ANNUAIRE FRANAIS

DE
RELATIONS INTERNATIONALES

Annuaire Franais de Relations Internationales

Comit de parrainage
Joachim Bitterlich / Gabriel de Broglie / Jean-Pierre Cot / Michel Foucher / JeanMarie Guhenno / Franois Heisbourg / Christian Huet / Franois de La Gorce /
Bertrand de La Presle / Thierry de Montbrial / Jean-Pierre Quneudec / JeanBernard Raimond / Pierre de Senarclens / Stefano Silvestri / Georges-Henri
Soutou / Bernard Teyssi / Hubert Thierry / Louis Vogel
Conseil dAdministration
Michel Mathien, Prsident - Guillaume Parmentier, Vice-Prsident - Yves Boyer,
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Dulphy - Jacques Fontanel - Jean-Franois Guilhaudis - Alexandra Novosseloff Xavier Pasco - Fabrice Picod - Bernard Sitt - Serge Sur, membres
Comit de rdaction
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Daniel Colard / Jean-Pierre Colin / Emmanuel Decaux / Renaud Dehousse /Anne
Dulphy / Jacques Fontanel / Robert Frank / Jacques Frmont / Chantal de Jonge
Oudraat / Pascal Lorot / Michel Mathien / Nada Mourtada Sabbah / Franoise
Nicolas / Miroslav Novak / Alexandra Novosseloff / Xavier Pasco / Fabrice
Picod / Simon Serfaty / Bernard Sitt / Serge Sur / Franois Vergniolle de Chantal
Direction
Serge Sur, Directeur / Anne Dulphy, Directeur adjoint
Secrtariat de rdaction
Sophie Enos-Attali
L'AFRI est publi par le Centre Thucydide Analyse et recherche en relations
internationales (Universit Panthon-Assas (Paris II), en association avec :
Le Center for Transatlantic Relations, SAIS, Johns Hopkins University,
Washington), le Centre sur lAmrique et les relations transatlantiques (CART), le
Centre d'tudes europennes de Sciences-Po (Institut d'tudes politiques de Paris), le
Centre d'tudes et de recherches interdisciplinaires sur les mdias en Europe
(CERIME, Universit Robert Schuman de Strasbourg), le Centre d'tudes de scurit
internationale et de matrise des armements (CESIM), le Centre d'histoire de
Sciences-Po (Institut d'tudes politiques de Paris), le Centre de recherche sur les droits
de l'homme et le droit humanitaire (Universit Panthon-Assas (Paris II), Espace
Europe Grenoble (Universit Pierre Mends France, Grenoble), lInstitut Choiseul
pour la politique internationale et la goconomie, lUnit mixte de recherche
Identits, Relations internationales et Civilisations de l'Europe (IRICE, CNRS/
Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne/Universit Paris IV Sorbonne).
L'AFRI est publi avec le concours du Centre d'analyse et de prvision du
ministre des Affaires trangres, du ministre de l'Education nationale et de
l'Universit Panthon-Assas (Paris II)
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Site Internet : http://www.afri-ct.org

ANNUAIRE FRANAIS
DE
RELATIONS
INTERNATIONALES
2008
Volume IX

La documentation Franaise

ISBN 978-2-8027-2553-4
D / 2008 / 0023 / 36
2008 Etablissements Emile Bruylant, S.A.
Rue de la Rgence 67, 1000 Bruxelles
Tous droits, mme de reproduction dextraits, de reproduction photomcanique ou de traduction,
rservs.

imprim en belgique

SOMMAIRE
2007 : grisaille persistante, horizon bouch, temprature sans changement
Etudes : Les relations internationales dans le dsordre
Postures tatiques
Les situations conflictuelles et leurs prolongements
Laction des institutions internationales
Relations internationales et acteurs privs
Chronologie internationale de lanne 2007
Rubriques
La France et le monde
La France dans la construction europenne
LUnion europenne, acteur des relations internationales
Politique trangre des Etats-Unis
Thories et doctrines de scurit
Dsarmement, matrise des armements, non-prolifration
Crises et conflits internationaux
Economie politique internationale
Mondialisation, multilatralisme et gouvernance globale
Mdias et socit internationale
Nouvelles technologies et relations internationales
Chronique bibliographique
Annexes
Liste des contributeurs
Rsums des articles
Abstracts

vi

sommaire
Index thmatique
Index des noms de personnes

Table des matires

2007 : GRISAILLE PERSISTANTE,

HORIZON BOUCH,
TEMPRATURE SANS CHANGEMENT
par

Serge SUR (*)

Si 2006 tait une anne perdue (1), 2007 na pas retrouv une dynamique
qui permettrait de dpasser ses incertitudes. Mais lincertitude est consubstantielle aux relations internationales. Au fait, que sait-on, que comprendon des relations internationales? Il y a ce que lon voit, entend ou lit leur
sujet. Pour le pass, des documents qui sadressent la rflexion, mais ne
sont jamais complets et quon interprte en fonction de ses tropismes intellectuels ou de ses prjugs idologiques. Ou encore des synthses, des histoires, des tudes, des thories, qui constituent autant de filtres rducteurs
et dformants. Pour le prsent, la tche est encore plus dlicate. Les mdias
imposent leurs priorits, spontanment ou par instrumentalisation, ils submergent lattention, remplaant trop souvent la rflexion par lmotion. Si
on cherche sortir de leur emprise, comment distinguer lincident et le
tournant, le conjoncturel et le structurel, lartificiel et lauthentique, comment identifier les volutions invisibles, plus puissantes que les vnements
spectaculaires?
Sarajevo ne fut dabord, au dbut du XXe sicle, considr que comme
un fait divers et, dans Le Rivage des Syrtes (2), cest une transgression
mineure qui amorce une catastrophe. Si on veut expliquer, on tombe dans
le risque de la fausse intelligibilit, dans les thories du complot, dans lillusion de la rationalit. Quant laction, entre la contingence, les passions,
les illusions, entre le poids du pass et linadaptation des projets, lespace
de la dcision politique est restreint, dautant plus que les questions internationales ne constituent que rarement la priorit des gouvernants et pas
davantage des opinions publiques. Bref, tout conduit lobservateur la
modestie et lexpose au dmenti. Raymond Aron lui-mme, dans son dernier ouvrage posthume (3), ne voyait-il pas lEurope condamne la finlandisation, face une URSS plus forte que jamais? Rien dtonnant donc
(*) Professeur lUniversit Panthon-Sorbonne (Paris II, France), o il dirige le Centre Thucydide.
(1) Gilles Andrani, 2006, une anne perdue? , Annuaire franais de relations internationales, vol. VIII,
2007, pp. 1-12.
(2) Julien Gracq, Le Rivage des Syrtes, Jos Corti, Paris, 1951.
(3) Raymond Aron, Les Dernires Annes du sicle, Julliard, 1984.

serge sur

ce que les plus profonds des analystes des relations internationales aient t
des historiens, que les prophtes se soient gnralement tromps ou que
leurs messages aient t interprts de travers (4), mme lorsquils ont
dbouch sur des self-fulfilling prophecies.
Rendre compte de 2007
Dans ces conditions, comment rendre compte de 2007, qui, dun ct,
appartient lhistoire et reste encombre des problmes du pass et qui, de
lautre, nest quun moment dun flux toujours en mouvement? Flux qui
emporte des lments politiques, conomiques, stratgiques, technologiques,
culturels, sociaux, lesquels nvoluent pas au mme rythme, nont pas le
mme type de visibilit et ne bnficient pas de la mme attention. Si la
politique est la plus spectaculaire, lconomie la plus sensible, la stratgie
la plus dissimule, la culture est affaire de passage des gnrations, la technologie nest gure perue que par les changements quelle apporte la vie
quotidienne, avec un plus ou moins long retard, et les processus dmographiques et sociaux sont les plus profonds. Une place part doit tre rserve aux conflits et la violence sous ses divers aspects : ils jouent un peu
le rle des faits divers et, du simple fait de leur nombre et de leur frquence,
ne retiennent gure lintrt que par leurs manifestations paroxystiques,
mobilisant la compassion pour les victimes et mettant en mouvement les
organisations humanitaires. A ce titre, ils bnficient dune sorte de survisibilit qui dforme parfois leur importance relle pour lvolution de fond
des problmes internationaux.
Si on cherche des termes de comparaison qui permettent de mettre une
anne en perspective, on est tent de se rfrer dabord au pass, ensuite de
se projeter dans lavenir. Le monde de ce dbut du XXIe sicle rappelle
davantage celui du dbut du XXe sicle que celui des dcennies rcentes,
comme si le XXe sicle dans son ensemble navait t quun intermde. Par
un enjambement historique, on retrouve une dualit comparable entre, dun
ct, une dynamique de la mondialisation lie lexpansion conomique et
la libralisation des changes et, de lautre, des rivalits intertatiques
fondes sur la recherche de la domination ou sur la qute de lidentit. En
mme temps subsistent nombre de problmes internationaux lis aux effets
retard de la dcomposition des empires, cependant que la monte de lAsie
suscite lesprance des uns et linquitude des autres. On se soucie de la
Russie, la Chine proccupe, lAfghanistan ne semble pas en mesure dtre
pacifi, les Balkans interpellent, les arrire-petits-enfants de Theodor Herzl

(4) Il en serait ainsi de la fameuse monte aux extrmes de Clausewitz, suivant Liddell Hart et, dans
des termes diffrents, Raymond Aron.

2007 : un bilan

ne sont toujours pas en paix, les Etats-Unis prouvent toujours de la difficult dfinir leur rle en dehors dune puissance qui cherche son objet.
On est cependant bien loin du monde davant 1914. Plusieurs rvolutions
technologiques nous en loignent, autant que les bouleversements politiques, les transformations stratgiques, la croissance conomique, lexplosion
dmographique. Lordre du jour des relations internationales sest galement transform. La confiance dans le progrs, hrite de la philosophie des
Lumires et du dveloppement des connaissances scientifiques, sest retourne. Elle a fait place de grandes peurs, avec notamment la thmatique du
rchauffement climatique, la crainte des grandes pidmies, la rarfaction
des ressources nergtiques, le terrorisme. En revanche, les rivalits entre
Etats europens qui ont prcipit les grandes catastrophes du XXe sicle
ont t surmontes avec le processus de construction europenne. Le modle
europen est devenu une alternative possible aux relations internationales
classiques, mme sil na pas pour linstant fait cole hors du Continent. Il
nen est pas de mme pour les institutions universelles, mises en place aprs
la Seconde Guerre mondiale, ONU et ensemble des organisations associes.
Elles ont t plutt mises mal et nombreuses sont les interrogations sur
leur efficacit sans que pour autant on parvienne les rformer.
Faut-il alors se projeter dans lavenir et discerner dans les donnes du
prsent un nouveau monde en gestation? De nouveaux modes de gouvernance sont-ils en voie dmergence, marginalisant les Etats, trop petits pour
luniversel, trop grands pour le local, sortes de reliques barbares des temps
guerriers? Gouvernance associant entreprises, ONG, socits civiles, mouvements transnationaux, sachant poser seule les problmes densemble de la
socit internationale et prconiser les solutions quils appellent, au nom de
lhumanit devenue centre des relations internationales? Cette humanit a
des biens communs, matriels ou incorporels les droits de lhomme, la
scurit humaine, lenvironnement, les espaces internationaux Elle a galement des demandes globales, la rgulation quilibre des changes, le
dveloppement, la rpression des crimes internationaux, entre autres. Aux
Etats den devenir les instruments, en renversant leurs priorits : loin dtre
les reprsentants lgitimes et uniques dun groupe homogne, il leur faut se
convertir en agents de la mondialisation, simples instances locales dune
gestion universelle de la socit internationale.
Vision rvolutionnaire, puisquelle tend transformer et, au minimum,
accompagner la mutation tant de la structure que des objectifs et de la
rgulation de cette socit. Pour tre rvolutionnaire, elle nen est pas
moins tourne vers lharmonie, puisquelle repose sur linterdpendance et
la solidarit des individus et des groupes. Cependant, deux autres conceptions antagonistes contrarient ces analyses et le 11 septembre leur sert de
rvlateur. La premire met laccent sur les aspects ngatifs de la mondialisation en tant quelle est gnratrice de plus de contradictions, tensions,

serge sur

conflits que dharmonie conflits de civilisation, terrorisme international,

criminalit transnationale, anomie gnralise, Etats dfaillants, ingalit
croissante, au sein mme des socits tatiques, entre riches et pauvres,
excs de population ici, dficit l, rchauffement climatique auquel nul ne
peut apporter de remde efficace La seconde considre que, en ralit, les
invariants du systme international sont toujours en place, derrire les
rideaux de fume ou les illusions de la mondialisation : permanence des
Etats et de leurs rivalits, persistance des ingalits de puissance, contestation de la domination dune puissance unique, qui ne semble pas en mesure
de lgitimer sa supriorit en prenant en charge les questions universelles
Il nest pas question de procder ici une description systmatique des
divers vnements qui ont marqu lanne 2007. La chronologie qui figure
dans le prsent Annuaire permet de les recenser, de suivre leur droulement
et de les replacer dans leur contexte, cependant quils donnent lieu des
analyses de fond dans le corps de louvrage. Le propos est davantage de
mettre laccent sur les quelques points qui semblent significatifs, en les
situant dans le cadre plus large qui a t chemin faisant dfini grands
traits : celui davant 1914, celui daprs 1945, celui daprs le 11 septembre,
celui des perspectives que dessinent les visions diffrentes de lavenir des
relations internationales. Approche dautant plus ncessaire quaucun vnement saillant, qui permettrait de distinguer un avant et un aprs, de
constater un tournant dans ces relations, ne parat stre produit. Cest au
demeurant une observation gnrale qui peut tre ds maintenant
formule : peut-tre en raison dune tendance au repli des socits tatiques
sur leurs problmes intrieurs, ce sont davantage des situations ou des volutions internes qui ont retenu lattention par exemple les perspectives de
la prochaine lection prsidentielle amricaine ou russe ou, sur un plan plus
limit, llection prsidentielle franaise, sans oublier les tribulations de
llection prsidentielle libanaise, pour ne retenir que des donnes institutionnelles. Il en rsulte que lattentisme semble dominer sur le plan international. Bref, entre le poids des problmes du pass et les craintes pour
lavenir, la gouvernance internationale semble entre dans une priode de
latence que certains peuvent tre tents de qualifier dimpasse.
Le poids des problmes du pass :
tensions, crises, conflits
Aucune conflagration importante na marqu 2007. Pour autant, aucune
des crises ou des conflits en cours na non plus trouv de solution. Des volutions ont t enregistres, mais les progrs nots ici en Core du Nord,
avec lapaisement de la tension lie au programme nuclaire; en Libye, avec
le retour du rgime Kadhafi une certaine normalit internationale, symbolise par la libration des infirmires bulgares dtenues depuis de longues

2007 : un bilan

annes sur la base daccusations improbables ont t compenss par des

dceptions ailleurs impossible libration des plus importants otages retenus en Colombie, spcialement Ingrid Betancourt; stagnation en ce qui concerne les activits nuclaires de lIran Dans le mme esprit, les progrs
relatifs accomplis en matire de scurit en Iraq sont contrebalancs par la
dtrioration de la situation militaire en Afghanistan. Lpicentre de la
menace islamiste radicale sest dplac vers le sud du pays et vers les zones
tribales du Pakistan. Lassassinat de Benazir Bhutto la fin de lanne souligne la fragilit politique de ce dernier pays, thoriquement alli des Occidentaux. Six ans aprs le 11 septembre, les deux actions militaires essentielles conduites par les Etats-Unis, avec lOTAN pour lAfghanistan,
semblent loin de pouvoir dboucher sur un retour la paix, sur la reconstruction civile et politique des pays occups ou librs, suivant les points
de vue. Aucun continent nest pargn par les situations dangereuses, voire
ouvertement conflictuelles.
Le Proche et Moyen-Orient
Si on commence par les problmes lancinants du Proche et Moyen-Orient,
entendu au sens plus large de Greater Middle East, de lAfghanistan au
Maghreb en passant par le Pakistan et lIran, linscurit reste dominante,
avec une conflictualit rampante ici, ouverte l, mme si cest de faon
intermittente et asymtrique. Le cur du problme, le conflit isralo-palestinien, est marqu par laffaiblissement de tous les protagonistes. Isral ne
sort pas dune logique scuritaire qui le conduit utiliser avant tout la
force arme, malgr les checs rpts des tentatives antrieures, au Liban
pour la dernire en date. Les Palestiniens sont plus diviss que jamais, le
Hamas (5) ayant pris manu militari le contrle de la bande de Gaza au
dtriment de lAutorit palestinienne, qui se limite une Cisjordanie troue
de colonies de peuplement israliennes toujours en expansion, relies par
des routes stratgiques, et isole par un mur qui la transforme en une sorte
de bantoustan. Quant aux intervenants extrieurs, la Confrence dAnnapolis, fin 2007, aux Etats-Unis, a bien prvu un rglement facilit par la
communaut internationale dici un an, avec un trait de paix et un Etat
palestinien pour 2008, mais qui y croit? La seule perspective semble tre
que chacun veut viter leffondrement des structures palestiniennes tout en
isolant le Hamas, tandis que ngociations, attaques sur Isral suivies de
reprsailles se poursuivent as usual.
Pour autant, de plus en plus nombreux sont ceux qui sont convaincus, y
compris aux Etats-Unis, que la rsolution du conflit isralo-palestinien est
la clef du retour la stabilit au Proche et Moyen-Orient, au sens troit
(5) Vainqueur du scrutin populaire en 2006, le Hamas sest rapidement oppos au Fatah. Cest dans la
mesure o le Fatah a ensuite tent de le chasser de Gaza par les armes que le Hamas a pris le contrle de
la zone.

serge sur

cette fois-ci. La situation militaire en Iraq parat meilleure, en raison de

laccroissement des effectifs amricains sur place the surge que ladministration Bush est parvenue imposer un Congrs domin par les Dmocrates, et du ralliement de tribus sunnites, en dpit de la pendaison de Saddam Hussein, tribus hostiles Al Qada et aux militants trangers qui se
rclament de lui. Toutefois, rien nest rgl sur le fond, ni sur le plan politique, ni mme sur le plan de la scurit, et la socit iraquienne reste
dmembre. Aucune voie de sortie amricaine ne se dessine, alors que divers
membres de la coalition de 2003 se retirent discrtement, le Royaume-Uni
ntant pas le dernier. En revanche, les menaces dintervention turque pour
rduire les autonomistes kurdes dans les confins frontaliers font craindre
une autre forme dextension du conflit (6). Quant au Liban, vacu par la
Syrie, thoriquement garanti par une FINUL renforce la suite de lchec
de lintervention isralienne de 2006, il reste sous la pression du Hezbollah
comme de la Syrie et nest pas parvenu lire un Prsident en dpit de
lactivisme de la diplomatie franaise, signe de la fragilit des compromis
qui maintiennent une paix civile prcaire. La constitution, par les Nations
Unies, du tribunal international charg de juger les responsables de lassassinat de R. Hariri, ancien Premier ministre, na certes pas contribu calmer le jeu nouvelle illustration du dilemme classique entre justice et paix.
Hezbollah, Hamas, Iran, Syrie Si aucune alliance formelle nexiste
entre ces acteurs du jeu moyen-oriental, ils convergent au moins ngativement dans leur hostilit tant Isral quaux Etats-Unis. Chacun deux a
ses objectifs propres, tatiques, idologiques ou religieux, chacun deux a
ses moyens et ses terrains daction, mais chacun deux est marqu par la
radicalit, radicalit consolide par ceux des pays occidentaux qui se refusent toute ngociation avec eux. Il est vrai quils ne sont pas unanimes
sur ce point et que toute une gamme dattitudes pourrait tre analyse
mais dans limmdiat les rsultats sont les mmes : on ne parvient pas
engager ces entits dans des ngociations utiles et, dans une sorte de poker
menteur, on passe de la menace lapaisement pour revenir la pression,
en affirmant que toutes les options sont sur la table. Pour les Occidentaux,
cest le programme nuclaire iranien qui parat le plus dangereux, mme si
la confusion lemporte sur ce plan. Si, politiquement, certains insistent sur
la ralit de la menace, elle est techniquement conteste, y compris par les
agences de renseignement aux Etats-Unis. Que croire? Gagner du temps
semble lalibi de lincertitude, sans quon puisse dire qui ce temps profite.
En outre, le programme nuclaire iranien na pas quune dimension rgionale. Le placer sous contrle, ventuellement larrter constitue plus large-

(6) Le Parlement turc a autoris en octobre 2007 les forces turques entrer en Iraq pour y pourchasser
le PKK, mouvement autonomiste kurde, auteur dactes terroristes en Turquie. Les troupes turques ont
ensuite utilis cette autorisation aprs des incursions du PKK.

2007 : un bilan

ment un test pour lensemble de la politique internationale de lutte contre

la prolifration on y reviendra un peu plus loin.
LAfrique
LAfrique demeure sur le terrain de la scurit un continent livr lala,
comme un immeuble lzard dont on ne consolide un mur que pour dcouvrir une fuite deau, et on spuise colmater des fissures avec les moyens
du bord, petits moyens la mesure de la perte de capacit ou dintrt qui
caractrise les anciennes puissances coloniales et, plus largement, lEurope
dans son ensemble. Face ce dsengagement, lAfrique est le terrain dlection de laction humanitaire, de celle des ONG, qui tendent parfois sy
conduire comme en terrain conquis, ainsi que la montr la triste quipe
de lArche de Zo, la fin 2007. Afrique centrale, rgion des Grands Lacs
ont bien du mal revenir la normale en dpit de linvestissement des institutions internationales et la solution heureuse dun conflit comme celui de
la Cte dIvoire laisse presque immdiatement la place aux affrontements
internes au Kenya, les deux pays ayant en commun davoir un temps t
considrs comme des russites de la dcolonisation. Dans cette situation
trouble que lAfrique ne peut surmonter par ses propres forces, les EtatsUnis, la Chine, lInde, dautres puissances mergentes sont tents doccuper
des positions laisses vacantes mais la scurit, le retour la stabilit par
la dmocratisation, la promotion des droits de lhomme et lassistance pour
le dveloppement ne sont nullement leurs priorits.
Ils y recherchent plutt matires premires, sources dnergie, voire, pour
la Chine, dversoir pour une population surabondante. Dans ces conditions,
aucune raison de chercher assurer le salut de lAfrique malgr elle.
Laffaire du Darfour est exemplaire cet gard : si les pays occidentaux,
particulirement les anciennes puissances coloniales europennes en Afrique,
sont proccups par les exactions systmatiques qui affectent la population,
avec la tolrance, voire la complicit, du gouvernement central soudanais,
leur compassion ne va pas jusqu un engagement militaire actif pour les
faire cesser. Lhumanitaire devrait y pourvoir et, sil est insuffisant, des
oprations de paix pour le garantir. A la limite, pour fermer le champ de
linscurit, on protge les frontires des voisins, spcialement du Tchad. En
revanche, il est plus difficile de mobiliser une force internationale efficace,
mme europenne, et chacun de traner les pieds (7). Certes, on a saisi la
Cour pnale internationale et on sest rjoui du soutien amricain qui contrastait avec lhostilit de principe des Etats-Unis lgard de la CPI.
Cependant, ntait-ce pas une dfausse, lalibi de linaction, que de se reposer sur une juridiction qui semble bien incapable de dissuader, voire de
(7) Le Conseil de scurit a dcid, par la rsolution 1 769 (31 juil. 2007), lenvoi au Soudan dune force
hybride, internationale et africaine, mais sans gure de rsultat pratique. Quant la protection des frontires du Tchad par une force dominante europenne, sa constitution marque encore le pas.

serge sur

rprimer efficacement? A linsuffisance, linadaptation, voire lhypocrisie des bonnes intentions affiches soppose le pragmatisme affairiste des
nouveaux venus. Trade, not aid pourrait tre leur devise, complte par
lindiffrence lgard des formes et des pratiques des gouvernements
locaux, attitude qui convient trs bien ces derniers.
LEurope
Quant lEurope, entendue au sens paneuropen, elle nest certes pas
sous la menace dun conflit ouvert. Lrosion brve chance, en terme de
scurit, se situe la priphrie de lUnion europenne, avec laffaire du
Kosovo dun ct et les interrogations au sujet de la Russie de lautre. Pour
le Kosovo, on sait quune sortie du rgime actuel, sorte de tutelle internationale sous la double responsabilit de lONU et de lUE, tait attendue
pour 2007. En dpit toutefois des pressions et des promesses, rien na pu
jusqu prsent faire cder la Serbie, qui se refuse consentir lindpendance dune province dont elle sestime irrgulirement dpossde. Elle
bnficie du soutien de la Russie, qui menace dutiliser le prcdent dune
scession force du Kosovo pour soutenir lindpendance de territoires russophones fragments dans divers anciens morceaux de lURSS. Le risque,
pour les Etats-Unis et la grande majorit des pays de lUE qui soutiennent
la revendication dindpendance du Kosovo, est la fois politique et scuritaire. Politique, puisque le nouvel Etat ne pourrait tre admis aux
Nations Unies du fait du veto russe et risquerait de provoquer une cascade
de revendications du mme ordre de la part de communauts ethnico-culturelles quon rencontre partout en Europe. Scuritaire, dabord parce que
ce nouvel Etat semble bien peu apte se gouverner rgulirement luimme, ensuite parce que son indpendance risque de relancer linstabilit
balkanique et de ractiver les conflits lis au dmembrement de la Yougoslavie. La question reste ouverte mais elle est exemplaire de comportements diplomatiques qui se contentent de solutions court terme, en
remettant dautres quipes le soin de rsoudre les questions de fond. La
tutelle inavoue de 1999 renvoyait la difficult plus tard, puisquelle
ntait que provisoire. Le Kosovo revient maintenant comme un boomerang.
Les craintes pour lavenir : thmes et dbats
De faon gnrale et pas seulement sur le registre de la scurit, le climat
des relations internationales est depuis plusieurs annes marqu par la
mfiance mfiance entre Etats, mfiance lgard des institutions internationales, mfiance des opinions publiques lgard de leurs gouvernements. Sans doute ces craintes sont-elles habituelles et la rumeur publique
est-elle souvent tourne vers la lamentation, qui parfois fait place lindi-

2007 : un bilan

gnation. Les mdias savent entretenir et tirer profit de cette attirance pour
les mauvaises nouvelles. Les gouvernements aussi, dans une certaine
mesure, parce que la peur est toujours un instrument du pouvoir et quelle
peut rendre docile. En loccurrence, cette mfiance ne repose pas ncessairement sur de mauvaises raisons. Quil sagisse des risques de prolifration
des armes nuclaires et, plus largement, des armes de destruction massive,
quil sagisse du terrorisme, on ne voit pas apparatre dclaircie dcisive, on
na pas mis au point de stratgies de prvention ou de raction qui liminent le danger. La menace de violence, paroxystique ou non, rde toujours.
La question de la paix ou de la guerre demeure centrale pour les relations
internationales, contrairement aux esprances quavait pu faire natre la fin
de laffrontement Est-Ouest. Mme si on aborde les relations substantiellement pacifiques, celles pour lesquelles la coopration, voire la solidarit, se
substituent la course aux armements, lobservation arme ou la traque
des mouvements terroristes, on est frapp par les incertitudes de la mondialisation, comme par les craintes suscites par la nature mme, ou plus
exactement par linfluence de lhomme sur la nature, avec le thme du
rchauffement climatique.
Prolifration des armes nuclaires et menace terroriste
En termes de menace globale, les questions lies la prolifration des
armes nuclaires et la menace terroriste sont dsormais associes. Elles ne
le sont pas tant objectivement que subjectivement. Objectivement, en effet,
il y a peu de risques que des armes nuclaires, ou mme des matires
nuclaires dangereuses pouvant tre utilises pour des attentats tombent
entre les mains dacteurs non gouvernementaux, en clair de mouvements
terroristes. Aucun Etat ny a intrt, parce quil risquerait den tre la premire victime ou de subir les redoutables consquences de sa complicit. En
revanche, subjectivement, on constate que les Etats dont on redoute la prolifration ou lassistance la prolifration dautrui sont suspects soit
dencourager des activits terroristes, soit dtre laxistes leur gard. Do
la polarisation des rponses sur ces menaces associes : ds 2004, le Conseil
de scurit adopte la rsolution 1 540 sur la lutte contre lacquisition
darmes de destruction massive par des acteurs non gouvernementaux et,
depuis plusieurs annes, les Etats-Unis ont pris la tte dun groupe dEtats
luttant contre le mme pril, avec lInitiative de scurit contre la prolifration (PSI). Cependant, la question iranienne ne relve pas dun traitement aussi gnral et abstrait : lIran a mis profit une faiblesse du Trait
sur la non-prolifration des armes nuclaires (TNP), auquel il est partie, en
engageant un programme denrichissement de luranium qui nest pas formellement interdit par ce Trait; avec une grande habilet, il est parvenu
diviser la socit internationale ce sujet et son attitude soulve des problmes qui dbordent de loin sa situation propre.

10

serge sur

Cest que le TNP, entr en vigueur en 1970 et prorog pour une dure
indfinie en 1995, na pas t en mesure darrter compltement cette prolifration. Il la certes efficacement limite, mais lui-mme comporte ses
limites. Dabord, les Etats qui ny sont pas partie demeurent libres lInde,
Isral, le Pakistan en ont tir profit. Ensuite, les mcanismes tenant lieu de
vrification ont t longtemps insuffisants lIraq, puis la Core du Nord,
Etats parties, lont dmontr. Enfin, mme en respectant formellement ses
dispositions, on peut acqurir une capacit nuclaire, puisque lenrichissement de luranium, condition dobtention des matires fissiles indispensables, nest pas interdit. A une poque o lnergie nuclaire civile devient
une alternative montante aux hydrocarbures, le risque de voir ce moyen de
contournement lgal du TNP se multiplier est croissant. Cependant, pour
linterdire, il faut mettre en cause les intentions. Il faut en outre obtenir
une dcision du Conseil de scurit, avec les alas que comporte lentente
entre les membres permanents, la fois Etats dots darmes nuclaires et
fort intresss par lnergie nuclaire civile, donc en comptition sur ce
plan. Do la recherche dune stratgie pacifique, qui permettrait de prvenir le dtournement des fins militaires de matires fissiles, confortant ainsi
le TNP, sorte de relique civilise. Elle suppose des mesures coercitives contre lIran, en mme temps avertissement pour tous les Etats tents de limiter, qui le conduiraient modifier son comportement. Elles existent, mais
ni la Chine ni la Russie ne sont presss de les durcir.
A dfaut, les Etats-Unis brandissent la menace dune action militaire,
seuls ou avec dautres, et beaucoup pensent que ce serait le seul moyen de
prempter une opration isralienne. On est rest en 2007 dans cette quivoque condamnation de toute prolifration ultrieure, gamme de moyens
ouverts, incertitude quant leur emploi. De la mme manire, on reste dans
lquivoque avec le projet amricain dinstallation de systmes antimissiles
sur le territoire de pays europens ex-communistes, Pologne et Rpublique
tchque. Ils sont officiellement destins rpondre la menace virtuelle de
missiles iraniens, voire dautres pays, pouvant atteindre le territoire des
allis europens. Cependant, la signification du projet est beaucoup plus
ouverte. Il met profit le sentiment dhostilit lencontre de la Russie de
la part de certains pays dEurope centrale anciennement sous domination
sovitique. Il divise au passage lUnion europenne (UE), non consulte sur
un sujet qui la concerne au premier chef et tout autant lOTAN, qui est
cense concourir la scurit de lEurope et nest pas davantage consulte.
Il rappelle la vassalisation de lEurope en terme de scurit. Surtout, il
constitue un dfi lgard de la Russie, qui est et, surtout, se peroit
comme une cible potentielle de ces systmes. Sagit-il de la contraindre
pouser les vues amricaines sur la menace iranienne? Ou de recrer une
sorte de guerre froide, contraire toute lentreprise plus que trentenaire
de la CSCE devenue OSCE? La rplique ne sest pas fait attendre et elle est

2007 : un bilan

11

concrte, alors que les systmes antimissiles nen sont toujours quau stade
des projets. La Russie a adopt une posture plus offensive, suspendu le
Trait FCE qui limite les armements classiques en Europe, rintroduit les
vols stratgiques et multipli les manuvres navales. Venant aprs lentre
dans lOTAN de nombre danciens pays communistes, on comprend que la
Russie puisse prouver un sentiment obsidional (8).
La mondialisation
La mondialisation, dont la signification est essentiellement conomique,
puisquelle passe avant tout par la libration des changes, mme si elle
dploie ses effets sur de nombreux terrains culturels, technologiques,
sociaux, voire politiques est vcue de faon contraste par les acteurs
internationaux. On connat les bnficiaires, Etats-Unis, les dsormais
fameux BRIC (Brsil, Russie, Inde, Chine), divers autres pays mergents,
souvent en dveloppement. On connat aussi ceux qui doivent sajuster un
nouveau partage international du travail et qui souffrent de cette phase de
transition, notamment sur le plan social, avec les dlocalisations, mais aussi
avec laugmentation gnrale du prix de lnergie et des matires premires.
En 2007, la mondialisation a plutt marqu le pas, sur divers plans. Sur
celui de sa rgulation, en raison des retards de lOMC parvenir de nouveaux accords, mais aussi du fait de la perte de contrle des autorits publiques sur les instruments de leur conomie. Sur le plan conomique, avec la
bataille montaire, la sous-valuation du dollar comme de la monnaie chinoise face leuro, qui perturbe les conditions de la comptition internationale. Depuis longtemps, il nexiste plus de systme montaire international
digne de ce nom et la nomination de D. Strauss-Kahn la tte du FMI ny
changera probablement rien. Sur le plan boursier, puisque lconomie internationale se fait largement la corbeille au sens mtaphorique, puisquil
sagit de jeux dordinateurs et quelle est tributaire la fois dinvestisseurs industriels et de banques qui rpartissent le danger au dtriment des
autres, comme le dmontre la crise des subprimes, avec laquelle des banques amricaines ont export leurs risques et diffus leurs pertes.
2007 a donc soulign les dfauts plus que les avantages de la mondialisation, tout au moins pour les pays europens. Le dveloppement des fonds
souverains contrls par les Etats ne consolide pas, du moins pour linstant, la position de lEurope dans cette comptition drgle. Si la mondialisation a jusqu prsent favoris lconomie amricaine, en lui permettant
de vivre crdit du fait de la prpondrance du dollar dans les changes
(8) L, ne se limitent pas les sources de la mfiance russe, qui met en cause laction des pays occidentaux
et de diverses ONG qui en proviennent en faveur de la dmocratie, en Ukraine ou en Gorgie notamment.
La Russie exerce des pressions conomiques et politiques sur ces pays et a fortement limit sur son propre
territoire laction des ONG extrieures et mme de services culturels britanniques, comme le British
Council. Cette dernire question est lie laffaire Litvinenko, lassassinat dun ancien agent russe Londres,
qui fait lobjet dun contentieux diplomatique entre les deux pays.

12

serge sur

internationaux, elle conduit aussi internationaliser ses crises et, la fin

2007, lombre dun krach boursier pse sur lensemble des conomies. Personne nen serait alors protg. De faon plus gnrale, au-del de la comptition entre firmes transnationales pour la conqute des marchs et
pour labsorption de leurs concurrents , cest une nouvelle goconomie qui
semble se dessiner, avec laccroissement de la comptition pour les ressources nergtiques et naturelles. Elle ouvre de nouveaux espaces lexploitation conomique, notamment dans la zone arctique, qui suscite dores et
dj des rivalits entre Etats-Unis, Russie, Canada. LAfrique, on la not,
devient galement un continent attractif en raison de limportance et de la
varit de ses ressources et les puissances mergentes sy prcipitent, remettant en cause la prpondrance traditionnelle de lEurope comme ses priorits en matire de dmocratisation et de droits de lhomme. Moins visible,
la question des fonds marins et celle de la scurit des routes maritimes promettent de sactualiser, puisque la recherche de nouvelles ressources et la
scurisation de leur exploitation comme de leur acheminement ne manqueront pas de simposer.
Changement/rchauffement climatique
La thmatique et le dbat les plus spectaculaires en 2007 ont cependant
concern les questions lies lenvironnement, avec les interrogations
autour du changement climatique, ou du rchauffement climatique. A vrai
dire, dbat nest pas le terme le plus appropri en loccurrence, puisquil
sest beaucoup plus agi dune campagne mdiatique. Elle sest fonde sur les
dclarations et les admonestations de groupes scientifiques, notamment le
fameux GIEC, Groupe intergouvernemental des Nations Unies dexperts
sur le climat, et dun ensemble dONG prvoyant son de trompe une sorte
dapocalypse climatique, dans un climat de fin du monde annonce qui ne
manque pas dvoquer Philippulus le prophte dans LEtoile mystrieuse du
regrett Herg. Malheur qui ne reprend pas lantienne et qui, suivant
pourtant le principe cologique de prcaution ou encore fidle aux prescriptions de la prudence scientifique, ne suit pas le troupeau! Un prix Nobel
dont lancien vice-Prsident amricain Albert Gore a t cette anne le rcipiendaire symbolique a officialis la doctrine du rchauffement climatique
et la hisse au premier rang des proccupations de lhumanit. Cette doctrine comporte un diagnostic en deux propositions une lvation rapide
des tempratures de la terre est en train de se produire et de sacclrer sous
nos yeux; elle est due lactivit humaine, notamment une consommation excessive dnergie fossile, qui accrot le taux de gaz carbonique dans
latmosphre, provoquant ainsi un effet de serre.
Aucune des consquences de ces deux propositions nest pourtant tablie
sur le plan scientifique, sans parler des propositions elles-mmes. Prtendre
par exemple que le niveau des mers montera de six sept mtres en moins

2007 : un bilan

13

dun sicle ne peut videmment pas se rclamer dune quelconque dmonstration scientifique (9). Donner penser que le rchauffement, sil se produit, sera gnral et indiffrenci relve de la simplification, voire de
limposture. Ce qui parat certain, du moins en 2007, cest quune propagande systmatique et bruyante est parvenue en convaincre lopinion et
conduire les gouvernements prendre la doctrine en considration. Joint
au dveloppement durable, le rchauffement climatique est devenu une
sorte de vulgate internationale, une idologie transnationale de substitution
aux grandes utopies prcdentes, socialisme, droit du dveloppement une
idologie qui remplace lesprance par la crainte. Au passage, il serait intressant de sinterroger sur ces campagnes mdiatiques qui ressuscitent les
grandes peurs dOccident, desprit millnariste et bien loignes de la rigueur
scientifique dont elles se rclament , comme si les mdias sentranaient
tester leur capacit de persuasion et dendoctrinement des opinions publiques. Elles lont dj fait avec la peur des pandmies, autres enfants terribles de la mondialisation, grippe aviaire ou SRAS, phnomnes plus objectivement constatables, mais qui sont rests limits, alors quon annonait
des millions de victimes virtuelles. Avantage collatral, la doctrine permet
doublier les pollutions les plus visibles, celles contre lesquelles on pourrait
lutter efficacement.
Pour revenir au rchauffement climatique, le dbat porte quant lui sur
les remdes apporter. La doctrine constate linsuffisance des mesures prises jusqu maintenant, spcialement lchec du Protocole de Kyoto, un
temps considr comme solution ncessaire. Dsormais, deux tendances
saffrontent plus clairement. Celle, dinspiration malthusienne, qui critique
la gourmandise des conomies industrielles et prconise la diminution de la
consommation, retrouvant les thses du Club de Rome voici prs de quarante ans. Lautre, dinspiration technologique, considre que le dveloppement conomique et les ruptures technologiques permettront de surmonter
les problmes mmes quils posent, avec des nergies moins ou non polluantes. Grossirement, les ONG et nombre de pays europens dun ct, les
Etats-Unis de lautre : les intrts conomiques viennent immdiatement
interfrer avec les proccupations cologiques. Il existe enfin une troisime
tendance, celle des conomies mergentes, qui considre quil ne convient
pas dentraver leur dveloppement par des mesures de contrainte. Dans ce
contexte, la Confrence de Bali sur le climat, fin 2007, nest parvenue qu
un accord de procdure : on en reparlera plus tard, en 2009, Copenhague.
Dores et dj, il parat clair que les plus grandes puissances conomiques,
surtout les puissances mergentes, ne se laisseront pas imposer des contraintes qui entraveraient leur dveloppement. Il est trop tt pour parler
(9) Ces assertions ne sont au demeurant avalises ni par le GIEC, ni par les gouvernements. A les analyser, les travaux du GIEC sont plus prudents, mais ils ne peuvent que difficilement tre dgags de lexploitation qui en est faite.

14

serge sur

dimpasse mais cette impossibilit de trouver un accord sur le fond souligne les carences de la gouvernance internationale, dont 2007 a fourni, on
la vu, de multiples exemples.
La gouvernance introuvable
Le terme de gouvernance est devenu usuel depuis quelques annes pour
dsigner un ensemble dinstances, de procdures et de rgles qui assurent
lorientation et la gestion dune collectivit et de ses activits. Il a t plus
prcisment employ sur le plan international, la fois pour constater une
carence il ny a pas de gouvernement international au sens institutionnel
du mot et pour y porter remde : la convergence de rseaux privs,
dautorits publiques, de mouvements spontans, qui saccordent de faon
plus ou moins informelle sur des problmatiques communes puis sur des
solutions consensuelles ralise une gouvernance de fait. La demande de gouvernance est dautant plus forte que lidentification de problmes globaux,
quaucun Etat, voire aucun groupe dEtats ne peut rgler lui seul, est
croissante. Leur solution suppose solidarit et universalit. Eviter le choc
des civilisations ou, plus simplement, les tendances au repli de chaque
socit sur elle-mme et pour cela substituer la confiance la mfiance,
matriser les flux migratoires, grer les biens communs soustraits aux souverainets tatiques, dfinir les rgles de la coopration internationale et
des changes, faire en sorte que la comptition ne dbouche pas sur des
rivalits conflictuelles Si on en reste au plan universel car la prfrence
pour les solutions rgionales est une autre forme de repli , on peut distinguer trois modes de gouvernance qui sont pragmatiquement luvre, plus
ou moins complmentaires, plus ou moins en concurrence. Le premier a
domin le XXe sicle, cest le multilatralisme; le second a caractris la
brve priode de la post-Guerre froide, cest lunipolarit, unipolarit au
bnfice ou la charge des Etats-Unis formule que certains souhaitent et
que dautres redoutent; le troisime, la multipolarit, est le plus proche du
dsordre ds lors quil nest pas rgularis et institutionnalis. Force est de
constater quaucun de ces modes nest aujourdhui dominant, ni en mesure
de raliser une gouvernance efficace.
Multilatralisme
Le multilatralisme, dans son double volet institutionnel et normatif, est
pour le moins en lthargie. Sur le plan institutionnel, il sagit des Nations
Unies et de leurs institutions spcialises. LONU na certes pas disparu et
le Conseil de scurit a notamment retrouv des couleurs au cours des
annes rcentes, en partie grce un rinvestissement amricain. Cependant, ce rinvestissement, ce recours aux mcanismes onusiens, est fait dans

2007 : un bilan

15

un esprit instrumental : les Nations Unies et ses organes ou agences sont

considrs non comme des instances de dcision autonome, mais comme des
outils qui disposent de moyens juridiques et oprationnels utiles. Dans cet
esprit, le nouveau Secrtaire gnral de lONU, Ban Ki-moon, a bien jou
le jeu et plutt favoris la prise de contrle de lappareil de lOrganisation
par les Etats-Unis et leurs allis les plus proches. En outre, limpossibilit
pratique de rformer le Conseil de scurit en largissant sa composition
contribue affaiblir sa lgitimit. LONU vit toujours sur les bases dfinies
en 1945 : on peut aussi bien saluer sa rsilience que dplorer son incapacit
sadapter. Quant au multilatralisme normatif, la rserve amricaine
son sujet a contribu dbiliter nombre de conventions en vigueur, tout en
entravant la conclusion de nouvelles. Parmi les victimes, le Trait sur
linterdiction complte des essais nuclaires, le Protocole de Kyoto, la Convention sur llimination des mines antipersonnel, la Convention sur la Cour
pnale internationale Les trois derniers avaient mobilis en leur faveur
des coalitions dONG trs actives et on pouvait penser quun multilatralisme dun nouveau type tait en voie dofficialisation. La formule en est
plutt en voie dessoufflement, comme le montrent le rsultat mitig de ces
conventions et limpossibilit den conclure de nouvelles, comme la illustr
la Confrence de Bali sur le climat. Plus largement, lessoufflement est aussi
celui des ONG, dont laction humanitaire montre ici ou l ses limites.
Unipolarit
Si les Etats-Unis disposent ainsi dune capacit efficace dempcher que
ne prosprent des rgulations internationales qui nauraient pas leur concours, peuvent-ils tout le moins, dans une logique dunipolarit, assumer
le leadership de la socit internationale, prendre linitiative de projets de
porte universelle qui polariseraient un consensus positif? Aprs la fin de la
Guerre froide, beaucoup lont attendu et certains espr. Dans un premier
temps, les Etats-Unis ne lont pas vraiment souhait. Depuis le 11 septembre et jusqu maintenant, ils en ont rcus la perspective, recherchant
avant tout une totale libert daction et prfrant opposer amis et ennemis
plutt que de rassembler autour de projets communs. Cette attitude a
chang profondment la perception internationale des Etats-Unis, tandis
que les tribulations diplomatiques et militaires de laffaire iraquienne soulignaient la fois leur isolement et leur affaiblissement relatifs. Nombreux
sont dsormais ceux qui escomptent la poursuite de cet affaiblissement et
se positionnent en consquence. Le rapprochement post-lections prsidentielles de la France ne semble pas lui seul en mesure de renforcer leur position. Il faudra probablement attendre llection prsidentielle de 2008 aux
Etats-Unis pour voir se dessiner un nouveau cours de la politique extrieure
amricaine, mais il nest nullement assur quil dbouchera sur une rvision
dchirante. Le sentiment des milieux dirigeants, appuys par les nombreux

16

serge sur

think tanks actifs en matire internationale, est celui dune supriorit

essentielle des Etats-Unis et dune singularit qui les distingue du monde
entier. Ds aujourdhui, les Etats-Unis acceptent les coalitions, parfois les
actions institutionnelles, et ne sinterdisent rien par principe sauf ce qui
entrave leur libert daction. Mme lorsquils jouent le jeu du multilatralisme Conseil de scurit, OMC , les Etats-Unis gardent une porte de sortie et continuent daffirmer quils ne seront jamais en dernier ressort lis
par des dcisions qui nmaneraient pas deux-mmes.
Multipolarit
Reste donc la multipolarit, le moins organis des modes, celui qui part
de lacceptation dune pluralit de ples de puissance sans dnominateur
commun. Mme ingaux et asymtriques, les uns militairement dominants,
les autres conomiquement, certains dynamiques, dautres stagnants, ils
peuvent saccorder sur la base dun quilibre consenti. Au XIXe sicle, il
tait la rfrence explicite de lEurope continentale et le Royaume-Uni en
constituait la balance. Aujourdhui, les Etats-Unis le rcusent, comme synonyme dinstabilit et de dsordre, comme vieux modle europen qui a fait
faillite. Mais leur abandon de fait du leadership international, leur incapacit imposer leur volont lensemble des autres Etats et leur indiffrence
lgard du multilatralisme orientent, volens nolens, vers un modle de ce
type. Les partenaires en seraient, outre eux-mmes, la Chine, lInde, puissances mergentes, la Russie, puissance renaissante, lUnion europenne,
dautres groupes encore, qui demeurent actuellement gomtrie variable.
Dans cet ensemble htrogne, la Chine, lInde, voire la Russie, rejoignent
les Etats-Unis dans la mfiance lgard des rgulations internationales,
proccups que sont ces Etats dassurer dabord leur monte en puissance,
conomique, technologique et militaire, suivant les canons les plus traditionnels (10). Derrire la polysynodie des confrences, conseils, runions
multiples, au-del de la bureaucratisation des relations internationales, on
retrouve une logique fondamentale daffirmation de soi-mme.
LUnion europenne incarnerait un modle alternatif de puissance, reposant sur la promotion de valeurs pacifiques, dmocratiques, droits de
lhomme et Etat de droit mais aussi sur la bureaucratisation, lhyperrglementation et la judiciarisation des relations entre ses membres. Il lui
faut en premier lieu consolider ses institutions et son identit, ce que ralisera peut-tre le rcent trait dit simplifi, en cours de ratification (11). Il
lui faut encore retrouver sa vigueur conomique. Il lui faut enfin avoir les
(10) La Chine dveloppe par exemple une forte activit spatiale, avec lambition denvoyer un homme
sur la Lune vers 2020.
(11) Le Conseil europen a adopt en juin 2007 le trait dit simplifi, succs la fois de la prsidence
allemande et de Nicolas Sarkozy, prsident franais nouvellement lu. Il a t ensuite sign Lisbonne
Le dpart de Tony Blair laisse toutefois la place de Premier ministre britannique une personnalit, Gordon
Brown, connue comme plus euro-sceptique.

2007 : un bilan

17

moyens dexporter ses valeurs, de convaincre les autres Etats du caractre

universel et bnfique de son modle, ce qui est loin dtre garanti. Les
troubles que suscitent dans divers pays les oprations lectorales ne sont
gure encourageants de ce point de vue et la dmocratisation ne donne que
trop souvent lieu des manipulations multiples. Lune des carences de la
multipolarit est en effet quelle laisse en jachre nombre de petits Etats
ceux qui nintressent pas les grands partenaires et qui demeurent des
objets plus que des acteurs des relations internationales. Lalternative est
alors pour eux de saligner ou de risquer de devenir des Etats dfaillants,
voire un champ clos de la rivalit des grands. La multipolarit ignore galement les problmes universels ou ne les traite quen fonction des intrts
particuliers des grands partenaires. Entre eux, des ajustements sont toujours possibles, mais ils restent prcaires.
Axe transatlantique
Une autre formule pourrait-elle consister en la consolidation ou la renaissance dune communaut transatlantique, utilisant le cadre de lOTAN
mais en largissant les objets tant sur le plan de la scurit que de lconomie, avec par exemple une zone de libre-change transatlantique? Un rapport rcent, Towards a Grand Strategy for an Uncertain World, manant
danciens chefs dtat-major des grands pays occidentaux, se prononce en
ce sens (12). Il se concentre sur une nouvelle architecture de scurit, qui
comprendrait trois piliers, les Etats-Unis, lUE et lOTAN ce qui signifie
double vote pour les Etats-Unis. Sans quon puisse ici lanalyser plus avant,
il est clair quil prend acte de laffaiblissement amricain dun ct, tente
dviter une distanciation entre Europe et Etats-Unis de lautre et cherche
ranimer une relation institutionnelle entre eux. Il est symptomatique
dune certaine militarisation des relations internationales quune telle tude
mane de militaires de haut rang, alors mme quelle traite dun sujet hautement politique la grande stratgie. Sa mise en uvre rtablirait un
leadership amricain, quelles que soient les prcautions de langage ce
sujet, mais ne manquerait pas de crer de nouvelles lignes de clivage dans
le monde amorces par un repli des pays occidentaux sur leur espace traditionnel et par une posture de dfi implicite lgard de ceux qui, lextrieur, nauraient plus le choix quentre saligner ou sopposer.

(12) Towards a Grand Strategy for an Uncertain World Renewing Transatlantic Partnership, Noaber
Foundation, 2007. Rapport prpar par danciens chefs dtat-major allemand (Klaus Naumann), amricain
(John Shalikashvili, britannique (The Lord Inge), franais (Jacques Lanxade) et nerlandais (Henk Van
den Breemen).

ETUDES :
LES RELATIONS INTERNATIONALES
DANS LE DSORDRE
Postures tatiques
Les situations conflictuelles et leurs prolongements
Laction des institutions internationales
Relations internationales et acteurs privs

POSTURES ETATIQUES
Robert S. Litwak
Les Etats-Unis : un rogue State?
Eric Dubesset
Lhgmonie tats-unienne lpreuve du no-bolivarisme vnzulien
Isabelle Saint-Mzard
Inde, Chine : quels quilibres en Asie
Guy Feuer
Le retour des Non-Aligns sur la scne internationale.
Changement dans la continuit
Renaud Dehousse
La France et lEurope : continuit ou rupture

LES ETATS-UNIS : UN ROGUE STATE?

par

Robert S. LITWAK (*) (1)

Au lendemain des attentats terroristes du 11 septembre 2001 New York
et Washington, la solidarit de la communaut internationale avec les
Etats-Unis sexprima de manire spectaculaire dans le titre du quotidien Le
Monde, nous sommes tous amricains. Nanmoins, ce sentiment smoussa
bien vite lorsque ladministration Bush appela de manire pressante tendre la guerre mondiale contre le terrorisme au-del du fief dAl Qada en
Afghanistan jusquen Iraq une action considre par la France, lAllemagne, la Russie et dautres comme une guerre choisie bien mal avise. Cinq
ans aprs le 11 septembre, une majorit relative dOccidentaux europens
jugea, selon un sondage dopinion publique, que les Etats-Unis taient la
plus grande menace envers la stabilit mondiale (2). Cette perception modifie des Etats-Unis de victime superpuissance voyou tait la consquence de la distanciation brutale de Washington vis--vis de ses politiques
prcdentes, ainsi que de la monte dune nouvelle forme dunilatralisme
affirm. Le prsident George W. Bush a suggr la raison de ce changement
au cours du sommet Etats-Unis-Union europenne (UE) en juin 2006,
lorsquil a dclar : pour lEurope, le 11 septembre aura t un vnement;
pour nous, a a t un changement de notre manire de penser (3).
La rpublique impriale aprs le 11 septembre
Lavnement dune nouvelle re de vulnrabilit aprs le 11 septembre a
fortement influenc ladministration Bush dans sa perception du rle des
Etats-Unis sur lchiquier mondial.

(*) Directeur des tudes de scurit internationale au Woodrow Wilson International Center for Scholars
(Washington, Etats-Unis).
(1) Cet article se fonde sur louvrage Regime Change : US Strategy Through the Prism of 9/11, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2007.
(2) Les rsultats de ce sondage Financial Times/Harris, publis le 25 septembre 2006, sont disponibles
sur le site Internet www.harrisinteractive.com/news/allnewsbydate.asp?NewsID=1097. Les Etats-Unis
taient en tte des menaces perues, avec 34%, lIran arrivant en deuxime position avec 25%.
(3) Maison-Blanche, Bureau du secrtariat de la presse, President Bush participates in press availability
at 2006 US-EU Summit, 21 juin 2006, disponible sur le site Internet www.whitehouse.gov/news/releases/
2006/06/20060621-6.html.

24

robert s. litwak

Une gnration auparavant, Raymond Aron, dans son uvre devenue

classique La Rpublique impriale, avait dfini avec justesse les identits a
la fois jumelles et rivales de lAmrique. Les Etats-Unis occupent une fonction impriale en tant que puissance dominante garante de lordre dans
un ordre international faonn aprs la Seconde Guerre mondiale. Dans le
mme temps, ce pays est une rpublique, un Etat souverain, avec ses propres intrts nationaux, limits. La tension inhrente entre ces deux identits a t bien gre pendant la Guerre froide, grce lencadrement de la
puissance amricaine par des institutions internationales pour la scurit et
lconomie. Cette canalisation de la puissance amricaine a rendu son exercice plus lgitime et moins menaant pour les autres Etats. Elle a galement
favoris la perception des Etats-Unis comme une superpuissance bienveillante tout en faisant progresser leurs intrts nationaux. Cette identit
unique a t la clef du succs international de lAmrique dans laprsSeconde Guerre mondiale : la cration dune communaut dmocratique de
scurit et dabondance sans prcdent. Cela explique galement pourquoi
la chute de lUnion sovitique et la fin du systme bipolaire de la Guerre
froide nont pas entran lmergence dune coalition dEtats visant contrebalancer le pouvoir amricain, contrairement ce que la thorie politique raliste aurait pu prdire (4).
Portant gnralement sur une srie de questions telles que le choix entre
lunilatralisme (going it alone, agir seul) et le multilatralisme (travailler
de concert avec dautres Etats), le dbat sur la politique trangre des
Etats-Unis reflte la tension politique endmique une rpublique
impriale. Il se poursuit prsent avec le 11 septembre pour toile de fond.
Le souci impratif dviter un autre attentat terroriste majeur conduit
ladministration Bush se concentrer dabord sur la dfense intrieure :
prserver la rpublique, ft-ce au prix dactions passant outre les institutions multilatrales. Les deux questions centrales qui ont accentu la
tension entre les deux tendances rivales de lidentit amricaine ont
dabord t lusage premptif de la force militaire, puis ltendue gographique de ce que la Maison-Blanche appelle la guerre mondiale contre le
terrorisme.
Labsence de dcouverte darmes de destruction massive (ADM) en Iraq
aprs le renversement du rgime de Saddam Hussein en avril 2003 a remis
en cause la principale justification de la guerre par ladministration Bush.
Le secrtaire la Dfense Donald Rumsfeld, interrog l-dessus de manire
pressante par le Comit des forces armes du Snat amricain quelques mois
plus tard, dclara que la dcision militaire de ladministration ntait fonde
ni sur de nouvelles informations ni sur la perception dune menace imm-

(4) G. John Ikenberry, After Victory : Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after
Major Wars, Princeton University Press, Princeton, 2001, pp. 246-256.

les etats-unis : un rogue state

25

diate, mais plutt sur de vieilles preuves considres sous un angle neuf et
spectaculaire, travers le prisme des vnements du 11 septembre (5).
Cette rvlation stupfiante de Rumsfeld tmoigne de limpact profond
que les attentats terroristes du 11 septembre ont eu sur les perspectives et
les politiques de scurit nationales de lAmrique. Un ancien membre du
gouvernement amricain a dclar que la date de cette attaque aux pertes
massives sur le territoire amricain serait, dans la politique trangre amricaine, un point de dmarcation aussi fort que avant et aprs JsusChrist. Au plus profond de lme amricaine, le 11 septembre figure,
juste titre, au mme rang que Pearl Harbor et lassassinat du prsident
Kennedy. Cependant, lattentat dOussama Ben Laden contre les icnes du
pouvoir militaire et conomique de lAmrique, Wall Street et le Pentagone,
na pas altr la structure des relations internationales. En effet, la raction
internationale immdiate de dgot moral envers lacte de terrorisme massif
dAl Qada et de solidarit envers les Etats-Unis a symbolis une raffirmation frappante de lordre international en place. Pour les Etats-Unis, au
contraire, le 11 septembre a marqu lavnement dune nouvelle re de vulnrabilit, plus dangereusement imprvisible que celle de la Guerre
froide (6).
Le signe distinctif de cette nouvelle re est, selon lexpression de ladministration Bush, le lien entre le terrorisme et les ADM, cest--dire le lien
entre les intentions dun groupe terroriste et son accs potentiel aux
moyens dinfliger des attentats dvastateurs avec des armes de destruction
massive. Le 11 septembre a rvl le danger sans prcdent pos par la disponibilit de moyens de violence massive un acteur non tatique quon ne
peut pas dissuader, comme cest le cas dAl Qada. Tout aussi importants
pour la politique de scurit nationale des Etats-Unis, les attentats terroristes du 11 septembre ont aussi brutalement remis au got du jour le dbat
sur les acteurs tatiques, plus particulirement les pays qualifis par ladministration Bush de rogue States. Le prsident Bush a affirm que la
menace pose par les rgimes voyous provenait de leur vraie nature (7). Au
cours de la campagne prsidentielle de 2000, Condoleezza Rice, alors conseillre du candidat Bush, avait crit : la premire ligne de dfense des
Etats-Unis [face aux Etats voyous] devrait tre une dclaration de dissuasion
claire et classique (8). Dans un contraste frappant, aprs le 11 septembre,
ladministration a dclar explicitement que les Etats-Unis ne pouvaient
(5) Steve Schifferes, Rumsfeld brushes aside WMD fears, BBC News Online, 9 juil. 2003, disponible
sur le site Internet news.bbc.co.uk/2/hi/americas/3054423.stm.
(6) La menace pose par Al Qada existait dans les annes 1990 comme en tmoignent les attentats contre les ambassades amricaines en Afrique de lEst , mais elle a t sous-estime. Ainsi, lexpression
nouvelle re de vulnrabilit est employe afin de dnoter lavnement dune vulnrabilit nouvellement
perue par les membres du gouvernement amricain.
(7) Maison-Blanche, Bureau du secrtariat de la presse, President delivers State of the Union address,
29 janv. 2002, disponible sur le site Internet www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/20020129-11.html.
(8) Condoleezza Rice, Promoting the national interest, Foreign Affairs, janv.-fv. 2000, pp. 60-61.

26

robert s. litwak

plus compter sur les concepts stratgiques traditionnels de dissuasion et

dendiguement pour affronter les nouveaux dfis mortels, en raison de la
nature de leurs adversaires (groupes terroristes et rogue States). Dans la
National Security Strategy de septembre 2002, ladministration Bush a ainsi
soutenu quune stratgie de dissuasion fonde sur le chtiment tait moins
susceptible de fonctionner pour les dirigeants des rogue States [lesquels sont]
plus dtermins prendre des risques et plus disposs quune grande puissance rivale classique, comme lUnion sovitique pendant la Guerre froide
ou la Chine contemporaine, utiliser des armes de destruction massive (9).
En dsignant lIraq, lIran et la Core du Nord le noyau dur des rogues
States comme laxe du mal, le prsident George W. Bush a signal explicitement le risque quun Etat puisse transfrer une arme de destruction
massive un groupe terroriste, donnant ainsi ce dernier des moyens la
mesure de sa haine. Un sentiment durgence et un engagement abruptement exprim dcoulaient de cette analyse de la menace : [le] temps ne joue
pas en notre faveur. Je nattendrai pas la suite des vnements, tandis que
les dangers saccumulent [] Les Etats-Unis dAmrique ne permettront pas
aux rgimes les plus dangereux du monde de nous menacer avec les armes les
plus destructrices du monde (10). Le dfi pos lordre international par ces
Etats voyous en termes de prolifration et de terrorisme tait certes dj
prsent avant le 11 septembre, mais le prsident Bush a clairement dit que
leurs actions et leurs intentions perues seraient prsent considres travers le prisme du 11 septembre.
Dans la National Security Strategy de 2002, ladministration Bush a soulev loption doctrinale de premption militaire contre les rogues States et
les groupes terroristes, un lment de la doctrine Bush que les rapports
de presse ont considr comme le changement le plus rvolutionnaire depuis
llaboration de la politique de dissuasion nuclaire dans les annes 1950.
On a dit que la premption supplantait les concepts dmods de dissuasion
et dendiguement de la Guerre Froide. Les avocats de lunilatralisme amricain ont soutenu ce revirement, estimant que les contraintes antrieures
au 11 septembre sur le recours la force, comme linterdiction juridique
internationale de lgitime dfense par anticipation, taient absurdes une
poque o Oussama Ben Laden avait dclar quobtenir des armes nuclaires tait un devoir moral et o il naurait certainement aucun scrupule
les utiliser contre les Etats-Unis. Cependant, la prsentation au public de
la National Security Strategy gnra polmique et apprhension, surtout
parmi les allis europens de lAmrique, quant lrosion potentielle des
normes internationales gouvernant le recours la force, cause de limportance nouvelle accorde la premption. Les membres du gouvernement
(9) Maison-Blanche, The National Security Strategy of the United States of America, 17 sept. 2002, pp. 1314, disponible sur le site Internet www.whitehouse.gov/nsc/nss.html.
(10) Maison-Blanche, Bureau du secrtariat de la presse, President delivers State, op. cit.

les etats-unis : un rogue state

27

amricain soutenaient que, bien que la premption ait acquis un statut

suprieur en tant que raction logique lavnement de nouvelles menaces
qualitatives comme Al Qada, elle demeurait une des composantes dun continuum de moyens, incluant des instruments non militaires, que les EtatsUnis continueraient demployer.
Cette confusion autour de la nouvelle politique de premption naquit de
plusieurs problmes, runis de faon trompeuse dans le dbat amricain,
commencer par la distinction analytique et politique importante entre
premption et prvention. Dans ce contexte, la premption ne porte que
sur laction militaire quand lusage rel dADM par un adversaire est imminent, tandis que la prvention dsigne le rpertoire plus vaste des instruments politiques militaires et non militaires visant empcher lacquisition
dADM. Comme la menace du rgime de Saddam Hussein ne remplissait pas
le critre dimminence, lIraq est un exemple de guerre prventive et non
de premptive. Un autre amalgame trompeur de deux problmes provoqu par la supposition quun rogue State puisse tre tent de transmettre
des ADM un groupe terroriste lie le terrorisme et les programmes de
prolifration : une action militaire contre un groupe terroriste non tatique
laborant de vastes attaques meurtrires jouit dune vaste lgitimit internationale, mais ce consensus fait long feu par rapport au recours la force
contre un Etat violant les normes de non-prolifration. Finalement, la confusion est ne du mlange politique de loption de premption dans la stratgie amricaine avec le dbat sur lIraq en 2002. Ladministration Bush
dvoilait ostensiblement une doctrine gnrale de premption, devant tre
entreprise de manire unilatrale quand cela serait ncessaire, tout comme
elle dfendait un cas spcifique de recours une action militaire contre un
Etat, lIraq, qui ne respectait pas les rsolutions du Conseil de scurit des
Nations Unies depuis plus de dix ans.
La polmique sur la premption a nourri le dbat houleux lONU qui
dboucha en 2003 sur la guerre en Iraq. Tandis que la doctrine amricaine
de premption crait des frictions entre les Etats-Unis et ses allis quant
aux moyens appropris de grer les menaces la scurit lre post-11 septembre, lIraq a ouvert un foss politique sur les fins de la guerre mondiale
contre le terrorisme de ladministration Bush. Laction militaire en Afghanistan lautomne 2001 avait bnfici dun soutien international, visant
contrer la capacit sans entraves dAl Qada utiliser cet Etat comme base
partir de laquelle chafauder ses activits terroristes. Selon le jeu de mots
pertinent du stratge britannique Lawrence Freedman, daprs la terminologie du dpartement dEtat, lAfghanistan sous le rgime des Talibans
tait moins un Etat sponsor du terrorisme quun Etat sponsoris par les
terroristes (11). Ce consensus international fit long feu sur lIraq, quand les
(11) Lawrence Freedman, The third world war?, Survival, vol. XLIII, n 4, hiv. 2001, p. 74.

28

robert s. litwak

perceptions diffrentes des membres du Conseil de scurit de lONU quant

la menace des ADM que reprsentait Saddam Hussein donnrent lieu
des apprciations divergentes : la poursuite de lendiguement, ou un changement de rgime impos depuis lextrieur. Ladministration Bush,
influence par le spectre du 11 septembre, maintint fermement que la
guerre en Iraq ntait pas une guerre de choix, mais de ncessit.
Lpre dbat entre les Etats-Unis et lEurope, au cours des mois qui ont
prcd la guerre en Iraq en 2003, a rvl un paralllisme frappant. Des
deux cts de lAtlantique, le problme fondamental portait sur la faon
dont lAmrique, la rpublique impriale, allait exercer son hyperpouvoir
dans lre post-11 septembre : les ncessits perues de la scurit de la
rpublique allaient-elles conduire passer outre les institutions
multilatrales? Du ct amricain, des discours stratgiques importants
prononcs par le vice-prsident Dick Cheney et le prsident Bush offraient
des justifications divergentes pour lIraq.
Le discours de D. Cheney fut prononc lors dune confrence des vtrans
de guerres trangres, le 26 aot 2006, dans le contexte de la rvlation de
la nouvelle doctrine de premption. Il prconisait sans quivoque un changement de rgime en Iraq, fond sur la menace inacceptable que les programmes dADM de Saddam Hussein posaient dans cette nouvelle re de
vulnrabilit. Le vice-prsident rejetait la stratgie de statu quo de lendiguement et estimait que le renouvellement propos des inspections de
lONU visant rsoudre la crise des ADM tait une illusion dangereuse :
Saddam matrise le jeu de la tratrise et de la dissimulation et il est trs dou
dans lart de la dngation et de la tromperie. Le discours du vice-Prsident
amricain, gnralement peru comme une franche dclaration dunilatralisme de la part des Etats-Unis, provoqua une tempte politique en Europe,
en particulier en Allemagne, o le Chancelier Gerhard Schrder capitalisa
sur les sentiments anti-guerre de la population pour sa rlection (12).
Le 12 septembre, moins de trois semaines aprs limportant discours de
D. Cheney aux vtrans, le prsident Bush pronona lAssemble gnrale
de lONU un discours dune rhtorique fortement diffrente, dans des termes internationalistes libraux rappelant ladministration Clinton. G. W.
Bush mit les Nations Unies au dfi de renforcer les rsolutions du Conseil
de scurit sur lIraq, afin dviter de devenir de plus en plus inutiles (13).
Avec ce plaidoyer internationaliste en faveur dune intervention militaire,
(12) Maison-Blanche, Bureau du secrtariat de la presse, Remarks by the Vice-President to the veterans
of foreign wars 103rd National Convention, 26 aot 2002, disponible sur le site Internet www.whitehouse.gov/news/releases/2002/08/20020826.html. Ce discours est analys dans : Philip H. Gordon/Jeremy
Shapiro, Allies at War : America, Europe, and the Crisis over Iraq, McGraw-Hill/Brookings Institution,
New York, 2004, pp. 98-101.
(13) Maison-Blanche, Bureau du secrtariat de la presse, President delivers State of the Union Address,
12 septembre 2002, disponible sur le site Internet www.whitehouse.gov/news/releases/2002/09/print/
20020912-1.html.

les etats-unis : un rogue state

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le Prsident amricain transfra le devoir dintervention lorganisation qui

avait mandat le dsarmement des ADM iraquiennes aprs la guerre du
Golfe en 1991.
Le message contradictoire de ces deux discours considrs ensemble refltait un clivage politique au sein de ladministration et, plus largement, les
attitudes discordantes du pays envers lextension gographique de la guerre
contre le terrorisme en Iraq.
De son ct, la polmique en Europe mit galement au jour des tensions
politiques de mme nature que les frictions amricaines. En Grande-Bretagne, le discours persuasif du Premier Ministre Blair au Parlement, le
18 mars 2003, fit cho au discours du prsident Bush lAssemble gnrale
de lONU; lnergique plaidoyer de T. Blair en faveur dune intervention se
plaait galement dans le contexte de la ncessit dappliquer les rsolutions
du Conseil de scurit de lONU face lobstructionnisme iraquien. Si la
position britannique refltait fidlement celle du discours de G. W. Bush,
celle du gouvernement franais, partage par lAllemagne et la Russie, semblait tre en partie une raction la stance unilatraliste du discours de
D. Cheney : face lhyperpuissance amricaine, le prsident Jacques Chirac
fit jouer la vision franaise dun systme international multipolaire,
stendant bien au-del des exigences europennes habituelles dun multilatralisme accru des Etats-Unis. Dominique de Villepin, alors ministre des
Affaires trangres, alla jusqu orchestrer une campagne diplomatique,
dbut mars 2003, afin de faire chouer la proposition amricano-britannique
dune dernire rsolution du Conseil de scurit de lONU comportant un
ultimatum de recours la force.
Des perspectives opposes sur le problme fondamental de la souverainet
iraquienne sous-tendaient la querelle transatlantique. Le prsident George
Bush eut beaucoup plus de facilit que son fils, douze ans plus tard, rassembler une coalition internationale en vue dun conflit avec lIraq. Lors de
la guerre du Golfe en 1991, lautorisation du Conseil de scurit et llaboration dune vaste coalition multinationale pour la libration du Kowet
taient possibles diplomatiquement parce que Saddam Hussein avait viol
une norme universellement accepte : la protection de la souverainet de
lEtat des agressions extrieures comme la dit lun des observateurs en
termes colors, un Etat ne devrait pas avoir le droit den assassiner un
autre. Par contraste, dans lpre dbat qui eut lieu lONU en 2003,
lobtention de lapprobation du Conseil de scurit dune action militaire ne
pouvait que provoquer une forte opposition pour la mme raison : forcer le
dsarmement iraquien par le biais dun changement de rgime impos de
lextrieur, mme en application dune rsolution du Conseil de scurit,
aurait t une ngation de la souverainet de lEtat tablissant un prcdent.

30

robert s. litwak

Au cours des mois agits qui ont prcd la guerre en Iraq, lalignement
politique de la France, de lAllemagne et de la Russie constitua de facto un
effort pour contrebalancer la puissance amricaine. Contrairement la prdiction de la thorie raliste, cet quilibre rsultant de la cration dune
contre-coalition neut pas lieu avant le 11 septembre, cause de la vision
des Etats-Unis comme superpuissance bienveillante maintenant lordre
international libral. Lextension de la guerre contre le terrorisme de
lAfghanistan lIraq y porta prjudice et encouragea contrebalancer ou,
du moins, limiter lhyperpuissance amricaine. T. Blair souligna cette
cause sous-jacente de limpasse o se trouvait le Conseil de scurit de
lONU lors de son discours parlementaire en mars 2003 : la paralysie de
lONU est ne de la [] division [] Et au cur de cette division, il y a le
concept dun monde aux polarits de puissance rivales. Dun ct, les EtatsUnis et leurs allis. De lautre, la France, lAllemagne, la Russie et ses allis
[] Je pense que cette perception est fausse et profondment dangereuse. Je
connais sa cause. On en veut aux Etats-Unis pour leur position dominante.
On a peur de lunilatralisme des Etats-Unis [] Et peut-tre ne comprendon pas pleinement les proccupations des Etats-Unis aprs le
11 septembre (14).
Les dlibrations lONU sur lapplication des rsolutions du Conseil de
scurit en Iraq se dgradrent finalement en un dbat houleux quant
lexercice du pouvoir amricain dans lre post-11 septembre.
Le renversement du rgime de Saddam Hussein et la fin des grandes
manuvres militaires en Iraq ont cr de fortes motivations des deux
cts de lAtlantique pour remdier ce dsaccord, mme si les tensions
politiques davant la guerre se traduisirent en ambivalence aprs la guerre.
Pour les Etats-Unis, confronts alors aux insolubles problmes de loccupation en Iraq, leur rpugnance concder de lautorit aux Nations Unies fut
tempre par une reconnaissance bon gr mal gr de la lgitimit politique
apporte par un multilatralisme accru et de lutilit pratique de limplication dautres Etats. En Europe, on privilgia peut-tre la structure de la
multipolarit dans les relations internationales de la France et des autres
pays, mais, tant donn les ralits concrtes dun systme mondialis, o
le rle des Etats-Unis de moteur conomique et de garant de la scurit
reste primordial et dont lEurope dpend, cette vision est une impasse stratgique. Nanmoins, les tensions politiques qui ont donn naissance au
dsaccord subsistent et vont fortement influencer les relations de lAmrique avec lEurope et au-del.
La difficult de grer ces relations complexes devrait tre envisage dans
le contexte de lobservation de T. Blair quant labsence dune complte
(14) Bureau du Premier ministre, PM statement opening Iraq debate, 18 mars 2003, disponible sur le
site Internet www.number-10.gov.uk/output/Page3294.asp.

les etats-unis : un rogue state

31

comprhension des proccupations des Etats-Unis aprs le 11 septembre.

Une des sources dincomprhension est lamalgame des termes unipolaire
et unilatral dans les discussions politiques. Il ny a, dans lhistoire,
aucune relation axiomatique entre lmergence dune structure unipolaire
aprs la Guerre froide et le comportement unilatral des Etats-Unis (15). La
plus grande motivation de lunilatralisme des Etats-Unis nest pas la
superpuissance amricaine, mais le sentiment accru de vulnrabilit n des
attentats du 11 septembre. La promotion de la premption militaire en un
choix envisageable dans la Stratgie nationale de scurit de 2002 reflte ce
changement.
Le dfi pos aux dcideurs actuels contraste fortement avec celui de
lpoque de la Guerre froide, quand une perception partage de la menace
sovitique tait le ciment stratgique de lOTAN. La tentative de forger
une stratgie commune est difficile dans des circonstances o ladministration amricaine se sent tenue de commettre des actes considrs par les
Europens comme augmentant potentiellement leur vulnrabilit. Ces perceptions divergentes de la vulnrabilit des Etats-Unis et de lEurope pourraient conduire des divergences de politiques importantes. Par exemple,
aprs lattentat la bombe du 11 mars 2004 Madrid, certains Europens
ont ouvertement voqu la ncessit de se distancier des Etats-Unis afin de
moins encourager Al Qada les prendre pour cibles. Cependant, ces diffrences de perception sont, en fin de compte, illusoires. Comme la fait observer Pierre Hassner, spcialiste franais de Sciences politiques, les deux sont
en guerre contre Al Qada car [elle] est en guerre contre eux [] Les Europens ont tendance sous-estimer la gravit de la guerre contre le terrorisme
[tandis que] les Amricains ont tendance ngliger le danger quelle ne
devienne un choc des civilisations (16).
Le 11 septembre a rvl la vulnrabilit de lAmrique au terrorisme de
masse et a mis en lumire limpratif de dfendre la rpublique. La guerre
en Iraq a cr une crise de lgitimit politique lorsque les Etats-Unis se sont
loigns de leur rle accept de superpuissance bienveillante. Comme la
remarqu lhistorien John Lewis Gaddis, la guerre prcipite contre lIraq,
en labsence de tout premier tir ou coup port a laiss [] une impression
croissante dans le monde entier quil ne pouvait rien avoir de pire que lhgmonie amricaine, si elle devait tre utilise de cette manire (17). En retenant leur imprimatur de lgitimation de la guerre de 2003, les Nations
Unies disaient essentiellement que la communaut internationale consid-

(15) John Van Oudenaren, Unipolar versus unilateral, Policy Review, n 124, avr.-mai 2004, disponible sur le site Internet www.hoover.org/publications/policyreview/3438956.html.
(16) Pierre Hassner, Etats-Unis : lempire de la force ou la force de lEmpire, Papiers de Chaillot, n 54,
sept. 2002, pp. 48-49.
(17) John Lewis Gaddis, Surprise, Security, and the American Experience, Harvard University Press,
Cambridge, 2004, p. 101.

32

robert s. litwak

rait que le prcdent dun changement de rgime Bagdad impos par les
Etats-Unis comme pire que le maintien du dictateur iraquien au pouvoir.
De plus, labsence de dcouverte de stocks dADM et les justifications
mouvantes de ladministration qui ont fini par souligner la dmocratisation ont fait obstacle aux efforts de cette dernire pour lgitimer la guerre
aprs coup. Pour paraphraser Henry Kissinger, les Etats-Unis ont totalement chou convaincre le reste du monde que notre premire guerre
premptive avait t impose par la ncessit et que nous ne pensons pas
exclusivement notre propre intrt, mais galement celui du monde (18).
Lanalyste politique Robert Kagan soutient que la lgitimit internationale
des Etats-Unis est essentielle, mais quelle savrera fuyante en labsence
dun consensus sur le caractre des menaces et sur la stratgie adquate
pour y faire face, y compris sur les moyens militaires quand cela sera ncessaire (19).
Ce foss nexiste pas seulement entre Washington et les autres capitales
trangres. Il existe aussi au sein de lAmrique elle-mme. Au cours de la
Guerre froide, nonobstant le traumatisme majeur quaura t la guerre du
Vietnam, un consensus public remarquablement durable a exist non seulement sur la menace lexpansionnisme sovitique , mais galement sur
la stratgie lendiguement et la dissuasion. Ladministration Bush a t
incapable de sattirer un soutien dune ampleur comparable pour lorganisation dune stratgie post-11 septembre, fonde sur le lien entre la prolifration et le terrorisme, entre acteurs tatiques et non tatiques. Cet objectif
a t sabord par labsence de dcouverte de stocks dADM en Iraq, la rfutation, par la Commission du 11 septembre, des affirmations de ladministration sur un lien oprationnel entre lIraq et Al Qada et linsurrection
persistante et coteuse en Iraq. Il existe dans la socit amricaine un consensus fondamental sur limpratif dliminer le rseau dAl Qada par tous
les moyens ncessaires, y compris le recours premptif la force, mais ce
consensus fait long feu quand il est question des rogue States.
Aprs le renversement du rgime de Saddam Hussein, ladministration
Bush a t confronte des crises successives de prolifration nuclaire avec
les deux autres membres de laxe du mal que sont la Core du Nord et
lIran. Des contraintes majeures pesant sur la capacit des Etats-Unis
amener un changement de rgime Pyongyang et Thran, ainsi que le
dsaccord politique sur la dbcle des renseignements sur les ADM en Iraq
ont provoqu le revirement pragmatique de ladministration vers la diplomatie multilatrale. Elle a suivi cette voie directement avec la Core du
Nord et indirectement avec lIran. Les expriences jumelles du 11 septem-

(18) Cit par Robert Kagan, A tougher war for the US is one of legitimacy, New York Times, 24 janv.
2004, p. B7.
(19) Ibid.

les etats-unis : un rogue state

33

bre et de la guerre en Iraq influencent fortement la stratgie amricaine

envers ces Etats.
Les dfis aprs lIraq
Le prsident Bush a pos un point de repre ambitieux lorsquil a dclar
avec audace que les Etats-Unis ne tolreraient pas lacquisition darmes
nuclaires par lIran et la Core du Nord. Toutefois, la faon dont cette
dclaration pouvait se traduire en actes au sein dune administration ouvertement divise entre partisans de la ligne dure et partisans du pragmatisme
restait floue (20). Certains signes prcoces semblaient indiquer la continuation possible dune approche muscle de la non-prolifration. Cependant, la
mise en uvre de cette stratgie, qui reflte peut-tre les opinions viscrales
du Prsident envers les rgimes de Pyongyang et de Thran, sest heurte
des contraintes majeures sur lusage de la force et la capacit des EtatsUnis provoquer un changement de rgime en Core du Nord ou en Iran.
Parmi ces contraintes, la plus visible tait la profonde crise de crdibilit
des Etats-Unis, cre par labsence de dcouverte de stocks dADM en Iraq
par les troupes de la coalition. Dans un contexte politique o le changement
de rgime forc est impossible et o lcroulement du rgime nest pas imminent, ladministration Bush a choisi de traiter ces menaces de prolifration
par la diplomatie multilatrale : directement avec la Core du Nord, travers les discussions six (avec la Core du Sud, la Chine, le Japon et la
Russie), et indirectement avec lIran, par lintermdiaire des ministres des
Affaires trangres de lUnion europenne et de lAgence internationale de
lnergie atomique (AIEA).
Le revirement vers une approche diplomatique concernant ces deux rogue
States a donn limpulsion dun virage pragmatique dans la politique postIraq de ladministration : un dplacement, dans la stratgie de non-prolifration, de lobjectif initial de premption militaire et de changement de
rgime vers lalternative de dissuasion et dassurance renouvele. Limportance de rassurer nouveau ces Etats adverses ainsi quallis quant aux
intentions des Etats-Unis a t signale dans des dclarations de hauts membres du gouvernement notamment le secrtaire dEtat Colin Powell , stipulant que les Etats-Unis souhaitent le respect des normes internationales
de non-prolifration et nont aucune intention denvahir ou dattaquer la
Core du Nord ou lIran. Lobjectif apparent tait que ces deux nations
sachent que le but des Etats-Unis tait de changer leur comportement plutt
que leur rgime. Cependant, Washington reste ambigu. Cette confusion provient de la tension politique entre laspiration de longue date des Etats-Unis
(20) David Sanger, To-do list : 1) what not to tolerate; 2) what that means, New York Times, 31 aot
2003, section 4, p. 4.

34

robert s. litwak

un changement de rgime ou bien une profonde volution du rgime

et limpratif proche dengagement diplomatique avec ces deux pays sur le
problme nuclaire.
Dans ce contexte, les gouvernements britannique et amricain ont fait
une annonce tonnante en dcembre 2003 : grce des ngociations secrtes, le dirigeant libyen Mouammar Kadhafi stait engag renoncer de
manire vrifiable aux capacits dADM secrtes de son pays. Le prsident
Bush a dclar que, par cet engagement se conformer aux normes internationales de non-prolifration, la Libye avait entam le processus dentre
dans la communaut des nations (21). Les membres du gouvernement amricain ont vite fait le lien entre lavance en Libye et la guerre en Iraq,
affirmant que leffet dmonstratif du conflit, avec son message implicite sur
le sort qui pourrait tre dvolu aux autres rogue States sils ne se rformaient pas, avait motiv le changement de Kadhafi. Les critiques de
ladministration objectrent que lannonce surprenante du mois de dcembre tait laboutissement dun revirement politique vieux dune dcennie du
dictateur libyen, en rponse des exigences conomiques et politiques internes, de mettre fin au statut de paria international de son pays. Lexplication la plus plausible du changement de comportement de Kadhafi ne se
trouve dans aucune des explications dichotomiques ci-dessus, mais plutt
dans leur interaction : la pression externe, y compris les sanctions de
lONU, et linterception, en octobre 2003, par les Etats-Unis, dun navire
contenant des composants nuclaires en route pour la Libye ont jou un
rle essentiel dans la monte des cots internes du non-respect des normes
internationales par la Libye; la guerre en Iraq a t une autre dmonstration des capacits militaires et de la rsolution politique des Etats-Unis, qui
a affect llaboration de la prise de dcision du dirigeant libyen. Toutefois,
au cur de ce march, lAmrique assurait la survie du rgime : en change
dun changement profond de comportement concernant la prolifration et
le terrorisme, les Etats-Unis oublieraient lobjectif du changement de
rgime en Libye. Sans cette assurance des Etats-Unis, M. Kadhafi naurait
eu aucune raison dabandonner ses programmes dADM; il aurait mme pu
tre encourag acclrer leur dveloppement afin de dissuader un ventuel
effort amricain pour le destituer.
Ainsi, des solutions alternatives un changement politiques ont t
employes dans les cas historiques de 2003 impliquant deux rogue States :
en Iraq, un changement de rgime impos par une arme doccupation
trangre; en Libye, un processus local de changement dans un rgime, en
rponse des pressions internes et externes. Ces expriences divergentes
sont lourdes dimplications sur lintgration effective de la force et de la
(21) Remarks on the decision by colonel Muammar Abu Minyar al-Qadhafi of Libya to disclose and dismantle weapons of mass destruction, Weekly Compilation of Presidential Documents, vol. XXXIX, n 52,
dc. 2003, p. 1835.

les etats-unis : un rogue state

35

diplomatie dans dautres cas problmatiques, notamment lIran et la Core

du Nord, o les Etats-Unis sont confronts des crises nuclaires simultanes.
La qualification, par ladministration Bush, de la guerre visant destituer Saddam Hussein comme un modle de non-prolifration, reliant la doctrine de premption de la National Security Strategy au prcdent quest
le changement de rgime en Iraq, affecte la capacit des Etats-Unis mener
une diplomatie coercitive, cest--dire mettre une menace crdible de
recours la force au service des efforts diplomatiques de rsolution des crises nuclaires jumelles de la Core du Nord et de lIran. La dclaration de
la Maison-Blanche selon laquelle toutes les options sont sur la table est difficile interprter dans le contexte de son message ambigu sur lobjectif de
la politique des Etats-Unis : changer les rgimes de ces pays ou bien modifier le comportement externe peu convenable de ces rgimes. Les dirigeants
de Pyongyang et de Thran considreraient probablement des frappes de
contre-prolifration contre leurs programmes nuclaires non comme des
actions limites, mais comme un lment dune plus vaste campagne militaire des Etats-Unis pour renverser leurs rgimes. Cette dynamique tait
vidente pendant la guerre en Iraq, lorsque le mouvement des forces ariennes amricaines en Core du Sud afin de renforcer la dissuasion a pouss
Kim-jong Il disparatre dans son bunker, manifestement par crainte que
ce dploiement ne soit le prlude de frappes ariennes visant dcapiter le
rgime.
Dans llaboration de stratgies effectives pour la Core du Nord et
lIran, les dcideurs politiques amricains se retrouvent pris entre les prcdents de lIraq et de la Libye. Laspiration de ladministration Bush un
changement de certains rgimes quil seffondre en Core du Nord ou quil
y ait un soulvement populaire en Iran nest pas une perspective immdiate, tandis que sa rhtorique inflexible suivant la dclaration emblmatique du vice-prsident Cheney : nous ne ngocions pas avec le mal, nous le
supplantons sape sa capacit offrir les assurances de scurit qui, dans
le cas de la Libye, taient essentielles la dcision stratgique de M. Kadhafi de mettre fin ses programmes dADM. Parmi les spcialistes amricains, les optimistes croient quil est possible de parvenir des accords et
que le dfi est didentifier les termes acceptables. Les sceptiques rejettent
lventualit de solutions ngocies, persuads que les rgimes de Pyongyang et de Thran sont rsolus acqurir des armes nuclaires.
La Core du Nord et lIran ont-ils pris les dcisions irrversibles de se
mettre au nuclaire? Les essais darmes de la Core du Nord et lintransigeance diplomatique iranienne semblent indiquer que oui. Cependant,
comme aucune personne extrieure ces rgimes ne peut en tre sre, leurs
intentions nuclaires doivent tre tires au clair par des ngociations directes. Il conviendrait de prsenter aux rgimes de Pyongyang et de Thran

36

robert s. litwak

un choix structur entre les bienfaits tangibles dun changement de comportement et les reprsailles en cas de non-respect. Comme pour le Libye,
une assurance crdible, par les Etats-Unis, quant la scurit du rgime
allant au-del de la formulation minimaliste de G. W. Bush selon laquelle
les Etats-Unis nont aucune intention hostile serait fondamentale. Si on
fait en sorte que les Etats-Unis ne servent plus de raison ni de prtexte
aux programmes darmements de ces Etats, lobjectif serait daffecter les
intentions nuclaires en Core du Nord et en Iran. Cependant, une des questions majeures est de dterminer si la rhtorique et les politiques de ladministration Bush ne lont pas, en substance, retire du champ des garanties.
Les membres du gouvernement amricain travaillent dans le contexte
postrieur au dbat amer sur lIraq, au cours duquel ce sont les Etats-Unis,
plus que Saddam Hussein, qui sont devenus un problme aux yeux dune
grande partie du monde. La rsolution de la contradiction centrale
Washington sur lobjectif de la politique amricaine changement de
rgime contre changement de comportement changerait lobligation politique envers Pyongyang et Thran. Si un tel effort diplomatique crdible
tait rejet par la Core du Nord et lIran, cela tablirait au moins le prdicat de la considration, par le Conseil de scurit de lONU, de mesures
coercitives supplmentaires (par exemple, des sanctions conomiques), afin
de contraindre ces deux Etats respecter leurs obligations en vertu du
Trait de non-prolifration nuclaire (TNP).
Sans surprise, la Core du Nord et lIran cherchent viter un choix
structur impos de lextrieur. Leur objectif est dobtenir les bienfaits tangibles du contact avec le monde extrieur, sans abandonner leur option
darmes nuclaires et, par-dessus tout, en sassurant la survie de leur
rgime. Les dirigeants Pyongyang et Thran sont confronts un
dilemme symtrique celui de Washington. Eux aussi sont pris entre deux
prcdents : dun ct, refuser daccepter un dsarmement des ADM transparent, comme la Libye; de lautre, tre confront une forte rsistance
internationale contre leur aspiration devenir ouvertement des Etats dots
de larme nuclaire, comme le Pakistan. Entre ces deux choix opposs, la
Core du Nord et lIran pourraient choisir une troisime voie : cultiver
lambigut sur leurs intentions ainsi que sur le statut de leurs ressources
nuclaires. Une telle ambigut aurait une utilit stratgique.
Dans le cas de lIraq, o ladministration Bush ntait pas prpare
considrer le oui comme une rponse contrairement ce quelle est prpare faire avec la Core du Nord et lIran , Saddam Hussein a cultiv
lambigut sur ses capacits ADM, dans une tentative de dissuasion dune
attaque amricaine. Pour la Core du Nord, cette voie prserverait lunique
source de contrepoids de Pyongyang lors dune ngociation, constituerait
un certain degr de dissuasion des intentions amricaines hostiles et ne provoquerait pas davantage lhostilit de la Chine par des essais darmements

les etats-unis : un rogue state

37

supplmentaires. Pour lIran, lambigut contrecarrerait la capacit des

Etats-Unis dvelopper un consensus daction collective. La position par
dfaut de la Russie et de la Chine, qui est dinterprter le comportement
iranien y compris les activits denrichissement de luranium comme
cohrent avec les obligations du pays en vertu du TNP, serait renforc. La
pression des Etats-Unis et de lUnion europenne pour endiguer le programme nuclaire serait qualifie dinterfrence extrieure et deffort discriminatoire de la part de lOccident, visant refuser lIran une technologie
avance.
La dissuasion sera un des lments centraux de la stratgie amricaine
envers les cas difficiles actuels. Contrairement aux affirmations de la National Security Strategy, lhistoire nous indique que les dirigeants de rogue States ne sont pas congnitalement irrationnels ni impermables la
dissuasion. Ils sont capables derreurs de calcul, do le besoin dune communication claire et cohrente de la part de Washington, afin dviter
lchec de la dissuasion. Le cas du nuclaire en Core du Nord illustre la difficult de faire respecter une ligne rouge empchant quun seuil technologique ou de production dcisif ne soit franchi vers la dtention darmements
nuclaires. Bien que les membres du gouvernement amricain doivent supporter lambigut entourant les ressources nuclaires et les intentions de la
Core du Nord et de lIran pour lavenir prvisible, ils doivent galement
tracer une ligne rouge dissuasive : la menace dune contre-attaque amricaine, provoquant un changement de rgime, si un Etat transmet du matriel ou des ressources nuclaires un groupe terroriste non tatique tel
quAl Qada. Pour les Etats viss, une politique dclaratoire des Etats-Unis
mlant la dissuasion lie une ligne rouge claire et lassurance renouvele dintentions amricaines non hostiles crerait un nouveau calcul de
dcisions pour leurs rgimes dirigeants. Le problme fondamental de la
scurit du rgime et de la survie a t soulign dans le rapport National
Intelligence Estimate on Iraq doctobre 2002, qui concluait que le seul cas
de figure o Saddam Hussein pourrait utiliser directement son arsenal non
conventionnel ou bien transmettre ces ressources des terroristes en vue
dun usage indirect contre les Etats-Unis et leurs allis serait celui o des
forces militaires amricaines marcheraient sur Bagdad afin de renverser le
rgime.
*

*
*

Lvolution des Etats-Unis vers lunilatralisme affirm dcoule des

attentats du 11 septembre. La conviction du prsident Bush que les menaces urgentes poses par les rgimes voyous et les groupes terroristes pourraient rendre ncessaire une action amricaine unilatrale hors de la structure des institutions et des normes internationales sentiment exprim

38

robert s. litwak

dans sa manire brutale de dire quil navait pas besoin de la permission

du Conseil de scurit de lONU pour dfendre lAmrique a eu des implications majeures dans la perception que les Etats-Unis ont deux-mmes
comme dans leur image ltranger. Avant le 11 septembre, Richard Haass,
ancien haut fonctionnaire du dpartement dEtat, a qualifi lattitude politique de ladministration Bush de multilatralisme la carte (22). Cependant, les vnements qui ont suivi le 11 septembre ont indiqu que ladministration avait essentiellement renvers les termes de la formulation du
prsident Clinton en affichant clairement sa prfrence pour lunilatralisme
quand il tait possible et le multilatralisme quand il le fallait. Le mlange
dunilatralisme et demphase proslyte wilsonienne sur la dmocratisation
comme dans la rhtorique transformationniste du second discours dinauguration du prsident Bush a aliment la perception des Etats-Unis
comme une hgmonie rvisionniste (23).
Les crises nuclaires avec la Core du Nord et lIran, ainsi que la guerre
mondiale contre le terrorisme dans son ensemble se droulent avec la
guerre en Iraq comme toile de fond. Un sondage Gallup ralis en juin 2004
montrait que, dj, une majorit dAmricains considrait que la dcision
de ladministration Bush denvoyer des forces militaires en Iraq tait une
erreur et que la guerre navait pas protg les Etats-Unis du terrorisme (24).
Un sondage Pew ralis en novembre 2005 rvla que la guerre en Iraq
avait eu un impact profond sur les attitudes du public envers le rle mondial de lAmrique et que le sentiment disolationnisme avait atteint un
niveau sans prcdent depuis la guerre du Vietnam (25). Lrosion actuelle
de la confiance du public envers les institutions gouvernementales a commenc avec la guerre en Iraq de la dbcle des services de renseignements
sur les ADM lorganisation incomptente de laprs-guerre et fut renforce par lchec du gouvernement tous les niveaux pour louragan Katrina.
Tandis que le choc et la peur initiaux de la campagne arienne de la guerre
laissaient place une contre-insurrection sanglante sur le terrain en Iraq,
le chercheur universitaire britannique Timothy Garton Ash a compar la
position des Etats-Unis et ltat desprit du public ceux de la Grande-Bretagne au dbut du XXe sicle, au cours de la guerre des Boers, alors quelle
aussi tait confronte au dilemme entre un agrandissement de lempire et
une gurilla intraitable en Afrique du Sud (26).
(22) Thom Shanker, White House says the US is not a loner, just choosy, New York Times, 31 juil.
2001, p. A1.
(23) Robert Jervis, The remaking of a unipolar world, Washington Quarterly, vol. XXIX, n 2, t
2006, p. 17.
(24) Sondage CNN/USA Today /Gallup, cit par CNN, Poll : sending troops to Iraq a mistake, 25 juin
2004, disponible sur le site Internet www.cnn.com/2004/ALLPOLITICS/06/24/poll.iraq/.
(25) Meg Bortin, Survey finds deep discontent with American foreign policy, New York Times, 18 nov.
2005, p. A12.
(26) Timothy Garton Ash, Stagger on, weary titan, Guardian, 25 aot 2005, disponible sur le site
Internet www.guardian.co.uk/comment/story/0,3604,1555724,00.html.

les etats-unis : un rogue state

39

Ladministration Bush soutient toujours que lIraq est un front central de

la guerre mondiale contre le terrorisme. Les critiques objectent que lIraq
ntait pas un foyer terroriste avant la priode chaotique qui a suivi linvasion amricaine et que la dcision prsidentielle de faire de lIraq une priorit
absolue aprs la destitution du rgime des Talibans en Afghanistan tait une
bourde stratgique colossale, une diversion de la vraie guerre contre le terrorisme. Ils avancent galement que lpuisement des forces militaires amricaines en Iraq, ainsi que la ponction norme de la guerre sur les ressources financires et matrielles sapent la capacit des Etats-Unis poursuivre la guerre
contre le terrorisme. Mme le Secrtaire la Dfense, Donald Rumsfeld, dans
une note interne adresse aux aides suprieures sur la mtrique dvaluation
de la guerre mondiale contre le terrorisme, sest enquis de savoir si les forces
amricaines tuaient plus de terroristes que les partisans du radicalisme nen
recrutaient et nen dployaient contre les Etats-Unis (27).
Les sondages dopinion publique indiquent que la dbcle iraquienne a
considrablement mouss le soutien une politique trangre activiste aux
Etats-Unis. La guerre en Iraq a mis en lumire les cots, directs et indirects, de lactivisme unilatral. Il napparat pas encore clairement si ce sentiment public actuel va se durcir en un syndrome post-Iraq important,
qui restreindra considrablement le recours la force ou bien la menace de
son utilisation comme soutien de la diplomatie. Le paradoxe est que, bien
que la phase unipolaire des Etats-Unis ait pu sachever en Iraq, le monde
soit encore unipolaire en termes de puissance et que lAmrique reste la
nation indispensable. Alors que les tnors de lhumanitaire appellent dsormais ladministration Bush intervenir au Darfour afin de stopper les massacres, une communaut internationale qui a condamn une administration
Bush sans freins, qui en a trop fait en Iraq, se lamentera bientt, peut-tre,
du retour dune Amrique qui en fait trop peu.
Une question majeure laquelle le nouveau Prsident amricain sera confronte en 2009 est de savoir si les Etats-Unis pourront raviver leur formule
magique antrieure au 11 septembre : lencadrement de la puissance amricaine
par les institutions internationales, dans un monde post-11 septembre. Les
Etats-Unis peuvent-ils quilibrer les identits doubles exprimes par la description de lAmrique par Raymond Aron comme une rpublique impriale? Les
annes qui ont suivi le 11 septembre ont mouss la perception de la restriction
de la superpuissance, alors que les Etats-Unis ont dmontr quils peuvent et
nhsiteront pas rompre avec les contraintes institutionnelles lorsquils sont
menacs. Le dfi pressant pour les Etats-Unis dans la nouvelle re de vulnrabilit est de trouver comment cultiver leurs intrts nationaux sans remettre en
cause leur engagement envers les normes de lordre international.
(27) Le texte de la note interne sur la guerre contre le terrorisme de Donald Rumsfeld, date du
16 octobre 2003, a t publi dans USA Today, 20 mai 2005, disponible sur le site Internet www.usatoday.com/news/washington/executive/rumsfeld-memo.htm.

LHGMONIE ETATS-UNIENNE A LEPREUVE

DU NO-BOLIVARISME VNZULIEN (1)
par

Eric DUBESSET (*)

Je nattaque pas le prsident Bush. Simplement, je contreattaque. Bush a attaqu le monde et pas seulement avec des
paroles. Avec des bombes! Quand je prononce ces mots, je crois
que je parle pour beaucoup de gens. Eux aussi croient le
moment venu de stopper la menace de lEmpire US, qui utilise
les Nations Unies pour justifier ses agressions contre la moiti
de la plante.
Hugo Chvez Fras

Depuis leur affirmation gopolitique et conomique au cours de la

seconde moiti du XIXe sicle, les Etats-Unis dAmrique nont eu de cesse
de peser de toute leur puissance sur une Amrique latine et une Carabe
profondment fragilises par le poids de leurs ruptures naturelles et par les
meurtrissures dune ethnogense mene sur fond dantagonismes coloniaux.
Loin davoir attnu cet crasant interventionnisme, la fin du XXe sicle a
consacr leur prsence hgmonique dans le sous-continent, provoquant,
lore du nouveau millnaire, une vague gnrale de contestations, dont le
no-bolivarisme promu par Hugo Chvez Fras constitue certainement la
forme protestataire la plus spectaculaire. Pour tenter de saisir la porte et
les enjeux de ce dferlement dinitiatives ractives ou pro-actives observables dans plusieurs Etats de la rgion, la prsente tude portera un premier
clairage sur les formes anciennes et nouvelles dexpression de lemprise
tats-unienne sur ce vaste rservoir nergtique. Dans un second temps, elle
sattachera examiner les principaux soubassements thoriques et idologiques du projet de dcouplage vnzulien ainsi que ses axes stratgiques
majeurs.

(1) Ce texte est issu dune communication au colloque Thories des relations internationales et hgmonie culturelle, organis par le Centre danalyse politique compare, de gostratgie et de relations internationales (CAPCGRI, France) et lAction concerte incitative (ACI) du ministre franais de la Recherche,
Bordeaux, 25-26 oct. 2006.
(*) Matre de confrences de lUniversit Montesquieu (Bordeaux IV, France), chercheur au Centre danalyse politique compare, de gostratgie et de relations internationales (CAPCGRI, France) et chercheur
associ au Centre de recherche sur la Carabe hispanique (CARHISP, France).

42

eric dubesset
LAmrique latine et la Carabe
dans lombre de lhgmonie etats-unienne

Depuis lirruption des premiers colons la fin du XVe sicle, lAmrique

latine et la Carabe nont cess de graviter dans lorbite gopolitique
dacteurs extra-rgionaux. Aprs trois sicles dinfluences europennes, la
rgion a t soumise, partir de la seconde moiti du XIXe sicle, la
domination protiforme de lhgmonie tats-unienne, dont le processus de
construction, saisi dans une perspective diachronique, est marqu par trois
phases principales : la monte en puissance, le leadership, puis le glissement
vers lunilatralisme militaire et commercial.
De linfluence coloniale europenne la monte en puissance des
Etats-Unis
Lintrt stratgique et conomique (or, argent, tabac, sucre, etc.) des territoires, dabord insulaires puis continentaux, dcouverts ds 1492, a attis
prcocement la convoitise des grandes mtropoles europennes. Dans la
mouvance des hgmonies ibriques, la France, la Grande-Bretagne, le
Danemark et les Pays-Bas se sont ensuite affronts, pendant plus de trois
sicles, pour sapproprier les ressources naturelles dont le sol et le sous-sol
leur semblaient regorger (2). Dans larchipel antillais, ces foisonnantes rivalits, dabord anglo-franco-hollandaises puis franco-anglaises, ont particip
lintense modelage allogne de cet espace imagin demble comme un
opulent Eldorado. Hormis la Barbade, qui a pu conserver durablement le
mme colonisateur britannique, les les ont chang de tutelle plusieurs
reprises, passant rapidement dune domination lautre (3). Les nombreux
regroupements communautaires illustrent cette incessante recomposition
spatiale. Les premires tentatives remontent au XVIIe sicle, lorsque la
Grande-Bretagne et la France ont dcid de regrouper leurs possessions en
fondant respectivement, ds 1674, la Fdration des Iles-sous-le-Vent
(Leeward Islands) et celle des Isles de lAmrique franoise. Jusqu
laccs lindpendance des Etats dont la voie a t ouverte par Hati en
1804 , les contours de ces entits concurrentielles ont t inlassablement
remanis au gr des mtropoles tutlaires ainsi quaux rythmes des conflits,
des retournements dalliances et des nouvelles expriences fdratrices
menes par les Hollandais, puis nouveaux par les Britanniques (4).
Contre toute attente, la fin de lexclusif colonial a sign le commencement
dune nouvelle phase de domination. La fragilit politique et conomique
(2) Les attaques taient luvre dinitiatives individuelles (pirates) ou dEtats dont lintervention tait
tantt directe, tantt en sous-main par lentremise de corsaires.
(3) Jean-Pierre Sainton, Histoire et civilisation de la Carabe (Guadeloupe, Martinique, Petites Antilles),
tome 1er Le temps des genses des origines 1685, Maisonneuve & Larose, 2004.
(4) Eric Dubesset, LEurope et le processus dintgration de larchipel carabe (XVII-XXe), in
Ch. Lerat (dir.), Le Monde carabe, changes transatlantiques et horizons post-coloniaux, MSHA, Pessac, 2003.

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

43

des Etats latino-amricains frachement indpendants a facilit la pntration massive dentreprises anglo-saxonnes. Dabord britanniques, puis
majoritairement nord-amricaines, les compagnies trangres, telle lUnited
fruit Company, ont afflu dans la rgion, parvenant rapidement simposer
comme de puissants acteurs politiques capables dinflchir les dcisions des
gouvernements locaux. Leur pntration et leur mainmise territoriales ont
t considrablement renforces, partir de la seconde moiti du XIXe sicle, avec la monte en puissance, au plan interne et international, de la
jeune rpublique nord-amricaine. Labsorption de la moiti de la superficie
du Mexique, en 1848, de mme que la reconnaissance dun aventurier du
Tennessee, William Walker (5), la magistrature suprme du Nicaragua en
1855 ont prfigur la future politique expansionniste du nouvel hgmon,
dont le clbre texte prononc par le prsident James Monroe devant le
Congrs en dcembre 1823 (6) allait servir de soubassement doctrinal.
Cependant, cest lentre en guerre des Etats-Unis, en 1898, contre lEspagne, qui a marqu lauthentique point de dpart dune longue srie dinterventions (7). Sous couvert dune aide apporte aux patriotes cubains en
lutte, depuis 1895, sous la bannire de Jos Marti et dAntonio Maceo, contre le joug colonial, lenvoi tactique du cuirass Maine et de troupes militaires ont permis ladministration washingtonienne de semparer des deux
dernires possessions espagnoles dAmrique, Cuba et Porto Rico, perues
par les stratges navals les plus influents de lpoque comme de vritables
clefs permettant de verrouiller le passage des navires de commerce ou de
guerre dans la mer des Carabes.
Cest incontestablement ce changement de tutelles qui a sonn le glas de
lre du mare nostrum hispanique et a ouvert lre de la domination politique et conomique tats-unienne dans lhmisphre mridional. Sur la base
des thses navales de contrle des mers de lamiral Alfred Thayer Mahan (8)
et de la politique extrieure (big stick policy) du prsident rpublicain Thodore Roosevelt instaure en 1904, les Marines ont t maintes fois dploys
dans la rgion pour y asseoir un ordre tats-unien. Aprs les premires oprations lances dans la province scessionniste du nord de la Colombie, conduisant le nouvel Etat panamen indpendant en 1903 la cession de la
zone du futur canal, annexions, occupations et ingrences muscles se sont
multiplies dans lensemble du sous-continent pour rprimer toute tentative
dopposition nationaliste ou sociale. Le Mexique, Cuba, le Nicaragua, Hati
et la Rpublique dominicaine ont tt fait lexprience de cette politique
(5) Alain Musset (dir.), Gopolitiques des Amriques, Nathan, Paris, 2007, p. 39.
(6) Nous ne voulons pas nous immiscer dans les querelles des puissances europennes, la neutralit nous
parat un devoir. En revanche, elles ne doivent pas intervenir aux dpens de colonies qui ont proclam leur
indpendance. Aux Europens le vieux continent, aux Amricains le nouveau : James Monroe, Dclaration
au Congrs, 2 dc. 1823.
(7) Luis Maira Aguirre, Les relations avec les Etats-Unis, Agir, oct. 2003, p. 28.
(8) Alfred Thayer Mahan, The Influence of Sea Power upon History, 1900.

44

eric dubesset

coercitive (Corollaire Roosevelt), qui prfigurait laffirmation conomique

des Etats-Unis dans la frontire impriale, dsormais considre comme
leur arrire-cour. Grce une politique dinvestissements massifs que le prsident Taft a dfinie en 1909 comme la diplomatie du dollar, le gouvernement et les milieux daffaires y ont aussitt dploy une politique de contrle direct, qui sest traduite, pendant la premire moiti du XXe sicle,
par une forte mainmise sur tous les secteurs de lconomie (industrie, banque, transport, etc.).
Du leadership lunilatralisme tats-unien
Avec la bipolarisation du systme international qui sest manifeste travers le dveloppement de la Guerre froide, les relations interamricaines
sont entres dans une nouvelle phase, base, en somme, sur une subordination, plus ou moins consentie, des pays de lhmisphre Sud aux directives
politiques dcides au Nord. En sengageant dans une politique systmatique dendiguement du communisme, les Etats-Unis ont cherch rassembler autour deux, dans un systme dalliances, le plus grand nombre possible dEtats. Dj amorcs en 1933 par la politique de bon voisinage
proclame par le prsident Franklin Delano Roosevelt, la suspension des
coups de force et le retrait des militaires de lUs Army se sont alors combins, partir de 1947, la conclusion daccords de coopration destins
rallier les Etats mridionaux dans le camp occidental.
Pour conjurer tout risque de contagion idologique, la Maison-Blanche a
alors mis en uvre la doctrine dendiguement chre Truman, via la structuration stratgique et politique du continent. Vritable pierre angulaire de
la politique scuritaire de Washington, cette doctrine a favoris laffirmation du leadership des Etats-Unis dans le sous-continent. Lacceptation des
responsabilits globales relevant de leur rang de leader sest traduite dans
les faits, par la cration dorganisations continentales. En 1947, le Trait
interamricain dassistance rciproque (TIAR) a institu, entre pays signataires, le principe dune solidarit collective que la Charte de Bogota a renforc lanne suivante, en donnant naissance lOrganisation des Etats
amricains (OEA), conue comme loutil par excellence de la lutte anticommuniste. Des institutions ont t riges simultanment, au niveau national, au nom de la stratgie dendiguement. Tel est le cas notamment du
Conseil national de scurit (NCS), de la Central Intelligence Agency (CIA)
et de lUS Information Agency, crs ds 1947 pour contrecarrer les ambitions de lURSS dans la rgion. Au lendemain du triomphe de la rvolution
castriste, ce dispositif a t ensuite complt par la concession de prts bancaires. Dans le cadre de la thorie des dominos dfendue par Eisenhower,
le prsident Kennedy a instaur, en 1961, lAlliance pour le progrs destine lutter contre le risque de contagion rvolutionnaire par une aide au
dveloppement conomique, social et culturel de lAmrique latine. La mise

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

45

en uvre de cette politique du containment na cependant pas empch

lURSS de prendre pied dans lhmisphre, do un regain de linterventionnisme nord-amricain via la CIA (9) et la formation de militaires latinoamricains au sein de lEcole des Amriques (US Army School of the Americas), de sorte que lAmrique latine est devenue un violent terrain
daffrontement entre les deux blocs.
FIGURE 1
Ingrences tats-uniennes

Source : Philippe Rekacewicz, sur le site Internet du Monde diplomatique,

www.monde-diplomatique.fr/cartes/amcentetatsunis.

Les annes 1990 ont consacr une nouvelle re gopolitique (10) pour les
relations interamricaines. Depuis le dclin de lordre bipolaire et la chute
du camp sovitique, les liens de coopration de lhyperpuissance (11) avec
ses voisins mridionaux ont subi un changement radical, accusant un net
(9) La CIA a t accuse davoir soutenu le renversement de plusieurs gouvernements latino-amricains
jugs malveillants et dfavorables aux intrts de Washington.
(10) Amrique latine. Une re nouvelle, Revue de lInstitut international de gopolitique, n 96, dc. 2006janv. 2007.
(11) Terme cr par Hubert Vdrine, ministre franais des Affaires trangres de 1997 2002, pour dsigner le niveau de puissance (soft et hard powers) atteint par les Etats-Unis au sortir de la Guerre froide.
Selon Z. Brzezinski, jamais une nation navait combin une telle puissance dans les domaines technologique,
militaire, conomique et culturel : Z. Brzezinski, Le Grand Echiquier. LAmrique et le reste du monde,
Bayard, Paris, 1997.

46

eric dubesset

relchement. La rvision, la baisse, du montant des investissements et de

laide au dveloppement (12), ainsi que la remise en cause des traitements
prfrentiels dont ont longtemps bnfici certains Etats du Sud (13) dessein dendiguer la progression du communisme ont t autant de signes
clairs dune rorientation des priorits de la Maison-Blanche vers des zones
autrement plus stratgiques, tels que le Proche et le Moyen-Orient (14).
Selon Pablo Bachelet, ce redploiement a caus une rduction moyenne de
23% de lassistance financire pour vingt-six pays latino-amricains, de
sorte que le sous-continent dans son ensemble totalise moins de la moiti
de laide que reoit par exemple Isral seul (15)!
Le nouvel agenda scuritaire tats-unien post-11 septembre a confirm le
dlitement de ces liens, ainsi que la priorit accorde dsormais la lutte
contre le terrorisme. Depuis leffondrement du World Trade Center en 2001,
leffort de dialogue politique de ladministration Bush avec les pays de
lhmisphre Sud sest considrablement amoindri la faveur dune rpression accrue contre tous phnomnes pouvant nuire sa scurit interne.
Lusage gnralis dune dfinition lastique des menaces non traditionnelles, depuis les gangs centramricains, le crime organis et limmigration
clandestine jusquau narcotrafic ou le blanchiment dargent via les catastrophes naturelles et les mouvements insurrectionnels, ont permis au Pentagone de lgitimer ses nombreuses oprations militaires dans ce quil considre tre son glacis scuritaire (16). Depuis les attentats new-yorkais, le
montant de lassistance militaire allou par Washington pour son soutien
la formation de forces armes latino-amricaines et pour la cration dune
mission antiterroriste de dfense du Commando Nord (Northcom) (17)
sajoutant celles du Commando Sud (Southcom) (18) sest considrablement accru. Le renforcement du Plan Colombia (19) et le remplacement du
(12) Laide tats-unienne favorise les programmes de coopration pour la promotion de la scurit au
dtriment des programmes de dveloppement socio-conomique.
(13) Tel tait notamment le cas des pays de la Carabe anglophone.
(14) Le Golfe fournit aux Etats-Unis 23,8% de leurs importations de ptrole.
(15) Pablo Bachelet, The Bush team says assistance to Latin America doubled. Critics say it didnt,
The Miami Herald, 5 avr. 2007, p. 1, cit par Vincent Doire, Bilan de la politique trangre des EtatsUnis en Amrique latine sous George W. Bush, Centre dtudes interamricaines, sept. 2007, p. 6.
(16) Le 14 avril 2006, une impressionnante armada tats-unienne baptise Partnership of the Americas
a fait son entre dans la mer des Carabes linsu de certains gouvernements. Compose du porte-avions
atomique G. Washington, du croiseur Monterrey, du destroyer US Stout et de la frgate lance-missiles Underwood, elle transportait 70 avions de combat, des avions-radars et hlicoptres, de mme que 6 500 Marines.
(17) La cartographie de la prsence militaire tats-unienne en Amrique latine et dans la Carabe est difficile tablir du fait de lexistence dun grand nombre de soldats appartenant aux corps privs (mercenaires). Seules les bases militaires de Manta en Equateur, Tres Esquinas et Laeticia en Colombie, Iquitos au
Prou, Rainha Beatrix Aruba, Hato Curaao, Soto Cano au Honduras, Vieques Porto Rico et Guantanamo Cuba sont clairement cartographies. De nouvelles bases ont t rcemment installes au Paraguay, dautres sont en cours de ngociation au Salvador, en Argentine et au Brsil.
(18) Depuis la restitution du Canal de Panama en 1999, la prsence militaire tats-unienne sest recompose. Les troupes militaires anciennement bases dans la zone du canal ont t repositionnes vers la
Colombie, Trinidad et Tobago, ainsi que vers les les nerlandophones au large du Venezuela.
(19) Cf. larticle de Yenisey Rodrguez Cabrera, Anlisis geopoltico y geoeconmico del Plan
Colombia, Cuadernos latinoamericanos, 2002, pp. 81-151.

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

47

systme de contrle Caribbean Basin Radar Network (CBRN) par la nouvelle technologie baptise Relocatable Over The Horizon Radar (ROTHR)
sont autant dautres signes forts du regain dintrt scuritaire de la Maison-Blanche dans sa frontire Sud (20), laissant craindre le passage du leadership une hgmonie rpressive et unilatraliste (21).
FIGURE 2
Une rgion sous haute surveillance

Sources : Federation of American Scientists (FAS); Transnational Institute Briefing

Series, 2003, cit par Alain Gresh et al. (dir.), Le Monde diplomatique, hors srie
LAtlas, 2005, p. 152.

Le champ commercial tmoigne, au demeurant, de cette propension grandissante des Etats-Unis agir de faon unilatrale. Dans un contexte mondial
de tarissement des ressources nergtiques et de rarfaction/dgradation des
ressources hydriques, leurs besoins grandissants en matire de ptrole, de gaz
et deau potable les incitent contrler laccs exclusif aux richesses naturel(20) Eric Dubesset, Du Consensus la confusion de Washington. Les rsistances hispano-caribennes
au modus operandi de lhyperpuissance, in Lionel Davidas/Christian Lerat (dir.), Quels modles pour la
Carabe?, LHarmattan, paratre.
(21) Lunilatralisme est ici entendu comme la doctrine qui vise privilgier les intrts dun Etat par
une totale libert de manuvre sur la scne internationale, y compris au mpris des organisations multilatrales et du droit international. Dans son tude sur lunilatralisme commercial de lhyperpuissance, J.M. Siron estime que lunilatralisme serait donc bien lexpression dun certain hgmonisme o, cette fois, les
actions extrieures auraient moins pour fonction de maximiser le bien-tre de la communaut internationale
que celui des Etats-Unis. Dun point de vue trs pragmatique, qui est celui de ladministration amricaine,
lunilatralisme serait alors, dans certaines situations, un cadre plus propice pour faire avancer les intrts amricains que le multilatralisme : Jean-Marc Siron, Lunilatralisme des Etats-Unis, Annuaire franais de
relations internationales, vol. I, 2000, p. 581.

48

eric dubesset

les de lAmrique latine et de la mer des Carabes et sassurer laccs ces

marchs par lacclration des accords commerciaux. Un texte lgislatif vot
par le Congrs en 2002 stipule que lexpansion du commerce international est
indispensable au maintien de la scurit nationale des Etats-Unis []. Les
accords commerciaux servent aujourdhui les mmes buts que les pactes de scurit durant la Guerre froide (22).
Le projet dintgration continentale de lAlaska la Terre de Feu (ALCA
ou ZLEA), lanc au dbut des annes 1990 par George Bush avant dtre
repris par William Clinton puis par lactuelle administration Bush, sinscrit
directement dans cette logique intgrationniste vise scuritaire. Conu
comme une sorte de prolongement gographique et conomique de
lALENA (23), ce schma dintgration stato-conomique prvoit, lchelle
du continent lexception de Cuba , la libralisation du commerce et des
investissements et vise avant tout ltablissement dun ordre lgal et institutionnel, caractre supranational, donnant aux multinationales nordamricaines une totale libert daction dans leur traditionnelle zone
dinfluence, qui recle une part importante des richesses naturelles mondiales (24) et reprsente un march de plus dun demi-milliard de consommateurs (25). En somme, loption unilatraliste des Etats-Unis relve dune
stratgie oriente vers la dfense de leurs intrts par louverture, plus ou
moins force, des marchs trangers. De laveu de Colin Powell, ex-Secrtaire dEtat de ladministration Bush, avec lALCA, notre objectif est de
garantir aux entreprises amricaines le contrle dun territoire allant de lArctique lAntarctique et le libre accs, sans aucun obstacle ou difficult, nos
produits, nos services, nos technologies et nos capitaux dans tout
lhmisphre (26).
Le no-bolivarisme vnzulien
Le processus historique qui a conduit la mise en place, sur le long
terme, dun systme de relations ingales, dont le grand voisin du Nord est
le principal bnficiaire, a fait germer prcocement, au sein de lintelligentsia et des masses latino-amricaines, une conscience contestataire. Trs tt,
lopposition ce modle de domination (27) a fait flors, lchelle rgio(22) Cit par Dorval Brunelle, La zone de libre-change des Amriques : autopsie dun chec, La
Chronique des Amriques, disponible sur le site Internet www.ameriques.uqam.ca, dc. 2004.
(23) Aire de libre-change nord-amricain qui regroupe depuis 1994 le Canada, les Etats-Unis et le Mexique.
(24) LAmrique latine dtient respectivement 11%, 6% et 20% des rserves mondiales de ptrole, de
gaz naturel et deau.
(25) Le Plan Puebla-Panama, le Plan Colombia et le Plan Andino Amaznico sont autant dautres mcanismes utiliss par les Etats-Unis pour sapproprier et contrler les ressources naturelles stratgiques du Sud.
(26) Marcelo Colussi, LALBA : une alternative relle pour lAmrique latine, 2005, disponible sur le
site Internet www.legrandsoir.info/article.php3?id_article=2882.
(27) Ana Esther Cecea, America Latina en la geopoltica del poder, Alternatives Sud, vol. X, n 1,
2003, p. 19.

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

49

nale, de sorte que les revendications constituent, dans lhistoire contemporaine du sous-continent, une constante, dont le no-bolivarisme vnzulien
actuel nest que lultime avatar.
La germination dune conscience latino-amricaine contestataire
Du Mexique lArgentine, la rgion tout entire a t, depuis le dbut
du XIXe sicle, un formidable foyer de rsistances contre la menace de
domination tats-unienne. Lexpression Amrique latine est lun des premiers symptmes de cette tradition historique de lutte dinfluence. Invent
en France, en 1856, par un Chilien et un Colombien frquentant les milieux
politiques parisiens, ce concept fondamentalement gopolitique a t repris
au dbut des annes 1860 pour servir lambition stratgique de
Napolon III : linvention conceptuelle dune parent des nations latines et
catholiques a t envisage par le souverain franais comme un moyen de
contrer collectivement lavance hgmonique de la jeune rpublique nordamricaine. Avant lui, ce sont Miranda, Bolivar, San Martin, Sucre ou
OHiggins qui ont le mieux incarn le rve dune Amrique latine unie face
au menaant apptit territorial du voisin anglo-saxon que la conqute de
lOuest avait peine rassasi. La combinaison des incantations unionistes
de ces penseurs sud-amricains avec les rflexions anti-colonialistes dintellectuels carabes comme Jos Mart, Eric Williams, W. Adolphe Roberts ou
du Colombien Germn Arciniegas a favoris, ds les premires dcennies du
sicle suivant, la cristallisation dune conscience protestataire particulirement perceptible dans la littrature.
Au cours de la Guerre froide, des rgimes socialistes comme celui de
Jacobo Arbenz au Guatemala et celui de Cheddi Jagan au Guyana britannique ont traduit, sur le terrain, cette opposition loppression, par des
nationalisations de banques et dentreprises, par des expropriations et des
rformes agraires (28). Des violences sporadiques ont galement t perptres lencontre de personnalits politiques telles que Nixon, alors vicePrsident des Etats-Unis, agress Caracas en 1958. Cependant, cest avec
la Rvolution cubaine dont londe de choc a t durablement ressentie sur
lensemble du Continent que le sentiment anti-tats-unien a atteint son
paroxysme : aprs son triomphe en 1959, le castrisme sest rapidement inscrit dans cette dynamique anti-hgmonique que lembargo impos lle
par Washington sest vainement employ briser. Trs vite, le proslytisme
dErnesto Che Guevara, de Fidel Castro et de Camilo Cienfuegos a reu un
cho particulirement favorable dans la rgion. Leur influence personnelle
et idologique a entran, au grand dam du prsident Eisenhower et de son
successeur Kennedy, dautres pays vers le communisme et a inspir, comme
(28) Ds 1917, le Mexique avait nationalis son sous-sol (article 27 de la Constitution), puis, en 1938, son
activit ptrolire, lsant directement les intrts des Etats-Unis.

50

eric dubesset

en Colombie ou au Prou, de violentes gurillas (FARC, MRTA, etc.). En

tentant de lutter contre la contagion rvolutionnaire, les diffrentes oprations des troupes militaires nord-amricaines en Rpublique dominicaine en
1965, puis la Grenade en 1983, ainsi que les interventions indirectes via
la CIA en 1961 dans la Baie des Cochons, puis en 1964 au Brsil, en 1973
au Chili et en 1981 au Nicaragua ont largement contribu exacerber lhostilit de certains pays latino-amricains envers lactivisme du Pentagone.
A laube du nouveau millnaire, la contestation ne faiblit pas en Amrique latine. Elle tend mme samplifier et se rgionaliser face lorientation unilatraliste grandissante des Etats-Unis. Le refus de ces derniers de
parvenir des compromis concernant les principales pierres dachoppement
des ngociations que sont lagriculture et la proprit intellectuelle a contribu accentuer la frustration de leurs partenaires mridionaux. Le manque de flexibilit de la Maison-Blanche, souvent peru par les politiques et
les milieux daffaires du Sud (Brsil, Argentine, etc.) comme de lintransigeance, a profondment entach sa crdibilit et sa fiabilit. Sous leffet de
mutations sociales rcentes, la remise en question de cette interdpendance
hirarchise, qui profite prioritairement au gant tats-unien dont le poids
conomique est considrable environ 80% du PIB continental a galement tendance se renforcer aujourdhui au sein de la socit civile latinoamricaine. La rvolution des nouvelles technologies de linformation et de
la communication de mme que lapprofondissement de la dmocratie ont
ouvert la population de nouveaux espaces dexpression pacifique qui favorisent la mdiatisation de lopposition.
Llan contestataire est aussi le fait du dsenchantement accru de larges
pans de populations lendroit du bilan des politiques conomiques de
mouture no-librale. En dpit des rels progrs macro-conomiques enregistrs aujourdhui dans la majorit des pays hispano-amricains continentaux et insulaires, les rformes structurelles appliques, avec grande clrit, ds les annes 1980, dans le cadre du fameux Consensus de
Washington, se sont traduites par une forte aggravation de la fracture
sociale et par un maintien de la pauvret, telle enseigne que prs dun
Latino-amricain sur deux vit actuellement avec moins de deux dollars par
jour. Le soulvement du sous-commandant Marcos, le 1er janvier 1994, contre lentre en vigueur de lAccord de libre-change nord-amricain
(ALENA), les rcents blocages de routes des piqueteros en Argentine, les
rassemblements des populations amrindiennes au Chili et en Amrique centrale contre la marginalisation et la pauprisation, les nombreuses manifestations lencontre du projet dintgration continentale port par Washington (ZLEA), ainsi que lactuel virage politique gauche sont autant de
tmoignages de dfiance accrue lendroit dun modle impuls depuis
Washington, via le FMI, la BID ou la Banque mondiale. Les enqutes
rcemment menes auprs de lopinion publique latino-amricaine et

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

51

carabe confirment laccablante dsapprobation gnrale de ces politiques

conomiques htronomes, qui ne parviennent pas rsoudre les problmes
de la pauvret et de lexclusion, mais tendent au contraire les augmenter (29). Aussi, selon ces sondages, 64% des Argentins, 57% des Brsiliens
et 53% des Mexicains auraient une perception essentiellement ngative de
linfluence conomique tats-unienne dans la rgion (30).
PHOTO 1
Mouvements sociaux de rsistances

Clara Algranati

La doctrine no-bolivarienne de Hugo Chvez

Aprs un demi-sicle de Rvolution cubaine, qui a fait de lle un symbole
fort de rsistances lembargo tats-unien, cest au Venezuela que lopposition lhgmonie washingtonienne est aujourdhui la plus spectaculaire.
Le spectre dun enfermement irrversible dans un dialogue quasi exclusif
avec les Etats-Unis alimente de plus en plus le projet politique contre-hgmonique du prsident Hugo Chvez Fras. Lorsque ce dernier a remport,
par la voie dmocratique, les lections prsidentielles en 1998, il ne disposait
daucun corpus idologique ou doctrinal, ni de lignes directrices claires qui
auraient pu constituer un projet pour le pays (31); sa seule priorit tait de
mener sa nation vers un renouveau politique qui en finisse avec trois dcennies de puntofijismo (32) marques par des pratiques patrimoniales, clientlistes et discriminatoires largement favorables llite rentire.

(29) Le sentiment anti-tats-unien relev par les enqutes porte moins sur les citoyens nord-amricains
que sur les politiques menes par ladministration de Washington.
(30) Spring break : Latin America and the United States, The Economist, vol. CCCLXXXII, n 8 518,
3 mars 2007, p. 55, cit par Vincent Doire, Bilan de la politique trangre des Etats-Unis en Amrique
latine sous George W. Bush, Centre dtudes interamricaines, Qubec, sept. 2007, p. 1.
(31) Edgardo Lander, Le Venezuela la recherche dun projet contre-hgmonique, Alternatives sud,
vol. XII, n 2, juin 2005.
(32) Le Pacte de Punto Fijo, conclu en 1958 pour rtablir la stabilit politique dans un pays o se sont
succd de nombreux dictateurs, sest rendu tristement clbre pour sa faiblesse dmocratique et sa culture
de rente ptrolire. Lentre en crise de ce modle rentier la fin des annes 1980 a entran des meutes
Caracas (caracazo), appelant la dmission du gouvernement de Carlos Andrs Prez.

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eric dubesset

La premire phase du chavisme a donc t essentiellement consacre

la lutte contre les privilges de loligarchie nationale (33), par une politique
redistributive et sociale principalement axe sur lducation et la sant des
populations les plus dshrites de la socit vnzulienne (34). La remise
en question de lhgmonie des Etats-Unis est plus tardive. Cest seulement
partir du coup dEtat dont le prsident Chvez a t victime le 11 avril
2002 que le discours politique nationaliste et anti-tats-unien sest vritablement impos au sein de son gouvernement (35) : souponne davoir
orchestr le putsch, ladministration Bush est devenue ds lors pour Caracas
lennemi extrieur vaincre par une opposition systmatique son modle
de domination.
Limprcision et lclectisme du projet politique dit no-bolivarien tiennent pour beaucoup labondance des sources idologiques dans lesquelles
puise H. Chvez. Outre les rfrences symboliques aux figures nationales
Ezequiel Zamora et Simon Rodriguez (36), le no-bolivarisme renvoie fondamentalement aux ides de Simon Bolivar (1783-1830), dont la pense (37)
et laction militaire ont contribu librer du joug colonial ibrique plusieurs pays du Nouveau Monde entre 1811 et 1825. Aux principales valeurs
originelles de cet arbre aux trois racines dont sabreuve mtaphoriquement le projet no-bolivarien actuel pour donner un sens rassembleur,
intgrateur et reconstructeur de lhistoire nationale (38), saffirme
aujourdhui un profond sentiment anti-capitaliste et anti-imprialiste,
influenc par de nombreuses autres rfrences idologiques (39). Par-del les
valeurs chrtiennes de la mouvance de la thologie de la libration thorise
par le Pruvien Gustavo Gutierrez, la nouvelle idologie chaviste prend
appui notamment sur les travaux de Marx, de Jos Marti et, contre toute
(33) La hausse significative des dpenses sociales a entran une forte opposition auprs de la classe
moyenne et des nantis. Ne bnficiant pas directement de ces programmes, les opposants, rassembls sous
la bannire de la Coordinadora democrtica, ont peru la mesure comme un dtournement populiste de la
manne ptrolire et comme une relle menace pour leurs acquis et leur pouvoir dachat.
(34) Christian Tremblay, La politique sociale du gouvernement Chvez : populisme ou pressions
populaires?, La Chronique des Amriques, n 6, janv. 2004.
(35) Jamais condamn par le gouvernement des Etats-Unis ni par celui de lEspagne de Jos Maria
Aznar, ce putsch a permis la destitution dHugo Chvez pendant plusieurs heures avant dtre libr, puis
rtabli dans sa fonction excutive.
(36) Caudillo fdraliste de la fin du XIXe sicle, Ezequiel Zamora a donn son sens stratgique au discours bolivarien. Educateur du Libertador, Simon Rodrguez a confr son discours le caractre rvolutionnaire et populaire. Lire ce propos Alberto Garrido, La historia secreta de la revolucin bolivariana, Editorial Venezolana, Caracas, 2000.
(37) Les grandes lignes de la vision de Simon Bolivar concernaient la justice sociale, la libert, lgalit
des droits, lducation publique gratuite et obligatoire, la souverainet nationale et lintgration gopolitique
des pays latino-amricains. Prcurseur de la pense anti-imprialiste hispano-amricaine, le Libertador a
donn forme et vie, lchelle du sous-continent, lidal classique damphictionie.
(38) Edgardo Lander, Le Venezuela la recherche dun projet contre-hgmonique, disponible sur le
site Internet www.clacso.org, 8 oct. 2004.
(39) Depuis la mort du Libertador, plusieurs rgimes didologies diffrentes ont mobilis au Venezuela
lunivers symbolique bolivarien. Dautres rgimes, en Amrique latine, se sont galement rclams hritiers
de la pense de Bolivar (comme le Mouvement pour la Rpublique bolivarienne de lEquateur). Le recours
frquent Bolivar sexplique notamment par la ncessit des promoteurs den appeler une communaut
de pense dans une rgion o lhtrognit (politique, conomique, etc.) lemporte largement sur lunit.

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

53

attente, du clbre linguiste tats-unien Noam Chomsky, dont lun des derniers ouvrages, LHgmonie ou la survie : la stratgie imprialiste des EtatsUnis, constitue le livre de chevet du Presidente. Lors de la 61e session de
lAssemble gnrale de lONU, Hugo Chvez na pas tari dloges sur ce
livre, qui laide saisir et djouer les objectifs hgmoniques de son rival.
PHOTOS 2 ET 3
La promotion idologique dHugo Chvez

Une contre-offensive multiscalaire

Par-del son foisonnant symbolisme et syncrtisme idologique, le nobolivarisme vnzulien peut se lire dans les faits comme une contre-attaque multiscalaire au modle hgmonique tats-unien. Dfinie dans la nouvelle Constitution du pays comme doctrine de scurit, de dfense et de
dveloppement, la riposte stratgique de Chvez se dcline en effet tant aux
niveaux national et rgional quinternational.
Dabord, lchelle interne, la lutte de Caracas contre le paradigme nolibral promu par Washington se dploie travers lorientation socialiste de
la Rvolution bolivarienne. Ldification dun socialisme du XXIe sicle
constitue aujourdhui la priorit dHugo Chvez (40). Prenant le contre-pied
des valeurs capitalistes, de lindividualisme, des privilges et de la corruption, le no-socialisme vnzulien dfend, selon son concepteur, lthique,
la morale, lgalit, la libert et la citoyennet. Aussi, au modle de dmocratie reprsentative et librale, oppose-t-il le concept de dmocratie
protagonique et sociale, cens placer le peuple et les mouvements populaires au cur du systme politique, tant entendu que les partis et non
(40) Selon Nathalie Guay et Raphal Canet, cette nouvelle rfrence au socialisme permet denrichir
lunivers idologique du discours chaviste par lintroduction de nouvelles valeurs plus universalistes. Elle permet galement dentrer en rsonance avec des organisations de lextrieur de lAmrique latine pour qui le
terme de bolivarianisme est certainement un peu obscur. Autrement dit, elle permettrait de projeter au niveau
global, dans une perspective stratgique dunification mondiale des luttes, lidologie bolivarienne trop fortement
enracine lchelle rgionale. Il sagit donc dun changement stratgique dchelle dun rfrent idologique.
Cf. Nathalie Guay/Raphal Canet, Quand le spectre de Bolivar hante le FSM : dilemme entre le principe
dhorizontalit et la rvolution bolivarienne, La Chronique des Amriques, n 14, mars 2006.

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eric dubesset

plus un parti unique! doivent tre subordonns au pouvoir populaire.

Reprenant lide dunion civico-militaire chre Ezequiel Zamora, le socialisme renouvel accrot galement le rle de larme dans lexercice de la
souverainet politique (41). Sur le plan conomique, la nouvelle idologie
prne le cooprativisme et lassociativisme : sont ainsi favorises les expriences dauto-gestion, de cogestion, de proprit collective et dunits de
production communautaires ce jour, ce ne sont pas moins de deux cents
entreprises socialistes qui ont dj vu le jour dans lagriculture et lindustrie (42). En outre, pour rtablir le contrle national du secteur nergtique
vnzulien, de nombreux gisements ptrolifres longtemps exploits par
des compagnies trangres (ExxonMobil, Chevron, ConocoPhillips, British
Petroleum, Total, Statoil) ont t rcemment places sous la gestion de
Petrleos de Venezuela (PDVSA) (43).
A lchelle sous-rgionale et rgionale, le no-bolivarisme encourage la
mise en place de mcanismes intgrateurs vise mancipatoire. A rebours
du modle stato-conomique du type CBI (44), ALENA ou ALCA visant
lintgration par le march et la concurrence, il exhorte une forme de
regroupement intertatique, articule autour de lide dune solidarit
latino-amricaine largie, pour avancer ensemble dans la voie du dveloppement endogne, indpendant et garant du bien-tre des peuples et de la
scurit collective des habitants (45). Vritable anti-thse de lALCA, lAlternative bolivarienne pour les Amriques (ALBA) est lun de ces instruments
dindpendance fond sur le principe de coopration et dmancipation.
Sorte de dclaration dintentions cosigne pour lheure par Hugo Chvez,
Fidel Castro, Evo Morales et Daniel Ortega et avalise par le Parlement
latino-amricain (Parlatino), cette alternative au modle dintgration
washingtonien est ouverte lensemble des pays de la rgion aspirant une
rupture avec un modle dintgration rgionale de facture no-librale.
Un train dinitiatives contre-hgmoniques complte ce dispositif. Dans le
secteur de lnergie, PetroAmrica/Petrosur est envisage comme un bloc
ptrolier suppos regrouper terme les compagnies ptro-gazires publiques
de la Bolivie (YPFB), du Venezuela (PDVSA), de lArgentine (ENARSA),
du Brsil (Petrobras), de lEquateur (Petroecuador), de Cuba (Cupet) et de
Trinidad et Tobago (Petrotrin), afin dexercer un contrle sur 11,5% des
rserves mondiales de brut. Cre en 2005, Petrocaribe est une autre forme
dalliance, conclue entre le Venezuela et quatorze pays de la Carabe en vue
dun approvisionnement stable en hydrocarbure tarif prfrentiel et
(41) Les officiers qui occupent aujourdhui des postes de gouverneurs ou dirigent des corps municipaux
sont lgion.
(42) Manuel Cabieses Donoso, O allez-vous, prsident Chvez? Voltaire, 14 dc. 2005, disponible sur
le site Internet www.voltairenet.org/article132461.html.
(43) Seule ExxonMobil a refus ce type dassociation avec la corporation ptro-gazire publique PDVSA.
(44) CBI ou Initiative pour le Bassin de la Carabe, lance en 1983 par le prsident Reagan.
(45) Article 153 de la Constitution de la Rpublique bolivarienne du Venezuela.

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

55

avec facilits de paiement et crdits pouvant aller jusqu 25 ans. Au

niveau bancaire et financier, la rcente cration de la Banque du Sud
comme alternative la Banque mondiale et au FMI entend favoriser la
rduction des asymtries et le dveloppement conomique et social rgional.
Considrant quil est maintenant temps de rcuprer les capitaux latino-amricains afin de les investir dans les besoins de la rgion, le prsident Hugo
Chvez a dj sign avec ses homologues argentin, brsilien, paraguayen,
quatorien et bolivien le document constitutif de cette nouvelle institution
bancaire. Michle Bachelet (Chili) et Alvaro Uribe (Colombie) ont galement
annonc leur possible participation cette architecture financire rgionale,
qualifie par son concepteur dinstrument pour la libration et par Evo
Morales de moyen dliminer la subordination aux organismes financiers
rgionaux.
Dautres initiatives mancipatrices sont simultanment lances,
lchelle rgionale, linstigation du Venezuela, contre lhgmonie culturelle, mdiatique, cinmatographique, technologique et mme militaire
nord-amricaine. Les politiques de coopration scientifique menes dans le
pays depuis 1999 visent donner corps la notion de science pour la paix
et le dveloppement. La cration dun ministre de la Science et de la Technologie et la promulgation de la loi organique sur la science, la technologie
et linnovation (Locti) en 2001 tmoignent de la ferme volont politique
nationale de valoriser les rseaux de coopration scientifique comme moteur
pour le dveloppement latino-amricain et comme levier de (contre-)pouvoir (46). Cest prcisment dans cet esprit quest ne Telesur : ds son lancement en 2005, cette chane de tlvision multinationale (Venezuela,
Argentine, Brsil, Uruguay) (47) a t envisage pour contrer linfluence de
CNN et de Univisin (48). Lanne suivante, un autre organisme public, la
Villa del Cine, a t cr par Hugo Chvez pour combattre la dictature
cinmatographique de Hollywood (49).
La rponse vnzulienne au nouvel agenda de scurit post-11 septembre
de la Maison-Blanche recouvre aussi le domaine technologique, avec notamment la mise en orbite du premier satellite Simon Bolvar, officiellement
destin promouvoir, de manire endogne, lintgration communicationnelle latino-amricaine. La raction de Caracas stend en outre la sphre
militaire. Au mpris des restrictions imposes par ladministration Bush, le
(46) Marianela Lafuente/Carlos Genatios, Savoir, cest pouvoir. Science et technologie pour un dveloppement national, Revista Question, 2005.
(47) Sa devise est nuestro norte es el sur (notre cap, cest le Sud).
(48) Blanche Petrich, Telesur, une tlvision contre-hgmonique en Amrique latine, Risal, 6 mars
2005.
(49) Pour faire chec cette domination culturelle, le Prsident vnzulien serait mme sur le point
daccorder dix-huit millions de dollars au ralisateur nord-amricain Danny Glover pour tourner au
Venezuela un film sur Toussaint Louverture, ancien esclave affranchi, leader de la rvolution hatienne qui
devait dboucher sur lindpendance de Saint-Domingue en 1804. Selon le site Internet IMDb.com, Don
Cheadle est pressenti dans le rle de T. Louverture.

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eric dubesset

pays sest, dune part, lanc dans la modernisation de son arsenal (50), via
lachat dun matriel sophistiqu la Russie, la Chine, au Brsil et
lEspagne (51). Dautre part, il sest engag dans le financement de plusieurs bases ariennes en Bolivie, pour riposter au rcent renforcement de
la prsence de larme nord-amricaine le long de la frontire paraguayenne.
Au plan international, le Prsident vnzulien mne la mme politique
volontariste. Partisan dun monde multipolaire, il sest ouvertement prononc pour une rforme de lONU et pour une ouverture du Conseil de scurit dautres membres permanents, comme par exemple des reprsentants
des pays non aligns. Il a galement appel de ses vux un renforcement
de lOrganisation des pays producteurs de ptrole (OPEP), de sorte quelle
devienne un vritable acteur gopolitique mondial. Pour faire front commun face lhgmonie des Etats-Unis, des alliances stratgiques multisectorielles ont galement t noues ou sont en passe de ltre, avec lIran, la
Libye et la Syrie (52), tous considrs comme les btes noires de Washington. Au niveau bilatral, Caracas mise de la mme faon sur le dploiement
de la coopration nergtique et minire avec dautres pays du Sud, comme
la Chine, lInde ou lAlgrie (53). Les relations entre le Venezuela et la Russie vont aussi bon train. Hugo Chvez soutient la conception russe du
monde multipolaire. Des pourparlers et des consultations intenses ont lieu
rgulirement aux niveaux conomiques, commerciaux et diplomatiques
entre les deux Etats. Alors que le gouvernement chaviste envie les hautes
technologies que son partenaire russe dtient dans le secteur militaire, Moscou est intresse par les avances vnzuliennes dans la ptrochimie, de
mme que par lexploitation de gisements dhydrocarbures lourds du bassin
de lOrnoque.

(50) Depuis laide massive apporte par Washington Bogota, dans le cadre du Plan Colombie, la capacit conventionnelle de larme colombienne sest considrablement accrue. Elle est, en terme de puissance
de feu, environ quatre fois suprieure aux Forces armes vnzuliennes.
(51) Selon certaines sources, le Venezuela aurait achet rcemment 40 hlicoptres de combat MI35 et
100 000 fusils dassaut AK-47 la Russie, 24 avions de chasse Super Toucans au Brsil, plusieurs radars
la Chine et au Brsil pour la protection de son espace arien, 4 corvettes lEspagne et 6 avions de transport
C-295 la filiale ibrique Izar du groupe EADS.
(52) Un accord syro-vnzulien sign Damas prvoit la cration dune compagnie mixte pour construire des raffineries de ptrole sur le territoire de la Syrie.
(53) Le Venezuela est devenu lun des principaux fournisseurs de combustible de la Chine. Les deux pays
prvoient la construction de trois raffineries de ptrole sur le territoire chinois et une flotte de ptroliers.

hgmonie amricaine vs no-bolivarisme vnzulien

57

PHOTO 4
Rencontre de Mahmoud Ahmadinedjad et dHugo Chvez

*
*

Contre-attaque, contre-offensive, contre-hgmonie, autant de qualificatifs employs aujourdhui pour dsigner une rponse politique somme toute
palingnsique. La riposte chaviste actuelle lhgmonie tats-unienne ressuscite en effet lopposition sculaire entre le latino-amricanisme cher
Bolivar et le panamricanisme induit par la pense de Monroe. Ces deux
visions antagoniques, qui sont une constante dans lhistoire des relations
interamricaines sont loin dtre obsoltes aujourdhui. Comme en tmoigne
la dialectique rgionaliste ALBA-ALCA, lquation bolivarisme versus monrosme continue de structurer les rapports entre le Sud et le Nord du continent. La nouveaut majeure du dbat actuel concerne essentiellement le
changement de ton : laube du nouveau millnaire, la controverse
doctrinale du dbut du XIXe sicle se rdite sur un mode non plus strictement contentif et dfensif, mais nettement offensif. Autrement dit, au
Venezuela, lheure est assurment la radicalisation de la remise en question du modus operandi de lhyperpuissance voisine et la lutte pour une
hgmonie alternative.
En raction ladoption du nouvel agenda scuritaire post-11 septembre
par la Maison-Blanche, Hugo Chvez affiche ouvertement sa volont de
mettre KO lempire amricain (54) et appelle toutes les nations se rallier
sa lutte pour lavnement dun monde multipolaire. Saisie dans une perspective hermneutique, sa stratgie multiscalaire, dont le syncrtisme idologique, les mouvements populaires et la rente ptrolire constituent respectivement les soubassements doctrinaire, social et conomique, peut se lire
comme une double rplique tactique proche de lenvie hostile ou mula(54) Le 1er dcembre dernier, Hugo Chvez a promis de mettre KO lempire amricain, lors dune norme
manifestation prcdant le rfrendum du lendemain portant sur une rvision de la Constitution.

58

eric dubesset

tive dcrite par les chercheurs en psychologie politique. Dabord, le nobolivarisme est une rplique lorientation paternaliste et unilatraliste de
son rival nord-amricain, cest--dire une rponse vive, qui marque une hostilit forte lendroit de lhgmon, visant stopper ce quil considre tre
une menace (55) pour les quilibres gopolitiques de la plante et a fortiori
pour sa propre nation. Ensuite, la doctrine scuritaire vnzulienne est
aussi, plusieurs gards, une rplique de celle du Nord : par une sorte
dadmiration de la puissance et sous leffet dun dsir mimtique, Hugo
Chvez tend imiter le mode opratoire de la Maison-Blanche. Bien que la
philosophie qui sous-tend son projet soit diamtralement oppose celle de
son adversaire, les moyens mis en uvre par Caracas (militarisation et intgration rgionale) reproduisent sur le terrain ceux de son dtracteur. Aussi
peut-on en infrer que, linstar des contre-pouvoirs qui ne sont pas proprement anti-pouvoir, la contre-hgmonie vnzulienne nest aucunement
anti-hgmonique : elle traduit simplement, au-del du sens commun,
lopposition lhgmon et le dsir plus ou moins conscient de le concurrencer, voire de le supplanter.
Reste dcouvrir si, terme, la contre-hgmonie chaviste ne risque pas
de devenir par analogie au domaine publicitaire (notion de contrepublicit) - un projet contre-productif son objet, cest--dire nuisible ce
quil prtend vanter, ici la cohsion rgionale, comme semblerait laugurer
le chass-crois politique actuel entre, dun ct, les thurifraires de lALBA
et, de lautre, la Colombie, la Rpublique dominicaine, le Mexique, le Guatemala et le Salvador, inflexiblement subordonns Washington. En
somme, le projet chaviste nest-il pas de nature fissurer encore davantage
cet espace latino-amricain, dont les lignes de fractures surpassent dj, par
leur poids historique et leur ancrage la fois spatial, social et institutionnel,
ses ferments dunit?

(55) Hugo Chvez nhsite pas dfier et vilipender publiquement son homologue tats-unien lors
dinterventions mdiatises : Mister Danger, Hitler, le Diable sont autant de surnoms rcemment donns au
prsident Bush par Hugo Chvez.

