la scurit alimentaire, de la protection de
lenvironnement ou du droit social ?
la lgitimit : quelle est la lgitimit de lORD ? devant quelle ins-
tance dmocratique le FMI rend-il des comptes ?
Le simple rappel des dimensions analytiques prendre compte pour
comprendre tout problme li la mondialisation suffit expliquer que le
terreau soit favorable toutes les dmagogies, aux ides reues et aux solu-
tions panace. Labsence de toute pdagogie de la mondialisation de la part
des gouvernants, la mconnaissance largement partage des mcanismes
conomiques lmentaires et la monte dun sentiment dinscurit face
aux effets dune mondialisation mal matrise contribuent cette impopu-
larit que nous constatons. Expliquer les mcanismes luvre, informer
les opinions publiques en amont des processus, dlibrer publiquement des
choix et des prfrences collectives, complter le dispositif de rgulation,
relgitimer les autorits actuelles, tels devraient tre les axes de la recon-
qute des opinions. Plus facile dire qu faire
2. Un consensus acadmique sur les vertus
de la libert des changes
Mme si les conomistes dbattent des liens entre libre-change et crois-
sance, un consensus acadmique large existe sur la russite des politiques
douverture conomique et de libralisation des changes menes aprs
guerre.
Depuis Adam Smith, les vertus de la spcialisation et le rle du march
ouvert sont reconnus. Commerce et division du travail ont partie lie, la
libralisation des changes commerciaux est la condition de la production
efficace. Depuis Ricardo, on sait que mme lorsquun pays est capable de
tout produire, il a intrt se spcialiser dans les activits o il jouit dun
avantage relatif, ce qui veut dire aussi que les nations exportent pour pou-
voir importer. Lchange nest pas un zero sum game. Depuis Krugman, on
sait que des strategic trade policies peuvent tre plus efficaces quun dsar-
mement douanier gnralis et pourtant il continue plaider pour la lib-
ralisation commerciale.
Lchange et la spcialisation ne rendent pas seulement la production
plus efficace, ils rendent aussi la consommation plus efficiente travers le
mcanisme des prix. Le prix des biens imports est plus bas, cest le premier
dividende, mais la pression la baisse des biens domestiques du fait de
lchange contribue aussi la baisse des prix, cest le deuxime dividende.
131
Les bnfices de lchange ne sont pas seulement statiques, la concurrence
des pays tiers est facteur dinnovation et de destruction cratrice, et ce par
plusieurs canaux : monte en gamme, amlioration de la qualit, diffren-
ciation des produits, importation de haute technologie, innovation-proces-
sus ou innovation organisationnelle.
Il y a certes des limites louverture, lorsque sont notamment en cause
les questions de scurit nationale et de dveloppement de long terme. Au-
del de la scurit, on invoque traditionnellement un autre motif de pro-
tection pour refuser une libralisation intgrale, voire unilatrale : il sagit
de la mise sous cocon des industries naissantes. Mais mme ces motifs ne
sont pas toujours convaincants : les pays dvelopps risquent de perdre les
bnfices de louverture en protgeant les infant industries, par ailleurs lin-
vocation de la scurit peut renchrir considrablement le cot des compo-
sants, rduisant ainsi lefficacit dun budget de dfense.
Sil y a donc accord large parmi les conomistes sur les vertus du doux
commerce et sur les impasses de la protection, encore faut-il faire deux rap-
pels :
il ny a pas de lien vident entre les bnfices de la libralisation com-
merciale et ceux de la libralisation financire ;
il y a des gagnants et des perdants louverture ; la libralisation
simultane des flux de biens, de capitaux et dhommes pour un pays sous-
dvelopp na jamais permis le dcollage conomique.
Louverture permettant par dfinition le dclin des activits peu comp-
titives et la croissance des activits comptitives, quelle infrastructure
sociale met-on en place pour grer les reconversions, financer linactivit,
indemniser les perdants ? Tel est lenjeu qui se dessine pour les autorits
politiques nationales. En dautres termes, il ny a pas de volet externe de
libralisation sans un volet interne de gestion conomique et sociale de lou-
verture. Dans ce cadre, la protection temporaire peut tre autorise, tout en
sachant que la protection durable handicape la croissance, entrane des
reprsailles ou des sanctions. Elle bride dans tous les cas la restructuration.
Les bnfices de lchange stendent aux flux directs dinvestissement.
Attirer les flux directs dinvestissement, cest bnficier des expriences des
meilleures entreprises des meilleures technologies sur le sol national, cest
contribuer la richesse collective. Stimuler les flux directs dinvestissement
vers lextrieur, cest linverse tendre les bnfices de lavantage comp-
titif.
Toutes ces propositions qui peuvent paratre parfaitement triviales pour
les conomistes et qui, de fait, ont inspir les politiques conomiques des
cinquante dernires annes, sont subrepticement remises en cause par les
mouvements anti-mondialisation sans que les gouvernements, et notam-
ment le gouvernement franais, ne raffirment hautement les bnfices de
louverture et le rle minent des instances type GATT-OMC.
132
Encore une fois, le rapport reconnat rapidement les succs du rattra-
page, les vertus de louverture et le remarquable effort dadaptation fait par
les institutions internationales. Mais le problme est que, prcisment, ce
qui est tenu pour vident pas les conomistes ne lest pas pour les mouve-
ments anti-mondialisation. Plus le temps passe, plus le souvenir des poli-
tiques autarciques ou planifies se dissipe, et plus les protectionnismes vert,
rouge, noir, rose retrouvent de la faveur
(2)
.
3. Libre-changisme et libralisation organise
des changes
La politique de libralisation organise au sein du GATT puis de lOMC
nest pas assimilable au brviaire des tenants du Consensus de Washington.
La force des mouvements anti-mondialisation tient au fait quils peuvent
la fois invoquer les checs et les impasses de la mondialisation du point de
vue de lquit redistributive et de la lgitimit dmocratique dans les pays
dvelopps, tout en administrant la preuve dune pauvret grandissante des
PMA et dune exclusion des pays mergents et pauvres des processus dci-
sionnels plantaires. Ainsi le constat cent fois fait dune rosion continue du
salaire moyen des travailleurs les moins qualifis aux tats-Unis, ou la mon-
te apparemment irrpressible du chmage des travailleurs les moins quali-
fis en Europe, permettent-elles dinstruire le procs de la mondialisation
auprs des cols bleus dans les pays dvelopps. Par ailleurs limpossibilit,
souvent invoque par les gouvernements, dune intervention visant corri-
ger les dgts sociaux de louverture, nourrit une critique supplmentaire
de louverture des marchs : celle de la perte de souverainet ou de labdi-
cation du politique face aux forces du march.
Ce nest pas ici le lieu de rpondre ces objections avec les nuances
ncessaires, mais quelques rappels sommaires permettent, l aussi, dillus-
trer une ide au fond assez triviale : on peut avoir raison sur les dtails et
tort sur lanalyse.
Oui, un milliard dhommes vit avec moins dun dollar par jour. Oui il y
a dans labsolu plus de pauvres . Pourtant, la grande nouvelle des deux
dcennies qui viennent de scouler a t le dcollage conomique de lInde
et de la Chine. Lorsque deux pays qui comptent prs de 2,5 milliards
dhommes amorcent le processus de dveloppement, on ne peut soutenir
que la misre stend sur la surface de la plante.
(2) Lexpression est du sociologue Allemand Ulrich Beck (2000) qui fait valoir
juste titre que les salaris des secteurs en crise, comme les dfenseurs de la biodi-
versit ou de terre-patrie, comme les hrauts de lexception culturelle, comme les
champions des terroirs ont de bonnes raisons de sopposer la libralisation des
changes.
133
Non, il nest pas vrai que le libre-change ait favoris le dcollage co-
nomique de quelque pays que ce soit. La France, lAllemagne et les tats-
Unis ont t protectionnistes, colbertismes, hamiltoniens ou listiens avant
de pratiquer le multilatralisme commercial. Il en a t de mme du Japon,
des tigres et des dragons aprs-guerre. linverse les politiques autar-
ciques, dveloppementistes, de substitution dimportation pratiqus aprs-
guerre par nombre de PED, dont lInde, ont t des checs retentissants.
Quen conclure ? Une croissance extravertie tire par le commerce ext-
rieur est compatible avec un protectionnisme offensif provisoire pour
autant que les politiques domestiques dducation, dpargne et de redistri-
bution favorisent la construction dune conomie domestique.
La libralisation des changes permet que le relais du rattrapage par imi-
tation soit pris par la spcialisation concurrentielle. Les cas du Japon, de la
Core de Taiwan permettent de ltablir. Mais rien ne permet de penser que
la libralisation financire soit en toutes circonstances, aussi dsirable. Les
cas de la Core ou de Thalande montrent au contraire que la libralisation
financire sans les institutions de supervision bancaire, de division des
risques et de rgulation prudentielle peuvent fragiliser les conomies au lieu
de les armer pour lpreuve du grand large.
Mais les pires ravages dans la mise en cause idologique et pratique de
la mondialisation tiennent lassimilation entre mouvement de libralisa-
tion et dcalogue du consensus de Washington. Les annes quatre-vingt-dix
auront vu les thses les plus sommaires sur le dveloppement triompher.
Alors que la thorie mettait le doigt sur le rle des institutions, de linfor-
mation, des externalits, avec le dcalogue du consensus de Washington, on
privilgie lexcs la thrapie de choc dans la lutte contre linflation, lim-
portation de modles dans la stratgie de dveloppement, la libralisation
commerciale et financire dans le modle de croissance. Linjonction a tenu
lieu de politique : tu privatiseras, tu drglementeras, tu libreras les
changes, tu libreras les mouvements de capitaux, la convertibilit tu assu-
reras, lquilibre budgtaire tu rechercheras, linflation tu combattras, etc.
Une fois revenu des prescriptions simplistes pour le dveloppement, la
question Nord-Sud rmerge, et avec elle celle des prochains cycles de
ngociation de lOMC et de la lutte contre la pauvret. L aussi, dnoncer
le dcalogue du consensus de Washington, ce qui est ais en France, nul
nayant jamais vraiment prn des solutions librales radicales, ne produit
pas le mme effet selon que la dnonciation est ou non accompagne dune
description du mcanisme de rattrapage conomique dcrit plus haut.
4. Aprs Doha, les enjeux du cycle du millnaire
La volont de poursuivre luvre de libralisation et de rgulation
commerciale au sein de lOMC est largement partage dans le monde, ne
serait-ce que pour essayer de mieux articuler les dimensions commerciales,
134
environnementales, sanitaires et sociales de lchange. Pour des raisons qui
tiennent lhistoire lchec aprs-guerre de la premire OMC la pr-
frence manifeste par les tats de privilgier la rgulation commerciale sur
les autres sujets dintrt commun, et la prise de conscience tardive des
enjeux environnementaux, les critres marchands se sont impos comme
normes dominantes de la rgulation commerciale internationale. Le pro-
blme a chang de nature le jour o lOMC stant dot dun Organe de
rglement des diffrends, il a de fait conquis un pouvoir darbitrage entre
dimensions commerciales et non commerciales de lchange. LOIT a beau
dicter des protocoles bannissant le travail des enfants, proclamant la
libert syndicale et protgeant la femme, ceux-ci ne sont pas opposables
lOMC.
Depuis lchec de la Havane, GATT et OIT cheminent en parallle sans
se rencontrer. Malgr la solennit avec laquelle ces textes ont t adopts
en 1995 Copenhague, malgr leur ratification par 130 pays, les sept
conventions de lOIT visant la libert dassociation, le droit la ngociation
collective, la protection des enfants, linterdiction du travail forc et des dis-
criminations dans le travail, nont rien chang.
Si ces conventions ne sont pas devenues la loi commune, cela tient certes
au poids de la dimension commerciale dans lchange, la faiblesse de
lOIT et notamment labsence dun pouvoir de sanction, mais cela tient
aussi au caractre disput, y compris au sein des PED, de nombre dorien-
tations qui paraissent videntes. Ces conventions posent trois problmes
conomiques.
Le premier a trait au choix du consommateur : plutt que dinterdire au
consommateur de bnficier de produits fabriqus faible cot, il suffirait
de linformer sur les conditions de production par une politique de label .
Ainsi, les normes sociales ne serviraient pas dalibi une politique protec-
tionniste et le consommateur humaniste nachterait que les biens labelli-
ss, cest--dire produits dans des conditions qui respectent les droits de
lhomme et les droits sociaux. Une objection pratique disqualifie cet argu-
ment : la traabilit qui est dj impossible dans les pays dvelopps, alors
que cest la sant qui est en jeu est a fortiori impossible pour des produits
banaliss, venant des quatre coins de la plante.
Le deuxime a trait au march du travail des pays du Sud : priver de tra-
vail les enfants, ce serait appauvrir les familles. L aussi, les vidences sont
trompeuses : cest parce que le travail des enfants est autoris que la pres-
sion la baisse des salaires continue, que des adultes sont chasss du mar-
ch, et que ce sont finalement les moins productifs qui sont recruts.
Le troisime problme, de loin le plus important ici, est celui du dum-
ping social . Est-il lgitime, pour un pays importateur, dintroduire des
clauses visant dissuader un pays exportateur de pratiquer un dumping par
les cots salariaux et sociaux ? En ltat actuel de lorganisation commer-
ciale internationale, si le dumping par les prix est rprhensible, le dumping
135
social ne lest pas. Ds lors que des nations souveraines acceptent dans len-
ceinte de lOIT ce quelles refusent dans les enceintes commerciales, ds
lors que les accords rgionaux, et mme le trait de la Havane, comportent
des clauses sociales que le GATT et lOMC nont pas russi inscrire dans
le Trait de Marrakech, la question institutionnelle devient centrale, elle
resurgit dailleurs chaque nouveau cycle de ngociations commerciales
(cycles de lUruguay et cycle du millnaire).
Diffrences alimentaires, rapports divergents la protection de la vie
prive, rgimes contrasts de droits dauteur, conceptions conflictuelles de
lappropriation de la science et pour finir sans viser lexhaustivit pr-
tentions nationales dfinir une voie spcifique pour le dveloppement :
voil ce qui, jour aprs jour, alourdit lagenda de la mondialisation. Voil
aussi ce qui a fait peser sur les ngociateurs du cycle du millnaire un
poids considrable.
Travailler rendre compatibles des prfrences collectives htrognes,
rendre oprationnelles des notions comme le principe de prcaution ou
le principe de diversit culturelle , penser linter-rgulation, tel est lun
des enjeux majeurs du nouveau cycle de ngociation commerciale qui doit
prendre forme aprs Doha. Entre les dimensions commerciales, colo-
giques, sanitaires, sociales et culturelles de lchange un vrai foss existe
quil convient de combler si on ne veut pas que la seule dimension mar-
chande simpose minant ainsi la lgitimit de la libert des changes.
LOMC ne peut pas tout et il est sans doute souhaitable de maintenir le
caractre spcialis des institutions de rgulation, mais en attendant que le
dispositif de gouvernance mondiale soit complt par la cration dautres
organisations spcialises (projet de cration de lOME notamment), il
importe de prvoir les cas o des normes environnementales, sociales ou
culturelles peuvent tre opposables des normes commerciales. Faute de
quoi, on assistera des crises rptes dont lAMI, les OGM et le buf aux
hormones ne fournissent quune prfiguration.
5. La nouvelle question Nord-Sud
Doha, ce ne sont pas les seules questions de lagenda incorpor ou
mme les nouveaux sujets voqus plus haut qui ont t au cur du
dbat. La nouvelle question Nord-Sud est en train de simposer.
Les pays du Tiers Monde ont le sentiment que dans les ngociations
internationales, ils ont fait plus de concessions que les pays dvelopps. Et
ils ont raison. Ils ne participent pas la dfinition de lagenda de ces grand-
messes internationales. Cest, en gros, un accord entre pays dvelopps qui
fait lordre du jour de la libralisation commerciale internationale.
De plus, les pays en voie de dveloppement ont fait des concessions sur
le point majeur de la proprit intellectuelle. En acceptant une protection
136
du savoir, qui est essentiellement celui des pays dvelopps, ils ont du
mme coup renforc leurs handicaps initiaux. Cette question est cruciale
plusieurs gards : pour leurs conomies essentiellement bases sur la ma-
trise de la connaissance, la protection de la proprit intellectuelle est
vitale. En mme temps les pays dvelopps puisent dans le patrimoine de
lhumanit biodiversit pour dvelopper des stratgies dappropriation
prive. Enfin, au nom de la protection des brevets pris par leurs firmes, ils
en viennent contrler des ressources vitales pour la sant des habitants de
la plante (comme la illustr le dbat sur les trithrapies en Afrique du
Sud). Nul ne peut contester les principes de base de la protection de la pro-
prit intellectuelle, mais la simple vocation des effets dune application
absolutiste de ces principes montre que la question des compensations pour
les pays les plus dmunis se pose.
Or en change de cette concession, dont on peut penser quils navaient
pas pris la pleine mesure, les pays en voie de dveloppement nont pas
obtenu grand chose. Les pays dvelopps nont mme pas tenu leurs enga-
gements de libralisation dans les secteurs o les pays sous-dvelopps
dtiennent des avantages comme le textile, lagriculture ou la sidrurgie. Au
contraire, ils ont maintenu des protections importantes et mani sans ver-
gogne les clauses anti-dumping. Bref, ces pays qui lon avait dit plus on
libralise, plus on participera au festin du dveloppement , tombent de
haut : au contraire nombre dentre eux rgressent. Cest donc en mainte-
nant en vie ce processus constant de redfinition des rgles de lchange
quon peut corriger les effets des cycles prcdents et traiter le contentieux
Nord-Sud.
Croire une possible prise en compte des dimensions sanitaires, sociales
ou environnementales relverait-il du vu pieux quand jour aprs jour la
logique commerciale parat simposer ? La rponse est non pour au moins
trois raisons. Doha, on a commenc travailler la prise en compte de la
dimension environnementale dans lchange. la faveur du 11 septembre,
et aprs lpisode des trithrapies en Afrique du Sud, un rcent document
de lOMS propose quon revoie les monopoles pharmaceutiques assis sur
les brevets et quun droit de tirage interprt largement soit accord aux
PED pour quils sapprovisionnent en mdicaments. Enfin, par son propre
mouvement, lOMC travers la jurisprudence de lORD, est conduit lar-
gir les critres quil prend en compte.
6. Ressorts du pouvoir arbitral
La question de la lgitimit dmocratique dinstitutions qui, telles
lOMC et le FMI, ne sont pas lues et ne rendent pas des comptes se pose
ds lors en des termes diffrents. En compltant sectoriellement et gogra-
phiquement ldifice de la rgulation mondiale, en fixant les termes de lar-
bitrage entre le marchand et le non-marchand, en faisant lexprience de
137
lquit des dcisions prises par les instances de rgulation, on finira par
comprendre que lOMC nest pas moins lgitime que les autres autorits de
rgulation existantes et au premier rang dentre elles la BCE
Dans le procs en lgitimit fait aux instances de rgulation, on confond
incompltude du gouvernement mondial, asymtrie dans le traitement des
prfrences collectives, absence de lgitimit dmocratique.
Lincompltude du systme de gouvernance renvoie en fait trois pro-
blmes diffrents. Dune part, il dsigne lincompltude sectorielle du sys-
tme de rgulation mondiale puisquil nexiste pas ce jour dorganisation
mondiale de lenvironnement. Il dsigne galement lincompltude gogra-
phique de ce systme de gouvernance dont sont exclus des pays aussi mi-
nents que la Chine, lInde, le Brsil ou lIndonsie. En effet, les
ngociations commerciales sont menes par des clubs. Il dsigne enfin lab-
sence dune instance politique couronnant ou coordonnant les instances
spcialises, le G7 a t en effet conu ds le dpart comme un comit des
pays dvelopps grant les quilibres macroconomiques.
Lasymtrie dans les ordres de prfrence collective renvoie au constat
cent fois fait dune primaut de la dimension commerciale sur toutes les
autres quil sagisse de soucis environnementaux, sanitaires ou sociaux.
Labsence de lgitimit dmocratique renvoie elle mme trois dimen-
sions diffrentes du problme : la lgitimit par les inputs (les autorits
de rgulation multilatrales ARM ne sont pas lues, elles ne font pas de
reddition des comptes, elles ne peuvent pas tre sanctionnes par le vote) ;
la lgitimit par les outputs (les ARM ne prennent pas des dcisions
quitables) ; enfin les ARM privent le pouvoir politique constituant de ses
prrogatives en dveloppant une jurisprudence propre.
Ds lors la critique repoussoir de lexistant dbouche souvent sur la
revendication dun moment politique fondateur o seraient restaures les
prrogatives du souverain sur la jurisprudence et les technocrates. Le
rapport nest pas exempt de ce type de posture. Notre approche est radica-
lement diffrente. Elle part dun constat trivial : les tats assembls dans
des enceintes multilatrales ne peuvent se mettre daccord sur une hirar-
chie explicite de normes et pas davantage sur une procdure politique dar-
bitrage des conflits, ils peuvent tout au plus rdiger le mandat incomplet
dune organisation appele grer une politique sectorielle, et arbitrer les
conflits qui naissent de lincompltude du mandat initial.
Ce nest pas un hasard si le modle de gouvernance mondiale qui sest
impos prsente les traits suivants. Ce nest pas ici le lieu de faire la gense
de ce modle, ni de rendre compte des compromis qui dans le temps lui ont
donn la forme quon lui connat, ni mme den illustrer la souplesse et
ladaptabilit. Ce modle est bas :
sur un moment constituant politique ;
138
sur une autorit de rgulation multilatrale jouissant dun mandat
incomplet ;
sur une production jurisprudentielle. Encore une fois, reconnatre lin-
compltude de ce modle et lasymtrie entre politiques et technocrates,
entre normes commerciales et sociales, organisations fortes et faibles doit,
notre sens, conduire rformer le systme et non vouloir le mettre bas.
La crise des institutions de Washington, les propositions de rforme de
larchitecture financire internationale, lacquis de la rforme des institu-
tions commerciales (GATT-OMC), la gnralisation des banques centrales
indpendantes et des autorits indpendantes de rgulation, tmoignent
dun nouvel ordre institutionnel conomique mondial en cours de construc-
tion. Quelles en sont les logiques, les justifications et les limites ?
Au premier abord, rien ne lie des organisations intergouvernementales
comme lOMC (fondes sur le principe un pays = une voix) des organisa-
tions supranationales comme la Banque centrale europenne (expression
dun fdralisme conomique) et des Autorits administratives indpen-
dantes nationales (dont les comptences sont plus ou moins larges selon les
pays).
Ces organisations nen partagent pas moins, positivement ou ngative-
ment, un certain nombre de points communs. Il sagit dautorits non lues,
non responsables devant le suffrage. Pour certaines, comme le FMI, il ne
peut en tre autrement, sauf envisager une dmocratie plantaire. Pour
dautres, comme la BCE, il sagit dune expression quon peut croire provi-
soire dun fdralisme inachev. Les autorits administratives indpen-
dantes relvent clairement dun dmembrement du pouvoir excutif
(3)
.
Ces autorits sont galement lobjet des mmes critiques : elles pren-
draient leurs dcisions en fonction de critres exclusivement conomiques
et techniques, seraient peuples de technocrates, mconnaissant les dimen-
sions sociales et politiques de laction publique. Fondamentalement, ces
autorits souffriraient dun dficit dmocratique, dun dficit de lgitimit.
Elles limineraient par le haut le pouvoir politique lgitime, celui qui pro-
cde de llection ou du concert intergouvernemental, au profit dune tech-
nostructure sans attaches, acclreraient la dpolitisation des dmocraties
reprsentatives, et contribueraient mme aux progrs du populisme.
linverse, on peut soutenir que, parce quelles sont labri des vicissi-
tudes du cycle politique, ces autorits non lues peuvent mieux embrasser
les intrts du peuple tout entier, et non celui de la majorit dun moment.
Parce quelles ont le souci du long terme et quelles peuvent, par consti-
tution, ignorer les intrts des groupes dintrt, ces autorits peuvent se
doter de rgles daction assez claires, assez transparentes pour offrir un
(3) Ces thses sur la gouvernance conomique et le rle quy jouent les instances de
rgulation de type arbitral sont longuement dveloppes dans Cohen (2001).
139
cadre stable et prvisible aux acteurs conomiques, contribuant ainsi une
croissance quilibre de long terme.
Dernier problme, celui de la lgitimit : il est soit simplement ni, les
autorits de rgulation multilatrale, lre de la globalisation, devant
dabord convaincre les marchs de la solidit de leur politique soit haute-
ment revendiqu, cause du caractre unanime de laccord politique qui a
souvent prsid la cration ou la recration de ces ARM.
Dans ses travaux, les plus rcents, Giandomenico Majone reconsidre
son modle de lgitimit par les outputs et son explication de la dlga-
tion par de purs critres defficacit en labsence de conflits de redistribu-
tion
(4)
. Peut-on pour autant considrer lautorit de rgulation non lue,
non responsable devant le suffrage universel comme une Agence au
sens de la thorie conomique principal-agent ? Pas exactement. Il y a en
effet une contradiction dintrts entre le mandant et le mandataire qui ne
se rduit ni un problme dasymtrie dinformation, ni un problme din-
compltude du mandat. Un rgulateur indpendant nest pas un agent dl-
gu, cest plutt une instance fiduciaire. Une dlgation de pouvoirs pleine
et entire quivaut un transfert de droits de proprit politique dans un
champ politique dtermin une institution indpendante comme la BCE.
Ainsi par des cheminements diffrents, cet objet politique nouveau
quest lAutorit de rgulation multilatrale indpendante prend un statut
plus clair. Cette autorit, quon la nomme dlgation, instance arbitrale, ou
institution fiduciaire, prsente plusieurs caractristiques. Elle bnficie
dun transfert de comptences de la part dacteurs politiques qui acceptent
par avance de se soumettre ses dcisions. Elle prend des dcisions poli-
tiques, mme si ses comptences paraissent limites un champ technique
comme la monnaie ou le commerce international. Elle dveloppe par ses
dcisions une forme de droit priv sappliquant dans la sphre publique.
Elle promeut un double mode de lgitimation en captant la lgitimit
lective du mandant et en veillant en permanence faire reconnatre et
accepter ses choix par le large public. Il faut accepter le caractre fonda-
mentalement hybride de lARM institution publique, oprant des choix
politiques, soucieuse de la bonne rception de ses dcisions sur la dure,
mais fonctionnant comme une instance arbitrale prive, poursuivant des
objectifs de long terme, produisant un droit propre dans un champ dlimit.
Aujourdhui, on ne peut mconnatre lexistence dun double monde de la
politique, le premier peupl par les nations, le second par les ARM, les
ONG, les firmes transnationales. La Commission europenne, la BCE,
lOMC, le FMI, sont des ARI. Elles prsentent des traits communs.
(4) Ce nouveau mode de lgitimit, forg partir de la reconnaissance publique des
rsultats obtenus, est loutput legitimacy
.
Cette notion est dautant plus sduisante
quelle permet de rendre compte la fois du crdit gagn par lOMC depuis que
lORD sest substitu aux panels de reprsentants des tats, et de la justification
majeure des banques centrales lorsquelles invoquent largument du plbiscite quo-
tidien des marchs et des opinions publiques domestiques.
140
Dans chaque cas, une organisation est cre, qui procde dabord de la
Loi ou du Trait linstituant. Ses membres sont nomms par une instance
politique, un gouvernement national, une assemble de gouvernements ou
un organe dlgataire de gouvernements. Les membres de ces autorits
appliquent une Loi quils nont pas conue, qui a t labore et vote dans
les cadres classiques de la dmocratie reprsentative ou des relations inter-
nationales. Ces institutions appliquent des procdures contradictoires et
transparentes pour instruire leurs dossiers et rendre des dcisions impar-
tiales. Elles le font non par vertu, mais par ncessit. Leur crdibilit, leur
actif le plus essentiel, en dpend. Enfin, elles motivent leurs dcisions : cest
ainsi quelles peuvent recueillir le consentement des parties et quelles
contribuent rendre lisibles et prvisibles leurs orientations.
Ainsi, les autorits non lues ne sont lexpression ni dun dficit dmo-
cratique grandissant, ni dun ncessaire traitement technique de sujets
dpolitiss, car ne comportant pas denjeux redistributifs. Elles sont lune
des manifestations dun gouvernement que le partage de comptences, la
multiplication des niveaux, la diffrenciation des responsabilits, ont rendu
plus complexe.
Ds lors quon admet quil existe au niveau mondial des intrts
communs en matire cologique, commerciale ou financire o la
coopration simpose, ds lors quon prend acte de lintgration cono-
mique et politique rgionale europenne, ds lors quon considre que la
dcision discrtionnaire des lus nationaux nest pas lunique mode de lgi-
timation dmocratique, il faut apprendre penser les formes nouvelles
dune gouvernance multi-niveaux. Mais une fois le principe admis, on est
renvoys deux redoutables problmes. Le premier est celui de lingnierie
institutionnelle : comment articuler prise de dcision et mise en uvre, dans
un systme multi-niveaux o doivent sexprimer gouvernants, lus et
socit civile ? Le second est celui de la lisibilit ; il concerne lexercice de
la responsabilit des lus.
Pour autant ce modle de lARM ne rgle pas le problme des institu-
tions fortes et des institutions faibles, de la domination du critre marchand
sur les critres non marchants. L aussi la rponse doit tre double : poli-
tique et juridique. On la dj vu lun des enjeux de Doha et du futur cycle
du millnaire est prcisment de jeter des ponts entre le commercial et len-
vironnemental. Mais cela ne suffira pas, lexistence de lORD de lOMC et
la multiplication des contentieux ds lors que pour des raisons lgitimes tel
ou tel pays voudra prserver son exception culturelle , sa prfrence
environnementale et quil parviendra les faire entriner par lUnesco,
lOMS conduisent rechercher les voies juridiques et institutionnelles de
linter-rgulation. Marie-Anne Frison Roche ouvre une piste : celle de la
consultation entre ARM avec demande davis dterminant. Plus encore,
on peut tisser des liens entre les institutions internationales, liens qui ne
seraient pas de nature hirarchique, mais simplement procduraux. En
effet, on peut concevoir des institutions qui demeurent autonomes, non hi-
141
rarchises entre elles, non contrles par un organe central mondial, mais
en permanence observes grce un fonctionnement interne procduralis
et en permanence corrles entre elles par des procdures de consultation
et davis
(5)
, les contraignant intgrer leurs doctrines respectives, ce qui
sera dautant plus ais quun cur de doctrine commune aura t constitu
et les corrlations dj dessines.
Au total, si lon veut chapper lirralisme de la dmocratie cosmopo-
lite, au volontarisme politique ou langlisme basiste, il faut amliorer
lexistant.
La dmocratie cosmopolite est hors datteinte. Mme lUnion euro-
penne na pas t capable de reproduire le modle national de la dmo-
cratie reprsentative lchelle de lUnion.
La dmocratie internationale nest pas notre porte car elle reste fon-
de sur le systme des Nations, des Autorits de rgulation multilatrales,
des Unions rgionales, des firmes multinationales, des ONG et des mdias
mondiaux. Tout ce qui prcde montre comment on peut amliorer sub-
stantiellement cet ordre ceci prs quil ne faut pas cder langlisme de
limplication des ONG.
On a pu assister rcemment un vrai krach des ONG la confrence des
Nations Unies sur le racisme de Durban. Une assemble des ONG est
ouverte toutes les manipulations. Durban des ONG faux-nez de gou-
vernements, des ONG manipules par des minorits politiques dtermi-
nes, des ONG stipendies par des groupes dintrt mls des ONG
humanistes et de dfense des droits de lhomme ont donn le spectacle
affligeant de haine et de racisme. loccasion des prochains cycles com-
merciaux et environnementaux les ONG doivent tre coutes, consultes,
informes certainement pas impliques dans des processus dcisionnels.
Cette dmocratie internationale renouvele namliore en rien les sys-
tmes politiques nationaux qui souffrent de dficits propres de dmocratie.
Lorsque des ministres, des parlementaires dclarent publiquement quils ne
connaissaient ni lexistence de lAMI, ni le mandat qui avait t confi aux
ngociateurs nationaux, alors on comprend mieux comment la dnonciation
du dficit de lgitimit des organisations internationales peut servir de rv-
lateur aux insuffisances des dmocraties nationales.
Plutt donc que de rechercher une impossible dmocratie cosmopolite
ou de sen tenir une dmocratie internationale, ingalitaire voire inqui-
table, cette contribution plaide pour une sparation entre la dmocratie
reprsentative qui reste ancre dans le cadre national, lordre international
dont les sujets sont les tats qui disposent du pouvoir constituant en
matire de rgulation de la mondialisation, un pouvoir arbitral (les ARM)
aujourdhui essentiellement conomique mais demain cologique, culturel
(5) Avis plus ou moins contraignant. Par exemple, sur la notion d avis dtermi-
nant , voir Frison-Roche (2000).
142
et social aussi, qui agit sur la base dun mandat et qui procde par dcisions
motives, un espace public mondial en formation dans lequel les entre-
prises, les ONG et les mdias tentent de peser sur les agendas de la mon-
dialisation.
Relgitimer lordre conomique international en reconsidrant les pro-
blmes du dveloppement et de la pauvret, recentrer les organisations de
rgulation internationale sur leurs missions spcifiques, parachever ldifice
de la rgulation en crant une OME, penser larticulation dobjectifs par-
tiellement contradictoires, dvelopper les ORD et les liens procduraux
entre ARM, refonder lautorit politique en explicitant les missions rele-
vant de la rdaction du mandat et de la supervision de sa mise en uvre,
raffirmer, enfin, lautonomie des autorits de rgulation, tels devraient
tre les termes du cahier des charges quon doit adresser aux responsables
politiques pour doter la plante des outils dune rgulation lgitime car
accepte.
143
Beck U. (2000) : What is Globalization, Polity Press Cambridge.
Cohen . (1996) : La tentation hexagonale : la souverainet lpreuve de la
mondialisation, Fayard.
Cohen . (2001) : Lordre conomique mondial : essai sur les autorits de
Rgulation, Fayard.
Frison-Roche M-A. (2000) : OMC versus OIT in thique et commerce inter-
national, Cahiers juridiques et fiscaux de lexportation, Centre fran-
ais du commerce extrieur, 2000, n 2, pp. 285-294.
144
Contribution A
Panorama analytique des institutions
de la gouvernance mondiale
Thomas Boisson
Conseil danalyse conomique
(1)
Lobjet de cette contribution est de prsenter un panorama des princi-
pales institutions multilatrales vocation mondiale selon une grille
danalyse unique. Une attention particulire a t porte celles qui,
comme le Fonds montaire international (FMI), la Banque mondiale ou
lOrganisation mondiale du Commerce (OMC) font lobjet de dbats trs
intenses. Mais sont aussi tudies lOrganisation internationale du travail
(OIT), lOrganisation mondiale de la sant (OMS), les institutions
comptentes en matire denvironnement, ou encore la Banque des rgle-
ments internationaux (BRI), qui assument des missions sectorielles essen-
tielles.
travers trois exemples, cette contribution semploie aussi mettre en
vidence certains aspects des relations bilatrales qui ont pu se dvelopper
entre ces diffrentes institutions, afin de dceler les prmisses dun systme
de coopration inter institutionnelle au plan mondial.
Lannexe dtaille dans un tableau comparatif des lments sur la struc-
ture, le financement et les spcificits des institutions tudies.
Toutes les institutions qui participent au renforcement de la gouver-
nance mondiale ne sont pas tudies ici. Ainsi lOrganisation de coopra-
tion et de dveloppement conomique (OCDE), qui regroupe les
principaux pays industrialiss et dont les travaux font rfrence au plan
mondial, nest pas prsente. On sen est tenu aux organisations ouvertes
tous les pays et dont les objectifs sont plus directement mondiaux.
(1) Thomas Boisson est lve lcole nationale dadministration.
