Annales DrAdmf

UNIVERSIT PANTHEON-ASSAS (PARIS-2)
-o-O-oDeuxime anne de Licence

Anne universitaire 2007-2008
ANNALES PARFOIS COMMENTES

DE
DROIT ADMINISTRATIF
-o-O-o-
Pr Gilles J. GUGLIELMI
PRFACE
Le droit administratif se nourrit d'exemples. La prparation l'examen est un
entranement. Les dfauts de tout un chacun ne se corrigent bien que par l'exercice de la
critique.
C'est pourquoi l'entreprise des associations dtudiants de me permettre de publier
des annales parfois commentes, est certainement la plus profitable de toutes celles qui
m'aient jamais t proposes.
Mieux qu'un polycopi rdig du cours, qui ne peut jamais galer en volume ni en prcision
un manuel jour disponible dans le commerce courant, et ne ferait que rpter ce que tout le
monde a pu entendre en amphithtre,
mieux qu'un recueil de plans dtaills, sortis tout droit de la science divine et incontestable
des enseignants, qui ne laisserait aucune place l'laboration personnelle des solutions,
renforcerait la fausse vidence d'une unique "bonne rponse", et ne ferait que rpter, sans
l'exemple vivant, ce que chacun a pu construire dans les sances de travaux dirigs,
mieux que le fatalisme, la prire ou l'abus des excitants, qui ne sont que des palliatifs
destins vous donner l'impression que la russite est immanente et qu'elle provient d'un
savoir qui vous est extrieur,
les Annales parfois commentes de droit administratif, sont une occasion de comprendre
d'abord que la matrise des connaissances n'est que le pralable du travail demand
l'examen, ensuite que la seule bonne rponse la question pose par un sujet est celle dont
vous avez pu vous convaincre vous-mme et dont vous pouvez convaincre les autres, enfin que
la russite (universitaire ou autre) est d'abord en vous et qu'il vous appartient de la cultiver.
Pour vous y aider, l'quipe pdagogique de droit administratif vous livre les
commentaires de quelques sujets. (Attention ! Ils sont jour la date de lpreuve et non
celle de leur publication.) Ils peuvent tre utiliss de deux faons diffrentes. La premire est
de ne pas lire le commentaire et de produire en temps limit la copie que vous seriez capable
dcrire. A vous ensuite de comparer les rsultats. La seconde est de lire le commentaire et de
vous appuyer sur lui pour essayer de rdiger une copie parfaite dans la forme de
largumentation et dans la qualit de la prsentation. Aussi trange que cela puisse vous
paratre, en lisant vos copies, vous serez alors, un instant de raison, la place des
correcteurs. Rpondent-elles la question pose ? En comprend-on la logique et les
dveloppements ? Sont-elles raisonnables, excessives, naves ? A moins de manquer fortement
d'esprit critique, ces copies ne vous plairont pas de la premire ligne la dernire.
Demandez-vous pourquoi. Et rappelez-vous qu' quelques semaines prs, dautres yeux vous
liront.
Travaillez et persvrez.
Gilles J. GUGLIELMI
(c) Pr Gilles J. GUGLIELMI 2007
pour luniversit Panthon-Assas (Paris-2)
Session de mai-juin 1998

Document autoris : Recueil des Trs Grandes Dcisions dans sa version reprographie par
luniversit condition quil soit vierge de toute annotation.
Dure : 3 heures
Les candidats sont invits traiter au choix lun des deux sujets suivants.
I. Sujet thorique
Le principe de lgalit .
II. Commentaire du sujet thorique
OBSERVATIONS GNRALES
Analyse du sujet :
Nombreux sont les sujets qui portent dune manire ou dune autre sur le principe de lgalit. Il faut dire que
ce principe est la ligne directrice de la construction progressive du droit administratif depuis le dbut du XIXme
sicle.
Malgr son caractre connu, ce sujet nest pas dun traitement immuable. Notamment, en fonction de ses
diverses formulations, ses dveloppements peuvent tre plus axs sur le problme thorique pos (le principe de
lgalit est-il autre chose que le principe de respect du droit en gnral ?), ou sur lvolution historique du
contrle des personnes publiques par le juge administratif (quelle norme le juge est-il fond utiliser pour
contraindre des personnes publiques qui ne sont pas soumises au droit commun ?). Par ailleurs, la ncessit de
traiter un sujet classique se rvle souvent dans le fait que des volutions importantes du droit se sont produites
depuis son dernier corrig.
Rgle 1 : Si un sujet trs classique, voire canonique, est donn un examen, cest que
lenseignant attend des tudiants quils ralisent une synthse en fonction des volutions les plus rcentes.
Rgle 2 : Si un sujet classique, faisant lobjet de volumineux dveloppements en cours ou de
plusieurs corrigs, est donn lexamen, cest quil ne peut pas tre trait comme une simple question de cours.
Propositions de traitement :
Il faudra intgrer aux dveloppements les extensions rcentes du contrle du juge. Les premires proviennent
de ladmission de normes de rfrence de plus en plus nombreuses et contraignantes (intgration du droit
international et communautaire). Les secondes, du degr de prcision accru de son contrle (abandon du contrle
restreint, limitation des actes non susceptibles de recours).
Etant donn lnonc trs plat du sujet, lequel nest pas formul comme une question et ninvite pas
orienter le traitement dune rponse vers des domaines prcis, il conviendra de lui donner du relief, du
dynamisme. Ltudiant peut y parvenir de deux faons. La premire est de choisir une ligne directrice de la
rponse qui soit univoque et peu nuance. Il est possible et souhaitable, ici, dabandonner le plan de type
Oui/Mais, au profit du type Oui pour une premire raison/Oui dautant plus pour une seconde raison. La seconde
faon de dynamiser le sujet est de choisir des intituls en mouvement, dont les termes suggrent des actions,
des volutions.
Rgle 3 : Lorsquun sujet est plat, il faut lui donner du relief.
Rgle 4 : Lorsquun sujet est nonc de faon neutre, il faut soit en montrer le consensus et la
puissance qui sen dgagent, soit montrer quil cache une polmique.
Dans le dveloppement qui suit, la premire option de la Rgle 4 a t retenue.
INTRODUCTION
Lactivit administrative doit tre conforme au droit objectif. En premire approximation, ce principe est
dsign de manire classique sous lappellation de "principe de lgalit". En ralit, en adoptant cette approche,
rien nest dit de plus que ce qui est applicable lensemble des systmes juridiques, savoir que le droit est
dict pour tre respect. Il ny a, dans le principe, aucune spcificit du droit administratif par rapport
dautres branches du droit.
Pourtant, le principe de lgalit a acquis en droit administratif une valeur toute particulire, non pas en
raison dune prtendue spcificit de contenu, mais parce quil traduit la fois un idal dmocratique
profondment ancr dans la culture juridique franaise, la soumission de tout pouvoir public au droit, et le
manque originel de fondements textuels susceptibles de fonder la lgitimit du juge administratif.
Lactivit des personnes publiques ou des personnes prives charges dun service public, une fois dlimite
par la qualit des personnes, les modes et les domaines dintervention, fait lobjet dun contrle, confi une
organisation juridictionnelle. Il reste se poser les questions de savoir comment le contrle est exerc, et au
regard de quoi lactivit des personnes publiques et des personnes prives charges de la gestion dun service
public est contrle. Ces deux questions ncessitent que lon spare clairement ce qui tient du droit objectif et de
la thorie juridique, et ce qui relve de la pratique du contrle.
Or ces deux lments semblent, depuis un sicle, avoir suivi une volution distincte dans leurs fondements
mais complmentaire dans leur sens. Autant le nombre et la valeur des normes de la lgalit objective donnant
lieu au contrle connaissent un accroissement rgulier, autant le juge charg dappliquer ces normes tend
dvelopper la prcision de son propre contrle. Cest pourquoi seront successivement tudis llargissement des
sources (I) et lapprofondissement du contrle (II).
I. LELARGISSEMENT DES SOURCES
Remis sa juste place, qui est en ralit la plus leve du droit administratif par ce quil touche au
fonctionnement profond du droit, le principe de lgalit oblige sinterroger sur les sources de la lgalit qui
encadrent lactivit administrative. Il ne sagit ni plus ni moins que de la question des sources du droit
administratif.
A/ LE DEVELOPPEMENT DES SOURCES ECRITES