INDE, CHINE : QUELS EQUILIBRES EN ASIE

par

Isabelle SAINT-MZARD (*)

Hritires dune civilisation millnaire et foisonnante qui a rayonn bien
au-del de leurs frontires, la Chine et lInde sont aujourdhui engages
dans un cycle de croissance qui leur fait retrouver une capacit dterminante dinfluer sur les reconfigurations gopolitiques en Asie.
Pour la Chine, ce cycle a dbut avec la politique douverture conomique
mise en place partir de 1978 et laccent conscutif port sur la paix et
le dveloppement dans le monde. La disparition des clivages idologiques
de la Guerre froide, ainsi quune interdpendance conomique croissante ont
par la suite aid dtendre les relations de la Chine avec ses voisins
asiatiques; au cours des annes 1990, Pkin sest mme essay rpondre
aux sollicitations de lAssociation des nations dAsie du Sud-Est, lASEAN,
en faisant quelques efforts de socialisation au niveau rgional. Sagissant de
lInde, les grandes rformes de libralisation conomique qui ont commenc
au dbut des annes 1990 se sont demble accompagnes dun dsir de
renouer avec un voisinage asiatique dont elle stait coupe depuis les
annes 1960. La politique de regard vers lEst mise en place a eu pour
premier objectif de rattraper les conomies trs forte croissance dAsie
orientale et de renforcer les liens de toute nature avec lensemble de la
rgion. La dcennie 1990 a ainsi vu la Chine et lInde renouer avec leur voisinage asiatique et sefforcer de participer lentreprise de construction
rgionale alors conduite par lASEAN. Ces efforts ont donn quelques premiers rsultats concrets. Les deux Etats sont devenus partenaires de dialogue de lASEAN en 1996, en mme temps quils ont intgr lASEAN
Regional Forum (ARF), le forum sur la scurit rgionale dirig par lassociation. Lintgration concomitante de ces deux puissances aux structures
de dialogue de lASEAN a, du reste, t facilite par lamlioration de leurs
relations bilatrales au cours des annes 1990, Delhi et Pkin ayant opt
pour une politique de rapprochement aprs des dcennies de froid diplomatique.
Pourtant, en dpit de leurs efforts de socialisation avec lASEAN, ni la
Chine ni lInde nont, durant ces premires annes, paru vraiment laise
dans les enceintes rgionales. Encore trs mfiantes, les autorits chinoises
(*) Charge de cours lInstitut national des langues et civilisations orientales (INALCO, France) et
lInstitut dtudes politiques de Paris (Sciences-Po, France).

60

isabelle saint-mzard

ont dabord souponn lASEAN dtre linstrument dune stratgie amricaine dencerclement de la Chine. Elles se sont de surcrot retranches
jusqu la moiti des annes 1990 sur une posture trs peu conciliante concernant les litiges maritimes en mer de Chine, ce qui a renforc les craintes
des Etats dAsie du Sud-Est sur les conditions de la cohabitation future
avec leur immense voisin. LInde, pour sa part, est reste en retrait et sur
la dfensive, faute davoir une vision claire de ses objectifs stratgiques
dans la rgion. Son ouverture conomique tardive, son insertion plus lente
dans le processus de rgionalisation asiatique et sa position gographique
excentre ont en fait une moindre priorit pour lASEAN, alors essentiellement centr sur la gestion de la question chinoise.
Or, un changement qualitatif sest produit depuis la fin des annes 1990.
A la faveur des nouveaux quilibres issus de la crise financire de 1997, la
Chine et lInde ont rinvesti leur environnement asiatique sur un mode plus
assur et constructif et ont fait preuve dun activisme accru sur la scne
rgionale. Se pose ds lors la question de savoir comment linfluence croissante de la Chine et de lInde se manifeste sur le processus dintgration
rgionale. Une question corollaire est de voir quelles sont les implications
de cette affirmation de la Chine et de lInde pour les grands quilibres asiatiques. De prime abord, une certaine convergence est observable dans la
mesure o ces deux acteurs contribuent, chacun leur chelle, approfondir lintgration rgionale en Asie, en nhsitant plus, du reste, sinvestir
dans divers mcanismes multilatraux. Pourtant, bien y regarder, cette
intgration rgionale demeure fragile et sujette aux jeux dinfluence entre
grands Etats asiatiques : ainsi, les politiques de la Chine et de lInde rvlent aussi des divergences dintrts et dapproches en matire de construction rgionale. De mme, leur implication croissante dans la structuration
des quilibres asiatiques laisse-t-elle entrevoir des affinits distinctes au
plan stratgique, notamment dans leur rapport respectif la puissance
amricaine.
Deux acteurs de lintgration rgionale en Asie
A partir de la fin des annes 1990, la Chine et lInde ont chacune mis en
uvre une politique rgionale plus active, confiante et innovante. La Chine
en particulier a fait preuve dune grande capacit dinitiative pour approfondir le processus dintgration rgionale. Ce faisant, elle a cr un effet
dentranement auprs de lInde, cette dernire ne voulant en rien se laisser
distancer par le dynamisme de son voisin chinois.

inde, chine : quels equilibres en asie

61

Linfluence croissante de la Chine

La crise asiatique de 1997 a marqu un tournant dans les relations entre
la Chine et ses voisins dAsie orientale. En choisissant de ne pas dvaluer
sa monnaie et dapporter son aide aux conomies les plus en difficult,
Pkin est apparue comme un acteur responsable et soucieux de contribuer
la stabilit rgionale. Forte de ce premier succs, la Chine sest par la suite
investie dans les efforts de construction rgionale, avec une prdilection
particulire pour le processus de lASEAN + 3 (APT) (1). Ce nouveau mcanisme dintgration rgionale est n au lendemain de la crise de 1997, lorsque les Etats de lASEAN ont cherch des moyens de se prmunir contre
tout nouveau risque de dstabilisation financire en sarrimant leurs trois
principaux partenaires dAsie du Nord-Est la Chine, la Core du Sud et
le Japon. Des affaires financires, lAPT sest progressivement tendu aux
domaines de la politique et de la scurit, ainsi quaux secteurs conomique
et socio-culturel, au point de simposer comme la principale structure
dintgration rgionale en Asie.
Dans le cadre de sa participation lAPT, la Chine a apport un soin particulier ses relations avec lASEAN. Ds lanne 2002, elle a pris linitiative de signer un accord de coopration conomique gnrale sino-ASEAN,
visant notamment la cration dune zone de libre-change en dix ans. Pour
tmoigner de sa volont de ne pas dsavantager ses partenaires du Sud-Est
asiatique, elle a accept une libralisation anticipe de ses importations sur
un certain nombre de produits agricoles et sest engage retarder de cinq
ans la mise en uvre de laccord de libre-change pour les conomies les
moins avances de lASEAN (Cambodge, Laos, Birmanie et Vietnam). Ce
projet daccord conomique a paru dautant plus significatif que la Chine
est devenue un partenaire incontournable pour lASEAN : en 2006, elle sest
impose comme le troisime partenaire commercial de lassociation, aprs
les Etats-Unis et le Japon le volume des changes sino-ASEAN svaluant
alors 140 milliards de dollars.
Plus encore, en tant la premire ngocier un accord de libre-change
avec lASEAN, la Chine a fait la preuve de sa capacit dinitiative diplomatique et a pris de cours les autres grands partenaires conomiques de
lassociation. Elle a dailleurs t lorigine dune nouvelle dynamique
rgionale car, dans un souci de ne pas se laisser marginaliser, le Japon et
la Core du Sud ont, leur tour, cherch ngocier des accords similaires
avec lASEAN. Surtout, les initiatives chinoises lgard de lAsie du SudEst ont eu valeur de dmonstration un moment o Pkin sest efforc de
promouvoir la thorie de lascension pacifique : en lespce, la Chine sest
attache, laide de cette thorie, convaincre quelle navait aucune vise
(1) Rosemary Foot, Chinas regional activism : leadership, leverage and protection, Global Change,
Peace and Security, vol. XVII, n 2, juin 2005, pp. 141-153.

62

isabelle saint-mzard

hgmonique et que sa croissance conomique, loin de menacer la prosprit

de ses voisins, tait au contraire source dopportunits pour lensemble de
la rgion. Cette approche constructive, dont le principe est de promouvoir
un environnement stable et prospre favorable au dveloppement de la
Chine, a t mis en uvre avec un certain succs en Asie du Sud-Est : ds
2003 en effet, la Chine et lASEAN ont adopt une dclaration conjointe
pour un Partenariat stratgique pour la paix et la prosprit, par laquelle
ils ont concrtis au plus haut niveau leur volont commune de nouer une
relation troite, durable et multidimensionnelle.
La diplomatie chinoise a mme renforc ses efforts de coopration dans
le domaine de la scurit, en sattachant notamment se montrer plus conciliante sur les litiges en mer de Chine. En 2002, elle a sign la Dclaration
sur la Conduite des parties en mer de Chine qui vise prolonger le statu quo
sur la question des les Spratlys, puis a accd, en 2003, au Trait damiti
et de coopration de lASEAN, pour lessentiel un pacte de non-agression.
La Chine a aussi promu la coopration avec lASEAN dans le domaine des
menaces non conventionnelles : en novembre 2002 a t signe une dclaration conjointe sino-ASEAN qui identifie, parmi ses priorits, la lutte contre
le narcotrafic, le trafic de personnes, la piraterie, et le terrorisme. La Chine
a enfin entrepris daccrotre les contacts militaires avec ses voisins. En 2002
par exemple, elle a commenc participer en tant quobservateur aux exercices Cobra Gold qui associent les Etats-Unis la Thalande; elle a par la
suite men des manuvres navales conjointes avec la Thalande en dcembre 2005 et a pris linitiative dorganiser des exercices de contre-terrorisme
avec larme thae en juillet 2007.
De faon gnrale, les multiples initiatives de la Chine depuis le dbut des
annes 2000 tmoignent dune volont de fixer les rgles du jeu, cest-dire dorganiser et de dfinir les nouvelles modalits de lintgration rgionale en Asie orientale. Cet activisme sest accompagn dun investissement
croissant dans divers mcanismes multilatraux, non pas seulement en Asie
du Sud-Est, mais aussi en Asie du Nord-Est. Ainsi, la Chine est devenue
partie prenante des pourparlers six sur la question nuclaire nordcorenne. Elle a dailleurs jou un rle essentiel pour convaincre Pyongyang
de revenir la table des ngociations en dcembre 2006. La Chine a aussi
explor les voies de la coopration multilatrale avec ses voisins dAsie centrale depuis la moiti des annes 1990. Ces efforts ont dbouch sur la cration, en 2001, de lOrganisation de coopration de Shanghai, qui lassocie
la Russie et quatre rpubliques dAsie centrale; cette organisation, dont
le premier objectif tait de rtablir un climat de confiance entre ses divers
membres, essaie dsormais de prendre de lampleur en sintressant la coopration commerciale, ainsi qu la lutte antiterroriste et antinarcotique.

inde, chine : quels equilibres en asie

63

Laffirmation du ple indien

Depuis plus de quinze ans, lInde met en uvre une politique de regard
vers lEst, grce laquelle elle est parvenue, dans une large mesure, rattraper le processus dintgration rgionale en Asie orientale. Son ouverture
conomique tardive continue nanmoins de lui faire accuser une certaine
marginalit. Du fait de sa faible intgration aux rseaux financiers asiatiques, lInde na pas t touche par la crise de 1997. Elle na par consquent pas particip aux efforts collectifs post-crise, qui ont pos les bases
de lAPT. LInde a cependant rapidement compris son isolement et, ds
lanne 2000, a demand tre intgre lAPT, ce qui lui a t refus. A
dfaut, elle a obtenu linstitutionnalisation dun sommet ASEAN-Inde en
2002, lequel se tient sur un rythme annuel, en mme temps que les rencontres de lAPT. LInde sest donc hisse au niveau institutionnel de la Chine,
de la Core du Sud et du Japon parmi les interlocuteurs privilgis de
lASEAN, alors mme quelle ne participe pas directement lAPT. Elle
sest impose de ce point de vue comme un partenaire, certes alternatif,
mais en tout tat de cause incontournable pour les Etats dAsie du Sud-Est.
Dans son ambition de se positionner comme un nouveau moteur de lintgration rgionale, lInde sest attache reproduire les initiatives chinoises
lgard de lASEAN. Elle a sign en octobre 2003 un accord de coopration conomique gnral avec lASEAN, soit peine un an aprs que la
Chine a ouvert la voie en ce domaine. Et, comme dans le cas de la Chine,
cet accord comprend la cration dune zone de libre-change dans les dix
ans venir, et revt, au-del mme de sa vocation conomique, une dimension politique : en lespce, il sagit pour lInde de ne pas laisser la Chine
simposer comme le principal interlocuteur de lASEAN dans la rgion et de
montrer quelle constitue une alternative crdible. Laccord de coopration
conomique Inde-ASEAN a dailleurs dbouch sur la conclusion, ds
novembre 2004, dun Partenariat pour la paix, le progrs et une prosprit
partage : ce Partenariat, qui sanctionne la volont des deux parties de
nouer une relation troite et diversifie, chapeaute un ensemble de mcanismes de coopration touchant aux secteurs conomique, politique et
socio-culturel, ainsi qu la lutte contre le terrorisme et la criminalit internationale. En parallle ses efforts en direction de lASEAN, lInde a aussi
mis sur la ngociation daccords bilatraux de libre-change : elle a lanc
cet effet des pourparlers avec le Japon, la Core du Sud et la Chine et a
achev, en juin 2005, les ngociations pour un ambitieux accord de coopration conomique gnrale avec Singapour (2).

(2) Laccord Inde-Singapour incorpore notamment une zone de libre-change pour les biens et les services
et un trait de promotion des investissements bilatraux, outre divers mcanismes de coopration dans le
secteur de lducation, des sciences et technologies, du transport arien, voire de la dfense.

64

isabelle saint-mzard

Toutefois, mme si elle a considrablement augment les interdpendances conomiques avec lAsie orientale, lInde ne saurait encore se comparer
la Chine dans la rgion. Par exemple, le volume des changes commerciaux entre la Chine et lASEAN sest valu 140 milliards de dollars en
2006; par comparaison, le volume des changes entre lInde et lASEAN na
atteint que 29 milliards de dollars la mme anne. De surcrot, les ngociations entre lInde et lASEAN visant conclure un accord de libre-change
pour les biens se sont avres trs laborieuses, au point que les deux parties,
qui avaient initialement prvu que leur accord dbuterait en janvier 2006,
ne sont pas parvenues sentendre sur la liste de produits exempts des
rductions de droits de douane dans les dlais impartis. En loccurrence, la
partie indienne a pti dun dcalage entre, dune part, la vision politique,
qui aurait voulu conclure un accord de libre-change avec lASEAN au plus
vite pour envoyer un signal positif fort la rgion, et, de lautre, la ralit
conomique, qui est faite des lobbies de producteurs opposant une forte
rsistance louverture du march intrieur. Cela explique que, en dpit de
son souhait de crer une zone de libre-change avec lASEAN, le gouvernement indien a pein, dans les faits, rduire ses droits de douane sur des
produits sensibles, tels lhuile de palme, le th et le poivre. En comparaison,
laccord Chine-ASEAN sur le commerce des biens a, lui, commenc tre
oprationnel en 2006; dbut 2007, la Chine a mme sign un accord avec
lASEAN pour libraliser le commerce des services.
LInde a en revanche russi conserver un avantage dans le domaine de
la dfense et de la scurit. Contrairement la Chine, elle na aucun litige
maritime avec les pays dAsie du Sud-Est et bnficie dune image relativement positive. Elle a nanmoins tenu accder au Trait damiti et de
coopration de lASEAN en novembre 2003, soit en mme temps que la
Chine, et a sign, la mme anne, avec lassociation, une dclaration conjointe pour combattre le terrorisme international. La marine indienne a par
ailleurs conduit une diplomatie navale qui a rencontr un certain succs
dans la rgion. Les exercices multilatraux Milan sont emblmatiques de ce
succs : organiss tous les ans par la marine indienne, ils convient les forces
navales des Etats dAsie du Sud-Est des manuvres conjointes dans le
golfe du Bengale et crent un rapport de confiance et de proximit entre les
divers participants. Au plan bilatral, lInde sexerce rgulirement avec la
marine de Singapour et avec les garde-ctes du Japon. Elle conduit aussi
des patrouilles conjointes dans le golfe du Bengale, non loin du dtroit de
Malacca, avec les marines de la Thalande et de lIndonsie. Au-del de la
seule coopration navale, lInde a construit une relation de dfense particulirement troite avec Singapour (3).

(3) Les deux Etats ont conclu, en octobre 2007, un accord de dfense qui prvoit que lInde mette lune
de ses bases ariennes disposition de larme de lair de Singapour.

inde, chine : quels equilibres en asie

65

En fait, la politique de regard vers lEst a bnfici de la volont manifeste par lASEAN de diversifier ses partenaires. Plus encore, lASEAN a
considr que lInde, du fait de son potentiel conomique, politique et militaire, pourrait contribuer attnuer la prdominance de la Chine sur la
construction rgionale en Asie. Car, en dpit des efforts dploys par Pkin
pour rassurer son voisinage, les Etats dAsie du Sud-Est, de mme que le
Japon, ont continu dobserver la monte en puissance de leur grand voisin
avec circonspection. Partant, lInde est apparue pour de nombreux Etats
de la rgion comme un partenaire pouvant contribuer utilement au rquilibrage des puissances en Asie. Il convient nanmoins de souligner que, tout
en jouant sur les tats dme suscits par la monte en puissance de la
Chine, la politique de regard vers lEst indienne a russi maintenir la
dynamique de rapprochement avec cette dernire. Pkin et Delhi ont ainsi
scell un Partenariat stratgique et de coopration en 2005, tout en sefforant de relancer les ngociations sur leur litige frontalier et en entamant de
premiers contacts militaires. Leur commerce bilatral a par ailleurs connu
une trs forte croissance au cours des dernires annes, la Chine figurant
dsormais au deuxime rang des partenaires commerciaux de lInde dans le
monde.
Alignements latents et jeux dinfluence
Dans leur ambition de rinvestir lespace rgional, les dcideurs indiens
et chinois professent que leurs pays ne sont pas en situation de concurrence.
Dans le mme temps, la Chine et lInde nont pas de visions convergentes
sur la construction rgionale, car la premire privilgie lAPT, tandis la
seconde dfend une vision plus ouverte de lAsie, qui lintgrerait pleinement. Ce dcalage de conception entre Indiens et Chinois sinscrit dans un
jeu dinfluence plus gnral entre les grands acteurs de la rgion, notamment entre Pkin et Tokyo, et ajoute en dernire analyse la confusion qui
prvaut actuellement dans le projet dintgration rgionale en Asie.
Des conceptions divergentes de lintgration rgionale en Asie
Ds la fin des annes 1990, les dcideurs des Etats membres de lAPT se
sont montrs soucieux didentifier les moyens dapprofondir le processus
dintgration rgionale. Pour ce faire, ils ont mis sur pied un groupe
dtude, dont les rsultats des travaux ont t prsents en 2001. Entre
autres recommandations, sest trouv prconise la cration dune zone de
libre-change et dinvestissement lchelle de lAPT, cela, dans le but
ddifier une communaut conomique de lAsie orientale (4), prsente
comme une premire tape essentielle vers lavnement, plus long terme,
(4) East Asia Vision Group, Towards an East Asian Community, East Asia Vision Group Report, 2001.

66

isabelle saint-mzard

dune communaut rgionale de lAsie orientale. Conformment ces

recommandations, les dcideurs de lAPT se sont efforcs de prendre quelques premires mesures allant dans le sens dune plus grande intgration
conomique et financire (5).
Il nest ds lors pas surprenant que, pour contrer cette volution, lInde
ait entrepris de dfendre lide plus inclusive de communaut conomique
asiatique, un projet qui lassocierait au Japon, lASEAN, la Chine et
la Core du Sud (6). Dans ses modalits, cette proposition revient reprendre les recommandations faites en faveur dune communaut conomique de
lAsie orientale, mais en y associant lInde : par exemple, la communaut
conomique asiatique serait base sur une zone de libre-change les
Indiens faisant valoir ce sujet les accords de libre-change quils ngocient
avec toutes les parties prenantes de lAPT. En dautres termes, la dmarche
de lInde au dbut des annes 2000 a consist, une nouvelle fois, ne pas
se laisser marginaliser par le processus de lAPT et le projet moyen terme
ddification dune communaut conomique dAsie orientale qui, sil prenait substance, la maintiendrait dans une situation priphrique durable. Il
est ce titre intressant de noter que, en 2003, le Premier ministre de Singapour Goh Chok Tong a repris son compte le projet dune communaut
conomique asiatique telle que dfinie par lInde et que le Japon a lui aussi
t sduit par cette vision.
A bien y regarder, certaines connivences entre lInde et le Japon ont pu
transparatre dans les ngociations au sujet de la construction rgionale en
Asie. Ainsi, les dbats qui ont prcd lorganisation de la premire session
du Sommet de lAsie orientale en dcembre 2005 ont t rvlateurs dune
polarisation latente dans les perceptions des diffrentes parties prenantes.
Le Sommet de lAsie orientale avait t originellement pens comme un
mcanisme institutionnel destin renforcer les processus de coopration et
dintgration au sein de lAPT, cela, en vue de promouvoir lobjectif de long
terme dune communaut rgionale de lAsie orientale. Cependant, dans sa
mise en uvre, le concept sest avr faire lobjet de diverses
interprtations : la Chine a repris la vision restrictive de la Malaisie selon
laquelle le futur Sommet devait se fonder sur les seuls Etats membres de
lAPT; a contrario, le Japon sest attach dfendre un projet plus ouvert
et a soutenu lintgration de lInde, ainsi que de lAustralie et de la Nouvelle-Zlande, dans le but de prvenir tout risque de domination chinoise.
Les Etats-Unis ont galement fait pression en faveur de lintgration de
lInde, craignant eux aussi de voir merger un bloc rgional centr sur la

(5) En 2004, par exemple, une tude de faisabilit sur une zone de libre-change de lAPT a t lance.
(6) Kumar Nagesh, Towards an Asian Economic Community : Vision of a New Asia, RIS/ISEAS, New
Delhi/Singapore, 2004.

inde, chine : quels equilibres en asie

67

Chine (7). En dfinitive, les positions de la Malaisie et de la Chine nont pas

fait consensus.
Sous limpulsion de Singapour et de lIndonsie, lASEAN a, ds mai
2005, dcid dinviter lInde, avant de convier, quelques semaines plus tard,
lAustralie et la Nouvelle-Zlande. Il semble de fait que la crainte de voir
la nouvelle instance tomber sous la domination de la Chine ait t le principal facteur motivant la dcision dinviter des Etats la marge, tels lInde
ou lAustralie.
Lempressement de lInde frapper aux portes de lAsie orientale aiguise
en somme lopposition entre deux conceptions de lintgration rgionale,
lune inclusive et ouverte sur lextrieur, lautre plus restrictive et centre
sur lAPT. La confrontation entre ces deux visions sest dailleurs reproduite lors des nouvelles runions de lAPT et du Sommet de lAsie orientale.
Ainsi, lors du deuxime sommet de lAsie orientale de janvier 2007, le
Japon a russi faire mettre ltude une proposition pour une zone de
libre-change panasiatique qui inclurait lInde, lAustralie et la NouvelleZlande. La Chine nen a pas moins continu de militer pour que le projet
rgional asiatique sdifie sur la base de lAPT plutt que sur celle du Sommet de lAsie orientale; elle a, ds le troisime sommet de lAsie orientale
de novembre 2007, contr la proposition japonaise, en insistant pour que le
projet de zone de libre-change soit limit aux Etats membres de lAPT et
a obtenu gain de cause les reprsentants des treize nations ont, de surcrot, raffirm que lAPT resterait le principal mcanisme pour la construction long terme dune communaut rgionale asiatique (8).
Il nen reste pas moins que le projet rgional en Asie connat dsormais
un certain flottement. Le rle prdominant de lAPT ayant t confirm, le
Sommet de lAsie orientale cherche sa raison dtre. Dans le mme temps,
lAPT nest pas sans connatre des difficults. Il continue dtre pilot par
un groupe dEtats, lASEAN, qui est affaibli et vulnrable et sinterroge sur
le devenir de sa propre intgration (9). LAPT fait de surcrot les frais de
la lutte dinfluence entre la Chine et le Japon et, de faon plus larve, entre
la Chine et lInde. Le processus dintgration rgionale parat en somme
bien fragile ds lors quil est mis lpreuve des intrts politico-stratgiques des principales puissances de la rgion. Dans cette perspective, certaines tensions et bauches dalignements sont discernables, notamment si on
introduit le paramtre amricain dans lquation rgionale.

(7) Lors de sa tourne asiatique de mars 2005, la secrtaire dEtat Condoleezza Rice a ouvertement
recommand que lInde soit invite au Sommet de lAsie orientale.
(8) Allen T. Cheng/Adam Shamin, Asian leaders drop India, Australia from regional Community, disponible sur le site Internet bloomberg.com, 20 nov. 2007.
(9) Pour une vision trs sceptique du rgionalisme en Asie orientale, cf. David Martin Jones/Michael L.
R. Smith, Constructing communities : the curious case of East Asian regionalism?, Review of International
Studies, n 1, janv. 2007.

68

isabelle saint-mzard

Inde, Chine et stratgie amricaine en Asie

Linfluence grandissante de la Chine en Asie, tant au plan conomique
que stratgique, reprsente un dfi pour les Etats-Unis qui, ce jour
encore, constituent la puissance prdominante dans la rgion. Ceux-l nont
dailleurs pas tard ragir et ont mis en uvre une stratgie qui vise,
dune part, se prmunir contre les incertitudes que la monte en puissance
de la Chine fait peser sur le futur de la scurit en Asie et, dautre part,
sassurer la continuation de leur prminence dans la rgion. Pour ce faire,
ils dploient une stratgie dite de prise de risques (hedging), qui consiste
miser sur la construction dune relation de partenariat avec la Chine, en
tout tat de cause un interlocuteur incontournable, tout en prenant les
mesures de prudence ncessaires pour se prmunir contre les alas que ce
choix implique. De ce fait, la stratgie amricaine comporte plusieurs
approches simultanes : certaines favorisent la coopration en vue de contribuer lintgration en douceur de la Chine dans le systme rgional et
international; dautres optent au contraire pour la fermet et visent instaurer un environnement qui la dissuadera daltrer le statu quo rgional
notamment sur la question de Tawan (10).
Dans cette perspective, il est important pour les Etats-Unis de pouvoir
sappuyer sur leurs allis et partenaires traditionnels en Asie : le Japon, la
Core du Sud, lAustralie et certains Etats de lASEAN. Les Etats-Unis ont
par ailleurs entrepris de renforcer leur systme dalliances et de partenariats
dans la rgion, en se rapprochant de lInde. Les liens entre Washington et
New Delhi se sont, de fait, trs nettement resserrs au cours des annes
2000, notamment dans les domaines de la coopration militaire, de la
dfense et des hautes technologies. Ladministration Bush a mme dclar
quelle entendait aider lInde devenir une grande puissance.
La stratgie amricaine en Asie repose en grande partie sur un systme
dalliances et de partenariats bilatraux avec divers Etats de la rgion. Tendance plus rcente, les Etats-Unis explorent aussi les possibilits de coopration multilatrale et manifestent un intrt particulier pour la promotion
de linteroprabilit entre les forces armes des pays dont ils sont proches :
ainsi, lide encore vague dun format quadripartite entre les EtatsUnis, le Japon, lAustralie et lInde a eu un certain cho dans la rgion.
Lorigine de cette ide est lie lexprience du tsunami de dcembre 2004,
lorsque, dans les heures qui ont suivi le dsastre, les Etats-Unis, le Japon,
lAustralie et lInde se sont spontanment coordonns pour conduire les
oprations de secours durgence dans le golfe du Bengale. Le Japon sest par
la suite charg de promouvoir le concept de format quadripartite : suggrant dabord la possibilit dun groupe quadrilatral ddi la gestion des
(10) Evan S. Medeiros, Strategic hedging and the future of Asia-Pacific stability, The Washington
Quarterly, vol. XXIX, n 1, hiv. 2005-2006.

inde, chine : quels equilibres en asie

69

dsastres naturels, il a ensuite propos dinclure lInde au dialogue trilatral

quil mettait en place avec les Etats-Unis et lAustralie. Ces propositions
ont connu une premire concrtisation lorsque des officiels des ministres
des Affaires trangres des quatre Etats se sont rencontrs en marge des
rencontres de lARF de mai 2007. Le mois prcdent, en avril, des manuvres simples entre les marines indienne, amricaine et japonaise staient
tenues au large du Japon. Ces manuvres ont t rdites en septembre
de la mme anne, avec le concours des marines australienne et de Singapour, et sur une chelle beaucoup plus importante : trois porte-avions (deux
amricains, un indien) et une trentaine de navires se sont rassembls dans
le golfe du Bengale, pendant prs dun semaine, avec pour objectifs officiels
de conduire des patrouilles conjointes et de sentraner aux mesures de lutte
contre la piraterie, ainsi quaux procdures de secours lors de catastrophes
naturelles et dvacuation de victimes.
Il va sans dire que de telles initiatives ne sont pas passes inaperues
auprs des autorits chinoises. Alert par la tenue de discussions entre
diplomates amricains, indiens, australiens et japonais en mai 2007, Pkin
a effectu une dmarche auprs des capitales concernes, en demandant des
explications sur la nature des pourparlers. La Chine, tout comme la Russie,
sest par la suite interroge sur la signification des exercices multilatraux
davril et de septembre 2007 (11). Pour embryonnaire quelle soit, lide
dun format quadripartite ne peut laisser les autorits chinoises indiffrentes, notamment lorsquelle prend une coloration idologique comme cela a
t le cas avec le Japon. Car, au-del de linitiative quadripartite, le Premier ministre Shinzo Abe a plusieurs fois voqu lide dun rseau des
grands pays dmocratiques de lAsie. LInde, pour sa part, sest abstenue
de discours trop marqu sur les ncessaires affinits entre dmocraties asiatiques et, mesurant la nervosit manifeste par la Chine, sest plutt efforce de minimiser la signification du format quadripartite. Ce faisant, elle a
surtout cherch apparatre comme un acteur indpendant, gardant sa
pleine libert daction par rapport la puissance amricaine et dont le souci
majeur est daider la stabilit rgionale. Toutefois, si Delhi a voulu
dmentir toute ide dalignement avec les Etats-Unis et leurs allis en Asie,
elle nen parat pas moins, dans les faits, se rallier insensiblement au rseau
encore informel des pays stratgiquement proches de la puissance amricaine.
*

(11) Xia Liping, Ex-Malabar 2007 : China not keen on a Democratic alliance, OpinionAsia, 18 sept.
2007.

70

isabelle saint-mzard

Lobservation compare de linfluence de la Chine et de lInde sur leur

voisinage apporte un clairage sur les grandes dynamiques qui animent la
rgion asiatique en ce dbut de XXIe sicle. Des tendances convergentes
sont luvre, dans la mesure o la Chine, comme, dans une moindre
mesure, lInde, participe activement lintgration rgionale en Asie. Dans
le mme temps, les intrts divergents des principales puissances de la
rgion, voire certains alignements latents, introduisent des tensions dans le
processus mme dintgration rgionale.
Dans ce contexte fluide et complexe, linfluence croissante de la Chine
constitue sans nul doute un facteur structurant, qui conduit les divers
acteurs de la rgion se positionner au mieux de leur intrt. Si aucun
ne veut la confrontation, peu sont enclins subir passivement la monte
en puissance de la Chine et, surtout, les incertitudes quun tel dveloppement gnre. Do une tendance de la part de tous les acteurs EtatsUnis en tte, mais aussi Etats de lASEAN une stratgie de hedging.
Pour mmoire, une telle approche consiste miser sur une option stratgique dont on sait quelle comporte des risques et donc prendre concomitamment des mesures alternatives pour se prmunir contre ses ventuels effets non dsirs (12). En lespce, les Etats-Unis et lASEAN
parient sur la construction dun partenariat avec la Chine, en anticipant
quelle se comportera dans ce cadre comme un acteur international responsable. Toutefois, pour attnuer la prise de risque stratgique, ils prennent aussi des mesures de prudence, pour se prmunir au cas o leur politique de partenariat avec la Chine savrerait non viable : ainsi,
Washington consolide son rseau dalliances et de partenariats bilatraux,
notamment avec le Japon, la Core du Sud, lAustralie et, de plus en plus,
avec lInde, tout en sintressant aux possibilits de coopration multilatrale au niveau rgional. Quant aux Etats de lASEAN, plusieurs dentre
eux comptent sur la prsence stabilisatrice de la puissance amricaine,
mais cherchent galement diversifier leurs partenaires, en regardant eux
aussi vers lInde.
Enfin, il est intressant de noter que lInde et la Chine recourent elles
aussi et leur faon une stratgie de hedging. Par exemple, New Delhi
investit clairement dans la construction dun partenariat avec la Chine,
mais, compte tenu des incertitudes sur les intentions et volutions terme
de ce voisin, elle cherche les moyens de parer tout revers ventuel dans
sa relation la Chine et poursuit sa politique de rapprochement avec les
Etats-Unis, tout en se tournant vers le Japon. Quant la Chine, elle sait
quelle ne peut faire autrement que de construire une relation aussi cordiale
que possible avec la puissance amricaine; dans le mme temps, son objectif
semble tre de crer un environnement rgional tel quil conduirait les allis
(12) Evelyn Goh, South-East Asian perspectives on the China challenge, The Journal of Strategic Studies, nos 4-5, aot-oct. 2007.

inde, chine : quels equilibres en asie

71

des Amricains en Asie vouloir viter une confrontation avec la Chine

pour ce faire, elle cherche attnuer la prminence des Etats-Unis dans la
rgion et pousse notamment la valorisation dune communaut dAsie
orientale qui nintgre pas la puissance amricaine.

LE RETOUR DES NON-ALIGNS

SUR LA SCNE INTERNATIONALE
CHANGEMENT

DANS LA CONTINUIT

par

Guy FEUER (*)

Du 11 au 16 septembre 2006 sest tenu La Havane le 14e Sommet du
Mouvement des Non-Aligns (MNA). Ce Sommet se situe dans le droit fil
des runions qui lavaient immdiatement prcd : on pense notamment
la Confrence ministrielle de Carthagne des 8 et 9 avril 2000 et au
13e Sommet des Chefs dEtat et de gouvernement, runi Kuala Lumpur
les 24 et 25 fvrier 2003 (1). Ce qui ressort avant tout de ces runions, cest
quelles marquent une volont certaine des Non-Aligns de faire entendre de
nouveau leur voix dans le concert des nations et de donner un nouveau
souffle au Mouvement. Cest autour de ce thme que seront regroups les
dveloppements qui suivent. On se fondera essentiellement sur ltude des
textes, notamment la Dclaration finale de La Havane, qui rsume tous les
autres (2).
Dans le mme temps, en abordant cet examen, on tiendra compte dune
donne qui a toujours marqu la vie du Mouvement et qui sest reproduite
en 2006 Cuba : lunit de pense au sein du MNA est plus apparente que
relle. La teneur des textes quil a adopts a toujours t fonction du rapport de forces entre les diffrentes tendances quil essayait de concilier. Les
instruments rcents ne font pas exception la rgle. Cependant, ce quil y
a de nouveau dans les runions de ces dernires annes, cest que le retour
des Non-Aligns sur la scne internationale ne se traduit plus comme jadis
par une opposition frontale et totale aux positions de lOccident : malgr les
diatribes toujours enflammes des dlgus cubains (3) et en dpit des con-

(*) Professeur honoraire des Universits.

(1) On trouvera une liste de tous les Sommets des Non-Aligns dans une dpche AFP du 10 septembre
2006.
(2) La Confrence de La Havane a adopt plusieurs textes, dont une Dclaration finale (D.F. dans la
suite de la prsente tude), une Dclaration relative aux buts et principes du Mouvement des pays non aligns et son rle dans la conjoncture internationale actuelle, un Document de mthodologie et une Dclaration sur la question nuclaire en Rpublique islamique dIran.
(3) Cest ainsi, par exemple, que le ministre cubain des Affaires trangres a demand aux pays non aligns de resserrer les rangs face la menace dagressions militaires des grandes puissances mondiales. Il a
parl de lagression brutale contre le Liban, du gnocide quotidien dont sont victimes les Palestiniens, de
la menace de guerres prventives et dagressions dont sont menacs les autres pays non aligns. Au lecteur
de faire la part de la critique explicable et des procs dintention

74

guy feuer

damnations attendues de la politique amricaine, il apparat que les choses

sont plus nuances quelles ne ltaient autrefois.
Il existe dsormais dans lidologie des Non-Aligns une dialectique du
changement et de la continuit. Ce qui fait tout lintrt des positions
actuelles exposes par le Mouvement, cest quelles rvlent une ouverture
dlibre sur le prsent et lavenir, qui prend en compte les ralits et les
techniques de la mondialisation sans vouloir exclure en quoi que ce soit une
fidlit au pass et la tradition.
Au regard justement de ce que fut le pass du Mouvement, ny a-t-il pas
l un paradoxe? Oui, dune certaine manire. Toutefois, le paradoxe est
moins surprenant quon ne le croirait au premier abord. Certes, les Non-Aligns se dclarent toujours attachs aux idaux pour lesquels ils ont combattu depuis lorigine. Ils mettent toujours en avant leur exigence de paix
et de justice. En revanche et cest l la remarque matresse qui livre la
clef de lvolution , leur retour dans le dbat international napparat pas
comme une dmarche de type fondamentaliste et rgressif, mais se prsente
au contraire comme une tentative de modernisation des positions anciennes,
sans renoncement celles-l (4). Les tenants de cette nouvelle attitude pensent que, moyennant cet effort de rajeunissement, les Non-Aligns pourront
contribuer rorienter lincontournable mondialisation sans encourir, en la
rcusant, le reproche dirralisme.
Ce mouvement conjoint de fidlit et douverture se manifeste aux
niveaux de la pense et de laction. On va voir en effet que, partir dune
rnovation des bases idologiques sur lesquelles il sappuie, le Mouvement
annonce un largissement de son programme daction.
Rnovation des bases idologiques
Si on se souvient des affirmations catgoriques qui ont marqu les dbuts
du Mouvement et des proclamations fracassantes qui ont jalonn sa radicalisation ultrieure (5), on est en droit de se demander en quoi consiste la
volont daggiornamento quaffirment actuellement les chefs dEtat et de
gouvernement. La question se pose parce que, dans la nouvelle version de
leur idologie, les Non-Aligns ne cessent de rappeler leur fidlit aux buts

(4) Sur ltat ancien du Mouvement et son idologie traditionnelle, cf. principalement les travaux classiques dEugne Berg, Philippe Braillard et Daniel Colard. On consultera galement avec intrt : Daniel
Colard, Relance des Non-Aligns et du non-alignement?, Dfense nationale, nos 8-9, aot-sept. 2003,
pp. 153-164; Ignacy Sachs, Bandung, les Non-Aligns et le dveloppement : cinquante ans aprs, Recherches internationales, n 71-3, 2004, pp. 141-156. On trouvera les textes de Bandoung et des six premiers sommets des Non-Aligns dans un utile recueil publi en 1982 par les Editions du Monde arabe, intitul Nouvel
ordre international et non-alignement. Bandoung-Bagdad, 1955-1982.
(5) Cf. notamment les Dclarations dAlger (9 sept. 1973), de Colombo (19 aot 1976) et de La Havane
(9 sept. 1979).

le retour des non-aligns

75

et principes qui ont toujours t ceux du Mouvement (6) : pour eux, rnovation doctrinale ne signifie donc pas rvolution doctrinale.
Il y a cependant dincontestables transformations et on va voir ce propos de quelle manire le changement inflchit la continuit sans la briser.
Dune part, lide de non-alignement reste au fondement de toute la doctrine, mais on lui donne un sens nouveau, diffrent, encore que voisin, du
sens traditionnel. Dautre part, lintrieur de ce cadre gnral, on combine
tradition et modernit dans une volont certaine de reconstruction doctrinale.
Une autre signification du Non-Alignement
Pendant prs de quarante ans, le Non-Alignement sest prsent comme
un refus de soumission aux deux idologies rivales qui prtendaient se partager lesprit des hommes. Malgr les prfrences avres de certains gouvernements, malgr aussi des prises de position souvent proches du
marxisme, au fond de lui-mme, le monde sous-dvelopp se ressentait rellement comme tiers au regard des deux grandes idologies, car, au-del du
libralisme et du socialisme, ces idologies taient celles des puissances
dominatrices; or, de la domination du Nord, le Sud ne voulait plus. Avec,
l encore, des nuances et des sous-entendus
Il est vident quune telle attitude na plus de raison dtre aujourdhui,
puisquil ny a plus choisir. Or et cest sur ce point quil y a lieu dinsister avant tout , les Non-Aligns continuent de se penser et de se vouloir
non-aligns : ils se dsignent explicitement comme tels dans leurs documents. Ds lors, comment expliquer que plus dune centaine dEtats se
rclament officiellement dune notion qui, premire vue, na plus de sens?
La rponse est un peu surprenante, mais elle est relativement simple et
sa logique est facile saisir. En fait, ce qui a chang, ce nest pas lide en
soi de non-alignement, cest le sens et le contenu mmes de cette ide.
Dsormais, le non-alignement, cest dabord et avant tout le refus de se
plier lunilatralisme idologique, conomique et politique dont fait
preuve lactuelle administration amricaine. Ce refus sexprime deux
niveaux en mme temps : la politique amricaine est perue, dune part,
comme la marque dune domination sans partage de lhyper-puissance et,
dautre part, comme le vhicule dun no-libralisme que les Etats-Unis
voudraient bien imposer lensemble du monde et que les pays en dveloppement, au nom desquels les Non-Aligns entendent parler, jugent nfaste.
Il est sr que la rsistance la manire dont les Etats-Unis affirment leur
puissance est au centre de leurs proccupations.

(6) Ds la Dclaration de Kuala Lumpur, on trouve une proclamation qui sera reprise de manire quasi
identique La Havane et que nous reproduisons ici.

76

guy feuer

On voit alors en quoi les Non-Aligns restent fidles eux-mmes.

Loffensive tiers-mondiste de jadis et les regroupements quelle avait entrans staient donn pour but, avant tout, de lutter contre une emprise occidentale/librale quils estimaient nuisible et dangereuse pour leur indpendance et leur dveloppement. Cest de l que provenait cette sorte de
collusion quon a pu observer entre tiers-mondisme et marxisme (lninisme), alors que nombre de gouvernements et de personnalits du TiersMonde nadhraient ni aux postulats ni la mthode marxistes. Aprs la
chute du Mur de Berlin, on a pu croire un court instant que limplosion du
communisme et ladhsion universelle lconomie de march seraient de
nature combler le foss. Il nen a rien t. Comme laffirme limmense
majorit des observateurs, la mondialisation a aggrav les ingalits entre
Nord et Sud. Or, pour le Sud, la mondialisation telle quelle est comprise
aujourdhui, cest dabord le no-libralisme amricain. Et le non-alignement, dsormais, est le refus de plus en plus marqu de cette version dure
et messianique du libralisme
Est-ce dire que le contenu des textes rcents se rsume dans cette
volont exclusive de critique, dopposition, de rsistance et de lutte? Il semble que ce ne soit pas le cas. Le non-alignement rnov entend non point
croiser le fer contre lconomie de march, la dmocratie pluraliste et le respect des droits de lhomme, mais au contraire combattre pour une application effective et universelle de ces principes et de ces techniques (7). Nous
sommes loin du para-marxisme des annes soixante et de son esprit de systme base dantagonisme dialectique. Toutefois, nous demeurons immergs dans la tradition profonde du non-alignement. On pourrait presque parler dun tiers-mondisme adouci.
Cest que sans doute, conscients de leurs checs passs, les Non-Aligns
voudraient maintenant faire uvre de compromis entre leur sens intransigeant de la justice, leurs critiques de lOccident et leur volont de cooprer
avec ce dernier, au nom du respect des ralits et de leur acceptation de
lconomie de march, des droits de lhomme et de la dmocratie. Pour cela,
ils se livrent, en gros depuis lan 2000, un effort de reconstruction doctrinale.
Une volont de reconstruction doctrinale
Les Non-Aligns entendent prsenter au monde une idologie rajeunie : ils
ne parlent pas de renouvellement, mais de revitalisation. Cette opration intellectuelle ne signifie en aucune faon quils rejettent lacquis antrieur pour le remplacer par une construction tout fait indite; ils ne se
(7) Cest tout le sens des nombreux paragraphes dissmins dans la Dclaration finale de La Havane, o
les Non-Aligns expriment leurs vues sur les droits de lhomme, la dmocratie et la bonne gouvernance. Cf.
notamment les paragraphes 120-124 (Dmocratie), 234-235.15 (Droits de lhomme et liberts fondamentales),
258-262.2 (Promotion de la femme) et 263 (Populations autochtones).

le retour des non-aligns

77

contentent pas de juxtaposer tradition et transformations : ils les combinent dans une construction qui ne manque ni doriginalit ni de subtilit.
Persistance de lidologie traditionnelle
La Dclaration de Kuala Lumpur en son paragraphe 1er et la Dclaration
de La Havane ds son Prambule affirment en termes identiques la pertinence et la validit de toutes les positions de principe et dcisions du
Mouvement. Un peu plus loin, les Chefs dEtat et de gouvernement redisent
la volont du Mouvement de sauvegarder, de confirmer et de consolider toujours plus ses principes, ses idaux et ses objectifs (8).
Toutefois, ds lors quil ny a plus choisir ou refuser de choisir entre deux idologies adverses, on peut se demander ce quentendent les
Non-Aligns lorsquils clament ainsi leur fidlit leurs positions de principe et leur acquis antrieur. On constate alors, lintrieur mme du respect de la tradition, une tendance lordre et une tendance au
mouvement. Et cest cette seconde tendance qui les conduit sans doute
dpasser les frontires de la tradition et se risquer dans la novation.
La tendance lordre, cest dabord, pour eux, la soumission au droit
international et aux principes des Nations Unies. Cest en mme temps
lattachement aux principes du non-alignement. Cela, ils lont toujours dit
et ne font que le rpter. Il ny a rien de particulier dire sur cette reprise,
sinon rappeler limportance que le rglement pacifique des conflits revt
leurs yeux (9).
Cependant voil quapparat la tendance au mouvement , dfendre
les principes et les rgles censs assurer lordre du monde ne saurait en
aucun cas conduire limmobilisme. Les Non-Aligns estiment que leur tradition est une tradition vivante. Elle se rsume dans le combat quils
mnent depuis lorigine et quils entendent bien continuer de mener, sur le
plan des ides comme sur celui de laction, en faveur dune paix juste et
dun dveloppement quitable (10). En ritrant cette exigence, ils laissent
entendre quelle correspond un impratif moral et politique permanent et
universel, intressant le bien commun de lhumanit tout entire. Cet impratif, les Non-Aligns ont toujours entendu et entendent toujours le faire
prvaloir par le moyen dune pression permanente sur les pays dvelopps
et les institutions internationales. Et, dans ce grand mouvement de revendication, ils entendent parler la fois au nom des membres du Mouvement
et au nom du Tiers-Monde tout entier (11). Et si aujourdhui les textes ban(8) D.F., 12.
(9) D.F., 20-22.6.
(10) La Dclaration finale de La Havane prend position pour ltablissement dun monde pacifique et
prospre et un ordre mondial juste et quitable (1).
(11) Ils mentionnent lexistence du Groupe des 77 et indiquent que les deux organismes travaillent de
concert en troite coopration.

78

guy feuer

nissent lexpression Tiers-Monde, ils ne disent rien dautre que ce quils

disaient autrefois. Dans cette perspective, les Non-Aligns prnent avec une
grande fermet la promotion et la prservation du multilatralisme. Cette
assertion est au cur de toute leur argumentation. Ils affirment que les processus multilatraux, notamment au sein des Nations Unies, sont
indispensables pour promouvoir et prserver les intrts des pays non
aligns (12).
Pour logique quelle soit et pour lgitime quelle prtende tre, cette position renferme une quivoque : ceux qui parlent au nom du monde en dveloppement ont-ils le monopole de la justice et de la vrit? Le problme ici
est grave, car il touche aux fondements mme de lesprit de paix et de coopration entre les peuples.
Aussi longtemps que les Non-Aligns ont fait preuve de dogmatisme et
de manichisme, cette quivoque, il faut le dire, a entach la crdibilit de
leurs thses aux yeux de lopinion occidentale (13). En tmoignent les blocages rpts au sein de la CNUCED et lchec des dbats sur le Nouvel
Ordre conomique international. Or, il semble aujourdhui que le Mouvement soit devenu plus conscient de limpasse o il sest trouv et quil ait
entendu rendre son combat plus convaincant. Les Non-Aligns ont accompli pour cela un grand effort en vue de rendre leurs thses universellement
acceptables : au nom de la rationalit et dun certain ralisme, ils y ont
introduit des lments quils auraient totalement refus dadmettre autrefois.
Dans la dialectique de lordre et du mouvement, la tendance au mouvement dpasse donc le cadre de la tradition, mme entendue de faon dynamique. Elle conduit en effet embrasser galement des domaines trangers
aux anciennes perspectives idologiques sur lesquelles sappuyaient autrefois les pays non aligns.
Introduction dlments idologiques nouveaux
La nouvelle version du non-alignement se veut rsolument tourne vers
la ralit et lactualit. Les Non-Aligns conoivent lune et lautre comme
intertemporelles et multiformes. Ce qui veut dire dabord quils englobent
dans lactualit les problmes du pass non encore rsolus et ceux de lavenir qui commencent se dessiner; ce qui signifie ensuite quils font porter
leur examen sur lensemble des problmes internationaux, envisags de leur
point de vue (14). Ils estiment en effet que les transformations de toutes
sortes intervenues dans la situation du monde depuis la fin de la Guerre
froide et lavnement de la mondialisation appellent une rvision profonde
(12) D.F., 19.1.
(13) Entre 1960 et 1980, cette question a t au centre des controverses lAssemble gnrale des
Nations Unies, la CNUCED et lONUDI.
(14) D.F., 1.

le retour des non-aligns

79

de lordre international existant. A leurs yeux, cette rvision exige que la

communaut internationale prenne enfin en compte de manire effective et
dcisive les vues quils expriment dans leurs instruments rcents, non seulement parce quelles traduisent les intrts de la partie la plus nombreuse
et la plus pauvre de lhumanit, mais encore parce quelles obissent aux
impratifs de justice et dquit quils ont toujours dfendus et sans lesquels
il ne peut y avoir ni paix ni dveloppement dans lespace plantaire dsormais mondialis.
Ce quil y a de nouveau dans cette vision globalisante, cest quils ne fondent plus leur combat sur un rejet des valeurs librales. A lire leurs textes,
ils se prononcent pour une interprtation plus profonde et plus relle de ces
valeurs, au nom mme des impratifs de la conscience universelle dont ils
sestiment actuellement les porte-parole les plus autoriss. Ils ne rcusent
plus le libralisme en soi : ils veulent lassortir des correctifs au moyen desquels on pourra enfin redresser une vision quils estiment errone car porteuse de graves injustices. Ces injustices, ils les dnoncent en termes trs
fermes ds le dbut de la Dclaration finale de La Havane (15), mais, si on
met part la critique constante de lunilatralisme amricain, on dcouvre
tout au long du texte que cette critique vise plus des politiques concrtes
que les principes gnraux sur lesquels est fond lordre actuel du monde,
comme on le constatera dans la suite de cette tude. Ce faisant, les NonAligns font preuve la fois daudace et de ralisme. Audace, car ils ont le
courage dabandonner certains des thmes tiers-mondistes qui leur avis ne
rpondent plus ltat prsent des esprits et aux requtes de notre poque.
Ralisme, car ils sont consciemment ou inconsciemment marqus par la
constatation que leurs anciennes positions radicales, systmatiques et manichennes, nont men rien. Ils entendent donc dsormais insrer la politique des Non-Aligns dans un courant de pense mondialis quils veulent
redresser sans le dtruire.
Ces bases idologiques une fois mises en lumire, il sagit alors de voir de
quelle manire les Non-Aligns entendent les incarner dans des propositions
concrtes. Ce faisant, ils adoptent la mme dmarche que celle quon vient
de dcrire. Dans cet alliage de fidlit leur tradition et de ralliement aux
ralits du temps prsent, ils exposent un programme largi de recommandations pour laction.

(15) Cest dans le paragraphe 3 de la Dclaration finale de La Havane quon trouve le fragment le plus
nettement critique de tout le document : les Chefs dEtat et de gouvernement du Mouvement [] ont not
que laspiration collective de ce dernier dinstaurer un monde pacifique et prospre, ainsi quun ordre mondial
juste et quitable, continuait dtre hypothque par des entraves majeures, entre autres, la carence permanente
de ressources et le sous-dveloppement de la plupart des pays en dveloppement, dune part, et, de lautre, le
manque permanent de coopration et les mesures coercitives unilatrales de quelques pays dvelopps. Les pays
riches et puissants continuent dexercer une influence dmesure sur la nature et le cours des relations internationales, dont les relations conomiques et commerciales, ainsi que sur les rgles rgissant ces relations et dont
beaucoup jouent en dfaveur des pays en dveloppement.

80

guy feuer
Elargissement du programme daction

La Dclaration de Kuala Lumpur consistait surtout en une proclamation

de principes. Ces principes sont repris dans la Dclaration finale de La
Havane, mais les Non-Aligns les dveloppent sous forme de propositions
concrtes qui occupent des dizaines de paragraphes. Il nest videmment
pas possible de les reprendre ici une une, mais nous pensons quelles mritent une lecture attentive, car elles prsentent toutes un intrt certain. On
se bornera ici, autant que faire se peut, en synthtiser le contenu autour
des quelques thmes qui nous ont paru les plus significatifs, bien qutant
conscients des limites dune telle tentative.
Dans cet amoncellement, qui nvite ni le dsordre ni la rptition, on
peut distinguer deux massifs au sein desquels peut tre regroup lensemble
des dispositions nonces. Toute une partie des recommandations vise les
relations internationales gnrales, alors que dautres concernent plus spcialement les rapports Nord-Sud.
Propositions touchant les relations internationales gnrales (16)
Au risque de nous rpter, redisons bien que les Non-Aligns se penchent
sur les problmes gnraux du monde, mais seulement dans la mesure o
ces problmes ont trait aux proccupations des pays en dveloppement : ils
ne se prononcent pas, par exemple, sur les relations Nord-Nord lorsquelles
ne les touchent pas directement. En revanche, ils sont parfaitement conscients de la ralit de la mondialisation et de son caractre inluctable : ils
lacceptent en tant que donne fondamentale des relations internationales.
Ils marquent mme que, sous certaines conditions, elle pourrait tre positive pour les pays en dveloppement, mais que la manire dont elle est
mene aboutit marginaliser ces pays. Le paragraphe adquat de la Dclaration finale de La Havane mrite dtre cit en entier, tant il est rvlateur
de la nouvelle attitude des Non-Aligns (17).
(16) Faute de place, nous laissons de ct ici le Chapitre II (129-193) de la Dclaration finale de La
Havane, consacr aux questions politiques rgionales et sous-rgionales et o figurent de nombreuses
recommandations pays par pays, quil nest pas possible de rsumer ici. Signalons seulement que les dveloppements les plus dtaills concernent le Moyen-Orient.
(17) D.F., 6 : la mondialisation procure des chances, des enjeux et des risques pour lavenir et pour la
viabilit des pays en dveloppement. La mondialisation et la libralisation du commerce ont produit des bnfices ingaux entre les Etats et en leur sein, tandis que lconomie mondiale sest caractrise par sa croissance
lente et asymtrique et par son instabilit. Sous sa forme actuelle, la mondialisation perptue, voire aggrave la
marginalisation des pays en dveloppement. Il faut donc transformer la mondialisation en une force de changement positive pour tous les peuples, au bnfice du plus grand nombre de pays, mme dassurer la prosprit
et le renforcement des pays en dveloppement, et non de perptuer leur pauvret et leur dpendance envers le
monde dvelopp. Il faut par ailleurs consentir de plus grands efforts pour engendrer une stratgie mondiale
qui donne la priorit au volet dveloppement en vue de permettre aux pays en dveloppement de tirer profit des
chances quoffrent la mondialisation et la libralisation du commerce, en particulier par la cration dun environnement extrieur propice au dveloppement, ce qui exige une plus grande cohrence entre le commerce international, les systmes montaire et financier qui devraient tre ouverts, quitables, fonds sur le droit, prvisibles
et non discriminatoires.

le retour des non-aligns

81

Sur le plan des recommandations concrtes, les propositions quils avancent concernent, dune part, le droit international et la paix mondiale,
dautre part, le rle des Nations Unies.
Les Non-Aligns, le droit international et la paix mondiale
Le MNA et le droit international
Les Non-Aligns dfendent fermement le droit international. Ils rappellent dabord le principe fondamental selon lequel la Charte des Nations
Unies et les normes du droit international sont indispensables la prservation et la promotion du dveloppement conomique et du progrs social,
de la paix et de la scurit, des droits de lhomme pour tous et des progrs
du droit (18). Un peu plus loin, ils ajoutent ce corpus la Dclaration sur
les principes du droit international touchant les relations amicales et la coopration entre les Etats, la Dclaration sur le renforcement de la scurit
internationale et la Dclaration sur le renforcement de lefficacit du principe de labstention du recours la force et la menace de lemploi de la
force dans les relations internationales (19). Ils renouvellent leur engagement de prserver et de promouvoir ces normes et de conduire leurs relations extrieures partir de cet ensemble, auquel ils adjoignent les idaux,
les buts et les principes du Mouvement. Ils louent galement le rle de la
CIJ et appellent les Etats non aligns signataires du Statut de la CPI
prserver lintgrit de ce Statut et sassurer de limpartialit de la
Cour (20) (16.8. et 16.9). Ils exhortent ceux des pays non aligns qui ne
lauraient pas fait adhrer au Statut de Rome (21) (16.10).
Dans cet esprit de respect du droit international, ils condamnent fermement lexercice unilatral de toutes lois et jurisprudences pnales et civiles
caractre extraterritorial et toute tentative dun Etat ou dun groupe
dEtats dexercer des pressions sur les pays non aligns par ce moyen ou en
introduisant de tels instruments dans le droit international par le biais
daccords multilatraux (22).
On notera en passant que toutes les dispositions relatives aux problmes
quon vient dvoquer ont t rdiges avec prcision et minutie, en particulier celles qui sattaquent des pratiques unilatrales quils considrent
comme des violations du droit international. Il est vident que, l encore,
les Etats-Unis sont implicitement mais directement viss.

(18) D.F.,
(19) D.F.,
(20) D.F.,
(21) D.F.,
(22) D.F.,

15.1.
16.2.
16.8 et 16.9.
16.10.
16.3-16.6.

82

guy feuer

Le MNA et la politique internationale

En ce qui concerne les relations politiques internationales, nous ne nous
attarderons pas sur la raffirmation du droit lautodtermination et la
dcolonisation. Les textes ne font que rpter ce qui a dj t cent fois proclam et napportent donc rien de nouveau. Cela tant, il nous parat indispensable dindiquer que les Non-Aligns se penchent avec attention sur les
aspects culturels de la paix. Ils consacrent sept paragraphes la culture de
la paix, au dialogue entre les civilisations, les religions et les cultures et au
respect de la diversit culturelle (23). Ils se situent dans la mme ligne
daction que lUNESCO (24).
Ils consacrent videmment de longs dveloppements aux problmes du
dsarmement (25), en particulier le dsarmement et la non-prolifration
nuclaires, les armes chimiques et bactriologiques, les armes classiques,
ainsi quau trafic de ces armes et, enfin, aux mines anti-personnel. Sur tous
ces points, on trouve dans la Dclaration finale des dispositions dtailles,
sur lesquelles on ne sattardera pas ici pour la seule raison que, dans
lensemble, elles reprennent tout ce qui a t dit et rpt dans les instances
internationales et dans le Mouvement lui-mme. On notera tout de mme
la mfiance des Non-Aligns lgard des positions amricaines sur le perfectionnement des armes nuclaires, le dploiement de missiles antimissiles
et la recherche des armes de destruction massive. On relvera galement la
condamnation ferme dIsral pour la mise au point, par cet Etat, darsenaux nuclaires.
Deux points mritent plus spcialement de retenir lattention, en raison
de leur brlante actualit. Il sagit des positions que les Non-Aligns estiment devoir prendre face au terrorisme et face au programme nuclaire iranien. On va voir que, sur ces deux points dune extrme gravit, le Mouvement prend des positions que les commentateurs, selon leur personnalit et
leurs convictions politiques, pourraient qualifier de nuances, de
modres, dembarrasses ou dambigus
Le MNA et le terrorisme
A La Havane, les Non-Aligns ont confirm de manire extrmement
ferme leur condamnation du terrorisme, quils qualifient de violation la
plus flagrante du droit international et dont ils soulignent de manire loquente et solennelle les consquences dsastreuses (26). Ils refusent quon
lassimile une religion, une nationalit, une civilisation ou un groupe
(23) D.F., 23-30.
(24) LUNESCO sest penche depuis trs longtemps sur ce problme. Au cours des dernires annes, elle
a adopt, en 2001, une Dclaration universelle et, en 2005, une Convention sur la diversit culturelle. Cf.
Guy Feuer, LUNESCO et la diversit culturelle, Gopolitique africaine, janv.-mars 2007.
(25) D.F., 70-117.2.
(26) D.F., 118.1 et suiv.

le retour des non-aligns

83

ethnique et quon se fonde sur de telles qualifications pour le lgitimer ou

au contraire pour justifier des mesures antiterroristes incluant lintrusion
dans la vie prive des individus. En revanche, ils allguent quon doit distinguer du terrorisme la lutte lgitime dun peuple sous domination coloniale ou trangre et sous occupation trangre pour son autodtermination
et sa libration nationale : actualisation dun thme trs ancien Ils
demandent instamment le respect des dispositions existantes, le renforcement de la coopration internationale en matire de lutte contre le terrorisme et la ncessit de conclure une convention globale cet effet, sous les
auspices des Nations Unies.
Cependant, tout cela est exprim en termes gnraux et on ne trouve pas
dans la Dclaration dallusion au 11 septembre, Al Qada ou aux mouvements islamistes du Proche-Orient ou dailleurs.
On ne doit cependant pas sy tromper. Visiblement, autre est la lettre des
textes, autre lesprit. Certes, aucun gouvernement, chez les Non-Aligns
comme ailleurs, ne saurait tolrer le terrorisme lorsquil sexerce sur son territoire. Cependant, il est difficile de croire quaucun des gouvernements non
aligns comme dautres peut-tre nencourage ouvertement ou en sousmain des mouvements terroristes agissant sur le territoire dautres Etats.
De plus, il semble bien que le Mouvement ne tient pas la balance gale
entre toutes les forces quil condamne sur le mode abstrait.
Les Non-Aligns et le programme nuclaire iranien
La prsence active et fort mdiatise du Prsident iranien La Havane
a suscit une curiosit gnrale. Cest donc avec intrt quon examine les
textes pris dans ces circonstances.
Dans la Dclaration finale, on trouve des dispositions trs nettes sur le
droit inalinable des pays en dveloppement lutilisation de lnergie
nuclaire des fins pacifiques, ainsi que sur le caractre inviolable de telles
activits (27). Les Non-Aligns considrent comme une grave violation du
droit international, mettant en danger lenvironnement et la vie dtres
humains, toute attaque ou menace dattaque contre des installations atomiques
vocation pacifique. Le texte ne prcise pas ce quil faut entendre par l,
mais on peut infrer des autres dispositions de la Dclaration que le Mouvement sen remet lAIEA, sur laquelle aucune pression ne doit tre exerce des fins politiques unilatrales. L encore, on voit bien qui est implicitement vis et quelle ambivalence on laisse planer sur la notion
dinstallation nuclaire des fins pacifiques.
En ce qui concerne le problme iranien lui-mme, le Sommet de La
Havane a adopt une Dclaration sur la question nuclaire en Rpublique
(27) D.F., 94 et 99.

84

guy feuer

islamique dIran. A lire ce texte, on ny trouve pas le soutien sans faille au

programme nuclaire iranien que certains ont cru y voir. Si soutien il y a,
cest un soutien mesur : certes, le texte a t adopt lunanimit, mais
lappui apport lIran a trait au nuclaire civil. Il faut donc savoir lire
entre les lignes.
Les Non-Aligns et les Nations Unies
Depuis que, en 1960, la majorit aux Nations Unies est passe des mains
de lOccident celles du Tiers-Monde, les pays en dveloppement et les
Non-Aligns qui entendent parler en leur nom tous continuent de marquer un attachement sans rserve lONU, en laquelle ils voient la principale garantie de leur existence, de leur indpendance et de leur dveloppement. Cependant, cet attachement sest toujours accompagn, depuis
lorigine, de revendications concernant soit la modification des structures et
du fonctionnement de linstitution, soit, sur un plan plus profond, une rinterprtation de son rle et de lesprit dans lequel elle devrait mener son
action. On retrouve aujourdhui, sous une forme peut-tre un peu plus
modre mais non moins nette, les positions quils ont toujours soutenues :
ils demandent, comme ils les ont toujours demandes, lgalit, limpartialit, lefficacit et la dmocratisation de lOrganisation en tant que telle. L
encore, il ny a rien de nouveau dans ces affirmations : les Non-Aligns sont
fidles eux-mmes. Il suffit donc, sur ces diffrents points, de renvoyer au
texte, qui nappelle pas de commentaire particulier.
En revanche, on doit souligner linsistance avec laquelle ils marquent
leurs proccupations quant aux remaniements quil est urgent et indispensable dapporter lOrganisation. Ils stendent donc longuement sur la
question des rformes que, depuis des annes, on envisage dintroduire dans
sa structure et son fonctionnement La Dclaration de La Havane contient de longs et substantiels dveloppements sur ce point (28). Une fois
encore, largumentaire consiste ajouter aux propositions traditionnelles
bien connues un certain nombre de recommandations touchant lactualit.
Sont viss ici tout spcialement les problmes touchant la rforme institutionnelle de lOrganisation et ceux qui concernent les oprations de maintien de la paix.
La rforme institutionnelle
En la matire, les positions de principe des Non-Aligns se traduisent
concrtement par toute une srie de recommandations prcises et dtailles
concernant la composition des divers organes, leur vocation et leur rle respectifs, ainsi que les relations quils devraient entretenir entre eux. Lessen(28) D.F., 38-69.20.

le retour des non-aligns

85

tiel de ces recommandations a trait la revitalisation des travaux de

lAssemble gnrale, la reprsentation quitable au sein du Conseil de
scurit et laugmentation du nombre de ses membres, ainsi quaux problmes de la gestion et de la situation financire de lOrganisation. On
signalera galement que les Non-Aligns demandent le renforcement du
Conseil conomique et social, la mise en route du Conseil des droits de
lhomme et de la Commission de consolidation de la paix, ainsi que lactualisation de lexamen des mandats et activits des Nations Unies. A leurs
yeux, cette reconstruction exige videmment que les vues et intrts des
pays en dveloppement soient davantage pris en compte.
Les oprations de maintien de la paix
Au Sommet de La Havane, les Chefs dEtat et de gouvernement se sont
montrs attentifs la conception et la gestion des oprations de maintien
de la paix engages par les Nations Unies, dans la mesure o, rappellentils, les pays non aligns fournissent plus de 80% des personnels sur le terrain. Cest pourquoi ils demandent que ces oprations soient menes au premier chef sous la responsabilit des Nations Unies. Ils saisissent cette occasion pour critiquer les pressions qui peuvent tre exerces sur le Conseil de
scurit et, tout en demandant que les pays dvelopps participent ces
oprations, ils proclament fermement que le rle des accords rgionaux doit
tre strictement conforme au chapitre VIII de la Charte et ne doit en
aucune faon se substituer au rle des Nations Unies ni luder lapplication
intgrale des principes poss en la matire par lOrganisation. Lallusion est
implicite, mais claire
Propositions relatives aux rapports Nord-Sud
Le Mouvement est plus conscient que jamais de la fracture Nord-Sud. Il
en souligne et il en dnonce laggravation, sous leffet dune mondialisation
voulue comme no-librale, mme si ce qualificatif nest pas explicitement
utilis. Pour rduire cette fracture, les Non-Aligns rexaminent lensemble
des problmes relatifs au dveloppement conomique et social (notamment
pays les moins avancs, pays sans littoral et pays insulaires; pays en dveloppement revenu intermdiaire; commerce; coopration Sud-Sud; migrations internationales et dveloppement; eau; nergie) (29). Ils avancent
notamment deux sries de propositions quils considrent comme complmentaires et susceptibles de servir de base une dynamique de laction. Ils
proposent en effet tout un programme de rvision de la coopration au
dveloppement et du commerce international et pensent que lun des
moyens les plus srs de faire prvaloir les vues quils exposent est de donner
une nergie nouvelle leur Mouvement.
(29) D.F., 194-233.

86

guy feuer

Propositions pour une rvision de la coopration au dveloppement et du

commerce international
Les Non-Aligns nont jamais exclu le recours la coopration Nord-Sud,
mais ils ont toujours critiqu cette dernire, sur la base darguments que
personne na oublis. Il en va diffremment aujourdhui, semble-t-il. Il en
est de mme en matire dinvestissements privs et de commerce
international : en ce domaine, la nouvelle doctrine prsente un visage ponc
qui nest pas sans surprendre. A La Havane, les chefs dEtat et de gouvernement ont reconnu la ncessit dune interaction accrue entre les dirigeants
des pays en dveloppement et du monde dvelopp. Ils ont souhait lapprofondissement des relations et une coopration plus dynamique avec les
pays industriels, en particulier avec le G8. Ils demandent simplement que
ces relations soient fermement fondes sur le respect mutuel, les avantages
mutuels, le partage et la diffrenciation des responsabilits, lengagement et le
dialogue constructifs, un large partenariat et une vraie interdpendance, en
vue notamment de gnrer une meilleure comprhension entre le Nord et le
Sud.
En ce qui concerne le commerce international, on trouve dans la Dclaration de La Havane les propositions sans doute les plus novatrices de tout
le texte. Tout dabord, les Non-Aligns dclarent vouloir uvrer linstauration dun systme de commerce international universel, ouvert, quitable,
fond sur droit, prvisible et non discriminatoire (30). Plus loin, dans la section consacre au commerce (31), ils font connatre leur opinion lgard de
lOMC et de la CNUCED. Tout dabord, ils considrent comme important
de faciliter ladhsion de tous les pays en dveloppement et en transition
lOMC, mais en tenant compte de leur niveau de dveloppement. Ils appellent aussi mettre en uvre de manire effective et de bonne foi les rgles
relatives ladhsion des pays moins avancs. Ils insistent assez longuement, avec vivacit et fermet, sur leurs proccupations devant limpasse
o se trouvent les ngociations relatives au Cycle de Doha et la ncessit
de rpondre fond aux questions relatives lagriculture, laccs aux
marchs pour les produits non agricoles, aux services, aux aspects des droits
de proprit intellectuelle lis au commerce, ainsi qu un traitement diffrenci plus oprationnel et plus prcis pour les pays en dveloppement.
Enfin, ils ritrent leur reconnaissance du rle important dvolu la CNUCED en tant que principal organe des Nations Unies charg du traitement
intgr du commerce et du dveloppement, ainsi que des questions connexes
concernant le financement, la technologie, linvestissement et le dveloppement
durable (32).

(30) D.F., 19.3.

(31) D.F., 206-210.
(32) D.F., 209.

le retour des non-aligns

87

A lire tous cela et sans aller jusqu parler de retournement de la position des Non-Aligns en la matire, on ne peut sempcher de penser que
cette position a singulirement volu. En revanche, on retrouve dans les
textes prsents le vu instamment formul depuis toujours que les vues des
pays en dveloppement soient dment prises en considration avant que les
pays dvelopps nadoptent des dcisions les concernant, eux ou toute la
communaut internationale (33). Le Sommet de La Havane se montre du
par le Sommet mondial de 2005. Selon la Dclaration finale, ce Sommet ne
tient pas dment compte des inquitudes et des intrts des pays en dveloppement, notamment en ce qui concerne les questions critiques et cruciales ayant
trait au dveloppement, laide publique au dveloppement et au
commerce (34).
Revitalisation du MNA
On a dit et rpt que, depuis la fin de la Guerre froide, le Mouvement
des Non-Aligns avait perdu sa raison dtre. Or, aprs Kuala Lumpur et
surtout aprs La Havane, on ne peut pas en rester cette apprciation.
Personne, certes, ne peut prdire ce que sera lavenir du Mouvement. Toutefois, il est possible de dtecter ds maintenant la volont quaffirment ses
Membres de le voir intervenir de nouveau en tant que force effective et
agissante dans laction internationale pour la paix et le dveloppement. On
ne stonnera donc pas de la vigueur avec laquelle les Chefs dEtat et de
gouvernement sintressent la ranimation du Mouvement dans les vtements neufs quils entendent lui donner.
La Dclaration de Kuala Lumpur exprime avec nettet les principes sur
lesquels entend se fonder le Mouvement pour assurer sa reviviscence dans
une pleine fidlit ses idaux. A La Havane, le thme est prsent travers
lensemble des textes. On a vu plus haut de quelle manire les Non-Aligns
ont affirm leur totale fidlit leurs idaux : concrtement, ils entendent
renforcer le Mouvement en examinant et en redfinissant son rle dans le
contexte des ralits actuelles, en amliorant ses structures et ses mthodes
de travail, y compris les mcanismes dj en place, et, le cas chant, en
en crant de nouveaux et en les utilisant le mieux possible (35). A cet effet,
outre les directives prcises contenues dans la Dclaration de Kuala Lumpur et dans les deux Dclarations de La Havane, ils ont adopt un Document de mthodologie en 14 points, destin perfectionner les mthodes de
travail du Mouvement, en tant que composante importante de sa revitalisation
et de son renforcement. Enfin, sur le plan de laction politique, ils sont convenus de tout faire pour intensifier la solidarit entre ses membres et dvelopper son audience au sein des Nations Unies.
(33) D.F., 125.3.
(34) D.F., 34.
(35) D.F., 14.5.

88

guy feuer

Il sagit l avant tout, videmment, de consolider larchitecture des relations Sud-Sud. Cependant, tant donn la dpendance dans laquelle se trouvent encore nombre de pays en dveloppement lgard des pays dvelopps, tant donn en mme temps le rle croissant des pays mergents dans
les ngociations conomiques internationales, la ractivation du Mouvement
des Non-Aligns si les recommandations des derniers sommets sont suivies
deffets pourrait (nous mettons volontairement ce verbe au conditionnel)
avoir un impact non ngligeable sur le tournant quil apparat de plus en
plus indispensable de donner aux rapports Nord-Sud. On est en droit de
penser que tout le monde, La Havane, avait en tte les crises rptition
qui secouent lOMC depuis la Confrence de Cancn et les difficults que
rencontrent les ngociations relatives la mise en uvre du Programme de
Doha pour le dveloppement. Sans doute galement a-t-on eu en tte la
rforme des institutions de Bretton Woods, que les pays en dveloppement
rclament depuis si longtemps (36). Or, il est sr quau sein des trois grandes organisations conomiques vocation universelle, lopposition entre
pays industrialiss et pays en dveloppement est ressentie de plus en plus
gravement, dautant quelle se trouve dsormais complique par le problme de la place reconnatre aux pays mergents.
*

Lors de leurs dernires runions, plus prcisment lors des grandes assises
de La Havane, les Non-Aligns se sont livrs un exercice de grande
ampleur : ils ont pass en revue lensemble des problmes internationaux
qui les concernent et ont fait connatre leur point de vue sur ces problmes.
Ce faisant, ils ont livr une interprtation des rapports Nord-Sud et de la
vie internationale qui, notre avis, mriterait dtre examine avec le plus
grand srieux, quoi quon pense de leur idologie ancienne et de lopposition
systmatique dont ils ont fait preuve par le pass lgard de lOccident.
Leurs positions nouvelles demeurent critiques, certes, et les derniers sommets ont bien marqu la persistance de lopposition Nord-Sud, les dolances
du Sud et la ferme rsistance dont les Non-Aligns continuent de faire
preuve lgard des Etats-Unis et de leur attitude unilatrale. Cependant,
ils entendent dsormais prsenter au monde un discours qui tient plus de
la plaidoirie que du rquisitoire et dont le but nest pas de combattre lOccident en tant que tel mais de faire prvaloir dans lordre international mondialis les exigences permanentes et indissociables dune justice plus relle
et dune paix plus durable.

(36) On pense tout naturellement la rsolution 84 (III) de la CNUCED, Santiago du Chili, 21 mai 1972.

LA FRANCE ET LEUROPE :
CONTINUIT OU RUPTURE
par

Renaud DEHOUSSE (*)

La rupture a t le matre-mot de la campagne lectorale de Nicolas
Sarkozy une faon pour lui de montrer quil ntait pas lhritier de son
prdcesseur, mme sil appartenait la mme famille politique que Jacques Chirac. Ds son lection, il na pas mnag ses efforts pour remettre
le train europen sur les rails, avec un certain succs, dailleurs, puisque le
Conseil europen de juin 2007 a abouti un accord sur la relance du processus de rformes mis en chec par le rejet du Trait constitutionnel. Fautil en conclure que, aprs le coup darrt marqu par le rfrendum du
29 mai 2005, la France a ainsi renou avec lengagement des dbuts de la
construction europenne? La ralit est beaucoup plus complexe. Pour
mieux saisir la porte du changement, un retour sur le pass est ncessaire :
il ne sagit pas seulement de comprendre les raisons qui ont conduit lchec
du projet de Constitution europenne, mais aussi de voir comment la
France sest positionne ds les premires phases du processus dintgration.
Le paradoxe franais
Si on veut comprendre lattitude de la France face lintgration europenne, il est ncessaire de partir du rle de lEtat dans la socit franaise.
La France est un vieux pays, fortement centralis. Le poids de Paris est
tout aussi fort dans la vie conomique et culturelle que dans la vie politique. Les lites souvent issues de grandes coles sont fortement intgres.
Lappareil dEtat est lui-mme domin par un excutif fort, qui affiche des
ambitions dans de nombreux domaines. LEtat revendique ainsi un rle
important en matire de politique culturelle ou de politique industrielle.
Mme une poque o un Etat modeste est de mise, son retrait est souvent effectu en fonction dobjectifs stratgiques. Contrairement ce qui
sest produit dans dautres pays, par exemple, les privatisations nont pas
eu pour seul objet de procurer des ressources un trsor public exsangue :
elles se sont accompagnes dune tentative plus ou moins russie de for(*) Professeur des Universits titulaire de la chaire Jean Monnet et directeur du Centre dtudes europennes de lInstitut dtudes politiques de Paris (Sciences-Po, France).

90

renaud dehousse

mation de noyaux durs dactionnaires privs (1). Et lexcutif nhsite pas

intervenir dans la gestion de groupes privs.
Hrit de lEmpire napolonien, cet Etat fort a structur les attentes de
gnrations de Franais. Ds quun problme surgit, lexcutif est cens sen
saisir. La demande de scurit et de protection sociale y est particulirement forte. Cette dernire est mme souvent cite comme un lment de
lidentit nationale dans les enqutes dopinion.
Sur la scne internationale, enfin, le comportement de la France est en
large mesure dtermin par son pass. La France a toujours t un acteur
majeur en Europe. Ancienne puissance coloniale, elle a longtemps t sur un
pied dgalit avec les autres grands. Elle garde le verbe haut, mme si
son importance conomique ou militaire la confine aujourdhui au rang de
puissance moyenne. Elle se targue aussi dune hgmonie culturelle, nhsitant pas rappeler que le franais tait autrefois la langue de la diplomatie
ou que, berceau des droits de lhomme, elle se doit dexercer une fonction
tribunicienne lorsque ceux-l sont menacs.
Tous ces lments contribuent naturellement faonner une vision particulire de lEurope. Cette dernire est souvent vue comme une extension
du modle franais lchelle continentale, une grande France. De
lEurope, on attend au fond la mme chose que de lEtat : quelle garantisse
la scurit et le bien-tre de ses citoyens. De cette vision dcoulent notamment lide dune Europe puissance, qui parvienne faire entendre sa
voix sur une scne mondiale o ses Etats psent moins quavant, et celle
dune Europe protectrice, appele de ses vux par Nicolas Sarkozy au soir
de son lection.
Ces particularits franaises expliquent aussi la position ambivalente de
la France lgard du projet europen. Un Etat fort ne se dissout pas aisment dans un ensemble plus large. De fait, la machine tatique donne
limpression dtre peu porte lintgration, quelle naccepte souvent que
du bout des lvres, comme une ncessit plutt que comme un choix. La
construction europenne est principalement perue comme une forme de
collaboration entre gouvernements; les transferts de pouvoir des organismes supranationaux sont ressentis comme de douloureuses alinations de la
souverainet nationale. Les fonctionnaires qui effectuent un sjour au sein
de ladministration communautaire sont peu ou mal utiliss leur retour.
Tout cela contribue au grand paradoxe de la politique europenne
franaise : alors quelle a toujours appel de ses vux une Europe forte, elle
ne peut la concevoir que dote dinstitutions faibles.

(1) Mario Deaglio, Francia e Italia nellera postglobale, contribution prsente la Confrence CERVED La France et lEurope, Paris, 15 juin 2007.

la france et leurope : continuit ou rupture

91

Les deux ames de la politique franaise

Ce paradoxe doit aussi beaucoup une autre donne. Contrairement la
Grande-Bretagne, dont la ligne politique europenne na pas vari depuis
1948 dabord dire non, quitte se rallier ensuite, comme la reconnu
Tony Blair dans un mmorable discours (2) , la France a constamment t
tiraille entre deux coles de pense.
Cest de France que sont venus bien des grands projets qui ont jalonn
la construction europenne. Lide de pool charbon-acier, lance par Robert
Schuman dans le Salon de lhorloge du Quai dOrsay, avait t prpare par
Jean Monnet et ses proches collaborateurs. Le projet avort de Communaut europenne de dfense a t lanc par Ren Pleven, alors Prsident
du Conseil. Cest un autre Franais, Jacques Delors, qui a su remettre en
mouvement la machine communautaire avec son projet de grand march
europen. Et cest lui qui, avec la complicit active de Franois Mitterrand
et dHelmut Kohl, a largement contribu dessiner les contours de lunion
conomique et montaire.
Les Franais nont pas t en reste dans lentreprise de dfinition dun
modle communautaire appel renouveler les relations entre Etats.
Monnet et ses conseillers ont insist pour que lide de transferts de pouvoir
une institution supranationale le mot tait ainsi lanc figure dans
la Dclaration Schuman, afin que ceux qui adhraient au pool charbon-acier
en acceptent demble le principe (3). Un autre Franais, lancien ministre
MRP Robert Lecourt, a jou un rle dcisif dans la jurisprudence audacieuse de la Cour de justice au dbut des annes 1960 : cest lui quon
attribue la paternit de larrt Van Gend en Loos, qui donna au principe
deffet direct des traits une ampleur inattendue, car cest lui qui prsidait
la Cour lorsque celle-l proclama la primaut du droit communautaire sur
le droit national en cas de conflit.
A linverse, cest aussi de France quest venue la premire critique systmatique de la mthode communautaire. De Gaulle, qui navait accept
qu contrecur le Trait de Rome, sign un an avant son retour au pouvoir, a trs tt manifest son impatience lgard des fonctionnaires
apatrides de Bruxelles, auxquels lopposait sa vision dune Europe qui
reposerait avant tout sur la coopration entre Etats, au dpart de laxe central constitu par la coopration franco-allemande. Mme de nos jours, cette
vision reste un lment essentiel de la culture politique franaise. Le discours dominant, au sein de lappareil franais, est plein de ddain pour la
Commission de Bruxelles et dindiffrence pour le Parlement, comme si
(2) Prononc Varsovie le 6 octobre 2000, ce discours figure en annexe de Renaud Dehousse (dir.), Une
Constitution pour lEurope?, Presses de Sciences Po, Paris, 2000, pp. 253-265.
(3) Cest dailleurs parce quil ne pouvait sy rsoudre que le gouvernement britannique choisit de ne pas
participer aux ngociations.

92

renaud dehousse

seuls comptaient la concertation et les rapports entre Etats au sein du Conseil des ministres. Ce explique lattitude franaise lors du Conseil europen
de Nice par exemple : seul importait aux yeux de la dlgation franaise
lenjeu symbolique constitu par la parit au sein du Conseil; en revanche,
loctroi dun nombre plus lev de parlementaires europens lAllemagne
en reconnaissance de sa primaut dmographique na pas pos de problme.
La suite devait montrer quil sagissait dun march de dupes, puisque la
parit a t abandonne quelques annes plus tard au profit dun principe
de double majorit dEtats et de la population pour les votes au Conseil, mais lpisode en dit long sur linfluence persistante de la vision intergouvernementale de lEurope au sein de lappareil dEtat franais.
La coexistence de ces deux visions contradictoires lune supranationaliste, lautre rsolument intergouvernementale a mis la France en position
charnire dans la construction europenne. Celle-l a connu un coup darrt
chaque non franais : refus de la Communaut europenne de dfense en
1954; politique de la chaise vide pratique par de Gaulle en 1965; opposition systmatique la plupart des largissements successifs commencer bien sr par lhostilit gaullienne ladhsion britannique ; rejet, enfin,
du Trait constitutionnel par le peuple franais en mai 2005. A linverse,
lintgration a pu progresser lorsque la France tait dispose laccepter :
le dpart de De Gaulle a permis que soit lev le veto oppos la GrandeBretagne; larrive de Valry Giscard dEstaing, llection du Parlement
europen au suffrage universel; et ce nest que progressivement, sous la prsidence de Franois Mitterrand, que la France a renonc au Compromis de
Luxembourg, qui avait consacr le maintien du veto dans les domaines o
le vote la majorit est thoriquement possible. La France a ainsi pu jouer
un rle pivot tout au long de lhistoire de la construction europenne. Son
apport, plus que celui dun autre Etat, a t dcisif chaque avance.
De tout temps, lambivalence franaise lgard du projet europen a
constitu une donne majeure de la politique franaise. Trs souvent, les
deux coles de pense supranationaliste et intergouvernementale ont
coexist. Lors de la ngociation de lActe unique europen de 1986 par
exemple, la France a appuy les projets de relance europenne labors par
la Commission Delors, tout en proposant un trait spar en matire de
coopration politique, lanctre de la politique trangre commune. A
Maastricht, elle a accept larchitecture fdrale de lUnion montaire propose par le Comit Delors pour apaiser les craintes allemandes; mais, dans
le mme temps, elle a jou un rle dcisif dans la mise en place de la structure en piliers du Trait de lUnion europenne, la coopration dans des
domaines rgaliens comme la politique trangre, la justice ou la police
tant soustraite linfluence des institutions supranationales. Chose plus
remarquable encore, les mmes personnes ont souvent t porteuses de ces
deux visions alternatives.

la france et leurope : continuit ou rupture

93

Il en va ainsi notamment du nouveau Prsident de la Rpublique. Tout

au long de sa carrire ministrielle, la pratique de Nicolas Sarkozy a t
lenseigne dune vision intergouvernementale des plus classiques : ministre
de lEconomie et des Finances interventionniste, soucieux de prserver les
champions nationaux, il na pas hsit sopposer aux technocrates des
Bruxelles; au ministre de lIntrieur, il a t le chantre dune collaboration directe entre les grands pays, cette forme de directoire reprsentant
ses yeux la meilleure faon de faire avancer lEurope. A linverse, dans le
discours trs remarqu quil a prononc Bruxelles, le 8 septembre 2006 (4),
il sest rsolument prononc en faveur dune vision communautaire de
lEurope de demain, dnonant la paralysie engendre par la dcision
lunanimit et reprenant son compte la vision avance par Jacques Delors
dune Commission investie par le suffrage universel, autonome comme le
sont les gouvernements nationaux; dans le mme lan, il appellait mme
un dveloppement des partis politiques et des ressources financires de
lUnion. Gardons-nous cependant dy voir une conversion totale, car, tout
au long de la campagne prsidentielle, le candidat Sarkozy a souffl sur ce
terrain le chaud et le froid, rexhumant le fantme du Compromis de
Luxembourg et multipliant les critiques de la Banque centrale europenne.
Comment expliquer ces volte-face? Par une considration fort simple :
pour la plupart des responsables politiques nationaux, lEurope nest quun
enjeu secondaire. Ce nest pas sur ce terrain-l quune lection se gagne;
tout au plus peut-elle sy perdre. Dans un tel contexte, avoir recours une
doctrine fige est un choix contre-productif : mieux vaut adapter son discours son auditoire. Et la coexistence, au sein des lites politico-administratives franaises, de deux visions nettement distinctes de la construction
europenne est videmment de nature entretenir cette ambivalence.
La fracture rfrendaire
En dpit de cette ambivalence, il est vraisemblable que si la ratification
du projet de Trait constitutionnel europen stait faite par la voie parlementaire, le oui franais aurait t franc et massif. La France a en effet
jou un rle essentiel dans ce projet. Jacques Chirac avait t lun des premiers responsables europens se rallier lide dune constitution, lance
par le ministre allemand des Affaires trangres Joschka Fischer, en mai
2000, et il a obtenu la prsidence de la Convention charge dlaborer le
projet pour son vieux rival Valry Giscard dEstaing, ainsi cart de la
scne politique parisienne. De laveu gnral, ce dernier a imprim sa marque sur le projet, avanant des propositions qui refltaient souvent les pr(4) Discours sur lEurope la bibliothque Solvay, disponible sur le site Internet www.friendsofeurope.org.

94

renaud dehousse

frences des grands Etats, quil sagisse de la prsidence de lUnion ou de

la rforme du vote au Conseil. Le compromis final allait plutt dans le sens
dun renforcement du pouvoir des Etats que dans celui dune Europe fdrale, dont peu de monde parle de nos jours (5). Les principaux partis
lUMP, le PS et lUDF, qui totalisaient ensemble plus de 90% de la reprsentation parlementaire taient tous favorables au projet. Cependant,
tous ont galement appuy lide de soumettre ce dernier un rfrendum,
un moment o un vote favorable semblait acquis. La suite de lhistoire
est connue : le 29 mai 2005, le non lemportait avec 54,7% des votes.
Comment comprendre cet cart entre les lecteurs et la classe politique?
Tout abord, le rfrendum a fait office dlection de second ordre, dans
la mesure o il a permis dexprimer une raction la politique nationale.
Une majorit des partisans du non dclaraient stre prononcs en considration des problmes nationaux plutt que denjeux europens. Lanalyse
de la composition partisane des lectorats du oui et du non confirme
galement lexistence dun vote-sanction. A loccasion du rfrendum sur
Maastricht, une ample majorit dlecteurs socialistes avait approuv le
trait qui leur avait t soumis par Franois Mitterrand. En 2005, seuls
48% dentre eux ont appuy le projet de Trait constitutionnel, infligeant
un camouflet cinglant la direction de leur parti, qui avait choisi dappuyer
le oui. Le non tait aussi majoritaire parmi les sympathisants des autres
formations de lopposition de gauche, avec des scores qui allaient de 59%
pour les Verts 91% pour le Parti communiste. Il tait de 82% parmi les
sympathisants du Front national. En revanche, les sympathisants des formations de la majorit parlementaire ont massivement appuy le projet de
Trait constitutionnel (6). En dautres termes, le Non tait clairement de
gauche : 54,5% de ses partisans se disaient proches de la gauche parlementaire ou de lextrme gauche, contre 36,5% la droite dont 19,5% au
Front national (7).
Leffet vote-sanction a naturellement profit aux formations populistes et
protestataires. Le non la Constitution avait un parfum anti-systme
dautant plus prononc que les lites politiques, mdiatiques et intellectuelles taient largement favorables au oui. Sans surprise, le non a
enregistr ses meilleurs scores en France dans les dpartements o lextrme
gauche et lextrme droite sont les mieux implantes (8).
Et pourtant, ce non ne se voulait pas ncessairement hostile lintgration. On sait le rle dterminant quont jou dans la campagne lectorale
(5) Sur tout ceci, cf. Renaud Dehousse, La Fin de lEurope, Flammarion, Paris, 2005.
(6) Donnes tires du sondage Sortie des urnes de CSA, Le vote au rfrendum sur le Trait constitutionnel europen : explication du vote et perspectives politiques, CSA, 29 mai 2005.
(7) Sondage IPSOS, 29 mai 2005.
(8) Pascal Perrineau, Le rfrendum franais du 29 mai 2005. Lirrsistible nationalisation dun vote
europen, in Pascal Perrineau (dir.), Le Vote europen 2004-2005, Presses de Sciences Po, Paris, 2005,
p. 237.

la france et leurope : continuit ou rupture

95

franaise les responsables socialistes qui, linstar de Laurent Fabius, se

sont prononcs pour un non pro-europen. Une nette majorit des Franais qui ont vot non se dclaraient dailleurs favorables la poursuite
de la construction europenne (9), les deux tiers dentre eux considrant
mme quune constitution est indispensable dans ce processus (10). Avec un
peu doptimisme, on pourrait en conclure que le mme texte, prsent un
autre moment par dautres gouvernements, aurait eu plus de chances de
succs, comme la laiss entendre Valry Giscard dEstaing (11). Il serait
toutefois dangereux de sen tenir l, car le dbat et le vote ont mis au jour
des perceptions de lEurope qui pourraient annoncer dautres dboires si
elles restent sans rponse. Mme si on accepte lide que la sanction tait
essentiellement nationale, il faut comprendre pourquoi lEurope a t utilise comme bouc missaire.
Depuis plusieurs annes, lintgration europenne, longtemps associe
lespoir dun avenir meilleur, est devenue une source dinquitude pour un
nombre grandissant de citoyens. Au moment du rfrendum franais, 52%
des personnes interroges et plus des trois quarts des partisans du non se
dclaraient inquiets ou hostiles lgard de lEurope. Depuis dix ans, le
nombre des personnes inquites dpasse rgulirement celui de celles qui se
dclarent confiantes (12).
Cette situation sexplique aisment. Dans un monde en proie des mutations rapides et radicales, les sentiments dinscurit tendent saccrotre
et se diversifier et on attend des pouvoirs publics une protection contre
des risques de plus en plus varis. Dans ce contexte, la tentation du repli,
alimente par les discours xnophobes de certains mouvements, devient
naturellement forte. Or, lEurope reste avant tout perue comme un grand
march, dans lequel les ambitions en matire de scurit ne sont pas ncessairement la hauteur des attentes du public. La mise en place dun espace
europen semble dautant plus porteuse de risques nouveaux que cet espace
tend stendre sans limites prcises. La libre circulation des personnes ne
profite pas seulement aux tudiants, mais aussi aux immigrants, et lexposition la concurrence, si elle est pour certains source de richesse accrue,
peut aussi conduire des fermetures dentreprises. De plus, lEurope impose
aux gouvernements nationaux des contraintes qui peuvent amoindrir leurs
moyens daction. Llimination des contrles aux frontires et laustrit
budgtaire impose par le Pacte de stabilit limitent les possibilits, pour
lEtat, dassurer les fonctions de garant de la scurit qui lui sont traditionnellement dvolues, sans pour autant que lEurope ne les reprenne pleinement son compte. On voit bien les dangers qui peuvent dcouler de ce
(9) Sondage IPSOS, 29 mai 2005.
(10) La Constitution europenne. Post-rfrendum en France, Euro-Baromtre Flash n 71, juin 2005,
p. 6, disponible sur le site Internet www.europa.eu.int/.
(11) Rflexions sur la crise de lopinion lgard du vote, Le Monde, 14 juin 2005.
(12) Sondage CSA, 29 mai 2005.

96

renaud dehousse

dcalage. Limpression justifie ou non que les attentes de la population

en la matire ne sont pas adquatement prises en compte a clairement jou
un rle dans les votes anti-systme quon a enregistrs au cours des dernires annes dans plusieurs pays europens.
Servis par une actualit sociale morose, amplement relaye dans les
mdias (13), les partisans du non ont su tirer profit de cette situation pour
imposer leur agenda en attisant les craintes de larges segments de la population. Lors de la campagne franaise, les rformes institutionnelles, qui
constituaient pourtant la principale raison dtre du projet de Constitution,
ont t compltement clipses par le grand thme de la campagne, savoir
le caractre libral de la construction europenne. Le libralisme a t peru
comme la quintessence de toutes les menaces. Plutt que de rflchir
larticulation entre le march et les politiques sociales, les leaders du non
ont dlibrment cherch opposer ces deux notions : lEurope sera librale
ou sociale, dclarait Laurent Fabius au quotidien communiste lHumanit
le 17 mai 2005. Le message a t entendu : le mcontentement lgard de
la situation conomique et sociale figurait largement en tte des motivations des tenants du non, qui taient 40% juger la Constitution trop
librale sur le plan conomique (14). Des facteurs identitaires ont galement pes : aux inquitudes engendres par la situation conomique sajoutait un sentiment de dclassement social parmi la tranche de la population qui ne bnficie que de qualifications moyennes (15). La peur de
lautre, quil soit salari des pays de lEst ou immigrant turc, a t un puissant levier dans la campagne : 67% des lecteurs pour qui il y a trop
dtrangers en France ont vot contre le Trait constitutionnel, tandis que
lopposition ladhsion de la Turquie lUnion europenne constituait une
motivation dterminante pour 35% des partisans du non (16).
Le sentiment dinscurit a accentu une stratification sociale du vote
que les tudes antrieures de lopinion europenne avaient mise en lumire.
Le non tait largement majoritaire dans la plupart des classes actives de
la population : 79% chez les ouvriers, 67% chez les employs. Grce une
progression de 19 points depuis le vote sur le Trait de Maastricht, il est
mme devenu majoritaire parmi les classes moyennes. Mme constat pour
la rpartition par catgorie de revenus : le oui ne lemporte que dans les
foyers o les revenus mensuels sont suprieurs 3 000 euros (17).

(13) Christophe Piard/Jacques Gerstl, Le cadrage du rfrendum sur la Constitution europenne, in

Annie Laurent/Nicolas Sauger (dir.), Le Rfrendum de ratification du Trait constitutionnel europen,
Cahier du CEVIPOF, n 47, 2005, pp. 42-73.
(14) IPSOS, Les motivations du vote selon la proximit syndicale, 2 juin 2005, p. 4.
(15) Pascal Perrineau, op. cit., p. 238.
(16) IPSOS, Les motivations, op. cit., p. 4.
(17) IPSOS, Le non des classes actives, des classes populaires et moyennes et du peuple de gauche,
30 mai 2005.

la france et leurope : continuit ou rupture

97

Ces donnes peuvent en partie tre expliques par des facteurs conjoncturels. Traditionnellement, le soutien de lopinion lintgration est sensible
la situation conomique : il faiblit quand la courbe du chmage slve ou
en priode de ralentissement de la croissance (18). Dans ces conditions, comment stonner que la gauche ait t sduite par le non dans le contexte
morose de 2005?
On peut aussi y voir lbauche dune fracture sociale durable. Dun ct,
des groupes sociaux regroupant des individus duqus, ouverts au multiculturalisme, pour lesquels louverture sur lEurope et le monde constitue une
occasion dlargir leur espace personnel et professionnel et qui regardent
lavenir avec confiance. De lautre, ceux qui voient leur mode de vie menac
par les mutations conomiques, la monte de la prcarit, la rduction des
services publics et qui sont confronts de faon quotidienne la prsence
dune population immigre imparfaitement intgre. Ceux-l ont perdu
toute confiance dans les partis politiques traditionnels; ils sont pessimistes
quant leur futur et celui de leurs enfants (19). Une des clefs du vote
franais, qui fait la principale diffrence par rapport celui de Maastricht,
tient au basculement dune partie importante des classes moyennes, bien
reprsentes dans llectorat du Parti socialiste, de la premire la seconde
catgorie, celle de linquitude et donc du non. Plus quune victoire du
souverainisme, le rfrendum traduit lmergence dun mouvement qui nest
pas ncessairement hostile la construction europenne, mais plutt la
faon juge trop librale dont celle-l a t conduite (20).
La politique europenne de Nicolas Sarkozy :
rupture ou continuit?
Deux ans plus tard, cest pourtant un candidat au discours rsolument
libral que les Franais ont lu. De tous les candidats, Nicolas Sarkozy est
celui qui avait t le plus clair en ce qui concerne ses projets pour lEurope.
A maints gards, son discours scartait des prises de position de son prdcesseur. Une solution pragmatique devait tre trouve pour sortir rapidement de limpasse cre par les non franais et hollandais, mais il convenait pour cela dviter lcueil du rfrendum, dont on a pu mesurer les
effets dvastateurs. Conscient des anxits gnres par llargissement,
Nicolas Sarkozy a galement choisi de poser la question des frontires : si
(18) Bruno Cautrs, Les attitudes vis--vis de lEurope, in Pierre Brchon/Bruno Cautrs (dir.), Les
Enqutes Eurobaromtre Analyse compare des donnes socio-politiques, LHarmattan, Paris, 1998, pp. 112113.
(19) Ce dont les partis dextrme droite ont largement bnfici : cf. Pascal Perrineau (dir.), Les Croiss
de la socit ferme, Editions de lAube, Paris, 2001.
(20) Nicolas Sauger, Sylvain Brouard et Emiliano Grossmann parlent ce propose dUE-scepticisme.
Cf. leur ouvrage : Les Franais contre lEurope. Les sens du rfrendum du 29 mai 2005, Presses de Sciences
Po, Paris, 2007, p. 115.

98

renaud dehousse

elle ne veut pas saffaiblir, lEurope na pas vocation slargir linfini et

il est inconcevable que la Turquie, grand pays asiatique, puisse y adhrer.
Cette attention pour les questions europennes devait tre confirme ds
les premiers jours de son mandat. Un des premiers gestes du nouveau Prsident, aprs la visite rituelle Berlin, a t de se rendre Bruxelles, o il
a t reu par Jos Manuel Barroso et la Commission. Ctait une premire
significative dans la politique franaise : N. Sarkozy entendait indiquer de
la sorte que la France tait de retour en Europe, comme il lavait affirm
au soir de son lection. Par la suite, il sest lanc dans une tourne des capitales destine vendre ses partenaires son projet de relance.
Ce projet, dont la paternit est gnralement attribu lun de ses conseillers, le dput europen Alain Lamassoure, consistait pour lessentiel
reprendre dans un trait simplifi la plupart des innovations institutionnelles du projet de Trait constitutionnel, qui avaient fait lobjet dun large
consensus durant la campagne rfrendaire. Le texte devait tre prsent
comme un simple amendement du Trait de Nice; toute rhtorique constitutionnelle devait en tre proscrite, afin de permettre une ratification par
voie parlementaire. Cette solution astucieuse se situait mi-chemin entre
les partisans du Trait constitutionnel comme lAllemagne et ceux qui
en souhaitaient labandon pur et simple comme la Grande-Bretagne.
Ayant annonc son plan tt dans la campagne, avant dtre lu confortablement, le nouveau Prsident pouvait lgitimement se targuer davoir reu
un mandat pour le mettre en uvre. De surcrot, il na pas mnag ses
efforts avant et pendant le Conseil europen de juin, dfendant sa proposition au cours de ngociations parallles avec les leaders des principaux
Etats membres. Avec le Chancelier allemand, il apparat donc comme le
grand artisan de la relance, puisque laccord final a largement suivi les
orientations quil avait dfinies.
Reprenant les principales innovations du projet de Constitution europenne, le Trait de rforme approuv Lisbonne en octobre 2007 prvoit
entre autres : un systme plus simple de prise de dcision par le Conseil des
ministres en dpit de lopposition outrance du gouvernement polonais ;
lextension du vote la majorit qualifie certains aspects de la justice, de
la politique migratoire et la lutte contre le crime organis; une extension
sensible des pouvoirs de codcision du Parlement europen; un prsident
plein temps pour le Conseil europen; lamlioration du statut de HautReprsentant de lUE pour la politique trangre, bien que le titre de
ministre des Affaires trangres de lUE lui ait t refus; loctroi dun statut juridique contraignant la Charte des droits fondamentaux.
Tant dattention pour les questions europennes peut sexpliquer par
deux sries de facteurs. Tout dabord, la France se voit traditionnellement
comme un leader naturel du processus de construction de lEurope. Elle
aime se prsenter comme le pays qui, avec lAllemagne, a t le grand

la france et leurope : continuit ou rupture

99

promoteur de lintgration. Peu importe que ce rcit occulte les coups

darrt dont elle tait responsable : cette vision a structur la perception de
gnrations de responsables franais. Pour les lites pro-europennes, le
rsultat du rfrendum a t peru comme une humiliation : la France se
retrouvait sur le sige arrire, contrainte de laisser le volant aux autres.
Pire encore : aprs llargissement, elle a dcouvert que ses prfrences traditionnelles ne rencontraient quun faible cho au Conseil, quil sagisse de
lindpendance par rapport aux Etats-Unis ou de la protection des services
publics. La dcision de runir les 18 pays qui ont ratifi la Constitution
Madrid au printemps 2007 a t perue Paris comme un signal quil tait
temps de restaurer le crdit de la France en Europe.
Ensuite, sur le plan national, M. Sarkozy a fait campagne sur un programme de rupture visant moderniser lconomie franaise. Il sait que
cest probablement sur ce terrain-l que son action sera juge par les lecteurs et que seront dtermines ses chances dobtenir un second mandat.
Cependant, les rformes sont politiquement coteuses et la dernire chose
quil souhaite est de les voir entraves par des dcisions prises au niveau
europen. Un nime dbat sur le futur de lEurope ne peut avoir quun
effet dltre sur la capacit de rforme de la France. Do la volont prsidentielle de rsoudre dans les meilleurs dlais lpineuse question de la
rforme des institutions, tout en vitant le recours au rfrendum. Dit
autrement, cest parce que les questions europennes taient secondaires
quelles devaient tre traites durgence.
Fort de lincontestable succs remport sur le terrain de la rforme des
institutions, le nouveau Prsident sest efforc de dfinir les contours dune
politique europenne qui fasse la synthse entre les ambitions europennes
des tenants du oui et les craintes des partisans du non. Daprs lui,
lidentit de cette Europe en construction ne doit plus tre perue comme
une menace, mais plutt comme un lment-clef de lidentit franaise, dont
il a fait une des clefs de vote de laction gouvernementale : il ny a pas
de culture franaise qui regarde comme trangers Faust, Don Quichotte ou
Hamlet. La pense franaise est lhritire de Kant, de Spinoza autant que
de Montaigne, de Pascal ou de Descartes. Nous avons un devoir vis--vis de
lEurope parce que lEurope, cest une part de nous-mmes sans laquelle nous
ne serions pas ce que nous sommes, parce que la conscience europenne, cest
notre conscience, parce que la culture europenne, cest notre culture, parce que
le destin de lEurope, cest notre destin, parce que lidentit de lhomme europen, cest notre identit (21).
De cette volont de synthse dcoulent galement lopposition ladhsion de la Turquie et la revendication dune Europe protectrice, qui a con(21) Discours prononc Strasbourg, le 3 juillet 2007, disponible sur le site Internet www.elysee.fr/elysee/
elysee.fr/francais/interventions/2007/juillet/allocution_du_president_de_la_republique_a_l_occasion_de_la_
grande_reunion_publique_sur_le_theme_de_l_europe.78984.html.

100

renaud dehousse

duit Nicolas Sarkozy rclamer la suppression de la rfrence une

concurrence libre et non fausse dans la liste des objectifs de lUnion et
se prononcer rsolument en faveur dune prfrence communautaire.
Dans le mme ordre dide, le Prsident sest lev contre les dangers de la
mondialisation, porteuse dun risque de marchandisation du monde (22).
Pour donner corps ce quil prsente comme une nouvelle orientation de
la politique europenne de la France, le Prsident de la Rpublique sest
fait laptre dune injection de volont politique dans la dtermination des
grandes orientations de lUnion. Stigmatisant le rgne des technocrates et
le poids des rgles, dont le Pacte de stabilit est une bonne illustration,
Nicolas Sarkozy sest pos en hritier dune longue tradition franaise, qui
accorde grand crdit aux vertus transformatrices de la politique. A plusieurs reprises, il a ainsi appel de ses vux un large dbat sur les orientations politiques de lUnion. Un de ses conseillers les plus influents, Henri
Guaino, sest ainsi lev contre le fait que lEurope soit la seule rgion du
monde avoir dpolitis ses politiques et son conomie. Il importerait de
ramener une volont politique au niveau de lEurope, juge simultanment
technocratique et dogmatique. Les affaires europennes ne peuvent tre
menes par des rgles gnrales, impersonnelles et automatiques fixes
lavance. LEurope doit dbattre et dcider ensemble, limage de ce qui se
passe dans toutes les autres dmocraties du monde (23).
Nul ne stonnera de ce que la structure de lUnion europenne puisse
apparatre faiblement politise : elle a t dlibrment conue pour dsamorcer les conflits entre Etats europens. A supposer quon souhaite mettre
fin cette tat de fait, une question demeure, et non des moindres : par
quel biais et selon quelles clivages organiser la politisation quon appelle
de ses vux? Tout naturellement, le prsident Sarkozy et ses collaborateurs
semblent considrer que les seuls intrts qui doivent avoir droit de cit
ce niveau sont ceux des Etats, exprims par leur gouvernement. Ce faisant,
ils passent sous silence une alternative possible, qui consisterait encourager lmergence, au niveau europen, dun clivage gauche-droite, semblable
celui qui structure la plupart des dmocraties europennes depuis lavnement du suffrage universel. Au niveau europen, lmergence de ce clivage est entrav par deux lments structurels : dun ct, le caractre pluraliste des institutions europennes, o se ctoient des reprsentants des
principales familles politiques; de lautre, lexigence de majorits amples,
qui leur impose de sentendre. Faut-il souhaiter une plus grande polarisation des dbats publics, pour les rendre plus lisibles aux citoyens et leur permettre de peser sur le choix entre diffrents programmes? Vaste question,

(22) Cf. notamment son discours au Parlement europen, le 23 novembre 2007, et les commentaires de
Jolyon Howorth, Sur lEurope, Paris et Londres sont toujours aussi diviss, Telos, 28 nov. 2007.
(23) Entretien au Financial Times, 12 dc. 2007.

la france et leurope : continuit ou rupture

101

quon ne peut quvoquer ici (24), mais qui mriterait assurment dtre
aborde.
A lvidence, ce nest pas l le chemin quentendent emprunter les autorits franaises. Le Trait de Lisbonne, dont elles ont facilit la signature,
reflte largement la vision intergouvernementale quelles entendent promouvoir. En plusieurs points quil sagisse de la cration dun prsident
du Conseil europen, de la reconnaissance du Compromis de Ioannina, qui
permet aux Etats de retarder la prise de dcision lorsquils sont proches
dune minorit de blocage, ou de linstauration dun contrle de subsidiarit
exerc par les Parlements nationaux , il porte la marque dune volont
dempcher lmergence dun pouvoir europen fort en prservant le rle des
Etats au sein de lUnion. Ainsi, lappel du prsident Sarkozy ce que
lEurope fasse de la politique illustre bien lambigut de la rupture quil
prne : sous un discours en bien des points novateur, on voit poindre une
idologie et une pratique qui se situent plutt dans la continuit de ses prdcesseurs.

(24) Mais pour laquelle on peut renvoyer au dbat entre Simon Hix et Stefano Bartolini, La politisation de lEurope : remde ou poison?, Notre Europe Policy Paper, n 19, 2006, www.notre-europe.eu/
uploads/tx_publication/Policypaper19-fr.pdf.

LES SITUATIONS CONFLICTUELLES

ET LEURS PROLONGEMENTS
Zalma Haquani
LAfghanistan, six anx aprs
Gilles Dorronsoro
LOTAN en Afghanistan. Lavenir incertain du Titanic
Patrycia Grzebyk
Le Tribunal spcial iraquien : instrument de justice ou de vengeance
Christian Nackhl
Du chaos constructif lentropie croissante.
Perspectives 2008 au Moyen-Orient
Yann Bedzigui
Les conflits en Afrique. Une rsolution improbable

LAFGHANISTAN, SIX ANS APRS

par

Zalma HAQUANI (*)

Saluant le miracle afghan, le reprsentant de la France dclarait devant
le Conseil de scurit de lONU, le 19 juillet 2002 : toutes les chances de
Bonn ont t tenues. Lakhdar Brahimi vient de nous le confirmer. La Loya
Jirga (1) a t un grand succs. Elle sest droule dans le calme. Elle a tenu
ses promesses. La taille du gouvernement na certes pas pu tre rduite
Mais la composition ethnique du gouvernement a t lgrement rquilibre :
dsormais, plus de 50% de Pachtouns et un peu moins de 30% de Tadjiks (2).
Pour la premire fois depuis 23 ans, les Afghans ont t consults. LAfghanistan a connu ce qui pouvait se rapprocher le plus dune exprience dmocratique. Quel chemin parcouru en six mois! Six ans aprs le 11 septembre
2001, cet optimisme nest plus de mise : le miracle afghan laisse-t-il la
place au mirage afghan? On est tent dy songer, avec la dgradation de
la gouvernance interne voque par le prsident Hamed Karza lors dune
runion de responsables locaux Kaboul (3) et avec les inquitudes externes, exprimes de maintes reprises par des responsables des Nations
Unies (4) et les commandements militaires allis en Afghanistan (5), face
linscurit croissante sur tout le territoire afghan.

(*) Ancien ambassadeur dAfghanistan en France, professeur lUniversit de Caen (France).

(1) A lorigine, il sagissait de lassemble traditionnelle, compose essentiellement de chefs de tribus et
de notables, runie et consulte par le Roi sur des grandes questions dintrt national. La Constitution
octroye de 1964 la institutionnalise en largissant sa base lectorale. En juin 2002, la Loya Jirga
durgence, runie Kaboul en vue de lgitimer le gouvernement de transition, fut pour la premire fois une
assemble entirement lue dun peu plus de 1 000 personnes.
(2) Il sagit des deux principales ethnies, auxquelles sajoutent dautres ethnies minoritaires les Ouzbeks, les Haxaras, les Turkmnes, les Baloutchs, etc. et de minorits religieuses comme les Chiites et les
Hindous prsentes dans le pays.
(3) Dans sa longue allocution, le Prsident voquait notamment lincapacit des pouvoirs publics pour
faire face aux difficults des populations et lexistence de responsables gouvernementaux et dlus au Parlement, corrompus et enrichis de faon indue.
(4) Lorsque le Secrtaire gnral, Ban Ki-Moon, dplore linscurit gnrale et condamne fermement,
comme son conseiller spcial, Tom Koenigs, le dernier attentat meurtrier de Baghlan, dans le nord-est du
pays, le 6 novembre 2007, ayant caus plus dune centaine de morts dont six dputs, parmi lesquels se trouvait aussi le prsident de la Commission des affaires conomiques de la Chambre basse du Parlement afghan,
Sayed Mustafa Kazmi, figure historique de la rsistance et ngociateur la confrence de Bonn de 2001.
Cf. galement les rsolutions 1 746 et 1 776 (2007), en date du 23 mars et du 19 septembre 2007.
(5) Comme le commandement de lISAF (Force dassistance la scurit en Afghanistan) et celui de la
coalition antiterroriste, Libert immuable, dirige par les Etats-Unis. Leurs forces sont vises galement par
des attentats, comme ceux commis Kaboul le 29 septembre et le 2 octobre 2007, faisant plus de cent morts
et blesss.

106

zalma haquani

Les causes en sont multiples et complexes, quand on passe en revue,

durant cette courte priode, lvolution de la situation en Afghanistan,
objet de la prsente tude. Cependant, il convient aussi, pour la comprhension de lesprit et lapprhension de la ralit afghane, de faire un retour
en arrire sur le contexte gopolitique et lhistoire tumultueuse de lAfghanistan, marque en particulier par des conflits, mais aussi par des checs de
leurs rsolutions durant les trente dernires annes.
Donnes gopolitiques et historiques
LAfghanistan est situ entre les pays dAsie centrale, issus de lex-Union
sovitique au Nord, la Chine, au Nord-Est, lIran lOuest et le Pakistan
lEst et au Sud. Jacques Thual a raison lorsquil crit, en 1996, en postface dun ouvrage sur lHistoire de la guerre dAfghanistan : la fin du
XXe sicle verra une des plus grandes batailles gopolitiques du sicle, celle du
dsenclavement de lAsie centrale ex-sovitique, dont, gopolitiquement,
lAfghanistan fait partie titre de priphrie. La population afghane, estime 15 millions dhabitants en 1972 et 24 millions aujourdhui faute
de recensement durant plus de vingt ans est pluriethnique, avec deux ethnies dominantes, les Pachtounes et les Tadjiks reprsentant chacune environ 40% de la population , et rpartie dans les rgions montagneuses et
les plaines avec des brassages successifs oprs en vue dassurer la cohsion
sociale et lemprise du pouvoir central. Caractrise par cette diversit, elle
est aussi attache un ferment de sentiment national, qui sest manifest
rgulirement divers moments critiques de son histoire.
Lhistoire de lAfghanistan est marque par diffrentes invasions et conqutes, ainsi que le passage de diverses civilisations, bouddhique, grecque
et musulmane. Indpendant depuis 1747, le pays a connu, dans ses frontires actuelles, trois guerres avec les Anglais, deux au XIXe et une au XXe
sicle. En 1919, la dernire guerre avec les Anglais a abouti la reconnaissance dfinitive de son indpendance par ces derniers, sous le rgne du roi
Amanullah, dont la tentative de modernisation a chou en 1929. La mme
anne, le roi Nader Shah dbarque Kaboul, en provenance de Nice, avant
dtre assassin par un tudiant en 1933. Le roi Zaher Shah succde son
pre en rgnant durant quarante ans, avant son exil romain en 1973.
Les malheurs de ce pays commencent avec le coup dEtat du 17 juillet
1973 renversant le roi Zaher Shah (6) et ne se terminent quau lendemain
de la fuite force des Talibans, le 13 novembre 2001. Entre ces deux dates,
lAfghanistan connatra trois guerres : la guerre dinvasion sovitique entre
(6) Aprs un exil de trente ans prs de Rome, le roi Zaher Shah est retourn dans son pays en mars 2002
et a acquis, en vertu des dispositions finales de la nouvelle Constitution afghane de janvier 2004, le titre de
Pre de la Nation. Il dcdera Kaboul en juillet 2007.

lafghanistan, six ans aprs

107

1979 et 1992; la guerre civile entre 1992 et 1996; et la guerre des Talibans,
entre 1996 et 2001. Il verra aussi trois checs de politiques menes ou
projetes : chec des Sovitiques et des communistes afghans; chec des
Nations Unies, qui cartent la rsistance afghane et le gouvernement sovitique en guerre des Accords de Genve davril 1988 conclus entre les gouvernements afghan et pakistanais, non parties directement au conflit; chec
des Talibans et de leurs protecteurs trangers, occupant lAfghanistan entre
1996 et 2001.
Le rglement du conflit en Afghanistan rsultera finalement au plan
interne et international de laccord conclu le 5 dcembre 2001, lissue de
la Confrence inter-Afghans de Bonn, sous lgide du Conseil de scurit des
Nations Unies, qui lentrinera le mme jour (7).
Il a fallu donc attendre les vnements du 11 septembre 2001 pour quon
sintresse nouveau ce pays, en le transformant en un vritable laboratoire de guerre et de paix lchelle mondiale, mlant difficults et progrs,
checs et russites. Tout le monde y prend part : les grandes organisations
internationales comme lONU et ses institutions, la Banque mondiale et
le FMI, lOTAN, lUnion europenne ; les grandes puissances, membres
permanents du Conseil de scurit; les pays voisins de lAfghanistan;
dautres pays touchs de prs ou de loin par le terrorisme international, etc.
Il est bien vident que la volont et laction des Etats-Unis touchs de plein
fouet sur leur propre territoire y sont dterminantes.
Depuis lors, lAfghanistan fait face, avec lappui de la communaut internationale, mais non sans mal, un triple dfi : celui de la paix et de la scurit, toujours menaces; celui de la stabilisation politique et institutionnelle,
encore inacheve; celui de la reconstruction conomique et sociale, pour le
moment sans rsultat dcisif.
La paix et la scurit toujours menaces
En 2007, on assiste une dgradation considrable de la situation scuritaire en Afghanistan : plus de 150 attentats, dont les plus graves sont des
attentats-suicides inconnus en Afghanistan encore deux ans auparavant ,
causent plus de 6 000 morts et blesss. Le rtablissement de la paix et de la
scurit en Afghanistan constitue le problme primordial pour les 45 000 militaires de lOTAN et de la coalition antiterroriste prsents en Afghanistan.
Depuis 2001, des efforts continus dadaptation la situation sont faits, mais
(7) Aujourdhui, certains courants de penses et certains milieux politiques afghans, la diffrence des
Nations Unies et des grandes puissances, critiquent fortement les conditions dorganisation et les rsultats
de la Confrence de Bonn : la reprsentativit et le mode de dsignation des quatre groupes politiques
afghans prsents; la nature et la dure du rgime de transition qui en rsulteront; ainsi que la faiblesse ou
la mauvaise gouvernance des pouvoirs et autorits actuels, dues, selon eux, la prcipitation de lorganisation dans lurgence de la Confrence; et, enfin, la mconnaissance, par les organisateurs internationaux, de
la situation relle du pays.

108

zalma haquani

sans impact dcisif, y compris dans les zones du Sud et de lEst, o les forces
internationales et afghanes sont massivement prsentes.
Ds le lendemain des vnements du 9 assassinat du commandant Massoud et du 11 septembre attentats de New York et de Washington
2001, les Nations Unies ont adopt une srie de rsolutions et de mesures
intressant directement lAfghanistan : les unes avaient pour objet de lgitimer laction militaire internationale contre le terrorisme, assimil implicitement lagression mme si toutes les interprtations des juristes ne
vont pas dans ce sens ; les autres taient destines rtablir la paix et la
scurit par les moyens militaires et civils appropris, comme le dsarmement de toutes les milices et la reconstitution de larme nationale afghane.
Cest dans le cadre de la coalition antiterroriste Libert immuable,
laquelle participe la France, que les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont
men des oprations militaires terrestres et ariennes au Sud et lEst, avec
plus de 23 000 hommes. Alors que le nombre de ces oprations et leur intensit augmentent considrablement depuis 2005, leur efficacit devient de
plus en plus relative.
Le terrorisme, un phnomne rcent en Afghanistan
On sait que le terrorisme est un phnomne nouvellement import et
tranger la culture de conflit et de guerre en Afghanistan. Pendant la longue priode dinvasion sovitique (1979-1992), la rsistance afghane na
jamais eu recours cette arme, considre comme lche et dshonorante
pour la lutte de libration, alors quelle en avait la possibilit lintrieur
et lextrieur du pays. Les protagonistes de la guerre civile (1992-1996),
comme les Talibans au dbut de leur accession au pouvoir aprs 1996, ne
lont pas utilise non plus, ce, pour les mmes raisons.
Larrive et linstallation dAl Qada en Afghanistan change la donne :
partir de 1998, lAfghanistan devient progressivement, en dpit de lhostilit de certains dirigeants parmi les Talibans, le centre du terrorisme international, o sont prpars les premiers attentats anti-amricains, ceux de
Nairobi et de Dar-Es-Salam. Des bombardements amricains depuis le sud
de lAfghanistan sensuivront ds 1999, mais sans plus dattention ce qui
se prparait sur le territoire des Etats-Unis pour le 11 septembre 2001, malgr lavertissement lanc, en Europe, en avril de la mme anne, par le commandant Massoud.
Aprs la chute des Talibans, le terrorisme touche nouveau lAfghanistan et le Pakistan, mais avec beaucoup moins dampleur quen 2006 et
2007. Cest pourquoi la coalition et lISAF, qui conjuguent leurs efforts,
narrivent pas, comme les autorits afghanes et pakistanaises, y faire
face : les frontires afghanes restent largement fluides; et le mcontentement des populations vis--vis des autorits locales et des forces trangres

lafghanistan, six ans aprs

109

facilite le dveloppement du phnomme, mme si on est encore loin de

liraquisation de lAfghanistan laquelle certains spcialistes font rfrence.
Les interventions extrieures au service de la scurit
Pour rtablir et maintenir la paix et la scurit et pour stabiliser lAfghanistan, le Conseil de scurit, conformment lAccord de Bonn du
5 dcembre, met en place, le 20 dcembre 2001, lISAF : il ne sagit pas de
Casques bleus, considrs comme inadapts au contexte afghan, mais dune
force multinationale 37 pays , dont le mandat est renouvel chaque
anne par le Conseil de scurit et qui est place sous le commandement de
lOTAN depuis 2004. Cantonne dabord dans Kaboul et ses environs, elle
est aujourdhui prsente dans plusieurs provinces au sud, lest, louest
et au nord. Elle prend part galement des oprations de reconstruction
provinciale, destines se rapprocher davantage des populations en leur
apportant aide et contribution la reconstruction de btiments dutilit
publique. LISAF conduit aussi dans tout le pays des oprations de dsarmement, dmobilisation et rinsertion, destines dbarrasser les populations de la prsence danciens mudjahidins arms. Le dsarmement et la
dmobilisation des commandants et de leurs troupes armes se
poursuivent conformment lAccord de Bonn , tant bien que mal selon
les rgions et les conditions locales : il est remarquer que le puissant gouverneur dHrat, Ismail Khan, a t cart de ses fonctions par le prsident
Karzai la veille de llection prsidentielle doctobre 2004, pour un poste
ministriel, mme sil reste toujours trs influent Hrat; dautres, comme
le gnral Dostom dans le nord, sont appels aussi rejoindre le pouvoir
central, mais avec encore moins de succs. La dmilitarisation et la dmobilisation danciens mudjahidins continuent sur tout le territoire, mais de
manire encore largement insuffisante, permettant toujours certains commandants puissants, mls des trafics en tout genre, de conserver leur
emprise et leur puissance au dtriment du pouvoir central.
Depuis 2002, la France et les Etats-Unis ont en charge la formation de
larme afghane, disloque tort en avril 1992, aprs la chute du rgime
communiste Kaboul. Il en va de mme pour les forces de police, reconstitues et formes avec la coopration allemande et japonaise. Cette coopration se poursuit aujourdhui et a permis la formation de 45 000 militaires
et de 30 000 policiers. Il est bien vident que ces forces seules ne peuvent
assurer lordre et la scurit, ni protger les frontires, sans aide et assistance de forces trangres.
Pour ce qui est de la prsence militaire franaise, avec un peu plus de
1 000 soldats, elle se renforce depuis laccession de Nicolas Sarkozy la prsidence de la Rpublique, notamment dans le Sud, avec le dplacement de

110

zalma haquani

quelques avions de combat de Douchanbe Kandahar et avec laugmentation du nombre de formateurs militaires franais Kaboul et en province.
Si, depuis dcembre 2001, la prsence des forces internationales permet
lAfghanistan de connatre une paix et une scurit relatives, depuis deux
ans, la situation scuritaire se dgrade de faon significative lEst, au Sud
et dans le Nord, avec notamment le dveloppement des attentats-suicides,
inconnus jusqualors en Afghanistan, et avec laugmentation de dommages
collatraux touchant les populations civiles. Cette situation cre un sentiment de malaise dans les rapports avec les autorits afghanes, impuissantes,
et entrane galement lhostilit croissante des populations civiles lgard
des forces trangres. Dans le mme temps, elle renforce les forces hostiles
lextrieur et les insurgs lintrieur du pays.
Lintervention militaire trangre dans son ensemble nest pas sans poser
des problmes. En dpit de laugmentation de leurs effectifs, de
10 000 hommes en 2002 45 000 en 2007, et du renforcement des moyens
mis leur disposition, les forces de lOTAN ne contrlent ni tout le territoire, ni mme toutes les frontires. L o elles sont prsentes, leur efficacit demeure toute relative, en raison notamment de la mconnaissance du
terrain et de ceux qui y habitent, mais aussi et surtout de lindiffrence, du
ressentiment, voire de lhostilit des populations directement concernes.
On connat les dbats nationaux et les oppositions manifestes dans certains pays dorigine tels le Canada, les Pays-Bas concernant le maintien
de leurs soldats en Afghanistan. Il existe galement des difficults dharmonisation et de coordination, dune part, entre le commandement international et les autorits nationales afghanes et, dautre part, entre les forces
trangres elles-mmes. Enfin, des divergences de vue et de conduite tenir
vis--vis du gouvernement afghan ou des pouvoirs locaux sur place ou
encore lgard des oppositions armes qui les combattent apparaissent de
plus en plus clairement entre certains pays intervenants (entre les EtatsUnis et le Royaume-Uni, par exemple).
Un environnement instable
Des apprciations et pressions des grandes puissances et de la communaut internationale dpendent aussi les relations entre lAfghanistan et les
pays voisins, au Sud-Est, comme lOuest et au Nord.
Lvolution de la situation au Pakistan en 2007 entrane des consquences immdiates sur celle de lAfghanistan. Autant les relations avec lInde
sont bonnes et soutenues, autant les rapports entre lAfghanistan et le
Pakistan sont difficiles et tumultueux. Dans leur lutte pour lindpendance,
les nationalistes du sous-continent indien trouvaient leur centre dappui et
leur base arrire en Afghanistan. Aprs lindpendance, les relations entre
lAfghanistan et lInde se sont dveloppes trs favorablement sauf sous

lafghanistan, six ans aprs

111

le rgime des Talibans , alors que, paralllement, les relations avec le

Pakistan sont souvent tendues, pour diffrentes raisons, comme le contentieux territorial et frontalier ou encore lappui apport par les gouvernements pakistanais successifs des groupements et mouvements extrmistes
agissant en Afghanistan. En dpit des pressions trs fortes des Amricains
sur le prsident Musharraf et des dclarations de bonne intention de son
gouvernement lgard de son voisin aprs les vnements du 11 septembre
2001, certains dirigeants extrmistes afghans ou trangers, dsireux de
dstabiliser lAfghanistan, ont trouv toujours refuge au Pakistan ou dans
les zones tribales frontalires. Ce qui a nui aux accords de trve entre le
gouvernement pakistanais et les Talibans du Wazirestan dun ct et aux
runions de paix tribales entre les reprsentants des populations de part et
dautre de la frontire, de lautre. Aujourdhui, les deux pays, surtout le
Pakistan, peuvent mesurer les risques normes de la contagion terroriste
extrmiste au Pakistan. Dans ce contexte, la dstabilisation de ce dernier
est un danger potentiel pour lAfghanistan (8).
A lOuest, lIran digre mal la prsence de troupes trangres, notamment
amricaines, sur le sol afghan, mais il nest pas en mesure de faire rompre
le processus dintervention engag en Afghanistan. Aussi entend-il, pour le
moment, peser politiquement et conomiquement sur ce processus, se
tenant prt pour la dfense des intrts de la minorit chiite dans le pays.
La prsence de plusieurs millions de rfugis et immigrs afghans au Pakistan et en Iran pse lourd, socialement et conomiquement, alors que
lAfghanistan na toujours pas la capacit de les absorber.
Enfin, au Nord-Est et au Nord, la Chine, les Rpubliques ex-sovitiques
dAsie centrale et, plus loin, la Fdration de Russie suivent attentivement
la situation en Afghanistan, tout en sefforant de montrer directement ou
indirectement dans le cadre du Forum Shanghai et de lECO notamment
leur soutien la stabilisation de lAfghanistan et la lutte contre le terrorisme et lextrmisme religieux dans la rgion.
Des faiblesses de toutes parts
On constate clairement que les origines de la tragdie afghane rsident,
en plus de lamateurisme, du manque dexprience et de vision des Afghans
eux-mmes, dans les analyses errones et les courtes vues des stratges des
grandes puissances, lesquels ont instrumentalis et utilis les milieux et forces les plus extrmistes et les plus rtrogrades des fins avouables et non
avouables, sans voir que ceux-l pourraient retourner un jour, avec les
moyens fournis et obtenus, contre leurs propres intrts.
(8) En 2007, les affrontements arms entre la police et larme pakistanaises, dun ct, et des mouvements extrmistes, de lautre, ont t trs nombreux. La proclamation de ltat durgence par le prsident
Musharraf, en octobre 2007, a remis en cause les oppositions et les liberts publiques. De la stabilisation politique dans un avenir proche au Pakistan dpendra aussi en grande partie la stabilisation de lAfghanistan.

112

zalma haquani

Il est certain que la solution du drame afghan, qui dure depuis trs longtemps, au mpris et au dtriment des populations, nest pas seulement militaire, mais galement et surtout politique. Or, sur ce plan comme sur bien
dautres, il existe, depuis la Confrence de Bonn, des lacunes et des insuffisances internes et externes, qui menacent toujours la paix et la scurit
et retardent la stabilisation politique et institutionnelle du pays.
Une stabilisation politique
et institutionnelle encore inacheve
LAccord de Bonn du 5 dcembre 2001 prvoyait, sur une priode de cinq
ans, deux tapes de transition avant la phase dachvement politique et
institutionnelle : une administration intrimaire, un gouvernement de transition et une constitution nouvelle, adapte la situation nouvellement
cre. Six ans aprs, on est loin de la stabilisation politique et institutionnelle projete.
Un pass politique et institutionnel tumultueux
Depuis 1921, lAfghanistan a connu plusieurs textes constitutionnels,
dont deux seulement peuvent tre considrs comme dmocratiques, la
Constitution royale de 1964 et la Constitution rpublicaine de 2004. Les institutions politiques correspondantes mises en place ont fonctionn plus ou
moins, tantt dans le cadre dune royaut absolue, tantt dans le cadre
dune monarchie constitutionnelle. Cependant, cette dernire exprience,
voulue par le roi Zaher Shah en application de la Constitution de 1964, a
chou, comme celle de la premire Rpublique autoritaire du prince
Daoud, adopte en 1977.
Avec les rgimes communistes, soucieux de faire table rase du pass politique et institutionnel afghan, divers textes constitutionnels se succdent,
sous lempire du parti unique, mais sans aucune efficacit ou application.
La Constitution de 1986, adopte linitiative du dernier Prsident communiste, Nadjibullah, dsireux dlargir ses bases politiques en souvrant
aux non-communistes, ne connat pas non plus le succs escompt. Quant
au texte constitutionnel de 1996 du prsident Rabbani, il sera balay par
larrive brutale des Talibans la mme anne Kaboul.
La vie politique a presque toujours t domine, durant quarante ans,
par des mouvements politiques clandestins ou des partis uniques sans consistance. Les mouvements ns de la rsistance afghane, durant la guerre
contre les Sovitiques, taient fonds la fois sur lIslam et la lutte contre
les occupants et ne constituaient pas de vritables partis politiques organiss, avec des adhrents et des sympathisants attirs par des programmes

lafghanistan, six ans aprs

113

diffrents et cohrents, en dehors des liens dallgeance personnels et du

clientlisme forc et momentan.
La difficile reconstruction institutionnelle et politique du pays
Aprs la conclusion de lAccord de Bonn, ladministration intrimaire
dAfghanistan a t lgitime en juin 2002 par la Loya Jirga assemble
entirement lue, de plus de 1 000 membres , qui la transforme en gouvernement de transition pour la priode restante. Ladoption de la nouvelle
Constitution, le 7 janvier 2004, par la seconde Loya Jirga, a ouvert une
autre tape dans la poursuite du processus dmocratique en Afghanistan.
La nouvelle Constitution, dont llaboration a fait lobjet dun large
dbat dans tout le pays, instaure un rgime rpublicain et est fonde sur le
respect des principes fondamentaux de lIslam, mais aussi sur la dmocratie
directe et indirecte, lEtat de droit, le multipartisme, la dfense des droits
de lhomme et des liberts fondamentales droits civils et politiques, droits
conomiques, sociaux et culturels , conformment la Charte des Nations
Unies et dautres instruments internationaux auxquels adhre lAfghanistan.
Le Prsident de la Rpublique est lu au suffrage universel direct. Hamed
Karza a ainsi t lu le 9 octobre 2004, par un peu plus de 54% des voix,
parmi 18 candidats en lice, avec une participation lectorale, dans des conditions matrielles difficiles, de plus de 70% des inscrits, dont plus de 40%
de femmes, ce qui ne stait jamais produit en Afghanistan. Le Parlement
bicamral a t mis en place lissue des lections de septembre 2005, avec
249 dputs et snateurs, dont 69 femmes. La Cour suprme, institue en
mme temps, se porte garante du respect de la Constitution et des lois, ainsi
que de lquilibre des pouvoirs. Il est souligner que la Constitution
afghane fait rfrence expressment au devoir de lEtat pour lutter contre
le terrorisme et contre la culture et le trafic de drogue.
Les Afghans sont libres de se constituer en mouvements ou partis politiques, en syndicats ou associations, condition de respecter la Constitution
et les lois en vigueur. Une loi organique adopte rcemment prcise les conditions et modalits de cration de partis politiques. Dans la pratique, de
trs nombreux statuts de partis politiques ont t officiellement dposs.
Toutefois, dans les faits, deux forces politiques opposes sont face face et
en gestation : le Front national uni dAfghanistan, qui regroupe plusieurs
anciens partis et mouvements, et un Parti rpublicain en gestation, sur
linitiative des partisans du prsident Karza.
La Constitution actuelle, comme tout texte constitutionnel, nest pas
sans dfaut : elle fait notamment lamalgame entre rgimes prsidentiel et
parlementaire, mettant ainsi face face lexcutif et le lgislatif dans une
confrontation permanente sans fin. La consquence en est que, dans la pra-

114

zalma haquani

tique, chaque pouvoir entend agir la place de lautre, avec des interprtations souvent errones de la Constitution : tel est le cas de la question de
confiance ou de dfiance lgard des membres du gouvernement, tiraills
entre un Prsident de la Rpublique qui veut les conserver et une chambre
basse du Parlement qui les rejette (9). Les conflits dintrts entre ces deux
pouvoirs, auxquels se mle aussi, tort ou raison, la Cour suprme, sont
souvent indits, surprenants et source de paralysie dans le fonctionnement
des institutions.
Ladministration centrale et locale fonctionne galement trs mal, de
faon archaque. Elle ne correspond plus la ralit du pays et les cadres
comptents y manquent cruellement, comme dans les institutions judiciaires touches, elles aussi, par la corruption gnralise. Toutes les tentatives
de rforme nont pas encore produit les effets escompts, en dpit des centaines de millions de dollars de laide internationale absorbs cette fin.
En outre, on est encore loin, en Afghanistan, du respect minimum des
droits de lhomme et de lEtat de droit, dont les violations sont dnonces
quotidiennement par un organe constitutionnel, la Commission indpendante des droits de lhomme. La presse crite et les mdias audiovisuels
sont certes libres, mais certains moyens de communication de masse fonctionnent de faon anarchique, dsordonne et sans borne.
Bref, aujourdhui en Afghanistan, la dmocratie apparat comme une
coquille vide, avec un Parlement qui ne trouve pas sa place et son rle (10),
un gouvernement qui ne gouverne rien et une administration et une justice
totalement ou partiellement paralyses. Les acquis actuels sont certainement importants, aprs tout ce qui sest pass avant novembre 2001 en
Afghanistan, mais le chemin parcourir reste encore long pour que la culture de guerre cde la place la culture de paix, facilitant la reconstruction
conomique et sociale du pays.
La reconstruction economique
et sociale toujours en attente
La reconstruction conomique et sociale constitue encore, six ans aprs la
Confrence de Bonn, le problme majeur pour les autorits nationales et la
communaut internationale prsente. En novembre 2001, le pays est com(9) Cest le cas, par exemple, depuis plusieurs mois, de Dadfar Spanta, ministre des Affaires trangres,
qui, bien que dchu par la Chambre des dputs, continue exercer ses fonctions, avec lapparent appui du
prsident Karza, qui avait saisi la Cour suprme, laquelle stait prononc contre la dcision du Parlement.
(10) Le dernier pisode des rapports tendus entre le Parlement et le gouvernement remonte au
26 novembre 2007, lorsque le prsident de la Chambre des dputs, Y. Kanooni, a dcid, avec la moiti
des dputs prsents, de ny plus siger, afin de protester contre les mpris rpts du gouvernement
lgard des interpellations et remontrances adresses par le Parlement au gouvernement. Il devait, avec ses
collgues, regagner leurs siges trois jours plus tard au Parlement, aprs un entretien fructueux avec le prsident Karza.

lafghanistan, six ans aprs

115

pltement dvast et dtruit et sa population meurtrie et en dsarroi : politiquement, il ny a aucun pouvoir digne de ce nom Kaboul et en province;
conomiquement, il ny a plus de tissus agricole, industriel ou de service, ni
de secteur dducation, de formation et de sant. Les villes sont dtruites
aprs les campagnes; les forts sont dvastes; les installations industrielles,
comme beaucoup de vestiges et objets de muses, pilles et exportes vers
ltranger. Les diffrentes couches de la population sont quant elles tues,
emprisonnes, terrorises, prives de leurs droits lmentaires, dplaces,
rfugies lintrieur et lextrieur du territoire afghan.
Deux conomies parallles fonctionnent en Afghanistan : lconomie visible, qui repose sur quelques secteurs de production et des recettes fiscales
et douanires trs limites, ainsi que sur laide financire internationale;
lconomie informelle, non officiellement comptabilise, de plusieurs milliards de dollars provenant de la production et du trafic de drogues
lAfghanistan en fournissant en 2007 85% de la production mondiale.
Les efforts financiers consentis aux Confrences de Berlin en dcembre
2001, de Tokyo en janvier et de Bruxelles en mars 2002, ainsi qu la Confrence de Berlin en avril 2004 et celle de Londres en janvier-fvrier 2006
sont relativement importants : 20 milliards de dollars pour une priode de
cinq ans, rpartis principalement entre les Etats-Unis et lUnion europenne, incluant les contributions multilatrales et bilatrales et concernant
tous les secteurs, y compris le domaine militaire trs dpensier. Cependant,
force est de constater aujourdhui que cette aide est loin de correspondre
quantitativement et qualitativement aux besoins et prvisions valus par
les experts, dautant quune grande partie est dpense par les bailleurs de
fonds eux-mmes (organisations intergouvernementales, organisations non
gouvernementales, pays donateurs, entreprises, etc.), quoi sajoutent
dautres dpenses induites, absorbes par le gaspillage et la corruption
internes et externes ou encore par le manque ou linsuffisance des mcanismes de coordination et de contrle.
Les dpenses engages concernent tous les domaines et secteurs : scurit,
arme et police; infrastructure routire et aroports; agriculture et levage;
industrie lgre et de transformation, production, commerce et transit; tous
le secteurs sociaux, ducatifs, culturels (11), y compris ceux de la sant et
de la formation et de lenseignement scolaire et suprieur (12). Beaucoup de
projets dans ces diffrents domaines et secteurs sont raliss ou sont en
passe de ltre.

(11) Un exemple parmi dautres est significatif : le muse de Kaboul a t reconstruit et ses vestiges et
objets retrouvs, restaurs avec laide du muse Guimet, lequel a organis une trs belle exposition Paris,
Afghanistan, trsors retrouvs, entre novembre 2006 et avril 2007. Cf. Afghanistan, trsors retrouvs, prfac par Jacques Chirac et Hamed Karza, Runion des muses nationaux, Paris, 2007.
(12) Le budget ordinaire de lEtat afghan englobe en 2007 700 millions de dollars de dpenses de fonctionnement, dont la moiti provient des recettes intrieures.

116

zalma haquani

Si la stabilit montaire en Afghanistan est un succs et quil y a une

lgre augmentation des nivaux de vie et une inflation faible, la rpartition
des revenus reste trs ingale, entre une minorit trop riche et la quasi-totalit de la population, trs pauvre.
A lexception de la drogue (13) et de quelques produits primaires ou
transforms, lAfghanistan ne produit pas comme auparavant. Les secteurs
gazier et minier ne profitent pas la collectivit nationale et chappent au
contrle de lEtat. Enfin, le retour volontaire, sous la pression des pays
daccueil, de plus de trois millions de rfugis du Pakistan et dIran, pose
dnormes difficults dinstallation et dinsertion, auxquels les autorits
afghanes et les Nations Unies sont dans lincapacit de rpondre.
*

Certes, lAfghanistan est sorti de son pass douloureux et il ny aura plus

de retour en arrire. Cependant, il existe encore beaucoup de difficults
surmonter en matire de scurit, de lutte contre le terrorisme et de stabilit politique, de gouvernance, de respect des droits de lhomme, de reconstruction et de dveloppement. Lanne 2007 constitue encore cet gard
une anne dattente et dangoisse, mais aussi et surtout une anne dalerte
et davertissement.

(13) Contrairement ce qui est affich, il ny a pas de stratgie nationale et internationale cohrente et
efficace en matire de lutte contre ce flau, dont le volume et la valeur ne cessent daugmenter chaque
anne. Cf. en particulier Alain Labrousse, Afghanistan, opium de guerre, opium de paix, Fayard, Paris,
2005.

LOTAN EN AFGHANISTAN
LAVENIR

INCERTAIN DU

TITANIC

par

Gilles DORRONSORO (*)

Un changement dans les discours
Lopration Enduring Freedom qui a renvers le rgime taliban
lautomne 2001 sest impose comme un modle pour linvasion de lIraq
deux ans plus tard. Pourtant, ds 2003, les analyses pointaient laspect illusoire de ce qui tait prsent comme un succs aux opinions publiques occidentales. De fait, laugmentation progressive du nombre de troupes
aujourdhui plus de 55 000 soldats occidentaux sont posts en Afghanistan
na pas permis darrter la dgradation de la situation militaire. La
reconstruction de lEtat afghan est au point mort : la centralisation et le
contrle effectif du territoire sont aujourdhui moindres qu la fin du
rgime taliban.
Aprs des annes doptimisme de commande, les gouvernements occidentaux reconnaissent publiquement lampleur de la crise. Pour reprendre
les propos du ministre australien de la Dfense, Joel Fitzgibbon, we are
winning the battles and not the war, in my view. We have been very successful in clearing areas of the Taliban but its having no real strategic
effect (1). La France, en raison de la politique atlantiste du gouvernement
Sarkozy et du dsintrt des mdias, constitue plutt une exception par
labsence de discussion sur la prsence militaire franaise en Afghanistan (2).
Pourtant, lchec actuel est important au moins deux titres. Premirement, lintervention occidentale devait sceller la vocation de lOTAN comme
gendarme global du systme international. La crdibilit de lorganisation est
en question, comme en tmoignent les tensions actuelles entre les pays
membres : the Afghanistan mission has exposed real limitation in the way the
alliance is organized, operated and equipped, due to the way various allies view
the very nature of the alliance in the XXIst century, a ainsi dit Robert
(*) Professeur de Sciences politiques lUniversit Panthon-Sorbonne (Paris I, France).
(1) The Australian, 16 dc. 2007.
(2) Cf. par exemple les propos assez confus dEric Chevalier, conseiller politique de Bernard Kouchner,
sur une illusoire dynamique post-conflit en Afghanistan dans lmission Du grain moudre, France Culture,
24 oct. 2007.

118

gilles dorronsoro

Gates (3). En second lieu, laggravation de la crise en Afghanistan a des rpercussions majeures sur les pays voisins, en particulier sur le Pakistan, partenaire difficile mais essentiel des Etats-Unis dans la lutte contre Al Qada.
Pour faire le point sur lvolution de cette guerre, on prsentera dabord les
raisons de lchec occidental, la dynamique de la gurilla talibane, le contexte
rgional, pour conclure sur les perspectives de sortie de crise.
Lincohrence occidentale
Lchec occidental a trois causes majeures : la faillite de lexpertise,
labsence de coordination entre pays occidentaux et, finalement, labsence
de moyens pour la reconstruction.
La faillite de lexpertise
Les vnements du 11 septembre ont t loccasion dune multiplication
de discours interprtatifs et de prvisions mal fondes. Trop occups stigmatiser le fanatisme dOussama Ben Laden ou le caractre moyengeux du rgime taliban, la plupart des commentateurs ont sous-estim le
pige stratgique que constituait linvitation envahir lAfghanistan. Plus
surprenant, certains spcialistes de la rgion ont cautionn la thse dune
extriorit des Talibans la socit afghane, malgr tous les travaux montrant exactement linverse. Cette faiblesse suppose de limplantation des
Talibans permettait denvisager une sortie de crise rapide et un investissement militaire limit de la part des puissances occidentales. Ainsi, pour Olivier Roy et Mariam Abou Zahab, il est peu probable quune rsistance rsiduelle taliban sinstalle, tandis que la dfaite des Talibans annonce la
disparition probable des mouvements islamistes radicaux en Afghanistan (4).
Si ces propos paraissent aujourdhui curieusement dcals, ils taient
lpoque reprsentatifs du discours dominant et expliquent en partie la gestion de la crise par les Etats-Unis. Ces deniers ont laiss fil Ben Laden et
le mollah Omar, le leader des Talibans, en sous-traitant la plupart des oprations sur le terrain des groupes afghans peu comptents ou corruptibles (5). Cette faillite de lexpertise dissimulait deux lments qui allaient se
rvler dcisifs. En premier lieu, leffondrement des Talibans faisait disparatre les structures centralises quils avaient mises en place entre 1996 et
2001, do un retour la situation politique fragmente des annes 1990 (6).
(3) Propos tenus le 11 dcembre 2007, la confrence dEdimbourg runissant les huit pays combattants
dans le sud de lAfghanistan (Etats-Unis, Grande-Bretagne, Canada, Australie, Danemark, Pays-Bas, Estonie, Roumanie), cits par lInternational Herald Tribune, 18 dc. 2007.
(4) Maryam Abou Zahab / Olivier Roy, Rseaux islamiques, Autrement, 2002, pp. 70 et 68.
(5) Andrews Basevic, American Empire, Cambridge / Londres, Harvard University Press, 2002.
(6) Gilles Dorronsoro, Revolution Unending. Afghanistan : 1979 to the Present, Columbia University
Press / Hurst, 2005.

lotan en afghanistan

119

En second lieu, les rseaux appuyant les Talibans, en partie tribaux, en partie religieux, sont extrmement rsilients et le soutien de la population
pakistanaise des rgions frontalires ce qui est peru comme un dhijad
ouvrait la possibilit dune gurilla partir du Pakistan (7).
Labsence de stratgie cohrente
Jusquen 2003, les forces de lISAF (International Security Assistance
Force) oprant sous mandat de lONU et celles des Etats-Unis sont restes
indpendantes et largement non coordonnes. Les 3 000 hommes de lISAF,
prsente uniquement Kaboul, maintiennent lordre dans la capitale avec un
succs raisonnable, alors que les forces amricaines moins de 20 000 hommes
pratiquent la chasse aux Talibans dans les rgions du Sud et de lEst, finanant des groupes tribaux comme troupes auxiliaires et contribuant de faon
indirecte, mais relle, au dsordre qui sinstalle progressivement.
Le retour des Talibans, qui ne fait plus de doute en 2003, entrane un
changement dans la stratgie occidentale. LISAF passe sous le commandement de lOTAN et tend progressivement son action lensemble du territoire afghan. La monte en puissance des forces de la coalition commence
alors pour arriver aux niveaux actuels : plus de 40 000 soldats sous commandement de lOTAN dont 14 000 Amricains et 13 000 soldats amricains pour la formation de larme afghane et la lutte contre Al Qada. Les
renforts annoncs dbut 2008 devraient porter les troupes occidentales
prs de 60 000 hommes, sans compter les mercenaires qui appartiennent au
dispositif de scurit occidental.
Cependant, cette spirale de lengagement, qui nest pas sans rappeler le
Vietnam, na pas permis une plus grande efficacit, ce qui peut sexpliquer
par plusieurs facteurs. En premier lieu, les oprations en Afghanistan ont
t penses initialement comme des oprations de maintien de la paix et
non comme des oprations de contre-insurrection. De ce fait, les rgles
dengagement sont diffrentes selon les pays et parfois assez contraignantes,
ce qui rend la coopration mal aise. De plus, la distribution gographique
des forces nest pas ncessairement la plus adapte : lessentiel des combats
a lieu dans le Sud et lEst, mais la coalition a des forces importantes dans
le Nord Allemands notamment.
En second lieu, la faiblesse des effectifs pose des contraintes trs fortes
sur les choix stratgiques. En pratique, les forces de lOTAN sont troitement dpendantes du soutien arien principalement amricain. Or, le renseignement occidental est faible, les Talibans sont souvent abrits au sein
de la population, ce qui entrane des pertes civiles frquentes lors des bombardements. Au final, la logique de contrle arien est politiquement trs
coteuse, dans la mesure o elle dtruit la crdibilit des Occidentaux
(7) Comme nous en avait convaincu un sjour la frontire pakistanaise en octobre 2001.