145
1. Larchitecture densemble
1.1. Systme des Nations Unies
Ne de la volont des Allis de prserver les gnrations futures du
flau de la guerre et signe le 26 juin 1945 San Francisco, la Charte
constitutive de lOrganisation des Nations Unies (ONU) assigne aux
Nations Unies pour objectif, dans son article premier, de maintenir la paix
et la scurit internationales. LONU repose sur le principe duniversalit,
incarn par son organe dlibrant, lAssemble gnrale, o chaque tat
dispose dune voix. Mais la mise en place des Nations Unies a aussi tir les
leons de lchec de la Socit des nations (SDN), cre par le Trait de
Versailles de 1919. Elle est ainsi dote dun bras politique fort, le Conseil de
scurit (CS), enceinte de dialogue entre les grandes puissances mondiales
investies de pouvoirs de contrainte. En effet les rsolutions du CS, organe
permanent, collgial et restreint (15 membres dont cinq permanents dispo-
sant dun droit de veto : Chine, tats-Unis, France, Royaume-Uni, Russie)
ont force obligatoire en droit international.
Larticle premier de la Charte voque la ncessit dune coopration
internationale afin de rsoudre les problmes internationaux dordre cono-
mique, social, intellectuel ou humanitaire. Cest dans ce cadre quont t
cres aprs 1945 les principales organisations internationales, inspires
dune approche fonctionnaliste des relations internationales. Chaque orga-
nisation est en effet spcialise dans un domaine dactivit. Elle est appele
sinsrer au sein dun rseau de relations fonctionnelles et dispose dune
certaine autonomie par rapport aux champs politique et diplomatique tra-
ditionnels.
Parmi les trs nombreuses institutions qui forment le systme des
Nations Unies, on distingue les organes subsidiaires des institutions spcia-
lises.
Larticle 7 de la Charte prvoit la cration par lAssemble gnrale (art.
22) ou le Conseil de scurit (art. 29) dorganes subsidiaires (programmes,
fonds) qui sont parties intgrantes de lONU. Ceux-ci sont trs nombreux.
Certains dentre eux peuvent exercer des missions long terme et sont
dots de budgets importants, notamment dans le domaine du dveloppe-
ment (Programme des Nations Unies pour le dveloppement, PNUD) ou
de lenvironnement (Programme des Nations Unies pour lenvironnement,
PNUE).
la diffrence des organes subsidiaires, les institutions spcialises
relies aux Nations Unies sont cres par accords intergouvernementaux et
disposent trs souvent du statut dorganisation internationale. Ce statut leur
confre la capacit de conclure des accords avec dautres organisations
internationales, notamment pour mettre en uvre des actions communes.
Ces institutions (lOMS, par exemple) ont une vocation universelle, mais
regroupent les seuls tats ayant adhr leur trait constitutif. Elles dispo-
146
sent souvent dune structure interne similaire celle de lONU (Assemble
plnire, Conseil excutif restreint, Secrtariat) et chaque Membre dispose
dune voix lors des votes. Distinctes de lONU, elles lui sont associes par le
biais daccords conclus avec le Conseil conomique et Social de lONU,
soumis lapprobation de lAssemble gnrale (art. 63 de la Charte). Ces
accords disposent en gnral que les deux organisations doivent cooprer et
changer des informations.
1.2. Systme de Bretton Woods
Convaincus que la rcession des annes trente avait t aggrave par un
protectionnisme exacerb, les Allis, et en particulier les tats-Unis, ont
souhait ds avant la fin de la Seconde Guerre mondiale, jeter les bases
dun systme multilatral des paiements, prvenir les conflits montaires,
restaurer la confiance des investisseurs, financer la reconstruction des pays
dtruits par la guerre, et organiser la reprise des changes.
Lors de la Confrence de Bretton Woods (juillet 1944) prpare dans ce
but par les tats-Unis, deux conceptions saffrontent : celle de John
Maynard Keynes, qui dirigeait la dlgation britannique, et celle de Harry
Dexter White, qui conduisait la dlgation amricaine. Toutes deux souli-
gnent le besoin dune action collective, mais sopposent sur lampleur du
financement que devront fournir les institutions internationales, le mode
dajustement aux dsquilibres commerciaux, ainsi que le rle du dollar
dans le nouveau systme (Aglietta et Moatti, 2000). Les accords de Bretton
Woods traduisent ladoption du Plan White et affichent trois objectifs :
le FMI a pour mission essentielle dassurer la stabilit des taux de
changes (art. I de ses statuts) par rapport au dollar en organisant loctroi de
crdits essentiellement court terme afin de financer des programmes de
stabilisation macroconomique et de rsoudre les problmes de balance des
paiements des pays dficitaires ;
la Banque mondiale fournit quant elle des prts plus long terme
afin de financer la reconstruction et le dveloppement ;
afin dassurer le troisime objectif, le retour au libre-change, le
gouvernement amricain souhaitait la cration dune organisation interna-
tionale puissante pour imposer le dmantlement des mesures protection-
nistes. Convoque par le Conseil conomique et social de lONU, une
confrence se tient Cuba pour tablir le statut de lOrganisation interna-
tionale du commerce (OIC). La Charte de La Havane (mars 1948) adopte
lors de la confrence na cependant jamais t ratifie en raison des rti-
cences du Congrs amricain. Le systme de rgulation des changes mon-
diaux sest donc articul, jusqu la cration en 1995 de lOMC, autour
daccords multilatraux de rduction mutuelle des tarifs douaniers ainsi que
de clauses gnrales fixant les obligations des parties en matire de ngo-
ciation commerciale (Accords du GATT, General Agreement on Tariffs and
Trade, conclus Genve davril octobre 1947).
147
1.3. Un systme de gouvernance htrogne
Le systme de gouvernance mondiale tabli aprs 1945 prsente ainsi
une structure htrogne.
Tout dabord, la diffrence du Systme des Nations Unies, les dci-
sions du FMI et de la Banque mondiale se prennent selon un systme de
vote pondr, qui permet aux pays industrialiss dy jouer un rle prpon-
drant et dviter les problmes rcurrents de gestion.
Par ailleurs, les institutions de Bretton Woods disposent de moyens
financiers considrables au regard de ceux qui sont mis en uvre par les
agences de lONU (cf. annexe). Cette force de frappe financire leur a per-
mis de dcider de leur action indpendamment des organes des Nations
Unies, voire dinfluencer la doctrine des agences de lONU en fonction de
leurs objectifs propres.
Au sein du systme des Nations Unies, les relations entre institutions ont
souvent t facilites par lexistence daccords de coopration, ainsi que par
un mode de fonctionnement, des organes et une identit similaires. lin-
verse, la coopration entre FMI, Banque mondiale et GATT/OMC est plus
rcente et plus difficile (cf. 9.1 et 9.2).
Enfin la BRI, cre avant 1945, ainsi que le GATT, puis lOMC inter-
viennent galement en dehors du champ des Nations Unies.
1.4. Regroupements informels
Paralllement ce systme institutionnel, des regroupements informels
dtats forms sur une base collgiale restreinte se sont progressivement
constitus. Ils permettent de trouver sur des questions ponctuelles des
points daccord et de donner une impulsion politique aux organisations
comptentes pour ces questions. Le succs de cette forme de coopration
est toutefois suspendu la volont des tats de tenir leurs engagements. On
peut en mentionner trois exemples.
Le principal groupe est le Groupe des Sept (G7), qui rassemble
lAllemagne, le Canada, les tats-Unis, la France, lItalie, le Japon, le
Royaume-Uni. Il sest runi pour la premire fois au niveau des chefs dtat
et de gouvernement en 1975. Il joue, au niveau des ministres des finances et
des gouverneurs de banques centrales, un rle dinstance de coordination
informelle et dimpulsion des politiques conomiques. Le pays hte orga-
nise habituellement plusieurs runions prparatoires entre les reprsen-
tants personnels des dirigeants, les sherpas , chargs de discuter des
points susceptibles dtre inscrits lordre du jour. Les sherpas commu-
niquent directement entre eux tout au long de lanne et disposent de lap-
pui de rseaux de hauts fonctionnaires qui concentrent leur attention sur les
grands enjeux conomiques, financiers et politiques.
148
La participation de la Russie au G7 devenu le G8 au sommet de Denver
en 1997 a permis dintgrer partiellement la Russie la concertation inter-
nationale et denvisager une transition plus stable de ce pays vers lcono-
mie de march.
Le Groupe des Dix (G10) regroupe depuis 1962 les pays industrialiss
dont les banques centrales coordonnaient au sein de la BRI leurs interven-
tions sur le march de lor jusquen 1968. Ce Groupe prit lhabitude de se
concerter de manire informelle au sein du FMI et de la BRI, de sorte quil
a t lorigine de dcisions importantes (Aglietta et Moatti, 2000).
Le G20, cr Berlin en dcembre 1999, est le dernier avatar de groupes
informels (G22, G33) incluant des pays mergents et constitus par le G7
pour discuter du fonctionnement du systme financier international : pr-
vention des crises, stabilit financire, transparence des institutions finan-
cires internationales (Cur et Pisani-Ferry, 2000).
2. Le Fonds montaire international
Depuis sa mise en place, le Fonds montaire international (FMI) sest
continment adapt aux mutations profondes du systme montaire inter-
national en assumant de nouvelles missions dans le cadre dun statut quasi-
ment inchang. Il remplit dsormais des fonctions multiples et trs larges.
Cette volution la expos de nouvelles critiques, qui ont inspir des pro-
positions de rforme diverses et parfois opposes.
2.1. Une adaptation constante des missions du FMI
Au moment de sa cration, le FMI a un objectif clair : rguler le nouveau
systme montaire de changes fixes fond sur la coopration internationale.
Sa mission principale, qui fonde sa lgitimit en matire de conseil
macroconomique, tait alors la surveillance des politiques des tats
membres et des quilibres des paiements courants. Cette fonction a t
considrablement renforce depuis 1976 pour tenir compte du passage un
systme montaire de changes flottants par laccord de la Jamaque
(deuxime amendement aux statuts). En revanche, le premier amendement
aux statuts de 1969 (cration des Droits de tirage spciaux, DTS), visant
donner au FMI un rle de gestion des liquidits internationales, a eu un
impact secondaire face au dveloppement des liquidits de march.
partir de 1982, le FMI a d sadapter la monte de lendettement des
pays en voie de dveloppement en tant contraint de grer une grave crise
de la dette souveraine. Il a commenc exercer une mdiation entre les
tats dbiteurs et les diffrents cranciers (membres du Club de Paris,
banques internationales, notamment au sein du Club de Londres) et un
suivi formel des politiques conomiques des PED dans le cadre de la
149
rsorption de leurs dsquilibres extrieurs. Au volet macroconomique de
lajustement sest alors ajout un volet de rformes structurelles, appuyes
sur des programmes de financement sous conditionnalit. Ces programmes
visent jouer un rle de catalyseur lgard des financements publics et pri-
vs. Le FMI a ainsi tendu la gamme de ses crdits vers des chances de
plus long terme (Facilits dajustement structurel, en 1986, par exemple) et
vers la mise en place dune aide concessionnelle
(2)
(FAS Renforces, en
1987, notamment) pour les pays les plus pauvres. Il a galement assur le
pilotage de la transition dans les Pays de lEst et en Russie, en apportant
aide technique et soutien financier (Aglietta et Moatti, 2000).
la fin des annes quatre-vingt-dix, dans un contexte o le secteur priv
joue un rle prpondrant dans les mouvements de capitaux, les pays mer-
gents ont sembl smanciper de laide du FMI. Toutefois lapparition de
crises financires dun nouveau type, lies des sorties massives de capitaux
entranant des phnomnes de contagion (Mexique en 1995, Asie en 1997
et Russie en 1998), a conduit mettre en place des plans de sauvetage mas-
sifs dans lesquels le FMI a jou un rle essentiel.
2.2. Des fonctions multiples et trs larges
La succession des difficults quil a d traiter a ainsi conduit le Fonds
montaire assumer des fonctions trs larges qui peuvent tre regroupes
en six grands ples (Pesme, 2001).
Selon larticle I de ses statuts, le FMI est un instrument de coopration
conomique internationale. Bien que celle-ci soit aujourdhui moins intense
quil ntait initialement envisag, le Fonds demeure la principale source
multilatrale dexpertise conomique et financire la disposition du G7 ou
du G20. La transformation du Comit intrimaire en Comit montaire et
financier traduit cet gard la volont de renforcer le dialogue entre les
membres du FMI et de renforcer la lgitimit politique du Fonds
(3)
. Cest
dans ce cadre que sest inscrite limportante assistance que le FMI a appor-
te aux pays en transition vers lconomie de march.
Le FMI fonctionne comme un fonds dassistance mutuelle. Chaque
membre souscrit une quote-part qui ouvre au Fonds la possibilit daccor-
der des crdits court terme aux pays qui rencontrent des difficults de
balance des paiements. Au-del de 25 % du montant de sa quote-part
(tranche de rserve), le pays doit mettre en uvre, en accord avec le FMI,
un programme dajustement macroconomique pour obtenir le dblocage
des crdits. Ce mcanisme est appel conditionnalit.
(2) Voir annexe pour une description de laide concessionnelle accorde par le FMI
et la Banque mondiale.
(3) Voir sur ce point la contribution de la Direction du Trsor (2002).
150
La prvention des crises financires sarticule autour des instruments de
coopration dont dispose le FMI, et en premier lieu de la fonction de sur-
veillance des politiques des tats membres. Elle prend sa source dans lar-
ticle IV de ses statuts. Dcline aux niveaux multilatral (mondial, rgional)
et bilatral (national), elle favorise le diagnostic et la formation dun
consensus, tant au sein de services fortement structurs autour du respect
de positions communes, quau niveau des administrateurs (Aglietta et
Moatti, 2000). Ces analyses influencent les travaux et runions des ministres
des Finances du G7 auxquels participe le Directeur gnral.
Le bilan des crises rcentes a conduit recentrer cette fonction sur
lidentification prcoce des facteurs de risque, sur une analyse plus fine des
mcanismes de propagation financire et sur le renforcement de la transpa-
rence des politiques conomiques.
Paralllement la surveillance, les crises rcentes ont conduit le FMI
renforcer sa fonction de promotion de codes et de standards internationaux
en adoptant divers instruments, dont la Norme spciale de diffusion des
donnes (1996) et le Programme dvaluation du secteur financier (1999),
en partenariat avec la Banque mondiale.
La gestion des crises financires rcentes par le FMI a pris une dimension
nouvelle aprs que des montants importants (50 milliards de dollars pour la
crise mexicaine) ont t mis en jeu par ses interventions. Les mcanismes de
crdit mis sa disposition sont apparus comme inadapts aux nouvelles
formes des crises financires internationales, en raison de plafonds de tirage
trop bas, de la lourdeur des procdures applicables et du fait que ces pays
ne connaissaient parfois aucun dsquilibre macroconomique majeur.
Le FMI a ainsi cr des facilits nouvelles pour tre en mesure de
rpondre aux besoins de financement court terme qui pouvaient rsulter
dune perte soudaine de confiance des marchs entranant des fuites mas-
sives de capitaux et des effets de contagion, soit dans des pays o existent
des dsquilibres (Facilit de rserve supplmentaire en 1997), soit dans des
pays poursuivant une politique conomique et financire saine (Ligne de
Crdit Contingente en 1999, instrument de prvention des crises destin il
na jamais servi fournir un pays qui rpond certains critres de pr-
qualification un soutien quasi-automatique en cas de crise).
Si les risques de contagion paraissent avoir t bien matriss et si lala
moral
(4)
lgard des gouvernements a t rduit (conditions doctroi exi-
geantes du fait de la conditionnalit, modalits de concours plus strictes), le
FMI est toutefois encore confront la ncessit de mieux associer le sec-
teur priv la rsolution des crises, afin de circonscrire lala moral li au
(4) Lala moral caractrise une situation dans laquelle le comportement de certains
acteurs est influenc de manire ngative (prise de risque dans ce cas) par leur anti-
cipation de ce quils nen subiront pas les consquences (garantie contre les pertes
par lintervention dun prteur en dernier ressort).
151
comportement dinvestisseurs privs de plus en plus impliqus dans leur
dclenchement. Le FMI dispose dsormais, comme le prconisait le
Rapport Rey du G10 (1996) et aprs le Sommet du G7 de Halifax (1995),
de moyens supplmentaires pour faire face aux nouvelles crises (possibilit
dintervention financire malgr laccumulation darrirs de paiement
lgard de cranciers privs par un pays, mesures coercitives). La discussion
se poursuit cependant sur les modalits dassociation du secteur priv
(Krueger, 2001 et Eichengreen et Ruhl, 2000).
Le FMI a enfin redfini sa mission de soutien au dveloppement en par-
ticipant plus activement la lutte contre la pauvret. Il sest dot dinstru-
ments nouveaux (Facilit pour la rduction de la pauvret et la croissance
en 1999, qui remplace la FASR) et participe lInitiative en faveur des pays
pauvres trs endetts, en vue de rduire la dette extrieure conjointement
avec la Banque mondiale. Ces instruments sont coordonns par le Cadre
stratgique de lutte contre la pauvret (dfini avec la Banque mondiale en
dcembre 1999) dans les pays ligibles ces aides (quatre-vingts pays pour
la FRPC, trente-six pour lIPPTE).
Le FMI assure par ailleurs une importante fonction dassistance tech-
nique et de formation aux pays dont les infrastructures financires sont peu
dveloppes (14 % du budget, troisime poste aprs la surveillance et la
prparation des programmes).
2.3. Critiques et propositions de rforme
Les crises financires survenues aprs 1995 et laccroissement des inga-
lits dans le monde ont relanc et largement renouvel le dbat sur la
rforme du FMI. Le FMI fait face trois types de critiques.
La contestation traditionnelle du bien-fond des programmes dajuste-
ments structurels et de gestion des crises a pris un tour nouveau avec la crise
asiatique et lchec rcurrent des programmes mondiaux de rduction de la
pauvret. Certains conomistes ont remis en cause la philosophie gnrale
(quils ont appel le consensus de Washington ) des prescriptions cono-
miques des programmes dajustements. Ils ont suggr une meilleure prise
en compte de la dynamique microconomique des crises dans llaboration
des critres de conditionnalit et des programmes dajustement ainsi que de
lincidence des programmes sur les dpenses sociales en direction des plus
pauvres (Stiglitz, 1998). Le Cadre stratgique de lutte contre la pauvret
constitue une tentative de rponse ces critiques. Le dbat porte ainsi
davantage sur le rythme de louverture aux capitaux financiers.
Lutilisation par le FMI de nouvelles modalits dintervention et la
mobilisation de ressources massives a pu laisser entrevoir lmergence un
modle de prteur en dernier ressort au niveau mondial. Dans cette pers-
pective, des conomistes exprimant leur point de vue dans le rapport
Meltzer (IFIAC, 2000) se sont fait les avocats dun recentrage du FMI sur
152
ses missions de rgulation et de surveillance financire, et corrlativement
dun transfert la Banque mondiale de la mise en uvre des programmes
de lutte contre la pauvret dans les pays qui ne satisferaient pas certaines
conditions financires.
Le rapport Meltzer avance la proposition de limiter le rle du FMI
celui dun quasi-prteur en dernier ressort, capable de prter court terme
des taux pnalisants aux pays qui satisferaient des critres de condition-
nalit financire ex-ante. En consquence, le FMI devrait mettre fin la
conditionnalit sous sa forme ex-post actuelle ainsi qu tout soutien
moyen terme (donc sa fonction dajustement structurel). Ses instruments de
lutte contre la pauvret (FRPC, CSLP) seraient transfrs la Banque
mondiale afin de garantir une meilleure rpartition des rles entre les deux
institutions. Le FMI annulerait par ailleurs lensemble de ses crances sur
les pays les plus pauvres.
Les gouvernements europens et lAdministration Clinton ont rejet les
conclusions de ce rapport qui contredisent certains principes fondamentaux
du systme de Bretton Woods, comme luniversalit et la solidarit qui rsi-
dent au fondement de lassistance mutuelle. Ils dnoncent aussi la mise en
cause du principe de conditionnalit, sur lequel repose tant un mcanisme
dincitation et de certification des politiques conomiques que la ncessaire
coordination du FMI et de la Banque mondiale en vue dviter les incom-
patibilits rciproques (ministre de lconomie, des Finances et de lIndus-
trie, 2000 et US Treasury, 2000).
Le gouvernement franais a ainsi dfendu le rle de concertation, de
gestion de laction collective et dorientation politique jou par le FMI en
proposant la cration du CMFI (Strauss-Kahn, 1998).
Le FMI fait enfin lobjet de critiques rcurrentes lies au mode de dci-
sion (pondration des voix) ainsi quau manque de transparence dans la
dfinition et la mise en uvre de ses politiques. Dimportants efforts ont t
mens pour amliorer tant la transparence du Fonds que sa reprsentati-
vit
(5)
.
3. La Banque des rglements internationaux
3.1. Origine et statut
La cration de la Banque des rglements internationaux (BRI), en 1930,
a rpondu la ncessit de remplacer la coopration ponctuelle et tempo-
raire qui se pratiquait entre banques centrales avant la Premire Guerre
mondiale par une coopration institutionnalise et permanente. Mise en
place par les accords de La Haye loccasion de la gestion des rparations
(5) Voir sur ce point la contribution de la Direction du Trsor (2002).
153
allemandes, problme dlicat mais temporaire dont elle tire son nom, la
BRI tire sa vritable fonction de larticle 3 de ses statuts. Ces derniers lui
donnent pour objet de favoriser la coopration entre banques centrales, de
fournir des facilits additionnelles pour les oprations financires interna-
tionales et dagir comme mandataire pour les rglements financiers qui lui
sont confis en vertu daccords passs avec les parties intresses.
Institution sui generis, dont le sige est Ble, la fois banque et orga-
nisation internationale, elle a statut de socit anonyme par actions. Elle
sest largement ouverte aux pays mergents (vingt-neuf pays sur les cin-
quante reprsents lAssemble gnrale). Cette volution vient renfor-
cer sa lgitimit en tant que producteur de normes.
3.2. Principales fonctions
La BRI remplit quatre fonctions principales.
Elle exerce une fonction de banque auprs des banquiers centraux, dont
quatre-vingt dposent environ 10 % de leurs rserves montaires dans ses
caisses. Elle met leur disposition des facilits financires. Cette fonction
sest dveloppe partir de 1982, avec la crise de lendettement internatio-
nal. La BRI a ainsi accord des crdits dextrme urgence certaines
banques centrales dAmrique latine. Dans le cas de lignes de crdit bilat-
rales complmentaires un programme de prts des institutions financires
internationales (Brsil en 1998), la BRI nagit que comme intermdiaire
pour le compte des gouvernements et demande ceux-ci dassumer le
risque de crdit. Par ailleurs, pour des raisons historiques, la BRI continue
jouer un rle danimation du march de lor.
La BRI est galement un lieu de coopration montaire entre gouver-
neurs des banques centrales de plusieurs pays industrialiss (certains
membres de lUnion europenne et ceux du G10, dont elle assure le
Secrtariat).
Le rle essentiel de la BRI dans ce domaine sest orient au dbut des
annes soixante-dix vers la cration de comits de surveillance et de
contrle financier internationaux. Ainsi le Comit de Ble sur le contrle
bancaire centralise les informations sur les rglementations des diffrents
systmes bancaires et propose des mesures en vue dassurer la solvabilit et
la liquidit des banques. Son rle est consultatif : les mesures adoptes sont
ensuite reprises en droit national. Ce comit a ainsi permis ladoption en
1988 de l accord de Ble , raffin en juin 1999, visant fixer un seuil mini-
mum de 8 % au ratio fonds propres/engagement international (ratio
Cooke), que les pays du G10 sengagent faire respecter. La rvision
actuellement en cours de laccord de 1988 (Ble 2) devrait tablir des
normes de contrle plus sophistiques, plus sensibles aux diffrents risques
financiers et prvoyant des processus de supervision bancaire.
154
Par ailleurs, la cration en 1999 par le G7, sur la base du rapport
Tietmeyer (1999), du Forum de Stabilit Financire (FSF), compos de
gouvernements, dinstitutions financires et dautorits de rgulation (FMI
et BRI), a permis de pallier les lacunes techniques du FMI en matire de
normalisation financire en identifiant notamment un ensemble de normes
prioritaires. La BRI, qui dtient ces comptences, en assure le Secrtariat.
En tant quagent et mandataire dans lexcution de certains rglements
internationaux, la BRI a jou, notamment jusqu la mise en place de
lInstitut montaire europen puis de la BCE, un rle de compensation et
de rglement de lcu entre Banques centrales europennes et entre
banques commerciales prives.
La BRI est enfin, comme le FMI et la Banque mondiale, un centre de
recherche et dinformation, dont le rapport annuel, qui suit lvolution den-
semble des donnes montaires, conomiques et commerciales internatio-
nales, diffuse des statistiques sur lactivit bancaire internationale, le
march des changes, le crdit (en particulier lexposition au risque sur les
marchs mergents) et depuis 1982, conjointement avec lOCDE, sur len-
dettement extrieur.
3.3. Proposition de rforme
Lutilisation par le FMI de nouvelles modalits dintervention et la
mobilisation de ressources massives dans la gestion des crises financires
laissent entrevoir lmergence dun modle de prteur en dernier ressort au
niveau mondial. Toutefois le FMI ne dispose pas des moyens de sur-
veillance, de dcision et de sanction propres aux banques centrales, per-
mettant par exemple dengager de faon illimite et discrtionnaire des
ressources en cas de crise de liquidit (Aglietta et Moatti, 2000). Cest pour-
quoi il a t propos de donner la BRI un rle dans la coordination dun
rseau de banques centrales assumant collectivement une fonction de pr-
teur en dernier ressort (de Boissieu et Aglietta, 1999).
4. La Banque mondiale
4.1. volution des objectifs du Groupe de la Banque mondiale
Les activits de la Banque internationale pour la reconstruction et le
dveloppement (BIRD ou Banque mondiale) ont dbut en 1946, avec pour
mission la reconstruction des pays dvasts par la guerre. Aprs que cet
objectif ait t pris en charge partir de 1948 par le plan Marshall, financ
par les tats-Unis, la Banque sest oriente vers laide au dveloppement.
Elle fonctionne comme une banque qui emprunte sur les marchs finan-
ciers lessentiel de ses fonds aux taux trs bas que lui procure sa qualit
demprunteur trs sr, garanti par le capital de ses membres. La BIRD
155
apporte des crdits des conditions plus favorables que celles du march.
Elle prte directement aux tats revenu intermdiaire (entre 1 505 et
5 445 dollars par an et par habitant) ou aux organismes qui bnficient de
leur garantie, condition que ces tats ne puissent accder ces capitaux
dans des conditions raisonnables.
Au cours des annes cinquante, les conditions de prt de la BM sont
apparues trop exigeantes pour certains pays trs pauvres, de sorte quun
fonds autonome, lAssociation internationale pour le dveloppement
(AID), a t cr pour accorder des prts plus avantageux ces pays. Par
ailleurs, trois autres institutions ont t rattaches au Groupe de la Banque
mondiale : la Socit financire internationale (SFI), le Centre internatio-
nal pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements (CIRDI) et
lAgence multilatrale de garantie des investissements (AMGI). Elles ont
pour but de favoriser linvestissement priv dans les PED (cf. annexe).
Dans les annes cinquante et soixante, la Banque mondiale a surtout
financ des prts dinvestissement dans les infrastructures. Les prts consa-
crs au secteur productif ont ensuite pris une part croissante des engage-
ments dans les annes soixante-dix.
Aprs le dbut de la crise de la dette des PED (1982), la Banque mon-
diale a accord de plus en plus de prts destins soutenir non plus des pro-
jets microconomiques, mais des rformes dajustement structurel de long
terme sous critres de conditionnalit (matrise des dpenses publiques,
libralisation commerciale, privatisation). Elle sest ainsi rapproche du
FMI, avec lequel elle a tabli un certain partage des tches.
Les prts dajustement structurel (PAS, 15 % des prts en 1987) sont en
constante augmentation (30 % actuellement), au dtriment du portefeuille
dinvestissements productifs, financs de plus en plus dans le cadre de par-
tenariats avec dautres investisseurs publics ou privs. Par ailleurs, les PAS
concernent davantage certains secteurs fragiles (protection sociale, envi-
ronnement).
Au total, la Banque mondiale (BIRD et AID) a accord 22 milliards de
dollars de prts en 1999, un chiffre comparer avec le total des flux finan-
ciers vers les PED (230 milliards de dollars) et celui de laide publique au
dveloppement (50 milliards de dollars).
La Banque a rcemment t contrainte de faire voluer sa doctrine de
conditionnalit pour deux raisons. Dune part, les rformes structurelles ont
eu des effets trs contrasts et les crises financires de la fin des annes
quatre-vingt-dix lont notamment conduit mieux prendre en compte lim-
pact des rformes sur les populations les plus vulnrables. Dautre part, le
constat dun trs large recoupement de ses exigences et de ses politiques
dajustement structurel avec celles du FMI lont incite une meilleure
coordination avec le Fonds. Ces deux exigences se traduisent par une
rorientation des priorits de la Banque.
156
4.2. Accent mis sur la lutte contre la pauvret
Thme prsent depuis les annes soixante-dix dans les discours du
Prsident Mc Namara, la lutte contre la pauvret est devenue lobjectif prio-
ritaire dinitiatives rcentes de la Banque mondiale, conjointement avec le
FMI.
Tout dabord, la Banque mondiale et le FMI, ainsi quun ensemble de
cranciers multilatraux et bilatraux, ont adopt en 1996, dans le cadre de
lInitiative en faveur des pays pauvres trs endetts (IPPTE), une aide
exceptionnelle afin de rduire la dette extrieure un niveau soutenable.
Cette approche globale se limite aux pays admissibles aux aides de lAID,
lourdement endetts, et qui ont obtenu des rsultats solides dans les pro-
grammes correspondants.
Mais surtout, la Banque mondiale et le FMI ont dfini la fin de 1999
les principes directeurs du Cadre stratgique de lutte contre la pauvret,
nouveau cadre dintervention qui modifie les instruments de la Banque
mondiale (et du FMI), afin de mieux cibler les interventions quelle finance
sur les populations les plus vulnrables. Il est fond sur la participation des
plus pauvres (amlioration en leur faveur des opportunits conomiques,
des conditions sanitaires, ducation, lutte contre les discriminations) et le
renforcement des institutions. Il sappuie sur des objectifs nationaux de
rduction de la pauvret et un ciblage des interventions en fonction de leur
impact.
Elle sarticule autour dun document de stratgie pays labor par ltat
emprunteur avec la Banque mondiale et le FMI.
4.3. Critiques et propositions de rformes
Aux reproches qui rejoignent certains de ceux faits au FMI (condition-
nalit inadapte, dficit de reprsentativit) sajoutent des critiques spci-
fiques.
La Banque mondiale est tout dabord mise en cause sur ses rsultats. La
qualit de son portefeuille sest dgrade sous leffet des crises financires
et de lchec du dveloppement en Afrique, alors que les PED les moins
pauvres ont la possibilit de se financer directement sur les marchs finan-
ciers, sans aide de la Banque.
De plus, le fonctionnement de la Banque (qui emploie quatre fois plus de
personnel que le FMI) est considr comme trop centralis, coteux et
moins efficace que celui du Fonds. Certaines propositions avancent lide
dune valuation politique de certaines institutions, dont la Banque mon-
diale, par un organe international compltement indpendant (Assemble
Nationale, 2000).
Les modalits de ses interventions sont ensuite contestes, de manire
parfois radicale. Le CSLP est accus de ntre au mieux quune simple cor-
157
rection des ajustements macroconomiques prconiss par les institutions
de Bretton Woods, au pire un simple habillage rhtorique qui masquerait
lincapacit de la Banque prendre en compte les carences institutionnelles
et les consquences sociales de ses politiques dans les pays quelle finance.
Enfin, lincohrence de ses politiques avec celles dautres institutions pose
problme. Le dficit de coopration avec le FMI a t lorigine de cer-
taines incohrences trs critiques notamment lors des crises rcentes. Par
ailleurs, la Banque mondiale est intervenue de manire de plus en plus pr-
sente dans la dfinition des politiques sectorielles (sant, notamment, mais
aussi environnement, ducation, recherche), ce qui pose de graves pro-
blmes aux institutions spcialises de lONU dont les ressources sont trs
disproportionnes par rapport celles de la Banque.
Les propositions de rformes dans ce domaine tendent dvelopper la
coordination entre institutions en vue dune meilleure dfinition commune
des politiques.
5. LOrganisation mondiale du commerce
5.1. Cration
Les ngociations multilatrales menes avant 1995 dans le cadre du
GATT sappuyaient sur une base institutionnelle originale. En effet, les
organes du GATT, notamment le Secrtariat et son Directeur gnral, ne
constituaient pas une organisation internationale mais une structure lgre
dpourvue de moyens juridiques et budgtaires, qui se bornait venir en
appui des ngociations menes par les reprsentants des tats parties au
trait.
Limpuissance du GATT garantir un fonctionnement quilibr du sys-
tme commercial a conduit la cration de lOrganisation mondiale du
commerce (OMC) par un acte constitutif sign Marrakech en avril 1994
la fin de lUruguay Round (1986-1995).
Les travaux du groupe de ngociation sur les aspects institutionnels du
GATT (Functioning of the GATT System, FOGS) mis en place lors de
lUruguay Round ont ainsi servi de base lUnion europenne pour
dfendre la proposition canadienne de crer une OMC. Ce renforcement
institutionnel apporte plusieurs innovations par rapport au GATT.
En premier lieu, les rgles de lOMC sont dsormais assorties de mca-
nismes de rtorsions-sanctions encadrs par une procdure juridictionnelle
renforce, avec la cration de Organe de rglement des diffrends (ORD).
Ensuite, les tats membres doivent soumettre lOMC des programmes de
politique commerciale selon une procdure administrative, le Mcanisme
dExamen des Politiques Commerciales (cf. annexe). Enfin, larticle III de
lacte constitutif attribue lOMC la fonction de cooprer, en marge du sys-
158
tme onusien, avec les deux autres piliers de lordre conomique interna-
tional (FMI et Banque mondiale) en vue de garantir la cohrence des poli-
tiques conomiques internationales (cf. infra 9.2).
LOMC devient ainsi le vritable fondement institutionnel du systme
commercial multilatral. Elle figure parmi les rares institutions cono-
miques internationales qui disposent du pouvoir de sanctionner les man-
quements aux obligations contractuelles contenues dans son acte
constitutif.
5.2. Du GATT lOMC : un largissement des mandats
LOMC remplit quatre fonctions principales hrites du systme du
GATT.
Elle constitue en premier lieu une instance permanente de ngociation
sur les politiques commerciales menes par ses parties contractantes.
cet gard, elle sinscrit dans la continuit du GATT. Le processus de
ngociation repose moins sur des principes libre-changistes que sur la prise
en compte des stratgies commerciales nationales. Dans la perspective de ce
mercantilisme clair , les ngociations multilatrales sont menes sur
une base multisectorielle pour faciliter les transactions et louverture
consentie par chaque partenaire nest que la contrepartie ncessaire lob-
tention de marchs lexportation.
La ngociation est permanente mais elle est ponctue de cycles (rounds)
rguliers durant lesquels soprent les transactions. Lors des deux derniers
rounds (Tokyo Round, 1973-1979 et Uruguay Round, 1986-1995), le champ
des ngociations a t progressivement largi de nouveaux secteurs : agri-
culture, qui oppose les tats-Unis lUnion europenne au sujet des sub-
ventions ; textile, avec le dmantlement des Accords multifibres (premier
AMF en 1974), services, protection sanitaire, proprit intellectuelle, inves-
tissement. Par ailleurs, limportance croissante des ngociations sur les bar-
rires commerciales non tarifaires (quotas, restrictions volontaires des
exportations, obstacles juridiques et techniques aux importations, et surtout
subventions) se traduit par une nette juridicisation du systme commercial
multilatral. Cette volution se heurte dautant plus aux prrogatives des
tats membres quils impliquent de profonds changements dans les sys-
tmes juridiques nationaux (Ostry, 2000).