Le dveloppement le plus important que les sources crites de la lgalit ait connu en France au cours du
XXme sicle est celui des textes valeur constitutionnelle.
Outre le texte mme de la Constitution en vigueur, sont dsormais considrs comme faisant partie dun
"bloc de constitutionnalit" les droits de lHomme dfinis par la Dclaration de 1789, les principes
particulirement ncessaires notre temps contenus dans le prambule de la Constitution de 1946, ainsi que les
principes de souverainet nationale rappels par le Prambule de la Constitution de 1958 (CC, 16 juillet 1971,
Libert dassociation, Rec.29, AJ 971.537, note Rivero, RDP 1971.1171, note Robert). Les textes qui traduisent
ces principes simposent non seulement au lgislateur, mais aussi et surtout aux personnes publiques dans leur
fonction administrative. La jurisprudence administrative rappelle nettement que tout acte administratif doit tre
conforme tant la Constitution qu son Prambule (CE, 12 fvrier 1960, Soc. Eky, Rec.101, S 1960.131, concl.
Kahn; JCP 1960.2.11629bis, note Vedel).
Au del de cet largissement par incorporation de normes dans un ensemble croissant de textes valeur
constitutionnelle, la loi, expression de la volont gnrale, source traditionnelle de la lgalit administrative, si
elle na pas chang de valeur, a connu un dveloppement quantitatif notable. De quelques dizaines par an avant
1945, plus dune centaine aujourdhui, les textes de loi, toujours plus techniques ncessitent de surcrot un plus
grand nombre de rglements et de circulaires dapplication, inflation textuelle dnonce par de nombreux auteurs
(Cf. Rapport Chandernagor). De plus, le juge administratif reconnat, dans certains cas dextension du pouvoir
rglementaire, une valeur juridique lgislative des normes qui ne sont ni formellement, ni organiquement, des
lois (ordonnances de lart. 92; ordonnances de larticle 38 ratifies; actes de nature lgislative pris par le
Prsident de la Rpublique en application de larticle 16).
Par ailleurs, les traits et accords internationaux ont t progressivement introduits dans lordre juridique
franais. Le principe antrieur 1946 tait sans ambigut : le droit international public navait pas deffet sur le
droit administratif interne. Il ne pouvait pas tre invoqu dans les litiges prsents devant les juridictions
administratives. La Constitution du 27 octobre 1946 (art 26-28) a consacr tout aussi clairement labandon de ce
principe. Les accords et traits rgulirement incorpors dans lordre juridique interne ont force de loi (premire
application : CE Ass., 30 mai 1952, Dame Kirkwood, Rec.291, RDP 1952.781, concl. Letourneur, note Waline).
La Constitution de 1958 (art. 52-55) confirme cet abandon et mme le dpasse, puisque les traits et accords ont
dsormais une autorit suprieure celle des lois. On sait que cette supriorit est devenue effective dans tous les
cas, mme si la loi est postrieure au trait, depuis un arrt Nicolo (CE Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, Rec.190,
concl. Frydman, RFDA 1989.813, concl., note Genevois, AJ 1989.756, chr., note Simon, D 1990.135, note
Sabourin, RFDA 1990.267, obs. Ruzi, RTD eur. 1989.771, note Isaac), par lequel le Conseil dtat a abandonn
une ancienne jurisprudence abondamment critique.
Enfin, ladhsion de la France lordre juridique europen a eu pour consquence dintroduire en France de
nouvelles sources de lgalit. Ont cette qualit non seulement les traits institutifs en tant que traits
internationaux, mais aussi le droit driv produit par les organes de la Communaut et de lUnion europenne.
Cest le cas des rglements, mais aussi des directives en ce quelles lient les autorits nationales quant aux
rsultats atteindre.
B/ LA REVELATION DE SOURCES NON ECRITES
Il existe depuis 1944, des rgles de droit non crites qui, dabord, sont dcouvertes par le juge administratif
en labsence de texte, ensuite, simposent au pouvoir rglementaire et ne peuvent tre modifies que par la loi,
enfin, avec la finalit de protger les liberts individuelles des citoyens. Ces trois lments, le but de protection
des liberts, le caractre non crit, et le contrle en dernier ressort du lgislateur sont cumulatifs.
Ainsi, les excs connus pendant la Seconde guerre mondiale ont conduit le Conseil d'tat reconnatre
implicitement dans le principe des droits de la dfense (CE Sect., 5 mai 1944, Veuve Trompier-Gravier, Rec.133,
RDP 1944.256, concl. Chenot, note Jze, D 1945.110, concl., note de Soto) l'existence d'un principe gnral du
droit. Puis par une srie d'arrts rendus le mme jour, le Conseil d'tat a affirm explicitement que ces principes
gnraux du droit taient applicables mme en l'absence d'un texte (CE Ass., 26 octobre 1945, Aramu, Rec.213,
D 1946.158, note Morange, S 1946.3.1, concl. Odent).
S'agissant de l'inspiration de ces principes gnraux du droit, l'ide tait en germe dans le statut de la Cour
permanente de justice internationale, fonde au lendemain de la premire guerre mondiale, en liaison avec la
SDN, (aujourd'hui Cour internationale de justice, organe de l'ONU), annex la Charte des Nations Unies.
L'article 38 de ce statut reconnat comme sources du droit les principes gnraux du droit reconnus par les lois
des nations civilises. Ces principes devraient donc exister et tre en vigueur dans tous les systmes juridiques, il
s'agit en quelque sorte d'une rsurgence d'un droit naturel de valeur lgislative dans chaque tat membre, et peuttre de valeur internationale au sens o ils constitueraient le patrimoine juridique commun de toutes les nations.
La liste des principes gnraux du droit peut tre donne en les regroupant de manires diverses, mais il
existera toujours une catgorie rsiduelle htrogne, car la reconnaissance de principes gnraux du droit est
toujours ponctuelle et vise justement combler les lacunes imprvues des textes dans des domaines particuliers.
Les trois contenus principaux sont la libert, l'galit et la scurit juridique. Ont ainsi t consacrs par
exemple, la libert d'aller et venir (CE Sect., 14 fvrier 1958, Abisset, Rec.98, concl. Long, AJ 1958.2.220, chr.),
l'galit de tous devant la loi (CE Ass., 7 fvrier 1958, Synd. des propr. de chnes-liges d'Algrie, Rec.74, AJ
1958.2.130, concl. Grvisse, chr.),l e principe de non-rtroactivit des actes administratifs (CE, 25 juin 1948,
Soc. du journal L'Aurore, Rec.189, S 1948.3.69, concl Letourneur), le principe selon lequel l'autorit
administrative comptente saisie d'une demande d'abrogation d'un rglement illgal est tenue d'y procder (CE
Ass., 3 fvrier 1989, Comp. Alitalia, Rec.44, AJ 1989.387, note Fouquet, RFDA 1989.391, concl. ChahidNoura, notes Beaud et Dubouis), le principe de respect des droits de la dfense (CE Sect., 5 mai 1944, Veuve
Trompier-Gravier, Rec.133, RDP 1944.256, concl. Chenot, note Jze, D 1945.110, concl., note de Soto), le
principe du caractre contradictoire de la procdure (CE Ass., 12 octobre 1979, Rassemblement des nouveaux
avocats de France, Rec.371, AJ 1980.248, note Debouy) et le principe qu'une seule faute ne peut pas donner lieu
plus d'une sanction, non bis in idem (CE, 23 avril 1958, Commune de Petit-Quevilly, AJ 1958.2.383).
Enfin la coutume internationale et les principes gnraux de droit international ont t intgrs aux normes
de rfrence de la lgalit en droit interne.
Le Conseil constitutionnel a tt reconnu que la violation de la coutume pouvait intervenir comme rfrence
de son contrle (CC, 30 dcembre 1975, Ile de Mayotte, Rec.26, AJDA 1976.249, note Franck, RD publ.
1976.557, note Favoreu). Par ailleurs, sur le 14me alina du Prambule de la Constitution de 1946 (la Rpublique
franaise se conforme aux rgles du droit public international) et la rgle coutumire pacta sunt servanda
expliquent que le Conseil d'tat admet galement la prise en considration de telles normes l'appui de recours
forms devant la juridiction administrative (CE Sect., 23 octobre 1987, Soc. Nachfolger Navigation Company
Ltd, Rec.319, AJDA 1987.725, chr., RD publ. 1988.836, note Auby, RFD adm. 1987.963, concl. Massot, RFD
adm. 1988.345, note Ruzi ; CE ass., 6 juin 1997, Aquarone, Rec.570, RFD adm. 1997.1068, concl. Bachelier,
AJDA 1997.570, chr., JCP 1997.II.22945, note Teboul; JCP 1998.125, note J. Petit). Nanmoins, le juge
administratif ne trouve pas dans les textes une habilitation suffisante pour l'autoriser carter l'application d'une
loi. La coutume internationale et les principes gnraux du droit international (CE, 28 juillet 2000, Paulin,
Rec.xxx, Dr. fisc. 2001.358, concl. Jacques Arrighi de Casanova, D. 2001.411, note Gilbert Tixier) sont donc
applicables en droit franais, mais leur valeur nest pas suprieure celle de la loi.
En revanche, le Conseil dtat reconnat aux principes gnraux du droit communautaire, non crits eux
aussi, une valeur suprieure celle des lois franaises (CE, 3 dcembre 2001, Syndicat national de lindustrie
pharmaceutique et autres, RFDA 2002.166, note Paul Cassia ; AJDA 2002.1219, article Anne-Laure Valembois)
parce quils ont, du point de vue du droit national, la mme valeur que le Trait.
Llargissement des sources normatives renforce donc ainsi les bases tant textuelles que jurisprudentielles du
principe de lgalit. Mais au del mme de cet apport fondamental, la mise en uvre du principe se trouve
facilite grce lapprofondissement du contrle.
II. LAPPROFONDISSEMENT DU CONTRLE
Le contrle du respect, par les personnes publiques ou prives charges dun service public, du principe de
lgalit, est ralis en dernire extrmit par le juge administratif. Il sen faut, cependant que soient assimils
mise en uvre du principe de lgalit et contentieux de la lgalit. En effet, le principe de lgalit sapplique
toute activit administrative, y compris aux rapports contractuels, y compris aux consquences nes de cette
action lorsquelles sont de nature engager la responsabilit dune personne publique, et hors de toute situation
contentieuse. Dans ces situations aussi, le contrle a t renforc.
A) LA MULTIPLICATION DES CONTRLES ADMINISTRATIFS
Le contrle administratif nest pas une fonction uniforme car il nest pas toujours simple dapprcier la
conformit au droit objectif dun lment de laction administrative. Ainsi, un acte administratif ne se borne pas
rpter, dcrire une norme suprieure. Il ajoute lordonnancement juridique. Lobligation de conformit
consiste en ce que cet ajout ne produise pas des normes infrieures contraires aux normes suprieures. Il sagit
en fait dune obligation de non-contradiction plutt que de conformit. Il peut arriver aussi quune autorit
administrative, tant comptente dans un domaine o il existe peu de normes suprieures, dicte une norme qui
coexiste ou qui soit seulement compatible avec lensemble des normes suprieures sans en traduire aucunement
lapplication.
On peut rappeler cet gard quune autorit administrative, comme toute autorit normative peut modifier
elle-mme les normes quelle a dj dictes, condition quaucune norme suprieure ne le lui interdise.
Comme en matire contractuelle dans le droit priv ce que les parties on fait elles peuvent le dfaire, ce que
lautorit administrative a dict unilatralement, elle peut le modifier unilatralement. Cependant, tant quelles
nont pas t modifies dans les formes prescrites, les normes dictes par une autorit administrative
simposent celle-ci (Tu patere legem quam ipse fecisti : CE, 28 avril 1948, Tracou, Rec.179). Corrlativement,
lorsquil sagit de prendre un second rglement en application dun premier, mme de valeur identique, lauteur
de ces deux normes doit se conformer la premire, quil a pourtant dicte lui-mme (CE Ass., 19 mai 1983,
Club sportif de la Fve, Rec.204, AJ 1983.426, concl. Genevois). Enfin, la hirarchie des autorits ne lemporte
pas sur la rpartition lgale des comptences entre autorits administratives. Ainsi, un ministre peut tre tenu de
se conformer des arrts municipaux (CE, 3 juillet 1931, Ville de Clamart, Dh 1931.478, S 1932.3.1, note
Bonnard). Cest pourquoi de nombreuses mesures contemporaines traduisent une multiplication des contrles
administratifs.
Cest le cas des contrles internes tout dabord. Le pouvoir hirarchique permet au jour le jour un tel
contrle. Le subordonn est tenu par le devoir dobissance, les suprieurs hirarchiques prennent des mesures
rglementaires dorganisation des services destines surveiller lexcution de leurs instructions. Le mouvement
de dconcentration engag en accompagnement de la dcentralisation (Dcret du 10 mai 1982 relatif aux
pouvoirs des prfets, Dcret du 1er juill. 1992, portant charte de la dconcentration) na pu tre accompli quen
amliorant les procdures de contrle et dauto-contrle des services dconcentrs.
Dautres contrles, non contentieux par nature, contribuent un meilleur respect du principe de lgalit. La
dcentralisation elle-mme ne se concevrait pas sans la transmission de certains actes des collectivits
territoriales au reprsentant de lEtat qui exerce alors son contrle avec la menace dun dfr. Le
dveloppement rcent des autorits administratives indpendantes a t ralis dans le but principal de contrler
certaines activits dans des domaines sensibles de lconomie ou des liberts publiques. Le mdiateur de la
Rpublique (loi du 3 janvier 1973, JO du 4; modifie par la loi du 6 fvrier 1992, relative ladministration
territoriale de la Rpublique, JO du 8), dont le nombre de dossiers a t multipli par 10 entre 1976 et 1991, en
est lillustration la plus proche quant lactivit des personnes publiques, mais bien dautres autorits
indpendantes peuvent aussi intervenir dans ce domaine (le CSA par exemple).
Enfin, on observe depuis une dizaine dannes un fort dveloppement de la rpression disciplinaire, avec
toutes les questions de fondement juridique, de respect de la CESDH, et de distinction par rapport dautres
formes de rpression, que pose ce type dactes.
B) LE PERFECTIONNEMENT DU CONTRLE JURIDICTIONNEL
Le phnomne le plus marquant du perfectionnement du contrle juridictionnel est sans nul doute
lapparition dun contrle de constitutionnalit des lois. Non seulement le contenu des normes constitutionnelles
a t toff, mais de plus, et surtout, depuis 1958 il existe un organe constitutionnel destin imposer le respect
du principe de lgalit au lgislateur lui-mme. Ce contrle, quon aurait pu penser lorigine limit la
rgulation de la comptence des diffrents pouvoirs publics, a t tendu par le Conseil constitutionnel lui-mme
lapprciation du fond du droit (CC, 16 juillet 1971, Libert dassociation, prc.).
Une volution sculaire a galement conduit les juridictions administratives affiner leur contrle sur les
actes administratifs. Le recours pour excs de pouvoir tait, au XIX me sicle, cantonn aux motifs de lgalit
externe mais lextension des quatre cas douverture a conduit une conception trs large de la violation de la
lgalit. Larrt Alcindor (CE, 1er juin 1906, Rec.516) marque l'abandon de l'exigence que le requrant fasse tat
d'un droit acquis pour admettre la recevabilit des recours pour excs de pouvoir fonds sur la violation de la loi.
Du strict dfaut de conformit aux textes de lois, on est pass au contrle des faits matriels (CE, 14 janvier
1916, Camino, Rec.15, RDP 1917.463, concl. Corneille, note Jze), puis la qualification juridique des faits
(CE, 4 avril 1914, Gomel, Rec.488, S 1917.3.25, note Hauriou). Ce fut ensuite lavnement du contrle de
lerreur manifeste dapprciation y compris en matire disciplinaire (CE Sect., 9 juin 1978, Lebon, Rec.245, AJ
1978.573, concl. Genevois, note Salon, RDP 1979.227, note Auby), puis du contrle de pleine proportionnalit
(CE Ass., 28 mai 1971, Fd. de df. des personnes concernes par le projet "Ville nouvelle Est", Rec.409, concl.
Braibant, AJ 1971.405, chr., RDP 1972.454, note Waline).
Quant la dfinition des actes susceptibles dtre dfrs la juridiction administrative, mme sil refuse
toujours de contrler les actes de gouvernement, le Conseil dEtat a abandonn la jurisprudence traditionnelle
(CE ass., 3 juil. 1931, Karl et Toto, Rec.727) du renvoi au ministre des affaires trangres lorsque se pose un
problme dinterprtation des traits (CE ass., 29 juin 1990, GISTI, Rec.171, AJ 1990.621, concl. Abraham, note
Teboul, RFDA 1990.923, note Lachaume, et 1085, obs. Ruzi, RDP 1990.1579, note Sabiani, D 1990.560, note
Sabourin). De mme, le juge administratif possde un moyen de limiter la porte de l'acte de gouvernement. Il
s'agit de la reconnaissance, certains actes, du caractre dtachable de l'excution des traits et accords
internationaux et de la conduite des relations internationales. Sont ainsi jugs dtachables les dcisions
d'expulsion et d'extradition (CE Ass., 28 mai 1937, Decerf, Rec.534, S 1937.3.73, note Laroque) et rcemment
les refus d'extradition (CE ass., 15 octobre 1993, Royaume-Uni et gouverneur de la colonie royale de HongKong, Rec.269, concl.Vigouroux).
Le juge a galement rduit la porte de la notion de mesure dordre intrieur, en ne la laissant subsister que
pour celles dentre elles qui eu gard la nature et la gravit de la dcision, nont pas deffet sur la situation
juridique dun individu (CE ass., 2 nov. 1992, Kherouaa et autres, Rec.389, RFD adm. 1993.112, concl. Kessler,
AJDA 1992.833, chron., RD publ. 1993.220, note Sabourin, D 1993.J.108, note Koubi; CE ass., 17 fvrier 1995,
Hardouin, Rec.82, AJDA 1995.421, chr.; CE ass., 17 fvrier 1995, Marie, Rec.83, AJDA 1995.420, chr.).
De mme, par une prise de position de principe, le juge administratif a abandonn limmunit de principe
dont bnficiaient les actes pris par les assembles parlementaires dans lexercice dune fonction administrative.
Lorsque cette immunit est fonde sur lordonnance du 17 novembre 1958, portant loi organique relative au
fonctionnement des assembles, elle doit aujourdhui tre interprte comme une exception, cest--dire
restrictivement (CE, 5 mars 1999, Prsident de lAssemble nationale).
Aujourdhui, les cas de contrle minimal, limit aux erreurs de fait, de droit, et au dtournement de pouvoir,
tendent se rarfier (choix par une autorit administrative du mode de gestion du service public dont elle est
responsable, actes pris par une autorit administrative gouvernementale lorsqu'ils expriment un choix politique,
apprciations portes par les jurys d'examen et concours sur les mrites des candidats). Le contrle restreint
comprenant celui de lerreur manifeste dapprciation a investi le champ de la police des trangers (CE, 3 fvrier
1975, Pardov, Rec.83, AJ 1975.131). Le contrle normal est dornavant applicable la plupart des domaines
relatifs aux liberts publiques, mme et de plus en plus aux cas des polices spciales (CE sect. 9 juillet 1997,
Assoc. Eskin, RFDA 1997.1284, concl. Denis-Linton, JCP 1998.I.1125, chr. J. Petit, RDP 1998.539, note
Wachsmann; revir. de CE Ass., 2 novembre 1973, Soc. Librairie Franois Maspro, Rec.611, AJ 1973.577, chr.,
JCP 1974.17642, concl. Braibant, note Drago).Enfin le contrle de pleine proportionnalit sapplique, par
exemple, lorsqu'un tranger invoque la violation de la Convention europenne des droits de l'Homme, et
notamment de son article 8 qui dispose que toute personne a droit au respect de sa vie prive et familiale, de son
domicile et de sa correspondance (CE Ass., 19 avr. 1991, Belgacem, Rec.152, concl. Abraham, AJ 1991.551,
note Julien-Laferrire, D 1991.399, note Prtot, RA 1991.329, note Ruiz Fabri), ou en matire de sanctions
administratives prononces l'gard de personnes prives par des autorits administratives indpendantes (CE,
26 juil. 1991, SA La Cinq, Rec.xxx, AJ 1991.911, obs. Thron).
CONCLUSION
Certes, le contrle du juge administratif nest ni universel, ni total. Le principe de lgalit est susceptible de
connatre d'assez fortes attnuations dans le cas o des circonstances particulires apparaissent. Dans les
situations de crise en effet, il peut tre ncessaire que l'autorit administrative dispose d'une latitude d'action
suprieure la normale, parfois mme pour qu'en dernier ressort soient protgs les biens et les personnes avant
que soit pris en considration le respect du droit. Il est aussi ncessaire que leur soit donn un fondement d'action
afin que les autorits administratives ne puissent prendre prtexte des crises pour suspendre leur activit et que la
continuit des services publics ne soit pas menace.
Pourtant, mme dans les cas prvisibles de situation de crise, que l'on peut appeler circonstances
exceptionnelles, il existe un rgime lgal (tat de sige, tat durgence, art. 16) prvoyant les conditions dans
lesquelles est reconnu l'tat de crise, la modification des comptences et de l'tendue des pouvoirs de l'autorit
administrative. Le juge contrle donc l'application de ces attnuations du principe de lgalit sans diffrence
notable par rapport l'exercice de sa fonction juridictionnelle habituelle en prsence de textes. Il peut aussi
survenir des phnomnes imprvus impliquant une action urgente et dans des conditions non fixes par un
rgime textuel en vigueur. Dans ce deuxime type de situations, le contrle du juge redevient dterminant (CE,
28 juin 1918, Heyris, Rec.651, S 1922.3.49, note Hauriou).
Ainsi, malgr certaines exceptions au principe de lgalit, dues aux attnuations de circonstances
exceptionnelles, ou la dlimitation mme de la comptence de la juridiction administrative, le respect du
principe de lgalit constitue le fondement de laction des personnes publiques ou prives charges dun service
public et son application par le juge administratif demeure la ligne directrice du contrle juridictionnel. Nest-ce
pas la meilleure garantie de ladaptation permanente de laction et du contrle au progrs de la socit et du
droit ?
Session de septembre 1998