120

gilles dorronsoro

particulirement des Etats-Unis auprs des Afghans. Les combats de ces

deux dernires annes dans le sud de lAfghanistan ont entran des dizaines
de milliers de dplacements forcs. En outre, la faiblesse des effectifs condamne les forces de lOTAN des oprations ponctuelles de nettoyage des
zones tenues par les Talibans, sans occupation de long terme. La population
rurale se trouve donc de fait sous le contrle de la gurilla dans les provinces du Sud et de lEst, ce qui est un atout majeur pour les Talibans.
La progression de la gurilla des talibans a eu pour effet de mettre au
jour des diffrences de projet stratgique entre les allis. Les Etats-Unis ont
adopt une stratgie frontale, qui vise lradication de la gurilla par des
moyens strictement militaires. Cette stratgie se heurte la mobilit de la
gurilla, qui a su garder linitiative et bnficie du sanctuaire pakistanais.
Pour pallier cet obstacle, les Etats-Unis envisagent, dune part, de renforcer
lintgration des forces prsentes. Les Etats-Unis demandent notamment
une plus grande interoprabilit des forces, le dploiement des forces prsentes au Nord Italiens et Allemands dans le Sud, o les oprations militaires sont les plus importantes, ce qui se heurte de fortes rsistances, de
la part des Allemands notamment. Dautre part, laugmentation du nombre
de troupes est une demande constante des Etats-Unis ses allis de
lOTAN, mais les rsultats sont marginaux et refltent des considrations
plus politiques que militaires. Ainsi, lenvoi annonc de quelques centaines
de soldats franais supplmentaires sinscrit dans une logique qui a plus
voir avec le rapprochement franco-amricain quavec les ralits afghanes.
Dans de nombreux pays, les gouvernements doivent arbitrer entre les pressions amricaines et les sondages qui indiquent un dsir de retrait dune
majorit de la population. Au Canada, au Japon ou en Australie, la discussion sur le maintien dune prsence militaire en Afghanistan sest impose
dans lagenda politique. Lopinion publique canadienne notamment est largement oppose la poursuite dune prsence militaire la fois en raison
des pertes subies 75 morts et des pertes civiles chez les Afghans.
Enfin, mme si les Etats-Unis disposaient de troupes supplmentaires,
rien nindique que leur stratgie soit tenable. En effet, la pression militaire
a des effets sociaux complexes qui tendent renforcer la solidarit contre
loccupant tranger et diffuser les combats en dehors des rgions initialement touches. Une grande partie du succs des Talibans ces dernires
annes peut tre attribue la stratgie amricaine dutilisation sans discrimination de la force.
La stratgie alternative, propose par les Britanniques, est ne de lchec
dans lHelmand en 2006, quand les forces britanniques ont t stoppes par
les Talibans dans leur tentative de reconqute de la province. Lapproche
britannique consiste passer des accords locaux avec les Talibans (8), les
(8) Sur les contacts entre les Britanniques et les Talibans, cf. le Daily Telegraph, 26 dc. 2007.

lotan en afghanistan

121

reconnaissant localement comme interlocuteurs politiques. Ces accords sont

compris comme un premier pas pour retourner les Talibans modrs,
affaiblir la gurilla et constituer des milices locales. Cette politique de manipulation repose sur des hypothses discutables. Premirement, rien nindique que les Talibans, notamment dans les rgions du Sud o le mouvement
a sa base, puissent tre facilement diviss (9). Le mouvement taliban na
jamais connu daffrontements internes, y compris quand il a perdu le pouvoir en 2001. Lautorit de mollah Omar na jamais t remise en cause
publiquement et les succs de ces dernires annes renforcent plutt son
autorit. De plus, lexprience sovitique prouve que les groupes rallis voudront garder leurs armes et que leurs loyauts peuvent tre dangereusement
changeantes. Deuximement, les Talibans peuvent utiliser les accords
locaux dans les provinces du Sud pour se dployer vers le Nord et menacer
la capitale. Diffrents lments laissent penser que cest bien la stratgie
quils suivent actuellement. Enfin, cette stratgie indirecte est mene largement en dehors du gouvernement de Kaboul, par les accords passs directement entre les forces occidentales et les Talibans ou des commandants
talibans , ce qui risque daffaiblir un peu plus le gouvernement en place
Kaboul. Lexpulsion de deux reprsentants occidentaux de lUnion europenne et des Nations Unies en janvier 2008 montre quils avaient franchi
une ligne rouge en ngociant directement et ouvertement avec les Talibans
sans informer le gouvernement afghan.
Le dbat entre Britanniques et Amricains se poursuit actuellement sur
un ton polmique (10) et fait cho des questions poses dans le conflit iraquien, o les Etats-Unis ont rgulirement accus les Britanniques davoir
laiss les milices chiites prendre le pouvoir Bassorah pour viter de subir
des pertes. Les Etats-Unis dtenant en dernier ressort les moyens dimposer
leur position, les Britanniques ne peuvent pas esprer gnraliser leur
modle de guerre indirecte en dehors des zones o ils sont directement
impliqus. Au moins jusquau dpart de George W. Bush, cest donc une
stratgie frontale qui dominera lapproche amricaine.
Un projet de reconstruction inadapt et des moyens insuffisants
La russite de lentreprise occidentale reposait sur la capacit reconstruire un Etat afghan qui aurait pris le relais des troupes occidentales dans
un dlai de quelques annes. Or, on constate un chec dans le dveloppement des institutions civiles et militaires.
En premier lieu, le projet de reconstruction a t largement dfini par les
organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernemen(9) Les analyses o les Talibans sont prsents en trois tiers un tiers de fanatiques, un tiers de
modrs, un tiers dopportunistes nont aucune base empirique.
(10) Comme en tmoignent les rcentes dclarations de Bill Gates sur lincomptence des troupes non
amricaines en matire de contre-insurrection, Los Angeles Times, 16 janv. 2008.

122

gilles dorronsoro

tales (ONG), sur la base des normes internationales qui correspondent pour
partie celles de la bourgeoisie de la capitale, mais ne refltent pas un consensus national. Or, depuis les dbuts de la gurilla antisovitique, le courant fondamentaliste en Afghanistan est devenu dominant, les courants
plus libraux ayant t marginaliss, notamment du fait que le Pakistan
relayant laide des Etats-Unis a toujours appuy les courants idologiquement les plus durs. La consquence en est un rejet populaire de ce qui est
peru comme limposition dun modle occidental. En mars 2006, le cas
dun Afghan condamn mort puis graci sur intervention trangre
pour stre converti au christianisme a mis en vidence le choc entre les
valeurs dominantes en Afghanistan et les normes internationales.
En deuxime lieu, la coordination des ONG par les ministres a t largement illusoire, ce qui a conduit des efforts disperss et inefficaces. La
multiplication des interlocuteurs et labsence de visibilit des programmes
est un lment-clef de lchec de la reconstruction. De plus, la volont amricaine dintgrer les ONG dans le systme militaire occidental en a fait des
cibles pour les Talibans et leur interdit largement quelques exceptions
prs de travailler dans les zones contrles par ces derniers. Pourtant, les
gains en matire de propagande sont marginaux, comme en tmoigne
lchec des Provincial Reconstruction Teams (PRT) dployes par les EtatsUnis.
Enfin, la faiblesse des moyens a condamn la stratgie de centralisation
du gouvernement. Laide internationale a t limite, surtout si on compare
par exemple avec la Bosnie, et globalement mal gre. Le gouvernement
central na jamais eu les moyens humains ou financiers de prendre le contrle de la priphrie. Ainsi, la production dopium, premire source de
richesse nationale, a renforc les rseaux rgionaux par rapport au centre
et favoris la constitution dune lite de narco-dirigeants essentiellement
attachs la protection de leurs intrts privs. De fait, aprs un dernier
effort en 2003-2004, les tentatives de centralisation cessent et le gouvernement reconnat les zones dinfluence des leaders rgionaux. La situation
militaire est devenue trop fragile pour que le gouvernement mcontente un
chef local qui pourrait se retourner contre lui. Les incertitudes pesant sur
le futur du rgime expliquent galement le rarmement de groupes qui veulent se protger en cas deffondrement du rgime actuel. Enfin, sur un plan
militaire, larme afghane a fait sa premire opration autonome sans soutien tranger en 2007 et la monte en puissance dune arme afghane qui
permettrait de diminuer les forces occidentales nest pas crdible avant plusieurs annes au mieux, si les dsertions, labsence de motivation et le faible
niveau de formation sont des problmes rgls dici l.

lotan en afghanistan

123

La dynamique de la gurilla
Labsence de stratgie cohrente de la part des Occidentaux aurait pu
avoir des consquences relativement limites dans un contexte diffrent,
mais les Talibans se sont rvls des adversaires motivs qui, aprs avoir
reconstitu leurs forces au Pakistan, sont rapidement passs loffensive (11).
Lhomognisation du territoire et la question du djihad
Les premires annes, les incursions talibanes ont t limites aux zones
pachtounes du sud et de lest de lAfghanistan, ce qui tait parfois interprt comme le signe dun problme essentiellement ethnique, d la marginalisation des Pachtounes dans le jeu politique. Or, le phnomne majeur
quon constate depuis deux ou trois ans est la transformation de la carte
politique, qui tend vers une plus grande homognit. Les attentats se sont
multiplis dans les provinces nord et ouest de lAfghanistan, les Talibans se
sont rapprochs de Kaboul de faon spectaculaire ces derniers mois : ils contrlent maintenant la province du Wardak et du Logar, au moins la nuit,
et les troupes occidentales ont trouv nombre de caches darmes qui laissent
penser une implantation de long terme. Les Talibans sont dsormais en
mesure de menacer la capitale, par roquettes ou attentats-suicides, avec les
consquences politiques qui en rsultent sur la crdibilit du gouvernement
afghan. De nombreux attentats et embuscades ont entran une rapide
dtrioration de la situation scuritaire dans les provinces du Nord et de
lOuest. Une partie de ces affrontements est lexpression de conflits qui
opposent les trafiquants de drogue et darmes. Cependant, le choix de certaines cibles comme les humanitaires montre quune logique politique est
parfois loeuvre.
Comment donc expliquer ce mouvement dlargissement de la gurilla?
Une premire rponse, partiellement valide, est que les Talibans tendent
leur influence par le biais des groupes pachtounes qui vivent dans le Nord
et lOuest (12). Cependant, dans certaines rgions tadjik ou ouzbek, cette
hypothse ne tient pas. Lexplication tient plutt au cadre dinterprtation
de la guerre. Les Occidentaux et leurs allis afghans ont insist depuis 2001
pour dfinir la guerre comme une guerre nationale afghane contre des groupes terroristes, soutenus par ltranger Al Qada et le Pakistan. Les Talibans ont cherch inscrire les combats dans un autre cadre : un djihad con(11) Les Talibans ne sont pas les seuls opposants, le Hezb-i islami, un parti historique des annes 1980
sous la direction de Gulbuddin Hekmatyar, est aussi dans lopposition. Son groupe est probablement responsable dune partie des attentats en ville, notamment Kaboul. Enfin, il convient de mentionner les groupes trangers, au premier rang Al Qada, qui joue un rle militairement marginal, utilisant lAfghanistan et
surtout la frontire pakistanaise comme sanctuaire pour conduire une lutte globale contre les Etats-Unis.
(12) Les Talibans ont, semble-t-il, des accords avec certains Hazaras population de lAfghanistan central , qui leur permettent denvoyer plus facilement des hommes dans le Nord et lOuest.

124

gilles dorronsoro

tre un occupant non musulman. Lhistoire afghane, marque par la lutte

contre les imprialismes trangers, russe, anglais, sovitique est ainsi utilise pour produire un effet de continuit avec la situation prsente. De plus,
la situation de sujtion du gouvernement afghan par rapport aux EtatsUnis a t interprte dfavorablement par lopinion publique, par exemple
laccord lonin sign par H. Karza, qui permet en pratique une totale autonomie des actions amricaines en Afghanistan et rduit le gouvernement de
Kaboul dplorer rgulirement les pertes civiles provoques par des bombardements. Le nationalisme afghan fonctionne aujourdhui contre les troupes occidentales. Ajoutons que les Afghans, pro-Talibans ou non, sont sensibles aux diffrents incidents : mauvais traitements et torture de
prisonniers sur la base amricaine de Bagram, dtentions Guantanamo,
victimes civiles de bombardements de lOTAN, incident de Jalalabad en
mars 2007, o des troupes amricaines ont ouvert le feu sur des civils, etc.
Pour ces diffrentes raisons, le djihad est devenu linterprtation dominante, ce qui permet des groupes loigns des Talibans sur un plan gographique ou idologique, darticuler leurs revendications aux leurs.
Stratgie et tactiques
Les Talibans ont largement volu dans leur faon de faire la guerre
depuis la dfaite contre les troupes amricaines en 2001, la fois dans les
tactiques utilises et la stratgie gnrale. Renonant aux affrontements
directs avec des troupes plus performantes technologiquement, les Talibans
sont revenus la gurilla qui avait puis les Sovitiques dans les annes
1980. Les innovations sont inspires de la guerre dIraq, probablement avec
une expertise dAl Qada.
En premier lieu, les Talibans ont introduit les attentats-suicides, jusquel inconnus plus de 140 en 2007. Cette pratique, sanctionne par le mollah
Omar, redfinit les cibles lgitimes de la violence, notamment les civils qui
se trouvent au contact immdiat des forces armes occidentales. La multiplication des bombes tlcommandes a galement montr son efficacit. En
consquence, les niveaux de pertes sont comparables lIraq dans le sud de
lAfghanistan. De plus, les attentats-suicides et les bombes tlcommandes
interdisent une circulation lgre des troupes occidentales et rendent les
contacts avec la population plus difficiles. Enfin, ces formes de violences
permettent un accs immdiat aux mdias, dmentant en temps rel les discours optimistes de lOTAN et perturbant les visites de responsables occidentaux.
En second lieu, les Talibans ont construit mthodiquement leur stratgie
en fonction des faiblesses occidentales notamment linsuffisante occupation du terrain. Dans un premier temps, ils ont effectu des raids ponctuels
partir du Pakistan, puis ont reconstitu des maquis de plusieurs centaines
dhommes lintrieur des rgions qui leur sont acquises, notamment au

lotan en afghanistan

125

Sud et dans lEst. En pratique, dans plusieurs provinces, les Talibans ou

leurs allis contrlent les zones rurales et peuvent prendre pour quelques
jours des sous-prfectures, ce qui leur assure la complicit ou la neutralit
des fonctionnaires en place. Lassassinat de diffrents religieux proches du
gouvernement et de membres dONG a permis dempcher la reconstitution
des structures tatiques. Depuis lors, les Talibans consolident leur contrle
des provinces et organisent mthodiquement leur progression vers le Nord.
En ce sens, un rpit relatif dans certaines provinces ne doit pas tre
ncessairement interprt comme un recul des Talibans, mais peut dissimuler un effort prioritaire vers le Nord. Enfin, les attentats Kaboul visent
deux objectifs : inquiter les Occidentaux prsents dans la capitale et humilier le gouvernement Karza qui se voit contester sa principale zone
dinfluence.
Le contexte rgional
Le contexte rgional nest pas favorable aux Occidentaux et ne peut que
se dgrader si les Etats-Unis poursuivent une politique agressive vis--vis
de lIran ou du Pakistan, les deux voisins dterminants dans lvolution de
la crise afghane.
Pour linstant, les relations entre lAfghanistan et lIran sont bonnes, le
gouvernement de Karza ayant refus de se joindre aux attaques du gouvernement amricain contre lIran. En particulier, le gouvernement afghan a
dmenti que des armes iraniennes passeraient en Afghanistan. Pour linstant
au moins, les Iraniens ont eu une politique attentiste en Afghanistan, ce qui
pourrait bien sr changer en cas de bombardement amricain / isralien sur
lIran. Une dgradation des relations avec lIran pourrait ainsi avoir des consquences spectaculaires pour la coalition occidentale, notamment dans
louest du pays. De plus, lIran garde une relation privilgie avec certains
groupes chiites afghans qui pourraient tre utiliss contre les troupes occidentales.
La dimension pakistanaise de la crise afghane est centrale dans le rglement de la question afghane en raison de limplantation des groupes talibans et djihadistes dans les rgions frontalires. Si la plupart des coups
significatifs contre Al Qada ont t ports au Pakistan par les services
pakistanais, le Pakistan reste dans le mme temps un sanctuaire pour la
gurilla.
Dans un premier temps, les Etats-Unis ont obtenu du Pakistan une intervention militaire directe dans les rgions tribales (FATA). Ces oprations
militaires se sont soldes par des centaines de morts du ct de larme
pakistanaise et un chec patent en raison de la difficult du terrain et de
larmement des tribus. A partir de 2004, des ngociations ont t menes

126

gilles dorronsoro

avec les militants pro-Talibans et en pratique avalises par le mollah

Omar lui-mme. Le rsultat a t la marginalisation des notables tribaux au
profit des militants djihadistes appuys par les fondamentalistes pakistanais, notamment le Jamiat-ul Ulema de Fazl-ul Rahman, trs proche des
Talibans. Pour autant, ces ngociations nont pas entran de diminution de
la prsence talibane au Pakistan, ni des changes transfrontaliers. En fait,
le gouvernement pakistanais a largement perdu le contrle des zones frontalires, malgr la prsence de prs de 100 000 hommes de larme pakistanaise. Il est illusoire de penser que le gouvernement de Pervez Musharraf
soit en mesure de contrler les zones tribales et lattaque dun poste-frontire par plusieurs centaines de militants fondamentalistes (janvier 2008) au
Waziristan montre que le rapport de force militaire nest pas localement
toujours favorable larme. De plus, une gurilla nationaliste au Baloutchistan complique encore lquation pakistanaise et interdit une stabilisation de la rgion Sud.
Rien dans lvolution actuelle du Pakistan ne laisse penser quun gouvernement stable puisse merger rapidement. Lassassinat de Benazir Bhutto
en dcembre 2007 a dcapit lopposition et le PPP na dsormais plus de
leader crdible. Les lections lgislatives prvues en fvier 2008 risquent
davaliser une situation politique trs fluide et instable. Les Etats-Unis, qui
avaient pari sur le retour de Benazir Bhutto, sont dans une phase attentiste et labsence de pouvoir stable Islamabad relance les spculations sur
une intervention directe des Etats-Unis dans la zone-frontire pakistanaise.
Jusqu prsent, les interventions directes des Etats-Unis au Pakistan ont
t limites quelques frappes ariennes, notamment sur une madrassa
82 victimes et diffrents tirs cibls contre des individus suspects dtre
lis Al Qada. Tout indique quune pntration directe par les troupes
amricaines constituerait un risque majeur de guerre civile dans ces rgions,
o le djihad anti-amricain est populaire.
labsence de perspectives court terme
Lanalyse qui prcde nous conduit conclure labsence de sortie de
crise horizon prvisible.
Aucun acteur nest prt des concessions importantes. LOTAN parie sur
une plus grande efficacit militaire pour briser la gurilla et le gouvernement amricain, dans la dernire anne de la prsidence Bush, ne fera probablement aucune proposition marquante. Du ct des Talibans, la conviction que les volutions leur sont favorables et que lextension des combats
lensemble du pays va puiser les forces occidentales rend peu probable
lacceptation de ngociations.

lotan en afghanistan

127

Cependant, on a pu voir, en Afghanistan mme, des discours quelque peu

iconoclastes appelant une ngociation entre les Talibans et le gouvernement. Jusqu rcemment, le gouvernement afghan appelait au dsarmement et au ralliement des Talibans modrs. Or, H. Karza a propos aux
Talibans de se prsenter aux lections et leur chef, le mollah Omar, de
participer comme ministre un gouvernement de coalition (13). Pourtant,
les conditions ne sont pas propices la ngociation du fait que le gouvernement parat trop faible pour tre un acteur crdible dune politique de
rconciliation do sa raction ngative aux ngociations directes occidentaux-Talibans. Si larme afghane simpose terme comme un acteur crdible, ce qui est loin dtre vident, et si les Talibans ne russissent pas
tendre les combats de faon suffisante lensemble du pays, alors, un crneau pour les ngociations sera possible dans quelques annes. Tout dpendra du gouvernement amricain en place Washington, la prsence de Ben
Laden pouvant ds lors faire chouer tout processus de ngociation.
Sur un plan plus gnral, la guerre dAfghanistan a montr combien il
tait illusoire de pratiquer le State-building sans les moyens ncessaires. De
ce point de vue, aprs plus de six ans de prsence, le bilan est inquitant
pour les Occidentaux, qui prennent bien tardivement conscience que le
pige tendu par Ben Laden est particulirement redoutable.

(13) Le Monde, 29 sept. 2007.

LE TRIBUNAL SPCIAL IRAQUIEN :

INSTRUMENT DE JUSTICE OU DE VENGEANCE
par

Patrycja GRZEBYK (*)

Sil tait clair pour tous que lun des buts de lopration Iraqi Freedom
devait tre la mise de Saddam Hussein et dautres officiels du Parti Baas
en accusation pour les crimes contre lhumanit et les crimes de guerre commis pendant lOpration Anfal, linvasion du Kowet, le gazage des Kurdes
Halabja, lcrasement de la rbellion chiite, etc. (1), en revanche, un grand
dbat a pos la question de savoir quelle cour devrait juger de tels crimes.
Il a ainsi t propos que le Conseil de scurit tablisse un tribunal ad hoc,
lexemple du Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie ou du
Tribunal pnal international pour le Rwanda (2). Trois autres propositions
ont galement t formules : crer un nouveau tribunal en vertu dun
trait international (3), utiliser la Cour pnale internationale (4) ou encore
la solution prconise par les organisations humanitaires , tablir un tribunal internationalis (hybride, mixte) (5).
Cette discussion fut finalement close avec la dcision amricaine de mettre en place une nouvelle cour interne, le Tribunal spcial iraquien (TSI).
Ce choix a donn lieu de trs fortes critiques, mais il ne faut pas mconnatre les motifs qui conduisirent opter pour une justice iraquienne. En
(*) Doctorante lInstitut des relations internationales de lUniversit de Varsovie (Pologne).
(1) Cf. par exemple les rapports de Human Rights Watch, disponibles sur le site Internet www.hrw.org/
campaigns/iraq/, ou encore dAmnesty International, disponibles sur le site Internet web.amnesty.org/
library/eng-irq/index.
(2) Ctait une recommandation de la majorit des reprsentants de lONU et des organisations non gouvernementales (comme Human Rights Watch, Open Society Institute), qui se sont rencontrs en avril et
en juin 2003. Cf. Cherif Bassiouni, Post-conflict justice in Iraq : appraisal of the Iraqi Special Tribunal,
Cornell International Law Journal, n 38, 2005, p. 345. Cependant il faut rappeler que, en Iraq, lONU a la
rputation dune organisation corruptible cause de scandales lis au programme Ptrole contre
nourriture. Cf. Tom Parker, Prosecuting Saddam : the coalition provisional authority and the evolution
of the Iraqi Special Tribunal, Cornell International Law Journal, n 38, 2005, p. 900. Charles Garraway souligne que, au dbut, les Etats-Unis ont soutenu lide de ltablissement dun nouveau tribunal ad hoc : Charles Garraway, The statute of the Iraqi Special Tribunal : a commentary, in Susan C. Breau / Agnieszka
Jachec-Neale (dir.), Testing the Boundaries of International Humanitarian Law, British Institute of International and Comparative Law, 2006, p. 156.
(3) Richard Goldstone, What kind of court should prosecute Saddam Hussein and others for human
rights abuses?, Fordham International Law Journal, n 27, 2004, pp. 1490-1492.
(4) Bien que lIraq ne soit pas partie au Statut de la CPI, le Conseil de scurit pourrait dfrer une situation en Iraq au Procureur (art. 13 (b) du Statut de la CPI), mais la CPI ne peut exercer sa comptence
qu lgard des crimes commis aprs le 1er juillet 2002 (art. 11 du Statut). Or, la majorit des crimes du
rgime de S. Hussein ont t commis avant cette date.
(5) Human Rights Watch, Saddam Husseins Trial. Bringing Justice for the Human Rights Crimes in
Iraqs Past, dc. 2003, disponible sur le site Internet www.hrw.org/english/docs/2003/12/19/iraq6770.htm.

130

patrycja grzebyk

premier lieu, le procs devant une cour interne est plus accessible aux victimes, aux tmoins et la socit que linstance doit aider dans la confrontation avec le pass (6). En outre, les frais de justice dun procs devant un
tribunal national sont considrablement moins levs que devant une cour
internationale. Il ne faut pas non plus ngliger largument suivant lequel la
construction dun ordre nouveau doit tre fonde, si cest possible, sur les
institutions existantes; certes, le systme juridictionnel de lIraq tait affaibli, mais il nen a pas moins une tradition de quelques centaines
dannes (7). Les Amricains avaient aussi indiqu que tout tribunal international serait vu par la societ iraquienne comme un tribunal amricain (8). En outre, les crimes internationaux comme les crimes contre
lhumanit ou les crimes de guerre ne doivent pas tre jugs uniquement
par des juges internationaux; tout au contraire, ce sont les juges nationaux
qui sont en premire ligne de la lutte contre limpunit (9). Il faut apprcier
le courage des juges et des procureurs iraquiens, qui risquent leur vie et la
vie de leur famille en participant au procs (10) et qui veulent prouver que
les Iraquiens sont une nation qui respecte le droit et qui veut suivre lide
de la justice (11).
Limportance des procs de Saddam Hussein et de ses soutiens ne saurait tre surestime parce quils ont une grande valeur non seulement
pour les victimes directes, mais aussi pour les architectes du nouvel ordre
en Iraq. Un jugement juste des crimes de lancien rgime tait une condition sine qua non de participation des Kurdes et des Chiites au gouvernement commun et, en gnral, de la participation de ces groupes ethniques ou confessionnels dans un pays comme lIraq. Les procs devaient
aussi aider les autorits actuelles se sparer du pass et crer une nouvelle image de lIraq comme Etat respectant les droits de lhomme (12).
Linfluence ducative des procs, qui aideraient dcouvrir la vrit des
quelques dizaines dannes de gouvernement de S. Hussein (13) et expliqueraient aux Iraquiens les principes des droits de lhomme et du droit
international humanitaire, nest pas non plus ngligeable. Enfin, le jugement ou, plus prcisment, la condamnation de S. Hussein et de ses partisans paraissait ncessaire la justification de lintervention amricaine
(6) Cest pourquoi lun des principes fondamentaux de juridiction de la CPI est la rgle de complmentarit (cf. par exemple larticle 17 du Statut de la CPI).
(7) Cf. Charles Garraway, op. cit., p. 157.
(8) Ryan Swift, Occupational jurisdiction : a critical analysis of the Iraqi Special Tribunal, New York
International Review, n 19, 2006, p. 105.
(9) Jos E. Alvarez, Trying Hussein : between hubris and hegemony, Journal of International Criminal Justice, n 2, 2004, pp. 325 et 328.
(10) On a ainsi tu le frre de Muqith al-Faroon, procureur dans le second procs de S. Hussein : The
Associated Press, 16 oct. 2006.
(11) Jerrold M. Post / Lara K. Panis, Tyranny on trial : personality and courtroom conduct of defendants Slobodan Milosevic and Saddam Hussein, Cornell International Law Journal, n 38, 2005, p. 832.
(12) Michael P. Scharf, Is it international enough? A critique of the Iraqi Special Tribunal in light of
the goals of international justice, Journal of International Criminal Justice, n 2, 2004, p. 331.
(13) Jos E. Alvarez, op. cit., p. 321.

le tribunal spcial iraquien

131

en Iraq (14). Dans cette perspective, il tait donc ncessaire que le tribunal iraquien tabli par lautorit occupante ft lgal, impartial et indpendant et que sa structure et sa procdure soient transparentes, claires
et conformes aux principes du droit international pnal. Il fallait aussi
que le tribunal respectt toutes les garanties juridiques de laccus. Dans
le cas contraire, on aurait eu un nouvel exemple de la justice des vainqueurs.
Maintenant que le procs de Saddam Hussein et dautres officiels du
Parti Baas ont eu lieu, se pose la question de savoir sils reprsentent une
victoire de la justice ou son chec?
La lgalit de ltablissement du TSI
Le 9 dcembre 2003, le Conseil de gouvernement iraquien (Iraqi Governing Council) tablit le Tribunal spcial iraquien. Le jour suivant, Paul Bremer, reprsentant de lAutorit occupante temporaire (Coalition Provisional
Authority) (15), signe lordonnance n 48 contenant le Statut du TSI, lequel,
aprs sa publication dans la Gazette officielle, devient partie intgrante de
lordre juridique dIraq (16).
Les Amricains nont de cesse daffirmer que le TSI est un tribunal vraiment iraquien. Cependant, en ralit, ce sont les autorits occupantes, les
Etats-Unis en premier lieu, qui ont dcid de ltablir. Le Statut a
dailleurs t prpar par les Amricains, avec une petite assistance
dexperts venus de Grande-Bretagne. Le fonctionnement du TSI a dpendu
de lassistance financire des Etats-Unis, lesquels voulaient contrler les
travaux du tribunal. En outre, les Amricains ont cr un bureau spcial
(Regime Crimes Liaison Office), dans lequel le plan de laccusation a t
labor, des cours ont t organiss pour les juges et les procureurs, des
preuves ont t rassembles, etc. (17). Signalons aussi que la premire session du tribunal a eu lieu dans une base militaire amricaine et que, dans
la salle daudience du tribunal, il y avait des militaires amricains en civil,
tandis que les journalistes prsents avaient t slectionns par les Amricains, tous les enregistrements ont t censurs par les autorits amricaines (18) Dans ces conditions, il nest pas surprenant que les Iraquiens et
la communaut internationale aient dcrit le TSI comme un cheval de
(14) Michael P. Scharf, op. cit., p. 331.
(15) LAutorit occupante temporaire (CPA) est un organe tabli par les Etats-Unis le 16 juin 2003, dont
la tche est ladministration du territoire occup. En juillet 2003, la CPA a cr le Conseil de gouvernement
iraquien, sorte de gouvernement temporaire de lIraq, qui est rest en place jusquaux premires lections
libres et au transfert de toute lautorit aux Iraquiens. Sur le rle et les fonctions de ces organes, cf. Ryan
Swift, op. cit., p. 102.
(16) Le Statut du TSI est accessible sur le site Internet www.cpa-iraq.org/human_rights/Statute.htm.
(17) Ryan Swift, op. cit., pp. 106-107.
(18) Asli . Bli, Justice under occupation : rule of law and the ethics of nation-building in Iraq, Yale
Journal of International Law, n 30, 2005, p. 432.

132

patrycja grzebyk

Troie (19), une marionnette des occupants, un instrument de la vengeance

des opposants du rgime de S. Hussein (20). Le fait est que ltablissement
du TSI tait une initiative de lautorit occupante et non des reprsentants
du territoire occup. Par suite, il convient dexaminer si les Amricains et
leurs allis ont respect le droit doccupation.
Loccupation de lIraq a commenc lorsque le territoire iraquien sest
trouv plac, de fait, sous lautorit de larme amricaine et de ses
allis (21). Les rgles du droit doccupation sont ds lors devenues applicables, conformment au Rglement concernant les lois et coutumes de la
guerre sur terre (annexe de la Convention (IV) concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, La Haye, 18 octobre 1907) et la Convention de Genve relative la protection des personnes civiles en temps de
guerre du 12 aot 1949 (IV) (22). Rappelons ici que loccupation est un
tat temporaire, ce qui suppose que loccupant doit conserver le statu quo
ante (23) sur le territoire occup, autrement dit respecter les lois du territoire occup (lart. 43 RH), tandis que les cours nationales conservent,
elles, leur juridiction (art. 66 IV CG). Larticle 43 Rglement de La Haye
stipule ainsi que lautorit du pouvoir lgal ayant pass de fait entre les
mains de loccupant, celui-ci prendra toutes les mesures qui dpendent de lui
en vue de rtablir et dassurer, autant quil est possible, lordre et la vie
publics en respectant, sauf empchement absolu, les lois en vigueur dans le
pays .
On peut constater aujourdhui, aprs un grand dbat qui a dur quelques
dizaines dannes, que le terme empchement absolu ne doit pas tre interprt de manire littrale, mais en tenant compte des arguments
tlologiques : il faut donc le comprendre plutt comme les exigences de la
ncessit (24) et alors concevoir que lintroduction de lois nouvelles est lie
lobligation de rtablir et dassurer lordre et la vie publics (25). Il est clair
que, dans une situation de renversement dun gouvernement criminel, les
vainqueurs ne voudront pas utiliser les institutions et la lgislation qui
taient des instruments doppression pour rtablir lordre public (26). Il est
(19) Salvatore Zappal, The Iraqi Special Tribunals draft rules of procedure and evidence, Journal of
International Criminal Justice, n 2, 2004, p. 857.
(20) Michael P. Scharf, op. cit., p. 330; Jos E. Alvarez, op. cit., p. 319. Dans lInternational Herald Tribune (4 dc. 2003), on a parl de US Justice with an Iraqi face.
(21) Art. 42 du Rglement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, une annexe de la Convention (IV) concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, La Haye, 18 oct. 1907.
(22) Ces rgles sont mentionnes dans lart. 5 de la Rsolution 1 483 du Conseil de scurit (S/2003/538,
22 mai 2003).
(23) Marco Sassli / Antoine A. Bouvier, Un droit dans la guerre?, Comit international de la CroixRouge, Genve, 2003, p. 192.
(24) Cf. Yoram Dinstein, Legislation under art. 43 of The Hague regulations : belligerent occupation
and peacebuilding, Program on Humanitarian Policy and Conflict Research, Harvard University Occasional
Paper Series, n 8, aut. 2004.
(25) Marco Sassli, Legislation and maintenance of public order and civil life by occupying power,
European Journal of International Law, n 16, 2005, p. 664.
(26) Michael A. Newton, The Iraqi Special Tribunal : the rule of law and human rights synergy, in
Susan C. Breau / Agnieszka Jachec-Neale (dir.), op. cit., p. 122.

le tribunal spcial iraquien

133

aussi comprhensible que le jugement des criminels iraquiens est un lment

constitutif de ltablissement de lordre public (27) et quil est essentiel pour
rtablir la paix (28) : cest dans la rsolution 1 483 du Conseil de scurit (22
mai 2003) quon a soulign que lun des buts de la puissance occupante
devait tre la mise en accusation des responsables des crimes de lancien
rgime (29). Ainsi, le rle que le TSI tait appel jouer en faisait un
jumeau intellectuel des tribunaux ad hoc (30).
La ncessit du changement des lois pnales est prvue larticle 64 (1)
IV de la Convention de Genve, qui autorise la puissance occupante abroger ou suspendre la lgislation pnale du territoire occup si cette lgislation
constitue : 1) une menace pour la scurit de cette puissance ou 2) un obstacle lapplication de la Convention. En dautres termes, lintroduction de
dfinitions nouvelles des crimes internationaux et, de manire gnrale, les
modifications de la loi pnale (31) sont non seulement indispensables la
mise en uvre des normes de la Convention, mais aussi conformes au
rgime doccupation (32). Cela tant, il convient de se demander si la puissance occupante est en position dtablir un organe nouveau pour juger les
criminels. Dune part, on peut soutenir que ltablissement dun nouveau
tribunal est admissible (33) sur la base de larticle 47 IV de la Convention
de Genve, selon lequel un changement dans les institutions ou le gouvernement du territoire occup est possible, la condition que les personnes
protges ne soient pas prives du bnfice de la Convention; de mme, le
texte de larticle 64 IV prvoit la possibilit de se rfrer une cour non
nationale si cest indispensable pour lapplication de la Convention ou pour
assurer ladministration effective de la justice. Dautre part, larticle 66 IV
autorise la puissance occupante, en cas dinfractions aux dispositions pnales promulgues en vertu de larticle 64, dfrer les inculps devant des
tribunaux militaires, non politiques et rgulirement constitus, condition
que ceux-ci sigent dans le pays occup. Si loccupant ne choisit pas cette
solution, les accuss ne peuvent tre jugs que par les tribunaux du territoire occup (art. 64.1 de la Convention de Genve). Ltablissement dun
nouveau tribunal national nest donc pas juridiquement admissible. Par

(27) Michael P. Scharf / Ahran Kang, Errors and missteps : key lessons the Iraqi Special Tribunal can
learn from the ICTY, ICTR, and SCSL, Cornell International Law Journal, n 38, 2005, p. 923.
(28) On peut rappeler que le Conseil de scurit a tabli les tribunaux ad hoc en vertu du Chapitre VII
de la Charte des Nations Unies (Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et dacte
dagression), ce qui constitue une preuve que la rpression des auteurs des crimes internationaux est dune
grande importance du point de vue du maintien ou du rtablissement de la paix.
(29) Cf. le par. 11 du Prambule, qui affirme quil convient dobliger lancien rgime iraquien rpondre
des crimes et atrocits quil a commis, et aussi lart. 3 de la Rsolution, qui demande tous les Etats
membres de refuser de donner refuge aux membres de lancien rgime iraquien prsums responsables de
crimes et datrocits et de soutenir toute action visant les traduire en justice.
(30) Michael A. Newton, op. cit., p. 120.
(31) Sur les changements dans la loi iraquienne, ibid., p. 126.
(32) Marco Sassli, op. cit., p. 675.
(33) Par exemple, Michael A. Newton., op. cit., p. 128.

134

patrycja grzebyk

consquent, le TSI na pas de base de comptence pour juger les citoyens

iraquiens (34).
Il ne fait pas de doute que la question de la lgalit de ltablissement
du TSI par les occupants a provoqu une discussion (35), mais on ne doit
pas mconnatre que la situation lgale du tribunal est aujourdhui plus
claire, le gouvernement iraquien, reconnu par le Conseil de scurit comme
autorit souveraine et lgitime (36), ayant adopt le Statut du TSI avec
des changements mineurs (37). Depuis lors, le Tribunal a un fondement
solide dans la lgislation iraquienne et sa lgalit nest plus sujette discussion.
La Comptence du Tribunal
Le TSI juge seulement les personnes physiques (38) : les citoyens et les
habitants de lIraq qui, entre le 17 juillet 1968 et le 1er mai 2003 (39), ont
commis, sur le territoire de lIraq ou ailleurs, des crimes de guerre, des crimes contre lhumanit, des crimes de gnocide ou des infractions au droit
pnal iraquien comme (a) une tentative de manipuler le pouvoir judiciaire
ou de simmiscer dans le fonctionnement du pouvoir judiciaire, (b) le gaspillage de ressources naturelles et la dilapidation de fonds publics et (c)
labus de pouvoirs et la poursuite de politiques qui pourraient aboutir un
risque de guerre ou le recours aux forces armes iraquiennes contre un pays
arabe (40). Dans la mesure o la comptence ratione materiae du Tribunal
se compose dun mlange des crimes internationaux et nationaux, certains
soutiennent quil y a l un exemple de schizophrnie (41).
On peut effectivement mettre en accusation les personnes commettant
des crimes internationaux comme les crimes contre lhumanit, crimes de
guerre ou gnocide, mme sil ny a pas une dfinition de ces crimes dans
le Code pnal national, parce que le fondement lgal pour laccusation peut
tre trouv dans le droit coutumier (42). Il ne faut toutefois pas oublier que,
(34) Cf. par exemple Marco Sassli, op. cit., p. 675.
(35) Les controverses taient notamment lies au nom du tribunal, surtout le terme spcial, parce quil
suggre que la cour est dun caractre extraordinaire, exceptionnel, ce qui serait une violation de larticle
14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Cf. Ryan Swift, op. cit., pp. 121-122.
(36) Rsolution du Conseil de scurit 1 546 (S/RES/1546, 8 juin 2004).
(37) Un statut nouveau a t publi dans la Gazette officielle (In al-Waqaae), n 4 006, 18 oct. 2006. Les
sources citent deux nouveaux noms du tribunal : lIraqi Higher Criminal Court (IHCC) et le Supreme Iraqi
Criminal Tribunal. Le nouveau texte du Statut est accessible sur le site Internet law.case.edu/saddamtrial/
documents/IST_statute_official_english.pdf.
(38) Art. 1 (c) du Statut du TSI (art. 1.3 du Statut de lIHCC).
(39) Art. 1 (b) du Statut du TSI (art. 1.2 du Statut de lIHCC).
(40) Art. 11-14 du Statut du TSI (mme numrotation dans le Statut de lIHCC).
(41) Yuval Shany, Does one size fit all? Reading the jurisdictional provisions of the new Iraqi Special
Tribunal Statute in the light of the statutes of international criminal courts, Journal of International Criminal Justice, n 2, 2004, p. 344.
(42) En sens contraire, cf. Danilo Zolo, The Iraqi Special Tribunal. Back to the Nuremberg paradigm?,
Journal of International Criminal Law, n 2, 2004, p. 315.

le tribunal spcial iraquien

135

dans le droit coutumier, les dfinitions du crime contre lhumanit ou des

crimes de guerre ont volu. La simple reprise, avec des changements insignifiants (43), des articles 7 et 8 du Statut de la Cour pnale internationale
dans le Statut du TSI peut provoquer une polmique (44), dautant que la
juridiction ratione temporis du TSI couvre une priode de plus de trente ans.
Il faut rappeler que ce nest que dans les annes 1990 du XXe sicle quon
a accept lide de responsabilit internationale pour les crimes de guerre
commis dans les conflits arms internes (45) ou pour les crimes contre
lhumanit commis sans aucun rapport au conflit arm (46). Cest pourquoi
on peut soutenir que la juridiction ratione materiae du TSI viole lun des
plus importants principes du droit pnal international, celui de la nonrtroactivit lex retro non agit (47).
Une autre question qui peut tre pose aprs la lecture des articles du
Statut du TSI est celle de la slection inexplicable des crimes dfinis par la
loi pnale iraquienne introduits dans le Statut du TSI. Pourquoi choisit-on
seulement les crimes mentionns ci-dessus? Pourquoi la juridiction du tribunal ne couvre-t-elle pas des crimes comme lhomicide, les dlits sexuels
ou la destruction de la proprit, ce qui serait justifi du point de vue de
lconomie procdurire, parce quune personne pourrait tre juge pour
tous ses crimes devant le mme organe judiciaire (48)?

(43) Par comparaison avec le Statut de la CPI, on a omis les crimes dapartheid et de strilisation force.
La dfinition des crimes de guerre est une copie de larticle 8 du Statut de la CPI, avec quelques petits changements techniques indiqus par Charles Garraway, op. cit., pp. 169-172. Cf. aussi les remarques sur la dfinition des crimes de guerre dAmnesty International, Iraq Special Tribunal Fair trials not guaranteed,
13 mai 2005, Amnesty International Index : MDE, 14/007/2005, disponible sur le site Internet
web.amnesty.org/library/Index/ENGMDE140072005?open&of=ENG-IRQ.
(44) La dfinition du crime de gnocide ne fait pas difficult parce quelle est identique celle de larticle
2 de la Convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide du 9 dcembre 1948. LIraq a
ratifi cette Convention le 20 janvier 1959.
(45) Vide Theodor Meron, International criminalization of internal atrocities, American Journal of
International Law, n 89, 1995. Dans la premire version du Statut du TSI, larticle 1 (b) stipulait que la
comptence du Tribunal couvrait les crimes de guerre commis pendant un conflit arm international ou non
international, comme les crimes de guerre commis en labsence de conflit arm. On doit admettre quil est
difficile de parler de crimes de guerre sans lexistence dune guerre, de sorte que cette dfinition des crimes
de guerre a t carte comme comportant une erreur manifeste.
(46) La dfinition du crime contre lhumanit a beaucoup volu. Au dbut, on a dfini le crime contre
lhumanit comme un crime qui peut tre commis avant ou pendant une guerre ou la suite de tout crime
rentrant dans la comptence du Tribunal ou en liaison avec ce crime. On a alors exig un lien entre le crime
et le conflit arm international (art. VI (c) de la Charte du Tribunal militaire international). Ensuite, on a
dcid que le crime contre lhumanit pouvait tre galement commis pendant un conflit arm interne (art. 5
du Statut du Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie). Dans le Statut du Tribunal pnal international pour le Rwanda (art. 3), on a adopt une dfinition aux termes de laquelle un crime contre lhumanit peut tre commis pendant un conflit arm, mais aussi au temps de paix, pour des motifs politiques,
raciaux, nationaux, ethniques, religieux (une motivation spciale est alors exige). Enfin, le Statut de la CPI
stipule quun crime contre lhumanit est lun quelconque des actes ci-aprs lorsquil est commis dans le
cadre dune attaque gnralise ou systmatique lance contre toute population civile et en connaissance de
cette attaque (art. 7); il nest pas alors ncessaire de lier un crime contre lhumanit avec un conflit arm
ou avec une motivation spciale.
(47) Yuval Shany, op. cit., p. 343. Cf. aussi les arguments de S. Hussein prsents devant la Cour : The
New York Times, 15 mai 2006.
(48) Yuval Shany, op. cit., p. 343.

136

patrycja grzebyk

Le TSI peut juger les personnes accuses de crime dagression, un dlit

international, dont la dfinition est tire de la loi numro 7 de 1958,
laquelle couvre seulement lagression contre un pays arabe. Le tribunal ne
peut alors juger la politique agressive contre Isral ou contre un autre pays
non arabe, le problme de la dfinition de pays arabe pouvant par
ailleurs se poser. On peut regretter ltroitesse de cette dfinition. Si on
avait voulu respecter le principe selon lequel nullum crimen sine lege (49)
et en mme temps rprimer la politique agressive de S. Hussein, on aurait
eu disposition cette loi iraquienne uniquement, parce quil ny a pas en
droit international de dfinition de crime dagression accepte par la communaut internationale. Lintroduction du crime dagression dans le Statut
du TSI peut tre considre comme un exemple de double standard : on
voulait juger le leader iraquien pour sa politique agressive, mais on voulait
aussi viter tout dbat sur la lgalit de lintervention des Etats-Unis et
de leurs allis ou, pour tre plus prcis, sur lagression de ces pays contre
lIraq (50).
On peut ajouter, pour avoir une image complte de la comptence du
TSI, que ce Tribunal dispose dune comptence concurrente avec celle des
juridictions nationales pour les crimes dfinis par la loi iraquienne et que
sa comptence lemporte pour ce qui est des crimes internationaux (51).
Structure et procdure du TSI
La structure du Tribunal spcial iraquien est comparable celle du Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie, celle du Tribunal pnal
international pour le Rwanda et celle de la Cour pnale internationale (52). On peut distinguer cinq lments de base : les Chambres de premire instance (5 juges), la Chambre dappel (9 juges), le Bureau du Procureur, le Greffe et les juges dinstruction (qui nexistent pas dans les autres
tribunaux prcdemment mentionns).
La procdure devant le tribunal a un caractre hybride (53). On a dcid
de combiner des rgles nationales et internationales, en associant des lments du droit civil et du common law et le systme inquisitorial existant
en Iraq (54) avec le systme accusatoire en vigueur dans les pays anglosaxons. Cette solution a t dicte par la volont dutiliser une procdure
(49) Le principe nullum crimen sine lege est rappel dans larticle 15 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques.
(50) Antonio Cassese, International Criminal Law, Oxford, 2003, p. 113. Comparez avec Claus Kress,
The Iraqi Special Tribunal and the crime of aggression, International Journal of Criminal Justice, n 2,
2004, pp. 351-352.
(51) Larticle 29 du Statut du TSI et de lIHCC.
(52) Yuval Shany, op. cit., p. 338.
(53) Salvatore Zappal, op. cit., p. 855.
(54) Les principes de la loi de procdure criminelle ont t prises du code gyptien, qui a t cr
lexemple du code franais. Cf. Ryan Swift, op. cit., p. 123.

le tribunal spcial iraquien

137

connue des Iraquiens, mais aussi comprhensible pour des observateurs

internationaux notamment amricains. Cependant, ce mlange na abouti
qu renforcer les doutes, parce quon se trouve en prsence de deux organes
avec des comptences analogues un procureur dont le rle, dans le procs
contradictoire, est seulement de prouver quun accus est coupable, et un
juge dinstruction qui, dans le procs inquisitorial, doit rassembler les preuves charge et dcharge. Les procs de Saddam Hussein ont montr que
les juges dinstruction doublaient les tches des procureurs et ralentissaient
lensemble de la procdure (55); ils ont aid les procureurs en prparant les
accusations et en rassemblant les preuves de culpabilit des accuss, mais
nont pas prsent une seule preuve dinnocence des accuss; en outre, ils
nont pas transmis les documents demands par les avocats, bien que ces
documents fussent leur disposition (56).
Aprs une analyse de sa comptence, de sa structure et de sa procdure,
on peut constater que le TSI est une juridiction hybride (57) : il est une
copie dun tribunal international implante dans le systme judiciaire de
lIraq. Dune part, le TSI doit tre un lment intgr dans le systme iraquien, dautre part il est diffrent des autres lments de ce systme. Aussi
reste-t-il lextrieur du systme judiciaire de lIraq preuve du conflit
entre, dune part, la volont de laisser aux Iraquiens la responsabilit du
jugement des crimes de Saddam Hussein et de ses partisans suivant des
rgles iraquiennes et, dautre part, de fortes pressions pour se conformer
aux standards du droit international pnal.
Les garanties juridiques de laccus
Dans le Statut du Tribunal spcial iraquien, sont garantis presque tous
les droits fondamentaux de la personne accuse (58), tels quils sont dfinis
dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du
16 dcembre 1966. Cependant, les organisations non gouvernementales ont
contest cela (59) et les procs de Saddam Hussein ont dmontr que ces
garanties taient insuffisantes.
La dtermination de la comptence ratione temporis les crimes commis
entre le 17 juillet 1968 et le 1er mai 2003 suggre que lun des buts du
tribunal est le processus de dbaassisation de lIraq (60). En dpit de cet
(55) Salvatore Zappal, op. cit., pp. 862-863.
(56) Miranda Sissons / Ari S. Bassin, Was the Dujail trial fair, Journal of International Criminal Justice, n 5, 2007, p. 282.
(57) Salvatore Zappal, op. cit., p. 855.
(58) Art. 20 du statut du TSI; art. 19 du Statut de lIHCC. Cf. les art. 14 et 15 du Pacte international
relatif aux droits civils et politiques. Dans les Statuts du TSI et de lIHCC, il ny a pas de garantie dassistance gratuite dun interprte si laccus ne comprend pas ou ne parle pas la langue employe laudience
(art. 14.3 (f) du Pacte).
(59) Par exemple Amnesty International, Iraq, op. cit.
(60) Yuval Shany, op. cit., p. 339.

138

patrycja grzebyk

objectif politique, les juges du Tribunal doivent tre impartiaux, indpendants, honntes et comptents (61) : cest une des conditions sine qua non
de tout jugement juste. Il faut admettre quil tait impossible de trouver
des juges ayant les qualits requises et qui, en mme temps, ntaient pas
des victimes ou des partisans de lancien rgime (62). Human Rights Watch
a rappel que les juristes en fonction lpoque de S. Hussein ne connaissaient quun systme, dans lequel lindpendance des juridictions nexistait
pas : les jugements taient rendus par des juges corruptibles, sous la dicte
des politiques; les cours civiles taient subordonnes aux cours militaires et
lensemble dun procs ne durait que quelques heures.
Il est aussi difficile de parler dindpendance du Tribunal, surtout durant
la premire priode de son fonctionnement (63). Le Statut du TSI prvoyait
que les juges, les juges dinstruction et les procureurs taient choisis par le
gouvernement iraquien (64) auparavant par le Conseil de gouvernement
iraquien , qui avait aussi la comptence de rvoquer le Prsident (65). Ces
rgles ont ni lindpendance du TSI (66), rappelant la politique baassiste
lgard du systme judiciaire iraquien (67). Lingrence du gouvernement et
des autres autorits iraquiennes tait visible ds les premiers jours du procs. Les autorits ont utilis un organe politique la Commission nationale
de dbaassisation pour bloquer les nominations des juges ou pour influencer leurs opinions (68). Le juge Rizgar Muhammad Amin a dmissionn de
la fonction de prsident, pour protester contre les critiques sur la manire
dont il conduisait le procs, manant du ministre de la Justice et de membres du Parlement (69). Le Premier ministre Nouri Al Maliki a destitu le
juge Abdullah Al Amiri prsident au dbut du second procs (70) de
S. Hussein , parce quil tait trop mou (71) envers lancien leader de lIraq
et quil avait irrit les Kurdes en disant que S. Hussein ntait pas un dic(61) Cf. larticle 5 (b) du Statut du TSI et larticle 5 du Statut de lIHCC.
(62) Lun des auteurs du Statut du TSI Michael A. Newton a indiqu que, pendant lun des sminaires organiss pour les juristes iraquiens, quand on a annonc la capture de Saddam Hussein, tous ont
commenc se rjouir et certains ont pleur de joie. Michael A. Newton, op. cit., p. 115. Ce rapport rvle
que ces juges et ces procureurs avaient du mal conserver leurs distances. Ryan Swift donne aussi des
exemples de juges perscuts par le rgime de Saddam Hussein (Wael Abdulatif et Dara Nor Al Din) : Ryan
Swift, op. cit., p. 113.
(63) Danilo Zolo, op. cit., p. 315.
(64) Art. 5 (c), art. 7 (b), art. 8 (d) du Statut du TSI. Dsormais, les juges sont nomms par le Conseil
suprme judiciaire (Higher Judicial Council), mais les nominations doivent tre acceptes par le gouvernement iraquien (art. 5.3 du Statut de lIHCC). Le Statut de lIHCC ne dit rien sur la procdure de nomination
des procureurs et des juges dinstruction.
(65) Art. 5 (f) du Statut du TSI et art. 5.5 (c) du Statut de lIHCC.
(66) Ces normes sont en contradiction avec les articles 1 5 des Principes fondamentaux relatifs lindpendance de la magistrature, qui ont t adopts pendant la 7e Confrence des Nations Unies pour la prvention du crime et le traitement des dlinquants (aot 1985, A/CONF.121/22/Rev.1).
(67) M. Cherif Bassiouni, op. cit., p. 367.
(68) Miranda Sissons / Ari S. Bassin, op. cit., pp. 277-278.
(69) Human Rights Watch, Removal of Judge a Grave Threat to Independence of Genocide Court, 19 sept.
2006, disponible sur le site Internet hrw.org/english/docs/2006/09/19/iraq14229.htm.
(70) Ce procs a commenc le 26 aot 2006. Il concernait le gnocide des Kurdes en 1987-88. On estime
quon a tu environ 180 000 personnes (dont 5 000 gazes Halabja). The Associated Press, 17 oct. 2006.
(71) The Associated Press, 19 sept. 2006.

le tribunal spcial iraquien

139

tateur (72). Abdullah Al Amiri a t remplac par Mohammed Oreibi Al

Khalifa, plus autoritaire. Le fait que seulement un juge figurant dans la
composition originelle de la cour ait particip la dernire tape du procs
dans lAffaire Dujal (73) apporte une autre preuve de lingrence des autorits politiques.
Les plus grands doutes ont t galement formuls quant au respect du
principe nulla culpa sine iudicio (74). Malgr la garantie, incluse dans le Statut, que la personne accuse est prsume innocente jusqu ce que sa culpabilit soit lgalement tablie (75), il est clair que ladministration amricaine
nadmettait quun jugement par lequel le tribunal condamnait S. Hussein
mort (76), ce que les ractions aprs lexcution de lancien leader ont confirm. On peut rappeler que, au dbut du procs de S. Hussein, Salem Chalabi
ancien greffier au tribunal a annonc que la peine capitale allait tre rtablie pour que les juges puissent prononcer cette peine dans le procs de Saddam Hussein, qui avait commenc quelques jours auparavant (77).
Saddam Hussein na pas t inform sans dlai et de faon dtaille de
la nature et des motifs de laccusation porte contre lui (78). Pendant la
premire audition du 1er juillet 2004, on a prsent lancien dictateur les
accusations, mais elles taient formules de faon trs gnrale, sans mentionner aucun fondement lgal (79). Cest pourquoi la presse a indiqu quil
ne sagissait que dune prsentation prliminaire des accusations, quoiquil
nexiste pas de procdure de prsentation prliminaire des accusations dans
la loi iraquienne (80).
(72) The New York Times, 19 sept. et 8 oct. 2006. Les mots exacts du juge Al Amiri do S. Husajna
taient : I will answer you : you are not a dictator. Not a dictator. You were not a dictator. The people or
those who are around the official make him a dictator, and it is not just you. This is the case all over the world.
(73) Le premier procs devant le TSI concernait le massacre Dujal en 1982. Dans ce village, en juillet
1982, on a organis un attentat contre S. Hussein. Par vengeance, plus de 140 Chiites ont t tus, des centaines de personnes ont t dtenues et tortures (les femmes et les enfants inclus). Ont t accuss de crime
contre lhumanit S. Hussein, Barzan Ibrahim Hassan Al Takriti chef des services spciaux , Awad
Hamed Al Bandar Al Saadoun prsident du Tribunal rvolutionnaire , Taha Yassin Ramadan viceprsident dIraq et les membres de Baas de Dujal Mizhar Abdullah Ruwayyid, Abdullah Kazim
Ruwayyid, Ali Dayim Ali i Mohammed Azawi Ali. Le procs a commenc le 19 octobre 2005 et sest termin
le 5 novembre 2006. Ont t condamns la peine capitale Saddam Hussein, Barzan Ibrahim Al Tikriti et
Awad Hamed Al Bandar. Le cour dappel a rvoqu le verdict dans le cas de Taha Yassin Ramadan, qui
a t condamn la dtention perptuelle, et prononc la peine de mort pour lui.
(74) Danilo Zolo, op. cit., p. 314. Le principe nullum culpa sine iudicio est rappel par larticle 14.2 du
Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
(75) Art. 20 (b) du Statut du TSI; art. 19.2 du Statut de lIHCC.
(76) Danilo Zolo, op. cit., p. 313. Cf. lentretien avec Salem Chalabi, Corriere della Sera, 19 dc. 2003.
(77) The New York Times, 2 juill. 2004. La rvocation, en 2004, du greffier Salem Chalabi, connu pour
ses liens troits avec les Amricains a soulev des questions sur la politisation du Tribunal. Cf. Asli
. Bli, op. cit., p. 464.
(78) Art. 14.3 (a) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, comparer avec larticle
20 (d) p. 1 du Statut du TSI et larticle 19.4 p. a du Statut de lIHCC.
(79) (1) Usage darmes chimiques Halabja; (2) assassinat de nombreux Iraquiens en 1983; (3) excution
sans jugement de militants de partis politiques; (4) assassinat de nombre de personnes pour des motifs
culturels; (5) assassinat de nombreux Iraquiens pendant lopration Anfal; (6) perscution des Kurdes et des
Chiites aprs 1991; (7) invasion du Kowet. Cf. Judicial chronicle. Saddam Husseins first hearing, Journal
of International Criminal Justice, n 2, 2004, p. 927.
(80) Ibid., pp. 927-928.

140

patrycja grzebyk

Les dfenseurs de S. Hussein se sont plaints de ce que les preuves taient

trs vagues et le temps donn par les juges insuffisant pour mettre au point
une bonne stratgie de dfense (81). Ils ont aussi soutenu quils navaient
pas accs tous les documents jusqu avril 2005 (82). Il est galement
inquitant quun appel du jugement de premire instance ait t examin
en trois semaines, alors que la documentation contenait des milliers de
pages.
Les avocats ont signal quils avaient des difficults entrer en contact
avec laccus durant les premires tapes de lenqute (83). Il nest pas
moins inquitant que les avocats naient pas davantage contact S. Hussein
entre la prononciation du jugement et lexcution (84). S. Hussein tait
entre des mains amricaines jusquaux dernires minutes prcdant son excution et, pendant ce temps, tait interrog par les Amricains (85).
Suivant certaines opinions, dans lAffaire Dujal, le procureur a bnfici
davantages inquitables (86). Saddam Hussein a protest contre le fait que,
quand le procureur parlait, tout le monde lcoutait, mais que, quand luimme voulait sexprimer, on coupait le microphone (87). Il faut toutefois
rappeler que S. Hussein a utilis sa comparution devant la Cour pour dvelopper ses opinions politiques (88), pour lire le Coran (89), pour hurler (90).
Cest pourquoi le prsident de la formation judiciaire, Oreibi Al Khalifa, a
menac les accuss de leur refuser la parole chaque tentative de politisation de leurs interventions (91). En rponse cette faon de mener le procs, les dfenseurs ont commenc un boycottage (92). Cela na pas t la
seule forme de protestation des avocats : durant le premier procs, aprs la
mort de lun des dfenseurs de lancien leader dans un attentat (93), S. Hussein et ses avocats ont commenc une grve de la faim (94).
Les organisations non gouvernementales ont soulign que le Code de procdure pnale de 1971, applicable dans les procs devant le TSI, ninterdisait pas dutiliser les aveux obtenus par la coercition physique et permettait
(81) The Associated Press, 10 oct. 2006.
(82) Amnesty International, Iraq, op. cit.
(83) Patricia M. Wald, Iraq, Cambodia, and International Justice, American University International
Law Review, n 21, 2006, p. 547.
(84) The New York Times, 29 dc. 2006.
(85) Danilo Zolo, op. cit., p. 314.
(86) Art. 14.3 (d) et (e) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques; art. 20 (d), p. 4 et
5 du Statut du TSI; art. 19.4 (d) et (e) du Statut de lIHCC.
(87) The Associated Press, 11 oct. 2006.
(88) The Associated Press, 16 oct. 2006.
(89) The Associated Press, 11 oct. 2006.
(90) The Associated Press, 26 oct. 2006.
(91) The Associated Press, 11 oct. 2006.
(92) Cf. par exemple Updates from the International Criminal Courts, Human Rights Brief, hiv. 2006,
p. 46.
(93) Sadoon Janami, avocat dAwad Hamad Bandar, a t tu 36 heures aprs le dbut du procs. Le 8
novembre 2005, on a ouvert le feu sur les avocats de Taha Yassin Ramadan, Adel Muhammad Al Zubaidi
et Thamir Mahmoud Al Khuzaie. Ibid.
(94) The Associated Press, 16 oct. 2006.

le tribunal spcial iraquien

141

dordonner le huis clos pendant toute la dure du procs (95). Il est aussi
inquitant que, dans le Statut, le principe non bis in idem ne soit pas consacr et quune personne puisse tre poursuivie ou punie en raison dune
infraction pour laquelle elle a dj t condamne ou acquitte par un jugement dfinitif (96).
La peine capitale
Les organisations humanitaires comme Amnesty International soutiennent quon doit abolir la peine capitale, parce que cette punition est cruelle
et inhumaine et viole les articles 3 et 5 de la Dclaration universelle des
droits de lhomme (97). Dailleurs, aucun tribunal international ou internationalis ne peut prononcer la peine de mort. Ce standard devrait tre inscrit dans le Statut du TSI (98), mais il ne lest pas puisque ce Tribunal peut
condamner un accus mort (99). Partant, lONU et une majorit de pays
ont refus denvoyer des experts au TSI, parce quils ne voulaient pas participer un procs qui pouvait donner lieu une condamnation mort et
o le respect des droits de laccus ntait pas garanti (100). Se pose en
outre la question de lutilit de ce qui sapparente un versement de sang
rituel (101) : ne risque-t-on pas de crer un nouveau martyr? (102)
Dans le mme temps, il convient de rappeler que, dans le systme judiciaire iraquien, la peine capitale existe depuis des centaines dannes et quil
serait inacceptable quun dictateur, accus des crimes internationaux les
plus graves, entende seulement prononcer contre lui une peine perptuelle
alors mme quun citoyen ordinaire pourrait tre condamn mort (103).
On a aussi soulign que Saddam Hussein vivant tait dangereux, car il pouvait servir de point de repre aux extrmistes, et que, par suite, il fallait
liminer toute perspective dun retour possible de cet homme (104).
Au-del des arguments politiques sur la peine capitale, il est important
dapprhender la question sous langle juridique. Premirement, larticle 24
(95) Human Rights Watch, Saddam Husseins trial. Bringing justice for the human rights crimes in
Iraqs past, dc. 2003, disponible sur le site Internet hrw.org/english/docs/2003/12/19/iraq6770.htm.
(96) Cest une violation de lart. 14.7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
(97) Amnesty International, Iraq, op. cit.
(98) Farhad Malekian rappelle que le tribunal iraquien jugeant des crimes internationaux, il doit respecter les rgles de la procdure internationale et ne peut condamner quaux peines qui existent dans cette procdure. Farhad Malekian, Emasculating the philosophy of international criminal justice in the Iraqi Special Tribunal, Cornell International Law Journal, n 38, 2005, pp. 715-716.
(99) Lart. 24 du Statut du TSI (art. 24 du Statut de lIHCC) se rfre au Code pnal iraquien de 1969
(loi n 111).
(100) Cf. les Garanties pour la protection des droits des personnes passibles de la peine de mort, adoptes
par le Conseil conomique et social le 25 mai 1984.
(101) Danilo Zolo, op. cit., p. 318.
(102) Geoffrey Robertson, Ending impunity; How international criminal law can put tyranny on trial,
Cornell International Law Journal, n 38, 2005, p. 670.
(103) Charles Garraway, op. cit., p. 156.
(104) Michael P. Scharf / Ahran Kang, op. cit., p. 915.

142

patrycja grzebyk

du Statut du TSI, qui traite des peines pouvant tre prononces par le Tribunal, ne fait pas rfrence la peine de mort : ny sont voques que les
punitions prvues aux termes de la loi iraquienne, laquelle peut tre change (105). De plus, on ne peut pas ignorer le fait que les autorits occupantes avaient aboli la peine de mort le 10 juin 2003 (Ordonnance 7) (106); si
celle-l a t rtablie par le gouvernement iraquien le 8 aot 2004 (107), le
principe lex mitior veut que, en cas de changement de la loi pnale aprs la
perptration du crime, lauteur de ce crime soit jug selon les normes les
plus favorables, autrement dit Saddam Hussein naurait d pouvoir tre
condamn qu la dtention perptuelle (108).
La date et le mode dexcution de Saddam Hussein ont aussi suscit des
critiques. Au dbut, on a projet une excution sur un stade, pour quun
grand nombre de personnes puisse y assister (109), puis on a renonc une
excution publique. On a prsent les informations contradictoires sur la
date dexcution : dun ct, le juge Munir Haddad et le Premier ministre
Nuri Kamal Al Maliki ont dclar que lexcution aurait lieu dans les jours
suivant la condamnation, Al Mailiki soulignant que chaque heure de retard
tait un coup port la dignit des victimes de lancien dictateur (110);
dun autre ct, le ministre de la Justice a promis quil ny aurait pas dexcution avant le 26 janvier 2007 (111). Finalement, Saddam Hussein a t
excut le 30 dcembre 2006, 6 h 10 heure locale, une date trs controverse, parce quelle correspondait au dbut de la fte Id al-Adha, pendant
laquelle, conformment la loi iraquienne, toute excution est interdite (112) les autorits ont voulu faire usage de la symbolique de cette fte
pour faire de la mort de Hussein une sorte de don de Dieu aux Iraquiens.
Lopinion publique a aussi t choque par lenregistrement ralis sur un
portable, o on peut voir des assistants qui insultent le condamn (113). En
fin de compte, il est difficile de comprendre pourquoi on sest press dexcuter S. Hussein, dautant que cela a conduit, conformment la loi iraquienne, classer toutes les autres incriminations de Saddam Hussein et
rejeter les plaintes ultrieures.
*

*
*

(105) Michael Bohlander, Can the Iraqi Special Tribunal sentence Saddam Hussein to death?, Journal
of International Criminal Justice, n 2, 2004, p. 464.
(106) Cf. le site Internet www.iraqcoalition.org/regulations/20030610_CPAORD_7_Penal_ Code.pdf.
(107) Michael Bohlander, op. cit., p. 465.
(108) Ibid., pp. 465 et s. Cf. lart. 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
(109) The New York Times, 9 dc. 2006.
(110) The New York Times, 29 dc. 2006.
(111) Ibid.
(112) Il y a eu des controverses sur la date du dbut de la fte, parce que, pour les Sunnites, la fte commenait le 30 dcembre et, pour les Chiites, le 31 dcembre.
(113) The New York Times, 31 dc. 2006 et 1er janv. 2007.

le tribunal spcial iraquien

143

Le Tribunal spcial iraquien a prononc ses premiers verdicts et les premiers condamns ont t excuts (114). Il nest gure douteux que Saddam
Hussein tait coupable de plusieurs crimes qui devaient tre punis et il est
bien possible que le verdict du TSI soit juste. Cependant, les procs ne lont
pas t et nont pas t conformes aux normes internationales de justice. Il
est difficile de comprendre pourquoi, dans une situation o les Iraquiens et
la communaut internationale taient convaincus quil fallait juger les crimes de lancien rgime, on a tabli un tribunal dont le statut contient beaucoup derreurs, qui semblent le fruit de lignorance de ladministration amricaine. Toutes ces erreurs devraient tre corriges, parce que le tribunal
jugera dautres personnes qui, comme chaque tre humain, ont droit dtre
juges par un tribunal impartial, indpendant, honnte, qui respecte les
garanties de procdure lgale convenables. Il nest pas ncessaire de convaincre qui que ce soit que lIraq a besoin de justice, mais pas dune justice
de vainqueurs.

(114) Barzan Ibrahim Al Tikriti et Awad Hamed Al Bandar ont t excuts le 15 janvier 2007 et Taha
Yassin Ramadan, le 20 mars 2007.

DU CHAOS CONSTRUCTIF
A LENTROPIE CROISSANTE
PERSPECTIVES 2008

AU

MOYEN-ORIENT

par

Christian NACKHL (*)

Cinq ans se sont dj couls depuis le dbut de lintervention de la coalition en Iraq. Avec le dsastre quaura reprsent cette crise, cest
lensemble du Moyen-Orient qui semble tre entr dans une zone de turbulences, lesquelles gnrent, dans la thermodynamique rgionale, non pas
le chaos constructif attendu, un temps, par ladministration amricaine,
mais une entropie croissante.
Tandis que la campagne prsidentielle amricaine annonce dj une
future administration engage dans une dynamique daprs-guerre, dans
un reflux prvisible des troupes dIraq et dans la reconstruction dune
image largement dgrade sur la scne internationale, le Moyen-Orient semble se faire lcho ou le rvlateur dune crise sans prcdent du leadership
amricain dans la rgion. En labsence dun acteur international capable de
servir darbitre, de gendarme et dmulateur, cest lensemble du MoyenOrient qui semble stre inscrit dans un marasme croissant, proccupant et
porteur de troubles majeurs susceptibles de dborder du strict cadre rgional. Les Etats-Unis demeurent certes la puissance militaire et politique
matresse dans la rgion, en mesure de marquer des points et de servir
dultime recours. Cependant et paradoxalement, Washington semble tout
aussi incapable lui seul de formuler une vision claire de sa stratgie et
de remplir un cahier des charges complexe (scurit dIsral, non-prolifration, dsarmement, dmocratisation, stabilit rgionale, scurisation du
march ptrolier, etc.) dans un environnement o sa crdibilit et son autorit sont rudement mises lpreuve.
Larc de crise, qui stend des confins de lIran voire dsormais du
Pakistan et de lAfghanistan jusquaux rives mditerranennes du Liban,
en traversant lIraq, la Syrie et les Territoires palestiniens, semble devoir
sinscrire dans la dure et de manire structurelle, en dpit de quelques
avances conjoncturelles (Annapolis, baisse relative de la violence en Iraq).
Le constat de pourrissement gnralis des crises se confirme, avec une
exacerbation croissante des tensions qui opposent un monde sunnite, majo(*) Charg de mission au Centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres (France).

146

christian nackhl

ritaire numriquement mais qui se vit comme minoritaire politiquement

depuis la chute de Saddam Hussein, et un croissant chiite restructur
autour dun Iran puissant, confiant dans son avenir et soutenu par des
revenus ptroliers capables pour lheure dponger des choix conomiques
dsastreux qui engagent lavenir du pays.
Les Etats-Unis et, derrire eux, Isral ainsi quune fraction croissante de
lOccident ne sy sont pas tromps. Lennemi iranien est clairement dsign dans lensemble des discours tenus par Washington dans lespoir de
drainer des allis dans une vaste coalition anti-iranienne. LIran, de son
ct, dans une surenchre croissante, conscient des opportunits que lui
offre lenlisement de Washington en Iraq et en Afghanistan, constate, avec
dautres acteurs rgionaux, la versatilit de la Maison-Blanche, amene
revenir sur sa politique de dmocratisation depuis la victoire du Hamas
aux lections de janvier 2006 en Palestine et, la faveur de la publication
du rapport de ses services de renseignement (1), conforter lIran dans sa
capacit surmonter un rgime de sanctions, priv temporairement de
la menace ultime de frappes armes.
Ces atermoiements sont interprts par tout un ensemble dacteurs
opportunistes dans la rgion, tatiques et non tatiques, comme des
aveux de faiblesse face des crises en partie asymtriques, toutes interdpendantes, rendant illusoire toute approche segmente ou cloisonne. Le
temps rode dsormais des positions occidentales hrites dun pass quil
convient aujourdhui de sonder dans lpaisseur de lhistoire : ce sont les
quilibres hrits de 1918, de la chute de lEmpire ottoman et des accords
Sykes-Picot qui sont aujourdhui profondment branls, au point mme de
lzarder un ciment encore plus ancien, remontant aux frontires de 1639
(Trait de Qasr El Sherin) sparant les Sunnites ottomans (en Iraq) des
Chiites safavides (en Iran). Le rapport de force semble aujourdhui profiter
des acteurs Iraniens chiites ou djihadistes sunnites hostiles aux nocroiss et au grand Satan : en premier lieu, les Etats-Unis, mais galement leurs allis dans la rgion.
Mme sil convient de se garder de tirer de htives conclusions, nous sommes aujourdhui objectivement confronts un maillage des crises qui, au
lieu de se rduire, gagne, dune part, en envergure en stendant encore plus
dEst (Afghanistan, Pakistan, monde musulman asiatique) en Ouest
(mutualisation dAl Qada au Maghreb) et semble devoir, dautre part,
sinstaller dans la dure.

(1) Il sagit du National Intelligence Estimate (NIE) portant sur le dossier nuclaire iranien, qui, rendu
public le 3 dcembre 2007, stipule, entre autres, linterruption (halting) du programme militaire nuclaire
iranien, la non-utilisation par Thran du site de Natanz des fins militaires et larrt de certaines activits de recherche et de dveloppement en matire nuclaire en Iran.

perspectives 2008 au moyen-orient

147

Une entropie croissante

Des Etats-Unis incapables de gagner les guerres, incapables
dimposer la paix
Cest le constat qui est fait dans la rgion, notamment dans les monarchies sunnites du Golfe, chez les modrs arabes et par certains en Isral,
o on sinquite aujourdhui publiquement de la confusion qui aura rgn
la Maison-Blanche durant les deux mandats du prsident G.W. Bush dans
la dfinition dune stratgie et dune vision claires et ralistes dans la
rgion.
Bien entendu, cest au dossier iraquien et aux erreurs commises par lexcutif amricain dans la gestion de laprs-guerre que partenaires et allis des
Etats-Unis songent tout particulirement. Le dsastre iraquien aura drastiquement modifi la donne et le positionnement amricain au MoyenOrient, engendrant et diffusant dans lensemble du monde arabe violence et
radicalisme et polarisant et fragmentant communauts, cultures et socits.
Au total, si les Etats-Unis continuent dnoncer des objectifs circonscrits,
cest labsence de vision globale dans les dossiers rgionaux en particulier en Iraq et lattitude de dni des responsables amricains (2) qui portent aujourdhui un rel problme de crdibilit et dautorit de Washington au Moyen-Orient.
La responsabilit des no-conservateurs amricains, certes aujourdhui en
perte de vitesse aux Etats-Unis, dans les choix qui auront t oprs est
engage, en raison de dcisions souvent prises de manire unilatrale, une
approche globale et indiffrencie lutte contre le terrorisme , pousant
volontairement une vision manichenne du monde et des relations internationales laxe du mal, le conflit des civilisations. Au-del de cette politique, cest le ton et les attitudes de lexcutif amricain qui auront t considrs dans la rgion comme profondment inamicaux et hostiles au monde
arabe et musulman. Cest du moins la perception quen ont les partenaires
arabes de Washington, qui reprochent aux Amricains une forme
dautisme, une mconnaissance du terrain, ainsi quune brutalit assume
dans leurs rapports avec le monde extrieur.
Cest toutefois labsence de perspectives claires et capables de ramener
lordre en Iraq qui alarme les principaux acteurs dans la rgion, commencer par les voisins les plus exposs de lIraq.
LArabie saoudite et les Sunnites du Golfe considrent en effet avec
apprhension toute prise de contrle durable du pouvoir central Bagdad
ou dans un chiistan autonome du sud du pays, par des Chiites iraquiens
60% de la population totale porteurs, terme, dun modle de civilisation
(2) Il aura fallu attendre le 7 dcembre 2006 pour que le secrtaire dEtat la Dfense, Robert Gates,
admette publiquement que les Etats-Unis ntaient pas en train de gagner la guerre.

148

christian nackhl

et dorganisation politiques peru comme hostile. Dans ce contexte, le

dilemme de la prsence amricaine demeure grand : sans le soutien amricain, la fiction du gouvernement central iraquien seffondrerait or, il
sagit pour les Sunnites du Golfe dun pis-aller; avec le maintien des Amricains dans le pays, subsiste un puissant carburant du djihadisme et du
salafisme, qui continue dalimenter la violence du discours et des actes
dOussama Ben Laden et de ses affids depuis la premire guerre du Golfe.
Quant aux groupes insurgs en Iraq, la plupart dentre eux rejettent lide
de toute rconciliation nationale sous occupation trangre.
La Jordanie et la Syrie sont quant elles soumises une pression croissante de rfugis iraquiens plus de 2 millions dindividus , tandis que
lEgypte et le Maghreb paraissent particulirement vulnrables face la
menace terroriste qui, depuis le foyer iraquien, irradie la scne rgionale.
La Turquie, qui elle-mme compte 20 millions de Kurdes nationaux,
montre des signes dinquitude en raison du danger que reprsenterait toute
autonomie incontrle du Kurdistan iraquien, de la base arrire quil pourrait reprsenter pour le PKK et de la capillarit porteuse de risques,
terme, des frontires qui sparent les Kurdes turcs des Kurdes barzanistes (3). A ce titre, le feu vert donn par le Parlement dAnkara, en novembre dernier, autorisant larme turque intervenir militairement en territoire iraquien est lourd de consquences (4).
LIran qui, certes, assiste avec satisfaction lenlisement des Etats-Unis
dans le bourbier iraquien, naurait en mme temps aucun intrt ce que
ce dernier se solde par limplosion du pays selon des lignes de partage ethniques capables, entre autres, de contaminer sa propre rgion frontalire
le Khouzistan.
Au total, les dcisions prises par Washington semblent souffler le chaud
et le froid, avec des dcisions en accordon, les annonces dune rduction
des forces amricaines 20 000 hommes dici lt 2008 succdant aux renforts injects par le surge de lhiver 2007 (5). Les forces engages directement ou indirectement en Iraq (Iran, Arabie saoudite, Syrie, voire Libye
par la livraison darmes aux groupes sunnites) sinscrivent quant elles
dans une logique de crise durable, mme sil nest dans lintrt daucun de
ces acteurs de pousser le pays plus loin dans le chaos. Cest justement ce
(3) Losmose entre les deux parties de la frontire semble dj fort avance, en raison dune langue commune, le kurmanji, qui a supplant larabe et le turc alors que le Kurdistan de Talabani pratique le dialecte sorani , des contrebandes, du dplacement de population, des intrts politiques croiss menaces de
soulvement au Diyarbakir si les Turcs interviennent dans le Kurdistan iraquien , etc.
(4) Dores et dj, depuis dcembre 2007, diffrents raids et incursions terrestres limits turcs ont fait
craindre une escalade de la violence dans le Kurdistan iraquien.
(5) En rponse au rapport Baker-Hamilton de dcembre 2006 prnant un dsengagement militaire progressif partir de 2008 et la recherche dune solution politique au conflit iraquien, notamment en engageant
un dbut de dialogue avec la Syrie et lIran, la Maison-Blanche a prn une nouvelle stratgie pour lIraq
en fvrier 2007, en lanant lopration Imposer la loi et en quintuplant notamment la prsence militaire
amricaine Bagdad.

perspectives 2008 au moyen-orient

149

dosage subtil de dsordre et de contrle qui continue de maintenir une instabilit chronique en Iraq et na cess de mettre les Etats-Unis face un
choix difficile : amorcer un reflux programm des troupes amricaines; faire
le pari de la matrise encore possible par les GIs de la situation condition
de leur en donner les moyens.
Cest donc sous cet clairage que les Etats-Unis sont perus la fois
comme un recours ncessaire et ultime, attendu en 2008, encore capable
dimpulser une nouvelle dynamique dans le dossier isralo-palestinien, et
comme un acteur faillible et aveugl. Cest tout le paradoxe du positionnement des Etats-Unis dans une rgion qui a perdu tout rel espoir de rveil
amricain en cette fin de second mandat du prsident G.W. Bush et qui
se place dsormais dans lattente dun sursaut post-lectoral de la future
administration dmocrate amricaine.
Fragmentation et polarisation de lespace politique et social au
Moyen-Orient
Cest bien entendu en Iraq que la dstructuration sociale et politique est
la plus prononce. On assiste depuis 2003, en dpit de priodes de calme
relatif, une confrontation gnralise inter- et intra-communautaire, qui
loigne toute perspective de rconciliation. Jadis fermement viss un pouvoir central, lIraq est dsormais taraud par une gurilla active et organise, parfois hors des frontires de son territoire. Dans un pays qui compte
26 millions dhabitants, les chiffres parlent deux-mmes et tmoignent
dune situation proccupante, voire alarmante, du sort de quelque 4 millions dIraquiens : plus de 2 millions dIraquiens ont trouv exil dans des
pays, la Syrie et la Jordanie, o ils sont de moins en moins tolrs et qui
ne leur assurent aucun statut lgal (6); 2,4 millions dentre eux ont t
dplacs au sein mme de lIraq, les violences sectaires ayant largement
contribu une redistribution territoriale des communauts.
Ces volutions sont dautant plus alarmantes quelles semblent
irrversibles : les Chaldens prennent massivement la fuite dun conflit qui
les dpasse; les zones urbaines sont soumises une puration ethnique
implicite, continue et silencieuse, de centaines de milliers dIraquiens,
entranant une reconfiguration du pays sur des lignes ethno-religieuses (sunnites/chiites/kurdes) homognes. A Bagdad, quelques poches dexception
prs, le Tigre spare dsormais la ville en deux, avec une rive droite sunnite
et une rive gauche chiite. Les quartiers purs de la ville sont entours de
murs de bton.
Les dplacements de population sont un facteur majeur de dstabilisation
socio-conomique et politique du pays. Ils renforcent directement et indi(6) Lattitude des autorits iraquiennes elle-mme nest pas exempte de tous reproches. Bagdad refuse
ainsi que ses voisins accordent le statut de rfugis ses ressortissants.

150

christian nackhl

rectement lemprise des groupes extrmistes sur la population et favorisent

une radicalisation des esprits. La recomposition des villes et rgions, autrefois mixtes, en quartiers ou zones pures, contribue galement au renforcement des pouvoirs locaux aux objectifs sectaires et parfois violents. En
cas de nouvelle dgradation, elle pourrait favoriser lutilisation darmements lourds contre les zones adverses.
Ainsi, cest une guerre civile quon assiste depuis deux ans en Iraq, avec
une confrontation sunnite/chiite sanguinaire, qui reprsente pour lensemble
de la communaut internationale un sujet de proccupation majeur. A cela
sajoute dsormais une multiplication de conflits intra-communautaires qui
transcendent toute logique de structuration religieuse ou ethnique du pays.
Cette polarisation des acteurs en Iraq est loin dtre une exception dans la
rgion : si on carte le cas de lEgypte, la fragmentation des communauts et
des espaces culturels est frappante et proccupante sur lensemble de la zone.
Au Liban, cest le spectre du communautarisme qui ressurgit aujourdhui
et qui semble devoir remodeler, dans une nouvelle configuration sunnitechiite-chrtienne-druze, les quilibres de Taf de 1989 (7). Jamais, depuis la
fin de la guerre civile, la polarisation des communauts religieuses naura
t aussi marque quen ce dbut danne 2008, avec des lignes de partage
opposant frontalement aujourdhui Sunnites et Chiites libanais, la communaut chrtienne tant quant elle partage entre ces deux ples aounistes pro-Hezbollah dun ct et geageaistes pro-Hariri de lautre.
En Syrie, cest la majorit sunnite du pays, travaille par les Frres
musulmans, qui possde un rel potentiel dstabilisateur et vindicatif face
la minorit alaouite proche du Chiisme au pouvoir. Dans les pays du
Golfe, les minorits ou majorit Bahren chiites revendiquent dsormais
plus de pouvoir aux rgimes sunnites en place, rtifs tout rel partage des
responsabilits. Plus au Sud, dans la pninsule arabique Ymen , au sein
des communauts zadites, certains se dcouvrent aujourdhui une appartenance culturelle chiite et se revendiquent comme tels face lautre moiti
sunnite du pays. En Palestine enfin, ce sont des clivages essentiellement
politiques qui divisent dsormais les territoires palestiniens en deux, avec
une Cisjordanie plus ou moins soumise au contrle du Fatah et une bande
de Gaza tombe en juin 2007 sous le joug du Hamas. Ces clivages loignent bien entendu toute perspective raliste de constitution dun Etat
palestinien unitaire, viable et continu.
Les exemples pourraient se multiplier lenvi, au sein mme de chacune
des entits tatiques ou infra-tatiques mentionnes ci-avant, tant les lignes
de partage se sont multiplies et dessinent les pourtours dautant de conflits
potentiels quil y a de groupes politiques, tribaux ou religieux dans cette
(7) Les accords de Taf de 1989 ont marqu la fin de la guerre civile au Liban. Cf. CAP, note C/07-059,
La libanisation du Hezbollah : un Etat face lEtat, 24 dc. 2007.

perspectives 2008 au moyen-orient

151

rgion du monde. Aucun des Etats ny chappe rellement, pas mme

aujourdhui un Iran prsent trop souvent comme une puissance
compacte, alors que sopposent en son sein une constellation dacteurs,
des Pasdarans aux rformateurs, mus par des intrts et des visions contraires du monde.
A cette fragmentation des espaces se superpose une nouvelle ligne de fracture, qui transcende lensemble de la rgion et sur laquelle nous reviendrons
plus loin : il sagit dun choc sunnite-chiite allant au-del des clivages et
des frontires traditionnels, sinscrivant dans un cycle ininterrompu de conflits ayant oppos ces deux communauts religieuses depuis les grands schismes de lIslam.
Laffirmation de lIran comme acteur stratgique rgional
Ce triptyque de lentropie ambiante au Moyen-Orient ne saurait tre
complet sans une mention de lmergence et de laffirmation de lIran
comme une puissance rgionale avec laquelle la communaut internationale
doit dsormais compter. La capacit dingrence de Thran dans le monde
arabe se mesure dsormais aussi bien en Iraq, en Syrie, au Liban que dans
les Territoires palestiniens et certains affirment mme auprs des communauts chiites de la pninsule arabique.
Ainsi, le rarmement du Hezbollah au nord du Litani depuis la guerre des
33 jours t 2006 et le soutien au Parti de Dieu tel quon le peroit
aujourdhui dans la crise lie llection prsidentielle au Liban reposent en
grande partie sur la volont du rgime des Mollahs de conserver dans le voisinage immdiat de la frontire nord-isralienne une force de dissuasion
capable dagir le moment venu pour dfendre ses intrts. Le soutien affich
de Thran au Hamas dans les Territoires palestiniens, en contrepoids du
reste dune Arabie saoudite qui demeure somme toute aux cts dAbu
Mazen, apparat comme une donne nouvelle dans lquation du conflit
isralo-palestinien. Aussi lIran participe-t-il indirectement aux conflits sur
les frontires dIsral, au sud comme au nord du pays.
En Iraq, lIran continue davoir aussi bien les moyens de tout faire
chouer que daider faire dcliner lintensit de la crise, voire lui trouver
une issue. Il est probablement le seul acteur rgional disposer de ces deux
cartes et tre conscient quil nexiste pas aujourdhui de solution en Iraq
sans lui ou qui puisse se faire contre ses propres intrts. Conscients de cette
ralit, les Etats-Unis ont tent plusieurs reprises, mesure que lIraq
senfonait dans le chaos, de solliciter la collaboration des Iraniens, linstar de la runion tenue le 28 mai 2007 Bagdad (8), certes improductive,
(8) Runion historique le 28 mai 2007, Bagdad, dans les bureaux du Premier ministre iraquien,
M. Maliki, en prsence de lambassadeur des Etats-Unis, Ryan Crocker, et de son homologue iranien, Hassan
Kazemi-Qomi.

152

christian nackhl

mais ayant eu le mrite de rassembler autour dune table Amricains et Iraniens. Pour un pays sorti humili de la guerre qui lopposait au rgime de
Saddam Hussein lpoque soutenu par lOccident , il sagit dune
revanche spectaculaire prise sur une coalition sunnite et occidentale qui
avait fait du bouclier iraquien lavant-garde de la lutte contre la rvolution
islamique.
Outre sa dimension ouvertement provocatrice vis--vis de lOccident, la
crise nuclaire iranienne confirme de plus quun systme dquilibre rgional
ou de scurit collective pourrait difficilement tre mis sur pied dans la
rgion sans lIran. La politique qui consistait, depuis la Rvolution islamique, isoler Thran de la scne rgionale naura sans doute pas rsist
leffondrement de lIraq et au renforcement mcanique dun Iran dbarrass
sur le front est de ses ennemis talibans.
Si les Etats-Unis et, avec eux, lessentiel de leurs allis occidentaux continuent de rechercher lisolement de lIran comme en tmoigne la tourne
du prsident G. W. Bush au Moyen-Orient en janvier 2008 , les tentatives
de marginalisation du prsident M. Ahmadinejad ont, depuis son accs au
pouvoir en juin 2005, partiellement chou. Sur la scne intrieure iranienne, en raison dune tradition de consensus (9), le populisme dAhmadinejad le rend somme toute populaire (10), dautant que le Prsident
iranien bnficie de lappui persistant du Guide de la Rvolution. Sur la
scne rgionale, lIran fait certes peur, mais il est mnag, convi la table
des monarchies sunnites qui souhaitent lapaisement plutt quune confrontation globale avec Thran. Les exemples de dmonstration de bonne
volont sont multiples, comme en a tmoign linvitation dAhmadinejad
au sommet du CCEAG Doha en dcembre dernier ou linvitation du Prsident iranien au plerinage du Grand Baram 2008 La Mecque.
Au total, si la perce de lIran sur la scne rgionale apparat dsormais
comme une contrainte nouvelle pour les Sunnites modrs, elle sarticule
fondamentalement autour de deux perspectives temporelles diffrentes. Sur
les court et moyen termes, les Sunnites modrs parient sur la prminence
des Etats-Unis, qui demeurent les arbitres de la scurit rgionale, et
tablent sur lincurie de la gestion interne du rgime iranien, qui pourrait
difficilement, mutatis mutandis, assouvir son ambition de puissance tant le
pays est mal gr, en situation de faillite conomique si ce nest que les
recettes en hydrocarbures dopent aujourdhui artificiellement les finances
(9) Le discours dAhmadinejad, populiste et nationaliste, proche des valeurs de la Rvolution islamique,
se heurte toutefois aujourdhui toute une frange de conservateurs pragmatiques qui se sont rapprochs
des rformateurs. Avec les lections municipales et du Conseil des experts en dcembre 2006, depuis llection de Rafsandjani la tte de lAssemble des experts en septembre 2007, une coalition dintrts semble
se constituer autour de tous ceux qui, en Iran, souhaitent sauver le pays dun dsastre conomique
annonc en raison de lincurie de la politique conduite par Ahmadinejad et que seuls les prix levs du
ptrole actuel permettent descamoter.
(10) Lune des dimensions de cette politique du Prsident iranien consiste apporter largent du ptrole
sur la table de chaque famille, avec ses prts aux jeunes maris, son soutien des projets locaux, etc.

perspectives 2008 au moyen-orient

153

iraniennes et ayant pris un retard considrable dans ses infrastructures.

En revanche, sur le long terme, cest une monte en puissance de lIran
dans la rgion, imparable et inscrite dans le cours de lhistoire, qui pose, en
soi, un problme stratgique aux modrs arabes.
Conscient de ces dangers, les acteurs sunnites arabes sont en dfinitive
plus inquits par une attitude hgmonique croissante de Thran, qui
marque le retour de lIran dans la rgion, que par les vellits nuclaires de
ce pays, qui ne reprsentent, au total, quun volet dune vision plus large
et plus dominatrice des Iraniens. Sur ces questions, on peroit clairement
aujourdhui une diffrence marque des priorits qui sont celles du monde
occidental (protection du TNP, non-prolifration, scurit internationale)
de celles du voisinage immdiat iranien (hgmonie iranienne avec laquelle
les Sunnites arabes se voient aujourdhui contraints de vivre et quils
essaient de limiter).
Une entropie qui gnre
de nouvelles situations conflictuelles
Une coalition sunnite en crise
Les monarchies du Golfe continuent de dresser en ce dbut danne 2008
un constat alarm de la situation rgionale et internationale dont elles ont
tout craindre.
La droute des Etats-Unis en Iraq nannonce en effet rien de bon pour
les rgimes du Golfe et les perspectives venir, qui reposent sur un reflux
des troupes amricaines en croire le programme de la majorit des candidats la magistrature suprme aux Etats-Unis, sont tout aussi proccupantes. Le dilemme demeure grand pour les Amricains : si labandon de lIraq
en ltat parat impossible tant il prcipiterait la chute du pouvoir
fantomatique en place en Iraq , la perspective contraire, qui consisterait
prenniser la prsence amricaine, est considre par les opinions publiques arabes comme une insupportable occupation trangre nayant cess
dtre source dinstabilit dans la rgion. Au total, le spectre dune partition
du pays, avec la perte sche que reprsenterait pour les Sunnites arabes
lcroulement de lun des membres fondateurs de la Ligue des Etats arabes,
semble sapprocher ou du moins nest plus exclu (11).
En outre, la politique de dmocratisation de la rgion, sur laquelle
Washington est dsormais revenue, a t interprte comme une pression
insupportable et inamicale contre les rgimes en place, pourtant allis des
Etats-Unis. Cette insistance amricaine ce que les rgimes arabes se rfor(11) Des doutes persistent sur les intentions amricaines cet gard, comme en tmoigne le vote, par le
Snat amricain, le 26 septembre 2007, dun amendement non contraignant du snateur Biden en faveur
dune fdration de trois rgions semi-autonomes en Iraq.

154

christian nackhl

ment et souvrent la dmocratie demeure aujourdhui dans les discours

des dirigeants amricains, mais semble dsormais inoffensive, indolore et
inconsistante car nayant pas survcu la victoire du Hamas aux lections en Palestine de janvier 2006. Elle aura clairement fait apparatre que
la relation qui liait les Arabes modrs Washington avait en partie chang
de nature depuis le 11 septembre : partenaires arabes tenus par les uns pour
moins fiables; alli amricain considr par les autres pour moins crdible.
Lactivation dun bloc sunnite modr, quillustrent de nombreux
exemples depuis 2006 (12), se sera matrialise, lors du Sommet arabe de
Riyad (28-29 mars 2007), par la tenue en dfinitive dun sommet sunnite,
en prsence du Prsident pakistanais et des Premiers ministres turc et
malaisien.
Cette construction sunnite modre, qui se met en place dans le monde
musulman, est significative de ce dsarroi du monde sunnite qui, majoritaire dans laire musulmane, se vit comme politiquement minoritaire. Elle
apparat somme toute ambigu, problmatique et terme dangereuse, car
elle participe la polarisation dun croissant chiite ou, au mieux, la
radicalisation de la communaut chiite, comme on le voit aujourdhui au
Liban opposition des forces du 8 mars formes autour du cheikh Hassan
Nasrallah celles des Hariristes du 14 mars , mais galement
Bahren radicalisation de la majorit chiite depuis les lections de dcembre 2006 et au sein des minorits chiites saoudiennes revendication
dune part croissante la gestion politique et conomique du pays. De plus,
elle confirme les opinions sunnites dans leur rserve lgard des rgimes
infods aux Etats-Unis. Enfin, elle loigne toute solution de sortie de
crise en Iraq prservant une unit, de moins en moins assure, du bouclier
sunnite dress depuis lEmpire ottoman face lIran safavide (13).
Sur fond de perte de confiance face leur protecteur amricain, se profilent ainsi des attitudes contradictoires des monarchies du Golfe. Celles-l
restent soucieuses, faute dalternative, de prserver malgr tout lalliance
qui les unit aux Etats-Unis et de vivre avec lide que les Amricains
demeureront terme les plus forts. A cet gard, la perspective dune intervention militaire amricaine limite aux installations nuclaires aurait videmment t de nature les rassurer, ce qui explique un certain dsarroi
(12) On se rappelle la dclaration 6 + 2 des ministres des Affaires trangres du Conseil de coopration du Golfe, de Jordanie et dEgypte, runis avec C. Rice le 17 janvier 2007 au Kowet, appelant un
engagement des Etats-Unis en vue de dfendre lintgrit de lIraq et la scurit du Golfe.
(13) Les enjeux actuels dans la rgion ne peuvent en effet se comprendre sans le recul ncessaire
quapporte son histoire sanglante, o se ctoient Ottomans et Perses safavides, puis Turcs, Iraquiens et Iraniens de part et dautre dune frontire politique trace en 1639 (Trait de Qasr-e Shirin). La plus stable et
la plus ancienne du Moyen-Orient, cette frontire naura jamais t durablement remise en cause depuis le
XVIIe sicle ni mme au lendemain de 1918. Cest son trac qui est aujourdhui en mouvement : sil pouse
des obstacles gographiques naturels sparant de facto un monde farsi lEst et arabe lOuest, il demeure
imparfait au regard de facteurs religieux, culturels et linguistiques, avec des dbordements notables chiites
au Sud iraquien et kurdes sunnites au tri-point de jonction turco-iraquo-iranien du Nord.

perspectives 2008 au moyen-orient

155

exprim par les monarchies du Golfe la publication du rapport NIE

2007 (14). Rendant caduque toute perspective court terme dutilisation de
la force militaire en contrepoint des pressions exerces sur lIran, ce rapport
souligne pour les allis arabes de Washington le caractre imprvisible et
versatile de la politique trangre et de dfense amricaine.
Pour autant, les monarchies du Golfe ne souhaitent pas trop hypothquer
lavenir avec un voisin iranien potentiellement dot et menaant. Cest
notamment le sens quon donne aujourdhui lattitude ouverte du roi
Abdallah dArabie saoudite, tent quil serait de trouver les termes dun
compromis avec Ahmadinejad sur lexemple de celui quil avait trouv,
du temps o il tait Prince hritier, avec le prsident Rafsandjani) et ayant
arbitr en ce sens le dbat qui partage lexcutif saoudien.
Cest labsence de recul gographique et la vulnrabilit qui dictent la
prudence lensemble des acteurs du Golfe, tiraills entre leurs allgeances
occidentales et leurs contraintes rgionales. Cest la raison essentielle pour
laquelle les monarchies du Golfe demeurent prudentes et circonspectes, en
se gardant de prendre des sanctions financires face lIran qui seraient
interprtes par Thran comme une relle dclaration de guerre. Partageant avec lIran une politique de bon voisinage, de Duba (15) Doha (16)
on ne cesse de sinterroger sur le rapport de force qui oppose la communaut internationale Thran et on souhaite viter tout prix de sengager dans un conflit de cette nature contre le monde chiite ce qui est en
soi fort caractristique de lvaluation du rapport de force actuel par les
Sunnites modrs.
Ailleurs en Egypte et dans le Levant, les Arabes modrs apparaissent
aujourdhui comme impuissants et incapables de projeter leur diplomatie.
Sur fond de malaise politique et social dans une Egypte de plus en plus
marque par une ambiance de fin de rgne, le rgime du prsident Moubarak peine trouver un positionnement rgional qui soit de nature concilier les attentes dune opinion publique intrieure exalte nationaliste,
polarise et anti-amricaine , les intrts stratgiques du pays notamment face la nuclarisation de lIran et une marge daction capable de
prserver limage dun pays utile pour la stabilit et la paix rgionale. Avec
des dizaines de milliers de Palestiniens de la bande de Gaza soumis au blocus dIsral, qui ont pntr depuis mercredi 23 janvier 2008 dans le Sina
aprs la destruction partielle de la clture sparant les deux territoires, le
dossier palestinien est de nouveau peru au Caire comme un enjeu de politique intrieure et de scurit nationale.
(14) Dsarroi qui peut paratre paradoxal tant les monarchies du Golfe redoutent un nouveau conflit
arm dans la rgion.
(15) O vivent prs dun demi-million dIraniens.
(16) Qui partage avec lIran lnorme champ gazier de North Field et o la majorit des grandes familles
daffaires sont dorigine iranienne et constituent un soutien au rgime.

156

christian nackhl

Lengouement, mme superficiel et rversible, que porte lopinion publique arabe Hassan Nasrallah et M. Ahmadinejad est patent : ils ont
relev la tte du monde arabe et musulman, ont pris la tte du front du
refus et font face un monde occidental qui parat hostile, inamical et
incertain. Lestablishment politique et socio-conomique de cette rgion du
monde reste attentiste, mfiant vis--vis de toute mobilisation des modrs arabes dans le camp des Occidentaux, marqu quil est par linformation
vhicule par les chanes satellitaires du Golfe, qui contribue dlgitimer
toute alliance avec Washington.
Des Territoires palestiniens dans limpasse, mins par une confrontation durable entre un Fatah de plus en plus affaibli et un
Hamas probablement plus subi que populaire
LAccord de La Mecque du 8 fvrier 2007 (17) aura fait long feu, en raison dun diffrend stratgique profond, celui du contrle des forces de scurit et de police palestiniennes. Ds juin 2007, les chauffoures dans la
bande de Gaza auront vu en quelques heures lAutorit palestinienne et le
Fatah scrouler, faisant du Hamas le seul matre bord dans ce territoire.
Depuis lors, un rel doute sest install dans les esprits en Palestine et
chez les partenaires arabes du prsident Abu Mazen quant la capacit de
ce dernier et du Fatah se maintenir flot et maintenir leurs positions
dans une Cisjordanie plus ou moins prserve pour lheure. Le limogeage
dIsmal Haniyyeh (Premier ministre) en juin 2007, son remplacement par
Salam Fayyad et la promulgation dun dcret dtat durgence nauront
certainement pas suffi convaincre ou rassurer les acteurs rgionaux sur la
survie, terme, du Fatah en tant que force politique dominante en Palestine. Cest ainsi que Syriens et Iraniens, soutenant ouvertement le Hamas,
font dsormais le pari dun croulement inluctable du mouvement historique et majoritaire au sein de lOLP, celui qui aura hiss Yasser Arafat au
sommet de la rsistance palestinienne.
Cette scission croissante entre le mouvement de feu cheikh Yassin et les
lgitimistes du Fatah aura t lun des facteurs majeurs de la reconfiguration des rapports de force au sein des Territoires palestiniens depuis le
dcs du prsident Arafat. Le Fatah demeure incapable structurellement,
en dpit defforts de compromis Accord de La Mecque , de concder la
victoire lectorale de janvier 2006 au Hamas, considrant que ce mouvement ne sera jamais en mesure dvoluer significativement vers une pleine
logique de paix avec Isral. Le Hamas, quant lui, se montre incapable de
sortir dun discours idologique (non-reconnaissance dIsral, poursuite
terme dun projet dune Palestine dans ses frontires mandataires, etc.),
(17) Accord de cessez-le-feu entre le Fatah et le Hamas ayant abouti un gouvernement dunion nationale davril mai 2007.

perspectives 2008 au moyen-orient

157

tout en prservant loption darriver le moment venu un compromis avec

Isral (trve illimite, reconnaissance tacite dIsral, etc.).
Cette analyse conduit une opposition frontale dintrts entre ces deux
protagonistes. Le Fatah et Abu Mazen ne pourraient surmonter les preuves actuelles qu condition dengranger rapidement les bnfices dun processus de paix avec Isral. Cest ce qui explique cette persvrance, malgr
les difficults, tenir la rampe dAnnapolis (18). Le Hamas continuerait
au contraire faire le pari de limpasse, participant un contreAnnapolis Damas (24-25 janvier 2008), en prsence du Djihad islamique,
des Syriens et des Iraniens, et ayant comme objectif stratgique ltranglement du Fatah et la conqute du pouvoir dans les Territoires.
Sur fond de radicalisation de la situation en Palestine, on craint largement aujourdhui dans lensemble du Moyen-Orient un enlisement durable
de cette situation, susceptible terme daboutir au pire des scnarios : celui
de la lassitude de la communaut internationale, qui se satisferait dune
zone de tension de faible intensit et de labandon, de facto, du dossier
palestinien sans quil ne soit rsolu, tout en reprsentant pour la scne
rgionale lEgypte avec labcs de Gaza notamment une source de tension irradiante et politiquement ingrable. La situation chaotique qui prvaut aujourdhui dans les Territoires est donc fortement proccupante, en
dpit des timides avances dAnnapolis processus auquel le Hamas nest
pas partie. Les Territoires palestiniens sont actuellement en passe de se
tribaliser et de senfoncer dans une guerre fratricide et par procuration
(axe syro-iranien, modrs arabes).
Confusion et absence de lisibilit de la politique dIsral
Cest cette confusion qui se lit dans les choix politiques et militaires
dIsral depuis la seconde Intifada, la fin dOslo et les retraits successifs du
Liban-Sud et de Gaza. La guerre des 33 jours (t 2006) aura, quant
elle, t rvlatrice dun rel vide conceptuel isralien, ayant mis mal le
mythe de linvincibilit de Tsahal, et dune absence de stratgie globale et
de capacit politique faire face aux crises actuelles non seulement en
Palestine mais galement dans la rgion.
La politique unilatrale de retrait des territoires aura dmontr ses limites en labsence dune relle impulsion du processus de paix do lintrt
pour Isral de le relancer Annapolis. Le mur de sparation aura certes
contribu une baisse de lintensit des oprations kamikazes en Isral,
mais na en rien rsolu les questions essentielles. Il napporte pas du reste
une rponse durable laction des activistes palestiniens comme en tmoigne la persistance des tirs de Qassam depuis Gaza. Il pollue, en outre, les
(18) Confrence pour la paix au Proche-Orient laquelle ont pris part Israliens et Palestiniens le
27 novembre 2007.

158

christian nackhl

possibilits de retour sur la voie dun rglement politique. On doit dsormais sattendre, aprs les incidents du mois de janvier Rafah, ce que
de semblables actes de sabotage du mur soient lavenir perptrs en Cisjordanie. Au-del mme des difficults dun Premier ministre prmaturment us par la guerre de lt 2006, cest la classe politique isralienne qui
parat dsormais en pleine droute, avec ses scandales rptition accusation, entre autres, de corruption de ministres et labsence de rel leadership. La publication, le 30 janvier 2008, du rapport Winograd naura
ainsi t quun rvlateur supplmentaire des graves dfaillances dont a
fait preuve le gouvernement Olmert en dclenchant le guerre de 33 jours,
ainsi que de limmense et grave cafouillage lt 2006 qui sest achev
sans que lEtat juif ne ralise ses objectifs.
Cest dans cette configuration que sinscrit aujourdhui la politique arabe
dIsral, avec la nouvelle donne due au soutien aux Palestiniens de
lIran, du Hezbollah, mais galement, de manire renouvele, de certains
pays arabes sunnites. Cette crise rvle une difficult majeure pour les
Israliens redfinir un modle politique global capable la fois de contenir
la violence dans les Territoires palestiniens, de maintenir durablement le
Hezbollah au nord du Litani et doffrir une perspective de paix ngocie
avec les Palestiniens, voire les Syriens.
Se trame derrire ces hsitations la tentation dajuster la rponse isralienne au contexte qui prvaut sur le terrain, cest--dire : assurer une
approche strictement scuritaire dans la bande de Gaza dclare entit
hostile en septembre dernier (19); privilgier une approche politique en Cisjordanie, o lAutorit palestinienne serait identifie Abu Mazen.
Ces dernires aboutiront-elles en 2008 comme ne cesse de le rpter le prsident G. W. Bush? Rien ne semble moins sr, tant le processus en luimme parat, dans certains cercles israliens du moins, plus prioritaire que
les rsultats qui en sortiraient. En tmoignent les annonces de reprise de la
colonisation (20) dans les Territoires palestiniens au lendemain mme du
sommet dAnnapolis, alors que souvre un dbat en Isral sur une perspective dvacuation-compensation qui serait mme de dcongestionner les
Territoires et denclencher une dynamique de relance du processus de paix.

(19) Dclaration du cabinet de scurit isralien du 19 septembre 2007 : le mouvement islamiste Hamas
est une organisation terroriste qui a pris le contrle de la bande de Gaza et en a fait une entit hostile. Cette
organisation mne des activits hostiles contre lEtat dIsral et ses citoyens et elle est donc responsable de ces
activits. En dcrtant la bande de Gaza entit hostile, le cabinet de scurit isralien a ainsi ouvert la voie
une interruption des livraisons de carburant et autres marchandises au territoire palestinien contrl par
le Hamas cette mesure ayant t mise excution en ce dbut danne 2008, avec les consquences qui
en ont dcoul.
(20) Le ministre du Logement, Zeev Boim, a certes dmenti les projets de construction de 10 000 logements Atarot (nord de Jrusalem), alors que le maire ultra-orthodoxe de Jrusalem les confirmait.
Lextension de Har Homa, colonie isralienne tablie en 1997 aux abords de Bethlem, a t quant elle
raffirme.

perspectives 2008 au moyen-orient

159

Une confrontation Chiites / Sunnites aux consquences durables

et imprvisibles
Il sagit de lune des volutions les plus marques de ces deux dernires
annes, subsquente lintervention de la coalition en Iraq et latente dans
lensemble de la rgion, avec une communaut chiite revigore et adosse
un Iran plus puissant et un monde sunnite avec ses muftis crisps sur leurs
prrogatives, rappelant, linstar des Wahhabites en Arabie saoudite, le
statut disqualifi des Chiites en terre sunnite.
Cest ainsi que, en Iraq, la polarisation des communauts prsage des difficults croissantes trouver un quilibre non conflictuel dans le pays le
Kurdistan tant aujourdhui de moins en moins pargn de la turbulence.
Au Liban, la confrontation entre Sunnites et Chiites se durcit pour se focaliser sur labcs actuel quest llection prsidentielle libanaise. Dans les
monarchies du Golfe, ce sont les communauts chiites qui rclament une
plus large participation dans les affaires internes des pays de la rgion.
Quant au Ymen, le pouvoir central continue daffronter une rbellion houthiste qui sappuie sur une radicalisation chiite du Zadisme.
Cette polarisation des communauts est porteuse dun potentiel de violence redoutable, car elle rveille des lignes de failles historiques et psychologiques majeures dans la population. De plus, elle met en jeu des forces
rgionales (CCG, Algrie, Libye, voire Egypte dune part, Iran dautre
part), bnficiant dune manne financire considrable en raison du prix des
hydrocarbures et pouvant difficilement se dsolidariser pour les uns des
Chiites, pour les autres des Sunnites arabes jugs en difficult au Liban ou
en Iraq. Elle relve enfin dacteurs non tatiques, puissants et ramifis,
pouvant chapper terme tout contrle ou rgulation des rgimes de la
rgion et, partant, dborder lensemble de la communaut internationale.
*

*
*

Nous assistons ainsi, avec laffaiblissement relatif des Etats-Unis au

Moyen-Orient, lmergence dattitudes opportunistes de la part des principaux acteurs de la rgion. Ceux-l dfendent dsormais, dans des marges
ne cessant de sagrandir, des intrts qui ne sont pas les ntres et sinscrivent dans une vision du monde dans laquelle lOccident nest plus au centre
des jeux et des priorits. Cest ainsi quon doit interprter le
rapprochement certes conjoncturel et sous-tendu de non-dits turcosyrien, lintrt renouvel de lEgypte pour la Russie et vice versa
comme une approche plus volontariste des intrts de Moscou dans la
rgion du Golfe et en Algrie.
Dans le mme temps, les crises de la rgion, toutes lies et interdpendantes, semblent dsormais sinscrire dans la dure et alimenter un

160

christian nackhl

pourrissement gnralis de la situation qui y prvaut. La capacit

daction et dinitiative des principaux acteurs occidentaux parat durablement rduite face des conflits qui sont entrs en rsonance et sur lesquels
peu de leviers peuvent tre activs. Cest donc lensemble de lapproche
gostratgique qui devrait tre revue, dans une rgion o tout reste faire
et le pire viter. Le Moyen-Orient apparat aujourdhui comme le foyer
principal dun dsordre international proccupant o, durant ces cinq dernires annes avec la fin du Processus dOslo, le chaos iraquien et la monte en puissance de lIran , la fragmentation, la polarisation et la radicalisation des acteurs irradient de violence lensemble de la scne
internationale.
Du triptyque Iraq/Iran/Palestine, nul ne sait aujourdhui lordre dans
lequel ladministration qui verra le jour le 9 janvier 2009 aux Etats-Unis
placera ses priorits. Sur ces trois dossiers, les intrts de la France convergent sans pour autant que sa stratgie et son approche ne concident forcment avec ceux de Washington. Lanne 2008 sera probablement celle de
lajustement ncessaire de Paris, comme celle dune Union europenne que
la France prsidera compter de juillet prochain, une politique amricaine en devenir et quil convient dores et dj danticiper et accompagner.

LES CONFLITS EN AFRIQUE

UNE

RSOLUTION IMPROBABLE

par

Yann BEDZIGUI (*)

La plupart des mdias occidentaux regorgent de ces brves voquant
un lointain conflit africain, bien videmment tribal. En quelques lignes
ou quelques secondes, un champ lexical convenu est cens provoquer une
raction quasi pavlovienne de piti et de rsignation chez les auditeurs /
lecteurs / spectateurs : gnocide, purification ethnique, crise humanitaire,
haines tribales, division Nord-Sud. La petite note despoir tant lappel
dune entit nomme communaut internationale aux parties trouver
une solution politique au conflit. Certes, les maux cits ci-dessus ne
sont pas trangers la majorit des conflits africains, mais ils sont
davantage les effets de problmes, plus que de questions, de plus en plus
complexes.
Cette grille de lecture ne tient pas compte de la transformation des conflits africains depuis la fin de la Guerre froide. Les diffrentes crises internes
tendent devenir les catalyseurs rgionaux de conflits impliquant une multitude dacteurs tatiques et non tatiques. Cette mutation rend difficile la
rsolution de ces conflits et exige une remise en question des modes dintervention de la communaut internationale. En effet, si le triptyque tensions
ethniques - ressources - guerre civile savre simplificateur, quen est-il de
son suppos remde accord de paix - Casques bleus - lections? Ce dernier,
comme la perception mdiatique des conflits, ne sattaque-t-il pas davantage aux effets plutt quaux causes?
Le but de cette analyse est de dgager les raisons de la persistance des
conflits, afin de proposer des pistes pour que la rsolution des crises
sextirpe des sentiers battus dans lesquels elle sest embourbe. Les conflits
se droulant en Rpublique dmocratique du Congo (depuis 1996), au Soudan (au Sud depuis 1983 et au Darfour depuis 2003) et en Cte dIvoire
(depuis 2002) serviront de toile de fond cette analyse. Ces trois crises, en
dpit des diffrences dordre gographique ou temporel, prsentent des
caractristiques communes : ce sont des conflits qui persistent en dpit de
la signature daccords de paix et de la prsence de forces

(*) Doctorant-allocataire de recherche lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

162

yann bedzigui

internationales (1); de plus, le Soudan, la Cte dIvoire et la Rpublique

dmocratique du Congo (RDC) sont chacun les picentres de systme de
conflits dans leur aire gographique. Nous verrons dans un premier temps
que cest un enchevtrement dlments structurels et conjoncturels qui est
lorigine des conflits en Afrique, puis nous analyserons linefficacit des
interventions militaires comme mode de rsolution des crises et la mise en
place de gouvernements dunion nationale; enfin, nous proposerons quelques solutions susceptibles damliorer la gestion des conflits.
Causes et constantes des conflits en Afrique
Les conflits congolais, ivoirien et soudanais sont le produit de lenchevtrement entre des causes structurelles et des lments conjoncturels, qui
contribuent leur donner de lintensit. Les deux causes structurelles identifies ici sont un hritage de la colonisation, savoir la distribution du
pouvoir et lattention porte aux diffrences ethniques comme mode de
mobilisation. Les lments conjoncturels sont les ingrences extrieures, le
rle des matires premires dans les conflits et labsence de victoire militaire.
Causes structurelles
La configuration politico-administrative hrite de la colonisation
Lune des caractristiques communes entre les conflits en RDC, en Cte
dIvoire et au Soudan est assurment la distance sparant la capitale du
pays concern du lieu de la rbellion. Pratiquement toutes les rbellions
prennent racine et dbutent dans les zones frontalires avec des pays
voisins : que ce soit les Kivus en RDC, la frontire avec le Rwanda et
lOuganda, le Nord de la Cte dIvoire, frontalier avec le Burkina Faso, le
Darfour, frontalier du Tchad. Cette constante est une consquence de
lorganisation territoriale des pays africains hrite de la colonisation : la
priorit donne par les colonisateurs lexportation des biens explique
quils aient privilgi comme centres administratifs et conomiques des bordures ctires ou fluviales, au dtriment de larrire-pays. Ainsi, Kinshasa,
la capitale de la RDC, est situ en bordure du fleuve Congo, Khartoum
(1) En RDC, les Nations Unies ont dploy une force de 21 868 hommes, sans compter les deux interventions ponctuelles de lUnion europennes : Artmis en Ituri en 2003, puis EUFor en 2005, lors des lections consacrant le processus de paix. Ces deux oprations ont mobilis respectivement 2 200 hommes (dont
1 035 sur le terrain) et 2 200 hommes (dont 1 200 sur le terrain). La Cte dIvoire, en plus de la force
Licorne, dun effectif de 2 400 hommes, dploye par la France sur la ligne de dmarcation entre le Nord
et Sud du pays, compte aussi sur son territoire une force des Nations Unies de 10 445 hommes. Le Soudan
avait jusquau 31 aot 2006 et le vote de la rsolution 1 769 tablissant une force hybride ONU-UA de
21 000 hommes la particularit davoir deux oprations de maintien de la paix distinctes, pour les deux conflits sur son territoire : au Darfour, la Mission de lUnion africaine (MUAS), dun effectif approchant les
8 000 hommes, et, au Sud, la Mission des Nations Unies au Soudan, dun effectif de 13 784 hommes.

les conflits en afrique

163

dans la valle du Nil et Abidjan sur la cte atlantique. Cette organisation

territoriale a eu les rpercussions politiques que sont des disparits en termes dinfrastructures, de dveloppement et, surtout, en termes de contrle
de lEtat sur certaines rgions (2).
A cette configuration politico-administrative sest ajout le fait que les
Etats africains ont t crs avant dtre des nations. Ainsi, le sentiment
national dans des pays comme lex-Zare et la Cte dIvoire, est-il davantage n de lallgeance au dirigeant en place respectivement Joseph-Dsir
Mobutu (3) et Flix Houphout-Boigny que de la dfinition formelle dun
projet national. Bien quexistant jusqu aujourdhui, ce sentiment national
na pas mis fin la persistance de la solidarit ethnique comme outil de
mobilisation politique (4). Ladoption de constitutions dmocratiques et
linstauration du multipartisme au dbut des annes 1990, en fragilisant ces
rgimes autocratiques, a aussi branl la domination de la conception de la
nation quils avaient jusque-l impose. Le rgne de la majorit quimplique
le scrutin majoritaire a remis au cur du dbat la question de la composition de la nation, donc du corps lectoral. La marginalisation politique de
certaines populations (les rwandophones en Rpublique dmocratique du
Congo, les Musulmans en Cte dIvoire) a t un catalyseur de crises futures.
Cependant, la faiblesse du sentiment national doit tre relativise dans les
pays en proie des conflits. La plupart des mouvements rebelles manifestent un attachement au cadre territorial et national hrit de la colonisation (5). Except le SPLA depuis la mort de son chef historique John
Garang (6), les mouvements rebelles du Darfour, de la RDC ou de la Cte
dIvoire naffichent pas de tendances scessionnistes et ne rclament pas un
rattachement aux pays voisins (7).
Les diffrences ethniques et religieuses comme lment de mobilisation
Il est difficile de nier que les tensions ethniques ou religieuses nexistaient
pas avant les conflits en Afrique. Cependant, ces tensions constituent rarement llment dclencheur du conflit. Loin dtre un lment structurant
des conflits, lappartenance ethnique ou religieuse savre avant tout un
outil de mobilisation pour des mouvements rebelles et des gouvernements
(2) Grard Prunier, Darfour : chronique dun gnocide ambigu, La Table Ronde, Paris, 2005, p. 59.
(3) Herbert F. Weiss / Tatiana Carayannis, The enduring idea of Congo, in Ricardo Ren Laremont
(dir.), Borders, Nationalism and the African State, Lynne Rienner Publishers / Boulder, Londres, 2005,
p. 159.
(4) Lazare Ki-Zebo,La crise de lEtat en Afrique, LEurope en formation, n 296, print. 1995, p. 65.
(5) Yves-Alexandre Chouala, Patriotes rebelles. Lgitimation et civilisation patriotiques des luttes politiques armes en Afrique, Revue juridique et politique, n 4, 2006, p. 563.
(6) Grard Prunier, Aprs la mort de John Garang : la paix soudanaise en question, Gopolitique africaine, n 19-20, t-aut. 2005, pp. 5-64.
(7) Cf. Filip Reyntjens The privatization and the criminalisation of public space in the geopolitics of
Great Lakes region, Journal of Modern African Studies, vol. XLIII, n 4, 2005, pp. 604.

164

yann bedzigui

contests en qute de soutien populaire. Le cas du Soudan en butte au

cours des vingt dernires annes des rbellions au sud et louest du pays
est assez rvlateur.
Les gouvernements soudanais successifs se sont livrs, au cours des vingt
dernires annes, une manipulation des identits des rbellions qui a
model non seulement la perception, par la communaut internationale, des
conflits se droulant dans le plus grand pays africain, mais aussi la perception quont les rebelles deux-mmes.
La configuration du pouvoir au Soudan durant la colonisation et depuis
lindpendance en 1956 a toujours favoris les lites arabes de la valle du
Nil au dtriment des rgions priphriques que sont le Sud et le Darfour,
peuples de populations africaines (8). Depuis lindpendance, cette configuration a t conteste par les rgions priphriques, qui rclament un partage plus quitable du pouvoir et des richesses avec le centre. Afin de neutraliser cette contestation, les diffrents gouvernements soudanais ont
disqualifi les diffrents mouvements rebelles en les rduisant des mouvements identitaires. Ainsi, la rbellion au Sud, lors de la guerre de 1955-1972
puis du SPLA (Sudanese People Liberation Army) de 1983-2005, a t qualifie de rbellion chrtienne en dpit de ses tendances marxisantes (9).
Cette tactique visait notamment mobiliser les autres rgions priphriques
du Soudan en appelant la solidarit musulmane pour combattre les
impies; cette mobilisation permettait aussi dviter toute coalition de
rgions priphriques contre les lites de la Valle du Nil. Ainsi, la tentative
du SPLA de fomenter une rbellion au Darfour a chou du fait des rticences des populations sallier des Chrtiens (10). Lorsque deux mouvements rebelles ont lanc une insurrection au Darfour en 2003, le gouvernement soudanais a fait appel une solidarit raciale de certaines milices
suprmatistes arabes pour les rprimer. Khartoum a, de fait, instrumentalis des tensions ethniques dj exacerbes par les conflits fonciers entre les
pasteurs arabes et les agriculteurs africains (11).
Lexemple soudanais montre que la mise en avant des identits ethniques
ou religieuses est le paravent dun rgime contest, afin dviter des questions de fonds comme le partage du pouvoir. La comprhension du conflit
du Darfour comme dautres conflits africains ne repose pas seulement sur
(8) Francis Deng, Sudan turbulent road to nationhood, in Ricardo Ren Laremont (dir.), op. cit.,
p. 43.
(9) La rpression du Nord a beaucoup particip de la construction dune identit du Sud dans ladversit
religieuse. Plus le pouvoir musulman sest montr intransigeant, plus il a favoris la radicalisation confessionnelle dune rgion o les Chrtiens taient somme toute trs minoritaires. Rtrospectivement, la politique du Nord nen parat que plus absurde puisquelle a prcipit la christianisation du Sud : Marc-Antoine
Prouse de Montclos, Le Soudan : une guerre de religions en trompe-lil, LAfrique politique. Islams
dAfrique : entre local et global, 2002, p. 43.
(10) Grard Prunier, op. cit., p. 131.
(11) Mariam Bibi Jooma, Situation Rapport : Darfur and the Battle for Khartoum, Institute of Security
Studies, disponible sur le site Internet www.iss.co.za , 4 sept. 2006, p. 10.

les conflits en afrique

165

la dimension interne, mais sur lenchevtrement de plusieurs phnomnes,

dont les tensions internes et les ingrences des pays voisins.
Elments conjoncturels
Les ingrences de pays voisins
La proximit des provinces en rbellion aux frontires du pays renforce
la probabilit dune alliance ad hoc entre les mouvements rebelles et les
pays avoisinants. Cet aspect des conflits africains est gnralement sousestim. Le postulat rpandu de la faiblesse intrinsque de lEtat africain
tend exclure toute vellit dexpansion de sa part ou de menes extrieures en vue dassurer sa scurit. Or, la rgionalisation des crises africaines
prouve le contraire : elle ne procde pas tant dune solidarit ethnique
transnationale que de la volont dun Etat dintervenir chez son voisin pour
des buts prcis (12).
La cause principale de linstabilit persistante dans lEst de la Rpublique dmocratique du Congo est lingrence de ses voisins rwandais et
ougandais depuis 1996. Ces deux pays, qui ont particip militairement au
renversement du marchal Mobutu, ont cr lAFDL de Laurent-Dsir
Kabila, qui servait de vitrine congolaise ce qui tait de fait une invasion
trangre. Le Rwanda et lOuganda justifiaient alors leurs actions par des
objectifs scuritaires qui taient de priver leurs rbellions respectives de
leurs sanctuaires zarois dans les Kivus et en Ituri (13). Les vnements ont
cependant montr que ces objectifs scuritaires dissimulaient des vises
expansionnistes.
Le rgime rwandais a utilis le territoire congolais comme un thtre de
projection de sa puissance au dtriment du rgime de Mobutu, du rgime
de Kabila qui chappa la dfaite en 1998 face son ancien alli uniquement grce la mobilisation populaire et au soutien de lAngola, du Zimbabwe, du Soudan et de la Namibie et de son ex-alli ougandais quil a
vaincu militairement Kisangani (RDC) (14). Cette affirmation de sa puissance a permis au Rwanda de contrler, aprs 1998, les Kivus via sa vitrine
congolaise, le RCD (Rassemblement des Congolais pour la dmocratie)Goma. Ce mouvement rebelle qui se prtend protecteur des populations tutsies est devenu, depuis le retrait officiel des forces rwandaises en 2002, son
bras politique en RDC.
Le Rwanda, travers le RCD-Goma, instrumentalise le sentiment antitutsi de la majorit des Congolais en raction aux invasions rwandaises
(12) Richard Bangas / Richard Otayek, Le Burkina Faso dans la crise ivoirienne : effets daubaine et
incertitudes politiques, Politique africaine, n 89, mars 2003, pp. 71-87.
(13) Olivier Lanotte, Guerres sans frontires, GRIP / Complexe, Bruxelles, 2003, p. 94.
(14) Bernard Leloup, Le Rwanda et ses voisins, LAfrique des Grands Lacs : Annuaire 2004-2005,
pp. 152-159.

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yann bedzigui

pour justifier son refus de dsarmer ou dintgrer les forces armes nationales, afin de maintenir son emprise sur les Kivus (15). Il contribue de cette
manire dtacher cette rgion et ses populations de la RDC pour linstaller durablement dans lorbite rwandaise.
Les ressources naturelles, outil de prolongation des conflits
Les liens entre la prsence de ressources naturelles et lventualit de crises dans les pays africains est aussi vident quil peut tre diffus. Dans nos
trois tudes de cas, la richesse du sous-sol constitue une donne importante,
que ce soit en RDC (minerais, diamants, bois) au Soudan (ptrole) ou en
Cte dIvoire (cacao).
Sil est avr que la prsence dimportantes ressources matrielles dans
une rgion augmente la probabilit des conflits du fait de labsence de redistribution des revenus tirs de leur exploitation (16), une incertitude
demeure propos de son importance dans lchelle des priorits des belligrants. Deux tendances qui ne sont pas exclusives se dgagent.
La premire est que le contrle des rgions produisant des matires premires constitue un but intermdiaire, lequel serait laffaiblissement de
lEtat qui en tire ses revenus. La tentative de la rbellion ivoirienne de
semparer de la boucle du cacao en 2003 stoppe par la force franaise
Licorne (17) dans un pays qui en est le premier producteur mondial
relve de cette logique dtranglement financier de ladversaire.
La seconde tendance observe, lEst de la RDC mais aussi au Sud du
Soudan, fait du contrle de ces zones un objectif prioritaire des fins de
financement des activits militaires. Au Soudan, lexploitation des champs
ptroliers situs la frontire avec le Sud a permis au gouvernement de
faire pencher la balance militaire en sa faveur par rapport au SPLA (18).
Dans lEst du Congo, le contrle de lIturi et des Kivus par les diffrents
mouvements rebelles et leurs parrains ougandais et rwandais a donn lieu
une exploitation acclre des minraux comme lor, le coltan (19)
Lexploitation des ressources savre pernicieuse pour la mise en uvre dun
processus de paix et srige rapidement en facteur de prolongation du conflit. Du fait des positions conomiques avantageuses acquises pendant le
conflit, il devient difficile pour de nombreuses parties dintgrer un cadre
(15) Filip Reyntjens, Rwandan : ten years from genocide to dictatorship, African Affairs, vol. CIII,
n 411, avr. 2004, p. 207.
(16) Harvard Buhang / Jan Ketil Rod, Local determinants of Africa civil wars : 1970-2001, Political
Geography, vol. XXV, n 3, pp. 318-319.
(17) Comfort Ero / Anne Marshall, LOuest de la Cte dIvoire : un conflit librien, Politique africaine,
n 89, mars 2003, p. 95.
(18) Francis Deng / J. Stephen Morrison, Report of the CSIS Task Force on US-Sudan Policy, US
Policy to End Sudans War, Center of Strategic and International Studies, disponible sur le site Internet
www.csis.org, fv. 2001, p. 4.
(19) Jeroen Cuvelier, Rseaux de lombre et configurations rgionales : le cas du commerce du coltan
en Rpublique dmocratique du Congo, Politique africaine, n 93, mars 2004, pp. 82-92.

les conflits en afrique

167

politique lgal qui exclut certaines pratiques (20). Les acteurs qui en profitent privilgient donc le statu quo en entretenant linstabilit.
Labsence de victoire militaire
Le droulement des conflits africains porte en germe lchec de toute tentative extrieure dimposer la paix. En labsence dune victoire de lune des
parties, toute sortie de crise est voue tre un consensus mou, pralable
de futurs affrontements.
Les trois conflits tudis ici permettent de dgager, en dpit de leurs diffrences, un modle classique de droulement en trois tapes, dont lultime
est la stagnation. Premire tape, le dclenchement dune rbellion partir
dune province frontalire, souvent avec le soutien de lEtat voisin : par
exemple, le conflit du Darfour dbute dans cette province frontalire avec
le Tchad, avec le soutien de certains proches du prsident Dby (21).
Deuxime tape, lchec des rebelles devant la capitale, aprs que les forces
gouvernementales ont bnfici dun soutien extrieur : ainsi, loffensive du
Rwanda et de lOuganda et de leurs allies congolais sur Kinshasa a t
mise en chec par le gouvernement de Kabila assist par lAngola et le Zimbabwe. Troisime tape, le repli de la rbellion vers son point de dpart et
la partition du pays : les mouvements rebelles ivoiriens se sont replis vers
le nord du pays quils contrlent, entrinant ainsi la division du pays.
Lincapacit des belligrants remporter une victoire militaire dfinitive
tient la faiblesse de leurs moyens en dpit des soutiens extrieurs et de la
stratgie employe. Labsence de capacit relve de la faiblesse de nombreuses armes gouvernementales, dont le budget est consacr leur rmunration plus qu leur quipement (22). Les forces les mieux entranes sont
gnralement les gardes prsidentielles, qui disposent davantage de capacits dfensives, puisque leur fonction premire est de protger le rgime en
place. Les mouvements rebelles, en labsence dun soutien accru de leurs
parrains et dun entranement consquent, peuvent manquer de capacits
pour lemporter militairement. De plus, les mouvements rebelles sont souvent composs de dserteurs ou de mutins et ont le mme dficit de formation que leurs adversaires.
La victoire militaire est rendue encore plus hypothtique par la configuration des guerres civiles africaines. Dans des conflits o les lignes de partage se font sur des bases ethniques, la victoire militaire ncessite la disparition des populations soutenant ladversaire ou sa neutralisation pour
(20) Philippe Hugon, Conflictualit arme en Afrique : le rle des facteurs conomiques, The European
Journal of Development Research, vol. XVIII, n 2, juin 2006, p. 26.
(21) Roland Marchal, Chad / Darfur : how two crises merge, Review of African Political Economy,
vol. XXXIII, n 109, pp. 467-482.
(22) Marc Fontrier, Des armes africaines : comment et pourquoi faire?, Outre-Terre, n 11, 2005,
pp. 375.

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yann bedzigui

un certain temps. Cette stratgie dmontre paradoxalement la faiblesse des

capacits des belligrants, en ce que les actes de violence lgard des
civils sont prfrs des affrontements directs. La mise en uvre de cette
stratgie exige cependant une planification, des moyens et un contexte
dindiffrence de la communaut internationale. Si ces trois lments ont
t concordants au Rwanda et au Darfour, il nen a pas t ainsi en Cte
dIvoire, par exemple, o la prsence de la force Licorne a dissuad les parties de sattaquer ouvertement aux civils. Toutefois, la multiplication des
atrocits, loin de dcourager les populations, ne contribue qu gonfler les
effectifs de la rbellion des rescaps des violences. Le poids croissant de ces
derniers au fur et mesure du conflit fait que les calculs rationnels ayant
motiv linsurrection sont remplacs par des envies de vengeance et des
attitudes jusquau-boutistes, qui rendent difficile terme ltablissement
dun dialogue (23). Il se dgage clairement que les hostilits cessent ou
baissent dintensit davantage du fait de lincapacit des acteurs
lemporter que dune relle volont. Cette tendance est renforce par des
interventions extrieures, dont limpact sur le conflit nest pas forcment
dcisif.
Linefficacit des solutions extrieures
Les interventions militaires comme remdes aux conflits
Une vision optimiste des conflits
La persistance des conflits en dpit du dploiement de forces de maintien
de la paix est dsormais chose commune. Les interventions de forces internationales dans les conflits africains se basent sur lhypothse que les belligrants dposeront les armes aprs la signature dun accord de paix. Cette
apprciation optimiste sous-estime quel point la guerre sest intgre dans
les comportements sociaux. Elle procde dune vision consistant opposer
la violence la politique (24). Lusage de phrases telle que une solution
politique pour mettre fin la violence dmontre que la violence est toujours perue comme un chec de la politique. Pourtant, la maxime de Clausewitz selon laquelle la guerre est la continuation de la politique par dautres
moyens acquiert une certaine vracit au Darfour, dans les Kivus et au
nord de la Cte dIvoire : le conflit arm a pris dans ces rgions le relais
dun dbat politique dans limpasse. Pourtant, les organisations des Nations
Unies continuent de penser la violence comme un tat dexception, alors
que des pays comme le Soudan ou la RDC battent en brche cette
(23) Idean Saleyan, Refugees and the study of civil war, Civil Wars, vol. II, n 2, juin 2007, p. 132.
(24) Jeppe Plenge Trautner, The politics of multinational crisis management : the European Unions
response to Darfur, SPIRIT, 13 sept. 2005, p. 5.

les conflits en afrique

169

conception : warfare State (25) pour le premier et failed State pour le second,
ce sont deux pays o labsence dun systme de gouvernement ou de reprsentation a conduit les diffrentes minorits ethniques prendre les armes.
Ds lors, le dploiement dune force charge de maintenir une paix surtout
synonyme de statu quo savre dlicat (26).
Cette vision amne se demander si limpact des interventions extrieures dans les conflits nest pas paradoxalement leur prolongation. Dans nos
tudes de cas, le dploiement de forces onusiennes na pas eu deffet particulier sur le cours des conflits. Il y a davantage dexemples dimpuissance
face aux violences que le contraire. Cela ne signifie pas pour autant que les
oprations de maintien de la paix sont inutiles. Cependant, les interventions
systmatiques dans les conflits qui sont justifies par des impratifs humanitaires passent sous silence leurs consquences politiques. Si la poursuite
des conflits a des effets dsastreux sur la situation humanitaire, larrt des
hostilits sous la pression extrieure na-il pas des effets tout aussi ngatifs
sur le plan politique long terme? Certes, un conflit comme celui du Darfour bat en brche une telle hypothse : sans le dploiement de la MUAS,
les populations africaines auraient probablement disparu du Darfour sous la
pression des milices djandjawids et de larme soudanaise; dans le mme
temps, on constate que les violences lgard des populations ont continu
malgr la prsence de la force panafricaine, cette dernire tant dchire
entre deux approches de son rle.
Entre une neutralit inefficace
Linefficacit des forces de paix vient de leur incapacit maintenir ou
imposer la paix, mme lorsquelles disposent du mandat robuste adquat.
Les missions dployes en RDC (MONUC), au Soudan (MINUAD) et en
Cte dIvoire disposent toutes dun mandat relevant du chapitre VII de la
Charte, donc de limposition de la paix. Pourtant, elles peinent accomplir
ces tches du fait de leur incapacit prvenir les violations, par les belligrants, daccords de paix quils ont pourtant signs. Cette difficult provient de la confusion faite entre deux attitudes pourtant distinctes : la neutralit et limpartialit. Le rapport Brahimi soulignait clairement la
distinction entre une impartialit synonyme de pleine adhsion aux principes de la Charte et aux objectifs du mandat et une neutralit qui implique
un traitement gal de toutes les parties tout le temps qui peut mener une
politique dapaisement (27).
(25) Sudan is a warfare State where the power, security, and prosperity of the state elite depends on the
continuation of internal armed conflict : propos de Jeppe Plenge Trautner, ibid.
(26) Marc-Antoine Prouse de Montclos, Les Occidentaux peuvent-ils sauver lAfrique?, Politique
trangre, n 3, 2006, p. 556.
(27) Report of the Panel on United Nations Peace Operations, A/55/305-S/2000/809, 48, United Nations,
21 aot 2000, p. 25.

170

yann bedzigui

Cette dernire attitude, qui conduit la passivit, est une constante

rpandue dans les diffrentes oprations de maintien de la paix. Or, cette
passivit rpond plus au souci de neutralit des organisations internationales quaux besoins de protection des populations civiles prises dans les conflits. Elle est guide par la volont dune force de maintien de la paix de
demeurer un interlocuteur pour lensemble des parties qui lui interdit toute
initiative contraignante leur gard (28). Cette attitude a des rsultats contrasts, car il savre difficile de rester quidistance des belligrants. Elle
ne peut donc que renforcer lhostilit de certaines parties et des populations
victimes de violences. La multiplication des attaques contre la MUAS au
Darfour, par les mouvements rebelles, sinscrit dans ce raisonnement, de
mme que les manifestations populaires contre la MONUC aprs la prise de
Bukavu (RDC) par le RCD-Goma. En dpit de ces dsagrments, la neutralit comporte moins de risques quune attitude impartiale.
et une impartialit risque
Limpartialit consiste dans lindpendance lgard des belligrants et
dans la prise dinitiatives leur encontre sans pour autant prendre
parti (29). LOpration Artmis mene par lUnion europenne en Ituri
(RDC) en 2003 sinscrivait dans cette logique : la force intrimaire a
employ la force lgard des deux milices adverses pour scuriser la ville
de Bunia sans tre accuse de prendre parti (30). Une telle posture peut se
rvler difficile tenir du fait des moyens que cela exige, mais aussi de
limplication de forces gouvernementales. Lune des spcificits du thtre
des oprations de la force europenne en Ituri tait labsence des forces
armes congolaises (FARDC). Tel est pourtant le dfi auquel doivent faire
face la force Licorne en Cte dIvoire, la MUAS au Soudan et la MONUC
en RDC. La marge de manuvre de ces forces est dautant plus rduite que
leur dploiement doit tre autoris par le gouvernement concern. Ds lors,
ces forces peinent sinterposer lorsque des forces gouvernementales sont
impliques, sans tre accuses de partialit.
Une force impartiale intervenant dans une opration dimposition de la
paix ne peut donc avoir que des rsultats limits. En effet, ne pouvant
imposer la paix quaux seuls rebelles, elle se rvle objectivement partiale.
Parmi les trois tudes de cas, il nexiste pas dexemple dune force internationale ayant employ la force lgard dune arme nationale en raction
une violation du cessez-le-feu. Une telle action risque de produire, outre
lescalade de la violence, une opposition frontale entre le gouvernement et
(28) Ted Van Baarda / Fred Van Iersel, The uneasy relationship between conscience and military
law : the Brahimi report unresolved dilemma, International Peacekeeping, vol. IX, n 3, aut. 2002, pp. 30-32.
(29) Dominik Donald, Neutrality, impartiality and UN peacekeeping at the beginning of the XXIst
century, International Peacekeeping, vol. IX, n 4, hiv. 2002, p. 22.
(30) Katarina Manson, Use of force and civilian protection : peace operations in the Congo, International Peacekeeping, vol. XII, n 4, hiv. 2005, p. 508.

les conflits en afrique

171

la force de maintien de la paix dploye. Ds lors, lobjectif de cette dernire passe, de fait, au changement de rgime, les actions de ce dernier
tant considres comme faisant obstruction la paix. Or, un tel objectif
est en totale contradiction avec la philosophie qui sous-tend les interventions internationales dans les conflits. Il nest donc pas surprenant que les
forces de maintien de la paix se cantonnent une attitude neutre aux implications nettement moins risques.
Des solutions politiques imposes de lextrieur
Au mois de mai 2004, alors que la communaut internationale se flicitait
de la signature venir dun accord de paix entre le gouvernement soudanais et le SPLA, John Garang temprait les enthousiasmes : cet accord na
pas t atteint parce que les deux parties le souhaitent, disait-il, mais parce
quelles furent forces par un ensemble de pressions (31). Cette phrase aurait
pu tre prononce par les mouvements rebelles du Darfour en 2006, tant
lAccord de paix du Darfour sign par le gouvernement soudanais et une
faction du SLA/M devait davantage aux pressions amricaines et europennes qu une relle volont des belligrants (32). Il en est de mme en Rpublique dmocratique du Congo ou en Cte dIvoire. Les lignes qui suivent
analysent limpact dune constante dans les accords de paix censs mettre
fin aux conflits : la cration dun gouvernement dunion nationale symbolisant la rconciliation.
Lgitimation de la rbellion ou soutien au pouvoir lgal?
Cette constante reflte les contradictions de la socit internationale, qui
hsite entre soutien au pouvoir lgal et lgitimation de la rbellion impose
par les vnements. Si la formation dun tel gouvernement a pour objectif
dadapter le fonctionnement des diffrents pouvoirs et des diffrentes institutions aux intrts et aux forces en prsence (33), elle tend dune certaine
manire la division du pays lappareil institutionnel, par linclusion en son
sein dacteurs qui tirent leur lgitimit des armes. La difficult de lAccord
de Linas-Marcoussis de 2002 tre appliqu par le pouvoir ivoirien sinscrit
dans cette logique. En proposant et en obtenant lattribution du portefeuille de la dfense aux mouvements rebelles sans concertation avec
larme ivoirienne, la France a davantage donn limpression de lgitimer la
rbellion tout en dlgitimant le Prsident en exercice (34). La question qui
se pose est de savoir comment mener une action constructive lorsque le
(31) Grard Prunier, op. cit., p. 154.
(32) Roland Marchal, op. cit., p. 25; International Crisis Group (ICG) Policy Briefing, Darfurs Fragile
Peace Agreement, Africa Briefing, n 39, disponible sur le site Internet www.icg.org, 20 juin 2006, p. 8.
(33) Adama Kpodar, Politique et ordre juridique : problmes constitutionnels poss par lAccord de
Marcoussis du 23 janvier 2003, Revue de la recherche juridique et droit prospectif, n 4, 2005, p. 2 504.
(34) Laurent DErsu, La crise ivoirienne, une intrigue franco-franaise, Politique africaine, n 107,
pp. 85-104.

172

yann bedzigui

pouvoir lgal est en butte lhostilit de la communaut internationale,

dont il demeure pourtant linterlocuteur oblig. Peut-on traiter de la mme
manire un pouvoir lgal, reconnu internationalement mais contest, et des
mouvements rebelles, sans se voir accus de complaisance par les uns ou de
complicit par les autres? Telle est la question laquelle la France peine
rpondre depuis le dbut de son implication dans la crise ivoirienne.
La cration ad hoc de ce type de gouvernement relve dune logique
dextraversion, en ce que la communaut internationale se dote ainsi
dinterlocuteurs qui lui sont surtout viables. Nexistant que par la pression
internationale, ils symbolisent aussi bien labsence dappropriation, par les
parties, du processus de sortie de crise que la fragilit de ce dernier en
labsence de caution politique et financire extrieure. Lchec du Premier
ministre ivoirien de transition Charles Konan Banny organiser un scrutin
ou convaincre les rebelles ivoiriens de dsarmer nest de ce point de vue
gure surprenant.
Lexemple ivoirien : entre tutelle internationale et respect de la souverainet
nationale
La nomination de ce Premier ministre aux pouvoirs largis, afin de
mener bien lorganisation du scrutin prsidentiel et le dsarmement des
rebelles, devait combler le vide juridique caus par lexpiration du mandat
de Laurent Gbagbo le 30 septembre 2005. Or, cette dcision, qui refltait
les hsitations et les contradictions de la communaut internationale, posait
problme, tant du point de vue de la lgalit que de la lgitimit du Premier ministre ainsi dsign.
Dun point de vue lgal, la nomination de Charles Konan Banny sous la
pression internationale revenait affirmer la primaut des rsolutions des
Nations Unies sur la constitution ivoirienne, donc la mise sous tutelle du
pays. Or, cette orientation ntait pas partage par le camp prsidentiel. En
effet, la rsolution 1 633 du Conseil de scurit transfrait lessentiel des
pouvoirs du Prsident ivoirien au nouveau Premier ministre. De manire
indirecte, elle faisait de Laurent Gbagbo le principal obstacle la paix.
Sur le plan de la lgitimit, le Groupe international de travail (GIT) (35)
sest dot dun interlocuteur viable, dfaut dtre un Premier ministre
acceptable par toutes les parties (36). En choisissant le gouverneur de la
Banque centrale des Etats dAfrique de lOuest, le GIT entendait privilgier
un personnage sans vcu politique, qui ne tirait sa lgitimit ni des urnes
(35) Cr par le Conseil de paix et de scurit de lUnion africaine le 6 octobre afin de suivre le processus
de paix en Cte dIvoire, il est compos du Bnin, du Ghana, de la Guine, du Niger, du Nigeria, de lAfrique du Sud, de la France, du Royaume-Uni, des Etats-Unis, des Nations Unies, de lUnion africaine, de la
CEDEAO, de lUnion europenne, du FMI et de la Banque mondiale.
(36) Franois Soudan, Trois jours qui ont chang la Cte dIvoire, Jeune Afrique, n 2 344, 11-17 dc.
2005, pp. 12-15.

les conflits en afrique

173

ni des armes. On peut dailleurs se demander si, en nommant Konan Banny

(Baoul et fils de planteur, comme Houphout-Boigny, membre de lancien
parti unique), le GIT nentendait pas ressusciter la figure tutlaire de ce
dernier comme facteur de stabilit nationale et rgionale
Cet exemple montre comment des solutions politiques imposes par des
acteurs extrieurs srs de leur fait peuvent savrer inefficaces. Labsence
dappropriation du processus de paix par les acteurs du conflit du processus
tend aggraver alors la situation.
Quelques pistes
pour rsoudre les crises africaines
La persistance des conflits africains rend ncessaire une nouvelle approche de leur rsolution sur les plans diplomatique, militaire et interne. Cette
nouvelle approche, qui doit responsabiliser les acteurs des conflits, doit
sarticuler sur la primaut de la mdiation et de la rforme des pays africains sur les interventions militaires.
Pour un renforcement des mcanismes de prvention et de
mdiation des crises
Il convient de dfinir des modalits et des structures dintervention
rapide dans les conflits. Ces structures doivent mme en temps de paix tudier la situation politico-conomique des pays africains et dceler les causes
potentielles de conflits.
De ce point de vue, la cration dune structure continentale dalerte
rapide, base sur la coopration et les changes dinformations entre lUnion
africaine et les organisations sous-rgionales, est donc capitale. Le protocole
du Conseil de paix et de scurit de lUnion africaine prvoit dailleurs la
cration dun systme continental dalerte rapide continental, dissmin en
mcanismes rgionaux (37). Il serait plus sage, du fait des moyens limits
tant de lUnion africaine que des organisations sous-rgionales, dviter de
multiplier les organes ayant les mmes fonctions. Alors que les organisations sous-rgionales ont toutes reconnu lutilit des mcanismes dalerte
rapide et sen dotent progressivement, il serait contre-productif que lUnion
installe des organes distincts dans les sous-rgions.
La subsidiarit entre le systme continental et les mcanismes rgionaux
devrait donc tre conceptualise et mise en uvre. Une piste retenir serait
le brassage de personnel entre les diffrentes entits, la mise en place dun
systme de communication et de partage de donnes, des financements con(37) Union africaine, Protocole relatif au Conseil de paix et de scurit, art. 12, disponible sur le site
Internet www.africanunion.org, p. 18.