Laccord de Marrakech de 1994 contenait un programme de ngocia-
tions incorpor (Built-in Agenda) qui imposait aux signataires de
reprendre automatiquement les ngociations, notamment sur lagriculture
et les services. Aprs lchec de la Confrence ministrielle de Seattle (fin
1999), celle tenue Doha en novembre 2001 a dbouch sur un accord entre
tats-Unis, Union europenne et PED permettant de fixer le cadre du pro-
chain cycle de ngociations commerciales multilatrales.
159
LOMC contribue ensuite grer un cadre pour la libralisation du
commerce et laborer un ensemble de rgles pour discipliner les politiques
commerciales des tats.
Cette mission repose sur certains principes fondamentaux inscrits dans
les textes du GATT et destins promouvoir la libralisation commerciale.
Tout dabord, le principe de non-discrimination se dcline au travers de
deux clauses. La clause de la nation la plus favorise (NPF, article I du
GATT de 1947) oblige chaque membre tendre aux autres membres les
avantages commerciaux accords lun quelconque dentre eux, tandis que
la clause du traitement national (art. III) interdit toute discrimination entre
exportateurs trangers et producteurs nationaux. Ensuite, le principe de
consolidation implique que les baisses de droits de douane ou la suppres-
sion dobstacles non tarifaires consenties chaque cycle de ngociation sont
irrversibles. Enfin, le principe de rciprocit (art. II) oblige les membres
faire des concessions tarifaires aux tats qui leur consentent des avantages
commerciaux.
ce socle dobligations centrales sajoutent des rgles plus spcifiques
destines discipliner les politiques commerciales des tats : notamment,
prohibition des restrictions quantitatives des changes (art. XI), rglemen-
tation des subventions (art. XVI) et du dumping (vente sur le march tran-
ger un prix infrieur celui pratiqu par le producteur sur son march
national, art. VI).
Par ailleurs, lOMC a pour fonction dappliquer dans certains secteurs
des politiques publiques (marchs publics, obstacles techniques au com-
merce, normes sanitaires) des normes qui leur imposent des critres de
transparence et de non-discrimination lgard des exportateurs trangers.
Diffrentes drogations ces rgles sont enfin prvues. Ainsi, les tats
membres peuvent, sous certaines conditions, crer des zones douanires
(article XXIV). De mme, lOMC prvoit des clauses de sauvegarde dro-
gatoires aux rgles gnrales en fonction de la situation du pays (dvelop-
pement, problmes de paiements) ou de menaces pesant sur un secteur
donn. Des adaptations ont galement t consenties en faveur des PED
sous forme de drogations au principe NPF (avantages mutuellement
consentis non tendus aux pays dvelopps), ce qui se traduit par lexistence
daccords drogatoires en dehors du systme de lOMC (accords dautoli-
mitation de la zone grise du GATT sur certains secteurs sensibles, accords
AMF, systme des prfrences gnralises en rupture avec la clause NPF).
LOMC remplit galement une fonction de rglement des diffrends
commerciaux entre tats membres.
La mise en place dun mcanisme juridictionnel dot du pouvoir de tran-
cher des litiges par des procdures contraignantes, enserres dans des dlais
brefs et pouvant aboutir des sanctions effectives, marque une avance
importante par rapport au systme du GATT. La cration de lORD, la
capacit dinterprter les normes et de lgitimer les sanctions commerciales
160
qui sensuivent (cf. annexe) sest ainsi traduite par une augmentation impor-
tante de lactivit de rglement des diffrends
(6)
. Les pays dvelopps, au
premier rang desquels les tats-Unis, sont trs actifs, soit comme deman-
deurs soit comme dfendeurs, souvent lun contre lautre. Mais le nombre
croissant de contentieux impliquant des PED traduit la vocation de lOMC
intgrer le plus grand nombre dtats possible dans la rgulation des
changes mondiaux et des politiques commerciales.
LOMC permet enfin de recueillir et de diffuser des informations sur les
politiques commerciales de ses membres (cf. annexe).
5.3. Critiques et propositions de rforme
La cration de lORD constitue un progrs vers la construction dun
ordre juridique international. Mais cette volution est aussi la source de
trois types de difficults nouvelles.
Les critiques portent en premier lieu sur la nature et lexcution des sanc-
tions autorises par lOMC. En effet le systme de lORD autorise les tats
victimes de mesures incompatibles avec les normes de lOMC se faire, en
quelque sorte, justice eux-mmes. LORD ne prend pas en effet de sanc-
tions caractre pnal, il dcide dautoriser ou de ne pas autoriser des
mesures de rtorsion prises par un tat membre. Ce modle de justice
priv opre une rgulation en labsence de puissance extrieure aux par-
ties, ce qui pose le problme de lexcution des sanctions (Frison-Roche,
2000). Les rtorsions commerciales applicables par de petits tats de
grandes puissances commerciales ne peuvent en effet tre dissuasives. De
plus, ce ne sont pas toujours les entreprises victimes ni celles bnficiant des
mesures incrimines qui subissent les sanctions choisies par ltat victime.
La lgitimit des sanctions est ds lors contestable.
Marie-Anne Frison-Roche propose plusieurs solutions pour rsoudre
ces difficults. Un systme de restitution des avantages aux entreprises vic-
times pourrait par exemple tre instaur, tandis que le pouvoir de rtorsion
par ltat victime pourrait tre mieux encadr par lORD.
Leffectivit du systme de sanctions pourrait tre amliore par lattri-
bution lORD dun pouvoir de sanction financire, linstar du droit dor-
donnancement doffice en droit europen de la concurrence. Ou, mieux
encore, un pouvoir dinjonction de modification des politiques commer-
ciales pourrait tre donn lORD afin que les tats en infraction ne puis-
sent racheter leurs entorses aux rgles.
(6) Ainsi, alors que quatre-vingt-dix rapports de Groupes spciaux (panels) avaient
t adopts entre 1947 et 1995, cinquante-six rapports de Groupes spciaux et de
lOrgane dappel ont t adopts entre janvier 1995 et novembre 2001 et dix-huit
contentieux sont en cours de traitement. Le nombre de plaintes notifies lOMC
depuis 1995 slve 240.
161
La deuxime srie de difficults porte sur la ncessit pour lORD de
fonder sa jurisprudence exclusivement sur des normes commerciales, ce qui
pose problme lorsque cet objectif entre en conflit avec dautres proccu-
pations (normes sociales, environnementales, sanitaires par exemple). Des
solutions pourraient tre recherches dans lamlioration de la coopration
avec les institutions en charge de ces questions (cf. Coopration institution-
nelle).
Enfin le niveau restreint des ressources administratives de lOMC, hri-
tes du GATT, apparat comme une faiblesse face la complexit, lam-
pleur et le caractre de plus en plus conflictuel des thmes traits par la
nouvelle organisation.
Cette faiblesse se traduit ainsi par une ingalit entre pays en fonction
de la taille et de la comptence de leur dlgation. Certains tats qui occu-
pent une faible place dans le commerce mondial seraient prts accepter un
Secrtariat plus actif et mieux dot en vue dune meilleure protection de
leurs intrts commerciaux. Les tats les plus puissants y sont toutefois
opposs pour des raisons tant budgtaires, la contribution au budget tant
fonction de la place occupe dans les changes mondiaux, quinstitution-
nelles, le systme de vote (un pays = une voix) conduisant les pays les plus
importants privilgier linfluence de leurs dlgations dans la conduite des
oprations de lOMC.
Par ailleurs, labsence dune infrastructure de recherche et dexpertise
autonome et structure (comme lOCDE, au FMI ou la Banque mon-
diale) peut engendrer un cot plus lev dans la recherche du consensus, en
labsence dune pression des pairs cre par la discussion sur les politiques
commerciales.
Les propositions de rformes envisageables dans ce domaine sont mul-
tiples. La cration dun organe restreint ou dun comit excutif limage
du CMFI du FMI facilitant la recherche du consensus est voque (Ostry,
2000). Mais elle se heurte au problme du systme de reprsentation de ses
membres.
Le renforcement de lassistance technique aux dlgations ou une plus
grande diffusion de la recherche dans les capitales des tats membres, pour
ncessaire quil puisse tre, trouve par ailleurs ses limites dans lexistence de
capacits dj consquentes au sein de la Banque mondiale ou du FMI en
matire de libralisation commerciale, ce qui incite dvelopper la coop-
ration entre ces institutions (Vines, 1998).
Au-del de ces critiques et propositions de rforme, lOMC doit enfin
faire face des exigences accrues de transparence exprimes par la socit
civile et certains pays, tant dans le processus de ngociation que dans les
procdures juridictionnelles (choix des membres des Groupes spciaux,
publication des dcisions), en vue dassurer une plus grande quit et un
meilleur accs lORD. Le renforcement du Secrtariat (cration du
162
MEPC, cf. annexe) rpond cette exigence de transparence et de respect
de lquit entre les parties.
Leffort quelle mne en cette matire se heurte nanmoins linad-
quation croissante entre la faiblesse relative de ses capacits institution-
nelles et lampleur de ses mandats.
6. Le PNUE et les institutions en charge
de lenvironnement
Le rgime mondial de protection de lenvironnement est rcent. Il sap-
puie sur un cadre institutionnel et normatif fragment, complexe et volu-
tif. Les accords multilatraux portant sur lenvironnement (AME) sont
partiellement coordonns par des mcanismes multilatraux, au premier
rang desquels se trouve le PNUE.
6.1. Une architecture institutionnelle rcente, impulse
par les Confrences de Stockholm (1972) et de Rio (1992)
Jusquen 1972, les problmes environnementaux taient grs principa-
lement au moyen daccords internationaux sectoriels entre tats, dots de
bases institutionnelles trs lgres, ainsi que sur les initiatives, limites et
peu coordonnes, de certaines organisations internationales (FAO,
UNESCO, GATT).
La Confrence de Stockholm de 1972, runie sous lgide de lAssemble
gnrale des Nations Unies, a permis ladoption de conventions utilisant de
nouvelles techniques de rgulation, afin que celles-ci sinsrent dsormais
dans une stratgie cohrente de dveloppement des politiques internatio-
nales, des normes et des institutions de protection de lenvironnement. La
confrence a ainsi vu la cration du PNUE, ayant pour mandat de coor-
donner llaboration et la mise en uvre au niveau mondial des normes
environnementales.
La collaboration du PNUE avec certains acteurs non gouvernementaux
(IUCN, Union pour la conservation mondiale et WWF, World Watch Fund,
par exemple) sest appuye sur des instruments de coordination et dhar-
monisation non contraignants ( soft-law ). Elle a largement favoris la
rflexion sur llaboration des normes (rapport de la Commission
Brundtland en 1987).
La Confrence des Nations Unies sur lenvironnement et le dveloppe-
ment (CNUED) Rio de Janeiro en juin 1992 (Sommet de la Terre) a lanc
lide de mise en uvre conjointe de la rduction des gaz effet de serre
(GES). Elle a marqu ainsi la reconnaissance dune responsabilit com-
mune mais diffrencie entre pays riches et PED, fonde sur les trois prin-
cipes de solidarit, defficacit et de prcaution. Par ailleurs, les principes
163
dgags dans la Dclaration de Rio et dans lAction 21, ont conduit la
revitalisation de la fonction de coordination exerce par le PNUE.
Louverture la signature de deux traits essentiels (la Convention sur
la diversit biologique et la Convention cadre sur le changement climatique,
CCNUCC) a tmoign de cette volont politique. En particulier, la
CCNUCC prvoyait une articulation entre la rduction des missions de
GES et divers instruments conomiques. Le Protocole de Kyoto (1997) pr-
cisait la mise en uvre de ces instruments au moyen dobligations quanti-
fies et juridiquement contraignantes. Les principes de solidarit et
defficacit y trouvaient notamment une application prcise dans le
Mcanisme de dveloppement propre (MDP), prenant en compte le finan-
cement par des pays industrialiss de projets de rduction des GES dans les
PED.
Toutefois, les divergences entre tats-Unis et Union europenne sur les
mcanismes de flexibilit prvus par le Protocole de Kyoto ont conduit
lchec de sa mise en application lors de la Confrence de La Haye
(novembre 2000). Le Prsident Bush a finalement refus de soumettre le
Protocole la ratification du Snat amricain en mars 2001.
6.2. Les Accords multilatraux sur lenvironnement (AME)
Le nombre dAME slve en avril 2001 502 traits, dont 323 sont
rgionaux. Les deux tiers des AME ont t conclus depuis 1972 et couvrent
cinq grands domaines :
conventions sur la protection de la biodiversit, dont la Convention
sur le commerce international des espces en voie de disparition (CITES)
de 1973 reprsente lune des plus anciennes et des plus efficaces ;
conventions sur les dchets chimiques et dangereux, parmi lesquelles
il faut surtout mentionner la Convention de Ble sur le contrle des mou-
vements transfrontaliers des dchets risque et de leur limination (1989) ;
conventions sur la protection des espaces terrestres (dsertification,
par exemple) ou maritimes (dans le cadre daccords rgionaux fortement
coordonns) ;
conventions relatives la protection de latmosphre : outre celles de
1992 et de 1997 (cf. supra), la Convention de Vienne (1985) et son Protocole
de Montral (1987) sur la protection de la couche dozone.
La plupart de ces AME sont contraignants. Ils sont souvent ngocis
dans le cadre du PNUE, qui assure ensuite la logistique de leur Secrtariat.
Les AME contraignants conclus depuis 1972 sont en gnral dots dune
structure institutionnelle similaire. Une Confrence des parties (CDP) se
runissant intervalle rgulier permet de donner forme juridique aux enga-
gements, de donner une certaine flexibilit aux conventions et dassurer la
coordination du Secrtariat et des organes intermdiaires (organes de
coopration scientifique, technique, juridique, financire ou de gestion). Le
164
Secrtariat dun AME assure la coordination avec les autres AME ainsi
quavec les organisations internationales comptentes en matire denvi-
ronnement. Il peut aussi recevoir par dlgation de la CDP le pouvoir
dmettre des normes conventionnelles.
Paralllement au financement classique (fonds daffection spciale ali-
ments par les contributions des tats parties), certains mcanismes spci-
fiques ont t mis en uvre. En sus du Fonds pour lenvironnement
mondial (cf. annexe), on peut citer le Fonds multilatral pour le Protocole
de Montral, qui compense les surcots engendrs par lapplication de ce
Protocole dans les PED les plus pauvres. Il est financ par le PNUE, la
Banque mondiale, lOrganisation des Nations Unies pour le dveloppement
industriel (ONUDI) et le Programme des Nations Unies pour le Dvelop-
pement (PNUD).
Les AME forment un ensemble institutionnel partiellement coordonn
par de nombreux mcanismes multilatraux : organes intergouvernemen-
taux (OCDE, Commission europenne, G8, forum dvaluation scienti-
fique), rseaux privs (organismes de recherche, ONG). Mais les
mcanismes les plus dvelopps sont concentrs au sein des Nations Unies.
6.3. Le rle du PNUE
Le PNUE joue en effet un rle prminent. Il nagit pas directement
mais coordonne les politiques environnementales mondiales travers
quatre types de missions.
Le PNUE joue tout dabord un rle de prvention et dvaluation strat-
gique des besoins environnementaux au moyen du Global Environment
Outlook (GEO). Il sagit dun processus de coordination de la recherche et
de son articulation avec les politiques environnementales. La publication
depuis 1998 dun rapport du GEO permet de prparer les grandes conf-
rences sur lenvironnement (Sommet de la Terre de 2002, par exemple).
Le PNUE assume ensuite une fonction dvaluation de la mise en uvre
des normes environnementales (codification de rglementations internatio-
nales, tudes comparatives entre conventions, etc.). Le Dpartement du
dveloppement des politiques et des normes, en charge de cette fonction,
assure galement le dialogue entre les gouvernements et avec les contribu-
teurs financiers.
Le Dpartement de la mise en uvre des politiques environnementales
coordonne certains projets financs par le FEM ainsi que les Secrtariats
des diffrents AME. Il apporte aussi, en partenariat avec dautres agences
de lONU, une rponse aux situations de crise.
Le PNUE donne enfin des impulsions aux ngociations sur les grandes
questions environnementales. Ainsi, le Groupe intergouvernemental sur
lvolution des climats (GIEC, constitu en 1988 avec lOrganisation
165
mtorologique mondiale) a permis de dboucher sur ladoption de la
Convention de 1992 sur le changement climatique et du Protocole de Kyoto
de 1997.
Larchitecture institutionnelle en matire denvironnement souffre de
dfauts majeurs de financement et de coordination. En outre, la mise en
uvre des normes environnementales est incomplte, faute de sanctions
efficaces. La contribution de Dominique Bureau, Marie-Claire Daveu et
Sylviane Gastaldo (2002) prsente quelques voies de rforme possibles.
7. LOrganisation mondiale de la sant
7.1. Historique
LOrganisation mondiale de la sant (OMS) est issue dune confrence
internationale de juin 1946 et sa Constitution est entre en vigueur le 7 avril
1948. Les structures sanitaires internationales existantes cette poque
visaient seulement endiguer la propagation des maladies lie au dvelop-
pement considrable des relations internationales et des changes commer-
ciaux. De plus, elles se caractrisaient par limportance accorde la
protection des populations europennes. La cration de lOMS a consacr
un changement radical de perspective par rapport la situation antrieure,
larticle 1 de la Constitution proclamant lobjectif damener tous les
peuples au niveau de sant le plus lev possible .
LOMS a toutefois largement hrit de lexprience des confrences et
organisations quelle a rassembles et dont lhritage se fait sentir dans sa
structure mme. Ainsi, lexistence du Bureau sanitaire panamricain,
devenu en 1949 un bureau rgional de lOMS, a amen lOMS adopter
une structure rgionale (cf. annexe).
Lvolution de lOMS jusquau dbut des annes quatre-vingt-dix a
connu deux grandes priodes.
De 1948 1977, les stratgies de lOMS, de nature essentiellement mdi-
cale, sont diriges vers les maladies causant le plus de ravages dans le
monde daprs-guerre. La coopration internationale se dveloppe en rai-
son de la prise de conscience par les gouvernements de la ncessit de coor-
donner les traitements interne et international des problmes sanitaires.
Toutefois lchec relatif de certains programmes mis en uvre dans les
PED, d notamment la situation conomique de ces pays, a conduit
lOMS une nette rorientation de ses activits. Elle lance ainsi en 1977 le
nouveau concept de Sant pour tous dici lan 2000 , ax sur la rduction
des ingalits sanitaires dans le monde et la rforme des politiques de sant,
au dtriment de ses activits dexpertise pidmiologique.
166
LOMS utilise deux modalits daction : des mesures dites verticales,
sous forme de programmes destins radiquer les maladies, et des
mesures horizontales, destines au renforcement des structures sanitaires
nationales. Elle assume quatre fonctions principales.
LOMS exerce principalement un rle normatif, qui sexprime travers
le vote de lAssemble (cf. annexe). Jusquen 1996, ladoption daccords ou
conventions a exclusivement port sur des sujets administratifs. cette
date, le Directeur gnral sest appuy sur larticle 19 de la Constitution de
lOMS pour lancer la ngociation dune convention cadre sur une question
de sant publique, le contrle du tabagisme. Mais paralllement cette pro-
cdure normative indirecte, lOMS dispose aussi dun pouvoir rglemen-
taire direct rare en droit international, sous la forme de Rglements
sanitaires internationaux (RSI, art. 21) qui entrent en application ds leur
notification par lAssemble aux tats membres. Ces derniers peuvent
cependant sen dgager dans les dlais prescrits par la notification. LOMS
peut ainsi dicter une vritable lgislation sanitaire internationale dans des
domaines divers (quarantaines, nomenclature des maladies, standardisation
biologique et pharmacologique, statistiques sanitaires, hygine alimen-
taire).
Par ailleurs, la Commission des codes alimentaires (Codex alimentarius,
cre en 1962 par lOrganisation des Nations Unies pour lalimentation et
lagriculture, ou encore FAO, et par lOMS) exerce des pouvoirs rglemen-
taires ddiction de standards alimentaires. Ceux-ci constituent un exemple
peu courant de normes de sant et denvironnement directement incluses
dans les normes commerciales de lOMC (par le biais de lAccord SPS).
LOMS exerce galement un rle oprationnel dassistance technique et
parfois daide mdicale. Laide mdicale prend la forme dun soutien des
programmes cibls sur des problmes sanitaires (vaccination, approvision-
nement en eau, protection maternelle).
Lassistance technique sanitaire, objectif constitutionnel de lOMS
(art. 2), est de plus en plus finance grce aux fonds extrabudgtaires, avec
laide du PNUD pour les programmes les plus importants (ONUSIDA en
1996, par exemple). Place au cur de lOMS, cette activit rencontre des
difficults importantes, lies au manque dinfrastructures dans les PED, au
sous-financement et au dfaut dvaluation de la plupart des programmes,
ainsi qu une coopration parfois inefficace avec le PNUD.
LOMS est galement engage dans des programmes dducation et de
formation, financs en partenariat avec le PNUD et la Banque mondiale,
mais dont elle assure la coordination et la mise en uvre effective.
Enfin, lOMS exerce un rle de coordination en matire de recherche et
une mission de diffusion de linformation mdicale au plan mondial.
167
7.3. Critiques, rformes et nouvelles priorits
Le mouvement de rgionalisation (cf. annexe) engag dans les annes
soixante-dix a engendr des effets pervers. Linsuffisance en personnel des
bureaux nationaux, ainsi que le dfaut de contrle des bureaux rgionaux,
ont entran une concentration excessive de lactivit de lOMS sur les ques-
tions rgionales (cf. rapport de la Joint Inspection Unit de 1993).
De mme, lindpendance et la politisation des directeurs rgionaux,
lus par les comits rgionaux bulletins secrets, ont beaucoup entam la
marge de manuvre du Directeur gnral.
cette crise de fonctionnement sest ajoute une crise de lgitimit, lie
au dcalage entre sa mission originelle et la fragilit des rsultats obtenus,
surtout en matire de lutte pidmiologique.
Le mcontentement des pays membres, et en particulier des pays indus-
trialiss, sest traduit par la baisse des contributions. Sous la pression des
tats-Unis, dsireux dintroduire un vote pondr en fonction des contri-
butions sur les questions budgtaires dans les organismes de lONU
(Amendement Kassebaum), le Conseil a dcid en 1987 de donner au
Comit de la programmation le pouvoir dexaminer les propositions du
Directeur gnral en matire budgtaire. Cette initiative confre de facto le
pouvoir de contrler les budgets aux tats membres dont les contributions
sont les plus leves.
En consquence de ces crises, lOMS nest plus la seule autorit de coor-
dination en matire de sant. La Banque mondiale, premire source de
financement en matire de sant, a mme labor une doctrine sanitaire
depuis 1993 (Banque mondiale, 1993).
Parmi les propositions de rforme administrative, ont t avances lide
dun renforcement de lautorit du Conseil sur les questions budgtaires et
administratives, un recentrage des activits des autorits rgionales sur
leurs missions techniques, ainsi que la nomination des directeurs rgionaux
par le Directeur gnral. Deux corps de contrle ont t crs en vue
damliorer la programmation, lvaluation et la coordination des activits
entre niveau central et dcentralis, mais les difficults structurelles nont
pas disparu.
La nomination la tte de lOMS de M
me
Brundtland en 1998 a donn
lieu un recentrage des activits de lOMS sur la lutte contre certaines
grandes pandmies, principalement autour de programmes de lutte contre
le paludisme, le tabagisme ou le SIDA.
Dans ce cadre, lOMS a fortement mis laccent sur laccs au mdica-
ment dans les PED. LOMS soutient ainsi dune part le Programme spcial
de recherche sur les maladies tropicales (cr en 1975 avec le PNUD et la
Banque mondiale) et dautre part le Programme des mdicaments essen-
tiels (cr en 1977), fond sur le dveloppement dune industrie nationale
168
ou sur le recours aux mdicaments gnriques. La mise en uvre de ce der-
nier programme se droule sur fond de dbats trs virulents, portant en par-
ticulier sur la possibilit pour les PED de produire des mdicaments
destins faire face des situations dextrme urgence (pidmie du SIDA)
sans acquitter les droits prvus par la lgislation commerciale des brevets
internationaux. Le recours aux importations parallles de mdicaments
contre le SIDA en 1997 par lAfrique du Sud ou le Brsil, contre lequel les
tats-Unis ont dpos lOMC une plainte en violation des normes sur les
brevets, a relanc une discussion dans laquelle lOMS nest quun acteur
parmi dautres, aux cts de la Banque mondiale et de lorgane des Nations
Unies ONUSIDA.
8. LOrganisation internationale du travail
8.1. Historique
La cration de lOrganisation internationale du travail (OIT) a marqu
un aboutissement dans lvolution des proccupations sociales depuis la fin
du XIX
e
sicle. Au cours de cette priode, plusieurs confrences ont en
effet adopt des accords internationaux visant amliorer les conditions de
travail et en rduire la dure journalire.
Mais ce nest qu la fin de la Premire Guerre mondiale que la
Commission de lgislation internationale du travail a propos un projet
dinstitution permanente rattache la SDN, accompagn dune Charte du
travail. Ces deux actes, adopts le 28 avril 1919, constituent la partie XIII
du Trait de paix de Versailles, appele Constitution de lOIT.
Ralentie lors de la Seconde Guerre mondiale, lactivit de lOIT a t
relance par la Dclaration de Philadelphie, adopte en 1944 et annexe
la Constitution de lOIT. Dans ces deux textes figurent les objectifs de
lOIT :
encourager les efforts des tats vers certains buts communs : stabilit
conomique et sociale, amlioration des conditions de travail par la dfense
du plein emploi, de lgalit des chances, de la libert syndicale ;
viter que les effets de la concurrence internationale ne paralysent ces
efforts nationaux.
LOIT a trouv dans cette initiative une nouvelle impulsion qui lui a per-
mis dentrer dans la famille des institutions spcialises des Nations Unies
en 1946. Elle se diffrencie des autres institutions par sa structure tripartite
qui associe des reprsentants des travailleurs et des employeurs de chaque
pays membre aux cts de ceux des tats, traditionnellement les seuls sujets
de droit international reprsents au sein des organisations internationales
(cf. annexe).
169
Ses travaux ont longtemps t perturbs par laffrontement Est-Ouest.
Les tats-Unis ont ainsi pratiqu de 1977 1980 la politique de la chaise
vide pour dnoncer lapprciation juge partisane du comportement des
tats membres dans les domaines des droits de lhomme et du respect des
normes de travail. De mme, lOIT a t accuse dingrence dans les
affaires intrieures des pays de lEst et de lURSS.
Mais la fin de la Guerre froide a permis de rsorber ces difficults,
notamment auprs des pays de lEst qui bnficient dune coopration tech-
nique accrue leur permettant daborder leur transition vers lconomie de
march.
LOIT exerce trois fonctions principales.
La raison dtre de lOIT rside dans son activit normative. En 1946,
deux conceptions saffrontaient (Maupain, 2000). Selon la premire, lOIT
aurait t dote des moyens et de la responsabilit de faire appliquer les
conventions internationales du travail adoptes par les tats membres. Ces
derniers auraient eu toutefois la possibilit de sen retirer pendant un cer-
tain dlai (opting-out). Selon la seconde conception, fonde sur le volon-
tarisme tatique et destine mnager ladhsion du plus grand nombre
possible de pays lOIT, lapplication des conventions dpendait de la
bonne volont des tats, soumis la seule pression des pairs et des mca-
nismes de persuasion. Cest cette voie qui a t privilgie.
Marque par la structure tripartite de lOIT, cette approche se caract-
rise par la souplesse de llaboration des normes.
Les conventions adoptes par la Confrence gnrale sont dotes, une
fois ratifies, dune porte juridique contraignante. Cependant les tats
nont pas lobligation de les ratifier. Certains tats adoptent parfois des
conventions sans les ratifier ensuite, bnficiant ainsi de leur posture pro-
gressiste sans se soumettre aux obligations correspondantes.
Les mcanismes de contrle de lapplication des normes reposent sur la
persuasion. Les tats qui ont ratifi des conventions ont lobligation den-
voyer des rapports priodiques (art. 22 et 23 de la Constitution). Des
contrles ponctuels peuvent tre dclenchs en cas de rclamations (art. 24
et 26) dorganisations professionnelles (travailleurs ou employeurs), ou de
plaintes (art. 26 et 34) dautres tats.
LOIT utilise un systme de contrle reposant sur une instance tech-
nique et une instance gnrale. La Commission dexperts, qui est compose
de vingt juristes, est appele formuler des observations en toute indpen-
dance, tandis que la Commission de lapplication des conventions et recom-
mandations, rattache la Confrence internationale du travail, discute sur
la base des travaux des experts les cas les plus importants.
170
Dans le domaine de la libert syndicale, une procdure spciale a t
institue en accord avec le Conseil conomique et social des Nations Unies.
Le Comit de la libert syndicale du Conseil dadministration, organe tri-
partite cr en 1951, examine les plaintes qui lui sont soumises, mme si le
pays incrimin na pas ratifi les conventions sur la libert syndicale, ce qui
constitue une originalit en droit international.
En 2000, 183 conventions et 190 recommandations internationales
avaient t adoptes et couvraient trois grands domaines (Maupain, 2000) :
droits fondamentaux (libert syndicale, ngociation collective, travail forc,
non-discrimination), infrastructures de protection (administration, mde-
cine, statistiques du travail, consultations au niveau national) et protections
spcifiques (conditions de travail, hygine et scurit, scurit sociale, rela-
tions professionnelles). Les taux de ratification sont trs variables dune
convention lautre.
LOIT exerce ensuite un rle ancien de coopration technique interna-
tionale, au travers de programmes mis en uvre par le BIT et couvrant
presque tous les secteurs de lconomie. Elle nen assume pourtant quune
faible part du financement, lessentiel provenant de sources extrabudg-
taires (contributions volontaires et du PNUD). Ces programmes sont de
plus en plus mis en uvre sous la forme de la coopration multi-bilat-
rale , qui consiste pour lOIT, organisation multilatrale, acheminer dans
un pays des fonds provenant dun pays donateur, en vue de financer des
projets prioritaires spcifiques.
Le BIT exerce enfin une fonction de recherche, de centralisation et de dif-
fusion des donnes sur le travail au niveau mondial, au moyen des nom-
breuses publications dont il assure ldition.
8.3. Faiblesses et propositions de rforme
Le rgime de la rglementation internationale du travail mis en uvre
par lOIT se heurte deux cueils majeurs.
Le systme actuel, qui nonce des prescriptions sans en assurer la mise en
uvre effective, apparat de plus en plus critiquable depuis que le change-
ment de paradigme des institutions de Bretton Woods en matire de dve-
loppement fait une large part aux facteurs sociaux. Laction normative de
lOIT est ainsi confronte deux limites. Dune part, elle ne prend pas suf-
fisamment en compte les incidences conomiques des normes labores.
Dautre part, elle se caractrise par une trop grande segmentation des
normes dans de multiples conventions, de sorte quil est impossible de hi-
rarchiser ces diffrentes normes.
La dclaration relative aux droits et principes fondamentaux au travail
de 1998 marque une rorientation de lOIT vers la prise en charge de fonc-
tions de rgulation, plutt que de rglementation. Elle indique une srie de
droits fondamentaux dont la garantie peut tre considre comme une prio-
171
rit pertinente au regard dobjectifs conomiques : liberts syndicales et
ngociations collectives (conventions n 87 et 98), interdiction du travail
forc (n 29 et 105) et du travail des enfants (n 138 et 182), interdiction des
discriminations (n 100 et 111). Cette dclaration prvoit galement un dis-
positif original de passage en revue dtats qui nont pas ratifi les
Conventions protgeant ces droits fondamentaux. cet gard, Le
Directeur gnral du BIT, J. Somavia, a prconis en 1999 dvaluer les
normes adoptes en fonction dobjectifs adapts au contexte conomique
de leur mise en uvre.
Dautres propositions tendent privilgier le dveloppement de codes
et de labels incluant des normes sociales dont le respect par les entreprises
serait une condition daccs aux marchs des pays dvelopps. Mais lhos-
tilit des PED lgard de telles initiatives, comme la proposition avance
en 1997 par le Directeur gnral du BIT de crer un label social mon-
dial , se traduit par le rejet de ce quils considrent comme une clause
sociale (cf. infra 9.3).
Lautre cueil auquel est confront lOIT rside dans labsence de coop-
ration avec les institutions internationales en charge de questions cono-
miques, financires et commerciales, une insuffisance qui interfre avec les
difficults prcdentes (cf. infra 9.3).
9. Trois exemples de coopration institutionnelle
La ncessit dune coordination entre organisations internationales
trouve une justification thorique dans la mise en vidence deffets rsul-
tant des actions menes par une organisation sur les objectifs de politique
conomique dune autre organisation. La coopration doit permettre,
comme dans le cas dune coopration des politiques conomiques interta-
tique, dinternaliser ces externalits.
On tentera dillustrer grce trois exemples la difficult de mettre en
uvre cette coordination tant au sein dun mme univers institutionnel
(FMI et Banque mondiale) quentre des institutions dont les principes et les
modes de fonctionnement divergent (institutions de Bretton Woods et
OMC) ou encore dont les normes peuvent entrer en conflit (OMC et OIT,
OMC et institutions en charge de lenvironnement).
9.1. Relations entre la Banque mondiale et le FMI
Linterdpendance entre stabilit macroconomique et rformes struc-
turelles microconomiques a pouss la Banque mondiale engager des pro-
grammes dajustement structurel incluant des conditions de stabilit
macroconomique, tandis que le FMI prenait en compte la ncessit de
rformes microconomiques et sociales de moyen terme.
172
Le recouvrement de ces comptences a ainsi cr des problmes spci-
fiques (double conditionnalit), qui ont parfois engendr certaines incoh-
rences. Par exemple, la Banque mondiale a accord en 1988 lArgentine
son soutien dans des conditions pouvant, selon le FMI, faciliter le refus de
la mise en place des rformes ncessaires moyen terme.
Diverses initiatives avaient tent dy apporter remde. La cration des
FAS (1986) et des FASR (1988) offrait ainsi un cadre daction conjointe,
cohrent tant au plan du financement que des domaines dajustement.
Mais le FMI a d renoncer adopter des critres explicites de croissance
conomique pour se concentrer sur la stabilit macroconomique, tandis
que la Banque, dpourvue dans ce domaine de lexprience du FMI, sest
concentre sur les stratgies de dveloppement et les aspects sectoriels. Un
accord formel entre les deux institutions (connu sous le nom de
Concordat ) a organis en 1989 la coopration sur le terrain et
Washington. Il prvoit que le dboursement de certains crdits accords par
la Banque mondiale doit tre entrin par le FMI, raison de son valua-
tion des performances conomiques du pays. Cest la reconnaissance dun
leadership du Fonds sur les interventions caractre macroconomique.
En matire financire, la coopration plus troite organise depuis sep-
tembre 1998 prvoit une mise en commun de lexpertise des deux institutions
dans le cadre du Comit de Liaison dans le Secteur Financier. La cration de
ce Comit trouve son origine dans la gestion des crises financires en Asie.
Enfin, llaboration, au sein du Cadre stratgique de lutte contre la pau-
vret (CSLP), de Documents cadres de politique conomique (DCPE)
depuis dcembre 1999 doit permettre une meilleure prise en compte des
consquences sociales de lajustement macroconomique.
La concurrence institutionnelle reste toutefois vive, en raison de diver-
gences tant culturelles que doctrinales entre les deux institutions
(Assemble Nationale, 2000).
9.2. Coopration entre OMC et FMI/Banque mondiale
Alors que de nombreux programmes dajustement prconiss par le
FMI et la Banque mondiale ont dimportants effets sur les politiques com-
merciales des tats emprunteurs, la coopration institutionnelle entre
GATT et institutions de Bretton Woods est reste limite dans les annes
quatre-vingt. Les liens entre FMI et GATT taient essentiellement fonds
sur larticle XV de laccord du GATT de 1947. Aux termes de cet article, les
membres du GATT doivent cooprer avec le FMI si des mesures de res-
triction de change destines rsoudre un problme de balance des paie-
ments entrent en contradiction avec des normes commerciales, et accepter
les recommandations du Fonds. En labsence dune base comparable de
coopration entre GATT et Banque mondiale, leurs relations se sont dve-
loppes de manire informelle.