Dure : 3 heures
I. Sujet thorique
La mutabilit des contrats administratifs.
II. Commentaire du sujet thorique
OBSERVATIONS GNRALES
Analyse du sujet :
Les contrats administratifs peuvent donner lieu de nombreux sujets thoriques. Tout dabord, il sagit dune
matire marque dun indniable actualit. Depuis 1993, un vritable renouveau du droit des contrats peut tre
observ. Les volutions jurisprudentielles nombreuses rpondent dailleurs la multiplication de ces contrats du
fait de la dcentralisation et de la libralisation de lconomie franaise.
Ensuite, la matire des contrats est marque par une vritable complexit juridique. Au-del en effet de la
question classique mais simple des critres de lexistence du contrat administratif, une multitude de rgles
contentieuses relatives lexcution et la cessation des contrats reclent des contradictions potentielles qui
napparaissent que progressivement.
Enfin, la jurisprudence relative aux contrats administratifs est volatile parce quelle est en pleine volution.
Certaines de ses avances dhier tombent dans loubli par la stratification de solutions encore plus audacieuses.
De plus, lencerclement de la jurisprudence Martin ou Aix-en-Othe auquel se livrent avec subtilit les
commissaires du gouvernement ne pourra tre apprci quaprs ladmission de principe du recours pour excs
de pouvoir contre les contrats.
Pour tout sujet portant de manire gnrale sur le droit des contrats administratifs, il est souhaitable de
distinguer la formation du contrat de lexcution du contrat. Il est galement utile de sparer les considrations
relatives au rle du droit des contrats administratifs dans les autres constructions thoriques du droit
administratif, dune part, et les effets de linstrument contractuel dans un rapport juridique donn, dautre part.
En bref, il est des questions fondamentales qui ne sauraient se limiter lexpos du rgime juridique du contrat
administratif.
Certains sujets sont des questions de cours difficiles, ou en tout cas des sujets simplement comparatifs. Ils
demandent des connaissances de technique juridique trs prcises et une bonne capacit de synthse. Cest le cas
du libell ici corrig ou dune formulation voisine Imprvision et fait du Prince , En quoi le rgime des
contrats administratifs se distingue-t-il du rgime des contrats de droit priv ? . Ce serait le cas aussi dun sujet
qui est comme la contrepartie du premier : La thorie de lquilibre financier des contrats administratifs .
Dautres formulations sont plus ambitieuses, comme La notion de service public dans la thorie du contrat
administratif . Ce sujet requiert non seulement de bonnes connaissances de cours, mais aussi un recul, une
rflexion sur la matire mme du droit administratif, sur son volution, sa construction. Il a lavantage notable
pour le candidat dtre rdig de manire trs prcise : quoi sert (le rle), une notion juridique donne (celle de
service public) dans une thorie densemble (celle des contrats) ? Linconvnient est quil faut avoir quelque
ide de la rponse avant de choisir ce genre de sujets. En raison de la prcision du problme pos, toute
approximation, toute hsitation, pourrait vite mener un hors-sujet.
La question du contrat administratif peut, en gnral, tre aborde sous deux angles principaux : celui de la
personne publique, partie au contrat, ou celui du cocontractant priv.
Or, prcisment, ce qui distingue le sujet La mutabilit des contrats administratifs dautres libells, cest
que les deux aspects soient prsents et donc traiter. Le pouvoir de ladministration de modifier et de rduire
nant les dcisions et engagements contractuels , ainsi que les sujets portant sur le pouvoir de modification
unilatral , Obligations et prrogatives de ladministration dans lexcution des contrats administratifs ,
imprvision et fait du Prince concernent titre principal les prrogatives de la personne publique partie au
contrat. La thorie de lquilibre financier laisse une plus large part la logique du cocontractant priv : cest
une sorte de contrepoids qui est recherch. Mais la mutabilit est un terme juridique assez neutre, ce qui
impose de traiter de faon quilibre les points de vue des deux contractants, de se concentrer sur le phnomne
juridique lui-mme qui amne les contrats changer de contenu.
Rgle 1 : Lorsquun sujet de synthse ne limite pas langle de traitement, il faut conserver les diffrents
points de vue dans son dveloppement.
On peut dautre part remarquer que le terme de mutabilit , bien quil soit familier aux juristes de droit
public, nest pas couramment appliqu la matire des contrats. Loriginalit de ce terme dans cette situation,
doit pousser sinterroger sur son sens thorique et sur ses vritables effets juridiques.
Rgle 2 : Lorsquun vocabulaire juridique dlicat est au centre dun sujet, il convient de choisir une option
de dfinition qui orientera le traitement du sujet.
INTRODUCTION
[Accroche] Le procd contractuel a connu un essor certain dans laction administrative depuis 1945.
Lie aux marchs publics pendant les trente glorieuses , lintervention des personnes publiques a tendu
lusage des contrats tant en quantit quen qualit. Leur principal domaine dutilisation avant 1914, la concession
de service public, sest considrablement accru et diversifi, sous lappellation de gestion dlgue des services
publics depuis la dcentralisation de 1982.
[Prsentation du sujet] Le dveloppement de ce mouvement ne pouvait pas demeurer sans effet sur les
principes fondamentaux du droit des contrats. Les contraintes conomiques nouvelles, nes de louverture des
marchs et de la libralisation en Europe rendent de surcrot ncessaire une plus grande souplesse de
linstrument contractuel devenu mode daction privilgi des personnes publiques.
[Dfinition] Ds lors, le droit administratif a t amen reconnatre un certain nombre de situations o le
contenu dune convention se trouve modifi dune manire drogatoire au droit commun des contrats. La
question se pose alors dune ventuelle mutabilit des contrats administratifs.
[Fondement du concept] Une remarque simpose demble. Le terme de mutabilit est habituellement
appliqu la mutabilit du service public. Lidentit de termes paratrait ainsi correspondre une unit des
fondements juridiques. La mutabilit des contrats administratifs a-t-elle pour fondement la mutabilit des
services publics ? On serait tent de rpondre positivement. Les contrats ayant pour objet direct la gestion dun
service public ou ceux qui portent sur lexcution mme du service public doivent lvidence sadapter aux
volutions ncessaires du service, y compris dans leur essence, qui est dorganiser la gestion de ce service. Mais
au-del, dautres contrats et marchs sont affects par une mutabilit qui ne doit rien au service public : cest le
cas de ceux qui fournissent une personne publique les moyens gnraux ncessaires son activit ou des
conventions portant sur des travaux publics.
Le fondement de la mutabilit des contrats administratifs est donc plus large que celle des services publics. Il
doit dailleurs expliquer tous les cas de sanction, dvolution contrainte du contrat administratif. Aussi, est-il
plus satisfaisant de considrer que lintrt gnral, apprci par la personne publique qui en a la charge dans le
cadre de sa comptence et dans son application travers le contrat, est le fondement juridique dune mutabilit
des contrats administratifs. A cet gard, la mutabilit des contrats relve directement de lautonomie du droit
administratif.
[Fonction du concept] La mutabilit des contrats administratifs doit ainsi servir dinstrument pour la prise en
compte de lintrt gnral et se trouve limite par cette mission. A la mesure des changements des circonstances
de fait et de ltat du droit, elle ralise ladquation des instruments de laction administrative aux volutions de
lintrt gnral.
[Justification du plan] Cet troit rattachement lautonomie du droit administratif et aux exigences de
lintrt gnral donne une valeur particulire lingalit des rapports entre la personne publique et le
cocontractant priv. Si personne ne conteste que lautorit administrative puisse invoquer la mutabilit des
contrats administratifs, parce quelle a t, fondamentalement, conue dans cet objectif, il est frquent, en
revanche, que cette mutabilit soit refuse au cocontractant priv.
La mutabilit des contrats administratifs est en principe invoque par lautorit administrative contractante
(I). Elle est frquemment refuse son cocontractant priv (II).
I. La mutabilit invoque par lautorit administrative

Nombreuses sont les situations o les personnes publiques sont amenes, pour y faire face, utiliser des
techniques fondes sur la mutabilit des contrats administratifs. De la simple ncessit de prendre en compte une
mission supplmentaire, celle de sanctionner une faute grave rendant impossible le maintien des relations
contractuelles en passant par linfluence sur le contrat de dcisions prises un autre titre, par une autorit
administrative, la mutabilit se trouve constamment sollicite.
A/ La modification unilatrale
Il appartient lautorit administrative dapprcier si lvolution de lactivit faisant lobjet du contrat
ncessite ou non une modification, importante mais non substantielle, du contrat. Dans laffirmative, cette
modification simpose au cocontractant priv, et donne lieu compensation pcuniaire.
La modification unilatrale des clauses non financires du contrat par la personne publique contractante a t
fortement conteste par la thorie juridique. Certains pensent que ce pouvoir existe de plein droit (de Laubadre),
d'autres affirment qu'il n'existe que s'il est prvu par le contrat (J. Dufau), d'autres enfin ont soutenu qu'il
n'existait pas (F.-P. Bnot). L'arrt de principe pouvait en effet prter discussion (CE, 21 mars 1910,
Compagnie gnrale des tramways, Rec.216, RDP 1910.270, note Jze, S. 1911.3.1, concl. Blum, note Hauriou).
Mais le Conseil d'tat a retenu la premire solution (CE, 2 fvrier 1983, Union des transp. publics urbains rg.,
Rec.33, RFDA 1984.45, note Llorens, RDP 1984.212, note J.-M. Auby, lgalit d'un dcret prvoyant que
l'autorit organisatrice des transports pourrait apporter des modifications unilatrales au motif qu'il fait
application des rgles gnrales applicables aux contrats administratifs ). Certains textes rglementaires
excluent parfois ce pouvoir en disposant que les modifications ne peuvent intervenir que par avenant (CE, 30
juin 1993, Min. dlgu, Rec.856) ou que dans la limite dun pourcentage de variation plafonn (cas du CCAG
travaux).
Quel que soit le fondement de ce pouvoir de modification unilatrale, interne au contrat ou en provenance
externe d'un acte rglementaire, il ne peut rsulter que de lapprciation de lintrt gnral et s'applique tous
les contrats administratifs. En tant que tel, il est limit et par son objet (la consistance, l'organisation, les
modalits de fonctionnement du service) et ne peut donc concerner que les clauses y affrentes, et par les
circonstances (apparition de sujtions imprvisibles au moment de la conclusion), et par la porte des
modifications (impossibilit de changer de mode contractuel, d'imposer des prestations d'une nouveaut ou d'une
ampleur dnaturant le contrat).
De toutes manires, la contrepartie du pouvoir de modification unilatrale est l'obligation, pour la personne
publique contractante qui l'exerce, d'allouer une indemnit qui doit compenser la totalit des augmentations de
charges causes par la modification (CE Sect., 27 octobre 1978, Ville de Saint-Malo, Rec.401, D 1979.366, note
Joly). Il nest pas exclu que, lorsque la rmunration du cocontractant est perue sur les usagers, la structure
tarifaire et les tarifs, cest--dire les clauses financires, fassent lobjet dune modification unilatrale et dune
indemnisation (CE, 2 fvrier 1983, Union des transp. publics urbains rg., prc.).
B/ La rsiliation unilatrale
L encore, lintrt gnral apprci par lautorit administrative peut fonder une mesure radicale : la
cessation des rapports contractuels. Ce pouvoir appartient l'autorit administrative mme en l'absence de clause
expresse, en vertu des rgles gnrales applicables aux contrats administratifs (CE Ass., 2 mai 1958,
Distillerie de Magnac-Laval, Rec.246, AJ 1958.2.282, concl. Kahn, D 1958.730, note de Laubadre ; admise
depuis CE, 17 mars 1864 Paul Dupont, D. 1864.3.87). Le Conseil constitutionnel considre pour sa part que le
pouvoir de rsiliation d'un contrat confr au reprsentant de l'Etat est conforme aux principes applicables aux
contrats administratifs (CC, 18 janvier 1985, RFDA 1985.624, obs. Delvolv).
La rsiliation dans l'intrt gnral ou du service , est applicable tout type de contrats, et toute clause
contractuelle qui tendrait retirer la personne publique contractante la possibilit d'une rsiliation dans l'intrt
du service est nulle et non avenue (CE, 6 mai 1985, Assoc. Eurolat, Rec.141, AJ 1985.620, note Fatme et
Moreau, RFDA 1986.21, concl. Genevois, RDP 1986.21, note Llorens). La loi, en revanche, peut retirer cette
possibilit aux personnes publiques dans certains cas.
Les motifs dintrt gnral ou lintrt du service, peuvent tre de plusieurs natures : labandon dun projet,
la rorganisation du service, le changement dobjectifs. Le motif financier nest pas exclu par principe. Quant
lillgalit du contrat, elle nest pas un motif dintrt gnral, mais dans ce cas, lautorit administrative est
aujourdhui tenue de demander au juge lannulation du contrat (CE sect., 7 octobre 1994, Epoux Lopez, RFDA
1994.1090).
La rsiliation dans l'intrt gnral ou dans celui du service confre au cocontractant priv un droit
indemnit. Le principe est celui de lindemnisation intgrale ( la diffrence des cas dillgalit). Sont rpars les
frais exposs (damnum emergens) les investissements non amortis, mme ceux qui ne font pas retour au
concdant (CE, 27 fvrier 1935, Soc. des Eaux et de Gaz de Courtenay, Rec.256), ainsi que les gains et bnfices
manqus (lucrum cessans) par une indemnit appele annuit de rachat (CE, 20 mai 1952, Gleize, Rec.268).
C/ La thorie du fait du Prince