174

yann bedzigui

joints. De mme, une convergence des vues entre les pays africains simpose
sur le concept de mcanismes dalerte rapide : par exemple, la CEDEAO
dispose dun mcanisme ouvert la socit civile (38), tandis que le mcanisme de la SADC est considr comme un prolongement des organes scuritaires (39). Il appartient lUnion africaine de faire merger un consensus
continental et de promouvoir une harmonisation entre les diffrents mcanismes (40).
Ce sont les mcanismes dalerte rapide qui devront fournir, en cas dclatement dun conflit, les donnes ncessaires aux quipes de mdiation continentale ou sous-rgionale : identification des acteurs-clefs et des enjeux,
proposition de solution de sortie de crises. Les quipes de mdiation se baseraient sur ces donnes pour tablir un calendrier de ngociations adapt et
un cadre de ngociation le plus large possible, tenant compte de la dimension rgionale des conflits.
Quelques mesures dordre militaire
Le renforcement des forces africaines
Depuis sa cration en 2002, lUnion africaine a fait de la cration dune
force africaine permanente une priorit symbolisant son implication dans la
rsolution des conflits. La Force africaine permanente, qui sera oprationnelle en 2010, sera compose de cinq brigades rgionales de 5 000 hommes
chacune, pour un total de 25 000 hommes. La cration dune force africaine
ne doit cependant pas signifier la fin de lengagement des forces des Nations
Unies, car elle ne peut grer elle seule les conflits se droulant sur le continent, faute de moyens humains et logistiques. Par exemple : les effectifs
totaux de la future Force africaine (25 000 hommes) sont quivalents aux
missions des Nations Unies dans le seul Soudan (MINUS dans le sud et
MINUAD au Darfour). Les errements de la MUAS ont surtout dmontr
que lorganisation panafricaine ne dispose pas dune culture approfondie du
maintien de la paix, du fait de la priorit donne au respect de le souverainet soudanaise au dtriment des populations civiles. La solution qui
simpose serait de progressivement multiplier lenvoi de forces hybrides, de
manire privilgier un partage dexpriences et de connaissances entre les
Casques blancs et les Casques bleus.
En attendant que la Force africaine arrive maturit, une solution transitoire tudier serait le recours aux socits militaires prives.

(38) Jakkie Cilliers, Towards a continental early warning system for Africa, Institute of Security Studies Occasional Papers, n 102, disponible sur le site Internet www.iss.co.za, avr. 2005.
(39) Id.
(40) John F. Clarke, Early warning analysis for humanitarian preparedness and conflict prevention,
Civil Wars, vol. VII, n 1, print. 2006, pp. 66-68.

les conflits en afrique

175

Le recours aux socits militaires prives

Lventuelle implication des socits militaires prives (SMP) dans le
rglement militaire de conflits en Afrique se justifie par la faiblesse des
capacits africaines, mais aussi par les tergiversations des pays dvelopps
quant la fourniture en comptences et en moyens aux oprations de maintien de la paix. Il est difficile de nier que le recours aux socits militaires
prives (SMP) dans les oprations de maintien de la paix risque, terme,
de transformer cette activit en un march, bafouant ainsi le principe de
solidarit internationale qui le sous-tend. Toutefois, lurgence de certains
conflits exige lmergence dun consensus international sur cette question.
Ce consensus devrait sarticuler autour du caractre transitoire du recours
aux SMP.
Lexemple du Darfour, la suite de la rsolution 1 706 crant une force
hybride ONU-UA, est clairant. Alors que la rsolution a t vote un an
auparavant, le Secrtaire gnral adjoint aux oprations de maintien de la
paix de lONU, Jean-Marie Guhenno, dplorait, en novembre 2007, le
manque de moyens, dont des hlicoptres ncessaires la projection des forces (41). Dans ce cas prcis, la sous-traitance de cette tche une socit
militaire prive savre plus que ncessaire, pour un souci defficacit. Les
moyens propres dont disposent les socits militaires prives et la rapidit
avec laquelle elles peuvent les mettre disposition seraient une plus-value
pour des oprations de maintien de la paix (42). Une telle implication peut
se rvler bnfique pour lensemble des forces trangres sinterposant dans
un conflit. En effet, la mauvaise image de cow-boy dont jouissent les SMP
pourrait paradoxalement avoir le mrite de renforcer la capacit de dissuasion de lensemble des forces et viter les violations rptes dun cessez-lefeu.
Sur le plan interne, la ncessaire dfinition dune nouvelle gouvernance africaine
Les conflits que nous avons observs dans le cadre de cette tude consistent pour la plupart en une opposition entre un pouvoir central dun
point de vue gographique et politique et les rgions priphriques. Cette
constante, qui sexplique par labsence de contrle politique et socio-conomique du territoire par les Etats, soulve des griefs de la part de certaines
lites et des populations. On peut ds lors se demander si on ne doit pas
passer dune Afrique des Etats une Afrique des provinces. Une telle volution peut savrer hypothtique, mais nen demeure pas moins
dactualit : il ne sagit pas de promouvoir une nouvelle balkanisation de
(41) Philippe Bolopion, LONU alerte sur le risque dchec au Darfour, Le Monde, 15 nov. 2007.
(42) Oldrich Burles, Private military companies : a second best peacekeeping option?, International
Peacekeeping, vol. XII, n 4, hiv. 2005, p. 543.

176

yann bedzigui

lAfrique sur la base de lignes ethniques battues en brche par les migrations , mais un renforcement du processus de dcentralisation dans les
pays africains.Une telle impulsion devrait tre donne par les gouvernements concerns et faire lobjet dun consensus national. A lchelle sousrgionale, un fonds dappui aux provinces serait cr afin de suppler les
Etats dans les projets de dveloppement des provinces enclaves et sousdveloppes.
Pour les bailleurs de fonds, une telle configuration prsente lavantage
dallouer laide au dveloppement directement des rgions, via, par exemple, les organisations sous-rgionales, et non des pouvoirs centraux susceptibles de mauvaise gestion et de dtournements. Ainsi, il serait possible
de combattre les disparits politiques, conomiques et sociales et de rduire
la probabilit de conflit.
*

La persistance des conflits en Afrique tient lincapacit de nombre de

pays dfinir un projet politique permettant de conjuguer le dveloppement conomique et la construction dun Etat de droit au service des populations.
Cependant, il convient aussi de se demander si les Etats en Afrique disposent des moyens ncessaires la rsolution des questions lorigine des
crises. Alors que les institutions de Bretton Woods ont thoris et appliqu
sur le continent noir, travers les fameux plans dajustement structurel, le
retrait de lEtat de la sphre conomique, comment stonner que le seul
outil dont disposent dsormais les Etats africains pour maintenir un ordre
apparent afin de rassurer les investisseurs soit la technique sociale la plus
rudimentaire : la violence (43)? Lexercice par lEtat de ses fonctions rgaliennes contre ses populations nest-elle pas la suite logique dune idologie
dominante, qui limite ce champ prcis la puissance tatique et nglige les
attentes que nourrissent les populations lgard de lEtat, en termes de
rgulation sociale et de redistribution sociale des richesses?
De ce point de vue, langle mort de la rsolution des crises semble tre
limpact de la mondialisation des changes sur les pays africains. La priorit
donne au retour de lEtat de droit, la tenue dlection dans les solutions
de sortie de crise laissent penser que les conflits africains constituent de
simples drglements administratifs et politiques. Labsence de rflexion sur
la dfinition dun ordre conomique plus juste voue les sorties de crises
lchec sur le long terme.

(43) Lazare Ki-Zerbo, op. cit., pp. 67.

LACTION
DES INSTITUTIONS INTERNATIONALES
Alain Dejammet
A quoi servent les Nations Unies
James Mouangue Kobila
LOMC et les tribulations du Cycle de Doha
Julian Fernandez
Lexprience mitige des tribunaux pnaux internationaux.
Les limites de la justice pnale internationale

A QUOI SERVENT LES NATIONS UNIES

par

Alain DEJAMMET (*)

Longtemps, les Nations Unies ont beaucoup servi, du moins en paroles et
comme instance dappel lointaine, plutt flatteuse voquer, vers o
dtourner une foule de problmes et dont on feindra dattendre, sans trop
y croire, la consensuelle solution. Innombrables sont les rfrences ainsi faites dans les discours franais, jusquaux rcentes lections, ce symbole de
rassemblement vertueux et dhypothtique action. Tel ne fut pas toujours
le cas : voici prs dun demi-sicle, la France du gnral de Gaulle se tint
pendant quelques annes, pour cause de crise algrienne, hautaine distance de lOrganisation. Toutefois, la parenthse se referma tt et quelques
Secrtaires gnraux plus tard, bien inspirs ou sachant habilement manier
notre langue, la France devint cet lve modle, cette fille ane du systme
onusien, payant lheure ses cotisations, soutenant vigoureusement, troupes comprises, ses oprations. Tmoigne de cet engouement lempressement
mis alors par le Prsident Chirac se rendre New York, clbrer le
Secrtaire gnral, le recevoir en France, lui prter assistance, collaborateurs, avion pour des missions difficiles. Faut-il ajouter que ces dplacements de chefs dEtat et de ministres New York, outre le grand air stimulant quils en attendent, leur donnent loccasion de mille rencontres qui
les sortent utilement du zig-zag europen? Bienvenu dpaysement.
Cependant, comme les Prsidents, les temps changent et lair du temps
avec. Nul doute que les bons usages continueront de dicter aux orateurs
franais le ton logieux et syncop qui sied aux discours devant lAssemble
gnrale de lONU; mais il pourra arriver des affams daction de sinterroger sur la pertinence de dbats qui tranent depuis des dcennies autour
de la dfinition de lagression ou du terrorisme, des impatients de rsultats de stonner de ce que le Conseil de scurit rclame chaque anne,
comme si de rien ntait, la mise en uvre immdiate dune rsolution
majeure sur le conflit isralo-arabe vieille de plus de trente ans
(rsolution 338 doctobre 1973), des chefs de commandos, prnant les
quipes resserres, incisives, de douter de lefficacit de ngociations
192 pays A certains signes, au dclin des allusions, encore rcemment
mcaniques et hyperboliques, au rle de lONU, tandis que sont souligns
(*) Ancien ambassadeur de France auprs des Nations Unies.

180

alain dejammet

les mrites dautres modes de travail, on discerne que lhumeur volue et

quil nest plus incongru de poser la simple question : quoi servent les
Nations Unies?
Economie : de linvention a laccompagnement
Lpoque tant celle du pragmatisme et la priorit allant aux ralits
matrielles, le premier terrain o prouver lutilit de lOrganisation sera
celui de lconomie. Les Nations Unies y jouent-elles encore un rle? Interrogs, nos dirigeants rpondent Union europenne (UE), Organisation mondiale du commerce (OMC), G8, Fonds montaire international (FMI), Banque mondiale, mais fort peu Assemble gnrale de lONU, Conseil
conomique et social ou CNUCED. Cest dire que les instances rgulires
sont dchues du rle central et moteur que leur avaient assign les pres
fondateurs de la Charte. A Bretton Woods, Dumbarton Oaks en 1944,
San Francisco en 1945, on mettait en place des institutions financires autonomes, plus tard on multipliera pour les diffrents secteurs de lconomie et
de la socit les institutions spcialises, de la FAO lUNICEF. Cependant, on pensait que ce vaste rseau qualifi alors au sens large de famille
des Nations Unie serait de quelque faon coordonn, mis en mouvement
par le quartier gnral de lONU New York. Il ne reste rien de cette ambition, sinon le fonctionnement falot dun Comit dit de ladministration et
de la coordination et les rencontres annuelles, en forme de djeuners, que
le Secrtaire gnral de lONU tente dorganiser avec les grands barons des
institutions spcialises, ainsi que le FMI et la Banque mondiale. Chacune
de ces instances, spares pour la plupart physiquement de New York, a
pris son essor, vole de ses propres ailes, sans grand souci de ce que pense
le sige de lOrganisation.
LAssemble gnrale des Nations Unies reprend certes le dessus
lorsquelle lance, tous les quatre ou cinq ans, le projet de lune de ces grandes confrences thmatiques, sur lhabitat, la population, le dveloppement
durable, etc. qui mobilisent quelques semaines lattention. Toutefois, ces
runions massives et mdiatiques ont aussi leur vie propre, se cristallisent
autour dexperts et dquipes convoques sur mesure et se matrialisent
dans des villes (Le Caire, Pkin, Rio, Durban), distantes du Secrtariat
gnral, des dlgations permanentes accrdites New York et des
rflexions que les uns et les autres y changent. LONU, en rsum, ne
donne pas le sentiment dtre le chef dorchestre animant les dbats et conduisant la marche de lconomie mondiale. A cela, deux raisons, deux reproches faits aux Nations Unies : le premier est que le volume mme de leurs
assembles rgulires, 192 pays, interdit tout type de travail continu, concret, entre dlgations aux intrts soit contraires soit factices les notions
de Tiers-monde non-alignement nont plus de sens, disait rcemment le

a quoi servent les nations unies?

181

Prsident franais; le second est que la philosophie conomique, ne voici

cinquante ans aux Nations Unies et longtemps dominante, celle de linterventionnisme tatique et intertatique, est dsormais dcrie, condamne.
Construit alors que les Nations Unies avaient moins de soixante membres, le systme de runions puisant en interminables discours puis querelles de propositions et damendements, lordre du jour fleuve dune session
ordinaire de trois mois (octobre-dcembre), aussitt suivie de reprises de
discussions en commissions et comits, dcourage le praticien de lconomie
et explique le peu de crdit prt par les oprateurs industriels, commerciaux et financiers au paquet de rsolutions votes chaque anne par
lAssemble gnrale. Qui, dans la ngociation dun contrat, se souviendra
dune objection tire soudain par son partenaire dun texte de rsolution
onusienne?
Cela tant, il serait injuste de sen tenir cette image brouillonne des
Nations Unies et de ne pas faire la part des effets de mode. Le constat que
lONU ne fournit plus aujourdhui le cadre naturel des concertations conomiques majeures sexplique aussi par la mconnaissance de ses mcanismes et de ses potentialits. Les puissances qui se runissent au sein des sommets des pays industrialiss, le G8, se disent la recherche dune formule
qui leur permettrait de dialoguer, pour au moins quelques heures, avec les
dirigeants des grands pays mergents. On parle donc de possibles rencontres
G8-G20, tout en affectant dignorer que lenceinte de concertation souhaite
existe dj, sous la forme dun organe principal des Nations Unies, le Conseil conomique et social, qui, compos fort simplement de cinquante-quatre
membres gnralement bien choisis, peut tenir session Genve, proximit immdiate de lOMC et dautres grandes institutions spcialises. Le
Conseil conomique et social tait frquent, voici quelques dcennies, par
des ministres venus tant du Nord que du Sud, qui y apprirent se connatre et travailler ensemble. Il nest jamais trop tard pour en reprendre le
chemin et on serait tent den souffler lide ceux, fort importantes personnalits franaises qui, voici quatre ou cinq ans, en proposant par articles
de presse la cration, par les Nations Unies dun Conseil de scurit
conomique, rinventaient ce quils ignoraient sans doute : le chapitre X de
la Charte des Nations Unies.
Le second tort encouru par lONU est celui de lchec des doctrines
quelle propagea. Voulues par les dirigeants des jeunes pays indpendants
notamment ceux dAlgrie, de Tanzanie, dIndonsie , encourages par le
Secrtariat gnral et celui de la CNUCED, acceptes en partie par plusieurs pays du Nord dont la France , ces ides, en vogue des annes
soixante aux annes quatre-vingt, taient celles de linterventionnisme
dEtat, du contrle centralis des ressources, de lorganisation planifie des
changes et de la stabilisation des recettes tires des exportations de matires premires. Le volontarisme conomique, ose-t-on dire en nos temps o

182

alain dejammet

le mot redevient trs la mode, tait tel alors que les Nations Unies, au
dtour dune entreprise magistrale de refonte du droit de la mer, projetaient
dexploiter au bnfice de lhumanit tout entire les richesses minrales des
fonds marins, puis, dans le mouvement, celles tires de lespace extraatmosphrique.
Ces temps marqus par ladoption de principes forts, la primaut de laide
publique au dveloppement, les prfrences gnralises, le dliement de
laide, laffectation aux pays pauvres des ressources dgages par larrt de
la course aux armements, ltablissement dun fonds commun de stabilisation des recettes dexportation des matires premires, ces temps faustiens, parfois utopiques, sont morts, briss par le froid ralisme du capitalisme financier, balays par la vague, entirement trangre aux Nations
Unies, de lconomie librale, de louverture des marchs, de llimination
des contrles. LONU peut se runir en sommets successifs (1995, 2000,
2005), mettre en avant les sujets conomiques au prtexte que la lutte contre toutes les formes de linscurit passe par lradication de la pauvret
nouveau mot dordre, popularis par les Anglais de Tony Blair , rien ny
fait.
La foi dans la machine onusienne, dans les objectifs quelle assigne, dix
ou quinze ans, et quelle reprend dailleurs, sans vergogne, dengagements
souscrits lors dune Dcennie du dveloppement vieille de plus de trente
ans, ny est plus. Les moyens daboutir sont peine indiqus puisque aussi
bien confiance matresse est accorde la libre initiative. Cest en passant,
titre dexemple, que le Sommet de 2005 voque lune des rares propositions pratiques de financement innovant, la taxe sur les billets davion
imagine par la France. Chacun devine, en fait, que la ralit du pouvoir
conomique nest plus dans les instances de lONU ni dans les mains des
diplomates qui y discourent, mais quelle se trouve lextrieur, dans les
entreprises, chez les oprateurs privs. Adieu donc aux grands directeurs de
la CNUCED, aux Secrtaires gnraux latino-amricains, intuitifs, subtils,
aux penseurs de lEcole de Dakar. Les Chinois, masse dferlante de dynamisme, ne sencombrent plus du jargon et des rites du groupe dit des 77,
celui des sous-dvelopps.
Pourtant, l encore, il serait excessif den dduire linutilit de ces sommets, confrences ou plus modestement rsolutions des Nations Unies. Ces
rencontres prservent encore lessentiel, savoir la conscience, qui pourrait
chapper beaucoup dans le camp des puissants, que la pauvret existe
encore et quelle est bien une menace tout aussi forte, comme le soulignait
Kofi Annan, quun extrmisme confessionnel quelconque Ces sances, ces
pourparlers enregistrent surtout les volutions fondamentales de lopinion :
ainsi dsormais de lide que le dveloppement nest pas le seul effet dun
transfert du plus riche au moins riche, mais quil relve de la responsabilit
partage du Nord et du Sud et que le Tiers-Monde, qui nest pas une image

a quoi servent les nations unies?

183

vaine et qui continue bel et bien dexister aux Nations Unies, se doit en
consquence de mieux se gouverner.
Longtemps flou et donc suspect, ce thme de la gouvernance, de la
bonne gouvernance doit des annes de controverses et discussions aux
Nations Unies davoir pris consistance et de peser, dans le bon sens, sur les
manires de faire de pas mal de pays. Les mouvements de pense qui agitent lAssemble gnrale et quobservent parfois avec ironie les capitales ne
sont donc pas innocents. Les consignant, les coulant dans le texte de ses
rsolutions, les Nations Unies aident les fortifier, en faire ainsi, pas
pas, une nouvelle manire de rflchir et dagir, plus consensuelle que dominante. LONU nest certes plus en matire conomique un laboratoire
dides ou le moteur du progrs, mais elle aide lvolution des esprits, de
manire la vrit bien lente, mais aussi suffisamment prudente et progressive pour que saffaiblissent les risques daffrontement. Ce nest pas une
mince contribution.
Droits de lhomme :
des progrs laborieux et la dcouverte des autres
Cest ce rle de tmoin, dpositaire et diffuseur des signes dvolution et
de progrs quon peut attendre des Nations Unies dans le domaine des
droits de lhomme. LOrganisation ne dispose pas, hors le champ nouveau
des tribunaux pnaux internationaux, de moyens judiciaires propres
punir les manquements au droit. Celui-l se construit donc par addition de
dclarations, rsolutions, conventions, dont lautorit tient essentiellement
ladhsion plus ou moins sincre et convaincue que lui apporteront les
Etats. Lambigut de plusieurs textes, lapparente contradiction mutuelle
de certains, jointes labsolu que reprsente le principe de lgalit souveraine de tous les Etats membres (article 2, 1 de la Charte), expliquent les
difficults de la dmarche des Nations Unies vis--vis des droits de
lhomme. Le Prambule de la Charte proclame certes la foi des peuples des
Nations Unies dans les droits fondamentaux de lhomme, dont il ne prcise
cependant pas le contenu, mais, de faon dj plus explicite, les Nations
Unies sassignaient comme second but, aussitt aprs le maintien de la
paix, celui de dvelopper entre les nations des relations amicales fondes sur
le respect des principes de lgalit des droits des peuples et de leur droit
disposer deux-mmes.
Trs tt, dans la pratique des Nations Unies, ce principe du droit des
peuples disposer deux-mmes prit le dessus sur tous les autres. Il inspira
et justifia pendant les premires annes de lOrganisation les luttes pour
lindpendance, mais il fut aussi interprt, sans que les dfenseurs des
droits de lhomme prissent aussitt la mesure de ce phnomne, comme
signifiant que les gouvernements des pays disposant deux-mmes sont

184

alain dejammet

aussi libres dagir comme ils lentendent, vis--vis des autres bien sr, mais
aussi vis--vis de leurs propres affaires, cest--dire de leurs gouverns.
Interprtation simple, dallure absolutoire, qui se retrouve formellement
exprime dans un autre article de la Charte, larticle 2, 7, qui interdit
lintervention des Nations Unies dans les affaires qui relvent essentiellement de la comptence nationale dun Etat. Cest on laura reconnu la
ngation mme de lide dun droit dingrence dans les affaires intrieures
des Etats et donc, en thorie, un obstacle srieux lexamen et la rpression des atteintes aux droits de lhomme commises par un Etat sur son propre territoire. Au nom du droit des peuples disposer deux-mmes et donc
se doter, une fois assure lindpendance, du gouvernement de leur choix,
au nom du principe selon lequel on ne se mlera pas des affaires qui relvent essentiellement de la comptence nationale, lONU, impavide, a laiss
des Etats, jeunes ou vieux, mener des politiques bafouant les droits de
lhomme tels que la Dclaration universelle de 1948 ou les nombreuses conventions ultrieures les avaient dcrits.
Quel rsultat esprer dune Commission des droits de lhomme, cre
pourtant ds lorigine de la Charte, ou du Conseil des droits de lhomme qui
lui a succd, si, par le biais de motions de non-action, soutenues par une
majorit de pays complaisants, certains Etats connus comme graves dlinquants chappent toute critique? Cela est lhistoire regrettable mais vridique dun demi-sicle de dbats dans les instances diplomatiques traitant
des droits de lhomme lONU. De fait, le bouleversement majeur qui sest
produit dans la vie des socits grce leffondrement du bloc sovitique
ne fut pas, comme on le sait, la consquence dune action dlibre des
Nations Unies, mais plutt le fruit des ides marteles et des mcanismes
de vrification mis en place dans une tout autre enceinte, celle de la Confrence sur la scurit et la coopration en Europe (CSCE).
On ne doit cependant pas conclure de cette prminence du droit des peuples disposer deux-mmes le premier, semble-t-il, aux Nations Unies
des droits de lhomme , leffacement du rle de lOrganisation vis--vis
des autres droits et liberts. Tout, en ralit, est question dopinion dominante, de majorit et de volont politique. Car si cette volont existe, partage par un nombre important de pays, lONU plie ou interprte sa guise
ses rgles et franchit sans coup frir la barrire, toute thorique, de larticle
2, 7 de la Charte qui sanctuarise les affaires intrieures. Parce quune
majorit de pays voulait que les peuples coloniss accdent lindpendance, les Nations Unies dbattirent du sujet sans grand souci des protestations solennelles mises par exemple par la France propos de lAlgrie
, votrent, si le nombre y tait, rsolution sur rsolution, adoptrent le cas
chant des sanctions contre lAfrique du Sud, la Rhodsie, vainquirent
lapartheid, bref singrrent dans les affaires relevant de la comptence
nationale des Etats, sans jamais sautoriser dun droit dingrence,

a quoi servent les nations unies?

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quelles persistent paralllement, jusquaux dernires grandes dclarations

des sommets, condamner, car attentatoire, par essence, au socle des
nations quest leur souverainet.
Nul besoin donc pour les Nations Unies, si elles en ont la volont, dinvoquer un droit nouveau pour simmiscer dans les affaires dun Etat en vue
dy rtablir tel ou tel droit de lhomme malmen. Sil faut trouver prtexte,
on arguera que la conduite de lEtat dlinquant reprsente une menace
pour la scurit internationale et cest avec de tels arguments que la
France, ds 1946, engagea le Conseil de scurit enquter sur la situation
intrieure en Espagne, que, plus tard, on sanctionna lapartheid en Afrique
du Sud ou quon combattra dans les Balkans les pratiques dpuration ethnique. La volont dagir, face une situation juge par le grand nombre
inadmissible, suffit. Cependant, puisque aussi bien les Nations Unies rcusent, dans leur majorit, lemploi dune expression, lingrence, trop charge de relents dominateurs pour sduire, elles usent trs librement, pour
fonder leur intervention, de diffrents principes dduits de la Charte : le
plus courant est celui du maintien de la scurit internationale en rprimant
ce qui peut la menacer.
Plus rcemment et pour consacrer habilement la primaut accorde la
souverainet nationale, le Secrtaire gnral et ses experts ont fait valoir
que le premier attribut de la souverainet rside dans la capacit dun Etat
protger sa population. La souverainet est une responsabilit et la premire de ces responsabilits est de prserver son peuple. Un Etat fait-il le
contraire, tyrannise-t-il sa population quil manque au devoir premier dans
lequel sincarne sa souverainet. Aux autres Etats, au Conseil de scurit de
rappeler le dlinquant son devoir et dintervenir en consquence pour
dfendre les droits de ce peuple. Le principe de la responsabilit de
protger, enregistr sinon dans la Charte, du moins dans la Dclaration du
Sommet de 2005, aboutit donc paradoxalement, au nom dune conception
exigeante de la souverainet, contraindre celle-l pour mieux la rtablir.
Or ce sont l, foncirement, des constructions intellectuelles destines servir un objectif qui est avant tout celui dcid, selon lvolution des esprits,
par la volont des Etats membres. Pour autant quelles refltent ltat
dune opinion changeante, les Nations Unies peuvent traduire en actes les
progrs des droits de lhomme.
Certes, il y eut, en cinquante ans, malgr les embches, progrs. On
nvoquera pas les conventions signes Genve et visant btir et codifier le droit humanitaire ou les textes spcifiques sur les femmes, les
enfants, contre la torture Lessentiel dpend comme toujours du degr de
bonne foi avec lequel les Etats respectent leurs signatures. Plus importante
finalement est donc la mutation profonde des esprits telle quelle pourrait
se rvler face des questions de principe touchant le comportement de
ltre humain. Ainsi celle, fondamentale, touchant lobligation ou loppor-

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tunit de punir un coupable. Cest le grand dbat, tout fait symbolique

de lvolution des droits de lhomme, de la justice pnale internationale : un
homme peut-il impunment massacrer, violer les droits de lhomme sans
que la justice, nationale, dfaut internationale, le rattrape et le juge? Et
certes, progrs, semble-t-il, il y a, puisque, aprs la cration par le Conseil
de scurit de tribunaux spciaux pour lex-Yougoslavie et le Rwanda, les
Nations Unies sont parvenues faire signer Rome un trait tablissant
une Cour pnale internationale. Acclamations de multiples commentateurs
clbrant la victoire de la justice sur limpunit, une tape cruciale dans le
progrs des droits de lhomme.
La ralit, telle que lONU nous la restitue, nest pas aussi flatteuse ou
simple. Sign par une crasante majorit de pays, mis en uvre, le Trait
de Rome, voir les choses de plus prs, nest pas ratifi par la grande masse
de lhumanit, rassemble dans des Etats allant des Etats-Unis au Japon,
en passant par la quasi-totalit hors les Philippines des pays asiatiques
et des Etats de la Ligue arabe hors la Jordanie. Preuve que si beaucoup
pensent progrs, lunanimit est loin dtre faite. Et qui ne pourrait stonner, comparer ses versions successives le texte de la Dclaration finale
du Sommet de 2005, que le paragraphe appelant combattre limpunit a
disparu de lultime document tout comme dailleurs le chapitre, qui nest
pas indiffrent aux droits de lhomme, du dsarmement? Une fois de plus,
force est de constater que les valeurs de socit qui inspirent la codification
des droits de lhomme sont loin dtre universelles. Au jugement dun Tribunal pnal international, beaucoup, de lAfrique du Sud lIndonsie, prfrent la recherche de la rconciliation fonde ou non sur le pardon. Les tentatives esquisses par les Europens pour faire abolir la peine de mort
chouent tout aussi rgulirement.
LEst est lEst, lOuest est lOuest et le Sud aussi. Et le Saint-Sige inspire encore sur les questions de famille, de procration et de clonage, beaucoup de pays latino-amricains. Le grand thme de lharmonie sociale
proclam bruyamment par la Chine relativise ce droit la diffrence que
prnent les Occidentaux. Le recours au consensus, loubli des heures tragiques, Timor comme au Cambodge, prvalent, chez plusieurs en Asie, sur
cette soif de justice et de ncessaire expiation sans laquelle, nous disent des
Occidentaux, la vraie paix nexisterait pas. Les dbats de New York ou des
grandes confrences internationales refltent cette diversit persistante
danalyse. Faut-il vraiment sen plaindre? Au nom de principes jacobins,
rvolutionnaires puis chrtiens, lgitimistes ou bien encore laques, rpublicains, beaucoup daventures furent lances, dans les deux derniers sicles,
en Italie, en Egypte, en Espagne, tour tour sous Napolon et
Louis XVIII, un peu partout ensuite en Afrique et en Asie, sans que lavis
des peuples indignes ft sollicit, sans grand colloque ni dbat. LONU
tarde faire rgner les principes raisonnables auxquels, en Occident, nous

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pensons tre parvenus. Cependant, la premire manire dhonorer les droits

de lhomme nest-elle pas dcouter, de prter quelque attention lopinion
dautrui? O trouver ailleurs quaux Nations Unies loccasion den rabattre
un peu sur notre superbe, sur nos dogmes et nos exigences?
Paix et scurit internationales :
a quoi sert linstrument si on regarde ailleurs?
Nes dune guerre mondiale, les Nations Unies en ont vit la rptition.
Ctait l il faut toujours sen souvenir leur premier objectif, affirm
tout au dbut du Prambule de la Charte rsolus prserver les gnrations futures du flau de la guerre qui, deux fois en lespace dune vie
humaine, a inflig lhumanit dindicibles souffrances , proclam comme
premier but de lOrganisation maintenir la paix et la scurit
internationales. La troisime guerre mondiale na pas eu lieu et si drisoires
puissent paratre les flots de parole dverss pendant plus dun demi-sicle,
si vaines puissent sembler ces montagnes accumules de rsolutions et de
dclarations, ce rsultat labsence de guerre totale suffirait lui seul
justifier lexistence des Nations Unies.
On objectera aussitt que cette situation, si positive mais fragile soit-elle,
tient moins aux efforts de lOrganisation qu lquilibre de la terreur entre
les grandes puissances dtentrices de larme de dissuasion nuclaire. Cest
bien le tte--tte si dtestable depuis cinquante ans entre Etats et alliances
surarmes qui a reconduit la paix mondiale plutt quune introuvable soumission des capitales aux recommandations de lONU. Les Nations Unies
ont-elles jou un rle?
Lexamen de ce qui se passait et se passe encore New York, sige de
lONU o toutes les crises ont au moins leur cho, permet de rpondre par
laffirmative. Cependant, paradoxalement, laction positive des Nations
Unies tint la mise en jeu frquente de lune des dispositions les plus critiques de la Charte, cette reconnaissance quelques grandes puissances,
membres permanents du Conseil de scurit, du privilge de bloquer par
leur vote ngatif ladoption dune dcision. Ce droit de veto est souvent prsent comme la cause majeure de la passivit coupable des Nations Unies.
Pour regrettable que soit cette neutralisation du Conseil de scurit, celleci pourtant peut se rvler moins dangereuse quune dcision qui, prise la
majorit et mettant au ban une superpuissance, risquerait de la pousser,
par esprit de revanche et de dfi, recourir aux armes.
Les trs nombreux vetos quchangrent durant plus de trente ans les
puissances de lEst et de lOuest scellrent des dsaccords cruciaux qui,
faute dtre tranchs par le vote de victoire des uns sur les autres, faute de
dboucher sur rupture et reprsailles, ne dgnrent jamais en guerre. Les

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Nations Unies dcidrent certes leur entre en lice en Core en 1950, contre
la volont de lURSS, mais celle-l, absente de New York, ne put que sen
prendre elle-mme. Quelques annes plus tard, en 1956, aprs avoir bloqu par leur veto des textes quils jugeaient outrageants, la France et le
Royaume-Uni saccommodrent volontiers des solutions qui furent proposes pour organiser leur retrait du canal de Suez.
La leon de ces moments de tension est quil vaut mieux contenir
laffrontement en permettant aux passions de sexhaler dans des pripties
de scrutins plutt que de chercher au plus vite la dcision qui condamnerait
lirrparable. Sarrtant au bord de celui-l, grce au veto ou la menace
de son emploi, les puissances les plus redoutables se donnent le temps dun
surcrot de rflexion, au mieux dun renouvellement de la concertation,
dont leffet, prolong sur plusieurs dcennies, fut daccoutumer les adversaires se considrer progressivement comme partenaires. Ce travail de
Pnlope sapprcie difficilement puisque la plupart des dbats eurent lieu
huis clos et quaucune rsolution par dfinition le sanctionne, mais lhistoire montre que les changes serrs qui se maintinrent aux Nations Unies
entre puissances titulaires du veto, en marge des grandes crises de Berlin
en 1960, de Cuba en 1962, du Proche-Orient en 1967 et 1973, de Tchcoslovaquie en 1968, dex-Yougoslavie et dAfrique dans les annes 1990, contriburent faire prvaloir lesprit de compromis et teindre les tincelles
dun conflit mondial.
Par le jeu donc un peu inattendu dun de ses mcanismes les plus controverss, le veto, lOrganisation des Nations Unies a aid empcher le
pire des affrontements. Cependant, quelle est son utilit face aux innombrables conflits locaux, grands ou petits, qui depuis 1945 ont quasiment suscit
autant de pertes humaines quune guerre mondiale : conflits lis la dcolonisation, affrontements classiques de voisins et, surtout, guerres internes,
sur le sol dun mme pays, entre clans politiques, ethniques, tribaux,
religieux?
Incapables davoir teint temps les foyers dincendie, les Nations Unies
ne peuvent cependant tre accuses dindiffrence. Loin dtre absorbes
par la seule grande affaire de lquilibre des puissances, elles se sont pratiquement mles de tous les conflits. Leur chec ou plus modrment leur
insuccs ne sexplique ni par leur constitution, les normes auxquelles elles
obissent, ni par dfaut de moyens dintervention. Il tient la volont des
certains de regarder ailleurs. Ainsi quil a dj t dit propos des droits
de lhomme, lOrganisation na pas but sur lobstacle quaurait reprsent,
face ses prtentions, lexception de larticle 2, 7 de la Charte, prohibant
lintervention des Nations Unies dans les affaires relevant de la comptence
nationale dun Etat. La dcolonisation, lradication de lapartheid eurent
lieu parce que les Nations Unies avaient, dans leur majorit, la volont
dintervenir. Et quimporte ds lors lhabillage politico-juridique prsen-

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tation de la scurit rgionale hier et aujourdhui (Darfour), demain peuttre substitution la responsabilit dfaillante de protger la souverainet
dun Etat?
La grande leon des Nations Unies, leur loi non crite mais capitale, est
que lONU peut intervenir tout propos, comme elle lentend, sans autre
motif que celui quelle se donnera, si elle en a la volont. Tout est question
de consensus ou de majorit et donc dabsence de veto. Parce que la Russie
tait daccord, parce que la Chine ne disait pas non, lONU est intervenue
militairement sur ce terrain combien sensible qutaient les affaires intrieures des Balkans. Parce que les Occidentaux pressentaient, sans vouloir
dailleurs pousser trop loin la ngociation, que la Russie et la Chine mettraient leur veto au bombardement de Belgrade, lONU na pas franchi le
pas de la guerre du Kosovo.
Ce ne sont pas non plus les moyens dintervention qui manquent. Au-del
des voies diplomatiques classiques, conseils, bons offices, mdiation, lONU
tira assez vite parti, pour contraindre la Rhodsie et lAfrique du Sud, des
mesures conomiques caractre de sanctions prvues par la Charte
(article 41, chapitre VII) sur un modle hrit de la Socit des Nations. Et
la gamme des actions tant aussi large que ce que la volont du Conseil de
scurit peut imaginer, dautres moyens furent spontanment invents et
mis en place pour appuyer un effort de rglement. Furent ainsi lances les
oprations dites de maintien de la paix qui, bien quelles ne soient pas prvues sous ce nom par la Charte, peuvent tre considres comme relevant
au sens large de ce pouvoir daction reconnu au Conseil de scurit par
larticle 24. Aux observateurs de cessez-le-feu, mdiateurs dpchs sur les
zones de conflit au Proche-Orient comme au Cachemire ds lentre en scne
des Nations Unies, en 1947 et 1948, succdrent en 1956 sur le canal de
Suez, puis en 1960 au Congo, des hommes plus ou moins lourdement arms,
susceptibles dobserver, mais aussi de surveiller, de sinterposer, de calmer
des tensions, de tenir lcart des parties opposes.
Nul besoin dchafauder des thories, dinterprter les textes pour doter
ces oprations dune base juridique. Le Conseil dispose certes du pouvoir de
recommander toute procdure approprie (article 36), il peut inviter les
parties se conformer aux mesures provisoires quil juge ncessaires ou
souhaitables (article 40) ou dcider [des] mesures impliquant ou non lemploi
de la force (articles 42 et 41), mais il bnficie, par-dessus tout, du privilge
daction qui lui est spcifiquement reconnu la diffrence des pouvoirs
attribus limitativement lAssemble gnrale par larticle 11, alina 3
et larticle 24 de la Charte. Saisis dune crise, de quelque importance quelle
soit, les membres du Conseil de scurit en dlibrent librement (article 2,
7) ou non, chafaudent une solution et, la vrit, se sont bien longtemps
moqus de justifier leur rponse par un considrant visant un article prcis
de la Charte. Il suffit pour se convaincre de cette extraordinaire libert du

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Conseil de feuilleter la liasse des rsolutions touchant la situation au MoyenOrient.

Sait-on galement que, sil arriva au Conseil de mentionner quelques articles prcis du Chapitre VI qui concerne le Rglement pacifique des
diffrends, jamais lexpression mme Chapitre VI ne fut mentionne,
comme si le Conseil voulait maintenir une sorte de continuum souple entre
deux types daction, celui relevant du Chapitre VI et celui dcrit par le
Chapitre VII? Ce nest que depuis une quinzaine dannes, depuis la premire guerre du Golfe en fait, avec la progression du recours aux mesures
coercitives et la multiplication des oprations du maintien de la paix appeles de plus en plus recourir aux armes, que lusage sest enracin de citer
le Chapitre VII qui autorise expressment lemploi de la contrainte et de la
force arme. Le dveloppement de la justice pnale internationale nest pas
tranger cette nouvelle juridisation du Conseil, car militaires et officiers
trouvent avantage savoir leur possible recours au feu autoris par avance
par une rsolution des Nations Unies.
Le nombre et la diversit de ces oprations du maintien de la paix,
allant de linterposition au cessez-le-feu, de la police laide la reconstruction de lEtat, tmoignent des capacits dadaptation des Nations
Unies. Dans certains cas, comme Suez en 1956, la stabilisation entrane
par le dploiement des Casques bleus a dbouch sur un tat de paix. Dans
dautres cas, la stabilisation seule est dj un progrs. Quon songe la
force maintenue Chypre depuis des dcennies et, plus rcemment, quon
se rappelle les sauvages bombardements de lt 2006 entre Isral et le
Liban et laccalmie durable, laquelle bien peu croyaient, due au redploiement et au renforcement, linitiative de la France, de la force dinterposition des Nations Unies, la FINUL.
Les critiques se sont cependant intensifies et on sait combien amres
sont celles mettant en cause le comportement de certains membres des contingents. Limage des Nations Unies en est indniablement affecte et rend
dautant plus imprieuses les rformes de commandement et de contrle
entreprises tardivement par le Secrtariat. Il reste que le principal reproche
adress aux Nations Unies est que, lexception des cas assez rares comme
Suez au Proche-Orient ou les oprations en Amrique centrale ou au Cambodge dans les annes 1980, les actions menes un peu partout en Afrique
au titre du maintien de la paix ont souvent stabilis une situation, fix une
ligne de dmarcation, prserv tant bien que mal une zone tampon, mais
nont pas rgl la crise. Lchec, accusa-t-on, fut cruel en ex-Yougoslavie et
au Rwanda, o les oprations de maintien de la paix laissrent se poursuivre les abominations.
A ces critiques, la premire rponse est souvent que les oprations dcides nont pas dispos, par la faute expresse assume par certains grands
pays, de lappui matriel, financier, humain, qui aurait t, de lavis du

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Secrtariat, indispensable. A plusieurs reprises, lors des guerres en ex-Yougoslavie et au Rwanda, le Secrtaire gnral, soutenu par quelques pays,
rclama du Conseil de scurit un renforcement qui lui fut refus de ses
moyens. Se dessine en filigrane de ces controverses lopposition constante
aux mthodes, sinon la raison dtre mme, des Nations Unies qulvent
certains grands pays dsireux de faire prvaloir les capacits quils possdent en propre ou dont ils ont dot lalliance militaire quils dirigent. A
quoi bon lONU et son lourd appareil de ngociation quand on a, sous les
mains, porte de bouton, lOTAN, ses chanes de commandement rodes,
ses armes sophistiques?
On discerne, au bout du compte, que la vritable raison de lchec des
Nations Unies ne tient pas des obstacles juridiques, ne rside pas non plus
dans des carences dimagination ou de direction, mais est d un mal plus
grave, qui est labsence dadhsion relle, chez beaucoup trop de gouvernants, au principe phare de lOrganisation, le principe de dcision
collective, qui veut que la scurit soit assure non par un ou quelquesuns, mais collectivement, par linstance cre pour cette tche, le Conseil
de scurit. Le mal est profond : quon ne fasse pas de diffrence, propos
des Etats-Unis par exemple, entre administration dmocrate bien pensante,
bienveillante, et administration rpublicaine, mfiante, goste. Le Prsident Clinton et ses collaborateurs cdaient tout autant que dautres aux
vertiges de lacte solitaire.
Cette dsaffection vis--vis de lOrganisation, qui va bien au-del cependant du comportement de certains dirigeants amricains, se manifeste de
faon quasi permanente dans la lgret avec laquelle est trait le travail
des conseils et des assembles. Les rsolutions sont dment discutes, amendes, votes avec lespoir, on ose limaginer, quelles seront appliques.
Erreur. Combien de ces textes, la majorit assurment, restent lettre morte,
notamment ceux qui ont fix depuis prs dun demi-sicle le cadre de paix
pour le Proche- et le Moyen-Orient? On peut comprendre que, lAssemble gnrale, les Etats qui approuvent, sabstiennent ou se prononcent contre une rsolution, ne portent au contenu de celle-l quun intrt distant,
sachant quil na valeur, en tout tat de cause, que de recommandation.
Et, certes, les dputs et ministres dun gouvernement seraient trs tonns
sils taient interrogs, lheure dune session ordinaire de lAssemble
gnrale de lONU, soit vers la fin de lanne, sur la porte de ce qui a t
vot au nom de leur pays.
Cependant, la diffrence des recommandations exprimes par lAssemble gnrale, les textes vots par le Conseil de scurit, destins permettre celui-l de sacquitter de sa tche principale de maintien de la paix,
ont t conus par les rdacteurs de la Charte comme tmoignant dune
volont daction, comme devant agir sur le cours des vnements, forcer
les Etats membres faire. Cette action, qui est le propre du Conseil en

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alain dejammet

vertu de larticle 24, peut sexprimer de diffrentes faons, y compris sous

la forme de lavis, de linvitation, de la recommandation, quand le Conseil, pour aider au rglement pacifique dun diffrend (Chapitre VI) ou pour
carter une menace ou rprimer un acte dagression (Chapitre VII), indique
aux Etats membres ou aux parties en querelle une procdure ou une
mthode dajustement. Toutefois, la spcificit des pouvoirs du Conseil est
que son action peut aussi se traduire, sexcuter, dans des mesures
matrielles, oprationnelles, mesures conomiques (article 41) ou envoi de
forces rpressives (article 42).
Limportant, en conformit avec la Charte, est que tous les actes du Conseil, quelle que soit leur dsignation, soient appliqus, suivis deffet. Quel
que soit le langage recommandations, mesures de la rsolution adopte
par le Conseil, ce qui est vot est justement qualifi par la Charte
(article 25) de dcision. Le terme de rsolution, couramment utilis dans
la pratique, ne figure nulle part dans la Charte. Certes, le mot dcision est
galement employ par la Charte pour dsigner ce qui est vot par lAssemble gnrale, mais cest exclusivement pour les actes, dcisions, du Conseil de scurit que la Charte prcise, dans un article singulier (article 25),
taill pour souligner lautorit exceptionnelle de cette instance, que les
membres de lOrganisation conviennent daccepter et dappliquer les dcisions
du Conseil de scurit conformment la Charte. Ainsi est consacr le principe que, par accord des Etats, lorsquils deviennent membres de lOrganisation, tout ce qui rsulte du travail du Conseil de scurit est obligatoire.
On peut stonner, si lissue de cette dlibration prend la forme dun
simple avis, que cette recommandation puisse tre juge obligatoire.
Cependant, tel est bien lesprit de la Charte, car, dans le domaine capital
de la paix ce pour quoi lONU a t dabord cre , quelle serait lutilit
du Conseil de scurit si chaque Etat tait laiss libre de respecter ou non
sa dcision? Les trs nombreuses rsolutions du Conseil qui ne citent pas le
Chapitre VII, qui ne dcident pas de mesures excutoires par la contrainte,
qui se bornent inviter les parties ou les Etats membres faire telle ou
telle chose, ne sont pas des vux pieux, des souffles dair, des traces dcriture. Le langage retenu par le Conseil (prie, invite, demande, demande instamment, exige et, rarement, recommande) donne assurment de la latitude plus ou moins grande aux gouvernements pour sacquitter dune
procdure, mettre en train un ajustement, une mthode de rglement, mais
la substance de lappel est que celui-l doit tre suivi, quil simpose mme
si les modalits de sa mise en uvre sont souples. La porte du texte est
bien celle dune obligation, sinon de moyens, du moins de rsultat.
Cet axiome, indissociable de la spcificit du Conseil, voulu par les rdacteurs de la Charte qui demandaient que lorgane charg de la responsabilit
principale du maintien de la paix ft efficace (article 24), a t trs vite
oubli ou mconnu par la plupart des Etats membres. Ceux-l ont prfr,

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plutt que dobir des dcisions prises en leur nom, se donner bonne conscience en multipliant runions, dlibrations et textes sans pour autant les
prendre au srieux Inflation de rsolutions, plus de cinquante par an contre une dizaine en moyenne les premires annes; ignorance ou ddain de
leurs dispositions. Confondant lexcution et lobligation, certains plaident
que seules justifient dtre mises en uvre les rsolutions du Chapitre VII
prvoyant lexcution par la sanction (article 41) ou la force arme
(article 42). Autant dire, ds lors, que lentier volume de rsolutions votes
depuis les origines du conflit isralo-arabe et qui posent notamment (rsolution 242 de novembre 1967) les termes dun rglement de paix fond sur
le retrait de(s) territoires occups na pas de valeur, puisque dpourvues de
toute rfrence au Chapitre VII. On est bien proche, ce stade de raisonnement, de se dtourner des Nations Unies, de ses actes privs deffets et
de flatter dautres instances, alliances ou coalitions, aux mthodes plus
expditives. Ce fut le propos entendu lors de la dernire crise iraquienne et
qui redevient de mode avec lIran.
Toutefois, le dernier coup port la crdibilit de lOrganisation vient,
une fois de plus, des Etats membres, quand ceux-ci, entretenant dlibrment lambigut sur le concept de lingrence, dclarent, au nom dun prtendu droit quils revendiquent pour eux-mmes et quils parent naturellement des plus nobles justifications, intervenir seuls par la force lcart de
toute dlibration collective. On la dj dit : lingrence dans les affaires
intrieures des autres Etats, exclue par larticle 2, 7 de la Charte, est
rituellement condamne par les grands textes des Nations Unies jusqu, y
compris, les dclarations de derniers sommets, 2000 et 2005. Cependant,
dans la ralit, le Conseil singre bel et bien. Il en a le droit puisquil agit
collectivement, au nom et au bnfice de toute lOrganisation. Ce que les
Nations Unies condamnent comme ingrence, cest laction de force, engage individuellement ou conjointement avec plusieurs allis, en dehors de la
lgitime dfense face une agression (article 51 de la Charte) ou en dehors
du systme dapprobation existant aux Nations Unies runion, vote affirmatif, absence de veto.
Le dclenchement des hostilits contre lIraq en janvier 1991, le dploiement des forces de lONU Timor en 1999 ne sont pas des actes dingrence, puisque dcids dans les formes par le Conseil de scurit. Lattaque
par lOTAN contre la Serbie propos du Kosovo en mars 1999 ne peut tre
explique, fort laborieusement, que par une combinaison alambique des
termes tirs des rsolutions antrieures du Conseil sur le Kosovo et de la
menace imminente dagression arme, justifiant le recours larticle 51,
quaurait reprsente le comportement militaire serbe. Toutefois, la vritable, quoique pitre, excuse de laction unilatrale de lOTAN, vint de lchec
dun texte qui, prsent ultrieurement au Conseil par la Russie et par la
Chine, condamnait laction occidentale. Lattaque arme contre lIraq, en

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alain dejammet

mars 2003, dcide en toute clart hors des Nations Unies, mene lcart
de lOrganisation, est sans ambages une ingrence injustifiable, un acte illgal. Et lon sait que la tentation dagir ainsi, par facilit, est toujours prsente.
La clef de la lgitimit dune action de force tient donc au caractre collectif de la dcision dont elle procde. La mise en uvre du principe de la
responsabilit de protger, approuv par le Sommet de 2005, obira au
mme canon de procdure collective. Ce nest pas tel ou tel Etat qui pourra
dcider de lui-mme dintervenir pour crer, par exemple, un corridor
humanitaire au Darfour ou bombarder, autre exemple, une installation
nuclaire. Pour que lONU se substitue un Etat qui dvoierait sa responsabilit de protection de sa propre population, il y faut des manires :
apprciation collective, dlibration collective, dcision collective du Conseil.
On touche l au cur mme du dbat sur lutilit des Nations Unies.
Pour que les Nations Unies soient utiles, il faut vouloir quelles le soient.
Et pour vouloir quelles soient utiles, il faut trancher. Dun ct, il y a la
voie rapide, celle consistant pour une puissance, grande ou moins grande,
agir unilatralement, seule ou avec lappui de ses allis. Garantie de temps
et peut-tre sur le moment, defficacit. De fait, rien nempche un pays de
prendre lgard dun autre des mesures de rtorsion conomique et la tentation peut tre grande dinciter des allis faire de mme, pour accrotre
la pression, puis, si la politique de ladversaire ne change pas, de glisser de
la sanction la force arme, en flagrante contradiction alors avec une
Charte que lon aura, au passage, appris oublier. De lautre ct, il y a le
cheminement compliqu devant les membres du Conseil de scurit, les
explications, le processus ardu, frustrant, de ngociation. Comme il parat
plus expditif de frapper seul ou avec de solides partenaires OTAN, G7
par exemple.
Ce fut la mthode laquelle les victimes du comportement libyen en 1991
songrent, en imaginant quelques-uns dinfliger Tripoli de redoutables
sanctions. La France plaida alors quil valait la peine dagir dans le cadre
du Conseil de scurit. Ce que laction perdrait en rapidit, elle le gagnerait
en autorit, en poids politique et, qui sait, au bout de lexercice, ncessairement long, le rgime mme du colonel Kadhafi pourrait voluer. Ainsi, il
fut propos et finalement accept par les Amricains et les Anglais, encore
sous leffet heureux de lapprobation par les Nations Unies dune guerre de
libration du Koweit. Des annes plus tard, les vnements ont donn raison au choix fait par les Nations Unies. On souhaiterait que celles-ci continuassent dapparatre comme telles : non pas un lieu de rencontre ou une
agence de voyages, une tribune do clamer de grandes phrases vite
oublies, non pas comme linstance lointaine dappel que lon cite sur le ton

a quoi servent les nations unies?

195

psalmodique des incantations la communaut internationale, mais

comme une enceinte de ngociation, difficile, irritante, mais dont le moindre
des bienfaits nest pas denseigner que les hommes et les femmes sont
diffrents et mritent dtre pris au srieux.

LOMC ET LES TRIBULATIONS DU CYCLE DE DOHA

par

James MOUANGUE KOBILA (*)

Le cycle de ngociations de Doha appartient la catgorie dvnements
qui nincitent gure porter un regard merveill sur le monde. Ce constat
rsulte moins du prosasme du sujet, les ngociations commerciales, que de
lesprit gnral qui prside aux ngociations ouvertes en 2001 au Qatar,
astucieusement baptises Cycle du dveloppement. Une appellation qui
laisse dabord penser une relle prise en considration de la revendication
lgitime de dveloppement exprime par les pays en voie de dveloppement
(PVD) et fait ensuite croire que les ngociations, dans leur ensemble,
seraient trs finalises et polarises vers lobjectif de dveloppement, selon
la formule de Grard Blanc (1).
Ce cycle de ngociations devrait en effet, selon la Dclaration de
Doha (2), ouvrir la voie au dveloppement des pays en dveloppement
(PED) par lapprofondissement du libralisme, principalement travers :
i) la suppression des obstacles invisibles aux changes que sont les subventions lexportation verses par les pays dvelopps leurs agriculteurs; et
ii) louverture des marchs des PVD aux produits manufacturs, travers
la suppression des obstacles visibles aux changes que constituent les barrires douanires. Cependant, ces ngociations senlisent dans dinterminables tribulations depuis leur ouverture en 2001, mme si leur dure na
(*) Charg de cours lUniversit de Douala (Cameroun).
(1) Grard Blanc, Peut-on encore parler dun droit du dveloppement?, JDI, vol. IV, 1991, p. 905.
Dans le mme sens, cf. Guy Feuer/Ange Ouraga, Cancn, en de et au-del, Annuaire franais de relations internationales, vol. V, 2004, p. 105. Mehdi Abbas est aussi davis que [l]a mise en avant du dveloppement, comme objectif prioritaire, implique que chaque accord soit analys laune de son impact sur le dveloppement conomique des Etats et non de son impact sur le fonctionnement du systme commercial
multilatral; mais cest pour se dsoler aussitt de leffet de mode consistant inscrire le terme dveloppement au fronton de lensemble des programmes de coopration internationale, sans que cela naboutisse des
rsultats concrets : cf. Mehdi Abbas, De Doha Cancn : lments danalyse de la crise du multilatralisme
commercial et de lOrganisation mondiale du commerce, Annuaire franais de relations internationales,
vol. VI, 2005, pp. 890 et 895-896.
(2) Dclaration de la Confrence ministrielle de Doha (9-14 dc. 2001), document WT/MIN(01)/DEC/1,
20 nov. 2001, adopt le 14 nov. 2001. La valeur juridique des dclarations ministrielles sintercale entre
la simple rsolution dune organisation internationale et le trait multilatral [elles] permettent lnonc de
principes qui pourront par la suite faire lobjet de normes prcises. Il sagit dengagements politiques signs
par les chefs ou reprsentants dEtats et de gouvernements. Cf. Bernard Colas, Acteurs, sources formelles
et hirarchie des normes en droit international conomique, RGD, n 22, 1991, p. 389. Dans le cas spcifique
de lOMC, la valeur juridique des dclarations de la Confrence ministrielle, organe collgial de dcision
suprme de lOMC en vertu de lalina 1er de larticle IV de lAccord de Marrakech, par ailleurs investi du
pouvoir exclusif dinterprtation de cet accord et des instruments y annexs (alina 2 de larticle IX), correspond parfaitement ce schma.

198

james mouangue kobila

encore rien dexceptionnel au vu de lhistoire des ngociations commerciales

internationales (3).
Alors quil a commenc sur une note doptimisme, le Cycle de Doha a
connu un premier blocage lors de la 5e confrence ministrielle, qui sest
tenue Cancn (Mexique) en septembre 2003. La premire date butoir (janvier 2005) a ensuite t atteinte sans que les parties aux ngociations ne
parviennent aux accords projets. Le Conseil gnral a alors adopt un programme de travail le 1er aot 2004. La date du 30 avril 2006 a t fixe aux
149 pays membres de lOMC comme nouvelle date butoir pour parvenir
un accord. Les rsultats sont rests incertains jusqu la suspension des
ngociations par le directeur gnral de lOMC. Les ngociations ayant
repris en septembre 2007 sur la base de la version corrige du projet rvis
de modalits que le prsident des ngociations sur lagriculture a initialement distribu le 17 juillet 2007 la version corrige a t distribue le
1er aot 2007 , elles devaient entrer dans leur phase finale fin 2007, mais,
cette fois, aucune chance na t fixe pour leur clture. Ces tribulations
ne font pas uniquement planer des inquitudes sur le Cycle de Doha. Elles
pourraient compromettre la pertinence de lOMC comme cadre de ngociation du dveloppement, en raison des stratgies parallles dployes par les
principaux acteurs conomiques internationaux.
Une srie dinterrogations prliminaires affleure aussitt : le dveloppement se ngocie-t-il? Les pays dvelopps et asiatiques en expansion rapide
ont-ils ngoci leur dveloppement? Les prconditions endognes du dveloppement sont-elles runies dans la majorit des pays sous-dvelopps pour
rendre laction internationale fertile? Si les Etats europens ont bien sr
bnfici, pour leur dveloppement, du Plan Marshall, au lendemain de la
Seconde Guerre mondiale, cet effort na-t-il pas germ sur des conditions
internes favorables?
La question sacrilge peut aussi tre pose : les pays dAsie en expansion
rapide et les nouveaux pays industrialiss (NPI) ont-ils bnfici dun Plan
Marshall? Le rapport de la Commission for Africa, mise en place par Tony
Blair la veille de la runion du G8 en juillet 2005 en Ecosse, a rappel une
vidence : ce sont les pays pauvres qui doivent effectuer eux-mmes leur propre dveloppement (4). Plus de quatre dcennies auparavant, Michel Virally
avait dj effectu le constat selon lequel la coopration internationale ne peut
que soutenir et complter un effort qui constitue, premirement et fondamentalement, celui de chaque peuple luttant pour son propre dveloppement (5). Le pr(3) Le cycle de ngociations de Doha en est sa septime anne, alors que le Cycle de lUruguay a dur
sept ans et demi, entre 1986 et 1994.
(4) Cit par Jean-Pierre Colin, Variations sur le dveloppement, Annuaire franais de relations internationales, vol. VII, 2006, p. 18.
(5) Cf. Michel Virally, Vers un droit international du dveloppement, in Institut universitaire des
hautes tudes internationales, Le Droit international en devenir : essais crits au fil des ans, Presses universitaires de France, Paris, 1990, p. 423.

lomc et les tribulations du cycle de doha

199

requis de la mise en place dune politique raisonne de dveloppement, tant

au plan interne quau plan international, quvoque Jean-Pierre Colin (6), ne
peut rsulter des ngociations de Doha, comme il na dcoul des prcdents
cycles de ngociations commerciales multilatrales (NCM).
La doctrine librale imprgne en effet profondment le GATT et
lOMC (7). Cette dernire tant la conscration institutionnelle du no-conservatisme triomphant au moment de sa mise en place (8), la question de
savoir si le dveloppement participe des vises du no-conservatisme
simpose delle-mme. La rponse tant ngative (9), il devient presque
superflu de se demander si lOMC constitue bien le cadre pertinent de ngociation du dveloppement. Cette interrogation devient en revanche plus
intressante lorsquon situe ce cycle de ngociations dans son contexte. Le
Cycle de Doha se droule dans un contexte gnral de remise en cause de
lultra-libralisme (10). Les tribulations de ce cycle de ngociations sinscrivent ainsi dans une dynamique plus large, qui est celle de la rpudiation,
par les PVD, de lordre conomique international en vigueur depuis cinq
sicles (11).
Sagissant de lobjet mme des ngociations, les dsaccords entre pays
dvelopps et PVD se superposent, dune part, aux dsaccords transatlantiques entre les Etats et lUnion europenne (UE) ou entre les membres de
ce que Mehdi Abbas appelle la nouvelle Quadrilatrale (12) et, dautre
part, aux exigences des pays dvelopps vis--vis des pays en expansion
rapide et des NPI. La configuration de la nouvelle Quadrilatrale tmoigne
du fait que les pays dvelopps reconnaissent que, en ce dbut de mill(6) Cf. Jean-Pierre Colin, op. cit., p. 26.
(7) Cf. Dominique Carreau/Patrick Juillard, Droit international conomique, Dalloz, Paris, 2005,
p. 113.
(8) Bernard Remiche voque cet gard la substitution du dogmatisme du march au dogmatisme
marxiste, l o ce dernier prvalait : Bernard Remiche, Droit conomique, march et intrt gnral, in
Philosophie du droit et droit conomique. Mlages en lhonneur de Grard Farjat, Frison-Roche, 1999, p. 253.
Cf. aussi M. Sornarajah, Power and justice : third world resistance to international law, Singapore Yearbook of International Law (SYIL), vol. X, 2006, p. 36.
(9) Pour une vue synoptique des principales orientations du no-conservatisme, cf. ibid., p. 23.
(10) Cette remise en cause se vrifie aussi bien dans le domaine des changes que dans le champ des investissements, notamment travers la recherche dun plus grand quilibre entre les exigences de libert des
oprateurs conomiques et les ncessits de laction tatique dans lintrt gnral. Cf. M. Sornarajah, op.
cit., pp. 35-39. En matire dinvestissements cet auteur note que [t]here is a beating back of the neo-conservative views on foreign investment which have stressed only the protection of multinational investment (p. 35);
aprs avoir galement relev [t]he beating back of the Singapore issues through the concerted action of the
developing states (p. 38), cet auteur conclut que [t]he neo-conservative trends in the area of international trade
are diminishing (p. 39). Cf. aussi Mehdi Abbas, qui souligne la remise en cause du dogme no-conservateur
du lien de causalit entre libre-change et croissance, la proposition consensuelle actuelle tant que
louverture ne saurait constituer une politique de dveloppement, op. cit., p. 894.
(11) Sur les caractristiques de cet ordre (formalisme, asymtrie, dpolitisation de lconomie et valorisation de lingalit), cf. Franois Rigaux, Dun nouvel ordre conomique international lautre, Souverainet tatique et marchs internationaux la fin du XXe sicle, propos de 30 ans de recherches du CREDIMI. Mlanges en lhonneur de Philippe Kahn, Litec/CREDIMI, Dijon, 2000, pp. 715-716.
(12) Lancienne Quadrilatrale comprenait les Etats-Unis, lUnion europenne, le Canada et le Japon. La
nouvelle Quadrilatrale comprendrait les Etats-Unis, lUnion europenne, le G3 (Brsil, Inde et Chine), ainsi
que le groupe form par les PVD-PMA, tandis que le Canada et le Japon se fondent dans les deux premiers
groupes. Cf. Mehdi Abbas, op. cit., pp. 892-893.

200

james mouangue kobila

naire, la question de la libralisation des changes ne peut tre ngocie,

de bonne foi (13), quentre les Etats dont les intrts sopposent (14), cest-dire entre pays dvelopps et PVD, et non entre pays dvelopps,
comme ce fut nagure le cas et comme une partie de la doctrine persiste
croire.
Pendant que les pays dvelopps sacharnent obtenir louverture des
marchs pour leurs produits manufacturs tout en essayant de maintenir
leur secteur agricole labri de la concurrence, les PVD ont pour objectif
primordial llimination des protections dont bnficie le secteur agricole
des pays dvelopps, tout en limitant louverture de leur march aux produits des pays dvelopps. Dans cette perspective de confrontation, le lancement tumultueux du cycle des ngociations de Doha, conscutif lchec
de la Confrence ministrielle de Seattle de novembre 1999 qui devait lancer le cycle de ngociations dit Cycle du Millnaire , prfugurait assurment les tribulations que connat le premier cycle de ngociations conduites
sous lgide de lOMC. Ces tribulations procdent, dune part, du dcalage
entre lorientation officielle des ngociations et la teneur de lagenda de
Doha et, dautre part, des difficults de lorientation du droit commercial
en faveur du dveloppement.
Le dcalage entre lorientation officielle
des ngociations et la teneur de lagenda de Doha
La teneur de la Dclaration de Doha rvle le stratagme de lorgane dirigeant de lOMC, qui proclame lvangile du dveloppement tout en inversant subrepticement les priorits et lobjectif de ce cycle de ngociations.
Beaucoup se sont laisss prendre au sortilge des mots, dans la mesure o
le dveloppement comme objectif central du Cycle de Doha na jamais t
quun mirage. Alors que le nom de baptme du Cycle de Doha suggre que
les ngociations en cours ont pour but de rorienter tout lordre juridique
commercial multilatral autour de limpratif du dveloppement, linstar
de la Dclaration du Millnaire (15), et de mieux prendre en compte les
besoins et intrts des PVD dans le cadre du traitement spcial et diffrenci pour les pays en dveloppement, [qui ferait] partie intgrante de tous

(13) Cest--dire, selon la jurisprudence de lOMC, dans un effort visant parvenir un accord. Cf. le
Rapport de lorgane dappel dans Etats-Unis FSC, document WT/DS108/AB/R, 166.
(14) Cf. Michel Virally, op. cit., p. 424. Dans le mme sens, Jean Salmon a pronostiqu que, pour
lessentiel, lopposition des prtentions en droit international se joue entre pays dvelopps et pays en dveloppement. Cf. Jean Salmon, Changements et droit international public, Mlanges Franois Rigaux. Nouveaux itinraires en droit, Bruylant, Bruxelles, 1993, p. 442.
(15) Cf. le paragraphe 19 de la Dclaration du Millnaire adopte par lAssemble gnrale des Nations
Unies le 8 septembre 2000, lissue du Sommet du Millnaire (rs. 55/2).

lomc et les tribulations du cycle de doha

201

les lments des ngociations (16), le centre du programme de travail a discrtement t rorient au profit des intrts des pays dvelopps.
Derrire lcriteau dveloppement plac au fronton des ngociations du
Cycle de Doha, lobservation rvle en effet une rorientation no-librale
du contenu mme de la dclaration ministrielle. Une rorientation qui sest
confirme dans la conduite des ngociations, travers lattitude des pays
dvelopps, laquelle contredit radicalement lobjectif annonc.
Lorientation no-librale de la Dclaration ministrielle de Doha
En raison du contenu no-libral de la Dclaration de Doha, on peut rattacher le nom de baptme de ce cycle de ngociation aux sductions pour
mieux convertir le Tiers-Monde au march et lultra-libralisme voques
par Yves Daudet (17). Dabord, contrairement la lecture littrale et assez
rpandue (18) du paragraphe 2 de la Dclaration ministrielle de Doha (19)
et en dpit du nom officiel donn ces ngociations, Cycle pour le dveloppement, les questions de dveloppement ne sont gure au centre de la
Dclaration ministrielle. Dans ces circonstances, Petros C. Mavroidis
dduit pertinemment que an undue burden has been placed on the shoulders
of the WTO by naming the Doha round a development round (20).
Il ressort en effet de lanalyse du contenu de cet instrument que lorientation gnrale de la Dclaration de Doha dans le sens du dveloppement
ne consiste pas les placer au centre des ngociations, mais se borne, par
ordre logique, reconnatre les besoins des pays en dveloppement (21, 24,
33 et 42), puis tenir pleinement compte des besoins et intrts spciaux des
pays en dveloppement et pays les moins avancs participants (16). Cette
orientation limite en faveur du dveloppement est confirme dans plusieurs paragraphes de cette Dclaration ministrielle (21). Cette option est
(16) Paragraphe 13 de la Dclaration ministrielle de Doha prcite. Lintgration et le renforcement
(effectivit) du traitement spcial diffrenci faisaient partie des objectifs majeurs des pays en dveloppement dans le cadre du cycle de ngociations de Doha. Cf. Edwini Kessie/Yvonne Apea, The Participation
of African countries in the multilateral trading system, AYIL, vol. XII, 2004, pp. 9-66, en particulier
pp. 19 et 30. Le traitement spcial diffrenci a t mis lcart par lAccord-cadre conclu Genve le
31 juillet 2004.
(17) Yves Daudet, Le cadre juridique international ouvre-t-il de nouvelles voies de dveloppement?,
RADIC, vol. X, 1998, p. 668.
(18) On stonne ainsi de lire que African countries were pleased with the Doha development agenda, as
it was the first time that development issues had been placed at the center of GATT/WTOs work : Edwini
Kessie/Yvonne Apea, op. cit., p. 32. Cf. aussi, entre autres, Guy Feuer/Ange Ouraga, op. cit., pp. 105 et
108-109; Masayoshi Honma, Agricultural issues in the Doha development agenda negotiations, in Yasuhei
Taniguchi, The WTO in the Twenty-first Century : Dispute Settlement, Negociations and Regionalism in
Asia, Cambridge University Press, 2007, pp. 328-339, en particulier p. 328); Andrew L. Stoler, The central
place of market acces for the WTOs development round, ibid., pp. 319-327, en particulier p. 324.
(19) Aux termes de ce paragraphe, [l]a majorit des membres de lOMC sont des pays en dveloppement.
Nous visons mettre leurs besoins et leurs intrts au centre du Programme de travail adopt dans la prsente
dclaration.
(20) Cf. Petros C. Mavroidis, In search of (meaningful) success (the Doha Round), AYIL, vol. XII,
2004, p. 105.
(21) Il sagit des paragraphes 19 in fine, 22, 25 in fine, 26, 27, 28, 29, 32 (i) et in fine et 50.

202

james mouangue kobila

dautant moins originale et caractrise dautant moins le Cycle de Doha

quun regard dans lhistoire des ngociations commerciales multilatrales
permet dobserver quelle tait dj prsente dans le Cycle de Dillon (19601961) (22).
Lide de dpart tait damliorer la contribution du cadre multilatral
que lOMC offre au dveloppement (23), en rexaminant les mesures et dispositions existantes dans le sens de leur renforcement et en envisageant des
mesures additionnelles. Il sagissait aussi de mieux assurer leur effectivit.
Cest ainsi que les membres dvelopps de lOMC se sont engags
continuer [] faire des efforts positifs pour [] les pays en dveloppement
et, en particulier, les moins avancs dentre eux (3). Ils taient convenus
que le traitement spcial et diffrenci pour les pays en dveloppement fera
partie intgrante de tous les lments des ngociations et sera incorpor dans
les Listes de concessions et dengagements et, selon quil sera appropri, dans
les rgles et disciplines ngocier, de manire tre effectif dun point de vue
oprationnel et permettre aux pays dvelopps de tenir effectivement compte
de leurs besoins de dveloppement (13). Le paragraphe 15, relatif aux ngociations sur les services, est particulirement rvlateur de la place seconde
quoccupe le dveloppement dans lagenda du Cycle de Doha. Il nonce que
[l]es ngociations sur le commerce des services seront menes en vue de promouvoir la croissance conomique de tous les partenaires commerciaux et le
dveloppement des pays en dveloppement et des pays les moins avancs (et
soulign par nous). Cette place seconde correspond la hirarchie des objectifs noncs dans le prambule de lAccord de Marrakech instituant lOrganisation mondiale du commerce, o le dveloppement apparat au dernier
rang des objectifs de lOMC.
Une contradiction radicale prend ainsi place entre, dune part, les buts de
lOMC et la teneur de la Dclaration de Doha et, dautre part, lobjectif du
dveloppement, formellement assign ce cycle de ngociations. Sous ce
rapport, lvolution de ce dernier rappelle que lobjectif gnral de lOMC
est non pas le dveloppement, mais la libralisation des changes internationaux, travers le dmantlement des barrires douanires et non tarifaires (24), potentiellement dvastateur pour le tissu de production local de
la majorit des PVD, dans lintrt des pays dvelopps qui dominent le
march des produits manufacturs et qui subventionnent massivement leurs
produits agricoles. En ce sens, Dominique Carreau et Patrick Juillard observent, de manire rvlatrice, que les ngociations commerciales multilatrales sont une affaire de pays dvelopps et mene par eux pour assurer la promotion et la dfense de leurs intrts conomiques. Ce constat est dautant
(22) Cf. Dominique Carreau/Patrick Juillard, op. cit., p. 99, n 263.
(23) Cf. les paragraphes 23, 36 et 37 de la Dclaration de Doha.
(24) Cf. Mehdi Abbas, op. cit., pp. 884 et 898. Cet auteur martle que le rgime de lOMC correspond
un libralisme dsenchass (p. 898).

lomc et les tribulations du cycle de doha

203

plus fond que les deux auteurs soulignent, du mme lan, que, jusquau
Cycle de lUruguay, lessentiel d[u] commerce [des pays en dveloppement]
portait sur des produits exclus du domaine des ngociations (25).
Aux origines du multilatralisme commercial, le GATT de 1947 avait en
effet rglement le commerce des produits agricoles. Lagriculture tait soumise une rglementation spcifique, portant sur les restrictions quantitatives et sur les subventions. Ce secteur a, par la suite, t progressivement
dlaiss, linstigation des pays dvelopps (26). Lagriculture a t rintgre lOMC linitiative des PVD (27), soutenus par les Etats-Unis et par
le Groupe de Cairns (28), tous hostiles la Politique agricole commune
(PAC) de lUnion europenne (29). Toutefois, contrairement au GATT initial, loption retenue par lOMC affecte les rglementations spcifiques de
soutien des prix ou des revenus agricoles, en sattaquant au domaine des
subventions, politiquement et socialement sensible pour les pays dvelopps.
Les influences dterminantes qui ont conduit linscription de lagriculture dans lagenda de lOMC pendant lUruguay Round continuent de produire leurs effets. La proccupation qui y a conduit ntait pas le dveloppement. Les Etats-Unis et le Groupe de Cairns, dont le poids sest rvl
dcisif dans la balance, taient anims par la volont den finir avec la PAC
europenne (30). La dynamique institutionnelle na pas dvi les ngociations de Doha sur lagriculture de cet objectif.
On peut ds lors sinterroger sur le cynisme des politiques ou sur le
talent des communicateurs de lOMC , qui ont baptis le Cycle de Doha
Programme de Doha pour le dveloppement, alors que lintention est
moins de favoriser le dveloppement des PVD que de scuriser la croissance
des pays dvelopps, par le truchement de la suppression des barrires
douanires (31). Cependant, il sagit-l dune attitude traditionnelle des
(25) Dominique Carreau/Patrick Juillard, op. cit., pp. 92, n 244, et 100, n 265. Il sagit dune application du troisime postulat de la doctrine amricaine du law and economics, rsume par Dominique
Carreau/Patrick Juillard, ibid., pp. 113-115. Ce postulat snonce de la manire suivante : en matire conomique, lobjectif que se fixe chaque agent consiste en la satisfaction dun intrt individuel (p. 114).
(26) La matire des textiles et vtements tait aussi sortie du cadre gnral du GATT de 1947 pour tre
soumise un rgime drogatoire linstigation des pays dvelopps.
(27) Cf. Edwini Kessie/Yvonne Apea, op. cit., p. 22.
(28) Il sagit du groupe des plus importants pays en dveloppement agro-exportateurs, associ certains
pays dvelopps qui subventionnent peu leur agriculture. Cf. sa composition infra.
(29) Cf. Philippe Guttinger, Les comptences de lOrganisation mondiale du commerce, in Patrick
Daillier/Graud de La Pradelle/Habib Ghrari (dir.), Droit de lconomie internationale, Centre de droit
international de lUniversit Paris X Nanterre (CEDIN Paris X)/Pedone, Paris, 2004, pp. 331-336, en particulier p. 332.
(30) Lhostilit des Etats-Unis la PAC remonte aux origines de la construction europenne. Pendant le
Cycle de Dillon, les Etats-Unis contestrent en effet certains traits fondamentaux de la toute jeune CEE
[dont] les principes fondamentaux de la Politique agricole commune (PAC). Cf. Dominique Carreau/
Patrick Juillard, op. cit, p. 99, n 263.
(31) Cf. Nitsan Chorev, Political and institutional manuvres in international trade negociations : the
United States and the Doha development Round, in Wolfgang Blass/Joachim Becker, Strategic Arena
Switching in International Trade Negociations, Ashgate, Aldershoe, 2007, pp. 33-65, en particulier p. 34).
M. Sornarajah fait remarquer que [t]he WTO was sold to lawyers and others as an institution that brought

204

james mouangue kobila

pays dvelopps, cristallise depuis la mise lcart du volet keynsien de

la Charte de La Havane, au moment de la cration du GATT en 1947 ce
dernier instrument tant essentiellement orient vers la libralisation incontrle des changes, au dtriment de la rgulation des changes dans un
contexte de libralisation (32), une libralisation qui ne pouvait que profiter
aux pays dvelopps, pendant que les PVD nobtenaient que des avantages
mineurs (33).
La confirmation de la mise lcart du dveloppement au fil des
ngociations
La mise lcart de lobjectif du dveloppement au fil des ngociations
du Cycle de Doha apparat comme une manifestation supplmentaire de la
tendance lourde des pays dvelopps user de subterfuges dans les ngociations internationales et dans la mise en uvre de leurs engagements
internationaux dans le domaine conomique. La dmarche consiste
gnralement : i) soit grignoter progressivement les avantages souhaits;
ii) soit obtenir tout ce qui leur importe tout en renvoyant ce qui intresse
les PVD sine die (34); iii) soit accepter des concessions consignes dans des
formules non contraignantes (35); iv) soit enfin, plus radicalement, accorder aux PVD des concessions qui ne seront finalement pas mises en
uvre (36) ou qui seront rcupres leur propre profit (37), voire ne leur
accorder que des pseudo-concessions (38), de prfrence en leur faisant
croire que leurs proccupations sont prises en compte dans la logique de
the rule of law to international trade : cf. M. Sornarajah, op. cit., p. 36 in fine. Les pays dvelopps et leurs
communicateurs ont finalement t pris leur propre pige, ds lors que des voix slvent dsormais pour
exiger la mise en cohrence du contenu des accords auxquels le Cycle de Doha pourrait conduire avec lenseigne de ce cycle de ngociations. Cf. Petros C. Mavroidis, op. cit., p. 119 in fine. Cest avec raison que Javed
Maswood relve que les pays dvelopps ralisent that it had been a foolish mistake to declare Doha the development Round : cf. Javed Maswood, Developing countries and the G20 in the Doha Round, in Larry
Grump/S. Javed Maswood (dir.), Developing Countries and the Global Trade Negotiations, Routledge,
London/New York, 2007, pp. 44 et 56.
(32) En dpit de la prminence alors laisse la politique macroconomique domestique sur la libralisation des changes. Cf. Dominique Carreau/Patrick Juillard, op. cit., pp. 112-113; Mehdi Abbas, op. cit.,
p. 884.
(33) Cf. Grard Blanc, op. cit., p. 911.
(34) Le blocage de Cancn en 2003 est attribu, post hoc (comme cause immdiate), larrogance des pays
dvelopps (au premier chef les Etats-Unis) qui ont suggr, dans le second projet de Dclaration ministrielle, que les pays africains producteurs de coton renoncent cette production, plutt que dexiger llimination des subventions des pays dvelopps. Cf. Masayoshi Honma, op. cit., p. 336.
(35) Une illustration en est offerte par le traitement spcial diffrenci, tel quil figure dans les Accords
de Marrakech. Cf. Edwini Kessie/Yvonne Apea, op. cit., p. 50.
(36) Petros C. Mavroidis fait remarquer que [t]he WTO has a long agenda of un-implemented
initiatives : Petros C. Mavroidis, op. cit., p. 106.
(37) La perversion du systme gnralis des prfrences et de la clause dhabilitation en offre une excellente illustration : cf. ibid., pp. 109-112 et 118. Cet auteur y fait remarquer que more or less all but the
OECD members of the WTO appear in the various national GSP schemes [] the preference do not necessarily
flow to the intended recipients []. Products of export interest to developing countries (farm, textiles) are totally
absent from the EU and the United States GSP schemes (ibid. pp. 109-111). Dans le mme sens, cf. Andrew
L. Stoler, op. cit., p. 326.
(38) Pour les cas du Cycle de lUruguay et du Cycle de Doha (Accord-cadre de juillet 2004), cf. Javed
Maswood, op. cit., pp. 45 et 55.

lomc et les tribulations du cycle de doha

205

sduction dj signale (39) ou dans le dessein de confrer un minimum de

lgitimit aux institutions du multilatralisme conomique.
Dans le domaine du commerce, Michel Virally voquait dj, voici plus
de quatre dcennies, des concessions temporaires, faites aux prtentions de
quelques Etats pour aboutir, et quon pourrait remettre en cause dans la pratique, ds que les circonstances le permettront (40). Cette tactique est thorise par le principe de lefficient breach, qui drive de la doctrine amricaine du law and economics (41). Daprs ce principe, qui inverse le
principe fondamental du droit international pacta sunt servanda en pacta
non servanda, le contrat n[tant] pas une institution destine favoriser des
dperditions conomiques [] le contractant a le droit, voire le devoir de rompre unilatralement le contrat, ds lors que lexcution de ce contrat se rvlerait pour lui trop onreuse [] la violation des engagements relve [] dune
saine politique conomique (42).
Le constat de la mise en uvre contemporaine de ce principe a rcemment t effectu par Mehdi Abbas, qui souligne le non-respect par les pays
industrialiss de leurs engagements et obligations de libralisation, particulirement ceux relatifs aux accords sur lagriculture et sur les textiles et
vtements (43). La pertinence de cette remarque est conforte par le fait que
les revendications des PVD relatives ltablissement dun bilan de la mise
en uvre de lUruguay Round avant le lancement de toute autre ngociation (44) ont t repousses par les pays dvelopps, autant que celles qui
concernent un examen des consquences sociales, industrielles et fiscales de
la dprotection douanire pour les produits non agricoles (45). Dans le
cadre des ngociations de Doha, cet auteur fait remarquer que les EtatsUnis, lUnion europenne, le Canada, la Suisse et le Japon ont dfendu des
positions contraires lesprit de Doha au Conseil des Accords sur les aspects
des droits de proprit intellectuelle qui touchent au commerce
(ADPIC) (46).
Loptique des ngociations de Doha semble profondment fausse, ds
lors que loption des pays dvelopps semble tre de scarter de la logique
transactionnelle de la ngociation internationale, qui vise aboutir un
rsultat rservant une place plus ou moins importante et effective lune
et lautre prtention en prsence. Ainsi, alors quil sagit officiellement de
(39) Cf. supra, note 16.
(40) Cf. Michel Virally, op. cit., p. 424.
(41) Cf. supra, note 20.
(42) Cf. Dominique Carreau/Patrick Juillard, op. cit., pp. 114 et 115 in fine.
(43) Cf. Mehdi Abbas, op. cit., p. 888; Masayoshi Honma, op. cit., p. 337.
(44) Ces demandes sont fondes sur lide suivante : si la part des pays en dveloppement dans le commerce mondial na pas augment depuis la conclusion du Cycle de Doha, cest en raison de lineffectivit
du traitement spcial diffrenci et dune application limite des Accords de Marrakech, en particulier ceux
relatifs aux textiles et vtements. Cf. Edwini Kessie/Yvonne Apea, op. cit., pp. 12 et 27-30.
(45) Cf. Mehdi Abbas, op. cit., p. 888.
(46) Ibid., pp. 887-888.

206

james mouangue kobila

rtablir la loyaut des changes, notamment en ce qui concerne lagriculture, par la suppression des subventions illgales (47), les pays dvelopps
ont mis en place une stratgie deux volets. Dabord, ils ont essay de donner la priorit aux questions de Singapour (48), pour relguer le problme
de lagriculture au second plan (49). Ensuite, ils se montrent avant tout
soucieux de supprimer formellement les subventions, sans pour autant ni
fixer de dlais prcis (50), ni renoncer soutenir leurs agriculteurs (51) au
moyen de nouvelles formules de soutien, linstar du concept japonais de
multi-fonctionnality of agriculture (52) ou de nouvelles barrires aux produits agricoles des PVD par lapplication maximaliste des exigences sanitaires et phytosanitaires (53). Ds lors, ils ne consentiront pas la suppression des subventions sans avoir trouv de palliatif efficace (54). Il sagit
dune constante historique.
Lhistoire des ngociations commerciales internationales atteste en effet
que la suppression de certains obstacles aux changes a souvent t compense par la mise en place symtrique dautres obstacles, moins visibles,
aux mmes changes. La tendance des pays dvelopps tant cet effet
loctroi de subventions au profit de secteurs menacs par la concurrence internationale [et la] multipli[cation] des barrires non-tarifaires pour sopposer
des importations trangres au nom de la dfense des producteurs nationaux
et de lemploi (55). Or, sil sagit toute force de prserver des soutiens efficaces aux agriculteurs des pays dvelopps ou des pays en expansion
rapide, tout en supprimant effectivement les barrires douanires des PVD :
le sens des ngociations pour les pays dvelopps consisterait alors obtenir
ce quils dsirent la libralisation pour les seuls produits industriels en
(47) La particularit des subventions rsulte de leur caractre dloyal : elles rompent les conditions
dgale concurrence entre les entreprises. Cf. Dominique Carreau/Patrick Juillard, op. cit., pp. 202 et
suiv.
(48) Ces questions dites de Singapour sont des questions tudies par un groupe de travail tabli par
la Confrence ministrielle de Singapour de 1996. Elles se rapportent : la facilitation des changes, linvestissement, les politiques de concurrence et la transparence des marchs publics. Trois de ces questions ont
t rayes de lagenda des ngociations de Doha, tout en demeurant dans le programme de travail de lOMC.
Seule la question de la facilitation des changes a t maintenue sous condition. Cf. Pradeep S. Mehta/
NitYa Nanda, The future of Singapore issues, in Larry Grump/S. Javed Maswood (dir.), op. cit., pp. 150165, en particulier pp. 151-152.
(49) Cf. Javed Maswood, ibid., p. 43 in fine.
(50) Ibid., p. 56.
(51) Dans le cadre des tentatives de conclusion daccord de libre-change au niveau rgional, Nitsan
Chorev fait remarquer que [w]hile the United States could reach agreements regarding agricultural tariff cuts,
it refused to negociate domestic subsidies : cf. Nitsan Chorev, op. cit., p. 49 in fine.
(52) Cf. Masayoshi Honma, op. cit., pp. 332-333. Lapplication de ce concept, qui autorise la subvention
des activits relatives la conservation, aux ressources hydrauliques, lenvironnement, la culture et
dautres valeurs multi-fonctionnelles des zones rurales, pourrait avoir le mme effet sur la suppression des
subventions que la pratique des tarifs prohibitifs pour les importations au-dessus des quotas a eu sur les
obstacles non tarifaires antrieurs que sont les quotas limportation (cf. ibid., p. 335).
(53) Ibid., pp. 332 et 334 in fine.
(54) Ibid., pp. 89, n 234, p. 102, n 270, et 104, n 277. Ces auteurs notent ainsi qu[a]vec la disparition
progressive du rle des droits de douane comme lment de protection du march national, les obstacles non tarifaires nont pas manqu de sy substituer [] les barrires non-tarifaires nont fait que prolifrer (p. 102).
(55) Ibid., p. 104. Aujourdhui, prcisent ces auteurs, les mesures de protection des marchs nationaux relvent toutes de lordre non tarifaire (p. 107, n 286).

lomc et les tribulations du cycle de doha

207

demeurant ultra-protectionnistes sur les productions du Tiers-Monde (56),

dont ils exigent le dsarmement douanier. Celui-l tant le gage de la prennisation de leur propre croissance en tant que remde au ralentissement de
lconomie mondiale (1er de la Dclaration de Doha).
Une seconde illustration de cette tendance lourde des pays dvelopps
sobserve dans le domaine des investissements, principal levier du dveloppement. Brigitte Stern rapporte que les virtualits de la Convention de
Washington de 1965, portant cration du CIRDI, concernant le
consentement dissoci (acceptation gnrale pralable et unilatrale de
larbitrage avec un investisseur par un Etat par voie lgislative, bilatrale
ou multilatrale) ont t autant que faire se peut, et tout fait consciemment, occultes par les promoteurs du projet (57), en raison du fait que les
PVD concerns au premier chef [] taient quant eux trs soucieux de ne
pas tre soumis un arbitrage obligatoire sans un consentement spcifique
et rciproque (58) (termes souligns par lauteur).
Aron Broches, alors quil tait conseiller juridique de la Banque mondiale, a reconnu que [l]a Banque sest [] garde disoler ce mode de consentement afin dviter de crer parmi les pays en dveloppement limpression
que ceci devrait tre le mode normal de traiter avec les investisseurs trangers,
alors quil lest effectivement devenu aujourdhui. Dans son discours
douverture, il avait malicieusement dclar quil ne sattend pas ou [] ne
pense pas quil soit souhaitable que tous les diffrends entre un investisseur
tranger et un Etat hte soient rsolus par le mcanisme du Centre (59). Brigitte Stern soutient alors que les initiateurs du projet ont toujours prsent,
tout au long des dbats ayant men ladoption de la Convention, la juridiction du Centre comme relativement limite (60); cette posture t[ant] destine,
de leur propre aveu, rassurer les Etats en voie de dveloppement (61), de
sorte que, insiste-t-elle, [l]e clair-obscur semble donc avoir perdur tout au
long des travaux prparatoires et na pas t effac par ladoption de la
convention : certains avaient lesprit lexigence dun consentement spcifique
[] dautres acceptaient que lEtat puisse sengager par avance pour des litiges
prdtermins, ce qui laissait en blanc la question de savoir si cet engagement
contractuel concernait les seuls litiges contractuels ou stendrait tous les litiges relatifs aux investissements (62).

(56) Cf. Andrew L. Stoler, op. cit., pp. 322-323.

(57) Cf. Aron Broches, Convention pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements entre Etats
et ressortissants dautres Etats. Documents relatifs lorigine et llaboration de la Convention, vol. III, document n 29, p. 177, et vol. II, document n 31, p. 298, cit par Brigitte Stern, Le consentement larbitrage
CIRDI en matire dinvestissement international : que disent les travaux prparatoires?, in Mlanges en
lhonneur de Philippe Kahn, op. cit., pp. 223-244, en particulier p. 230.
(58) Ibid., p. 232.
(59) Ibid., p. 230.
(60) Ibid., p. 231.
(61) Ibid., p. 232.
(62) Ibid., p. 233.

208

james mouangue kobila

La mme approche a caractris la tentative de mise place dun Accord

multilatral sur linvestissement (AMI). A cet effet, un projet daccord a t
prpar dans la plus grande discrtion entre 1995 et 1998 dans le cadre de
lOCDE, avec le dessein de surprendre le consentement des PVD et de le
leur imposer par la suite comme une camisole de force (63), la manire
dont le compromis de Blair House a t impos aux autres parties contractantes de lUruguay Round, menaces de voir les pays dvelopps abandonner la GATT aprs lentre en vigueur de lAccord de Marrakech, ce qui
laisserait les PVD non signataires sans protection (64). On a retrouv cela
dans le projet avort daccords de partenariat conomique UE/ACP qui
sera voqu ci-aprs. Dans la mme veine, une partie de la doctrine agite
dj la menace que les pays dvelopps abandonnent le multilatralisme au
profit des accords de libre-change (ALE) bilatraux ou rgionaux (65).
Dans ce contexte, la matrialisation de lide, voque par Michel Virally,
dune action collective en vue doprer un redressement, grce ladoption de
rgles corrigeant leffet des facteurs de dsquilibre, notamment en favorisant
lintensification des changes internationaux dans un sens favorable tous
ceux qui y participent (66), serait proprement copernicienne. Une telle
orientation est en effet lourdement dmentie par lattitude constante des
pays dvelopps. Leurs intrts essentiels leur dictent de garder le cap traditionnel dune attitude inverse, do le mal que les pays en dveloppement
membres de lOMC ont rorienter le droit des changes en faveur du dveloppement.
Les difficults de lorientation du droit
des echanges en faveur du dveloppement
Les tribulations du Cycle de Doha dcoulent de ce que Jean Salmon
appelle une difficult ontologique tout changement du droit [] lessence
mme du droit [tant] de figer les rapports de force pour leur permettre, au
truchement des rgles quil dicte, de se perptuer dans lavenir (67). La rorientation des accords de lOMC dans le sens du dveloppement suppose
dinverser lorientation ultra-librale cristallise dans les Accords de Marra-

(63) Cf. Mahmoud Salem, Investissement tranger et droit international, in Mlanges en lhonneur de
Philippe Kahn, op. cit., pp. 367-388, en particulier p. 376); Thomas Walde, Multilateral Investment Agreements (MITs) in the year 2000, in Mlanges en lhonneur de Philippe Kahn, op. cit., pp. 389-431, en particulier p. 398. Le second auteur considre que the idea of negotiating a multilateral investment treaty in the
cosy club of the OECD, to the exclusion of the rest of the world, and then pressuring non-OECD countries to
join, had a strong streak of paternalism which does not go down well in a post-colonial world. Dans une perspective historique, M. Sornarajah observe que [t]he imposition of legal patterns by strong powers during globalization is a visible factor in the history of law, op. cit., p. 28.
(64) Cf. Javed Maswood, op. cit., p. 48.
(65) Ibid., p. 50.
(66) Voir Michel Virally, op. cit. (supra, note n 5), p. 423, in fine.
(67) Cf. Jean Salmon, op. cit., p. 429.

lomc et les tribulations du cycle de doha

209

kech en 1994. Lentreprise tant particulirement difficile, les Etats concerns multiplient des stratgies pour parvenir leurs fins.
Les facteurs de difficults
Les facteurs de difficults tiennent principalement au changement du
contexte des ngociations et la dialectique entre la mise en uvre de
lintitul dveloppementaliste du cycle de ngociations et lapplication de
sa teneur no-librale.
En premier lieu, le rapport des forces et les donnes politiques, conomiques et sociales des annes 2001-2007 ne sont plus les mmes que ceux des
annes 1990-1994 qui ont vu natre lOMC. Le prestige et la puissance des
Etats-Unis ont recul (68), pendant que de nombreux PVD, dont le Brsil,
la Chine, lInde, et lAfrique du Sud, ont merg (69). Le caractre stratgique de lAfrique se raffirme avec les convoitises amricaines, chinoises et
europennes pour les ressources nergtiques et minires du continent, en
vue de rduire leur dpendance vis--vis du Moyen-Orient et de la Russie.
Les PVD ont aussi ralis des progrs substantiels dans le domaine de la
dmocratie et du respect des droits de lhomme. Ils sont de ce fait plus
comptables de leurs engagements internationaux vis--vis de leurs citoyens
quil y a quinze ans. Le contexte national et international actuel est en effet
celui o le poids de lopinion publique, canalise par les associations ou les
ONG, a un impact dcisif sur les dcisions des instances de ngociation
internationales.
En raison de ces volutions, la gestion du droit programmatoire de
lOMC la rvision des accords prvus par les Conventions de Marrakech
dans le cadre des agendas incorpors (70) chappe manifestement aux
prvisions des pays dvelopps, lesquels entendaient, en particulier avec les
Questions de Singapour, renforcer et tendre lorientation no-librale du
systme commercial multilatral, voire du systme conomique international dans son ensemble.
En second lieu, les vicissitudes du cycle de ngociations de Doha apparaissent comme la consquence de lopposition de pretentus (prtentions) entre
pays dvelopps et PVD, analyse par M. Sornarajah comme lopposition
entre le droit international fond sur la force et le droit international fond
sur la justice (71). Plus nettement encore, elles procdent de la volont des
pays en dveloppement de conformer lagenda des ngociations lenseigne
du Cycle de Doha, pour en faire un authentique cycle de dveloppement, contrairement aux prvisions des pays dvelopps, qui sattachent plutt faire
(68) Cf. M. Sornarajah, op. cit., p. 57.
(69) Cf. Javed Maswood, op. cit., p. 51.
(70) Cf. Habib Gherari, Ladaptation du droit par sa modification, in Patrick Daillier/Graud de
La Pradelle/Habib Ghrari (dir.), op. cit., pp. 895-899, en particulier pp. 896-897.
(71) Ibid.

210

james mouangue kobila

prvaloir sa teneur no-librale. Sur le dossier de lagriculture, les parties en

ngociations dveloppes sont confrontes au choix cornlien entre la Corrze
et le Zambze. Dautant quavec le mcanisme de rglement des diffrends
existant lOMC, organisation institutionnellement charge dadministrer les
accords conclus sous son gide, lhypothse de la conclusion dun accord qui
ne sera pas appliqu ou dont la mconnaissance serait sanctionne parat peu
probable. Les ngociations nen deviennent alors que plus pres.
Les difficults gnres par ces facteurs saccusent, du fait de labsence de
mcanisme alternatif permettant de changer les normes existantes par une
dcision majoritaire (72). A cet gard, les pripties de ce cycle de ngociations sont-elles trangres au mode dadoption de dcisions de lOMC, qui
donne de facto un droit de veto chaque pays? Cet lment se conjugue au
nombre dEtats membres, observateurs ou en cours dadmission impliqus
dans ce cycle de ngociations pour renforcer les effets des principaux facteurs de blocage. Peut-on faire converger les intrts de quelque 150 pays
dans un domaine aussi sensible aux faits et aux situations concrtes, sur des
questions aussi pineuses pour les uns et les autres que la suppression des
subventions illgales, dun ct, et celle des barrires douanires, de lautre?
Le cycle de ngociations ouvert Doha serait alors victime de lampleur
des enjeux auxquels les ngociateurs [se sont] attel[s] (73). Il faut y ajouter
leffet lestant de la technique de lengagement unique, inaugure avec
lUruguay Round, qui limite les possibilits daccords plurilatraux.
Lirralisme du contexte dans lequel se droule le premier cycle de ngociations de lOMC mrite aussi une attention particulire. Alors que le ralisme est admis comme une caractristique du droit international conomique (74), le mode dadoption de dcisions au sein de lOMC, le consensus,
sen carte formellement, dans la mesure o la capacit dobstruction de
certains groupes dEtats est sans rapport avec leur puissance conomique (75). La non-prise en compte du paramtre de la puissance conomique
dans le processus dcisionnel parat contre-nature. Do la reconduction
informelle des cercles de puissants la nouvelle Quadrilatrale.
Les tribulations rsultent galement du rle accru des PVD, les Etats
africains y compris, qui ont dcid, contrairement aux rounds antrieurs, de
participer activement aux ngociations (76), au point quils ont t intgrs
(72) Cf. Jean Salmon, op. cit., p. 430.
(73) Cf. Philippe Guttinger, op. cit., p. 333.
(74) Le ralisme du droit international conomique conduit cette discipline tourner le dos aux concepts
abstraits. Il se traduit notamment par : i) la prise en compte des ingalits de puissance conomique travers la catgorisation des Etats et leur traitement diffrenci; ii) la fluidit de lvolution conomique; et
iii) des modalits particulires de contrle et de sanction. Cf. notamment Habib Ghrari, Le ralisme, in
Patrick Daillier/Graud de La Pradelle/Habib Ghrari (dir.), op. cit., pp. 131-136, en particulier pp.
131 et 133.
(75) Ibid., p. 132.
(76) Cf. Edwini Kessie/Yvonne Apea, op. cit., pp. 10-12, 23-24, 31-32, 34, 51, 54, 61 et 64. Contra, cf.
Petros C. Mavroidis, op. cit., p. 115.

lomc et les tribulations du cycle de doha

211

dans la nouvelle Quadrilatrale (77). Dautant quils sont particulirement

aguerris par les dceptions des prcdents cycles de ngociations (78) et par
un demi-sicle dartifices des pays dvelopps sur la question du dveloppement des PVD. Un intervalle pendant lequel, ainsi que lobserve Guy
Feuer, la minceur des rsultats [] na pas correspondu la vigueur des
proclamations (79). Il en rsulte que le Cycle de Doha est davantage un lieu
de confrontation quun lieu de ngociation.
Enfin, les tribulations du Cycle de Doha ne sont peut-tre pas trangres
limpasse de la pense occidentale, qui exige la dmocratisation des pays
du Sud sans en accepter les consquences sociales, notamment
laccountability des dirigeants et les aspirations des populations. Une pense qui peroit, par clipses, lutilit de la rhtorique du dveloppement,
sans vouloir ou sans pouvoir agir en consquence, par crainte des implications sur le niveau de vie des pays dvelopps ou sur leur quilibre conomique et social. La pression que la demande croissante en ressources fait
natre sur les perspectives dapprovisionnement en ressources nergtiques
et sur lquilibre cologique de la plante nincite peut-tre pas souhaiter
que de nouveaux deviennent des consommateurs de premier rang des
mmes ressources.
La contradiction entre, dune part, lintrt commun au dveloppement
des PVD, rappel dans le Rapport des personnalits de haut niveau diffus
en dcembre 2004 (80), et, dautre part, les intrts essentiels des pays dvelopps semble finalement avoir t surmonte par les premiers. Ceux-l considreraient que les problmes qui rsultent totalement ou partiellement du
sous-dveloppement, y compris limmigration clandestine et le terrorisme,
reprsentent un moindre danger que la perspective du dveloppement des
PVD. A moins quon ne simagine quils peuvent tre rsolus par des fauxfuyants que sont le tout scuritaire ou la force nue (81) ou que le recours
cette bote outils peut permettre de les contenir un seuil de nuisance
grable.
Les stratgies des acteurs face aux tribulations du Cycle de Doha
Les pays dvelopps et les PVD ont des stratgies qui se rpondent. Le
dploiement de ces stratgies accentue les tribulations du cycle des ngociations, alors que leur dessein est de permettre chaque groupe den sortir
victorieux ou de parvenir un accord raisonnable. Pendant que les pays
(77) Cf. supra, note n 12.
(78) Cf. Masayoshi Honma, op. cit., p. 336. Sur les dceptions des Etats africains, cf. Edwini Kessie/
Yvonne Apea, op. cit., pp. 27 in fine et 29.
(79) Cf. Guy Feuer/Ange Ouraga, op. cit., p. 95.
(80) Cf. le Rapport des personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et les changements, doc. A/
59/565, distribu le 2 dcembre 2004, p. 13. Dans le mme sens, cf. Guy Feuer/Ange Ouraga, ibid., pp. 104105.
(81) Sur lusage de la force des fins mercantiles et sa critique, cf. M. Sornarajah, op. cit., pp. 28-29.

212

james mouangue kobila

dvelopps mettent en place des stratgies de contournement de la libralisation dans le cadre de lOMC, les PVD se structurent en un foisonnement
de groupes composition plus ou moins fluctuante.
Le contournement du multilatralisme universel de lOMC par les pays
dvelopps
Le contournement du multilatralisme se vrifie principalement dans la
dmarche des pays dvelopps visant acclrer la libralisation des changes de produits manufacturs, ainsi que sur le dossier agricole, qui est
devenu la principale source de blocage des ngociations du Cycle de Doha.
Ce contournement sinscrit dans ce que Werner Raza appelle les neo-mercatilism and aggressive strategies to advance global market liberalization (82).
Un conomiste explique la dmarche amricaine en ce sens : if WTO negotiations are going too slowly, then concentrate on the FTAA [Free Trade Area
of Americas]; if the FTAA bogs down, sign bilateral deals with enthusiastic
parties such as Chile (83). Le contournement sopre par la suppression des
barrires douanires des PVD avec les accords de libre-change (ALE) et
par le maintien des subventions aux agriculteurs des pays dvelopps, qui
sont autant de barrires lexportation des produits agricoles des PVD.
La suppression des barrires douanires des PVD avec les ALE bilatraux et rgionaux
Les pays dvelopps, principalement les Etats-Unis et les Etats membres
de lUnion europenne, ont entrepris de supprimer les barrires douanires
des PVD par la conclusion daccords de libre change bilatraux, rgionaux
et inter-rgionaux la carte (84). Ces accords de libre-change sinscrivent
dans la logique des coalitions ad hoc qui visent surtout contourner (85)
mais parfois aussi renforcer (86) les cadres de ngociation multilatraux,
linstar de la stratgie de contournement du Conseil de scurit des
Nations Unies qui stait dj manifeste aux fins de renverser le rgime de
Saddam Hussein, avec la mise en place dune coalition ad hoc en vue de la
seconde guerre dIraq (87).
(82) Cf. Werner Raza, European Union trade politics : pursuit of neo-mercantilism in different fora?,
in Wolfgang Blass/Joachim Becker, op. cit., pp. 67-96, en particulier p. 92.
(83) Cf. le document E 21/4/2001, p. 19, cit par Nitsan Chorev, op. cit., p. 59. Sur les options des EtatsUnis dans cette dynamique, cf. ibid., pp. 42-58.
(84) Sur lutilisation de la stratgie de la bote outils dans les ngociations commerciales internationales par les Etats-Unis, cf. Nitsan Chorev, ibid., p. 39. Pour le cas de lUnion europenne, cf. Werner
Raza, op. cit., pp. 81-82 et 87.
(85) Cf. Peter Drahos, Making and keeping negociating gains. Lessons for the weak from the negociations over intellectual property rights and access to medecines, in Larry Grump/S. Javed Maswood (dir.),
op. cit., pp. 114-115.
(86) Nitsan Chorev soutient ainsi que bilateral agreements were used to persuade or force countries back to the
multilateral negotiations [] bilateral and regional negotiations enable the United States to force countries back into
multilateral negotiations and to gain significant concessions from the parties to the agreement, ibid., pp. 59 et 53.
(87) Ibid., p. 56 in fine.

lomc et les tribulations du cycle de doha

213

Les voies du bilatralisme et du rgionalisme choisies sont celles qui prolongent la logique du GATT/OMC, dans laquelle les dterminants de la libralisation internationale sont des considrations de croissance interne des
pays dvelopps. Ce sont aussi celles dans lesquelles les rapports de puissance se dploient avec moins dentraves que dans le cadre du multilatralisme universel (88).
Paradoxalement, dune part, les doctrines en faveur dune politique commerciale stratgique, cest--dire interventionniste et en consquence protectionniste, demeurent dominantes en Occident (89) et, dautre part, il
semble acquis que lextension du libre-change risque surtout de profiter aux
pays riches (90). Grard Blanc insiste cet gard sur le fait quon ne voit
pas comment le dveloppement, qui relve de lintrt gnral, donc de lordre
public de direction, pourrait rsulter de la seule libration des forces du
march (91).
Quoi quil en soit, dans cette perspective, les pays dvelopps dpassent
ou sinscrivent en dehors de la dialectique universalisme/rgionalisme,
pourtant raffirme au paragraphe 4 de la Dclaration ministrielle de
Doha (92). Ils vont plus loin que les exigences du Cycle de Doha, qui sont
nettement plus souples. Le paragraphe 16 de la Dclaration de Doha prconise ainsi que les ngociations viseront, selon des modalits convenir,
rduire ou, selon quil sera appropri, liminer les droits de douane, y compris rduire ou liminer les crtes tarifaires, les droits levs et la progressivit des droits, ainsi que les obstacles non tarifaires. Or, dans le cadre des
ALE, lobjectif consiste liminer les droits de douane dun seul coup,
lexclusion de toute progressivit.

(88) Les Etats-Unis nen nont pas moins enregistr des revers dans cette voie, les ngociations avec le
South African Development Council (SADC) ayant chou et celles relatives la Zone de libre-change des
Amriques ayant conduit un accord sur des questions dimportance secondaire, en raison des tribulations
des ngociations multilatrales et de la dmarche unitaire des Etats dAmrique du Sud. Ibid., pp. 39 et 5051.
(89) Cf. aussi Javed Maswood, op. cit., pp. 45-48 et 55-56. Sagissant des Etats-Unis dAmrique, cf. Steven Coissard, Lconomie internationale selon Paul Krugman, Annuaire franais de relations internationales, vol. V, 2004, pp. 831-843, en particulier pp. 835 et 837.
(90) Cf. Grard Blanc, op. cit., p. 911. Cet auteur, assurment hostile aux changes inquitables, ajoute
que les textes antrieurs [] favorisaient davantage la matrise des marchs par les pays riches (p. 913) et
que la libralisation risque de saccompagner dune nouvelle forme de colonialisme conomique, social et
culturel (p. 944). Cf. aussi ibid., p. 942. Sur les limites des changes comme facteur de dveloppement, cf.
Petros C. Mavroidis, op. cit., pp. 107 et 109.
(91) Ibid., p. 932.
(92) Aux termes de ce paragraphe, les Etats membres soulignent leur attachement lOMC en tant
quenceinte unique pour llaboration de rgles commerciales et la libralisation des changes au niveau mondial, tout en reconnaissant galement que les accords commerciaux rgionaux peuvent jouer un rle important
pour ce qui est de promouvoir la libralisation et lexpansion des changes et de favoriser le dveloppement
(termes souligns par nous). Les ALE conclus la carte scartent aussi du principe de lOMC selon lequel
cest seulement lorsque les rsultats des ngociations dans tous les domaines auront t tablis, [que] des dcisions concernant ladoption et la mise en uvre de ces rsultats [seront prises] (cf. le paragraphe 45 de la
Dclaration ministrielle de Doha) et du principe de lquilibre global dans les rsultats des ngociations vis
par le paragraphe 49.

214

james mouangue kobila

Principalement conclus dans le cadre des rseaux daccords mis en place

par les Etats-Unis et lUnion europenne, ils permettent aux pays dvelopps de ne donner dalternative aux PVD quentre la libralisation dans le
cadre multilatral et la libralisation dans le cadre bilatral ou rgional. Les
pays dvelopps pourraient ainsi obtenir le dmantlement des barrires
tarifaires, en cdant peu sur les politiques de soutien des prix lexportation ou, plus largement, sur les subventions illgales. La logique, dj repre en droit des investissements, selon laquelle les impasses du multilatralisme sont contournes par des rseaux denses de conventions bilatrales
dinvestissement dans lesquels les contraintes juridiques ne psent finalement le plus souvent que sur les pays en dveloppement [] sans vritable
contrepartie (93) tend alors se rpter. Les Accords de partenariat conomique (APE) entre lUnion europenne et lensemble Afrique-Carabes-Pacifique (ACP) auraient de la sorte pu entrer en vigueur au 1er janvier 2008
dans des circonstances o les barrires douanires des ACP seraient leves,
pendant que les subventions agricoles resteraient en place dans les pays
dvelopps.
Indpendamment des mesures de renforcement des capacits que lUnion
europenne souhaitait diffrer, alors que la Confrence ministrielle de Doha
a confirm[] que la coopration technique et le renforcement des capacits sont
des lments centraux de la dimension dveloppement du systme commercial
multilatral (94), la partie europenne souhaitait que le dsarmement douanier des ACP intervienne, alors que les conditions de la participation de
lAfrique au commerce international ne sont pas runies (95). Les APE ont
finalement fait lobjet dun rejet massif et radical des Etats africains le
9 dcembre 2007, au terme du 2e sommet Union europenne/Afrique de Lisbonne. Ces faits donnent raison Yves Daudet, qui incitait dj les Etats
africains se garde[r] daller trop vite vers le march (96). Cet auteur en
veut pour preuve que, dans les expriences de dveloppement russi, la prsence dun Etat fort ou, tout le moins, ayant une stratgie de dveloppement
prcise sest rvle primordiale (97). Toujours est-il que le rejet des APE
nest pas de bon augure pour le triomphe exclusif des positions de ngociation des pays dvelopps dans le Cycle de Doha.
(93) Cf. Grard Blanc, op. cit., pp. 937-938. Cf. galement James Mouangu Kobila, Le Cameroun face
lvolution du droit international des investissements, thse, Universit Yaound II-Soa, 2004, pp. 68, 97,
166 et 174. Nitsan Chorev rapporte que les Etats membres de la SADC ayant exig que les Etats-Unis suppriment les subventions, ces derniers sy sont refuss et le projet dALE a chou : op. cit., p. 51 in fine.
(94) Cf. le paragraphe 38 de la Dclaration ministrielle du 14 novembre 2000.
(95) Il sagit de la mise en place dun environnement macroconomique et institutionnel propice linvestissement et aux groupes socio-conomiques investisseurs, notamment : du rglement des conflits qui ravagent les pays en dveloppement (lAfrique en premier), dune aide extrieure plus consquente, de lencadrement appropri de lactivit des entreprises, de lvolution favorable des rgles de lOMC, des progrs de
la lutte contre la corruption et dun taux de croissance minimal de 7% par an, des infrastructures, de lducation de base, de la formation du capital humain, etc. Cf. Mehdi Abbas, op. cit., pp. 894-895; Jean-Pierre
Colin, op. cit., pp. 19-20 et 26, 27-28.
(96) Cf. Yves Daudet, op. cit., p. 663.
(97) Ibid., p. 665. Dans le mme sens, cf. Mehdi Abbas, op. cit., p. 895.

lomc et les tribulations du cycle de doha

215

Le dispositif de dmantlement prcoce des barrires la commercialisation des produits manufacturs (98) que constitue les APE non seulement
est antagonique lobjectif de la multilatralisation globale du rgime des
changes, mais encore vince le rgime des changes du cadre multilatral
de lOMC pour des rgimes gographiques de teneur et de porte diffrentes (99), relanant du mme coup la question de la fragmentation du droit
international et du chevauchement corrlatif entre les institutions internationales spcialises en matire conomique. Le dsquilibre provoqu par
les subventions sen trouverait en toute hypothse accentu. Les pays dvelopps impliqus dans de tels accords font en effet tomber les barrires
douanires des PVD qui permettaient dendiguer certains effets des subventions lexportation, tout en maintenant intactes les barrires lexportation des produits agricoles des PVD que constituent les subventions.
Le maintien des soutiens aux agriculteurs des pays dvelopps
Lorsquelles ne sont pas autorises, les subventions et autres formes de
soutien lagriculture des pays dvelopps sanalysent comme des barrires
lexportation des produits agricoles des PVD. La volont des pays dvelopps de maintenir les soutiens massifs leurs agriculteurs est atteste par
leur ambition, dj voque, de simuler la suppression des subventions tout
en crant des soutiens alternatifs au profit de leurs agriculteurs.
Les linaments de ce projet transparaissaient dj dans lordre des objectifs intermdiaires figurant dans la Dclaration de Doha. Il sagit dabord
de supprimer les barrires douanires, ensuite de supprimer les subventions
illgales. Mehdi Abbas confirme ce point de vue lorsquil soutient que [l]a
Dclaration de Doha rsultait dun compromis dominante protectionniste
entre les Etats-Unis et lUnion europenne (100). Cette chronologie nest pas
fortuite, car elle tend conditionner la suppression des subventions la
suppression des barrires douanires. Une aberration, dans la mesure o la
suppression des subventions correspond la correction dun dsquilibre et
dune anomalie. Or, ainsi que lcrivent Dominique Carreau et Patrick
Juillard, le cycle de ngociations de Doha devrait aboutir un rquilibrage
des relations commerciales entre pays dvelopps et PVD (101). Il sagirait
donc essentiellement de mettre fin des relations dsquilibres. Devrait-

(98) Cf. Jean-Pierre Colin, op. cit., pp. 22-23.

(99) Sur linteraction entre multilatralisme et bilatralisme ou rgionalisme dans le contexte de la libralisation des changes et sur lintensification de la ngociation des ALE en raison des tribulations du Cycle
de Doha, cf. Larry Grump, Bilateral negociations in a multilateral world. Implications for the WTO and
global trade policy development, in Larry Grump/S. Javed Maswood (dir.), op. cit., pp. 166-199, en particulier pp. 166-168, 177-182 et 192-196. Cet auteur rapporte que 196 APE bilatraux et rgionaux ont t
conclus depuis la cration de lOMC (1995-2006), alors que seuls 124 ALE avaient t conclus sous lempire
du GATT (1947-1994). Ces accords couvriraient actuellement 40% du commerce mondial.
(100) Cf. Mehdi Abbas, op. cit., p. 886.
(101) Cf. Dominique Carreau/Patrick Juillard, op. cit., p. 120, in fine.

216

james mouangue kobila

on poser des conditions au rtablissement de la lgalit, de la rationalit ou

de la normalit?
La structuration des PVD en groupes fonctionnels
Le principal axe de la stratgie des PVD dans le cadre des ngociations
du Cycle de Doha, mais aussi en dehors de celles-ci, consiste mettre leurs
capacits en commun et utiliser toutes les ressources juridiques et idologiques du multilatralisme de lOMC pour prserver leurs intrts. Cette
stratgie vient pallier les handicaps des PVD, ceux des pays africains en
particulier, dans la participation efficace aux ngociations commerciales
internationales (102). Lorganisation de la solidarit des PVD vise aussi
contrecarrer la tendance des pays dvelopps mettre en uvre le principe
divide et imperii, en traitant sparment avec les PVD pour obtenir des
accords qui sont favorables aux pays dvelopps (103) ou pour pervertir la
mise en uvre daccords conclus (104).
Dans le contexte des ngociations du Cycle de Doha, les PVD se sont
structurs en quatre groupes fonctionnels dont la composition ne droge pas
au principe de pondration, dans la mesure o elle tient compte du poids
conomique des Etats. Ces groupes sarticulent autour des intrts spcifiques dfendus dans le cadre du multilatralisme commercial (105). Ils bnficient souvent du concours des ONG.
Llite en est constitue par le G3 (Brsil, Chine et Inde), sans lassociation duquel les pays dvelopps ont compris que rien nest plus possible (106). Ce groupe a notamment administr la preuve de son efficacit en
sopposant victorieusement ce que la question des investissements, qui est
lune des questions dites de Singapour, ne soit traite globalement lOMC,
si on ninclut pas la question des devoirs et de la responsabilit des multinationales (107).
On pourrait aussi mentionner les 18 pays formant le Groupe de Cairns.
Constitu pendant lUruguay Round, ce groupe se compose de nations agroexportatrices qui napportent quun soutien limit leur agriculture, en
(102) Citant R. Blackhurst, B. Lyakura et A. Oyejide (Improving African participation in the WTO,
document demand par la Banque mondiale pour une confrence de lOMC, les 20-21 septembre 1999, p. 6),
Edwini Kessie et Yvonne Apea numrent les trois principaux handicaps que connaissent nombre de pays
africains dans la conduite des ngociations commerciales internationales : i) labsence dune dlgation permanente Genve exprimente en ngociation et en diplomatie; ii) labsence dquipes dotes de comptences analytiques et dlaboration politique voulues dans les capitales; et iii) le manque de personnel technique, politique, lgislatif et juridique requis dans les institutions traitant des questions dchanges
internationaux. Cf. Edwini Kessie/Yvonne Apea, op. cit., p. 33, mais aussi p. 61.
(103) La tentative des pays europens de ngocier sparment des APE avec les diffrentes sous-rgions
africaines, et mme avec certains pays pris isolment au sein de ces sous-rgions en offre une illustration
intressante, car rcente.
(104) Cf. Petros C. Mavroidis, op. cit., pp. 112 et 118.
(105) Pour un bref aperu des groupes dEtats impliqus dans les ngociations du Cycle de Doha, cf.
Mehdi Abbas, op. cit., pp. 886 et 893.
(106) Ibid., p. 893.
(107) Cf. M. Sornarajah, op. cit., p. 38.

lomc et les tribulations du cycle de doha

217

dpit de la participation de quelques pays dvelopps, tels que le Canada,

lAustralie et la Nouvelle-Zlande. Au nombre des PVD de ce groupe, figurent lAfrique du Sud, lArgentine, la Bolivie, le Brsil, le Chili, la Colombie,
le Costa Rica, les les Fidji, le Guatemala, lIndonsie, la Malaisie, le Paraguay, la Thalande et lUruguay. Il est communment admis que, dans le
cadre de lUruguay Round, les ngociations sur les subventions agricoles se
droulaient essentiellement entre, dune part, les membres de ce Groupe et,
dautre part, les pays dvelopps et les PVD qui subventionnent massivement leur agriculture (108). Cependant, ce groupe, symbole de la stratgie
collaborationniste des PVD, est nettement moins influent dans le Cycle de
Doha (109).
Le troisime groupe est le G20, qui a en quelque sorte succd au Groupe
de Cairns, les rsultats de ce dernier stant rvls dcevants au terme de
lUruguay Round. Il sinscrit dans une logique confrontationnelle (110), sa
cration ayant t dicte par la crainte dun autre Blair House Agreement (111). Conduit par le G3, il regroupe lAfrique du Sud, lArgentine, la
Bolivie, le Brsil le Chili, la Chine, Cuba, lEgypte, lInde, lIndonsie, le
Mexique, le Nigeria, le Pakistan, le Paraguay, les Philippines, la Tanzanie,
la Thalande, le Venezuela et le Zimbabwe. LAustralie sy est rattache.
Cest un groupe spcialis dans les ngociations agricoles (112). Il apparat
comme un acteur dterminant du Cycle de Doha (113). Il a notamment jou
un rle dcisif pour la fin du duopole Etats-Unis/Union europenne, avec
le blocage de Cancn qui a ouvert la voie la multilatralisation vritable
de ce cycle de ngociations (114).
Le groupe le plus large est le Groupe des 90, qui rassemble les petits PVD
de trois catgories qui se chevauchent : les Etats ACP (79 pays de lespace
Afrique Carabes Pacifique), des pays de la catgorie des moins avancs
(32 Etats) et des pays de lUnion africaine (41 Etats). Le Groupe des 90 dispose dune majorit de blocage qui justifie sa prise en compte dans la nouvelle Quadrilatrale dj voque. Certains de ses membres se sont rcemment illustrs par le rejet des APE que lUnion europenne proposait de
conclure pour instaurer des zones de libre-change, en application des
Accords de Cotonou (115).
Le Groupe de Cairns, dont la composition transcende le clivage NordSud, tmoigne de ce que les regroupements des PVD ne prsentent aucune
rigidit. Des recompositions ad hoc soprent en effet entre groupes de PVD,
(108) Cf. Mehdi Abbas, op. cit., p. 886.
(109) Cf. Javed Maswood, op. cit., p. 51.
(110) Id.
(111) Ibid., pp. 43 et 52-53.
(112) Cf. Masayoshi Honma, op. cit., p. 336.
(113) Cf. Javed Maswood, op. cit., pp. 42 et 53. Ce groupe reprsente la moiti de la population mondiale
et pse 2/3 du poids commercial des Etats-Unis dAmrique.
(114) Ibid., p. 53.
(115) Cf. supra.

218

james mouangue kobila

en fonction des intrts promouvoir, voire entre PVD et pays dvelopps.

Le G3 sest ainsi appuy sur une partie du Groupe des 90 (le groupe Afrique) dans le dbat sur larticulation du droit de proprit intellectuelle avec
laccs des pays pauvres aux mdicaments, qui constitue lune des victoires
positives des PVD dans ce cycle de ngociations (116).
Ces regroupements rencontrent cependant une limite fondamentale en ce
que, face aux stratagmes des pays dvelopps, en dpit de lassistance des
ONG (117), ils permettent aux PVD de sopposer lmergence, sans leur
consentement, de nouvelles normes no-librales dimportance dcisive (118), de dlgitimer la pretentus des pays dvelopps ou daltrer le
socle du droit existant, voire de les conduire formuler de nouvelles propositions, sans pour autant garantir le triomphe de lessentiel des prtentions des PVD. Le fait est que les positions des pays dvelopps ont,
jusqu cette date, russi prvaloir sur le long terme. Cependant, cest prcisment le signe indien auquel les PVD entendent tordre le cou dans un
contexte qui ne leur a jamais t aussi favorable.
*

En dfinitive, le droit puise avant tout son inspiration dans la finalit

commune : cest la fin ou le bien commun qui sert de mesure de ce qui est
juste ou quitable. Un ordonnancement ne peut sappuyer uniquement sur
ce quon nomme parfois quilibre des forces. Par nature, toute force a
besoin dtre oriente, ordonne une fin. La qute de lquit conomique
dans laquelle les PVD se sont rsolument engags nen est que largement
justifie.
Faut-il rappeler que la finalit suprme du droit, qui est le dveloppement en tant quil rsume lui seul les trois valeurs fondamentales de la
socit internationale identifies par Boutros Boutros-Ghali la paix, le
dveloppement et la dmocratie (119) , consiste faire en sorte que,
terme, soient compenses les ingalits de dveloppement entre les deux
grandes catgories dEtats? Les ngociations commerciales internationales
de Doha devraient en consquence concrtement tre conduites et finalises,
de sorte que les PVD rsolument engags dans le dveloppement bnficient
dun cadre juridique qui leur permette de rduire lcart qui les spare des
pays dvelopps.
Il ny a pas de place pour le pessimisme quant laboutissement de ce
cycle de ngociations. Les pays dvelopps nabandonneront pas un instru(116) Cf. Mehdi Abbas, op. cit., p. 887.
(117) Cf. Peter Drahos, op. cit., pp. 102-105.
(118) Cf. M. Sornarajah, op. cit., p. 34.
(119) Cf. Boutros Boutros-Ghali, Le droit international la recherche de ses valeurs : paix, dveloppement, dmocratisation, RCADI, vol. CCLXXXVI, 2000, pp. 12-38.

lomc et les tribulations du cycle de doha

219

ment qui rglemente 60% des changes internationaux et qui leur apporte
tant en termes de libralisation des changes et de protection des secteurs
lis aux changes, au premier rang desquels se trouvent les droits de proprit intellectuelle. Nitsan Chorev observe ainsi que United States was
interested in market access on a global scale, and such goal was better achieved
through multilateral agreements, rather than through bilateral or regional ones
[] Regional and bilateral negotiations cannot, and are not intended to,
replace multilateral negociations (120). Les dates butoir apparaissent aussi
comme un bon moyen de faire avancer les choses, mais elles ne doivent pas
obliger les PVD accepter de sengager dans des accords inquitables. On
avait ainsi mis les ngociateurs sous pression, au prtexte de lexpiration,
en juillet 2007, de la dlgation de pouvoirs du Congrs amricain au Prsident des Etats-Unis pour conclure un accord commercial global, alors
quune telle dlgation est susceptible de prorogation, ce qui sest rcemment vrifi pendant le Cycle de lUruguay (121).
Il reste que, si les organisations internationales sont devenues le lieu privilgi dans lequel se dveloppe le droit international conomique (122), elles ne
sont pas pour autant le cadre idoine de ngociation du dveloppement, particulirement en ce qui concerne lOMC. En dpit de son orientation formelle
en faveur du multilatralisme au dtriment des politiques macroconomiques
domestiques, faute dtre une organisation dintgration, lOMC a davantage
pour fonction de rapprocher des politiques conomiques et commerciales qui
restent de la responsabilit des Etats (coopration), plutt que de dvelopper
des politiques communes dfinies et gres par ses organes (intgration) (123).
Ce qui fera voluer le Cycle de Doha vers une conclusion heureuse, cest
sans doute ce qui a fait voluer le droit international des investissements :
lvolution des rapports de force, cest--dire des intrts des Etats puissants (124) ou du contexte international (125). Lvolution des rapports de
force peut elle-mme sacclrer si les pays en dveloppement calquent leur
stratgie sur celle des pays dvelopps, en multipliant des structures de promotion du dveloppement, dont le contrepoids pourrait faire voluer les
positions des pays dvelopps. Ils peuvent aussi prendre appui sur les instruments internationaux sur le dveloppement (126) et sur les instruments
(120) Cf. Nitsan Chorev, op. cit., p. 53. Cet auteur note plus loin (pp. 56-57 et 59) que the United States
has never seriously considered the replacement of the GATT/WTO with another trade organization [] Often
it was determined that the GATT/WTO would be the most favourable venue to follow (terme soulign par
lauteur).
(121) Cf. Dominique Carreau/Patrick Juillard, op. cit., p. 109.
(122) Cf. Bernard Colas, op. cit., p. 386.
(123) Ibid., p. 387. Ce constat se vrifie singulirement dans le cas des Etats-Unis, dont laction internationale consiste essentiellement universaliser ses normes et pratiques internes. Dans le domaine conomique, une illustration privilgie est fournie par lAccord ADPIC. Cf. M. Sornarajah, op. cit., p. 37.
(124) M. Sornarajah fait ainsi remarquer que [o]ne has to wait until the rich states are affected before there
can be change : op. cit., p. 33.
(125) Cf. Pierre-Marie Martin, Les Echecs du droit international, PUF, Paris, 1996, pp. 21-23.
(126) Pour une prsentation synthtique des plus rcents dentre eux, cf. Guy Feuer/Ange Ouraga, op.
cit.

220

james mouangue kobila

relatifs aux droits de lhomme labors en dehors de lOMC (127) pour faire
avancer leurs positions de ngociations, limage des pays dvelopps qui
sollicitent les normes de protection de lenvironnement aux fins de prserver des soutiens leur secteur agricole.
Lvolution mme purement tactique observe au niveau du droit des
investissements avec i) la dfinition restrictive de linvestissement, ii) la
reconnaissance du droit de lEtat de lgifrer dans lintrt gnral (sant,
environnement, social, etc.) sans contrepartie pour les investisseurs lss,
iii) le coup de frein lexpansion des normes de traitement et de protection
de linvestissement en faveur de linvestisseur et iv) lencadrement de la
libert des tribunaux arbitraux tarde se rpercuter dans le champ du
droit des changes par un minimum de concessions qui permettent de prserver un multilatralisme prometteur, dfaut dimpulser vritablement le
dveloppement.
Il serait certes puril dimaginer que les pays dvelopps ngligeront leurs
intrts conomiques essentiels pour fonder un ordre public conomique
magnanimement orient vers les intrts des PVD. Toutefois, une voie de
sortie serait que ces derniers considrent quil va de leur intrt essentiel de
conclure ce cycle de ngociations sur un vritable compromis ou que les circonstances les y conduisent. Lexprience a montr que les pays dvelopps
salignent sur les attentes des PVD chaque fois quils estiment quil y va
de leurs intrts. Il ne sagit pas dune vue de lesprit, car cest la suite
des dconvenues rencontres dans le cadre des ngociations de Doha et des
tentatives de conclusions dALE bilatraux et rgionaux avec le Brsil et
avec le South African Development Council (SADC) que les Etats-Unis ont
entrepris de persuader les autres pays dvelopps quil serait impossible de
faire aboutir le Cycle de Doha sans concessions significatives sur les subventions agricoles (128). Cette convergence dintrts laisserait apparatre
une
sorte
daffectio cooperationis, fondement
de
la
relation
contractuelle (129). Ce qui permettrait de renouer avec la dialectique transactionnelle du droit international public en gnral et du droit international
conomique en particulier et de parvenir des compromis raisonnables.
Il appartient donc aux PVD de contribuer crer ces conditions dans le
cadre des ngociations de Doha et en dehors. A dfaut, pour lAfrique tout
au moins, le rejet tonitruant des APE au Sommet de Lisbonne et quelques

(127) On songe en particulier au principe de la primaut des obligations rsultant des instruments relatifs
aux droits de lhomme sur les accords politiques et conomiques, pos par la sous-commission de protection
et de promotion des droits de lhomme/droits de proprit intellectuelle et des droits de lhomme, doc. E/
CN.4/Sub.2/2000.7.
(128) Sur les checs de certaines tentatives amricaines de conclusion dALE aux niveaux bilatral et
rgional, cf. Nitsan Chorev, op. cit., pp. 49-51. Les Etats-Unis en ont tir des consquences stratgiques
pour le Cycle de Doha : without a commitment to the elimination of agricultural subsidies by a specific date,
the Doha round would continue to languish, ibid., p. 57.
(129) Cf. Grard Blanc, op. cit., p. 942.

lomc et les tribulations du cycle de doha

221

autres victoires sur le terrain des ngociations commerciales resteront des

foucades sans lendemain (130).
Cependant, ce changement de perspective ne sannonce gure ais. En
cette fin de dcennie comme au milieu des annes soixante, cest--dire
depuis bientt un demi-sicle, les incantations sur le dveloppement apparaissent invariablement comme un discours qui ne fait que satisfaire la
magie du verbe ou de lcrit, mais dpourvu de tout caractre oprationnel qui
pourrait lui confrer une certaine effectivit (131). Leur fonction serait,
comme dans le cadre du Cycle de Doha, docculter des divergences dintrts
qui paraissent irrductibles (132). En visionnaire, Michel Virally a pertinemment pronostiqu que la distance entre les pays riches et les pays pauvres
ou en voie de dveloppement est peut-tre, long terme, plus difficile franchir que la barrire idologique entre pays conomie de march et pays
conomie planifie (133). Cette difficult rsume toutes les tribulations du
Cycle de Doha.

(130) La porte du rejet des APE au Sommet de Lisbonne doit tre relativise, car lUE a entrepris de
conclure avec certains pays des accords dtape ouvrant la voie un accord de partenariat conomique
complet caractre sous-rgional. Un accord de ce type a t sign avec le Cameroun Yaound, en vue
dun accord complet avec les Etats de lAfrique centrale, le 17 dcembre 2007. Cf. Cameroon Tribune,
n 9005/5204, 28 dc. 2007, p. 10.
(131) Ibid., p. 914. On pourrait se demander si ce que Boutros Boutros-Ghali appelle le concept confus
et controvers de dveloppement connatra un sort diffrent de celui du patrimoine commun de lhumanit.
La question serait de savoir si, aprs avoir t utilis ad nauseam, comme une formule littraire oblige dans
les discours des grandes confrences internationales (cf. Boutros Boutros-Ghali, op. cit., pp. 19 et 27), il ne
sera pas bientt relgu au musum de la palontologie du droit international. Rappelant que Suarez, Vittoria and Grotius also justified open and liberal international trade on the basis of high sounding notions of
the brotherhood of man soon to be followed by colossal massacres, extermination of whole civilisations and the
advent of colonialism, M. Sornarajah verrait dans cet usage du terme dveloppement une tactique dimposition de normes : op. cit., p. 27. Mehdi Abbas voque plus lgrement leffet de mode consistant inscrire
le terme dveloppement au fronton de lensemble des programmes de coopration internationale sans que cela
naboutisse des rsultats concrets : Mehdi Abbas, p. 890.
(132) Cf. Boutros Boutros-Ghali, op. cit., p. 928.
(133) Michel Virally, op. cit., p. 417.

LEXPRIENCE MITIGE
DES TRIBUNAUX PNAUX INTERNATIONAUX
LES LIMITES DE LA JUSTICE PNALE INTERNATIONALE

par

Julian FERNANDEZ (*)

La volont dapprivoiser la violence des relations intertatiques grce
la judiciarisation de celles-l est une prtention historique des acteurs internationaux. Cette qute est particulirement vive aux lendemains de conflits
majeurs ou de bouleversements de lordre des puissances. Faut-il rappeler
les promptes mais parfois brves motions que toute guerre suscite? Il
nest nullement surprenant que les Etats cherchent, un temps au moins,
freins et contrepoids juridiques lengagement conflictuel et lescalade des
moyens employs dans la conduite des hostilits. Ainsi, le droit international a dabord pu prtendre rguler le recours la force, distinguer lagresseur de lagress afin dhabiliter ce dernier se dfendre contre le premier.
Les Etats ont ensuite voulu que le droit incrimine non seulement les actes
de guerre les plus disproportionns, mais aussi certains actes jugs mala in
se, quand bien mme ils seraient commis en temps de paix (relative).
La justice pnale internationale est ne de ces dernires ambitions.
Depuis longtemps, elle rassemble un ensemble de rgles prohibitives et prescriptives, qui visent organiser la punition des individus responsables de
violations de lordre de lhumanit, pour reprendre lexpression dHannah
Arendt (1). Depuis peu, la justice pnale internationale aspire linstitutionnalisation, la mise en place de tribunaux pnaux internationaux,
comme une garantie contre la dfaillance des Etats dans la poursuite des
auteurs des plus graves violations du droit humanitaire. Lambition a t
relance au dbut des annes 1990, lorsque la communaut internationale
a cherch rpondre par le jeu de la diplomatie judiciaire la ralit du
nouveau dsordre international, ralit succdant lutopie du nouvel
ordre mondial.
Lexprience a dabord t initie contre deux situations particulires,
lex-Yougoslavie et le Rwanda. Aujourdhui, ces tribunaux pnaux internationaux (TPI) sont au crpuscule de leurs vies. On le sait, le pre des juri(*) Attach temporaire denseignement et de recherche (ATER) et chercheur associ au Centre Thucydide, Universit Panthon-Assas (Paris II, France).
(1) Hannah Arendt, Eichmann Jrusalem. Rapport sur la banalit du mal, Gallimard, Paris, 1966,
p. 299.

224

julian fernandez

dictions ad hoc pour lex-Yougoslavie et pour le Rwanda le Conseil de

scurit des Nations Unies a projet la cessation dfinitive de leurs activits lhorizon 2010 (2). En consquence, peine plus de dix ans aprs leur
cration, lessentiel de luvre de ces premires juridictions pnales internationales depuis Nuremberg relve dsormais de lhistoire. Il nous faut
donc essayer dapprcier ce momentum : quelles leons tirer de cette aventure du droit international pnal? A lvidence, le poids du politique dans
le judiciaire est venu perturber lexprience et contraster le bilan de ces tribunaux, qui nont pu pleinement se librer de lemprise de leurs crateurs,
dune culture de la soumission, et susciter le soutien des Etats intresss.
Loin dtre dnue dintrt, laventure souligne seulement les limites de
linstitutionnalisation du droit international pnal et sonne la fin de linnocence dune vision idale de la justice dans les relations intertatiques.
Lanalyse ncessite au pralable de revenir sur limportant dcalage entre
les fondements rels de la mise en place des Tribunaux et les multiples
attentes que celle-l a provoques. La noblesse des idaux affichs masque
difficilement la prsence darrire-penses discutables. A lorigine, les deux
juridictions correspondent la volont de la communaut internationale
de prsenter des garanties de bonne conduite moindre prix au regard de
deux crises extrmes soulignant tant lincurie des Etats impliqus que
limpuissance des systmes de scurit rgionaux ou universels (3).
Dans les Balkans, la lutte relative lexistence de lEtat de BosnieHerzgovine conduisait des actes de nettoyage ethnique et autres
violations massives et systmatiques des droits de lhomme. La Bosnie
demanda laide des Nations Unies. Les accords de paix de Dayton ne furent
conclus quen 1995. Auparavant, le Conseil de scurit dcidait denvoyer
des Casques bleus pour maintenir une paix qui ntait plus et pariait, en
mai 1993, sur la cration dun Tribunal international (TPIY) pour contenir
une guerre ouverte (4).
Dans lAfrique des grands lacs, la lutte relative au contrle de lEtat du
Rwanda tmoignait dun seuil de violence et dassassinats de masse sans
prcdents depuis la Seconde Guerre mondiale. Au printemps 1994, en
(2) Cf. notamment la rsolution 1 503 du Conseil de scurit (S/RES/1 503, 28 aot 2003).
(3) Cf. Howard Ball, Prosecuting War Crimes and Genocide : the Twentieth-century Experience, University Press of Kansas, Lawrence, 1999, 288 p.; Frdric Megret, The politics of international criminal
justice, EJIL, 2002, pp. 1 261-1 284. Le propos nest point ici de faire un procs dintention aux puissances
cratrices des deux Tribunaux, mais seulement de remarquer, linstar de Hans Morgenthau, que par la
plus heureuse des concidences, ce que les principes de la morale exigeaient correspondait toujours aux besoins
de lintrt national (Hans Morgenthau, In Defense of the National Interest. A Critical Examination of
American Foreign Policy, Knopf, New York, 1951, p. 19, cit par Pierre Hazan, Juger la guerre, juger lhistoire, PUF, Paris, 2007, p. 113).
(4) S/RES/827, 25 mai 1993. Cf. notamment Philippe Weckel, Linstitution dun tribunal international
pour la rpression des crimes de droit humanitaire en Yougoslavie, AFDI, 1993, pp. 232-261; James C.
OBrien, The international tribunal for violations of international humanitarian law in the former
Yugoslavia, AJIL, 1993, pp. 639-659; Alain Pellet, Le Tribunal criminel international pour lex-Yougoslavie. Poudre aux yeux ou avance dcisive?, RGDIP, 1994, pp. 7-60; Alfred P. Rubin, An international
criminal tribunal for former Yugoslavia, Pace International Law Review, 1994, pp. 6-17.

lexprience mitige des tpi

225

100 jours, le gnocide des Tutsis et des Hutus modrs causait la mort de
800 000 personnes (5). Refroidie par lexprience somalienne et concentre
sur lex-Yougoslavie, la communaut internationale se rsigna sabstenir
plutt qu intervenir. Cependant, la demande du Front patriotique
rwandais (FPR) et compte tenu du prcdent des Balkans, le Conseil crait,
en novembre 1994, une seconde juridiction spcifique (TPIR) (6).
On remarque donc une premire diffrence significative : le TPIY est n
en plein cur des hostilits, alors que le TPIR apparat aprs la fin des
affrontements les plus vifs. Cela dit, ces deux juridictions qui sigent hors
sol La Haye (Pays-Bas) pour la premire et Arusha (Tanzanie) pour
la seconde proposaient une structure et une ambition de faade
similaires : ayant primaut sur les instances locales, composs de juges
internationaux et appels fonctionner selon les rgles de droit international pnal, ces tribunaux ont eu des comptences strictement encadres
ratione loci et ratione temporis. Le TPIY devait juger des gnocides, crimes
contre lhumanit, violations des lois et coutumes de la guerre et infractions graves aux Conventions de Genve de 1949 commis au sein de lexYougoslavie depuis janvier 1991 ; le TPIR devait juger des actes ou crimes
de gnocide, crimes contre lhumanit et des violations de larticle 3 des
Conventions de Genve prcites commis lors de la crise du Rwanda au
cours de lanne 1994.
Sur un premier plan, le traitement judiciaire des atrocits en cause avait,
pour la Bosnie et le Rwanda, quatre principaux objectifs, correspondant
aux quatre prtentions traditionnelles du procs pnal (7). Il sagissait
dabord de faire uvre de justice tant lgard des victimes en condamnant leurs bourreaux qu lgard des accuss en respectant les canons
du procs quitable. Les TPI devaient ensuite concourir la recherche de
la vrit sur les vnements clairs et prvenir toute rcidive ou continuit
(5) Parmi les tmoignages, cf. Jean Hatzfeld, Dans le nu de la vie : rcits des marais rwandais, Seuil,
Paris, 2000, 238 p.; Philip Gourevitch, We Wish to Inform You that Tomorrow We Will Be Killed with
Our Families : Stories from Rwanda, Farrar, Straus and Giroux, New York, 1999, 355 p.
(6) S/RES/955, 8 novembre 1994. Sur la naissance de cette juridiction, cf. notamment Mutoy Mubiala,
Le Tribunal international pour le Rwanda : vraie ou fausse copie du Tribunal pnal pour lexYougoslavie?, RGDIP, 1995, pp. 929-954; Jaana Karhilo, The establishment of the International Tribunal for Rwanda, Nordic Journal of International Law, 1995, pp. 683-713.
(7) Pour une discussion de la diversit des fondements et des ambitions du droit de punir, cf. Frdric
Desportes/Francis Le Gunehec, Droit pnal gnral, Economica, Paris, 2003, pp. 23 et suiv.; Michel Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Gallimard, Paris, 1975, pp. 154-155. Cf. galement TPIY,
Le Procureur c. Drazen Erdemovic, affaire n IT-96-22-T, jugement de la Chambre de premire instance,
29 novembre 1996, 60 : les finalits et fonctions recherches par les systmes pnaux nationaux sont souvent
difficiles identifier avec prcision. En effet, les motivations qui poussent les lgislateurs sanctionner la criminalit par une punition sont complexes et ambigus. Au demeurant, il semblerait que les finalits et fonctions
assignes aux peines comprennent la prvention (ou dissuasion) gnrale (la peine servant dissuader les
membres de la socit de commettre des infractions), la prvention spciale (la peine tendant intimider le
condamn pour prvenir la rcidive), la rtribution (ou le juste d, modr dans sa version contemporaine
par le principe selon lequel la peine doit tre proportionne la gravit du crime et la culpabilit morale de
laccus), la rhabilitation du condamn (ou son traitement, sa rducation, sa rinsertion sociale) et la protection de la socit (par la neutralisation du condamn). Limportance et lopportunit de chacune dentre elles
varient selon les poques et les systmes juridiques.

226

julian fernandez

des atrocits (8). Enfin, les juridictions ad hoc devaient tre loutil privilgi
de la rconciliation nationale de ces deux socits clates. Les TPI se
voyaient galement apprcis comme un vecteur du dveloppement du
droit international pnal : ils devaient ouvrir la voie la future Cour pnale
internationale, symboliser le nouvel ordre judiciaire (9).
On le voit, lexprience nourrissait une double ambition : immdiate dans
son action pour lex-Yougoslavie et le Rwanda, mdiate dans le dveloppement du droit international humanitaire et linstitutionnalisation du droit
international pnal. Cest bien ainsi que lexprience tait prsente par les
crateurs, dfendue par les acteurs de ces juridictions et endosse par la
socit civile. En dfinitive, le bilan des TPI apparat bien modeste. Sil
faut parfois distinguer entre les deux Tribunaux, lensemble se prte une
critique svre concernant ses objectifs immdiats et des conclusions plus
nuances sur son action mdiate.
Laction immdiate
des Tribunaux pnaux internationaux
La participation des Etats lactivit du judiciaire est cruciale. Sans elle,
le juge international est nu. En premier lieu, les Tribunaux ne disposent pas
dune propre force de police aux ordres du procureur, qui accompagnerait
ce dernier dans sa qute de tmoignages sur le terrain ou procderait
larrestation des accuss. En second lieu, la procdure pnale des TPI, produit complexe de la rencontre entre traditions de common law et de droit
romain, exclut la conduite de procs par contumace. Cest dire si laction
des juridictions internationales pnales dpend de lexcution de leurs
injonctions par les Etats. A priori, les deux Tribunaux bnficiaient de
toute lautorit dune dcision prise par le Conseil de scurit et fonde sur
le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. La coopration des Etats
tait expressment requise. Finalement, cette dernire fut particulirement
cyclique et la vie et luvre des TPI furent suspendues aux rares vents
favorables (10).
(8) Protagoras, dans un dbat avec Socrate sur la question de la punition, affirmait dj que [c]elui qui
a souci de punir intelligemment ne frappe pas cause du pass, car ce qui est fait est fait, mais en prvision
de lavenir, afin que ni les coupables, ni les tmoins de leur punition ne soient tents de recommencer, in Platon, Protagoras, 324 b (traduction dA. Croiset, Les Belles Lettres, Paris, 2002, 150 p.). Plus rcemment,
cf. Chrif Bassiouni, The Statute of the International Criminal Court : a Documentary History, Transnational
Publishers, New York, 1998, p. 2; Louis Joinet, Lutter contre limpunit, La Dcouverte, Paris, 2002, pp. 21
et suiv.
(9) Sur les ambitions de linstitutionnalisation du droit international pnal, cf. notamment Joe Verhoeven, Vers un ordre rpressif universel, quelques observations, AFDI, 1999, pp. 452-464. Parmi les classiques, cf. galement Herv Ascencio/Emmanuel Decaux/Alain Pellet (dir.), Droit international pnal,
Pedone, Paris, 2000, 1 053 p.; Mireille Delmas-Marty/Antonio Cassese (dir.), Crimes internationaux et juridictions internationales, PUF, Paris, 2002, 336 p.
(10) Sur la vie et luvre des TPI, cf. les chroniques dHerv Ascencio/Alain Pellet, puis Herv
Ascencio/Rafalle Maison, Lactivit des tribunaux pnaux internationaux, AFDI, 1995, 1997-2002,
2004, 2005. Cf. galement les dossiers La justice pnale internationale : lments de pratique et de bilan,

lexprience mitige des tpi

227

Une vie chaotique

Trois temps ont marqu le destin des Tribunaux pnaux internationaux.
En fonction dune politique dindiffrence, dappui ou dabandon de la part
des Etats intresss et des grandes puissances, les deux juridictions ont successivement connu une longue phase dattente, un court apoge et un dclin
irrversible. A travers le temps, le TPIR est celui qui a d affronter les
moments les plus durs en raison de la moindre attention que la scne internationale lui a accorde et en raison de la coopration conditionne du
Rwanda, son partenaire incontournable.
Les six premires annes des TPI ont t particulirement dlicates. Leur
inexprience et labsence de prcdents rcents ont pes. Les deux juridictions devaient naturellement prendre le temps de linstallation, a fortiori
pour le TPIR, qui ne bnficiait pas de lenvironnement confortable de La
Haye ce dernier multipliait les dysfonctionnements et ne commena son
premier procs quen janvier 1997 (11). Il fallait galement construire des
rgles gouvernant aussi bien les relations extrieures que le fonctionnement
interne : le Rglement de procdure et de preuve des deux Tribunaux a
ainsi t amend de multiples reprises, dans un processus de codification
quasi permanente des pratiques en cours. Pour autant, cette ncessaire
adaptation nexplique pas elle seule la modestie de la premire vie des
juridictions ad hoc seulement 15 procs en presque 7 ans et 400 milliards
de dpenses (12)! Le premier bilan semble donc trs fragile, quand bien
mme chacun des deux Tribunaux a pu rendre quelques jugements
dimportance : par exemple, le procs de Dusko Tadic devant le TPIY a
permis daborder la question pineuse de la licit du mode de cration de
la juridiction (13); devant le TPIR, Jean Kambanda, Premier ministre en
exercice au moment de la phase aigu de la crise en 1994, plaida coupable
des chefs de gnocide, dentente en vue de commettre le gnocide, dincitation et complicit dans le gnocide et de crime contre lhumanit (assassinat
et extermination) et fut condamn lemprisonnement vie (14).
Annuaire franais de relations internationales, 2005, pp. 154-217, et Appraising the role of the ICTR, Journal of International Criminal Justice, 2005, pp. 920-988. Cf. Jackson Nyamuya Maogato, War Crimes and
Realpolitik. International Justice from World War I to the XXIst Century, Lynne Rienner Publishers,
Londres, 2004, 266 p.; Gunal Mettraux, International Crimes and the Ad Hoc Tribunals, Oxford University Press, Oxford, 2005, 428 p.; William Schabas, The UN International Criminals Tribunals : the Former
Yugoslavia, Rwanda, and Sierra Leone, Cambridge University Press, Cambridge, 2006, 711 p.
(11) Cf. le Rapport du Bureau des services de contrle interne sur la vrification des comptes et linspection du Tribunal criminel [sic.] international pour le Rwanda, A/51/789, 6 fv. 1997. Il nexistait pas
Arusha de centre de dtention aux standards des Nations Unies et les Chambres du Tribunal devaient se
partager une seule salle daudience
(12) Cf. le Rapport du Groupe dexperts charg dvaluer lefficacit des activits et du fonctionnement
du Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie et du Tribunal pnal international pour le Rwanda,
A/54/634, 22 nov. 1999.
(13) Cf. TPIY, Le Procureur c. Dusko Tadic alias Dule, affaire n IT-94-1, arrt relatif lappel de la
dfense concernant lexception prjudicielle dincomptence, 2 oct. 1995.
(14) Cf. TPIR, Le Procureur c. Jean Kambanda, affaire n ICTR-97-23-S, jugement portant condamnation, 4 sept. 1998.