173
Lors de lUruguay Round, des propositions ont t faites en vue de
remdier aux incohrences entre politiques commerciales et politiques dajus-
tement. En effet, dune part la crainte des dficits budgtaires causs par la
libralisation commerciale a souvent t invoque pour limiter les ambi-
tions affiches dans les programmes de la Banque mondiale et du FMI.
Dautre part des difficults de balance des paiements ont pu justifier un
ralentissement de la libralisation commerciale.
Consacre dans les statuts de lOMC en 1995, lamlioration de la coop-
ration institutionnelle entre GATT et institutions de Bretton Woods
emprunte deux voies.
En premier lieu, deux accords de coopration signs par lOMC avec le
FMI et la Banque mondiale lors du sommet ministriel de Singapour de
dcembre 1996 organisent la participation du personnel de lOMC aux
runions des Conseils dadministration des institutions de Bretton Woods,
qui sont fermes toutes les autres organisations internationales lexception
de la Banque centrale europenne (BCE), ainsi que louverture rciproque
au personnel de ces institutions de la plupart des organes de lOMC, dont
lORD. Les accords prvoient aussi des efforts conjoints de recherche et das-
sistance technique la mise en place des normes commerciales dans les PED.
Conformment ces orientations, le Cadre intgr pour lassistance
technique lie au commerce en faveur des pays les moins avancs a t
lanc en octobre 1997. Il est coordonn par la Banque mondiale et regroupe
la CNUCED, le FMI, lOMC et le PNUD. Il vise intgrer la dimension
commerciale dans les politiques de dveloppement et sappuie depuis 1999
sur les instruments du Cadre stratgique de lutte contre la pauvret.
Nanmoins les moyens restreints mis la disposition du secrtariat de
lOMC, dont le mandat est de mettre en uvre les droits et obligations
contractes par les tats membres, limitent considrablement les possibili-
ts de coopration effectives avec le FMI et la Banque mondiale
(Blackhurst, 1998).
La seconde voie sest oriente vers la dfinition de politiques cohrentes
et mutuellement compatibles. Le dbat porte sur la possibilit pour certains
pays dobtenir des crdits dajustement structurels en change dune conso-
lidation lOMC de la libralisation de leur politique commerciale.
9.3. Coopration institutionnelle dans les domaines
du commerce, de lenvironnement et du travail
9.3.1. Questions communes aux dbats
commerce-environnement et commerce-travail
LOMC est concerne par des considrations lies lenvironnement et
aux conditions de travail :
174
lorsque les mesures non commerciales prises par les tats ont des
effets sur le commerce international ou sont appliques au moyen de res-
trictions unilatrales au commerce ;
lorsque le cadre commercial multilatral est utilis pour sanctionner le
non-respect de certaines normes environnementales et sociales ;
enfin, raison de limplication de lOMC en tant que modle institu-
tionnel et procdural dans la dmocratisation et le rquilibrage de larchi-
tecture institutionnelle mondiale.
Le dbat sur le lien entre commerce et environnement, aliment notam-
ment par le rglement dans le cadre du GATT dun contentieux sur la
pche au thon entre les tats-Unis et le Mexique, a dbouch sur deux
rsultats importants lissue de lUruguay Round : linsertion dune rf-
rence au dveloppement durable dans le prambule des accords constitutifs
de lOMC, et la cration au sein de lOMC du Comit sur le commerce et le
dveloppement (CCE).
linverse, le dbat plus ancien sur la ncessit de rendre les rgles du
commerce international compatibles avec une plus grande quit dans les
rapports de travail en incorporant dans les statuts de lOMC une clause
sociale, achoppe sur lopposition de la plupart des PED.
Ces proccupations avaient, en outre, dj fait lobjet dune intgration
limite dans les accords du GATT de 1994, avec lautorisation faite aux
membres de lOMC, sous certaines conditions, de prendre des mesures
drogatoires aux normes commerciales (art. XX) en vue de protger la vie
ou la sant humaine, animale ou vgtale (alina b), de conserver des res-
sources naturelles puisables (alina g) ou dinterdire le commerce de pro-
duits fabriqus dans les prisons (alina e). La mise en uvre de cet article
XX est prcise dans laccord sur les Mesures sanitaires et phytosanitaires
(Accord SPS) ainsi que dans laccord sur les Obstacles techniques au com-
merce (Accord OTC)
(7)
.
Toutefois tant la comptence juridique que la lgitimit de lOMC pour
encadrer lutilisation de mesures commerciales motive par des considra-
tions non commerciales demeurent incertaines (Ward, 1996).
En effet, seuls les membres de lOMC (reprsents dans la Confrence
ministrielle et le Conseil gnral) peuvent dcider dtendre la comp-
tence de lORD au-del de la simple rgulation des restrictions commer-
ciales, en vue de contribuer des objectifs de politique conomique. Par
ailleurs, lORD na pas la lgitimit pour autoriser lapplication unilatrale
de sanctions commerciales dans un objectif non commercial, en particu-
lier cause de lingale efficacit de telles sanctions selon la taille des tats.
Surmonter cette limite impliquerait par exemple denvisager la possibilit
de sanctions dcides et appliques de manire multilatrale.
(7) Voir sur ce point la contribution de Marie-Laure Mchanetzki (2002).
175
9.3.2. Commerce-environnement
Lacunaire et dpourvue dorganisation aussi structure que lOMC, lar-
chitecture institutionnelle dans le domaine de lenvironnement comprend
pourtant certains AME prvoyant des procdures de mise en uvre assez
efficaces (notamment le Protocole de Montral sur les substances dtrui-
sant la couche dozone ou la Convention CITES sur le commerce interna-
tional des espces en voie de disparition). Certains dentre eux utilisent des
restrictions commerciales.
De manire analogue, le protocole de Kyoto, dont le contenu pourrait
tre repris sous une autre forme aprs le refus des tats-Unis de le ratifier,
prvoit des mesures domestiques de rduction des missions. Certaines
dentre elles (taxes, subventions) pourraient tre incompatibles avec les
normes en vigueur lOMC (Sampson, 2000).
cet gard le communiqu du G8 de Cologne en juin 1999, ainsi que les
discussions menes au sein du CCE refltent le manque potentiel de coh-
rence entre ces deux ensembles de normes.
En effet, il ressort de lanalyse de la jurisprudence rcente de lORD
(Ward, 1996) que les distinctions rglementaires entre produits (taxes, sub-
ventions) fondes sur des lments du processus de production utilises
dans le cadre de la protection de lenvironnement, pourraient tre incom-
patibles avec les rgles de lOMC, qui nautorisent qu titre dexception
(article XX) des mesures discriminatoires sappliquant des biens et la
mthode de leur production.
Ces obstacles pourraient tre levs la faveur dune lecture jurispru-
dentielle moins restrictive, sous rserve que les mesures en cause observent
certains critres, encadrs notamment par lutilisation jurisprudentielle de
tests de ncessit (Ward, 1996).
Toutefois des difficults relatives la lgitimit tant des normes envi-
ronnementales que de leur application par lORD persisteraient.
Tout dabord, un tat membre de lOMC mais non partie un AME ne
saurait, en vertu du principe de souverainet, se voir imposer dans le cadre
de lOMC des mesures environnementales effet extraterritorial
(8)
par un
autre tat, ds lors que la convention invoque na pas t ratifie par un
nombre suffisamment large dtats.
Ensuite, les membres de lOMC participant aux discussions au sein du
CCE ont exprim leur refus de faire de lOMC une agence de rgulation
autorise trancher des conflits purement environnementaux et leur prf-
rence pour une expertise technique environnementale concentre dans les
AME.
(8) Par exemple, des mesures qui rendent laccs au march domestique condition-
nel un changement de lgislation de ltat duquel sont ressortissantes les entre-
prises qui souhaitent exporter des biens vers ce march.
176
Les propositions avances notamment dans le cadre du CCE en vue de
rsoudre ces difficults empruntent trois directions (Sampson, 2000).
La premire approche, qui cre une fentre environnementale
lOMC, consiste accorder certaines mesures prises en vertu dun AME
un traitement plus souple au regard des rgles de lOMC. Ainsi, les
membres de lOMC formaliseraient par un amendement aux statuts de
lOMC les critres (par exemple, consensus dgag lors de ladoption de
lAME) justifiant linterprtation par lORD de la ncessit des mesures en
cause. Le risque de cette approche serait dempcher la formation dun
consensus au moment de la ngociation dAME.
La deuxime approche consiste, aprs la survenance dun contentieux
loccasion dune mesure environnementale, dcider par un vote la majo-
rit des trois quarts des membres de lOMC daccorder temporairement une
exception (waiver) aux rgles de lOMC. Cette solution, qui conduit les
membres de lOMC porter un jugement sur dautres ensembles normatifs,
pose nanmoins des problmes de scurit juridique.
La troisime approche consiste renforcer les procdures de rglements
des diffrends au sein des AME, afin de prserver lquilibre et les comp-
tences respectives des instances commerciales et environnementales, tout
en veillant ce que les mesures commerciales qui chapperaient aux man-
dats des AME puissent tre traites dans le cadre de lORD sur la base de
critres procduraux et substantiels approuvs par les membres de lOMC.
Fonde sur lenrichissement rciproque des jurisprudences, cette proposi-
tion ne rsout pas le problme du dsquilibre institutionnel entre les deux
ensembles.
Ces solutions prconisent des rformes graduelles de larchitecture ins-
titutionnelle, appuyes sur des mcanismes essentiellement jurispruden-
tiels. Mais certaines propositions vont plus loin dans le rquilibrage de
larchitecture existante, comme la cration dune organisation mondiale de
lenvironnement (Bureau, Daveu et Gastaldo, 2001 et Esty, 1999).
9.3.3. Commerce-travail
Le dbat portant sur les liens entre libralisation commerciale et condi-
tions de travail oppose schmatiquement deux groupes de pays. Dune part,
les pays industrialiss se montrent soucieux de prserver les normes de tra-
vail en vigueur sur leur territoire et de les promouvoir dans les PED. Ils
veulent empcher ainsi quune absence de mise en uvre de normes
sociales, ou que des normes plus basses, permettent ceux-ci damliorer
artificiellement leur comptitivit commerciale lexportation (dumping
social). Dautre part, les PED refusent que linstauration de normes inter-
nationales de travail soit utilise comme prtexte par les pays industrialiss
pour protger certaines de leurs industries les plus exposes la concur-
rence dans des secteurs o le cot de la main-duvre est un facteur impor-
tant de comptitivit.
177
la diffrence du domaine de lenvironnement, celui du travail com-
porte une organisation internationale charge de la promotion de normes.
Mais le mcanisme de supervision tripartite des conventions ngocies sous
lgide de lOIT, fond sur la persuasion et lacceptation volontaire, ne per-
met pas de sanctionner efficacement le non-respect des normes sociales.
Ainsi le dbat sest souvent focalis sur la perspective dinsrer dans les sta-
tuts de lOMC une clause sociale, qui lierait lappartenance cette organi-
sation au respect de certains standards minimaux inspirs par les
conventions de lOIT et prvoirait des sanctions commerciales lencontre
des tats qui ne les respecteraient pas.
Au-del de la franche opposition de certains PED une telle initiative,
cette approche soulve des problmes essentiels de mise en uvre (Ward,
1996).
Ainsi, la dfinition de standards sociaux appliqus par lOMC ncessite
un accord bien plus difficile obtenir que lors de ladoption des conventions
multilatrales du travail. Cette difficult amplifie celle que pose la cration
dventuels mcanismes de mise en uvre des sanctions au sein de lOMC.
En effet, les mesures commerciales de rtorsion autorises par lORD sont
considres comme des compensations de prjudices commerciaux subis et
non comme des sanctions. Appliquer des sanctions uni- ou multilatrales en
fonction de la nature commerciale ou non des contentieux poserait des pro-
blmes institutionnels redoutables.
Enfin, la coopration est trs rduite entre lOMC, agence intergouverne-
mentale dont les relations avec lONU sont trs distendues, et lOIT, agence
tripartite, beaucoup mieux insre dans le systme onusien. De fait, les
conventions internationales du travail incorporent peu dinstruments de
nature commerciale.
Symtriquement, les considrations lies aux conditions de travail occu-
pent une place assez peu importante dans le systme de normes commer-
ciales multilatrales gr par lOMC. Ainsi, la seule disposition de lOMC
se rapportant au dumping social (article XX e/ sur le travail forc dans les
prisons) na jamais t applique (Vellano, 1998).
Par ailleurs, le Systme de prfrences gnralises (SPG), tabli en
1979 dans le cadre du GATT, permet dattribuer certains PED des avan-
tages commerciaux pour favoriser le dveloppement titre dexception la
clause de la nation la plus favorise. Il a t utilis tant par les tats-Unis
que par lUnion europenne pour instaurer une conditionnalit commer-
ciale en matire de conditions de travail. Mais la gnralisation de ce sys-
tme se heurte de srieuses limites car il dtermine en effet une
conditionnalit essentiellement extra juridictionnelle, dcide unilatrale-
ment par les pays industrialiss, alors que des sanctions pour faire respecter
des normes sociales devraient lgitimement tre dcides de manire mul-
tilatrale (Ward, 1996).
178
Enfin, la Dclaration ministrielle de Singapour (13 dcembre 1996)
dessine des perspectives de coopration plutt limites. Si les tats
membres y affirment en effet que lOMC sengage respecter des normes
fondamentales de travail et y insistent sur la ncessit damliorer la colla-
boration entre OMC et OIT, ils y dclarent aussi que lOIT est le seul
organe comptent pour tablir et grer ces normes, y rejettent lutilisation
de ces normes des fins protectionnistes, et y souhaitent prserver lavan-
tage comparatif des PED. La Confrence de Doha (novembre 2001) na pas
apport davances significatives en cette matire.
Les propositions les plus courantes visent amliorer la coopration
horizontale entre OMC et OIT et suggrent par exemple dtablir une pro-
cdure permettant de constater les violations de certaines normes interna-
tionales de travail reconnues dans le cadre de larticle 26 des statuts de
lOIT et de transfrer ensuite lOMC la gestion de la phase impliquant des
rtorsions commerciales.
Dautres propositions privilgient linstauration dune meilleure coop-
ration verticale entre, dune part, lOMC et lOIT et, dautre part, certaines
organisations rgionales, sur le modle de la procdure de surveillance exis-
tante au sein de lALENA. Cet accord prvoit une procdure visant
dcourager par des sanctions conomiques et pcuniaires la violation des
droits fondamentaux des travailleurs sur la base de normes qui existent dans
chaque pays, sans chercher faire respecter des normes fondamentales
applicables toutes les parties. Cette approche prsente un quilibre entre
la rglementation en matire de travail et la sauvegarde des avantages com-
paratifs des PED (Mexique, dans le cas de lALENA). Elle parat adapte
la faible homognit des standards sociaux au niveau mondial (Vellano,
1998).
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182
Annexe
1. Organes permanents et ressources institutionnelles des principales
institutions
2. Financement du FMI et de la BRI
3. Structure et financement du Groupe de la Banque mondiale
La prsentation suit le schma suivant :
183
Institution
Organe plnier Organe dcisionnel Organes de gestion
Spcificits institutionnelles
Ressources administratives
184
Conseil des gouverneurs com-
pos dun gouverneur (ministre
des Finances ou gouverneur de
la Banque centrale) par tat.
Dtient tous les pouvoirs,
notamment en matire dadmis-
sion de membres, de rvision des
statuts et de conclusions dac-
cords internationaux.
Se runit une fois par an en
Assemble gnrale.
Vote selon un systme de
pondration des voix attribues
en fonction du nombre de
quotes-parts verses. Les
dcisions se prennent en gnral
par consensus. En labsence de
consensus, la majorit simple
sapplique. Une majorit
qualifie de 85 % sapplique
pour les dcisions importantes
(augmentation de quotes-parts,
par exemple), sur lesquelles les
tats-Unis (17% des voix)
bnficient de facto dun pouvoir
de veto
Conseil dadministration
compos de 24 administrateurs
par dlgation des
Gouverneurs. Cinq dentre eux
sont nomms parmi les
principaux actionnaires (tats-
Unis, Japon, Allemagne,
France, Royaume-Uni). Les
19 autres administrateurs sont
lus par les gouverneurs
reprsentants les autres tats
membres rpartis en
circonscriptions, qui ne
comptent parfois quun pays
(Chine, Russie, Arabie
saoudite).
Le CA choisit le Directeur
gnral et supervise les activits
du Fonds : surveillance de la
politique de change, octroi de
concours financiers, consul-
tations avec les tats membres,
volution de la doctrine ou
encore questions administra-
tives et budgtaires.
La fonction dvaluation a t
renforce depuis 1996 au plan
interne (dcision par le CA de
crer un Bureau dvaluation
indpendant en avril 2000)
quexterne (transparence, audits
extrieurs, consultation de la
socit civile).
Directeur gnral (europen
par convention tacite, actuelle-
ment H. Khler) choisi pour
5 ans.
Joue un rle de direction au
sein du FMI mais aussi de
pilotage et dimpulsion auprs
de la communaut financire
internationale (organisation de
consortium de sauvetage lors de
crises, notamment).
Prside les runions du CA et
se fait le porte-parole de
lopinion qui mane par
consensus des dbats. Il est
assist de trois directeurs
gnraux adjoints.
Administration, rpartie en
six dpartements gographiques
et en dpartements
fonctionnels. Forte cohrence
interne de linstitution : le
processus dlaboration des
dcisions est fortement encadr
et hirarchis.
Comit montaire et financier international cr en septembre 1999 sur une proposition franaise et
compos de 24 gouverneurs.
Se runit deux fois par an, notamment loccasion de lAssemble gnrale des gouverneurs. Son
format restreint en fait un forum de discussion efficace, qui permet de reflter les orientations poli-
tiques des tats membres et de proposer des grandes orientations concernant le systme montaire
international et le FMI.
Remplace le Comit intrimaire (1974) comme prvu par le deuxime amendement aux statuts
(1978) et traite dsormais aussi des questions financires.
2 300 fonctionnaires dont 700 auxiliaires et 1600 cadres en 2000.
Budget : 0,7 md de $ (administratif : 650, dont 70 % de personnel, quipement : 50).
1. Organes permanents et ressources institutionnelles
des principales institutions
FMI : 183 pays ; sige situ Washington.
Panel dinspection cr en 1993 par deux rsolutions identiques des CA de la BIRD et de lAID en
vue damliorer par un mcanisme denqute la qualit des projets financs.
Organe indpendant compos de 3 membres choisis par les administrateurs sur proposition du
Prsident en fonction de leur comptence et de leur indpendance.
Soumis une procdure diplomatique formalise et non juridictionnelle. Le Panel, saisi par des
groupes de population qui sestiment victimes de dommages causs par les politiques oprationnelles
de la Banque (et non des tats emprunteurs), dcide si la plainte est recevable. La CA dcide si une
enqute doit tre mene, auquel cas il doit en approuver les conclusions et recommandations.
Organe de contrle original, en rupture avec la pratique gnralise du consensus au sein de la
Banque, constituant une passerelle institutionnelle avec la socit civile.
18 requtes ont t estimes recevables et ont eu une influence sur les politiques de la Banque,
notamment en matire de construction de gros ouvrages hydrolectriques.
Le Comit de dveloppement (24 ministres ou gouverneurs) se runit en mme temps que le CMFI
pour conseiller les gouverneurs du FMI et de la Banque mondiale sur les questions de dveloppe-
ment.
En 1999, la Banque mondiale employait 9 000 personnes pour un budget de 1,3 md de $ (adminis-
tratif : 650, dont 50 % de personnel ; quipement : 50).
185
Assemble gnrale, compose
des reprsentants des banques
centrales des pays membres.
Approuve le rapport annuel
et dcide de la rpartition des
dividendes. Le droit de vote est
rparti proportionnellement au
nombre dactions souscrites dans
les diffrends pays.
Conseil dadministration,
compos de 17 membres dont
5 membres doffice, dont les
tats-Unis ne font pas partie.
Organe directeur de la BRI, il
fixe la politique de la Banque et
nomme les membres de la
Direction.
Direction, met en uvre la
politique fixe par le Conseil.
Le personnel slve
506 personnes de 37 nationalits
diffrentes.
BRI : 50 banques centrales et autorits montaires sont reprsentes lAssemble gnrale, dont 15 pro-
venant de lUnion europenne, 6 dautres pays industrialiss et 29 de pays mergents ; sige situ Ble.
Conseil des gouverneurs
compos dun gouverneur par
tat.
Le fonctionnement est proche
de celui du FMI. Les Assembles
du FMI et de la Banque
mondiale se runissent la
mme priode.
Vote selon un systme de
pondration des voix, attribues
en fonction des parts de capital
souscrit, qui est fonction du
poids conomique des tats. Les
dcisions se prennent en gnral
par consensus
Conseil dadministration
compos de 24 administrateurs
dsigns selon des modalits
proches de celles employes au
FMI.
Choisit le Prsident de la
Banque.
Supervise les activits de la
Banque : dcide de la politique
demprunts, de prts et de
garanties sur proposition du
Prsident, de la politique
gnrale (stratgies dassis-
tance), approuve le budget.
Tire les leons de lexprience
passe grce la Direction de
lvaluation rtrospective des
oprations (DERO), intgre
dans les services oprationnels,
mais dote dune forte
indpendance.
Prsident (amricain par
convention tacite, actuellement
J. Wolfensohn) choisi pour un
mandat de cinq ans renouve-
lables.
Prside les runions du CA
et se fait le porte-parole de
lopinion qui mane par
consensus des dbats.
Dirige les services opration-
nels de la BM, rpartis surtout
en dpartements fonctionnels :
gestion gnrale; stratgie ;
cur oprationnel, rparti en
six bureaux rgionaux
comprenant des dpartements
gographiques et techniques ;
DERO.
Banque mondiale : 181 pays ; sige situ Washington ; condition dadmission : tre membre du FMI.
186
Confrence ministrielle
compose des reprsentants de
tous les tats membres.
Se runit au moins tous les
deux ans.
Dispose de pouvoirs lgisla-
tifs (dcisions, rsolutions,
recommandations).
Chaque tat dispose dune
voix ; les dcisions sont prises
la majorit simple, sauf les nou-
velles adhsions, les amende-
ments aux accords (majorit des
deux tiers) et les autorisations de
droger ( waivers ) aux obliga-
tions conventionnelles, la rvi-
sion des traits (majorit des
trois quarts des suffrages).
Nanmoins la pratique favo-
rise la recherche du consensus,
ce qui vite les majorits auto-
matiques (type ONU) mais rend
les ngociations parfois difficiles.
Conseil gnral ouvert aux
reprsentants des membres int-
resss (une soixantaine).
Instance excutive peu for-
melle qui se runit lorsque
ncessaire (tous les mois) pour
prparer les textes adopts par
la Confrence ministrielle et
exercer la direction de lOMC
(gestion courante).
Remplit les fonctions dadop-
tion des dcisions lORD et de
suivi des rapports du
Mcanisme dexamen des poli-
tiques commerciales (MEPC,
cr fin 1988 pour valuer rgu-
lirement les rgimes commer-
ciaux des tats et le systme
multilatral).
Supervise les travaux des trois
conseils (Biens, Services et pro-
prit intellectuelle), ouverts
tous les membres de lOMC. De
ces conseils dpendent des
comits chargs dadministrer
les diffrends accords et de pr-
parer les dcisions du Conseil.
Secrtariat dirig par un
Directeur gnral (actuellement
Mike Moore) qui assume sou-
vent un rle dimpulsion ou
darbitre dans les ngociations
commerciales.
Lun des traits distinctifs de
lOMC rside dans le rle actif
jou par les tats membres, au
travers de leurs dlgations per-
manentes Genve et du sou-
tien quelles reoivent de leurs
capitales. Le Secrtariat apporte
son assistance aux dlgations,
ralise des publications de
lOMC ou encore la mise en
place du MEPC.
Le Directeur gnral ne peut
engager une procdure devant
lORD, interprter les rgles de
l'OMC ou prsider les comits.
LOMC se caractrise par le nombre lev de dlgations permanentes (93 sur 131 membres en
1997), leur taille, ltendue de leur exprience professionnelle lie lactivit lOMC des dlgus et
le soutien de leurs capitales.
Loriginalit de lOMC tient au renforcement de la capacit darbitrage exerce antrieurement par
le GATT, avec la cration par les accords de Marrakech de lORD.
Si la phase de consultation rclame par ltat plaignant choue, un groupe spcial (panel),
compos de trois experts, est institu. Les experts sont choisis sur une liste propose par le
Secrtariat, soit lamiable par les deux parties, soit par le Directeur gnral de lOMC. Les conclu-
sions du Groupe spcial sont automatiquement adoptes, sauf si lORD dcide par consensus leur
rejet ou en cas dappel
Le rapport est alors soumis un organe dappel (sept juges permanents, nomms pour quatre ans
renouvelables un fois) qui adopte ses conclusions selon les mmes rgles que prcdemment.
Lensemble de la procdure est encadr par des dlais stricts.
Une procdure de suivi des dcisions est prvue. Si le pays condamn ne lve pas la mesure
incrimine, lORD autorise des mesures temporaires de rtorsion titre de compensation prjudice
subi.
Le rle du Secrtariat dans la promotion d'une plus grande transparence dans les politiques com-
merciales a t renforc par la cration du Mcanisme dexamen des politiques commerciales. Le rap-
port d'examen du Secrtariat est examin conjointement avec celui du pays concern par le Conseil
gnral selon une priodicit variable selon les pays (de deux six ans selon la taille du march). Les
tats sont aussi tenus de notifier au Secrtariat les modifications dans leur politique commerciale.
Le Secrtariat est dot de ressources relativement restreintes : 500 personnes et un budget de
0,08 md de $ soit 1 % de celui des 17 principales organisations conomiques internationales.
OMC : 143 pays membres ; sige situ Genve.
187
Le PNUE tant un organe
subsidiaire des Nations Unies, il
rend des comptes lAssemble
gnrale des Nations Unies
(AGNU), par lintermdiaire du
Conseil conomique et social de
lONU.
Conseil dadministration,
compos de 58 membres lus
par lAGNU sur la base de cir-
conscriptions gographiques par
sous-continents. Il se runit tous
les ans en principe.
Dfinit la politique du
PNUE.
Secrtariat, dirig par le
Directeur excutif.
Le PNUE possde des
bureaux rgionaux Bahren,
Bangkok, Genve et Mexico.
Financement : le fonctionnement du Secrtariat est financ par le budget ordinaire de lONU.
Le Fonds pour lenvironnement mondial, mis en place et gr depuis par la Banque mondiale, le
PNUD et le PNUE, apporte un financement additionnel au Secrtariat du PNUE et finance dans les
PED certains programmes coordonns par le PNUE (biodiversit, changement climatique,). Ce
fonds est aliment par des contributions volontaires, des dons ou des crdits de la Banque mondiale.
Il a allou depuis sa cration 3 mds de $, auxquels se sont ajouts 8 de financements additionnels,
700 projets intressant 150 PED. A titre de comparaison, la Banque mondiale finance un portefeuille
de projets environnementaux dont lencours slve 15 mds de $.
En 1996, 68 fonds daffectation spciale du PNUE taient financs hauteur de 0,04 md de $ par les
contributions de gouvernements intresss par des actions spcifiques.
Le PNUE emploie 650 personnes.
PNUE : sige situ Nairobi.
188
Assemble, compose des
dlgus (techniciens et fonc-
tionnaires) de tous les tats
membres.
Se runit une fois par an pour
les sessions ordinaires. Chaque
tat dispose dune voix.
Dtermine les politiques de
lOMS, en supervise les organes,
examine et approuve le budget
et nomme le Directeur gnral
sur proposition du Conseil
excutif.
Adopte conventions et accords
(majorit des deux tiers, art. 19,
peu utilis) et exerce un pouvoir
rglementaire contraignant
(art. 21, trs utilis).
Conseil, compos de
31 membres dsigns par
31 tats en fonction de leur
comptence technique et lus
pour trois ans par lAssemble.
Les membres sigent titre
individuel et non comme
reprsentants de leur pays.
Organe excutif de
lAssembl, il est charg de
mettre en uvre les politiques
dcides par lAssemble, de la
revue des estimations finan-
cires prpares par le
Directeur gnral. Il peut sou-
mettre des propositions
lAssemble et autoriser le
Directeur gnral prendre des
mesures durgence.
Secrtariat est compos du
Directeur gnral et du person-
nel technique et administratif,
nomm par le Directeur.
Organe permanent de lOMS,
il assure la continuit des
relations avec les tats
membres.
Le Directeur gnral a
directement accs aux autorits
sanitaires des tats membre,
peut tablir des relations avec
les autres organisations
internationales, informe les
bureaux rgionaux des activits
les concernant et exerce un rle
important dans la prparation
du budget.
La structure rgionale est compose de six organisations rgionales tablies en accord avec les tats
membres dans chaque rgion en vue de tenir compte des problmes sanitaires spcifiques. Chaque
organisation est compose dun comit rgional, compos des reprsentants des tats membres de la
rgion, et dun bureau rgional, organe excutif du comit rgional. Chaque bureau est plac sous
lautorit dun directeur rgional.
Elles disposent dimportantes responsabilits dans la planification des activits de lOMS
(valuation des besoins nationaux, traitement des demandes des gouvernements, slection des
priorits par pays). Elles ont acquis dans les annes 1970 une forte autonomie (programmation,
recrutement, pouvoirs budgtaires).
La structure centralise ne gre que la rpartition des enveloppes et la mise en uvre de rgles
budgtaires.
Effectifs : 5 000 (dont 1 500 Genve et 1 300 en Afrique).
Budget ordinaire (1992-1993) : 0,77 md de $. Crdits extrabudgtaires : 0,95 md de $.
OMS : 191 tats membres et 2 membres associs ; sige situ Genve.
189
Confrence internationale du
travail
Chaque pays est reprsent
par quatre dlgus, dont deux
pour le gouvernement et un pour
les organisations de travailleurs
et demployeurs, chaque dlgu
(2000 en tout) jouissant des
mme droits.
Ses sances sont publiques et
joue le rle dun forum de dis-
cussion.
Dfinit la politique gnrale
de lOIT, adopte les conventions
et recommandations dfinissant
les normes internationales du
travail (majorit des deux tiers
des voix des dlgus prsents),
approuve le budget et le pro-
gramme de travail de lOIT, lit
les membres du Conseil dadmi-
nistration et approuve le rapport
du Directeur gnral du BIT
tous les ans.
Conseil dadministration du
BIT, compos de 56 membres,
dont 28 reprsentent les gouver-
nements. Parmi eux 10 repr-
sentent les pays dont
limportance industrielle est la
plus considrable et sont
membres de droit et 18 sont
lus la Confrence par les
dlgus gouvernementaux. Les
28 autres reprsentent part
gale employeurs et travailleurs.
Assist par une dizaine de
commissions, il prend des
dcisions sur toutes les ques-
tions relatives aux programmes
daction. Il tablit lordre du
jour de la Confrence, propose
le budget et dsigne le
Directeur gnral du BIT.
Bureau international du
travail
Assure la logistique et le
fonctionnement de lOIT. Il
existe une structure dcentrali-
se de directions rgionales et
de bureaux, coordonne par le
Directeur gnral, qui est res-
ponsable de la bonne marche du
BIT devant le Conseil dadmi-
nistration
Le Conseil et le BIT sont
seconds dans leur tche par
des commissions dindustrie
tripartites dans les principaux
secteurs industriels, ainsi que
par des commissions d'experts
spcialiss sur certains
problmes.
Loriginalit de lOIT par rapport dautres organisations internationales rside dans la reprsenta-
tion tripartite qui caractrise les dlgations participant ses organes. En effet, les reprsentants des
organisations de travailleurs et demployeurs sigent aux cts des reprsentants des gouvernements.
Des confrences rgionales, regroupant tous les tats dune zone ou des commissions consultatives
rgionales de composition plus restreinte se runissent priodiquement pour examiner les questions
concernant certaines rgions.
Effectifs du BIT : 2 300 fonctionnaires et 800 experts en mission.
Budget ordinaire de lOIT financ 75 % par les pays industrialiss : 0,29 md de $ en 1996.
OIT : 168 tats membres en 1997 ; sige situ Genve.
190
FMI
Sources de financement
Deux modalits de financement du compte des
ressources gnrales sont employes :
Assistance mutuelle, fonde sur les quotes-parts :
300 mds de $ verss (dont 140 mds disponibles) dbut
1999, aprs le relvement des quotes-parts dcid en
1998 pour faire face la dgradation de la position de
liquidit (crises rcentes).
Emprunt : aprs la rvision des Accords gnraux
demprunt (AGE, 1983) et les Nouveau accords
demprunt (NAE, 1997), le plafond demprunt est port
45 mds de $.
Les produits de la vente des stocks dor et les
contributions bilatrales (prts ou dons) sont grs sur
des fonds fiduciaires spars en vue de financer la FRPC
et lIPPTE. Dbut 2000, 93 pays devaient apporter 2 mds
de $ et le FMI y consacrer 3,1 mds de $.
Ressources mises en uvre
Encours des crdits du
financs sur les ressources
gnrales en 2000 : 60 mds de $.
Encours des facilits finan-
ces sur les fonds fiduciaires :
9 mds en 2000.
Capital, souscrit par les banques centrales : 3 mds de $.
Rserves : 2 mds de $.
Dpts, provenant de banques centrales, dorganisations internationales ou de banques
commerciales : 90 mds de $.
2. Financement du FMI et de la BRI
BRI
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Contribution B
La gouvernance, ou comment donner sens
la globalisation
Pascal Lamy
Commission europenne
Zaki Ladi
CERI, FNSP
Les vnements du 11 septembre nont pas chang la face du monde. Ils
auront nanmoins dimportantes consquences sur notre manire de le voir.
La premire leon en retenir est naturellement lie la place centrale
quoccupe la globalisation dans le systme mondial. Jusque l, cette centra-
lit semblait largement conomique. Dsormais, la globalisation apparat
bien comme une dynamique politique puissante qui transforme la nature du
systme international. Nous sommes dans un systme social mondial o
interagissent les tats, les forces du march et les acteurs transnationaux.
La deuxime leon tirer de ces vnements concerne directement les
problmes de gouvernance mondiale. En effet, il est parier que la dyna-
mique du systme mondial est potentiellement porteuse dun nombre crois-
sant de drglements sociaux que ni les mcanismes du march ni les
principes de bonne gouvernance , rituellement raffirms, ne pourront
contenir. Le systme mondial a donc besoin dune nouvelle grammaire poli-
tique qui prenne en compte trois lments indissociables : la ncessit de
prserver et dtendre la logique dun systme conomique ouvert, limpos-
sibilit de considrer le libre-change comme une fin en soi, lurgence
favoriser une rgulation qui rduise les asymtries conomiques et sociales.
Ce que le 11 septembre rvle, cest limpossibilit de poursuivre sur la voie
dune sorte de gouvernance fragmente dont lobjectif essentiel serait de
prserver les pays du centre dune explosion venue de la priphrie, comme
cela fut le cas pendant la crise asiatique. La question du volontarisme poli-
tique en matire de gouvernance mondiale nous est donc clairement repo-
se. Cest notamment pour cette raison que la Confrence de Doha tait
193
importante, mme si son succs tient beaucoup plus la manire dont tous
les acteurs ont tir les leons de lchec de Seattle qu la pression des v-
nements du 11 septembre.
La troisime leon est celle qui est au cur de cette contribution. Elle
porte sur la ncessit de penser la gouvernance mondiale non pas seulement
comme une nouvelle construction institutionnelle, mais comme un ensemble
de dispositifs politiques, conomiques, sociaux et culturels capables de faire
de la mondialisation un processus rappropri et non pas subi.