L'ide de dpart de la jurisprudence du fait du Prince tait de rpondre des changements de l'tat du droit,
c'est--dire un ala juridique, par opposition celle de l'imprvision qui visait plutt les cas d'ala conomique,
ou de changements des circonstances de fait.
Quand une autorit administrative souhaite modifier unilatralement les conditions d'un contrat, cette
modification n'est possible qu'en vertu des exigences de l'intrt gnral, ou du service public assur par le biais
du contrat. La modification doit tre simple, et elle ne doit pas constituer un changement tel qu'un nouveau
contrat soit rput conclu. Elle a alors pour effet d'ouvrir au cocontractant priv, en cas de prjudice spcial, un
droit compensation intgrale fond sur le respect de l'quilibre financier du contrat (CE, 5 novembre 1918,
Biguet, Rec.959), sauf dans le cas d'indemnit forfaitaire prvue au contrat.
Le fait du Prince est habituellement dfini comme une aggravation imprvisible des conditions
dexcution du contrat, rsultant dune mesure licite prise par lautorit contractante. Cependant, des incertitudes
planent sur cette notion. Elles sont relatives ses conditions de mise en uvre. Tout dabord, la jurisprudence
refusa dappliquer cette thorie aux mesures qui nont pas t prises par lautorit administrative contractante
(CE, 4 mars 1949, Ville de Toulon, Rec.197; 15 juillet 1949, Ville d'Elbeuf, Rec.358 ; CE, 20 octobre 1971,
Comp. du Chemin de fer de Bayonne, Rec.264). Si une autre personne que celle qui est partie au contrat prend
des actes juridiques qui aggravent les conditions dexcution du contrat, il ny a pas fait du Prince. Ces actes ne
font pas natre un droit rtablissement de lquilibre financier du contrat dans le contentieux contractuel.
Nanmoins, un tat dimprvision pourra tre reconnu en cas de bouleversement de lconomie gnrale du
contrat et une responsabilit pour faute ou pour rupture de lgalit devant les charges publiques reste toujours
envisageable (CE, 23 janvier 1952, Comp. des tramways lectriques de Limoges, Rec.52).
Enfin, lorsque la personne publique agit un autre titre que celui de partie au contrat, on peut hsiter sur le
fait de savoir si la jurisprudence du fait du Prince peut s'appliquer aux consquences des mesures rglementaires.
Quand le fait du Prince est concrtis dans un acte nominatif, l'indemnisation est certaine car le prjudice est le
plus souvent spcial (CE, 28 avril 1948, Ville d'Ajaccio, RDP 1948.603). Mais en gnral, l'indemnisation est
refuse lorsque le fait du Prince rsulte d'un acte rglementaire, moins que cet acte ne porte atteinte un
lment essentiel du contrat et spcialement son objet (CE, 20 mai 1904, Comp. marchande de navigation,
Rec.425 ; CE, 18 mars 1983, Soc. du parking du square Boucicaut, RDP 1983.423) CE, 8 novembre 1957, Soc.
chimique, Rec.xxx, AJ 1957.2.406, concl. Gazier, RDP 1958.xxx, note Waline). En ce qui concerne les
consquences de textes lgislatifs, il y a lieu dappliquer les rgles de responsabilit sans faute du fait des lois. Il
est admis, en effet, que le lgislateur puisse modifier les contrats administratifs en cours dexcution (CC, 26
janvier 1995, Loi dorientation pour lamnagement du territoire, Rec.xxx).
La thorie jurisprudentielle du fait du prince semble de toutes faons aujourd'hui relaye par la
reconnaissance du pouvoir de modification unilatrale et de rsiliation dans l'intrt du service comme rgles
gnrales applicables aux contrats administratifs. Elle ne concerne plus au sens strict que les consquences sur le
contrat dun pouvoir extracontractuel , d'une mesure prise par l'autorit administrative un autre titre que
celui de partie au contrat.
[Transition] Si aujourdhui les cas de mutabilit des contrats administratifs sont compltement encadrs par
les principes et rgimes fondamentaux applicables ces contrats, il sen faut de beaucoup que le cocontractant
priv puisse lui aussi invoquer cette mutabilit pour sen prvaloir dans la situation contractuelle.
II. La mutabilit refuse au cocontractant priv

Lorsque linitiative dune modification du contrat provient mme indirectement du cocontractant priv, ou en
tout cas lorsque lautorit administrative nen a pas eu linitiative, la mutabilit des contrats administratifs est en
principe nintervient pas. Quil sagisse de lexception dinexcution, le plus souvent exclue, des travaux utiles,
qui donnent lieu un quasi contrat distinct, ou de limprvision qui est une situation extracontractuelle, la
mutabilit des contrats administratifs nest gure mise en uvre.
A/ Lexception dinexcution est exclue

L'exception d'inexcution n'existe pas au profit du cocontractant priv : il lui est strictement impossible, en
vertu de la jurisprudence, de prendre prtexte de la faute ou de l'inexcution des prestations par l'autorit
administrative, pour suspendre ses propres prestations (CE, 7 janvier 1976, Ville d'Amiens, Rec.11, AJ 1976.632;
CE, 3 novembre 1982, FORMA, RDP 1983.1424; pour les marchs de fournitures ou de services CE,
5 novembre 1982, Soc. Proptrol, Rec.381, AJ 1982.552, concl. Labetoulle, D 1983.245, note Dubois, JCP
1984.2.20168, note Paillet). A titre exceptionnel toutefois lexception dinexcution peut tre admise dans les
marchs de travaux au cas o la poursuite du contrat bouleverserait la situation du cocontractant ou
compromettrait louvrage (CE, 8 novembre 1940, Commune de Maussane, Rec.205).
Dans tous les cas o le droit priv des contrats aurait permis dinvoquer cette exception, le cocontractant
priv dune personne publique ne dispose que de la possibilit de demander lui-mme au juge administratif la
rsiliation du contrat (CE, 3 dcembre 1993, Cie gn. de chauffe, Rec.xxx, AJ 1994.485, obs. V. Ham.). Le
fondement de ce refus semble tre le caractre personnel de lobligation dexcution.
Dailleurs le principe de l'intuitu person qui est applicable tout type de contrat administratif une fois
conclu, est galement un frein cette forme particulire dadaptation de lexcution du contrat quest la soustraitance, mme si elle est possible en application de la loi du 31 dcembre 1975.
B/ Les travaux utiles sont autrement fonds

Il peut se produire quun cocontractant priv se comporte comme un grant daffaires et agisse au-del de
la volont expresse de la personne publique, exprime par des ordres de service.
La jurisprudence administrative, qui ne reconnat pas en tant que telle la gestion daffaires, ouvre cependant
la possibilit pour l'entrepreneur de travaux de se faire indemniser de la ralisation de travaux utiles (CE Sect.,
17 octobre 1985, Commune de Canari, Rec.516, AJ 1975.562, chr.) dans le cas particulier des marchs de
travaux publics. Dans ce cas, elle ne fait qu'obvier aux consquences d'un ordre de service irrgulier. Si le
cocontractant ne peut pas atteindre autrement ce rsultat, il peut demander la personne publique la rptition de
lindu, condition quil nait pas commis de faute causant son appauvrissement (Civ. 1re 3 juin 1997, Vallet,
JCP 1998.101002, note Viney), et que les travaux aient t vritablement utiles (TA Nantes, 17 dcembre 1996,
Soc. Les Mutuelles du Mans, LPA novembre 1997.133, concl. Jacquier).
Dans l'enrichissement sans cause, ensuite, implicitement reconnu par la jurisprudence depuis 1938,
explicitement depuis 1961 avec la qualification de principe gnral du droit (CE Sect., 14 avril 1961, Soc. SudAviation, Rec.236, AJ 1961.326, chr., RDP 1961.655, concl. Heumann, JCP 1961.12255, note de Lanversin), il
est galement possible de constater une obligation lorsque, dans des cas limites o il n'existe pas de contrat, des
prestations ont t fournies une personne publique sans raison prcise, et sans contrepartie. Dans ce cas, en
effet, cette personne publique bnficie de biens ou de services dont la ralisation n'est apparemment fonde sur
aucune cause juridique. Le cocontractant priv peut alors, en prouvant que les travaux ont t utiles, et s'il n'a
commis aucune faute l'origine de son appauvrissement, demander la personne publique une indemnit. Cette
dernire sera d'ailleurs value en fonction de l'utilit des prestations ralises.
Mais dans les deux cas, il apparat clairement que le contrat initial nest pas lui-mme affect. Un fondement
diffrent de nature quasi contractuelle est donn aux obligations de compensation dcouvertes par la
jurisprudence.
C/ Limprvision est une situation extracontractuelle

La jurisprudence dite "de l'imprvision" n'a pas d'quivalent en droit commun des obligations. Elle procde
de la mme ide que celle qui aboutit indemniser les sujtions imprvues, ceci prs que ces sujtions ne sont
pas internes au contrat mais rsultent de circonstances extrieures. Il peut arriver en effet que des modifications
des circonstances conomiques, anormales et imprvisibles ne prsentent pas les caractres de cas de force
majeure, parce qu'elles ne rendent pas totalement impossible l'excution du contrat, mais se bornent conduire
lentement le cocontractant priv la ruine. Ce bouleversement de l'quilibre gnral du contrat est appel tat
d'imprvision. Comme les contrats administratifs sont justifis par la continuit ncessaire des services publics,
le cocontractant reste tenu d'excuter sa prestation. Mais la personne publique contractante doit aider le
cocontractant priv en supportant une part des charges supplmentaires engendres par l'tat d'imprvision.
La jurisprudence de l'imprvision n'est mise en uvre qu' l'gard des contrats administratifs et non des
contrats de droit priv conclus par des personnes publiques (CE, 8 fvrier 1918, Soc. clairage de Poissy,
Rec.120, concl. Corneille), mais elle s'applique tous les types de contrats administratifs (dlgations de service
public et marchs publics). Les conditions de sa mise en uvre exposes dans les conclusions du commissaire du
gouvernement Chardenet (CE, 30 mars 1916, Compagnie gnrale d'clairage de Bordeaux, Rec.125, RDP
1916.206 et 388, concl. Chardenet, note Jze) sont les suivantes : le fait gnrateur a t
imprvisible (notamment se retrouvent ici les hypothses o une personne publique autre que celle qui est partie
au contrat modifie l'tat du droit et modifie gravement les conditions d'excution du contrat : CE, 4 mai 1949,
Ville de Toulon, Rec.196) ; il a eu comme consquence de bouleverser l'quilibre financier du contrat de telle
manire que la continuation de l'exploitation ruinerait le cocontractant priv; ses consquences ne sont pas
dfinitives (si elles l'taient, la permanence du dficit constituerait un empchement futur mais certain et absolu
l'excution et il y aurait donc lieu d'appliquer le rgime de la force majeure : CE Ass., 9 dcembre 1932,
Compagnie des tramways de Cherbourg, Rec.1050, RDP 1933.117, concl. Josse, note Jze; S 1933.3.9, concl.,
note Laroque; D 1933.3.17, concl., note Pelloux).
Il faut y ajouter l'exigence, normale s'agissant d'un fait extrieur au contrat et aux parties, que les
consquences d'un vnement de nature provoquer l'tat d'imprvision n'aient prcisment pas t affectes par
la volont (action ou abstention) du cocontractant priv (CE, 8 novembre 1935, Ville de Lagny, Rec.1026).
Les rsultats de la mise en uvre de l'imprvision sont rsums par le principe de l'apparition d'une situation
extra contractuelle provisoire (CE, 27 juin 1919, Soc. du Gaz de Nice, Rec.572). Dans cette nouvelle situation
qui s'ajoute aux rapports ns du contrat, le cocontractant priv est tenu de poursuivre l'excution du contrat, et la
personne publique responsable du service public lui verse une indemnit en contrepartie. L'exigence de
continuit de l'excution des prestations prvues au contrat est constante. Le cocontractant priv qui ne s'y
soumettrait pas ne pourrait en aucun cas obtenir le bnfice de la jurisprudence sur l'imprvision (CE,
5 novembre 1982, Soc. Proptrol, Rec.381, AJ 1982.552, concl. Labetoulle, D 1983.245, note Dubois, JCP
1984.2.20168, note Paillet). L'indemnit compensatrice laquelle le cocontractant a droit est appele indemnit
d'imprvision. Elle nest pas fonde sur la responsabilit, mais sur la compensation dun tat, et se rattache plutt
lide de garantie. Elle doit tout d'abord tre recherche par les parties, avec une rengociation du contrat. Le
juge administratif invite donc les contractants procder cet ajustement, et c'est dans le cas o ils n'y
parviennent point qu'il fixe lui-mme le montant de l'indemnit d'imprvision. En tout cas, le principe n'est pas
l'indemnisation intgrale. L'indemnit d'imprvision ne prend pour base, sur les seules charges extra
contractuelles, que le dficit provoqu et non le manque gagner (CE, 18 janvier 1924, Ville de Paris, Rec.58).
Lapplication effective de la thorie de limprvision est assez rare, car les conditions en sont rarement
runies. Les cocontractants sont dailleurs protgs par les clauses de variation de prix. Elle pourrait cependant
complter lapplication de ces rvisions si elles ne suffisaient pas supprimer le bouleversement (CE, 19 fvrier
1992, Soc. Dragages et travaux publics, Rec.1109).
Conclusion
Finalement, le seul cas o la mutabilit des contrats joue en faveur du cocontractant priv et
indpendamment de tout action de lautorit administrative, est celui des charges et sujtions imprvues , dans
le cas particulier des marchs publics de travaux. Dans ces types de marchs, les entrepreneurs qui rencontrent
des difficults d'excution anormales et imprvisibles, ont droit une indemnit appele indemnit pour
sujtions imprvues . Elle est toujours due, mme lorsque le march est forfait si l'conomie gnrale du
contrat a t bouleverse (CE, 3 novembre 1982, Soc. d'exploitation Louis Gros, RDP 1983.1420). Il peut arriver
aussi que des prestations supplmentaires soient ralises spontanment par l'entrepreneur. La jurisprudence
admet en effet, malgr le principe de l'ordre de service, que l'entrepreneur doive tre indemnis de la ralisation
de travaux indispensables la bonne excution des ouvrages compris dans les prvisions du march (CE sect.
17 octobre 1975, Commune de Canari, Rec.516, AJ 1975.233 chron). Sauf, bien sr, si la personne publique sy
est expressment oppose (CE, 2 juillet 1982, Soc. routire Colas, Rec.261).
Mis part ce cas o la proccupation dominante est la bonne excution des travaux publics, dans des
conditions souvent proches de l'urgence, le juge administratif demeure fortement attach ce que la mutabilit
des contrats administratifs ne soit que linstrument de lintrt gnral et non une voie daction contentieuse pour
le cocontractant priv. On peut toutefois se demander si cette attitude pourrait rsister une admission plus large
du recours pour excs de pouvoir contre les contrats administratifs.
NOTE : On peut comparer le traitement du sujet ainsi libell avec celui dj signal comme plus thorique :
La notion de service public dans la thorie du contrat administratif .
Pour les raisons prcdemment exposes, la distinction entre formation du contrat et excution du contrat
prend ici toute son importance. Le service public joue en effet un rle assez diffrent : critre jurisprudentiel de
qualification dans le premier cas, principe dinspiration dlments de rgime juridique dans le second.
I. Le service public, critre de qualification du contrat administratif

A/ Lexcution du service public, objet du contrat administratif
Jurisprudence classique (CE Sect., 20 avril 1956, poux Bertin, Rec.167, AJ 1956.2.272, concl. Long, chr.,
RDP 1956.869, note Waline, D 1956.433, note de Laubadre, RA 1956.496, note Liet-Veaux).
Notion de contrat de dlgation de service public (loi du 29 janvier 1993).
B/ Contrats constituant l'une des modalits de l'excution mme du service public

Jurisprudence classique sur la comptence du juge : CE, 1956, Consorts Grimouard; CE, 1976, Dame
Culard et affaiblissement de son intrt avec TC, 25 mars 1996, Prfet de la Rgion Rhne-Alpes c. Berkani,
AJ 1996.355, chr.
II.
Le service public, principe dinspiration du rgime du contrat administratif

A/ Mutabilit du service public et prrogatives des parties au contrat
Libre choix du cocontractant, loi du 29 janvier 1993

Pouvoir de modification unilatrale, disposition du domaine public
B/ Continuit du service public et influence des changements de fait ou de droit sur le

contrat
Valeur du principe ; Imprvision et fait du Prince
C/ Egalit devant le service public et accs au contrat

Valeur du principe : Egalit daccs et de prestation
Effets rcents : recours pour excs de pouvoir des tiers contre les clauses rglementaires (CE, 1996,
Cayzeele), les contrats eux-mmes (CE, 1998, Ville de Lisieux).