228

julian fernandez

Au-del de ces affaires symboliques, les deux Tribunaux demeuraient prisonniers du peu dengouement dEtats comme les Etats-Unis, la France ou
la Grande-Bretagne. Ceux-ci refusaient de leur communiquer des informations pourtant capitales, mais juges trop sensibles. Les puissances taient
davantage proccupes par la russite des ngociations de paix en Bosnie et
la justice ntait point la priorit. De son ct, le Rwanda refusait de collaborer avec un Tribunal auquel il stait finalement oppos, notamment en
raison de son loignement, de son refus denquter sur les causes du gnocide, de la croyance en sa possible accointance avec des Hutus et du trop
grand diffrentiel entre valeurs internationales et locales (15). En toute
hypothse, Richard Goldstone, le premier Procureur, conscient de ces difficults, modrait ses demandes et sengageait dans une campagne mondiale
de sduction. Bref, il ne souhaitait pas entrer par effraction dans lagenda
politique alors domin par une volont dapaisement.
Aprs ce dpart laborieux, les deux juridictions connurent une priode
plus glorieuse la fin du XXe sicle. Sur le plan technique, les TPI arrivaient maturit et pouvaient tirer profit de leurs premires dcisions et
des amendements successifs leurs textes de rfrence. Sur le plan politique
surtout, lesprit tait au soutien de leur action. La guerre du Kosovo,
mene hors du cadre des Nations Unies, renforait la lgitimit du TPIY,
lequel devenait alors loutil privilgi de la communaut internationale en
ex-Yougoslavie. Linculpation de Milosevic permettait galement un gain de
lgitimit pour laction militaire occidentale. Jusqualors alibi de la passivit, le Tribunal devenait finalement un enjeu majeur (16). Lactivit du
Tribunal bnficia enfin du changement de rgime politique Belgrade. De
son ct, le TPIR a su sattirer laide de lEtat rwandais grce quelques
rformes procdurales facilitant sa collaboration. Longtemps timide dans
ses prises de position, le Conseil de scurit prit des rsolutions rappelant
lobligation de coopration de chacun (17). Au surplus, il autorisa lintroduction de juges ad litem pour renforcer lquipe des magistrats dj en service (18). En 1999, la nomination au poste de Procureur de la Suissesse
Carla Del Ponte, connue pour son dynamisme et sa rigueur, symbolisait
cette nouvelle re : le rythme des arrestations, des transferts et des jugements augmenta. Au Rwanda, plusieurs responsables rgionaux et une
dizaine de ministres du rgime de 1994 furent inquits. En ex-Yougoslavie,
Slobodan Milosevic devint donc le premier chef dEtat en activit mis en
accusation par une institution internationale judiciaire. Transfr La
(15) Cf. notamment Jose E. Alvarez, Crimes of States / Crimes of hate : lessons from Rwanda, Yale
Journal of International Law, 1999, pp. 385-483; Michael J. Kelly, Nowhere to Hide. Defeat of the Sovereign
Immunity Defense for Crimes of Genocide and the Trials of Slobodan Milosevic and Saddam Hussein, Peter
Lang, New York, 2005, pp. 42 et suiv.
(16) Pierre Hazan, La Justice face la guerre. De Nuremberg La Haye, Stock, Paris, 2000, p. 195.
(17) Cf. par exemple S/RES/1 203, 24 oct. 1998; S/RES/1 207, 17 nov. 1998; S/RES/1 244, 10 juin 1999.
(18) Cf. notamment S/RES/1 329, 30 nov. 2000.

lexprience mitige des tpi

229

Haye le 28 juin 2001, il fut le premier chef dEtat lu de lhistoire souffrir

dun procs pour crimes internationaux (19).
Depuis, les deux Tribunaux marquent le pas et leur dclin parat inexorable. Ltat de grce prcdent sest rapidement effac au profit dune
ambiance de fin de rgne. Certes, les juridictions ad hoc sont par nature
temporaires. Leur mort semble toutefois prmature au vu des tches restant accomplir. Plusieurs accuss chappent encore aux Tribunaux et les
TPI comptent de nombreuses affaires en attente ou en cours de jugement.
Cependant, la conjoncture favorable des annes prcdant le 11 septembre
nest plus : en 2003, le Conseil de scurit a fix 2008 la fin des procs de
premire instance et 2010 lachvement dfinitif des travaux. Bref, le
temps est la mise en place dune stratgie de fin de mandat. Outre la
nomination dun Procureur distinct pour chaque Tribunal, trois grandes
mesures ont t prises pour acclrer lachvement des travaux : la fusion
des cas connexes, lincitation au plaidoyer de culpabilit et, surtout, la dlocalisation des affaires. Celle-l consiste en une dlgation de la comptence
de jugement normalement exerce par les TPI aux Etats ayant le lien le
plus fort avec laffaire en cause; cette dlocalisation doit toutefois rpondre
des critres stricts concernant laccusation moindre gravit des faits
reprochs ou lEtat rceptionnaire garantie que laccus ne sera pas soumis la peine capitale par exemple.
La rvolution est consomme : dascensionnelle, la relation entre les Etats
et les Tribunaux devient dgringolante. Sagissant du TPIR, plus de
trente affaires sont susceptibles dtre renvoyes aux juridictions rwandaises. Le TPIY a galement renvoy plus de dix accuss la Croatie ou
la Bosnie-Herzgovine, laquelle a cr en 2005 une section ddie aux crimes de guerre au sein de sa Cour dEtat. On peut nanmoins douter de la
conclusion prenne des travaux des juridictions ad hoc au vu de lengorgement actuel de la Chambre dappel (20). En tout tat de cause, cest bien
lamertume qui domine parmi les acteurs des deux Tribunaux. Carla del
Ponte ne peut que constater et regretter que lOTAN ou lUE assouplissent
peu peu la condition dune coopration optimale de Belgrade avec le Tribunal de La Haye comme pralable toute ngociation dun accord de stabilisation ou de partenariat. Le concours de la Serbie est recherch sur le
dossier brlant de lavenir du Kosovo. La Cour internationale de justice
(CIJ) a pourtant rcemment condamn la Serbie pour manquement aux
obligations de prvenir et de punir le gnocide Srebrenica soit une violation de ses obligations en tant que partie la Convention sur le gnocide
(19) Cf. entre autres Femke Blanquaert, Le procs de Slobodan Milosevic, Annuaire franais de relations internationales, 2005, pp. 167-179.
(20) Au surplus, lachvement des travaux des deux Tribunaux pose de nombreuses questions en matire
de ressources humaines fuite du personnel ou sur le fond. On peut ainsi citer la question de lexcution
des mandats darrestation, de la conservation des documents, de la protection future des tmoins ou encore
du lieu o seront entendus les appels lis la prsentation de nouveaux lments de preuve.

230

julian fernandez

et rappel ainsi son obligation de cooprer avec le TPIY (21). La Serbie a

pris acte de limpuissance grandissante du TPIY et oppose dsormais ses
demandes une fin de non-recevoir. Le pouvoir rwandais continue pour sa
part se jouer ouvertement du TPIR, en refusant par exemple ses ressortissants la possibilit de tmoigner devant linstitution ds que celle-l
sloigne de ses intrts.
Une uvre inacheve
La vie mouvemente des TPI a naturellement eu de graves rpercussions
sur les quatre ambitions majeures de ces deux juridictions pnales internationales. Le credo originel tait sans aucun doute lev, mais lapprciation
finale constitue nanmoins une grande dception pour les partisans du traitement judiciaire des atrocits commises en ex-Yougoslavie et au Rwanda.
Au regard de luvre de justice, le bilan brut est dcevant. A lautomne
2007, le TPIY avait mis en accusation 161 personnes pour violations graves
du droit international humanitaire commises sur le territoire de lexYougoslavie; seule une centaine de procdures sont closes, dont 48 condamnations et 5 acquittements. Le TPIR na quant lui pu procder qu
72 arrestations; peine plus dune trentaine de procdures sont termines,
dont 5 ont conduit un acquittement et 28 une condamnation. Si on pse
les jugements au lieu de les compter, le TPIR se rattrape quelque peu, du
moins lgard des dignitaires du rgime hutu en place sous le gnocide. Le
TPIY sest davantage concentr sur des excutants et voit son bilan dfinitivement altr par la mort frustrante de Slobodan Milosevic dans sa cellule en mars 2006 et par son incapacit obtenir la localisation ou larrestation et le transfert de Ratko Mladic et Radovan Karadzic. Le premier,
chef dtat-major de lArme de la Rpublique serbe de Bosnie-Herzgovine
de 1992 1996 est le grand enjeu de la fin de mandat du TPIY, mais il
nest pas impossible que Serge Brammertz ne russisse lavoir, en
dployant des trsors de diplomatie et en sappuyant sur la pression de
lUnion europenne et des Etats-Unis (22). En revanche, le second, lpoque dirigeant politique des Serbes de Bosnie, chappera probablement aux
griffes du Tribunal : outre la protection de la Serbie, Radovan Karadzic
bnficie certainement de la bienveillance des Occidentaux, que celle-l soit
la consquence dun marchandage obtenu lors des ngociations de Dayton
ou quelle soit lie la crainte des rvlations de laccus sur la passivit
des puissances extrieures au moment du massacre de Srebrenica. En toute
(21) CIJ, Application de la Convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide (BosnieHerzgovine c. Serbie et Montngro), arrt du 26 fvrier 2007, 425-450. La Cour a toutefois considr que
la responsabilit de la Serbie ne pouvait tre engage pour commission, incitation, complicit ou encouragement au crime de gnocide. Pour un commentaire, cf. notamment les tudes du vol. 111 de la RGDIP,
n 2, pp. 243-332.
(22) Cf. le 14e Rapport du TPIY au Conseil de scurit, A/62/172-S/2007/469, 1er aot 2007. Cf. galement le film de Marcel Schpbach, La Liste de Carla, CAB Productions, 2006, 95 min.

lexprience mitige des tpi

231

hypothse, la lenteur du processus et des peines prononces juges parfois

trop clmentes au regard des chefs daccusation ont contribu ce que les
victimes ne soient pas satisfaites de luvre de justice (23).
Pour autant, les accuss nont gure bnfici de traitement de faveur.
Certainement, le procs de particuliers suspects de telles atrocits a naturellement tendance mettre plus laccent sur le droit des victimes ou plutt sur laction du Procureur et moins sur les droits de la dfense. Devant
les TPI, malgr les promesses initiales, la prsomption dinnocence ou le
droit un procs quitable nont pas toujours t respects : on pense en
premier lieu aux conditions dans lesquelles les accuss furent amens
devant les deux juridictions. Alors que les deux Tribunaux se sont souvent
fonds sur la pratique de la Cour europenne des droits de lhomme pour
clairer leurs jugements, lutilisation de moyens privs pour capturer les
accuss et les transfrer devant eux (manuvres dolosives, enlvements),
puis le refus de lier la lgalit de la dtention la lgalit de larrestation
(male captus, bene detentus) constituent nanmoins un net retour des pratiques aujourdhui condamnes dans lUnion europenne (24). La licit de
ces moyens est probablement prserve en raison de la singularit juridique
des Tribunaux. La lgitimit de ces actions peut galement se fonder sur la
nature des crimes et surtout la ncessit de dpasser labsence de coopration des Etats ou de contourner la rticence de certains de leurs organes. Il
nen demeure pas moins quil sagit dune rgression. Si la pratique concerne
davantage le TPIY (25), le TPIR propose galement une affaire o on peroit clairement comment la justice internationale pnale peut tre instrumentalise par le politique. Ainsi, dans lAffaire Barayagwiza (26), la Chambre dappel a dabord retir les charges pesant contre laccus, avec arrt
dfinitif des poursuites et demande de remise en libert immdiate, en raison dabus de procdure et de la responsabilit du Procureur dans la violation rpte des droits de laccus, avant que le TPIR ne reconsidre sa
dcision, la demande du Procureur et sous la pression ouverte du gouvernement rwandais, qui menaait de cesser toute coopration si lAffaire en

(23) Biljana Plavsic, une des Prsidents en exercice de la Rpublique serbe de Bosnie-Herzgovine au
printemps 1992, a plaid coupable et obtenu que le chef de gnocide soit retir de laccusation. Le Tribunal
a ensuite reconnu de larges conditions attnuantes et fait preuve dune indulgence peut-tre excessive en
condamnant laccuse une peine de dix annes demprisonnement. Cf. TPIY, Le Procureur c. Biljana Plavsic, affaire n IT-00-39&40/1-S, jugement portant condamnation, 27 fv. 2003. Elle purge actuellement sa
peine en Sude.
(24) Cf. notamment Aparna Sridhar, The International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavias
response to the problem of transnational abduction, Stanford Journal of International Law, t 2006,
pp. 343-364.
(25) Trois affaires, entre autres, illustrent cette pratique : le cas Slavko Dokmanovic (affaire n IT-95-13a),
Dragan Nikolic (affaire n IT-94-2) et, surtout, Stevan Todorovic (affaire n IT-95-9/1). Dans cette dernire
affaire, le TPIY a probablement ngoci avec laccus le retrait de ses griefs relatifs aux conditions de son
arrestation (lesquels impliquaient la SFOR, lOTAN et le Bureau du Procureur) contre une rduction des
chefs daccusation.
(26) Cf. TPIR, Jean-Bosco Barayagwiza c. Le Procureur, affaire n ICTR-97-19-AR72, 3 nov. 1999.

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julian fernandez

restait l (27). Les promesses de justice pour les victimes et de garanties

procdurales pour les accuss apparaissent donc imparfaites.
Les TPI ont reconnu quune de leurs plus hautes missions consistait
uvrer la dissuasion, la prvention du crime et de sa rcidive (28). On
le sait, la dissuasion judiciaire repose principalement sur la certitude du
jugement, la possibilit relle dune sanction et accessoirement sur la clrit et la svrit du traitement judiciaire (29). En raison de leurs comptences territoriales limites, leffet utilitaire des Tribunaux ne pouvait
sadresser quaux belligrants de lex-Yougoslavie et du Rwanda. A lgard
des premiers, force est de constater que le TPIY a chou prvenir la
monte aux extrmes sur le terrain rgional : le drame de Srebrenica, considr comme le plus grand massacre sur le sol europen depuis la Seconde
Guerre mondiale (et qualifi peut-tre rapidement de gnocide par le
TPIY, puis par la CIJ) (30) ou les atrocits commises au Kosovo sont postrieurs la cration du Tribunal; la stabilisation en Bosnie-Herzgovine a
davantage t le rsultat des accords de paix et de la prsence des forces
multinationales de lOTAN que de luvre de la justice de La Haye. A
lgard des seconds, la matrise par le gouvernement rwandais du Tribunal
dArusha a permis dviter limplication des dirigeants du FPR; il nest
pourtant pas draisonnable de prtendre que ces forces se sont galement
rendues coupables de crimes de guerre : bref, une des parties a t un peu
plus gale que lautre lgard de la justice pnale internationale et les belligrants peuvent donc en conclure que le futur vainqueur dun ventuel
conflit au Rwanda chappera la dissuasion judiciaire.
La recherche de la vrit sur les vnements en ex-Yougoslavie et au
Rwanda demeure galement incomplte. Il est vrai que cette ambition de
la justice pnale est en elle-mme difficile : comment viter que lon interprte un acquittement comme une approbation des vnements en cause?
Les vrits historique ou mmorielle, souvent nuances, sloignent de la
vrit judiciaire, parfois catgorique. Or, face une telle criminalit, les
juges peuvent difficilement ignorer le contexte et ne pas tenter, partir
dactions individuelles, de proposer une interprtation historique gnrale,
(27) Cf. TPIR, Jean-Bosco Barayagwiza c. Le Procureur, affaire n ICTR-97-19-AR72, arrt (demande du
Procureur en rvision ou rexamen), 31 mars 2000. Il sagit du premier arrt en rvision rendu par les juridictions ad hoc.
(28) Cf. par exemple TPIY, Le Procureur c. Anto Furundzija, affaire n IT-95-17/1, jugement de la Chambre de premire instance, 10 dc. 1998, 290; TPIR, Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu, affaire n ICTR96-4-T, sentence, 2 oct. 1998.
(29) Cf. la plaidoirie de Diodotos pour quon pargne les hommes de Mytilne, une cit qui ntait pas
une sujette dAthnes, mais qui stait pourtant rvolte lors de la cinquime anne de la guerre du
Ploponnse; Diodotos considrait que les vertus de la svrit du chtiment taient douteuses, alors que
[j]amais on ne sest risqu commettre un forfait, quand, par avance, on ntait sr de ne pas chapper au
chtiment (cf. Thucydide, La Guerre du Ploponnse, Gallimard, Paris, 2004, p. 236). Cf. surtout Cesare
Beccaria, Des dlits et des peines, Flammarion, Paris, 1991 (1764), p. 123.
(30) Cf. TPIY, Le Procureur c. Radislav Kristic, jugement, 2 aot 2001; CIJ, Application de la Convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide (Bosnie-Herzgovine c. Serbie et Montngro),
op. cit., 231-376.

lexprience mitige des tpi

233

dont limpartialit serait finalement assez douteuse. En dpit de ces rserves, une procdure judiciaire claire peut naturellement aider ltablissement des faits au-del du doute raisonnable, par exemple sur la planification du gnocide rwandais ou sur les massacres de Sarajevo ou de Vukovar.
En lespce, les traces crites pouvant servir de base ltablissement objectif des faits sont dune grande raret dans ces deux conflits, contrairement
aux donnes allemandes disponibles Nuremberg. La vrit repose alors
beaucoup sur loralit. Or, les tmoignages ont souvent t confus ou
rduits de simples outils la disposition de laccusation. La pratique rgulire du tmoignage anonyme (notamment devant le TPIR) a priv les
dbats de la transparence ncessaire ltablissement de la vrit. Le
ddoublement fonctionnel du Procureur, la fois charg de laccusation et
de la reprsentation des victimes, sest rvl dficient. La pratique croissante des plaidoyers de culpabilit a fini par achever lespoir dune vrit
complte en altrant les faits et en privant le dbat public par des procs
ne statuant que sur la peine applicable. Des magistrats de ces Tribunaux
se sont mme opposs la pratique abusive des plaidoyers de culpabilit,
que certains ont jug contraires la recherche de la paix par la vrit (31).
Enfin, les TPI ont clairement chou uvrer la rconciliation des
peuples dchirs par des atrocits dont les squelles sont profondes. Le postulat original considrait que, en conduisant des procs quitables, o les
victimes et les accuss seraient couts, o la loi serait impartiale, o les
faits seraient tablis, la justice pnale internationale serait un outil important de la rconciliation des peuples dchirs par des guerres intestines. En
somme, le procs serait loccasion dun thtre dides, dune solidarit
discursive permettant chaque communaut de se dissocier des crimes
commis par le pass (32). Aprs tout, le rle de la justice pnale nest-il pas,
selon la formule de Pierre Legendre, de sparer linnocent de lassassin,
lassassin de son crime et la victime de sa souffrance? Cependant, ici aussi,
la rconciliation, objectif ambitieux, ne peut tolrer trop de renoncements
aux valeurs de la justice. Pour les deux Tribunaux, la conqute des soutiens
diplomatiques ncessaires leur activit a produit des dommages collatraux irrversibles eu gard luvre de rconciliation. Dune manire gnrale, le plaider coupable, le peu de cas fait aux victimes ou lloignement
physique des TPI nont pas aid la catharsis des socits vises.
Dans les Balkans, il est vrai que le TPIY ne pouvait prvenir le divorce
inluctable des diffrentes communauts. Cela tant, le Tribunal a aussi
cristallis les reproches de Belgrade dans sa dcision de ne pas engager de
(31) Cf. lopinion individuelle prsente conjointement par les juges McDonald et Vohrah in TPIY, Le
Procureur c. Drazen Erdemovic, affaire n IT-96-22, arrt de la Chambre dappel, 7 oct. 1997; cf. surtout
lopinion dissidente du juge Schomburg, in Le Procureur c. Miroslav Deronjic, affaire n IT-02-61-S, Sentencing judgment, 30 mars 2004.
(32) Sur ce point, cf. Mark Osiel, Juger les crimes de masse. La mmoire collective et le droit, Seuil, Paris,
2006, 453 p.

234

julian fernandez

poursuites concernant la campagne de bombardements de lOTAN, de refuser laudition et la dposition de personnalits politiques comme Tony Blair
ou Gerhard Schrder. A lvidence, la qute dindpendance du Tribunal est
limite par les risques de suicide politique : on ne sattaque pas celui qui
vous finance. Belgrade a galement eu le sentiment plus global que laccusation a vis de manire discriminatoire les Serbes : autrement dit, la Serbie
reproche au Tribunal davoir jug une partie daprs ses buts et une autre
daprs les moyens employs. Au Rwanda, le TPIR apparat presque
comme un rfrent ngatif de la reconstruction sociale, malgr sa russite
qualifier les massacres de gnocide et donc prvenir tout ngationnisme.
Linstitution est ignore ou mprise en raison de la justice de luxe quelle
propose en comparaison avec la justice locale ou compte tenu de sa partialit lgard des crimes tutsis et des responsabilits des puissances occidentales. Le Tribunal dArusha a constamment refus de se pencher sur lorigine immdiate du gnocide, lattentat contre le Prsident Juvnal
Habyarimana. Cette situation a rendu difficile la rconciliation diplomatique et suscit une guerre judiciaire entre justice franaise et autorits
rwandaises avec, dun ct, la production dun rapport du juge Bruguire
accusant Paul Kagam, lactuel Prsident du Rwanda, et, de lautre, la
mise en cause des responsabilits de la France lpoque et de son soutien
au rgime de Kigali alors en place. En toute hypothse, les 1 500 juridictions populaires gacaca nont pas non plus contribu la rconciliation,
en ne traitant pas des plus hauts responsables et en limitant leurs comptences matrielles. Finalement, pour les deux juridictions, la dlocalisation
des procdures prsentera peut-tre un bilan plus positif. Les ngociations
lies au dclenchement du processus ont par exemple t un facteur important de labolition de la peine de mort au Rwanda ou, plus largement, de
la reconstruction des infrastructures juridiques de ces rgions dvastes.
Laction mdiate
des Tribunaux pnaux internationaux
Les enseignements lis la vie et luvre mouvementes de ces deux
juridictions pnales internationales dans la politique juridique de la
communaut internationale sont pluriels. En tant quoutil juridique, les
Tribunaux constituent potentiellement un puissant vecteur du dveloppement du droit international pnal et un rfrent normatif prcieux. Cependant, en tant quoutil politique, lavenir de cette aventure parat
compromis : les TPI nauront t quun stade rapidement dpass de linstitutionnalisation du droit international. Surtout, lge dor de la justice
pnale internationale appartient pour le moment au pass : la rponse judiciaire nest ce jour plus une priorit de lordre international lorsque celuila est confront des crises majeures.

lexprience mitige des tpi

235

Un rfrent juridique utile

Le premier mrite des Tribunaux pnaux internationaux tient leur existence lgale. Malgr les doutes soulevs quant leur qualit de juridictions
pnales internationales, leur licit doit tre reconnue (33). Les TPI constituent un outil la disposition de la socit internationale institutionnelle et
de laction du Conseil de scurit en cas de menace la paix et la scurit
internationales. Le second mrite de ces Tribunaux est consquent leur
pratique judiciaire : limmense majorit des questions juridiques souleves
devant eux taient lies au droit international, quil soit gnral ou conventionnel, classique ou spcifique (droits de lhomme, droit pnal, droit
humanitaire). Le corpus juridique initial incluait surtout les maigres statuts et la pratique des Tribunaux militaires internationaux (Nuremberg,
1945, et Tokyo, 1946), la Convention sur le gnocide (1948), les Conventions
de Genve sur le droit humanitaire (1949) ou le Pacte international relatif
aux droits civils et politiques (1966) En somme, si un socle normatif minimal existait bien, les problmatiques lies la mise en uvre judiciaire
navaient, pour cause, jamais t apprcies par un Tribunal international.
La force de ces deux Tribunaux a t de proposer, de faon complmentaire, un modle concret de procdure pnale internationale et une mise en
application judiciaire du droit humanitaire.
Loriginalit de la mthode retenue pour la cration des TPI a suscit de
nombreuses ractions. En effet, on attendait davantage la voie conventionnelle que linstitutionnelle : la normalit aurait t de conclure un accord
international par lequel les Etats parties tabliraient un Tribunal. Deux difficults principales ont t avances pour justifier lutilisation dune autre
mthode : lurgence de la situation et la question de lautorit dun Tribunal
conventionnel lgard des Etats pour lesquels il ne serait pas opposable.
Ainsi, le choix de la rapidit de raction et dune autorit immdiate ont
conduit privilgier une cration par dcision du Conseil de scurit prise
sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies. On le sait, ce
dernier permet ladoption de mesures contraignantes qui peuvent inclure
une ingrence non consentie dans les affaires intrieures dun Etat si la
situation lexige, si la paix et la scurit internationales sont rompues ou
menaces. La Charte donne toute latitude au Conseil pour apprcier lexistence dune menace et pour crer les organes subsidiaires quil estime alors
ncessaires. En labsence de restrictions prcises aux pouvoirs qui relvent
dans ce cadre du Conseil de scurit, celui-l a certainement fait preuve en
lespce dinnovation, mais na pas viol la lettre ou lesprit de la Charte des
(33) Cf. Herv Ascensio, La notion de juridiction internationale en question, in Socit franaise de
droit international, La Juridictionnalisation du droit international, Pedone, Paris, 2003, pp. 163-202. Sur
lappartenance discutable des TPI au monde singulier des juridictions pnales internationales, cf. Carlo Santulli, Quest-ce quune juridiction internationale? Des organes rpressifs internationaux lORD, AFDI,
2000, pp. 58-81.

236

julian fernandez

Nations Unies. La constitution des Tribunaux relve donc dun procd

exorbitant du droit commun, mais licite. Ce droit dexception se retrouve
dans les comptences limites dans le temps et dans lespace des juridictions
ad hoc. Si ces dernires nont pas t cres par la loi, elles nen respectent
pas moins les principes de lgalit des dlits et des peines, en se fondant sur
le droit international humanitaire gnral et en renvoyant, le cas chant,
au droit pnal interne des Etats cibls. Cette dernire caractristique en fait
peut-tre des juridictions internationales imparfaites en raison de dcisions
qui ne sont pas rendues exclusivement en application du droit international. Cest toutefois sans fondement que Slobodan Milosevic a pu, comme un
cho la dfense du roi Charles, 350 ans auparavant, adopter une stratgie
de rupture en contestant notamment la licit de la cration du Tribunal (34).
Les deux Tribunaux ont explor et interprt la plupart des recoins du
droit international pour mettre jour tout un rgime de rgles et de principes applicables dans le jeu de la responsabilit pnale internationale.
Sagissant des rgles de procdures dabord, les TPI proposent tout un
rgime de normes aux enqutes, aux poursuites et la conduite du procs
international pnal. Parmi la myriade des problmatiques lies la procdure, on peut retenir quelques situations marquantes : les juridictions se
sont ainsi prononces sur lindpendance de son personnel et notamment du
Procureur dans la matrise de ses enqutes; elles ont galement rgul le
suivi des mandats darrts et confirm labsence dimmunit des chefs
dEtat quant aux crimes relevant de leur comptence. Les TPI ont su adapter la procdure aux circonstances, particulirement la ncessaire protection des tmoins sensibles en raison de la nature de linformation rvle
ou des risques de reprsailles. Lquilibre propos entre les droits de la
dfense et de laccusation, conu comme une galit de droits plutt quune
galit de ressources, est certainement imparfait, mais il se situe au-dessus
de nombre de droits internes. Certains des droits reconnus aux accuss,
comme la possibilit dassurer soi-mme sa dfense, ne sont toutefois pas
alls sans provoquer de grandes difficults (incomprhensions relles ou provoques, manuvres dilatoires). Les juridictions ont aussi pos des crit(34) A la suite de la premire rvolution anglaise, le roi Charles fut mis aux arrts, jug puis condamn
mort pour trahison, meurtre et tyrannie. Il sera dcapit le 30 janvier 1649. Lors de son procs, ses premiers mots furent les suivants : there are many unlawful authorities in the world []. Therefore, let me know
by what lawful authority I am seated here and I shall not be unwilling to answer, cit par David
Lagomarsino/Charles J. Wood (dir.), The Trial of Charles I : a Documentary History, University Press of
New England, 1989, p. 64. La stratgie de rupture consiste pour un accus utiliser son droit la parole,
ncessaire la lgitimit dun procs, comme une tribune pour attaquer la philosophie mme de la juridiction qui prtend le juger. Pour Jacques Vergs, la rupture bouleverse toute la structure du procs. Les faits
passent au deuxime plan ainsi que les circonstances de laction; au premier plan apparat soudain la contestation brutale de lordre public, cit par Martti Koskenniemi, La Politique du droit international, Pedone,
Paris, 2007, p. 253. En lespce, lauteur affirme que au cours de son procs, Milosevic a men sa dfense,
non pas tant pour prouver son innocence que pour rendre publique sa version des faits en Serbie et de lhistoire
en gnral (p. 245).

lexprience mitige des tpi

237

res de validit au plaidoyer de culpabilit. Elles ont enfin cherch se tenir

aux standards les plus levs du procs quitable et se sont mme prononces sur la situation presque cocasse de lendormissement dun juge. Toute
une palette de situations a donc t voque, claire.
Les dveloppements relatifs au droit humanitaire apparaissent considrables. Sur le fond, les trois incriminations fondamentales gnocide, crime
contre lhumanit et violations des lois ou coutumes de la guerre (crime de
guerre) ont grandement bnfici de la jurisprudence des juridictions ad
hoc. La premire a t principalement enrichie par le TPIR, la seconde par
les deux Tribunaux (avec parfois quelques dissonances) et la dernire par
le TPIY. Le Tribunal dArusha a propos un dcryptage mticuleux du processus gnocidaire, y compris sur le rle des mdias (35); il a utilement prcis le crime des crimes (36) en considrant notamment que les critres
classiques de discrimination ntaient pas exhaustifs ou en discutant
lintention de dtruire en tout ou partie un groupe (37). Sagissant du crime
contre lhumanit, le statut des TPI et leurs jurisprudences respectives ont
dabord confirm que le droit international coutumier nexige pas de connexit imprative entre cette incrimination et lexistence dun conflit (38).
Les juridictions ont ensuite discut le rgime des perscutions, prcis ce
quil fallait entendre par actes inhumains, confirm linterdiction universelle de la torture ou incrimin spcifiquement le viol et les crimes sexuels
(la moiti des accuss devant le TPIY a fait lobjet de poursuites pour violences sexuelles) (39) Les questions relatives llment politique de cette
incrimination ont t plus dlicates et une diffrence est apparue entre les
statuts et les jurisprudences des deux Tribunaux quant lexigence dune
intention discriminatoire pour qualifier un acte (et pas seulement la perscution) de crime contre lhumanit (40). Au regard des crimes de guerre, le
Tribunal de La Haye a reconnu les crimes de guerre commis lors dun conflit interne et, entre autres, trait des ncessits militaires (41). Enfin, les
deux juridictions se sont penches sur la question de la responsabilit
pnale individuelle, des circonstances attnuantes et des peines applicables.
(35) Cf. laffaire, actuellement en appel devant le TPIR, Le Procureur c. Ferdinand Nahimana, affaire
n ICTR-99-52-I.
(36) TPIR, Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu, Sentence, op. cit.
(37) Cf. par exemple TPIR, Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu, affaire n ICTR-96-4-T, jugement,
2 sept. 1998.
(38) TPIY, Le Procureur c. Dusko Tadic alias Dule, Arrt relatif lappel de la dfense concernant
lexception prjudicielle dincomptence, op. cit., 141.
(39) TPIR, Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu, Jugement, op. cit., 512; TPIR, Le Procureur c. Clment
Kayishema et Obed Ruzindana, affaire n ICTR-95-I, jugement, 21 mai 1999, 154; TPIY, Le Procureur c.
Zejnil Delalic et consorts (Camp de Celibici), affaire n IT-96-21, jugement, 16 nov. 1998, 454; TPIY, Le
Procureur c. Anto Furundzija, jugement, op. cit., 186.
(40) Cf. par exemple TPIY, Le Procureur c. Dusko Tadic alias Dule, affaire n IT-94-1, arrt de la
Chambre dappel, 15 juil. 1999, 283; contra TPIR, Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu, jugement, op. cit.,
583-592.
(41) TPIY, Le Procureur c. Dusko Tadic alias Dule, arrt relatif lappel de la dfense concernant
lexception prjudicielle dincomptence, op. cit.

238

julian fernandez

Une hirarchie des crimes a sembl se dessiner avec dans lordre des plus
lourdement sanctionns : le gnocide, le crime contre lhumanit puis le
crime de guerre.
Finalement, lensemble participe peut-tre la dmocratisation, la propagation des droits de lhomme, par un effet miroir sur les rgimes internes.
Les juridictions ad hoc reprsentent un ensemble normatif salutaire dont on
peut esprer quil continuera senrichir par son internalisation ou sa
reprise dans dautres juridictions internationales. La CIJ sest dailleurs
appuye sur les mthodes et les conclusions du TPIY pour trancher du diffrend entre la Serbie et la Bosnie-Herzgovine (42). Enfin, le rseau de praticiens spcialiss (procureurs, juges, conseillers, juristes, avocats) que les
TPI ont contribu faire merger constitue galement une promesse pour
le dveloppement du droit international.
Un prcdent politique dpass
Les Tribunaux pnaux internationaux sont ainsi apparus comme une prcieuse rfrence juridique (43). Toutefois, la socit institutionnelle a rapidement mis fin lutilisation de ce modle judiciaire dans la rgulation
dune crise. Les deux TPI ont dabord t dpasss par le haut avec la
cration de la Cour pnale internationale, premire juridiction permanente
vocation universelle , avant dtre ensuite contourns par le bas avec
lmergence des Tribunaux pnaux internaliss ou juridictions mixtes (44).
Les juridictions ad hoc ont pu servir dtalon la pratique de ces deux
autres modles de linstitutionnalisation de la justice pnale internationale.
Cependant, des difficults politiques comparables celles qui avaient perturb et nuanc le bilan des TPI se sont poses lgard des autres expriences. Finalement, les diffrents ges de la justice pnale internationale se
retrouvent aujourdhui dans lindiffrence qui leur est dsormais accorde.
La communaut internationale prfre maintenant une approche scuritaire une approche judiciaire.
Si les juridictions ad hoc avaient notamment t cres pour masquer
linaction des puissances et la faillite des systmes de scurit, elles ont
pourtant pleinement particip lavnement de la Cour pnale internationale (CPI). Celle-l fut cre en 1998, aprs plusieurs dcennies dattente et
de prparation, et entra en vigueur le 1er juillet 2002. La cration de la CPI
symbolise alors le znith de la volont dune re de la paix par la justice
(42) CIJ, Application de la Convention pour la prvention et la rpression du crime de gnocide (BosnieHerzgovine c. Serbie et Montngro), op. cit., 202-230. La rfrence la jurisprudence du TPIY a t dcisive dans le jugement de cette affaire (cf. opinion dissidente du Juge ad hoc Mahiou).
(43) Voir notamment Aksar (Yusuf), Implementing International Humanitarian law, From the Ad Hoc
Tribunals to a Permanent International Criminal Court, New York, Routledge, 2004, 314 p.
(44) Cf. par exemple Herv Ascensio/Elisabeth Lambert-Abdelgawad/Jean-Marc Sorel, Les Juridictions pnales internationalises (Cambodge, Kosovo, Sierra Leone, Timor Leste), Socit de lgislation compare, Paris, 2006, 383 p. Cf. galement, dans ce mme volume, la contribution de Patrycja Grzebyk.

lexprience mitige des tpi

239

internationale pnale, de lambition dune culture de la responsabilit, de

la dissuasion judiciaire sans discrimination. Dans la gestation de cette juridiction permanente, les TPI ont jou un rle de leadership positif. Le statut
de la juridiction permanente sinspire de leurs dynamiques (procdurales,
jurisprudentielles) et dpasse certaines de leurs failles (avec la conscration du principe de complmentarit et un rle suprieur reconnu aux victimes notamment). La cration des Tribunaux mixtes relve dune logique fort diffrente. Ce retour vers le local est une des consquences des
difficults des deux Tribunaux qui ont ici reprsent un leadership ngatif.
Lampleur des cots des TPI, la question de leur loignement du terrain et
le besoin consquent dimpliquer davantage les protagonistes pour esprer
tendre vers la rconciliation ont t dcisifs dans lapparition de plusieurs
juridictions mixtes, hybrides. Celles-l voient leur mode de cration, leur
composition ou le droit applicable mlanger droit national et droit international. Plusieurs expriences de tribunaux internaliss ou mme de chambres spciales au sein de juridictions nationales ont t lances en Sierra
Lone, au Cambodge, au Timor Leste, en Bosnie ou au Kosovo.
Les difficults nont pas pargn les deux autres stades de dveloppement
de la justice pnale internationale. La Cour pnale internationale a rencontr lhostilit affirme des Etats-Unis ces derniers rclamant le privilge
dune protection contre cette institution judiciaire et lappui mesur sinon
purement formel des autres grandes puissances. Aujourdhui, la CPI dirige
seulement son premier procs (45). Les juridictions hybrides proposent galement des bilans trs contrasts. La puret de la cration de chacune
dentre elles est discutable et, quil sagisse des Chambres extraordinaires
des Cours cambodgiennes, du Tribunal spcial pour la Sierra Leone ou du
Tribunal spcial pour le Liban, elles ont souvent reprsent un pion diplomatique que certains Etats (Etats-Unis, France, Japon, Royaume-Uni)
ont probablement avanc sans en assumer toutes les consquences. Ainsi,
toutes ces juridictions hybrides ont connu dimportantes difficults financires et un fonctionnement au mieux partiel. Par exemple, le Tribunal spcial pour la Sierra Leone a d faire face de graves problmes de coopration avec dautres institutions locales comme la Commission vrit et
rconciliation et aborder la dlicate question des amnisties originellement
prvues par les Accords de Lom en 1999. Sagissant du Cambodge galement, en dpit de certains progrs dans les ngociations portant sur la recevabilit des preuves ou la protection des tmoins devant linstitution spciale, on ignore toujours quand se tiendront les premiers procs des dix
anciens dirigeants khmers rouges encore vivants; surtout, lorganisation
(45) Ce sont aujourdhui trois situations africaines qui ont t dfres au Procureur par les Etats parties
(la Rpublique dmocratique du Congo, lOuganda et la Rpublique centrafricaine) et une situation (le Darfour) dfre la Cour par le Conseil de scurit. La CPI a tenu sa premire audience de confirmation des
charges le 9 novembre 2006, conformment larticle 6 du Statut de Rome, loccasion de laffaire Le Procureur c. Thomas Lubanga Dyilo (RDC).

240

julian fernandez

cambodgienne des Chambres extraordinaires a t srieusement mise en

cause par des rapports dexperts ou du PNUD (46). Enfin, les autorits
indonsiennes sont galement parvenues enrayer le processus de justice
attendu par le Timor Leste.
Les relations internationales sont aujourdhui marques par lempreinte
de la lutte contre le terrorisme qui substitue la logique de la coopration
judiciaire une logique de coercition institutionnelle ou unilatrale. Finalement, lambition mme de la justice pnale internationale a t nuance en
raison de la confirmation de ses rapports complexes avec le maintien de la
paix (47). Les difficults de la mise en place dun tribunal mixte qui aurait
en charge de juger les responsables de lattentat dont a t victime en 2005
le Premier ministre libanais Rafic Hariri confirment, avec les difficults de
la CPI en Ouganda, que la problmatique entre paix et justice na pas
encore trouv une rponse approprie. Les ngociations doivent peut-tre
avant tout porter sur lapaisement, quitte faire des compromis avec les
tyrans du prsent pour prserver la concorde future. Le juge doit prendre
en compte le politique. Le diplomate, sil sautorise tre concern, doit
pouvoir le prcder. En toute hypothse, lvolution actuelle tend au rgne
dune justice transitionnelle optionnelle, cest--dire un outil non plus
prioritaire, mais un moyen parmi dautres (ducation, prosprit conomique, dmocratisation), laiss la disposition de la socit intresse, de
parfaire un processus de rconciliation (48).
En dfinitive, lexprience des Tribunaux pnaux internationaux contribue relativiser les potentialits absolues de la justice pnale lorsquelle
sintresse aux massacres administratifs. Surtout, dans le contexte inter(46) Le recrutement local aurait ainsi souffert dune mauvaise gestion, dun manque de transparence, de
procdures douteuses de nature remettre en cause la crdibilit mme du processus, dont la viabilit future
rclamerait dsormais une plus grande implication des Nations Unies. Cf. UNDV, Audit of Human Ressources Management at the Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia (ECCC), Rapport
n RCM0172, 4 juin 2007.
(47) Savoir si le temps de la justice doit obligatoirement prcder le temps de la rconciliation ou si parfois la paix demande dcarter les sanctions et de privilgier les mesures de clmence (grces, amnesties)
est une question ternelle. Targeting violators of human rights and bringing them to justice is essential. Accusation, however, comes more easily than making peace. The quest for justice for yesterdays victims of atrocities
should not be pursued in such a manner that it makes todays living the dead of tomorrow. [] Unfortunately,
a perfect peace can rarely be attained in the aftermath of bloody conflict. The pursuit of criminals is one thing.
Making peace is another, in Anonymous, Human rights in peace negotiations, Human Rights Quarterly,
1996, pp. 249-258, p. 258. On retrouve dj dans la pense de Carl Schmitt une critique svre de la
judiciarisation des conflits. Peter Haggenmacher, qui prsente la traduction franaise du Nomos, estime
que, pour Carl Schmitt, la paix de Versailles et sa volont de qualifier et sanctionner lagresseur aboutit
un changement de perception sans prcdent : [] de la guerre internationale on passe la guerre intestine,
dont la fin logique nest pas une paix ngocie, mais la reddition inconditionnelle ( linstar de la guerre de
Scession, o cette expression fut forge) et le chtiment des rebelles vaincus. [] A vouloir introduire la guerre
sanction entre Etats souverains, on transforme leurs conflits arms en guerres civiles internationales
(Carl Schmitt, Le Nomos de la Terre, PUF, Paris, 2001, pp. 40-41).
(48) Sur ce point, cf. Eric Stover/Harvey M; Weinstein (dir.), My Neighbour, My Enemy : Justice and
Community in the Aftermath of Mass Atrocity, Cambridge University Press, Cambridge, 2004, 349 p.; Jane
E. Stromseth, Accountability for Atrocities : National and International Responses, Transnational Publishers, New York, 2003, 500 p. Cf. galement Barbara Cassin/Olivier Cayla/Philippe-Joseph Salazar, Vrit,
rconciliation, rparation, Seuil, Paris, 2004, 365 p.

lexprience mitige des tpi

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tatique, le processus dinstitutionnalisation de la justice pnale internationale dpend toujours des raisons dEtat. Ces dernires contrlent alternativement laboutissement, la vie ou la mort des projets dinstitutions
pnales et matrisent le quand et le comment.
La slectivit et la superficialit du processus ne mettent-elles pas en
cause son intrt mme? Il nest pas certain que les compromis ncessaires
lexistence relle de juridictions pnales internationales puissent tre compatibles avec les ambitions originelles de la justice. A lvidence, la postrit
de toute qute de justice pnale internationale dpend du soutien total des
Etats intresss, plus particulirement du leadership des grandes puissances.
Cependant, parce que ces dernires sont sensibles la dfense de leurs intrts et aux gains relatifs proposs par leurs cratures, elles ne sont probablement prtes concder aux idaux et la pression de lopinion
publique ou de la socit civile quune justice Potemkine.

RELATIONS INTERNATIONALES
ET ACTEURS PRIVS
Roseline Letteron
LEtat de droit face au terrorisme
Thierry Rousseau, Bruno Le Ray, Patrick Pacorel
Les nouveaux mercenaires en France : la fin des tabous
Jean-Pierre Colin
Variations sur les organisations internationales non gouvernementales

LETAT DE DROIT FACE AU TERRORISME

par

Roseline LETTERON (*)

Cest aujourdhui un lieu commun daffirmer que le terrorisme constitue
lun des dfis majeurs poss lEtat de droit. Sa dstabilisation est
dailleurs lun des objectifs, trs clairement nonc, des mouvements terroristes agissant dans la mouvance dAl Qada.
Des menaces trs claires ont ainsi t formules lencontre de la France,
lorsque le lgislateur est intervenu, en 2004, pour interdire formellement le
port du voile dans les tablissements scolaires (1). A lpoque, le numro
deux du rseau terroriste, Ayman Al Zawahiri fustigeait la dernire dcision du Prsident franais dinterdire aux Musulmanes de couvrir leur tte
dans les coles, qui dnote une fois encore la rancune des Croiss occidentaux contre les Musulmans (2). Plus rcemment, en 2006, laffaire des caricatures de Mahomet a provoqu une violente raction du Libyen Mohammed Hassan, alias Cheikh Abou Yahia al Libi, membre dAl Qada. Il a
appel les Musulmans frapper au Danemark, en Norvge et en France,
pays coupables ses yeux davoir laiss publier ces caricatures : musulmans, vengez votre Prophte [] Nous voulons vivement que le petit Etat du
Danemark, la Norvge et la France, lennemie du voile, de la pudeur et qui
a nui Dieu et son Prophte, soient durement frapps et dtruits. []
Dtruisez leurs btiments, faites trembler leur sol et transformez-le en une mer
de sang (3).
Dans le premier cas, la France est menace en raison de son attachement
au principe de lacit, qui constitue un principe dorganisation de lEtat,
reposant sur une sparation stricte entre le civil et le religieux. Dans le
second cas, cest la conception occidentale de la libert dexpression qui se
trouve mise mal : les pays viss se voient mis en demeure de lcarter au
profit dun strict respect de la loi islamique, qui interdit la reprsentation
du Prophte.
Quil sagisse du principe de lacit ou de la libert dexpression, cest le
principe mme de lEtat de droit qui se trouve directement mis en cause.
Il peut tre dfini trs simplement comme un systme juridique et institu(*) Directrice de la formation lInstitut des hautes tudes de la Dfense nationale (IHEDN, France).
(1) Loi n 2004-228, 15 mars 2004, Journal officiel, 22 mai 2004, p. 9 033.
(2) Document sonore diffus par la chane de tlvision satellitaire Al Arabiya, le 24 fvrier 2004.
(3) Vido diffuse sur Internet le 12 mai 2006.

246

roseline letteron

tionnel dans lequel la puissance publique est soumise au droit et place sous
le contrle de juges indpendants. Sur ce plan, lEtat de droit est le seul
rgime qui respecte les liberts publiques, dfinies justement comme les
liberts consacres par des rgles juridiques et soumises une garantie juridictionnelle. Remettre en cause des liberts garanties par la loi revient ainsi
contester lexistence mme de lEtat de droit.
Contrairement une ide largement rpandue, lEtat de droit nest pas
synonyme de dmocratie. LEtat de droit renvoie au systme juridique, la
dmocratie au lien entre gouvernants et gouverns. Un rgime est dmocratique lorsque les gouvernants sont issus du suffrage universel, quil soit
direct ou indirect. Un rgime dmocratique repose sur la consultation rgulire du corps lectoral; il implique que la loi soit lexpression de la volont
gnrale, exprime directement ou indirectement, par lintermdiaire de
reprsentants. Il est vrai que lEtat de droit sancre plus facilement dans
une dmocratie, mais on rappellera par exemple que le Due Process of Law
amricain sest dvelopp une poque o lesclavage ntait pas encore
aboli. Quant lEtat de droit en France, il sest construit bien avant que
les femmes nacquirent le droit de vote.
Si lEtat de droit donne lieu une dfinition simple et largement admise,
il nen est pas de mme du terrorisme. Celui-ci na pas suscit de dfinition
juridique unique et universellement accepte (4). Cette lacune trouve bien
sr son origine dans labsence de consensus sur la notion mme de terrorisme. Les divergences sont importantes, notamment sur le caractre politique ou non de lacte terroriste, au point quon peut considrer que les terroristes des uns sont souvent les rsistants des autres. Surtout, la recherche
dune dfinition napparaissait pas, du moins jusqu une date rcente,
comme une ncessit. Le terrorisme ntait juridiquement apprhend qu
travers le prisme du droit pnal, la priorit tant de punir les auteurs
dactes terroristes. Pour cela, il ntait pas indispensable de disposer dune
dfinition du terrorisme, mais bien davantage dune liste dinfractions suffisamment claires pour susciter une rpression efficace. Les coupables
ntaient donc pas condamns pour terrorisme, mais pour dtournement
daronef, prise dotages, dtention darmes, etc. Le terrorisme tait peru
non pas comme un concept fondant une incrimination spcifique, mais plutt comme la circonstance aggravante de certaines infractions de droit commun.
Lobjet de cette rflexion nest pas de susciter de nouvelles interrogations
sur linsaisissable dfinition du terrorisme, mais dtudier le double dfi
quil reprsente pour lEtat de droit. Dune part, celui-l se trouve directement menac par des attentats violents visant rpandre la terreur. Les
(4) Michael J. Glennon/Serge Sur (dir.), Terrorisme et droit international, Acadmie de droit international de La Haye / Martinus Nijhoff Publishers, 2008.

letat de droit face au terrorisme

247

propos tenus par les membres dAl Qada tmoignent du rejet total dun
systme juridique qui fait prvaloir lgalit devant la loi, contraire, selon
eux, au droit islamique. Les attentats de Madrid et de Londres montrent
que les Etats de droit constituent une cible, mais aussi une zone oprationnelle pour des mouvements terroristes qui peuvent y dvelopper leurs activits, en sappuyant sur les liberts qui y sont garanties. Dautre part,
lEtat de droit est soumis une menace indirecte plus pernicieuse, celle qui
le conduit considrer que la lutte contre le terrorisme saccompagne ncessairement de restrictions apportes aux liberts individuelles. Elle est de
plus en plus prsente comme la recherche constante dun quilibre entre le
dsir de scurit et le dsir de libert. Devant la menace terroriste, la tentation se dveloppe de limiter la libert de circulation ou dexpression, de
pratiquer linternement administratif, de recourir de manire plus frquente
ou plus systmatique des procds dintrusion dans la vie prive des personnes. Le dveloppement des technologies, notamment en matire dinformatique et de tlcommunication, ne fait quamplifier cette tendance en
offrant un arsenal de moyens dinvestigation et de reprage considrs
comme efficaces.
Cette dialectique entre scurit et libert est utilise dans la plupart des
dmocraties occidentales pour justifier les lgislations antiterroristes. Ces
dernires sont alors prsentes comme un simple glissement du curseur vers
davantage de scurit, au dtriment dune atteinte aux liberts, considre
comme une ncessit impose par le caractre diffus et asymtrique de la
menace. Au-del de leur diversit, ces lgislations ont en commun de traduire une double volution des systmes juridiques concerns. Dune part,
on observe une vritable banalisation des dispositions antiterroristes : il ne
sagit plus de mettre en place une lgislation transitoire destine grer une
situation exceptionnelle, mais dappliquer des dispositions permanentes qui
vont transformer en profondeur le systme juridique du pays. Le terrorisme
devient le contexte dans lequel slabore le systme juridique et non plus
une situation dexception gre par un droit dexception. Dautre part, ces
dispositions tmoignent dune approche dsormais essentiellement scuritaire de la lutte contre le terrorisme, ce passage du judiciaire au scuritaire
justifiant un largissement considrable de larsenal de surveillance et de
mesures administratives unilatrales dsormais la disposition des autorits
publiques.
De lexception a la banalisation :
le terrorisme comme contexte
Le traumatisme caus par les attentats du 11 septembre 2001 a quelque
peu masqu les diffrences importantes existant entre les Etats au regard
de la perception du phnomne terroriste. Le 11 septembre a t le point

248

roseline letteron

de dpart dune vritable bullition juridique, qui sest manifeste dans

tous les Etats occidentaux, dsormais conscients dtre confronts une
menace sans prcdent. Chaque Etat a d mettre en uvre les rsolutions
du Conseil de scurit, notamment la rsolution 1 373 du 28 septembre
2001 (5). Les droits internes se sont enrichis de dispositions nouvelles, une
coopration internationale sest rapidement dveloppe (6).
Ce bouillonnement juridique na pourtant pas conduit au nivellement des
droits internes auquel on aurait pu sattendre. Les dispositions nouvelles se
sont intgres dans des systmes juridiques diffrents, quelles ont certes
modifis, parfois bouleverss. Cependant, chacun dentre eux a ragi de
manire spcifique, en fonction de sa perception de la menace terroriste, de
sa dfinition de lEtat de droit, de ses traditions.
Le point commun entre tous les Etats occidentaux est aujourdhui
davoir considrablement banalis la menace terroriste. Nanmoins, cette
volution sest ralise de manire trs diffrencie selon les systmes juridiques. Dans les pays anglo-saxons, domins par la Common Law, la
menace terroriste est venue dranger des systmes juridiques qui ny
taient pas prpars, heurtant presque brutalement une tradition librale
qui rejetait toute intervention de lEtat dans le domaine des liberts publiques. Aprs le 11 septembre, des dispositions permanentes ont t adoptes,
modifiant ainsi durablement et en profondeur les systmes juridiques. Dans
les pays de droit crit, comme la France, lItalie ou lEspagne, la thorie des
circonstances exceptionnelles, solidement ancre dans les systmes juridiques, a longtemps empch la banalisation du phnomne terroriste, mme
si cette spcificit tend aujourdhui se rsorber.
Les pays de Common Law et la permanence des dispositions
antiterroristes
Les pays de Common Law ont subi de plein fouet la crise du 11 septembre. Aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, pays qui navaient jamais
rellement eu souffrir sur leur territoire de vritables vagues terroristes,
le systme juridique demeurait trs attach un libralisme traditionnel,
dans lequel le rgime juridique des liberts publiques tait domin par labstention de lEtat. La Common Law incarne sur ce point le rgime rpressif
par excellence, cest--dire celui dans lequel chaque individu exerce librement sa libert, sauf avoir rendre compte dune ventuelle infraction a
posteriori et devant le juge pnal.
Cest ainsi que, jusqu une date trs rcente, les citoyens britanniques ne
disposaient pas de carte didentit, tout simplement parce que le systme
(5) Cette rsolution tablit et rend universellement obligatoire un programme de lutte contre le terrorisme. Dans la mesure o cette tude traite de lvolution des lgislations internes, elle ne sera pas ici spcifiquement analyse. Pour ses dispositions, cf. les rfrences donnes en notes 4 et 6.
(6) Serge Sur, Le Conseil de scurit dans laprs-11 septembre, LGDJ, Paris, 2005.

letat de droit face au terrorisme

249

libral refusait lide mme dun contrle de lidentit des personnes et dun
fichage des citoyens (7). La perception tait identique aux Etats-Unis, o
les liberts sont garanties par les dix premiers amendements la Constitution, qui limitent considrablement la marge dintervention de lexcutif
dans lorganisation de ces droits fondamentaux. La doctrine amricaine des
droits fondamentaux est donc une doctrine librale, reposant galement sur
labstention de lEtat.
Dans ce systme juridique, lide dun accroissement des pouvoirs gouvernementaux en priode de crise apparat suspecte. A propos de la thorie
des circonstances exceptionnelles, la clbre dcision Ex parte Milligan
rendue par la Cour suprme amricaine en 1866, nonait : aucune doctrine
reclant des consquences plus pernicieuses ne fut jamais invente par lesprit
humain que celle qui permettrait que lune quelconque des dispositions constitutionnelles soit suspendue en raison dune ncessit gouvernementale. Une
telle doctrine conduit directement lanarchie et au despotisme et la thorie de
la ncessit sur laquelle elle est fonde est inexacte (8). On laura compris, la
thorie des circonstances exceptionnelles tait traditionnellement considre
comme liberticide aux Etats-Unis.
Les choses ont chang avec le 11 septembre : les pays de Common Law,
qui de surcrot ntaient clairs par aucun prcdent en matire de terrorisme, ont eu tendance adopter des lgislations destines modifier en
profondeur lensemble du systme juridique (9). Lors de leur adoption, ces
textes ont pourtant t prsents comme transitoires. En tmoigne le fait
que les lois intervenues dans les mois qui ont suivi le 11 septembre taient
prises pour une dure limite et gnralement dotes de ce que lon appelle
communment une clause de rendez vous.
Ces clauses de rendez-vous ont videmment t respectes et ces textes
ont t rexamins quelques annes aprs leur adoption par le Parlement.
Cependant, le rexamen ne sest accompagn daucun dbat sur le fond : on
a considr comme acquis le fait que ces lgislations devaient non seulement
tre prennises, mais que les mesures restrictives des liberts taient parfaitement lgitimes. Le dbat sest dailleurs plutt concentr sur la ncessit de renforcer lefficacit des mesures prises grce aux progrs technologiques intervenus dans le contrle des communications et le reprage des
individus.

(7) La carte didentit a finalement t adopte en Grande-Bretagne par une loi du 30 mars 2006, aprs
une longue bataille parlementaire opposant le gouvernement Blair la Chambre des Lords. Cf. Laurent
Laniel / Pierre Piazza, Une carte nationale didentit biomtrique pour les Britanniques : lantiterrorisme
au cur des discours de justification, Cultures et Conflits, n 64, 2006.
(8) Cour suprme, Ex parte Milligan, 71 US 2 (1866), disponible sur le site Internet caselaw.lp.findlaw.com/
scripts/getcase.pl?court=US&vol=71&invol=2.
(9) Sur cette question, cf. Michael Ignatieff, American Exceptionnalism and Human Rights, Princeton
University Press, 2005.

250

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Le clbre Patriot Act amricain est particulirement caractristique de

cette volution (10). On sait que ce texte a t adopt pratiquement sans
opposition le 25 octobre 2001 par le Congrs amricain, six semaines aprs
le 11 septembre. Son rexamen en 2005, prvu par une clause de rendezvous, a conduit, sans relle contestation, une prorogation, par une nouvelle loi signe par le prsident George W. Bush en mars 2006. Ltude du
texte modifi montre une double volution. Dune part, le caractre exceptionnel de ses dispositions a presque disparu; ne subsistent que deux articles qui devront tre rexamins, celui qui autorise des coutes
multipoint (11) et celui qui permet laccs aux informations dune entreprise. Cest dailleurs cette dernire disposition qui a suscit les dbats les
plus vifs en 2006, comme si latteinte lorthodoxie du libralisme conomique quimplique laccs de ladministration aux informations de lentreprise donnait lieu des rticences plus importantes que les restrictions
apportes la vie prive des individus. Dautre part, la rvision du Patriot
Act sest traduite par un recul incontestable du rle du juge dans la garantie des liberts publiques. Ont t prennises lors du rexamen de la loi
toutes les dispositions concernant la transmissions de donnes au FBI sans
lautorisation dun juge, la possibilit dcoutes purement administratives,
le recours des tribunaux militaires, etc.
Ce durcissement du Patriot Act sest accompagn dune volution identique de lensemble du systme juridique. En tmoigne la modification trs
rcente, intervenue en aot 2007, de la loi de 1978 Foreign Intelligence
Surveillance Act (12). Obtenue par le prsident Bush dun Congrs dmocrate, elle permet dsormais aux services comptents de se passer dune
autorisation judiciaire pour intercepter les communications des suspects
rsidant ltranger (13).
Des constatations identiques peuvent tre faites propos de la loi britannique, le Anti-terrorism, Crime and Security Bill du 14 dcembre 2001. Le
texte prvoyait lintervention dune commission qui, dsigne par le Parlement pour rviser la loi, devait rendre un rapport dans les deux annes
aprs son entre en vigueur. A la suite de divers retards, le Premier ministre
Tony Blair a russi faire voter la rvision de la loi en mars 2005. On
assiste ainsi un durcissement identique celui constat dans le droit amricain. Le texte nouveau inaugure en effet une pratique violant directement
(10) Howard Ball, The USA Patriot Act of 2001 : Balancing Civil Liberties and National Security. A
Reference Book, ABC-CLIO, 2004; Diane Marie Amann, Le dispositif amricain de lutte contre le
terrorisme, Revue de science criminelle et de droit pnal compar, n 4, 1er oct. 2002, pp. 745-764.
(11) Lcoute multipoint peut tre dfinie comme la surveillance globale dune personne, au moyen de
toutes les sources lectroniques possibles.
(12) Mark Sidel, More Secure, Less Free? Antiterrorism Policy and Civil Liberties after September 11,
University of Michigan Press, 2007, 238 p.
(13) Pour une analyse trs critique de cet ensemble lgislatif, cf. les ouvrages initis par lAmerican Civil
Liberties Union (ACLU), en particulier : Anthony D. Romero, In Defense of Our America. The Fight for
Civil Liberties in the Age of Terror, William Morrow, 2007. Cf. aussi le site Internet de lACLU,
www.aclu.org/.

letat de droit face au terrorisme

251

le principe de lHabeas Corpus britannique (14), puisquil autorise linternement purement administratif de personnes simplement suspectes dun lien
quelconque avec un groupe terroriste ou leur contrle par diffrentes
mthodes, dont des bracelets lectroniques. Cet internement est dcid sans
aucune autorisation du juge judiciaire : en lespce, il suffit dun control
order, cest--dire dun acte administratif sign par le ministre de lIntrieur.
De ces exemples amricain et britannique, on ne doit pas dduire que
cette banalisation, cette institutionnalisation de mesures dexception ne
concernent que les seuls Etats qui ont entrepris une vritable guerre contre le terrorisme, notamment les Etats de la coalition intervenue en Iraq.
Au contraire, ce systme anglo-saxon a tendance se rpandre dans les
pays de droit crit, par une sorte de contagion visant sortir la lutte contre
le terrorisme du champ des mesures dexception.
Les pays de droit crit et les circonstances exceptionnelles
Dans la plupart des pays europens de droit crit, la menace terroriste a
t perue bien avant le 11 septembre. De la guerre dAlgrie lETA, des
Brigades rouges la premire vague dattentats islamistes de 1985-1986, la
plupart des pays de droit crit europens ont t confronts des attentats
terroristes. Ils ont alors des lgislations prsentes comme exceptionnelles,
destines prendre fin avec le terrorisme, lui-mme peru comme un phnomne exceptionnel.
Cette approche na rien de nouveau dans des systmes juridiques qui
revendiquent lhritage du droit romain. Cicron faisait dj observer que
salus populi suprema lex esto (15). Le concept de dictature tait dailleurs
employ ds lAntiquit romaine pour dsigner une priode transitoire du
moins en principe , durant laquelle le dictateur se voyait attribuer des
pouvoirs exceptionnels par le Snat dans le but de rtablir lordre, condition
pralable un retour la lgalit. Bien plus tard, Montesquieu admettait
quil tait quelquefois ncessaire de mettre pour un moment un voile sur la
libert comme lon cache les statues des dieux (16), pour un moment, prcisait-il, ce qui signifie que cette situation exceptionnelle ne devait durer
que le temps indispensable au rtablissement de lordre.
Si on examine maintenant les dmocraties modernes, on peut clairement
constater que la plupart des pays de droit crit ont dores et dj, dans leur
ordre juridique, des dispositions permettant dtablir un tat durgence ou
dexception, en cas justement de circonstances exceptionnelles.
(14) LHabeas Corpus signifie que nul ne peut tre priv que sur le fondement de loi et en vertu dune
dcision prise par un juge indpendant de lexcutif. LHabeas Corpus est donc la traduction britannique
du principe de sret dans le droit franais.
(15) Cicron, De Legibus. III, 3, 8.
(16) Montesquieu, De lesprit des lois, Gallimard, Paris, Livre 12, chap. 19.

252

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Dans le cas franais, on peut certes voquer larticle 16 de la Constitution, qui permet au Prsident de la Rpublique dexercer des pouvoirs
exceptionnels et dont rien ne permet de penser aujourdhui quil puisse tre
tomb en dsutude. De mme, larticle 36 de la Constitution, relatif ltat
de sige, consiste en labandon de certaines prrogatives du pouvoir civil
aux mains des autorits militaires. Ces deux dispositions demeurent cependant largement inutilisables dans le cadre de la menace terroriste. La premire ne sapplique que lorsque, notamment, les pouvoirs publics sont
interrompus, ce qui est bien peu probable en cas dattentat terroriste. La
seconde est limite lhypothse dun conflit arm ou dune insurrection,
deux situations galement improbables en matire terroriste.
En revanche, ltat durgence, qui na quun fondement lgislatif issu de
la loi du 3 avril 1955, pourrait, le cas chant, tre utilis en cas de menace
terroriste particulirement grave. Il peut tre dclar par lexcutif en cas
de prils imminents rsultant datteintes graves lordre public (17). Une
attaque hyperterroriste, avec par exemple une succession dattentats meurtriers paralysant les services publics, pourrait justifier un rgime de circonstances exceptionnelles qui demeure purement civil et qui a pour effet essentiel daccrotre les comptences de police des prfets (18).
Le dispositif franais nest quun exemple. La plupart des pays de droit
crit disposent de textes comparables. La Loi fondamentale allemande consacre de la mme manire un tat de crise intrieure, qui constitue une
sorte dtat durgence, la plupart des comptences de police des Lnder
pouvant tre transfres lEtat fdral et au Chancelier (art. 115 a). De
mme, lEspagne dispose dune lgislation sur ltat dexception, le Portugal, lItalie et la Grce sur ltat durgence (19).
Ces textes peuvent aboutir suspendre provisoirement les liberts publiques, mais ils ne comportent pas pour autant des relles violations de lEtat
de droit. Dabord parce quils ont un fondement constitutionnel, mais aussi
et surtout parce quils prennent la prcaution dorganiser eux-mmes leur
caractre transitoire. Ils laissent gnralement lexcutif la possibilit
dintervenir de sa propre initiative pour rpondre lurgence immdiate,
mais imposent lintervention du Parlement lexpiration dun certain dlai.
En France, ltat durgence peut ainsi tre dcid par lExcutif, mais ne
peut tre prorog que par la voie lgislative (20). Ces lgislations dexception qui existent dans pratiquement tous les pays de droit crit, sont fina(17) Loi n 55-85, 3 avril 1955, instituant un tat durgence et en dclarant lapplication en Algrie, Journal officiel, 7 avril 1955, p. 3 479.
(18) Pascal Caille, Ltat durgence, Revue du droit public, 2007, n 2, mars 2007, p. 323.
(19) Pour une approche comparative de ces dispositions, cf. Snat, Ltat durgence, Etude de lgislation
compare, n 156, janv. 2006, disponible sur le site Internet www.senat.fr/noticerap/2005/lc156-notice.html.
(20) Conseil constitutionnel, dcision du 25 janvier 1985, loi relative ltat durgence en Nouvelle-Caldonie et dpendances, Rec., p. 43, Journal officiel, 26 janv. 1985, p. 1 137; Recueil Dalloz, 1985, p. 361, n.;
F. Luchaire, Revue du droit public, 1986, p. 395, obs. L. Favoreu.

letat de droit face au terrorisme

253

lement porteuses dune menace relativement faible pour les liberts publiques, comme en tmoigne lusage extrmement limit qui en est fait.
On assiste nanmoins lapparition de nouvelles dispositions, beaucoup
plus proches du droit anglo-saxon, visant sortir la lutte contre le terrorisme du champ des mesures dexception. Nous savons par exemple que le
Bundestag allemand dbat actuellement dun durcissement de sa lgislation
antiterroriste, avec un dveloppement considrable de la vido- surveillance
et des possibilits dinternement administratif des personnes suspectes
davoir des liens avec les mouvements terroristes. La loi franaise du 23 janvier 2006 va sensiblement dans le mme sens, mme si elle est loin dtre
aussi rigoureuse que les textes anglo-saxons : elle autorise un accroissement
important de la vido-surveillance, un contrle accru des dplacements
internationaux, ainsi quune extension considrable des possibilits daccs
aux fichiers informatiques et dinterconnexions (21). La lgislation italienne
va galement dans le sens dun dveloppement des possibilits de fichages
et de reprages des individus (22).
Apprhend en 2001 comme un phnomne exceptionnel, le terrorisme
ressort banalis de son traitement lgislatif. Quittant peu peu la sphre
des lgislations dexception, il baigne lensemble des systmes juridiques,
devient un lment contextuel influenant toute la production normative.
Ds lors, la question essentielle est pose : cette banalisation dans la lgislation ne risque-t-elle pas de susciter une banalisation du phnomne terroriste lui-mme, peru comme un des maux de notre socit moderne, une
face noire de la mondialisation laquelle il faut bien se rsoudre? De fait,
le terrorisme nest plus peru comme une menace autonome, susceptible de
rponses cibles, mais bien davantage comme un contexte qui justifie le
passage un systme juridique renforant considrablement lapproche
scuritaire.
De lapproche judiciaire a lapproche scuritaire :
le terrorisme comme prtexte
Lvolution rcente tmoigne du dveloppement considrable dune
approche scuritaire du terrorisme. La lutte contre le terrorisme nest plus
cantonne au monde judiciaire, la poursuite des coupables. Elle devient
un lment de lordre public et baigne dsormais la vie quotidienne des

(21) Loi n 2006-64, 23 janv. 2006, relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses
relatives aux contrles frontaliers, Journal officiel, 24 janv. 2006, p. 1 129; Philippe Chrestia, Premires
observations, Dalloz, 2006, chr. p. 1 409; Frdric Rolin / Serge Slama, Les liberts dans lentonnoir de
la lgislation antiterroriste, AJDA, 2006, p. 975.
(22) Pour lItalie, cf. Giovanni Maria Riccio, La loi italienne contre le terrorisme tuera-t-elle lInternet
dans la Botte?, Droit et Technologies, 19 janv. 2006, disponible sur le site Internet www.droit-technologie.org/
actuality-946/la-loi-italienne-contre-le-terrorisme-tuera-t-elle-l-internet-dans-la.html.

254

roseline letteron

citoyens. Cette volution, constate dans les pays anglo-saxons, atteint

dsormais lensemble des pays confronts une menace terroriste.
La lgislation franaise en est un parfait exemple, mais il nest pas le seul
et il nest pas non plus le plus dangereux pour les liberts publiques. Toutefois, cette lgislation met clairement en lumire les deux tapes qui ont
marqu la lutte contre le terrorisme dans la plupart des pays occidentaux.
La premire tape est illustre, dans le droit franais, par la loi du 9 septembre 1986, contemporaine de la premire vague dattentats qui a touch
la France en 1985-1986 (23). Elargissant les pouvoirs des magistrats, elle
met en place une vritable centralisation des poursuites, avec la cration de
juges spcialiss dans la rpression du terrorisme. Elle permet en outre
lindemnisation des victimes par un fonds spcial destin pallier les insuffisances du systme dassurances dans ce domaine. Le 11 septembre na pas
immdiatement boulevers cette approche et la loi sur la scurit quotidienne du 15 novembre 2001 vient accrotre les pouvoirs des magistrats, en
dveloppant notamment leurs possibilits de perquisitions (24). La seconde
tape intervient avec la loi dorientation et de programmation pour la scurit intrieure du 29 aot 2002 (LOPSI) (25) et avec la loi Sarkozy du
23 janvier 2006 : ces deux textes se situent rsolument dans une dmarche
scuritaire, en prvoyant notamment la lutte contre le financement du terrorisme, le dveloppement des systmes dcoutes des communications et de
vido-surveillance. La lutte contre le terrorisme irrigue dsormais lensemble de la vie sociale.
La scurit devient dsormais le fil conducteur, la justification prsente
comme incontestable de toutes les mesures antiterroristes. La dialectique
scurit / libert est dsormais une sorte de lieu commun, susceptible dtre
invoque pour fonder toute une srie de restrictions aux liberts publiques, y
compris au droit humanitaire. Ce dernier prsente pourtant un caractre bien
spcifique, puisquil veut reflter des valeurs universelles, indpendantes dun
ordre juridique dtermin. Il organise ainsi un noyau dur des droits de
lhomme, qui simpose pendant les priodes de conflit arm ou de crise grave.
Parmi dautres caractristiques, le droit humanitaire a ceci de particulier quil
impose aux Etats des obligations absolues. La Cour internationale de justice
a prcis clairement quelles tablissent des obligations erga omnes et
intransgressibles, qui simposent aux Etats sans condition de rciprocit (26).

(23) Loi n 86-1020, 9 sept. 1986, dite loi Chalandon, relative la lutte contre le terrorisme et aux
atteintes contre la sret de lEtat, Journal officiel, 10 sept. 1986, p. 10 956.
(24) Loi n 2001-1062, 15 nov. 2001, relative la scurit quotidienne, Journal officiel, 16 nov. 2001,
p. 18 215.
(25) Loi n 2002-1094, 29 aot 2002, dorientation et de programmation pour la scurit intrieure, Journal officiel, 30 aot 2002, p. 14 398.
(26) CIJ, 5 fv. 1970, Barcelona Traction, Rec., p. 40; 27 juin 1986, Activits militaires et paramilitaires au Nicaragua, Rec., p. 96; Avis du 8 juil. 1996, Licit de la menace ou de lemploi darmes
nuclaris; J. Combacau / S. Sur, Droit international public, Montchrestien, 2006 (7e d.), p. 674.

letat de droit face au terrorisme

255

Ce caractre intransgressible a pour premire consquence que le droit humanitaire ne peut donner lieu des restrictions par le droit interne dun Etat.
Ces principes ont pourtant largement t remis en cause, au premier chef
par les Etats-Unis. Sappuyant sur lapproche scuritaire du terrorisme, ils
ont fait prvaloir un principe de suprmatie du droit interne sur le droit
humanitaire. Lexemple le plus parlant est videmment celui des prisonniers
de Guantanamo, dsigns comme combattants ennemis illgaux par le droit
interne amricain. Cette qualification revient rejeter ces dtenus dans une
sorte de trou noir du droit international, carter les Conventions de
Genve, qui noncent clairement que tout combattant captur est un prisonnier de guerre, sauf si un tribunal comptent en dcide autrement, aprs
une tude au cas par cas. Pour se conformer au droit humanitaire, ladministration amricaine avait donc le choix entre deux solutions : soit accorder aux prisonniers de Guantanamo le statut de prisonniers de guerre, soit
les dfrer devant un tribunal avec des charges prcises et selon les rgles
de la procdure pnale. Dans les faits, elle a choisi une troisime voie, qui
consiste considrer que le droit interne amricain est suprieur au droit
international humanitaire et carter lapplication des dispositions des
Conventions de Genve (27).
Cette atteinte aux principes fondamentaux du droit humanitaire concerne essentiellement le droit amricain, alors que les Etats-Unis sont engags en Iraq dans un conflit arm qui a suscit de nombreuses controverses
juridiques. On observe cependant quun certain nombre dEtats europens,
membres de lUnion europenne et gnralement signataires de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme, ont accept que
ladministration amricaine utilise leur territoire pour effectuer des transferts de prisonniers, voire pour les retenir dans des lieux de dtention
secrets, deux types de mesures qui malmnent galement le droit humanitaire La remise en cause du caractre intransgressible du droit humanitaire constitue videmment lexemple extrme des consquences induites
par une approche scuritaire du terrorisme. Les Etats cdent alors la tentation de repli sur le droit interne, considr comme un ultime rempart, face
une approche internationale des droits de lhomme juge trop librale.
Au-del de cet exemple, lapproche scuritaire du phnomne terroriste
suscite dans les systmes juridiques des volutions plus insidieuses et peuttre plus dangereuses, dans la mesure o elles rencontrent plus facilement
ladhsion dune opinion publique traumatise par la violence des attentats.
La premire, quon pourrait qualifier deffet daubaine du phnomne terroriste, touche lensemble des pays dots de ces lgislations scuritaires : il
sagit dune extension du champ dapplication des mesures de lutte antiter(27) Philippe Weckel, Le statut incertain des dtenus de la base amricaine de Guantanamo, Revue
gnrale de droit international public, n 2, juil. 2002, pp. 357-369; Patrick Troud-Chastenet,
Guantanamo, lAmrique et ses prisonniers : le droit entre parenthses, Etudes, n 4 001, janv. 2004, p. 11.

256

roseline letteron

roriste au-del de leur domaine dorigine. La seconde, quon dsignera plutt comme effet pervers, concerne la coopration internationale, qui conduit labaissement des standards de protection des liberts individuelles.
Leffet daubaine du phnomne terroriste
Leffet daubaine du phnomne terroriste consiste, pour les pays soumis
cette menace, tendre le champ dapplication des mesures antiterroristes
au-del de leur sphre dorigine.
Cette tentation peut sembler naturelle, car elle tmoigne de la volont
daccrotre la scurit des personnes et des biens. Elle prend en compte le
caractre diffus dune menace qui est susceptible de frapper nimporte o
et nimporte quand, par des attentats dont les auteurs peuvent aussi bien
tre des ressortissants trangers que des citoyens du pays en apparence parfaitement intgrs. Nest-il pas naturel que, confront une menace aussi
grave, lEtat prenne des mesures restreignant certaines liberts?
Poser une telle question revient cependant mettre directement en
lumire le danger que reprsente cette tentation scuritaire. Dune part,
parce quelle russit trs facilement imposer sa lgitimit une opinion
publique inquite. Dautre part, parce quelle vise non plus le champ relativement restreint du droit humanitaire, mais lensemble des droits et liberts qui, de manire tout fait licite, peuvent donner lieu des restrictions
justifies par les ncessits de lordre public. Entrent notamment dans cette
catgorie la sret, la libert daller et de venir, la libert dexpression, le
droit au respect de la vie prive, les liberts de runion et dassociation, etc.
Ces droits et liberts ne concernent pas lintgrit physique de la personne,
champ privilgi du droit humanitaire, mais nen demeurent pas moins
essentiels et emblmatiques de lEtat de droit.
On voit pourtant se dvelopper un mouvement tendant tendre le
champ des dispositions de lutte antiterroriste, au point que le terrorisme
devient une sorte dalibi pour prendre des mesures destines combattre
dautres types de criminalit.
Le dveloppement des techniques de vido-surveillance dans le domaine
de lordre public constitue lexemple le plus caractristique de cette tendance. La menace terroriste est largement invoque pour la mise en place
de ces technologies, mais, une fois installes, ces dernires sont surtout utilises pour lutter contre la dlinquance urbaine. Un tel usage peut dailleurs
se rvler efficace et certaines collectivits locales qui ont plac des camras
de surveillance dans les lieux publics font tat dune baisse globale de ce
type de dlinquance (28). Cependant, quels que soient ses rsultats dans ce
(28) Le maire dEpinay-sur-Seine fait tat dune baisse de la dlinquance de 11% dans sa ville depuis linstallation dun systme de vido-surveillance. A Strasbourg, un chiffre de 30% est avanc. Sur cette question,
cf. Didier Arnaud, Grand flou sur lefficacit de la vido-surveillance en ville, Libration, 10 nov. 2007.

letat de droit face au terrorisme

257

domaine, force est de constater que la vido-surveillance ne permet pas de

lutter contre le terrorisme. Mme si elle peut quelquefois apporter une aide
la recherche des auteurs dune infraction terroriste, elle na aucune fonction prventive. En tout tat de cause, la prsence de camras dans les lieux
publics ne saurait suffire dissuader les auteurs dun attentat-suicide.
De la mme manire, la lutte contre le terrorisme a servi de fondement
un contrle accru de limmigration dans la plupart des pays occidentaux,
quil sagisse de durcir les possibilits dentre sur le territoire, ou de faciliter les reconduites la frontire ou les expulsions. Sans entrer dans les
dtails des diffrentes lgislations, on observera que la plupart des pays
occidentaux ont en particulier limit les conditions doctroi du droit
dasile (29). La vague terroriste, manant notamment dAl Qada, qui a
rcemment frapp les dmocraties occidentales, du 11 septembre aux attentas de Madrid et de Londres, taient pourtant le fait de ressortissants des
Etats qui en taient la cible ou dtrangers en situation rgulire et mme
en apparence parfaitement intgrs. Devant cette situation, il nest pas
infond de sinterroger : le terrorisme ne serait-il pas un instrument de communication, un argument commode pour tablir un meilleur contrle des
flux migratoires? L encore, lobjectif peut sembler lgitime, mais il nest
pas ncessaire de raliser un dtournement de finalit pour latteindre.
Dune faon gnrale, on peut considrer que les citoyens ont le droit de
connatre les motifs rels des lgislations qui peuvent leur tre opposes et
quils disposent de suffisamment de maturit pour en comprendre et en
accepter la ncessit.
Ce second exemple permet de montrer que le terrorisme constitue
aujourdhui un lment de langage particulirement efficace pour faire
accepter par lopinion publique des lgislations scuritaires. On se souvient
par exemple, quil y a presque trente ans, le 6 janvier 1978, tait vote
lunanimit par le Parlement franais la loi dite informatique et liberts.
Elle avait pour objet de protger les citoyens contre les fichages abusifs et
les interconnexions, une poque o loutil informatique commenait
peine se rpandre avec lapparition des ordinateurs individuels. En 1982,
les Etats du Conseil de lEurope adoptaient dailleurs une convention sur la
protection des donnes largement inspire du droit franais. La doctrine se
rfrait mme une notion dHabeas Data, pour dsigner une situation
juridique de scurit informatique garantie par la loi, de la mme manire
que lHabeas Corpus.
Aujourdhui, en France comme ailleurs, on assiste un renversement de
la tendance. La lutte contre le terrorisme permet de faire accepter fichages
et interconnexions comme des maux ncessaires, voire comme des instru(29) Par exemple, cf. Alex MacLeod / Alexandra Ricard-Guay, Perceptions britanniques et franaises
de limmigration comme menace depuis le 11 septembre 2001, in Alex MacLeod (dir.), Lutte antiterroriste
et relations transatlantiques, Bruylant, Bruxelles, 2006.

258

roseline letteron

ments de protection des citoyens. Lide gnrale est que si lon a rien se
reprocher, les intrusions dans la vie prive ne doivent pas tre considres
comme dangereuses pour les liberts (30).
Lapproche scuritaire du terrorisme permet ainsi de confrer une lgitimit des mesures qui portent des atteintes graves aux liberts publiques.
Cette lgitimit est de surcrot renforce par les dveloppements technologiques. Quil sagisse des fichages informatiques, des possibilits dinvestigation dans la vie prive des individus ou de reprage de lensemble de leurs
activits, du dveloppement de la vido-surveillance, des avances spectaculaires de la biomtrie, force est de constater que ces avances technologiques inspirent aujourdhui une grande confiance. Elles sont considres
comme des instruments efficaces de lutte contre le terrorisme et leur dveloppement est peru comme positif.
On assiste cet gard une vritable inversion du rapport individu /
Etat. Voil quelques dcennies, on protgeait la vie prive des citoyens et
on rclamait la transparence de lEtat (31). Aujourdhui, le rapport sest
invers : on rtablit le secret administratif pour lutter contre le terrorisme
et on demande de plus en plus de transparence aux individus, lesquels doivent accepter une sorte de reprage permanent de leurs activits, au nom
dune approche scuritaire de plus en plus entre dans les murs.
Leffet pervers de la coopration internationale : labaissement
des standards dans le niveau de protection des liberts
Limportance actuelle de la menace terroriste a pour consquence essentielle de rendre absolument ncessaire la coopration internationale, aussi
bien dans le domaine du renseignement que dans celui de la rpression
pnale ou de la lutte contre le financement des activits terroristes. La
ncessit de cette coopration internationale ne saurait tre conteste et elle
a dj obtenu des succs non ngligeables. Elle saccompagne cependant
dun relatif abaissement des standards en matire de protection des liberts
individuelles.
On pourrait reprendre ce propos lexemple de la protection des donnes
et montrer que la directive europenne n 95/46 du 24 octobre 1995 avait
dj battu en brche le systme trs protecteur tabli par la loi franaise
du 6 janvier 1978. Pour transposer cette directive dans lordre interne, mais
aussi pour lutter plus efficacement contre la menace terroriste, une rvision
est intervenue par la loi n 2004-801 du 6 aot 2004 relative la protection
(30) Sylvie Preuss-Laussinotte, Bases de donnes personnelles et politiques de scurit : une protection
illusoire, Cultures et Conflits, n 64, 2006, pp. 77-95.
(31) Aux Etats-Unis, laccs aux documents administratifs a t tabli par le Freedom of Information
Act de 1966 et le Government in the Sunshine Act de 1976 avait pour objet dassurer la transparence des
institutions administratives. En France, la loi sur la vie prive date du 17 juillet 1970 et laccs aux documents administratifs a t garanti par la loi du 17 juillet 1978, quelques mois aprs la loi informatique et
liberts.

letat de droit face au terrorisme

259

des personnes physiques lgard des traitements de donnes caractre

personnel (32). Ce texte, rompant avec les principes fondamentaux qui gouvernaient la loi de 1978, autorise le fichage dinformations personnelles,
sans le consentement de lintress, par les services chargs du maintien de
lordre et notamment de la lutte contre le terrorisme. Cette lgislation semble elle-mme fortement fragilise par les dveloppements plus rcents. Au
concept de protection des donnes succde dsormais le principe de
disponibilit des informations, selon lequel les informations ncessaires
la lutte contre la criminalit doivent pouvoir traverser sans entrave les
frontires intrieures de lUnion europenne (33). La vie prive de lindividu
passe ainsi au second plan, derrire les ncessits de lchange dinformations pour des motifs scuritaires.
Le mandat darrt europen offre un autre exemple de cet abaissement
des standards. Il constitue, en soi, une innovation trs positive et cette procdure a t justement salue comme la premire pierre dun vritable
espace judiciaire europen. La lutte contre le terrorisme nest pas son unique objet, mais il nen demeure pas moins quil trouve son origine dans une
dcision-cadre du 13 juin 2002, dont la gense montre que ses auteurs
avaient dabord pour objectif de rendre plus facile la rpression pnale en
matire terroriste (34). De manire trs concrte, le mandat darrt europen a pour objet de permettre la remise par un Etat membre un autre
Etat membre dune personne recherche pour exercer contre elle des poursuites pnales ou la contraindre purger une peine laquelle elle a t condamne. A cet gard, le mandat darrt europen remplace une procdure
dextradition considre comme trop lente et donc peu efficace.
Certes, mais un examen attentif de la procdure montre que le mandat
europen est tout de mme moins protecteur des droits de la dfense que
la traditionnelle extradition. Les autorits franaises se sont dailleurs pos
la question ou plutt elles lont pose au Conseil dEtat, auquel a t
demand, le 26 septembre 2002, si lintgration du mandat darrt dans le
droit franais tait de nature se heurter des obstacles ou des principes
de valeur constitutionnelle (35). Le Conseil dEtat a rpondu que le mandat
darrt europen se heurtait en effet un principe de valeur constitutionnelle, selon lequel on peut refuser dextrader une personne si on a des raisons de croire que sa remise est demande pour des motifs purement poli(32) Journal officiel, 7 aot 2004, p. 14 063.
(33) Affirm par le Programme de La Haye, qui fixe les orientations pour lespace de libert, de scurit
et de justice pour la priode 2005-2010, adopt par le Conseil europen des 4 et 5 novembre 2004. Cf. Christian Philip, Rapport dinformation sur les changes dinformations et la protection des donnes caractre personnel dans le cadre de la coopration policire et judiciaire en matire pnale, rapport n 3 695, Dlgation
de lAssemble nationale pour lUnion europenne, XIIe lgislature, 13 fv. 2007.
(34) L. Benot, Le mandat darrt europen, RMCUE, 2003, p. 106.
(35) CE, Avis, Assemble gnrale, 26 sept. 2002, n 368 282, EDCE, n 54, 2003, p. 192; Alain Ondoua,
Lordre constitutionnel franais lpreuve de la dcision-cadre du 13 juin 2002 sur le mandat darrt
europen, AJDA, 2003, p. 1 368.

260

roseline letteron

tiques. En effet, les rgles gouvernant le mandat darrt europen

noffraient pas une telle possibilit de refus (36). On aurait pu penser que
la consquence dun tel constat serait soit une nouvelle ngociation de la
dcision-cadre, soit une transposition partielle pour en viter linconstitutionnalit. Dans les faits, on a choisi lautre solution, celle consistant
modifier la Constitution. A donc t introduit un nouvel article 88-2 : la loi
fixe les rgles relatives au mandat darrt europen en application des actes
pris sur le fondement du Trait sur lUnion europenne. La solution tait
simple : il suffisait dintgrer le mandat darrt europen dans la constitution pour le rendre constitutionnel.
On pourrait trouver beaucoup dautres exemples de cette volution, qui
dailleurs na rien de surprenant. La ncessit dadopter un droit qui donne
satisfaction lensemble des Etats concerns conduit ncessairement un
nivellement du degr dexigence sur le systme juridique qui a le standard
le plus bas.
Doit-on dduire cependant de tous ces dveloppements que lEtat de
droit est menac dans son essence mme par les instruments de lutte contre
le terrorisme? En dpit de ces problmes importants, la rponse demeure
pourtant ngative.
Dune part, la situation est trs diffrente selon les Etats. Dune faon
gnrale et en schmatisant beaucoup, on peut dire que les systmes juridiques des pays anglo-saxons ont t les plus touchs par les mesures antiterroristes. Ne disposant pas dun droit des circonstances exceptionnelles
comme les pays de droit crit, ils se sont hts dadopter des lgislations
dexception et des mesures accroissant considrablement les prrogatives de
lExcutif, sans pour autant les assortir de contrles adquats. De plus, les
pays qui ont fait partie de la coalition qui est entre en Iraq ont affirm
quils taient en guerre contre le terrorisme. Cette rfrence la guerre
justifiait leurs yeux la mise lcart du droit commun. Tel na pas t le
cas dans les pays europens, notamment ceux comme la France qui ont
refus le concept de guerre contre le terrorisme. Certaines lgislations ont
certes t durcies, mais la ligne rouge du respect du droit international et
des droits de la dfense na jamais t rellement franchie.
Dautre part, on constate que lEtat de droit finit toujours par ragir et
par simposer, mme si sa dure de raction est relativement lente. Observons en particulier les pays anglo-saxons, dont on a dit quils taient les
plus touchs par des lgislations extrmement menaantes pour les liberts
publiques. On constate que les structures de lEtat de droit, notamment les
juridictions, continuent dexercer leur contrle, mme si elles lexercent
(36) Ce principe de valeur constitutionnelle a t consacr par le Conseil dEtat comme principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique : CE, Ass., 3 juil. 1996, Moussa Kon, AJDA, p. 722, 1996,
chr. D. Chauvaux / T.X. Girardot; H. Labayle, Le juge, la Constitution et lextradition, RFDA, 1996,
pp. 906-907.

letat de droit face au terrorisme

261

retardement. Cest ainsi quen Grande-Bretagne, la Chambre des Lords,

dont on sait quelle est la juridiction suprme dans le systme juridique, a
estim que certaines dispositions de la loi britannique contre le terrorisme
ntaient pas conformes la Convention europenne des droits de lhomme.
A propos dune personne qui stait vu retirer son passeport par un control
order, cest--dire un acte purement administratif, les Law Lords ont crit,
avec un maniement tout britannique de lunderstatement : dire que la loi
antiterroriste britannique naccorde pas la personne concerne le droit un
jugement quitable prvu par larticle 8 de la Convention europenne des droits
de lhomme serait un euphmisme. Et la chambre des Lords dannuler
lensemble de la procdure, suscitant un dbat qui a quitt le champ troit
des spcialistes du contentieux pour atteindre lopinion publique (37).
La clbre dcision de la Cour suprme amricaine Hamdan v.
Rumsfeld rendue le 29 juin 2006 marque galement des limites laction
de lexcutif contre le terrorisme (38). La Cour suprme reconnat que les
Conventions de Genve sappliquent aux combattants dAl Qada capturs
en Afghanistan. Cest videmment une dcision du droit interne amricain,
faisant donc clater la doctrine de ladministration amricaine qui consistait
faire prvaloir le droit interne sur le droit humanitaire international. Il
est vrai que ladministration Bush a fait ensuite valider ces pratiques par
le vote dune loi le 17 octobre 2006 (39). Cela tant, cette validation a quelque chose de prcaire, si on songe que le Congrs est devenu dmocrate
et que rien dsormais ne lui interdit de revenir sur la lgislation adopte,
en sappuyant prcisment sur la jurisprudence de la Cour suprme.
De toute vidence, lEtat de droit a les moyens de ragir contre les menaces que lapproche scuritaire du terrorisme fait peser sur les droits des
citoyens. Encore faut-il que lopinion publique tmoigne de son attachement lEtat de droit et quelle se montre attentive aux atteintes dont il
fait lobjet. Encore faut-il aussi que les normes adoptes fassent lobjet
dune vritable tude dimpact : le dsir de scurit doit-il ncessairement
impliquer une mise en cause des liberts les plus essentielles? Le dfi est
important, car accepter un abaissement du niveau des liberts accordes au
citoyen ne revient-il pas donner une victoire inespre ceux-l-mmes
qui veulent dtruire lEtat de droit?

(37) Chambre des Lords, dcision du 16 dcembre 2004, A and others v. Secretary of State for the Home
Department, disponible sur le site Internet www.publications.parliament.uk/pa/ld200405/ldjudgmt/
jd041216/a&oth-1.htm.
(38) Cour suprme, 29 juin 2006, Hamdan v. Rumsfeld. Cf. le dossier sur le site Internet www.hamdanvrumsfeld.com/.
(39) US Military Commissions Act, disponible sur le site Internet thomas.loc.gov/cgi-bin/query/
z?c109 :S.3930. Cf. Jeffrey Addicott, The Military Commissions Act : Congress Commits to the War on Terror, disponible sur le site Internet jurist.law.pitt.edu/forumy/2006/10/military-commissions-act-congress.php.

LES NOUVEAUX MERCENAIRES EN FRANCE :

LA FIN DES TABOUS
par

Thierry ROUSSEAU
Bruno LE RAY
et

Patrick PACOREL (*)

Le contrle de la violence est lune des questions fondamentales, peut-tre la question fondamentale en politique. Lexportation de services militaires privs est de ce fait un sujet que
nous devons apprhender dune faon trs srieuse.
Jack Straw, House of Commons, 2002

En France, lEtat est lun des fondements de lidentit nationale : il se

voit reconnatre un pouvoir significatif et des devoirs particuliers, dits
rgaliens, quil nest cens ni ngliger ni dlguer. La scurit des citoyens
comme la dfense du pays font partie de ces obligations, au point quon
considre habituellement quil dtient le monopole de la violence physique
lgitime.
En matire de dfense, lhistoire montre toutefois que lEtat a dj dlgu sinon le contrle, du moins lexercice de cette violence, en faisant appel
des mercenaires. Mode daction ou vivier de recrutements, cette activit
a connu des fortunes diverses en France : les dernires actions mdiatises
de mercenaires franais sur le continent africain ont laiss une image ngative qui connote le terme mme de mercenaire.
Lobservation actuelle du monde et des conflits dans lesquels la France
ou ses allis sont impliqus oblige toutefois prendre conscience du dveloppement rcent dun nouveau mercenariat, plus entrepreneurial.
Lampleur de ce phnomne encore peu connu en France pousse comprendre pourquoi et comment le mercenariat a volu de sa forme traditionnelle
vers ces nouveaux modes de fonctionnement et quels sont les enseignements
en tirer.
(*) Officiers dactive (France).

264

thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

Paralllement, au sein du ministre de la Dfense, lexternalisation est en

progression constante. Chez nos voisins anglo-saxons le mouvement est
encore plus accentu; comme lide traditionnelle de mercenariat est moins
prsente, les socits militaires prives (SMP) se dveloppent. A ce jour, ce
mouvement na mis en vidence aucune incompatibilit avec les principes
rgaliens de lEtat, lthique dEtat ou lthique militaire et le citoyen
comme le militaire sen accommodent assez bien.
La convergence de ces lments et la prise de conscience actuelle de lvolution des modalits dune dfense nationale ou europenne conduisent se
demander si les SMP ne peuvent pas contribuer faire face des dfis nouveaux complexes. Cette rflexion doit mesurer les limites de loption, voire
ses dangers, puis conduire imaginer quelles structures et quels garde-fous
pourraient servir au mieux les intrts de la dfense globale dun pays
comme la France.
Les nouveaux mercenaires
Une actualit ancre dans lhistoire
Le phnomne du mercenariat, aussi vieux que la guerre elle-mme, a
prsent des formes diffrentes au cours des sicles : grandes compagnies
du Moyen Age, corsaires, Suisses la fidlit exemplaire. Lpoque rvolutionnaire met un terme, pour un temps, au mercenariat, avec le concept
de nation en armes, alliant le besoin deffectifs de la Rpublique et le
combat idologique du peuple. La guerre nest dornavant plus une affaire
de spcialistes qui luttent entre eux selon des codes tablis : elle vise dsormais davantage la conversion que la conqute.
La priode post-coloniale voit rapparatre des formes marginales de mercenariat, mais ce mouvement prend, aujourdhui, une forme nouvelle, pour
quatre raisons : (1) la volont de percevoir les dividendes de la paix aprs
la chute du Mur de Berlin; (2) le dsengagement militaire de rgions de
moindre attrait conomique ou stratgique; (3) lvolution de la structure
des conflits vers des oprations de maintien ou de rtablissement de la paix;
(4) le triomphe du libralisme dans le monde occidental, qui remet en cause
le modle de lEtat fort.
Cest dans cet univers en gestation que sont apparues dabord les socits
de scurit prives (SSP) et que se multiplient aujourdhui les SMP (1).
Elles sont soumises, comme toute entreprise, des critres de rentabilit et
(1) Les socits tudies sont les SMP charges de fournir des prestations de nature militaire dans un
environnement de crise, voire de guerre. Elles sont la facette militaire dune activit dont le ct civil serait
les SSP. La distinction entre les deux catgories est difficile, les activits pouvant facilement voluer de
lune lautre en fonction de lenvironnement dans lequel elles ont lieu. Parce que la diffrenciation est
la fois difficile et non essentielle, lONU emploie lexpression socit prive de prestation de services militaires et de scurit.

les socits militaires prives

265

de productivit. Les SMP passent pour tre ractives, rentables et efficaces :

ainsi, les Executive Outcomes en Angola et les Military Professional
Resources Incorporated (MPRI) en Croatie ont eu une action dterminante.
La crise iraquienne offre de nouvelles perspectives aux SMP. Dbut 2007,
selon les chiffres du Freedom of Information Act, 180 000 civils de diverses
nationalits travaillent pour le compte de 632 socits sous contrat avec le
dpartement de la Dfense et les administrations amricaines (160 000 militaires amricains prsents en Iraq), dont environ 30 000 sont employs par
des socits de scurit. Ils constituent le deuxime contingent de forces
trangres en Iraq.
Le march des SMP
Les SMP ralisent dans plus dune centaine de pays un chiffre daffaires
annuel estim 100 milliards de dollars. Le march est en pleine expansion
et pourrait doubler dici 2010. La demande scuritaire est considrable et
loffre la satisfait, au moins en quantit.
Souvent, ces socits sont diriges par des militaires la retraite, dont
certains ont exerc de hautes responsabilits. Elles sont encadres par des
officiers et des sous-officiers dexcellente rputation, qui ont fait leurs preuves dans les meilleures units. Le niveau de rmunration varie en fonction
des risques encourus, du niveau de qualification, de lexprience et de lorigine des employs, mais il est toujours trs suprieur ce quil est dans
leurs armes nationales. Cela tant, si lappt dun gain substantiel et
rapide nest pas la moindre des motivations, les contrats sont souvent de
courte dure, sans garantie de rmunration rgulire.
Les SMP se prsentent avant tout comme des entreprises. Certaines sont
des filiales de groupes industriels aux secteurs dactivits bien plus larges.
Elles se flattent souvent dagir en toute transparence et dadopter un code
de bonne conduite. Cette structure entrepreneuriale diffre de lancien
mercenariat : les activits ne sont dsormais plus le fait dindividus au profil
particulier, rassembls pour un laps de temps donn dans la perspective
dune mission plus ou moins occulte, mais le fait de structures durables,
lgales et organises dans le respect des lgislations nationales et internationales, faisant appel des professionnels et capables dapporter un service
rpondant un besoin officiellement exprim.
Les Etats sont les premiers clients des SMP, pour rtablir lordre interne
comme pour participer laction des forces militaires. Ainsi, les Etats-Unis
ont recours aux SMP car ils sont engags sur deux thtres majeurs, alors
mme quils ont drastiquement rduit leurs effectifs aprs la fin de la
Guerre froide; ces socits deviennent essentielles dans la mise en uvre de
leur nouvelle doctrine de politique trangre dautant que la plupart sont
anglo-saxonnes, voire amricaines pour trois raisons majeures : limpact

266

thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

politico-mdiatique des pertes (2), la rentabilit du recours aux mercenaires

et la possibilit dchapper des enqutes en sappuyant sur le secret commercial des contrats. Les Britanniques ont une approche pragmatique, partant du principe que le phnomne est incontournable, mais souhaitent
amnager la rglementation en vigueur pour fixer des rgles plus explicites
sur leur emploi : limitation aux oprations humanitaires et de maintien de
la paix et scurit des entreprises prives comme des ONG. Le cas franais
est particulier : la France ne recourt en principe pas aux SMP. Elle mandate
nanmoins une entreprise commerciale contrle par lEtat, Defense Conseil
International (DCI), pour assurer des formations militaires techniques au
profit darmes trangres qui ont achet de larmement franais, mission
assure ailleurs par certaines SMP anglo-saxonnes.
LONU a recours aujourdhui aux SMP pour assurer la scurit de ses
agents. Une rflexion au sein du bureau de la coordination des affaires
humanitaires vise aider, dans leurs relations avec les SMP, les organisations lies lONU qui sont la recherche de prestations de scurit.
De leur ct, les entreprises cherchent scuriser leurs activits dans des
zones risques. Pour ces socits, le volet confidentialit industrielle est
important : ils ont intrt faire appel des socits de mme nationalit,
en particulier dans les prospections de march.
Enfin, les ONG cherchent galement parfois sentourer de militaires
privs pour assurer leur scurit, dfaut dorganisations tatiques efficaces
localement, voire pour saffranchir de leur dpendance. Nanmoins, les plus
radicales vitent davoir recours ces services pour ne pas brouiller leur
image ni compromettre limpartialit sur laquelle repose le principe mme
dintervention humanitaire.
Les socits militaires prives offrent des services trs diffrents les unes
des autres : fournir des conseils du domaine militaire visant structurer les
forces armes dun pays en vue de missions spcifiques, souvent en accompagnant la vente de matriels militaires; entraner les forces armes; soutenir les troupes permettant ainsi aux armes de consacrer leurs forces vives
au combat; renseigner; participer aux activits post-conflit; assurer la protection rapproche de personnalits. Aucune ne propose dassurer des missions de combat stricto sensu : elles se placeraient dans la catgorie condamnable des mercenaires, ce quelles cherchent absolument viter. Au-del de
la dimension juridique, la dgradation dimage qui en dcoulerait compromettrait, terme, leur dveloppement conomique. Leurs employs, plongs dans des situations extrmes, peuvent nanmoins tre conduits utiliser
leurs armes, voire participer directement des combats.

(2) En quatre ans, les SMP ont perdu plus de mille hommes (dont deux cents Amricains) en Irak, sans
que cela nmeuve outre mesure les opinions publiques.

les socits militaires prives

267

Lenvironnement juridique des SMP

La rglementation juridique concernant les SMP peut tre qualifie de
lacunaire, tant en droit international que dans les droits nationaux. Les
principaux textes du volet international sont :
larticle 47 du premier protocole additionnel du 8 juin 1977 aux Conventions de Genve de 1949 : ce premier statut juridique international du
mercenaire cre des limites juridiques, comme linapplicabilit aux guerres civiles;
la Convention de lOUA sur llimination des mercenaires en Afrique,
adopte le 3 juillet 1977 : le texte ninterdit pas aux gouvernements africains lgitimes davoir recours des socits de mercenariat;
la Convention contre le recrutement, lutilisation, le financement et linstruction de mercenaires, adopte sans vote par lAssemble gnrale des
Nations Unies le 4 dcembre 1989 : sa porte juridique est limite car elle
ne lie que les Etats qui lont ratifie; de plus, ce texte risque de mettre
en difficult des militaires trangers servant dans la Lgion trangre ou
des militaires franais servant au titre de la coopration militaire et de
dfense. Seuls trois membres de lUnion europenne ont ratifi cette
Convention : la Belgique, Chypre et lItalie.
Il faut attendre les annes 1990 pour que le Conseil des Nations Unies
pour les droits de lhomme sintresse plus compltement au sujet, via un
rapporteur spcial, puis un groupe de travail sur lutilisation des mercenaires comme moyen de violer les droits de lhomme et dempcher lexercice
du droit des peuples disposer deux-mmes, et dfinisse la porte stratgique et politique de lutilisation du mercenaire comme force paramilitaire
coercitive.
Les autorits helvtiques et le Comit international de la Croix-Rouge
(CICR) ont lanc une initiative en vue de mettre en place un cadre juridique, de promouvoir le dialogue entre les Etats sur le statut des entreprises militaires et de scurit prives et dlaborer le systme de rglementation ncessaire.
Les approches nationales sur le sujet traduisent deux opinions : la conception traditionnelle du rle souverain de lEtat dans le domaine de la
scurit et la vision plus librale dun Etat qui promeut avant tout efficacit et efficience.
La premire approche est notamment celle de lAfrique du Sud et de la
France. LAfrique du Sud possde la lgislation la plus dveloppe sur les
SMP, imposant une autorisation gouvernementale (Regulation of Foreign
Military Assistance Act de 1998, Private Security Regulations Act de 2001
et nouveau texte en prparation). La France dispose de la loi du 14 avril
2003, ressentie par les socits franaises comme un vritable obstacle leur
dveloppement : le texte, proche du premier protocole additionnel de 1977,

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thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

sanctionne les formes traditionnelles de mercenariat en largissant la comptence des tribunaux franais dans une drogation aux rgles internationales, il vite dimpliquer les militaires franais, le soutien aux exportations
et le conseil, mais comprend des termes sujets interprtation (combat,
conflit arm, participation directe des actions de combat); internationalement reconnu, il met la France labri dune critique de complicit
objective.
La seconde approche concerne en particulier les Etats-Unis et le RoyaumeUni. Le Neutrality Act amricain interdit le recrutement de mercenaires sur
le territoire amricain, mais pas la vente de services militaires, activit pourtant privilgie de ces socits; le recours aux SMP est favoris pour la promotion des intrts nationaux. Au Royaume-Uni, aucun texte de droit positif
ne prend en compte les SMP, mais, en fvrier 2002, un livre blanc proposant
de rguler les activits de ces socits a notamment recommand la mise en
place dune procdure dautorisation et de contrle; dans la pratique, une longue tradition favorise lexistence de ces socits, qui servent parfois de soutien la politique trangre.
En rsum, les SMP daujourdhui ont une lgitimit fragile car elles
chappent pour la plupart aux dispositifs juridiques. En effet, le plus
souvent : les textes ne prennent en compte que le mercenariat traditionnel
dans le cadre de conflits classiques intertatiques ou coloniaux; les Etats
concerns soit sont trop faibles pour les contrler, soit se satisfont de la faiblesse des dispositifs de contrle; le principe de comptence universelle est
rarement appliqu; aucune coordination internationale nest prvue entre
les Etats pour contrler et ventuellement sanctionner des activits considres comme rprhensibles.
Lexternalisation
Le phnomne de sous-traitance des fonctions rgaliennes est aujourdhui
une ralit. Dans lenvironnement conomique libral et mondialis, la soustraitance apparat comme une mthode dactualit non seulement invitable, mais encore efficace et souhaitable. Ses vertus espres vont de la souplesse de (re)configuration la lisibilit des fonctions, en passant par une
efficacit budgtaire et/ou financire.
Son champ dapplication dans le primtre de la dfense volue vers des
fonctions jusqualors exerces par des militaires, y compris hors du territoire national (hors fonctions de combat) : entretien des locaux et des espaces verts, alimentation, soutien informatique, gardiennage, affrtement de
btiments (remorqueurs de haute mer), soutien logistique et technique de
matriels militaires, soutien gnral en opration, fourniture de services
stratgiques (communications dinfrastructure). Les Britanniques ont
recours au concept de private finance initiative, qui leur permet de faire

les socits militaires prives

269

assumer les investissements de dfense par des socits prives (avions ravitailleurs, transmissions par satellite).
Issue du libralisme, la sous-traitance porte en germe certains maux,
dont le moindre nest pas la dilution des responsabilits. Ce problme,
latent ds le contrat de dlgation, devient plus vident au fur et mesure
que la crise saggrave. Il se manifeste dans le rglement quotidien des litiges, comme dans le traitement juridique a posteriori. Enfin, la soustraitance en cascade est un facteur aggravant de cette perte didentit des
responsables.
Bien quen thorie une contractualisation de qualit puisse prvenir toutes ces difficults, la fiabilit et la disponibilit du prestataire peuvent poser
problme le personnel nest pas soumis aux mmes contraintes de disponibilit que les militaires et certaines entreprises nont pas la taille critique suffisante. De plus, les intrts dune entreprise, essentiellement mesurs en terme de rentabilit conomique, sont dun ordre diffrent de
lefficacit politique dune dfense.
Le gain conomique de la sous-traitance est estimer avec prcaution.
Aucune tude na permis de conclure clairement dans un sens ou un autre,
car la prestation externalise nest jamais identique la prestation effectue
en rgie et la rentabilit de lopration varie dans le temps. Une opration
immdiatement positive peut savrer dficitaire avec lvolution de la prestation et du march.
On nobtient pas les mmes prestations dun partenaire que dune rgie.
Cela ne met pas en cause la qualit de la prestation, mais sa nature, qui est
obligatoirement dun autre ordre, du fait de mentalits diffrentes : lexternalisation oblige redfinir prcisment le besoin et repenser lorganisation globale.
Les enjeux politiques et socitaux
La dimension politique
Une rflexion pralable lexternalisation de la violence pose la question
fondamentale de la volont des Etats pour la rglementer, linterdire ou la
contrler.
Les objectifs politiques dans lemploi de SMP se dveloppent dans un
environnement caractris par :
laugmentation du nombre et de la diversit des modes dintervention de
lEtat dans un monde toujours plus complexe;
le recentrage des missions des forces armes autour dun cur de comptences militaires, vitales pour la scurit nationale, qui dimensionne au
strict besoin le recrutement et les rserves;

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thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

une rticence intervenir dans des conflits priphriques de basse intensit, sans intrt stratgique majeur;
une relative inadaptation des armes traditionnelles face ces situations
(sortie de crise, coordination interministrielle);
des modes dintervention dentreprises prives avantageux (cot, souverainet moins directement mise en cause, );
la possibilit de concilier la souplesse du priv et la moralit du public
(par un contrle de lEtat);
la modernisation des moyens et des mthodes.
La privatisation de la violence a cependant des consquences politiques
pour lEtat :
une perte dautonomie politique;
le maintien nolens volens dune responsabilit tatique du fait de la
dimension internationale des conflits et de la difficult de distinguer oprations dassistance et oprations de combat;
des complications sur la conduite des oprations militaires dues aux difficults de coordination, la fiabilit des SMP (3) et au manque de
moyens de pression;
des risques dans lemploi de SMP lis la comptence des socits (formation, quipement, motivation, sous-traitances en cascade), aux liens
occultes avec dautres socits, la possibilit dchapper au contrle
dmocratique, la dimension thique, aux difficults du contrle politique, aux conflits dintrt potentiels entre les objectifs conomiques de
lentreprise et les objectifs politiques de lemployeur, au risque de contournement du droit en particulier international (embargo sur les
armes), etc.;
la concurrence en matire de recrutement larme britannique vient de
mettre en place un cong sabbatique pour permettre aux militaires de
rintgrer les rangs de larme aprs quelques mois dune aventure lucrative , avec un effet ngatif sur le moral des militaires.
Toute dlgation de souverainet ne peut donc senvisager sans un minimum de prcautions : imposition dun minimum dinteroprabilit; coordination entre forces en prsence agissant dans le mme camp (4); mise en
place dun accompagnement des socits vers la performance; contrle.
(3) Les risques en externalisation incitent prvoir des solutions de remplacement (refus de travail sans
amlioration de scurit, aprs lattaque svre dun convoi de KBR en Iraq en avril 2004), voire prparer
une rversibilit (grve de socits en charge dexternalisation du transport de carburant et du pliage des
parachutes en Grande-Bretagne).
(4) Les SMP qui travaillent au profit de lONU, dONG ou dautres entreprises ont peu ou pas de raisons
de se soumettre un commandement unique, en particulier leurs commanditaires. Elles peuvent nanmoins
raliser quil est de leur intrt bien compris dinformer, pour leur scurit, leurs partenaires sur leurs missions et leurs intentions (zones de dploiement) au commandement des forces armes nationales impliques
sur le terrain.

les socits militaires prives

271

Lthique militaire
Lemploy de SMP peut-il, thiquement, remplir tout ou partie des
fonctions du militaire? Le militaire se considre souvent investi du droit et
du devoir exclusifs de dfendre son pays, identifis par un statut particulier. Cependant, une analyse honnte montre de grandes proximits avec le
mercenaire.
Ainsi, le militaire na pas le privilge du port ou de lemploi des armes.
Dun certain point de vue, il la moins que le policier ou le convoyeur de
fonds, plus souvent amens tre en situation dutiliser une arme dans le
cadre lgal et pour lexercice de leurs fonctions. Les diffrences lies au
thtre de cet engagement, sur le territoire national ou ltranger, ressortissent de la lgalit et pas de lthique. Les conditions dexercice de ce
droit sont cependant diffrentes. Le policier, le convoyeur, le garde du corps
ne doivent utiliser la force quen cas de lgitime dfense ou en cas de force
majeure et de faon proportionne la menace. Cette condition na pas la
mme valeur pour le militaire, susceptible dexercer un acte violent sans
considration de lgitime dfense, dans le cadre dordres suprieurs. Toutefois, les interventions actuelles des militaires sont en majorit des
oprations de maintien de la paix proches doprations de police : on
attend de plus en plus des acteurs quils respectent les conditions de
lemploi de la force imposes au civil.
En outre, les lois de la guerre, les droits de lhomme et les droits du combattant ont vocation tre appliqus par tous les acteurs. Le fait dtre
militaire donne seulement toute raison desprer quils vont tre respects,
mais cela tient autant une organisation rigoureuse qu une dontologie
qui ne sont pas lapanage du militaire. Il y a une thique dEtat, une thique dentreprise et une thique de lindividu, comme il y a une thique
darme. En effet, les SMP nont pas le monopole de la cration dune violence qui trouve sa source dans des fondements conomiques, religieux ou
ethniques. A contrario, lexemple dExecutive Outcomes en Angola et au
Sierra Leone de 1992 1995 dmontre mme quune SMP bien mandate
peut russir l o une force onusienne classique est impuissante et coteuse).
Les mercenaires comme les militaires ne sont pas totalement labri
dagissements qui ne respectent pas les rgles normales dhumanit. Le
militaire, par le type dengagement personnel qui le conduit sur un thtre
doprations, par lducation reue au sein des forces armes, par les conditions dun emploi encadr par la loi, les rglements et les rgles dengagement, engag au sein dune unit elle-mme commande par un officier, prsente des garanties, rarement mises en dfaut dans les pays occidentaux,
dune utilisation morale de la violence. Cependant, certains contingents
sous-entrans ou sous-encadrs, originaires de pays qui nont pas la mme

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thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

conception des droits de lhomme, ne sont pas exempts de tout reproche

(viols, vente darmes contre des diamants, observation passive de pillages).
On peut aussi considrer que le militaire et le civil partagent le mme
niveau desprit de sacrifice sur la plupart des engagements daujourdhui.
Au-del du partage du droit dutiliser la violence et derreurs dans son
application, le militaire a le sentiment que sa particularit est de la subir
jusqu risquer sa vie. Cependant, lexprience, il peut tmoigner que
lengagement de membres des ONG, de journalistes, de diplomates comme
demploys des SMP forcent aussi le respect : des civils, autoriss la violence ou pas, savent sengager corps et me pour une passion, une cause ou
un idal et y laissent ventuellement la vie.
Les qualits morales des employs des SMP ont souvent t lobjet de critiques. La monte en puissance rapide du march et la forte demande iraquienne ont certainement eu une influence ngative sur la qualit du recrutement. Il est avr que les SMP amricaines ont assch leur traditionnel
vivier de recrutement national et baiss leurs critres de slection. Il en est
toutefois de mme dune certaine manire pour les forces armes amricaines qui ont commenc engager des non-nationaux, mais aussi des nationaux au casier judiciaire qui leur aurait interdit le statut de militaire avant
2003 (5).
Toutefois, le militaire sert pour le succs des armes (de son pays). Cet
engagement nest pas un simple contrat rvocable en fonction de clauses
contractuelles ngocies : le militaire sengage servir son pays, jusqu la
mort si ncessaire, sans rompre au moment crucial. Ces nobles motivations
peuvent cependant tre relativises au regard des actuels engagements des
forces armes : par exemple, le soldat franais en Afghanistan peut avoir du
mal faire le lien entre son engagement envers son pays et sa situation de
combattant dune force multinationale sous tutelle dune organisation internationale, dans un pays aux limites de la zone dintrt de la France, pour
un but peu vident, avec un soutien moral parfois mitig de la population
quil est cens librer ou protger.
Aujourdhui le militaire est dabord un volontaire, un professionnel. Il
nest donc plus appel servir la dfense de son pays, mais bien acteur
dune dmarche personnelle. Cest un contractuel qui vit de son mtier.
Pour lui aussi, le facteur financier peut tre un vritable motif dadhsion
ou dabandon de ltat de militaire.
Il faut enfin rappeler les nombreuses oprations menes par des SMP
dans le respect de la lgalit, mais dont on ne parle pas. Au-del de la
dmarche individuelle, elles y sont incites par une thique du business
qui, par la simple loi dun march qui tient grand compte de la rputation,
(5) Cette pratique a dpass en 2006 le volume de 10% des engags de lUS Army.

les socits militaires prives

273

oblige faire le maximum pour respecter le dtail et lesprit de leurs engagements.

Quelles perspectives en France?
Les principes et les valeurs
Dans le rapport fait au nom de la commission des affaires trangres, de
la dfense et des forces armes sur le projet de la loi davril 2003, le snateur Michel Pelchat soulignait que ce texte laissait une place ventuelle
de telles socits, ds lors quelles ne seraient pas sollicites pour participer
un conflit donn ou quelles ne seraient pas directement impliques dans les
hostilits, dans un cadre quil resterait alors, si cette voie tait suivie, organiser et rglementer. La place voque suppose que les pouvoirs publics
prennent position sur un sujet qui na pas t rellement dbattu.
En France, aujourdhui, certaines fonctions ne reposent plus sur le seul
Etat : polices municipales, externalisations, etc. Au-del de lincohrence
refuser le dveloppement de SMP franaises, lEtat se prive dun outil prcieux, militaire, diplomatique, conomique et social, complmentaire des
armes, pour grer les questions de scurit.
Il est cependant ncessaire de dfinir dabord le champ des prestations
autorises hors participation directe aux hostilits : renseignement, soutien
logistique, conseil, entranement, formation, protection et activits postconflit. Il sagit aussi de dfinir le cadre strict demploi, dans le respect des
lgislations et des valeurs de la France : respect des principes et valeurs qui
fondent laction internationale, ainsi que des intrts franais, et collaboration avec les armes.
Il faut instaurer des mcanismes dautorisation, sous la forme dune
licence dexport de services militaires, qui validerait les contrats signs
et autoriserait lexercice de ce mtier ltranger : habilitation remplir
certaines missions, enregistrement du personnel, notification, autorisation
et suivi de lexcution des contrats, comptes domicilis en France ou dclars lorsquils sont ltranger, etc. Un grand nombre des mcanismes en
question sont identiques ceux qui existent dj en matire de vente et
dexportation darmes et sont mis en uvre au sein de la CIEEMG (6).
Des procdures de ce type existent dores et dj ou sont ltude dans
certains pays. Aux Etats-Unis, lune des principales lacunes rside dans
labsence dadministration spcialise dans les procdures de contrle des
contrats (a priori, a posteriori et pendant leur excution) : constitution de
lentreprise (moralit des dirigeants, des employs, charte thique, permis
dexercer), nature et excution du contrat, ralit des cots associs, etc.
(6) Commission interministrielle pour ltude des exportations de matriels de guerre.

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thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

Lagrment accord dans ce cadre ouvre la porte trois axes de progrs :

(1) actions en coordination avec les forces nationales des pays allis (interoprabilit, dinformation); (2) partage du renseignement; (3) organisation de laction (mouvements, autorisations de tir).
En matire de contrle, plusieurs types de mesures dencadrement des
activits des SMP peuvent tre dclins aux niveaux national, europen et
international. Les Etats ont intrt contrler leur niveau ce type de
socits dont les activits impliquent leur responsabilit, quelles travaillent
leur profit ou non et, ce, mme si tout contrle prsente le risque de confrer la dmarche un caractre politique.
Les problmatiques de lidentit du contrleur, de sa lgitimit et de ses
moyens daction, la question de la juridiction comptente en cas dinfraction
commise par un agent dune SMP et du droit de la victime dune SMP doivent tre prcises. Le caractre transnational de lactivit des SMP et les
possibilits de dlocalisation plaident en faveur de la dfinition de rgles
lchelle internationale : auto-contrle par le march (les firmes ou les
clients), contrle sous la tutelle de lONU, par la Cour pnale internationale
ou par une socit prive. Compte tenu de la sensibilit du sujet, le dispositif
doit tre complt par un contrle du contrleur lui-mme (par le pouvoir
judiciaire et par le pouvoir politique) et la dfinition de voies de recours.
Enfin, pour tre efficace, ce contrle doit saccompagner dun rgime de
sanctions administratives (interdiction dexercer), financires (amendes) ou
judiciaires (mise en examen personnel).
Ce cadre international peut prvoir lobligation, pour les Etats, de fournir, une entit internationale ventuellement abrite par lONU, la liste
des SMP tablies sur leur territoire. Laccrditation serait instaure en
fonction du respect de rgles universelles pr-acceptes : respect du droit
international et des rsolutions de lONU, contribution la paix et la stabilit internationale, respect des droits de lhomme, respect de la souverainet des Etats, etc.
En Europe, la jurisprudence rcente de la Cour de justice des Communauts europennes (CJCE) a soulev quelques interrogations relatives
lautorisation administrative pralable en matire de scurit prive, en
condamnant des Etats pour manquement aux obligations relatives la
libert dtablissement et la libre prestation des services. La Cour entendait, entre autres, rappeler la ncessit, pour les Etats, de prendre en
compte les formalits exiges par les autres Etats membres.
Sous leffet de lachvement du grand march intrieur, une socit sera
invitablement place en concurrence avec les autres socits europennes
et celles du monde entier, en particulier amricaines. Une approche commune europenne est ncessaire pour aborder lensemble des questions touchant aux diffrents aspects de lintervention doprateurs privs dans les

les socits militaires prives

275

affaires de scurit. La question pourrait tre aborde par le biais dactions

communes dans le cadre de la Politique trangre et de scurit commune
(PESC) ou par une extension, aux activits des SMP, du code de conduite
de lUnion europenne sur les exportations darmements, qui dfinit des critres tels que le respect des droits de lhomme, la prise en compte de la
situation interne du pays en cause et la prservation de la scurit et de la
stabilit rgionales.
Lexprience de lexternalisation
En France, le ministre de la Dfense mne depuis dix annes une politique volontariste dexternalisation dans le cadre de sa modernisation, qui
sappuie sur les principales motivations suivantes :
des entreprises civiles sont plus qualifies que les armes pour certaines
tches dites ancillaires ou au contraire hyper-spcialises;
la ressource humaine militaire est rare, surtout depuis la
professionnalisation;
les armes doivent se recentrer sur leur cur du mtier pour demeurer
efficaces;
les contraintes budgtaires interdisant certains investissements impliquent lachat de services.
Le retour dexprience en France comme ltranger conduit des constats utiles. Le phnomne est, sinon inluctable, du moins actuellement
incontournable, fond sur des ralits politiques, conomiques, financires
et budgtaires et sur lexistence dun march mondialis.
Une condition du succs est que lexternalisation sinscrive dans un march dynamique et concurrentiel, donc souvent international. Lapplication
de ce principe du libralisme peut poser problme, compte tenu des demandes parfois bien spcifiques dune dfense nationale.
Lexternalisation des fonctions rgaliennes na pas suscit de dbat dopinion, la diffrence du mercenariat traditionnel : dune manire gnrale,
le citoyen franais estime vident que la scurit et la dfense sont des responsabilits exclusives de lEtat. Il trouve tout aussi naturel que lEtat en
dispose de faon monopolistique. Mme sil a aujourdhui de moins en moins
le monopole de la scurit, personne ne souponne lEtat franais davoir
dlibrment renonc assumer une responsabilit rgalienne.
Pourtant, le besoin de scurit sest accru dans des proportions formidables pour trois raisons principales : le dveloppement de lactivit, laugmentation des faits de dlinquance et lvolution du niveau dexigence en
matire de scurit (7). Or, lEtat na tout simplement plus les moyens de
(7) Ainsi entre 1960 et 2006, la population a augment de 30%, la dlinquance de 700% et les forces de
police de 75%.

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thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

faire face tout et laisse donc dautres une partie de la scurit. Pour
257 000 policiers et gendarmes, il y a, ce jour, plus de 200 000 agents de
scurit privs. Ainsi, lEtat a t conduit abandonner lide de monopole
des moyens de scurit. Sil ny a plus monopole tatique, il y a toutefois
hgmonie tatique : lEtat ne gre plus, il rgule. La situation est donc
celle dune gestion prive de la scurit et non dune privatisation de la
scurit, mme si certains juristes estiment que la privatisation de la scurit est, en droit franais, devenue constitutionnelle.
Ce phnomne nest pas propre la scurit intrieure. Pour la dfense
et plus prcisment les armes, lexternalisation nest plus un tabou. Bien
quen retrait du phnomne anglo-saxon, la France a accept lide de faire
excuter par des socits prives certaines tches dvolues auparavant aux
militaires. Toutefois, lide dune limite au phnomne a conduit mettre
le concept de noyau dur non externalisable, li notamment aux oprations
ou des aspects de souverainet, mais difficile dterminer et non formellement dfini ce jour.
Un secteur dactivit organiser
La France ne dispose pas de SMP : aucune socit prive ne revendique
cette appellation. Cependant, des socits de scurit commencent avoir
des comptences, des rfrences et des chiffres daffaires significatifs. Elles
fournissent des prestations de scurit ltranger, dans des conditions difficiles qui peuvent requrir des comptences militaires, et sont la limite
dexercer des fonctions de SMP. Il y a un besoin de socits nationales pour
exercer des activits stratgiques ncessitant une grande confiance rciproque, mais aucune socit franaise na lenvergure suffisante.
La question du partage de la ressource humaine est structurante, pour les
armes comme les SMP, au moment o le papy boom va produire ses
effets. Les armes ont li leurs actions de recrutement la formation et au
reclassement. Les SMP nont pas vocation former leur personnel, la diffrence des armes : pour des comptences spcifiquement militaires, elles
cherchent dbaucher des militaires. Toutefois, leurs besoins sont spcifiquement lis leurs marchs et la dlimitation de leur cadre demploi limitera dautant leur besoin en comptences particulires.
De leur ct, les armes ont intrt trouver, sur le terrain, des SMP aux
meilleures comptences et la meilleure thique pour le meilleur service et
les utiliser comme dbouch pour leurs militaires en fin de contrat. A ce
titre, les armes peuvent sinspirer utilement de la convention entre les
armes et Air France, qui rgule depuis plus de dix ans le flux de dpart
des pilotes.
La dfense a donc intrt se rapprocher dune structure reprsentative
des SMP / SSP afin de poser les bases dune rgulation de ce march.

les socits militaires prives

277

Les SMP et les armes sont aussi en concurrence lorsque le march civil
recrute dans le vivier des rservistes oprationnels. La rserve doit tre un
partenariat quilibr entre les armes et les employeurs des rservistes; les
SMP y ont tout intrt car, dans certains cas en oprations, le statut de
rserviste est la meilleure position pour leurs employs. Le droit franais ne
permet pas encore clairement cette pratique, mais il pourrait permettre de
traiter de faon pragmatique certaines situations dlicates, condition bien
sr que les questions de dontologie professionnelle soient traites par
ailleurs.
Une amorce de feuille de route
Des actions prcises et concrtes peuvent montrer concrtement la
volont de lEtat de traiter le sujet des SMP, dassumer ses responsabilits
et de sinscrire dans une dmarche damlioration de sa performance conomique et dans les oprations extrieures. Quatre domaines peuvent tre
ainsi envisags.
Domaine pralable des tudes
Initier une rflexion sur une dfinition prcise des fonctions conserver
par lEtat et celles ouvertes aux SMP dans le domaine des capacits militaires.
Expliciter les consquences et les possibilits ouvertes par les lgislations franaise et internationale actuelles pour le domaine daction des
SMP.
Concevoir un cadre juridique global dans la lgislation franaise sur le
mercenariat, comprenant un rgime de responsabilit efficace inspir des
dispositions existantes pour les socits de scurit qui travaillent en
France.
Etablir en commun un cadre normatif susceptible dtre partag par la
plupart des pays, afin que les critres dvaluation et de choix soient pertinents, exacts et partags.
Domaine de la rglementation
Etablir des rgles encadrant lautorisation exceptionnelle demploi, par
les forces franaises, de socits dans des situations impliquant que leurs
employs soient arms.
Encadrer lactivit des socits franaises par la lgislation du travail et
de la fiscalit, pour la fois les contrler et garantir un cadre favorable
leur dveloppement.

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thierry rousseau, bruno le ray et patrick pacorel

Imposer une certification qualit autorisant ngocier les contrats

concernant les activits sensibles risque, copie sur les principes mis en
uvre par la CIEEM.
Mettre en place des structures de contrle simples et efficaces (organisation des socits, domiciliation des comptes ou dclaration des comptes
ltranger, contrats, activits sur le terrain).
Construire des outils financiers permettant la fois de mesurer lefficience de lemploi dune SMP et de contrler les flux financiers la concernant.
Domaine des comportements
Imposer aux entreprises de se doter dun code de conduite, avec des critres thiques stricts agrs, linstar des socits franaises existantes ou
de lInternational Peace Operations Association plus anglo-saxonne.
Rendre obligatoire un conseil de surveillance, distinct de la structure de
direction, pour les SMP dune certaine taille.
Elaborer des rgles rgissant les comportements relatifs des forces
armes franaises et des SMP.
Mettre en uvre un dispositif efficace daccompagnement et de rinsertion des militaires, sur la base dune coordination avec les socits concernes.
Domaine des relations internationales
Il convient de profiter de la prsidence franaise de lUnion europenne
en 2008 pour promouvoir une priorit en trois points :
Encourager une uniformisation du dispositif lgislatif europen pour viter des condamnations dans un Etat europen pour des actes qui ne sont
pas rprhensibles dans un autre.
Favoriser lmergence de canaux de recommandations internationaux
(informations mutuelles, entraide judiciaire, procdures dextradition,
volet financier).
Appuyer les recommandations normatives de lONU afin de faciliter llaboration de SOFA (8) convenables.
*

Lattitude actuelle de la France vis--vis de la privatisation des fonctions

militaires est surtout fonde sur la perception ngative dun mercenariat
qui nexiste plus. Dans un contexte mondial o les socits militaires pri(8) Status of Forces Agreement.

les socits militaires prives

279

ves prennent une importance significative et croissante, elle doit passer par
une analyse rationnelle pour envisager lintgration de ce type de socits
dans lenvironnement de dfense.
Lexternalisation de fonctions rgaliennes nest plus, en France, un choix
de socit : aujourdhui, les socits de scurit prives participent de faon
tout fait institutionnelle la scurit des biens et des citoyens. Pour
autant, lEtat na pas renonc, en France moins quailleurs, assumer ses
responsabilits. Externaliser nest quune option pour faire face des situations nouvelles.
La dfense est un domaine rgalien particulirement sensible, qui touche
aux intrts vitaux et stratgiques. Lexprience acquise de lexternalisation permet den envisager une mise en uvre sur des fonctions plus directement militaires, comme chez les principaux allis.
Dans les oprations de maintien de la paix en coalition, qui reprsentent
la plupart des engagements militaires franais actuels, les forces ctoient
des employs de SMP. Une coopration efficace sur les thtres dopration
est imprative. Paralllement, la France a tout intrt pouvoir faire appel
des entreprises de droit et de culture franais, plus mme que des socits anglo-saxonnes de dfendre lintrt national.
Le paysage des SMP en France est quasi dsert. Dynamiser le secteur
oblige la dfense les associer au plus tt une rflexion sur un partenariat
avec le monde militaire et continuer de dvelopper une politique dexternalisation matrise. Lvolution des modes opratoires, les besoins capacitaires associs, la rationalisation du dispositif militaire ainsi que la rarfaction prvisible de la ressource humaine y poussent.
Limprieuse ncessit de conserver le contrle politique et stratgique en
tenant compte des enseignements des oprations en cours conduisent mettre en place un dispositif particulier dans les domaines lgislatif et rglementaire. Il sagira ainsi dencadrer la responsabilit des SMP franaises, de
contrler les services quelles exportent, de valider les engagements quelles
contractent, de certifier leurs aptitudes et qualifications, dhabiliter le personnel. Enfin, les armes doivent intgrer ces nouveaux acteurs dans leur
planification, leurs procdures et ventuellement leur entranement.
La prolifration des SMP est un phnomne actuellement anglo-saxon,
que la France doit accepter : les opportunits quelles permettent peuvent
tre prcieuses pour faire face aux dfis actuels et venir quaffrontent sa
dfense et celle de lEurope. Les mcanismes mettre en place exploitent
le retour dexprience des allis, examinent ce qui a t fait pour la sphre
de la scurit en France et sappuient sur la politique et les outils de lexternalisation mene par le ministre de la Dfense.

VARIATIONS
SUR LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES
NON GOUVERNEMENTALES
par

Jean-Pierre COLIN (*)

Il est encore une erreur fort la mode, de laquelle je veux
me garder comme de lenfer je veux parler de lide de progrs. Ce fanal obscur, invention du philosophisme actuel, brevet sans garantie de la nature ou de la Divinit, cette lanterne
moderne jette les tnbres sur tous les objets de la connaissance,
la libert svanouit, le chtiment disparat.
Charles Baudelaire, Exposition universelle de 1855.

Lanne 2007 aura vu sacclrer lvolution de la scne politique franaise vers un thtre dombres, dont le public assiste, mdus, aux exploits
de personnages venus de nulle part et nallant o que ce soit, si ce nest de
tourner en rond. Le dcalage entre les implacables ralits dune socit
internationale en pleine transformation et les images quimposent les
mdias dans les esprits na sans doute jamais t aussi frappant. A la fin
de lanne et nonobstant la poursuite de nombreux conflits, la lente mais
sre dgradation de lenvironnement mondial et, pour la France, le creux
abyssal des finances publiques, deux vnements retiennent avant tout
lattention : laventure africaine de lArche de Zo et les msaventures
dIngrid Betancourt.
Quune association comme lArche de Zo ait, au nom des bons sentiments, prtendu sauver des enfants en bas ge de leur propre famille dans
une insouciance totale des us et coutumes est dautant plus significatif que
loccasion sera saisie dironiser sur le dlabrement tchadien ou la justice des
pauvres, le but que sassigne alors la Rpublique, du moins son chef, tant
le rapatriement marche force des responsables impliqus dans ce qui, en
revanche, aura t vcu sur place comme une tentative denlvement aux
buts particulirement crapuleux, notamment le transfert dorgane dont
on sait au demeurant quil existe dans le monde daujourdhui, y compris
sous la forme de prlvements sur les supplicis dans certains des pays qui
pratiquent encore la peine de mort De rares esprits, Nol Mamre, claireront le drame, heureusement interrompu, en voquant le colonialisme
(*) Professeur des Universits en Sciences politiques.

282

jean-pierre colin

compassionnel dont tmoignent souvent les nouveaux boy-scouts dans leur

conqute imaginaire des continents perdus.
Que le sort des otages, si nombreux travers le monde, soit dsormais
une dimension majeure du dsordre mondial est hlas une triste certitude;
que les familles semploient par tous les moyens sauver leurs tres chers
est, dans ces circonstances, la moindre des choses. Que, en revanche, les
relations politiques au plus haut niveau sen trouvent durablement bouleverses est nouveau trs significatif dun certain regard du Nord sur le
Sud. Elu en 2002 pour lutter contre une gurilla ne prs de quarante ans
auparavant, le prsident colombien Alvaro Uribe se voit intimer lordre, y
compris par de simples particuliers ne parlant quen leur nom propre, de
cder aux exigences de preneurs dotages. Quant au Prsident vnzulien,
engag dans un populisme vocation mondiale dautant plus suspect quil
est financ par une nergie non renouvelable, son action en faveur de certains otages permettra cet ennemi des Etats-Unis dtre reu officiellement Paris garde cheval en grand uniforme comprise , demandant
bientt que les Forces armes rvolutionnaires de Colombie (FARC) soient
rayes de la liste des organisations terroristes et reconnues comme insurgs.
La dmarche a dautant plus de sel que ces FARC, dabord hostiles aux
narcotrafiquants quelles ont longtemps taxs, ont dsormais pris le contrle dune grande partie du commerce de la drogue dans le pays. Evoquant
il y a quelques annes un monde sans souverainet, en illustrant alors son
propos par lexemple des Etats dliquescents, Bertrand Badie navait pas
imagin ce cas de figure, dautant plus rvlateur que laction lgitime du
pouvoir colombien contre les rebelles, seraient-ils ns au dpart de la misre
paysanne, est soutenue par une large partie de lopinion dans le pays.
Ce dsastre de la pense politique prend certainement sa source dans les
dsenchantements du XXe sicle, du fait notamment de leffondrement des
grandes reprsentations idologiques de lavenir. Les nergies humaines ne
sont pas pour autant affaiblies, en particulier dans la jeunesse, et de nouveaux idaux sont apparus, sous des formes nouvelles, avant tout travers
les phnomnes associatifs et le surgissement de dizaines de milliers dorganisations non gouvernementales (ONG ou, sous lacronyme anglais, NGO).
Ces dernires, dont la dfinition est tellement gnrale quelle nen prcise
pas vraiment les contours, se distinguent des entreprises transnationales du
fait quelles se donnent des buts non lucratifs dutilit internationale, selon
la formule de la Convention de Strasbourg adopte en 1986 par le Conseil
de lEurope et ratifie ce jour par quelques Etats membres seulement;
mais elles sen rapprochent en quelque sorte ngativement par leur absence
commune de vritable statut lchelle internationale, mme si une minorit dentre elles ont une place auprs des Nations Unies et de certaines institutions spcialises.

variations sur les ong

283

Souvent tudies, dcrites, dnombres en France par exemple par Marcel

Merle ds les annes 1970, Josepha Laroche ou Philippe Ryfman, les ONG
frisent constamment le paradoxe, au point que certaines dentre elles sont
maintenant cres par des Etats autoritaires pour donner le change dans les
forums internationaux en rpliquant, sur un faux ton dindpendance, celles qui dnoncent telles ou telles violations des droits de lhomme dont les
intresss se seraient rendus coupables, la Tunisie de Ben Ali sen tant fait
une spcialit. Ces organisations bidon ont mme reu une appellation
officielle, GO-NGOs (Government-organised NGOs), ce qui nest nullement
une garantie dauthenticit bien entendu.
Pour autant, linfluence des ONG est relle, parfois dterminante, y compris dans les relations intergouvernementales, comme ce fut la cas, par
exemple ces dernires annes, non seulement pour la construction de la paix
dans les situations de crise, mais aussi pour llaboration de nouveaux instruments diplomatiques tels la Convention dOttawa de 1997 sur linterdiction des mines antipersonnel ou la Convention de Rome de 1998 portant
cration de la Cour pnale internationale. Limpression prvaut ainsi, dans
de nombreux milieux et jusque dans la doctrine du droit international,
quun nouveau chapitre souvre dans lhistoire humaine, avec le surgissement au cur du systme international dune socit civile qui serait, par
elle-mme, constitutive dun contre-pouvoir citoyen face au cynisme des
Etats et aux apptits des entreprises transnationales. Form partir du
sigle de lONG originaire Mdecins sans frontires, fonde en France en
1971, un nologisme un peu barbare, le sans-frontirisme, dsignerait
lidologie nouvelle en voie de cristallisation sur la scne mondiale. Dans un
milieu o, effectivement, lenthousiasme, la gnrosit, le dvouement, le
courage ne manquent pas, mais aussi, il est vrai, une perptuelle bonne
conscience, tout peut sembler aller pour le mieux dans le moins mauvais des
mondes possibles.
Une lecture politique de lvolution amorce au moment de la dcolonisation, plus forte raison si on cherche linscrire dans le cadre de lhistoire
des relations internationales, conduit nuancer fortement un jugement de
valeur un peu htif. En ne perdant jamais de vue les rapports entre le Nord
et le Sud qui, notre sens, sont au cur de la question, on peut sen rendre
compte en se plaant sous plusieurs angles essentiels : lapproche humanitaire qui reste ici centrale, la question de lingrence, sans doute la plus
explosive, lvolution mme des institutions concernes, du bnvolat la
professionnalisation, linstrumentalisation toujours plus forte des ONG et,
last but not least, leur manipulation, aujourdhui frquente. Si, de ce dsordre, nat une idologie de rechange, elle nest sans doute pas ce quon pouvait penser.