1. Les nouveaux enjeux de la globalisation
Quand on tente de mettre en perspective les dbats sur la globalisation
tels quils se prsentent actuellement, on constate aisment quils renvoient
des proccupations et des interrogations rcurrentes depuis au moins la
fin du XIX
e
sicle. Celles-ci tournent en effet toutes autour de ce quon
pourrait appeler les arrangements sociaux ns du changement conomique,
culturel et politique.
Si lon veut bien admettre que la globalisation constitue un fait social
total et pas seulement un phnomne conomique on voit bien que tous
les dbats tournent autour de plusieurs enjeux, dont le plus fondamental
concerne la nature des arrangements sociaux lis la production des biens
et des services. Cest ce que Marx appelait la commodification de lordre
social. Derrire cette ide, cest bien videmment la question de savoir
comment une communaut politique au sens large peut faire place au mar-
ch dont les effets positifs ne sont que trs rarement souligns dans le
dbat public franais tout en maintenant ce que Walzer (1997) appelle une
pluralit des sphres de valeur. Par l, il faut entendre le fait que les diff-
rents modes de reconnaissance sociale dans une socit ne sauraient repo-
ser sur la seule sanction du march. Cest galement le sens de la diffrence
que lun dentre nous a introduite entre conomie de march et socit
de march , avant quelle ne fasse flors
(1)
.
La seule diffrence avec ce qui se passait au XIX
e
sicle est que ce dbat
est dsormais universel et quil donne lieu des affrontements qui dsor-
mais sont poss au sein dorganisations internationales comme lOMC.
Linvocation de prfrences collectives opposables au march nest donc
que la reformulation du dbat sur la commodification de lordre social. Il
(1) La dynamique dune socit de march repose, selon nous, sur cinq principes :
la gnralisation de la vrit des prix dans le secteur marchand, lextension de la
sphre marchande des secteurs qui en taient partiellement ou totalement exclus,
la prgnance croissante de la logique marchande dans la construction et la recon-
naissance des identits professionnelles, la pntration de limaginaire marchand
dans les rapports sociaux, le dveloppement de la logique marchande dans la rgu-
lation des biens publics non marchands. Cf. Ladi (2000).
194
faut cependant dire ici que la mise en perspective historique de cet enjeu ne
doit pas nous conduire commettre lerreur inverse. Cette erreur consiste-
rait penser que la globalisation ne serait quune construction idologique,
qui ne prsenterait aucun caractre nouveau au regard de lhistoire du capi-
talisme. Si cette thse offre lavantage pdagogique et politique de ne pas
surestimer la nouveaut et le changement, elle prsente linconvnient
dtre mthodologiquement contestable et politiquement indfendable.
Prtendre par exemple que la stabilit historique de la part du commerce
dans les changes extrieurs dun pays en pourcentage de son PNB est bien
la preuve que rien na chang nest pas trs convaincant. Prenons lexemple
des tats-Unis : entre 1913 et 1990, la part de leurs exportations dans le
PNB est peu prs stable : elle se situe autour de 7 %. Mais ce chiffre est
trompeur. Car en 1913, la part du secteur des biens non changeables tait
bien moindre quaujourdhui. De sorte quil ne faut pas rapporter les
changes au PNB mais au secteur des biens changeables. Or dans le cas
amricain, la part des changes internationaux dans lensemble de la pro-
duction changeable est passe de 13 31,4 % entre 1913 et 1990. Cela
signifie donc quune part de plus en plus importante de la production chan-
geable seffectue sur une chelle mondiale. Nous avons cit le commerce.
Mais nous pourrions voquer dautres lments. La part des non-rsidents
dans le capital des entreprises amricaines tait nulle en 1990. Elle est de
20 % aujourdhui et atteindra peut-tre 50 % dans cinq ans.
En fait, la globalisation marque deux ruptures qui dbouchent sur une
structure nouvelle de lconomie mondiale : une rupture dans lespace entre
des marchs en voie dunification et une rupture dans le temps. La tempo-
ralit de la globalisation est de plus en plus resserre. Elle est celle de lins-
tantanit pour les marchs financiers et de limmdiatet pour les
entreprises. En revanche, la temporalit du politique est en retard sur la
temporalit du march mme si, paradoxalement, lhorizon du politique
sest considrablement rtrci.
En somme, la globalisation nest pas rductible un processus quanti-
fiable. Les reprsentations et les modes de reconnaissance y jouent un rle
dcisif. Pour sen convaincre, il suffit de voir combien limaginaire du mar-
ch colonise littralement limaginaire social bien au-del du secteur mar-
chand. Cest dailleurs lune des difficults majeures que rencontre laction
publique face des citoyens qui srigent en juges de leurs intrts particu-
liers et exclusifs sur une base strictement consumriste.
La globalisation constitue pour lensemble des socits une rengocia-
tion de leur rapport au temps et lespace. Cette rengociation est forte-
ment ressentie, de sorte que sa prise en charge politique devient
indispensable. Au demeurant, il nest pas utile dentrer dans un dbat tech-
nique pour mesurer le changement. Il suffit pour cela dobserver les muta-
tions fondamentales que la cration de lOMC a entranes par rapport au
GATT. Le GATT a fonctionn comme une machine dmanteler les bar-
rires tarifaires sur la base de concessions rciproques mesurables. Certes,
195
cette dimension est toujours prsente lOMC. Mais on voit bien que cet
enjeu est tendanciellement bien moins important que celui de laffronte-
ment des prfrences collectives (environnement, normes sociales, concur-
rence, scurit alimentaire).
Ce qui est intressant, cest que le dbat sur les prfrences collectives
ne renvoie pas la dfense dintrts catgoriels qui chercheraient alors une
protection tarifaire ou non tarifaire, mais des choix culturels et sociaux.
Quand les Europens expriment de fortes rticences face lintroduction
des OGM, ils expriment avant tout une volont de prserver une sparation
entre la nourriture et laliment. Le mme raisonnement sapplique aux
enjeux lis la protection de lenvironnement. Ceux qui dfendent cer-
taines espces vgtales ou animales ne dfendent pas un bien propre mais
un bien commun. Nous sommes l confronts un processus social et cul-
turel dappropriation de la mondialisation qui fait glisser laction collective
dune logique classique de souverainet (dfendre un intrt dans un espace
donn et un moment donn) une logique de responsabilit. Celle-ci ne
porte pas ncessairement sur un territoire particulier, et concerne non pas
seulement les gnrations prsentes mais aussi les gnrations futures. On
a beaucoup dit que le capitalisme actuel tait un capitalisme patrimonial.
On peut penser que ce capitalisme patrimonial ne paratra socialement
acceptable que lorsquil parviendra sarticuler une thique patrimoniale
fonde prcisment sur la prise en compte des intrts de long terme de la
communaut humaine.
Ds lors que les obstacles tarifaires et non tarifaires sont dmantels ou
attnus, la question centrale devient celle de lharmonisation ou de lga-
lisation des conditions sociales, culturelles et politiques de production de
lchange. Toute la question est donc de savoir jusquo il faudrait remon-
ter pour parvenir une galisation des conditions de lchange. Cette ide
dune galisation sociale des conditions de lchange est probablement une
des illusions les plus fortes portes par la globalisation. Mais les termes
sophistiqus dans lesquels elles pourraient tre dissipes et combattues res-
tent dterminer.
Quand les tats-Unis accusent le Canada de dumping en matire de
bois, ils en viennent poser la question de savoir si les Canadiens peuvent
continuer maintenir un rgime de proprit publique sur les forts, rgime
qui place lexploitation du bois en partie en dehors de la logique mar-
chande. Cest aussi un rapport culturel et historique ltat diffrent qui
explique les divergences entre Europens et Amricains sur la protection
des donnes prives. Sur ces bases on pourrait demain considrer que le
caractre public de lducation dans un certain nombre de pays constitue
une forme de dumping face des structures prives non subventionnes, ce
qui est videmment inadmissible. En vrit, sil ny avait quune dfinition
retenir de la globalisation aujourdhui, ce serait celle dune entre en com-
ptition des systmes sociaux par opposition la comptition classique
entre systmes conomiques. Cest dailleurs pour cela que la globalisation
196
apparat sans cesse davantage comme un phnomne socialement ressenti.
Et cest en cela que la globalisation constitue un enjeu politique indit.
Or, pour lEurope, cet enjeu est fondamental car les prfrences collec-
tives europennes sont pour ainsi dire attaques de deux cts. la fois par
une dynamique no-librale qui tendrait voir dans les systmes sociaux
des obstacles la comptition, mais galement par les pays du Sud dont le
poids dans les changes industriels sest considrablement accru et dont,
lvidence, les cots de production sont bien plus faibles que les ntres.
Cest dailleurs l que les choses se compliquent et que la critique idolo-
gique du no-libralisme rvle ses cruelles limites. En effet, un des grands
problmes Nord-Sud rsulte du fait que cest la dfense de prfrences col-
lectives du Nord qui sont des prfrences non marchandes (environne-
ment, protection sociale, agriculture) qui, par certains cts, bloquent le
dveloppement du Sud.
Que chacun donc mette en avant ses prfrences collectives, rtorquent
certains. Peut-tre, sauf que les prfrences ne sont pas les mmes et que
leur gnralisation reviendrait ni plus ni moins qu retourner une re
protectionniste. Il est donc probable que le dpassement graduel de cette
contradiction napparatra que lorsque la communaut internationale sera
parvenue identifier des biens publics mondiaux et garantir collective-
ment leur dfense travers, notamment, linternalisation de leurs cots par
les acteurs du march et donc par les consommateurs. Pour le moment,
nous en sommes encore trs loin, mme si cest probablement dans le
domaine de lenvironnement que la rflexion semble la plus avance.
Cette fonction darbitrage des prfrences collectives est provisoirement
et trs imparfaitement remplie par lOMC. Or lvidence, elle nest pas
arme pour cela. Sa structure institutionnelle est faible. Mais plus fonda-
mentalement encore, elle ne dispose ni en son sein ni dans les autres insti-
tutions spcialises dun stock de normes pour trancher dans des domaines
comme ceux de la sant ou de lenvironnement. En matire de traabilit
des OGM par exemple, lOMC pourrait se reporter au codex alimentarius
de lOMS et de la FAO. Or celui-ci ne contient pas dindications prcises
sur la traabilit des semences. La convention sur la biodiversit nest pas
non plus dun grand secours pour trancher cette question. En labsence
donc de lignes directrices sur les conditions de reconnaissance et darbitrage
des prfrences communes, lOMC risque fort dapparatre comme une
machine traiter des contentieux. Naturellement, linstauration dun mca-
nisme juridique de rglement des diffrends constitue bien des gards un
rel progrs, notamment dans larbitrage de certains conflits Nord-Sud.
Mais lOMC ne peut, ni ne doit, devenir lorganisation mondiale de la gou-
vernance.
Il faut cependant dire ici que lentre en comptition des systmes
sociaux ne doit pas tre pense comme un cataclysme. Naturellement, cette
comptition peut se rvler purement destructive si elle soumet toutes les
sphres aux contraintes de la comptition marchande. Mais elle a dautres
197
vertus. Celle de rvler paradoxalement limportance des facteurs non mar-
chands dans la comptition mondiale.
Prenons un autre exemple : celui de la Grande-Bretagne. Sur bien des
plans, sa dmarche apparat conforme aux canons no-libraux. Son march
du travail est flexible, sa fiscalit des personnes physiques et des socits est
avantageuse, son infrastructure financire est optimale, sa gestion macro-
conomique rigoureuse. Malgr cela, les performances sociales de la
Grande-Bretagne sont loin dtre exceptionnelles. Dire cela ne revient pas
porter un jugement de valeur politique sur lexprience britannique, mais
tout simplement constater que la conduite dune politique no-librale
rigoureuse ne dbouche pas ncessairement sur un niveau de vie moyen ou
sur un enrichissement collectif significatif. Comment expliquer ce paradoxe,
au regard mme de lorthodoxie no-librale ? Probablement parce quil
existe en Grande-Bretagne des facteurs non marchands qui freinent sensi-
blement son dveloppement. Et parmi ceux-ci, il semblerait bien que les
faibles performances du systme ducatif soient les plus dcisives. On pour-
rait y ajouter le dlabrement des services publics.
On peut donc trs bien interprter la globalisation comme un processus
qui met nu les arrangements sociaux des socits. Mais dans cette fonction
de dvoilement, les facteurs non marchands restent et resteront aussi essen-
tiels que les facteurs marchands. On pourra mme aller plus loin en disant
quau fur et mesure que les conduites conomiques entre grands pays
convergeront, ce sont les facteurs non marchands qui feront la diffrence.
La mondialisation exerce donc une fonction prcieuse de dvoilement des
prfrences collectives et offre loccasion de les remettre en dbat ou en
question. Mais contrairement certaines ides reues, larbitrage entre ces
prfrences na pas vocation seffectuer toujours en faveur du march. Car
le dbat sur les prfrences collectives ne peut pas tre rduit un affron-
tement entre prfrences marchandes et prfrences non marchandes ou
entre acteurs privs et acteurs publics. Il peut exister par exemple de nom-
breux exemples de croisements de prfrences collectives entre des acteurs
marchands et des acteurs porteurs de prfrences non marchandes, de
mme quil peut exister des convergences fortes entre acteurs privs et
acteurs publics. Quand la dfense de la biodiversit en Guine se heurte
la volont dexploitation des mines de fer, on pourrait penser que larbi-
trage est simple et quil devrait seffectuer en faveur de la biodiversit (pr-
frence non marchande). Malheureusement la ralit est plus complexe.
Lexploitation de ces mines est une source de survie pour lun des pays les
plus pauvres du monde.
Il faut par ailleurs se garder didentifier la prservation des facteurs non
marchands laccroissement de la rgulation publique. Certes, celle-ci est
et restera non ngligeable. Mais lide statique dun tat-rempart face au
march nest pas la bonne. Le vritable enjeu se situe dans la recherche
dune nouvelle alchimie des arrangements sociaux o des facteurs essentiels
comme la cohsion, le dialogue ou la scurit comprise au sens le plus
198
gnral du terme sans parler de lducation, joueront un rle de plus en
plus important. On sait, par exemple, quen matire de protection sociale,
les transferts montaires importent dsormais beaucoup moins que laccs
aux services, notamment pour les femmes qui travaillent (Esping-Andersen,
2001).
La globalisation apparat donc comme une mise lpreuve du capital
social dune socit en mme temps que le prlude une nouvelle mise en
sens du vivre ensemble. Cette mise en sens sera cependant effectue
en fonction de combinaisons trs diversifies. Dans les socits tradition
librale forte, cette mise en sens est effectue par lindividu et arbitre par
le march, sur la base dune prise de risques relativement forte et dune
tolrance plus grande pour les ingalits qui en dcoulent. Dans les socits
tradition tatiste, cette mise en sens tait avant tout une responsabilit
tatique avec une intolrance plus grande pour ces ingalits. Mais entre les
deux il existe, comme en Europe du Nord au sens large, des mises en sens
plus complexes qui font intervenir lindividu mais galement la commu-
naut sans que celle-ci soit dailleurs identifie ltat. Le meilleur
exemple est celui des Pays-Bas o coexistent des lments dinspiration trs
librale avec des dynamiques trs sociales-dmocrates. On pourrait gale-
ment prendre lexemple de la Sude.
Naturellement il parat difficile, voire impossible, de transplanter des
histoires particulires dans dautres contextes, dautant quentrent en consi-
dration dautres facteurs souvent ngligs comme la morphologie des
socits. Dans des socits de faible taille, culturellement homognes, la
qualit des arrangements sociaux sera a priori meilleure ou en tout cas plus
facile amliorer que dans des socits plus importantes et plus htro-
gnes. Mais mme quand elles nexistent pas, les marges daction ou din-
tervention peuvent toujours sinventer. Dans des socits comme les
socits europennes, o lexigence de cohsion reste relativement forte, la
globalisation oblige construire ou renforcer toutes les mdiations sociales
et culturelles susceptibles de transcender la contradiction entre un march
aux prtentions croissantes et un tat aux ressources encore non ngli-
geables, mais dont la capacit de rponse ces nouveaux enjeux en termes
dappropriation collective ou de simples transferts montaires, ne semble
plus toujours adapte.
2. Quest-ce que la gouvernance ?
Le concept de gouvernance est la mode. Sa diffusion npargne aucun
chelon de laction collective, quelle soit prive ou publique. On parle de
gouvernance dentreprise, de gouvernance locale, et bien entendu de gou-
vernance mondiale. Cet usage immodr du concept de gouvernance pr-
sente un dsagrment invitable : celui den faire une ide polysmique,
floue et donc pas toujours oprationnelle.
199
Mais plutt que dinsister sur ses contours incertains, il parat plus utile
de linvestir conceptuellement et politiquement. Conceptuellement, cela
veut dire analyser les enjeux fondamentaux quil abrite. Politiquement, cela
signifie avancer des pistes daction dans le domaine qui nous concerne ici :
la gouvernance mondiale. Nous commencerons donc par essayer de forma-
liser le concept de gouvernance avant dessayer de voir comment lEurope
peut en faire usage. Nous dfinissons ici la gouvernance mondiale comme
lensemble des processus par lesquels des rgles collectives sont labores,
dcides, lgitimes, mises en uvre et contrles. Mais pour prendre la
pleine mesure de cette premire dfinition ncessairement gnrale, il est
utile de commencer par retrouver la gnalogie de ce terme.
Le concept de gouvernance trouve son origine probable dans la thorie de
lentreprise
(2)
. La gouvernance y apparat comme une thorie des cots de
transaction auxquels une entreprise est confronte entre internalisation et
externalisation de la sous-traitance. Lide de gouvernance renvoie donc en
premier lieu larbitrage entre des choix stratgiques qui garantissent soit le
contrle au dtriment du cot (internalisation), soit linverse (externalisation).
Comment cette problmatique peut-elle faire sens dans le contexte de la
globalisation ?
La premire ide est celle de transaction. La gouvernance mondiale
relve fondamentalement dune logique transactionnelle dans un contexte
dindtermination historique forte. Cette indtermination renvoie pour les-
sentiel celle qui pse sur le rle des tats et, plus fondamentalement
encore, sur le sens de la politique aujourdhui. En effet, si lon parle de plus
en plus de gouvernance et que lon rattache cette notion celle de transac-
tion, cest fondamentalement parce que ltat na plus lautorit et les
moyens suffisants pour dgager une position politique reprsentant le point
de vue, lopinion ou lintrt dune collectivit politique nationale. Sa posi-
tion de surplomb sur la socit est partout remise en question. Les raisons
de cette volution sont la fois nombreuses et complexes. Elles dcoulent
dvolutions culturelles majeures lies lindividualisme des prfrences et
des choix, ainsi qu une transformation du rapport au politique. Ce dernier
est la fois, dans tout en ce quil nest plus, une reprsentation, mais il a
cess de sidentifier un tout. On peut nanmoins identifier un certain
nombre de facteurs qui renvoient tous ou presque au fait que larticulation
historique entre intgration politique et intgration sociale dans le cadre
national fonctionne de manire de plus en plus insatisfaisante.
Le premier facteur tient au fait que la socit politique a indiscutable-
ment perdu de son pouvoir et de son autorit sur la socit conomique.
Naturellement, la disjonction entre les deux socits est loin dtre totale.
Mais il ne fait pas de doute que depuis une vingtaine dannes, la lgitimit
(2) notre sens, le concept de gouvernance apparat pour la premire fois chez
Williamson (1975).
200
idologique du march sest considrablement accrue mesure prcisment
que les acteurs du march sortaient du cadre national dans lequel ils taient
jusque l enserrs. Certes, la socit conomique a besoin de la socit poli-
tique pour obtenir les conditions de stabilit et de prvisibilit indispen-
sables la cration de richesse. Mais cette demande dtat nest pas
dnue dambiguts. Elle vise, par exemple, socialiser les externalits et
privatiser les gains. Naturellement, les termes de ce rapport de forces sont
volatiles et variables dun secteur un autre, ou dun pays un autre. Mais,
en tout tat de cause, il y a matire transaction entre des tats territoria-
liss censs exprimer des prfrences collectives dont certaines non mar-
chandes et une socit conomique de plus en plus dterritorialise, et
parfois tente de smanciper de toute responsabilit susceptible dentraver
sa recherche du profit.
Plus proccupant est le dveloppement dans toute une srie de
domaines dune rgulation prive dont linformalit des structures (forums,
clubs, associations) contraste avec le caractre extraordinairement pres-
criptif des recommandations quelle peut faire aux pouvoirs publics. Ces
derniers, prisonniers dune vision trs classique de leur souverainet, conti-
nuent se dsintresser denjeux quils considrent comme trop techniques,
mais dont linfluence est pourtant terriblement structurante. On pense
naturellement aux normes comptables, mais galement aux normes dorga-
nisation de lInternet. On comprendra donc que la transaction nest pas
facile effectuer. Dune part, parce que le rapport des forces est ingal.
Dautre part, parce que les tats nont plus de vision claire de ce quest le
bien commun .
Cette crise du bien commun conduit alors chaque acteur consid-
rer sa marge propre daction extrieure. La socit conomique prtend
agir dans un univers concurrentiel impitoyable qui ne lui laisse gure de
marge daction. Elle se tourne alors vers la socit politique pour quelle
assure les fonctions de dlestage social ou environnemental quon voudrait
lui imposer. La consquence en est une forte cration de richesse prive
ingalement rpartie et assez peu de biens publics. Or cette faible cration
de biens publics contraste son tour avec la prolifration de maux publics
(terrorisme, mafias, blanchiment dargent sale, etc.). Il nest pas exclure
que pour la premire fois de son histoire le capitalisme cherche se dve-
lopper en dehors de ltat, surtout dans les socits dveloppes o les
infrastructures et les systmes de protection seraient arrivs maturit et
o les marchs financiers font dsormais office de monnaie prive . De
son ct, la socit politique voit pour sa part dans lhypertrophie du jeu de
la socit conomique une entrave sa capacit dagir. Dans certains cas,
on peut mme parler dinhibition agir en raison dune intriorisation par
les tats de leur propre dfaite. Pourquoi agir puisque nous ne pouvons pas
agir ?
La dissociation des intrts de la socit politique et de la socit co-
nomique est un des problmes de la gouvernance. Mais il nest pas le seul.
201
On doit y ajouter le fait que les conditions dans lesquelles lautorit et la
lgitimit politique se forment et sexpriment sont, elle aussi, en pleine
transformation. Dans des socits de plus en plus individualistes, htro-
gnes tant au plan culturel que social, le compromis dinspiration fordiste
entre autorit et scurit apparat caduque. La gouvernance exprime un
nouveau paradigme du pouvoir qui passe moins par une hirarchie fixe et
statique que par des rseaux souples, modulables et fluctuants. Ce change-
ment de paradigme nest pas sans prsenter une analogie avec ce que
Foucault appelait le passage dune socit disciplinaire une socit de
contrle. La socit fordiste correspond assez bien au schma de la socit
disciplinaire tandis que la socit en rseau rpond davantage au paradigme
de la socit de contrle
(3)
.
Ce nouveau paradigme, Michel Foucault (1994) le qualifiait de biopou-
voir. Par biopouvoir, il entendait le fait que la vie constituait maintenant un
objet de pouvoir. Il ne croyait pas si bien dire. En effet, si le XX
e
sicle a t
le sicle o la question du pouvoir a tourn autour de la question de la pro-
prit des moyens de production, on ne prend pas de risque inconsidr en
estimant que les enjeux du XXI
e
sicle se construisent autour de la pro-
prit du vivant. Or, dans la mesure o des enjeux de ce type reposent sur
un enchevtrement complexe dthique et de technique, les choix effectus
imposent la fois la recherche dun consensus mais galement le dvelop-
pement dune culture de lvaluation. Autant de changements qui ne peu-
vent pas spontanment tre pris en charge par la dmocratie reprsentative
classique.
La consquence de tout cela est que, dsormais, la dmocratie repr-
sentative fonde sur le principe dune autorit dlgue dans un espace-
temps limit celui de ltat-nation entre deux lections, pour faire court
suffit de moins en moins prendre en charge la reprsentation de la socit.
Cest un point essentiel sur lequel il faut insister en France, o labsolutisa-
tion de la lgitimit lectorale bloque le renouvellement de la pense poli-
tique sur la mondialisation.
Et si la dmocratie continue tre faite de reprsentation, elle est ga-
lement construite par des procdures, des dlibrations, des expertises et
des opinions qui sexpriment en temps rel. La consquence en est que tout
acte public ne parvient plus tre pos sur la base dun principe dautorit,
ft-elle lgitime. Ltat est de ce fait amen contractualiser ses relations
avec dautres acteurs pour sassurer de la lgitimit et de leffectivit des
actes quil pose. Ltat ngocie ainsi en permanence sa lgitimit en veillant
ce que les actes quil pose soient accepts par ses destinataires. Le concept
de gouvernance renvoie donc lide de lgitimit ngocie et non insti-
tue. Ce changement fondamental est naturellement compliqu par le fait
(3) Sur linterprtation du travail de Foucault dans le contexte de la mondialisation,
voir Hart et Negri (2001). Cet ouvrage contient de remarquables intuitions, mme si
les interprtations idologiques quil tire sont souvent trs contestables.
202
que lespace national est de moins en moins pertinent de cette gouvernance
(Bianco et Severino, 2001). Les enjeux de celle-ci se trouvent donc redou-
bls.
Certes, on pourra rtorquer que lide de lgitimit ngocie pose plus
de problmes ltat qu une autorit administrative indpendante, dans
la mesure o, dans les socits dmocratiques, le premier tire sa lgitimit
de sa reprsentativit. Cette objection est pertinente. Cest pourquoi il ne
faut considrer ltat ni comme un acteur en surplomb ni comme un acteur
comme les autres, mais comme un acteur fractal, qui serait simultanment
lexpression du tout et une partie seulement de celui-ci
(4)
. Cest cette ambi-
valence durable du rle de ltat que traduit lide de gouvernance. La gou-
vernance serait, dans un tel contexte, lexpression dun gouvernement des
choses qui ne serait pas rductible aux seuls tats, sans naturellement les
exclure. Lide de gouvernementalit renvoie lide dun gouvernement
qui ne passerait pas ncessairement par la souverainet de ltat mais par
des contrles et des normes. Pour lui, la gouvernementalit est la fois int-
rieure mais aussi extrieure ltat. Or cest bien cette articulation du
pouvoir dans ltat et en dehors de lui que la gouvernance est confronte
(Foucault, 1994). Cette fractalit de ltat est par exemple clairement refl-
te dans le fait que des organismes publics sont la fois oprateurs sur le
march et rgulateurs de celui-ci, ce qui conduit mettre en place des auto-
rits de rgulation indpendantes (Frison-Roche, 2000).
Nous avons jusque l envisag la gouvernance comme un processus de
transactions complexes dans un contexte dindtermination historique du
rle de ltat. Comment gouverner sans gouvernement, en quelque sorte. Il
nous faut examiner un deuxime aspect de la gouvernance. Cest celui de la
transaction entre des acteurs htrognes.
Ces acteurs sont ceux de la socit politique et ceux de la socit cono-
mique. Mais sy ajoutent dsormais les acteurs de la socit civile. On nen-
trera pas ici dans les dtails analytiques ou historiques de lide de socit
civile . On indiquera seulement ici que lentre en scne de la socit civile
exprime un processus de dilatation du politique qui tend smanciper de
la tutelle de la seule rationalit tatique. Ce processus pose naturellement
de nombreux problmes. Mais on peut dire quil relve dune forme de
rgulation sociale des marchs. De mme quil existe des autorits de mar-
chs indpendantes de ltat, il se met en place des autorits sociales ind-
pendantes de ce mme march. Cest la raison pour laquelle nous reprenons
volontiers notre compte la dfinition simple et opratoire que donne
Habermas (1991) de la socit civile : La socit civile se compose de ces
associations, organisations et mouvements qui la fois accueillent, conden-
sent et rpercutent en les amplifiant dans lespace public politique, la rso-
(4) Cette ide se retrouve dailleurs fort bien dans la thorie de la hirarchie de
Louis Dumont (1979, p. 397) qui dit que llment fait partie de lensemble et en
mme temps sen distingue et soppose lui .
203
nance que les problmes sociaux trouvent dans les sphres de la vie
prive .
Au regard du rle croissant que joue cette socit civile dans lespace
public mondial, on naura donc pas de mal dfinir la gouvernance mon-
diale comme les processus par lesquels les socits politique, conomique et
civile ngocient les modalits et les formes darrangements sociaux plan-
taires sur la base du principe de la coopration conflictuelle. Cela signifie que
le concept de gouvernance mondiale fait simultanment rfrence des ins-
titutions, des procdures mais galement aux finalits (mme a minima)
de ces arrangements sociaux. Ce point est extrmement important, mme
sil semble tomber sous le sens. Trs souvent, trop souvent, les questions de
gouvernance sont penses en termes darchitecture institutionnelle, termes
dont la sophistication masque malheureusement labsence de rflexion sur
leurs finalits. Certes, on peut toujours poser juste titre que la dynamique
institutionnelle est elle-mme cratrice de sens, en tout cas de socialisation
entre acteurs. Mais ce pari est trs risqu. On voit bien par exemple, au
niveau europen, que le surinvestissement institutionnel conduit une vri-
table impasse ds lors quil ne sappuie plus sur des lignes directrices. Or, ce
qui vaut pour lEurope vaut naturellement plus encore pour lensemble du
monde. On ne saurait discuter des statuts dun club omnisports sans prala-
blement sentendre sur les disciplines pratiques dans ce club.
3. LEurope et la gouvernance mondiale
Au regard de tout ce que nous venons de dire, il est raisonnable de pen-
ser que le grand soir de la gouvernance mondiale nest pas pour demain.
Ceci dautant plus que dans un processus de mondialisation qui ne fait pas
lui-mme systme, lambition de la gouvernance est probablement moins de
rechercher retotaliser lensemble de ces processus qu limiter les tensions
nes des carts entre ces diffrents processus. Parmi ces tensions figurent
naturellement les conflits entre prfrences collectives, que celles-ci soient
exprimes par des nations, des groupes dintrt ou des ensembles rgio-
naux. Dans ces conditions, il faudra peut-tre penser la gouvernance
comme une nouvelle modalit du politique dont lobjectif serait moins de
dpasser la complexit que de contrler et stabiliser les tensions inhrentes
cette complexit.
Quoi quil en soit, le renoncement cette utopie ne saurait nous dispen-
ser de rflchir sur les moyens dagir sur le court, moyen et long terme.
court terme, la dmarche la plus raliste pourrait sappuyer sur ce que
les Nations Unies appellent des CBM (Confidence Building Measures).
Pour lessentiel, ces mesures seraient destines relever le niveau de
confiance que les diffrents acteurs peuvent placer dans le systme, sans
prtendre rgler les problmes de fond que la gouvernance mondiale sou-
204
lve. On peut par exemple estimer que les efforts de transparence des infor-
mations financires dtenues par les banques centrales et communiques au
FMI sont lexemple mme de CBM dont leffet de levier peut-tre consid-
rable. Cest ce qui sest pass en Asie aprs la crise de 1997.
Naturellement, de telles mesures laissent entire la question de savoir
dans quelles conditions oprer une libration ordonne des capitaux. Mais
elles ne sont pas ngligeables, ds lors quelles renforcent les logiques de
supervision ainsi que la mise en place de codes de bonne conduite. Au sein
de lOMC, des mesures comparables peuvent tre prises, soit pour faciliter
laccs des ONG linformation des panels, soit pour renforcer lassistance
technique aux pays les plus pauvres qui sont totalement, ou en tout cas lar-
gement, dmunis pour monter des dossiers lOMC. Linitiative EBA
(Everything but arms, Tout sauf les armes) sinscrit dans cette perspective,
mme si ses rsultats vont au-del de la simple mesure de confiance
(5)
.
Dans un tout autre ordre dides, on peut estimer que la mise en place
par lONU du Global Compact sinscrit dans cette mme dmarche. On ne
prtend pas rgler sur le fond la question de la responsabilit sociale des
entreprises, mais on cre un cadre permanent qui permet de laborder. La
mise en place despaces de socialisation constitue une dimension essentielle
de la gouvernance. cette fin, la logique de dfiance qui existe dsormais
entre les principales organisations multilatrales et des mouvements de
contestation doit, dune manire ou dune autre, tre traite politiquement.
Il faut cependant admettre que ces mesures indicatives, si prcieuses
soient-elles, ne pourront pas rgler la question essentielle de la gouver-
nance qui est celle de lharmonisation des prfrences collectives. Quelles
sont pour lEurope les principales prfrences collectives ?
On peut tout dabord considrer que la recherche dune gouvernance
mondiale constitue la premire prfrence collective de lEurope. Cest un
point qui nous parat essentiel. Il faut en effet bien comprendre que la gou-
vernance mondiale comprise au sens de recherche dun ordre collectif mon-
dial non hgmonique et pluraliste ne va pas de soi. Par l, nous voulons
dire non seulement que tous les acteurs du systme mondial nont pas la
mme conception de la gouvernance, mais que de surcrot, tous ny ont pas
le mme intrt. Si lon pense la gouvernance en termes dordre et que lon
pense cet ordre en termes ralistes , on peut par exemple estimer que les
pays les plus riches nont pas dintrt majeur investir politiquement dans
un projet de gouvernance mondiale, dans la mesure o la gouvernance
mondiale par dfaut qui existe les prserve efficacement dune contagion
conomique et financire venue du Sud. Par ailleurs, et quand bien mme
la globalisation ne profiterait pas quaux seuls pays du Nord, il ne fait pas
(5) Linitiative EBA vise garantir laccs libre et inconditionnel au march com-
munautaire de tous les produits en provenance des pays les plus pauvres lexcep-
tion des armes.
205
de doute que celle-ci renforce lasymtrie aux chocs et aux sanctions entre
les pays du Nord et du Sud. Un panel perdu lOMC par un pays du Nord
face un pays du Sud naura jamais les mmes consquences quun panel
perdu par un pays du Sud. Malgr cela, certains pays du Sud sont tents de
croire quune rgulation plus forte notamment sur le plan commercial
serait de nature leur limiter laccs aux marchs du Nord. Do limpor-
tance de dvelopper une vritable pdagogie de la rgulation, comme cela
a t entrepris par lEurope Doha. Quel pourrait donc tre lintrt de
lEurope investir politiquement dans la gouvernance comprise au sens de
rgulation par des rgles, alors que la logique de ses intrts sociaux au sens
large la place dans le camp des riches ?
La premire raison tient au fait que lEurope reste et restera fondamen-
talement un soft power. Certes, elle pourra se doter un jour dun outil mili-
taire propre et dune diplomatie autonome. Mais la possession de ces
instruments de puissance na gure de raison dtre mise au service dune
stratgie de domination politique. Cette hypothse parat crdible, non pas
parce que les Europens seraient culturellement dots dune supriorit
morale, mais, plus fondamentalement parce quils auraient puis leur
besoin dEmpire. On peut estimer que sil y a bien un consensus culturel en
Europe, cest bien celui dune rticence profonde sriger en gendarme du
monde. Tout ceci revient dire que le recours au hard power par les
Europens parat peu probable, sauf situation trs particulire. Cette hypo-
thse est renforce par le fait que lEurope a peu de chances de devenir un
tat-nation, comparable par exemple aux tats-Unis. Il lui sera donc tou-
jours plus difficile de recourir des arrangements diplomatico-stratgiques
pour troquer des avantages conomiques contre des garanties politico-
militaires.
Depuis la fin de la Guerre froide, nous avons t amens dvaluer les
logiques politico-militaires dans le jeu mondial, par rapport aux dyna-
miques conomiques et financires. Mais celles-ci ne sont pas contradic-
toires. La monte en puissance de la Chine et demain de lInde peut
ressusciter des logiques de co-gestion comptitive entre grandes puissances,
y compris au sein des organisations internationales charges de la rgula-
tion. Il est donc de lintrt de lEurope de renforcer les institutions de gou-
vernance mondiale pour prvenir leur parasitage politique. cette fin,
lEurope trouverait avantage favoriser la constitution de coalitions dint-
rts capables de porter dans lespace public et dans le champ politique un
certain nombre de prfrences collectives. Elle peut et doit le faire avec un
pays comme le Japon qui, sur bien des points, a des positions proches de
celles des Europens, notamment en matire de prservation de lenviron-
nement.