Dure : 3 heures
I. Sujet thorique
Lacte administratif unilatral et le temps.
II. Sujet pratique
(Barme : chaque question sur 2 points)
I. Depuis un sicle, la commune de St-Ratif assure tous les ans, du 1er au 4 juillet, lorganisation de la
Foire internationale de la Posie, qui est un lment du renom de la commune et une puissante attraction
touristique. Devant lampleur prise par la manifestation (500 000 visiteurs en quatre jours), elle souhaite
en 1999 sadjoindre plusieurs entreprises prives pour mener bien cette tche. Le principe retenu par
dlibration du Conseil municipal du 4 janvier, rgulirement publie et transmise en prfecture ce jour,
est le suivant. 1) La conception de la Foire (plan des lieux, rpartition des places, choix des journes
thmatiques, animations diverses), et sa gestion (organisation matrielle, trsorerie) seront confies par
contrat une entreprise exprimente. Le budget prvisionnel est de 5 millions de francs, financs par les
droits dentre des visiteurs; 2) La demi-journe daccueil, qui comprend linauguration, les discours, les
visites de promotion touristique locale, le banquet et le logement offerts par la commune aux participants,
demeurent organiss par lquipe municipale, qui pourra faire appel des entreprises extrieures pour
certaines prestations hauteur de 1,8 million de francs prvus au budget de la commune. Les deux types
de contrats devront contenir des clauses prvoyant des sanctions sous forme de pnalits forfaitaires ou de
rsiliation unilatrale linitiative de la commune.
I. 1. Quelle est la nature des contrats envisags par le Conseil municipal ?
I. 2. La commune doit-elle organiser une procdure particulire pour laborer, ngocier et
signer chacun de ces contrats ? Si oui, pourquoi ?
I. 3. En cas de faute dans lexcution de ces contrats, la commune de St-Ratif pourra-t-elle, sans
passer par le juge administratif : prononcer des sanctions pcuniaires ? prononcer la rsiliation
unilatrale ?
II. Une dlibration du 25 mars 1999 a pos le principe de confier la conception et lorganisation de la
Foire la Socit anonyme Alex HANDRIN. La dlibration a t, le jour mme, rgulirement publie
et transmise en prfecture. Le Conseil municipal a galement dcid, par dlibration du 9 avril 1999
dattribuer une entreprise htelire, la Socit anonyme Andy MANCH, le contrat de restauration et
dhtellerie ncessaire laccueil des participants (1,4 million de francs), et une entreprise de location,
la socit anonyme Tabatha CLOIZON le contrat de fourniture de mobilier et de sonorisation de la Halle
des Expositions (400 000 francs). Le maire est spcialement charg de signer ces contrats. La socit
responsabilit limite Oreste ORAND, spcialise dans lhtellerie et la restauration et domicilie dans la
commune de St-Ratif, entend contester la validit des contrats et vous consulte ce sujet le 12 avril.
II. 1. La socit Oreste ORAND souhaite demander au prfet dexercer son dfr sur les
dlibrations dcidant ou autorisant la conclusion des contrats. Quen pensez-vous ?
II. 2. Le prfet a officieusement inform le Maire de St-Ratif quil nexercerait aucun dfr,
mais quil ne donnerait pas de rponse la demande de la socit Oreste ORAND, de manire la
priver de tout recours contentieux. Est-ce un bon calcul ?
II. 3. La socit Oreste ORAND souhaite immdiatement et simultanment utiliser une

procdure durgence et suspendre la conclusion des contrats. Que lui conseillez-vous ? Est-elle
recevable le faire ?
III. Une association locale de citoyens, Les vers pied sest mue des conditions figurant dans le
cahier des charges du contrat dorganisation de la Foire par la socit Alex HANDRIN, finalement sign
le 11 mai 1999. La commune a en effet dtermin un primtre de rues lintrieur duquel lentre doit
tre payante de faon rmunrer lentreprise, les visiteurs doivent tre costums de blanc, ce costume
devant obligatoirement comporter une couronne de lauriers, les logos de la Commune et de la Foire, ainsi
que le portrait stylis de Claude Allgre. Par ailleurs le cahier des charges tablit que toutes les
dclamations seront ralises en octosyllabes lexclusion de tout autre type de vers et que la police
administrative est dlgue lentreprise Alex HANDRIN pour les besoins de lorganisation et du
droulement de la Foire.
III. 1. Lassociation Les vers pied souhaite attaquer le contrat sign le 11 mai. Le peut-elle ?
III. 2. Sans vous prononcer au fond, quelle voie de recours lui proposez-vous pour contester la
lgalit de ces lments du cahier des charges ?
IV. Divers incidents ont marqu le droulement de la Fte internationale de la Posie : certains
participants ont t assomms coup duvres compltes de Sully-Prudhomme, dautres ont dclench
plusieurs rixes aux cris de Vive les vers libres !. La police municipale a t dploye dans le primtre
de la Fte. Malgr cela, un commerant, Monsieur Brice LEVERT a vu sa vitrine dtruite par les partisans
prcits des vers libres, qui avaient pris la lettre les loges du vin par Baudelaire et Omar Khayyam.
Monsieur Brice LEVERT veut rechercher la responsabilit de la commune.
IV. 1. Monsieur Brice LEVERT croit savoir cependant que la responsabilit du fait des
attroupements ne peut tre impute qu lEtat; qu dfaut de celle-ci, seule la responsabilit de
lentreprise organisatrice peut tre engage, comme le prvoit le contrat; et que, de toutes faons la
destruction des biens tant un dlit, il doit sagir de police judiciaire. Que lui rpondez-vous ?
IV. 2. Quelles sont les chances de succs dune telle action au fond ?
III. Commentaire du sujet pratique

I.1. La nature des contrats doit tre prcise et distingue. Les types de contrats envisags sont des
contrats administratifs.
En effet, ils satisfont cumulativement au critre organique - puisquils sont passs par une personne publique,
la commune de St-Ratif -, et au critre alternatif - puisquils contiennent des clauses exorbitantes du droit
commun des contrats : sanction pcuniaire et rsiliation unilatrales -. (1 pt)
Mais les deux types de contrats sont diffrents. Le premier a pour but de transfrer globalement llaboration
et la gestion de la Foire. Or, la tenue de la Foire centenaire, activit dintrt gnral assume par une personne
publique, est pour la commune une activit de service public. Le contrat prvu pour remettre cette activit une
personne prive est un contrat de dlgation de service public.
Le second type de contrat a simplement pour objet de fournir des prestations lmentaires la commune pour
la part de fonctionnement du service public quelle continue assurer elle-mme (accueil des participants). Il
sagit de marchs publics car, en raison de cet objet, ils entrent a priori dans la dfinition prvue par le code des
marchs publics. (1 pt)
I. 2. La commune doit lvidence organiser une procdure particulire pour chaque type de contrats.
Le contrat de dlgation de service public pour llaboration et lorganisation de la Foire est soumis la loi
du 29 janvier 1993, qui prvoit des obligations de publicit et une procdure de ngociation. (1 pt)
Les marchs publics, quant eux, sont soumis au Code des marchs publics, et doivent tre passs en principe aprs
publicit et mise en concurrence. Nanmoins, les seuils peuvent dterminer des procdures plus ou moins lgres. La lecture
de la totalit de lnonc permet de constater que deux marchs ont t passs. Le premier (htel-restaurant) dpasse les
seuils en vigueur (CMP, art. 103, 104 et 308) et ne peut donc que donner lieu un appel doffres; le second au contraire
(location de matriel), peut prendre la forme dun march de gr gr. (1 pt)
I. 3. En cas de faute des cocontractants, la commune peut, sans passer devant le juge administratif, infliger des
sanctions pcuniaires.
En effet, le pouvoir de sanction appartient, mme sans texte, l'autorit administrative, en vertu des "rgles
gnrales applicables aux contrats administratifs" (CE, 31 mai 1907, Delplanque, Rec.513, concl. Romieu, RDP
1907.678, note Jze, S 1907.3.113, note Hauriou). Les pnalits sont fixes forfaitairement et attaches la
survenance d'un vnement, ce qui dispense l'autorit administrative d'avoir prouver l'existence d'un prjudice
(CE, 14 juin 1944, Skouloukos, Rec.169). (1 pt)
De mme, la rsiliation titre de sanction coercitive est possible pour passer outre un comportement grave, et
gnant pour la bonne excution du contrat. Une faute qualifie (grave ou lourde) est une condition ncessaire
l'application de ce type de sanctions (CE, 22 janvier 1919, Guyot, Rec.55). Comme llaboration et
lorganisation de la Foire ne ncessite pas que le cocontractant ralise des investissements lourds sur une longue
dure, la rsiliation est possible sans recours au juge. (1 pt)
II. 1. Rien nempche la socit Oreste ORAND de demander au Prfet dexercer son dfr sur les
dlibrations du conseil municipal dcidant ou autorisant la conclusion des contrats.
En effet, dune part, dans lexercice du contrle de lgalit, le Prfet peut saisir le tribunal administratif de
dlibrations portant sur des contrats soumis transmission, et des contrats eux-mmes (loi du 2 mars 1982, du 7
janvier 1983 et du 29 janvier 1993; CGCT art. L. 2131-1 L.2131-6 CE Sect., 26 juillet 1991, Commune de
Sainte-Marie de la Runion, AJDA 1991.739, chr.) mais aussi de ceux qui ny sont pas soumis (CE, 4 novembre
1994, Dpartement de la Sarthe, Rec.1109, AJDA 1994.898, concl. Maugu), et mme plus gnralement de
tout contrat administratif pass pour le compte des collectivits locales (CGCT art. L.1521-1 CE, 28 juillet
1995, Soc. grance Jeanne dArc, Rec.321; RDP 1995.569, concl. Fratacci). (1 pt)
Dautre part, la socit Oreste ORAND, domicilie dans la commune de St-Ratif, peut tre considre
comme un tiers intress au contrle de lacte pris par dlibration du conseil municipal. (1 pt)
II. 2. Le Prfet peut procder comme il lentend, mais les possibilits de recours de la socit Oreste
ORAND peuvent ne pas tre ananties.
En effet, rien noblige le Prfet utiliser son dfr sur demande dun tiers. La dcision de porter lacte
devant le juge administratif relve du pouvoir discrtionnaire du Prfet et son refus explicite ou implicite nest
pas contrl par le juge administratif (CE sect., 25 janvier 1991, Brasseur, Rec.23, concl. Stirn, AJ 1991.351,
chron.). Cependant, la demande de dfr entrane prorogation du dlai de recours au profit du tiers demandeur
pour exercer lui-mme un recours pour excs de pouvoir (CE sect., 23 avril 1997, Ville de Cn c. M. Paysant,
Rec.xxx, AJDA 1997.518, concl. Pcresse). (1 pt)
Si le Prfet ne rpond pas, il est inefficace dattendre lexpiration du dlai de quatre mois constitutif de la
dcision implicite de rejet du prfet. Dune part, la socit Oreste ORAND ne pourrait pas attaquer ce refus;
dautre part, il serait trop tard pour empcher lexcution du contrat, puisque la Foire doit se tenir moins de
quatre mois aprs la dlibration.
Mais il est possible en revanche, pour la socit Oreste ORAND de saisir directement le juge de lexcs de
pouvoir dune demande dirige contre la dlibration du conseil municipal dcidant ou autorisant la conclusion
des contrats, car les actes unilatraux servant de fondement au contrat sont dtachables du contrat, et donc
attaquables par la voie du recours pour excs de pouvoir (CE, 11 dcembre 1903, Commune de Gorre,
Rec.771 CE, 4 aot 1905, Martin, Rec.249 ; RDP 1906.249, concl. Romieu, note Jze; S 1906.III.49, note
Hauriou). Il faut agir dans le dlai de droit commun, cest--dire avant le 26 mai minuit pour le premier contrat;
avant lexpiration du dlai de deux mois suivant leur transmission, dont on ne connat pas la date, pour les deux
autres. (1 pt)
II. 3. On peut conseiller la socit Oreste ORAND une procdure durgence permettant de suspendre
la conclusion des contrats : le rfr pr contractuel prvu aux articles L.22 et R.241-21 du Code des
TACAA.
Le juge de ce rfr, comme c'est gnralement le cas dans les procdures d'urgence, est le prsident du
tribunal administratif, saisi en la forme des rfrs, c'est--dire simplement. Pour fixer le contentieux, une phase
pr contentieuse est rendue obligatoire par le Code des TA-CAA (art. R. 241-21). Le requrant doit tout d'abord
mettre en demeure la personne juridique responsable. En cas de refus, ou plus vraisemblablement de silence, le
requrant peut, l'expiration d'un dlai de dix jours, saisir le juge des rfrs administratifs qui dispose de vingt
jours pour statuer par ordonnance.
Nanmoins, ce recours a des limites. Il est prvu pour sanctionner la violation des obligations de publicit et
de mise en concurrence. Il ne permet pas dagir, en considration du contenu du contrat, lorsque dautres
illgalits sont seulement invocables. Par ailleurs, il ne peut tre utilis quavant la signature du contrat. A la date
du 12 avril cest encore le cas, mais peut-tre pas pour longtemps. (1 pt)
La socit Oreste ORAND est certainement recevable utiliser le rfr pr contractuel contre lun des
contrats.
En effet, les requrants ayant intrt agir sont ceux qui pourraient conclure le contrat et subiraient un
prjudice du fait de la violation des obligations de publicit et de mise en concurrence. Cest bien le cas de la
socit Oreste ORAND, en raison de sa spcialit analogue, si elle vise le march public dhtellerie et de
restauration. En revanche, elle ne serait pas recevable attaquer par cette voie le contrat de dlgation de service
public, ni le march de location de matriel dont les objets respectifs excluent quelle puisse les conclure. (1
pt)
III. 1. Lassociation Les vers pied est irrecevable attaquer directement le contrat sign le 11 mai.
Les tiers au contrat ne sont pas, pour linstant, fonds demander directement au juge de lexcs de pouvoir
lannulation du contrat administratif lui-mme (CE, 29 juin 1869, Commune dAix-en-Othe, Rec.644), mme sil
sagit de dlgations de service public (CE Ass., 16 avril 1986, Compagnie luxembourgeoise de tldiffusion,
RDP 1986.847, concl. Dutheillet de Lamothe; AJ 1986.284, chr.; RFDA 1987.2, notes Delvolv et Moderne;
JCP 1986.20617, note M. Guibal). (2 pts)
III. 2. Lassociation, qui y a intrt parce quelle est avant tout une association locale, peut, en
revanche, contester assez aisment la lgalit des clauses rglementaires du contrat de dlgation de
service public sign le 11 mai.
En effet, en application de la jurisprudence (CE ass., 10 juillet 1996, Cayzeele, Rec.274; AJDA 1996.732,
chron.), les clauses rglementaires des contrats administratifs, identifiables du fait quelles font natre des
obligations envers les tiers, peuvent tre directement contestes devant le juge de lexcs de pouvoir et celui-ci
se reconnat le pouvoir de les annuler.
En loccurrence, les diverses obligations prvues au cahier des charges entranent des obligations pour les
tiers, notamment pour le public de la Foire. Elles peuvent donc tre soumises au juge administratif loccasion
dun recours pour excs de pouvoir introduit dans le dlai de droit commun (on admettra que ce cahier des
charges prend effet avec la signature du contrat qui lincorpore et non au moment de son adoption par la
commune) ou dune exception dillgalit. (2 pts)
IV. 1. Monsieur Brice LEVERT se trompe.
En effet, dans les communes police dEtat, les pouvoirs de police du maire relativement la tranquillit
publique pour les grands rassemblements occasionnels de personnes sont transfrs au prfet (CGCT et CE,
28 avril 1989, Commune de Montgeron, Rec.119, AJ 1989.644, obs. Prtot). Mais le maire reste comptent pour
les grands rassemblements habituels (CGCT, art. L. 2214-4; TA Orlans, 7 avril 1987, Maire de Dreux, AJ
1987.693, note Duvillard) : cest le cas des ftes et foires traditionnelles. (0,5 pt)
De plus, le juge administratif ne considre pas que des groupes organiss, ou les bandes de dlinquants
relvent d'un attroupement (TC, 4 novembre 1985, EDF, Rec.407, AJ 1986.50, note Moreau, JCP 1986.20703,
note C.S.). Il faut, en ralit, que lexplosion de violence ait un caractre spontan, mme si lattroupement, lui,
ne lest pas.
En loccurrence, les partisans des vers libres taient bien une bande organise ayant dj fait parler delle.
Leurs mfaits sinscrivent dans le cadre de la Foire, dont la police appartient bien au maire de St-Ratif. (0,5 pt)
Par ailleurs, en toute hypothse, la responsabilit de lentreprise organisatrice ne pourrait jamais tre engage
titre subsidiaire. En effet, le service public de la police administrative ne peut tre transfr ni par voie
contractuelle, ni de manire unilatrale, une personne prive (CE Ass., 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary,
Rec.595, D 1932.3.26, concl. Josse; CE Sect., 28 mai 1958, Consorts Amoudruz, Rec.301; CE, 23 octobre 1974,
Valet, AJ 1975.363, note Vier). La clause rglementaire du contrat sign le 11 mai prvoyant ce tranfert est nulle
et cette nullit est dordre public. (0,5 pt)
Enfin, relvent de la police judiciaire les actes et oprations qui sont destins raliser la prvention ou la
rpression d'une infraction dtermine. Or, la cause du dommage subi par Monsieur Brice LEVERT nest pas
que linfraction pnale ait t mal rprime, mais bien quune opration de maintien de lordre public en gnral
- donc relevant de la police administrative - nait pas t suffisante puisque des troubles se sont produits. Le
dommage rsulte essentiellement des conditions d'organisation de la police administrative (TC, 12 juin 1978,
Soc. Le Profil, Rec.648, concl. Morisot, AJ 1978.444, chr., D 1979.IR.50, obs. Moderne). (0,5 pt)
IV. 2. Les chances de succs de cette action au fond sont trs faibles.
Laction en responsabilit tendant rparer le bris de la vitrine appartient bien la juridiction administrative
et elle doit tre dirige contre la commune de St-Ratif. Il sagit donc dune action en responsabilit du fait de la
police administrative.
Or, cette responsabilit ne peut tre engage que sous le rgime de la faute (CE Sect., 28 mai 1958, Consorts
Amoudruz, Rec.301, AJ 1958.2.306, chr.) : la faute simple est seule requise s'agissant de la production d'actes
juridiques relevant de la police; mais il faut une faute qualifie pour engager la responsabilit du fait des actes
matriels d'excution de ces actes juridiques ou des actes matriels de ralisation du maintien de l'ordre public
(CE Sect., 4 mars 1932, Ville de Versailles, Rec.274, D 1932.3.15, concl. Ettori, S 1932.3.113, note Bonnard;
CE, 27 avril 1979, Soc. Le Profil, Rec.170, D 1980.60, note Couzinet). (1 pt)
En loccurrence, le maire a bien pris la dcision de mobiliser la police municipale pour maintenir lordre
public. Il na a priori commis aucune faute en prenant cet acte. Par ailleurs, rien ne permet de supposer que les
moyens utiliss taient notoirement inadapts et aucun lment attestant dune faute lourde nest voqu dans les
faits rapports. Si donc lexcution de lopration de maintien de lordre na pas t couronne de succs, il
napparat pas quelle comporte une faute qualifie. Le juge administratif nengagera probablement pas la
responsabilit de la commune. (1 pt)