284

jean-pierre colin
Lambigut de lhumanitaire

Quelques images frappantes marquent le dveloppement de laction

humanitaire, de Florence Nightingale au cours de la guerre de Crime en
1854 Bernard Kouchner dans les hpitaux de fortune du Biafra en 1968,
en passant par Henri Dunant sur le champ de bataille de Solferino en
1859 il est vrai quen ce domaine de fortes personnalits auront jou un
rle majeur dans les volutions qui se sont produites : encore faut-il replacer
celles-l dans leur vritable contexte. Si une institution sest en premier
soucie du sort des combattants engags dans un conflit, cest bien lEtat,
du moins lEtat moderne en voie de cristallisation partir du XVIe sicle.
On la aujourdhui compltement oubli, mais cest ds cette poque quun
sentiment nouveau fait son apparition : la sollicitude envers les blesss, pour
reprendre lexpression du grand historien de la Croix-Rouge, Pierre Boissier.
Ambroise Par, le plus illustre des pionniers de la chirurgie, a particip
quarante campagnes militaires, appelant, aprs la bataille de Saint-Quentin en 1577, une meilleure organisation des secours, un appel qui a alors
t entendu et suivi, notamment par le ministre dHenri IV, Sully. La
guerre en dentelles favorise alors cette volution : on ne se bat pas pendant
la nuit, ni dailleurs la mauvaise saison, et on choisit souvent lavance
le lieu de la rencontre. La bataille de Fontenoy, le 14 mai 1747, constitue
un exemple frquemment cit, les secours ayant t trs bien organiss
auparavant avec des hpitaux de proximit et des hpitaux dappui.
Lorsquon demanda Louis XV, prsent sur les lieux, ce quil convenait de
faire avec les blesss ennemis, il rpondit que sils sont blesss, ce ne sont
plus des ennemis [] on doit les traiter comme les autres. La chirurgie aux
armes atteindra, la fin du XVIIIe sicle, une sorte dapoge, une ordonnance royale du 2 mai 1781 portant 70 le nombre des hpitaux militaires,
avec 1 200 chirurgiens, ce qui, pour une arme de moins de 300 000 hommes, correspond mutatis mutandis un quipement trs suprieur celui
des armes impriales ou rpublicaines, du moins jusqu la Premire
Guerre mondiale.
Cest, quavec la Rvolution, ce bel difice, fruit de plusieurs sicles
deffort, va seffondrer en peu de temps. Alors que la conscription grossit
considrablement les armes, les services de sant tombent dans un abandon total. Les grandes coles qui formaient le corps mdical militaire, admires dans toute lEurope, sont fermes. Beaucoup de chirurgiens sont contraints lexil et ceux qui restent, hommes dvous qui avaient gard leur
franc-parler avec le roi lui-mme, soumis toutes sortes de vexations de la
part des comits de surveillance et des socits populaires, renoncent souvent leurs fonctions. On engagera la hte un personnel nouveau, compos en grande partie de jeunes gens qui cherchent surtout viter les dan-

variations sur les ong

285

gers du combat et nont que de trs vagues connaissances mdicales. Les

hpitaux des villes taient devenus insalubres et les malades y succombaient dans deffroyables proportions. Sous lEmpire, lcart saccentuera
encore entre les besoins des blesss et les moyens du corps de sant. Les
choses ne sarrangeront pas et, par exemple, lors de la guerre de Crime en
1854, si les Franais perdent moins de 13 000 hommes au combat sur un
effectif de plus de 300 000, 83 000 soldats priront, faute de soins, du fait
du cholra et du typhus.
Si la mortalit fut moindre chez les Britanniques, ce sera prcisment
grce aux initiatives dune jeune femme de 26 ans, Florence Nightingale,
qui fit construire sur place des hpitaux dignes de ce nom et des tablissements de convalescence. Lexemple des Anglais ne sera pourtant gure suivi
et, quand les armes franaises et sardes rencontreront les troupes autrichiennes la bataille de Solferino le 24 juin 1859, elles laisseront sur le terrain 49 000 morts, en majeure partie des blesss privs de soin. Cest cette
scne effroyable qui inspirera, on le sait, au jeune Suisse Henri Dunant les
fortes initiatives qui conduiront la signature, ds le 22 aot 1864, dune
Convention pour lamlioration du sort des militaires blesss dans les
armes en campagne. Une volution samorce qui, de conventions en conventions, perfectionnera les instruments juridiques de laction humanitaire,
sans empcher le pire et non sans de graves quivoques : cest ainsi, par
exemple, que les rgles humanitaires, avant tout la codification des us et
coutumes antrieurs la Rvolution, ne sappliqueront quaux guerres classiques, lexception des guerres coloniales. Il en ira de mme au moment
de la dcolonisation, les guerres de libration ntant assimiles aux conflits
internationaux quen 1977, un moment o la plupart dentre elles sont
termines.
De nos jours, laction humanitaire est multiforme, lie des conflits de
toute nature, qui vont de vritables guerres de scession des conflits intestins souvent trs complexes, aux consquences des catastrophes naturelles,
de plus en plus frquentes, mais aussi aux effets mortels de la dliquescence
de certains appareils dEtat. Deux types de comportements coexistent
dsormais, dans une concurrence quon peut souvent constater sur le terrain.
Les uns, avant tout le Comit international de la Croix-Rouge (CICR),
agissent avec des moyens importants, mais dans la discrtion condition,
estiment-t-ils, de leur efficacit. Pour sen tenir au CICR, il compte
aujourdhui prs de 13 000 expatris, travaillant de poste en poste, gnralement toute leur vie professionnelle, en sappuyant sur plus de
200 000 agents locaux, financs par le Comit. ONG parmi dautres, lune
des premires en date, la Croix-Rouge internationale cultive son image de
marque, avec son drapeau, ses insignes, ses nombreux siges travers le
monde avant tout dans le Sud , souvent comparables aux ambassades

286

jean-pierre colin

des grands pays, sans pour autant communiquer systmatiquement avec la

presse, tout au contraire. Cette tradition, fortement ancre Genve et probablement en harmonie avec le calvinisme, a pourtant failli entraner la
chute de linstitution aprs la Seconde Guerre mondiale.
Cest que, trs active dans les camps des prisonniers, elle ne put gure
agir dans les camps de concentration nazis, dont les portes lui furent fermes, surtout partir du dcret du 7 dcembre 1941 de funeste mmoire,
Nacht und Nebel. Elle continuera nanmoins ses efforts, expdiant dans les
camps, selon ses propres statistiques, 1 631 000 colis, reprsentant 6 836
tonnes de marchandises. Les contacts furent maintenus avec les dirigeants
nazis, Heydrich, Himmler, Ribbentrop ou Kaltenbrunner, mais ce fut seulement dans les dernires semaines du Reich que la Croix-Rouge put pntrer dans certains camps, notamment Ravensbrck, o taient dtenues
principalement des femmes, Mauthausen ou encore le ghetto de Theresienstadt, o elle assurera la transition lextrme fin de la guerre. A aucun
moment, le CICR nlvera de protestation publique contre la mise en
uvre de la solution finale. Certes, il ne possdait pas dinformations indites, mais ses nombreux contacts, y compris avec les organisations engages dans la lutte contre le troisime Reich, permettent de penser que la ralit de la Shoah ne lui avait pas chapp, mme sil na sans doute pas alors
mesur son ampleur.
Vivement critiqu aprs la guerre, au mme titre que la Confdration
helvtique tenue lcart par les Etats-Unis au moment de la cration des
Nations Unies, le CICR refusera de revenir sur ses positions traditionnelles,
se bornant la publication dun communiqu qui sera, pour beaucoup en
1945, un sujet dindignation : le CICR a pu constater en maintes occasions
que des protestations publiques, rclames par lopinion, sont malheureusement
striles et mme susceptibles de compromettre ce que la Croix-Rouge peut
accomplir utilement. Cest pourquoi, dans ses efforts en faveur des dtenus [sic]
des camps de concentration, le Comit, agissant selon les circonstances et suivant de prs lvolution de la situation politique, na pas manqu de saisir
toutes les possibilits qui soffraient lui pour obtenir des rsultats tangibles
que, si faibles soient-t-ils au regard des maux soulager, il est le seul peuttre avoir atteints. Cest ainsi quil a peu peu prpar les ngociations qui
ont, dans la phase ultime des hostilits, ouvert ces dlgus et ses camions
les portes de certains camps de concentration
Cest cette discrtion avec laquelle les nouveaux humanitaires ont dcid
de rompre, commencer par Bernard Kouchner, de retour du Biafra, alors
quil avait t dpch sur place lorigine par la Croix-Rouge en septembre 1968. Fondant en 1971, avec quelques compagnons, Mdecins sans frontires (MSF), il fera le pari que linformation donne sur un conflit est lun
des moyens dy mettre un terme. Certes, la personnalit extravertie
lextrme du French doctor a jou dans cette rupture. On ne peut nanmoins

variations sur les ong

287

que constater quelle tait bien dans lair du temps, les mdias commenant
alors tout envahir. En outre, la dmarche de Kouchner sinscrivait galement dans la perspective de la politique franaise qui, avec le concours
des Etats francophones voisins, mais aussi de la Chine maoste, avait soutenu jusquau bout la scession biafraise, tandis que les Anglo-Saxons et les
Sovitiques soutenaient le Nigeria. Relevons ce sujet que, contrairement
ce que soutiendra Kouchner en accord avec les services franais, la victoire du Nigeria ne se traduira nullement par un gnocide; au contraire,
comme nous avons pu nous-mme le constater sur le terrain aussitt aprs
la guerre, la Fdration nigrienne, sous la conduite du gnral Yakuba
Gowon, sest efforce de reconstruire les rgions ravages par les combats,
mme si la dmobilisation massive des Biafrais sans vritable reclassement
a entran durant quelques annes un banditisme endmique.
La nouvelle ligne de conduite, inspirant la grande majorit des ONG, ne
sera, il est vrai, gure plus convaincante. Il peut bien arriver quune mobilisation massive de lopinion favorise lissue dun conflit, mais, en ralit,
cest extrmement rare et cela implique gnralement le concours dautres
facteurs. On peut penser ici au Timor oriental, o lopinion publique internationale a jou un rle non ngligeable dans le rtablissement de la paix.
Pour le reste, laction humanitaire new look a pu soulager quelques souffrances ce qui nest jamais secondaire humainement , mais elle na pas
pu empcher les grands massacres de la seconde moiti du XXe sicle. Reste ainsi marginale laune des espoirs quon avait pu mettre en elle, elle
pose un problme srieux du point de vue historique : a-t-elle vraiment un
sens universel ou na-t-elle finalement de signification que dans les pays
dont elle est issue, bonne conscience dun Occident dont les responsabilits
nexpliquent certes pas toutes les violences travers le monde, mais dont
le rle est parfois sous-estim comme semble bien le montrer aprs coup
lanalyse serre des implications franaises dans les origines du gnocide au
Rwanda?
Lunilatralisme de lingrence
Le droit dingrence ou, plutt, le devoir dingrence, selon la formule
chre Mario Bettati et Bernard Kouchner, aura t lune des principales
ides-forces du second septennat de Franois Mitterrand. Il a au moins un
avantage, on le sait, cest de ne pas exister par lui-mme seul le Conseil
de scurit tant ventuellement en mesure de le mettre en uvre. A cet
gard, la rsolution de lAssemble gnrale 43/131 du 8 dcembre 1988, si
souvent cite, est emblmatique : visant les catastrophes naturelles et les
situations durgence du mme ordre, admirable euphmisme recouvrant
ple-mle guerres civiles, massacres de masse et autres horreurs, elle raffirme avant tout la souverainet des Etats affects et le rle premier qui

288

jean-pierre colin

leur revient dans linitiative, lorganisation, la coordination et la mise en

uvre de lassistance humanitaire sur leurs territoires respectifs on ne saurait tre plus prcis. Si, le mme jour, lAssemble avait proclam lexistence dun Nouvel Ordre humanitaire international, rsolution 43/129,
ctait dans une rhtorique vaine et creuse, vrai dire peu supportable et
qui, vingt ans plus tard, fait encore rougir le juriste consciencieux.
LAssemble gnrale ne changera jamais dattitude et, si elle prvoit la
possibilit de crer des couloirs durgence pour la distribution de laide mdicale et alimentaire durgence, rsolution 45/100 par exemple, cest toujours
et encore sous la responsabilit de lEtat territorial et comment en serait-il
autrement? Seul aspect positif, elle charge le Secrtaire gnral de tenir
jour des listes indicatives dexperts et dorganismes comptents o on
retrouve les ONG auxquels les Etats concerns peuvent faire appel.
Si le droit dingrence nexiste pas, lingrence est frquente, ses motivations ntant pas toujours simples dterminer, compte tenu du fait que
laction humanitaire internationale combine presque toujours les impratifs
de la morale et les exigences de la politique. Maintes situations sont caractristiques cet gard, par exemple, aujourdhui, celle du Soudan. Les conflits qui ravagent cet immense pays sont infiniment complexes, opposant les
Musulmans et les Chrtiens vers le sud, les Arabes et les Noirs vers louest.
Les observateurs les plus srieux spuisent expliquer lvolution dune
situation instable et dsastreuse. Lapproche occidentale ne se dveloppe
quen ordre dispers, les Amricains invoquant le risque dun gnocide des
populations ngro-africaines, les Europens se refusant aller jusque-l et
la Commission denqute des Nations Unies concluant, le 31 janvier 2005,
que, si des crimes contre lhumanit sont perptrs au Darfour, il ne sagit
pas pour autant dun gnocide, le Conseil de scurit ayant finalement
dfr la Cour pnale internationale la situation au Darfour, mais ne montrant gure dempressement depuis lors.
Dans cet apparent imbroglio, les ONG prsentes sur le terrain, notamment dans les camps de rfugis, ont certainement un rle trs positif, mais
beaucoup dentre elles entendent en mme temps tre les matresses de
lagenda, ce qui ne va pas sans problmes. Dun ct, des humanitaires srs
de leur cause, indiffrents aux aspects politiques de la ralit, presss
dimposer leurs solutions; de lautre, des Etats, instrumentalisant plus au
moins les organisations internationales et cherchant dissimuler leurs vritables objectifs derrire des discours humanistes dans lair du temps. Cest
que les intrts restent contradictoires, notamment entre une France engage de longue date dans la dfense de son pr-carr partir du Tchad et
de la Centrafrique, des Etats-Unis nouveaux venus, dont la prsence est
incontestablement lie aux ressources trs importantes du Soudan en
hydrocarbures, et dautres puissances, dsormais concurrentes avoues, spcialement la Chine. Dans une gopolitique de lavenir et daucuns y son-

variations sur les ong

289

gent , le rle du Soudan sera dailleurs plus important encore quon ne

limagine aujourdhui. Etat-tampon entre le monde arabo-musulman et
lAfrique subsaharienne, le plus grand pays africain plus de
2 500 000 km comporte bien dautres potentialits, gazires, minires et,
surtout peut-tre, agricoles, lui qui deviendra un jour lun des principaux
greniers de lAfrique, sinon du monde. On comprend mieux, au regard de
ces enjeux, lattitude des gouvernants de Khartoum, souvent tents de
dfier une communaut internationale dont ils savent quelle nexiste que
sur le papier.
Ingrence, non-ingrence, intervention, non-intervention, ces termes
rythment la vie internationale depuis longtemps et ne signifient pas toujours ce quon croit. On peut se souvenir ici du mot de Talleyrand, au
moment o lintervention des puissances conduit au dmantlement du
Royaume des Pays-Bas cr en 1814 et lindpendance de la Belgique :
non-intervention est un mot diplomatique et nigmatique qui signifie peu
prs la mme chose quintervention. Dans lhistoire des relations internationales, les interventions ont t nombreuses et nont pas toujours soulev
lindignation gnrale, dautant que les Etats qui en sont responsables
semploient prsenter les choses de faon en minimiser la porte. Les
Etats-Unis ninterviennent Saint-Domingue en 1965 et Grenade en 1983
que pour protger leurs ressortissants, la France et lAngleterre nont Suez
en 1956 que lobjectif de sauvegarder la libert de navigation sur le canal.
Naturellement, les ralits sont bien diffrentes : dans le dernier cas par
exemple, la navigation dans le canal ntait nullement menace par
lEgypte mais par une guerre isralo-gyptienne que Paris et Londres
avaient prcisment concocte avec Tel-Aviv pour en finir avec le rgime
du colonel Nasser.
La forme la plus aimable de lintervention, largement dcrite par les
internationalistes, est lintervention dhumanit, mais elle nchappe pas
aux rigueurs de lanalyse. Elle est encore dfendue, jusque dans lenceinte
de lAcadmie de droit international de La Haye on pense au cours de
Christian Tomuschat : dans les cas extrmes, lorsque des populations entires sont massacres, comme au Cambodge sous le rgime des Khmers Rouges, elle serait justifie. On peut ladmettre, tout en remarquant que lintervention dun Etat qui ntait pas connu pour sa dfense intransigeante des
droits de lhomme, le Vietnam, et qui a mis fin au rgne de Pol Pot, sinscrivait avant tout dans une gopolitique indochinoise dont Hano ne sest
pas dparti depuis lors. En fait, on est toujours ramen aux problmatiques
incertaines de la guerre juste et, lorsquune Commission internationale sur
lintervention et la souverainet des Etats sera cre sous lgide du gouvernement canadien la suite dun appel de Kofi Annan, elle dgagera des
critres pour soutenir la licit exceptionnelle dune intervention militaire
unilatrale, qui sont autant de recours une parfaite subjectivit, une juste

290

jean-pierre colin

cause, une bonne intention, un moyen de derniers recours mais nest-ce

pas lultima ratio rgis que Louis XIV faisait graver sur ses canons? et le
respect de la proportionnalit et du droit humanitaire. La Commission prcisait, il est vrai, que toute action ventuelle devait tre soumise au Conseil
de scurit, mais, comme Robert Kolb la bien vu, encore faut-t-il que ce
dernier ne soit pas bloqu par le veto.
De ces interventions dhumanit, les premires en date, lorsque les puissances europennes intervenaient en faveur des Chrtiens perscuts de
lEmpire ottoman, nchappent pas la critique. Quand Napolon III prit
linitiative de lenvoi dun corps expditionnaire au Liban en 1860, une
commission internationale imposa au gouvernement dIstanbul lautonomie
du Mont Liban qui, consacrant la reprsentation politique des communauts religieuses selon les termes du Protocole de 1864, jetait en ralit les
bases du Liban mandataire grce auquel la France a entendu depuis lors
exercer son influence dans la rgion.
Toutefois, ce ne sont peut-tre pas les ingrences les plus spectaculaires
qui illustrent le mieux les nouvelles transformations se produisant dans les
rapports entre le Nord et le Sud, deux gnrations aprs lchec assez gnral des indpendances. Cest au quotidien, dans la capillarit de laction des
ONG, que lunilatralit de lingrence se traduit sans doute le mieux, les
domaines concerns allant de la gouvernance en gnral au domaine social,
en passant par tous les aspects de la vie en socit, de laide lartisanat
ou la petite exploitation agricole jusquau micro-crdit. Il ne sagit certes
pas de nier les aspects positifs dun engagement sur le terrain dhommes et
de femmes sincres et courageux, mais de mieux comprendre le monde dans
lequel nous vivons, en essayant didentifier au passage les effets pervers
dune gnrosit inscrite avant tout dans un projet personnel.
Pour lavoir connu nous-mmes travers des enqutes in situ, nous prendrons lexemple des prisons, enjeu majeur de socit sous toutes les latitudes. Dans ce domaine, les problmes rencontrs par les pays pauvres sont
videmment dramatiques et les allocations de ressources en faveur dune
population carcrale mprise par une majorit de citoyens souvent problmatiques. En Afrique, pour prendre un aspect fondamental de la question,
le budget vou lalimentation des dtenus, prvenus aussi bien que condamns, est la plupart du temps beaucoup plus faible qu lpoque coloniale, parfois trois ou quatre fois moins important. Or, il existe toute une
catgorie dONG qui sintressent au sort des captifs. Du CICR en particulier dans les pays en crise des ONG spcifiques, comme Prisonniers
sans frontires, leur action concerne tous les aspects de la vie carcrale :
scurisation et assainissement des locaux, alimentation et sant des dtenus, formation et prparation au retour la vie civile. Un tel programme
tant bien entendu au-dessus des possibilits de la plupart des ONG, les
interventions sont donc parcellaires, temporaires, souvent remises en cause

variations sur les ong

291

pour des raisons financires ce qui nempche pas ncessairement ladministration pnitentiaire de se reposer sur ces intervenants extrieurs pour se
dcharger de ses responsabilits. Les besoins sont tels que mme une organisation aussi puissante que le CICR est incapable de les couvrir durablement. Il reste esprer, ce qui peut tre le cas, que ces interventions humanitaires aient un effet dentranement pour les institutions locales, mieux
mme en dfinitive de mesurer les enjeux, les bonnes volonts tant loin de
faire dfaut et les engagements religieux, avant tous chrtiens et musulmans en Afrique, contribuant une volution positive des systmes pnitentiaires.
Si les pays du Nord connaissaient sans nuance aucune les charmes de la
civilisation, on pourrait se satisfaire de ces initiatives, mme imparfaites.
Or, on le sait, cest trs loin dtre le cas. A part quelques pays, le Canada,
la Scandinavie en particulier, les conditions faites aux dtenus en Occident
sont assez gnralement trs loignes des critres pourtant retenus par une
institution telle que lUnion europenne. En France, par exemple, les engagements pris nont jamais t respects et la loi franaise elle-mme nest
pas applique. Cest ainsi quelle prvoit lencellulement individuel de chaque dtenu, en tout cas sa demande, et que celui-l nest assur, dans un
parfait mpris pour le principe dgalit des citoyens devant la loi, quen
faveur des VIP. Cinquante ans aprs la fondation de la Ve Rpublique,
vingt-cinq ans aprs la premire victoire lectorale de la gauche, la France
est encore la recherche dune loi pnitentiaire digne de ce nom. Ne parlons
pas des Etats-Unis, o existe un vritable goulag le taux dincarcration
par habitant tant, avec ceux de la Chine et de la Russie, lun des plus levs au monde et o nombre de prisonniers nont aucun espoir de sortir
de prison avant leur mort. Lenfermement relevant dans la plupart des cas
des Etats fdrs, il peut prendre des formes plus ou moins svres, mais
va parfois vers des extrmes quon croyait bannis du monde contemporain :
au Texas, ne voit-on pas des dtenus travailler sur les routes, une chane
et un boulet au pied, afin sans doute dempcher toute vasion, tout en
limitant les frais de gardiennage.
Candide, sil revenait parmi nous, simaginerait sans doute que ces causes
occidentales mobilisent tout autant les ONG que les autres causes; il ferait
erreur. Certes, il existe des organisations de dfense des prisonniers, en
France, par exemple, lObservatoire des prisons, mais leur action est trs
discrte, jamais les grands mdias ne sy intressent et, si des progrs sont
aujourdhui envisags, cest avant tout sous la pression de lUnion europenne.
Rien nillustre mieux le dcalage humanitaire contemporain que cet
exemple pnitentiaire. Il est dautant plus frappant que des expriences ont
lieu dans les pays dfavoriss qui permettent desprer quassez rapidement
les ralits carcrales voluent rellement. Au Mali, au Burkina Faso, par

292

jean-pierre colin

exemple, sont expriments des systmes, avec ventuellement le concours

de certains ONG il est vrai, qui voient les condamns cultiver la terre dans
une semi-libert leur permettant, le cas chant, de faire venir leur famille.
Au total, la prison africaine offre sans doute de meilleures conditions pour
une rforme, si du moins les moyens matriels ne font pas dfaut, dans la
mesure o elle a prserv une certaine convivialit, encourage par les convictions religieuses, ce qui est loin dexister en Occident.
La professionnalisation des ONG
Au fur et mesure que leurs champs dintervention se sont largis protection des biens culturels, dveloppement durable, problmes de sant et
notamment lutte contre des pandmies telles que le SIDA , les plus grandes ONG se sont professionnalises. Elles sont devenues des oprateurs conomiques non ngligeables mme si, comme le relve Philippe Ryfman, le
monde des ONG se revendique comme appartenant au tiers secteur et non
lunivers marchand. Ryfman propose les chiffres suivants pour la France :
les ONG y consacreraient 69% de leurs dpenses la mise en uvre de
leurs projets sur le terrain, 7% leur activit en France, les frais de fonctionnement reprsentant 16% et les frais de collecte 8%.
Le financement des ONG est videmment crucial, les ressources publiques
nayant cess daugmenter, en France comme ltranger, en gros de la
moiti aux deux tiers des ressources, mais provenant dsormais autant des
organisations internationales notamment lUnion europenne et de certains gouvernements trangers que des subventions politiques de lEtat
dorigine certaines organisations se distinguant ici nettement des autres,
comme Amnesty International, finance uniquement par des dons privs,
les cotisations de ses adhrents ou encore la vente de ses produits
jouissant ainsi dune indpendance probablement exceptionnelle. Le
recours aux fonds privs reste important pour dautres ONG, elles aussi
soucieuses de leur libert daction, en gros les deux tiers pour Mdecins sans
frontires, Mdecins du monde ou Action contre la faim. Le budget total
varie bien entendu beaucoup dune organisation lautre travers le
monde, Care USA (Cooperative for assistance and relief everywhere) dpassant 500 millions deuros, dont les deux tiers sous la forme dune subvention du gouvernement amricain, CRS (Catholic relief services) des sommes
et un pourcentage comparables, World Vision des sommes galement comparables mais un financement public beaucoup plus faible. En France, les
masses budgtaires sont moins importantes, mais, pour les grandes ONG,
elles tournent quand mme autour de cinquante cent millions deuros.
Invitables, ces transformations lies la croissance rapide des principales ONG ont considrablement modifi le paysage humanitaire en Occident.
Non seulement le recrutement des responsables de la gestion des ONG ne

variations sur les ong

293

diffre plus en rien de celui des cadres suprieurs des grandes firmes, mais,
condamnes le faire par leurs besoins de financement, les ONG se sont
lances pour la plupart dans des formes, parfois indites, de marketing.
Deux mthodes sont principalement utilises : dune part, le recours au sensationnel, spcialement en terme dimages, avec par exemple des campagnes
daffichage faisant entrer brutalement les formes les plus aigus de la violence ou de la misre dans les centres-villes; dautre part, laction directe
auprs des gens, ds lors quils sont lists, par des demandes pressantes,
toujours renouveles, qui confinent parfois une forme de harclement
moral. On est loin des campagnes militantes des premires annes, surtout
si on met en rapport ces nouvelles formes de propagande avec le style de
vie de certains dirigeants, proches de la jet-society.
La professionnalisation des ONG parat sans doute plus normale dans
lunivers anglo-saxon. Aux Etats-Unis, o la philanthropie passe facilement
des ONG aux firmes, le mouvement dun systme lautre, dune firme
pharmaceutique une ONG ou inversement, ne semble pas exceptionnel
aprs tout, Bill Gates a choisi dsormais de consacrer son immense fortune
une action humanitaire, dont il garde bien sr le contrle. En Europe, les
ractions ne sont pas ncessairement les mmes. Non seulement le souvenir
des premires annes reste vif, mais la contradiction entre un certain mode
dtre et la dmarche perptuellement morale des organisations la recherche de fonds en surprennent aujourdhui plus dun.
Elle est sans doute dautant plus choquante que le monde des ONG est
rest un monde du Nord. Certes, les ONG sont galement nombreuses dans
les pays du Sud 10 000 par exemple, semble-t-il, au Bnin , mais, la plupart du temps, elles sont restes des ONG dappui, selon la terminologie
utilise pendant longtemps pour les dfinir. Il est vrai que de vritables
ONG autonomes sont apparues rcemment dans les pays du Sud, au Brsil,
en Afrique du Sud ou en Malaisie, mais elles ne peuvent pas encore se comparer leurs jumelles du Nord sachant dailleurs que, la forme ONG
ntant pas dpose, elle peut tre utilise dans les buts les plus divers.
Depuis les annes 1990, sont ainsi apparues des ONG islamiques, qui prosprent souvent grce leur connaissance des circuits de financement dans
le monde musulman et dont les objectifs peuvent tre trs varis. Cela a
dj t signal, certaines dentre elles sont cres pour contrecarrer laction
des ONG occidentales, on le voit aujourdhui au Soudan.
Du dsordre actuel, peut-on imaginer de passer un systme plus
cohrent? La question a de multiples aspects, commencer par la question
rcurrente de la lgitimit des ONG. Celle-l est souvent mise en cause, on
la vu lors de la prparation de la Convention de Rome, lorsque nombre de
commentateurs, commencer par Serge Sur, ont critiqu des ONG sans
racine, sans base dmocratique, qui ne sen comportaient pas moins comme
de vritables partis politiques internationaux. A la recherche de rfrentiels

294

jean-pierre colin

de construction de la lgitimit dune ONG, Philippe Ryfman voque avant

tout leur ancrage dans la socit, dont il convient quil est difficile mesurer nombre dadhrents, rseau de militants, de donateurs De la reconnaissance dutilit publique dans les droits internes au rle qui revient
certaines ONG dans tel ou tel instrument diplomatique, le plus souvent
dans le domaine humanitaire, les procdures existantes sont impuissantes
fournir de vritables instruments de mesure.
Le rle des ONG nen est pas moins reconnu au sein du systme des
Nations Unies. Kofi Annan avait ainsi charg un groupe de personnalits
minentes prsid par un ancien Premier ministre, le Brsilien Fernando
Henrique Cardoso, dtudier les relations entre les Nations Unies et la
socit civile. Le rapport Cardoso a reconnu le rle des ONG et sest mme
propos de lamplifier. Les Etats sont rests prudents et entendent bien garder le dernier mot en ce qui concerne laccrditation des ONG auprs des
organisations internationales. Comme le remarque Tullio Treves, le pas
faire pour passer de la reconnaissance du rle effectif des ONG une institutionnalisation de ce rle par ladoption de rgles uniformes se substituant
au bric--brac actuel ne semble pas une priorit pour les Etats, dont un nombre important au contraire sy oppose. En dfinitive, la grande majorit des
Etats nenvisage nullement de sengager dans le dveloppement dune rglementation gnrale des ONG, quils prfrent instrumentaliser ou manipuler
au cas par cas, mme si, en agissant ainsi, il contredisent les vux des
secrtariats des organisations internationales lesquels, pour leur part, plaideraient volontiers pour une nouvelle architecture de la socit internationale.
Linstrumentalisation des ONG
Les dbats entrans par le rapport Cardoso permettent dy voir plus clair
dans la volont dinstrumentaliser les ONG, notamment de la part des
Etats. Certains dentre eux, autrefois hostiles ce type daction au plan
international, ont chang davis ds le moment o ils purent contrler telle
ou telle ONG oprant sur leur territoire ou encore crer, en tant que de
besoin, leurs propres ONG, les fameuses GO-NGOs, quitte les faire subventionner par dautres Etats ou par des organisations intergouvernementales. Lattitude dEtats tels que le Vietnam ou lIndonsie est cet gard
trs rvlatrice.
Dans le cas des crises graves, quelles quen soient les causes, linstrumentalisation devient un phnomne massif, dont il est difficile, mais dautant
plus ncessaire, de dmler lcheveau politique. Quil sagisse actuellement
du Kosovo ou de lAfghanistan et mme de la Somalie , les ONG sont
prsentes, avec un courage auquel il faut rendre hommage. Cela nexonre
personne des consquences politiques de ses actes. Pour prendre lexemple

variations sur les ong

295

du Kosovo, plus de 400 ONG sont sur le terrain, travaillant bien entendu
avec les autorits publiques, tant internes quinternationales. Il faut bien
dire que ce processus sinscrit invitablement dans la perspective de lindpendance du Kosovo, souvent prsente en Europe occidentale comme la
seule issue possible du conflit. Or, cest un choix politique, soutenu par la
grande majorit des Albanais du Kosovo, mais qui nest pas sans soulever
dnormes difficults, loin dtre rsolues. La Serbie continuera longtemps
sopposer ce quelle considre comme un dmembrement de son territoire national, en violation des dispositions de la Charte de Nations Unies.
Elle est appuye par la Russie qui, sur cette question, se prpare bloquer
durablement le Conseil de scurit, et aussi par plusieurs Etats membres de
lUnion europenne dont il est aujourdhui utopique dattendre une politique commune sur le sujet. La Grce, Chypre, nations orthodoxes, dautres
Etats plus ou moins menacs de scession en leur sein, ne sont ni les uns
ni les autres enthousiasms par lvolution du conflit. On observera juste
titre quil nest gure possible de contredire ce qui serait la volont de 90%
des habitants du territoire. Largument est toutefois moins fort quil ny
parat premire vue.
Lindpendance politique du Kosovo, dont lentre au sein des Nations
Unies se rvlera tout fait impossible, sera une chose; les conditions de
vie de la population en seront une autre, bien diffrente. Le Kosovo a pratiquement cess de produire, en dehors dune partie seulement, sa
nourriture : probablement isol par la Serbie, au moins dans un premier
temps, il devra tre soutenu par une aide massive, qui ne pourra venir que
de lUnion europenne dont on ne sache pas quelle en ait mesur
lampleur. Si on ajoute un tableau trs proccupant le sort incertain de
la minorit serbe dans le territoire et lventualit dune scession au second
degr des poches serbes proches de la Serbie, on mesure laventure dans
laquelle on sengage, en quelque sorte sur la piste des ONG. Dautres solutions taient possibles, condition de se donner le temps de faire voluer
la situation sur le terrain. Un Kosovo totalement autonome, prenant lhabitude de respecter son tour ses minorits pas seulement les Serbes, mais
aussi, notamment, les Roms , qui se serait rapproch de lUnion europenne paralllement la Serbie, se serait trouv dans quelques annes
dans une situation trs diffrente, plus forte raison si une certaine prosprit avait vu le jour, comme cest aujourdhui le cas en Albanie. La rgion
comporte de trs grandes possibilits touristiques et larrive des vacanciers
aurait pu, comme on la vu en bien dautres circonstances, contribuer
dtendre latmosphre. Au moment de lentre dans lUnion europenne, un
choix aurait t effectu, mais pas forcment celui de lindpendance : une
Confdration aurait pu voir le jour maintenant les liens symboliques
avec Belgrade , la mise en uvre des rgles communautaires traitant facilement tous les problmes dans le cadre de la libert de circulation des mar-

296

jean-pierre colin

chandises, des capitaux, des services et des personnes. Cette perspective,

infiniment moins aventureuse que celle dans laquelle on sengage, est videmment moins romantique et aurait procd davantage de lanalyse que
de la passion.
Cest sans doute ce quon peut craindre pour lavenir. La politique est
une affaire trop srieuse pour tre laisse entre les mains didalistes, gnreux certes, mais loigns des ralits dont il faut bien prendre la mesure si
on veut maintenir la paix civile. Instrumentaliser les ONG dans des processus mal matriss et drivant peu peu vers des situations quon navait
pas vraiment prvues, constitue un danger majeur dans des enchanements
auxquels on devrait songer davantage. LAfghanistan en offre aujourdhui
un autre exemple avec, dans les bagages dun corps expditionnaire problmatique, quelques humanitaires peu nombreux, courageux, voire tmraires, mais aussi exposs aux prises dotages et donc des chantages auxquels
il est ensuite difficile de rsister. Faute dune vritable concertation entre
les Allis, du fait dune politique dun engagement mesur, dont la France
donne le ton, une situation inattendue au dpart commence se dessiner :
plutt que la pression de la guerre et de ses dommages collatraux, une
partie de la population semble regretter lordre taliban. Ce nest bien
entendu quune illusion, le pass senjolivant toujours des difficults du prsent, quil sagisse du service militaire ou de loccupation sovitique, mais
cest une illusion infiniment dangereuse pour lOccident et le monde
musulman , car un retrait dAfghanistan et une victoire des Talibans sonneraient le glas de bien des rgimes modrs, du fait mme de lenthousiasme quils soulveraient dans une jeunesse musulmane dsoriente. La
gestion de lhumanitaire dans une crise de cette gravit, o peut se jouer
terme le sort dun continent, devrait impliquer la mobilisation de moyens
beaucoup plus importants, les ONG ne trouvant leur place que dans les
rgions scurises.
Il est bien sr des instrumentalisations moins dramatiques, mais qui ne
sont pas moins significatives. Si on prend le cas dAmnesty International,
la plus exemplaire des ONG sans doute, aujourdhui presque cinquantenaire, dveloppant ses enqutes pratiquement dans tous les pays, totalement libre de toute subvention publique, ne vivant que de ses cotisations
et des dons privs et dont le rapport annuel est attendu avec crainte un
peu partout, y compris en Occident , cette ONG exemplaire nchappe pas
linstrumentalisation. Lexemple du Maroc paratra peut tre probant
cet gard. Amnesty a jou un rle important dans le processus qui, amorc
la fin du rgne de Hassan II, sest poursuivi sous celui de son fils. Elle a
longtemps dnonc les abus dun systme rest partiellement fodal, o le
roi disposait sa discrtion des bagnes o il avait enferm ses ennemis pour
les laisser mourir petit feu. Les choses ont bien chang, heureusement, et
ces vestiges dun pass lointain ont disparu. Amnesty, qui avait longtemps

variations sur les ong

297

t persona non grata dans le royaume, peut aujourdhui y dvelopper librement ses activits et se trouve mme plus au moins associe au processus
de perfectionnement de lEtat de droit dont elle devient ainsi une sorte
de garant. Or, ses moyens restent trs limits et il nest pas interdit de
sinterroger sur lefficacit de son action ds lors quil ne sagit plus de faire
cesser des abus criants, mais de faire entrer le respect des droits de lhomme
dans le quotidien dun peuple de plus de trente millions dhabitants.
La manipulation des ONG
Instrumentalisation et manipulation sont trs proches : on passe insensiblement de lune lautre. Il semble bien quaujourdhui la manipulation
se gnralise, cette prcision prs quelle a lieu, selon les circonstances,
dans un sens ou dans lautre. La manipulation la plus visible est videmment la cration de toutes pices dONG faussement indpendantes par les
Etats autoritaires; manipulation visible, si lon veut, puisquil sera toujours
difficile de djouer le pige ds lors que le manipulateur, dont lhabilet
senrichit avec lexprience, fait preuve du plus grand doigt. En sens
inverse, souvent plus discrtement encore mme si le phnomne est parfois relev , les ONG peuvent tre manipules, non par les tenants officiels
de lordre, mais par toutes sortes de groupes combattants, nationalitaires,
rebelles ou bandits de grand chemin. Ce nest plus un secret pour personne
que, dans certains conflits on peut penser notamment la Bosnie-Herzgovine , les groupes arms ne laissent passer laide humanitaire quen prlevant une partie importante de celle-l, un tiers dans bien des cas, trouvant ainsi les moyens de survivre et de poursuivre le combat. La boucle est
boucle : vue dun point de vue objectif, comme disaient jadis les marxistes, laide humanitaire joue alors un rle pour lequel elle navait pas t
prpare, aider la perptuation des combats. Envisag dans la perspective
de lhistoire, le retournement na rien dexceptionnel combien dinitiatives
ne se sont-elles pas retournes contre leurs auteurs?
Le sentiment prvaut dune manipulation gnrale et cest bien ce
quindiquent les dbats actuels. Longtemps rticentes, du fait de leur attachement lindpendance de leur action, les ONG envisageraient certainement aujourdhui avec faveur la dfinition dun rgime juridique permettant de faire le tri et de mieux suivre laction humanitaire ou autre sur une
scne aussi vaste que le monde, aurait dit Paul Claudel. Les plus grandes,
Action Aid, Greenpeace, Oxfam, Transparency International, mais aucune
ONG franaise, ont adopt en 2006 une Charte commune de responsabilit.
Ce sont, en revanche, dsormais les Etats qui sy opposent, trop contents
de garder la main dans un domaine o, durant une gnration, elle avait
pu sembler leur chapper.

298

jean-pierre colin

On peut ds lors, pour le futur, imaginer un tout autre tableau que celui
quon avait dabord eu sous les yeux. Des ONG nombreuses, disponibles,
efficaces pour beaucoup dentre elles mais intgres dans des stratgies
dfinies par des Etats qui, dmocratiques ou non, entendront bien rester les
matres du jeu. Une perspective dans laquelle invitablement se profilera
une manipulation politicienne : on ne la jamais vu aussi bien que ces derniers temps en France, o le nouveau Prsident de la Rpublique a inaugur une politique dite douverture, non seulement en faisant entrer au
gouvernement des personnalits de lopposition, y compris Bernard Kouchner, un transfuge de lhumanitaire, mais aussi des hommes et des femmes
connus avant tout pour leur engagement associatif, notamment Martin
Hirsch, prsident dEmmas-France, et Fadela Amara, fondatrice de Ni
putes ni soumises. Ce nest pas vraiment une nouveaut, puisque deux
anciens de Mdecins sans frontires, Claude Malhuret et Xavier Emmanuelli, avaient dj t secrtaires dEtat et que Bruno Rebelle, ancien
prsident de Greenpeace France, avait t, durant la campagne prsidentielle, lun des conseillers les plus en vue de Sgolne Royal. Le mouvement
peut se faire dans lautre sens, mme si cest plus rare : Michle Rivasi,
dpute de la Drme de 1997 2002, a t ensuite directrice gnrale de
Greenpeace France.
Loin de nous lide dironiser sur le parcours de personnalits toutes estimables sans exception, mais plutt le souhait que soit mieux apprcie la
place du secteur associatif dans une dmocratie moderne, ce qui nest pas
facilit par un nouveau rideau idologique qui semble bien tomber entre
une nouvelle scne rserve aux acteurs de la comdie politique et un parterre mdus.
Un nouveau rideau idologique
Si les idologies du XXe sicle se sont effondres au profit dun libralisme dsormais prsent comme dcoulant de la nature des choses, la jeunesse ne peut se contenter dun horizon limit lavenir personnel de chacun. Elle aspire un monde meilleur, y compris dans les pays les plus
dvelopps, qui nont dailleurs pas radiqu la misre en leur propre sein.
Sengageant sous une bannire religieuse ou non, bien des jeunes sont prts
comme leurs ans des sacrifices librement consentis, cest le principe
mme de laction humanitaire.
Sil ny a plus de lendemains qui chantent ni de faux prophtes pour les
clbrer, quels hros la jeunesse peut-elle sidentifier? La rponse est sous
nos yeux, mais, tel le personnage dEdgar Poe dans son clbre conte La
Lettre vole ou, comme prfrait dire Lacan, la lettre en souffrance, nous
ne la percevons pas toujours. Elle a plus que point le bout de loreille le
jour de la mort du fameux dessinateur belge Herg, lorsque le journal Lib-

variations sur les ong

299

ration, lorgane par excellence des gnrations post-soixante-huitardes, fit sa

une en montrant le petit chien Milou hurlant la mort prs du cadavre de
Tintin : tout un peuple tait en deuil, dans des lans de lme qui pouvaient
rappeler la mort de Staline ou anticiper sur celle de Kim Il-sung. Occasion
rve, qui fut saisie, de glorifier une science nouvelle, la tintinologie, doctrine avance du nouveau sicle qui se profilait. Avec une grande intelligence prospective, Herg avait interdit toute nouvelle suite aux aventures
du petit journaliste de faon que, telles les Ecritures, le grand uvre soit
achev une fois pour toutes.
Le plus comique en cette affaire fut que, bien entendu, la volont posthume de lauteur ait t respecte, ce qui na pas empch la rcriture et
la rdition des albums les plus anciens, dans le sens du politiquement correct. Cest que Herg, dessinateur inspir coup sr, navait rien dun
visionnaire. Ses publications ne traduisaient, de dcennies en dcennies, que
lair du temps Bruxelles, dun colonialisme aux relents tantt racistes,
tantt paternalistes, un anticommunisme primaire ce quon lui pardonnera peut-tre davantage.
Par-del ce corpus bien dfini, cest tout un univers de la bande dessine,
aujourdhui relaye par les jeux vido, qui constitue de plus en plus la
trame de la vie dun grand nombre de gens. Limaginaire social est ainsi
nourri par des personnages sans consistance, loigns de toute ralit, mais
qui sont intrioriss comme des modles. Bernard Kouchner en a fait laveu
dans son ouvrage Charit Business : montant sur son lama jusquaux plus
hautes montagnes andines pour soigner des populations isoles, il se prend
brusquement, selon son propre aveu, pour Tintin chez les Incas.
Que la bande dessine soit devenue le brviaire de notre poque un peu
comme la danse, perdue du corps, sest substitue au thtre dans les
arts , lvolution de la vie politique, en France par exemple, en tmoigne
amplement. Lheure nest gure une rflexion en profondeur sur ltat
social exact du pays il y a longtemps quon a abandonn la perspective
de comprendre les phnomnes sociaux au-del des destins individuels : les
sociologues ont, selon lhorrible expression toujours en usage, jet le bb
avec leau marxiste du bain. Gouverner, cest aujourdhui tenir chaque
catgorie citoyenne ou professionnelle le discours auquel elle estime avoir
droit, quitte changer de registre plusieurs fois dans la semaine. Rien
dtonnant si ceux qui nous gouvernent, se plaisant un jeu de masques
toujours recommenc, ne craignent pas grand-chose, pas mme de quitter
une fois pour toutes la tradition nationale, pour senchanter de Disneyland.

CHRONOLOGIE INTERNATIONALE
DE LANNE 2007

CHRONOLOGIE INTERNATIONALE
DE LANNE 2007
par

Khadidja GUEBACHE, Vincent LEQUEUX,

Cyril MAR et Manon-Nour TANNOUS (*)
sous la direction de

Yann BEDZIGUI et Floriane LEGUAY (**)

JANVIER
1er
: ONU
Ban Ki-Moon succde Kofi Annan comme
8e Secrtaire gnral de lONU, pour un 1er mandat de 5 ans.
G8
LAllemagne prend la prsidence annuelle du G8.
UE
LUE, lue lunanimit, prend la prsidence du
Processus de Kimberley visant lutter contre les diamants de la guerre qui servent financer des oprations militaires.
La Bulgarie et la Roumanie adhrent lUE, qui
compte ds lors 27 membres.
LAllemagne prend la prsidence de lUE pour
6 mois.
Euro
La Slovnie est le premier des 12 nouveaux Etats
membres de lUE entrer dans la zone euro.
OPEP
LAngola devient le 12e membre de lOrganisation
des exportateurs de ptrole (OPEP).
Somalie
Les Tribunaux islamiques perdent la totalit de
leurs positions aprs la reprise de Kismayo par les forces somalo-thiopiennes. Le 3,
le Kenya annonce la fermeture de sa frontire terrestre avec la Somalie pour viter
linfiltration de milices islamistes.
2
: Terrorisme
LEspagne suspend le processus de paix avec
lorganisation sparatiste basque ETA, suite lattentat la voiture pige perptr
laroport de Madrid le 30 dcembre 2006.
4
: All./E.-U.
Visite officielle du chancelier allemand Angela
Merkel aux Etats-Unis, afin de discuter des questions de lnergie, des conflits arms
et du commerce.

(*) Etudiants en 3e cycle lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

(**) Doctorants-allocataires de recherche lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

304

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

Egypte/Isr.
Rencontre du prsident gyptien Hosni Moubarak
et du Premier ministre isralien Ehud Olmert Charm el-Cheikh, pour tenter de
dbloquer le processus de paix isralo-palestinien.
Terrorisme
Les forces de police tunisiennes dmantlent un
groupe arm terroriste li au Groupe salafiste pour la prdication et le combat
(GSPC) algrien, qui se rebaptise le 25 janvier Al Qada au Maghreb. Lopration
fait 12 morts.
6:
Sri Lanka
Un attentat-suicide attribu la rbellion tamoule
Hikkaduwa, dans le sud du pays, fait 11 morts et 47 blesss.
7
: Somalie
Larme amricaine effectue des raids ariens contre des islamistes dAl Qada en fuite dans le sud de la Somalie, oprant un retour
militaire dans ce pays depuis leur chec en 1994.
9
: E.-U./Japon
Accord-cadre sur la coopration nuclaire civile
entre les Etats-Unis et le Japon.
Japon
Le Japon se dote dun ministre de la Dfense,
pour la 1re fois depuis 1945, en vue daccrotre son rle sur les scnes rgionale et
internationale.
9-12
: Energie
La Russie suspend lacheminement de son ptrole
vers lEurope via loloduc Droujba jusquau 11 janvier. Le 12, elle signe avec la
Bilorussie un accord prvoyant lexportation, vers cette dernire, de ptrole et de
produits ptroliers.
Chine/Isr.
Visite en Chine du Premier ministre isralien
Ehud Olmert, axe sur le nuclaire iranien et le dveloppement des relations commerciales entre les deux pays.
9-13
: Japon/Eur.
Tourne europenne du Premier ministre japonais
Shinzo Abe (Grande-Bretagne, Allemagne, Belgique et France), afin dobtenir le
soutien europen pour le dmantlement du programme nuclaire de la Core du
Nord. Le 12, premire visite dun dirigeant nippon au sige de lOTAN Bruxelles.
10
: E.-U./Iraq
Le prsident George W. Bush annonce, lors dune
allocution tlvise, une nouvelle stratgie pour lIraq, qui prvoit notamment
lenvoi progressif de 21 500 soldats supplmentaires.
Environ.
Plan daction europen pour lutter contre le changement climatique, par lequel la Commission propose que lUE sengage ds prsent rduire dau moins 20% ses missions de gaz effet de serre dici 2020.
OTAN
Le Secrtaire gnral de lOTAN Jaap de Hoop
Scheffer est reconduit par les 26 Etats pays membres jusquen 2009.
Kazakhstan
Karim Massimov est nomm Premier ministre par
le prsident Noursoultan Nazarbaev.
10-27
: Guine
Le 10, dbute une grve gnrale soutenue par
lopposition, dont la rpression fait 59 morts. Un accord est conclu le 27 entre les
autorits et les syndicats pour y mettre fin.
11
: OMC
Le Vietnam devient le 150e Etat membre de
lOrganisation mondiale du commerce (OMC).
11-12
: Bangladesh
Le prsident Iajuddin Ahmed annonce le report
des lections lgislatives prvues le 22 janvier, proclame ltat durgence et nomme,

chronologie internationale de lanne 2007

305

le 12, lex-gouverneur de la Banque centrale, Fakhruddin Ahmed, la tte dun

gouvernement intrimaire.
Argentine
Arrestation, par la police espagnole, de lancienne
Prsidente argentine, Isabel Peron, recherche dans son pays dans le cadre dune
enqute sur des meurtres dopposants survenus entre 1974 et 1976.
13-15
: ASEAN
12e sommet de lAssociation des nations de lAsie
du Sud-Est (ASEAN) Cebu (Philippines), aboutissant ladoption dun projet de
Charte commune qui, inspir du modle europen, prvoit la cration dune zone de
libre-change entre les 10 Etats membres en 2015.
Iran/Am. lat. Visite officielle du prsident iranien Mahmoud
Ahmadinejad au Venezuela, au Nicaragua, en Equateur et en Bolivie.
13-18
: E.-U./M.-Or. Tourne de la secrtaire dEtat amricaine Condoleezza Rice au Moyen-Orient (Isral, Territoires palestiniens, Jordanie, Egypte, Arabie saoudite et Kowet), afin dobtenir le soutien arabe la nouvelle stratgie amricaine en Iraq et de relancer le processus de paix isralo-palestinien. En Europe,
rencontre avec le chancelier Angela Merkel et le Premier ministre britannique Tony
Blair.
14-20
: Syrie/Iraq
1re visite dun Prsident iraquien, Jalal Talabani,
Damas (Syrie), depuis la rupture des relations diplomatiques en 1980. Le prsident
syrien Bachar Al-Assad se dit prt aider les Iraquiens raliser lunit, la scurit
et la stabilit de leur pays. Les deux Etats signent des accords de coopration commerciale.
18
: Venezuela
Le Parlement accorde les pleins pouvoirs au prsident Hugo Chavez, une semaine aprs son investiture, pour une priode de 18 mois.
18-19
: Am. lat.
32e sommet du MERCOSUR, Rio de Janeiro
(Brsil) : la Bolivie et lEquateur demandent leur adhsion.
20-25
: Economie
Le 7e Forum social mondial (FSM) se tient Nairobi (Kenya), sur le thme Luttes du peuple, alternatives du peuple.
21
: Serbie
Le Parti radical serbe, dobdience ultranationaliste, remporte les lections lgislatives anticipes, avec 28,7% des suffrages (81 siges sur 250) et un taux de participation de 60,4%.
22
Iran/AIEA
LIran interdit laccs de son territoire 38 inspecteurs de lAgence internationale de lnergie atomique (AIEA).
23
: ONU/Np.
La rsolution 1 740 du Conseil de scurit de
lONU, adopte lunanimit, tablit au Npal une mission politique charge de
consolider le processus de retour la paix civile et dapporter un appui technique
llection dune assemble constituante dans les 6 mois.
24
: Armement
Dploiement du bouclier antimissiles amricain en
Pologne et en Rpublique tchque, ce qui provoque les protestations de la Russie.
24-28
: Economie
Le 37e Forum conomique mondial se tient
Davos (Suisse), sur le thme Lquation de la mondialisation.
25
: Liban
Confrence internationale sur laide au Liban
Paris (France) : une quarantaine de pays et dorganisations internationales promettent 7,6 milliards de dollars pour faire face aux dfis de la reconstruction du pays
aprs le conflit de juillet 2006. En contrepartie, le Liban devra engager des rformes
conomiques sur 5 ans.

306

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

26
: Russie/Inde
Visite officielle du prsident russe Vladimir Poutine en Inde, pour renforcer la coopration nuclaire entre les deux pays.
29
: Isral/Palest. 1er attentat-suicide palestinien en Isral depuis le
17 avril 2006, Eilat, faisant 3 morts.
Kirghizstan
Azim Issabekov est nomm Premier ministre par
le prsident Kourmanbek Bakiev, au cours de la crise institutionnelle ayant commenc le 30 dcembre 2006. Il donne sa dmission le 29 mars 2007 et est remplac
par Almaz Atambaev, reprsentant du mouvement dopposition Za reformy (Pour
les rformes), charg de la formation dun gouvernement de coalition.
29-30
: UA
8e sommet de lUnion africaine Addis-Abeba
(Ethiopie) : cration dun groupe de sages charg de la prvention et de la gestion
des conflits sur le continent et annonce de lenvoi dune force de 8 000 hommes en
Somalie.
29-31
: Azerb./Fra.
Visite officielle du prsident azri Ilham Aliev en
France pour la mise en place de projets bilatraux dans diffrents domaines, notamment lconomie, la culture, la scurit civile ou le tourisme.
30
: Sri Lanka
Les Etats-Unis, le Japon, lUE, la Norvge et les
reprsentants de la Banque mondiale se runissent Galle (Sri Lanka) au sujet de
lattribution dune aide internationale, subordonne la reprise du processus de
paix entre les Tigres de libration de lEelam tamoul (LTTE) et le gouvernement.
30-10/02 : Chine/Afr.
Tourne du prsident chinois Hu Jintao dans
8 pays dAfrique (Cameroun, Liberia, Soudan, Zambie, Namibie, Afrique du Sud,
Mozambique et Seychelles), suite au sommet sino-africain de Pkin de novembre
2006. Sont notamment abordes les questions du Darfour et du ramnagement des
dettes.
FVRIER
1er-3
: RDC
Les violences dans la province du Bas-Congo
opposant les forces armes au groupe politico-religieux Bundu Dia Kongo qui soutient lopposant Jean-Pierre Bemba (Mouvement de libration du Congo) font au
moins 90 morts. Le 23 mars, un mandat darrt est dlivr contre Jean-Pierre
Bemba, accus de haute trahison.
2
: Centrafrique Accord de paix sign Syrte (Libye) entre le gouvernement centrafricain et le Front dmocratique du peuple centrafricain (FDPC),
mouvement de rbellion arm reprsent par Abdoulaye Miskine.
3
: Iraq
Un attentat-suicide Bagdad fait au moins
130 morts et 300 blesss, soit le plus meurtrier depuis le dbut de lanne et le
2e attentat le plus meurtrier depuis 4 ans.
5
: Russie/UE
Rencontre Moscou entre la Troka de lUE et la
Russie sur le thme de lnergie et de lindpendance du Kosovo, aprs la prsentation du plan de lenvoy spcial de lONU Martti Ahtisaari.
Slovaquie
Le Premier ministre slovaque Robert Fico
annonce que la totalit de lunit de dminage a quitt lIraq.
5-6
: Enf. soldats
Confrence internationale sur les enfants soldats
Paris (France), linitiative de lUNICEF et de la France : parmi les 58 signataires,

chronologie internationale de lanne 2007

307

figurent 10 Etats o, selon lONU, le recours des enfants soldats est une pratique
courante (Burundi, Cte dIvoire, RDC, Somalie, Soudan, Tchad, Colombie, Npal,
Sri Lanka, Ouganda).
6
: ONU
La Convention internationale pour la protection
de toutes les personnes contre les disparitions forces, adopte le 20 dcembre 2006
par lAssemble gnrale de lONU sous limpulsion de la France et de lArgentine,
est signe Paris par 57 Etats.
Iraq
Mise en application du plan de scurisation Law
and order dans la rgion de Bagdad, qui prvoit le dploiement de 85 000 hommes
(50 000 soldats et policiers iraquiens et 35 000 soldats amricains) dici mai 2007.
Africom
Cration dAfricom, commandement amricain
unifi pour lAfrique, oprationnel le 30 septembre 2008, pour ragir limplantation dorganisations terroristes en Afrique et scuriser les approvisionnements ptroliers dans le golfe de Guine.
6-8
: Palestine
Sommet interpalestinien linvitation du roi
Abdallah La Mecque (Arabie saoudite) : le Prsident de lAutorit palestinienne et
reprsentant du Fatah, Mahmoud Abbas, et le chef du bureau politique du Hamas,
Khaled Mechaal, signent un accord de principe prvoyant la formation dun gouvernement dunion nationale.
7
: Isral/Liban
Echange de tirs entre les armes libanaise et isralienne la frontire pour la 1re fois depuis la fin de la guerre de lt 2006.
8-13
: Nuclaire
Runion au sujet du nuclaire nord-coren entre
6 Etats (Cores du Nord et du Sud, Etats-Unis, Chine, Japon et Russie) Pkin
(Chine) : la Core du Nord sengage dsactiver son programme nuclaire et
accueillir de nouveau des inspecteurs de lAgence internationale de lnergie atomique (AIEA), en change dune aide nergtique et alimentaire et de garanties de
scurit de la part les Etats-Unis.
9-11
: Scurit
43e confrence de Munich sur la scurit
(Allemagne) : les reprsentants dune quarantaine de pays discutent du partage des
responsabilits entre lOTAN, lUE et lONU dans la rsolution des conflits. Le prsident russe Vladimir Poutine fustige la politique trangre des Etats-Unis.
11
: Turkmnist. Gourbangouly Berdymoukhammedov est lu Prsident aprs un intrim de 2 mois, pour un mandat de 5 ans, avec 89,23% des voix
et un taux de participation de 98,65%.
11-13
: Rus./M.-Or.
Tourne du prsident russe Vladimir Poutine en
Arabie saoudite, au Qatar et en Jordanie. LArabie saoudite et la Russie, les
1ers producteurs mondiaux de ptrole brut, dcident de maintenir la stabilit sur le
march mondial et de renforcer leur coopration nuclaire.
13
: Liberia
Forum des pays donateurs pour le Liberia au sige
de la Banque mondiale, Washington (Etats-Unis) : les Etats-Unis sengagent
annuler les 391 millions de dollars de dette du Liberia et prvoient une aide supplmentaire de 200 millions de dollars.
Liban
Un double attentat visant la communaut chrtienne au Nord de Beyrouth fait 3 morts et 18 blesss, la veille du 2e anniversaire
de la mort de Rafic Hariri.

308

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

14
: Iran
Un attentat contre un autobus des Gardiens de la
rvolution Zahedan, attribu au groupe sunnite extrmiste Joundallah (Soldats de
Dieu), proche des Talibans, fait 11 morts.
15
: Etats-Unis
Le prsident amricain George W. Bush annonce
lenvoi de 3 200 militaires, initialement affects en Iraq, pour assister les troupes de
lOTAN dans une prochaine offensive contre les Talibans en Afghanistan.
Tchtchnie
Ramzan Kadyrov, fils de lancien prsident tchtchne Akhmad Kadyrov tu dans un attentat en mai 2004, est nomm Prsident
par intrim de la Tchtchnie par le prsident russe Vladimir Poutine.
15-16
: France/Afri.
24e sommet franco-africain Cannes (France),
auquel assistent Angela Merkel et un reprsentant du gouvernement japonais : sont
abordes la crise politique en Guine et la crise du Darfour.
17
: Lesotho
Le Congrs du Lesotho pour la dmocratie (LCD)
du Premier ministre Pakalitha Mosisili remporte les lections lgislatives, avec 61
des 80 siges et un taux de participation de 46%.
17-21
: E.-U./M.-Or. Tourne de la secrtaire dEtat amricaine Condoleezza Rice en Iraq, en Isral et en Palestine.
19
: Inde/Pakist.
Un attentat au Nord de lInde dans Le train de
lamiti reliant New Delhi (Inde) Lahore (Pakistan) fait 68 morts. Le processus
de paix nest cependant pas remis en cause.
Thalande
49 attaques coordonnes, attribues des combattants sparatistes islamistes, font 9 morts et 44 blesss dans le sud du pays, au
moment o le gouvernement cherche ouvrir des pourparlers avec les rebelles.
20
: ONU/Som.
La rsolution 1 744 du Conseil de scurit de
lONU, adopte lunanimit, autorise le dploiement pour 6 mois de la mission de
lUnion africaine en Somalie (Amisom).
Nuclaire
LIran rejette linjonction des Nations Unies de
cesser ses activits denrichissement duranium la veille du dlai fix par le Conseil
de scurit. Le 21, le Directeur de lAgence internationale de lnergie atomique
(AIEA), Mohamed El Baradei, rend un rapport lONU confirmant que lIran enrichit luranium avec une matrise croissante.
21
: R.-U.
Londres annonce la rduction progressive de ses
troupes dans le sud de lIraq de 7 100 5 500 soldats. La prsence militaire britannique sera maintenue jusquen 2008.
Le Premier ministre Romano Prodi, mis en mino21-1er/03 : Italie
rit sur sa politique trangre au Snat (notamment lengagement de 2 000 soldats
italiens en Afghanistan), prsente sa dmission le 21 au prsident Giorgio Napolitano, qui la refuse le 24. Romani Prodi obtient le vote de confiance du Parlement
le 1er mars.
22
: Colombie
Le prsident colombien Alvaro Uribe annonce le
dbut dune nouvelle offensive contre les Forces armes rvolutionnaires de Colombie (FARC), aprs lchec dune runion entre un mdiateur du gouvernement et des
reprsentants de la gurilla.
22-23
: Armement
Confrence internationale sur les bombes sousmunitions (BASM) Oslo (Norvge) : les reprsentants de 46 Etats sengagent

chronologie internationale de lanne 2007

309

conclure, dici 2008, un trait international prvoyant linterdiction de lutilisation, de la production, du transfert et du stockage des bombes sous-munitions.
24
: Fr./Palestine Visite du Prsident de lAutorit palestinienne,
Mahmoud Abbas, Paris (France), afin dobtenir le soutien franais un gouvernement dunion nationale form sur la base de laccord de La Mecque.
25
: Sngal
Le prsident Abdoulaye Wade est lu au 1er tour
e
pour un 2 mandat de 5 ans, avec 55,7% des voix et un taux de participation de
75%.
26
: E.-U./Asie
Visite inopine du vice-prsident amricain Dick
Cheney au Pakistan et en Afghanistan, consacre une riposte loffensive probable des Talibans au printemps.
Justice
Un arrt de la Cour internationale de justice (CIJ)
confirme quun gnocide a eu lieu Srebrenica en Bosnie-Herzgovine en juillet
1995, comme lavait jug le Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie
(TPIY), mais exonre lEtat serbe de sa responsabilit.
Guine
La nomination de Lansana Kouyat au poste de
Premier ministre par le prsident Lansana Cont met fin ltat de sige dcrt le
12 fvrier et la grve gnrale dbute le 10 janvier.
MARS
2
: Energie
Cration, dans le cadre de lONU, par le Brsil, les
Etats-Unis, la Chine, lUE, lInde et lAfrique du Sud, dun Forum international des
biocarburants.
Afghanistan
Le mollah Obaidullah Akhund, ancien ministre
taliban de la Dfense considr comme le plus important responsable de lancien
rgime taliban, est arrt par les forces de scurit pakistanaises.
4
: Estonie
Le Parti de la rforme du Premier ministre
Andrus Ansip remporte les lections lgislatives avec 27,8% des voix (31 siges sur
101) et un taux de participation de 61,9%.
Cte dIvoire Accord entre le prsident ivoirien Laurent Gbagbo
et le secrtaire gnral des Forces nouvelles Guillaume Soro, Ouagadougou (Burkina Faso), pour relancer le processus de paix ivoirien et former un nouveau gouvernement. Le 29, le prsident Laurent Gbagbo nomme Guillaume Soro Premier
ministre.
7
: Irlande du N. Le Parti unioniste dmocratique (DUP) du protestant Ian Paisley remporte les lections rgionales avec 30,1% (36 siges sur 108) et
un taux de participation de 59,67%, tandis que le Sinn Fein catholique obtient 28
siges. Les 2 partis dcident de former un gouvernement rgional dIrlande du Nord.
8-9
: Environ.
Les chefs dEtat et de gouvernement dcident,
lors du Conseil europen, de rduire les missions de gaz effet de serre de 20% par
rapport leur niveau de 1990 et daboutir ce que 20% de la consommation nergtique europenne soient issus des nergies renouvelables lhorizon 2020.
8-14
: E.-U./Am.lat. Tourne du prsident amricain George W. Bush
en Amrique latine (Brsil, Uruguay, Colombie, Guatemala, Mexique) portant sur le
dveloppement de biocarburants et la lutte antiterroriste.

310

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

9-13
: Ven./Am.Lat. Tourne du prsident vnzulien Hugo Chavez en
Amrique latine (Argentine, Bolivie, Nicaragua, Jamaque, Hati).
10
: Iraq
Confrence internationale sur lIraq, convoque
par le Premier ministre iraquien Nouri Al-Maliki, Bagdad (Iraq), runissant les
Etats membres du Conseil de scurit de lONU, de la Ligue arabe, de lOrganisation
de la confrence islamique (OCI) et ses voisins, la Syrie et lIran. Il sagit de trouver
des solutions aux ingrences trangres et la guerre interconfessionnelle entre Sunnites et Chiites.
11
: Russie
Le parti Russie unie, soutenu par le prsident Vladimir Poutine, remporte les lections rgionales avec en moyenne 46% des voix
(13 rgions sur 14) et un taux de participation de 39%.
12
: Darfour
La mission spciale du Conseil des droits de
lhomme de lONU sur la situation au Darfour accuse le gouvernement soudanais de
crimes de guerre et crimes contre lhumanit.
12-15
: Espagne/Alg. Visite en Algrie du roi espagnol Juan Carlos, donnant lieu la signature de six accords de coopration.
12-14
UE/P.-Or.
Tourne du Haut-Reprsentant de lUE pour la
Politique trangre et de scurit commune (PESC), Javier Solana, au Liban, en
Arabie saoudite et en Syrie.
13
: Japon/Austr. Accord de coopration militaire dans les domaines
de la lutte antiterroriste et la protection des voies maritimes. Il sagit du 1er accord
de dfense du Japon avec un autre pays que les Etats-Unis depuis 1951.
13-14
: Nuclaire
Visite du Directeur de lAgence internationale de
lnergie atomique (AIEA), Mohamed El Baradei, en Core du Nord, pour ngocier,
selon laccord du 13 fvrier, le retour des inspecteurs 5 ans aprs leur retrait.
13-15
: Russie
Visite officielle du prsident Vladimir Poutine en
Italie, puis en Grce, o a lieu un sommet grco-russo-bulgare, au cours duquel est
sign laccord tripartite sur la construction et lexploitation de loloduc BourgasAlexandroupolis qui relie la mer Noire la mer Ege.
14
: Terrorisme
Le Pakistanais Khaled Cheikh Mohammed, ancien
chef du Comit militaire dAl Qada dtenu Guantanamo (Cuba), reconnat tre le
cerveau des attentats du 11 septembre 2001, dans une dclaration diffuse par le
Pentagone.
17
: Palestine
Formation du nouveau gouvernement palestinien
dunion nationale dirig par Ismal Haniyeh, qui ne renonce pas la violence et ne
reconnat pas explicitement Isral.
18
: Finlande
Le Parti du centre du Premier ministre Matti
Vanhanen remporte les lections lgislatives avec 23,1% des voix (51 siges sur 200)
et un taux de participation de 67,9%.
19
: Nuclaire
Ouverture dune nouvelle phase de ngociation 6
(Cores du Nord et du Sud, Etats-Unis, Chine, Japon et Russie) Pkin (Chine).
Washington dbloque 25 millions de dollars de fonds nord-corens gels Macao
depuis lautomne 2005, condition exige par la Core du Nord avant de procder
la fermeture du principal racteur nuclaire de Yongbyon.
20-29
: Somalie
Le gouvernement quitte Baidoa (Somalie) pour
revenir dans la capitale, Mogadiscio, abandonne par les Tribunaux islamiques fin

chronologie internationale de lanne 2007

311

2006. Le 29, les forces gouvernementales soutenues par larme thiopienne tentent
de reprendre le contrle de plusieurs quartiers de Mogadiscio par une offensive
arienne et terrestre faisant 10 morts.
21
: Dvelop.
Sommet extraordinaire du Nouveau partenariat
pour le dveloppement de lAfrique (NEPAD) Alger (Algrie). Les Etats membres
dcident dintgrer le NEPAD au sein des structures de lUnion africaine.
22
: Npal
Couvre-feu Gaur (Npal), la suite daffrontements faisant 26 morts entre Maostes et militants de la minorit ethnique des
Mahadeshi, qui rclament une meilleure reprsentation dans les institutions politiques.
22-31
: ONU/M.-Or. Tourne du Secrtaire gnral de lONU Ban Kimoon au Moyen-Orient (Iraq, Egypte, Isral, Territoires palestiniens, Jordanie et
Liban), axe sur le processus de paix. Lors du sommet de la Ligue arabe, il insiste
sur la ncessit dtablir un Etat palestinien.
24
: Nuclaire
La rsolution 1 747 du Conseil de scurit de
lONU, adopte lunanimit, prvoit un embargo sur les exploitations darmes iraniennes et des restrictions financires et commerciales lIran pour son refus de suspendre ses activits nuclaires.
24-27
: E.-U./M.-Or. Tourne de la secrtaire dEtat amricaine Condoleezza Rice au Moyen-Orient (Egypte, Isral, Territoires palestiniens, Jordanie) pour
le processus de paix isralo-palestinien. A Jrusalem, elle sentretient avec le Secrtaire gnral des Nations Unies, Ban Ki-Moon, et avec le Premier ministre isralien,
Ehud Olmert.
25
: UE
Adoption de la Dclaration de Berlin par les dirigeants europens, loccasion des 50 ans du Trait de Rome, qui fixe juin 2009
comme objectif pour lentre en vigueur dun nouveau trait remplaant le Trait
tablissant une constitution pour lEurope.
Mauritanie
Sidi Ould Cheikh Abdallahi est lu Prsident au
2e tour des lections, pour un 1er mandat de 5 ans, avec 52,85% des voix et un taux
de participation de 67,5%.
26
: ONU/Kosov. Lenvoy spcial des Nations Unies pour le
Kosovo Martti Ahtisaari prsente son projet recommandant lindpendance de la
province sous supervision internationale aux pays membres du groupe de contact
(Allemagne, Etats-Unis, France, Italie, Royaume-Uni, Russie), lUE et lOTAN.
Canada
Le Parti libral du Premier ministre Jean Charest
remporte les lections lgislatives au Qubec avec 33% des voix (48 siges sur 125)
et un taux de participation de 71,21%.
26-29
: Chine/Rus.
Visite officielle du prsident chinois Hu Jintao en
Russie, aboutissant la signature de 21 contrats commerciaux dun montant de 4,3
milliards de dollars.
27
: Iraq
Un attentat antichiite Tal Afar, dans le Nord de
lIraq, fait 152 morts et 347 blesss. Il sagit du 2e attentat le plus meurtrier en Iraq
depuis linvasion amricaine en mars 2003. En reprsailles, des Chiites massacrent
70 Sunnites.

312

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

28
: Turquie/UE
Les 27 membres de lUE relancent les pourparlers
dadhsion de la Turquie, au point mort depuis juin, en ouvrant le chapitre 20 sur
les politiques des entreprises et de lindustrie.
28-29
: Ligue arabe
19e sommet de la Ligue arabe Riyad (Arabie
saoudite) en prsence du Secrtaire gnral des Nations unies, Ban Ki-Moon, et du
Haut-Reprsentant de lUE pour la Politique trangre et de scurit commune
(PESC), Javier Solana. Les dirigeants arabes proposent une normalisation des relations avec Isral, en change dun retrait des territoires arabes occups depuis 1967,
la cration dun Etat palestinien avec Jrusalem-Est pour capitale et un rglement
de la question des rfugis.
SADC
Sommet extraordinaire de la Communaut de
dveloppement dAfrique australe (SADC) Dar-es-Salam (Tanzanie). Les dirigeants apportent notamment leur soutien au gouvernement de la Rpublique dmocratique du Congo.
30-6/04
: E.-U./M.-Or. Tourne de la prsidente dmocrate de la Chambre
des reprsentants amricaine, Nancy Pelosi, au Moyen-Orient (Isral, Territoires
palestiniens, Liban, Jordanie, Syrie et Arabie saoudite). Sa rencontre avec le prsident syrien Bachar Al-Assad, auquel elle transmet un message du Premier ministre
isralien en vue de la reprise du processus de paix, est critique par le gouvernement
amricain.
31-2/04
: P.-Or./All.
Tourne du chancelier allemand Angela Merkel au
Proche-Orient (Jordanie, Isral, Territoires palestiniens, Liban) pour relancer le processus de paix.
AVRIL
: Cor. S./E.U.
Signature dun accord de libre-change entre la
1er
Core du Sud et les Etats-Unis.
Npal
Un nouveau gouvernement est nomm, dans
lequel les Maostes obtiennent, pour la premire fois, 5 ministres (Information,
Dveloppement local, Planification, Forts et Femmes et enfants).
2
: Catast. nat.
Un tsunami provoqu par un sisme de magnitude
8,1 sur lchelle de Richter fait 52 morts aux les Salomon.
4
: Madagascar
La rforme de la Constitution est adopte par rfrendum, avec 75,38% des voix et un taux de participation de 43,72%. Elle prvoit
notamment un renforcement des pouvoirs du Prsident.
3-4
: SAARC
14e sommet de lAssociation des pays de lAsie du
Sud pour la coopration rgionale (SAARC), New Delhi (Inde). La lutte contre le
terrorisme rgional, le dveloppement des relations commerciales dans la zone et la
poursuite du dialogue indo-pakistanais sur le Cachemire sont abords. Les EtatsUnis, lUE, la Chine, le Japon et la Core du Sud y assistent pour la premire fois,
en tant quobservateurs.
4
: Iran/G.-B.
LIran libre, officiellement sans contrepartie, les
15 marins britanniques dtenus depuis le 23 mars 2007 et accuss davoir navigu
sur les eaux territoriales iraniennes sans autorisation.

chronologie internationale de lanne 2007

313

9-10
: Energie
Runion Doha (Qatar) des membres du Forum
des pays exportateurs de gaz (FPEG), regroupant depuis 2001 15 Etats producteurs
de gaz naturel, dont la Russie, lIran, le Qatar, le Venezuela et lAlgrie dtiennent
73% des rserves mondiales. La cration dun cartel du gaz limage de lOPEP
est voque.
11
: Core du N.
Kim Yong-il, ministre des Transports, remplace
Pak Pong-ju, en fonction depuis 2003, au poste de Premier ministre.
12
: Kirghizstan
Nouvelle crise politique, malgr la nomination au
poste de Premier ministre de lopposant modr Almaz Atambaev, le 29 mars.
10 000 manifestants demandent le dpart du prsident Kourmanbek Bakiev, accus
de ne pas avoir mis en uvre les rformes conomiques et dmocratiques promises
lors de son entre en fonctions en mars 2005, suite la Rvolution des tulipes.
11-13
: Chine/Japon
Visite officielle du Premier ministre chinois Wen
Jiabao au Japon, afin de relancer la coopration sur la dnuclarisation de la pninsule corenne, la scurit nergtique et lenvironnement. Un accord tripartite sur
linvestissement est sign avec la Core du Sud.
11-14
: Terrorisme
-Plusieurs attentats-suicides Alger (Algrie), puis
Casablanca (Maroc), revendiqus par la branche dAl Qada au Maghreb, font au
total 25 morts et 222 blesss.
15
: Equateur
La rforme de la Constitution est adopte par rfrendum avec 80% des voix et un taux de participation de 71%.
17
: Energie
1er sommet sud-amricain de lnergie Margarita
(Venezuela). Les dirigeants sud-amricains abordent le projet dun gazoduc rgional
et dune OPEP du gaz, dfendu par le prsident vnzulien Hugo Chavez.
17-27
: Somalie
De violents affrontements ont lieu Mogadiscio
(Somalie) entre la coalition militaire somalo-thiopienne et les insurgs des Tribunaux islamiques, causant la mort de 400 civils et se soldant par un relatif succs
militaire des troupes dAddis-Abeba.
22
: Nigeria
Umaru YarAdua est lu Prsident, pour un
1er mandat de 4 ans, avec 70% des voix et un taux de participation de 57,5%,
surestim selon les observateurs internationaux. Les lections prsidentielles, lgislatives et locales qui se sont droules dans la priode du 14 au 22 avril sont marques par des violences graves, faisant au moins 200 morts.
23
: Russie
Lancien prsident russe Boris Eltsine dcde
lge de 76 ans.
27
: ONU/Liberia La rsolution 1 753 du Conseil de scurit de
lONU lve lembargo sur les exportations de diamants bruts du Liberia.
27-30
: Eston./Rus.
Des affrontements entre les forces de police estoniennes et la minorit russe oppose au dplacement dun monument sovitique
Tallinn provoquent une centaine de blesss et une crise diplomatique avec Moscou.
29
: Mali
Amadou Toumani Tour est rlu Prsident pour
un 2e mandat de 5 ans, avec 71,20% des voix et un taux de participation de 36%.
30
: Et.-Un./UE
Sommet Etats-Unis-UE Washington (EtatsUnis) runissant le Prsident de la Commission europenne, Jos Manuel Barroso,
le chancelier allemand Angela Merkel, qui prside lUE, et le prsident amricain
George W. Bush. Ils abordent la poursuite de lintgration conomique transatlan-

314

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

tique, la scurit, la scurit nergtique et le changement climatique. Laccord ciel

ouvert est sign sur louverture du trafic arien entre lUE et les Etats-Unis.
Venez./FMI
Le prsident Hugo Chavez annonce le retrait de
son pays du Fonds montaire international (FMI) et de la Banque mondiale (BM),
pour soutenir son projet Banque du Sud, contrepoids aux institutions de Bretton
Woods.
Isral
Le rapport prliminaire sur la guerre entre Isral
et le Hezbollah met en cause la responsabilit directe dEhud Olmert, Premier
ministre isralien, dans lchec des oprations militaires au Liban du 12 juillet au
14 aot 2006.
30-11 mai : Nuclaire
Runion prparatoire de la confrence 2010 des
Etats parties au Trait de non-prolifration (TNP) Vienne (Autriche). Cette
1re session du Comit prparatoire lance les travaux de rforme du Trait, par les
188 pays signataires pour rpondre aux nouvelles exigences de la prolifration des
armes nuclaires.
MAI
: E.-U./Iraq
Le prsident amricain George W. Bush oppose
1er
son veto un projet de loi, vot le 26 avril, qui lie le financement de la guerre en
Iraq un retrait progressif des troupes amricaines partir du 1er octobre.
2
: CPI
La Cour pnale internationale lance le 1er mandat
darrt contre 2 responsables soudanais pour crimes de guerre au Darfour. Ahmed
Haroun, ancien ministre de lIntrieur du Soudan et actuellement secrtaire dEtat
aux affaires humanitaires, et Ali Kosheib, chef de la milice pro-gouvernementale des
Djandjawid, sont accuss de 51 actes de crimes de guerre et de crimes contre
lhumanit commis entre aot 2003 et mars 2004.
3
: Darfour
Accord de rconciliation entre le Tchad et le Soudan, sous lgide de lArabie saoudite, exigeant la coopration mutuelle des 2 pays
avec lOrganisation des Nations Unies (ONU) dans la stabilisation du Darfour.
3-4
: Iraq
Confrence internationale sur la construction de
lIraq Charm-el-Cheikh (Egypte). 50 Etats adoptent lunanimit le Contrat
international dobjectifs (ICI) qui doit aider stabiliser le pays sur les plans politique et conomique dici 5 ans et rduire sa dette de 30 millions de dollars.
6
: France
Nicolas Sarkozy est lu Prsident pour un 1er
mandat de 5 ans, avec 53,06% des voix et un taux de participation de 83,97%.
8
: Timor Orie. Jos Ramos-Horta, prix Nobel de la paix et Premier ministre sortant, est lu Prsident pour un 1er mandat de 5 ans, avec 69% des
voix et un taux de participation de 81%.
10-11
: Europe
10e sommet du Processus de coopration en
Europe du Sud-Est (PCESE) Zagreb (Croatie). Le chancelier allemand Angela
Merkel souhaite renforcer la coopration rgionale et prcise que laccession lUE
pour la Croatie, la Bosnie-Herzgovine, la Serbie, le Montngro, la Macdoine et
lAlbanie se fera aprs tude des candidatures. Les pays membres du PCESE ont
entrin la mise en place du Conseil de coopration rgionale (RCC), dont le sige
sera Sarajevo (Bosnie-Herzgovine).

chronologie internationale de lanne 2007

315

11
: Montngro
La Rpublique du Montngro devient le 47e Etat
membre du Conseil de lEurope.
Serbie
Formation dun gouvernement, aprs plus de
3 mois de ngociations entre le Premier ministre sortant, Vojislav Kostunica, et le
Prsident Boris Tadic, suite llection controverse, le 8 mai, au poste de prsident
du parlement, du chef du Parti radical serbe, ultranationaliste.
11-19
: Palestine
La reprise des affrontements inter-palestiniens
entre les combattants du Hamas et du Fatah menace la cohsion du gouvernement
dunion nationale form en mars 2007. Le 19 mai, un nouveau cessez-le-feu est instaur entre les combattants.
12
: Energie
Accord tripartite pour la construction dun
2e gazoduc en mer Caspienne entre la Russie, le Turkmnistan et le Kazakstan, afin
daccrotre les exportations de gaz turkmne vers la Russie.
Comores
Dhoihirou Halidi, ministre de lEconomie de lle
dAnjouan, est dclar Prsident par intrim, suite un accord entre lenvoy spcial de lUnion africaine pour les Comores, le gouvernement sortant dAnjouan et
celui de lUnion des Comores.
Armnie
Le Parti rpublicain du Premier ministre Sarkissian remporte les lections lgislatives avec 32,9% des voix (23 siges sur 41) et un
taux de participation de 59,9%.
Islande
Le Parti de lindpendance du Premier ministre
Geir Haarde remporte les lections lgislatives avec 36,6% des voix (25 siges sur
65) et un taux de participation de 83,6%.
14
: Taiwan
Chang Chun-Hslung est nomm Premier ministre
suite la dmission de Su Tseng-Chang, qui a chou recueillir linvestiture du
Parti dmocrate-progressiste (DPP) pour la prsidence de 2008. Chang Chun-Hslung
a dj occup ce poste entre octobre 2000 et janvier 2002.
15-16
: OCDE
Les 30 Etats membres de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) invitent la Russie, le Chili, lEstonie, Isral et la Slovnie ouvrir des discussions dadhsion. Lentre ultrieure de
lAfrique du Sud, du Brsil, de la Chine, de lInde et de lIndonsie est galement
voque.
17
: Algrie
LAlliance prsidentielle, compose du Front de
libration nationale (FLN), du Rassemblement national dmocratique (RND) et du
Mouvement pour la socit de la paix (MSP), dirige par le Prsident sortant, Abdelaziz Bouteflika, remporte les lections lgislatives avec 64% des voix (249 siges
sur 389) et un taux de participation de 35,7%.
Pnins. cor.
Pour la premire fois depuis 1951, deux trains
franchissent la zone dmilitarise (DMZ) qui spare la Core du Sud de la Core du
Nord.
17-18
: Russie/UE
Sommet Russie-UE Samara (Russie), pour un
partenariat stratgique et une coopration troite dans le secteur de lnergie, la
protection du climat, la recherche et la rsolution des conflits internationaux.
19
: Roumanie
Le prsident Traian Basescu, rvoqu par le Parlement le 19 avril pour abus de pouvoir, est confirm dans ses fonctions, avec
74,35% des voix et un taux de participation de 44,19%, suite un rfrendum.

316

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

20
: Bulgarie
Le Parti des citoyens pour un dveloppement
europen de la Bulgarie (Gerb) remporte les 1res lections europennes en Bulgarie
avec 21,7% des voix et un taux de participation de 28,6%.
Vietnam
Le Parti communiste vietnamien remporte les
lections lgislatives avec 91,8% des voix (450 siges sur 493) et un taux de participation de 99,64%.
22
: CPI
Luis Moreno-Ocampo, procureur de la Cour pnale
internationale (CPI) dcide douvrir une enqute sur les exactions commises en Centrafrique entre 2002-2003, lors dun conflit entre le gouvernement et des forces
rebelles.
22-23
: BASM
Confrence sur linterdiction des bombes sousmunitions (BASM) Lima (Prou). Les ONG et les 68 Etats reprsents dbattent
du type darmes interdire ainsi que de laide apporter aux victimes.
24
: COMESA
12e sommet du March commun dAfrique orientale et australe (COMESA) Nairobi (Kenya). Les Etats participants acceptent la
mise en place dun tarif extrieur commun pour la rgion et la cration, en 2008,
dune union douanire, initialement prvue en 2004.
Irlande
Le parti Fianna Fall du Premier ministre Bertie
Ahern remporte les lections lgislatives avec 41,6% des voix (78 siges sur 166) et
un taux de participation de 69,29%.
25
: Core du N.
La Core du Nord procde des tirs de missiles
courte porte, alors que les ngociations multipartites sur la crise nuclaire nordcorenne sont toujours bloques.
27
: Syrie
Bachar al-Assad est lu Prsident pour un 2e mandat de 7 ans, avec 97,62% des voix et un taux de participation de 95,86%, suite
un rfrendum.
28-29
: ASEM
8e sommet Europe-Asie Hambourg (Allemagne).
Les 45 Etats membres de lAsia-Europe meeting (ASEM) discutent du changement
climatique, de la scurisation de lapprovisionnement nergtique mondial, ainsi que
de la lutte contre le terrorisme international. Un dsaccord subsiste concernant les
obligations communes en matire de rduction de gaz effet de serre aprs 2012,
du fait de lopposition de la Chine.
30
: ONU/Liban
La rsolution 1 757 du Conseil de scurit de
lONU cre un tribunal international pour juger les assassins de lex-Premier ministre libanais Rafic Hariri.
31
: Lettonie
Valdis Zalters est lu pour un 1er mandat de 7 ans,
avec 58 voix sur 98 exprimes la Seima, parlement monocamral de 100 siges.
Niger
Le gouvernement du Premier ministre Hama
Amadou est renvers par une motion de censure vote au Parlement par lopposition, qui dnonce une justice 2 vitesses suite au refus du Premier ministre de se
soumettre une audition dans le cadre dune affaire de dtournement de fonds.
JUIN
3
: Sngal
La coalition Sopi 2007, qui regroupe le Parti
dmocratique sngalais (PDS) du prsident Abdoulaye Wade et ses allis, remporte

chronologie internationale de lanne 2007

317

les lections lgislatives avec 69,21% des voix (131 siges sur 150) et un faible taux
de participation de 34,75%, d au boycott de lopposition.
4
: UE/Canada
Sommet UE-Canada Berlin (Allemagne). Les 2
parties abordent la rduction des gaz effet de serre dici 2050, le renforcement de
leur partenariat conomique, qui projette llimination des barrires non tarifaires,
et un accroissement de la coopration dans le domaine de la rglementation.
Justice
Ouverture du procs de lex-Prsident librien,
Charles Taylor, La Haye (Pays-Bas). Le Tribunal spcial pour la Sierra Leone
(TSSL) a t dlocalis de Freetown La Haye pour loccasion. Accus dtre lun
des instigateurs des guerres civiles au Liberia et en Sierra Leone entre 1989 et 2003,
lancien Prsident doit rpondre de 11 chefs dinculpation de crimes contre lhumanit et crimes de guerre.
Colombie
Le prsident colombien Alvaro Uribe libre, la
demande de la France, lun des chefs des Forces armes rvolutionnaires colombiennes (FARC), Rodrigo Granda, dans le but dobtenir la libration dotages, dont la
Franco-Colombienne Ingrid Betancourt.
Rwanda
Le Rwanda se retire de la Communaut conomique des Etats de lAfrique centrale (CEEAC).
4-11
: E.-U./Eur.
Tourne europenne du prsident amricain
George W. Bush portant sur linstallation des boucliers antimissiles (Rpublique
tchque et Pologne), lIraq et lAfghanistan (Italie, Bulgarie et Vatican) et lentre
lOTAN de lAlbanie, qui reoit pour la premire fois un Prsident amricain.
6-8
: G8
33e sommet du G8 Heiligendamm (Allemagne).
Les dirigeants des 8 principaux pays industrialiss saccordent, sans engagement
prcis, lutter contre le rchauffement climatique et ritrent leur promesse de doubler laide lAfrique dici 2010.
7-17
: Palestine
Les combattants du Hamas prennent le contrle
de la bande de Gaza, suite des affrontements avec les forces de scurit du Fatah.
Un sommet isralo-arabe Charm el-Cheikh (Egypte) est organis pour dnoncer
cette situation. En prsence du roi de Jordanie Abdallah II et du chef de lAutorit
palestinienne Mahmoud Abbas, le Premier ministre isralien Ehud Olmert sengage
librer 250 prisonniers du Fatah et transfrer lAutorit palestinienne 600 millions de dollars de taxes douanires et dimpts collects et bloqus depuis la formation dun gouvernement Hamas en fvrier 2006.
9
: Alg./E.-U.
Signature dun protocole daccord sur le nuclaire
civil entre lAlgrie et les Etats-Unis Alger (Algrie). Le texte porte sur lutilisation pacifique de lnergie atomique et prvoit un jumelage de laboratoires entre les
2 pays.
10-24
: Comores
Mohamed Bacar est rlu Prsident de lle
dAnjouan pour un 2e mandat de 4 ans, avec 73,22% des voix et un taux de participation de 54,73%. Moham Abdouloihabi est lu Prsident de lle autonome de
Grande-Comore pour un 1er mandat de 4 ans, avec 57,05% des voix et un taux de
participation de 58,48%. Mohamed Ali Said est lu Prsident de lle de Mohli pour
un 1er mandat de 4 ans, avec 57,15% des voix et un taux de participation de
63,73%.
10
: Belgique
Les Chrtiens-dmocrates (CD&V), dirigs par
Yves Leterme, remportent les lections lgislatives avec 31% des voix (30 siges sur

318

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

150), la participation au vote tant obligatoire. Nomm par le roi Albert II le 15

juillet, Yves Leterme est relev de ses fonctions de Premier ministre en raison du
dsaccord au sein de la coalition sur la formation dun gouvernement (Libraux et
Dmocrates-chrtiens, Flamands et Wallons).
10-24
: ONU
5e session du Conseil des droits de lhomme de
lONU, Genve (Suisse). Les 47 Etats membres arrivent un compromis sur les
rgles de fonctionnement des enqutes, en prvoyant un examen du respect des
droits de lhomme, tous les 4 ans, pour tous les pays des Nations Unies.
13
: Isral
Shimon Prs est lu Prsident de lEtat dIsral
pour un mandat de 7 ans, avec 86 voix exprimes la Knesset, parlement de 120
siges.
15
: Afrique
32e session ordinaire de la Communaut conomique des Etats dAfrique de lOuest (CEDEAO), Abuja (Nigeria). Les dirigeants des
15 pays membres relancent la question de lintgration ouest-africaine, avec la mise
en place dune zone de libre-change et dune union douanire, prvues initialement
en 2004 et 2007.
18
: Colombie
Les 11 dputs de lAssemble dpartementale du
Valle del Cauca, dtenus par les Forces armes rvolutionnaires colombiennes
(FARC) depuis avril 2002, sont tus lors dune attaque militaire contre un campement des rebelles dans la jungle.
Kazakhstan
Le Parlement adopte une rforme constitutionnelle excluant toute limite du nombre de mandat, uniquement pour lactuel Prsident, Noursoultan Nazaebaev.
18-11/08 : Sahara occ.
Reprise des ngociations sur le statut du Sahara
occidental, aprs 10 ans dinterruption, entre le Maroc et le Sahara occidental,
New York (Etats-Unis), sur linitiative de lenvoy spcial de lONU pour le Sahara
occidental, Peter Van Walsum. Les 10 et 11 aot, le Front Polisario rejette la proposition marocaine dune large autonomie de la rgion, prfrant lindpendance.
19
: GUAM
11e sommet de lOrganisation pour la dmocratie
et le dveloppement conomique Bakou (Azerbadjan). Les dirigeants des quatre
Etats membres, Gorgie, Ukraine, Azerbadjan, Moldavie (GUAM), se runissent
pour tenter de crer une alternative aux livraisons dhydrocarbure russe en Europe.
21
: E.-U./R.-U.
Signature dun trait de coopration militaire
entre les Etats-Unis et le Royaume-Uni, qui supprime lexigence de licences dexportation.
26
: CEMN
Rencontre des dirigeants des 12 Etats membres de
lOrganisation de coopration conomique de la mer Noire (CEMN) Istanbul (Turquie), consacre la coopration dans le domaine nergtique.
27
: R.-U.
Le Premier ministre Tony Blair dmissionne et
cde sa place Gordon Brown, plbiscit par le Parti travailliste le 24 juin.
28
: Afrique
Cration de lAgence africaine de laviation civile
(AAAC) Windhoek (Namibie).
28-3
: Ven./Eurasie Tourne du prsident vnzulien Hugo Chavez
portant sur larmement (Russie) et lnergie (Bilorussie et Iran).
29
: Mercosur
31e sommet du March commun du Sud (Mercosur) Asuncin (Paraguay). Les quatre Etats membres permanents se runissent en

chronologie internationale de lanne 2007

319

labsence du cinquime, le Venezuela, pour tenter dviter la dissolution de lorganisation suite ladhsion controverse de ce dernier en 2006.
Cte dIvoire Un attentat qui vise le Premier ministre ivoirien
Guillaume Soro Bouak (Cte dIvoire) fait 4 morts et des dizaines de blesss. Le
12 juillet, le gouvernement ivoirien demande lONU douvrir une commission
denqute internationale sur cet attentat.
30
: Tim. orient. Le Front rvolutionnaire du Timor oriental indpendant (Fretilin) de lancien Premier ministre Mari Alkatiri remporte, sous contrle
de lUE, les lections lgislatives, avec 29% des voix (21 siges sur 65) et un taux
de participation de 90%.
JUILLET
: UE
Le Portugal prend la prsidence de lUE pour
1er
6 mois.
1er-3
: UA
9e sommet de lUnion africaine (UA) Accra
(Ghana). Les Etats membres ne parviennent pas saccorder sur le thme de ltablissement dun gouvernement continental.
2
: BM
Robert Zoellick succde Paul Wolfowitz, dmissionnaire en tant que prsident de la Banque mondiale, pour un mandat de 5 ans.
Ymen
Un attentat-suicide Marib, attribu Al Qada,
contre un convoi de touristes fait 9 morts et 6 blesss.
3-11
: Pakistan
Le prsident pakistanais Pervez Musharraf
ordonne lassaut de la Mosque rouge, aprs plusieurs jours daffrontements et
lchec des demandes de reddition
4
: UE/Brsil
1er sommet UE-Brsil Lisbonne (Portugal), pour
dvelopper un partenariat stratgique, notamment en matire dnergie renouvelable, denvironnement et de lutte contre la pauvret.
R.-U./Palest. Libration du journaliste britannique de la BBC
Alan Johnston par ses ravisseurs de lArme de lIslam, aprs 113 jours de captivit
Gaza, avec laide du Hamas.
6
: Nuclaire
Entre en vigueur de la Convention internationale
pour la rpression des actes de terrorisme nuclaire, visant protger les centrales
et racteurs nuclaires des attaques terroristes, suite ladhsion du 22e Etat partie
(Bangladesh).
7
: Iraq
Un attentat-suicide Emerli, au nord du pays,
fait au moins 105 morts et 250 blesss, essentiellement des Turcomans chiites. Cest
lattentat le plus meurtrier en Iraq depuis prs de 3 mois.
10
: Brsil
Le Prsident brsilien Luiz Inacio Lula da Silva
relance le programme nuclaire de son pays, suspendu depuis 20 ans, notamment
par la fabrication dun sous-marin propulsion nuclaire.
11
: Terrorisme
Un attentat-suicide contre une caserne de larme
Lakhdaria (Algrie), revendique par la branche dAl Qada au Maghreb, fait
10 morts et 35 blesss.
14
: Russie
Moscou suspend sa participation au Trait sur les
forces conventionnelles en Europe et les accords internationaux qui lui sont lis,

320

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

pour dnoncer la rticence des puissances occidentales ratifier la version du Trait

amende en 1999.
Core du N.
Pyongyang annonce la fermeture du site nuclaire
militaire de Yongbyon, conformment laccord du 13 fvrier 2007 entre les deux
Cores, la Chine, les Etats-Unis, le Japon et la Russie, qui lengage dsactiver
compltement ses programmes nuclaires. LAIEA confirme les scells le 16.
14-15
: Fr./Liban
Lors dun sommet La Celle-Saint-Cloud
(France), le ministre franais des Affaires trangres Bernard Kouchner reoit les
reprsentants des 14 formations politiques libanaises, dont le Hezbollah, afin de
relancer le dialogue entre elles. Le 27, il se rend Beyrouth (Liban) pour poursuivre
les efforts de ngociation.
16
: ONU
La rsolution 1 756 du Conseil de scurit dcide
de proroger jusquau 15 janvier 2008 les mandats de lOpration des Nations Unies
en Cte dIvoire (ONUCI) et de la force franaise Licorne qui la soutient, pour faciliter la mise en uvre de lAccord de Ouagadougou.
UE
Lors dun sommet franco-allemand Toulouse
(France), le chancelier allemand Angela Merkel et le prsident franais Nicolas
Sarkozy modifient lorganigramme de la Socit europenne daronautique et de
dfense (EADS), abandonnant la prsidence bicphale au profit de lalternance.
Japon
Un sisme de magnitude 6,8 sur lchelle de Richter fait 11 morts, un millier de blesss et cause de nombreux dgts matriels,
notamment des fuites radioactives la centrale nuclaire de Kashiwazaki-Kariwa,
dsormais ferme pour rparation.
16-19
: Russie/R.-U. Le 16, le gouvernement britannique expulse quatre diplomates russes suite au refus de Moscou dextrader Andre Lougovo, suspect
davoir empoisonn lancien espion Alexandre Litvinenko Londres en novembre
2006. Le 19, les autorits russes rpliquent en expulsant quatre diplomates britanniques, en interrompant la coopration antiterroriste et en suspendant les dlivrances de visas aux fonctionnaires du Royaume-Uni.
19
: Rwanda
Le Rwanda devient le premier des 150 Etats
membres de lOMC utiliser la disposition du 30 aot 2003 autorisant les pays producteurs de mdicaments gnriques vendre des copies de produits brevets des
pays incapables den fabriquer, en annonant son intention dimporter du Canada
sur 2 ans 260 000 botes dun antirtroviral.
20
: Albanie
Bamir Topi, vice-prsident du Parti dmocratique
au pouvoir, est lu Prsident pour un mandat de 5 ans par le Parlement, avec 85
voix sur 90.
21
: Inde
Pratibha Patil, reprsentante de lAlliance progressiste unie, est la 1re femme lue Prsidente en Inde, pour un 1er mandat de 5 ans,
avec 66% des suffrages du collge lectoral et 88,5% de taux de participation.
22
: Turquie
Le Parti de la justice et du dveloppement (AKP)
du Premier ministre Recep Tayyip Erdogan remporte les lections lgislatives anticipes, avec 46,4% des voix (340 siges sur 550) et un taux de participation de 75%.
23
: UE
Ouverture Lisbonne (Portugal) de la Confrence
intergouvernementale (CIG) charge de rdiger un nouveau trait portant sur la
rforme institutionnelle.

chronologie internationale de lanne 2007

321

24
: Justice
Libration, par les bons offices de la France et de
lUE, de cinq infirmires bulgares et dun mdecin palestinien, accuss davoir inocul le virus du sida des enfants libyens et dtenus en Libye depuis 1999.
UE/Chili
Signature dun accord dassociation entre lUE et
le Chili sur le commerce, les investissements, lenseignement, linnovation et la comptitivit.
Vietnam
Nguyen Minh Triet, ancien chef du Parti communiste Ho Chi Minh-Ville, est lu Prsident pour un 2e mandat de 5 ans, avec
98,78% des voix de lAssemble nationale.
25
: Fr./Libye
Visite officielle Tripoli (Libye) du prsident franais Nicolas Sarkozy, qui signe avec son homologue libyen Mouammar Kadhafi un
mmorandum prvoyant la fourniture dun racteur nuclaire la Libye afin de
dsaliniser leau de mer.
Rwanda
Le Parlement vote labolition de la peine de mort.
26
: Kosovo
Runion du groupe de contact sur le Kosovo
Vienne (Autriche), portant cration dune troka compose dun Amricain, dun
Russe et dun Europen pour arbitrer de nouvelles ngociations entre Serbes et
Albanais propos du statut de la province.
27
: E.-U./Inde
Finalisation de laccord de coopration nuclaire
civile entre lInde et les Etats-Unis. Sous le contrle de lAIEA, lInde pourra disposer dune rserve stratgique duranium fournie par les Etats-Unis.
30
: ONU
La rsolution 1 767 du Conseil de scurit dcide
lunanimit de proroger de 6 mois le mandat de la Mission des Nations Unies en
Ethiopie et en Erythre (MINUEE).
31
: ONU/Soud.
La rsolution 1 769 du Conseil de scurit dcide le
dploiement dune force ONU-Union africaine (UA), lUNAMID, compose de
26 000 soldats, charge de prendre le relais de la force de lUA, lAMIS, au plus tard
le 31 dcembre 2007, pour rtablir la paix au Darfour.
Cambodge
Ouverture du procs des dirigeants Khmers rouges
responsables du gnocide cambodgien devant le Tribunal spcial.
R.-U.
Lopration de maintien de lordre de larme britannique en Irlande du Nord prend fin, 38 ans aprs son lancement.
AOT
: Justice
La cour dappel de Paris (France) remet en libert,
1er
mais sous contrle judiciaire, deux Rwandais, arrts le 20 juillet en vertu de mandats darrt mis par la Tribunal pnal international pour le Rwanda (TPIR) pour
participation suppose au gnocide de 1994 et quelle refuse dappliquer en raison
de la prsomption dinnocence.
2
: Arctiq./Russ. Lexpdition russe Arctique 2007 plante un drapeau de sa nationalit 4 261 mtres au fond de locan Arctique, entranant la contestation des Etats riverains, notamment le Canada qui en revendique la souverainet.
4
: Sant
Le gouvernement britannique suspend toutes ses
exportations issues de lagriculture bovine, suite la dcouverte dun foyer de fivre

322

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

aphteuse la veille. Aprs enqute, la Commission europenne autorise la reprise du

transit le 23 aot.
5-6
: Afg./E.-U.
Visite officielle du prsident afghan Hamid Karza
Camp David (Etats-Unis), afin de rprimer lactivit des Talibans, dAl Qada et
de la production de pavot, notamment par lassistance du Pakistan.
6
: Isral/Palest. Visite du Premier ministre isralien Ehud Olmert
Jricho (Cisjordanie), pour rencontrer, pour la premire fois en territoire palestinien, le prsident de lAutorit palestinienne Mahmoud Abbas et voquer la cration
dun vritable Etat.
7
: Gorg./Russ. Le prsident gorgien Mikhal Saakachvili affirme
que deux bombardiers russes ont viol, la veille, son espace arien et largu un missile qui na pas explos. Lensemble des rapports indpendants et lOrganisation
pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE) confirment ces propos malgr
les dmentis de la Russie.
7-14
: Catas. nat.
Des inondations en Core du Nord font environ
600 morts, 100.000 sans-abri et endommagent 11% des rcoltes cralires, obligeant le gouvernement demander laide internationale et reporter le sommet
avec la Core du Sud, qui dbloque une aide durgence de 7,5 milliards de dollars.
10
: ONU/Iraq
La rsolution 1 770 du Conseil de scurit dcide
lunanimit de proroger de 12 mois le mandat de la Mission dassistance des Nations
Unies pour lIraq (MANUI) et dlargir ses comptences pour faciliter laction du
gouvernement.
11
: Sierra Leone Le Congrs de tout le peuple (APC), parti de
lopposition, remporte les lections lgislatives, avec 40,73% des voix (59 siges sur
124, sachant que 12 sont rservs aux chefs suprmes) et un taux de participation
record de 75,8%.
14
: Terrorisme
Un quadruple attentat visant la communaut religieuse yzidie et attribu lEtat islamique en Iraq, une manation dAl Qada,
ravage les villages dAl-Khataniyah et dAl-Adnaniyahn situs dans la province
kurde de Ninive (Iraq), faisant plus de 400 morts.
15
: Catas. nat.
Un sisme de magnitude 7,9 sur lchelle de Richter dvaste la cte sud du Prou, faisant au moins 540 morts, 5 000 blesss et
200 000 sans-abri. Le prsident Alan Garcia dcrte ltat durgence dans les zones
sinistres pour arrter les pillages des convois humanitaires et commerciaux.
16-17
: OCS
7e sommet de lOrganisation de coopration de
Shanghai (OCS) Bichkek (Kirghizstan). Les 6 Etats membres signent un Trait
damiti et de coopration et un Plan daction sur la scurit de linformation internationale, afin de renforcer la stabilit en Asie centrale.
17
: SADC
27e sommet des chefs dEtat de la Communaut de
dveloppement dAfrique australe (SADC) Lusaka (Zambie) aboutissant la cration dune brigade de maintien de la paix dans le cadre de ltablissement dici 2010
dune force dintervention africaine.
19
: Thalande
Le projet de Constitution, prsent par le gouvernement civil intrimaire install suite au renversement militaire du Premier ministre
Thaksin Shinawatra en 2006, est adopt lors du 1er rfrendum de lhistoire du pays,
avec 57,8% des voix et un taux de participation de 57,6%. Il institue un rgime

chronologie internationale de lanne 2007

323

parlementaire rationalis et limite le mandat du Premier ministre 4 ans renouvelable une fois.
20
: ONU
Mise en place de lUnit dappui lapplication de
la Convention sur les armes biologiques cre lors de la 6e confrence de cette dernire en dcembre 2006.
ONU/Som.
La rsolution 1 772 du Conseil de scurit dcide
lunanimit de proroger de 6 mois le mandat de la Mission de lUnion africaine en
Somalie (AMISOM) et exhorte les Etats membres fournir les moyens ncessaires
pour son dveloppement intgral.
20-21
: ALENA
3e sommet du Partenariat nord-amricain pour la
prosprit et la scurit (PNASP) Montebello (Canada), consacr au renforcement
des changes commerciaux, la scurit et la coopration dans les domaines de
lnergie et de la proprit intellectuelle.
24
: ONU/Liban
La rsolution 1 773 du Conseil de scurit dcide
lunanimit de proroger jusquau 31 aot 2008 le mandat de la Force intrimaire des
Nations Unies au Liban (FINUL).
25
: Terrorisme
Un triple attentat la bombe Hyderabad
(Inde), attribu des mouvements islamistes pakistanais, fait 43 morts et plus de
50 blesss.
24-06/09 : Catas. nat.
Des incendies au Ploponnse (Grce) font
65 morts et dtruisent 200 000 hectares de fort, conduisant le Premier ministre Costas Caramanlis dcrter ltat durgence et entranant des manifestations sur
lincapacit des autorits grer la crise.
28
: Turquie
Abdullah Gl, ministre des Affaires trangres issu
du Parti pour la justice et le dveloppement (AKP), est lu Prsident au 3e tour,
pour un 1er mandat de 7 ans, par le Parlement, avec 339 voix sur 550.
29-30
: Afg./Cor. S.
Libration des derniers otages sud-corens parmi
les 23 enlevs le 19 juillet Ghazni (Afghanistan) par des Talibans, suite un
accord avec Soul qui prvoit notamment le retrait de ses forces en Afghanistan
avant 2008. Deux otages ont t excuts les 25 et 30 juillet et deux femmes ont
t relches, malades, le 13 aot.
SEPTEMBRE
Aot-sept. : Finances
La crise amricaine des subprimes, survenue en
fvrier, sinternationalise, entranant une chute des bourses mondiales et une hausse
subite des demandes de liquidits que les banques centrales injectent en rponse,
pour rassurer les marchs.
2
: Liban
Larme libanaise reprend le camp de rfugis
palestiniens de Nahr-al-Bared, aux mains, depuis le 20 mai, du groupuscule sunnite
Fatah al-Islam, proche dAl Qada. Les affrontements ont fait au moins 427 morts,
dont 163 militaires, 222 activistes et 42 civils.
3
: R.-U./Iraq
Les soldats britanniques se retirent de Bassorah
(Iraq), remettant la ville aux autorits iraquiennes.

324

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

Jamaque
Le Parti travailliste (JLP) remporte les lections
lgislatives, avec 50,14% des voix (31 siges sur 60) et un taux de participation de
60,4%, mettant ainsi fin 18 ans de pouvoir du Parti populaire national (PNP).
3-15
: Environ.
8e confrence des Nations Unies sur la lutte contre
la dsertification (UNCCD) Madrid (Espagne). Les 191 Etats participants
chouent dfinir le financement commun dun plan de lutte contre la dsertification.
4-11
: Pakistan
Plusieurs attentats-suicides attribus aux Talibans, le 4 Rawalpindi et le 11 Girishk, principalement dirigs contre les forces
de lordre, font au moins 44 morts et 111 blesss.
6-21
: Algrie
Plusieurs attentats-suicides revendiqus par la
branche dAl Qada au Maghreb, le 6 Batna contre le cortge du prsident Abdelaziz Bouteflika, le 8 Dellys contre une caserne de la marine et le 21 Lakhdaria
contre un convoi dOccidentaux, font 52 morts, civils et militaires, et plus de
150 blesss.
7
: Maroc
Le parti nationaliste Istiqlal, membre de la coalition sortante, remporte les lections lgislatives, avec 10,7% des voix (52 siges sur
325) et un taux de participation de 37%, le plus faible depuis lindpendance. Le
19, le roi Mohammed VI nomme pour la premire fois un Premier ministre issu de
la majorit, Abbas El Fassi. Le gouvernement form le 15 octobre comprenant
33 membres et regroupe 4 des 5 partis politiques constituant la majorit gouvernementale.
Terrorisme
Oussama Ben Laden fait sa 1re apparition depuis
3 ans, dans un message vido diffus par la chane de tlvision qatarie Al-Jazira.
8
: Sierra Leone Ernest Bai Koroma, candidat du Congrs de tout
le peuple (APC), est lu Prsident au 2e tour, pour un 1er mandat de 5 ans, avec
54,62% des voix et un taux de participation de 68,09%.
8-9
: APEC
15e sommet de lAssociation de coopration conomique Asie-Pacifique (APEC) Sydney (Australie). Les Etats membres adoptent
lunanimit la Dclaration de Sydney sur le changement climatique, la scurit nergtique et le dveloppement propre, qui les engage rduire leurs missions de gaz
effet de serre, sans pour autant fixer de contraintes chiffres.
10-30
: Terrorisme
Plusieurs attentats-suicides en Afghanistan, les 10,
17 et 29 septembre, dirigs contre les forces de police et les militaires, font 65 morts.
Les Talibans, qui les revendiquent tous, rejettent, le 30, loffre de pourparlers de
paix du prsident afghan Hamid Karza.
11
: OPEP
Runion ministrielle de lOrganisation des pays
exportateurs de ptrole (OPEP) Vienne (Autriche). Les Etats membres dcident
de produire 500 000 barils supplmentaires par jour compter du 1er novembre
2007, pour compenser linflation.
12
: ONU
LAssemble gnrale de lONU adopte la Dclaration des droits des peuples autochtones. Non contraignant, ce texte affirme cependant le droit de ces derniers lautodtermination.
Japon
Le Premier ministre Shinzo Abe dmissionne
moins dun an aprs son lection et, affaibli par plusieurs scandales, quitte la prsidence du Parti libral dmocrate (PLD). Le 25 septembre, le Parlement nomme

chronologie internationale de lanne 2007

325

sa succession Yasuo Fukuda, nouveau dirigeant du PLD, par 330 voix sur les 527
exprimes.
Russie
Le Premier ministre Mikhal Fradkov et son gouvernement dmissionnent en raison des chances lectorales de mars 2008. Le prsident Vladimir Poutine nomme sa succession Viktor Zoubkov, ancien haut responsable du ministre des Finances.
Justice
Le Tribunal de Manille (Philippines) condamne
lancien prsident philippin Joseph Estrada la rclusion criminelle perptuit
pour dtournement de fonds durant son mandat entre juin 1998 et janvier 2001.
13
: E.-U./Iraq
Le prsident amricain George W. Bush annonce
le retrait progressif dIraq denviron 30 000 soldats avant juillet 2008, ramenant
ainsi les effectifs au mme niveau que 18 mois plus tt.
14-18
: Europe
Accords sur le rgime des visas entre lUE et
lUkraine dune part (le 14) et les Balkans occidentaux dautre part (le 18), afin de
faciliter la circulation des citoyens de ces deux pays dans les Etats membres.
14
: Gabon
Le Conseil des ministres dcide labolition de la
peine de mort.
16
: Grce
Le parti Nouvelle dmocratie (ND) du Premier
ministre Costas Caramanlis remporte les lections lgislatives anticipes, avec
41,84% des voix (152 siges sur 300) et un taux de participation de 74,14%, dans
un contexte de mcontentement relatif la gestion des incendies estivaux.
21
: Justice
La Cour suprme chilienne dcide lunanimit
lextradition dAlberto Fujimori vers le Prou, o il est accus de corruption et violation des droits de lhomme durant son rgime autoritaire entre 1990 et 2000.
Terrorisme
Un attentat la voiture pige Beyrouth-Est
(Liban) fait 9 morts, dont le dput chrtien Antoine Ghanem, 8e personnalit antisyrienne victime du terrorisme depuis lassassinat de lex-Premier ministre Rafic
Hariri en fvrier 2005.
22
: Environ.
Confrence du 20e anniversaire du Protocole de
Montral (Canada). Les 190 Etats participants et lUE signent un accord sur llimination de substances chimiques appauvrissant la couche dozone, afin dacclrer
la disparition totale des hydrochlorofluorocarbones (HCFC) prvue entre 2020 et
2030.
25
: ONU/Darf.
La rsolution 1 778 du Conseil de scurit dcide
lunanimit ltablissement, pour une priode dun an, dune Mission des Nations
Unies en Rpublique centrafricaine et au Tchad (MINURCAT), destine favoriser
le retour volontaire et durable des rfugis et personnes dplaces au Darfour, en
coopration avec une police tchadienne pour la protection humanitaire (PTPH) et
une opration de lUE place sous le Chapitre VII de la Charte.
26
: Birmanie
La rpression des manifestations, qui se sont
droules Rangoon depuis le 19 aot pour protester contre laugmentation du prix
des carburants et rejointes par les mouvements pro-dmocratiques et religieux, fait
au moins 4 morts et des centaines de prisonniers. Le 29, lenvoy spcial de lONU
Ibrahim Gambari se rend sur place.
27-28
: Sant
2e Confrence de reconstitution des ressources du
Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme Berlin

326

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

(Allemagne). Les Etats donateurs sengagent verser une somme de 9,734 milliards
de dollars cet effet sur la priode 2008-2010.
28
: FMI
Dominique Strauss-Kahn, ancien ministre franais
de lEconomie, est nomm Directeur gnral du Fonds montaire international
(FMI). Il prend ses fonctions le 1er novembre, sengageant accrotre la reprsentativit des pays mergents.
Ukraine
Le Parti des rgions du Premier ministre Viktor
Ianoukovitch remporte les lections lgislatives provoques par la dissolution opre
par le prsident Viktor Iouchtchenko, avec 34,37% des voix (175 siges sur 450) et
un taux de participation de 62,51%. Les deux formations de la Rvolution orange,
le Bloc de Ioulia Timochenko et lalliance prsidentielle Notre Ukraine-Autodfense
unie, qui runissent 227 siges, forment une coalition le 5 octobre.
30
: Equateur
Le mouvement prsidentiel Alianza Pais remporte
les lections de lAssemble constituante, avec 69,47% des voix (73 siges sur 130)
et un taux de participation de 73,1%.
OCTOBRE
2-4
: Pnins. cor.
2e sommet inter-coren Pyongyang (Core du
Sud). Les dirigeants des deux Cores Kim Jong-Il et Kim Dae-Jung signent un
trait de paix. La Core du Nord accepte de dmanteler ses trois principales installations nuclaires avant la fin de lanne suite aux pourparlers avec la Chine, la
Core du Sud, les Etats-Unis, le Japon et la Russie.
3-7
: Catas. nat.
Les cyclones Lekima et Krosa provoquent
dimportants dgts au Vietnam, en Chine et Tawan, qui font plus de 70 morts.
4
: Espagne
Dmantlement du parti indpendantiste basque
espagnol Batasuna, branche politique de lorganisation terroriste ETA, qui marque
larrt du processus de paix amorc par le gouvernement de Jos Luis Rodrguez
Zapatero en septembre.
5-6
: CEI
Sommet de la Communaut des Etats indpendants (CEI) Douchanb (Tadjikistan). 11 des 12 pays reprsents (sauf lUkraine)
signent 17 documents de coopration en matire de lutte contre le terrorisme,
lextrmisme, la criminalit et les vols dobjets dart. Le gnral Sergue Lebedev,
ancien directeur du service de contre-espionnage russe, est nomm prsident de
lorganisation.
6
: Pakistan
Le gnral Pervez Musharraf est lu Prsident
pour un 2e mandat de 5 ans, avec 384 des 702 voix du collge lectoral. Le 3 novembre, il instaure ltat durgence, quil justifie par le renforcement de linsurrection
islamiste. Il quitte son poste de chef de larme le 28 novembre et prte serment le
29 novembre, aprs validation de son lection par une Cour suprme remodele le
19 novembre.
7
: C. Rica/E.-U. Le Trait de libre-change entre lAmrique centrale et les Etats-Unis est adopt au Costa Rica par rfrendum, avec 50,95% des
voix. Il est dj en vigueur au Guatemala, au Salvador, au Honduras et au Nicaragua.

chronologie internationale de lanne 2007

327

8
: R.-U./Iraq
Le Premier ministre Gordon Brown annonce le
retrait dIraq de 2 500 soldats partir du printemps 2008, soit la moiti du contingent.
CIJ
La CIJ tranche le conflit territorial entre le Honduras et le Nicaragua, en reconnaissant la souverainet du Honduras sur les territoires de Bobel Cay, Savanna Cay, Port Royal Cay et South Cay et en dlimitant
les frontires maritimes sparant les deux pays.
UNESCO
Singapour redevient le 193e membre de lOrganisation, aprs son retrait, en 1985, pour manifester son opposition au projet de
Nouvel ordre de linformation et de la communication.
9
: nergie
Le consortium russe Gazprom saccorde avec Kiev
sur le montant final de la dette gazire ukrainienne, 1,3 milliard de dollars, et les
conditions de son remboursement.
Jap./Cor. N.
Le gouvernement nippon prolonge de six mois ses
sanctions conomiques contre Pyongyang afin dacclrer la dnuclarisation.
Ethiopie
Girma Woldegiorgis est rlu Prsident pour un
2e mandat de 6 ans, au suffrage indirect, avec 430 voix sur 529.
9-10
: Fr./Russie
Visite officielle en Russie du prsident franais
Nicolas Sarkozy, qui aborde avec le prsident russe Vladimir Poutine les questions
du nuclaire iranien, des droits de lhomme, de lindpendance du Kosovo et de la
coopration conomique franco-russe.
12
: Nobel
Le prix Nobel de la paix 2007 est dcern
lancien vice-Prsident amricain Al Gore et au Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC) pour leurs travaux sur les consquences du
rchauffement climatique.
Nuclaire
Echec des ngociations entre Amricains et Russes
sur le projet amricain de bouclier antimissiles en Europe.
Colom./Ven.
Visite du prsident vnzulien Hugo Chavez en
Colombie pour inaugurer avec le prsident colombien Alvaro Uribe un gazoduc binational et rgler les diffrends sur les ngociations pour la libration des otages des
Forces armes rvolutionnaires de Colombie (FARC).
14
: Togo
Le Rassemblement du peuple togolais (RPT),
parti du prsident Faure Gnassingb, remporte la majorit absolue au Parlement
avec 50 siges sur 81. LUnion des forces de changement (UFC) obtient 27 siges,
le Comit daction du renouveau (CAR) 4 siges. Le taux de participation est estim
85%.
15
: UE/Montn.
Signature dun accord de stabilisation et dassociation (ASA), premire tape dune ventuelle intgration lUE, qui prvoit un
accord conomique intrimaire entrant en vigueur le 1er janvier 2008.
UE/Birman.
LUE renforce ses sanctions conomiques contre la
junte militaire au pouvoir en Birmanie.
15-16
: Energie
2e sommet des pays de la mer Caspienne Thran (Iran), donnant lieu des discussions sur le partage des ressources nergtiques
de la mer Caspienne. Le prsident russe Vladimir Poutine confirme son soutien au
programme nuclaire civil iranien.

328

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17
: Turq./Iraq
Le Parlement turc vote le principe dune intervention militaire contre les bases sparatistes kurdes dans le nord de lIraq, aprs plusieurs embuscades meurtrires du PKK (Parti des travailleurs du Kurdistan) contre
larme turque. Plusieurs pays, dont les Etats-Unis, sy opposent.
Pakistan
Lex-Premier ministre Benazir Bhutto, de retour
dexil, chappe un attentat la bombe Karachi, qui fait plus de 130 morts et
400 blesss.
19-22
: Finances
62e assemble annuelle du FMI et de la Banque
mondiale, axe sur la crise de financement du Fonds et les moyens dune meilleure
reprsentativit des pays mergents.
21
: Kirghizstan
Une nouvelle Constitution est adopte par rfrendum, avec 75% des voix et un taux de participation de 80%. Elle vise rduire
les prrogatives prsidentielles et renforcer celles du Parlement.
Pologne
Le parti libral, Plate-forme civique, de Donald
Tusk remporte les lections lgislatives, avec 41% des voix (209 siges sur 460) et
un taux de participation de 53,83%.
22
: Montngro
La Constitution du Montngro, affirmant le
caractre multiethnique du pays, est adopte par 55 voix sur 81, lors dune sance
extraordinaire du Parlement et malgr lopposition des partis politiques pro-serbes.
Chine
Hu Jintao est lu Prsident pour un 2e mandat de
5 ans par les 200 membres du Comit central, suite la tenue du XVIIe congrs du
Parti communiste chinois.
22-24
: Fr./Maroc
Visite du prsident franais Nicolas Sarkozy au
Maroc, portant sur la coopration nuclaire et la conclusion daccords commerciaux.
24
: Espace
La Chine lance son premier satellite lunaire,
Change, inaugurant un programme visant envoyer un takonaute sur la Lune vers
2020.
25
: E.-U./Iran
Les Etats-Unis imposent des sanctions conomiques des organisations militaires et des banques dEtat iraniennes, accuses de
soutenir le terrorisme ou de contribuer la prolifration darmes de destruction
massive.
Tchad/Soud. Le gouvernement tchadien et les quatre principaux groupes rebelles de lest du pays signent Syrte (Libye) un accord de paix en
prsence des dirigeants tchadien, libyen et soudanais. Laccord prvoit notamment
un cessez-le-feu immdiat, le respect de la Constitution tchadienne, ainsi que la libration des prisonniers des deux cts. Il est viol le lendemain.
26
: UE/Russie
20e sommet UE/Russie Mafra (Portugal), donnant lieu la signature daccords commerciaux sur lacier et le gaz.
27
: Darfour
Rencontres entre le gouvernement soudanais et
six groupes rebelles, organises par lONU et lUnion africaine (UA) Syrte (Libye),
malgr labsence des principales factions rebelles.
28
: Argentine
Cristina Fernandez de Kirchner, pouse du prsident sortant Nestor Kirchner, est lue Prsidente avec 44,8% des voix ds le
1er tour et un taux de participation de 74,14%.
Isral/Pales. Sanctions conomiques dIsral contre la bande de
Gaza. Lapprovisionnement du territoire en carburant est rduit de plus de 25%.

chronologie internationale de lanne 2007

329

31
: Espagne
La justice espagnole condamne 21 des 28 accuss
dans le procs des attentats du 11 mars 2004 Madrid.
NOVEMBRE
1er
: Bosnie-Her.
Le Premier ministre serbo-bosniaque Nikola Spiric
dmissionne en raction aux mesures prises le 19 octobre par le Haut-Reprsentant
de la communaut internationale Miroslav Lajcak, qui permettent au gouvernement
fdral dadopter des dcisions sans le consentement des ministres serbes.
: Catas. nat.
Le sud-est du Mexique est touch par dimportan1er-4
tes inondations, qui font 8 morts.
1er-5
: Catas. nat.
La tempte tropicale Nol fait prs de 130 morts
en Hati et en Rpublique dominicaine, ainsi que dimportantes inondations Cuba.
2-22
: Gorgie
Dimportantes manifestations demandent le
dpart du prsident gorgien Mikhal Saakachvili, qui instaure ltat durgence le 7,
puis annonce la tenue dune lection prsidentielle anticipe le 5 janvier. Le 16, il
lve ltat durgence et annonce le dpart de lensemble de son gouvernement, quil
remplace le 22.
4
: Guatemala
Alvaro Colom est lu Prsident au 2nd tour, pour
un 1er mandat de 4 ans, avec 52,8% des voix et un taux de participation infrieur
50%.
5
: Esp./Maroc
Visite du roi espagnol Juan Carlos dans les deux
enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, malgr les contestations du Maroc.
Turq./E.-U.
Visite du Premier ministre turc Recep Tayyip
Erdogan aux Etats-Unis, o il sentretient avec le prsident amricain George
W. Bush, toujours hostile une intervention arme de la Turquie au Kurdistan, de
sa collaboration contre les combattants du Parti des travailleurs du Kurdistan
(PKK).
6-7
: Fr./E.-U.
Visite officielle du prsident franais Nicolas
Sarkozy aux Etats-Unis, portant sur le rapprochement entre les deux pays et les
dossiers de lIran, de lAfghanistan, du Pakistan, de lIraq, de la parit des changes
euro-dollar et du rchauffement climatique.
7
: UE/Serbie
Signature dun accord de stabilisation et dassociation (ASA), premire tape dune ventuelle intgration lUE.
8-10
: Am. Latine
18e sommet ibro-amricain Santiago (Chili) runissant 22 dirigeants dAmrique latine, dEspagne et du Portugal, autour du thme
de la cohsion sociale.
10
: All./E.-U.
Visite du chancelier allemand Angela Merkel aux
Etats-Unis, o elle voque avec le prsident amricain George W. Bush les dossiers
de lIran, du Moyen-Orient, de lAfghanistan, du Kosovo, de la Birmanie et du
Liban.
RDC/Rwa.
Signature Nairobi (Kenya) dun accord entre le
Rwanda et la Rpublique dmocratique du Congo (RDC), soutenu par la mission
des Nations Unies au Congo (MONUC), visant combattre les rebelles hutus rwandais et les insurgs tutsis dirigs par Laurent Nkunda, bass dans le Nord-Kivu
(RDC).

330

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12
: Fr./All.
Conseil des ministres franco-allemand Berlin,
portant sur la matrise des flux migratoires et de lintgration des trangers.
12-13
: Palestine
Les tensions interpalestiniennes sintensifient
aprs la rpression, par le Hamas, dune manifestation organise par le Fatah pour
le 3e anniversaire de la mort de Yasser Arafat et font 7 morts.
13
: Danemark
La coalition librale-conservatrice (Parti libral,
Parti conservateur et Parti du peuple danois) mene par Anders Fogh Rasmussen
(Parti conservateur) remporte les lections lgislatives, avec 50,5% des voix (90 siges sur 179) et un taux de participation de 86,53%.
15
: Catas. nat.
Le cyclone Sidr fait plus de 3 500 morts au Bangladesh.
AIEA/Iran
Publication du rapport de lAgence internationale
de lnergie atomique (AIEA) sur le dossier nuclaire iranien, faisant tat des progrs substantiels mais insuffisants de la part de lIran.
17
: Kosovo
Le Parti dmocratique du Kosovo (PDK) de
Hashim Thaci remporte les lections lgislatives avec 35% des voix (soit 37 siges
sur 120) et un taux de participation de 45%. Il forme une coalition avec lautre
parti pro-indpendance, la Ligue dmocratique du Kosovo (LDK).
17-18
: OPEP
3e sommet des chefs dEtat de lOrganisation des
pays exportateurs de ptrole (OPEP) Riyad (Arabie Saoudite), portant sur
lapprovisionnement ptrolier, la dfense des intrts des pays producteurs, laide
aux pays pauvres, le dveloppement durable et la stabilisation du prix du ptrole
brut. LEquateur, qui avait quitt lOrganisation en 1992 faute de pouvoir remplir
ses quotas, redevient le 13e membre.
18
: Energie
Inauguration du 1er gazoduc grco-turc, qui achemine du gaz dAzerbadjan et doit tre raccord avant 2011 dautres pays de lUE.
19
: Venez./Iran
Visite du prsident vnzulien Hugo Chavez en
Iran, o il voque avec son homologue iranien, Mahmoud Ahmadinejad, le rapprochement conomique, industriel et politique entre les deux pays, ainsi que leur hostilit commune aux Etats-Unis.
Justice
Arrestation au Cambodge de lancien chef de
lEtat khmer rouge Khieu Samphan, sur ordre du Tribunal spcial pour le Cambodge parrain par lONU. Le 11 novembre sont arrts lex-ministre des Affaires
trangres Ieng Sary et lex-ministre des Affaires sociales Ieng Thirith.
19-21
: ASEAN
3e sommet de lAssociation des nations de lAsie
du Sud-Est (ASEAN) Singapour, rassemblant 10 pays et aboutissant la signature dune Charte institutionnelle.
20
: Jordanie
Le bloc des Indpendants, proche du roi
Abdullah II et compos de plusieurs tendances et de chefs tribaux, remporte les lections lgislatives avec 88 siges sur 110 et un taux de participation de 54%.
Venez./Fr.
Visite du prsident vnzulien Hugo Chvez en
France, portant sur la libration des otages des Forces armes rvolutionnaires de
Colombie (FARC).
22
: Pakistan
Le Commonwealth suspend le Pakistan lissue de
lexpiration dun ultimatum portant notamment sur la leve de ltat durgence,

chronologie internationale de lanne 2007

331

la veille du sommet runissant les chefs dEtat et de gouvernement des 53 pays

membres.
24
: Liban
Lchec du Parlement lire un nouveau Prsident de la Rpublique inaugure une profonde crise politique. Le prsident sortant
Emile Lahoud dcrte ltat durgence, confiant larme la scurit du pays.
Australie
Le Parti travailliste de centre-gauche de Kevin
Rudd remporte les lections lgislatives, avec 53% des voix (86 siges sur 150), la
participation au vote tant obligatoire.
25
: Venez./Col.
Le prsident colombien Alvaro Uribe annule le
mandat de mdiation octroy en aot au prsident vnzulien Hugo Chavez dans
laffaire des otages de la gurilla colombienne des Forces armes rvolutionnaires de
Colombie (FARC), suite un contact non autoris entre ce dernier et le chef de
larme colombienne, le gnral Mario Montoya.
Roumanie
Le Parti dmocrate, membre du Parti populaire
europen, du prsident Traian Basescu remporte les lections europennes avec
29,2% des voix (13 siges sur 35) et un taux de participation de moins de 30%.
25-27
: Fr./Chine
Visite du prsident franais Nicolas Sarkozy en
Chine, portant sur la signature daccords commerciaux. Le rchauffement climatique, les tensions montaires, lIran, le Darfour, laide au dveloppement de lAfrique
et la Birmanie sont galement voqus.
26-28
: E.-U./P.-Or. Confrence dAnnapolis (Etats-Unis) sur la paix
au Proche-Orient, runissant 44 pays. Le Premier ministre isralien Ehud Olmert et
le prsident de lAutorit palestinienne Mahmoud Abbas prvoient de conclure un
trait de paix en 2008.
29
: Philippines
Arrestation de 30 soldats rebelles dirigs par le
snateur Antonio Trillanes, qui demandaient le dpart de la prsidente Gloria
Arroyo.
DCEMBRE
: Turq./Iraq
La Turquie attaque les positions des rebelles du
1er-18
Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) dans le nord de lIraq.
2
: Russie
Le parti Russie Unie du prsident Vladimir Poutine remporte les lections lgislatives avec 64,3% des voix (315 des 450 siges) et
un taux de participation de 62%.
Venezuela
Le projet de rvision de la Constitution bolivarienne de 1999, qui prvoit notamment la non-limitation du nombre de mandats
prsidentiels, la possibilit de dclarer ltat dexception pour des priodes indfinies
et la suspension des liberts de la presse en temps de crise, est rejet par rfrendum
avec 51% des voix et un taux de participation de 55,89%.
3
: E.-U./Iran
Un rapport des services de renseignement amricains indique que lIran aurait suspendu son programme darmement nuclaire
depuis 2003.
RDC
Les affrontements dans le Nord-Kivu entre la
milice de Laurent Nkunda et les Forces armes de la Rpublique dmocratique du
Congo (FARDC) sintensifient aprs loffensive de ces dernires.

332

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Environn.
LAustralie ratifie le Protocole de Kyoto.
3-4
: Fr./Algrie
Visite du prsident franais Nicolas Sarkozy en
Algrie, consacre aux accords commerciaux, la coopration nuclaire, la promotion des investissements et la colonisation.
4
: Russie/Eur.
La Russie suspend sa participation au Trait sur
les forces conventionnelles en Europe (FCE), qui limite le nombre darmes conventionnelles en Europe et prcise les sites o elles doivent tre dployes.
UE/B.-H.
Accord de stabilisation et dassociation (ASA)
entre la Bosnie-Herzgovine et lUE, 1re tape dune ventuelle intgration.
5
: OPEP
Sommet des 13 Etats de lOrganisation des pays
exportateurs de ptrole (OPEP) portant sur la rvaluation des quotas de production.
Grands Lacs Sommet dAddis-Abeba (Ethiopie) sur la rgion
des Grands Lacs, runissant lOuganda, le Rwanda, le Burundi, la Rpublique
dmocratique du Congo (RDC) et les Etats-Unis. Les Etats abordent les conflits
dans lest de la RDC (Nord-Kivu), en Somalie et au Soudan, ainsi que les tensions
entre lEthiopie et lErythre.
7
: Kosovo
Le rapport de la troka (UE, Etats-Unis, Russie)
remis lONU aprs plus de trois mois de pourparlers conclut lchec des ngociations concernant lindpendance du Kosovo.
7-9
: UE/Afr.
2e sommet UE-Afrique Lisbonne (Portugal)
aboutissant linstauration de huit partenariats dans les domaines de la paix et de
la scurit, de la gouvernance dmocratique et des droits de lhomme, du commerce
et de lintgration rgionale, des objectifs du Millnaire pour le dveloppement, de
lnergie, du rchauffement climatique, de la migration, de la mobilit et de lemploi
et, enfin, de la science, de la socit de linformation et de lespace. Le 3e sommet
est prvu pour 2010.
9
: Energie
Signature dun contrat entre Thran et le ptrolier chinois Sinopec pour le dveloppement du champ ptrolier iranien de Yadavaran.
Am. latine
Cration de la Banque du Sud, initie en mai 2007
par le Venezuela et lArgentine, que rejoignent la Bolivie, le Brsil, lEquateur, le
Paraguay et lUruguay, afin de crer une alternative au Fonds montaire international (FMI) et la Banque mondiale.
10-15
: Libye/Fr.
Tourne europenne du prsident Mouammar
Kadhafi (France, Espagne, Italie) portant sur lachat darmement et la coopration
nergtique.
11
: Terrorisme
2 attentats la voiture pige Alger (Algrie),
revendiqus par la branche dAl Qada au Maghreb, font 37 morts, dont 17 employs
de lONU.
12
: RDC
Le nombre de Casques bleus de la Mission des
Nations Unies au Congo (MONUC), dploys au Kivu pour protger les populations
et soutenir les Forces armes congolaises (FARDC) contre les rebelles, passe de 3 500
plus de 4 500 hommes, suite loffensive mene par les FARDC depuis le 3 dcembre.

chronologie internationale de lanne 2007

333

13
: UE
Signature du Trait de Lisbonne par les 27 Etats
membres de lUE, remplaant le Trait tablissant une constitution pour lEurope.
14
: Russie/Bil.
Visite du prsident russe Vladimir Poutine en Bilorussie, portant sur lintgration de cette dernire la Russie et la coopration
nergtique.
3-15
: Environn.
Confrence sur lavenir de la lutte contre lurgence
climatique Bali (pays). Les 190 Etats participants tablissent une feuille de route
jusqu la Confrence de Copenhague en 2009, comprenant une rduction importante, mais non chiffre, des missions de gaz effet de serre.
16
: Kirghizstan
Le parti Ak-Jol du prsident Kourmanbek Bakiev
remporte les lections lgislatives avec prs de 49% des voix (la totalit des 90 siges du Parlement). La Cour suprme doit se prononcer sur la validit de la loi lectorale.
17
: Iraq/R.-U.
Les forces britanniques se retirent de la province
de Bassorah, qui passe sous contrle iraquien.
Palestine
Confrence internationale des donateurs pour
lEtat palestinien. 87 Etats et organisations internationales promettent une aide de
7,14 milliards de dollars pour financer un plan de dveloppement sur 3 ans (20082010).
18
: Ukraine
Ioulia Timochenko, chef de file de la coalition prooccidentale rassemblant le Bloc Ioulia Timochenko et lalliance prsidentielle Notre
Ukraine-Autodfense unie, devient Premier ministre aprs un vote du Parlement
(226 voix sur 450).
19
: Core S.
Lee Myung-Bak, chef de lopposition conservatrice, est lu Prsident pour un 1er mandat de 5 ans, avec 50,3% des voix et un taux
de participation de 62,9%.
Belgique
Le Premier ministre Guy Verhofstadt forme un
gouvernement intrimaire compos de 5 partis aprs 6 mois de crise institutionnelle.
20
: Energie
Accord entre la Russie, le Kazakhstan et le Turkmnistan sur la construction dun gazoduc allant de la mer Caspienne la Russie,
qui doit tre inaugur avant la fin 2010.
21
: UE
Elargissement de lespace Schengen aux 9 Etats
membres de lUE depuis 2004, lexception de Chypre.
22-23
: Afghanistan
Visite du prsident franais Nicolas Sarkozy, du
Premier ministre australien Kevin Rudd et du prsident du Conseil italien Romano
Prodi en Afghanistan, portant sur le rle de chaque Etat dans la guerre contre les
Talibans.
23
: Thalande
Le Parti du pouvoir du peuple (PPP) de Samak
Sundaravej, o sont regroups les allis de lex-Premier ministre en exil Thaksin
Shinawatra, remporte les lections lgislatives avec 35% des suffrages (232 siges
sur 480) et un taux de participation de 70%. Larme contrlait le pays depuis le
coup dEtat du 19 septembre 2006.
Ouzbkistan
Le prsident Islam Karimov est lu pour un
3e mandat de 7 ans avec 88,1% des voix et un taux de participation de 90,6%.

334

k. guebache, v. lequeux, c. mar et m.-n. tannous

26
: Afg./Pakis.
Visite du prsident afghan Hamid Karza au
Pakistan, o il sentretient, avec son homologue Pervez Musharraf, de la coopration contre le terrorisme.
27
: Kenya
Le prsident sortant Mwai Kibaki est lu pour un
2e mandat avec 51,3% des voix et un taux de participation denviron 70%. Des
manifestations des partisans de son adversaire, Raila Odinga, et des meutes sont
rprimes, faisant plusieurs centaines de morts.
Pakistan
Lex-Premier ministre Benazir Bhutto est tue
dans un attentat-suicide dans la banlieue dIslamabad qui fait prs de 20 morts.
Tchad/Fr.
Les 6 franais de lONG lArche de Zo, condamns au Tchad 8 ans de travaux forcs pour avoir tent denlever 103 enfants, sont
transfrs en France pour y tre incarcrs.
27-30
: Japon/Chine
Sommet sino-japonais Pkin (Chine). Les deux
Etats prennisent la rconciliation amorce en 2006 en dveloppant la coopration
conomique, environnementale et nergtique.
28
: Liban
Llection prsidentielle est reporte pour la
11e fois depuis le 23 novembre, faute de consensus entre la majorit anti-syrienne et
lopposition pro-syrienne.
Npal
Le Parlement provisoire adopte, avec 270 voix sur
329, une rsolution prvoyant le remplacement de la monarchie par un Etat rpublicain, fdral et dmocratique.
30
: France/Egy.
Visite du prsident franais Nicolas Sarkozy en
Egypte portant sur la crise institutionnelle au Liban, le processus de paix isralopalestinien, la crise du Darfour, la lutte contre le terrorisme, la coopration
nuclaire et le projet dUnion mditerranenne.
France/Syrie La France rompt le dialogue avec la Syrie, accuse
dempcher la tenue de llection prsidentielle au Liban.
31
: Darfour
La Mission conjointe des Nations Unies et de
lUnion africaine au Darfour (MINUAD) prend le relais de la Mission de lUnion
africaine au Darfour (AMIS), conformment la rsolution 1 769 du Conseil de scurit des Nations Unies du 31 juillet 2007.

RUBRIQUES
La France et le monde
La France dans la construction europenne
LUnion europenne, acteur des relations internationales
Politique trangre des Etats-Unis
Thories et doctrines de scurit
Dsarmement, matrise des armements, non-prolifration
Crises et conflits internationaux
Economie politique internationale
Mondialisation, multilatralisme et gouvernance globale
Mdias et socit internationale
Nouvelles technologies et relations internationales

LA FRANCE ET LE MONDE
Daniel Colard
Introduction
Grald Arboit
Un genre diplomatique
La France entre la compassion et la repentance universelle
Jolyon Howorth
Le nouveau Prsident et la politique trangre et de scurit
Paul Tavernier
La France et lONU

INTRODUCTION
LA FRANCE

ET LE MONDE

par

Daniel COLARD (*)

Les trois sujets traits dans cette rubrique sont assez troitement lis; les
trois articles se compltent et forment un ensemble cohrent. La dominante
de politique trangre la France et la diplomatie de la repentance ou de
la compassion (Grald Arboit), le prsident Sarkozy et la nouvelle politique
trangre et de scurit (Jolyan Howorth), la France et lONU (Paul Tavernier) reste une donne importante et montre que la France continue
jouer un rle qui nest pas marginal dans les relations internationales postGuerre froide. Diplomatie dinfluence plus que de puissance, mme si les
deux aspects ne sont pas totalement sparables les articles de cette rubrique dans lAFRI 2006 (cf. Charles Cogan et Georges Ayache) avaient dj
mis en relief cet aspect original.
Grald Arboit pose une question difficile : peut-on voir dans la France et
la repentance universelle un genre diplomatique? La rponse apporte par
ce chercheur est nuance. Pour lauteur, la repentance est dabord, essentiellement, un phnomne occidental, lexcuse et la compassion se prsentant comme un substitut laction diplomatique dans certains cas. Cela
tant, la France incarne parfaitement la crise identitaire de lOccident.
G. Arboit analyse ensuite les acteurs et les facteurs de cette volution en
mettant laccent sur lmergence de la socit civile, tant sur le plan international que national, par lintermdiaire des ONG. Toutefois, il existe
aussi des raisons spcifiquement franaises une diplomatie fonde sur la
mmoire et la revanche parlementaire.
Larticle de Jolyon Howorth un point de vue anglo-saxon essaie de
vrifier si la politique trangre et de scurit de la France sinscrit plus
dans la rupture que dans la continuit, thme central de la campagne prsidentielle du printemps 2007 ou, inversement, dans la continuit diplomatique, respectant les axes centraux des deux prdcesseurs de N. Sarkozy,
J. Chirac (1995-2007) et F. Mitterrand (1981-1995). La post-modernit nest
pas exempte de contradictions, mais tranche sur deux points importants
qui sont : le rapprochement avec les Etats-Unis, lalli amricain, et les rela(*) Professeur de Droit public lUniversit de Franche-Comt (France) et collaborateur de plusieurs
revues (ARES, Dfense nationale, AFRI).

340

daniel colard

tions de la France avec lOTAN, le lien transatlantique. La diplomatie des

droits de lhomme, avec le ministre des Affaires trangres, B. Kouchner,
se heurte au principe de ralit, cest--dire la Real Politik, aux rapports
de force et de puissance. Cela tant, on notera que le quinquennat du
sixime Prsident de la Ve Rpublique ne fait que commencer.
La dernire tude concerne la France et lONU, analyse avec prcision
par Paul Tavernier. La crise iraquienne de 2002-2003 a naturellement
dmontr que Paris conserve au moins un pouvoir dobstruction ou de
nuisance si les circonstances lexigent (droit de veto au Conseil de scurit) et, plus souvent, un pouvoir de proposition et dentranement, soit
lAssemble gnrale, soit au Conseil de scurit. La doctrine KouchnerBettati sur lassistance humanitaire (1988-1990) devenue obligation ou
responsabilit de protger a fait son chemin dans les crises survenues en
Afrique, au Moyen-Orient ou en Asie. La France occupe aussi une position
de pointe en ce qui concerne la rforme de lorganisation mondiale et
dabord celle du Conseil de scurit, demandant instamment son largissement aux pays mergents (cf. la confrence de presse du prsident Sarkozy
du 8 janvier 2008). Mme dmarche raliste pour la composition du G8,
appel devenir un G13. La France, le mot nest pas trop fort, possde toujours une diplomatie onusienne, mme si le monde a beaucoup chang
depuis la chute du Mur de Berlin et lentre dans le processus de
mondialisation / globalisation.

UN GENRE DIPLOMATIQUE
LA FRANCE ENTRE LA COMPASSION
ET LA REPENTANCE UNIVERSELLE
par

Grald ARBOIT (*)

Il en avait fait un thme illustrant sa conception de la rupture tranquille.
A Nice, le 30 mars 2007, il stait plac du ct de ceux qui pensent que la
France na pas rougir de son histoire; elle na pas commis de gnocide.
Trois semaines plus tard, Rouen, il affirmait vouloir remettre la France
lhonneur, dnonant la repentance, mode excrable laquelle [il] demande
de tourner le dos. Dans le climat induit par la comptition prsidentielle,
ces propos de Nicolas Sarkozy prenaient videmment laspect dun pav
lanc dans le jardin du chef de lEtat sortant, Jacques Chirac. Depuis son
accession la magistrature suprme, ce dernier avait en effet rig la repentance mmorielle en mode daction publique : pendant douze ans, elle a
fonctionn comme un fil rouge de la diplomatie franaise, lexclusion de
toute autre philosophie.
Pour autant, cette volution sinscrit dans un contexte international,
dans un mouvement plantaire de ractivation du pass (1). DEurope,
dAmrique, dOrient et dAfrique, les opinions publiques rclament une
meilleure place lhistoire et la mmoire dans laction des Etats. Au nom
dune croyance relativiste de la mondialisation, lobjectif parat tre de faire
exploser les conceptions classiques de lhistoire nationale pour faire merger
la masse des oublis. Dune certaine manire, elle cherche rpondre au
choc des civilisations (2) qui aurait succd la Guerre froide. Si le phnomne apparat comme global (3), il en reste pour autant glocal, dans le
sens o il nen conserve pas moins des lectures nationales et rgionales correspondant aux espaces publics auxquels il sadresse. Il est aussi le rsultat
de lintervention dacteurs dbordant laction diplomatique classique.

(*) Chercheur au Centre dtudes et de recherches interdisciplinaires sur les mdias en Europe (CERIME)
de lUniversit Robert Schuman (Strasbourg, France) et directeur de recherche au Centre franais de recherches sur le renseignement (Paris, France).
(1) Henry Rousso, Vers une mondialisation de la culture, XXe sicle, n 94, 4 juin 2007, pp. 3-10.
(2) Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Simon and Schuster, New York, 1996 (trad. fr., Le Choc des civilisations, Odile Jacob, Paris, 1997), ouvrage issu dun article
paru dans Foreign Affairs, t 1993, pp. 22-49 (trad. fr., Commentaire, n 66, t 1994, pp. 238-252).
(3) Konrad Jaraush / Thomas Lindenberger (dir.), Conflicted Memories : Europeanizing Contemporary
Histories, Berghahn, New York, 2007.

342

grald arboit
Un phnomne dabord occidental

Si on peut dater le retour du pass qui ne passe pas (4) au tournant des
annes 1970, avec le dbut de la grande anamnse du pass nazi de
lEurope, il faut encore attendre une vingtaine dannes pour que la mondialisation des phnomnes culturels, particulirement de mmoire, quitte le
champ strictement historique pour entrer dans celui de laction diplomatique. Elle emprunte en cela la thmatique humanitaire, mais touche aussi
la redfinition de lEtat.
Lexcuse et la compassion comme substitut laction
En 1995, deux voyages de Jean-Paul II ont marqu un tournant dans la
manire de pratiquer la diplomatie : en Rpublique tchque en mai, puis en
Slovaquie en juillet, le Saint-Pre a demand pardon pour les torts causs
aux non-catholiques. La dmarche impressionnait dautant plus que, en
prparation du Jubil de lEglise catholique de lan 2000, comme annonce
ds juin 1994, il la reprit maintes fois, notamment en Afrique, menace par
lexpansion musulmane (5). La dmarche pontificale sous-entendait une
nouveaut dans lapproche des relations internationales : lpreuve de forces qui les avait marques jusque-l, elle proposait la repentance, afin que
chacun assume son propre pass et reconnaisse ses prjudices. Il sagissait
dune dmarche de purification de la mmoire, tape prliminaire indispensable la rconciliation (6). Les chefs dEtat laques ne tardrent pas suivre le Pontife romain.
Cependant, cette dmarche tait parfois, de part et dautre, difficile
faire accepter, soit par crainte de rveiller de vieilles propagandes, soit
cause de la difficult assumer une histoire trangre. De ce point de vue,
les relations passionnes, sinon passionnelles, entre la France et lAlgrie du
prsident Abdelaziz Bouteflika, sont reprsentatives. Habitu des philippiques, piques et autres formules assassines en direction de lancienne puissance coloniale, ce chef dEtat semblait pourtant m par une volont
dapaisement, au point quil envisageait un trait damiti entre les deux
pays. Son entrevue avec le Prsident franais, Jacques Chirac, du 2 au
4 mars 2003 Alger, refltait bien ce besoin dentente. Cependant, le vote
de la loi du 23 fvrier 2005 par le Parlement franais, reconnaissant en particulier le rle positif de la colonisation, reporta sine die toute ngociation
sur le pass en forme davenir : Bouteflika y voyait une preuve supplmentaire de la ccit mentale, confinant au ngationnisme et au rvisionnisme
(4) Pour reprendre lexpression dEric Conan / Henry Rousso, Vichy, un pass qui ne passe pas, Fayard,
Paris, 1994.
(5) Grald Arboit, LHistoire dans la mdiatisation du Sige apostolique, in Michel Mathien, La
Mdiatisation de lhistoire. De lutilisation du pass dans la construction de lactualit, Bruylant, Bruxelles,
2004, p. 178.
(6) Luigi Accatoli, Quand le pape demande pardon, Albin Michel, Paris, 1997, p. 392.

la diplomatie de la compassion et la repentance universelle

343

de Paris. Le 8 mai 2006, pour le 61e anniversaire de la rpression de la

manifestation de Stif, Guelma et Kherrata, il nhsita pas accuser la
France dy avoir men une entreprise gnocidaire. Pis encore, le Prsident
compara les fours de la honte que larme franaise avait utiliss aux fours
crmatoires de lAllemagne nazie. Et dexiger repentance et pardon, avant
desprer lamiti du peuple algrien. Le message doucereux du 8 mai 2007
tait, contre toute attente, un appel la rconciliation avec la France.
Bouteflika plaida pour un climat de confiance, tout en concdant que le
pass de ces vnements avait t traumatisant.
Dans leur utilisation de la repentance pour alimenter la polmique, les
Etats se dpartissent du Saint-Sige, dans le sens o elle nest pas uniquement une entreprise de recherche dun bien commun par une mditation sur
leur propre histoire : elle devient un instrument de violence politique cens
apporter rparation un pass jug honteux. La communaut internationale a mme conceptualis cette volont en opposant la vieille antienne
dunit nationale la vulgate de la diversit culturelle, la souverainet se
voyant opposer un devoir dingrence, loubli tant loign grce la justice
pnale internationale. Concomitante de lavnement prsum dun nouvel
ordre mondial, cette contestation ouvrait un nouvel espace public, dans
lequel le droit tait cens sopposer la politique, comme dans une vision
interniste des normes juridiques communes.
Ainsi, lingrence est devenue un instrument contre loubli. Les rapports
de puissance sen trouvent lnifis par cette rfrence un critre moral et
juridique suprieur que sont depuis 1945 les crimes contre lhumanit (7).
Des tribunaux pnaux internationaux se sont ainsi crs au Sierra Leone,
en ex-Yougoslavie, au Rwanda, au Kosovo, au Timor Oriental; des commissions vrit et rconciliation sont apparues en Afrique du Sud, au
Guatemala, au Maroc et, dernirement, en Pologne. De son ct, la France
adoptait des lois mmorielles (2001-2005) et jugeait Paul Touvier (1994)
et Maurice Papon (1997) dans une expiation de son pass vichyste, selon
lacception donne par le prsident Jacques Chirac dans sa repentance du
Vl(odrome) dHiv(er) du 16 juillet 1995 (8). En vertu de la comptence universelle, des juridictions internes ont mis en uvre cette ingrence, remplissant comme le tribunal de New York une fonction de mdiation : dans
laffaire de lindemnisation des Juifs spolis, en janvier 1997, cette action a
amen ladministration amricaine offrir son arbitrage dans une histoire

(7) Antoine Garapon, La justice pnale internationale : humiliation ou dynamisation de la souverainet

des Etats?, in Gilles Andrani / Pierre Hassner, Justifier la guerre?, Presses de Sciences Po, Paris, 2005,
p. 292.
(8) Discours du Prsident de la Rpublique, M. Jacques Chirac, lors des crmonies commmorant la grande
rafle des 16 et 17 juillet 1942 (rafle du Vl dHiv), Paris, 16 juillet 1995, disponible sur le site Internet
www.doc.diplomatie.gouv.fr/BASIS/epic/www/doc/DDW?M=1&K=977371140&W=AUTEUR+PH+IS+%
27Chirac%27+AND+DATE+%3D+%2716.07.1995%27+ORDER+BY+DATE/Descend.