Cette prfrence europenne pour la gouvernance rpond des imp-
ratifs de positionnement politique. Mais elle a une fonction latrale tout
aussi importante : celle de renforcer la gouvernance interne de lEurope.
Cest un point qui mriterait dtre creus et qui nous parat essentiel.
206
Historiquement, toutes les constructions politiques se sont dveloppes
lintrieur, partir de contraintes extrieures. On peut mme dire que cette
contrainte a gnralement t celle de la guerre. Or, il est absolument vi-
dent que toute action europenne en faveur de la gouvernance mondiale
oblige les Europens renforcer leur propre gouvernance. On peut, a
contrario expliquer la modeste mobilisation de lEurope sur la gouvernance
mondiale, par le fait que sur bon nombre de sujets non communautariss,
lharmonisation des positions europennes est encore trs insuffisante.
Les raisons que nous venons dindiquer et qui sont de nature inciter
lEurope sengager dans la recherche dune gouvernance mondiale
seraient incompltes si elles ne prenaient pas en compte un facteur culturel
essentiel : la recherche sans cesse croissante par les Europens de meilleurs
standards de vie (sant, environnement). Les objectifs imposent donc
lEurope la recherche dun dveloppement soutenable dun triple point de
vue : conomique, social et environnemental (Lamy, 2001). Parce que les-
pace physique europen est relativement limit, la demande environne-
mentale est probablement plus forte en Europe quaux tats-Unis. Parce
que le rapport des Europens lalimentation est diffrent de celui des
Amricains, leur sensibilit aux transformations gntiques est plus aigui-
se. Parce que les Europens sont les hritiers dune tradition sociale rela-
tivement forte, leur attachement des standards sociaux levs est l encore
plus lev que dans dautres pays. Ainsi les Europens sont la pointe de
la dfense de prfrences collectives non marchandes, et sont donc par
construction les plus grands demandeurs de gouvernance mondiale.
Doha, aprs une longue bataille, lEurope a russi pour la premire fois
obtenir la reconnaissance dune clarification des liens entre les accords de
lOMC et les rgles des accords environnementaux multilatraux.
La seconde prfrence collective sur laquelle on ne stend jamais, mais
qui est pourtant essentielle, est celle dune culture non hgmonique des
rapports mondiaux. Cette prfrence est autant affaire de principes
thiques que de pratiques politiques. On peut inscrire dans cette ide la
dfense des droits de lhomme, le respect de la diversit culturelle et le rejet
de lunilatralisme au profit du consensus. Naturellement, larticulation de
ces trois dimensions nest ni facile noncer ni facile organiser. Elle nen
relve pas moins dune culture du soft power qui fut au cur mme de la
construction europenne. En matire de diversit culturelle, lEurope a des
choses dire, condition, bien sr, de ne pas penser la diversit culturelle
sur un mode purement protectionniste
(6)
.
(6) Il faut dailleurs dire ici que lide dune culture globale amricaine inondant le
monde et rduisant nant la diversit culturelle parat largement infonde. Non seu-
lement la culture globale nest pas ncessairement amricaine (cf. les films de Besson)
mais, de surcrot, la thse dune rception passive ne rsiste aucune analyse srieuse.
Quand plusieurs centaines de millions dindividus voient Titanic, ils ne le voient pas de
la mme faon. Un metteur en scne indien expliquait le succs inattendu de ce film
en Inde par le fait quil sagissait dun film indien ! Cf. Ladi (1999).
207
La troisime concerne la rduction des dsquilibres mondiaux. Sur ce
point les performances europennes sont contrastes. LEurope, et notam-
ment en son sein lEurope scandinave, porte depuis de trs nombreuses
dcennies un intrt rel aux problmes de dveloppement et la lutte
contre la pauvret. Malgr cela, on ne peut pas dire que les performances
europennes aient t dans ce domaine spectaculaires. Il ny a par ailleurs
pas de vritable discours europen sur des dsquilibres mondiaux et les
moyens de les rduire. De surcrot, il faut bien admettre que sur certains
problmes comme laffaire des mdicaments gnriques les intrts des
acteurs conomiques europens ne prdisposent pas les acteurs politiques
du continent prconiser des solutions dfavorables ces mmes intrts.
Malgr ces contraintes, lEurope est tout de mme parvenue Doha faire
revenir lOMC une interprtation beaucoup moins restrictive des accords
TRIPs que celle qui avait prvalu dans les faits aprs lUruguay Round. Les
impratifs de sant publique autorisent clairement la production de mdi-
caments gnriques, mme si la question de limportation de ces produits
pour ceux qui nen produisent pas nest pas encore rgle.
La quatrime prfrence concerne lenvironnement. Sur cette question,
les objectifs atteindre sont relativement clairs. En revanche, ce qui fait
dfaut, cest la volont politique de les mettre en uvre. cette fin, lide
dune Organisation mondiale de lenvironnement (OME) doit tre srieu-
sement mise ltude. Naturellement, la cration dune OME ne garantirait
rien. Mais elle pourrait crer un espace de dbat mondial, y compris
dailleurs pour les pays du Sud que la question environnementale inquite.
Il parat cependant indispensable que la cration ventuelle dune telle ins-
titution se fasse sur la base dune architecture qui garantisse dentre de jeu
la reprsentation de tous les acteurs et pas seulement des acteurs tatiques.
On peut imaginer une reprsentation nationale ou rgionale tripartite sur le
modle de lOIT par exemple.
La cinquime prfrence collective porte indiscutablement sur les pro-
blmes de scurit alimentaire et sanitaire. Dans ces deux domaines,
lEurope pourrait fondamentalement travailler rendre lOMS et la FAO
beaucoup plus prsentes dans le dbat mondial au fur et mesure que se
multiplient les liens entre commerce et sant publique et sant, commerce
et alimentation.
Enfin, la sixime prfrence porte sur la question dlicate des droits
sociaux. Par l, il faut entendre le respect des clauses sociales minimales
dans lexercice de toute activit changeable. L encore, le cadre dexpres-
sion des prfrences collectives existe. Mais il ne dispose ni dune visibilit
ni dune reconnaissance politique suffisante.
Pour rsumer, on peut donc dire que laction stratgique de lEurope en
matire de gouvernance mondiale pourrait se construire autour dune rac-
tivation dinstitutions internationales existantes capables dexprimer des
prfrences collectives mondiales. Au regard de lampleur de la tche, la
question de lharmonisation politique et institutionnelle ne peut pas tre
208
rgle vue humaine par la mise en place dun super dispositif de rgula-
tion. Cet objectif apparat hors de porte. Il est donc prfrable de com-
mencer par renforcer le pouvoir normatif de larchipel institutionnel
existant (FAO, OIT, OMS) travers le dveloppement de son pouvoir nor-
matif. Cest sur ces bases que le dbat mondial sur les prfrences collec-
tives pourra commencer prendre forme.
209
Bianco Jean-Louis et Jean-Michel Severino (2001) : Un autre monde est
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210
Contribution C
Socit civile et gouvernance mondiale
Jan Aart Scholte
Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation,
Universit de Warwick
Introduction
(1)
Limplication de la socit civile dans la gouvernance mondiale revient
rgulirement au centre de lactualit. Depuis les annes quatre-vingt et
surtout, le milieu des annes quatre-vingt-dix, de plus en plus dassociations
professionnelles, de syndicats, dorganisations non gouvernementales
(ONG), de groupes religieux et de groupes de rflexion (think tanks) sin-
tressent la manire dont sont traites (avec plus ou moins de russite) les
grandes questions transfrontalires. Aujourdhui, tout citoyen un tant soit
peu attentif a ncessairement entendu parler de laction mene en faveur de
lenvironnement, de la campagne contre les mines antipersonnelles ou des
mouvements anti-mondialisation , pour ne citer que les exemples les plus
marquants.
Les initiatives de la socit civile ont par ailleurs largement influenc la
gouvernance mondiale contemporaine. Sil est bien sr difficile de mesurer
cette influence avec prcision, il est communment admis que la socit
civile a jou un rle essentiel dans le lancement du programme dallge-
ment de la dette des pays pauvres trs endetts (PPTE) en 1996, dans
labandon de lAccord multilatral sur linvestissement (AMI) en 1998, ou
encore dans lajournement du Cycle du millnaire de lOMC en 1999,
Seattle. De manire plus gnrale, les organisations de la socit civile ont
largement contribu introduire certains concepts, tels que les droits de
lhomme, le dveloppement durable, lgalit des sexes et la citoyennet
dentreprise dans le discours politique. De mme, si la mondialisation fait
aujourdhui la une des journaux, cest en grande partie lactivisme de la
socit civile (que ce soit Davos ou Porto Alegre) quon le doit.
(1) La matire de cette contribution sinspire largement de Scholte (2002).
211
Dsormais, la plupart des responsables politiques et des hauts fonction-
naires reconnaissent, pour sen rjouir ou pour le dplorer, que la mobilisa-
tion de la socit civile sur les grands dossiers mondiaux nest pas prte de
faiblir. Dailleurs, la plupart des grands organismes de rgulation supra ta-
tiques ont tabli des mcanismes institutionnels de communication avec la
socit civile sur leurs politiques. Les organisations internationales, pour
leur part, hsitent gnralement sur la manire daborder la socit civile,
mais nen sont pas moins convaincues quil est impossible den faire
abstraction.
La prsente contribution analyse linfluence croissante de la socit
civile dans la gouvernance mondiale, en quatre tapes. En premier lieu, elle
examine ce que recouvre la notion de socit civile dans le contexte poli-
tique contemporain. En deuxime lieu, elle pointe du doigt la grande diver-
sit qui caractrise les acteurs de la socit civile. La troisime partie
sintresse ensuite aux forces qui ont pu pousser la socit civile simpli-
quer davantage dans la gouvernance mondiale. La quatrime partie sinter-
roge sur la lgitimit de cette implication. En guise de conclusion, elle
propose quelques pistes sur la manire de tirer le meilleur parti des possi-
bilits quoffre la socit civile pour amliorer la gouvernance mondiale,
tout en limitant ses impacts ngatifs.
1. Dfinition de la socit civile
Lexpression socit civile , linstar du terme mondialisation , est
rgulirement entendue dans le discours politique ambiant. Toutefois, pour
bien analyser ce concept, il convient dabord den prciser les contours.
Nous ne prtendons pas en donner une dfinition exacte et dfinitive, mais
simplement une dfinition opratoire qui permette de mieux comprendre
les vnements actuels.
La notion de socit civile ne recouvre pas le mme sens selon les
poques, les lieux, les perspectives thoriques et les convictions poli-
tiques
(2)
, tant sen faut. Dans la pense politique anglaise du XVI
e
sicle, le
terme de socit civile se confondait avec celui dtat, alors que lusage
actuel tend les opposer. Au XIX
e
sicle, Hegel y incluait le march alors
quaujourdhui, la socit civile est gnralement assimile la sphre non
marchande. Dans les annes trente, enfin, Gramsci dcrivait la socit civile
comme un lieu propice, par le jeu dune hgmonie de classe, la formation
dun consensus, tandis que le discours contemporain a largement tendance
y voir le lieu de toutes les contestations.
Cette contribution ne sintresse pas tant aux diffrentes conceptions de
la socit civile qui ont maill lhistoire de la pense politique quaux
conceptions que lon peut rencontrer actuellement dans la sphre politique.
(2) Cf. Cohen (1992), Kumar (1993) et Khilnani (2001).
212
Il ne sagit pas de nier limportance historique des dfinitions traditionnelles
de la socit civile dans la pense librale occidentale et la pense marxiste,
mais de montrer la ncessit dune adaptation du concept au contexte poli-
tique mondial du XXI
e
sicle. Lobjectif est dtudier lutilisation qui est
faite de la notion de socit civile dans le dbat politique actuel, puis dana-
lyser cette notion pour tenter de mieux comprendre les vnements actuels.
Pour les besoins de notre rflexion, la socit civile est un espace poli-
tique dans lequel des associations bnvoles cherchent modeler les rgles
qui rgissent tel ou tel aspect de la vie sociale. En loccurrence, le terme de
rgles peut se rapporter des politiques spcifiques, des normes plus
gnrales ou des structures sociales plus profondes. Les actions de la
socit civile peuvent donc aussi bien cibler des directives officielles (des
lois, par exemple) que des domaines informels (tels que les rles respectifs
des hommes et des femmes) et mme lordre social dans son ensemble. La
prsente contribution traite de la vie sociale dans sa dimension mondiale.
Bien sr, la distinction entre, dune part, les associations bnvoles et,
dautre part, la sphre officielle et la sphre marchande est parfois artifi-
cielle. Ainsi, certaines organisations de la socit civile participent parfois
la mise en uvre de politiques officielles, tout comme certains mouvements
sengagent dans des activits commerciales pour financer leurs campagnes.
Il arrive aussi que les gouvernements et les entreprises financent des orga-
nismes non lucratifs quils utiliseront comme vitrines . Dans le principe,
cependant, les activits de la socit civile ne sont motives ni par la
recherche de postes publics (ce qui exclut de fait les partis politiques) ni par
la recherche du profit (ce qui limine galement les entreprises prives et
les grands mdias commerciaux).
Dans le sens o elle est utilise ici, la socit civile peut englober une
multitude dacteurs diffrents, notamment : les institutions acadmiques, les
forums professionnels
(3)
, les clans et les cercles daffinits, les organismes
de dfense des consommateurs, les initiatives de coopration au dvelop-
pement, les mouvements militant pour la protection de lenvironnement, les
groupes de pression ethniques, les dfenseurs des droits de lhomme, les
syndicats, les groupes communautaires locaux, les organisations humani-
taires, les mouvements pour la paix, les fondations philanthropiques, les
organisations professionnelles, les institutions religieuses, les groupes de
rflexion, les rseaux de femmes, les organisations de jeunesse, par
exemple. Cette conception de la socit civile va donc bien au-del des
ONG formellement organises, accrdites auprs des autorits et gres
par des professionnels. La socit civile existe ds lors que des associations
bnvoles de quelque sorte quelles soient cherchent dlibrment
peser sur certaines rgles sociales.
(3) Cette catgorie inclut la fois les groupes de pression industriels (o la distinc-
tion sphre marchande/socit civile est souvent malaise) et les associations pro-
fessionnelles telles que le Forum conomique mondial, qui se consacre des
questions sociales et politiques.
213
Dfinie de manire aussi large, la socit civile se caractrise donc par
une grande diversit culturelle. Locke, Hegel et Gramsci utilisaient le
concept de socit civile en lien avec lenvironnement politique occidental
et dans un contexte national. Aujourdhui, lexpression socit civile est
utilise dans un contexte mondial et renvoie parfois des pratiques poli-
tiques (telles que les forums civiques tenus au niveau des villages et des
rgions, en Thalande) largement inspires de traditions non occidentales.
En outre, il nest pas rare que les organisations de la socit civile mnent
leurs actions aussi bien au plan rgional et mondial quau plan local et
national, comme le montrent les vnements rcents au Chiapas, Seattle,
Prague, Gnes ou Durban. Il est impratif de redfinir les conceptions
de la socit civile si lon veut saisir cette nouvelle donne.
En effet, selon certains critiques, lexpression mme de socit civile
est si troitement lie lhritage culturel occidental quil convient den
rechercher une autre, plus apte reflter et nourrir le pluralisme des pra-
tiques politiques
(4)
. Reste quaujourdhui, lexpression de socit civile
sest impose dans le discours politique sur la gouvernance mondiale et cest
pourquoi le parti a t pris ici de la conserver, avec toutes les prcautions
dusage.
2. Diversit de la socit civile
Comme nous lavons soulign prcdemment, la socit civile nest pas
constitue dun seul bloc. Les questions de gouvernance mondiale sont tu-
dies par des associations bnvoles des plus diverses et les mthodes
quemploient les organisations de la socit civile pour tenter de peser sur
les rgles tablies attestent une grande diversit culturelle. Les diffrences
observes entre les groupes de la socit civile sont considrables, que ce
soit en termes dorganisation interne, de gographie, de moyens, de strat-
gies, de processus dcisionnels ou de tactiques.
En ce qui concerne lorganisation interne, lactivisme de la socit civile
sur les questions de gouvernance mondiale est aussi bien le fait de groupes
formellement constitus et accrdits officiellement que de groupements
informels qui ne sont rpertoris nulle part. Les organisations de la socit
civile peuvent rassembler un grand ou un faible nombre de membres, tre
phmres ou permanentes. Certains acteurs sont des entits unitaires et
centralises, telle la Fondation Ford ou lglise catholique romaine.
Dautres, comme la Chambre de commerce internationale ou Amnesty
International, sont des fdrations o les filiales disposent dune autonomie
considrable lgard du Secrtariat central. On trouve galement de
simples coalitions sans bureau de coordination, telles que lAsian Labour
Network on International Financial Institutions (au sein duquel les syndicats
(4) Cf. Hann et Dunn (1996).
214
de quatre pays mnent campagne en faveur des droits des travailleurs et
dautres thmes sociaux). Enfin, il existe des associations trs peu structu-
res au sein desquelles les contacts sont limits et irrguliers, comme Slum
Dwellers International (qui a organis des visites dchange rgulires entre
les chefs communautaires de quartiers pauvres dans de grandes villes
dAfrique et dAsie)
(5)
. Les rcents mouvements anti-mondialisation ,
quant eux, se sont dvelopps essentiellement via les forums de discussion
sur Internet et la tlphonie mobile, et non au sein de structures dcision-
nelles formelles
(6)
. Pour compliquer encore un peu plus le tableau, cer-
taines organisations de la socit civile changent de structure au gr des
vnements, pour choisir de fonctionner comme une entit unitaire, une
fdration, un rseau ou une coalition
(7)
.
Les actions de la socit civile en rapport avec les questions de gouver-
nance mondiale prsentent des caractristiques gographiques tout aussi
varies. Ainsi, une organisation peut axer son action au plan local, national,
rgional ou mondial. Les groupes de la socit civile ont souvent leurs quar-
tiers gnraux dans les pays du Nord, parfois dans ceux du Sud, plus rarement
en Orient. Certains sont actifs en milieu rural, dautres en milieu urbain. Les
organisations peuvent tre localises en un lieu physique dtermin ou,
comme cest de plus en plus souvent le cas, lire domicile dans le cyberespace
(8)
et de fait, les forums de discussion sur Internet et les rseaux daction ont
jou un rle prdominant dans les mouvements antimondialisation
(9)
.
En termes de moyens, initiatives bnficiant de gros moyens et pro-
grammes luttant souvent en vain pour leur survie se ctoient au sein de
la socit civile. Dans le mme ordre dides, certaines organisations ont de
nombreux membres, un personnel qualifi, des moyens financiers, de
grands bureaux, des moyens de communication modernes et des bases de
donnes. Dautres manquent de ces moyens matriels. Certaines organisa-
tions affichent des valeurs et des objectifs trs clairs, ont des arguments
solides prsenter, mnent une campagne astucieuse, sappuient sur des
symboles et un discours propres mobiliser une large audience et disposent
de dirigeants efficaces. Dautres groupes manquent de capital humain et
dides. Enfin, certaines organisations de la socit civile entretiennent des
liens troits avec les lites, tandis que dautres sont compltement coupes
des centres de pouvoir.
Cette diversit se retrouve dans les objectifs poursuivis et les doctrines
adoptes par les organisations de la socit civile qui sintressent aux ques-
(5) Bolnick (1999).
(6) La question de savoir si le mouvement anti-mondialisation relve dune
organisation a fait lobjet de maints dbats. Pour en savoir plus, le lecteur se repor-
tera utilement Scholte (2001).
(7) Lindenberg et Bryant (2001).
(8) Cf. Hill (1998).
(9) Cf. Ayres (1999), Smith et Smythe (1999) et Deibert (2000).
215
tions mondiales. On trouve au sein de la socit civile, pour simplifier, des
organisations conformistes, rformistes et radicales. Cette triple distinction
est importante mme si en pratique, les diffrences ne sont pas si tranches.
Les organisations conformistes cherchent maintenir et mme renforcer les
rgles existantes. Les groupes de pression dentrepreneurs, les associations
professionnelles, les groupes de rflexion et les fondations se rangent sou-
vent dans cette catgorie, mme si cela est loin dtre toujours le cas. Les
organisations rformistes semploient corriger ce quils peroivent comme
des dfauts des rgimes existants, sans toucher aux structures sociales qui
les sous-tendent. Les groupes socio-dmocrates, par exemple, rejettent les
politiques conomiques librales mais ne remettent pas en question le sys-
tme capitaliste en lui-mme. Les institutions acadmiques, les associations
de consommateurs, les dfenseurs des droits de lHomme, les organisations
humanitaires et les syndicats sont dorientation largement rformiste. Les
organisations radicales, pour leur part, souhaitent transformer lordre social
dans son ensemble, que ce soit de manire progressive ou ractionnaire.
Ces entits, souvent dsignes sous lappellation de mouvements
sociaux , incluent des anarchistes, des environnementalistes purs et durs,
des fascistes, des fministes, des pacifistes, des mouvements de renouveau
religieux, marquant leur opposition implacable respectivement ltat,
lindustrialisme, aux valeurs librales, au patriarcat, au militarisme et la
lacit.
Pour atteindre leurs objectifs, les organisations de la socit civile adop-
tent des processus dcisionnels diffrents. Dans certaines, les dcisions sont
prises par les permanents et dans dautres, par les membres. Certaines orga-
nisations ont une structure de type hirarchique, dautres une structure plus
horizontale. Enfin, les relations personnelles ont une importance essentielle
dans les oprations de certaines organisations alors que dautres sen tien-
nent au strict respect de procdures bureaucratiques.
Lactivisme dploy par la socit civile sur les questions dintrt mon-
dial se caractrise galement par une grande diversit de tactiques. Les
campagnes menes font appel la raison (analyse approfondie lap-
pui), au cur (en cherchant mouvoir), ou bien encore sappuient sur
leffet coup de poing (en tablant sur limpact dune action directe vio-
lente)
(10)
. Certaines organisations ciblent les tats, dautres les institutions
multilatrales, les marchs ou le grand public. De nombreux groupes appro-
chent directement les institutions internationales et les acteurs du march,
dautres entreprennent galement (ou sen tiennent ) la mobilisation de la
base, par la tenue de colloques, lorganisation de rassemblements, la rdac-
tion de ptitions, des campagnes pistolaires et des boycotts. Bon nombre
dorganisations de la socit civile utilisent volontiers les mdias de masse,
en allant jusqu embaucher des conseillers en communication cette fin,
tandis que dautres prfrent un contact interpersonnel avec le public vis.
Il est des organisations qui prfrent les manifestations publiques aux pres-
(10) Ces mtaphores sont adaptes des propos de John Clark (2002).
216
sions exerces en coulisse. Certains groupes recherchent une collaboration
troite avec les autorits tandis que dautres refusent de travailler aux cts
dinstitutions officielles et dacteurs du march. Certaines associations sont
dsireuses de former des coalitions rassemblant diffrents secteurs de la
socit civile (ONG, instituts de recherche, forums professionnels, syndi-
cats, par exemple) tandis que dautres rejettent de telles alliances.
En rsum, la socit civile recouvre un vaste patchwork multicolore.
La socit civile se prte aussi mal aux gnralisations que ltat ou le mar-
ch.
3. La monte en puissance de la socit civile
Les activits de la socit civile se sont considrablement dveloppes
au cours de lhistoire rcente. De nombreux pays comptent dsormais sur
leur sol des dizaines de milliers dorganisations de la socit civile offi-
cielles
(11)
, et ce chiffre ne tient pas compte de la pliade dorganisations
informelles. Selon lUnion des Associations Internationales, le nombre de
groupes de la socit civile transfrontaliers (cest--dire qui exercent leurs
activits dans plusieurs pays) en activit a t multipli par plus de dix au
cours des quarante dernires annes du vingtime sicle pour stablir
aujourdhui 17 000
(12)
environ. La plupart des nouveaux groupes sint-
ressent aux questions de gouvernance mondiale lies au dveloppement,
lcologie, aux droits de lhomme et la paix.
(13)
.
Les raisons de cette monte en puissance de la socit civile et de
lattention accrue porte par cette dernire aux affaires mondiales sont
complexes et diffrent dun cas lautre. Toutefois, un certain nombre
dvnements rcents ont favoris le dveloppement de la socit civile.
Plusieurs de ces vnements taient fortement lis la mondialisation, quil
faut ici entendre comme la tendance au rtrcissement du monde percep-
tible depuis le milieu du vingtime sicle, au point quil devienne un lieu
unique
(14)
.
Tout dabord, lexpansion rcente de la socit civile est une rponse au
niveau visage de la gouvernance conscutivement au phnomne de mon-
dialisation
(15)
. La rgulation tatique traditionnelle sest rvle impuis-
(11) Salamon et Anheier (1997).
(12) Cf. Union of International Associations (1999) et Anheier (2001).
(13) Cf. Smith, Chatfield et Pagnucco (1997), Keck et Sikkink (1998), Boli et
Thomas (1999), Cohen R. et Rai (2000), Edwards et Gaventa (2001), Korten (1990),
Lipschutz (1992 et 1994) et Scholte (2000).
(14) Pour plus dinformations sur les conceptions de la mondialisation, cf. Scholte
(2000).
(15) Les considrations suivantes concernant la mondialisation et la gouvernance
sont tires de Scholte (2000, ch. 6).
217
sante face ces phnomnes transnationaux que sont le transport arien, les
tlcommunications, la production transfrontalire, la finance lectronique,
les marchs mondiaux et la dgradation cologique. Dinnombrables mca-
nismes de gouvernance infratatiques, supratatiques et privs sont ainsi
venus complter cette rgulation par ltat. De nombreuses organisations
de la socit civile ayant pour vocation de promouvoir la cration de ces
nouveaux lieux de gouvernance et/ou dinfluencer leur politique ont vu le
jour. Ainsi, la socit civile sest dveloppe concomitamment avec lappa-
rition dune forme de gouvernance plusieurs niveaux, plus diffuse, dans un
monde de plus en plus intgr.
La mondialisation a galement favoris la monte en puissance de la
socit civile dans la mesure o, avec le dveloppement des relations trans-
nationales, les identits collectives ne sont plus exclusivement lies lap-
partenance un tat-nation
(16)
. En distendant les liens autrefois trs forts
entre gographie territoriale (pays), gouvernance territoriale (tat) et com-
munaut territoriale (nation), la mondialisation a ouvert la voie lexpres-
sion dautres identits collectives, fondes entre autres sur la classe, lethnie,
le sexe, la race, la religion et lorientation sexuelle. La mondialisation
rcente a galement favoris le ralliement des causes cosmopolites,
comme le montrent par exemple les campagnes mondiales en faveur des
droits de lhomme, les oprations de secours internationales et les mouve-
ments transfrontaliers en faveur de lenvironnement. Le besoin dexprimer
sa solidarit sociale au-del des frontires a attir de nombreuses personnes
dans les organisations de la socit civile.
Ce double phnomne de monte en puissance de la gouvernance trans-
nationale et dapparition de communauts supra tatiques a lui-mme ren-
forc un troisime lment lorigine de la rcente expansion de la socit
civile : le mcontentement gnral lgard des partis politiques en tant que
principal canal officiel de mobilisation politique. Les partis politiques cher-
chent influer sur la gouvernance essentiellement par lexercice dun pou-
voir lgislatif aux niveaux local, national et (trs exceptionnellement)
rgional. Conue comme telle, la politique na que peu dinfluence sur la
gouvernance contemporaine, en particulier sur les mcanismes de rgula-
tion rgionaux, mondiaux et privs. Par ailleurs, la politique des partis sest
souvent rvle peu efficace dans les causes non strictement nationales (par
exemple en rapport avec lgalit des sexes ou des races). De plus, travers
le monde, un grand nombre de citoyens ne font plus confiance aux partis et
des dirigeants politiques, perus dans leur grande majorit comme hypo-
crites et corrompus. La recherche dautres moyens daction politique, se
substituant ou sajoutant aux structures traditionnelles des partis, a conduit
de nombreux citoyens vers la socit civile.
Si la socit civile a bien tent de sloigner des formes traditionnelles de
la politique et de les remettre en cause, elle doit aussi son expansion rcente
(16) Les considrations suivantes concernant la mondialisation et la communaut
sont tires de Scholte (2000, ch. 7).
218
en partie au fait que les institutions publiques sont bien disposes son
gard. Ainsi, la gnralisation des rgimes dmocratiques de type libral et
le dclin du colonialisme et des tats parti unique ont cr un environne-
ment favorable la monte en puissance dune socit civile officielle. Du
Japon la Roumanie, de nombreux gouvernements (mais pas tous) ont, ces
dernires annes, promulgu des lois lgalisant les activits de la socit
civile et/ou accordant aux organisations de la socit civile un rgime fiscal
favorable. De plus, de nombreuses institutions supra tatiques (y compris la
plupart des organismes des Nations unies et les banques multilatrales de
dveloppement) ont mis en place des procdures permettant dassocier les
organisations de la socit civile leurs travaux
(17)
.
Le dveloppement des nouvelles technologies de communication a ga-
lement contribu lexpansion des activits de la socit civile, en particu-
lier celles des organisations transnationales. Le cot peu lev des
tlcommunications et Internet a permis des personnes partageant les
mmes proccupations et valeurs de se mobiliser ensemble sans que les dis-
tances ni les frontires ne soient un obstacle
(18)
. De plus, la possibilit de
diffuser des messages par le biais des mdias lectroniques a permis aux
organisations de la socit civile dattirer un nombre de sympathisants sans
prcdent. Les coups de Greenpeace, trs tlgniques, et les protesta-
tions des militants anti-mondialisation, qui font la une des journaux, illus-
trent parfaitement cette situation.
Enfin, limportance actuelle de la socit civile traduit aussi lmergence
rcente dune forme de modernit plus rflchie. Les citoyens ont ainsi
mieux conscience des limites (sinon des lacunes fondamentales) de certains
des piliers de la socit moderne, comme la connaissance rationaliste, le sys-
tme de production capitaliste, ladministration bureaucratique et la vie
urbaine de masse
(19)
. Ladhsion inconditionnelle la modernit que lon
a souvent pu observer jusquau milieu du vingtime sicle na plus cours. De
nombreux citoyens se revendiquant modernes sont au contraire proccups
par la dgradation cologique, le caractre incontrlable des marchs, les
dficits dmocratiques, le dlitement de la communaut et la perte de spiri-
tualit. La socit civile offre de nombreux modernistes rflchis, un lieu
o exprimer leur dtermination remodeler (ou peut-tre dpasser) les
structures sociales modernes.
En dpit de ces puissantes incitations lactivit de la socit civile, on
se gardera bien dexagrer lampleur du phnomne. Le phnomne est
(17) Cf. Weiss et Gordenker (1996), Willetts (1996), Knight (1999), OBrien et al.
(2000) et Scholte et Schnabel (2002).
(18) Lee (1996) et Hill et Hughes (1999. Cf. aussi pour des catalogues sur lactivit
de la socit civile par Internet, New Social Movement Network Resources (www.
interweb-tech. com/nsmnet/resources/default. asp) et SocioSite Activism (www.
pscw. uva. nl/sociosite/TOPICS/Activism. html).
(19) Cf. Beck et al. (1999).
219
dabord dimportance ingale selon les pays : il est par exemple plus marqu
aux Philippines quen Chine, en France plus quen Russie. Partout dans le
monde, les activits de la sphre officielle et du march continuent gnra-
lement dclipser celles de la socit civile. En effet, la plupart des gens ne
sont pas engags de manire active dans les initiatives de la socit civile ou
ny participent que de manire occasionnelle et accessoire.
On ne peut cependant qutre frapp par la monte en puissance rcente
de la socit civile et certains de ses impacts sur la gouvernance mondiale.
Il suffit de penser aux campagnes concernant les mines antipersonnelles, le
travail des enfants, lallgement de la dette, le VIH/sida, les populations
autochtones, les juridictions pnales internationales, les politiques dajuste-
ment structurel, le racisme, les grands barrages, la responsabilit sociale des
entreprises, le statut des femmes, la taxe Tobin, le changement climatique
et la dmocratie mondiale.
4. Lgitimit
Venons-en prsent la dernire tape, plus normative, de notre dis-
cussion sur la socit civile et la gouvernance : cette activit est-elle lgi-
time ?
(20)
quel titre les organisations de la socit civile seraient-elles
habilites exercer une influence respecte sur les aspects politiques de la
mondialisation ?
La prsente analyse ne part daucun a priori sur cette question.
Limplication de la socit civile dans les questions dintrt mondial nest
pas fondamentalement lgitime ou illgitime. Tout dpend de la question
de savoir si ses actions remplissent certains critres. Notre propos est ici de
spcifier de tels critres, de proposer un cadre thorique permettant dap-
prcier la lgitimit de telle ou telle initiative de la socit civile. Ce cadre
se compose de quatre critres principaux : lgitimit morale, efficacit,
dmocratie et cohsion sociale.
Certains spcialistes voquent parfois un cinquime critre : la lgalit.
Dans ce cas, une organisation de la socit civile trouverait sa crdibilit
dans sa reconnaissance par les organismes officiels et son enregistrement en
bonne et due forme auprs des autorits comptentes. Toutefois, ce critre
est trop formaliste pour tre utilisable dans une analyse normative. De plus,
la lgalit peut ne pas tre un critre fiable lorsque la lgitimit du gouver-
nement qui laccorde est sujette caution. En effet, comme de nombreux
combats en faveur de lmancipation lont souvent montr au fil du temps,
certaines organisations illgales peuvent avoir pour elles lgitimit morale,
dmocratie et cohsion sociale.
(20) Sur ce sujet, cf. aussi Brown et al. (2001).
220
4.1. Lgitimit morale
La mobilisation de la socit civile sur les questions de gouvernance
mondiale prsente une lgitimit morale lorsque les acteurs concerns
poursuivent des objectifs nobles et remplissent le rle de conscience sociale.
Dans certains cas (comme les mouvements contre le gnocide), les cam-
pagnes peuvent tre amenes, pour le bien dune cause moralement lgi-
time, subvertir les autorits tablies et sopposer lopinion majoritaire.
Les campagnes menes par la socit civile sur des questions de gouver-
nance mondiale ont souvent rempli le critre de lgitimit morale. Ainsi, de
nombreuses initiatives de la socit civile portant sur les enjeux cologiques
mondiaux ont fait appel des valeurs transcendantes comme la prservation
des systmes de survie de la plante et lthique intergnrationnelle. De
mme, de nombreuses campagnes transnationales menes dans le souci
dviter la souffrance humaine remplissent le critre de lgitimit morale,
quil sagisse des programmes de secours en cas de catastrophe, dradication
de la pauvret, de dfense des droits de lhomme ou des initiatives visant
mettre un terme au trafic illicite darmes, de drogue et dtres humains. Tout
aussi incontestable est la lgitimit morale des efforts rcents de la socit
civile visant obliger les grands groupes pharmaceutiques assouplir lap-
plication des brevets quils dtiennent sur des traitements contre le sida pour
permettre aux pays pauvres dy avoir plus facilement accs.
Les revendications de lgitimit morale ne vont pas sans poser certains
problmes dans la mesure o les valeurs fondamentales ne sont pas les
mmes selon les individus et les cultures. Certains observateurs iront mme
jusqu remettre en question des actions apparemment irrprochables
comme celles dcrites prcdemment. Une divergence de vues plus cou-
rante apparat lorsque des mouvements de renouveau religieux revendi-
quent une lgitimit morale au nom dun Dieu, tandis que des non-croyants
rejettent ces revendications de manire tout aussi catgorique. Les paci-
fistes condamnent toute action de la socit civile qui implique dexercer
une violence sociale, psychologique ou corporelle, tandis que dautres
admettent la ncessit tactique dune certaine violence dans des cas bien
prcis, en vue de faire avancer une cause suprieure, dont les effets sinscri-
ront dans le long terme.