Dure : 3 heures
I. Sujet thorique
Le service public nest plus une institution, cest un rgime.
B. CHENOT, La notion de service public dans la jurisprudence conomique du Conseil dtat , EDCE
1950, p. 80.
II. Sujet pratique

1. Par dcret du 24 mars 2000, le Premier ministre a charg pour six mois le dput, Nol AUBALCON d'une
mission au titre de l'article LO 144 du Code lectoral : celle de raliser un rapport sur les sectes en France.
Un conseiller gnral qui avait t candidat contre Monsieur Aubalcon lors des prcdentes lections et qui
compte l'tre lors des prochaines, Monsieur Paco TIZON, estime que cette mission est dpourvue de toute
consistance et qu'elle n'a pour but que de dclencher, aprs un renouvellement prvisible de la mission pour
six mois supplmentaires, le remplacement de Monsieur Aubalcon par son supplant l'Assemble nationale
et de lui permettre ainsi de se prsenter au renouvellement triennal du Snat sans provoquer une lection
lgislative partielle. Le 24 mai 2000, Monsieur Tizon, sachant l'excellence de votre formation juridique en
cours, vous consulte, car il souhaite former un recours contre la dcision du Premier ministre.
1.1. Quelle serait la juridiction comptente pour en connatre ?
1.2. Monsieur Tizon a-t-il intrt agir contre cette dcision ?
1.3. Sur quel type de moyens de fond Monsieur Tizon pourrait-il contester la lgalit du dcret ?
1.4. Selon la jurisprudence actuelle, peut-on voir en ce dcret un acte de gouvernement ?
2. Monsieur Aubalcon livre finalement le 24 juillet 2000 un rapport, intitul "Les sectes en France,
expressions de la libert morale ou facteurs de manipulations". Le Premier ministre en dcide, le mme jour,
la publication, qui sera assure par la Documentation franaise dans la collection des "rapports officiels".
Monsieur Yves ROBBARD, prsident de l'association "Les grises qui chantent au logis", cite dans le rapport,
estime que ce dernier repose sur des faits matriellement inexacts et qu'il mconnat un certain nombre de
principes juridiques. Sachant l'excellence de votre formation etc., Monsieur Robbard vous consulte. Il entend
contester cette divulgation publique des mthodes de son association. Trs agit, il vous livre en vrac les
considrations suivantes : il faut diriger un recours contre le rapport; le Premier ministre n'a pas pris de
vritable dcision car il n'a sign ni dcret, ni arrt, ni d'ailleurs aucun crit; pour viter toute publicit
supplmentaire cette affaire, il faut faire rgler le litige par une juridiction du premier degr, par exemple le
tribunal administratif de Paris, puisque la Documentation franaise a son sige dans cette ville.
2.1 2.3. Que rpondez-vous aux affirmations de Monsieur Robbard ?
3. Malgr la mauvaise publicit faite la secte "Les grises qui chantent au logis", son grand gourou amricain
Madame Sarah PORTINMAX, a souhait investir des capitaux dans l'association franaise. Il se trouve que
l'article 3 de la loi du 28 dcembre 1966 reconnat au Gouvernement la possibilit "pour assurer la dfense
des intrts nationaux" de "soumettre dclaration, autorisation pralable ou contrle la constitution des
investissements trangers en France"; son article 5-1 y ajoute que le ministre charg de l'conomie "s'il
constate qu'un investissement tranger est de nature mettre en cause l'ordre public, la sant publique ou la
scurit publique" peut enjoindre l'investisseur de ne pas donner suite l'opration. Un dcret du 29
dcembre 1989 pris pour son application prvoit dans un article 11 que "les investissements directs trangers
en France sont libres. Ces investissements font l'objet, lors de leur ralisation, d'une dclaration
administrative"; et, en ses articles 11bis et 12, que les investissements viss l'art. 5-1 sont soumis
autorisation pralable.
Le ministre de l'conomie, constatant d'une part les diffrentes procdures pnales engages contre les
membres de la secte, accuss d'exercice illgal de la mdecine, d'escroquerie, de violence et d'autre part le
risque que comportent leurs mthodes pour la protection de la jeunesse, a ajourn les investissements
projets. Un recours a alors t introduit par l'association devant le Conseil d'tat contre le refus du Premier
ministre d'abroger le rgime d'autorisation prvu par le dcret du 29 dcembre 1989.
Les dispositions de ce dernier posent un problme d'interprtation au regard des articles 73 B D du Trait
CE (devenus 56 58 CE) prvoyant la libert des mouvements de capitaux entre les tats membres et entre
les tats membres et les pays tiers.
3.1. Que peut faire le Conseil d'tat franais pour rgler ce problme ?
3.2. Quelle est la dfinition jurisprudentielle de l'ordre public en droit administratif franais ?
4. La CJCE a rendu le 14 mars 2000 une dcision ainsi rdige : l'art. 73 D du trait CE (devenu 58 CE) doit
tre interprt en ce sens qu'il ne permet pas un rgime d'autorisation pralable pour les investissements
directs trangers qui se limite dfinir de faon gnrale les investissements concerns comme des
investissements de nature mettre en cause l'ordre public et la scurit publique, de sorte que les intresss
ne sont pas en mesure de connatre les circonstances spcifiques dans lesquelles une autorisation pralable
est ncessaire.
4.1. Comparer la conception que se fait la CJCE de l'ordre public, celle du droit administratif
franais.

1.1. Quelle serait la juridiction comptente pour en connatre ?
Le Conseil d'tat est comptent en premier et dernier ressort pour connatre des recours pour excs de pouvoir
contre les dcrets. Aucune autre considration n'est utile: c'est une comptence en raison de la seule forme de
l'acte et elle rsulte des textes (D. n 53-934 du 30 septembre 1953, art. 2 dans la rdaction de la loi du 16 juin
1976).
1.2. Monsieur Tizon a-t-il intrt agir contre cette dcision ?
L'intrt donnant qualit pour agir est douteux en cette situation. D'une part, Monsieur Tizon n'est pas
parlementaire lui-mme et ne peut pas prendre prtexte d'une atteinte aux intrts des dputs. D'autre part la
dcision en elle-mme de nommer le parlementaire en mission n'affecte pas la situation juridique de Monsieur
Tizon. C'est seulement en cas de prolongation de la dure de la mission que la deuxime dcision modifierait les
conditions de l'lection. A la date donne, l'intrt de Monsieur Tizon n'est atteint ni de faon directe, ni de faon
certaine.
1.3. Sur quel type de moyens de fond Monsieur Tizon pourrait-il contester la lgalit du dcret ?
Il parat exclu de rechercher une erreur de droit que rien dans l'nonc ne rend plausible, ni une erreur de fait,
dont on ne voit pas sur quoi elle porterait puisque la qualit de dput de Monsieur Aubalcon n'a pas l'air
douteuse. Hormis cela, l'article LO 144 ne fixe aucune condition au Premier ministre pour l'attribution d'une telle
mission. Il dcide donc en opportunit. Reste l'hypothse du dtournement de pouvoir (qu'il soit direct ou traduit
par le dtournement de la procdure). C'est donc le seul axe possible. Il ncessite cependant que soient apports
des lments emportant la conviction du juge sur le fait que l'autorit de nomination aurait utilis ses pouvoirs
dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont t confis.
1.4. Selon la jurisprudence actuelle, peut-on voir en ce dcret un acte de gouvernement ?