344

grald arboit

franco-franaise. A chaque fois, la justice sest mise au service de lhistoire

politique pour reformuler le pacte fondateur sous le regard du monde.
La France, incarnation de la crise identitaire en Occident
Cette volution droit-de-lhommiste prend un tour particulier en France,
o la construction historique de lEtat explique lacuit des problmatiques
de mmoire et dhistoire. Laffirmation de la Rpublique y est consubstantielle dune lecture biaise du pass. Depuis la IIIe Rpublique, le rcit collectif mlant hier et aujourdhui a aliment les manuels scolaires et les discours publics. Pour des raisons videntes lies sa fragile lgitimit, le
pouvoir devait sidentifier au pays. Issu la fois de leffondrement militaire
du second Empire et du traumatisme provoqu par la Commune de Paris,
le rgime instaur par les trois lois constitutionnelles de 1875 repose sur un
paradoxe originel : vot par une Assemble monarchique divise sur la question de lgitimit historique (Bourbon contre Orlans), lamendement Wallon instaurant la fonction de Prsident de la Rpublique ne fut adopt
qu une voix de majorit, si bien que, jusqu la crise du 16 mai 1877, la
Rpublique est sans Rpublicains Rsultat du sabordage de la IIIe Rpublique le 10 juillet 1940, le rgime qui lui succde par une faible majorit
lors du rfrendum du 21 octobre 1946 devait faire cohabiter deux mmoires opposes, communiste et gaulliste. Avec la Ve Rpublique, la figure
tutlaire du gnral de Gaulle se conjuguait aux institutions quil avait
cres.
Lhistoire sest donc vu confier en France une fonction sociale essentielle,
entre mmoire nationale et certitude scientiste. Honorable du point de vue
des mthodes et des enseignements, elle vise librer le citoyen en lui donnant les clefs de la comprhension du prsent. Charles Seignobos, qui est,
avec Ernest Lavisse, lun des organisateurs de lhistoire universitaire,
lexplicite bien : lenseignement historique est une partie de la culture gnrale parce quil fait comprendre llve la socit o il vivra et le rend capable de prendre part la vie sociale (9).
Rfrence oblige, lhistoire est prsente dans les discours politiques, les
commentaires des journalistes et les actes des diplomates franais. Elle contribue inscrire la mmoire nationale et rpublicaine dans une continuit
nationale. Il sest agi de construire un lgendaire commun, o reviennent
sans cesse les mmes figures, de Vercingtorix Jeanne dArc; se sont
ensuite ajouts Clemenceau, Jaurs, Moulin, de Gaulle. Cette fonction
sociale na pas t affecte par la monte de lhistoire des Annales, qui
tenait autant dun renouvellement mthodologique que de louverture de
nouvelles problmatiques (conomique et sociale).
(9) Lenseignement de lhistoire comme instrument dducation politique, cit par Antoine Prost,
Douze leons sur lhistoire, Seuil, Paris, 1996, p. 26.

la diplomatie de la compassion et la repentance universelle

345

Histoire totale et civique, quon pourrait facilement qualifier dofficielle,

elle na pas survcu au retournement des annes 1970 : lavnement dune
socit de consommation de masse conjugu au dlitement de lcole, qui ne
cesse de perdre son rle de transmission, a ouvert le cycle de la mmoire.
Ce basculement a loign la France du temps long pour lenfermer dans le
devoir de mmoire, soit son exact oppos : parce quelle est affective et
magique, la mmoire ne saccommode que de dtails qui la confortent; elle se
nourrit de souvenirs flous, tlescopants, globaux ou flottants, particuliers ou
symboliques, sensibles tous les transferts, crans, censure ou projections.
Lhistoire, parce que opration intellectuelle et lacisante, appelle analyse et
discours critique. La mmoire installe le souvenir dans le sacr, lhistoire len
dbusque. La mmoire sourd dun groupe quelle soude, ce qui revient dire
comme Halbwachs la fait quil y a autant de mmoires que de groupes; quelle
est, par nature, multiple et dmultiplie, collective, plurielle et individualise.
Lhistoire, au contraire, appartient tous et personne, ce qui lui donne
vocation luniversel (10). Cette fragmentation mmorielle sest accompagne de trente annes de dlestage en profondeur (11) de sa consistance,
pour ne plus apparatre quidentitaire et atemporelle.
La fin de la Guerre froide a achev ce processus initi par le soulvement
de la jeunesse en mai 1968. Le mmorialisme est devenue patrimonialisme
au service de communauts fractionnant lespace national. La visibilit
dun rvisionnisme historique pervers (ngationnisme antismite), en lieu
et place du lgitime (orthodoxie historique), en a suggr un nouveau, au
profit des oublis de lhistoire savante. Cette collision entre raison historique et rvlation intemporelle correspond une idologisation de la
tradition (12). Elle est le rsultat dune hypermnsie conscutive lamnsie post-traumatique ayant occult ce qui stait pass (13). Les entres sont
multiples en France : collaboration, pieds-noirs, harkis, immigration Le
cas le plus probant est lHolocauste, qui a engendr une politique de rparation dans les annes 1990-2000. Dautres conflits viendront encore demander le repentir, jouant sur labsence didentification prcise des faits et des
victimes, mais plus encore des rparations possibles. La monte en puissance de la figure de la victime qui en dcoule correspond bien au processus
de personnification mdiatique et la rponse historienne de la biographie.
Elle se nourrit dinterrogations sur un prsent sans cesse recompos, niant
toute attente au profit de lindividualisation des choix et des expriences,
gnre par la tl-ralit et la satisfaction immdiate quelle engendre.

(10) Pierre Nora, Les Lieux de mmoire, I, La Rpublique, Gallimard, Paris, 1984, pp. XIX-XX.
(11) Jean-Pierre Rioux, Perte de mmoire et dni du temps, Regards sur lactualit, n 325 (LEtat et
les mmoires), nov. 2006, p. 38.
(12) Daryus Shayegan, Quest-ce quune rvlation religieuse?, Albin Michel, Paris, 1982 (rd. avec une
prface indite, 1991).
(13) Ce processus est bien dcrit par Paul Ricur dans Mmoire, histoire, oubli, Seuil, Paris, 2000.

346

grald arboit
Les acteurs de cette evolution internationale

La r-interprtation du pass repose moins sur la vracit et la validit

des propositions avances que sur la capacit des acteurs se faire entendre. Laffirmation dune gouvernance mondiale, reposant sur une exigence
de publicit propre aux socits dmocratiques, a conduit une exigence
similaire pour laction diplomatique. Ce bouleversement conceptuel sest
accompagn de la mise en place dune socit civile dsireuse de simmiscer dans le processus de mdiation en exigeant une rparation de tous les
dnis historiques.
Les limites de laction diplomatique des Etats
Laction diplomatique se forge des traits imprims par lhistoire dans la
conscience des peuples. L encore, le fait nest pas spcifiquement franais,
mais prend une signification particulire lorsquil sagit de la diplomatie
franaise. En effet, diplomates et militaires en opration extrieure sont les
interprtes naturels du pass de leur nation. De Napolon se recueillant sur
le tombeau de Frdric II dans la crypte de la GarnisonKirche de Potsdam,
le 25 octobre 1806, aux diffrentes troupes franaises dployes au Liban,
en passant par le gnral Pershing saluant le 4 juillet 1917 le marquis de
Lafayette (14), lhistoire est une justification de la politique : elle sous-tend
la notion de puissance qui, parfois, conduit une rcriture, quand elle ne
conduit pas, comme depuis les annes 1990, sa dscriture par des crmonies de moralisation du pass. Encore que ce qui est prsent comme historique ne relve que du politiquement correct et de la facilit mdiatique
Elle se mue en simple propagande lorsque ce rvisionnisme tente dexpliquer au nom dhier la construction de demain par laction daujourdhui.
Ainsi, dans les annes 1990, la position franaise face lagression serbe
contre la Bosnie savra des plus illisibles. Tandis que lapparente trahison
la mmoire des troupes serbes mortes pour la France en 1916 fut largement mdiatise, au point de pousser un officier franais donner Belgrade des renseignements sur les bombardements de lOTAN durant lintervention au Kosovo Certes, toute lUnion europenne sest trouve suivre
les chemins de son histoire dans la rgion, en premier lieu lAllemagne, mais
que dire du rve amricain de scurit collective, inaugur par Woodrow
Wilson en 1917 et sans cesse ractualis depuis?
Place sous les feux dune mdiatisation accrue, la diplomatie de la fin
du XXe sicle semble discrdite par lvolution des relations internationales depuis la chute du Mur de Berlin. Incapable de lire avec assurance un
destin qui se drobe, elle en conclut la suite de Francis Fukuyama la
(14) Il sagissait en fait du soldat Charles E. Stanton, mais la postrit en a retenu le commandant en
chef

la diplomatie de la compassion et la repentance universelle

347

fin de lhistoire (15), la victoire de lconomie de march et de la dmocratie occidentale. En dcoule tout cet universalisme occidental la fois bien
pensant, bien intentionn, hgmonique, paternaliste et sr de lui, bouffi
dirralisme et embrum dirrealpolitik, qui sest heurt aux ralits (16)
dune autre lecture de lhistoire. Lexplosion de la Yougoslavie ramenait le
continent europen, en mal dintgration et dlargissement, la question
des nationalits (mal) rgle dans lesprit de Versailles au lendemain de la
Premire Guerre mondiale. Quant au 11 septembre 2001, il trouve ses origines dans les prodromes du nouvel ordre international cens natre de la
disparition de lUnion sovitique. Dans la joie de la victoire rapide contre
la quatrime arme du monde, au cours de la premire guerre du Golfe
(1990-1991), Fereydoun Hoveyda annonait que, loin de rgler le problme,
la libration du Kowet par la coalition occidentale relanait en Orient le
devoir de vengeance [qui] se transmet de gnration en gnration; il montrait
un monde arabe tout entier confit dans son rve collectif de lge dor disparu (al Andals), alors que la dfaite de Saddam Hussein marquait la fin
de la solution nationaliste (17). La pense de cet ambassadeur du Shah
dIran aux Nations Unies avait lavantage de se placer, contrairement ce
que lui fait dire son prfacier de mai 2004 (18), dans le domaine des perceptions, notamment celle de lambivalence entre honneur et humiliation, qui
rythme les socits arabes.
Or, lautoflagellation gnralise se nourrit de cette apparence sentimentale qui nest en rien le propre de la diplomatie. Au contraire, la ngociation
soppose cette simplification, fruit de la mdiatisation, de laffaiblissement
du lien social et du micro-nationalisme. Le rappel lhistoire devient ainsi
un moyen pour ne pas rgler le prsent et dhypothquer le futur. Depuis
1991, le dplacement du centre gopolitique et goconomique europen
vers lAllemagne et lEurope centrale, comme le jeu de la Grande-Bretagne,
a plac la France dans une position de puissance du statu quo []. Pionnire dans la construction europenne et y jouant un rle prpondrant, elle
subit le contrecoup de llargissement en termes de puissance pure tandis que
lapprofondissement demeure inachev (19). Partout dans le monde, sa voix
steint alors que montent les contestataires. LAfrique est livre un mul(15) Francis Fukuyama, La Fin de lHistoire et le dernier des hommes, Odile Jacob, Paris, 1993, et The
end of history?, The National Interest, t 1989 (trad. dans Commentaire n 47, aut. 1989, pp. 457-469). Cf.
aussi Christopher Bertram / Andrew Chitty (dir.), Has History ended? Fukuyama, Marx, Modernity,
Ashgate, Aldershot, 1994; Timothy Burns (dir.), After History? Francis Fukuyama and His Critics, Rowman & Littlefield, Londres, 1994; Francis Fukuyama, La fin de lHistoire dix ans aprs, Le Monde,
17 juin 1999.
(16) Hubert Vdrine, avec la collaboration dAdrien Abcassis et Mohamed Bouabdallah, Continuer
lhistoire, Fayard, Paris, 2007, p. 32.
(17) Que veulent les Arabes?, First, Paris, 1991 (rd. Page aprs page, Paris, 2004).
(18) Philosophe, conomiste, professeur dhistoire des ides et des cultures luniversit Paris VIII, Guy
Millire essaye de justifier la rdition de cet ouvrage en linscrivant dans la dialectique du Grand MoyenOrient dmocratique
(19) Maurice Vasse, La puissance ou linfluence?, Histoire de la diplomatie franaise, Perrin, Paris,
2005, p. 970.

348

grald arboit

tilatralisme qui ne sert qu maintenir une influence que le pays nest plus
en mesure dassurer seul. Son pr carr mditerranen est menac par
lEspagne, aux horizons gopolitiques autres. Faute davoir de relles solutions politiques, les diplomaties occidentales se sont mises la remorque des
prises de position humanitaires de leurs opinions publiques, critiquant
linertie gouvernementale dans les Balkans, au Rwanda, en Tchtchnie ou
au Darfour.
Cest lun des gestes les plus clbres de laction franaise et des plus
controverss. En dcembre 1992, Bernard Kouchner dbarque Mogadiscio, un sac de riz sur lpaule, accompagn par un contingent de journalistes
pour immortaliser cet instant o la France se rend au chevet dune population bout de forces. Lpoque est lhumilitaire (humanitaire militaire). Trois ans plus tard, dbords face la violence des Seigneurs de la
guerre, les Casques bleus plient bagage, abandonnant la Somalie au chaos
En lanant lAtelier culturel Europe-Mditerrane-Golfe, le 28 novembre
2005, le prsident Chirac esprait relancer le processus de Barcelone, en
panne dans ses volets politiques et commerciaux. LEspagne et la Turquie,
dj engages dans lAlliance des civilisations, mise en uvre un an auparavant, ont promis leur participation. En y introduisant la socit civile en
lieu et place de lintergouvernementalit, tous acceptaient demble que
cette initiative, o lhistoire avait t intgre par la France malgr les doutes des partenaires invits participer, se limitt de simples dclarations
dintention : comme la prire, lauto-accusation est un moyen dagir symboliquement distance quand on ne peut rien faire (20) Les organisations
intergouvernementales, comme lUNESCO ou le Conseil de lEurope nagissent pas diffremment sur les mmes thmatiques
Lirruption de la socit civile nationale et internationale
Quand bien mme ces vnements ne font pas les gros titres de lactualit, ces initiatives sont conues comme des oprations mdiatiques consensuelles. La repentance cre des gens qui sexcusent des dlits anciens pour se
dfausser des crimes prsents (21). Cest pourquoi Hubert Vdrine souligne
la ncessit den revenir une conception classique de la politique
trangre la dfense de nos intrts vitaux, de notre autonomie de dcision,
et de notre influence (22), contre tous les Europistes, droits-delhommistes et multilatralistes intgraux. Et de dnoncer la tendance ne
plus juger une politique trangre quen fonction de critres moraux stricts,
la question, ntant plus : est-ce utile? mais : est-ce scandaleux? Si cest jug

(20) Pascal Bruckner, La Tyrannie de la pnitence. Essai sur le masochisme occidental, Grasset, Paris,
2006, p. 52.
(21) Ibid., p. 119.
(22) Hubert Vdrine, op. cit., p. 137.

la diplomatie de la compassion et la repentance universelle

349

scandaleux, la machine sindigner couvre toute rflexion de son

vacarme (23)
Le passage de lensauvagement lassagissement par saturation de meurtres, intemprance criminelle (24), sest produit en Europe occidentale au
milieu des annes 1980. De cette poque date ce protocole compassionnel
mis en place par les mdias de masse et les organisations humanitaires.
Selon la dfinition de Rony Brauman, il ncessite quatre conditions : la
puissance motionnelle, la non-concurrence, la mdiation et linnocence. Ce
registre sert de communication au mouvement humanitaire depuis sa double prise de conscience, loccasion de son intervention en Ethiopie en
1984-1985. Dune part, la compassion cimente mieux le consensus que toute
considration critique et la vitesse de lagenda mdiatique sen accommode
parfaitement. Dautre part, ce que le sentimentalisme mdiatico-humanitaire
avait contribu occulter pouvait et devait tre dvoil par les humanitaires
et grce aux mdias (25). Cinq ans plus tard, lespoir dun nouvel ordre
international a impos le modle des charities anglo-saxonnes : nes
loccasion des deux guerres mondiales pour venir en aide aux populations
europennes sinistres, elles psent aujourdhui un poids conomique important. Lapport de budgets considrables, notamment du fait dorganisations
internationales, comme les agences des Nations Unies et lUnion europenne, a offert lhumanitaire de revendiquer sa professionnalisation,
rvoquant lamateurisme initial des French doctors de Mdecins sans frontires (MSF) et le transformant en conomie de loffre. Ds lors, assure
dun financement, la sensibilisation quelle ambitionnait cinq ans plus tt
se transforma en marketing, o la publicit, limage et le slogan passaient
avant laction elle-mme (26).
La repentance de lEtat, o le prsident prsente les excuses du pays
comme nagure les rois octroyaient le pardon divin, vient de cette volution. Elle a instaur une vritable guerre civile des mmoires incompatibles
dont sest empare une socit civile aux caractristiques htrognes. Ainsi
de lanticolonialisme, qui empcha jusqu la commmoration de la victoire
dAusterlitz, le 2 dcembre 2005, au prtexte que Bonaparte avait rtabli
lesclavage, comme le rappelait opportunment un portrait charge publi
en France (27) Sans poser la question de sa lgitimit, il est intressant
de sinterroger sur lassemblage en multiples rseaux de cette socit civile,
pr-structurs autour de causes spcifiques (syndicalisme, fminisme, environnementaliste, dveloppementalisme), usant des opportunits daction,
(23) Ibid., p. 143.
(24) Pascal Bruckner, op. cit., p. 107.
(25) La piti dangereuse, in Rony Brauman / Ren Backmann, Les Mdias et lhumanitaire, CFPJ ditions, Paris, 1996, pp. 40-51. Cf. aussi Rony Brauman, Gnocide, information et bons sentiments, Agora,
Le dsordre humanitaire, n 36, aut. 1995, pp. 53-54.
(26) Sylvie Brunel, Humanitaire. Crise de croissance ou didentit?, Ramss 2003, Dunod, Paris, 2002,
pp. 272-273. Cf. aussi lentretien de Rony Brauman, Limage avant laction, MCS Info, mai 2003.
(27) Claude Ribbe, Le Crime de Napolon, Priv, Paris, 2005.

350

grald arboit

notamment juridique, mise disposition au niveau transnational ou international. Les annes 2000 ont vu se dvelopper une critique alternative aux
vieux groupes syndicaux, religieux, politiques ou culturels. Plus urbaine et
moins connecte aux mdias, plus turbulente et moins institutionnelle aussi,
elle est compose de jeunes militants souvent issus des meilleures couches
sociales et intellectuelles. Symbole dune htrognit multicentre, en
qute despace public et de rgulation (28) ou phnomne mergent, addition de socits civiles nationales (29), elle utilise luniversalisation, certes
relative, de certaines valeurs, comme les droits de lhomme, et pratiques
politiques, comme la transparence politique, conjugue certaines proccupations sociales, comme la compassion. Elle a permis la transformation de
lhistoire en une crance dont chacun est layant-droit, ce titre ouvrant
droit une action rparatrice et rtroactive sur le pass. Alliance de groupes politiques radicaux et de populations exclues et marginalises, elle
tmoigne du processus dindividualisation qui sest opr dans la mouvance
dextrme gauche, nhsitant pas recourir aux mthodes anarchistes. Si la
radicalisation reste semble-t-il lapanage des seuls mouvements amricains,
cette affirmation de la socit civile dans lexercice de la vie internationale
a transform le combat politique. Il lui a fait quitter ses attributions classiques pour ne plus apparatre comme un instrument de mmoire et de
repentir. Le devoir de mmoire nest brandi par les uns que pour susciter le
devoir de pnitence chez les autres (30).
Des raisons typiquement franaises?
Lachvement du mandat de Jacques Chirac et les vellits de rupture de
son successeur montrent lampleur de linstrumentation politique de la
repentance en France. Dans un pays o lhistoire est intrinsquement lie
la construction de la nation et de la Rpublique, elle tmoigne de
lampleur de la crise du rcit national. Dautant que le discours prsidentiel
de vrit sur le pass semble contrebalanc par le besoin dexister du Parlement.
Une diplomatie fonde sur la mmoire
Les douze annes de la magistrature suprme chiraquienne ont t ponctues de permanents retours en arrire sur la reprsentation nationale du
pass. Si cette priode tranchait avec les prcdentes, ctait moins en raison
(28) Marie-Claude Smouts, La coopration internationale : de la coexistence la gouvernance mondiale,
in Marie-Claude Smouts (dir.), Les Nouvelles Relations internationales. Pratiques et thories, Presses de
Science-Po, Paris, 1998, p. 135.
(29) Batrice Pouligny, Acteurs et enjeux dun processus quivoque : la naissance dune internationale
civile, Critique internationale, n 13, oct. 2001.
(30) Pascal Bruckner, op. cit., p. 183.

la diplomatie de la compassion et la repentance universelle

351

dun meilleur recours aux historiens, demeurant toujours marginal, que du

savoir historique sur lequel cette introspection historique reposait. Cependant, le regard chiraquien nen tait pas moins biais. Deux questions principales ont aliment son discours, lune tire de la profondeur de sa croyance
personnelle, lautre impose par la socit civile. Du Vl dHiv, le 16 juillet
1995, aux Justes parmi les nations, le 18 janvier 2007, en passant par le
Chambon-sur-Lignon, le 8 juillet 2004, le centenaire de la rhabilitation du
capitaine Dreyfus, le 12 juillet 2006, et lhonneur rendu aux combattants
coloniaux Toulon le 15 aot 2004, le Prsident de la Rpublique sest interrog sur les faillites nationales, les fautes du pass, et les fautes commises par
lEtat, pour dfendre une ide de lhomme, de sa libert et de sa dignit. Il
entendait mettre en exergue, par comparaison, les ferments de la division de
la France daujourdhui aux travers du sursaut patriotique de quelques-uns.
Il avait concrtement dvelopp cette conviction, encore maire de Paris, lors
de linauguration, le 16 octobre 1994, de la statue de Dreyfus : par-del le
scandale de linjustice, le scandale de lantismitisme et de la xnophobie, ce
que pointait tout bonnement ce vieux rad.-soc. pass au gaullisme tait le
scandale de la division nationale (31).
Cette proccupation le guidait encore lorsque les historiens, joignant leur
voix celle du Collectif des Antillais, Guyanais et Runionnais (Collectifdom), se sont levs contre le risque dhistoire officielle contenu dans la
revendication de dputs de la majorit prsidentielle dcids inscrire
dans la loi le rle positif de la colonisation. Le 4 janvier 2006, il demanda
au prsident de lAssemble nationale, Jean-Louis Debr, de prsenter une
proposition de loi qui rassemble et apaise les esprits, avant dopter finalement par voix de dcret le 15 fvrier suivant. La rsurgence de la question
coloniale, quarante-quatre ans aprs que la France eut rendu sa dernire
possession, sexplique bien par cette notion doublis dans le cadre dune
idologisation de la tradition. En effet, la perte de lien social est rsume
par la seule marginalisation des enfants issus de limmigration. Une argumentation autour de la fracture coloniale (32) fait office de rvisionnisme
idologique, ouvrant droit une demande de rparation. Cependant, la
proximit avec le discours chiraquien de 1995 autour de la fracture sociale
montre linstrumentalisation, sous couvert dargumentation historique
destination mdiatique, de toute une gauche en perte de comprhension du
monde et mal remise de son cuisant chec prsidentiel davril 2002.
On pourrait ajouter deux autres initiatives chiraquiennes : le manuel dhistoire franco-allemand et latelier culturel Europe-Mditerrane-Golfe. Concrtisation de la proposition que le Parlement franco-allemand des jeunes
(31) Vincent Duclert, Dreyfus au Panthon. Voyage au cur de la Rpublique, Galaade Editions, Paris,
2007, pp. 501-506. Le texte de ce discours na jamais t rendu public.
(32) Cf. Pascal Blanchart / Nicolas Bancel / Sandrine Lemaire, La Fracture coloniale : la socit franaise au prisme de lhritage colonial, La Dcouverte, Paris, 2005.

352

grald arboit

runi Berlin le 23 janvier 2003 avait faite Jacques Chirac et Gerhard

Schrder, chancelier de la Rpublique fdrale dAllemagne, le manuel,
entreprise politique encadre par les deux gouvernements, tait destin
relancer la coopration franco-allemande qui semblait marquer le pas : sa
publication en 2005 en fait nanmoins un projet dune grande et forte porte
symbolique, qui invite les nouvelles gnrations dlves un dbat concret
avec le pays voisin et encourage un dialogue approfondi sur la base dune
identit commune sans ignorer cependant les diffrences. Au mme titre que
la rconciliation franco-allemande voulue par le prsident Charles de Gaulle
et le chancelier Konrad Adenauer cinquante ans plus tt, il sert de modle
dautres initiatives, comme la lente gestation dun manuel germano-polonais. Lance dans le cadre du Sommet de Barcelone le 28 novembre 2005,
la seconde initiative de Chirac, destination du Sud, sinspire invitablement de cet heureux prcdent : dsireuse dtablir un dialogue des
civilisations, elle convoque, Paris dabord, puis Sville et Alexandrie,
les crateurs, penseurs et dcideurs des deux rives de la Mditerrane et du
Golfe une srie de confrences associant les socits civiles des pays euromditerranens (33) afin de ramener lEurope en Mditerrane; impossible
dcoupler de la situation qui y rgne depuis le 11 septembre, lenjeu de [cet]
atelier [] est le rtablissement de la confiance dans un monde menac par la
peur et par la haine (34). Pour cela, lhistoire tait considre comme une
question importante, sinon la premire. Ce travail sur lhistoire croise/partage avait t peru comme la plus originale et la plus intressante tous
les Etats avant Paris, entranant souvent leur adhsion au projet. Cependant, trop scruter les images de la ngativit sur les uns et les autres et
couter des dsirs dEurope en forme dinjonction, la socit civile ne devrait
pas russir rditer lexploit gouvernemental franco-allemand
La revanche parlementaire
Lvnement le plus marquant de lopration de vrit et de
rconciliation de la prsidence Chirac a t le recours la loi. Par trois fois,
le Parlement est venu imposer la force et la publicit du droit sur lhistoire.
Le 29 janvier 2001, il votait une loi relative la reconnaissance du gnocide armnien de 1915 (35). Quatre mois plus tard, le 21 mai, ctait au
(33) Intervention de M. Jacques Chirac, Prsident de la Rpublique franaise, loccasion du Sommet euromditerranen, Barcelone, 28 nov. 2005, disponible sur le site Internet pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/
actual/ael2/bulletin.asp?liste=20051128.html# Chapitre4.
(34) Discours de M. Jacques Chirac, Prsident de la Rpublique franaise, la sance inaugurale de
latelier culturel Europe-Mditerrane-Golfe, Paris, 13 sept. 2006, disponible sur le site Internet pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/bulletin.asp? liste=20060913.html#Chapitre1.
(35) Journal officiel, n 25, 30 janv. 2001 p. 1 590, disponible sur le site Internet www.legifrance.gouv.fr/
texteconsolide/PPEDW.htm. Au sein de lUnion europenne, seuls le Parlement grec et le Snat belge ont
reconnu le gnocide armnien. La Douma de la Fdration de Russie a adopt une rsolution reconnaissant
le gnocide le 14 avril 1995. Au Proche-Orient, la plupart des Etats sont hostiles une telle reconnaissance,
lexception dIsral et du Liban.

la diplomatie de la compassion et la repentance universelle

353

tour dune loi tendant la reconnaissance de la traite et de lesclavage en

tant que crime contre lhumanit, dite loi Taubira (36), du nom de son
inspiratrice, Christiane Taubira-Delannon, dpute socialiste de la Guyane.
Enfin, le 23 fvrier 2005 tait promulgue la loi portant reconnaissance de
la nation et contribution nationale en faveur des Franais rapatris, dont
larticle 4 tablissait que les programmes de recherche devaient accorder la
place quelle mritait lhistoire de la prsence franaise outre-mer et les
programmes scolaires en reconnatre le rle positif (37). Sajoute encore une
proposition de loi tendant rprimer la contestation de lexistence du
gnocide armnien, dpose le 12 avril 2006 par Didier Migaud, dput
socialiste de lIsre (38).
Cette intrusion du droit avec ses notions de gnocide et de crime contre lhumanit, reposant sur une jurisprudence bien tablie dans lEurope
de laprs-Seconde Guerre mondiale dans laffirmation historique instaurait le primat de la vrit politique sur celui de la vrit scientifique. Le discours politique ne se nourrissait dj pas des travaux des historiens professionnels. Voil que la loi les contraignait adopter, au risque de se mettre
en dehors de toute lgalit, le discours officiel dsign par la reprsentation
parlementaire! Si encore les motivations [] procdaient dun dsir sincre
de concourir au progrs de la connaissance et la manifestation de la vrit!,
notait Ren Rmond dans une de ses dernires tribunes (39).
Cependant, le propos du Parlement tait tout autre. La loi ne servait pas
dfinir une vrit historique, pas plus quelle ne se voulait largir le
champ de la comptence universelle des juridictions franaises. Loin sen
faut! Deux lectures peuvent en tre faites. La premire est suggre par
Ren Rmond : pourquoi ne pas avoir pris position par exemple sur lextermination des Indiens dAmrique? La rponse est simple : cest quil ny a
pas dans le corps lectoral franais de descendants des Indiens Les mobiles
des diffrentes lois, proposes par des parlementaires de toutes obdiences
politiques, prsentaient donc des ambitions lectoralistes : chaque fois,
elles taient votes sous la pression des ayants droit, la veille dchances
lectorales importantes. Il en allait inversement de la loi tendant rprimer tout acte raciste, antismite ou xnophobe, dite loi Gayssot, du 13
juillet 1990 (40) : adopte dans le contexte de publicit des thses du ngationniste Robert Faurisson, elle visait lutter contre la remise en cause de
faits historiques. Les lois suivantes, qui sen inspiraient, visaient avant tout
(36) Ibid., n 11, 23 mai 2001, p. 8 175, disponible sur le site Internet www.legifrance.gouv.fr/WAspad/
UnTexteDeJorf?numjo=JUSX9903435L.
(37) Ibid., n 46, 24 fv. 2005, p. 3 128, disponible sur le site Internet www.legifrance.gouv.fr/WAspad/
UnTexteDeJorf?numjo=DEFX 0300218L.
(38) Cf. le site Internet www.assemblee-nationale.fr/12/dossiers/reconnaissance_genocide_armenien_
1915_loi_2001.asp.
(39) Pourquoi abroger les lois mmorielles?, Regards sur lactualit, op. cit., p. 22.
(40) Journal officiel, n 162, 14 juil. 1990, disponible sur le site Internet www.legifrance.gouv.fr/WAspad/
UnTexteDeJorf?numjo=JUSX 9010223L.

354

grald arboit

une reconnaissance symbole des mmoires blesses (Armniens, habitants

des dpartements doutre-mer, anciens colons et coloniss) en utilisant des
arguments historiques.
Ladoption dun projet de rsolution qualifiant officiellement de gnocide
le massacre des Armniens par les Turcs ottomans en 1915 par la Commission des affaires trangres de la Chambre des reprsentants amricains, le
10 octobre 2007, conforte cette lecture politicienne de lusage de la mise en
accusation historique. Elle souligne aussi la volont des Parlements, aussi
bien aux Etats-Unis que de lautre ct de lAtlantique, de smanciper de
la tutelle que lui impose le pouvoir excutif. En France, le Parlement est
le lieu de lexpression de la dmocratie, de la ngociation de la norme et du
contrle du gouvernement. Or, du fait dune volution institutionnelle
visant, avec la Constitution de 1958, revaloriser les pouvoirs de lexcutif
et encadrer strictement le Parlement, auquel sest ajout un contexte politique dfavorable avec lapparition, partir de 1962, du fait majoritaire, le
gouvernement ne dpend plus de sa majorit, mais lui impose ses dcisions.
La cohabitation na pas vraiment modifi ces donnes, puisque, dans ces
priodes, le gouvernement a plus que jamais besoin dune Assemble nationale en mesure dadopter ses dcisions sans opposition. Rsolu ne pas tre
quune chambre denregistrement de dcisions prises ailleurs (au gouvernement, dans les partis politiques ou dans la rue), le Parlement a tent de
dfier le pouvoir excutif dans ses prrogatives de rcriture de lhistoire.
La crise conomique et sociale, la crise des valeurs qui traversent notre
socit ncessitaient que le dbat ait lieu, que le temps de la rflexion avant
la prise de dcision ncessaire soit pris. Et comme il est un acteur incontournable dans un systme global de production de normes, il a utilis les
moyens qui lui taient offerts. Au besoin, comme dans le cas des lois sur le
gnocide armnien et la colonisation, en intervenant sur des domaines trs
sensibles de politique trangre.
*

Comment interprter le got du repentir en France et, plus largement, en

Occident? Assiste-t-on lamnagement dune nouvelle norme internationale, non plus fonde sur la puissance et la souverainet, mais plutt sur
lexigence morale et vertueuse? Tirant les consquences de leur essence multiculturelle, les socits occidentales laborent un systme de normes fond
sur lthique quelles sappliquent en modle. De fait, derrire la repentance
rapparat sans peine cette glorification qui agace dans les autres aires gopolitiques et goculturelles.
La France est peut-tre la nation la plus touche, notamment cause de
la construction de son pacte social, de son destin commun, sur le temps
long, la Rpublique devenant lhritire des quarante rois et deux empe-

la diplomatie de la compassion et la repentance universelle

355

reurs qui la firent. De la grandeur dantan, il ne reste plus quune puissance

moyenne dont les ambitions mondiales ne correspondent plus ses moyens.
La construction europenne limitant dsormais les attributs de sa souverainet, tant lgislative que rglementaire et montaire, une tension entre la
ralit et les ambitions est rvle par ces incantations historiques.
Le got du repentir du pass rpond ainsi lincertitude de lavenir et
labsence de projet collectif. La ruine des grandes idologies, rouvrant les
questions historiques laisses en suspens depuis cinquante ans, a laiss les
contemporains dsempars. En purgeant son histoire, lOccident sadonne
aux plaisirs de la mmoire, offrant chacun sa vrit. Les prventions de
la France contre la Turquie, grands coups dinjonctions historiques autour
des questions armniennes et kurdes, ne font qualimenter des interrogations sur lUnion europenne, qui absorbe sans enthousiasme et rejette sans
passion (41). A dfaut de politique, la repentance et lexigence du pardon
ne font que rvler labsence de discours politique pour aujourdhui, dans
lattente dun aggiornamento de la diplomatie franaise pour quelle pouse
son temps, au sens gaullien du terme, cest--dire sadapte la mondialisation de la socit internationale du XXIe sicle commenant.

(41) Pascal Bruckner, op. cit., p. 54 n.

LE NOUVEAU PRSIDENT
ET LA POLITIQUE ETRANGRE ET DE SCURIT
par

Jolyon HOWORTH (*) (**)

La politique trangre et de scurit (PES) na jou cest le moins quon
puisse dire quun rle mineur dans la campagne lectorale franaise du
printemps 2007. Il faut dire que, comme la constat le nouveau ministre
des Affaires trangres, le socialiste Bernard Kouchner, en expliquant sa
dcision daccepter un portefeuille dans le gouvernement du Premier ministre UMP Franois Fillon, la politique extrieure de notre pays nest ni de
droite ni de gauche. Elle dfend les intrts de la France dans un monde qui
se rinvente chaque jour (1).
Pour autant que la PES ait eu une quelconque influence sur le rsultat,
a a t sans doute en accusant la diffrence denvergure prsidentielle
entre les deux candidats. Sgolne Royal a multipli les gaffes : visite
la Grande Muraille vtue de blanc la couleur du deuil en Chine; erreurs
sur la porte juridique du Trait de non-prolifration, sur le nombre de
sous-marins nuclaires lanceurs dengins (SNLE) dont dispose la France (2)
ou encore sur le statut des Talibans en Afghanistan; absence de raction,
lors dune visite au Liban, quand un dirigeant du Hezbollah a fait une comparaison entre Isral et lAllemagne nazie Malgr la tentative de la candidate socialiste de le faire passer pour un admirateur de George W. Bush,
Nicolas Sarkozy est sorti de la campagne grandi en tant que prsidentiable :
le candidat UMP a clairement russi projeter limage dun dfenseur
solide des intrts nationaux en mme temps quil a offert lespoir du dblocage de quelques dossiers diplomatiques difficiles (Trait constitutionnel de
lUE, Darfour, Mditerrane, etc.). Cela tant, il convient de souligner que,
pendant le dbat tlvis qui a oppos les deux candidats durant deux heures et demie le 3 mai 2007, entre les deux tours de llection prsidentielle,
la politique trangre na t effleure que pendant quelques minutes, en fin
de soire, provoquant un change tendu sur la question dun ventuel boy(*) Professeur lUniversit Yale (Etats-Unis).
(**) Cet article est tir dune contribution Marc Lazar / Gianfranco Baldini (dir.), LElection prsidentielle de 2007, Editions Il Mulino, Bologne, 2007.
(1) Bernard Kouchner, Pourquoi jai accept, Le Monde, 20-21 mai 2007.
(2) Sgolne Royal affirmait le 24 janvier que la France ne dispose que dun seul SNLE, alors quelle en
a quatre. Interrog le 4 mars sur le nombre de sous-marins nuclaires dattaque (SNA) dont dispose la
France, Nicolas Sarkozy estimait quelle en avait quatre, alors quelle en a six.

358

jolyon howorth

cott des jeux Olympiques de Pkin de 2008. Dcidment, le regard des

Franais pendant les lections de 2007 est rest fix sur le nombril national.
Les diffrences denvergure des candidats mises part, lanalyse des propos de ces derniers sur les diffrents dossiers de la politique trangre et de
dfense (3) fait ressortir la proximit politico-diplomatique des deux camps.
Dans lensemble, les trois principaux candidats llection prsidentielle se
sont rvls extraordinairement proches les uns des autres : tous ont rejet
toute ide de frappes militaires contre lIran; tous ont soulign la ncessit
daugmenter les sanctions contre le Soudan; tous trois ont rompu avec la
politique chinoise de Jacques Chirac en liant dventuelles ventes darmes
au progrs dmocratique en Chine; ils se sont tous interrogs sur labsence
de la voix de lEurope dans la question du bouclier antimissiles amricain;
ils ont tous voulu hausser le ton vis--vis de la Russie. Aucune question na
t pose sur le Moyen-Orient ni sur lAfrique. Lexercice a consist pour
eux moins en une profession de foi diplomatique quen une tentative de
paratre prsidentiable, un phnomne quon a galement pu observer lors
du dbat tlvis entre les trois principaux candidats socialistes la candidature le 26 octobre 2006 les lphants du Parti socialiste, Laurent Fabius
et Dominique Strauss-Kahn, se diffrenciaient par rapport Sgolne
Royal moins par leurs propos que par leurs titres de leadership. Ce nest
donc pas en scrutant les nuances entre les propos des uns et des autres sur
le Moyen-Orient, la Turquie, lAfghanistan ou la Russie quon dclera le fil
conducteur de la politique extrieure de la France dans les cinq ans venir.
Ds le dbut de 2006, alors quil tait encore ministre de lIntrieur, Nicolas Sarkozy a pris lhabitude de runir, place Beauvau, de hauts fonctionnaires du Quai dOrsay et du Secrtariat gnral de la Dfense nationale,
afin de dresser une doctrine franaise en matire de politique trangre
une vision claire du monde, des objectifs de long terme et des intrts que
nous dfendons (4). Son quipe est partie du principe que rien ntait
sacr (5). Il convient donc de situer la politique mene par le prsident
Sarkozy depuis son lection le 6 mai dans un double contexte : celui des
changements en cours dans les relations internationales en gnral, mais
aussi celui de la tradition diplomatique franaise.

(3) Nicolas Sarkozy a tenu une confrence de presse sur la politique internationale le 28 fvrier 2007 et
prononc un long discours sur la dfense le 7 mars. Sgolne Royal sest quant elle exprime sur la dfense
le 3 mars et, le mme jour, a accord un entretien la revue Diplomatie. Le 17 avril, le trois principaux
candidats ont rpondu aux questions sur la politique trangre poses par Le Monde.
(4) La France : puissance davenir, entretien avec Nicolas Sarkozy, Politique internationale, n 115,
print. 2007.
(5) Marc Epstein, Le monde et lui : vues changeantes, LExpress, 10 mai 2007, pp. 94-96.

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359

Nicolas Sarkozy face au changement

des relations internationales
Depuis la fin de la Guerre froide, le systme westphalien (6) a t sensiblement relativis. De faon gnrale, depuis 1648 et surtout pendant la
Guerre froide, les relations internationales taient exclusivement structures
par les rapports entre Etats, par le respect de la souverainet de chacun
dentre eux, par la non-intervention et par le rle assez limit de lONU et
du droit international; les thoriciens de cet ordre tendu mais essentiellement stable se nommaient les no-ralistes (7). Avec la chute du Mur de
Berlin, cet ordre tatique a t progressivement battu en brche par une
srie dimportants dfis : le rle accru dacteurs internationaux non tatiques (de Robert Gates Oussama Ben Laden); monte en puissance des
organisations internationales, surtout lONU (8); intervention grandissante
de la communaut internationale dans les affaires intrieures des Etats
(Kurdistan, Somalie, Sierra Leone, Timor Leste, Congo, Kosovo, etc.); doctrine de la scurit humaine, qui place les individus au-dessus des
Etats (9); essor des rgimes intergouvernementaux tels que lUnion europenne, lUnion africaine, lASEAN, le Mercosur, etc.; cration de nouvelles
instances internationales de rgulation et de droit (OMC). Le meilleur thoricien de ce processus est sans doute Robert Cooper, bras droit de Javier
Solana au Conseil europen (10).
Nicolas Sarkozy sinscrit avec conviction dans le droit fil de cette approche post-moderne des relations internationales. Parmi les trois grands
objectifs quil a annoncs lors de sa grande prestation sur la politique internationale, le 28 fvrier 2007, si deux la scurit et lindpendance de la
France, dune part, et la promotion des intrts conomiques et commerciaux de la France, dautre part nont rien dtonnant, lautre, que le candidat a plac en deuxime position aprs la scurit, est plus novateur : il
sagit de promouvoir les liberts et les droits de lhomme sur la scne
internationale. Sinsurgeant contre le conservatisme de la diplomatie traditionnelle qui ne voit que les rapports entre Etats, N. Sarkozy a ainsi proclam son intention de lutter en faveur du respect des droits de lhomme et
de la dignit humaine, dassurer lgalit entre hommes et femmes, la protection des femmes contre les mutilations, la protection des enfants contre les
(6) On dsigne par cette expression le systme international instaur lors du Trait de Westphalie en 1648
qui a mis fin la Guerre de Trente Ans.
(7) Cf. Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Addison-Wesley, Reading, 1979; John J.
Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, Norton, New York, 2001.
(8) Pendant les 44 ans qui se sont couls entre 1945 et 1989, le Conseil de scurit de lONU a adopt
644 rsolutions. Depuis novembre 1989 (17 ans), il en a adopt 1 120.
(9) Mary Kaldor / Marlies Glasius (dir.), A Human Security Doctrine for Europe, Routledge, Londres,
2006; The Human Security Report 2005, University of British Columbia , Vancouver, 2005, disponible sur
le site Internet www.humansecurityreport.info.
(10) Robert Cooper, The Breaking of Nations. Order and Chaos in the Twenty-First Century, Atlantic
Monthly Press, New York, 2003.

360

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formes modernes desclavage, la garantie des liberts individuelles et collectives

et la bonne gouvernance.
Affichant ouvertement sa propre post-modernit, Sarkozy constate que
les Etats-nations ne sont plus les seuls acteurs sur la scne internationale
et note que de nouveaux pouvoirs et de nouveaux enjeux ont merg. Et il
sinscrit en faux contre la Realpolitik, dont, son avis, les adeptes
cantonnent laction diplomatique un effort pour ne rien changer la ralit
du monde. Ainsi embote-t-il le pas Tony Blair qui, dans son clbre discours de Chicago davril 1999, au plus fort de la guerre du Kosovo, essayait
de dresser des balises pour la nouvelle doctrine interventionniste de la communaut internationale (11). Sarkozy a annonc fermement son intention de
briser le silence de la communaut internationale sur loppression au Darfour et en Tchchnie, mais aussi sur labus des droits de lhomme en Chine
et en Russie. Cette approche, il la considre comme centrale la mission,
aux valeurs, voire lidentit de la France dans le monde. Dans ces conditions, la nomination de Bernard Kouchner au poste de ministre des Affaires
trangres allait presque de soi : le fondateur de Mdecins sans frontires
puis de Mdecins du monde, qui a t lorigine de la notion de droit
dingrence ayant donn lieu la premire rsolution interventionniste de
lONU au Kurdistan en 1991 (12), est lincarnation mme de lintervention
humanitaire. En moins de quelques semaines au Quai dOrsay, Kouchner a
russi mobiliser la communaut internationale sur le Darfour en organisant, le 25 juin 2007, la premire confrence internationale avec tous les
acteurs impliqus dans le drame.
Toutefois, Sarkozy, pas plus que Kouchner ou Blair, na rien dun noconservateur (13). Bien quil reconnaisse la valeur ajoute des rgimes
dmocratiques, il nentend nullement suivre le modle amricain dexportation de la bonne gouvernance sur la pointe des baonnettes. Rejetant galement la stabilit pour la stabilit, qui revient un statut quo cruel et
injuste, il sest lan la recherche de la stabilisation en profondeur qui
passe surtout par laide au dveloppement ou plutt par ce quil appelle
le co-dveloppement. Il sagit de concilier les intrts profonds des deux
partenaires en misant sur le dveloppement solidaire plutt que hirarchique, ainsi que sur le partage de la technologie, de la connaissance, des
talents et des mdicaments; le co-dveloppement cherche mobiliser le
dynamisme, la comptence, lpargne des migrants en France dans lintrt du
dveloppement de leur pays.

(11) Tony Blair, Doctrine of the international community, Chicago, avr. 1999, disponible sur le site
Internet www.number-10.gov.uk/output/Page1297.asp.
(12) Cf. Bernard Kouchner, Le Devoir dingrence, Denol, Paris, 1987, et Les Guerriers de la paix : du
Kosovo lIrak, Grasset, Paris, 2004.
(13) Franois Bonnet, Ce quil y a de Bush en lui, Marianne, 28 avril-4 mai 2007, pp. 16-21.

la politique etrangre et de scurit de n. sarkozy

361

Sarkozy rcuse avec la mme force toute vellit dunilatralisme, prconisant, au contraire, une srie de nouvelles institutions internationales multilatrales pour asseoir durablement les bases dun ordre international fond
sur le droit : renforcement du rle de lONU et acroissement de ses moyens,
surtout dans les oprations de maintien de la paix; largissement du G8
la Chine, lInde et au Brsil; cration, ct de lOMC, dune organisation
distincte ddie lenvironnement (Organisation mondiale de lenvironnement) et dote des mmes pouvoirs juridictionnels; volont de doter de pouvoirs juridictionnels renforcs les principales instances internationales existantes (OIT, UNICEF, UNESCO, OMS, OMAA), afin que le droit du
commerce et la logique du march ne simposent pas de faon exclusive toutes
les activits humaines (14). Il critique lemploi dmesur, par les EtatsUnis, de la force arme, dplore les consquences de lintervention en Iraq,
exprime ses rticences concernant les priorits militaires des Amricains en
Afghanistan et envisage mme de faire progressivement remplacer les bases
militaires franaises en Afrique dont la prsence est de moins en moins
bien comprise par la jeunesse africaine , par des forces toujours accrues
de lUnion africaine elle-mme. Pas dinterventionnisme automatique donc!
Certains prtendaient quune quipe Sarkozy-Kouchner au pouvoir Paris
en 2003 aurait rejoint linvasion amricaine de lIraq. Rien nest moins sr.
La devise de Kouchner lpoque fut ni la guerre ni Saddam; quant
Sarkozy, applaudissant en fvrier 2007 la lucidit de Jacques Chirac qui
tenait la France lcart du conflit, il a trait ce dernier derreur
historique.
Cela tant, cette distance vis--vis du drame actuel de lIraq ne conduit
nullement une critique tous azimuts de la politique de ladministration
amricaine.
Sarkozy et les Etats-Unis
Scartant de ce quil considre comme une pointe de schadenfreude antiamricaine pendant les derniers mois de ladministration Chirac, Sarkozy
constate que nul ne peut se rjouir de voir lAmrique senliser en
Iraq (15). Miser sur laffaiblissement de lAmrique nest, son avis,
quune politique courte vue, contraire lintrt de la France et de
lEurope. L encore, il ne faut pas se mprendre sur le sens de ces propos,
qui ne traduisent, en fin de compte, quune confiance inbranlable en la
valeur historique de lexistence mme des Etats-Unis : la dfaite de lAmrique, quelles que soient les erreurs de lAmrique [] est toujours une dfaite
de la dmocratie face aux forces qui lui sont hostiles.
(14) Nicolas Sarkozy, Ensemble, Editions XO, Paris, 2007, p. 89.
(15) Ibid., p. 90.

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jolyon howorth

Lors de sa visite aux Etats-Unis en septembre 2006, le candidat Sarkozy

a t accus par les mdias franais et par lopposition socialiste dtre
un inconditionnel du prsident George W. Bush. Cela, pour deux raisons :
dabord, parce que Bush a accept de le reevoir la Maison-Blanche (16)
et, ensuite, parce que Sarkozy, dans un discours devant la French-America
Foundation, a paru critiquer la politique iraquienne de Jacques Chirac en
plaidant pour lefficacit de la modestie et en dnonant la France
arrogante (17). Par la suite, Sarkozy a mis au dfi les journalistes de
trouver un texte ou une mission o il aurait soutenu la politique de George
W. Bush en Iraq (18). Exprimer lamiti entre le peuple franais et le peuple
amricain ne traduisait, ses yeux, quune vidence parfaitement gaullienne (19). Lors de son discours de victoire, le soir du second tour des lections, il a tenu tendre la main nos amis amricains pour leur dire [...]
que la France sera toujours leurs cts quand ils auront besoin delle, il a
dans le mme temps soulign que lamiti, cest accepter que ses amis puissent penser diffremment (20). Cest, en fait, exactement le mme discours
que celui de Jacques Chirac en pleine crise iraquienne
Ceux, surtout aux Etats-Unis, qui supposent que la diplomatie franaise
va changer de cap en matire de politique amricaine devraient se
dtromper. Certes, le style et le ton vont changer. Sarkozy cherchera soigneusement nouer des rapports intimes avec les principaux prtendants
aux lections prsidentielles de novembre 2008. Entre-temps, il est vraisemblable que le nouveau Prsident se concentrera sur la politique europenne
plutt que sur les rapports problmatiques entre lUnion europenne et une
administration Bush devenue un canard boiteux. Il cherchera surtout
la diffrence de son prdcesseur viter de semer la division parmi les
membres de lUnion europenne sur la politique amricaine.
Il y aura nanmoins bien des avatars dans le rapport transatlantique
sous ladministration Sarkozy. Les dossiers les plus chauds seront vraisemblablement lOTAN en gnral et lAfghanistan en particulier, la question du Grand Moyen-Orient, notamment le problme isralo-palestinien,
la Mditerrane et lAfrique. Sarkozy a galement souhait que le dossier du
bouclier antimissiles soit trait lchelle multilatrale. Il a aussi dplor
(16) Fait rare pour un simple candidat dun pays tranger et privilge qui na pas t accord Sgolne Royal, laquelle a mme d annuler sa visite aux Etats-Unis au printemps 2007, par manque dinterlocuteurs dassez haut niveau. La rencontre Bush-Sarkozy dont lquipe Sarko prtend quelle a dur quarante minutes et lquipe Bush vingt-cinq minutes a eu lieu non dans lOval Office, mais dans le bureau
de Stephen Hadley, conseiller la scurit nationale.
(17) Corinne Lesnes, Aux Etats-Unis, il dnonce la France arrogante, Le Monde, 14 sept. 2006.
(18) En pleine campagne prsidentielle, il est mme all jusqu rdiger un article dnonant lexcution
de Saddam Hussein : Lexcution des Saddam Hussein est une faute, Le Monde, 3 janv. 2007.
(19) Dans son livre de campagne, il citait le gnral de Gaulle lors de sa visite aux Etats-Unis en 1960 :
Amricains, sachez-le! Rien ne compte davantage pour la France que la raison, la rsolution, lamiti du grand
peuple des Etats-Unis. Je suis venu vous le dire. Cf. Nicolas Sarkozy, Ensemble, op. cit., p. 91.
(20) Texte intgral reproduit dans Le Monde, 8 mai 2007, p. 4. Il est noter non seulement que le prsident Bush fut le premier dirigeant tranger fliciter Sarkozy de son lection, mais aussi que la communication venait sous forme dun appel tlphonique personnel, plutt que par un communiqu officiel.

la politique etrangre et de scurit de n. sarkozy

363

lattitude de ladministration Bush sur le dossier climatique. Quant la

question de la vocation europenne de la Turquie, il dveloppe des ides
directement opposes la politique amricaine dans la rgion.
Sarkozy et lOTAN
Les rapports entre la France et lOTAN ne cessent dvoluer. Pendant la
Guerre froide, la France passait pour un alli difficile (21). Depuis la fin
de la bipolarit, elle sest constamment rapproche de lAlliance, et, ce, sur
la base pragmatique du constat suivant lequel, lre de linterventionnisme, des troupes franaises se trouvent rgulirement au combat aux
cts des allis, parfois sous commandement amricain : se tenir lcart
des instances allies o les grandes dcisions oprationnelles sont prises ne
fait plus sens. Qui plus est, tout au long de la crise iraquienne, la France a
maintenu sa participation aux oprations en Afghanistan, a dploy plus de
forces dans les missions de lOTAN que nimporte quel autre pays (les
Etats-Unis y compris), a partag avec les Amricains des renseignements
ultra-sensibles et a intensifi sa coopration avec Washington dans le
domaine nuclaire. Drle dalli difficile!
Cependant, Paris sest constamment battue pour que lAlliance ne se
transforme pas en une instance plus politique que militaire, conue pour
fournir lalignement quasi automatique des Europens derrire la stratgie
globale des Etats-Unis. Dans les annes 1990, face aux sommations rptes
dinterlocuteurs amricains prconisant une alliance globale ou une alliance
en faillite (22), la France a frein des quatre fers, insistant pour que
lOTAN reste une alliance militaire essentiellement cantonne dans
lespace europen. Toutefois, au Sommet de Prague, en novembre 2002,
lAlliance tirant un certain nombre de leons du 11 septembre 2001 et de
la guerre dAfghanistan et dans lambiance harmonieuse qui suivait le vote
unanime en faveur de la rsolution 1 441 au Conseil de scurit de lONU
a dcid de se doter dun cadre global, dune capacit de faire face aux
menaces do quelles viennent. Si Paris, un moment, a baiss sa garde,
depuis, elle a men un rude combat pour empcher que lAlliance ne se
transforme en une vaste machine de gestion des crises internationales : au
Sommet de Riga en novembre 2006, le prsident Chirac sest oppos toute
drive supplmentaire de lOTAN, en disant non lextension vers la
(21) Surtout dans la littrature anglo-saxonne : Michael M. Harrison, The Reluctant Ally : France and
Atlantic Security, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1981; Philip H. Gordon, A Certain Idea of
France : French Security Policy and the Gaullist Legacy, Princeton University Press, Princeton, 1993; Anand
Menon, France, NATO and the Limits of Independence, Macmillan, 2000. Pour une analyse franaise, cf.
Frdric Bozo, Deux stratgies pour lEurope : De Gaulle, les Etats-Unis et lAlliance atlantique : 1958-1969,
1996; Maurice Vasse / Pierre Mlandri / Frdric Bozo (dir.), La France et lOTAN, Complexe, Bruxelles,
1996.
(22) Selon le clbre mot du snateur Richard Lugar, NATO must go out of area or out of business.

364

jolyon howorth

Gorgie, lUkraine ou dautres pays candidats (surtout des pays asiatiques)

et en refusant dinscrire lordre du jour des problmes comme la securit
de lnergie, le Darfour, etc. (23)
Pendant la campagne prsidentielle, Nicolas Sarkozy a maintenu trs fermement la ligne chiraquienne. Reconnaissant que lUE et lOTAN sont des
organisations diffrentes, plutt complmentaires que concurrentes, il a
nanmoins insist pour que cette dernire se limite son rle traditionnel :
nous devons veiller avec nos partenaires europens ce que lOTAN nvolue
pas, comme sembleraient le souhaiter les Etats-Unis, vers une organisation
mondiale effectuant des missions aux confins de lhumanitaire, du militaire
et des activits de police internationale. LOTAN na pas vocation se substituer lONU. Elle doit conserver un ancrage gopolitique clair en Europe
et une vocation strictement militaire (24). Trois jours plus tt, dans son
grand discours sur la dfense, Sgolne Royal avait mis un message
identique : la France veillera avec moi ce que lOTAN ne drive pas vers
un rle de gendarme du monde, se substituant lONU, ce quelle nest pas
et ne peut pas tre. [Il faut] que nous sachions rsister aux tropismes dextension permanente des champs daction et des domaines dintervention de
lOTAN (25). La France mne seule au grand jour ce combat darriregarde, exprimant tout haut ce que pense tout bas bon nombre dallis europens (26).
Dans ce contexte, le thtre le plus dramatique de ce bras de fer virtuel
nest autre que lAfghanistan. Depuis dcembre 2001, la France a jou un
rle de premier plan dans deux missions distinctes : Operation Enduring
Freedom (OEF), o elle sest battue avec des forces spciales aux cts des
Amricains dans la lutte contre Al Qada et les Talibans, et la Force internationale dassistance et de stabilisation (FIAS), dont le commandement a
t confi lOTAN en 2003. Cependant, depuis le dbut de lanne 2007,
un certain nombre de pays membres, dont la France, expriment de plus en
plus ouvertement leur mcontentement devant ce quils considrent comme
une politique amricaine errone, qui met beaucoup trop laccent sur la
lutte militaire alors que, selon ces pays, le vritable dfi en Afghanistan est
la reconstruction et le dveloppement du pays (27). Avec le prsident
Sarkozy, qui croit fermement en la valeur transformative de ces objectifs,
ce problme interalli va certainement sintensifier. La division du travail
entre une Alliance de plus en plus ambitieuse et polyvalente et une politique europenne de scurit et de dfense de plus en plus performante ne
sera pas facile trancher.

(23) Disponible sur le site Internet www.elysee.fr/elysee/root/bank/print/67246.htm.

(24) Discours de Nicolas Sarkozy tenu lors de la Journe UMP sur la Dfense, 7 mars 2007, p. 14.
(25) Discours de Sgolne Royal sur la dfense, 3 mars 2007, pp. 8-9.
(26) Daprs des entretiens avec des fonctionnaires de lAlliance, Bruxelles, juin 2007.
(27) En janvier 2007, les forces spciales franaises ont t retires de lOEF.

la politique etrangre et de scurit de n. sarkozy

365

La politique moyen-orientale de Sarkozy

Concernant le dossier combien sensible du Moyen-Orient, le prsident
Sarkozy va probablement innover deux titres. Dabord mais sans inflchissements majeurs en ce qui concerne Isral et la Palestine. Ensuite,
avec son projet dUnion mditerranenne.
Il convient de remarquer que, pendant la campagne prsidentielle, les
problmes isralo-palestiniens et libanais ont t totalement passs sous
silence. Nanmoins, llection de Sarkozy a t acclame en Isral et, ce,
pour deux raisons peut-tre trompeuses : dune part, le dpart de Jacques
Chirac, considr en Isral comme un inconditionnel des Palestiniens, a t
accueilli avec satisfaction et soulagement; dautre part, Sarkozy, avec ses
racines familiales juives, ses contacts personnels troits avec bien des dirigeants israliens (Benyamin Netanyahou, Ehud Olmert) et sa rputation
datlantiste, est peru tort ou raison comme objectivement plus
favorable Isral. Cest dailleurs en Isral quil sest rendu pour sa premire visite ltranger suite son lection la tte de lUMP en 2004.
Selon les sondages, Sarkozy, qui sest prononc fermement contre des actes
dantismitisme dans lHexagone, bnficierait de lappui de 65% des lecteurs juifs franais.
Et pourtant, moins de crise grave dans la rgion, il y a peu de chances
que la traditionnelle politique franaise volue de faon significative. Dans
un entretien accord la revue Politique internationale en mai 2007, le nouveau Prsident na pas dvi dun pouce de la ligne trae par la France
depuis presque vingt ans : deux Etats scuriss et vivant dans une paix
ngocie; retrait isralien des territoires occups; fin du terrorisme
palestinien; autonomie et stabilit du Liban (28). Une analyse isralienne
fort lucide souligne linvitable maintien de liens damiti entre la France
et le monde arabe, limpact sur la diplomatie franaise de la forte population musulmane en France, ltat de lopinion publique franaise considre dans lEtat hbreu comme objectivement anti-isralienne et mme le
risque que latlantisme suppos de Sarkozy, sous une nouvelle administration dmocrate aux Etats-Unis, nentrane des pressions fortes sur Tel-Aviv
pour accorder davantage de concessions envers les Palestiniens (29). En
revanche, la diffrence de Jacques Chirac, Sarkozy ne traitera vraisemblablement pas la politique libanaise comme son bien propre, mais la porte
et la direction gnrale de celle-l risque dtre fermement maintenue.
Une telle continuit est peu vraisemblable en matire de politique mditerranenne. Une des ides fortes de la campagne, reprise de plus belle par
(28) La France : puissance davenir, op. cit.
(29) Tsilla Hershco, The French presidential elections of May 2007 : implications for French-Israeli
relations, Perspectives Paper, Begin-Sadat Center for Strategic Studies, n 29, 13 mai 2007, disponible sur
le site Internet www.biu.ac.il/SOC/besa/perspectives29.html.

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jolyon howorth

la suite, est la cration dune Union mditerranenne. Le Prsident a prsent ce projet comme une priorit absolue de sa dmarche diplomatique,
la fois une mthode pour atteindre ses objectifs et un objectif en luimme. Pour Sarkozy, la Mditerrane nous a tout enseign; les Franais,
enchane-t-il avec lyrisme, sont les enfants de lEgypte, de la Grce, dIsral,
de Rome, de Venise, de Florence, de Sville (30). Aussi Sarkozy ne vise-t-il
rien de moins quune Union entre les pays des deux rives de la Mditerrane, sur le modle de lUnion europenne, dote progressivement dinstitutions similaires, commencer par un Conseil de la Mditerrane calqu sur
le Conseil de lEurope. Il considre que ce pas dramatique est urgent parce
que le Processus de Barcelone a chou chec prvisible, selon lui, en raison de sa structure hirarchique de type dialogue Nord-Sud, qui perptuait la frontire invisible qui depuis si longtemps coupe en deux la
Mditerrane en divisant ses deux rives au lieu de les runir. Le programme
de cette nouvelle instance internationale est vaste et ambitieux : dveloppement conomique et commercial, cration dune banque mditerranenne
dinvestissement (31), promotion de lEtat de droit dans la rgion, gestion
concerte des migrations, mise en place dun systme de scurit collective,
lutte contre le terrorisme, gestion commune de leau, politique commune de
la mer, de lnergie, du patrimoine, du tourisme et de la recherche.
Sarkozy prsente ce vaste projet comme loutil indispensable pour relever
deux dfis lis la mondialisation. Dabord, empcher le choc des civilisations. Ce qui se passe dans le Grand Moyen-Orient pse lourd sur lavenir
du monde : l nous pouvons tout gagner ou tout perdre. Nous pouvons avoir
la paix ou la guerre, la meilleure part de la civilisation mondiale ou le fanatisme et lobscurantisme, le dialogue des cultures le plus fcond ou lintolrance
et le racisme (32). Son projet est donc destin mettre fin une fois pour
toutes la guerre millnaire des cultures et des religions. Ensuite, constituer le pivot dune grande alliance entre lEurope et lAfrique, qui puisse
devenir dans la mondialisation le contrepoids de lAmrique et de lAsie.
Voil qui risque de faire froncer des sourcils Washington, Pkin et
Tokyo. Sarkozy nemploie que rarement le terme de multipolarit peru
aux Etats-Unis comme une provocation typiquement franaise. Cependant,
il est vident que le concept se situe au cur de sa vision stratgique. Le
travail de persuasion en direction de la quinzaine de pays mditerranens
que le Prsident franais souhaite runir sur ce projet y compris Isral et
la Turquie prsentera sans aucun doute le plus grand dfi de sa prsidence.

(30) Nicolas Sarkozy, Ensemble, op. cit., p. 103.

(31) Pour la dimension conomique et commerciale du projet, cf. Le Maghreb prend sa place sur lchiquier de la mondialisation, Le Monde de lconomie, 29 mai 2007.
(32) Nicolas Sarkozy, Ensemble, op. cit., p. 104.

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367

Le projet dUnion mditerranenne servira galement promouvoir un

autre objectif stratgique du prsident Sarkozy : le trac dfinitif des frontires externes de lUnion europenne, en excluant la Turquie. Sarkozy affiche son attachement profond lUE et souhaite que celle-l devienne une
force politique majeure dans le monde, ce qui ncessite quelle ait des frontires dfinitives. A ce sujet, il a toujours t trs clair : il estime que la
capacit dabsorption de lUnion nest pas extensible linfini (33). A la
diffrence de Sgolne Royal, qui se cachait derrire lopinion publique
franaise (34) , il a dit trs ouvertement que la Turquie na pas vocation
devenir membre de lUnion europenne parce quelle nest pas europenne;
pire, il affirme que lentre de la Turquie tuerait lide mme de lintgration
europenne (35).
Ainsi, Sarkozy laisse entendre quil nacceptera, en matire dlargissements futurs, que les pays dont la vocation europenne ne fait question
pour personne : la Suisse, la Norvge, les pays des Balkans, lIslande. Pour
tous les autres essentiellement les Etats de lespace euro-asiatique , la
solution prconise est le partenariat privilgi. Dans cette perspective, le
Prsident franais na pas hsit, mme aurol de son triomphe europen
au Conseil de Berlin du 22 juin 2007 o il a fait accepter son projet de miniTrait, bloquer, quelques jours plus tard, louverture de pourparlers entre
lUE et la Turquie sur la politique conomique et montaire, motivant son
refus par le fait quil ny avait pas lieu de discuter de ce dossier puisque la
Turquie na pas vocation entrer dans lUE (36). Ce dossier ne manquera
pas de provoquer des leves de boucliers non seulement Washington, mais
aussi dans certains pays de lUE dont la Sude, le Royaume-Uni et le
Portugal qui soutiennent fermement laccession de la Turquie (37).
La position de Sarkozy sur la Turquie est troitement lie sa politique
de scurit et de dfense.

(33) Entretien avec Politique internationale, op. cit..

(34) Royal sannonait favorable sur le principe de laccession turque, mais ne souhaitait pas une accession rapide (impossible en tout cas) et, en fin de compte, entendait se soumettre au verdict des Franais
dans un rfrendum : cf. Sgolne Royal, Maintenant, Hachette, Paris, 2007, p. 309. Franois Bayrou a
adopt une position trs proche de celle de Sarkozy : non la Turquie parce quelle nest pas europenne.
(35) Nicolas Sarkozy, Ensemble, op. cit., p. 95.
(36) George Parker / John Thornhill, Paris baulks at eurozone Turkey, Financial Times, 27 juin
2007.
(37) Elu Prsident, Sarkozy a prononc, Strasbourg, le 2 juillet 2007, un grand discours sur le thme
de lEurope, dans lequel il a repris toutes ses ides de la campagne : cf. le site Internet www.elysee.fr/elysee/
elysee.fr/francais/interventions/2007/juillet/allocution_du_president_de_la_republique_a_l_occasion_de_la_
grande_reunion_publique_sur_le_theme_de_l_europe.78984.html.

368

jolyon howorth
Sarkozy
et les questions de scurit et de dfense

Lactuel Prsident franais estime que lindpendance de lEurope est

indissociable de lindpendance de la France. Certes, ses propos sur la
dfense commencent avec la traditionnelle incantation gaullienne de la dissuasion nuclaire, mais, l aussi, il souhaite faire bnficier ses voisins europens de cette assurance-vie indispensable dans la mesure o, en 2007, les
intrts vitaux de la France ne se rduisent pas la seule dimension de
lHexagone. Le partage europen de la dissuasion nuclaire est donc mis
lordre du jour. La seconde fonction de la politique de dfense, cest la prvention des menaces, objectif qui exige une coordination europenne accrue
en matire de renseignement : Sarkozy, en mettant en vedette les moyens
dacquisistion de linformation, surtout spatiaux, ouvre un autre dossier
pineux pour les rapports transatlantiques. En ce qui concerne la projection
des forces, le candidat de la droite a toujours appuy lide dun second
porte-avions, btiment qui sinscrit, lui aussi, dans une dimension europenne, puisque conu en coopration industrielle avec la Grande-Bretagne.
La politique franaise de Dfense sinscrit donc, sous Sarkozy, trs ouvertement dans un contexte europen.
Le dveloppement de la Politique europenne de scurit et de dfense
(PESD) en est un dfi majeur. Tout y passe : la mutualisation des quipements, dynamisation de la base industrielle, conduite des grands projets
comme Galileo, alignement de tous les pays membres sur un minimum de
2% du PNB consacr la dfense (38) Ce programme correspond clairement lide dune Europe politique intgre. Il convient dobserver que le
programme de Sgolne Royal en matire de dfense privilgiait, lui aussi,
la dimension europenne. Cependant, Sarkozy prend soin dinsister sur la
complmentarit de la PESD et de lOTAN sans entrer dans le dtail
dune ventuelle division du travail : il ny a pas, dans les propos sur la
dfense, la moindre allusion un quelconque contrepoids europen la
puissance amricaine.
La programmation future sera articule partir dun exercice de rvaluation et daudit systmatique des principaux programmes darmement en
cours ou en projet. Le dernier Livre blanc sur la dfense remonte 1994.
Depuis cette date, le monde a chang du tout au tout. Sarkozy a promis
de mettre fin lhabitude franaise de lancer de grands programmes
darmement non budgts. La seconde innovation majeure consiste en la
cration, sur le modle amricain, dun Conseil de scurit nationale qui,
attach lElyse, deviendra linstance centrale danalyse, de dbat et de
(38) LEurope de la dfense ne peut pas exister si seulement trois ou quatre membres de lUE sur vingtsept consentent un effort de dfense digne de ce nom : allocution de Nicolas Sarkozy sur la dfense, 7 mars
2007, p. 13.

la politique etrangre et de scurit de n. sarkozy

369

rflexion en matire de scurit et de dfense : il sera dirig par lex-ambassadeur franais aux Etats-Unis, Jean-David Levitte, dont les talents diplomatiques sont exceptionnels; ce raliste fera certainement le pendant de
linterventionniste Kouchner au Quai dOrsay. La cration de cette nouvelle
instance, bien quassortie de propos assez flous sur le renforcement des pouvoirs du Parlement en matire de dfense et sur son souhait de dpasser la
notion de domaine rserv prsidentiel, donnera sans aucun doute au chef
de lEtat un contrle encore plus grand sur la politique de dfense franaise.
Son choix du ministre de la Dfense, lUDF Herv Morin, conforte cette
orientation (39).
*

Entre la prsidence de Jacques Chirac et celle de Nicolas Sarkozy, il y

aura sans doute rupture et continuit. Sarkozy semble vouloir mettre
laccent sur la rupture qui sera fort visible au niveau symbolique , alors
que, en ralit, il risque dy avoir aussi beaucoup de continuit les intrts
stratgiques de la France nont pas chang.
En 1995, Jacques Chirac avait voulu marquer sa propre rupture avec la
politique de Franois Mitterrand en renversant la dcision de ce dernier de
suspendre les essais nuclaires franais : ce fut lpisode toujours mal compris des ultimes essais Mururoa (40). Sarkozy poursuivra sans aucun
doute la politique de la dissuasion nuclaire et, en cela, maintiendra
ltroite collaboration franco-amricaine qui existe depuis la prsidence de
Georges Pompidou (41). Dans le mme temps, comme nous lavons vu,
entre Paris et Washington, de forts contentieux demeurent : la politique
amricaine de Sarkozy sinscrira beaucoup plus dans la continuit que dans
la rupture. Jacques Chirac passera dans lhistoire comme le Prsident qui
mit fin deux sicles de conscription en professionnalisant les armes franaises et qui lana, avec Tony Blair, la politique europenne de scurit et
de dfense (PESD); Nicolas Sarkozy maintiendra fermement ce cap en mettant davantage laccent sur la dimension europenne pour sa premire
fte nationale, le 14 juillet 2007, il a marqu le coup en faisant dfiler sur
les Champs-Elyses des troupes venant des 27 pays de lUnion europenne.
Par rapport au voisinage, ce fut Jacques Chirac qui a lanc, en 1995, le
Partenariat euro-mditerranen, tentative deuropaniser les rapports de
la France avec le monde arabe. Sarkozy estime que ce processus a chou
par manque dambition et quil faut aller plus loin en lanant lUnion
(39) Les gouvernements de gauche, soucieux de bien matriser les forces armes, ont traditionnellement
nomm des ministres de la Dfense forts; les gouvernements de droite ont plutt choisi des ministres peu
susceptibles dautonomie.
(40) Jolyon Howorth, HiroChirac and the French nuclear conundrum : a testing time for the pursuit
of grandeur, French Politics and Society, vol. XIII, n 3, 1995, pp. 1-17.
(41) Richard H. Ullman, The covert French connection, Foreign Policy, t 1989.

370

jolyon howorth

mditerrannne. En revanche, alors que Chirac sest montr trs favorable

llargissement de lUE aux pays dEurope centrale et orientale, Sarkozy
est fermement oppos toute nouvelle expansion vers lEst. En matire de
politique europenne, Jacques Chirac fut un converti tardif et un aptre
peu convaincant; il a rompu le dynamisme du couple franco-allemand en ne
sentendant que par brefs moments avec ses homologues allemands, Helmut
Kohl, Gerhard Schrder et Angela Merkel, et son rapport personnel avec
Tony Blair fut excrable. Sarkozy, Europen convaincu, semble tre sur le
mme diapason quAngela Merkel, avec laquelle il a dj forg une nouvelle
et puissante entente franco-allemande. Reste voir si, avec lnigmatique
Gordon Brown, le contact stablira. En tout cas, Sarkozy a dj fourni la
preuve de sa dtermination donner une nouvelle impulsion au projet europen. Ce serait difficile de faire, sur ce dossier, un plus mauvais score que
celui de Jacques Chirac.
Sarkozy risque de rompre aussi avec la dimension clientliste de la politique de son prdcesseur envers lAfrique et le Moyen-Orient. Il rejette
totalement la culture des rseaux par laquelle la France a gr ses anciennes colonies africaines sous tous les Prsidents de la Cinquime Rpublique;
le cynisme franais qui a prsid aux massacres au Rwanda ou au soutien
de dictateurs comme Mobuto Sese Seko au Zare a vcu et sera remplac
par une politique qui, tout en reconnaissant les limites concrtes de lingrence et la dimension incontournable de la diplomatie traditionnelle, mettra
ouvertement laccent sur limpratif dmocratique et humanitaire. Lapproche fort personnelle de Jacques Chirac au Moyen-Orient, o ses amitis libanaises et gyptiennes ont largement dict sa diplomatie, cdera la place
une dmarche plus politique, plus quilibre et objectivement plus porteuse
de progrs.
Dans un entretien la revue Le Meilleur des mondes, en automne 2006,
Nicolas Sarkozy a estim que la France doit porter des valeurs universelles
et les faire vivre. Cela ne relve pas dun rve dintellectuel, comme il a
tenu le souligner lors de son entretien tlvis TF1, le 20 juin 2007 : je
ne suis pas un thoricien, moi, je ne suis pas un idologue. Oh, je ne suis
pas un intellectuel! Pour lui, tout ce qui compte, cest ce qui marche (42).
En cela, il ressemble beaucoup son prdcesseur. Pourtant, le nouveau
Prsident a esquiss de trs grandes ambitions. Il a de fortes chances de rester au pouvoir pendant dix ans. Lhistoire le jugera sur son bilan concret.

(42) Daniel Vernet, La diplomatie Sarkozy, Le Monde, 27 juin 2007, p. 2.

LA FRANCE ET LONU
par

Paul TAVERNIER (*)

La France, membre originaire de lOrganisation des Nations Unies, participe activement depuis 1945 aux travaux de lOrganisation mondiale,
selon lexpression de Michel Virally (1). Cette participation sinscrit dans
une longue tradition, puisque la France avait dj t prsente la Socit
des Nations et pouvait mme senorgueillir davoir t en partie lorigine
de celle-l, bien que linfluence amricaine sur le texte du Pacte ait t prpondrante Lon Bourgeois, inventeur de lexpression Socit des
Nations, pouvait revendiquer le titre de pre de la SDN, quil partageait
avec le prsident Wilson et qui valut ces deux minentes personnalits le
prix Nobel de la paix en 1919 (Wilson) et en 1920 (Lon Bourgeois). La
France est actuellement trs prsente dans ce quon appelle le systme des
Nations Unies ou la famille des Nations Unies, systme complexe qui
comprend, outre lONU proprement dite, de nombreuses institutions spcialises, dont certaines fort importantes, comme lUNESCO, lOIT ou
lOMS, ainsi que les institutions de Bretton Woods (Banque mondiale et
Fonds montaire international). Nous porterons cependant notre attention
essentiellement sur lOrganisation mondiale vocation politique qui, cre
en 1945 San Francisco, a son sige New York.
Limportance des Nations Unies et de la diplomatie multilatrale apparat dans la structure mme du ministre franais des Affaires trangres,
qui comprend une Direction des Nations Unies et des organisations internationales. A bien des gards, lONU et le systme des Nations Unies
constituent pour la France un moyen utile et intressant pour faire connatre et pour relayer sa politique internationale et son action diplomatique. Il est donc intressant dexaminer comment le gouvernement franais utilise cet outil mis sa disposition grce une prsence multiforme
au sein des Nations Unies , plus prcisment en ce qui concerne le
domaine de la scurit internationale et celui de la langue franaise et de
la francophonie.

(*) Professeur lUniversit Paris-Sud (Paris XI, France).

(1) Michel Virally, LOrganisation mondiale, Armand Colin, Paris, 1972, 587 p.

372

paul tavernier
La prsence multiforme
de la France au sein des Nations Unies,
relais de son action diplomatique (2)

LOrganisation des Nations Unies est tout dabord et au premier chef une
organisation politique et diplomatique. Malgr la formule clbre et ambitieuse, maintes fois reprise par la suite, qui ouvre le prambule de la Charte,
nous, peuples des Nations Unies, le texte sign San Francisco le 26 juin
1945 est bien luvre des gouvernements (3) : ce sont eux qui lont labor;
ce sont eux qui lont ratifi et ce sont les Etats qui sont devenus membres.
Seuls des Etats peuvent avoir cette qualit, ainsi que cela rsulte des articles 3 et 4 de la Charte membres originaires et membres admis. Dans ces
conditions, laction de la France aux Nations Unies se manifeste au sein des
organes politiques de lOrganisation.
Toutefois, lONU est aussi une structure administrative qui sest beaucoup dveloppe depuis 1945. Alors que le Pacte de la Socit des
Nations navait prvu quun simple secrtariat de type administratif,
prolongeant le modle des secrtariats des grandes confrences internationales du XIXe et du dbut du XXe sicle, la Charte de lONU place
le Secrtariat au rang des organes principaux (article 7) et confie au
Secrtaire gnral un rle diplomatique et politique de la plus haute
importance (4). Dans le mme temps, ladministration de lONU, bien
que sa dimension reste modeste, voire trs modeste, par rapport aux
administrations nationales et mme bruxelloises, sest beaucoup dveloppe depuis 1945 et ses missions se sont considrablement accrues et surtout diversifies. LONU avait lorigine essentiellement un rle de coordination des politiques des Etats dans le domaine du maintien de la paix,
du dveloppement des relations amicales et de la coopration
internationale ; dans cette perspective, elle devait tre un centre o
sharmonisent les efforts des nations vers ces fins communes (article 1,
paragraphe 4). Par la suite, lONU a dvelopp ses activits dans le
domaine du contrle et mme de la gestion de certaines politiques en
matire daide au dveloppement, dans les annes 1960 et 1970, avec le
PNUD (Programme des Nations Unies pour le dveloppement) et, surtout, avec lessor des oprations de maintien de la paix, notamment
(2) La question avait donn lieu un intressant colloque, organis Paris le 23 mars 1985, loccasion
du cinquantime anniversaire de lONU, par le Centre de droit international de Nanterre : CEDIN, La
France aux Nations Unies, Montchrestien, Paris, 1985, 142 p.
(3) Cf. Sara Guillet, Nous, peuples des Nations Unies. Laction des ONG au sein du systme international
de protection des droits de lhomme, Montchrestien, Paris, 1995, 1 791 p.
(4) Ce rle est fond notamment sur larticle 99 de la Charte. Cf. ce sujet le commentaire de cet article
par Jorge Cardona Llorens / Mariano J. Aznar Gomez, pp. 2 051-2 082, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet
(dir.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Economica, Paris, 2005 (3e d.), 2 363 p.
Cf. aussi Paul Tavernier, Le Secrtaire gnral de lONU et la scurit collective, in Socit franaise
pour le droit international, Les Mtamorphoses de la scurit collective. Droit, pratique et enjeux stratgiques,
Pedone, Paris, 2005, pp. 43-54.

la france et lonu

373

depuis les annes 1990. Ces oprations, quon appelle maintenant oprations de paix, exigent une forte structure, la fois au sige New York
et sur le terrain.
La prsence franaise aux Nations Unies retient donc lattention des gouvernants franais, aussi bien en ce qui concerne les organes politiques que
les organes administratifs.
La participation franaise aux organes politiques de lONU
On trouve sur le site Internet du ministre des Affaires trangres un
tableau de la participation de la France dans les organes intergouvernementaux de lONU et du systme des Nations Unies (5).
Participation de la France dans les organes intergouvernementaux
Participation permanente
- Conseil de scurit
- Conseil de tutelle
- Commission du dsarmement
- Confrence du dsarmement
- Comit scientifique pour ltude des rayonnements ionisants
- Comit des utilisations pacifiques de lespace extra-atmosphrique
- Comit de linformation
- Comit excutif du Haut Commissariat aux rfugis
- Commission consultative de lOSTNU
- Confrence des Nations Unies pour le commerce et le dveloppement (CNUDED)
- Comit de la Charte
- Comit des oprations de maintien de la paix
- Comit spcial visant liminer le terrorisme international
- Comit des relations avec le pays hte
- Commission conomique pour lEurope
- Commission conomique et sociale pour lAsie et le Pacifique
- Commission conomique pour lAmrique latine et les Carabes (CEPALC)
- Conseil dadministration de lOrganisation internationale du travail

(5) Disponible sur le site Internet www.diplomatie.gouv.fr/fr/article-imprim.php3?id_article=8910.

374

paul tavernier

Participation de la France dans les organes soumis lections

Aux Nations Unies
(6) (7)

Nom de lorgane
Confrences (Comit)
Commissaires aux comptes (Comit)

Fin de mandat
dcembre 2008
juin 2010

Cour internationale de justice (CIJ)

janvier 2009

Dveloppement durable (Commission) (CDD)

avril 2008

Dveloppement social (Commission)

dcembre 2007

Droit commercial international (Commission) CNUDCI

avril 2013

Droit international (Commission) (CDI)

dcembre 2011

Droits de lhomme (Comit)

dcembre 2010

Droits de lhomme (Conseil depuis juin 2006)

dcembre 2008

Droits conomiques, sociaux et culturels (Comit) (Prsident)

dcembre 2008

ECOSOC (Conseil)
Elimination discrimination envers les femmes (Comit) (CEDAW)

dcembre 2008
dcembre 2008

Elimination de la discrimination raciale (Comit) (CERD)

ONU-HABITAT (Conseil dadministration)

janvier 2010
dcembre 2008

ONUSIDA (Conseil) (6)

PNUD-FNUAP (Conseil) (7)

janvier 2009
janvier 2008

PNUE (Conseil dadministration)

Population et dveloppement (Commission)

dcembre 2009
dcembre 2008

Programme et de la coordination (Comit)

dcembre 2009

Statistique (Commission)
Stupfiants (Commission)

dcembre 2009
dcembre 2007

Tribunal administratif

dcembre 2008

Tribunal international du droit de la mer

septembre 2011

Tribunal pnal international ex-Yougoslavie

novembre 2008

Dans les instances dirigeantes des institutions spcialises

(8) (9)

OAA / FAO (Conseil)

dcembre 2008

OACI (Conseil)
OMI (Conseil)

octobre 2010
novembre 2007

OMM
OMT (Conseil) (Secrtaire gnral)

2011
2009

ONUDI (Comit du dveloppement industriel)

dcembre 2006 (8)

ONUDI (Comit des programmes et des budgets)

2006

UIT (Comit du rglement des radiocommunications)

dcembre 2010

UNESCO (Conseil excutif)

octobre 2007 (9)

(6) La France tourne tous les 2 ans avec lAllemagne, Monaco et le Liechtenstein. La date donne ici est
celle du dbut du prochain mandat.
(7) Observateur. La France sera membre du Conseil partir de janvier 2008.
(8) La France est candidate aux lections des 3 et 7 dcembre 2007.
(9) Elections le 24 octobre 2007, loccasion de la Confrence gnrale qui se tient Paris du 16 octobre
au 3 novembre 2007.

la france et lonu

375

Ces tableaux donnent des indications intressantes, mais pas tout fait
compltes, sur la prsence de la France dans les organes intergouvernementaux. Certaines informations doivent tre prcises. Les tableaux distinguent la participation permanente, qui est importante puisquelle concerne
18 organes des Nations Unies, et la participation des organes soumis
lections, aux Nations Unies proprement dites (24 organes) et dans les instances dirigeantes des institutions spcialises (9 instances).
En ce qui concerne la participation permanente, le Conseil de scurit
est mentionn en tte, mais, curieusement, lAssemble gnrale est omise,
alors quelle est devenue un forum trs important de la diplomatie multilatrale et que la dlgation franaise est souvent reprsente un haut
niveau lors de louverture de sa session annuelle, soit au niveau du ministre des Affaires trangres, soit mme parfois celui du Prsident de la
Rpublique, comme ce fut le cas en septembre 2007 pour le prsident
Nicolas Sarkozy (10). En revanche, le Conseil de tutelle figure dans la
liste, alors quil est en sommeil : bien que toujours prvu dans la Charte,
le rgime de tutelle a disparu de fait, puisque tous les territoires soumis
ce rgime ont accd lautonomie ou lindpendance depuis maintenant assez longtemps (11).
On peut souligner la participation permanente de la France au conseil
dadministration de lOIT, organisation o la prsence franaise a toujours
t significative depuis sa cration en 1919, sous la forme du BIT (Bureau
international du travail). Cest la seule institution spcialise o le gouvernement de Paris sige de manire permanente au sein de lorgane directeur.
On doit aussi relever que la France est prsente titre permanent dans
les commissions conomiques rgionales, notamment dans la Commission
conomique pour lEurope (CEE/NU), qui a jou un rle important lpoque de la Guerre froide, mais aussi dans la Commission conomique et
sociale pour lAsie et le Pacifique et dans la Commission conomique pour
lAmrique latine et les Carabes (CEPALC). En revanche, elle nest pas
prsente dans la Commission conomique pour lAfrique, alors que le continent africain a toujours constitu un lment important de la politique
extrieure de la France (12).
Il convient en outre de relever que les reprsentants de la France dans
les organes des Nations Unies sigent soit titre de reprsentants du gou(10) Cf. lentretien de Nicolas Sarkozy, Prsident de la Rpublique, accord au New York Times, 24 sept.
2007, disponible sur le site Internet www.diplomatie.gouv.fr/fr/article-imprim.ph3?id_article=54260.
(11) Le rgime de la tutelle a pris fin en 1994, mais, la Charte nayant pas t amende, il conserve une
existence virtuelle et pourrait thoriquement tre ractiv. Sur proposition de la France, le Conseil de
tutelle a dcid de se mettre en sommeil et de ne plus siger rgulirement, mais la demande de ses membres ou de lAssemble gnrale ou du Conseil de scurit. A ce sujet, cf. Raymond Goy, La fin de la dernire tutelle, Annuaire franais de droit international, 1994, pp. 556-570.
(12) LEspagne, la France et la Grande-Bretagne taient membres associs de la CEA, lorigine et
jusquen 1976 pour lEspagne et la Grande-Bretagne et 1978 pour la France. Depuis lors, ces pays sont
observateurs auprs de la Commission.

376

paul tavernier

vernement, soit titre dexperts, distinction qui napparat pas dans les
tableaux tablis par le ministre des Affaires trangres et qui est pourtant
essentielle. Par exemple, le Comit pour llimination de la discrimination
raciale est compos dexperts qui sigent titre individuel (article 8 de la
Convention de 1965). Il en est de mme pour les membres du Comit des
droits de lhomme, qui sont lus et sigent titre individuels (article 283
du Pacte international relatif aux droits civils et politiques).
En outre, les tableaux incluent des organes judiciaires comme la Cour
internationale de justice, le Tribunal administratif des Nations Unies (13),
le Tribunal international du droit de la mer et le Tribunal pnal international pour lex-Yougoslavie et passe sous silence la Cour pnale internationale, ce qui est tonnant si on songe llection, certes difficile, du juge
Claude Jorda, qui a influenc la jurisprudence naissante de cette nouvelle
juridiction et fut un prsident trs actif du TPIY. Si la prsence des juges
franais au sein des principales juridictions internationales est tout fait
souhaitable et mme ncessaire, elle nest pas de mme nature que celle des
diplomates reprsentant la France ou mme dexperts. En effet, leur statut
de magistrats et dagents internationaux leur assure une parfaite indpendance, sans que cela les empche de contribuer au dveloppement dune certaine politique juridique de la France.
On peut enfin remarquer que la prsence franaise dans les instances dirigeantes des institutions spcialises nest pas ngligeable, mais sans doute
insuffisante : neuf organisations sur une vingtaine (14). Toutefois, les
tableaux ci-dessus omettent de signaler llection de Dominique StraussKahn au poste de directeur gnral du FMI (Fonds montaire international) et son entre en fonction le 1er novembre 2007.
Si la prsence de la France dans les structures politiques et diplomatiques
de lONU est significative et indispensable au rayonnement de sa politique,
son absence ou une certaine sous-reprsentation au sein des rouages administratifs de lOrganisation serait certainement trs prjudiciable son statut international.
La participation franaise aux organes administratifs de lONU
Bien que le Secrtariat ait accd au rang dorgane principal de lOrganisation et que son chef, le Secrtaire gnral, se voie reconnatre un rle
(13) Suzanne Bastid (1906-1995) a longtemps sig au Tribunal administratif des Nations Unies (depuis
1950) et en a t la prsidente (de 1953 1963). Elle tait lauteur de la premire thse de doctorat sur la
fonction publique internationale : Suzanne Basdevant, Les Fonctionnaires internationaux, Sirey, Paris,
1931, 335 p. Mme Bastid a galement t la premire femme siger la Cour internationale de justice,
titre de juge ad hoc, dans laffaire de la Demande de rvision et en interprtation de larrt du 24 fvrier
1982 en laffaire du plateau continental (Tunisie / Jamahirya arabe libyenne, arrt du 10 dcembre 1985.
(14) Les tableaux du ministre des Affaires trangres retiennent, implicitement, une dfinition large des
institutions spcialises. Au sens juridique du terme, il existe actuellement 16 institutions spcialises et
lOMT (Organisation mondiale du tourisme) nentre pas dans cette catgorie.

la france et lonu

377

politique de premier plan, la France na, jusqu prsent, pas occup ce

poste, alors que, lpoque de la SDN, le premier Secrtaire gnral a t
un Britannique (Sir Eric Drummond) et le dernier un Franais (Joseph
Avenol, de 1932 1940). Il est vrai que, lONU aucun ressortissant dune
des grandes puissances na t lu une telle fonction, ce qui nempche pas
celles-l de jouer un grand rle au moment de llection.
La France veille galement trs attentivement assurer une certaine prsence au sein de la haute fonction publique des Nations Unies. Elle sintresse particulirement au secteur des oprations de maintien de la paix,
aprs avoir privilgi le secteur conomique. Elle occupe depuis plusieurs
annes le poste stratgique de chef du Dpartement des oprations de maintien de la paix, avec Jean-Marie Guhenno. Ce diplomate franais a t
nomm Secrtaire gnral adjoint aux oprations de maintien de la paix en
octobre 2000 et a succd ce poste un autre diplomate franais, Bernard
Miyet, qui loccupait depuis 1997. Il est vrai que lAssemble gnrale rappelle priodiquement quaucun Etat ne saurait tre considr comme
propritaire des postes quil dtient, par lintermdiaire de ses ressortissants, au sein du Secrtariat.
La prsence franaise doit tre assure non seulement au sommet de la
hirarchie, mais tous les chelons du Secrtariat, ce qui nest pas toujours
le cas. A cet gard, il est souvent prcieux que des Franais sigent dans
des organismes comme la Commission de la fonction publique internationale
ou le Corps commun dinspection. Pour ce dernier organisme, ce fut pendant dix-sept ans le cas de Maurice Bertrand. Issu de la Cour des comptes,
ce haut fonctionnaire a mis son exprience incomparable du fonctionnement
des Nations Unies au service de la rflexion sur la rforme du systme onusien, sans grand succs, il est vrai (15).
Un autre aspect de la prsence de la France aux Nations Unies est sa
contribution au financement des activits de lOrganisation. Daprs un
document publi sur le site Internet du ministre franais des Affaires
trangres, la France est actuellement le cinquime contributeur aux diffrents budgets de lONU : budget ordinaire, oprations de maintien de la
paix et tribunaux internationaux (16). En 2006, elle a contribu pour
502 millions deuros au titre des contributions obligatoires. Le budget ordinaire ne reprsente que 101 millions deuros en 2007, soit une quote-part de
6,30% alors quelle tait auparavant de 6,03%. La France est le cinquime contributeur au budget ordinaire, aprs les Etats-Unis (22%), le
Japon (16,62%), lAllemagne (8,58%) et le Royaume-Uni (6,64%). La
(15) Maurice Bertrand, Refaire lONU! Un programme pour la paix, Editions Zo, Genve, 1986, 126 p.
Voir cf. aussi Paul Tavernier, Le processus de rforme des Nations Unies. Du rapport Bertrand (1985)
au rapport du groupe des 18 (1986), Revue gnrale de droit international public, 1988, pp. 305-334.
(16) Contribution obligatoire de la France au budget de lONU, disponibles sur le site Internet
www.diplomatie.gouv.fr/fr/article-imprim.php3?id_article=8915.

378

paul tavernier

France sefforce de rgler sa contribution en totalit en dbut danne, car

lONU connat depuis longtemps une crise financire, aggrave par les
retards, parfois dlibrs, dans le recouvrement des cotisations. En ce qui
concerne le budget des oprations de maintien de la paix, la contribution
franaise reprsente presque le triple de celle quelle apporte au budget
ordinaire, soit 270 millions deuros en 2006. Le barme des quotes-parts est
diffrent de celui du budget ordinaire, pour tenir compte notamment du
statut de membre permanent du Conseil de scurit, et la contribution franaise est de 7,4714% en 2006. Le document du ministre des Affaires trangres souligne que le cot des oprations de maintien de la paix a augment
trs sensiblement partir de 2004, en raison de la cration de sept nouvelles
missions (Liberia, Cte dIvoire, Hati, Soudan, Timor oriental et rcemment
Darfour et Tchad / Centre-Afrique) et du renforcement de la MONUC. A cela
sajoute la contribution au budget des tribunaux internationaux (tribunaux
pnaux internationaux pour lex-Yougoslavie et pour le Rwanda) qui est
tablie pour moiti sur la base du barme du budget ordinaire et pour moiti sur la base du barme en vigueur pour les oprations de maintien de la
paix, cest--dire environ 6,7%. En 2007, cette contribution slve 15,5
millions deuros environ.
La participation financire de la France aux budgets des Nations Unies
reflte sa situation privilgie de membre permanent du Conseil de scurit.
La France au Conseil de scurit
et son rle en matire de scurit internationale
Le rle de grande puissance de la France est reconnu aux Nations Unies
depuis lorigine, mais sa participation active aux oprations de maintien de
la paix est beaucoup plus rcente.
Le statut de membre permanent au Conseil de scurit, ses
implications et ses consquences
Dans les premiers projets de Charte de lONU, la France ne figurait pas
parmi les membres permanents du Conseil de scurit, mais cette omission
fut rpare par la suite : la formule de Yalta prvoyait bien cinq grandes
puissances et cest la solution qui fut retenue San Francisco (article 23 de
la Charte). Ds lors, le statut de membre permanent, y compris le fameux
droit de veto (article 27), reconnu la France ne peut lui tre t sans son
accord puisque toute rvision de la Charte exige lassentiment des cinq
membres permanents (article 108 in fine et article 1092 in fine).
Cela confre la France une place part dans le concert des nations,
notamment dans le domaine de la paix et de la scurit internationales.
Cela lui impose galement des obligations et des devoirs envers la commu-

la france et lonu

379

naut internationale. Ces devoirs, responsabilits et obligations se sont traduits, nous lavons vu, sur le plan financier, la rforme des quotes-parts
pour le financement des oprations de maintien de la paix tant intervenue
ds 1973.
Le statut de la France au Conseil de scurit permet de comprendre la
position de Paris sur la rforme des Nations Unies lordre du jour depuis
plusieurs dcennies, plus prcisment sur la rforme du Conseil de scurit.
Traditionnellement, depuis la fin de la dcolonisation, la France est attentive aux positions du Tiers-Monde, mais reste trs prudente sur la question
des rformes apporter au Conseil de scurit. Elle admet des amnagements pour amliorer le fonctionnement de cet organe central auquel la
Charte a confr la responsabilit principale du maintien de la paix elle
a mme fait plusieurs reprises des propositions concrtes en ce sens ,
mais elle reste extrmement ferme sur les deux points les plus fondamentaux, qui impliquent une rvision de la Charte : llargissement de la composition du Conseil et, surtout; lamnagement du droit de veto. Sur le premier point, la France nest pas hostile un largissement, pourvu quil soit
raisonnable et ne mette pas en danger lefficacit du Conseil : elle a soutenu,
avec dautres pays, la candidature du Japon et de lAllemagne un sige
permanent, dot ventuellement du droit de veto. En revanche, elle
naccepte pas et sans doute nacceptera-t-elle jamais de renoncer son
droit de veto au profit dun droit de veto collectif confi lUnion europenne, ce qui signifierait aussi le renoncement du Royaume-Uni son
droit de veto propre, ainsi que labandon dun instrument essentiel lautonomie de la politique trangre.
On a pu en effet le constater en certaines occasions, notamment en 2003
lors des dbats qui ont prcd le dclenchement des oprations amricaines
en Iraq. Les Etats-Unis recherchaient une approbation ou une autorisation
du Conseil de scurit pour leur intervention arme. La France, par la voix
de son ministre des Affaires trangres dalors, Dominique de Villepin, a
laiss entendre quelle sopposerait un blanc-seing. Certains lont accuse
dabuser de son droit de veto, en laissant planer une menace de blocage du
Conseil de scurit. Cela est inexact, aussi bien juridiquement que politiquement. En effet, le droit de veto peut sexercer discrtionnairement, mais
lEtat doit tre de bonne foi. Dans la pratique tous les membres permanents
du Conseil de scurit ont eu recours, dans certaines circonstances, la
menace du veto pour influer sur les dbats au Conseil de scurit, y compris
ceux qui utilisent trs peu formellement leur droit de veto, comme la
Chine (17).
(17) Il est impossible, en pratique, de comptabiliser la menace de recourir au veto, car cette menace
est souvent implicite et sous-entendue et non pas explicitement formule. En revanche, les statistiques de
lemploi explicite du veto peuvent tre dresses facilement partir des procs-verbaux officiels du Conseil
de scurit. Depuis la fin de la Guerre froide (1991) la France et le Royaume-Uni nont jamais eu recours
au veto; la Chine la utilis 2 fois, la Russie 3 fois et les Etats-Unis 13 fois.

380

paul tavernier

Si le statut de membre permanent du Conseil de scurit a assur la

France une place part au sein des Nations Unies ds lorigine, en revanche, sa participation aux oprations de maintien de la paix est beaucoup
plus rcente, mais tout de mme trentenaire maintenant.
La participation de la France aux oprations de maintien de la
paix
Pendant longtemps, une rgle non crite voulait que les grandes puissances
ne participent pas aux oprations de maintien de la paix en fournissant des
contingents. Une premire exception intervint en 1964, avec la cration de la
Force des Nations Unies Chypre et la participation, importante, dun contingent britannique. La seconde concerne la France, qui a fourni pour la premire fois des troupes lors de la cration de la FINUL (Force intrimaire des
Nations Unies au Liban en 1978). Depuis cette date, la participation de notre
pays aux oprations de maintien de la paix tablies par les Nations Unies a
t importante, bien que numriquement relativement peu leve (18).
La participation franaise aux oprations de maintien de la paix a vari
selon les poques. Elle se situait un niveau lev la mi-1993, puisque la
France tait alors le premier contributeur en personnel militaire avec
9 300 hommes engags. Ce chiffre tait tomb 8 444 en dcembre 1994, la
France tant le troisime fournisseur, derrire le Pakistan et la Grande-Bretagne (19). Ces chiffres sont intressants comparer avec ceux fournis par
le ministre des Affaires trangres dans un document rcent (20) : il en
rsulte que, au 31 mai 2006 (dernire situation communique), la France
participait 11 des 15 oprations de maintien de la paix cres par lONU,
avec 593 personnels (403 hommes de troupe, 152 policiers et 38 observateurs). Cela place la France actuellement au 22e rang des contributeurs, au
premier toutefois des grands pays industrialiss, selon le ministre des
Affaires trangres. Les contingents franais les plus nombreux concernent
lONUCI (Cte dIvoire), avec 200 soldats, et la FINUL, avec 210 soldats.
Il est vrai que, pour avoir une vue exacte de la participation franaise
aux oprations de paix, le document du ministre des Affaires trangres
ajoute fort opportunment des informations sur la contribution indirecte
aux forces des Nations Unies, par lintermdiaire de la contribution franaise aux forces de stabilisation autorises par les Nations Unies, soit en
soutien une OMP, soit en amont de celle-l, ce qui traduit la complexit
des oprations conduites par lONU : certaines sont places sous son autorit directe (OMP classiques), dautres font intervenir des forces multinatio(18) Cf. Paul Tavernier, Les Casques bleus, PUF, Paris, 1996, 126 p., notamment le chapitre V, Les
Casques bleus franais et la participation de la France aux OMP, pp. 109 et s.
(19) Ibid., p. 111.
(20) La France dans les oprations de paix, disponible sur le site Internet www.diplomatie.gouv.fr/fr/article-imprim.php3?id_article=8913.

la france et lonu

381

nales ou des organisations rgionales dans le cadre du chapitre VII, y

compris pour les forces dployes par lOTAN par exemple qui ont reu
un mandat plus ou moins prcis de lONU.
En 2003, la France a dploy 1 500 hommes environ au Congo (RDC),
assurant le rle de nation-cadre de la force multinationale durgence de
lUnion europenne dploye en appui de la MONUC. En 2004, elle a
envoy 1 000 hommes en Hati dans le cadre de la Force multinationale
intrimaire. En Cte dIvoire, le dispositif Licorne, avec plus de 4 000 hommes, joue le rle de force de raction rapide pour le compte de lONUCI et
avec un mandat fix par les Nations Unies.
LOTAN et lUnion europenne sont en outre de plus en plus actives dans
le domaine du maintien de la paix en liaison avec lONU. La France participe aux forces dployes par lOTAN, avec un mandat de lONU, en
Afghanistan (800 hommes) et au Kosovo (2 400 hommes). Il en est de mme
pour les forces de lUnion europenne en Bosnie et en Macdoine.
La participation de la France aux oprations de paix de lONU et aux
oprations que celle-l autorise volue donc en fonction de la diversit des
situations et des moyens juridiques employs. Cette participation doit tre
relie au statut de membre permanent au Conseil de scurit et la prsence franaise au sein du Secrtariat, en particulier en ce qui concerne les
instances impliques dans la gestion administrative et financire, ainsi que
dans la structure du commandement des OMP. Tout cela constitue un
ensemble assez cohrent, qui donne toute sa valeur la contribution de la
France la politique de scurit et de paix des Nations Unies.
Il est un autre domaine o laction de la France est loin dtre ngligeable, mme si on peut considrer quelle est insuffisante : cest le domaine de
la dfense de la langue franaise.
La France et la dfense de la langue franaise
et de la francophonie aux Nations Unies
On note cet gard une certaine volution. Pendant longtemps, la politique de la France aux Nations Unies lgard de la langue franaise a t
essentiellement dfensive et replie sur elle-mme. Elle devient lheure
actuelle beaucoup plus ouverte et tend sinscrire dans le cadre de la promotion du multilinguisme et de la diversit des cultures.
Lvolution de la dfense de la langue franaise
Le statut de la langue franaise aux Nations Unies repose sur un socle
juridique solide. En effet, larticle 111 de la Charte prvoit que les textes
chinois, franais, russe, anglais et espagnol feront galement foi. Le franais
a donc t ds le dbut considr comme langue officielle de lOrganisation.

382

paul tavernier

Aux cinq langues originaires sest ajout larabe en 1973, sur la base dune
rsolution de lAssemble gnrale et plus tard au Conseil de scurit (21).
En outre, le Statut de la Cour internationale de justice, qui fait partie intgrante de la Charte, prvoit son article 39 que les langues officielles de la
Cour sont le franais et langlais, ce qui constitue un hritage de la SDN et
de la Cour permanente de justice internationale.
Ds 1946, une rsolution de lAssemble gnrale a pos le principe que
langlais et le franais taient les seules langues de travail de lOrganisation (22). Il est vrai que, par la suite, dautres langues ont t admises
comme langues de travail au sein de certains organes des Nations Unies.
Surtout, la pratique a consacr une trs large suprmatie de la langue
anglaise (23). Le Secrtaire gnral a d rappeler, en 1985, quil importait
de raliser un quilibre linguistique au Secrtariat (24). LAssemble gnrale, linitiative de la France et de quelques Etats francophones, a adopt
de trs nombreuses rsolutions sur la parit des langues officielles et de travail, sur la ncessit dun quilibre linguistique et du multilinguisme. En
1987, elle se proccupe de la diversit des langues, qui est source denrichissement gnral et de meilleure comprhension entre les Etats membres de
lOrganisation et sinquite du retard de la distribution des documents dans
certaines versions linguistiques en particulier en franais (25). En 1995,
loccasion du cinquantime anniversaire de lOrganisation, lAssemble a
adopt une importante rsolution sur le multilinguisme qui marque une
volution (26) : elle souligne, dans le prambule, le lien entre universalit et
multilinguisme luniversalit des Nations Unies et son corollaire, le multilinguisme, impliquent pour chaque Etat membre de lOrganisation, quelle que
soit la langue officielle dans laquelle il sexprime, le droit et le devoir de se
faire comprendre et de comprendre les autres.
LAssemble gnrale, linstigation de la France et par lintermdiaire
du groupe des Etats francophones, a suivi avec attention le dveloppement
des moyens de communication au sein des Nations Unies pour quun tel
dveloppement intervienne dans le respect de la diversit linguistique. Cela
concernait traditionnellement les programmes de la radio des Nations Unies
qui sont diffuss en de nombreuses langues, mais par la suite lAssemble
sest proccupe de lapparition et de lessor du rseau de lInternet qui a
ouvert des perspectives intressantes. Certes, la mise en place du site de
lONU a pu saccompagner durant une certaine priode, qui nest pas
encore totalement rvolue, dune certaine disparit linguistique au profit de
(21) A/RES/3190, 18 dc. 1973; S/RES/528, 21 dc. 1982.
(22) Rsolution de lAssemble gnrale 2(I), 1er fv. 1946.
(23) Cf. Paul Tavernier, La place du franais dans lOrganisation, in CEDIN, La France aux Nations
Unies, Montchrestien, Paris, 1985, pp. 115-131.
(24) Circulaire ST/SGB/212, 24 sept. 1985. Cette circulaire reproduit intgralement une prcdente circulaire du 8 juillet 1983, ST/SGB/201.
(25) A/RES/42/207C, 11 dc. 1987.
(26) A/RES/50/11, 2 nov. 1995.

la france et lonu

383

langlais et au dtriment du franais et des autres langues officielles, mais,

lheure actuelle, lessentiel des problmes semble rsolus et, en dfinitive,
lutilisation des moyens modernes de communication a permis daboutir
un meilleur quilibre linguistique dans la distribution et la diffusion des
documents, qui est dsormais beaucoup plus rapide.
Le multilinguisme, garant de la diversit des cultures
LAssemble gnrale des Nations Unies a adopt le 16 mai 2007 une
rsolution sur le multilinguisme qui marque une nouvelle tape et met en
lumire la fois les progrs accomplis dans ce domaine et ce qui reste
encore faire (27). Ds le premier paragraphe du prambule, ce texte souligne que lOrganisation des Nations Unies pratique le multilinguisme
comme moyen de favoriser, dfendre et prserver la diversit des langues et des
cultures dans le monde. La diplomatie franaise a en effet compris que la
dfense de la langue franaise nest pas du tout incompatible avec le dveloppement des autres langues, mais au contraire passe par lui. Comme la
fait remarquer le Secrtaire gnral, Ban Ki-moon, loccasion du dner
annuel de la Francophonie New York le 27 septembre 2007, chaque jour,
langlais simpose un peu plus parmi nous. La vigilance de la France est
notre meilleure arme. Tous les deux ans, la France prsente une rsolution
pour tenter de remettre galit les six langues officielles de lOrganisation et
les deux langues de travail. Cette anne, votre initiative a rencontr un grand
succs. Cent douze pays ont cosign le texte franais. Et la rsolution a t
adopte par consensus (28). On peut ajouter que, sil en tait ainsi depuis
plusieurs annes, jusquen 2005 le consensus nempchait pas des rserves
ou des explications de position de la part de pays o aucune des six langues
officielles nest pratique, ce qui dsavantage les candidats en provenance
de ces pays pour occuper des postes au Secrtariat (29). En 2007, aucun
Etat na tenu expliquer sa position aprs ladoption de la rsolution, ce
qui traduit un consensus dsormais plus profond.
Dans sa prsentation du projet de rsolution, le reprsentant de la France,
M. de La Sablire, a soulign certaines innovations de ce texte : dialogue avec
le Secrtariat des Nations Unies avant les ngociations intergouvernementales, intgration des langues locales dans le dispositif, mention particulire des
langages pratiqus par les personnes atteintes dun handicap. De plus, pour
la premire fois galement, sont mentionnes les langues officielles de lONU
utilisant des lettres non latines et bidirectionnelles (arabe, russe et chinois).
(27) A/RES/61/266, 8 juin 2007; A/61/PV.06, 16 mai 2007; A/61/317, 6 sept. 2006, rapport du Secrtaire
gnral.
(28) SG/SM/11194, communiqu de presse, 1er oct. 2007.
(29) La rsolution 59/309 du 22 juin 2005 (A/59/PV.104) avait dj t adopte sans vote. Ctait galement le cas des rsolutions adoptes antrieurement : 54/64, 6 dc. 1999; 56/262, 15 fv. 2002; 54/64, 6 dc.
1999 (A/54/PV.70); 52/23, 25 nov. 1997 (A/52/PV.55). Il faut remonter la rsolution 50/11 du 2 novembre
1995 (A/50/PV.49) pour trouver un vote sur cette question.

384

paul tavernier

Il est intressant de relever que M. de La Sablire a reli le multilinguisme au multilatralisme. En effet, la rsolution constitue, selon lui, une
tape importante pour laction des Nations Unies, car le multilinguisme est
lquivalent linguistique, culturel, voire civilisationnel, du multilatralisme (30). Dans cette optique, la dfense de la langue franaise aux
Nations Unies prend une toute autre dimension. Le Secrtaire gnral a
repris son compte cette conception au dner de la Francophonie mentionn plus haut. Il a ajout avec humour quil nourrissait une passion
secrte pour la langue franaise, mais que ce ntait pas un amour tout
fait rciproque, cette langue comportant certaines difficults totalement
incomprhensibles pour un tranger.
*

*
*

La dfense de la langue franaise et la contribution la paix et la scurit internationales sont lheure actuelle sans doute les deux axes les plus
importants de la politique franaise lgard de lONU. A certains gards,
ils se compltent et se rejoignent. Le dveloppement dInternet a dans
lensemble favoris un meilleur quilibre des langues au sein de lOrganisation, qui est bnfique en ce qui concerne la position de la langue franaise.
Cest le cas aussi du lancement de lIntranet iSeek Genve, dans les
deux langues du Secrtariat. Sil reste encore beaucoup faire pour rduire
lcart entre lusage de langlais et celui des cinq autres langues officielles,
des progrs ont t raliss, mais il reste des chantiers terminer et certains
mettre en route, comme la question du multilinguisme au sein des oprations de maintien de la paix. Le rapport du Secrtaire gnral y fait allusion
et plusieurs dlgations se sont exprimes sur le sujet devant lAssemble
gnrale. En effet, des difficults sont apparues sur le terrain avec certains
contingents issus de pays anglophones qui voluaient parmi des populations
plutt francophones, en Afrique par exemple.
Bien dautres aspects de la prsence franaise aux Nations Unies auraient
pu tre abords, ne serait-ce que la contribution de la France la codification
et au dveloppement du droit international, aux ngociations en matire de
dsarmement ou au respect des droits de lhomme. On observera, dune
manire gnrale, que la politique franaise oscille bien souvent entre deux
tentations. La premire sappuie sur un statut dexception ou ce quon
appelle souvent lexception franaise, laquelle nous semble en dfinitive
souvent injuste, inefficace et insoutenable long terme. La seconde tentation
est celle qui magnifie la vocation de la France luniversel et au dialogue des
cultures et des civilisations. Cette voie, mme si elle peut paratre utopique,
est en ralit plus prometteuse et nous semble bien plus satisfaisante.
(30) A/61/PV.96.

LA FRANCE
DANS LA CONSTRUCTION EUROPENNE
Loc Azoulai et Fabrice Picod
Introduction
Muriel Rouyer
LEurope dans la campagne prsidentielle 2007.
Entre euroscepticisme de secours et domaine rserv
Virginie Lanceron
La France et le processus dcisionnel europen.
Le Secrtariat gnral des affaires europennes
au cur des relations Paris-Bruxelles

INTRODUCTION
LA FRANCE
DANS LA CONSTRUCTION EUROPENNE

par

Loc AZOULAI (*)

et

Fabrice PICOD (**)

Il est passionnant de suivre chaque anne les histoires de la France en
Europe : ses rves briss, ses illusions rptes, ses adhsions fulgurantes,
ses rejets intempestifs. Souvenons-nous. Nous nous tions arrts lan dernier sur les consquences du non lors du rfrendum du 29 mai 2005 portant sur la ratification du Trait tablissant une Constitution pour
lEurope. Et de ce non, Grard Soulier concluait la ncessit de rviser
les structures et les fondements de la politique europenne de la France. A
cette ncessit rpond notamment la cration, en 2005, du Secrtariat gnral des affaires europennes, plac sous lautorit du Premier ministre. Toutefois, ajoutait-il, cela ne suffira pas remdier au dficit de confiance dont
continue de souffrir lEurope en France. A ses cts et dans le mme sens,
Philippe Lger dplorait lignorance dans laquelle sont tenues la Cour de
justice des Communauts europennes et sa jurisprudence. Tous deux faisaient le constat dune prsence et mme dune prgnance des questions et
des affaires europennes, auxquelles cependant les opinions, les lites, les
administrations de ce pays opposent trop souvent de lindiffrence ou, pire,
de lincomptence. Les deux tudes prsentes cette anne donnent ce
constat un nouveau relief.
Muriel Rouyer analyse le traitement des questions europennes dans le
cadre de la campagne prsidentielle en 2007. Dans un prcdent volume de
lAnnuaire (IV), Hlne Gaudin soulignait le silence qui avait entour les
questions europennes au cours de llection prsidentielle de 2002. Silence
interprt comme le symptme dun transfert imparfait et dune crise
affectant la reprsentation politique, que ce soit au niveau europen ou
dans le cadre national. Disons que, ces deux termes puissamment psycha(*) Professeur lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).
(**) Professeur lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

388

loc azoulai et fabrice picod

nalytiques, M. Rouyer en substitue deux autres, tout aussi suggestifs : la

campagne de 2007 tmoignerait dun enfouissement (du non au rfrendum) et dun dni (des ralits conomiques mondiales et des ralits
europennes). Le fallait-il pour que lissue des lections aboutt un tonitruant retour de la France en Europe? Ce moment exaltant devrait connatre son apoge lors de la prsidence franaise du Conseil europen, au
second semestre 2008. Le thme de lEurope-protection, annonc dans la
campagne prsidentielle, est celui sous lequel le gouvernement franais
compte placer sa prsidence.
Virginie Lanceron consacre son tude linstitution du Secrtariat gnral des affaires europennes. Elle dcrit une administration charge dune
part de la prparation des positions franaises auprs de lUnion europenne, dautre part de lanticipation et de la prvention des difficults lies
la mise en uvre des textes adopts Bruxelles. Cest dire que le succs
de cette structure charnire et plus gnralement de ladministration franaise tient pour beaucoup la facult dadopter une approche pro-active
des dossiers europens. Telle ne semble pas, cependant, lapproche actuellement suivie. Or, cest lurgence. Car tout se ramne, au bout de cette anne,
une affaire de temps. Le temps consacr lEurope dans la politique franaise, qui nest quintermittence. Le temps avec lequel ladministration
franaise sadapte lagenda europen, qui nest que trop long.

LEUROPE DANS LA CAMPAGNE

PRSIDENTIELLE FRANAISE 2007
ENTRE

EUROSCEPTICISME DE SECOURS ET DOMAINE RSERV

par

Muriel ROUYER (*)

La prsidentielle et lEurope :
deux passions franaises
Llection prsidentielle est celle qui passionne le plus les Franais : clairement polarise, nettement personnalise et plus mobilisatrice que tout
autre scrutin en France, elle constitue un moment important de la vie politique franaise. Llection prsidentielle 2007 na pas drog cette rgle et
la mme accentue, avec un taux de participation de 85% au premier tour.
LEurope galement passionne les Franais. Cette question, relevant
autrefois de la politique trangre, reste trs lie au domaine rserv du
Prsident de la Rpublique, comme la rvl la pratique gaullienne des institutions. A ce titre, elle engage des choix politiques forts, qui ont toujours
t ports en France par le premier reprsentant de la Nation. Toutefois,
depuis lActe unique de 1986 et linstauration de lUnion conomique et
montaire en 1992, lintgration communautaire, en se renforant, remet en
cause les frontires de la lgitimit politique, faisant ainsi clater le
consensus permissif (1) qui avait permis aux lites de construire lEurope
derrire des portes closes, dans un relatif silence des passions. Depuis le
rfrendum de 1992 sur le Trait de Maastricht et plus encore depuis celui
du 29 mai 2005, lEurope simpose comme une question politique majeure,
qui divise lopinion publique et traverse les partis politiques. Malgr le faible taux de participation aux lections europennes, qui demeurent, selon
les politologues, des lections de second ordre, la conflictualisation de
lenjeu europen est le signe de sa politisation et on ne peut assimiler le
refus franais du Trait constitutionnel un simple dsaveu de lEurope (2).
On peut dailleurs estimer que le non du 29 mai, quelles quen aient t

(*) Professeur en Sciences politiques lUniversit de Nantes (France).

(1) Expression de Leon N. Lindberg / Stuart A. Scheingold, Europes Would-Be Polity : Patterns of
Change in European Community, 1970.
(2) Sur les motivations complexes du non du 29 mai 2005, cf. Nicolas Sauger / Sylvain Brouard / Emiliano Grossman, Les Franais contre lEurope?, Presses de Sciences Po, Paris, 2007.

390

muriel rouyer

les motivations, fut un non passionn, marqu par une importante mobilisation lectorale 69,4% pour la France entire.
A laube de la campagne lectorale 2007, cet intrt marqu pour
lEurope ne se dmentait pas (3); cest mme sur cette question que de nombreux observateurs attendaient les diffrents candidats en prsence. Pourtant, la presse put qualifier lEurope de grande absente de la campagne
lectorale; il est vrai que celle-l ne fut pas une thmatique saillante de la
campagne : le supplment spcial prsidentielle du Monde dat du 18 avril
2007, intitul Des clefs pour choisir, ne contenait pas de rubrique Europe,
tandis que, le 12 avril, un collectif pro-europen interpellait les candidats
pour que lEurope reste prsente dans la campagne prsidentielle (4), signe
quelle ne ltait donc pas
Il est difficile de comprendre lvanescence politique de lEurope dans la
campagne lectorale prsidentielle franaise et ses ambiguts sans restituer
le contexte rcent.
Entre 21 avril et 29 mai : LEurope dans le sillage
du double choc protestataire
LEurope et llection prsidentielle ont suscit un double choc dans lopinion publique franaise, qui a fortement contraint la teneur des discours de
campagne : choc populiste du passage au second tour du candidat JeanMarie Le Pen le 21 avril 2002; choc protectionniste du refus de Trait constitutionnel europen par 54,87% des votants, qui interrompit le processus
hautement symbolique par lequel lUnion europenne entendait se doter de
valeurs communes et affirmer ainsi sur la scne internationale une identit
politique dmocratique lgitime.
Une Europe fronts renverss?
Au printemps 2007, lEurope avait retrouv grce aux yeux de lopinion
publique : dans un sondage effectu en mars, 70% saffirmaient tre fiers
dtre europens et dsireux de voter la prsidentielle pour les candidats
du oui (5). Cependant, dans le mme temps, les forces politiques du oui
(3) Un sondage CSA / France Europe-Express / France Info du 14 janvier 2007 montrait quune nette
majorit de Franais souhaitaient que la construction europenne occupe une place assez importante (46%)
ou trs importante dans la campagne prsidentielle.
(4) Appel manant dassociations pro-europennes (EuropaNova, Jeunes Europens), de thinks tanks
(Confrontations Europe, Europartenaires) et de mouvements syndicaux (CFDT, Confdration tudiante) interpellant les candidats sur les positions quils devront adopter sils sont lus afin que lEurope
redevienne synonyme despoir, de protection et de dbat dmocratique, disponible sur le site Internet de
Sauvons lEurope.
(5) Sondage CSA / EuropaNova / Profession politique ralis par tlphone le 7 mars 2007 pour les Etatsgnraux de lEurope Lille et Le Figaro, 14 mars 2007. Ce dernier rappelait dailleurs, dans son ditorial,
que les Franais taient nouveau prts acceter la Constitution europenne, selon le dernier Eurobaromtre.

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

391

( savoir, essentiellement les trois grands candidats de llection : la socialiste Sgolne Royal, lUMP Nicolas Sarkozy et le centriste Franois Bayrou) tenaient des discours ambigus, sinon critiques sur lEurope, lorsquils
ne prfraient pas luder la question europenne. En 2007, les candidats
llection prsidentielle se montrent peu soucieux de disserter sur lEurope
et se replient sur le niveau national du discours politique, particulirement
aprs la proposition, lance le 8 mars 2007 par Nicolas Sarkozy, de crer un
ministre de lIntgration et de lIdentit nationale, qui contraint les autres
candidats rebondir sur ce thme Sgolne Royal reprenant sans complexe cette notion son compte, Franois Bayrou tentant de sen dmarquer, tandis que le candidat souverainiste Philippe de Villiers se plaignait
davoir t pill dun thme dont il aurait t lauteur (6).
Cette situation paradoxale, pour le moins diffrente de la configuration
de 2005 qui avait oppos des lecteurs euro-inquiets des lites gouvernantes clairement pro-europennes, appelle quelques claircissements.
Lenfouissement politique du non
Il faut tout dabord rappeler les raisons de lvanescence politique du
non, lie une rationalisation prsidentielle de loffre politique.
Les dboires de la gauche radicale et du Parti communiste, leur incapacit trouver, au cours de lt 2006, un candidat commun ont sans aucun
doute dcrdibilis leuroscepticisme de gauche comme position politique
responsable. De nombreux nonnistes de gauche qui taient 15,456 millions au printemps 2005 se sont ainsi retrouvs orphelins dune reprsentation politique crdible, celle-l tant explose entre quatre petits candidats dextrme gauche et un altermondialiste, qui ne rassemblaient pas,
dans les sondages, plus de 5% des intentions de vote alors quils avaient
recueilli en 2002 10,44% des suffrages (7). Un sondage publi le 25 mars
dans Libration (8) montrait que la gauche antilibrale totalisait seulement
15% des intentions de vote parmi les nonnistes. Plus largement, selon
cette mme source, tous les candidats eurosceptiques, de droite comme de
gauche (9), nont jamais rassembl, dans les enqutes, plus de 30% des
intentions de vote.

(6) Jai t le premier parler de la fiert dtre franais, de la ncessit de lever les couleurs dans les
coles en chantant La Marseillaise et daffirmer notre identit nationale [] Maintenant que mes ides sont
reprises par Royal ou Sarkozy, les mmes saluent ces mesures avec enthousiasme. Je rclame des droits
dauteur!, in Guillaume Perrault, Marseillaise : Villiers ironise sur les cabris, Le Monde, 28 mars 2007.
(7) Cf. Michel Noblecourt, La gauche en tat de faiblesse, Le Monde, 14 mars 2007, repris dans le
supplment Des clefs pour choisir, 18 avril 2007, p. 20.
(8) Sondage TNS / SOFRES, Libration, 24-25 mars 2007.
(9) 8 candidats au total : gauche ou dans la mouvance dextrme gauche, Olivier Besancenot (Ligue
communiste rvolutionnaire), Marie-George Buffet (Parti communiste), Jos Bov (Pour une alternative
gauche), Arlette Laguiller (Lutte ouvrire), Grard Schivardi (Parti des travailleurs); droite, Philippe de
Villiers (Mouvement pour la France) et Jean-Marie Le Pen (Front national).

392

muriel rouyer

Cette vanescence du non et plus gnralement des petits candidats a

traduit une certaine rationalisation des choix politiques, du fait des contraintes propres llection prsidentielle franaise, dans le contexte particulier de laprs-2002. En effet, llection prsidentielle franaise exerce, en
principe, sous la Ve Rpublique, des effets rationalisateurs sur loffre et la
demande politique, en raison du fait majoritaire et de la forte personnalisation quelle implique depuis 1962 les candidats crdibles sont les leaders des grosses machines politiques, lesquelles sont in fine les deux grands
partis de gouvernement de droite et de gauche, selon la logique du
quadrille bipolaire (10). Or en 2002, llection prsidentielle navait pas
exerc ses effets bipolarisants sur les suffrages, du fait dun drglement du
fait majoritaire avec la cohabitation : en voulant sanctionner tous les dirigeants, de droite comme de gauche, les Franais avaient plac au second
tour le leader du Front national et non le candidat socialiste attendu, Lionel
Jospin. Ce souvenir, jouant comme un trauma collectif, a incit trs fortement au vote utile pour des candidats crdibles, ce quont illustr la concentration des votes sur le trio de tte dans les sondages et le taux de participation historiquement lev du premier tour. Les contraintes propres
la Ve Rpublique post-2002 expliquent donc en grande partie lenfouissement politique du non, peru comme une position peu responsable.
Lopportunisme attrape-tout des candidats dominants et la stratgie de dmarcation centriste
Tout recul critique face lEurope na cependant pas disparu. Cependant,
depuis 1992, les questions europennes traversent les clivages politiques traditionnels et opposent, au sein mme des partis, les tenants dune socit
ouverte ceux que lon appelle parfois les croiss de la socit ferme (11).
Ce dsalignement partisan donne bien du fil retordre aux leaders politiques des partis vocation gouvernementale (UMP / PS), dont les franges
souverainistes droite ou antilibrales gauche ont plusieurs fois
fait dfection, fractionnant ainsi loffre lectorale et droutant les lecteurs
(cf. lexemple de Laurent Fabius, au PS, aprs le vote favorable au Trait
constitutionnel des militants lautomne 2004, ou la campagne pour le
non de Nicolas Dupont-Aignan, opposant gaulliste au Trait). Pour rassembler largement en vue de gagner les lections, les grands candidats sont
donc contraints des stratgies attrape-tout, quon peut qualifier
dopportunistes. En 2007, la premire victime de cet opportunisme lectoral
a t lEurope, que les deux candidats dominants ont tent dignorer sans
pouvoir la dsavouer compltement, dans une attitude ambivalente visant
rpondre aux espoirs comme aux angoisses europens de leurs partisans.
(10) Cf. Maurice Duverger. Le Systme politique franais, Presses universitaires de France, Paris, 1996,
p. 511 et sq.
(11) Expression de Pascal Perrineau.

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

393

Il en est rsult des discours quivoques, peu enthousiastes et peu cohrents, droite comme gauche, parfois mme au centre.
Loin dtre absente des discours, contrairement ce quen disait la presse,
loccurrence Europe est apparue trs frquemment dans les discours de
campagne des candidats, plus par exemple que loccurrence chmage, mais
pas toujours sous la plume des Europens les plus convaincus (12) et trs
souvent de faon critique. Ainsi, les deux grands candidats se sont dclars
des Europens convaincus mais, rejetant lEurope actuelle en crise, ou
pas assez politique selon Nicolas Sarkozy; trop conomique, pas assez sociale
chez Sgolne Royal , une manire de critiquer la construction europenne
actuelle sans dnoncer lintgration europenne dans son ensemble, pour
rpondre aux inquitudes conomiques et sociales dune frange importante
de lopinion publique. Cet usage stratgique de leuroscepticisme peut tre
qualifi deuroscepticisme de secours, une forme deuroscepticisme attnu,
car il ne rejette pas la construction europenne sur le fond, et opportuniste,
car il ne reflte pas les prfrences idologiques profondes de ses auteurs,
mais un bnfice lectoral attendu court terme.
A linverse, le centre (UDF) de tradition chrtienne-dmocrate, traditionnellement trs laise avec la thmatique europenne, bnficiait dun
avantage idologique comparatif sur la question europenne quil aurait pu
faire jouer. Toutefois, lascension inattendue de Franois Bayrou dans cette
campagne ne lui a pas permis dexprimer cet atout, le troisime homme
providentiel stant trouv rapidement contraint par les deux grands candidats une stratgie mdiane peu aventureuse. On lentendit ainsi contester, lors de son dernier meeting parisien, certaines prrogatives communautaires au nom de la dfense des services publics.
Lapparition dun Euroscepticisme de secours
dans les discours de campagne des grands candidats
Le 1er avril 2007, plusieurs commissaires europens sinquitaient par voie
de presse de la teneur dmagogique de la campagne franaise et dnonaient
le dni des ralits conomiques par les deux candidats dominants (13).
(12) Comme le rvle le comptage des mots de la campagne lectorale opr par Jean Vronis, de lUniversit de Provence, sur son site Internet aixtal.blogspot.com/ (rubrique Les discours des prsidentiables).
Ce comptage rvle aussi que le mot Europe apparat le plus souvent, en frquence absolue, par ordre
dcroissant, chez Sgolne Royal (33 discours sur 42), suivie de Jean-Marie Le Pen (22 sur 27), suivi de Nicolas Sarkozy (51 sur 53), suivi de Franois Bayrou (35 sur 43), Marie-George Buffet (10 sur 16), suivie de
Dominique Voynet (6 sur 16) et dArlette Laguiller (2 sur 16).
(13) Jentends parfois des arguments qui ne tiennent pas compte de la ralit conomique, qui ignorent ce
qui est en train de se paser dans les conomies europennes [] pour les responsables conomiques et politiques,
pour leur crdibilit, pour pouvoir envoyer des messages clairs aux citoyens, la condition ncessaire est de connatre la ralit, de ne pas la changer pour pouvoir bnficier sur le moment dun argument plus ou moins
dmagogique, Joaquin Almunia, Commissaire europen aux Affaires conomiques, cit par Thomas Ferenczi, Bruxelles smeut de la tonalit de la campagne franaise en conomie, Le Monde, 3 avril 2007, p. 11.

394

muriel rouyer

Les discours et programmes de campagne des deux principaux candidats

affichaient en effet, sinon un euroscepticisme, du moins un europrotectionnisme frappant, faisant cho aux peurs conomiques des Franais face la mondialisation (14) et la construction europenne plusieurs
sondages effectus par CSA en mars montraient les Franais trs soucieux
de renforcer la protection sociale en Europe; en dcembre 2006, une majorit dentre eux voyaient dans leuro une mauvaise chose (15). Lhistorien
Emmanuel Todd avait alors beau jeu de prdire que le premier candidat
majeur qui contestera le libre-change cassera la baraque (16). Ceux quil
appelait les candidats du vide, Sgolne Royal et Nicolas Sarkozy, semblaient avoir mdit la leon : leurs contorsions lectoralistes pour capter les
partisans nonnistes ont largement converg vers une volont de rassurance
conomique, le chmage tant alors la proccupation principale des Franais, par ailleurs toujours pessimistes sur lavenir conomique de leur pays,
comme le montrait le dernier sondage Eurobaromtre, paru en janvier 2007.
Une Europe sous le signe de la protection
Nicolas Sarkozy, dont la partie du programme consacr lEurope voquait directement cette ide lEurope doit protger dans la
mondialisation est pass matre dans lart de concilier les contraires (17),
partisans du oui et artisans du non : libral et capitaliste de par son appartenance lUMP, il refusait, non sans accents gaulliens, une Europe qui
serait le cheval de Troie de la mondialisation rduite la circulation des
capitaux et des marchandises, estimant que lUnion europenne doit au
contraire protger ses peuples dans la mondialisation (18), et souhaitait rhabiliter la prfrence communautaire, cest--dire le droit pour lEurope de
prfrer, lorsque cest son intrt, notamment lOMC, ses entreprises, ses
marchs. Sur ce point, il rejoignait les petits partis dextrme gauche et
dextrme droite qui refusaient, pour les premiers, la libralisation conomique outrance (en matire de services notamment, la LCR et au PCF,
de mme que chez Jos Bov) et, pour les seconds, louverture outrance,
quelle soit conomique ou culturelle, une rticence qui sexprimait par la
prfrence nationale ou communautaire (FN, MPF) Philippe de Vil-

(14) Sur cette question, cf. La France face la mondialisation, Problmes conomiques et sociaux, n 920,
janv. 2006; V. Tiberj / S. Brouard Dclin, modle franais et mondialisation, rapport crit pour le Baromtre politique franais, CEVIPOF / Ministre de lIntrieur, premire vague, 2006-2007.
(15) Une majorit de Franais (52%) juge que son adoption par la France a t, dans lensemble, une
assez mauvaise ou trs mauvaise chose (sondage Plerin / TNS-Sofres, 27 dc. 2006). Nombreux sont les
Franais qui considrent que ladoption de la monnaie unique a nui lemploi (53%) et la croissance conomique (51%).
(16) Entretien, Tlrama, n 2 981, 28 fv. 2007, pp. 12-15.
(17) Une synthse quil revendique dans son livre Ensemble et dont Le Monde rendait compte, le 3 avril
2007, dans un article titr Nicolas Sarkozy tente de concilier la France du oui et celle du non.
(18) Ensemble, tout devient possible. Mon projet, programme lectoral disponible sur le site Internet
sarkozy.fr.

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

395

liers se dclarait ainsi contre le mondialisme sauvage et pour une protection europenne modernise, sous forme de droits de douane flexibles.
Critiquant lEurope en panne (19) et souhaitant une Europe par la
preuve avec un scepticisme certain, la candidate socialiste avait affich ses
ambitions europennes dans le discours de Villepinte du 11 fvrier
2007 (20). Celles-l tenaient essentiellement dans une volont de rompre
avec une Europe qui serait rduite la concurrence et de relancer lEurope
de la croissance, de la recherche et du dveloppement ainsi que des politiques communes. Sgolne Royal promettait galement la refonte de la PAC,
le retour de la France la table de lEurope, mais pas nimporte quelle
Europe, une Europe sociale, en saffichant le 28 mars aux cts de Jacques
Delors mais sans saisir loccasion du 27 mars 2007 pour fter les 50 ans
de lEurope communautaire (21). Partisane dun nouveau rfrendum sur la
Constitution, elle dfendait dans son programme un gouvernement de la
zone euro et la rforme des statuts de la Banque centrale europenne (BCE)
en vue de la croissance conomique, une position affiche ds dcembre
2006 au congrs du PSE de Porto, qui lui avait dailleurs valu le ralliement
du national-rpublicain Jean-Pierre Chevnement, devenu depuis lors son
conseiller de campagne.
Convergences conomiques, convergences populistes
Cest en matire conomique, particulirement sur le statut de la Banque
centrale europenne, que tous les candidats convergrent le plus. Sur cette
question, les positions de Sgolne Royal rejoignaient tonnamment celles
de Jean-Marie Le Pen, en passant par celles de Nicolas Sarkozy, lequel
avait dnonc, le 21 fvrier Strasbourg, le dogme de la concurrence et la
politique montaire de la BCE, appelant les partenaires de la France une
offensive diplomatique pour faire pression sur la Banque (22) pour temprer son propos, fin mars, en rclamant un gouvernement de la zone euro,
une rflexion sur la moralisation du capitalisme dans la zone euro afin de
pnaliser la spculation (23), des propositions somme toute trs proches de
celles dATTAC
On peut galement relever certaines convergences populistes, si on entend
par populisme la prtention dun parti ou leader incarner le peuple plus
fidlement que les lites, par un appel direct au peuple, ce qui est une tentation inhrente toute dmocratie (24). Deux thmatiques populistes
apparaissent dans les programmes prsidentiels propos de lEurope,
(19) Discours, Paris, 6 fv. 2007.
(20) Cf. lextrait en annexe.
(21) Myriam Lvy, Royal promet un nouveau rfrendum sur lEurope, Le Figaro, 28 mars 2007.
(22) Thomas Ferenczi, Bruxelles smeut, op. cit.
(23) Dans un entretien LExpress, cit par Le Figaro, 28 mars 2007, p. 7.
(24) Cf. Yves Meny / Yves Surel, Par le peuple, pour le peuple, Fayard, Paris, 2003.

396

muriel rouyer

comme une volont de raffirmation du contrle direct du dmos national

sur ses affaires politiques : le contrle populaire direct sur les affaires europennes grce un rfrendum sur le Trait constitutionnel, prsent dans
les programmes prsidentiels du PCF, du PS et du FN, la LCR prnant un
dbat gnral sur lEurope et Jos Bov une clause dopting-out populaire;
le rejet de la Turquie dans lUnion, comme faon de prserver un nous
commun risquant une dilution culturelle (programmes de lUMP et de
lUDF).
Le centre sans lEurope
Dans ce concert peu laudatif, le candidat centriste, troisime homme
inattendu de la campagne, ne put rellement affirmer sa diffrence proeuropenne, puisquil avait concentr sa stratgie sur un positionnement
protestataire soft de troisime voie, entre compre et commre (25).
Bien que clairement pro-europen dans la plupart de ses discours, son programme restait tout de mme populiste sur la question du rfrendum et
de la Turquie. Il chercha en outre affirmer sa diffrence sur la question
de lidentit nationale, moins par cosmopolitisme il nest pas pour la
pleine intgration de la Turquie que par souci de se dmarquer des deux
candidats dominants et de se poser comme un rassembleur face aux divisions droite / gauche. Cette stratgie laissait peu de marge son europtimisme traditionnel et ce nest pas comme Europen que Franois Bayrou
apparaissait dans la presse en France, mais au contraire? comme un
homme authentique, du terroir, parlant vrai et rassurant en somme, un
Franais bien de chez nous (26).
Aussi, bien quattirant les sympathies des Franais tents par de
nouveaux clivages, Franois Bayrou, lui aussi tent par leuroscepticisme
de secours, semble plutt avoir t t une pice vivante du puzzle populiste national : rassurant par sa personne et son positionnement rassembleur, il a sembl un temps apaiser les peurs suscites par louverture, manifestant ainsi une forme de charisme europrotecteur
Rveil et dispute de lidentit nationale : le coup politique de
Nicolas Sarkozy
On aura donc compris que lEurope tait lune des questions gnantes de
cette campagne, rvlatrice des contradictions lectoralistes de candidats
attrape-tout. Cest sans doute Nicolas Sarkozy qui sut y trouver le meilleur
drivatif, travers la question nationale, en proposant, le 8 mars 2007, la
(25) Compre et commre veulent surtout que rien ne change, extrait de lentretien de Franois Bayrou
au Figaro, 28 mars 2007. Sur la stratgie protestataire de Franois Bayrou, cf. Le Monde, 21 mars 2007,
Les beaux jours du vote protestataire.
(26) Cf. les opinions dlecteurs recueillies par Libration, 2 mars 2007.

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

397

cration dun ministre de lImmigration et de lIdentit nationale, ralisant par l mme un coup politique efficace.
En France, en effet, le patriotisme ou la question de lidentit nationale
appartenance collective une mme nation est un concept symboliquement sensible depuis 1789 et minemment mobile, qui est pass plusieurs
fois de droite gauche et de gauche droite au cours de notre histoire (27),
pour se fixer lextrme droite depuis les annes 1980. Lidentit nationale
constitue de ce point de vue une ressource symbolique lgitimante, dispute, parce quelle est trs rentable dans notre imaginaire politique.
En rcuprant cette thmatique, dans laquelle le Front national excellait,
Nicolas Sarkozy se ralliait les suffrages de lextrme droite le Front national sortit en effet lamin de cette lection, avec 10,44% des suffrages exprims et, ds le premier tour, Nicolas Sarkozy obtint le score historiquement
important, pour la droite, de 31,18%, parce quil avait capt les voix frontistes (28), ce dont, dailleurs, il ne se cachait pas (29) , mais enclenchait
aussi une dynamique magistrale de monopolisation de ressources symboliques, fortement opratoires dans notre culture politique. Le coup politique
de Nicolas Sarkozy a donc consist extraire le concept de lornire
extrme-droitire o il tait tomb rcoltant les profits lectoraux y attenant , tout en contraignant la gauche lui disputer cette ressource, prouvant ainsi que le nationalisme fiers dtre franais, le dernier point de
son programme pouvait tre une notion ouverte. Dun point de vue
stratgique, qui rapporte les moyens aux fins, cette opration fut particulirement russie.
Sgolne Royal conseille par Jean-Pierre Chevnement a trs vite
repris son compte le thme de lidentit nationale, pour rpondre aux
peurs des catgories populaires qui ont vot non lEurope et qui se
demandaient si la nation va se diluer dans lEurope (30). Elle a tent de
surenchrir du ct ouvert du nationalisme, en distinguant identit
nationale et nationalisme, stigmatisant notamment lassimilation faite
par Nicolas Sarkozy entre identit nationale et immigration. Elle a affirm
quon peut tre la fois fiers dtre Franais et fiers dtre Europen. Le
27 mars, pour clbrer lEurope en prsence de Jacques Delors, elle
affirmait : la France est notre patrie et lEurope, notre nouvelle
frontire (31). Cependant, elle sattira les commentaires peu amnes de cer(27) Cf. lentretien avec Jacques Julliard, Le nationalisme est-il de droite ou de gauche?, Tmoin,
n 1, 1993.
(28) Selon Dominique Reyni, interrog par Le Monde, 27 avril 2007, p. 10.
(29) Il affirmait quelques mois avant le scrutin : oui, je cherche sduire les lecteurs du FN. Qui pourrait men vouloir de rcuprer ces gens dans le camp rpublicain. Jirai mme les chercher un un, a ne me
gne pas. Si le FN a progress, cest que nous navons pas fait notre boulot. Propos cits par Jrme Fourquet, directeur adjoint du dpartement Opinion publique de lIFOP, Lchec de J.-M. Le Pen la prsidentielle 2007 : les causes dune hmorragie, Baromtre politique franais-Elections 2007, CEVIPOF.
(30) Myriam Lvy, Royal dfend la nation contre le nationalisme, Le Figaro, 26 mars 2007.
(31) Le Figaro, 28 mars 2007.

398

muriel rouyer

tains de ses partisans lorsquelle exprima le souhait que les familles franaises arborent un drapeau franais leur fentres pour le 14 juillet, ce qui
lui valut aussi quelques plaisanteries sur ses dispositions chanter La Marseillaise (32).
De son ct, Franois Bayrou tentait de se dmarquer de la nvrose perptuelle de lidentit (33), pour se poser en rassembleur, mais sans beaucoup
dcho, puisquil jouait l une carte redondante dans un dbat qui avait
dj pour problmatique centrale le rassemblement dans la nation.
Quelles quaient t les subtilits et les nuances apportes par chacun
dans ce dbat, il faut admettre que cest Nicolas Sarkozy qui la choisi,
men et finalement impos. Ce coup politique, consistant diluer les peurs
dEurope dans la nation linverse des habituelles peurs de dilution de
la nation dans lEurope , sest rvl politiquement fort rentable, tout en
permettant au nouveau Prsident de la Rpublique, sitt lu, de remiser
rapidement son euroscepticisme de secours aux oubliettes pour orchestrer
rapidement le retour de la France en Europe.
Le retour de la France en Europe
LEurope, premire urgence du nouveau Prsident
Ds son lection au second tour le 6 mai 2007, Nicolas Sarkozy promit
le retour de la France en Europe inquitant au passage la Commission
europenne propos de la Turquie et sattela avec le Chancelier allemand
prsidente en exercice de lUnion jusquen juin, fermement dcide faire
aboutir la rforme institutionnelle de lUnion la rdaction dun trait
simplifi reprenant lessentiel du Trait constitutionnel. Il avait beaucoup
se faire pardonner, car, pour navoir jamais prn un nouveau refrendum
pendant la campagne mais un mini-trait , il avait plusieurs fois
inquit ses partenaires europens par ses propos tranchs. Aussi le nouveau
Prsident franais dploya-t-il une attitude extrmement conciliante et cooprative lgard de lEurope et de son partenaire historique allemand,
rintgrant le concert des nations europennes et faisant jouer la solidit du
lien franco-allemand.
Il rserva sa premire visite dEtat au Chancelier allemand au soir mme
de la passation de pouvoirs, pour relancer lUnion europenne et dbloquer
le dossier Airbus, dont il avait fait la deuxime urgence du gouvernement
pour relancer lEurope eurospatiale et les relations franco-allemandes. A son
retour, le prsident du Parlement europen, Hans-Gert Pttering, chrtiendmocrate allemand, fut invit lElyse ce dernier, encore amer, ne se
(32) Le Figaro, 26 mars 2007, et forums de discussion sur le site Internet liberation.fr.
(33) Le Figaro, 26 mars 2007.

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

399

priva pas de rappeler sur France-Inter, le 21 mai, que la France ntait pas
seule en Europe.
La composition du gouvernement, annonce le 19 mai dans la presse,
avait fait des Affaires trangres et de lEurope en particulier un domaine
douverture, sur lequel le nouveau Prsident pouvait jouer non seulement
pour couper lherbe sous le pied la gauche en vue des prochaines lgislatives, mais aussi garder la haute main sur le domaine rserv, les ministresclefs restant eux, aux mains de sa garde rapproche (34), tout en rassurant
ses partenaires. Outre la prsence de Bernard Kouchner aux Affaires trangres, la nomination dun autre homme de gauche, Jean-Pierre Jouyet,
ancien directeur de cabinet du prsident de la Commission Delors de 1991
1995, au poste de secrtaire dEtat charg des Affaires europennes, fut
peru comme un gage donn aux Allemands en signe de la bonne volont
franaise de reprendre place dans le concert europen.
Le 22 mai, Nicolas Sarkozy tait Bruxelles pour rassurer les Europens
et relancer les institutions europennes (35). Jean-Pierre Jouyet ly avait
prcd dun jour, pour y incarner le retour modeste en Europe dune
France lattitude conciliante et prte simpliquer davantage dans les institutions europennes. Il affirmait : nous devons privilgier ce qui est efficace sur le plan institutionnel [] mais, surtout, nous appuyons les efforts
de la prsidence allemande pour sortir lUnion de la panne actuelle (36).
Le retour de la diplomatie
Lengagement du Prsident pour faire repartir lEurope tait donc
clair : la question europenne quittait le champ ptri de contradictions de
la campagne lectorale, qui se poursuivait jusquaux deux tours des lections lgislatives des 10 et 17 juin, pour rintgrer le domaine rserv de la
diplomatie intertatique. Le Sommet europen de Bruxelles des 21 et
22 juin devait couronner les efforts conjoints du couple franco-allemand
pour aboutir la rengociation dun trait simplifi, le Trait de Lisbonne, ngoci pendant lt et adopt le 19 octobre 2007 par les chefs
dEtat et de gouvernement europens pour tre officiellement sign le
13 dcembre.
Soucieux de soumettre ce nouveau trait une ratification parlementaire
dans les plus brefs dlais, salu gauche comme droite pour avoir sorti
lEurope de limbroglio institutionnel et prserv lessentiel dun trait dont
la symbolique constituante avait effray les Franais, le nouveau Prsident
peut se targuer davoir t le pav franais de la voie de lintgration europenne et rassur ses partenaires laube de la prsidence franaise de
(34) Le Monde, 19 mai 2007.
(35) Le Monde, 22 mai 2007.
(36) Alexandrine Bouilhet, La France fait un retour discret Bruxelles, 22 mai 2007, disponible sur
le site Internet figaro.fr.

400

muriel rouyer

lUnion europenne (juillet-dcembre 2008). Jetant un regard rtrospectif

sur cette campagne, on peut donc sestimer soulag sur les intentions europennes des Franais : les lecteurs ne sont pas contre lEurope dans
labsolu; les lites gouvernementales non plus, qui nont fait preuve que
dun euroscepticisme de secours, instrumental et de court terme. Pourtant,
un trouble susbsiste, qui concerne la qualit du langage politique et le rle
assum par nos lites politiques propos de lEurope : nest-il pas embarrassant de constater que, dans ce pays moteur de la construction europenne, la dmagogie, le mensonge et la flatterie des peurs les plus irrationnelles ont fait un retour remarqu dans les programmes politiques depuis
2005 et se rvlent toujours des recettes politiques rentables? Comme si
lEurope tait encore un ailleurs extrieur au nous national et navait pas,
depuis longtemps, pntr notre Constitution; comme si les lites ne
savaient pas inventer un discours structurant sur lUnion, sans avoir flatter les plus bas instincts du peuple, pour mieux les mpriser ensuite.
Annexes :
extraits de discours des trois grands candidats
a lelection prsidentielle mentionnant leurope (37)
Annexe A : discours de Sgolne Royal (extraits)
Extrait du discours de Villepinte, 11 fvrier 2007
LEurope doit rester la grande ambition et la grande ralisation du
XXe sicle. Je sais que vous le voulez comme moi, mais je sais aussi que
vous ne voulez pas nimporte quelle Europe, vous lavez dit. Moi non plus,
je ne veux pas dune Europe qui ne serait quune zone de libre-change
adosse lOTAN, je veux encore moins dune Europe de tous contre tous
o le dumping fiscal et social remplacent la solidarit et dans laquelle la
concurrence sert de projet de socit. LEurope que je veux doit lever le
niveau de tous les pays et de chaque individu, et non pas les abaisser. Et
cest pourquoi lEurope doit se fixer comme objectif une croissance dynamique et cratrice demplois. Nous relancerons les politiques communes sur
les enjeux majeurs que nous affrontons. En Europe comme en France, la
croissance reviendra, de linvestissement dans la recherche, dans linnovation, dans les nergies renouvelables, dans lenvironnement et dans les
transports. LEurope doit se battre aussi pour une politique industrielle
linstar de ce que font les Etats-Unis et les grands continents mergents.
LEurope ne doit plus sabandonner au seul dogme de la concurrence. Air-

(37) Les discours cits ici sont disponibles sur le site Internet danalyse de discours de Jean Veronis, de
lUniversit de Provence, aixtal.blogspot.com.