Ensuite, il existe certains cas de mobilisation de la socit civile sur des
questions de gouvernance dont il est couramment admis quils sont dpour-
vus de toute lgitimit morale. Ainsi, la plupart des observateurs ont
condamn la violence raciste dont ont fait preuve des groupes fascistes de
la socit civile. De mme, certaines organisations ont encourag les prju-
gs lencontre de certaines castes et classes sociales, lhomophobie, la
pdophilie, le sexisme ou loppression des handicaps. Dautre part, des
rseaux criminels transfrontaliers ont cherch maintenir des arrangements
douteux dun point de vue moral comme la finance offshore et le trafic de
stupfiants.
221
La socit civile na donc pas ipso facto la lgitimit morale de son ct.
Comme dans nimporte quelle autre arne politique, le pire y ctoie le
meilleur, sans compter les nombreuses zones dombre intermdiaires. Les
organisations de la socit civile doivent apporter la preuve de leur lgiti-
mit morale : leur droiture ne peut tre considre comme allant de soi.
4.2. Efficacit
Outre son caractre moral, la lgitimit de lactivisme dploy par la
socit civile en matire de gouvernance mondiale sapprcie aussi laune
du critre plus classique defficacit. La mondialisation actuelle a gnrale-
ment dbord la mise en place dune rgulation efficace. La plupart des
rgimes de rgulation des tlcommunications, de lcologie, des investisse-
ments, des flux migratoires et des changes commerciaux au plan mondial
ont connu des dfauts (souvent graves). En acqurant ce quon pourrait
appeler une lgitimit de rsultats , les organisations de la socit civile
ont contribu rendre la gouvernance mondiale plus grable . Elles ont
montr quelles possdaient un savoir-faire, des connaissances, des comp-
tences ou quelles taient bien informes. Dans ces cas-l, les groupes de la
socit civile sont lgitimes parce quils font du bon travail .
De nombreuses actions de la socit civile en matire de gouvernance
mondiale ont rempli le critre defficacit. Par exemple, un nombre impor-
tant dorganisations de femmes ont accompli un travail considrable din-
formation sur la discrimination lencontre les femmes qui a servi (ou
pourrait servir) de point de dpart des rformes positives des rgimes juri-
diques mondiaux. Les ONG et les associations communautaires se sont fr-
quemment (mais il est vrai, pas systmatiquement) rvles plus efficaces
que les organismes officiels ou les entreprises dans la ralisation dopra-
tions daide humanitaire et de programmes de rduction de la pauvret. Les
associations professionnelles, ONG, instituts de recherche et syndicats
nont pas mnag leurs efforts pour rendre les programmes dajustement
structurel plus viables aux plans conomique, environnemental et social.
Des groupes de rflexion sintressant aux questions denvironnement,
comme le Conseil international des unions scientifiques, lUnion mondiale
pour la nature et lInstitut des ressources mondiales ont fait beaucoup pour
amliorer les connaissances sur les systmes cologiques lchelle mon-
diale. Les organisations de dfense des consommateurs ont point du doigt
un certain nombre de risques que les changes mondiaux peuvent occa-
sionner pour la sant. Les mouvements de dfense des populations autoch-
tones ont apport des connaissances inaccessibles par dautres sources sur
les conditions de vie de ces populations.
Bien sr, comme pour la lgitimit morale, les revendications deffica-
cit sont parfois contestes. Les connaissances peuvent tre mal partages.
Or savoir, cest pouvoir, et les comptences se prouvent par le combat poli-
222
tique, dclar ou non. En particulier, le discours dominant que lon peut
entendre aujourdhui sur la comptence des technocrates tend privilgier
la connaissance scientifique par rapport dautres formes de connais-
sances. Face cette hirarchie des connaissances, les comptences mo-
tionnelles , spirituelles et autres comptences non rationnelles
apportes par la socit civile sont moins apprcies, voire ouvertement
mprises. Il ne sagit pas de dfendre une position relativiste selon laquelle
toutes les connaissances se valent, mais simplement de faire remarquer que
la question de la comptence est plus problmatique que la plupart de ceux
qui ne jurent que par les formes dominantes de connaissances ne veulent
bien ladmettre.
De plus, les organisations de la socit civile ont fait preuve diffrentes
occasions dune grande incomptence. Ainsi, de nombreux militants en
faveur dune justice conomique mondiale navaient quune ide trs
approximative des missions et du mode de fonctionnement des institutions
concernes. Certains groupes de rflexion se sont fait les chantres de
modles de dveloppement peu adapts aux situations auxquelles ils taient
censs sappliquer. Greenpeace a perdu une grande partie de sa crdibilit
(et de ses membres) aprs quil a t prouv que les arguments scientifiques
sur lesquels il a fond sa campagne de 1995 contre le coulage de la plate-
forme ptrolire Brent Spar taient non fonds.
Les incertitudes inhrentes aux processus politiques sont telles quil est
bien possible que des actions de la socit civile qui se trompent de cible et
qui reposent sur une mauvaise information engendrent par inadvertance
des rsultats bnfiques. Ainsi, labsence totale de culture conomique chez
de nombreux militants anti-mondialisation ces dernires annes ne les a pas
empchs de faire pression sur les milieux officiels pour quils amliorent la
gestion de lconomie mondiale. Toutefois, le plus souvent, les interven-
tions de mauvaise qualit de la socit civile ne sont daucune aide ou pire,
font plus de mal que de bien.
Laction de la socit civile dans le domaine de la gouvernance mondiale
nest donc pas fondamentalement opportune ou caractrise par la comp-
tence. Elle peut claircir certaines choses ou, au contraire, les rendre plus
confuses. Elle peut amliorer ou branler le fonctionnement des rgimes de
rgulation, tantt rduisant tantt aggravant les dficits de gouvernance de
la mondialisation. Tout comme la lgitimit morale, la lgitimit de la
socit civile du point de vue de son efficacit ne va pas de soi mais doit tre
prouve au cas par cas.
4.3. Dmocratie
Lactivisme de la socit civile sur les questions de gouvernance mon-
diale peut tre considr comme lgitime non seulement du point de vue de
lthique et de lefficacit, mais galement sur le plan dmocratique. En
effet, nombreux sont ceux qui soutiennent que la mondialisation, sous la
223
forme que nous connaissons, a cr dimportants dficits dmocratiques
(21)
.
Les mcanismes existants de participation et de reprsentation citoyenne
qui prennent essentiellement la forme dassembles lchelon local et
national nont donn la plupart du temps aux publics concerns que peu,
voire pas du tout, dinfluence et de contrle sur la gouvernance mondiale.
Dans ce contexte, nombre dindividus ont le sentiment dtre dpossds, et
la socit civile pourrait ds lors tre considre comme lgitime dans la
mesure o elle renforce la participation populaire la gouvernance mon-
diale
(22)
.
Elle la dailleurs fait de nombreuses occasions. Ainsi, les organisations
de la socit civile ont souvent donn la parole certains groupes qui, sans
elles, auraient t largement ou totalement exclus du dbat politique mon-
dial. La mobilisation de la socit civile a notamment fourni des groupes
marginaliss tels que les populations autochtones, les petits exploitants agri-
coles, les citadins pauvres ou les femmes, des canaux de participation. La
socit civile a galement contribu faire progresser la dmocratie au sein
de la gouvernance mondiale, en encourageant un dbat ouvert o sexpri-
ment des points de vue divers et en offrant aux minorits une tribune o
elles peuvent exposer leurs positions et leurs dsaccords. Par ailleurs, les
initiatives de la socit civile en matire dinformation du public ont sou-
vent permis damliorer la qualit de la participation citoyenne la gouver-
nance mondiale. Les actions menes cette fin par les militants ont
notamment consist laborer des documents, intervenir dans les grands
mdias et organiser des ateliers. En outre, ainsi que nous lavons indiqu
plus haut en analysant lincidence de lactivisme de la socit civile sur les
institutions, les pressions exerces par la socit civile en vue dune plus
grande transparence ont incit de nombreuses instances officielles davan-
tage communiquer sur le fonctionnement de la gouvernance mondiale. Par
ailleurs, les campagnes menes par les associations citoyennes ont parfois
renforc la responsabilit de la gouvernance mondiale lgard du public,
par exemple en exerant des pressions qui ont conduit linstauration par
la Banque mondiale, en 1994, et par le FMI, en 2001, de mcanismes dva-
luation indpendants
(23)
. dautres occasions, les organisations de la
socit civiles ont amen des organes de reprsentation tels que
lAssemble nationale en France, le Dil ireann en Irlande et (surtout) le
Congrs amricain soumettre les instances de gouvernance mondiale
une surveillance accrue.
Si les remarques qui prcdent laissent supposer que les initiatives de la
socit civile ont souvent renforc la lgitimit dmocratique de la gouver-
nance mondiale, elles ont galement, dautres gards, limit la participa-
(21) Cf. McGrew (1997), Scholte (2000), ch. 11 et Hertz (2001).
(22) Cf. aussi Scholte (2001).
(23) Wood et Welch (1998) et Fox (2000).
224
tion citoyenne et la responsabilit vis--vis du public. Ainsi, certaines asso-
ciations citoyennes nont pour ainsi dire pas eu dautre forme de participa-
tion proposer leurs membres que le paiement de leur cotisation.
linstar de ce qui se passe dans les bureaucraties gouvernementales et les
entreprises o rgne le culte de la hirarchie, il arrive que les dcisions soient
imposes den haut, de manire autoritaire. Par ailleurs, de nombreux mili-
tants nont pas consult comme ils auraient d le faire les populations dont
ils prtendent dfendre les intrts. En outre, la prise de dcision au sein de
nombreuses organisations sest rvle trs opaque pour lextrieur, tant en
ce qui concerne lidentit des dcideurs, les procdures mises en uvre, les
fondements des dcisions que les accords de financement sous-jacents. On
peut galement sinterroger sur la lgitimit dmocratique des organisations
de la socit civile qui dsignent elles-mmes leurs dirigeants (elles sont
nombreuses dans ce cas). Dailleurs, les activits de la socit civile peuvent
contourner et saper dautres autorits disposant dune lgitimit dmocra-
tique au sein, par exemple, dadministrations nationales ou locales.
Nanmoins, certaines des dfaillances les plus flagrantes de la socit
civile en matire de lgitimit dmocratique ont trait leur reprsentativit.
En rgle gnrale, les activits de la socit civile relatives aux questions de
gouvernance mondiale ont rvl une sur-reprsentation des rsidents des
pays du Nord, des populations dtentrices de biens (du Nord comme du
Sud), des citadins et de la population blanche. Par ailleurs, les dirigeants de
ces organisations sont dans leur grande majorit des hommes dge mr.
Une ducation suprieure occidentale, une bonne matrise des outils infor-
matiques et un anglais courant facilitent galement laccs la socit civile
mondiale . Le profil de la socit civile a ainsi largement reflt les hi-
rarchies du pouvoir et des privilges dans lensemble de la sphre politique
mondiale. Mme les membres de la socit civile les plus critiques vis--vis
des structures actuelles de la gouvernance mondiale ont eu tendance tre
plus proches, socialement parlant, des dirigeants que des dirigs.
En rsum, et contrairement aux postulats par trop optimistes de nom-
breux enthousiastes, la socit civile nest en aucune manire plus intrins-
quement dmocratique que la sphre officielle ou le march. La socit
civile dispose certes dun potentiel considrable de dmocratisation de la
gouvernance mondiale, mais elle na pas automatiquement cet effet et peut
mme, dans certains cas, avoir des consquences prjudiciables sur la parti-
cipation et la reprsentation citoyennes. Ainsi, la lgitimit dmocratique
de la socit civile, de mme que sa lgitimit du point de vue de lthique
ou de lefficacit, ne peut tre considre comme acquise, mais doit au
contraire tre prouve dans la pratique.
4.4. Cohsion sociale
La communaut mondiale mergente souffre non seulement de dficits
dmocratiques, mais galement dun tissu social distendu. Ainsi que nous
225
lavons indiqu plus haut, la mondialisation a souvent boulevers les liens
de solidarit collective fonds sur lappartenance un tat ou une nation.
En consquence, lesprit de collectivit, lintgration sociale, le sentiment
dappartenance et la garantie dune protection sociale minimum autant
daspects fondamentaux de la scurit humaine se sont effrits. La socit
civile pourrait donc trouver sa lgitimit dans une action qui renforcerait la
cohsion sociale dans le cadre dune communaut mondiale naissante.
De fait, les activits des groupes citoyens ont souvent contribu une
plus grande cohsion sociale. Ainsi, nombre dorganisations transfronta-
lires de la socit civile ont mis en place des rseaux dassistance mutuelle
entre des populations autrefois loignes et qui partagent des expriences
et des valeurs communes, lies par exemple un handicap, une idologie
ou une profession. En outre, certains programmes lancs par des associa-
tions de la socit civile ont suscit une meilleure comprhension rci-
proque entre des cultures extrmement diffrentes au moyen, par exemple,
dun dialogue inter religieux, dinitiatives de paix et defforts visant pro-
tger des populations menaces. Dans le mme temps, certains acteurs de
la socit civile tels que les organisations daide humanitaire et les groupes
en faveur de la coopration en matire de dveloppement ont contribu
faire natre une politique sociale internationale garantissant une aide
sociale transfrontalire pour les enfants, les populations ges, handicapes,
invalides et pauvres ainsi que pour les chmeurs. La lutte que la socit
civile a mene pour un accs plus quitable aux potentialits de la mondia-
lisation et une rpartition plus juste de ses fruits notamment entre groupes
dge, classes sociales, pays, races et sexes avait galement pour but de
consolider les liens sociaux.
Nanmoins, toutes les actions menes par la socit civile nont pas t
bnfiques en termes de cohsion sociale. Bien au contraire, les homo-
phobes, les racistes, les fondamentalistes religieux et les ultranationalistes
de la socit civile se sont fait forts dexclure lautre de leur commu-
naut. De mme, les associations professionnelles, les corps de mtiers et
les syndicats se sont parfois concentrs sur les seuls intrts particuliers de
leurs membres, au dtriment du bien-tre de la collectivit.
Ainsi, en matire de cohsion sociale comme de moralit, defficacit
et de dmocratie , la participation de la socit civile aux affaires du
monde ne prsente pas de lgitimit intrinsque. Elle peut se rvler posi-
tive ou ngative. Le dfi consiste donc cultiver ses potentialits tout en
enrayant son potentiel destructeur.
Pour rsumer lensemble des points prcdemment voqus, la lgiti-
mit de la socit civile est aussi difficile apprcier que pour que tout autre
groupe politique. Aucun des quatre grands critres prsents ici ne va sans
poser de problmes, mme sil est vrai que ces critres ne sont pas non plus
toujours conciliables. Ainsi, une politique dmocratique peut dans certains
cas avoir des consquences immorales, de mme que lon peut trouver une
certaine lgitimit au traitement inefficace dune question, sil renforce par
226
exemple la cohsion sociale. En consquence, les remarques ci-dessus
offrent davantage un cadre dans lequel peut sinscrire un dbat sur la lgi-
timit de la socit civile quune mthode permettant dobtenir de se pro-
noncer de manire dfinitive sur ladite lgitimit.
Conclusion : aller de lavant
Cette contribution na pas vritablement permis de tirer de conclusions
dfinitives sur la participation de la socit civile la gouvernance mon-
diale. La multiplicit des manifestations et des modalits de cette participa-
tion est telle quil nest pas possible de se prononcer de manire prcise. Ce
rsultat tait prvisible ds lors que, comme dans la prsente analyse, lon
optait pour une dfinition large de la socit civile et une explication multi-
causale de sa mobilisation sur les questions de gouvernance mondiale. Ce
choix simposait compte tenu du stade auquel est parvenue la mondialisa-
tion, o des forces multiples sont luvre et o diffrentes voies peuvent
tre empruntes.
Dans ce contexte, il serait prmatur, ce jour, de vouloir identifier pr-
cisment les principales consquences long terme de lessor, depuis la
Bataille de Seattle fin 1999, des manifestations de certains groupes de la
socit civile contre la forme actuelle de la gouvernance mondiale. Par leur
ampleur, la couverture mdiatique dont ils ont bnfici et leur proximit
dans le temps, les vnements de Seattle, Davos, Washington, Okinawa,
Melbourne, Prague, Porto Alegre et Gnes, pour ne citer queux, ont sans
aucun doute marqu lopinion. Cependant lon oublie facilement que des
milliers de manifestants se tenaient masss lextrieur des locaux o se
tenaient, en 1998 Berlin et en 1994 Madrid, les runions annuelles du
FMI et de la Banque mondiale. De mme, de nombreux militants se sont
opposs en 1988 et 1993 aux Accords de libre change nord-amricains. Les
programmes dajustement structurel mis en uvre par la Banque mondiale
et le FMI ont dclench dinnombrables manifestations dans plusieurs
dizaines de pays concerns depuis le milieu des annes soixante-dix
(24)
.
Ainsi, le mouvement anti-mondialisation observ aujourdhui a davan-
tage de prcdents que ne semblent le penser de nombreux observateurs.
Les vnements rcents prsagent peut-tre de lintensification permanente
dune tendance qui tait dj prsente depuis plusieurs annes mais de
faon plus sporadique et sous une forme moins passionne. Il est aussi pos-
sible que la vague actuelle de manifestations se tarisse et laisse la place des
modes daction moins spectaculaires de la socit civile.
Nanmoins, indpendamment de la forme quelle revt, la participation
de la socit civile la gouvernance mondiale semble tre appele tre un
(24) Cf. Walton et Seddon (1994), Woodroffe et Ellis-Jones (2000) et Caffentzis et
Federici (2001).
227
phnomne durable et de grande ampleur. La prsente contribution a
dcrit les diffrents rles la fois positifs et ngatifs que la socit civile
peut tre amene jouer si, ainsi quil est probable, la gouvernance mon-
diale continue de se renforcer au cours des dcennies venir. La prsenta-
tion conceptuelle qui prcde peut peut-tre aider les acteurs de la socit
civile, ainsi que ceux avec lesquels ils entretiennent des relations, laborer
des stratgies davenir positives.
Le cadre de la prsente analyse peut galement servir de base la for-
mulation de recommandations. La situation actuelle rvle tant de failles
imputables la fois la gouvernance mondiale, la socit civile et aux
observateurs que lon hsite dresser la liste des dmarches correctrices
entreprendre. Quoi quil en soit, les suggestions dordre gnral ci-aprs
pourraient apporter des amliorations relativement rapides :
Toutes les parties prenantes quil sagisse des instances officielles,
des militants ou des observateurs devraient prendre au srieux la partici-
pation de la socit civile la gouvernance mondiale. Ainsi que la prsente
contribution a tent de le dmontrer, cette action ne sinscrit pas dans le
court terme, et elle nest pas occasionnelle, accidentelle ni marginale.
Limplication de la socit civile dans la gouvernance mondiale ne se rduit
pas au spectacle mdiatique quil nous est rgulirement donn de voir
loccasion de lune ou lautre des confrences multilatrales. La socit
civile est un acteur permanent, fondamental, multiforme et significatif de la
gouvernance mondiale. Les responsables politiques devraient se faire
lide que consulter la socit civile nest ni une option facultative, ni une
dmarche temporaire.
Pour grer leurs relations avec la socit civile, les institutions de la
gouvernance mondiale devraient recourir du personnel hautement quali-
fi. Aujourdhui encore, les instances rglementaires se passent trop sou-
vent de ce personnel et/ou le cantonnent des services priphriques tels
que les affaires publiques ou les relations extrieures . Les fonction-
naires chargs des relations avec la socit civile, qui sont de formation
suprieure et disposent dune solide exprience, devraient bnficier de la
mme considration que les autres fonctionnaires affects des tches plus
classiques, et tre placs au cur des processus de dcision. Les rapports
avec la socit civile devraient galement faire lobjet dune valuation et
dun contrle de qualit aussi rigoureux que ceux quappliquent les admi-
nistrations dautres aspects de leurs activits.
Pour leurs relations avec la socit civile, les institutions de la gouver-
nance mondiale doivent sappuyer sur des informations de grande qualit,
car il est indispensable que ces institutions connaissent mieux leurs interlo-
cuteurs. Les institutions concernes devraient affecter des moyens suffi-
sants la collecte et la mise jour de leurs donnes internes concernant
leurs interlocuteurs actuels et potentiels au sein de la socit civile. Les
organismes officiels pourraient galement recourir plus souvent aux insti-
tuts de recherche, qui sont mme de leur fournir ces informations.
228
Les instances officielles devraient faire preuve dune plus grande sou-
plesse dans leurs relations avec les organisations de la socit civile. Bien
que nombre de groupes citoyens soient des organisations officielles,
dautres (y compris de nombreux groupes dissidents) ont un mode de fonc-
tionnement trs loign de celui des organisations bureaucratiques. Les ins-
titutions de la gouvernance mondiale doivent donc adapter leurs modes
dchanges en vue dune meilleure communication.
En outre, les organismes de la gouvernance mondiale devraient entre-
tenir avec les organisations de la socit civile des relations fondes sur un
vritable esprit de dialogue. Les institutions ne devraient pas simplement
chercher faire accepter des mesures dfinies par avance, mais devraient
examiner avec les associations de la socit civile les solutions envisa-
geables. Les institutions officielles devraient apprcier et utiliser la possibi-
lit dobtenir auprs de la socit civile des informations, des clairages et
des propositions que souvent, elles ne peuvent trouver ailleurs. Les autori-
ts rglementaires ne devraient pas limiter leurs contacts aux groupes de la
socit civile qui soutiennent leurs politiques lesquels se contentent de
confirmer leurs propres choix mais devraient galement rechercher de
manire active le dialogue avec les militants qui les critiquent, y compris
avec ceux qui expriment les opinions les plus radicales. Dans un mme
esprit douverture, les milieux dirigeants devraient aussi prendre linitiative
de rencontrer les organisations de la socit civile sur leur terrain et lors de
leurs manifestations, et non pas systmatiquement attendre quelles vien-
nent leur rencontre loccasion dvnements officiels.
Quant lensemble des organisations de la socit civile qui se mobi-
lisent sur les questions de gouvernance mondiale, elles doivent sefforcer de
clarifier au mieux lobjet de leur action. Si les proccupations thiques et la
recherche dune plus grande dmocratie donnent un lan vital et positif
plus dune campagne de la socit civile, les bonnes intentions ne suffisent
pas elles seules mener de bonnes politiques. Les gouvernements, les fon-
dations philanthropiques et dautres organismes devraient avant tout accor-
der aux groupes srieux de la socit civile des avantages fiscaux, des
subventions et dautres aides afin de leur permettre damliorer leur com-
prhension thorique et pratique de la gouvernance mondiale.
Les organisations de la socit civile devraient consentir des efforts
plus importants pour asseoir leur lgitimit dmocratique. Leurs reprsen-
tants devraient reconnatre que la dmocratie nest pas une caractristique
intrinsque de la socit civile mais quelle ne sacquiert quau prix defforts
dlibrs. Les groupes de la socit civile devraient encourager une adhsion
plus large et une participation active de leurs membres. Ils devraient se gar-
der dimposer des limites au dbat interne et de faire taire les dsaccords. Ils
devraient, dans leurs activits, se conformer des normes appropries en
matire de transparence publique et se mettre en mesure de rendre des
comptes leurs membres ainsi qu lopinion publique en gnral.
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232
Contribution D
La monte en puissance des acteurs
non tatiques
(1)
Christian Chavagneux
Center for Global Political Economy,
Universit du Sussex
(2)
If war is much too important to leave up to generals, as
Bismarck said, the rules of international commerce are
far too important to leave up to government bureaucrats.
James Enyart, Directeur des affaires
internationales, Monsanto.
La proposition de toute nouvelle loi ou rglement de
commerce qui part de cet ordre [les marchands et les
manufacturiers] doit toujours tre coute avec beau-
coup de prcaution, [...], elle vient dun ordre dhommes
dont lintrt nest jamais exactement le mme que celui
du public, et qui, dans bien des occasions na pas manqu
de le tromper et de lopprimer.
Adam Smith
Les rflexions sur la rgulation politique de la mondialisation cono-
mique suivent aujourdhui quatre chemins (Graz, 2001). Le premier met
laccent sur la perte de pouvoir des tats face des firmes multinationales
prsentes comme apatrides et des forces du march considres
(1) Je remercie Mario Dehove, Jean-Christophe Graz, Josepha Laroche, Ronen
Palan, Marie-Claude Smouts et Geoffrey Underhill pour leurs remarques sur ce
texte.
(2) Chercheur associ dans cette universit, Christian Chavagneux est galement
rdacteur en chef de la revue Lconomie Politique et journaliste au mensuel
Alternatives conomiques.
233
comme incontrlables (Ohmae, 1990 et Reich, 1993). Le deuxime montre,
linverse, que les tats sont loin davoir perdu leur pouvoir et restent les
principaux producteurs des normes permettant la mondialisation de fonc-
tionner (Gilpin, 1987, Gilpin, 2001, Krasner, 1994, Boyer et Drache, 1996,
Lorot, 1997 et Kbabdjian, 1999). La rflexion sur la gouvernance mondiale
se concentre alors sur la coopration intertatique, les organisations inter-
nationales et la meilleure faon de les rendre efficaces et lgitimes (Jacquet,
Pisani-Ferry et Strauss-Kahn, 2001 et Walzer, 2001).
Le troisime refuse tout a priori sur la force respective des acteurs
publics et des firmes multinationales pour conclure que ces normes sont
plutt le fruit hybride de leurs compromis (Cutler, Haufler et Porter,
1999 et Sassen, 2000 et 2001). On y retrouve les partisans de la notion de
dcharge , mise en vidence par Max Weber, qui consiste montrer que
les tats ne perdent pas leur influence mais la font vivre autrement, de
manire plus complexe, en la dlguant en partie des acteurs privs ou
paratatiques (Cohen, 2001 et Hibou, 1999).
Le quatrime conserve lide de normes hybrides mais largit le champ
de lanalyse en cherchant mesurer linfluence politique dun ensemble
plus vaste dacteurs non tatiques (firmes multinationales, rassureurs, dia-
sporas, ONG, mafias, chercheurs, etc.) (Strange, 1996, Higgott, Underhill et
Bieler, 2000, Hall et Bierstecker, 2001, Valaskakis, 2001 et Josselin et
Wallace, 2001). Trois conclusions sont alors prsentes : il existe une asy-
mtrie grandissante entre les tats, au profit des tats-Unis, dans leur capa-
cit agir sur lconomie et la socit (do la place importante accorde
ltude de lhgmonie amricaine) ; tous les tats, y compris les tats-
Unis, ont perdu en autorit au bnfice des acteurs non tatiques qui exer-
cent un pouvoir quivalent ou suprieur dans beaucoup de domaines (cest
la question qui nous intresse ici) ; la perte dautorit des tats ne se traduit
quen partie par une augmentation de celle des acteurs privs, une partie de
lautorit, en dpit des rgles existantes, ntant plus exerce par personne,
dveloppant des zones de non-gouvernance (ungovernance).
Le terme gouvernance revt des acceptions assez diffrentes, aussi
est-il souhaitable de le prciser. En sappuyant sur la dfinition propose
par Pascal Lamy (2001), on peut dfinir la gouvernance mondiale comme
lensemble des processus par lesquels des rgles collectives sont labores,
dcides, lgitimes, mises en uvre, contrles et permettent de pro-
mouvoir une conomie mondiale porteuse dordre, de justice, de libert et
defficacit. Ce que Benjamin Cohen (2001) rsume bien en indiquant que
governance is about rules : how rules are made for the allocation of values
in society and how they are implemented and enforced . Les tats jouent en
la matire un rle essentiel. Mais leurs difficults rguler lconomie
mondiale ne doivent pas tre assimiles une absence de gouvernance. Les
acteurs privs au sens large, tels quils sont rassembls ci-dessus, contri-
buent galement llaboration, la dcision, la lgitimation, la mise en
uvre et au contrle de normes internationales capables dinfluencer la
234
voie suivie et les valeurs promues par la mondialisation conomique. Ce
sont les ressorts de cette gouvernance prive qui nous intressent ici.
Hall et Biersteker (2001) proposent danalyser linfluence des acteurs privs
partir de trois catgories : les autorits de march, les autorits morales et
les autorits illicites. En toute rigueur, il faudrait parler ici de pouvoir priv,
pouvoir moral et pouvoir illicite. En effet, les spcialistes de sciences poli-
tiques prennent soin de distinguer la notion de pouvoir de celle dautorit,
cette dernire renvoyant la capacit, implicite ou explicite, dexercer un
pouvoir reconnu comme lgitime, donc suffisamment juste pour que les
contraintes individuelles et collectives qui en rsultent soient acceptes.
Cette distinction rigoureuse na pas t retenue : lensemble des travaux
mobiliss ci-dessous ont plutt tendance affirmer que le pouvoir exerc
par les acteurs non tatiques nest pas lgitime. Cette question des finalits
de la gouvernance prive est bien entendue essentielle et demanderait un
long dveloppement, qui nest pas possible dans le cadre de ce texte. Celui-
ci se contente de chercher reprer les sources du pouvoir, ou de lautorit,
des acteurs non tatiques, les deux notions tant utiliss alternativement
dans le mme sens de capacit crire les rgles du jeu de la mondia-
lisation.
1. Les autorits de march
Les autorits de march se trouvent parmi les acteurs conomiques pri-
vs. Leur influence politique passe par six canaux institutionnels diffrents
(Cutler, Haufler et Porter, 1999 ; repris dans Haufler, 2000 et Cutler, 2001).
1.1. Les normes informelles
Au niveau le plus faible de la coordination entre firmes, les normes
informelles sont le fruit dhabitudes, de rgles non crites, qui simposent
travers lhistoire dun secteur industriel ou dune activit spcifique. Ainsi,
il nexiste aucun rglement qui interdisent aux petites et moyennes entre-
prises de se financer sur les marchs euro-obligataires. Nanmoins, ce com-
partiment de la finance internationale a t ds le dbut tacitement rserv
aux grosses entreprises et aux tats.
1.2. Les infrastructures de la mondialisation
La mondialisation des activits productives et financires sappuie sur
un certain nombre dinfrastructures dont lexistence nest souvent analyse
quen rapport avec lefficacit et la scurit des transactions quelles procu-
rent. La faon dont elles sont produites et dont elles fonctionnent comporte
pourtant des dimensions politiques importantes. On peut lillustrer dans de
nombreux domaines comme par exemple celui de la comptabilit (on pour-
235
rait ajouter le conseil juridique, la rassurance, le contrle des marchs
boursiers, etc.).
Cinq firmes anglo-saxonnes (les Big Five , PricewaterhouseCoopers,
KPMG, Ernst &Young, Deloitte Touche Tohmatsu et Arthur Andersen)
dominent le march du contrle des comptes des firmes multinationales.
Nanmoins, leur volont de standardiser leurs procdures de contrle, afin
de rduire leurs cots, se heurtait la persistance de rgles comptables
nationales trs diverses. Ces entreprises ont alors exerc une forte influence
au sein de lIASC (International Accounting Standards Committee) en
faveur de llaboration de normes comptables unifies lchelle mondiale.
Cette organisation professionnelle dauditeurs est ainsi devenue le lieu de
production de normes comptables mondialises. Un accord a t trouv en
2000, valid par lIOSCO (International Organisation of Securities
Commissions), linstitution internationale qui regroupe les organismes
nationaux de contrle des Bourses
(3)
. Il a deux consquences. Sagissant
des acteur privs, lensemble des comptabilits nationales (et ceux qui en
font laudit) va devoir sadapter une nouvelle norme de prsentation des
comptes. Du ct des acteurs publics, les autorits de surveillance des
Bourses ont perdu la possibilit de pouvoir modifier les rgles du jeu en
matire comptable pour des raisons de scurit.
Les Big Five ont impos une modification des rgles comptables
mondiales qui illustrent leur capacit dinfluence sur les autres entreprises
du secteur ainsi que sur les autorits publiques de surveillance
(4)
.
1.3. Les partenariats stratgiques
Pour Stopford et Strange (1991), les relations conomiques internatio-
nales sinscrivent dans un triangle politique construit autour des relations
entre tats, des relations tats-firmes et des relations firmes-firmes. Les
premires sarticulent principalement autour du rle des organisations
conomiques internationales, les deuximes contribuent dfinir la comp-
titivit des territoires, mais ce sont les dernires qui donnent la mondiali-
sation sa forme contemporaine.
Or, les entreprises qui servent, dans un secteur donn, un march de plus
en plus mondial, se trouvent bien souvent la fois en concurrence et en liai-
son troite dans le cadre de cooprations qui concernent essentiellement la
recherche (World Investment Report, 1999). Lautomobile, les semi-conduc-
(3) Dont on peut montrer par ailleurs quelle est domine par les plus gros et les
plus internationaliss des acteurs boursiers mondiaux et au service de leurs intrts
(Underhill, 1997).
(4) On peut galement a priori les classer dans les autorits illicites : Novack et
Saunders (1998) et Christensen et Hampton (1999) donnent des exemples pour
montrer leur participation aux circuits de la fraude fiscale tandis que Levin (2001)
indique leur manque de coopration dans les enqutes portant sur le blanchiment.
236
teurs (Portnoy, 2000), lindustrie pharmaceutique et les industries de tech-
nologie de linformation (Mytelka et Delapierre, 1999) en sont des exemples.
Cette observation a conduit lconomiste amricain John Dunning soute-
nir que la mondialisation conomique actuelle se dveloppait dans le cadre
dun capitalisme dalliance (1997) dont les dcisions conditionnent la
place des territoires dans la division internationale du travail
(5)
.
1.4. Les cartels
Les cartels se dfinissent comme des accords formels ou informels entre
des entreprises a priori concurrentes pour fixer des prix levs, limiter la
production, empcher la diffusion de leur avance technologique et grer de
manire coordonne leurs parts de march. La pratique apparat ancienne
puisquelle tait dj dnonce par Adam Smith dans son Enqute sur la
richesse des Nations : les gens du mme mtier se rassemblent rarement,
mme pour se divertir et prendre de la dissipation, sans que la conversation
aboutisse une conspiration contre le public ou quelque invention pour
augmenter leurs prix (livre I, chapitre 10, p. 248).
Ce type dententes illicites existe au plan national mais galement inter-
national. Les accords comportent alors trois dimensions : laisser chaque
entreprise dominante sur son march local fixer ses prix comme elle len-
tend, partager les marchs dexportations vers les autres pays et organiser
un fonds de combat au cas o certaines entreprises de laccord se ferait
prendre par des rgulateurs. Lun des cartels internationaux les plus anciens
a t constitu en 1823 entre les producteurs de rails dacier et na d sa dis-
parition quau dclenchement de la Premire Guerre mondiale. Lentre
deux guerres a connu une prolifration importante des cartels. Un rapport
des Nations unies de 1947 indiquait que durant la priode 1929-1937, 42 %
du commerce mondial tait sous le contrle de cartels. Do lexpression de
protectionnisme priv utilise pour qualifier leurs activits internatio-
nales, leurs dcisions ayant des consquences sur le commerce mondial
aussi importantes que celles des tats.
Aprs la Seconde Guerre mondiale, les tats-Unis se lancent jusquau
dbut des annes cinquante dans une croisade anti-cartels. Ils ne vont pas
disparatre pour autant. Leurs activits deviennent simplement plus
secrtes, compliquant dautant le travail des autorits publiques qui sen
dsintressent. LOCDE ne reviendra sur la question quen 2000, encore
une fois sous limpulsion du gouvernement amricain. Daprs les statis-
tiques du Department of Justice, la lutte contre les cartels internationaux
reprsentait la moiti des procdures anti-cartels amricaines en 1999
contre 32 % en 1997 et 0 % en 1990.