La rponse est ngative depuis l'arrt CE sect., 25 septembre 1998, Mgret, (AJDA 1999.240, note Lemaire). La
dcision par laquelle le Premier ministre dsigne un parlementaire en mission est dtachable des rapports entre le
pouvoir excutif et le Parlement; la mission du dput ou du snateur ne s'inscrit pas dans l'exercice de la
fonction de parlementaire (CC, n 89-262 DC du 7 novembre 1989, Rec.90); il est le premier acte de la mission
administrative institue par le Premier ministre et confie au parlementaire dsign.
2.1 2.3. Que rpondez-vous aux affirmations de Monsieur Robbard ?
2.1. Il faut diriger un recours contre le rapport
C'est bien videmment impossible. La rgle de la dcision pralable peut tre ainsi nonce : la recevabilit des
recours est subordonne au fait qu'il soient dirigs contre une dcision. La rgle de la dcision pralable provient
de la loi du 17 juillet 1900, aujourd'hui reprise par le dcret n 65-29 du 11 janvier 1965 (C. adm.; CE, Sect. 13
juin 1984, Assoc. Club athl. Mantes-la-ville, Rec.218, AJDA 1984.572).
Or, le rapport, en tant que tel, n'est pas une dcision administrative. Simple recueil d'informations et d'opinions,
il ne porte pas atteinte aux droit et intrts des tiers et ne dsigne aucun destinataire auquel il "s'imposerait". Il
n'mane pas d'une autorit administrative. Il est mme douteux qu'il soit un acte administratif unilatral, car il ne
correspond pas la dfinition gnrale de l'acte. Le rapport n'est pas une manifestation de volont, mais un
travail de synthse se donnant comme tat des lieux, constatation. Et il n'a pas pour but de produire des effets de
droit en lui-mme (quoique ses conclusions puissent parfois contenir des propositions mais leur lgitimit
institutionnelle ne leur donne pas de valeur juridique).
2.2. Le Premier ministre n'a pas pris de vritable dcision car il n'a sign ni dcret, ni arrt, ni d'ailleurs
aucun crit.
C'est videmment faux. La plupart des dcisions administratives sont crites. Cependant, nombreux sont les cas
de la vie quotidienne o une autorit administrative prend des dcisions orales, voire muettes parce qu'elles sont
simplement gestuelles ou smaphoriques. Il en va ainsi des dcisions de rgulation de la circulation routire
(feux ou agents), d'attribution de places sur les halles et marchs, de certaines interdictions motives par
l'urgence, et mme de certains contrats (V. la jurisprudence poux Bertin). Le Premier ministre a dj vu des
dcisions orales importantes, par exemple celle de "dlocaliser" l'ENA Strasbourg, prise l'issue d'un CIAT,
conteste devant le juge administratif (CE ass., 4 juin 1993, Assoc. des anciens lves de lENA, Rec.168, AJDA
1993.526, chr., RFD adm. 1993.657, concl. Schwartz).
Dans les prsentes circonstances, mme si le rapport n'a pas valeur de dcision et s'il ne s'impose pas des
destinataires en touchant leurs droits et intrts, sa publication, en revanche, peut indniablement avoir des
effets sur ces droits et intrts. On peut voquer les actions pnales rendues possibles par le caractre public des
affirmations (diffamation), ou civiles en raison du prjudice caus la "rputation", donc la rentabilit de ces
malfiques attrape-couillons. En consquence, la publication d'un document qui n'a pas, par lui-mme la qualit
de dcision, peut tre une dcision (CE, 22 dcembre 1982, D'Orcival, Rec.437, AJDA 1982.321). S'agissant
particulirement de la dcision de publier le rapport d'un parlementaire en mission, il convient d'ajouter qu'elle
n'est pas un acte de gouvernement (CE, 21 octobre 1988, ESP et autres, AJDA 1988.719, chron.), mais que le
contrle du juge est le contrle minimal, qui ne comprend pas, la diffrence du contrle restreint, celui l'erreur
manifeste d'apprciation (mme arrt).
2.3. il faut faire rgler le litige par le tribunal administratif de Paris, puisque la Documentation franaise a
son sige dans cette ville.
Le raisonnement est erron. En effet, d'une part, comme on l'a vu en 2.2, la dcision attaque est celle de
publication prise par le Premier ministre et non le Rapport lui-mme imprim par l'diteur public. D'autre part,
la dcision de publication produit ses effets au-del du ressort d'un seul tribunal administratif. La publication, en
effet, rend le document accessible sur tout le territoire national, et d'ailleurs le prjudice ventuellement subi par
les sectes ne rsulte que de cette large diffusion. En consquence, quelle que soit sa forme (dcret) ou son
absence de forme (dcision orale ou implicite), l'acte du Premier ministre entre dans la comptence de premier et
dernier ressort du Conseil d'tat (D. n 53-934 du 30 septembre 1953, art. 2 dans la rdaction de la loi du 16 juin
1976).
3.1. Que peut faire le Conseil d'tat franais pour rgler ce problme ?
Il s'agit, aux termes de l'nonc, qu'il est impossible de prciser par les autres donnes, d'un problme
d'interprtation d'une disposition des traits europens. Or, il existe en droit communautaire une procdure
d'interprtation des traits et du droit driv : le renvoi prjudiciel des juridictions nationales la Cour de justice
des communauts europennes (art. 234 CE, ancien art. 177 TCE). Ce renvoi, obligatoire pour les juridictions
suprmes, ne se justifie qu'en cas de difficult srieuse, et ne concerne pas les dispositions claires du droit
communautaire. Si le Conseil d'tat estime ne pas pouvoir recourir la "thorie de l'acte clair", qui est
aujourd'hui une manire de dsigner une difficult non srieuse (CE 26 octobre 1990, Fd. nat. du Commerce
extrieur des produits alimentaires, RFD adm. 1991.159, concl. Fouquet), il doit utiliser ce renvoi. Il se
conformera alors aux interprtations de la Cour de justice des communauts europennes dans les litiges
ultrieurs portant soulever les mmes textes ou les mmes questions de droit (CE Ass., 28 fvrier 1992, Soc.
an. Rothmans International France, et Soc. Arizona Tobacco Products (deux arrts), RFD adm. 1992.425, note
Dubouis, RD publ. 1992.1480, note Fines, RTD eur. 1992.265, note Simon, JCP 1992.2.21859, note Teboul, D
1992.207, art. Kovar).
3.2. Quelle est la dfinition jurisprudentielle de l'ordre public en droit administratif franais ?
De manire traditionnelle, l'ordre public est une notion vaste dans son domaine mais limite dans son
application. Tout dabord, lordre public est un objectif valeur constitutionnelle (CC, 27 juillet 1982,
Communication audiovisuelle, Rec.48 ; 13 aot 1993, Matrise de limmigration, Rec.224 19 cons., RFD adm.
1993.871, note Genevois ; 18 janvier 1995, Loi dorientation et de programmation relative la scurit, Rec.170
2 et 3 cons.). Ensuite, l'ordre public au sens de la police est l'ordre matriel et extrieur (Hauriou, Prcis, p.
549). En matire de police administrative gnrale, les communes assurent traditionnellement l'ordre public dans
trois directions : la scurit publique, la tranquillit publique et la salubrit publique, en application des lois du
14 dcembre 1789 (art. 50), et du 24 aot 1790 (tit. II, art. 3 ss.), ce que la jurisprudence a reconnu maintes
reprises.
Il y a deux cas o une composante morale est prise en compte par le Conseil d'tat. Le premier est celui de
l'interdiction par le maire de projections cinmatographiques (CE Sect., 18 dcembre 1959, Soc. Les films
Lutetia, Rec.693, AJDA 1960.1.20, chr., D 1960.171, note Weil, S 1960.9, concl. Mayras). Mais avec deux
conditions qui se rapportent la ncessit, en raison de circonstances locales, d'assurer un ordre public extrieur
(scurit et tranquillit), et la prvention des troubles. Le second cas de prise en considration dune
composante morale dans lordre public est, depuis l'introduction en droit franais de la CESDH, la protection de
l'individu contre les traitements inhumains et dgradants. La dignit de la personne humaine est expressment
leve au rang de composante de lordre public et dans ce cas lautorit de police na plus se fonder sur les
circonstances locales (CE ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge et Ville dAix-en-Provence (2
arrts), AJDA 1995.878, RFD adm 1995.1204, concl. Frydman, JCP 1996.II.22630, note F. Hamon, D 1996.177,
note G. Lebreton).
La dfinition jurisprudentielle de l'ordre public en droit franais est donc fonde sur des objectifs de protection
de la scurit, salubrit, tranquillit, et dignit. Elle laisse l'autorit administrative comptente le pouvoir
discrtionnaire d'apprcier les moyens mettre en uvre sous le contrle le plus approfondi du juge
administratif, qui apprcie la proportionnalit de ces moyens l'objectif poursuivi. La ncessit est ici une
condition de la lgalit. On trouve l'expression de ce principe dans la jurisprudence Benjamin (CE, 19 mai 1933,
Benjamin, Rec.541, D 1933.3.354, concl. Michel, S 1934.3.1, note Mestre).
4.1. Comparer la conception que se fait la CJCE de l'ordre public, celle du droit administratif franais.
La formulation de l'arrt de la CJCE amne considrer que les textes nationaux rgissant des restrictions, pour
cause d'ordre public, l'application de principes fondamentaux du droit communautaire, doivent prciser dans
leur rdaction, les circonstances spcifiques dans lesquelles une autorisation pralable est ncessaire. Ils ne
peuvent pas s'en tenir une dsignation qui se borne dfinir de faon gnrale les comportements concerns
comme de nature mettre en cause l'ordre public et la scurit publique.
Cette conception de l'ordre public est apparemment fonde sur des critres objectifs, susceptibles d'tre dcrits
par la norme nationale et dfinissant une catgorie juridique dans laquelle on puisse classer avec certitude les
comportements faisant l'objet des restrictions. Elle est donc radicalement oppose la conception franaise, qui
partir d'une "rserve gnrale d'ordre public" non prcise par les textes, laisse aux autorits administratives, et
sous un contrle troit des liberts publiques par le juge, la facult de dterminer au cas par cas quels
comportements pourraient porter atteinte au maintien de l'ordre public.
On peut remarquer que la CJCE, par la formulation mme, qui invite les Etats membres mettre les intresss en
mesure de connatre les circonstances spcifiques etc., fait valoir une ncessit de prvisibilit de la norme, et
oppose ainsi la notion franaise d'ordre public celle, communautaire, de scurit juridique.
Il est peu probable, terme, que cette "contrainte explicative" se limite au seul ordre public en tant que base
d'une restriction un principe fondamental des traits communautaires, sans se diffuser dans l'ensemble du droit
administratif franais.

Dure : 3 heures
I. Sujet thorique
La rserve du droit des tiers dans les actes administratifs unilatraux.
II. Sujet pratique

1. La Ville de St-Ratif a autoris par une convention signe le 20 octobre 1977, contre rmunration, une
entreprise prive, la Socit anonyme de Conception, Ralisation et Amlioration de Magasins (SACRAM),
occuper deux btiments situs sur son domaine public fluvial en bordure de canal et les exploiter des
fins dentreposage. Pour tenir compte des nouveaux objectifs de la ville en termes de revalorisation et de
requalification des quartiers concerns, un avenant a t sign le 31 dcembre 1985, selon lequel
lentreposage est dornavant interdit, les nouvelles activits exerces doivent participer lanimation
culturelle et de loisirs dans le quartier , les tages seront rservs des activits artistiques et artisanales ,
les installations du rez-de-chausse seront amnages pour recevoir du public en des lieux dexpositions ou
de spectacles . De mme, la SACRAM qui sengage ne rclamer aux occupants des locaux quun loyer
modr se voit confier, outre la ralisation des travaux dentretien, ceux ncessaires la nouvelle
destination des locaux, notamment afin de respecter les normes de scurit .
1.1. Comment qualifier la mission danimation culturelle et dhbergement dactivits artistiques et
artisanales ?
1.2. Quel est lobjet du contrat avant 1985 ; aprs 1985 ?
1.3. La ville de St-Ratif a-t-elle fait usage dun pouvoir de modification du contrat appartenant des
principes et rgles gnrales applicables sans texte certains contrats ?
2. Le 10 fvrier 1990, un incendie, d au dfaut dentretien et labsence de mise en conformit lectrique

des quipements par la SACRAM, dtruit lun des deux btiments. Les artistes et artisans installs dans les
locaux linitiative de la SACRAM, qui avaient alert de nombreuses reprises la Socit et la Ville de StRatif sur les risques constats et sur des premiers dparts dincendie, souhaitent engager la responsabilit des
deux personnes juridiques.
2.1. Les occupants des locaux peuvent-ils diriger une action la fois contre la SACRAM et contre la
ville de St-Ratif ?
2.2. Au vu de lvolution de son objet, quels sont les deux types de contrats auxquels peut se rattacher
celui liant la SACRAM la ville de St-Ratif ?
2.3. Quel est lordre de juridiction comptent ?
3. En lisant le rapport dexpertise demand par les premiers juges, le juge dappel qui a identifi une
concession de service public a acquis la certitude que les travaux ncessaires de scurit mis la charge de la
SACRAM nont pas t raliss en raison de lincurie et de lavarice des dirigeants de cette socit.
Malheureusement, celle-ci a t mise en liquidation judiciaire et son insolvabilit a t constate par le
tribunal de commerce le 29 juillet 1999.
3.1. Comment peut-on qualifier juridiquement le comportement de la SACRAM ? Quelle consquence
en dcoule quant la demande des artistes ?
3.2. Le juge peut-il condamner subsidiairement la Ville de St-Ratif ?
3.3. Sil ne le pouvait pas, serait-il possible de rechercher une faute de celle-ci, justifiant la mise sa
charge dune part de responsabilit ?
4. La lecture de la convention, telle que modifie par lavenant de 1985, fait apparatre que : aucune
disposition ne fait allusion lgalit devant le service public ; le choix des artistes et artisans occupants
relve de la SACRAM sans autre prcision, sauf pour un contingent de 20% rserv la Ville ; aucune clause
nattribue cette dernire le pouvoir dapprouver les tarifs ; les pouvoirs de contrle ne concernent que le
btiment et non les conditions dexcution du service damnagement, dhbergement et danimation.
4.1. Ces lments affectent-ils la qualification et la nature du contrat ?
N.B. : Un cas pratique nest ni un exercice de divination ou dimagination, ni une profession de foi. Les rponses, pour
tre pertinentes, doivent rsulter dargumentations et de justifications tires de lnonc et de la rgle de droit.

Analyse du sujet :
Le cas pratique se compose de quatre parties ingales mais dont le fondement juridique est homogne : il
sagit de questions se rapportant un contrat administratif. Nanmoins ce contrat porte sur une activit
particulire puisquelle peut tre qualifie de service public. Par ailleurs, la troisime partie amne sinterroger
sur la responsabilit des diffrents acteurs de la situation contractuelle propos dun vnement accidentel. On
peut en infrer que les rponses attendues, si elles sont plus directement orientes par lnonc de la premire
partie, sen affranchissent lorsque rapparaissent des problmes plus gnraux de responsabilit (3me partie) ou
de rgime contractuel (4me partie).
Rgle n 1 : Le degr de gnralit des problmes abords amne parfois dpasser le cadre de la situation
initialement dcrite par le cas. Le recours aux connaissances de cours est alors plus ais, car les questions
poses napprofondissent pas la situation de fait ou son interprtation.
Les questions dlimitent nettement le travail faire, mais il faut remarquer que leur ordre est dterminant.
Par exemple, seul lobjet du contrat est tudi dans la liste des questions de la premire partie. Linclusion de ce
contrat, en raison de son objet, dans les catgories juridiques de dlgation de service public, ou doccupation du
domaine public nest tudi que dans la deuxime partie. Il est donc inutile et moins rentable de brler les
tapes et danticiper les rponses, car on perdra ainsi loccasion de rpondre de faon dtaille des questions
simples et de profiter de tous les points du barme. De plus, une telle anticipation est risque, car elle peut
amener prendre pour acquis dans la premire partie, des lments qui ne le seront que dans la suivante et donc
raisonner sur des consquences en les prenant pour des causes. On en dduit immdiatement que la vritable
difficult du cas pratique rside dans lautolimitation des rponses, et le caractre progressif des questions.
Rgle n 2 : Si la mme situation contractuelle sert de point de dpart des questions juridiques varies qui
rvlent successivement plusieurs facettes de celle-l, il faut prendre garde lordre des questions et le
respecter scrupuleusement dans lutilisation des lments de rponse.
La forme de ce cas pratique, comme dautres prcdemment, ne ncessite aucune introduction ni conclusion.
En effet les questions, tant trs progressives et rvlant progressivement certains lments de fait, ne demandent
ni synthse initiale ni qualification globale de la situation. En revanche, il sera dautant plus important de
prsenter dans la rsolution de chaque question, les lments de fait qui la justifient.
Rgle n 3 : Lorsque le cas ne repose pas sur une qualification juridique unique dont le rgime est
dclin par les questions, mais que, au contraire, il procde pas pas, une introduction gnrale est inutile.
On remarque dans un certain nombre de questions, les locutions utilises, permettent didentifier les
connaissances de cours ncessaires la rponse. Ainsi le terme de mission se rapporte lidentification dun
intrt gnral ; la locution pouvoir de modification du contrat appartenant des principes et rgles gnrales
applicables sans texte invite rechercher le pouvoir de modification unilatrale des contrats administratifs. De
mme la question 4, en affirmant une qualification juridique opre par le juge sans en dcrire le raisonnement,
suppose acquis les lments canoniques de cette qualification.
Rgle n 4 : Lorsque lnonc fait directement rfrence des formulation de cours, la formulation de la
rponse est dj cerne.
La consigne donne en fin de sujet, selon laquelle les solutions doivent tre justifies est aussi une indication.
Il ne convient pas dexplorer toutes les possibilits du cas, ni toutes les procdures dans le plus fin degr de
dtail, mais bien de donner une rponse argumente des questions simples et progressives.
1.1.
Comment qualifier la mission danimation culturelle et dhbergement dactivits artistiques et

artisanales ?
Par le contexte tout dabord : La ville de St-Ratif se situe dans le prolongement, ici contractuel, dune
politique de rnovation, de rhabilitation, de requalification. Bref il sagit damnagement urbain.
Lensemble des activits qui en relvent sont couramment considres comme dintrt gnral.
Par lactivit confie elle-mme, ensuite. Lanimation culturelle, tout comme les activits culturelles plus
rgulires de spectacle, lorsquelle nest pas exclusivement organise en vue dun profit financier, est assez
aisment considre comme dintrt gnral.
N.B. : Il nest pas utile de se poser ce stade la question du service public. Contrairement une imprcision de langage
frquente, il ny a pas de mission de service public, mais une mission dintrt gnral qui peut tre ou non remplie par
les procds du service public. Eviter cette confusion, cest aussi viter de poser la question de la qualification de
lactivit de service public : administrative ou industrielle et commerciale, qui nest ici ni demande, ni utile.
1.2. Quel est lobjet du contrat avant 1985 ; aprs 1985 ?