(5) Selon un chemin diffrent des oligopoles traditionnels mais avec la mme effi-
cacit pour prserver les positions acquises comme le montrent Mytelka et
Delapierre, 1999.
237
Le nouveau rapport de lOCDE prcise que de telles ententes sont beau-
coup plus importantes et nfastes pour lconomie mondiale quon ne le pen-
sait prcdemment (2000). Le document donne de nombreux exemples :
presque tous les grands producteurs dlectrode en graphite ont particip
une entente de cinq ans (1992-1997) qui a augment le prix des produits en
moyenne de 50 % sur les diffrents marchs, leur rapportant une rente de 7
milliards de dollars. Le cartel de la lysine, un complment la nourriture de
la volaille et des porcs vendu aux agriculteurs, a multipli par deux le prix du
produit en trois ans. Lentente mondiale sur certaines vitamines organise par
Rhne-Poulenc, Hoffmann-Laroche et BASF, au dtriment notamment de
Kellog, Coca Cola ou Procter et Gamble, a fonctionn pendant prs de dix
ans avant dtre mise jour dbut 1999
(6)
. On comprend ainsi que les cartels
reprsentent dabord des alliances entre producteurs au dtriment dautres
producteurs qui rpercutent ensuite leurs cots levs sur les consommateurs.
De plus, tout ces exemples montrent que, contrairement lanalyse des lib-
raux, les cartels ne sont pas toujours de courte dure. Rien, dans les informa-
tions publiques fournies sur ce type dactivit, ne permet de savoir dans quelle
mesure les amendes imposes par les rgulateurs ont entam les fonds de
combat des cartels mis jour.
1.5. Les associations professionnelles
Les associations professionnelles transfrontalires constituent un autre
canal dinfluence des acteurs conomiques privs. Elles jouent la fois un
rle de rgulateur au sein de secteurs spcifiques et un rle de lobby auprs
des gouvernements.
On peut multiplier les exemples de leur influence (Balanya et al., 2000).
Au plan europen, la Business European Roundtable, qui regroupe
45 patrons de multinationales europennes, a t lun des fers de lance de
la construction de lEurope, soutenant auprs des gouvernements la nces-
sit de crer rapidement un march unique, une monnaie unique et de pro-
cder le plus tt possible un largissement de lEurope. LUnice, qui
rassemble 33 fdrations demployeurs provenant de 25 pays europens,
exerce un lobbying important afin dviter laccumulation de contraintes
lgislatives europennes de type environnementales et sociales. LAm-
Cham reprsente la voix des multinationales amricaines installes en
Europe. Elle a russi dcourager les vellits europennes de taxation
trop forte des activits de commerce lectronique.
Au niveau international, le USCIB (United States Committee on
International Business), la Chambre de commerce international, ou le
(6) Hoffmann-Laroche a pay lamende la plus lev de toute lhistoire de la lutte
amricaine contre les cartels, 500 millions de dollars, BASF, 225 millions de dollars
et Rhne-Poulenc a t pargne pour avoir accept de dnoncer le cartel la jus-
tice. Fin 2001, la Commission europenne a galement inflig aux entreprises de ce
cartel lamende la plus leve de son histoire (855,2 millions deuros).
238
BIAC (Business and Industry Advisory Committee) au sein de lOCDE,
exercent galement leur influence. Ils furent, par exemple, la source princi-
pale de rdaction de lAccord multilatral sur linvestissement (AMI)
(Observatoire de la mondialisation, 1998).
1.6. Les traits internationaux privs
La forme la plus extrme dinfluence des acteurs conomiques privs
sexprime dans leur capacit inscrire dans le droit international public les
rgles destines servir leurs intrts particuliers (Gill, 1999 et Underhill,
2000).
Un premier exemple historique se trouve dans les accords de Bretton
Woods (Helleiner, 1994, pp. 44-49). La rdaction initiale des statuts du
Fonds montaire international (FMI) prvoyait que lorsquun pays tait
victime de fuite de capitaux importantes, le pays qui recevait ces capitaux
avait lobligation de collaborer avec les autorits du pays dorigine pour
mettre fin la situation. Sous linfluence des banquiers amricains, qui
avaient bnfici des fuites de capitaux europens dans les annes 1930,
cette disposition a t supprime pour donner larticle VIII-2-b actuel des
statuts de linstitution qui autorise mais noblige pas la coopration entre
tats.
Plus rcemment, Susan Sell (1999 et 2000) a montr comment une dou-
zaine de dirigeants de multinationales amricaines oprant dans les secteurs
de la pharmacie, de linformatique et du divertissement ont crit ce qui
deviendra les accords Trips, instaurant une protection exclusive de leurs
brevets sur une dure de vingt ans. Jamais, historiquement, la loi interna-
tionale navait t favorable aux multinationales
(7)
. Ces leaders ont dabord
convaincu les entreprises nationales de leurs secteurs respectifs de sasso-
cier leur dmarche. Ils ont galement su prsenter leur cas au gouverne-
ment amricain : partir dune expertise technique et juridique de haut
niveau et sur la base destimations qui savreront avoir t largement sur-
values du cot du piratage sur les dficits extrieurs, au moment o
ceux-ci croissaient fortement. Ladministration a alors repris son compte
les demandes des industriels, soutenue en cela par Edmund Pratt, alors diri-
geant de lentreprise pharmaceutique Pfizer (lun des douze) et membre de
la dlgation officielle des tats-Unis dans les ngociations de lUruguay
Round, au titre de ses fonctions de prsident de lACTN
(8)
. Ils ont gale-
ment su convaincre leurs concurrents trangers de faire pression sur leurs
gouvernements afin de donner une priorit ces ngociations. Au total, les
multinationales amricaines ont russi atteindre leur objectif partir de
(7) Pour un historique des batailles autour des droits de la proprit intellectuelle,
voir lexcellent article de Sell et May, 2001.
(8) LAdvisoy Committee for Trade Negotiations regroupe des leaders du secteur
priv en charge de conseiller le gouvernement sur les questions commerciales.
Edmund Pratt en tait alors le prsident.
239
jeux dinfluence mlangeant autorits prives, publiques, nationales et
internationales, dont les frontires apparaissent trs poreuses
(9)
.
Lvolution des rgles prudentielles internationales permet galement
de montrer la mont en puissance des acteurs conomiques privs
(Chavagneux, 2001). La gense du ratio Cooke, telle quelle a t magistra-
lement dcrite par Kapstein (1994) illustre linfluence que pouvaient encore
exercer les acteurs publics sur la scurit de la finance mondiale. Les tats-
Unis ont jou un rle dominant dans le processus dlaboration du contenu
du ratio et dans celui de sa diffusion au niveau mondial, en ayant convaincu
le Royaume-Uni puis le Japon dadopter une rglementation identique, les
trois pays internationalisant ensuite leur norme par lintermdiaire du
Comit de Ble. Bien que les diffrentes autorits montaires nationales
aient pris en compte les arguments exposs par les grands tablissements
financiers de leur pays, le droulement de la ngociation semble tre rest
largement entre les mains des autorits publiques qui paraissent ainsi avoir
gard la matrise de la dfinition et de lorganisation de la nouvelle norme
prudentielle internationale. Celle-ci est ne dans le cadre dun processus de
nature intertatique, grce au rle jou par le leader hgmonique amri-
cain, avec la BRI comme lieu de diffusion de la norme sous linfluence des
trois plus grands marchs financiers mondiaux.
La banque amricaine J.P. Morgan, relaye ensuite par les grands ta-
blissements financiers internationaux, a t lorigine du dveloppement
de lautocontrle comme principe prudentiel face aux risques de mar-
ch
(10)
. Le principe dune influence dcisive de gros acteurs privs sur la
dfinition des rgles de scurit de la finance mondiale ne pose pas de pro-
blme a priori. Elle ne devient problmatique que si les rgles en question
aboutissent servir leurs intrts au dtriment de ceux de la communaut.
De fait, plusieurs tudes ont montr que la mise en uvre de lautocon-
trle comporte de srieuses lacunes techniques (Kjeldsen, 1997, Krugman,
1999 et Dunbar, 2000), organisationnelles (Sumitomo, Daiwa, Metallge-
sellschaft et Barings en sont des exemples), technologique (les tablisse-
ments financiers semblent avoir raliss des progrs en la matire) et
managriales (Kaufman, 1999). Un constat qui aboutit une conclusion
relativement pessimiste quant aux volutions rcentes de la rglementation
prudentielle : dans leur majorit, les intermdiaires financiers nont pas un
(9) Cette norme a t juge illgitime par certains tats (Afrique du Sud ou Brsil)
dans le domaine des brevets pharmaceutiques. Ils ont obtenu gain de cause lors des
accords de Doha, laccord final autorisant tout pays produire et distribuer des
mdicaments pour protger la sant de sa population en copiant les brevets dori-
gine sans crainte de reprsailles juridiques.
(10) Lautocontrle reprsente la possibilit laisse aux tablissements financiers
dutiliser des modles internes pour contrler et grer leurs risques financiers. Un
modle interne se dfinit par trois composantes : une mthodologie densemble et
des algorithmes de calcul, une organisation des responsabilits et des procdures de
contrle, un systme denregistrement et de traitement des oprations.
240
rythme dinnovation suffisant pour mettre rapidement en uvre les recom-
mandations des institutions de contrle en matire de modle interne. Une
conclusion que les rapports de la BRI tendent souligner (1998). Pourtant,
linfluence des acteurs privs est telle que les principes de lautocontrle
devraient galement finir par simposer comme rgle de scurit financire
dans le domaine du risque de crdit ; ce qui permettra aux seuls tablisse-
ments les plus aptes les mettre en uvre, de minimiser leurs exigences de
constitution de fonds propres (Crouhy, 2000).
Lensemble de ces exemples permet de prsenter deux conclusions pro-
visoires quant la faon dont les acteurs privs parviennent institutionna-
liser leur influence
(11)
:
il ny a pas de rgles en la matire : des normes informelles la cap-
ture directe des source de production de normes internationales, on ne
peut a priori, mettre en vidence un type idal dinstitutionnalisation de la
norme prive ;
surtout, de nombreux exemples soulignent la difficult distinguer
parfaitement espace priv et espace public de dcision. Internet en repr-
sente un cas exemplaire
(12)
. La finance internationale en est un autre : du
rle essentiel et conjugu de la Banque dAngleterre et des lites finan-
cires de la City, en 1957, dans le lancement du march des eurodollars
(premier march offshore, indpendant des contrles publics, dvelopp en
plein systme de Bretton Woods, voir Burn, 1999) lutilisation de la BRI
par les grands banquiers internationaux, on peut montrer que les grandes
dcisions qui ont faonn la mondialisation financire contemporaine sont
le fruit dune gouvernance hybride alliant acteurs publics et privs.
2. Les autorits morales
Hall et Biersteker proposent de qualifier dautorit morale linfluence
exerce par les ONG et les mouvements sociaux transnationaux. Un terme
qui tient leur volont de participer des combats politiques internatio-
naux sur la base de leur expertise dans des domaines spcifiques o leurs
comptences sont reconnues (suivi des conditions de respect des droits de
lhomme pour Amnesty International, par exemple) et au nom de la
dfense de grandes valeurs (le Droit, la Libert, lEquit, etc.)
(13)
.
Le XX
e
sicle, notamment la fin de la priode marque par un degr de
mondialisation conomique lev, connaissait dj des mobilisations poli-
(11) On naborde pas ici la question juridique de la norme produite par la Lex
Mercatoria et ses interactions avec le droit public international. Voir Lejbowicz,
1999.
(12) Voir Brousseau, 2001.
(13) Ce qui ne doit pas faire oublier quil existe galement une socit incivile inter-
nationale autour, par exemple, des rseaux racistes ou pdophiles transnationaux.
241
tiques transfrontalires. cet gard, il nest que de rappeler la campagne
pour labolition du commerce des esclaves (au XVIII
e
sicle) puis celle en
faveur de leur libration, ou encore le combat des mouvements pacifistes,
anarchistes, panafricanistes, sionistes, en faveur du vote des femmes, ou
enfin la cration de la Croix Rouge, et de la premire et deuxime interna-
tionale (Keck et Sikkink, 1998, pp. 39-78 et Scholte, 1999, p. 10)
(14)
.
Nanmoins, la priode actuelle semble se distinguer par le nombre et la
taille des mouvements et par un dveloppement rapide rcent (en 1998,
moins de 10 % des ONG oprant dans le domaine international existaient
depuis plus de quarante ans, prcise Jan Aart Scholte). Daprs Charnovitz
(1997), la mobilisation internationale des ONG saccrot fortement dans les
priodes daprs conflit, ce qui laisse suggrer que la fin de la Guerre froide
ait pu jouer ce rle pour les annes quatre-vingt-dix.
Les mouvements sociaux transnationaux poursuivent trois objectifs
principaux : ils cherchent influencer le choix des thmes retenus dans les
ngociations publiques internationales, aboutir des modifications de
procdure (transparence, contrle, etc.) et modifier les politiques enga-
ges. Pour ce faire, ils disposent de quatre tactiques : la dissmination din-
formations et dexpertises, la mobilisation symbolique, leffet de levier
(influencer un acteur public ou priv influent), le contrle des engagements
pris par les acteurs influents, publics ou privs (Keck et Sikkink, 1998, pp.
1-38 et 199-217).
La premire caractristique de ces mouvements sociaux tient leur
grande hirarchisation et lantagonisme des intrts qui peut en rsulter
(Pouligny, 2000 et 2001 et Scholte, 1999, p. 31). Le recours la diffusion
dinformations et dexpertises par Internet favorise lorganisation de dbats
et de problmatiques refltant les proccupations des ONG du nord. En
leur sein, les organisations amricaines demeurent largement dominantes.
La puissance qui joue le rle le plus moteur dans la mondialisation voit ga-
lement natre en son sein des organisations qui la critiquent. Ces dernires
bnficient dans la diffusion de leurs ides de lautorit et des moyens
propres au pays dominant. Les informations originales produites lors de la
bataille contre lAMI provenaient essentiellement de quelques ONG des
tats-Unis, en particulier le World Wilde Fund for Nature (WWF) et
Friends of the Earth. La premire assurait la liaison entre lOCDE et les
contestataires et sest assure de conserver seule la matrise de ce rle
(15)
(Pouligny, 2000, p. 16). Daprs Jean-Michel Severino (2001), ancien vice-
prsident de la Banque mondiale, le renforcement du poids de la socit
civile internationale correspond en grande partie un renforcement du poids
des tats-Unis dans les institutions internationales .
(14) On peut faire remonter laction internationale des ONG la fin du XVIII
e
sicle
(Charnovitz, 1997).
(15) On peut donner plusieurs exemples de ces processus dexclusion, voir Pouligny,
2001.
242
Si les mouvements transnationaux se veulent lexpression dune socit
civile en devenir, les experts y jouent nanmoins un rle essentiel (Pouligny,
2000). On peut en donner une illustration avec le rle international jou par
certains think tanks (Stone, 2000). Les juristes dominent les dbats en
matire de lutte pour les droits de lhomme, les conomistes, la contestation
de la mondialisation librale. Les passages dun monde lautre (universit,
ONG, gouvernement) leur sont familiers, particulirement aux tats-Unis
o le travail dans une ONG internationale est considr comme valorisant
dans tout parcours professionnel.
Un autre facteur tendant limiter lmergence dune socit civile trans-
nationale tient lhistoire particulire dans laquelle sinscrivent les diff-
rents mouvements de contestation et les institutions qui les portent. Les
reprsentants de la socit civile amricaine sont le plus souvent des
lobbyistes et experts professionnels bien pays, sortant des universits pres-
tigieuses avec dimportants moyens financiers (Pouligny, 2000). linverse,
un mouvement comme ATTAC est la fois un mouvement politique, une
ONG militante et un mouvement dducation populaire (Frmeaux, 2001)
dont le monde a peu voir avec celui des organisations doutre Atlantique.
Laction internationale des ONG vise alors acqurir des ressources addi-
tionnelles, symboliques ou matrielles, pour mieux occuper lespace natio-
nal ou local dont elles sont issues (Pouligny, 2001).
Contrairement une image rpandue, les ONG dimension internatio-
nale ne contestent pas systmatiquement les acteurs conomiques privs.
Greenpeace collabore, par exemple, avec le World Business Council for
Sustainable Development et nombre dorganisations ont accept de partici-
per au Global Compact des Nations unies qui doit permettre la diffusion
dune information de qualit sur les pratiques sociales et environnementales
des multinationales. Paralllement, les entreprises cherchent tre recon-
nues elles aussi comme des autorits morales : Ted Turner, dirigeant de
CNN a promis un milliard de dollars aux Nations unies, Bill Gates a vers
400 millions de dollars lOMS, par ailleurs en accord de partenariat avec
Novartis sur la lutte contre le sida, et plus de 300 entreprises ont rejoint le
Global Compact. Les multinationales cherchent galement promouvoir
une image citoyenne par la mdiatisation de codes de conduite , censs
imposer le respect de rgles dontologiques minimales en termes sociaux et
environnementaux. Mais leur efficacit, voire leur srieux, savre souvent
remis en question (Haufler, 2000).
De mme, loin dtre contre ltat, les mobilisations transnationales
portent le plus souvent des mots dordre rclamant plus dinterventions
publiques dans la rgulation de la mondialisation. Les rseaux dinforma-
tion en matire de droits de lHomme ou denvironnement associent
experts publics et privs, un change facilit par le mouvement mme des
experts dun type dinstitution lautre. Rappelons galement que, en
moyenne, 80 % des ressources financires des ONG proviennent de finan-
cements publics. De leur ct, les institutions internationales cherchent le
243
contact avec les mouvements qui les contestent. Elles souhaitent ainsi
contrer leurs critiques, profiter de leur expertise, les influencer (lOMC a
cherch les convaincre des bienfaits dun lancement dun nouveau round
de ngociations commerciales) et trouver une forme de lgitimit non
tatique leurs actions (OBrien et al., 2000).
Enfin, linfluence politique de ces mouvements sociaux, reste aujourdhui
limite (Pouligny, 2001). Daprs OBrien et al. (2000), les ONG nont pas
russi modifier la substance des politiques suivies par les institutions inter-
nationales quelles contestent. Cela na pas toujours t le cas historiquement.
Si lon en croit Steve Charnovitz (1997), les ONG ont jou un rle dterminant
dans la dfinition des politiques de coopration internationale durant la
priode 1919-1934. Aujourdhui, elles permettent de dvelopper une forme
dducation civique sur la mondialisation conomique, elles donnent une voix
aux revendications des plus faibles, agissent en faveur de la transparence des
dcisions et participent leur contrle (Scholte, 1999). Elles ont acquis un sur-
crot de visibilit, la fois mdiatique et face aux institutions quelles contes-
tent (Smouts, 1997) qui sont dsormais obligs de les reconnatre comme des
interlocuteurs valables. Elles ont ainsi dj gagn deux batailles importantes :
en animant le dbat social et politique international, elles ont ramen beau-
coup de gens vers laction politique, et elles se sont imposes comme des inter-
locuteurs des tats et des firmes les plus puissantes. Il leur reste maintenant
trouver les moyens pour transformer cette premire russite en influence
durable. Leur capacit dicter les rgles du jeu dans lesquelles les autres
acteurs de la mondialisation conomique doivent sinscrire demeure encore
bien infrieure celle des tats et des acteurs conomiques privs.
3. Les autorits illicites
Lconomiste, nous dit Jean-Baptiste Say, ntudie les phnomnes
que sous le point de vue qui peut jeter du jour sur sa science. Dans un gain
frauduleux, il verra un dplacement de richesse lorsque le moraliste y
condamnera une injustice (1840, p. 6). Rappelons galement la clbre
rflexion de Lon Walras indiquant quune substance soit recherche par
un mdecin pour gurir un malade, ou par un assassin pour empoisonner sa
famille, cest une question trs importante dautres points de vue, mais
tout fait indiffrente au ntre (1874, p. 43). On ne stonnera donc pas
que les conomistes aient longtemps nglig de sintresser la criminalisa-
tion de lconomie mondiale, la question est cense ne pas les concerner.
Une ccit dangereuse dans lensemble des analyses disponibles montrent
combien la progression des activits illicites constitue lune des caractris-
tiques majeures de la mondialisation conomique contemporaine (Strange,
1996 et 1998, Maillard, 1997, 1998 et 2001a, Castells, 1999, Cretin, 2000,
Squarcialupi, 2001, White House, 2000 et Williams, 2001).
Les autorits charges de lapplication de la loi, dans le monde entier,
font tat dune augmentation significative de la gamme et de ltendue des
244
activits criminelles internationales depuis le dbut des annes quatre-vingt-
dix. Le niveau et la puissance de ces activits, ainsi que la croissance corrla-
tive du pouvoir et de linfluence des organisations criminelles internationales,
suscitent linquitude des gouvernements de lensemble du monde particu-
lirement dans les dmocraties occidentales face la menace que les crimi-
nels font peser sur la direction et la stabilit de nombreux pays et sur celles de
lconomie globale , peut-on lire ds le premire ligne dun important docu-
ment danalyse ayant regroup lensemble des experts gouvernementaux am-
ricains du crime organis (White House, 2000). Un constat rigoureusement
identique ouvre un rapport du Conseil de lEurope (Squarcialupi, 2001).
Quelle que soit lintensit relle de la menace, la lutte contre le crime trans-
national fait dsormais lobjet dun intrt particulier dans une quinzaine
dinstitutions conomiques internationales (FMI, 2001). Du ct franais et
europen, elle est dsormais prsente comme lun des axes prioritaires de la
rgulation de la mondialisation conomique (Jospin, 2001 et Lamy, 2001).
3.1. La mondialisation du crime
Trois causes sont avances pour expliquer la transnationalisation du
crime. Tout dabord, la chute du mur de Berlin a permis aux criminels de lEst
et de lOuest dtendre largement leurs activits. Ensuite, louverture des
frontires commerciales et financires a ouvert de vritables opportunits aux
activits illgales : celles-ci simmiscent dans les circuits lgaux dchanges et
chaque progression du commerce mondial et des changes financiers leur
permet de dvelopper un volume plus grand dactivit. Les mafieux sont ainsi
devenus des grands spcialistes des modes de transports internationaux des
marchandises et savent dplacer leurs produits en utilisant les circuits offi-
ciels. Les douanes amricaines considrent quelles ne peuvent contrler que
3 % des biens qui entrent aux tats-Unis, un taux qui devrait passer 1 %
dans les annes qui viennent compte tenu de la progression attendue des
changes. Enfin, les nouvelles technologies dinformation et de communica-
tion ont aussi grandement facilit lorganisation internationale des activits
illgales, y compris lorsquelles sont utilises pour crer de fausses pistes pour
les policiers ainsi que pour tenter de pirater leurs donnes denqutes.
Il est par nature impossible de disposer dinformations prcises et cer-
taines sur la progression des activits illgales internationales. Le FMI
estime que les ressources financires blanchies par le crime transnational
reprsentent annuellement lquivalent de 2 5 % du PIB mondial, soit
entre 700 et 1 700 milliards de dollars (dont 30 50 % provenant des trafics
de drogues), lquivalent, dans le bas de la fourchette, du montant des
fusions et acquisitions transfrontalires en 1999. Cest lune des estimations
les plus leves, dans un univers statistique o la cohrence des donnes est
loin dtre assure (Cartier-Bresson, Josselin et Manacorda, 2001).
Le rapport au Prsident amricain de dcembre 2000 et celui du Conseil
de lEurope davril 2001 ont regroup des informations sur des trafics par-
245
ticuliers (White House, 2000 ; Squarcialupi, 2001). En 1997, les migrations
clandestines concernaient 4 millions de personnes pour un chiffre daffaires
annuel dau moins 8 milliards de dollars. La mme anne, le trafic de
femmes destines la prostitution rapportait 4 milliards de dollars (selon
Interpol, un souteneur gagne autour de 100 000 euros par an par personne
prostitue). Les crimes lis lenvironnement rapportent de 22 31 mil-
liards de dollars par an : 10-12 milliards pour se dbarrasser de dchets pol-
luants, de 5 8 milliards pour le commerce clandestin de produits interdits
(bois, pche), le reste concernant les changes de produits dangereux pour
lenvironnement comme les CFC. Les actes de piraterie maritime ont plus
que doubl depuis 1994. On estime aujourdhui quun disque laser sur trois
vendus dans le monde est un disque pirat, pour des ventes suprieures
4 milliards de dollars par an. Les logiciels pirats reprsentaient 37 % des
ventes mondiales en 2000, pour un chiffre daffaires de 10 milliards de dol-
lars. La contrefaon de marques commerciales concerne environ 8 % du
commerce mondial et la contrebande de vhicules vols rapporte de 10
15 milliards par an. Le poids conomique des activits illicites transnatio-
nales est indniable.
Daprs les experts, la puissance financire des mafias na jamais t
aussi grande. Cette croissance de leurs ressources serait lie la mondiali-
sation de leurs activits. Celle-ci sopre plusieurs niveaux. Les exporta-
tions de produits illicites paraissent en progression. Les triades chinoises
sappuient sur les rseaux dimmigration chinois en Asie, aux tats-Unis et
en Europe pour vendre leurs marchandises. Les yakusas japonais organi-
sent des trafics de drogues de synthse avec la Californie et importent des
armes en provenance des tats-Unis. Les rseaux commerciaux ibos du
Nigeria servent dintermdiaires entre les producteurs de drogue asiatiques
et les marchs amricain et europen.
Mais les rseaux mafieux sorganisent galement sur le plan mondial
partir de trois mutations majeures. Les accords internationaux entre
rseaux mafieux semblent plus importants que jamais. Les organisations
criminelles partagent de plus en plus dinformations et favorisent leurs
accs mutuels diffrents marchs. Ces liens internationaux peuvent
prendre diffrentes formes, allant des accords de court terme des alliances
stratgiques de long terme dont la plus connue est celle existant entre les
mafias sicilienne et amricaine. Le cartel colombien de Cali entretient, par
exemple, des contacts troits avec les mafias italiennes pour la distribution
de drogue dans les pays de lEst, ainsi quavec des anciens membres des ser-
vices secrets tchques, des hommes daffaires polonais et des mafieux russes
pour ouvrir de nouvelles routes susceptibles de transporter la cocane vers
lEurope de lOuest (Zijlstra, 1998).
La mondialisation a galement entran une diversification des activits
de chacun des rseaux. Les trafiquants de drogue colombiens sont dsor-
mais engags dans le march des contrefaons et ceux du Nigeria dans lim-
migration clandestine, les russes et les asiatiques ont investi le march de la
246
prostitution, les russes, les asiatiques, les nigrians et les italiens ont dve-
lopp des activits financires sophistiques.
Une autre transformation rcente montre le recours croissant des mafias
des experts hautement qualifis. Des spcialistes de la finance sont recru-
ts pour recenser tous les moyens possibles de blanchiment, grer les inves-
tissements et crer les socits crans ncessaires. Des professionnels du
transport international, des lgislations commerciales et des procdures
administratives dans les grands ports mondiaux servent identifier les
routes du commerce mondial utilisables. Des avocats sont utiliss pour pro-
tger les intrts des criminels partout dans le monde.
3.2. Finance mafieuse
Au del du commerce mondial, la finance internationale parat le sec-
teur le plus touch par la mondialisation du crime, celui o la ralit de lac-
tivit des autorits illicites parat la plus explicite (Dupuis, 1998, Maillard,
1998, conomie Politique (l), 1999, Broyer, 2000 et Peillon et Montebourg,
2000a, b et 2001a, b). Linfluence financire des mafias revt trois dimen-
sions concrtes
(16)
: elles encouragent le dveloppement des paradis fis-
caux, elles manipulent les marchs financiers elles seraient notamment
trs actives sur le NASDAQ ainsi que sur les marchs de produits drivs
de gr gr dont la complexit, le faible cot, la volatilit et le faible niveau
de contrle de la part dinstitutions financires en forte concurrence servent
lopacit (Chesney, 1998 et Sharma, 2001) et elles pntrent fortement les
systmes bancaires lgaux.
On estime que la moiti des flux financiers mondiaux passent ou rsi-
dent dans les paradis fiscaux, devenus des infrastructures essentielles de la
finance mondiale (Chavagneux et Palan, 1999). Leur rle dans le blanchi-
ment dargent sale a conduit le Gafi publier lan dernier une liste des ter-
ritoires non coopratifs en matire de lutte contre la finance mafieuse. Au
sein de lEurope, les diffrents rapports parlementaires dirigs par Vincent
Peillon et Arnaud Montebourg montrent combien les places financires au
Liechtenstein, Monaco, en Suisse et mme au Royaume-Uni servent les
circuits de blanchiment dargent
(17)
.
(16) Pour les dimensions thoriques, voir FMI, 2001 et McDowell et Novis, 2001.
(17) Les enqutes sur la chambre de compensation luxembourgeoise Clearstream,
qui serait lorigine doprations de blanchiment effectues sur une vaste chelle
(Robert et Backes, 2001 et Maillard, 2001b), nont pas encore fourni leurs conclu-
sions, notamment quant aux montants en cause. Selon des sources journalistiques,
15 % des transactions passeraient par la comptabilit occulte de Clearstream. Sur un
montant total de transactions de 50 000 milliards deuros en 2000, cela correspond
7 500 milliards deuros. Si, par hypothse, la moiti seulement concerne des opra-
tions douteuses, cela correspond pratiquement 4 000 milliards dargent sale, le
double de toutes les estimations connues.
247
Les circuits de blanchiment sappuient sur des tablissements bancaires
prsents dans les paradis fiscaux. la fin de 1998, il y avait environ 4 000
banques offshore rparties sur soixante territoires. Les tablissements
impliqus dans les oprations les plus dlictueuses prlvent, selon les
experts, de lordre de 40 % des montants illicites quelles font circuler
(Dupuis, 1998). Mais plusieurs documents rcents soulignent combien les
systmes bancaires des plus grandes places financires paraissent galement
imbriqus dans les circuits illicites. Lautorit de surveillance des banques
suisses a rvl dbut septembre 2000 la provenance et la destination de
quatre milliards de dollars dtourns par la famille de Sani Abacha, lancien
dictateur du Nigeria, et placs dans les banques installes en Suisse. Elle
montre le rle principal quy jouent les banques de la City de Londres :
59 % des flux arrivant en Suisse et 42 % des flux sortant y taient dirigs.
La FSA britannique a men sa propre enqute dont les conclusions ont
t rendues publiques en mars 2001 : sur 23 banques contrles, 15 prsen-
taient de grosses faiblesses dans leurs procdures anti-blanchiment
(FSA, 2001). Le rapport est sans ambigut sur le rle de la place bancaire
londonienne dans la circulation de largent sale. Les experts de la FSA ont
dailleurs produit dautres documents montrant combien les marchs finan-
ciers de la City (en particulier les marchs de produits drivs) sont per-
mables aux activits de blanchiment (Sharma, 2001). Il faut de plus
signaler que le Royaume-Uni fait partie des plus mauvais lves en termes
de coopration judiciaire internationale dans le domaine de la lutte contre
le blanchiment (Hamel, 2000 et Peillon et Montebourg, 2001b). Aux tats-
Unis, aprs la mise en vidence du rle jou par la Bank of New York dans
la circulation de largent des mafias russes, le snateur dmocrate Carl
Levin a remis en fvrier 2001 un rapport sur le rle des banques amricaines
dans un certain nombre de circuits illicites. Lenqute sest essentiellement
attache montrer que les banques correspondantes des banques amri-
caines et les banques clientes de ces banques correspondantes utilisent leurs
liens avec leurs partenaires situs aux tats-Unis pour y faire pntrer lar-
gent sale. Le texte souligne que les tablissements, amricains ou trangers,
oprant sur le territoire des tats-Unis font preuve de contrles inadquats,
dabsence de ractions face des oprations douteuses, voire de complai-
sance, comme par exemple la Chase Manhattan.
3.3. Lambivalence des relations entre tats, firmes et mafias
bien des gards, les mafias transnationales semblent remettre en cause
la souverainet des tats. Que ce soit dans le domaine policier, juridique,
financier ou dans lexercice du monopole de la violence (Maillard, 2001a).
Elles semblent galement sinscrire en parasites, ct des acteurs privs
internationaux. Pourtant, lanalyse (Williams, 2001) et lhistoire tendent
suggrer que les relations entre les autorits tatiques, prives et illicites
sont en fait plus complexes.
248
Comme lcrit lhistorien britannique Eric Hobsbawm (1999, p. 84),
laspect crucial de la situation sociale du bandit, cest son ambigut , la
fois rebelle et intgr lconomie et la socit tablie. La familiarit et
la coopration entre les groupes criminels, le dveloppement conomique
et les tats dpendent des conditions dans lesquelles ces derniers se sont
dvelopps. Les liens qui unissent la mafia la vie conomique et politique
en Colombie, en Russie ou en Italie sont bien connus. Les yakusas japonais
cooprent avec le pouvoir imprial depuis le milieu de XVIII
e
sicle et les
ankoku jidai, les quartiers clandestins dsignent en japonais lunivers o
politiciens, mafieux, financiers privs et hauts fonctionnaires changent
leurs services (Bouissou, 1999). Pour sa part, le politologue Jean-Franois
Bayart a montr limplication de nombreuses lites politiques et cono-
miques africaines dans les activits illicites internationales (Bayart, Ellis et
Hibou, 1997 et Bayart, 1999). Les chevauchements entre secteur public et
priv et entre activits licites et illicites se retrouvent ainsi sous des formes
diffrentes tout au long de lhistoire des socits, partout dans le monde et
doivent dabord tre analyss en fonction du cadre socio-historique dans
lequel ils se dveloppent (Favarel-Garrigues, 2001).
4. Une gouvernance hybride
De ce bref passage en revue du rle des acteurs privs on peut tirer trois
conclusions provisoires. Tout dabord, les tats, pour essentiels quils
soient, ne sont pas les seuls acteurs producteurs des normes politiques de la
mondialisation (Strange, 1996, Smouts, 1998 et Laroche, 2000). Rflchir
la gouvernance mondiale en ne sinterrogeant que sur leur capacit coop-
rer en labsence dun gouvernement mondial parat ainsi trs rducteur. Un
exemple permettra dillustrer ce propos. La gouvernance du commerce
mondial se concentre sur le rle des gouvernements face au pouvoir des
juges de lORD. Il sagit l dun lment crucial. Mais il est loin dtre
unique. Dans le domaine intertatique, la multiplication des traits bilat-
raux (qui concernent 33 % des exportations europennes et 11 % des
exportations amricaines), o lasymtrie de pouvoir entre acteurs joue plus
que dans une institution multilatrale, ne saurait tre occulte. De mme, le
rle de la mafia dans le commerce mondial (drogues et autres produits,
emploi des spcialistes du transport, impossibilit de contrle), le rle de
larbitrage commercial priv (Dezalay et Garth, 1996), le poids du com-
merce intra-firme (avec des prix de transferts tablis hors marchs) et des
cartels internationaux contribuent tous la gouvernance commerciale mon-
diale.
Ensuite, soulignons combien les frontires entre le licite, lillicite, le
public, le priv, le national et linternational apparaissent extrmement
poreuses. On a pu lillustrer dans le cas des acteurs conomiques, des mou-
vements de contestation et des activits illicites, montrant par la mme
occasion que les frontires entre les trois types dautorits prsentes sont
249
finalement assez floues, dfinissant une gouvernance hybride. Cela ne
revient pas, bien videmment, dire que toutes les entreprises multinatio-
nales versent dans le mafieux ou que tous les militants des ONG sont info-
ds aux tats ! Mais plutt quil est difficile de raisonner sur les sources de
production des normes internationales partir dune distinction entre
espace public et espace priv, les deux senchevtrant, tout en flirtant
quelques fois avec le march de limmoralit finement analys par Jean
de Maillard (2001a).
En ce sens, la situation actuelle ressemble au Moyen ge (Cutler,
Haufler et Porter, 1999) et nombre de travaux dhistoriens, dont on ne peut
traiter ici, montrent que ce caractre hybride de la gouvernance de la mon-
dialisation conomique contemporaine (Graz, 2001) est la norme plutt que
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