Avant 1985, lobjet du contrat est loccupation, moyennant redevance, du domaine public fluvial, pour
lexercice dune activit prive dans laquelle la personne publique na aucune part. En abrg lobjet du
contrat est loccupation du domaine public.
Aprs 1985, lobjet du contrat a t clairement modifi. Le contrat prvoit non seulement de nouvelles
activits, mais des activits qui doivent tre orientes par les choix damnagement urbain de la personne
publique. La mission consistant encourager les activits culturelles et permettre aux artistes et artisans de
disposer dun lieu les mettant en contact avec le public est une mission dintrt gnral. Lobjet du contrat
est que cette mission dintrt gnral soit assure. Incidemment, elle lest sur le domaine public, grce
laction dune personne prive.
NB : Lobjet du contrat liant la SACRAM et la commune ne doit pas tre confondu avec lobjet dventuels contrats liant
la SACRAM et les artistes et artisans occupants.
1.3. La ville de St-Ratif a-t-elle fait usage dun pouvoir de modification du contrat appartenant des
principes et rgles gnrales applicables sans texte certains contrats ?
Le seul pouvoir de modification envisageable dans cette formulation est le pouvoir de modification
unilatrale qui appartient dans les contrats administratifs la personne publique contractante, en application
des rgles gnrales applicables aux contrats administratifs (CE, 2 fvrier 1983, Union des transp. publics
urbains rg., Rec.33, RFD adm. 1984.45, note Llorens, RD publ. 1984.212, note J.-M. Auby).
Dans la situation dcrite, et sans quil soit besoin ce stade de qualifier le contrat, il rsulte directement de
lnonc que la modification de lobjet du contrat rsulte dun avenant, cest--dire de la rencontre des
volonts des deux co-contractants. En consquence, aucune des deux parties na fait usage dun quelconque
pouvoir de modification unilatrale.
2.1. Les occupants des locaux peuvent-ils diriger une action la fois contre la SACRAM et contre la
ville de St-Ratif ?
Quant lintrt agir, quelle que soit la juridiction comptente, il ne fait pas de difficult puisque les
occupants ont personnellement subi des dommages du fait de limmeuble. Laction en responsabilit nest
donc pas limite par lintrt.
Quant la mise en cause des deux personnes juridiques la fois : la SACRAM, qui accueille les occupants,
et la Ville de St-Ratif avec laquelle les occupants nont a priori aucun lien de droit, elle est possible en raison
du fait que la ville est propritaire de limmeuble dans lequel ils sont installs, que leurs contrats
doccupation sont la manifestation directe dune politique municipale damnagement urbain, et du fait que la
SACRAM ne joue en fait que le rle dintermdiaire.
N.B. : Il nest pas ncessaire pour arriver cette conclusion de supposer que les occupants des locaux sont lis la
SACRAM par un contrat. Il nest pas plus utile de qualifier lactivit de service public comme administrative ou
industrielle et commerciale.
2.2. Au vu de lvolution de son objet, quels sont les deux types de contrats auxquels peut se rattacher
celui liant la SACRAM la ville de St-Ratif ?
Lalternative est la suivante. Si on privilgie lorigine du contrat, cest--dire son premier objet, le premier
type est celui des contrats doccupation du domaine public , fluvial en lespce.
Si, au contraire, on privilgie lobjet actuel du contrat, il sagit de confier une personne prive la charge
daccomplir une mission dintrt gnral, lanimation culturelle dun quartier en ramnagement. Pour cela
la SACRAM dispose dune libert dorganisation (choix des occupants, des loyers) en contrepartie de
redevances perues sur les usagers, mme si les loyers sont modrs. En fonction du degr de force de ces
liens, un service public peut tre mis en vidence, auquel cas le contrat fait partie des conventions de
dlgation de service public , encore que, vu lpoque, il ne soit pas soumis la loi du 29 janvier 1993.
N.B. : Quant au type dactes juridiques liant les occupants la SACRAM ( titre de complment dinformation et pour
les diffrencier de lobjet de la question) : en admettant quil y ait effectivement concession de service public entre la
commune et la SACRAM, et en supposant que les occupants des locaux aient sign des contrats avec la SACRAM, ces
contrats seront eux-mmes qualifis de contrats doccupation du domaine public et relveront de la comptence du juge
administratif bien quils soient conclus entre deux personnes prives (CE, 24 janvier 1973, Spiteri, Rec.65, AJDA.496).
2.3. Quel est lordre de juridiction comptent ?

Quel que soit le type retenu, occupation du domaine public ou bien dlgation de service public, le contrat est
administratif. Les contrats doccupation du domaine public le sont par dtermination lgislative (dcret-loi du
17 juin 1938, Code du dom. de ltat, art. L. 84). Les contrats de dlgation de service public conclus entre
personnes publiques et personnes prives le sont parce que lobjet du contrat est lorganisation, le transfert de
la gestion, du service public (CE Sect., 20 avril 1956, poux Bertin, Rec.167, AJDA 1956.2.272, concl. Long,
chr., RD publ. 1956.869, note Waline, D 1956.433, note de Laubadre, Rev. adm. 1956.496, note LietVeaux ; CE, 4 mars 1910, Thrond, Rec.193, concl. Pichat, RD publ. 1910.249, note Jze, S 1991.3.17, note
Hauriou).
En consquence, lordre juridictionnel comptent est lordre administratif.
3.1. Comment peut-on qualifier juridiquement le comportement de la SACRAM ? Quelle consquence
en dcoule quant la demande des artistes ?
La SACRAM a ignor les obligations mises sa charge par le contrat la liant la ville de Saint-Ratif. Or,
toute abstention sexcuter dune obligation est constitutive dune faute. La mconnaissance de ces
obligations de scurit et de mise en conformit est donc une faute. Il savre que celle-ci a entran un
dommage pour les occupants tiers au contrat liant la SACRAM la ville, en consquence elle dclenche la
responsabilit dlictuelle de la SACRAM vis--vis des occupants.
N.B. Lventuel contrat liant les occupants la SACRAM nest pas un fondement opratoire de la responsabilit en
prsence dun vnement accidentel
3.2. Le juge peut-il condamner subsidiairement la Ville de St-Ratif ?

Non seulement il le peut, mais en cas dinsolvabilit du dlgataire priv du service public, le juge doit
engager la responsabilit subsidiaire de la personne publique qui a dlgu le service. Ce principe permet de
tirer les consquences ultimes de ce que la personne publique comptente assume les consquences de ses
choix de gestion, en loccurrence du choix de dlguer (CE sect., 20 novembre 1992, Cne de Saint-Victoret,
Rec.418). Car si elle avait commis la mme faute alors quelle assurait elle-mme concrtement lactivit, la
victime ne se heurterait pas une insolvabilit.
3.3. Sil ne le pouvait pas, serait-il possible de rechercher une faute de celle-ci, justifiant la mise sa
charge dune part de responsabilit ?
De toutes faons, il incombe la personne publique comptente pour assurer le service de surveiller, de
contrler et au besoin de sanctionner le dlgataire dfaillant. On pourrait soutenir que la personne publique a
commis une faute soit en choisissant un dlgataire priv qui ne prsentait pas toutes les garanties financires
pour que lactivit soit continment assure, soit en ne contrlant pas suffisamment la dgradation de la sant
financire de lentreprise, exposant ainsi les usagers ou victimes un risque dinsolvabilit. Le raisonnement
demeure thorique, car lobligation dengager la responsabilit subsidiaire de la personne publique vite
davoir argumenter sur ce terrain.
4.1. Ces lments affectent-ils la qualification et la nature du contrat ?

Le contrat a t qualifi dadministratif et le juge y a reconnu une dlgation de service public (concession).
Ce dernier point suppose donc que lactivit soit de service public. Or, en la qualifiant telle, le juge considre
comme runies les deux conditions : la mission dintrt gnral de lactivit et le lien particulier avec une
personne publique.
La mission dintrt gnral ne fait aucun doute (cf. question 1.1), mais les constatations faites dans le point 4
de lnonc quant au contenu du contrat peuvent laisser planer un doute sur ce lien particulier. Elles semblent
converger vers une insuffisance de dtermination et de contrle de la part de la personne publique. Pourtant,
il faut souligner dune part que des prrogatives de puissance publique ne sont pas ncessaires pour tablir
ce lien particulier (CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun, Rec.220, AJDA 1990.820, concl. Pochard, JCP
1991.21663, note Fatme) et quil nest donc pas tonnant que ce contrat ne se situe pas dans une tonalit
de contrainte juridique de droit public. Il faut dire dautre part que les modalits de la convention ne sont pas
les seules dfinir le cadre juridique du contrat : sagissant dune activit de service public, les lois de
fonctionnement dites lois de Rolland sont applicables sans texte et sans fondement contractuel. En
dfinitive, les dispositions contractuelles prcites ne remettent en question ni la volont de la personne
publique, en modifiant lobjet du contrat, de crer ou de susciter un ple dactivits culturelles dans lintrt
gnral et de dlguer une activit dintrt gnral, ni la volont de le faire par un lien juridique particulier,
en lespce une convention contenant un certain nombre de sujtions.
En consquence, le rgime contractuel, ajout la volont de recourir cet instrument dans la logique dune
modification de son objet apparat suffisant pour caractriser le lien spcial entre la personne publique et la
personne prive charg de lactivit et pour caractriser ainsi le service public. (Il est probable cependant
quaujourdhui, sous lempire de la loi du 29 janvier 1993, les donnes contractuelles seraient plus claires et
lexigence du juge plus grande.)
Le caractre administratif du contrat administratif et sa nature de dlgation de service public ne sont donc
pas remis en question.

Dure : 3 heures
Les candidats doivent traiter, leur choix, lun des deux sujets suivants.
I. Sujet thorique
Les conflits de normes en droit administratif franais.
II. Sujet pratique

La Commune de St-Ratif a conclu avec ltat en mai 2000 un contrat local de scurit soulignant le
sentiment croissant dinscurit de lensemble de ses habitants (environ 22000 personnes). Les taux de
dlinquance urbaine, notamment ceux des mineurs, sont en effet deux fois plus levs St-Ratif que sur le
territoire national en moyenne. La zone urbanise stend sur un territoire quasiment circulaire de 2 km de
rayon. Les cits de St-Michel et St-Guy, particulirement concernes, sont distantes de 500 m peine du
centre-ville. Deux des quatre quartiers priphriques, ceux de Ste-Danile et Ste-Lucile, sont galement
affects. La zone rurale de la commune comprend une demi-douzaine de hameaux distants du centre
denviron 4 km.
1.
Le 5 juillet 2001, le maire de St-Ratif, inspir par les mesures prises dans des grandes agglomrations
proches, prend un arrt interdisant, pour la priode du 6 juillet au 6 septembre 2001, sur tout le
territoire de la commune, entre 23 heures et 6 heures, la circulation des mineurs de moins de treize ans
non accompagns dun majeur . En cas de violation de linterdiction, il a prvu que le mineur, en cas
durgence, pourra tre reconduit son domicile par des agents de la police nationale, lesquels
informeront sans dlai le procureur de la Rpublique de tous les faits pouvant donner lieu lengagement
de poursuites ou la saisine du juge des enfants .
1.1. Le maire est-il comptent pour prendre une telle mesure ?
1.2. A quel principe juridique, de valeur constitutionnelle, cette mesure peut-elle porter atteinte ?
1.3. Quelles voies de recours permettraient de contester larrt ?
2.
Le tribunal administratif de Sotteville, par ordonnance du magistrat dlgu par son prsident, en date du
16 juillet 2001, a suspendu lapplication de larrt municipal. Lun des moyens articuls par le Prfet de
Combourg, chef-lieu du dpartement, se fondait sur les articles 371-2 et 375 et suivants du Code civil. La
commune de St-Ratif entend faire appel.
2.1. A quelles conditions lappel est-il recevable ? Devant quelle juridiction ?
2.2. Le moyen invoqu par le Prfet est-il propre crer un doute srieux quant la lgalit de larrt ?
2.3. La mesure de police est-elle ncessaire en toutes ses dimensions ?
La ville de St-Ratif avait dcid en 1996 de raliser un tramway, confi en concession une entreprise
prive. Aprs une mise en concurrence, conforme au rgime lgislatif de la loi du 29 janvier 1993, elle choisit
en 1998 un groupe dentreprises charg de constituer la future socit concessionnaire, nomme Osservo, qui
ralisa ltude technique et commerciale prparatoire la ralisation des travaux. La concession fut signe le
13 novembre 1999 aprs quune dlibration du 6 novembre 1999 eut confi la socit Osservo la
ralisation des tudes et travaux prparatoires et dtermin les modalits de prise en charge par la ville de StRatif des dpenses exposes ce seul titre.
3.
Monsieur Hocquart, propritaire dune entreprise concurrente (sise Tours), furieux davoir t vince
lissue dune procdure selon lui dloyale, entend paralyser laction de la municipalit et de son
concurrent. Le petit-fils du P.-D.G. des Transports Osservo, quoique absent le jour des dlibrations, est,
en effet, conseiller municipal dopposition. Adhmar Hocquart vient vous consulter le lendemain de la
signature de la concession.
3.1. Peut-il agir en annulation du contrat ou obtenir un rsultat quivalent par dautres actions ?
3.2. Le fait allgu fonderait-il valablement une annulation ?
4.
Le tribunal administratif de Sotteville, statuant sur une autre action et sur un autre fondement, dans un
jugement en date du 3 novembre 2001, constate la nullit du contrat. Aprs un changement de majorit
politique et devant lenlisement contentieux qui se profile, la municipalit dcide par dlibration du 28
novembre 2001, de remplacer le projet tramway par un rseau de bus en rgie, et de mettre fin tous
les liens de droit ns loccasion de cette concession avorte, dclenchant ainsi une demande de la
socit Osservo en indemnisation des prestations fournies et des dpenses engendres par labandon du
projet.
4.1. La socit Osservo peut-elle engager la responsabilit contractuelle de la commune ?
4.2. Sur quels fondements et pour quels types de prjudices peut-elle obtenir une indemnisation ?
Rappel : Un cas pratique nest ni un exercice de divination ou dimagination, ni une profession de foi. Les
rponses, pour tre pertinentes, doivent rsulter dargumentations et de justifications tires de lnonc et de la
rgle de droit.
ANNEXES :
Art. 371-2 du Code civil :
Lautorit appartient aux pre et mre pour protger lenfant dans sa scurit, sa sant et sa moralit. Ils ont son
gard droit et devoir de garde, de surveillance et dducation.
Art. 375 du Code civil :
Si la sant, la scurit ou la moralit dun mineur non mancip sont en danger, ou si les conditions de son ducation
sont gravement compromises, des mesures dassistance ducative peuvent tre ordonnes par justice la requte des
pre et mre conjointement, ou de lun deux, de la personne ou du service qui lenfant a t confi, ou du tuteur du
mineur lui-mme ou du ministre public.

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-o-O-oDeuxime anne de Licence

ANNALES PARFOIS COMMENTES

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Session de mai-juin 1998

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A/ LE DEVELOPPEMENT DES SOURCES ECRITES

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Session de septembre 1998

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I. La mutabilit invoque par lautorit administrative

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C/ La thorie du fait du Prince

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II. La mutabilit refuse au cocontractant priv

A/ Lexception dinexcution est exclue

B/ Les travaux utiles sont autrement fonds

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C/ Limprvision est une situation extracontractuelle

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I. Le service public, critre de qualification du contrat administratif

B/ Contrats constituant l'une des modalits de l'excution mme du service public

Le service public, principe dinspiration du rgime du contrat administratif

Libre choix du cocontractant, loi du 29 janvier 1993

B/ Continuit du service public et influence des changements de fait ou de droit sur le

C/ Egalit devant le service public et accs au contrat

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Session de mai-juin 1999

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II. 3. La socit Oreste ORAND souhaite immdiatement et simultanment utiliser une

III. Commentaire du sujet pratique

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Session de mai-juin 2000

II. Sujet pratique

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III. Commentaire du sujet pratique

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1.4. Selon la jurisprudence actuelle, peut-on voir en ce dcret un acte de gouvernement ?