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

401

bus naurait pas pu tre lanc si la doctrine actuelle de lEurope avait t

applicable en 1970.
Extrait du discours de Mont-de-Marsan, 1er mars 2007
Je voudrais vous dire aussi un mot de lEurope. Comme disait Franois
Mitterrand qui affirmait que la France tait notre patrie et lEurope notre
avenir, je le crois aussi. Il nous faut agir. Il faut que la France revienne
la table de lEurope. Je ferai tout pour cela. Louverture gnralise de la
concurrence mondiale a boulevers le rythme de construction de lEurope.
Ce nouveau cycle de lconomie mondiale a favoris les plans de ceux qui
ne voient, et ce nest pas notre cas, lEurope quune zone de libre-change,
un march o on ferait ses affaires labri de lOTAN, et pire, un espace
de comptition malsaine axe sur le profit gnr par le dumping social ou
fiscal. Cette Europe-l, ce nest pas la ntre, et nous devons la relancer
dabord par la preuve des grands projets que jvoquais tout lheure : les
transports, la sant, la recherche, lnergie, avec des politiques publiques
ambitieuses. Et puis nous devons construire une Europe qui protge.
Nayons pas peur de ce mot. Les citoyens en ont assez des effets ngatifs.
Je veux une Europe de la rindustrialisation et pas de la dlocalisation. Je
proposerai linstauration des taux plancher pour viter le dumping fiscal. Je
me battrai pour que les rgles sociales et environnementales soient intgres
aux rgles commerciales, afin dviter les comptitions injustes, et je veux
une Europe forte et fraternelle dans ses relations avec les pays du Sud, et
en premier lieu avec la Mditerrane. Sur ces principes, je veux rconcilier
lEurope du oui et lEurope du non. Sur ces principes, je veux rassembler.
Sur ces principes, je veux raccrocher les maillons de la longue chane de
lhistoire europenne, commence dans la deuxime moiti du sicle dernier,
mais qui doit voir les conditions nouvelles, les menaces nouvelles, les inscurits nouvelles, et pour faire en sorte que lEurope ne soit pas seulement
un march et une monnaie, mais que ce soit aussi le respect pour chacun
et le progrs pour tous.
Annexe B : discours de Franois Bayrou (extraits)
Extrait du discours de Caen, 1er mars 2007
On a dit : cest la faute de lEurope. Cest toujours ce que lon dit lorsque les gouvernants nassument pas leurs responsabilits. Nous sommes un
pays dans lequel il est devenu la mode de rechercher le bouc missaire
perptuel Bruxelles. Eh bien, moi, je ne chercherai pas de bouc missaire
Bruxelles. Jassumerai la responsabilit qui sera celle du Prsident de la
Rpublique franaise. Cest nous quil revient de mettre de lordre dans
nos affaires et de faire que la France soit dsormais un pays qui se redresse.

402

muriel rouyer

Je leur ai donc dit : je ferai ce que je pourrais, mais je ne signerai pas les
formulaires prtablis. Je veux une attitude de responsabilit, je peux choisir ce que sont les priorits pour notre pays et je veux vous dire ce que sont
ces priorits. Dans la situation o la France se trouve, cest--dire dans la
situation de mondialisation, de trs dure, de trs pre comptition dans
laquelle notre pays est plong, dans cette trs dure et trs pre comptition,
nous avons une arme, probablement la plus efficace et peut-tre mme la
seule, et, cette arme que nous avons, ce sont les jeunes Franaises et les jeunes Franais. Ce que nous avons faire, dans un pays comme le ntre, en
choisissant la stratgie que nous allons suivre, cest--dire en dsignant nos
priorits, ce que nous avons faire, cest de dire que, pour la France, la
chance de son avenir, cest lEducation nationale : lenseignement primaire,
lenseignement secondaire, lenseignement suprieur et la recherche sont la
seule arme qui nous permettra de faire face lavenir.
Extrait du discours de Reims, 1er avril 2007
Je voudrais que, dsormais, et ce sera le cas si je suis lu Prsident de
la Rpublique franaise, lEurope soccupe de lessentiel et pas de laccessoire. Je regrette de dire que, pour moi, lEurope devrait soccuper de
dfense un peu plus quelle ne le fait. Elle devrait soccuper de lutte contre
le terrorisme et les trafics dtres humains, un peu plus quelle ne le fait.
Elle devrait soccuper de politique internationale et du Proche-Orient un
peu plus quelle ne le fait. Elle devrait soccuper du climat et de lnergie
un peu plus quelle ne le fait et elle devrait considrer que son projet, le
grand projet europen dpasse, et de loin, la seule obsession de la concurrence sur tous les sujets et dans tous les domaines de la vie qui est la ntre.
Par exemple, je suis au regret de dire je vais me faire sans doute beaucoup dennemis, mais aprs tout, jen ai dj un certain nombre. Je peux
en assumer quelques-uns de plus que je trouvais que ctait trs bien le
12 pour demander les renseignements tlphoniques et, alors, lintroduction
dinnombrables numros commenant par 118, que lon a tout le temps du
mal mmoriser Et, en tout cas, personne ne sait qui est au bout du fil.
On ne connat pas les entreprises qui sont ainsi prestatrices de services.
Cest devenu plus compliqu, moins fiable et des emplois sont partis de
France par centaines parce que les centres dappels sont partis ltranger.
Je ne vois pas ce que lon y a gagn et cest pourquoi, je vous le dis, lu
Prsident de la Rpublique, y compris face lEurope, je dfendrai les services publics de notre pays, les services publics en banlieue, les services
publics en zone rurale. Je dfendrai la Poste et jai le sentiment, en le faisant, que je ne suis pas moins bon citoyen europen, moins bon citoyen
franais et mme que je ne suis pas moins bon militant de lidal europen
que tous les autres qui croient que lEurope, cela se rsume largent, au
commerce, au fric, aux changes et la concurrence chevele. Je veux de

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

403

la concurrence, mais je veux que lon remette les choses leur place. Il y
a des choses plus importantes pour lavenir de notre pays et notamment la
cohsion sociale. Cest en remettant ainsi je le dis du plus profond de ce
que je crois lEurope lendroit, lessentiel en haut et laccessoire en bas,
que lon va retrouver, au sein du peuple franais, lamour de cet idal et le
soutien de ce grand projet. Je veux rconcilier les Franais avec lEurope
et je veux rconcilier lEurope avec la France.
Annexe C : discours de Nicolas Sarkozy (extraits)
Extrait du discours de Strasbourg, 21 fvrier 2007
Jai toujours dit oui lEurope, jai dit oui lActe unique, la monnaie
unique, la Constitution europenne. Et parce que jai toujours dit oui
lEurope jai le devoir de dire aujourdhui tous les Europens sincres que
nous ne pouvons pas continuer comme cela. Nous avons fait lEurope pour
agir, pas pour subir. Nous avons fait lEurope pour vouloir, pas pour renoncer. Nous avons fait lEurope pour mettre en commun nos forces, non pour
partager nos faiblesses. Nous avons fait lEurope pour mieux protger les
Europens, non pour les rendre plus vulnrables. Nous avons fait lEurope
pour la dmocratie et non pour la bureaucratie. Nous avons fait lEurope
pour que les pays travaillent ensemble et non pour tenir le peuple lcart.
Je veux lEurope, mais je ne veux pas dune Europe au rabais, dune
Europe mdiocre, dune Europe sans ambition qui se contenterait dempcher les Etats dagir sans sen donner elle-mme les moyens. Je veux
lEurope, mais je ne veux pas dune Europe paralyse par ses contradictions, dune Europe immobile, quand dans le monde tel quil est limmobilit est mortelle. Je crois lordre et au mouvement pour la France. Jy
crois aussi pour lEurope. Et je suis convaincu que lun nest pas possible
sans lautre. Je crois lidentit nationale et lidentit europenne. Et je
suis convaincu que lune a besoin de lautre. Je crois que nous devons cesser
de faire de lEurope le bouc missaire de tous nos malheurs et la cause de
toutes nos dfaillances. Cest une question dhonntet et de courage. Mais
je crois que lEurope doit cesser dignorer le cri de rvolte des peuples qui
se sentent dpossds de leur destin. Do vient ce sentiment sinon dun
abandon des principes fondamentaux de la construction europenne. Dans
lesprit des pres fondateurs il sagissait de produire ensemble, dinventer
ensemble, de travailler ensemble, de vivre ensemble. Quen reste-t-il dans
une Europe qui ne voudrait parler de rien dautre que de la concurrence,
du libre-change et de la force de sa monnaie? En largissant lEurope sans
rformer auparavant ses institutions on la dilue et dpolitise. Cette dpolitisation est alle trop loin. Trop de politique tue la politique, mais pas
assez de politique tue la libert. Depuis 25 ans on dit quil ny a quune
seule politique possible, quune seule pense possible, quune seule Europe

404

muriel rouyer

possible. Depuis 25 ans on rpte aux Europens quils nont pas le choix.
Mais quand on ne donne pas un peuple la libert de choisir, il finit toujours par la prendre. Un jour il se lve et il dit non! On comprend mieux
la force du non la Constitution europenne quand on se rend compte
quil est paradoxal de parler de lEurope politique alors que dans le mme
temps on dpolitise lEurope. Il est paradoxal de vouloir organiser une
dmocratie europenne et de nier en mme temps la libert de choix. Il est
paradoxal de vouloir donner une Constitution lEurope et en mme temps
de dissoudre son identit et sa cohsion en augmentant sans cesse le nombre
des Etats membres. Je veux une Europe qui ait une existence politique, et
qui ait une identit, et par consquent une Europe qui ait des frontires.
Je veux une Europe o tous les pays du monde, fussent-ils dmocratiques,
naient pas vocation entrer. La Turquie, qui nest pas un pays europen,
na pas sa place lintrieur de lUnion europenne. LEurope sans frontire
cest la mort de la grande ide de lEurope politique. LEurope sans frontire cest le risque de la voir condamner devenir une sous-rgion de
lONU. Je ne laccepte pas. Je veux une Europe o le chacun pour soi soit
banni. Je veux une Europe o un pays qui a sign les accords de Schengen
ne puisse pas procder des rgularisations massives de clandestins sans
demander lavis de ses partenaires ou alors pourquoi construire un espace
commun. Je veux une Europe lintrieur de laquelle aucun Etat ne puisse
pratiquer de dumping social. Je veux une Europe o les aides europennes
ne puissent pas servir financer du dumping fiscal au dtriment des autres
Etats membres. Maintenant que la paix est assure et le continent runifi,
cest au regard de la mondialisation quil faut concevoir lavenir de
lEurope. La mondialisation est un fait. Un fait aussi plein despoir que
lourd de menaces.
Extrait du discours de Lille, 28 mars 2007
Depuis longtemps la pense unique nous explique quune monnaie forte
cest bon pour lconomie et que de tout faon cest le march qui dcide
du cours de la monnaie. Eh bien ce nest pas vrai. Une monnaie trop forte,
trop chre, ou si lon veut survalue, est un inconvnient et non pas un
atout car il handicape la comptitivit des exportations hors de la zone
Euro. Regardez Airbus! Voyez comment lEuro trop cher abme lune des
plus belles russites industrielles de lEurope! Jai toujours dit oui
lEurope, mais pas cette Europe l! Je veux une autre Europe, une
Europe qui agit au lieu de subir. Une Europe qui dfend ses intrts au lieu
de les immoler sur lautel de la pense unique. Je veux une autre politique
pour lEurope. Tous les grands pays du monde aujourdhui cherchent
sous-valuer leur monnaie. Pourquoi ce que font les Chinois, les Amricains
ou les Japonais, nous ne pourrions pas le faire?

leurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007

405

Extrait du discours de Clermont-Ferrand, 27 avril 2007

Pour protger nos emplois et nos territoires, nous devons revoir notre
conception du libre-change qui nous dit quil nous faut tout laisser passer,
quil ne nous faut mme pas regarder ce qui passe. Jappelle cette politique
la politique de la navet. Il y a une autre politique possible. Cest la politique de la rciprocit. Nos marchs sont ouverts ceux qui ouvrent les
leurs mais ils sont ferms ceux qui ferment les leurs. Cest la politique qui
refuse la concurrence dloyale et qui met des barrires aux dumpings montaires, sociaux et cologiques. Il est sain conomiquement, et il est normal
moralement que les produits qui ne respectent pas les rgles environnementales supportent des taxes compensatoires. Si un pays produit en polluant
beaucoup alors quen Europe les rgles sont strictes, il est normal de taxer
la pollution contenue dans les importations en provenance de ces pays. Si
la concurrence est dloyale il est normal de pouvoir mettre en place des
clauses de sauvegarde pour avoir un moyen de pression dans la ngociation
commerciale. Cest pourquoi il faut absolument lEurope une prfrence
communautaire. Si les monnaies de pays comme la Chine ou lInde sont trs
sous-values, il faut faire pression sur eux pour engager une ngociation
sur le ralignement des parits de change parce que cette concurrence est
dloyale pour les travailleurs europens. Si le vin tranger entre librement
sans respecter les mmes normes que nos viticulteurs, nos viticulteurs sont
condamns. Il faut sy opposer parce que cette situation nest pas acceptable. Si on dit que laide aux PME grce la commande publique est possible pour les Etats-Unis parce quils ont obtenu une drogation de lOMC
et quelle est interdite en Europe faute de drogation, je dis que cest aussi
inacceptable parce quil ne peut pas y avoir deux poids, deux mesures.

LA FRANCE
ET LE PROCESSUS DCISIONNEL EUROPEN
LE SECRTARIAT

GNRAL DES AFFAIRES EUROPENNES

AU CUR DES RELATIONS

PARIS-BRUXELLES

par

Virginie LANCERON (*)

Le processus dcisionnel particulier de lUnion europenne (UE), caractris par la mthode communautaire et une absence de rseau administratif
propre, ncessite une adaptation constante des systmes politico-administratifs nationaux pour permettre leur participation des travaux communautaires toujours plus importants du fait de lapprofondissement de lintgration europenne. Ce processus deuropanisation (1) sest traduit par la
mise en place de structures assurant un dialogue dynamique entre lchelon
communautaire et lchelon national, une interaction la base du fonctionnement mme de lUnion europenne.
Ainsi, linstar des autres Etats membres, la France sest dote dune
reprsentation permanente base Bruxelles, qui participe llaboration
et la conduite des politiques de lUnion europenne. De plus, les dpartements ministriels ont t contraints dadapter leur organisation en crant
des cellules spcialises dans le traitement des affaires europennes, souvent
rattaches aux directions juridiques ou aux services charges des affaires
internationales. LAssemble nationale et le Snat ont en outre t respectivement dots en 1979 dune Dlgation pour lUnion europenne ayant
pour mission de suivre les travaux conduits Bruxelles en vue dassurer
linformation de leur assemble respective et ventuellement de donner un
avis sur un projet ou une proposition dacte communautaire au moyen de
rsolutions ou de rapports publics. A galement t mis en place, sous
lgide du ministre des Affaires trangres, un ministre charg des Affaires
europennes, dont la fonction consiste lheure actuelle essentiellement

(*) Doctorante lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

(1) Cf. la dfinition propose par Jacques Ziller, Les administrations doivent faire face llargissement et lapprofondissement de lintgration europenne, avec ou sans trait constitutionnel, in Revue
franaise dadmiunistration publique, n 114, 2005, pp. 213-218 : Leuropanisation des administrations pourrait tre dfinie comme la somme des changements internes ladministration qui peuvent tre considrs comme
la consquence directe ou indirecte de la participation dun Etat aux Communauts et lUnion europenne :
dans la structure institutionnelle et les organigrammes des administrations, dans leurs procdures et routines,
dans leur culture organisationnelle et leur manire denvisager leur rle.

408

virginie lanceron

communiquer, en particulier destination des autres Etats membres, sur la

politique europenne de la France.
Toutefois, ce qui apparat comme le signe le plus vident dune europanisation des systmes politico-administratifs est la cration de mcanismes
et de procdures de coordination interministrielle en vue de dfinir la position officielle de chaque Etat membre qui sera dfendue loccasion des diffrentes tapes du processus dcisionnel communautaire (groupes de travail,
COREPER (2), Conseil de lUnion europenne). En France, cette responsabilit a t confie au Secrtariat gnral du Comit interministriel pour les
questions de coopration conomique europenne (SGCI), devenu Secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE) en 2005.
La mission originaire du SGCI, cr par dcret du 25 juin 1948 (3) dans
le cadre de lOrganisation europenne de coopration europenne (OECE),
consistait assurer une bonne rpartition des fonds transfrs par les EtatsUnis dans le cadre du programme de relvement europen (Plan
Marshall). Place sous lautorit directe du chef du gouvernement, cette
administration a fait preuve dune telle efficacit que sa mission a t
renouvele lorsque de nouveaux besoins de coordination interministrielle
dans le cadre europen sont apparus. Le SGCI a ainsi t prennis lors de
la cration de la Communaut europenne du Charbon et de lAcier (CECA)
par le Trait de Paris du 18 avril 1951, puis la naissance de la Communaut conomique europenne (CEE) et de la Communaut europenne de
lEnergie atomique (CEEA) avec la signature des Traits de Rome le
25 mars 1957. Ainsi, au gr des rformes des traits tendant vers une intgration europenne toujours plus renforce, le SGCI a t conduit couvrir
lensemble des domaines dfinis par le Trait sur lUnion europenne sign
Maastricht le 7 fvrier 1992, lexception notable de la Politique trangre et de scurit commune (PESC), qui reste de la comptence du ministre des Affaires trangres. Le changement de dnomination consacr par
le dcret du 17 octobre 2005 modifiant le dcret du 3 avril 1958 na fait que
mettre en cohrence le fait et le droit.
Du fait de sa mission de coordination interministrielle sur les questions
europennes, le SGAE se retrouve au cur des relations interministrielles,
mais galement au centre des relations Paris-Bruxelles, une position dinterface qui en fait un acteur-clef en matire europenne. Aussi, afin de mieux
comprendre comment la France participe effectivement au processus dcisionnel europen, est-il intressant de sattarder sur laction dune administration encore largement mconnue.

(2) Comit des reprsentants permanents.

(3) Dcret n 48-1029, 25 juin 1948, Journal officiel, 27 juin 1948, p. 6 154.

la france et le processus dcisionnel europen

409

La participation de la France
a llaboration des actes communautaires
La mission de coordination interministrielle des questions europennes
ne peut se raliser de manire efficace sans que soit prise en compte la
manire dont fonctionne le systme dcisionnel europen. Cest pourquoi il
est intressant de constater que le SGAE, de par son organisation et sa
composition, tente de coller la logique europenne. Une organisation qui
lui permet, avec un rattachement au Premier ministre, de remplir efficacement sa mission de coordination interministrielle dans la plupart des situations.
Une administration oriente vers Bruxelles
Ladministration franaise, caractrise par une logique essentiellement
hirarchique, centralise et conflictuelle, est intrinsquement peu coutumire dune approche transversale. En cela, le SGAE constitue une sorte
dexception, tant dans son organisation en secteurs que dans sa composition
pluridisciplinaire, qui permettent une meilleure adaptation pour participer
au processus dcisionnel europen.
Une organisation sectorielle
Le SGAE est organis depuis son origine en secteurs, dont le nombre a
volu au fur et mesure de laugmentation des comptences dvolues
lUnion europenne. On dnombre actuellement vingt-quatre secteurs, dont
dix-neuf oprationnels, cest--dire participant effectivement la mission de
coordination interministrielle des questions europennes. Chaque secteur
est administr par un chef de secteur collaborant avec en moyenne cinq ou
six adjoints. Les chefs de secteur sont leur tour placs sous la responsabilit de trois Secrtaires gnraux adjoints (SGA), eux-mmes se trouvant
sous lautorit du Secrtaire gnral des Affaires europennes, qui est
lheure actuelle Gilles Briatta, conseiller des Affaires trangres hors classe.
Il en rsulte lorganisation suivante : un SGA responsable des secteurs
LCP, JUD et SEC (4); un SGA responsable des secteurs FIN, AGRAP,
CIAA, OCDE, POLEST, COOP, RELEX (5) et, depuis juillet 2007, des
cinq secteurs coordonnant les aspects logistiques autrefois directement rattachs au Secrtaire gnral (COORD, coordination gnrale, administra(4) LCP, libre circulation des personnes; JUD, espace judiciaire europen; SEC, scurit de lespace europen.
(5) FIN, questions conomiques et financires; AGRAP, agriculture, alimentation et pche; CIAA, comit
interministriel de lagriculture et de lalimentation; OCDE, questions traites lOCDE; POLEST, largissement, Balkans occidentaux, politique de voisinage (correspondant lancien secteur ELARG-PCC, largissement de lUnion europenne, les relations de lUE avec les autres pays dEurope, communication, point
national de contact pour les programmes communautaires de coopration); COOP, coopration au dveloppement et DOM/TOM; RELEX, relations extrieures de lUE et politique commerciale.

410

virginie lanceron

tion du service informatique; GRH, gestion des ressources humaines, du

budget et de la logistique; MIT, mission informatique et tlphonie; DOC,
documentation et archives; INFO, information sur lEurope); un SGA responsable des secteurs EURATOM, ITEC, MICA, TESC et TREG (6). A
cette liste sajoutent, sous la responsabilit directe du Secrtaire gnral en
raison du caractre sensible de leurs attributions, un conseiller juridique
assist de plusieurs adjoints (secteur JUR), une partie des adjoints du secteur PARL (chargs du contrle de la bonne application de larticle 88-4 de
la Constitution) et, depuis juillet 2007, un conseiller auprs du Secrtaire
gnral coordonnateur pour la prsidence franaise de lUnion europenne,
qui est responsable du secteur PFUE, dune partie des adjoints du secteur
PARL (en charge des relations avec les dputs franais du Parlement europen) et du secteur PIF.
Cette structure toute rcente traduit une volution en troite relation
avec celle de lUnion europenne : la cration de ce dernier conseiller rpond
au besoin de prparer la prsidence franaise du Conseil des ministres, qui
interviendra au second semestre 2008. Cette restructuration rappelle la
cration, en 1994, puis lvolution du ple JAI (Justice et affaires intrieures, qui comprend les secteurs LCP, JUD et SEC), aprs lentre en vigueur
du Trait de Maastricht sur lUnion europenne le 1er novembre 1993, qui
a largi la coopration des Etats membres en matire dimmigration et
dasile, de politique des visas, de lutte contre la criminalit internationale,
ainsi que le terrorisme, les trafics de drogue ou darmes.
Le SGAE couvre ainsi lensemble des domaines dfinis par les traits relatifs lUnion europenne, lexception notable du deuxime pilier, soit
la coopration en matire de Politique trangre et de scurit commune,
qui reste de la seule comptence du ministre des Affaires trangres, pour
autant que cette politique ne fasse pas appel des instruments communautaires. Cela est possible grce une adquation entre la structure du SGAE
et la rpartition des comptences de lUnion europenne.
En effet, une tude comparative de lorganisation des secteurs et de la
liste des formations du Conseil de lUnion europenne montre une concordance intressante. Depuis une dcision du Conseil du 22 mars 2004 (7), le
Conseil de lUnion comprend neuf formations : Affaires gnrales et relations extrieures; Affaires conomiques et financires; Justice et affaires
intrieures; Emploi, politique sociale, sant et consommateurs; Comptitivit (march intrieur, industrie, recherche); Transports, tlcommunica(6) EURATOM, questions relatives au Trait EURATOM; ITEC, industrie, tlcommunications, postes,
socits de linformation, environnement, nergie, comptitivit et recherche; MICA, march intrieur, consommation, concurrence, aides dEtat et armement; TESC, travail, emploi, politique sociale, sant, ducation, culture, audiovisuel et sport; TREG, transports et politique rgionale.
(7) La dcision du Conseil de lUnion europenne du 22 mars 2004 portant adoption de son rglement
intrieur (2004/338/CE, Euratom) limite le nombre de formations neuf, alors que le Conseil europen
dHelsinki de 1999 en avait arrt seize.

la france et le processus dcisionnel europen

411

tions et nergie; Agriculture et pche, environnement; Education, jeunesse

et culture. Cette liste correspond peu ou prou aux secteurs suivants :
RELEX; FIN; ple JAI (LCP, JUD, SEC); TESC; MICA; TREG et
AGRAP, soit les principaux, mis part les secteurs JUR et PARL, qui ont
la particularit dtre transversaux.
Cette organisation correspond donc davantage une logique europenne
qu la tradition administrative franaise, notamment caractrise par un
cloisonnement ministriel important : chacun des secteurs est en contact
avec plusieurs ministres pour dfinir la position franaise relativement aux
domaines de leur comptence. Une organisation calque sur une structure
gouvernementale classique naurait pu permettre de raliser de manire efficace la mission principale du SGAE quest la coordination interministrielle
sur les questions europennes. Cela facilite la participation de la France au
processus dcisionnel europen.
Une composition pluridisciplinaire
Cette logique transversale se retrouve galement dans la composition du
SGAE. En effet, les agents chargs au quotidien de cette mission doivent
tre capables non seulement de procder une expertise technique, mais
galement dadopter une approche en surplomb des questions traites, pour
y intgrer une dimension europenne. Cest pourquoi la mise disposition
dagents publics en provenance de la plupart des ministres constitue le
mode de recrutement privilgi pour rendre possible une monte en gnralit sur certains sujets pluridisciplinaires. Cependant, le SGAE reste dot de
moyens humains limits : cent quatre-vingt-trois agents en 2006, dont seulement une petite centaine effectivement charge de la coordination interministrielle sur les questions europennes.
Cette logique sectorielle et pluridisciplinaire est cense permettre aux
agents du SGAE dtre plus rceptifs aux problmatiques europennes, de
mieux comprendre et intgrer la logique communautaire souvent en dcalage avec la culture administrative nationale, pour permettre de dfinir une
position officielle qui aura des chances dtre entendue. Les membres du
SGAE instillent ainsi une logique europenne auprs des ministres trop
souvent habitus la logique conflictuelle tant lune des principales caractristiques du systme administratif franais une vision catgorielle des
dossiers. La position institutionnelle du SGAE est cet gard un atout pour
simposer face des ministres parfois puissants et in fine remplir efficacement sa mission de coordination.

412

virginie lanceron

La dfinition de la position officielle de la France dfendue sur

la scne europenne
La circulaire du Premier ministre en date du 21 mars 1994 relative aux
relations entre les administrations franaises et les institutions de lUnion
europenne rappelle que les positions franaises dans toutes les instances de
lUnion europenne doivent [] tre exprimes avec clart et dans la plus
grande cohrence. A cette fin, sagissant des questions communautaires, la
position que les reprsentants franais expriment dans ces institutions est arrte aprs concertation interministrielle par le SGCI [SGAE] (8).
Limpulsion dun dialogue entre les ministres sur les dossiers europens en
collaboration avec la Reprsentation permanente
Le travail de coordination interministrielle peut se dcomposer en trois
tapes, chacune tant loccasion dune double conciliation, dune part, entre
les intrts propres de chaque ministre et, dautre part, entre les intrts
nationaux et la logique communautaire : diffusion de linformation,
circularisation (9) des contributions, dfinition dune position.
Sagissant de la premire tape, il est important de souligner que tous les
documents officiels de lUnion europenne doivent en principe obligatoirement transiter par le SGAE, pont entre la Reprsentation permanente (RP)
et les ministres. Tous les jours, le SGAE reoit ainsi de la Commission, via
la RP, une varit de documents rpartis dans les secteurs selon la matire
concerne : cela va des propositions dactes communautaires (directives,
rglements) et des communications officielles des documents moins solennels, comme des non-papers ou mme des notes informelles reues par courrier lectronique. Les documents sont ensuite envoys aux chef et adjoints
des secteurs comptents.
Ds leur rception, ces personnes doivent rapidement dterminer quels
sont les ministres concerns par le dossier europen trait. Un ministre est
dit concern lorsquil correspond au moins lun de ces cas : le texte communautaire interfre avec une loi nationale comprise dans son portefeuille
lgislatif; le texte communautaire modifie une partie du corps rglementaire
gr par ce dpartement ministriel; le texte communautaire touche lorganisation ou au fonctionnement dune profession dont le ministre a la gestion
ou tutelle (10). Certaines directions, plus communautaires, sont structurellement davantage concernes, mais la participation au processus de coordination dpend pour beaucoup de lagenda communautaire, qui privilgie
un moment donn telle ou telle politique.
(8) Journal officiel, 31 mars 1994, p. 4 783.
(9) Nologisme employ par les acteurs de la coordination interministrielle pour dsigner lchange de
rflexions entre les ministres sur une proposition dun ministre chef de file via le SGAE.
(10) Jean-Luc Sauron, Droit communautaire et dcision nationale, LGDJ, Paris, 1998.

la france et le processus dcisionnel europen

413

De plus, malgr une diffusion qui seffectue essentiellement par voie lectronique, il nest pas rare de constater un dcalage de timing, une inadquation entre le temps dcisionnel europen et laction administrative franaise, laquelle est traditionnellement plus lente. Cest pourquoi, les agents
du SGAE sont tenus de sensibiliser les ministres un agenda europen trs
charg, qui ncessite des rponses rapides de la part des Etats membres. Le
rle du SGAE ne se rduit donc pas celui dune simple bote aux lettres :
il est garant dune participation rapide et pertinente de la France llaboration des actes communautaires.
La deuxime tape de la coordination dbute lorsque les ministres destinataires des documents en provenance dun secteur du SGAE dcident de
contribuer la dfinition dune position franaise. Une fois que toutes les
administrations intresses se sont fait connatre, une runion de cadrage
est organise au SGAE, rassemblant les reprsentants des ministres (au
niveau des services) et le chef de secteur concern, ventuellement accompagn dun ou plusieurs adjoints. Pour les questions les plus sensibles, le
Secrtaire gnral adjoint comptent peut y participer. La RP est galement prsente dans la plupart des cas, grce la technique de la visioconfrence, ce qui garantit des contacts permanents avec les reprsentants
franais Bruxelles, lesquels ne peuvent pas toujours se dplacer Paris,
mais dont la sensibilit l ambiance bruxelloise est indispensable pour
viter de dfinir une position franaise inapproprie. Mis part cette runion qui permet de faire ressortir les lments les plus intressants du texte
grce aux explications donnes par le secteur et la vision plus communautaire de la RP, les ministres se runissent peu au SGAE, les changes
se ralisant essentiellement dsormais par courriers lectroniques, lesquels
encouragent, en principe, une plus grande ractivit. Le secteur organisera
une nouvelle runion, de sa propre initiative ou sur demande dune administration, seulement sil existe des lments qui demandent claircissements ou des blocages interrompant le cours normal des discussions interministrielles.
Aprs cette premire runion, qui permet au SGAE de donner un cadre
principal de rflexions au processus de coordination lequel sera ponctu
de rappels lordre pour respecter les dlais bruxellois , le ministre chef
de file ou pilote, cest--dire celui responsable de la lgislation quon sera
amen modifier le temps venu pour respecter le droit communautaire, labore une proposition de position commune. Celle-l est envoye au secteur
du SGAE comptent, qui la transmet aux administrations concernes
pour leur permettre, si elles le souhaitent, de proposer des amendements. Il
sensuit un travail administratif dallers et retours, dont lobjectif est dharmoniser lensemble des contributions ministrielles, en prenant en compte
les intrts des uns et des autres, afin dobtenir une position franaise transmise la RP sous forme dun message dinstructions. Cette phase de

414

virginie lanceron

circularisation mene par le SGAE impulse le dialogue entre des administrations gnralement plutt cloisonnes et attentives la dfense dintrts
catgoriels. La dfinition dune position franaise repose ainsi davantage
sur une logique europenne caractrise par une culture de rseau et de
compromis, que sur une approche conflictuelle marque par la dfense
dintrts particuliers, deux lments traditionnellement rattachs ladministration franaise. En grande partie grce aux contacts quotidiens avec
les agents du SGAE davantage sensibiliss cette manire dagir, la plupart
des ministres ont plutt bien intgr cette pratique.
A cet gard, la collaboration de la RP avec le SGAE est indispensable
pour assurer la pertinence des positions franaises au regard des tendances
qui se dessinent au cours des ngociations communautaires. La prsence
permanente de conseillers Bruxelles permet en effet des contacts quotidiens avec des homologues trangers, les reprsentants ministriels des capitales, des rencontres rgulires avec les Franais de lUnion europenne
qui travaillent dans les institutions communautaires ou encore avec les
dputs europens. Ce rseau de relations est utile pour apporter un clairage europen lors de la dfinition dune position franaise, afin que cellel ne soit pas en contradiction avec la logique bruxelloise, une situation qui
compromettrait linfluence de la France lors du processus dcisionnel europen.
A loccasion de cette phase de circularisation, tous les ministres concerns qui souhaitent participer llaboration dinstructions de ngociation pour la France doivent prparer une position argumente. Cela ncessite une pr-coordination intra-ministrielle : chaque ministre interroge
les diffrents services techniques concerns par le dossier europen en question. En outre, il est intressant de noter que certains dpartements ministriels organisent galement des runions pour consulter la socit civile,
cest--dire les associations, syndicats, entreprises, groupes de pression
intresss. Ce que ne peut faire le SGAE, lequel ne doit avoir pour seuls
interlocuteurs que les ministres.
Tout ce travail de consultations et de coordinations intra- et inter-ministriels doit aboutir la dfinition dune rsolution commune : la position
officielle franaise qui sera dfendue Bruxelles. Cela ncessite obligatoirement que le triumvirat SGAE / RP / cellules europennes des ministres
techniques sentendent, ce qui est le cas pour environ quatre-vingt-dix pour
cent des dossiers. Une coordination russie dpend essentiellement de deux
facteurs : dune part, le caractre plus ou moins transversal de la question
traite, car plus il y a de ministres concerns, plus, logiquement, une position commune est difficile trouver, contrairement certains sujets monoministriels, voire mono-directionnels; dautre part, les rapports de force
entre ministres, sachant que les plus puissants ont tendance vouloir
imposer leurs vues au dtriment dune logique de compromis. En effet,

la france et le processus dcisionnel europen

415

comme la not Vincent Wright, la culture de confrontation et de conflit

tant un trait organisationnel (11) de ladministration franaise, le dsaccord peut perdurer et ncessiter de recourir un arbitrage politique au
niveau du cabinet du Premier ministre, voire du Premier ministre lui-mme
pour les dossiers les plus stratgiques.
Une lgitimit politique particulire facilitant larbitrage et la dfinition
dune position commune
Lobjectif de la coordination interministrielle est de dfinir un accord
entre les ministres, qui deviendra la position franaise officielle dfendue
Bruxelles. Le SGAE doit donc chercher rapprocher tous les points de
vue des ministres, afin de trouver une solution qui convienne lensemble
des protagonistes, un office quil remplit dans environ quatre-vingt-dix
pour cent des cas sans en appeler larbitrage de Matignon.
Ainsi, nayant quun statut de service certes du Premier ministre , le
SGAE nen est pas moins capable, travers laction de ses agents coordonnateurs, de mettre daccord plusieurs administrations souveraines parfois
trs influentes. Le SGAE tient probablement cette efficacit dune lgitimit particulire, que lui confrent les comptences techniques de ses agents
regroups selon leur domaine dexpertise, mais galement ses relations
pluri-quotidiennes avec la RP, qui linforme de ltat desprit Bruxelles.
En effet, le SGAE bnficie dune position en surplomb, qui lui permet de
pouvoir apprcier les intrts ministriels pour les concilier avec la logique
des ngociations communautaires en vue daboutir une position commune
adapte.
Ds lors, les affaires qui font lobjet dun arbitrage Matignon, la
demande du SGAE ou, moins frquemment, des ministres, sont rares (12) :
il sagit essentiellement de questions politiquement sensibles, pour lesquelles
larbitrage technique du SGAE ne suffit pas, et de celles qui font lobjet
dun blocage interministriel insurmontable sans lintervention du Premier
ministre. Il arrive cependant que certains sujets trs politiques remontent
sans passer par une tentative pralable au SGAE, la plupart du temps sur
auto-saisine du cabinet du Premier ministre.
La plupart du temps en effet, en cas de difficults tenant gnralement
au caractre politiquement sensible du dossier, les chefs de secteur ont le
rflexe de ne pas directement monter au bleu : ils sen rfrent dabord
aux Secrtaires gnraux, ces derniers pouvant demander conseil auprs de
la Secrtaire gnrale, qui peut son tour consulter les conseillers du Premier ministre avec lesquels elle travaille quotidiennement. Puis, linformation redescend jusquaux secteurs et permet souvent de rsoudre les diffi(11) Vincent Wright, Dmocratiser llite administrative franaise, Pouvoirs, n 80, 1997.
(12) Environ 10% des dossiers traits par le SGAE.

416

virginie lanceron

cults rencontres sans avoir eu solliciter larbitrage officiel de Matignon.

Les ministres sont en effet conscients que, derrire la proposition de compromis du SGAE, se cache souvent le cabinet du Premier ministre, quil
nest pas opportun de consulter lorsque leur position a peu de chance de
lemporter.
Cette situation tient la double-casquette du Secrtaire gnral, qui
fait le lien entre la coordination technique et la dcision politique. En effet,
bien quaucun texte officiel ne le mentionne explicitement, la direction du
SGAE est traditionnellement confie un conseiller politique du Premier
ministre, voire du Prsident de la Rpublique. Ainsi, peu prsent physiquement au SGAE, linfluence du Secrtaire gnral des affaires europennes
nen est pas moins considrable grce aux contacts quotidiens que ce dernier entretient avec les Secrtaires gnraux adjoints et parfois les chefs de
secteurs. Essentiellement informels (appels tlphoniques, courriers lectronique), ces contacts permettent au SGAE, dune part, de renseigner le cabinet du Premier ministre sur les dossiers les plus sensibles et, dautre part,
de recevoir des lments sur la position du Premier ministre, quil doit prendre en compte pour conduire les ministres un compromis satisfaisant.
En proposant un arbitrage qui tienne tout autant compte de lensemble
des positions ministrielles, des priorits du Premier ministre et des contraintes europennes, le SGAE a en ralit dj un pied dans la sphre dcisionnelle. Son action dans la dfinition de la politique europenne de la
France est ainsi loin dtre ngligeable. Cette situation permet une coordination interministrielle efficace, favorisant la prise en compte dune logique consensuelle par des ministres qui y sont peu habitus.
Toutefois, le processus dcisionnel europen ne se rduit pas la participation dun Etat membre llaboration des actes communautaires : leur
application au niveau national est galement une phase trs importante.
Celle-l traduit limplication effective dun Etat dans le fonctionnement de
lUnion europenne, du dbut la fin du processus dcisionnel.
Le contrle de la bonne application
du droit communautaire en France
Sagissant de lapplication du droit communautaire sur la scne nationale, dernire tape du processus dcisionnel, ltat de la transposition des
directives apparat comme un lment dvaluation intressant de lengagement europen. Les difficults rencontres en la matire par la France
sexpliquent surtout par un dcalage entre deux logiques dcisionnelles.

la france et le processus dcisionnel europen

417

La difficile transposition des directives en France

Rgulirement surveille par la Commission europenne, qui diffuse chaque semestre un tableau de bord comparant les efforts des Etats membres,
la transposition des directives peut tre considre comme lun des rvlateurs de limplication effective dun Etat dans le processus dcisionnel de
lUnion europenne. La participation llaboration dun acte communautaire est un lment indispensable, mais pas suffisant.
Un mauvais classement
A linverse du rglement et de la dcision, qui bnficient dune applicabilit immdiate dans les Etats membres sans quil soit ncessaire de prendre de mesures supplmentaires pour les incorporer dans le droit national,
lapplication des directives doit faire lobjet dune dmarche active de la
part des dirigeants : la transposition (13). Ce terme dsigne toute mesure
contraignante, de nature lgislative ou rglementaire, prise par toute autorit comptente dun Etat membre afin dincorporer dans lordre juridique
national les obligations, les droits et les devoirs prvus dans les directives et
les dcisions-cadres.
En la matire, la France ne sest pas fait remarquer par son efficacit, ce
qui lui a valu de faire lobjet de plusieurs remontrances de la part de la
Commission europenne pour dfaut ou absence dapplication de la lgislation communautaire, voire parfois dtre inquite par la Cour de justice
des Communauts europennes (CJCE). Cependant, depuis la circulaire du
Premier ministre n 2004-09-27 du 27 septembre 2004 relative la procdure de transposition en droit interne des directives et des dcisions-cadres
ngocies dans le cadre des institutions europennes (14), la France a ralis
des progrs substantiels. Se substituant une prcdente circulaire du 9
novembre 1998, ce texte, qui prconise une dmarche intgre, dbutant
ds la ngociation de lacte communautaire et sachevant avec la notification des dispositions internes de transposition, rpond ainsi au souhait de
la Commission europenne, que les Etats considrent la transposition correcte et dans les dlais comme une priorit politique et oprationnelle
permanente (15). Il confirme le rle moteur du SGAE, lequel se retrouve en
charge de la prparation et du suivi de la transposition des directives en
France.

(13) La transposition concerne les directives prvues larticle 249 TCE, selon lequel la directive lie tout
Etat membre destinataire quant au rsultat atteindre, tout en laissant aux instances nationales la comptence
quant la forme et aux moyens, mais galement les dcisions-cadres de larticle 34 TUE.
(14) Circulaire n 2004-09-27, 27 sept. 2004, Journal officiel, n 230, 2 oct. 2004, p. 16 920.
(15) Recommandation de la Commission europenne adopte le 12 juillet 2004.

418

virginie lanceron

Des efforts certains, mais toujours insuffisants

La circulaire du 27 septembre 2004 prcite confie au SGAE le soin de
demander aux ministres concerns dengager, le plus tt possible, un travail danticipation dventuelles difficults juridiques, voire politiques, lies
aux actes dont la ngociation sannonce. Ce travail doit se matrialiser sous
la forme de llaboration de fiches dimpact simplifies. Ralises par les
ministres concerns, celles-l permettent de dresser un tat des lieux des
textes nationaux dont llaboration ou la modification sera ncessaire en cas
dadoption de la directive, tout en indiquant les probables difficults de
transposition dj identifies.
En cours de ngociation, le SGAE doit veiller ce que ltude dimpact,
bauche avec les fiches, soit enrichie et adapte selon les modifications
adoptes lors des dbats : cet effet, il appartient au secteur comptent
pour suivre la ngociation de demander au(x) ministre(s) concern(s) une
tude dimpact rdige selon ltat davancement de la ngociation. Le secteur juridique est alors la disposition des secteurs chargs de la ngociation pour apprcier le degr de fiabilit des lments transmis par les ministres. Sil identifie des difficults juridiques srieuses durant la ngociation,
le secteur comptent sur le fond peut les signaler au secteur juridique,
lequel a alors la possibilit de conduire une expertise interministrielle sur
lopportunit de saisir le Conseil dEtat.
Ds sa publication, lacte communautaire est transmis par le secteur du
SGAE concern au ministre dsign en qualit de chef de file, aux ministres intresss et au Secrtariat gnral du Gouvernement (SGG). Dans un
dlai fix par le SGAE qui ne saurait excder trois mois aprs transmission , chacun des ministres qui participent la transposition adresse au
secteur comptent un chancier dadoption des textes accompagn
davant-projets de rdaction.
En outre, des runions interministrielles sont convoques chances
rgulires par le secteur JUR (juridique), en liaison avec les autres secteurs
qui ont dj tenus des runions avec les ministres au sujet de directives
relevant de leurs domaines de comptence, afin de faire le point, pour chaque domaine, de lavancement des travaux de transposition. Ces rencontres
servent vrifier, environ tous les trois mois pour chaque secteur, le respect
des chanciers indicatifs et de tenir jour la base de donnes interministrielles sur la transposition tenue par le secteur JUR et disponible en temps
rel sur lIntranet du SGAE; elles permettent en outre ce dernier de rendre
compte au cabinet du Premier ministre de lavancement des travaux de
transposition et de rpondre, via la RP, aux demandes des services de la
Commission qui sont chargs, en principe deux fois par an, dtablir un
tableau daffichage du march intrieur et qui sadressent au SGAE en cas
de mise en demeure dun ministre pour quil lui transmette linformation.

la france et le processus dcisionnel europen

419

Si des obstacles dans la conduite de la procdure de transposition apparaissent, ces runions sont galement loccasion, pour le SGAE, de rappeler
lordre les ministres dfaillants. Le SGAE joue ainsi un rle dalerte, en
sensibilisant, le cas chant, les correspondants chargs de la transposition
au sein des cabinets ministriels. Les difficults de fond peuvent donner lieu
lorganisation de runions ad hoc, prsides par le chef de secteur comptent, avec le concours, si cela savre ncessaire, du secteur JUR, en la personne du conseiller juridique ou dun charg de mission transposition / prcontentieux. En cas de fortes divergences, un arbitrage du Premier ministre
peut tre sollicit la lumire des positions exprimes par le SGAE.
Cette nouvelle dmarche volontaire mise en place par la circulaire du
27 septembre 2004 a port ses fruits, puisque, en six mois, la France est
pass du quinzime et dernier rang de lUnion Quinze au dixime
rang (16). La situation sest encore amliore depuis lors : le dernier tableau
de bord rendu public par la Commission en juillet 2007 constate que 98,8%
des directives ont t transposes la date fixe, le meilleur rsultat depuis
la cration de cet instrument de mesure en 1997. Toutefois, ces bons rsultats ne doivent pas cacher que la France reste lun des Etats qui rencontrent le plus de difficults pour rsorber le stock de directives accusant un
retard de transposition suprieur deux annes (17).
Prenant la mesure du caractre nfaste dun tel classement en matire de
lgitimit de la France participer au processus dcisionnel, diffrents rapports du Conseil dEtat se sont penchs sur ces difficults de transposition
du droit communautaire en France. Le premier dentre eux, rendu public
en dcembre 1989 (18), mettait surtout en avant plusieurs dysfonctionnements de nature structurelle, au premier rang desquels une insuffisante formation des fonctionnaires en matire communautaire et une faible implication des administrations concernes. Ces quelques lments traduisent un
certain dcalage entre la culture administrative franaise et la logique communautaire.
Le nouveau dispositif mis en place en 2004, qui implique de manire
active tous les acteurs de la transposition sous limpulsion du SGAE, semble
apporter des gages defficacit. Toutefois, le Conseil dEtat continue encore
aujourdhui de pointer des lments structurels modifier pour que les procdures administratives franaises correspondent davantage une logique
communautaire, une volution qui apparat indispensable pour amliorer
encore lefficacit de la procdure. Un atout pour linfluence de la voix fran(16) Dlgation de lAssemble nationale, Rapport dinformation sur la transposition des directives europennes, prsent par Christian Philip, 4 juillet 2006.
(17) Le dlai moyen de transposition en France est de 15 mois (juillet 2006), soit le plus long dlai,
galit avec lAllemagne.
(18) La section du Rapport et des Etudes du Conseil dEtat avait t saisie par le gouvernement aprs
le peu de rsultats positifs de la rforme de 1986 centralisant la procdure de transposition pour reposer sur
le SGG et le SGCI.

420

virginie lanceron

aise sur la scne europenne, surtout la veille de la prsidence de lUnion

qui aura lieu au second semestre 2008.
La ncessit dune meilleure adaptation du systme national au
processus dcisionnel europen
La position institutionnelle du SGAE, sa mission de coordination oriente
vers Bruxelles, son organisation et sa composition permettent dinstiller un
peu de logique europenne auprs de ses correspondants. Cependant, cela ne
semble pas suffire : la tradition essentiellement hirarchique, centralise et
conflictuelle persiste, rendant le traitement des affaires europennes particulirement dlicat.
Un dcalage entre deux logiques dcisionnelles
Le poids de la culture politico-administrative franaise se traduit tout
dabord par des dysfonctionnements quotidiens nfastes lefficacit de la
coordination interministrielle. Lune des principales difficults releves
concerne la diffusion, par le SGAE, des documents en provenance de
lUnion europenne, sans forcment procder un filtre pralable pour bien
cibler les ministres rellement concerns. Ces derniers reoivent ainsi quotidiennement un magma dinformations, dont ils ne ressortent pas forcment les lments les plus importants qui ncessiteraient une participation
de leur part llaboration dune position officielle. Cette situation rvle
que lorganisation en secteurs, correspondant davantage la rpartition
matrielle de lUnion quau dcoupage ministriel national, ne suffit pas : il
existe toujours un dcalage. En fait, il reste difficile, pour certains sujets,
de dfinir prcisment quelles seront les administrations concernes, la
pluri-ministrialit tant le plus souvent la rgle sagissant des dossiers
europens, alors que les ministres franais ont lhabitude de relations
caractrises par une logique conflictuelle. Cette diffusion parfois prcipite
sexplique galement par des difficults en termes de timing, le temps dcisionnel europen tant bien souvent plus rapide que le temps dcisionnel
franais : les agents du SGAE travaillent en effet dans lurgence, les dlais
accords par lUnion pour dfinir une position franaise tant souvent
brefs il arrive ainsi que le SGAE reoive des documents en provenance de
Bruxelles, sur lesquels il faut se prononcer dans un dlai de deux ou trois
jours, voire parfois en vingt-quatre heures.
Un autre lment tmoigne bien de la persistance dune approche essentiellement souveraine et hirarchique des questions europennes : le ministre des Affaires trangres continue de bnficier dun droit de regard horizontal sur toutes les initiatives manant des institutions communautaires (19).
(19) Christian Lequesne, Paris-Bruxelles. Comment se fait la politique europenne de la France, Presses
de la FNSP, Paris, 1993, p. 59.

la france et le processus dcisionnel europen

421

Le rle de ce dernier reste particulirement important en matire de contentieux communautaire, la Direction des affaires juridiques (DAJ) tant la
seule comptente pour rdiger, grce la coordination interministrielle
organise par le secteur JUR du SGAE, un mmoire en dfense, lorsque la
France fait lobjet dune procdure pr-contentieuse ou contentieuse (20).
Outre laction de la DAJ, la Direction de la Coopration europenne (DCE)
peut participer, au mme titre que les autres administrations concernes,
la coordination interministrielle lorsquil sagit dun domaine qui lintresse. Une situation plutt rare en pratique, la DCE tant peu prsente
lorsquil sagit de questions techniques et prfrant sintresser certains
dossiers forte dimension politique, do une collaboration essentiellement
dirige vers les secteurs JUR (juridiques), PARL (Parlements national et
europen) et PIF (Prsence et influence franaises).
Cependant, cette dualit sest surtout traduite par la cration, par le
dcret du 12 juin 1981 (21), dun poste de ministre des Affaires europennes,
le plus souvent dlgu auprs du ministre des Affaires trangres ou Secrtaire dEtat aux cts de ce dernier, comme cela est le cas lheure actuelle.
Ds lors, il semblerait que la situation mrite un claircissement, que le
rcent changement de dnomination peut contribuer impulser. En effet,
il est dsormais explicite que les Affaires europennes font lobjet dun double traitement, auprs du ministre des Affaires trangres et europennes
et auprs du Premier ministre : ne peuvent-elles donc tre regroupes
autour dune seule institution et, si oui, laquelle? Compte tenu de son
action effective, le SGAE semble en meilleure position, la question importante ntant pas qui reprsente la politique europenne, mais qui fait la
politique europenne. Cependant, cette volution ne semble pas ralisable
dans limmdiat : le MAE dtient encore le monopole des ngociations sur
certaines questions europennes, telle la PESC et le SGAE ne disposant pas
de moyens suffisants, aussi bien matriels quhumains pour lesquels il
dpend encore du MINEFI , pour combiner les fonctions de coordination
et danticipation.
Les dfis relever
Ce qui manque peut-tre le plus au SGAE est une approche prospective
des dossiers. Le travail de coordination quotidien oblige les agents adopter une posture ractive plutt quanticipatrice. Cette situation traduit un
dcalage vident entre le timing europen et celui de ladministration franaise, complexe et moins rapide, rsultat dune tradition hirarchique et
conflictuelle qui allonge le processus dcisionnel. La principale question qui
se pose lheure actuelle peut se rsumer ainsi : comment mieux adapter la
(20) Il sagit des procdures en manquement de larticle 226 du TCE, de lexcution des arrts en manquement prvu larticle 228 TCE et des recours prjudiciels prvus larticle 234 du TCE.
(21) Dcret n 81-689, 3 juillet 1981, Journal officiel, 4 juillet 1981, p. 1 874.

422

virginie lanceron

sphre politico-administrative franaise pour amliorer la participation de

la France au processus dcisionnel europen?
A cet gard, le dernier rapport public du Conseil dEtat donne quelques
lments de rflexion, en proposant de prendre conscience que le temps europen est un temps long et quun changement de la culture administrative et
politique franaise, qui privilgie le temps court, savre ncessaire (22). A
cette fin, cinq priorits sont annonces : permettre des choix politiques, en
temps et au niveau utiles et plus largement anticips; dfinir une valuation
administrative le plus en amont possible de limpact des rformes et des intrts en prsence; assurer la continuit de la coordination interministrielle
jusquaux arbitrages du Prsident de la Rpublique; inciter des rflexes
europens plus marqus; enfin, encourager des formations et parcours
europens.
Ces mesures sont intressantes, car elles tentent de remdier aux principaux points faibles qui persistent au sein de la sphre politico-administrative franaise, nfastes son europanisation. Le rapport propose en effet
dinsister sur plusieurs lments ncessaires une meilleure adaptation pour
participer au processus dcisionnel europen de manire efficace : lanticipation et la stratgie; louverture la socit civile dans un esprit dcisionnel
plus consensuel que conflictuel; la socialisation des citoyens et, plus particulirement, des agents publics la logique europenne. Les changements
institutionnels sont en effet insuffisants pour jouer sur les reprsentations
ngatives de lUnion europenne, encore trs prsentes en France, comme
en tmoigne notamment le rsultat du rfrendum du 29 mai 2005 par
lequel les Franais ont majoritairement rejet la ratification du Trait constitutionnel europen.
La prsidence franaise de lUnion du second semestre 2008, qui pour la
premire fois a fait lobjet de prparations anticipes, sera loccasion de
dmontrer si la France entend simpliquer davantage dans le processus dcisionnel europen en sadaptant mieux la logique bruxelloise.

(22) Rapport public 2007 du Conseil dEtat, Considrations gnrales, LAdministration franaise et
lUnion europenne : quelles influences? quelles stratgies?, pp. 227-419.

LUNION EUROPENNE,
ACTEUR DES RELATIONS INTERNATIONALES
Renaud Dehousse
Introduction. Les incertitudes de lEurope politique
Jan Zielonka
LUnion europenne, agent mondial de la dmocratie
Chlo Berger
LEurope et la deuxime guerre du Liban.
Premiers pas dune puissance civile

INTRODUCTION
LUNION

EUROPENNE,

ACTEUR DES RELATIONS INTERNATIONALES

LES

INCERTITUDES DE LEUROPE POLITIQUE

par

Renaud DEHOUSSE (*)

LEurope politique figure au catalogue des formules les plus rpandues
propos de la construction europenne. Elment central de la vision dfendue par les Etats fondateurs, elle offre le grand avantage de se prter des
lectures trs diverses. Affirmation de la ncessit dun gouvernement
europen fort pour certains, elle voque plutt en France, o lhritage
gaullien est toujours perceptible, la revendication dune affirmation de
lEurope sur la scne internationale. Mme si on sen tient cette seconde
acception, les ambiguts demeurent : quelle est cette Europe dont il est
question? Par qui doit-elle tre incarne? Et, surtout, quel rle est-elle
appele jouer sur la scne internationale? Si on en croit les enqutes dopinion, lide de voir lUnion saffirmer dans le monde jouit dun large soutien
dans la plupart des pays membres. Toutefois, cette ide peut revtir des formes trs diffrentes : entre lEurope puissance si souvent invoque en
France et lide de puissance civile qui a cours dans les pays nordiques,
le foss est considrable.
Cette ambigut conceptuelle rend plus difficile lapprciation de laction
effective de lUnion. Les travaux de Jan Zielonka ont montr que, quelle
que soit la faon dont on voulait la regarder, les objectifs et la pratique de
lUnion taient loin de ceux dune puissance internationale. Cependant,
lanalyse de laction europenne au Liban propose par Chlo Berger dans
les pages qui suivent montrent que, dfaut dune capacit dimposer ses
propres vues par la force, lEurope nen dispose pas moins datouts qui lui
permettent daffirmer son influence bien relle mme si elle na pas les
contours de lhyperpuisssance amricaine. Si elle rend parfois laction europenne peu lisible, cette originalit est aussi ce qui fait lintrt de son
tude, que cet Annuaire entend bien poursuivre.

(*) Professeur des Universits titulaire de la chaire Jean Monnet et directeur du Centre dtudes europennes de lInstitut dtudes politiques de Paris (Sciences-Po, France).

LUNION EUROPENNE,
AGENT MONDIAL DE LA DMOCRATIE
par

Jan ZIELONKA (*)

La promotion de la dmocratie est souvent considre comme un projet amricain (1). Cependant, lUnion europenne (UE) sest galement
engage, de faon active, rpandre la dmocratie dans le monde. Cet
engagement sest manifest concrtement la premire fois dans une rsolution du Conseil de dveloppement de novembre 1991, puis sest par la
suite rpt de faon rgulire dans des documents officiels postrieurs (2).
En ralit, la dmocratie a t une proccupation majeure des Etats
engags dans le processus dintgration europenne bien avant. Lorsque
lEspagne, sous la dictature du gnral Franco, a tent de signer un accord
dassociation avec les Communauts europennes au dbut des annes 1960,
sa candidature a t mise en attente, bien que sa ratification aurait pu
apporter un bnfice conomique la CE (3) et en dpit du fait que dj,
quelques annes auparavant, le ministre franais des Affaires trangres
Georges Bidault ait avanc, au cours dun dbat lAssemble nationale
concernant la question espagnole, largument imparable selon lequel il
(*) Professeur au Centre dtudes europennes et Ralf Dahrendorf fellow au St Antonys College de lUniversit dOxford (Grande-Bretagne).
(1) Le terme de promotion de la dmocratie est assez flou, en grande partie cause de la polmique
actuelle sur les conditions fondamentales de la dmocratie elle-mme. Le terme promotion ne fait pas
non plus lunanimit. Par exemple, Larry Diamond, dans son article sminal, publi en 1992 dans
Foreign Policy, tablit une distinction entre l exportation et la promotion de la dmocratie : selon
lui, le but de cette dernire nest pas dexporter un modle dmocratique quel quil soit, mais de venir
en aide des groupes, voire des individus, qui tentent de faire voluer un rgime autocratique vers la
dmocratie. Les termes daide ou dassistance la dmocratie ont galement t employs en tant que
synonymes de promotion de la dmocratie . Noublions pas non plus les divers objectifs de politique
trangre tels que la bonne gouvernance, lEtat de droit et les droits de lhomme, qui, dans une certaine
mesure, rejoignent lobjectif dmocratique. Pour une rflexion plus labore, cf. Thomas Carothers,
Aiding Democracy Abroad : the Learning Curve, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1999.
(2) Bien sr, la dmocratie est la proccupation majeure du Conseil de lEurope, qui a notamment cr,
en 1990, un organisme de conseil spcial pour la promotion de la dmocratie, connu sous le nom de Commission de Venise. Cf. le site Internet www.venice.coe.int/site/main/presentation_F.asp?MenuL=F, ainsi
que la rsolution 1 353 du Conseil (2003) et la recommandation 1 629 (2003) sur Lavenir de la dmocratie :
le renforcement des institutions dmocratiques.
(3) Charles Powell, The long road to Europe : Spain and the European Community, 1957-1986, communication prsente la confrence Together since 1957 : from Rome to Berlin, Centro de Estudios Politicos y Constitutionales, Madrid, 19-20 juin 2007. Cf. galement Charles Powell, Spains external relations,
1898-1975, in Richard Gillespie/Fernando Rodrigo/Jonathan Story (dir.), Democratic Spain. Reshaping
External Relations In A Changing World (Routledge, Londres/New York, 1995, pp. 16-20.

428

jan zielonka

ny a pas doranges fascistes; il ny a que des oranges (4). LAssemble parlementaire europenne et plusieurs ONG ont fait pression sur la CE, refusant des liens formels avec le rgime de Franco au nom de la dfense de la
dmocratie (5). Finalement, ce nest que lorsque les rgimes autoritaires
dEspagne, du Portugal et de Grce se sont crouls que la CE sest tourne
vers ces pays, dans lintention daider ces dmocraties naissantes se renforcer et durer. La chute du communisme en Europe de lEst a raviv le
projet de promotion de la dmocratie. Aujourdhui, la dmocratie est
lobjectif international primordial de lUnion, comme il est clairement dit
dans le nouveau projet de Trait de lUE (6).
Toutefois, contrairement aux Amricains, les Europens nont jamais
essay dorchestrer de changement de rgime dans aucun pays (7). Il sest
agi en grande partie dun choix, mais galement dune ncessit. LUE ne
disposant pas de limposant pouvoir militaire des Etats-Unis, elle a promu
la dmocratie par les changes, laide et la diplomatie. Ces instruments
pourraient tre dune grande aide pour crer les conditions socio-conomiques favorables la dmocratie, mais pas pour provoquer la chute de dictateurs. De plus, cause de son systme complexe de prise de dcisions,
lUE ne pourrait pas promouvoir la dmocratie de manire stratgique
comme les Etats-Unis. Les politiques de lUE doivent satisfaire des intrts
nationaux donc pas exclusivement ceux des entreprises , lesquels se rsument souvent au plus petit dnominateur commun. Cependant, toutes ces
diffrences ne doivent pas faire douter de lengagement de lUE envers la
dmocratie. Il napparat pas non plus que le projet amricain de promotion
(4) Pedro Antonio Martnez Lillo, Las relaciones hispano-francesas entre 1948 y 1952, in Jos Ramn
de Urquijo/Jean-Pierre Etienvre (dir.), Espaa, Francia y la Comunidad Europea, CSIC, Madrid, 1989,
pp. 145-147.
(5) Charles Powell souligne limpact dun rapport de lAssemble parlementaire europenne, compil par
le social-dmocrate allemand Willy Birkelbach, ancien prisonnier politique sous le rgime nazi, qui affirmait
que les Etats dont les gouvernements ne possdent pas de lgitimit dmocratique et dont le peuple ne participe
pas aux dcisions du gouvernement, de manire directe ou indirecte, par des reprsentants librement lus, ne
peuvent prtendre tre admis dans le cercle des peuples qui forment les Communauts europennes et concluait que lexistence garantie dune forme dmocratique dEtat, dans le sens dun ordre politique libre, est une
condition dappartenance. Il cite galement le Congrs du Mouvement europen de 1962 Munich, qui est
parvenu la conclusion selon laquelle lintgration de tout pays dans lEurope, que ce soit sous la forme dune
pleine appartenance ou dune association, ncessite des institutions dmocratiques et a numr les conditions
pralables dune appartenance de lEspagne, largement empruntes la Convention europenne sur les
droits de lhomme. Cf. Charles Powell, op. cit., pp. 7-8. Cf. galement Daniel C. Thomas,
Constitutionalization through enlargement : the contested origins of the EUs democratic identity, Journal
of European Public Policy, vol. XIII, n 8, 2006, pp. 1 197-1 201.
(6) Selon le chapitre 1, article 10a du nouveau Trait de rforme de lUE, laction de lUnion sur la scne
internationale repose sur les principes qui ont prsid sa cration, son dveloppement et son largissement et quelle vise promouvoir dans le reste du monde : la dmocratie, lEtat de droit, luniversalit
et lindivisibilit des droits de lhomme et des liberts fondamentales, le respect de la dignit humaine, les
principes dgalit et de solidarit et le respect des principes de la charte des Nations Unies et du droit international. LUnion sefforce de dvelopper des relations et de construire des partenariats avec les pays tiers
et avec les organisations internationales, rgionales ou mondiales qui partagent les principes viss au premier
alina. Elle favorise des solutions multilatrales aux problmes communs, particulirement dans le cadre des
Nations Unies. Cf. le site Internet www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/cg00001.fr07.pdf.
(7) Cf. Justin Vasse, Etats-Unis : le temps de la diplomatie transformationnelle, Cahier de Chaillot,
n 95, Institut de lUE pour la recherche sur la scurit, Paris, 2006.

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429

de la dmocratie ait connu plus de succs que celui de lEurope : la plupart

des rgimes autocratiques se sont effondrs cause dvolutions internes et
lutilit du pouvoir militaire dans la promotion de la dmocratie se trouve
douloureusement remise en cause par les vnements en Iraq et en Afghanistan. La nature unitaire de la politique trangre amricaine a certes
apport plus de concentration, de cohrence et de profondeur, mais elle a
galement entran des soupons sur les raisons gostes et nationales
luvre derrire le projet dmocratique. Nous ne cherchons pas faire de
la faiblesse de lUE une vertu, mais souligner la difficult dvaluer lefficacit de modes divers dengagement international.
Plus prcisment, il sagit ici dexaminer ltendue, la nature et lefficacit de la politique de promotion de la dmocratie de lUnion europenne (8). Nous dfendons lhypothse selon laquelle le seul exemple de
rel succs de lUE en la matire est lEurope post-communiste : l, la promotion de la dmocratie a t lie la politique dlargissement de lUE.
Cependant, la fatigue de croissance actuelle et la lutte contre le terrorisme
exigent quon repense fondamentalement le projet de promotion de la
dmocratie.
Le programme mondial de lUE
Une action tendue et varie
La politique de promotion de la dmocratie de lUnion europenne ne
connat pas de limites gographiques. LUE sest engage dans des pays
varis et souvent lointains, comme lIndonsie, le Nigeria, Cuba, la Gorgie
ou encore lIran, et, ce, de diffrentes manires et des degrs variables.
LUnion europenne a parfois eu recours sa puissance militaire naissante, comme au Congo ou en Macdoine (ARYM) (9); dans de nombreux
autres cas, elle a fait usage de la carotte et du bton sur le plan conomique. Dans le cas de lIran ou de la Chine, linstrument privilgi de lUE
aura t la diplomatie tranquille ou le dialogue critique. En ce qui concerne la Core du Nord ou la Birmanie, lUnion a exerc une pression ngative constante et rude, sous forme de sanctions conomiques et
diplomatiques : par exemple, les actifs des fonctionnaires birmans ont t
(8) Il a toujours t ardu dvaluer limpact de la promotion de la dmocratie. Pour une tentative quantitative exhaustive, cf. Steven E. Finkel. Anbal Prez-Lin/Mitchell A. Seligson, Effects of US Foreign
Assistance on Democracy Building : Results of a Cross-National Quantitative Study, The United States
Agency for International Development, Washington, 2006.
(9) En 2006, lUE a lanc une opration militaire afin de soutenir la mission de lOrganisation des
Nations Unies dans la Rpublique dmocratique du Congo (MONUC) au cours du processus dlection
(Opration EUFor-RDC). Lopration militaire de lUE de 2003 dans lancienne rpublique yougoslave de
Macdoine (ARYM) a, selon le site Internet officiel de lUE, contribu aux tentatives dtablir un pays
paisible, dmocratique et prospre (cf. le site Internet www.consilium.europa.eu/cms3_fo/
showPage.asp ?id=268&lang=fr&mode=g).

430

jan zielonka

gels dans les pays de lUE et il a t demand aux socits europennes

de ne pas investir dans les entreprises appartenant lEtat birman (10).
Dans certains cas, comme celui de Cuba, un mlange de coercition et dincitations positives a t mis en uvre. Pour lEgypte, ont t principalement
exerces des incitations reposant sur des bases stratgiques plutt que
dmocratiques, tandis que la dmocratie a t un objectif clairement nonc
dans le cas de la Gorgie, du Cambodge ou de la Turquie. En revanche,
dans celui de la Tunisie ou du Vietnam, laccent a t davantage mis sur
les droits de lhomme et la bonne gouvernance (11).
Le budget allou la promotion de la dmocratie en elle-mme est souvent trs mince et distribu des projets nentretenant que des liens tnus
avec la dmocratie, comme par exemple les projets portant sur les droits
des femmes au Maroc ou sur la gouvernance dans les villages en Chine.
Cependant, dans dautres cas, lUE a investi des sommes importantes des
fins conomiques et de dveloppement varies, avec lespoir ou le dsir officiellement exprim de faire progresser la dmocratie : citons, par exemple,
laide de lUE lAutorit palestinienne ou lIndonsie aprs Suharto.
Toutefois, il est arriv que la perce dmocratique nait pas reu de
rcompense : par exemple, laide de lUE la Core du Sud a t rduite
une priode cruciale pour la consolidation dmocratique, au milieu des
annes 1990, et le gouvernement dmocratique nouvellement arriv au pouvoir Soul a t la cible de taxes antidumping et de barrires antitarifs
douaniers de la part de lUnion (12).
Lors de ses tractations avec lAmrique latine et lAfrique du Nord, lUE
a insr des clauses dmocratiques dans des accords bilatraux et multilatraux varis (13), ce qui ntait gnralement pas le cas dans ses relations
avec lAsie de lEst. Dans des situations comme celles de la Bosnie-Herzgovine et de la Macdoine (ARYM), lUnion a tent dtre un mdiateur
honnte et impartial entre les diffrentes parties sur le terrain. Dans
dautres cas, lUnion a clairement pris position pour ou contre certains dirigeants politiques, comme lillustre son soutien au prsident Abu Mazen de
lAutorit palestinienne ou au prsident Wahid dIndonsie, ainsi que sa
confrontation avec le Prsident du Zimbabwe, Mugabe, ou encore avec le
Prsident de la Serbie, Milosevic.

(10) Cf. Karen E. Smith, The limits of proactive cosmopolitanism : the EU and Burma, Cuba and
Zimbabwe, in Ole Elgstrm/Michael Smith (dir.), The European Unions Roles in International Politics,
Routledge, Londres, 2006, pp. 155-171.
(11) Cf. Richard Youngs, The European Union and the Promotion of Democracy. Europes Mediterranean
and Asian Policies, Oxford University Press, Oxford, 2001.
(12) Cf. Jonathan Moran, Contradictions between economic liberalisation and democratization : the
case of South Korea, Democratization, vol. III, n 1, 1996, pp. 459-490.
(13) Cf. par exemple Jean Grugel, Democratization and ideational diffusion : Europe, Mercosur and
social citizenship, Journal of Common Market Studies, vol. XLV, n 1, 2007, pp. 43-68.

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431

Une efficacit difficile valuer

Il est pratiquement impossible didentifier des schmas clairs montrant
une relation directe entre les stratgies individuelles et le progrs de la
dmocratie dans des pays individuels. Notamment parce que les dveloppements dmocratiques dans ces pays sont mus par bien dautres facteurs
domestiques et internationaux et parce que les objectifs de lUE sont souvent noncs dans des termes vagues et gnraux, ce qui les rend inadapts
tout contrle de leur efficacit.
Les analystes signalent diverses faiblesses dans la politique de promotion
de la dmocratie de lUE. Par exemple, lunit dobjectif et daction a rarement t un trait caractristique de ses politiques. Les Etats membres mridionaux dmontrent gnralement une prfrence pour les incitations et
lengagement pragmatique, tandis que les Etats membres du Nord ont pour
habitude dadopter des politiques de principe ne reculant pas devant des
sanctions, quel que soit leur cot, sans oublier les exemples rcurrents
dindividualisme de la part de certains Etats membres. Citons ainsi lItalie,
qui sest distingue en tablissant des relations diplomatiques avec la Core
du Nord, sans mme consulter ses partenaires europens, ou encore le Portugal, qui a soumis la politique de lUE ses exigences sur le Timor oriental, ou bien aussi la France, qui a tent de forger, voire de dicter, les politiques de lUE concernant lAlgrie. Les politiques de lUE sont souvent
victimes de procdures inadaptes et de luttes bureaucratiques. De plus,
elles sont souvent soumises des intrts conomiques et stratgiques.
De plus, lUnion na jamais t capable dtablir une synergie plausible
entre sa dfense des droits de lhomme, de la bonne gouvernance, de lEtat
de droit et de la dmocratie. A cause de sa nature intergouvernementale
particulire, elle sest avre peu adapte la manipulation secrte
dacteurs politiques cruciaux dans les pays cibls, tandis que les accords formels avec les pays viss nont eu que peu de rsultats. Par exemple, les
principes dmocratiques sont devenus partie intgrante de lAcquis de
Barcelone, mais la quasi-totalit des Etats mditerranens ayant ratifi cet
Acquis ont chou appliquer ses conditions dmocratiques (14). Sil est
indniable que les ressources de lUE destines la promotion de la dmocratie auraient pu tre fortement augmentes dans certains cas, les exemples de la Bosnie-Herzgovine ou de lAutorit palestinienne montrent dans
le mme temps que largent ne peut, lui seul, acheter la dmocratie. Les
dsaccords entre les Etats membres individuels de lUE ont, de toute vidence, port prjudice aux politiques europennes, mais lUE nest pas un
Etat unitaire et centralis : il est tout fait normal que ses diffrents membres soient porteurs de proccupations et dapproches diffrentes. Il est, par
(14) Cf. Richard Youngs, How Europes Mediterranean policy went so badly wrong, Europes World,
aut. 2006, pp. 26-33.

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exemple, difficile de blmer la France pour sa tentative de forger les politiques de lUE vis--vis de lAlgrie : aprs tout, cest elle qui a toujours t
la plus expose aux volutions nfastes qui ont eu lieu dans ce pays (15).
Certes, les intrts stratgiques et conomiques ont souvent pris le pas sur
les objectifs dmocratiques, mais il serait difficile de nier que la dmocratie
a besoin de la paix et de la prosprit conomique pour prosprer.
Il apparat donc que lUE pourrait certainement samliorer dans certains cas, mais, ce, sans garantie de succs. Comme il a t dit plus haut,
les Etats-Unis ont souvent recouru des stratgies diffrentes de celles de
lEurope, mais ses rsultats en termes de promotion de la dmocratie ne
sont pas excessivement meilleurs, comme lillustrent notamment les exemples de Cuba ou de lIran. Cela tant dit, lUE ne peut affirmer avoir russi
dans la plupart des cas cits : ainsi, les fonctionnaires de lUE se targuent
davoir apport la paix et la dmocratie la rgion indonsienne dAceh,
mais les 80 missaires europens qui y ont t envoys nont reprsent
quun facteur mineur de la bonne transition dans cette province, quelle
quait t leur importance dun point de vue symbolique (16). En dernire
analyse, on ne peut donc que conclure que la contribution de lUnion europenne aux transitions vers la dmocratie des endroits divers du globe na
t, jusquici, que trs limite. LEurope centrale et orientale reprsente une
exception assez frappante cette rgle. On peut galement reconnatre un
impact important de lUE sur la consolidation dmocratique en Turquie.
Lanalyse de ces cas de russite dsigne un ensemble de facteurs qui ont
assur lefficacit de la politique de promotion de la dmocratie.
Des russites notables
La promotion de la dmocratie en Europe centrale et orientale
LEurope centrale et orientale incarne une russite unique de la promotion de la dmocratie, une russite quon peut en grande partie attribuer
trois facteurs.
En premier lieu, tout au long des annes 1990, lenvironnement international a favoris la construction de la dmocratie en Europe centrale et
orientale. LEmpire sovitique sest croul de manire gnralement paisible et la Russie na pas tent de contrecarrer par la force les rformes dans
la rgion. Dans ce contexte, lUE (et les Etats-Unis) se sont engags acti(15) Ayln Gney/Aslihan Celenk, The European Unions democracy promotion policies in Algeria :
success or failure?, The Journal of North African Studies, vol. XII, n 1, pp. 109-128.
(16) Cf. Foster Klug, Head of EU-led Aceh peace mission predicts smooth transition when mission
ends, European Security and Defence Policy, n 3, janv. 2007, p. 25. La mission a dnombr environ
80 membres du personnel international non arm; en ralit, moins des deux tiers dentre eux venaient
dEtats membres de lUE, ainsi que de Norvge et de Suisse, et un peu plus dun tiers provenait des cinq
pays participants de lASEAN. Cf. le site Internet www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/060522Aceh_Council_Factsheet-REV5.pdf.

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433

vement en Europe centrale et orientale en tant que pacificateurs, pour

apporter de laide et enseigner la dmocratie (17). Mme les guerres des Balkans ont eu, de manire ironique, certaines consquences positives sur la
construction de la dmocratie dans cette rgion, en dissuadant les politiciens populistes dappeler une confrontation autodestructrice.
Cela conduit identifier un autre facteur du succs de la promotion de
la dmocratie en Europe centrale et orientale, que nous appellons le facteur
de compatibilit, mais que Karl Deutsch dsigne sous lappellation
probabilit autonome des vnements. La pression de lUE a renforc les
volutions internes qui se droulaient dj en Europe centrale et orientale.
Culturellement, ces pays taient proches de lOccident, avec un fort pourcentage de dmocrates convaincus, la diffrence dautres pays post-communistes tels que lAlbanie, la Moldavie, la Bilorussie, lUkraine et la Russie, o les dmocrates convaincus ne reprsentaient pas plus de 25% de la
population (18).
Finalement, ce qui est essentiel eu gard notre analyse, cest que lUE
a identifi la dmocratie comme condition prliminaire ladhsion. Cest
ce quon appelle gnralement une politique de conditionnalit. Dans le cas
particulier qui nous intresse, cette politique a fonctionn remarquablement
bien, car lincitation tait trs substantielle et le lien entre la dmocratie et
lappartenance lUE tait explicite et direct (19). Il est vrai que nous
avons des preuves que les constructeurs de lEurope occidentale nont
jamais contrl pleinement les dveloppements dmocratiques chez les pays
candidats. De plus, lUE na pas seulement labor la dmocratie, mais
aussi lconomie de march, la scurit, etc. Ces diffrents chantiers
ntaient pas tous en harmonie et ont souvent t victimes de rivalits
internes dans les institutions ou de pressions partisanes gostes de la
part dagriculteurs, de banquiers ou de commerants. Il ny a pas toujours
eu non plus dharmonie naturelle entre les diffrents moyens applique par
lOccident vis--vis des candidats lUnion europenne : bien que les politiciens occidentaux aient souvent prtendu possder une conception stratgique globale pour la cration dune Europe dmocratique, leur rhtorique
a souvent t floue et ambigu, leurs politiques ont manqu dune orientation claire. Il faut galement souligner que le processus daccession lUE
a souvent t gr dune manire plus dictatoriale que dmocratique : les

(17) Les Etats-Unis se sont galement engags activement promouvoir la dmocratie en Europe centrale et orientale. Pour une analyse approfondie de leur politique dans la rgion, cf. par exemple Philip
D. Zelikow/Condoleezza Rice, Germany Unified and Europe Transformed : a Study in Statecraft, Harvard
University Press, Cambridge, 1995.
(18) Dieter Fuchs/Hans-Dieter Klingemann, Eastward enlargement of the European Union and the
identity of Europe, West European Politics, vol. XXV, n 2 spcial, 2002, p. 40.
(19) Cf. par exemple Wade Jacoby, The Enlargement of the European Union and NATO : Ordering from
the Menu in Central Europe, Cambridge University Press, Cambridge, 2004; Milada A. Vachudova, Europe
Undivided : Democracy, Leverage, and Integration after Communism, Oxford University Press, Oxford, 2005.

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candidats recevaient une longue liste de conditions dentre, quils ne pouvaient ni ngocier ni refuser (20).
Cependant, tout cela ne saurait remettre en question le succs des politiques europennes. Llaboration instrumentale de la dmocratie, avec le
recours leffet de levier et au lien, peut avoir t moins efficace que certains responsables europens ne le prtendent. Nanmoins, limpact indirect
ou effet dmonstratif de lEurope occidentale a t norme et a concid
avec la politique de levier et de lien. Les lites et llectorat dEurope centrale et orientale ont consenti la politique de conditionnalit de lUnion
car ils taient fermement convaincus que la dmocratie loccidentale leur
serait bnfique. Le fait que les pays candidats se verraient accorder une
place la table de lUE la fin du long processus daccession tait galement essentiel. Cette ingalit structurelle nallait pas durer indfiniment :
il tait ainsi plus facile ces pays daccepter les conditions de lUE, ainsi
que son arrogance occasionnelle. De plus, lambigut de la politique de conditionnalit de lUE a donn aux pays candidats une libert de manuvre
considrable, avec des effets bnfiques pour la dmocratie : comme lUnion
na jamais tent dimposer de modle spcifique de dmocratie, les rformes
ont t faonnes par des acteurs internes. Les diffrents Etats membres de
lUE ont tent dexporter leurs propres solutions nationales, mais les Etats
candidats avaient tout le loisir de faire leur choix parmi les solutions proposes et de les combiner avec des solutions maison, ce qui a attnu
limpression que la dmocratie tait un produit dexportation (21).
Bien sr, la dmocratie dans les nouveaux Etats membres connat encore
de nombreux problmes. Cependant, il faut remarquer que ces pays ont
russi construire un systme assez efficace de constitutionnalisme libral
et pas seulement une dmocratie lectorale superficielle (22). Ils y sont parvenus par lintroduction du principe de sparation des pouvoirs et de la
garantie du respect des droits fondamentaux de lhomme et du citoyen.
Leurs constitutions nouvellement adoptes ont svrement corset la
citoyennet, enlevant un peu de pouvoir au peuple pour le remettre aux
auteurs des constitutions et aux tribunaux constitutionnels (23). Le slogan
(20) Cf. par exemple Karen E. Smith, The evolution and application of EU membership conditionality, in
Marise Cremona (dir.), The Enlargement of the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2003, pp. 114115; Roberto di Quirico (dir.), Europeanisation and Democratisation. Institutional Adaptation, Conditionality
and Democratisation in EUs Neighbour Countries, European Press Academic Publishing, Florence, 2005.
(21) Cf. Jan Zielonka, Foreign made democracy, in Jan Zielonka (dir.), Democratic Consolidation in
Eastern Europe. Vol. II : International and Transnational Factors, Oxford University Press, Oxford, 2001.
(22) Comme la observ Larry Diamond, lcart entre la dmocratie librale et lectorale sest creus
notablement au cours de la dernire partie de la troisime vague, formant lune de ses caractristiques les
plus importantes, mais peu remarques. Cf. Larry Diamond, Developing Democracy. Toward Consolidation,
The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1999, p. 10. Cf. aussi Fareed Zakaria, The Future of Freedom. Illiberal Democracy at Home and Abroad, W.W. Norton, New York, 2003.
(23) Pour une analyse dtaille du processus constitutionnel dans ces pays, cf. Jon Elster/Claus Offe/
Ulrich K. Preuss, Institutional Designs in Post-Communist Societies : Rebuilding the Ship at Sea, Cambridge
University Press, Cambridge, 1998; Jan Zielonka (dir.), Democratic Consolidation in Eastern Europe.
Vol. I : Institutional Engineering, Oxford University Press, Oxford, 2001.

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435

populiste tout le pouvoir aux soviets a disparu de la rhtorique politique.

La dmocratie est devenue une question de rgles, de procdures et dinstitutions. Ainsi, leurs dmocraties sont plus dlibratives que
volontaristes (24). Il est donc plus difficile la majorit du moment de
manipuler le systme dmocratique son propre avantage, ce qui a permis
la dmocratie de fonctionner raisonnablement bien plutt que de sombrer
dans le chaos et la paralysie. Bref, cela a eu pour consquence quil est
devenu difficile de conduire une politique autocratique dans la rgion, en
dpit de nombreux obstacles (cf. infra).
Limpact de lUE en Turquie
Si le cas de la Turquie est difficile valuer, car la dmocratie ny est pas
pleinement consolide et son processus daccession lUE nest pas achev, il
semble nanmoins vident que de nombreuses rformes dmocratiques entreprises par la Turquie ces dernires annes ont eu lieu dans lattente de lappartenance lUE ou, du moins, sous la pression directe de cette dernire (25).
De fait, suite la dcision de lUE, en 1999, de considrer la Turquie
comme candidate officielle ladhsion, le Parlement turc a adopt plusieurs amendements constitutionnels rpondant aux proccupations dmocratiques de lUE, amendements portant sur des sujets sensibles de la politique turque, tels que labolition de la peine de mort ou la rduction du rle
de larme. Avec ces rformes, il est devenu plus difficile pour lEtat de contraindre les droits civiques, tandis que des conditions plus librales pour la
libert de rassemblement ont t introduites et que les peines pour insulte
aux institutions tatiques sen sont trouves limites. Larticle 313 du Code
pnal, notoirement appliqu contre les Islamistes et les Kurdes pour
incitation la haine ethnique ou religieuse, a galement t modifi.
LUE a surveill de prs la Turquie et la conseille dans ses efforts de
rforme. Elle lui a offert une aide conomique substantielle, a sponsoris des
programmes de formation pour les juges, les procureurs et les policiers et a
aid de nombreuses organisations de la socit civile en Turquie. Des fonctionnaires de lUE ont expos des cas de violations des droits de lhomme
ou des minorits. Plusieurs dclarations publiques de lUE ont appel la
stricte observation des procdures dmocratiques et la non-interfrence de
larme turque. LUE a galement exerc une forte pression informelle afin
de faire progresser les rformes dmocratiques : par exemple, la pression de
lUE a encourag la loi de 2004 sur les associations, rduisant la possibilit
(24) Cette distinction a t opre par : Stephen Holmes, Constitutionalism, in Seymour Martin Lipset
(dir.), The Encyclopedia of Democracy, vol. 1, Congressional Quarterly, Washington, 1995, p. 300.
(25) Cf. par exemple Nathalie Tocci, Europeanization in Turkey : trigger or anchor for reform?, South
European Society and Politics, vol. X, n 1, 2005, pp. 73-83; Gamze Avci, Turkeys EU politics : consolidating democracy through enlargement?, in Helen Sjursen (dir.), Questioning EU Enlargement : Europe in
Search of Identity, Routledge, Londres, 2006, pp. 62-77.

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dintervention de lEtat dans les activits des ONG, supprimant les restrictions sur les contacts avec les ONG trangres et permettant aux ONG de
travailler avec des organisations plus ouvertement politiques. Le fait le plus
notable reste nanmoins la progression graduelle de laccession de la Turquie lUE : en 2001, lUE a sign avec la Turquie un Partenariat privilgi
et, en 2004, elle sest engage dans des ngociations formelles dadhsion.
Rsultats compars
Tous les pays dEurope centrale et orientale ayant ngoci leur accession
lUE lont finalement rejointe, en tant que dmocraties consolides.
Cependant, le cas de la Turquie pourrait savrer diffrent. Une comparaison avec la Pologne est cet gard assez rvlatrice.
A cause de sa taille et de son vaste secteur agricole, la Pologne tait, tout
comme la Turquie, un pays difficile intgrer dans la structure institutionnelle et financire de lUnion, mais personne na remis en cause la lgitimit
europenne de la Pologne, contrairement la Turquie (26). De plus, sil
nexistait aucun quivalent polonais de Chypre qui puisse compliquer
laccession lUE, dans le mme temps, les frontires de la Pologne avec
linstable Ukraine, avec la Bilorussie et la forte Russie (via Kaliningrad)
ne prdisposaient pas la construction de la dmocratie; cependant, les
frontires de la Turquie avec la Syrie, lIran et lIraq sont bien plus instables par comparaison. De plus, la Turquie est engage depuis plus de 20 ans
dans un conflit sanglant avec les sparatistes kurdes au sud-est du pays,
avec des consquences srieuses sur sa politique intrieure (27).
En outre, larme a jou un rle fort dans les deux pays, o elle est relativement imposante et possde une histoire dengagement politique de
haute porte. En Pologne, le gnral Jaruzelski a impos la loi martiale afin
dcraser Solidarnosc au dbut des annes 1980, mais, moins dune dcennie
plus tard, il parvenait un accord avec ce mme mouvement qui allait prparer la dmocratie : ds lors, les gnraux polonais ne se sont plus mls
de politique. En Turquie, larme se considre depuis des dcennies comme
garante des valeurs rpublicaines et laques. En thorie, cela pourrait servir
la dmocratie, mais, en pratique, larme est intervenue dans les procdures
dmocratiques et a mme impos sa loi. Certes, ces dernires annes, les
gnraux turcs ont t moins interventionnistes et ont respect les victoires
lectorales du parti islamiste, le parti dmocratique conservateur (AKP)
dirig par Tayyip Erdogan (28), mais cette distance ne peut tre tenue pour
(26) Cf. par exemple largumentaire de Valry Giscard dEstaing, Le Monde, 8 nov. 2002.
(27) Cf. Kerim Yildiz/Mark Muller, Turkeys Accession to the EU : Democracy, Human Rights and the
Kurds, KHRP, Londres, 2006.
(28) Cela a t lune des exigences de lUE. Cf. par exemple George Parker/Vincent Boland, Turkey
generals told to respect democracy, Euro-News, 16 aot 2007; Gareth Jenkins, Continuity and change :
prospects for civil-military relations in Turkey, International Affairs, vol. LXXXIII, n 2, 2007, pp. 339-356.

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acquise, surtout si Erdogan tente dintroduire des lments plus religieux

dans la lgislation et lducation turque (29).
La division floue entre lEtat et la religion en Pologne a galement proccup de nombreux dmocrates. Cependant, limportance de lIslam en
Turquie est souvent considre comme plus problmatique que celle du
Christianisme en Pologne (30). Le parcours de lune et de lautre vers la
dmocratie est galement diffrent. La transition dmocratique de la Turquie stale sur plusieurs dcennies et est largement le fait des lites. La
transition de la Pologne tait relativement brve et fut dclenche par le
mouvement populaire de masse Solidarnosc (31). Bien que les rformes
dmocratiques en Pologne aient t aides par lUnion europenne, elles
semblent plus organiques que celles effectues en Turquie (32).
Cela na pas pour but daffirmer que la Turquie est condamne lautocratie, mais de montrer que le chemin de la Turquie vers la dmocratie consolide sera probablement diffrent, sinon plus escarp, que celui de la Pologne et dautres pays post-communistes : ses frontires sont plus instables,
sa situation intrieure plus complexe et le processus daccession lUE
davantage sem dembches. Il faut aussi prendre en compte, en plus des
caractristiques propres la Turquie, la question du temps : la scne politique europenne a chang de faon spectaculaire au cours de la dernire
dcennie et de nombreux changements rcents sapent plutt quils ne facilitent leffort de promotion de la dmocratie de lUE.
Lavenir de la promotion de la dmocratie
De nombreux pays au voisinage de lUE sont viss par le projet de promotion de la dmocratie (33). Il sagit de plusieurs Etats dEurope orientale
(29) Cf. par exemple Michael Rubin, Mr. Erdogans Turkey, Wall Street Journal, 19 oct. 2006 . David
Shankland, Islam and politics in Turkey : the 2007 presidential elections and beyond, International
Affairs, vol. LXXXIII, n 2, 2007, pp. 357-372.
(30) Cf. par exemple Michael Freeman, Human rights, democracy and Asian values, Pacific Review,
vol. IX, n 3, 1996, pp. 352-366; John Esposito/James Piscatori, Democratization and Islam, Middle
East Journal, vol. XLV, n 3, 1991, pp. 427-440.
(31) Il convient de signaler cependant que, aujourdhui, la socit civile en Europe centrale et orientale
nest pas particulirement forte, alors que la socit civile turque est de plus en plus manifestement pleine
de vitalit. Cf. Sefa Simsek, The Transformation of civil society in Turkey : from quantity to quality,
Turkish Studies, vol. V, n 3, aut. 2004, pp. 46-74; Marc Morj Howard, The Weakness of Civil Society in
Post-Communist Europe, Cambridge University Press, Cambridge, 2003. Pour une tude comparative, cf.
Paul Kubicek, The earthquake. Civil society and democratization in Turkey. An assessment with a view
towards Eastern Europe, Political Studies, vol. L, n 4, 2002, pp. 759-776.
(32) Bien que, en Pologne comme en Turquie, une grande partie de la classe politique accuse le gouvernement actuel de trahir les intrts nationaux et de soumettre le pays au pouvoir de Bruxelles. Cf. par
exemple Paul Taggart/Aleks Szczerbiak, Contemporary euroscepticism in the party systems of the European Union candidate States of Central and Eastern Europe, European Journal of Political Research,
vol. XLIII, n 1, 2004, pp. 1-27.
(33) Cf. LEurope largie Voisinage : un nouveau cadre pour nos relations avec nos voisins de lEst et
du Sud, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europen, Bruxelles, 11 mars 2003,
COM(2003)104 final.

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et sud-orientale, tels la Russie, la Bilorussie, lUkraine, la Gorgie, la

Macdoine, lAlbanie ou la Serbie, ainsi que de plusieurs Etats mditerranens, tels le Maroc, la Tunisie, lAlgrie ou le Liban. A quoi sajoute
laffaire en cours de la Turquie. LUE peut-elle forger efficacement les
destins dmocratiques de ces pays et si oui, comment?
Trois facteurs sopposent la russite des efforts de lUE. Premirement,
certains Etats membres de lUE connaissent une forte pression visant
arrter le processus dlargissement : cela est d une peur croissante, surtout rpandue parmi les Quinze, que de plus amples largissements ne viennent contrecarrer la gestion de la diversit culturelle et conomique
importe en fait, de nombreux signes permettent dmettre lhypothse
que le vote contre la Constitution europenne a t en partie un vote contre
dautres largissements (34). Deuximement, on craint que ces largissements ne paralysent le systme de prise de dcision de lUE. Enfin, il y a
la peur que dautres largissements ne rapprochent lUE de rgions trs instables, sans que cela aille de pair avec une amlioration des ressources
financires et militaires de lUnion.
Il est vrai que les pays cits ici ne souhaitent pas tous intgrer lUE
actuellement et, pour la plupart, lappartenance lUE ne peut tre envisage que comme une perspective long terme. Nanmoins, la perspective
daccession lUE, aussi vague soit-elle, a toujours t le meilleur atout
dinfluence de lUE envers ses voisins. Cette perspective tait aussi un facteur de stabilisation propice la construction dmocratique dans ces pays.
Les politiciens locaux ont rsist la tentation autocratique et ont matris
leurs conflits mutuels, de peur dentraver ladhsion de leur pays lUE.
Des carottes moins attrayantes nauraient pas eu le mme effet : des solutions alternatives une appartenance part entire ont t tentes par le
pass, sans succs (35). Il nexiste aucune raison de penser quune offre
dappartenance demi lUE aurait un effet aussi bnfique sur le projet
de promotion de la dmocratie. La question est la suivante : la promotion
de la dmocratie peut-elle aboutir sur le territoire de lex-Empire sovitique, en Afrique du Nord ou dans les Balkans, sans offre dappartenance
lUE? Si la rponse est non, quel argument recourir dans cette situation?
La guerre contre le terrorisme a galement eu de nombreuses consquences nfastes sur la promotion de la dmocratie. Pour commencer, les
Etats-Unis et lUE ont adouci leur critique des politiques dictatoriales dans
(34) Cf. par exemple Philippe Ricard, Le non souligne les difficults de llargissement, Le Monde,
31 mai 2005; Georges Marion, La droite allemande accuse la Turquie davoir contribu la victoire du non
franais, Le Monde, 1er juin 2005.
(35) Le plus connu tait la proposition du prsident Mitterrand de crer une Confdration europenne
en tant qualternative llargissement, du moins court et moyen termes. Cf. par exemple
Daniel Vernet, The dilemmas of French foreign policy, International Affairs, vol. LXVIII, n 4, 1992.
Pour une autre proposition semblable, cf. le discours du Commissaire Andriessen la 69e assemble de
lEurochambre, Bruxelles, 19 avr. 1991.

lunion europenne, agent mondial de la dmocratie

439

des pays considrs comme des partenaires dans la lutte contre le terrorisme. La Russie en est un bon exemple, tout comme plusieurs rgimes
autocratiques dans le Caucase et en Asie centrale. Le message de lOccident
aux dirigeants de ces rgions a t clair : les considrations stratgiques ont
nouveau pris le pas sur les considrations dmocratiques. De plus, dans
le cadre de la lutte contre le terrorisme, les gouvernements occidentaux ont
rduit les liberts civiles dans leurs propres pays et ont augment les pouvoirs de la branche excutive y compris des services secrets au dpens
des branches judiciaires et parlementaires. Cet exemple a inspir les politiciens de certains anciens pays communistes, bien quils laient souvent suivi
de faon plus robuste et non dmocratique. Il faut galement mentionner
que la guerre contre le terrorisme a eu jusquici un impact dstabilisant,
plutt que linverse, sur lenvironnement international global, bien quon
puisse soutenir que la situation aurait t bien pire si cette guerre navait
pas t entreprise.
Enfin, il y a eu certaines volutions drangeantes sur le front dmocratique dans plusieurs pays europens, qui sapent le rle positif de modle
quavait lOccident sur dautres Etats. Par exemple, si le gouvernement de
Berlusconi en Italie sest permis de manipuler des missions tlvises
des fins politiques, voire personnelles, et partisanes, on ne peut sattendre
ce que tout autocrate hors de lUE soit dispos suivre les exigences de
cette dernire sur lquit et la libert de ton des missions tlvises nationales. Quand le gouvernement hollandais restreint les droits de ses immigrs de la deuxime gnration, cela encourage lvidence les dirigeants
populistes hors de lUE exiger des politiques contraignantes vis--vis de
leurs propres minorits (ethniques). Et comment peut-on esprer que les
politiciens des Etats autocratiques respectent lindpendance de la justice,
si de nombreuses dcisions judiciaires sont ouvertement remises en cause
par des ministres, dans une dmocratie aussi ancienne que celle du
Royaume-Uni? Limage de la dmocratie projete ltranger par les nouveaux Etats membres de lEurope centrale et orientale est encore plus
troublante.
Un constat qui conduit un autre obstacle au projet europen de promotion de la dmocratie : comment viter lrosion de la qualit dmocratique dans les pays qui sont dj membres de lUE (36) ? Depuis
lentre en vigueur du Trait dAmsterdam, lUnion a un droit dintervention, non seulement si un Etat membre viole un vaste corpus dacquis
conomiques et administratifs, mais galement sil napplique pas les
principes de la dmocratie, des droits de lhomme, et de lEtat de droit,
proclams larticle 6(1) du Trait UE. Cependant, en lan 2000,
l affaire Jrg Haider a clairement dmontr la difficult dappliquer cet
(36) Pour une tude plus approfondie, cf. Jan Zielonka, The quality of democracy after joining the
European Union, East European Politics and Societies, vol. XXI, n 1, 2007.

440

jan zielonka

article (37). Ces dernires annes, une pression, dirige par les frres Kaczynski, a t exerce sur le gouvernement polonais, si bien que, en juin
2006, une rsolution du Parlement europen critiquait la monte gnrale
de lintolrance raciste, xnophobe, antismite et homophobe en
Pologne (38) ; au cours de sa visite Bruxelles, Jaroslaw Kaczynski, le
Premier ministre polonais, sest vu rappeler, par le prsident de la Commission europenne Jose Manuel Barroso, que lUE est une communaut
de valeurs proscrivant la discrimination des minorits, lintroduction de
la peine de mort et les entraves lindpendance de la banque centrale (39). Cependant, il convient dobserver que ces mesures lgres
nont pas russi freiner lascension des tendances autocratiques en
Pologne.
*

LUnion europenne encourage la dmocratie car cette dernire reflte les

bases de son systme de croyances (40), parce que la promotion de la dmocratie correspond au rle quelle se fixe en politique internationale (41),
ainsi que pour des raisons pratiques. Comme il est dit dans la Stratgie
europenne de scurit, la meilleure protection pour notre scurit est un
monde fait dEtats dmocratiques bien gouverns. Propager la bonne gouvernance, soutenir les rformes sociales et politiques, lutter contre la corruption
et labus de pouvoir, instaurer lEtat de droit et protger les droits de lhomme :
ce sont l les meilleurs moyens de renforcer lordre international (42). La promotion de la dmocratie restera donc probablement lun des objectifs politiques premiers de lUE, en dpit des problmes et des frustrations quelle
rencontre. Il faut dire que labandon de la promotion de la dmocratie en
tant quobjectif de politique extrieure quivaudrait la tolrance, sinon au
soutien, des autocrates dans diverses parties du monde. Le public europen
considrerait cela comme injuste et, dans la plupart des cas, cela desservirait les intrts de lUnion.
Cet article suggre plusieurs conditions pouvant contribuer concevoir
une promotion de la dmocratie plus efficace et plus juste. Tout dabord,
(37) LUnion a appliqu cet article pour la premire fois en 2000, alors que le parti extrmiste de Jrg
Haider, le FP, intgrait le gouvernement autrichien. Cependant, lexercice na obtenu quun rsultat mitig
et a provoqu la polmique. Cf. par exemple Per Cramr/Pl Wrangle, The Haider affair, law, and European integration, Europarttslig Tidskrift, n 28, 2000; Matthew Happold, Fourteen against one : the EU
response to Freedom Party participation in the Austrian government, International and Comparative Law
Quarterly, vol. XLIX, 2000, p. 953.
(38) International Herald Tribune, 30 juin 2006, p. 2.
(39) Gazeta Wyborcza, 31 aot 2006, p. 8.
(40) Cf. Hartmut Mayer/Henri Vogt, A Responsible Europe? Ethical Foundations of EU External
Affairs, Palgrave, Basingstoke, 2006.
(41) Cf. Ole Elgstrm/Michael Smith (dir.), The European Unions Roles in International Politics,
Routledge, Londres, 2006.
(42) Stratgie europenne de scurit, Conseil europen, Bruxelles, 12 dc. 2003.

lunion europenne, agent mondial de la dmocratie

441

et cest la condition la plus vidente, la dmocratie ne peut tre impose par

dcret, surtout par des acteurs extrieurs : un systme complexe dincitation et de dissuasion doit tre mis en place afin dassurer le fonctionnement
de la promotion de la dmocratie. Il est tout aussi important que les lites
et les lectorats des pays viss soient convaincus que la dmocratie est
bonne pour eux : en dautres termes, il est peu probable que la dmocratie
fasse son apparition dans un pays o les dmocrates sont rares, mme en
cas de forte pression extrieure. Cela signifie que, dans certains pays arabes
ou asiatiques, lobjectif premier de lUE devrait tre de propager les valeurs
dmocratiques plutt que dexporter les procdures dmocratiques. Cela
ncessiterait davantage dinvestissement dans le dialogue culturel plutt
que dans le dialogue diplomatique , surtout avec ceux qui croient que la
dmocratie et les valeurs asiatiques ou islamiques ne sont pas forcment
compatibles (43).
Cette remarque conduit une autre conclusion importante : les rfrences
dmocratiques du dfenseur de la dmocratie sont essentielles lefficacit
de sa promotion. Il ne sagit pas seulement dviter lhypocrisie politique,
mais galement de convaincre les pays viss que la dmocratie peut tre
aussi avantageuse pour eux que pour ses dfenseurs (44). Les tentatives de
forger la dmocratie dans dautres Etats resteront fragiles si le promoteur
lui-mme a des pratiques non dmocratiques. Les constructeurs de la dmocratie devraient tre en mesure de donner lexemple en matire de bonnes
pratiques dmocratiques suivre.
Une autre conclusion affrente est que le modelage et la conception de la
dmocratie de lextrieur connat de srieuses limites (45). La dmocratie
nest pas un bien intellectuel qui puisse tre vendu, impos ou transplant
dans dautres pays de manire directe et brutale; elle est le fruit de marchandages politiques complexes, impliquant des acteurs internes et externes, aux intrts politiques et contextes culturels divergents. Il est important de comprendre que le processus de transition dmocratique dtermine
lissue dmocratique : la dmocratie ne se consolidera jamais si elle est perue en tant que produit tranger, surtout si elle vient danciens Etats
coloniaux; elle ne se consolidera pas non plus si elle est impose de manire
autocratique, voire bureaucratique, sous pression externe.
Le prsent article a galement tent de suggrer que le projet de promotion de la dmocratie ne peut ignorer les circonstances conomiques ni la
scurit dans les Etats viss. Comme la justement fait observer
(43) Cela ncessiterait de combler certains fosss culturels. Cf. par exemple George Joff,
Confrontational mutual perceptions and images : orientalism and occidentalism in Europe and the Islamic
world, The International Spectator, vol. XLII, n 2, 2007, pp. 161-177.
(44) Cf. Chong-min Park/Doh Chull Shin, Do Asian values deter popular support for democracy in
South Korea?, Asian Survey, vol. XLVI, n 3, 2006, pp. 341-361.
(45) Bien sr, cela ne vise pas encourager une politique dindiffrence bienveillante envers les autocraties.

442

jan zielonka

Marc Plattner, la dmocratie librale moderne est de nature composite, faite

daspects souvent conflictuels. [Et] la dmocratie est une forme de gouvernement qui ne doit pas tre seulement dmocratique, mais aussi gouverne
efficacement (46). Le fonctionnement dmocratique ne saurait tre fluide
dans des pays aux frontires poreuses, aux forts taux de chmage, o
rgnent le crime et la corruption. Une plus grande synergie entre laide au
dveloppement de lUE et le projet de promotion de la dmocratie est donc
ncessaire (47).
La dernire conclusion de cet article est assez vidente, voire banale : la
promotion de la dmocratie est invitablement moins efficace quand les
Europens ne russissent pas travailler ensemble. Bien sr, certains membres de lUE connaissent mieux certaines rgions et y sont plus exposs : ils
devraient tenter de forger la politique de lUE plutt que dessayer de promouvoir seuls la dmocratie. La coopration avec les Etats-Unis est galement souhaitable, mme si elle est difficile dans certains cas.

(46) Marc F. Plattner, The quality of democracy. A skeptical afterword, Journal of Democracy, n 15,
2004, p. 107.
(47) Voir Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad : The Learning Curve, (Washington DC : Carnegie
Endowment for International Peace, 1999), ainsi que Jean-Michel Severino, Theres much ground to make
up, but the reform of EU aid is now under way, Europes World, Et 2007, 123-130.

LEUROPE ET LA DEUXIME GUERRE DU LIBAN

PREMIERS

PAS DUNE PUISSANCE CIVILE

par

Chlo BERGER (*)

Depuis lentre des Israliens au Liban au dbut des annes 1980, un conflit ltat latent perdure entre lEtat hbreu et le Hezbollah, rythm par
des explosions de violence sporadiques. Malgr le retrait des forces de Tsahal du Sud-Liban en 2000, laffrontement entre Isral et la milice chiite se
prolonge sous forme de raids et de tirs de roquettes dun ct, dincursions
ariennes, terrestres et maritimes de lautre. La politique de retrait unilatral adopte par Isral na pas mis fin aux litiges et hypothque la perspective dun rglement politique global du conflit isralo-arabe. Des deux
cts, les luttes internes de pouvoir viennent aggraver les tensions entre les
adversaires et poussent les acteurs adopter des postures et des modes opratoires radicaux. Il nexiste plus dautre perspective de sortie de crise que
la violence et laffrontement.
Autour du conflit viennent se greffer les divers jeux dalliances des protagonistes et linterdpendance des enjeux dans la rgion. On assiste la
formation dune collusion dintrts entre les divers ennemis dIsral et de
son alli amricain. Le fonctionnement des alliances pse sur les stratgies
des acteurs et leurs positionnements internes. Ainsi, ce qui est dcrit comme
un axe, savoir lalliance entre la Syrie, Thran et les milices radicales
palestiniennes et libanaises, devient une menace de premier ordre pour
Isral et son alli amricain embourb en Iraq.
La politique intrieure libanaise
au miroir des rivalits rgionales
Alors que lalliance amricano-isralienne et ses allis dans le monde
arabe cherchent priver lIran de tous ses soutiens, Thran ractive ses
rseaux dalliance et cherche raffirmer sa capacit de nuisance dans la
rgion. Louverture dun conflit au Liban et lengagement indirect de lIran
aux cts de son alli libanais lui ont certainement permis de gagner du
temps et dloigner temporairement la menace des frappes prventives am(*) Chercheur.

444

chlo berger

ricaines, voire israliennes. Toutefois, un de ses principaux allis, la Syrie,

est trs affaiblie par la modification de la situation intrieure libanaise et
le rgime traverse une zone de turbulences lintrieur, plus particulirement dans les hautes sphres du pouvoir syrien (1). Au Liban, la rvolution
du Cdre et le retrait des troupes syriennes en avril 2005 ont plac le Hezbollah dans une posture ambigu, alors quil tait dj mis en porte faux
par lvacuation des troupes israliennes du Sud-Liban. Les divisions de la
scne intrieure libanaise ont t attises par le retrait syrien, qui a laiss
lopposition dans une situation indite et a rapidement conduit sa division, chacun retournant ses allgeances clientlistes et confessionnelles. La
crise institutionnelle dans laquelle la rsolution 1 559 (2) du Conseil de scurit a plong le pays, confirme par lassassinat de lancien Premier ministre
Rafic Hariri (3), a rvl la faillite de lEtat confessionnel (4), la crise conomique venant fragiliser davantage cette situation et exacerbant les tensions entre les communauts.
Les acteurs se donc sont trouvs en quelque sorte pris au pige de la polarisation rgionale, lantagonisme entre les puissances rgionales coupant
dsormais le Liban en deux. Lassassinat de Rafic Hariri, en fvrier 2005,
a jou un rle de catalyseur pour lopposition au rgime du prsident
(1) La dmission du vice-prsident syrien Abdel Halim Khaddam, le 7 juin 2005, lors du 10e congrs du
Parti Baath, et le remplacement du directeur des services de renseignement syriens par Assef Chaoukat marquent un renforcement de linfluence du prsident Assad la tte du rgime syrien. Priv de sa caution sunnite (A. H. Khaddam), le jeune Prsident syrien tente de consolider sa position la tte du rgime en plaant ses fidles aux postes-clefs de larchitecture militaro-scuritaire syrienne, en mme temps quil se coupe
de plus en plus de ses soutiens sunnites. Le 12 octobre 2005, lancien chef des services de renseignement
syriens au Liban, Ghazi Kanaan, interrog peu de temps auparavant dans le cadre de lenqute sur la mort
de Hariri, est retrouv mort dans son bureau, Damas : la presse annonce un suicide. Dans la foule, des
partis et des personnalits arabes et kurdes dobdiences politiques diverses, diffusent, le 16 octobre, la
Dclaration de Damas pour le changement national dmocratique, appelant la mise en place dun Etat
de droit et la suppression de ltat durgence. A la suite de la remise du rapport de Detlvis Mehlis, le
22 octobre lONU, mettant en cause des responsables syriens et leurs allis au Liban, la Syrie annonce le
30 octobre la cration de sa propre commission denqute.
(2) La rsolution 1 559, adopte le 2 septembre 2004 par le Conseil de scurit de lONU, linitiative
conjointe de la France et des Etats-Unis, appelle au respect de la souverainet politique et territoriale du
Liban, notamment au retrait des troupes syriennes du Liban et lvacuation des forces israliennes de la
zone des fermes de Chebaa. Elle invite galement au dsarmement des milices (milices palestiniennes, Hezbollah et Forces libanaises) et lorganisation des lections prsidentielles hors de toute ingrence extrieure.
(3) Rafic Hariri est mort dans un attentat le 14 fvrier 2005 Beyrouth. Homme daffaires de confession
sunnite, il a occup de nombreuses responsabilits politiques au Liban, notamment la prsidence du Conseil
des ministres de 1992 1998, puis de 2000 2004. Aprs stre accommod pendant des annes de la prsence syrienne au Liban, il a dmissionn en octobre 2004 de son poste de Premier ministre, afin de marquer
son hostilit au prsident Lahoud; il a alors pris la tte du mouvement dopposition la prsence syrienne
au Liban, rassembl au sein du Pacte du Bristol.
(4) Le systme politico-institutionnel libanais reprsente un modle hybride dentit tatique. Le
pacte national de 1943 a fait du Liban une dmocratie communautaire base sur la rpartition des postes
de responsabilit entre les principales communauts (principalement maronite et sunnite). Les accords de
Taf de 1990 introduiront quelques modifications en faveur dun rquilibrage au profit de la communaut
chiite. Sur le plan pratique, ce systme conduit institutionnaliser lordre communautaire au dtriment de
laffirmation de lEtat. Les trois ttes de lEtat sont partages en fonction des communauts (prsidence de
la Rpublique pour les Chrtiens, prsidence du Conseil pour les Sunnites et prsidence du Parlement pour
les Chiites). Les compromis permanents auxquels sont condamns les acteurs politiques libanais aboutissent
un partage dintrts entre les diffrentes communauts, en fonction de leurs ressources dinfluence, tant
en termes politiques et conomiques que dmographiques.

leurope et la deuxime guerre du liban

445

Lahoud et la prsence syrienne au Liban. Le rassemblement spontan

de milliers de Libanais, lors de la manifestation du 14 mars Beyrouth, a
traduit un rejet en profondeur de la prsence syrienne au Liban et au systme de corruption partage qui sest tabli entre Damas et ses allis libanais. Face lopposition antisyrienne, le Hezbollah sest pos en chef de file
du mouvement loyaliste.
La situation ntait plus soutenable, contraignant les diffrents acteurs
rechercher des tactiques mme de dsamorcer la crise ou, a minima, de
bouleverser le statu quo, afin de redistribuer les cartes. Le raid men par le
Hezbollah en territoire isralien, le 12 juillet 2006, est replacer dans cette
perspective, la milice chiite ayant certainement cherch tirer profit de la
dgradation scuritaire dans les Territoires occups pour ouvrir un second
front contre Isral. Lopration du Hezbollah a offert, dans le mme temps,
un drivatif aux pressions trangres sur Thran propos de la question du
nuclaire; Thran a de son ct apport tout au long des affrontements son
assistance, faisant fonctionner son alliance avec Damas pour fournir au Hezbollah les moyens de conduire lopration, alors mme que le rgime syrien
se cherchait un nouveau rle gopolitique ou gostratgique dans la rgion
quil sagisse de revenir au Liban ou de permettre ses allis dans les territoires palestiniens et au Liban de conserver leur potentiel de nuisance.
Linterdpendance entre les problmatiques internes chaque pays de la
rgion et les rapports de forces au niveau rgional est donc patente. Le
niveau rgional permet souvent de masquer ou sert de drivatif des situations intrieures bloques, avec des rgimes en sursis. Lurgence de la situation les pousse raffirmer leur puissance par la force face des rseaux
dopposition transnationaux. Ainsi, on voit comment la complexit des rapports de forces internes/externes permet le dveloppement de dynamiques
conflictuelles au niveau rgional, impliquant un brouillage des barrires systmiques entre niveau national et rgional. Chaque acteur, trop faible pour
survivre indpendamment dans cet environnement rgional hostile, est
oblig de faire appel des allis extrieurs, qui singrent de manire durable dans des situations avec lesquelles elles sont indirectement lies.
Ainsi, en important des problmatiques rgionales sur la scne intrieure
libanaise, les acteurs nationaux ont profondment boulevers les quilibres
internes, ce qui les a obligs se repositionner selon des lignes de fractures
qui dpassent le simple cadre libanais. En impliquant des puissances trangres dans leurs jeux de pouvoir internes, les diffrentes parties libanaises
ont t dpasses par le niveau des enjeux extrieurs chaque partie tant
par ailleurs contrainte par un agenda particulier , comme la trs clairement montr le droulement des lections de mai 2005 au Liban (5). Les
(5) Le dernier tour des lgislatives de mai 2005 au nord du Liban a consacr la victoire du 14 mars
regroupant principalement le courant du futur de Saad Hariri, le PSP de Walid Joumblatt, le mouvement
Kornet Chewahne et les Forces libanaises , qui dtient une majorit relative avec 72 siges sur

446

chlo berger

ngociations pour la formation des listes lectorales ont rapidement rvl

la fragmentation communautaire de llectorat libanais et la fin du pluralisme de leadership au sein des grandes communauts. Avec le retour des
Aounistes et des forces libanaises dans le jeu lectoral, les allis du
14 mars se sont retrouvs en concurrence (6) et ont t contraints de chercher des soutiens chez leurs adversaires du 8 mars. Ds le dpart, le nouveau gouvernement a d grer la cohabitation entre une majorit parlementaire souverainiste et un Prsident incarnant la survivance de la tutelle
syrienne. Suite aux lections, les relations entre Thran et le Parti de Dieu
ont plac le Liban au cur de la confrontation est-ouest, les Sunnites tant
ostensiblement soutenus par les Etats-Unis, la France et lArabie saoudite (7). Compte tenu de la divergence des intrts des partis au gouvernement, le nouveau Premier ministre, Fouad Siniora, a prouv rapidement
des difficults asseoir son autorit et le gouvernement sen est trouv
paralys. Le plan de rforme conomique et la question du tribunal international (8) ont divis les partis et install rapidement un climat dinstabilit politique, aggrave par la vague dattentats qui secoue le pays depuis
la fin 2004 (9).
La dstabilisation politique et scuritaire du Liban reflte les incertitudes
et les tensions qui caractrisent la rgion dans laprs-11 septembre 2001.
Lvacuation unilatrale de la Bande de Gaza et la victoire du Hamas aux
lections lgislatives palestiniennes ont ainsi propuls les questions scuritaires au centre du dbat lectoral isralien. Isral narrive plus, depuis,
grer la situation dans les Territoires occups; lAutorit palestinienne est
les 128. La coalition Amal-Hezbollah en dtient 35, alors que le Courant patriotique libre du gnral Aoun
avec ses allis en obtient 21.
(6) Le courant aouniste garde une certaine distance vis--vis de lopposition chrtienne de lintrieur et
des autres chefs de lopposition, dont il a souvent dnonc lopportunisme.
(7) Pour une analyse dtaille de la situation politique libanaise, cf. Abdallah Charles, Un printemps,
oui, mais pour qui?, Confluences Mditerrane, n 56, hiv. 2005-2006.
(8) Le 30 aot 2005, les 4 plus hauts responsables scuritaires libanais sont arrts sur recommandation
du juge Mehlis, lequel soulignera limplication des plus hautes autorits scuritaires syro-libanaises dans son
rapport au Conseil de scurit du 20 octobre 2005. La stratgie mdiatique du juge Mehlis prend place dans
un contexte rgional marqu par laccentuation des pressions internationales sur le rgime syrien, notamment la suite de lassassinat de Gbran Tuni, le directeur du journal Al Nahar, en dcembre 2005. Les
rsolutions 1 636 et 1 644 doctobre et dcembre 2005, prises sur la base du chapitre VII de la Charte des
Nations Unies, contraignent un rgime syrien dj affaibli sur le plan interne. Aprs les dclarations du juge
Mehlis mettant directement en cause Damas, lenqute se poursuit dans un climat de mfiance rciproque,
aggrav par la vague dattentats qui continuent de secouer le Liban.
(9) A la suite des manifestations du 14 mars, on assiste une srie dattentats dans les rgions chrtiennes. Les attaques se concentrent progressivement contre des personnalits antisyriennes : Samir Kassir,
figure intellectuelle de premier plan, journaliste Al Nahar et ouvertement antisyrien, est tu dans un
attentat le 2 juin 2005; Georges Hawi, lancien secrtaire gnral du Parti communiste est tu le 21 juin.
En juillet, Elias Murr, lancien ministre de la Dfense chappe un attentat; en septembre, May Chidiac,
speakerine de la tlvision LBC (chrtienne), est grivement blesse; enfin, en dcembre 2005, Gbrane
Tuni, le directeur du journal Al Nahar, meurt dans un attentat. Le ministre de lIndustrie Pierre Gmayel
a t tu dans une embuscade en plein Beyrouth, le 21 novembre 2006. Cet assassinat marque une rupture
en termes opratoires : il a lieu en plein jour, dans une rue anime, alors que les attentats qui touchaient
la classe politique libanaise depuis octobre 2004 taient le plus souvent commis lexplosif ou la voiture
pige. A lapproche de llection prsidentielle libanaise qui devait se tenir en septembre 2007, un nouvel
attentat la voiture pige a tu le dput antisyrien Antoine Ghanem, le 19 septembre 2007.

leurope et la deuxime guerre du liban

447

en train de seffondrer et la situation risque de dgnrer en guerre civile

entre le Fatah et le Hamas. Gaza et la Cisjordanie fonctionnent de manire
quasi autonome, ce qui rend la perspective de cration dun Etat palestinien encore plus prcaire. En outre, lalli amricain parat compltement
pris au pige en Iraq et se trouve galement en difficult en Afghanistan,
o les Talibans commencent regagner du terrain. Privs de toute marge
de manuvre politico-diplomatique et militaire dans la rgion, comme la
dmontr lvolution des positions de Washington sur le dossier nuclaire
iranien, les Etats-Unis cherchent raffermir leur rseau dalliances dans la
rgion. Cependant, les appuis arabes de Washington ont t fragiliss par
le 11 septembre et par leur inertie, cherchant tout prix maintenir en
place des rgimes autoritaires contests, dautant plus quils font face de
vritables crises socio-conomiques.
LIran, de plus en plus isol face un tranger proche dstabilis, en
Afghanistan, en Iraq et qui connat une situation intrieure complexe,
sans perspective de reprise du dialogue avec les Amricains a choisi la voie
du dfi. Depuis larrive au pouvoir du prsident Ahmadinejad (10), le
rgime iranien a radicalis sa rhtorique sur le nationalisme perse, plaant
Thran en opposition avec son environnement arabe lOuest, pachtoune
lEst et pro-amricain tout le long de ses frontires. Lidologie pan-chiite
de la Rpublique islamique se place en porte faux avec son tranger proche majoritairement sunnite, en Asie comme au Moyen-Orient. Le nouveau
Prsident, prisonnier de sa rhtorique populiste lgard des couches les
plus dfavorises, chercherait ainsi masquer son incapacit rgler
limpasse socio-conomique actuelle derrire la rhtorique de la souverainet
nationale et du droit la technologie nuclaire. Le 11 avril 2006, le Prsident iranien a ainsi annonc que lIran a rejoint le club des puissances
nuclaires en franchissant une tape importante dans le processus denrichissement de luranium. Cette dclaration a suscit de vives inquitudes au
sein de la communaut internationale et pose avec acuit la question de la
ralit de la menace iranienne par-del la rhtorique belliqueuse du nouveau Prsident iranien.
Une fentre dopportunit souvre a lt 2006
Dans ce contexte, laffrontement direct qui ne peut avoir lieu entre Isral
et ses ennemis prend la forme doprations terroristes ou de gurilla contre
les forces israliennes. Le 12 juillet 2006, des combattants du Hezbollah
(10) Mahmoud Ahmadinejad a t lu le 24 juin 2005 la prsidence de la Rpublique islamique dIran,
aprs avoir t lu maire de Thran en 2003. Il a reu un important soutien des franges religieuses de la
population iranienne, du fait de sa double appartenance au corps des Gardiens de la Rvolution et la
milice fondamentaliste Bassidji. Il incarne en outre, aux yeux des classes populaires iraniennes, un retour
la rvolution islamique de 1979.

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pntrent en territoire isralien, tuant six soldats de Tsahal et en capturant

deux autres. Demble, lEtat-major isralien adopte une stratgie de reprsailles ariennes massives, concentres sur les zones libanaises chiites et les
infrastructures du pays. Le blocus total du pays, la pression constante sur
la population exerce par les frappes ariennes et les oprations psychologiques conduites par larme isralienne ont eu un effet traumatisant sur les
populations et ont retard larrive de laide humanitaire.
Les combats, qui se sont drouls du 12 juillet au 14 aot 2006 sur le territoire libanais et dans le nord dIsral, ont provoqu la mort de quelque
1 400 civils et fait presque 5 000 blesss. Plus de 18 000 habitations ont t
dtruites dans la capitale, les infrastructures du pays ont t ravages et
lconomie a t trs lourdement affecte par le blocus. Selon le PNU, le
cot total des destructions est valu 15 milliards de dollars au Liban et
6 milliards de dollars en Isral. Entre 800 000 et 1 million de personnes ont
t dplaces sur les 3,4 millions dhabitants que compte le Liban, la plupart prises en charge par le Hezbollah et le Courant patriotique libre du
gnral Aoun. Le dversement massif de bombes sous-munitions (11) sur
le Liban dans les derniers jours du conflit a retard le retour des personnes
dplaces et aggrav un bilan humain dj catastrophique. Des deux cts
de la ligne bleue (12), le bilan du conflit est lourd et labsence de vritable
rglement politique laisse la porte ouverte une reprise des hostilits.
Durant ces trente-trois jours de guerre, les rivalits et les jeux dalliances
ont paralys laction du Conseil de scurit. Trs tt, le Prsident franais,
Jacques Chirac, a tent de mobiliser la communaut internationale pour
obtenir un arrt des combats au Liban. Le 20 juillet, son ministre des Affaires trangres mettait en garde la communaut internationale contre la
crise humanitaire au Liban (13). Le rapprochement entre Paris et
Washington qui prvalait depuis septembre 2004 sur les questions syro-libanaises au Conseil de scurit a marqu le pas, rvlant leur approche fondamentalement divergente des questions rgionales. Les Etats-Unis avancent le droit de lgitime dfense pour justifier les oprations militaires
israliennes en territoire libanais et leur tentative de destruction dun
adversaire quils qualifient de terroriste. La France, de son ct, appuye
par de nombreux pays europens (notamment lEspagne) appelle au cessezle-feu immdiat et au strict respect par les deux parties de leurs obligations
internationales.
Au fil des ngociations diplomatiques, on a pu remarquer labsence
dengagement fort de lUnion europenne, alors mme que plusieurs pays
(11) Au Liban, RFI Actualit rappelle que les forces israliennes de dfense ont tir quelque 1 800 bombes sous-munitions contenant 1,2 million de charges. Cf. www.rfi.fr/actufr/articles/083/article_47217.asp.
(12) La ligne bleue est la ligne de sparation dfinie par lONU, en juin 2000, entre le nord dIsral et
le sud du Liban, suite au retrait des troupes israliennes de cette zone le 25 mai 2000. Ce trac de la frontire
reste provisoire, dans lattente dun rglement dfinitif du contentieux isralo-libanais.
(13) Cf. les dclarations de P. Douste-Blazy lors de sa visite Beyrouth, le 20 juillet 2006.

leurope et la deuxime guerre du liban

449

europens, notamment la France, se sont impliqus, diplomatiquement et

militairement, dans le conflit. On peut sinterroger sur cet effacement de
lacteur europen devant les diplomaties nationales de ses pays membres,
un moment o le besoin de relance du projet europen se fait de plus en
plus pressant. Pourquoi lUnion europenne na-t-elle pas saisi cette occasion pour donner une traduction concrte sa politique diplomaticomilitaire? Doit-on voir dans le conflit de lt 2006 une nouvelle occasion
manque pour lUnion de saffirmer en tant que puissance? Sans doute conviendrait-il de distinguer les diffrentes facettes de lintervention europenne au Liban, pendant le conflit et dans laprs-guerre. Les diffrentes
tapes de ce quil est dsormais convenu dappeler la deuxime guerre du
Liban ninterpellent pas lUnion de la mme manire, notamment en raison
de la diversit des moyens mobiliss par les Europens.
Par-del le constat de labsence de lUE dans le conflit proprement dit,
cest surtout sur la capacit et les moyens de lUE jouer un rle de premier plan dans les ngociations diplomatiques quil faut sinterroger : lUE
avait-elle la possibilit de simposer dans un processus de ngociation
deux niveaux, multilatral et bilatral?
Etat des lieux des interventions europennes
au Liban durant le conflit de lt 2006
Pendant plus dune trentaine dannes, la communaut internationale na
accord quune importance stratgique relative au Liban, comme en tmoigne la faiblesse des moyens dvolus la FINUL (14) pour mettre en uvre
son mandat. A la faveur de lenlisement amricain en Iraq, les autorits
amricaines trouvent dans le Liban une opportunit de dstabiliser le
rgime baathiste syrien, en mme temps que de prsenter la rvolution du
Cdre comme un exemple russi de dmocratisation au Moyen-Orient.
Paris, de son ct, y voit loccasion de se rapprocher de Washington aprs
les dissensions sur la crise iraquienne, en mme temps quune opportunit
de raffirmer son statut de grande puissance dans la rgion. Compte tenu
du poids des diplomaties nationales et des intrts de certains pays membres de lUnion au Liban, il apparaissait ds lors difficilement envisageable
de voir ces pays seffacer dans les ngociations au profit de lacteur euro(14) La FINUL (Force intrimaire des Nations Unies au Liban) est prsente au Liban depuis mars 1978,
en vertu des rsolutions 425 et 426 du Conseil de scurit. Elle tait dploye lorigine avec 4 000 hommes
sur 650 km, au sud du Liban, dans la zone frontalire avec Isral. Initialement mise en place pour contrler
les activits des Palestiniens au Sud-Liban puis des milices chiites (Amal, puis Hezbollah), elle sera par la
suite charge de veiller la stricte application du retrait des forces israliennes de la zone, crant de facto
une zone-tampon la frontire isralo-libanaise. Elle est assiste par lONUST (Organisation des Nations
Unies charge de la surveillance de la trve), compose dune cinquantaine de brets bleus (observateurs
des Nations Unies), et agit essentiellement dans le cadre du chapitre VI de la Charte de lONU (actions
autres que celles utilisant la force). Pour un historique de la FINUL, cf. Franois Cann, Bis repetita placent ou le lugubre chant des sirnes libanaises, Dfense nationale et scurit collective, oct. 2006.

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pen, a fortiori lorsquils occupent un sige au Conseil de scurit. En dpit

de lapprofondissement de la coopration politique europenne en matire
de politique trangre et de scurit, les divergences dapproche de la
France et de la Grande-Bretagne au Conseil de scurit mettent en vidence
les limites du mcanisme de concertation en matire de politique trangre
europenne. De plus, la faible visibilit de lacteur europen pendant la gestion de la crise tient certainement, pour partie, labsence de vritable instance de concertation rgionale au Moyen-Orient. Lincapacit structurelle
de la Ligue arabe dgager des positions communes sur les problmatiques
de la rgion est tout fait clairante cet gard. On peut finalement dresser le constat dune rgion qui continue de privilgier les relations bilatrales et manifeste une certaine dfiance lgard des processus de coopration
politique multilatraux, comme en tmoigne la marginalisation de la puissance europenne dans le processus de paix isralo-arabe.
La faible visibilit de lUnion europenne ne signifie pas pour autant une
absence de cette dernire durant le conflit et dans laprs-guerre. Mal
laise, parce que prive dune voix forte et cohrente dans lexercice de la
gestion politique des crises, lUnion a pourtant fait preuve dune grande
efficacit dans le domaine humanitaire. En effet, ds le 12 juillet, la Commission a dpch plusieurs experts humanitaires sur place, afin de prendre
la mesure de la situation et faire face aux besoins les plus urgents des populations civiles (dblocage dune aide de 20 millions deuros pour pallier les
manques en eau, en nourriture, en carburant, en abris et soins mdicaux).
Ds les premiers jours du conflit, les Europens ont dmontr une remarquable ractivit, mettant en place des oprations de protection et de coordination des secours. En sappuyant sur les structures diplomatiques en
place dans le pays, les Etats membres de lUnion ont russi vacuer environ 50 000 personnes en quelques jours dont 40 000 ressortissants communautaires (15). Le 26 juillet, la Commission a dbloqu une enveloppe de
11 millions deuros pour aider au rapatriement rapide et organis de
10 000 ressortissants de pays en voie de dveloppement vers leurs pays
dorigine dans le cadre de son mcanisme de raction rapide (16).
Les oprations dvacuation furent dautant plus complexes mettre en
uvre quil sagissait proprement parler dune phase dvacuation
volontaire, cest--dire de dpart volontaire des personnes sappuyant en
(15) Ds les 13 et 14 juillet, les autorits des pays membres de lUnion ont organis lvacuation de leurs
ressortissants dsirant quitter le Liban. LItalie a dans un premier temps vacu ses ressortissants vers la
Syrie, puis affrt un navire de guerre destination de Tyr. La Grande-Bretagne a envoy deux navires de
guerre Beyrouth pour vacuer les 3 500 4 000 familles britanniques vivant au Liban, ainsi que
10 000 binationaux. Lambassade dAllemagne a organis un convoi de 200 personnes vers la Syrie. Des
avions militaires et civils espagnols, grecs et autrichiens ont vacu les ressortissants des pays concerns
depuis la Syrie.
(16) LUnion a apport, dans le cadre de ce dispositif, une assistance mdicale et logistique aux personnes
vacues et aux autorits des pays de transit (Syrie, Jordanie, Chypre principalement), afin de rduire les
effets de dstabilisation potentielle dun afflux massif de rfugis. Ce programme a t mis en uvre dans
le cadre de lOrganisation internationale pour les migrations (OIM).

leurope et la deuxime guerre du liban

451

premier lieu sur des moyens civils, rapidement renforcs par des capacits
militaires. LOpration Baliste ralise sous commandement franais,
grce 1 700 militaires, en renfort des 200 soldats franais intgrs la
FINUL, sest ainsi droule en deux temps.
Durant la phase durgence qui sest tale du 14 juillet au 15 aot 2006,
les forces militaires ont permis autant de soutenir les ambassades et consulats europens, que dacheminer laide humanitaire ou de ravitailler la
FINUL. Les diffrentes structures diplomatiques europennes se sont logiquement regroupes autour de lambassade de France Beyrouth, compte
tenu de limportance du poste diplomatique franais au Liban. Les oprations taient dautant plus difficiles coordonner quelles regroupaient un
grand nombre dacteurs, les ressortissants quittant Beyrouth pour Chypre
ou Mersin avant dtre redirigs vers leurs pays dorigine. Il faut se rappeler
que les btiments et hlicoptres franais ont d mener les oprations sous
la menace permanente des missiles israliens et des salves de roquettes
tires par le Hezbollah. Ce regroupement spontan des Europens est
dautant plus remarquable quaucune action commune dvacuation navait
t dcide au niveau de lUnion, prouvant que, dans les faits, une certaine
solidarit europenne existe dj, en attendant lavnement dune vritable
diplomatie europenne autonome.
LOpration Baliste a permis de ravitailler et de renseigner le QG de la
FINUL Naqoura. Lopration de soutien la FINUL ne pouvait se faire
que par la mer (btiments franais Jean-Bart et Cassar), une opration dlicate tant du fait de la topologie rocheuse de la cte libanaise que de la
menace balistique. Les oprations amphibies ont permis dacheminer le fret
humanitaire, relayes par la compagnie du gnie dploye au sol pour la
construction de ponts Bailey. Louverture de ces voies maritimes et ariennes pour apporter le soutien logistique, sanitaire et militaire la FINUL
et aux diffrentes structures humanitaires prsentes pendant la priode de
conflit doit beaucoup aux pressions diplomatiques europennes (17).
Lintervention europenne
dans la phase de stabilisation
Le 11 aot 2006, les membres permanents du Conseil de scurit saccordent enfin sur le vote dune rsolution appelant la cessation des hostilits.
La rsolution 1 701, qui ne met pas fin au conflit, vise essentiellement stabiliser la frontire et contenir les vellits bellignes des deux parties, en
(17) Louis Michel, Commissaire europen charg du dveloppement et de laide humanitaire pour lUnion,
rappelait ainsi dans un communiqu du 20 juillet 2006 : jencourage fortement les belligrants de chaque bord
respecter leurs obligations en matire de droit international humanitaire. En particulier, ils doivent ouvrir
des corridors humanitaires pour permettre aux agences daide davoir un accs rapide ceux qui souffrent.
Cf. IP/06/1049, disponible sur le site Internet http ://europa.eu.

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attendant un rglement global. Elle fait de la souverainet libanaise une

question interne (rforme et dmocratisation des systmes politique et lectoral, mise en place dun Etat souverain fort, dsarmement du Hezbollah)
la croise des problmatiques rgionales (relance du dialogue avec la Syrie et
ouverture dun dialogue avec lIran, questions de lIraq et de la Palestine).
Dans ce contexte, la deuxime phase de lOpration Baliste, qui a commenc ds la fin des hostilits, sest concentre sur leffort de stabilisation et
de scurisation du Liban. En dpit des rserves des diffrentes forces nationales, les forces armes europennes ont fait preuve de capacits tant interarmes que multinationales. Des troupes italiennes, franaises et allemandes ont
mis en place un dispositif dassistance la marine libanaise pour la surveillance des eaux territoriales en attendant la leve du blocus isralien. Cette
force intrimaire constitue de moyens franais et italiens, dune frgate britannique et dun btiment grec a t oprationnelle ds le 8 septembre et
relaye un mois plus tard par des forces allemandes. Un tel dispositif prouve
dans les faits que les diffrences de cultures stratgiques entre les armes
europennes sont trs vite surmontes face aux ralits du terrain et ne constituent pas un vritable obstacle la construction concrte de lEurope de la
Dfense. De mme, les diffrentes units nationales europennes ont apport
un important soutien logistique et technique la FINUL II (18) et au
dploiement de larme libanaise, au lendemain du vote de la rsolution 1 701.
Les 6 900 soldats des forces armes europennes ont ainsi contribu renforcer le gouvernement libanais dans la phase de stabilisation post-guerre et
tendre sa souverainet sur lensemble du territoire libanais. Lengagement
europen (19) massif dans la FINUL II est dautant plus remarquable quil
marque une rupture dfinitive avec la pratique du maintien de la paix du
temps de la Guerre froide. En effet, le recours des contingents occidentaux,
notamment aux forces armes des membres permanents du Conseil de scurit, tait gnralement limit en vertu des principes de neutralit et dimpartialit qui caractrisent laction du soldat de la paix (20).
(18) La rsolution 1 701 a permis un renforcement des moyens de la FINUL, dont les effectifs sont ports
15 000 hommes (dont 6 900 soldats europens) et qui dispose dune marge de manuvre largie. Dsormais, la force dispose de matriels de haute technologie et dune puissance de feu renforce (chars Leclerc
et canons AUF1 de 155 mm), appuye par des moyens de reprage et de ciblage, permettant ractivit et
prcision des tirs. De plus, la FINUL sest dote dune capacit de renseignement, grce au dploiement sur
le terrain de plusieurs vhicules dobservation, et fournit une assistance militaire larme libanaise dans
son dploiement au Sud-Liban (15 000 hommes).
(19) LAllemagne a ainsi fourni la FINUL des units dappui naval, arien et logistique ctire
(Kriegsmarine); le Danemark, trois corvettes pour lutter contre la contrebande darmes; la Grande-Bretagne, une frgate et des aronefs (2 AWACS et 6 Jaguar, utiliss pour la surveillance arienne); la Grce,
une frgate, un hlicoptre et des forces amphibies; la Sude, une corvette avec 80 membres dquipage.
Chypre a galement mis ses infrastructures la disposition de la force. On compte en outre 394 soldats belges, une quipe de mdecins et 50 militaires bulgares, 1 100 soldats espagnols, 250 sapeurs finlandais,
2 000 soldats franais, 2 500 soldats italiens (dans le cadre de lopration Leonte), 500 soldats polonais,
140 sapeurs portugais et une vingtaine de soldats slovnes.
(20) Cf. les dbats entourant la cration de la FINUL I et la conscration de ce principe par la rsolution 1 000
(ES I) du 5 novembre 2006. Pour une analyse de lvolution des oprations de maintien de la paix, cf. J. Tercinet, Les soldats au service de la paix : le cas des forces de maintien de la paix, Ars, n 2, 1988.

leurope et la deuxime guerre du liban

453

Enfin, cest surtout sur le terrain humanitaire que lintervention de

lacteur institutionnel europen est apparue le plus clairement. Ds la fin
des hostilits, lUnion europenne a apport un soutien efficace aux institutions libanaises pour faire face au retour des populations dplaces et aux
problmes lis aux destructions et aux besoins les plus urgents des populations (accs leau, manque de mdicaments et de nourriture; champs de
mines et munitions non exploses). La visite de Louis Michel, le Commissaire europen charg du dveloppement et de laide humanitaire, a permis
trs rapidement louverture, Beyrouth, dun bureau permanent
ECHO (21) pour valuer lampleur de la situation et soutenir les agences
humanitaires prsentes sur le terrain (12 ONG, y compris les agences des
Nations Unies et le CICR). LUnion europenne a dbloqu une aide de
30 millions deuros supplmentaires, laquelle sest ajoute laide humanitaire bilatrale des Etats membres destine la protection des civils dans
les zones les plus touches (22), la lutte contre les dgts environnementaux (23) et au dminage, autant dactions qui ont contribu une rapide
reprise de lactivit conomique.
LUnion sest par la suite illustre dans la phase de reconstruction proprement dite, par le soutien financier et logistique considrable quelle a
apport au gouvernement libanais. La Commission europenne a dpch
une mission dvaluation au Liban au mois de septembre 2006, conduite
conjointement avec les reprsentants des Etats membres, afin de mesurer
lampleur des dfis de laprs-guerre. La Commission a mis en place un programme global de 42 milliards deuros supplmentaires pour aider le gouvernement et la socit civile libanais faire face aux multiples dfis de la
reconstruction (24).

(21) ECHO (European Community Humanitarian Assistance aid Office) est le service daide humanitaire
de la Commission europenne. Le mandat confi ECHO par lUnion europenne (Rglement (CE) n 1 257/
96) consiste porter assistance et secours durgence aux victimes de catastrophes naturelles ou de conflits
hors du territoire de lUnion europenne. Cette aide est directement oriente vers les populations en dtresse,
sans distinction de race, de religion ou dopinion politique. Depuis sa mise en place en 1992, ECHO a achemin de laide durgence et de laide la reconstruction dans des rgions en crise de plus de 85 pays du
monde. Le budget annuel gr par ECHO est de plus de 500 millions deuros. Cf. le site Internet dECHO,
ec.europa.eu/echo/presentation/index_fr.htm.
(22) Le MIC (Monitoring Information Centre) est le centre oprationnel visant faciliter la coordination
des diffrentes contributions nationales europennes (fourniture de matriels mdicaux, pharmaceutiques,
produits de 1re ncessit, quipements de lutte incendie, etc.).
(23) Le MIC a permis au ministre libanais de lEnvironnement dobtenir des effectifs (des experts franais et danois notamment) et du matriel pour des oprations de nettoyage cibles en vue denrayer la mare
noire et de favoriser la reprise rapide de lactivit des ports de pche libanais.
(24) Lenveloppe globale de 42 millions deuros permettra ainsi de financer les six programmes suivants :
un programme dassistance technique au gouvernement dans le cadre du processus de reconstruction
(10 millions), un soutien au programme en faveur du renforcement de lEtat de droit et de la scurit intrieure (4 millions deuros, ddis en grande partie lquipement et la formation des forces de scurit intrieure libanaises, conformment aux objectifs de la rsolution 1 701), un appui au secteur priv libanais
(18 millions deuros) et une enveloppe de 10 millions deuros pour faire face aux besoins prioritaires identifis
par le gouvernement libanais.

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chlo berger
La rvolution silencieuse de lEurope-puissance?

On peut finalement penser que la politique europenne de scurit et de

dfense a connu une sorte de rvolution silencieuse, mais bien relle,
loccasion du conflit isralo-libanais de lt 2006. Les diffrentes interventions europennes au Liban dconstruisent de facto les mythes entourant la
construction dune Europe de la Dfense (25). Dune part, la diversit des
moyens mobiliss par les Europens pendant la phase de conflit et dans
laprs-guerre montre que la PESD na pas vocation concurrencer
lAlliance atlantique et se poser en superpuissance militaire autonome,
intgre et permanente. Dautre part, loin de se rduire un pilier
europen de lOTAN, les structures europennes (nationales et communautaires) ont prouv quelles pouvaient jouer un rle de premier plan dans une
crise militaire et humanitaire de grande ampleur et de haute intensit. La
PESD permet ainsi de hisser les petits pays, tels que Malte ou Chypre, sur
le devant de la scne internationale. Les grands pays, de leur ct, y
explorent de nouvelles formes dengagement pour leurs forces armes, fragilises dans leur statut par les processus de professionnalisation et la pacification du continent europen dsormais runifi. La phase de stabilisation
au Liban a ainsi permis lAllemagne de mettre contribution ses forces
militaires et de rompre avec son image de puissance exclusivement marchande. LUnion et les pays membres sorientent vers davantage de coordination mais non dintgration en matire de planification des forces
et des oprations, notamment en ce qui concerne larticulation des dispositifs nationaux et communautaires. La ralit du champ de bataille et
lurgence des situations humanitaires ont pouss les Europens adopter
une stratgie de dfense pragmatique, la carte. Chaque pays membre y
contribue selon ses intrts et ses capacits, exprimentant dans les faits le
principe de coopration structure ou renforce que proposait le projet de
Trait constitutionnel.
A la lumire de la multiplicit des interventions europennes au Liban,
on ne saurait apprcier la puissance europenne selon des critres traditionnels. Laction europenne offre une varit dinstruments et de moyens sans
gal au niveau mondial. La puissance europenne, limage de la construction communautaire, est sui generis (26), reprsentant une forme de dpassement de la matrice conceptuelle raliste. Loin de se laisser enfermer dans
une dialectique dacceptation ou de refus du primat des intrts nationaux
ou de chercher dfendre sa place dans une hirarchie des puissances ta(25) Cf. Catherine Schneider, Lidentit de lUE largie et la PESCD, Les Communauts et lUnion
europenne face aux dfis de llargissement, La Documentation franaise, Paris, 2004.
(26) Cf. Jolyon Howorth, LEurope et la scurit mondiale, RAMSES 2007. Cf. galement la Stratgie europenne de scurit, Une Europe plus sre dans un monde meilleur, propose par Javier Solana et
adopte par les chefs dEtat et de gouvernement lors du Conseil europen Bruxelles, 12 dc. 2003, disponible sur le site Internet ue.eu.int/.

leurope et la deuxime guerre du liban

455

lonne sur les capacits militaires, lUnion europenne a choisi doccuper un

terrain souvent dlaiss par les Etats : celui de la culture et des valeurs. A
travers sa politique commune de scurit et de dfense, elle cherche lever
les exigences de ses partenaires au sein de la communaut internationale en
faveur dun monde plus sr et plus solidaire. Les missions de lUnion dans
la rgion ne comportent ainsi pas de vritable composante militaire et touchent plutt des aspects civilo-policiers, tels que la formation de juristes
en Iraq, le contrle des frontires Rafah ou le dploiement des forces de
police en Afghanistan ou en Palestine (27). Parce que ces missions, mme
lorsquelles font appel des forces militaires, sinscrivent avant tout dans
une perspective de maintien ou de rtablissement de la paix, elles contribuent donner lUnion une image de puissance bienveillante (28).
LUnion incarne une forme dquilibre entre hard et soft power (29), en ce
sens quelle cherche moins dominer qu susciter ladhsion des populations auprs desquelles elle intervient. LUnion semble ainsi avoir renonc
choisir entre les dimensions civile et militaire de la puissance, en dfendant lide dune socit internationale htrogne et multipolaire. Par la
diversit de ses pays membres et les contraintes lies aux fonctionnements
institutionnels communautaires (30), lacteur europen est en effet vou
une certaine modration dans ses positions politiques et la rinvention
perptuelle de ses stratgies dintervention. Comme la clairement dmontr
la crise iraquienne, lopposition frontale avec les Etats-Unis ne peut conduire qu la division des Europens et, partant, limpuissance ou la marginalisation. En effet, en dpit des progrs de la PESC/PESD, la politique
extrieure de lUnion reste trs dpendante de ses liens transatlantiques.
De manire plus gnrale, au-del de ce qui pourrait bien se rvler
rtrospectivement comme un test de puissance, cest la question de la capacit de lEurope avoir prise sur la situation au Moyen-Orient qui se pose.
Si lEurope est aujourdhui prsente tout au long du continuum conflictuel
dans la rgion du Grand Moyen-Orient, a-t-elle pour autant les moyens de
peser dans les rapports de forces rgionaux? Quelle est la place des puissan(27) LUE intervient en Iraq pour former des juristes sur la base dune action commune du Conseil,
Mission intgre Etat de droit en Iraq. EUJUST LEX, 2005/190/CFSP, 7 mars 2005. En Palestine, lUE
mne une mission dassistance et de surveillance au poste frontire de Rafah, entre lEgypte et la Bande de
Gaza, sur la base dune action commune du Conseil, Mission dassistance frontalire de lUnion europenne
au point de passage de Rafah. EUBAM Rafah, 2005/889/CFSP, 12 dc. 2005. En Afghanistan, lUE participe la mise en place et la formation de policiers afghans dans le cadre dune action commune du Conseil,
Etablissement de la Mission de police de lUnion europenne en Afghanistan. EUPOL Afghanistan, 2007/
369/PESC, 30 mai 2007.
(28) En rfrence lanalyse de Tzvetan Todorov dveloppe dans Le Nouveau Dsordre mondial :
rflexions dun Europen, R. Laffont, Paris, 2003.
(29) Le concept de soft power a t dfini par Joseph Nye comme la capacit dun acteur politique
influencer indirectement le comportement dun autre acteur ou la dfinition, par cet autre acteur, de ses
propres intrts, grce des moyens non coercitifs. Cf. Joseph Nye, Bound to Lead : the Changing Nature
of American Power, Basic Books, New York,1990.
(30) En raison notamment de la faiblesse du budget communautaire et de la procdure de vote lunanimit. Cf. la runion des ministres europens des Affaires trangres, 20 juil. 2006.

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ces europennes et de lEurope-puissance dans cette dynamique

rgionale? Fournisseurs darmes, dtenteurs de siges permanents au Conseil de scurit, importants partenaires conomiques, membres de lOTAN,
les Europens simpliquent de plus en plus dans la rgion, notamment travers lInitiative dIstanbul (31). Lis aux pays du Golfe par des accords
de dfense, la France, lAllemagne et le Royaume-Uni jouent un rle
dintermdiaire non ngligeable dans les processus diplomatiques rgionaux.
Pourtant, laction europenne continue de manquer de visibilit. Cependant, cest plutt par ralisme que par faiblesse que les Europens ont
choisi de rompre avec une stratgie diplomatique dmonstrative, souvent
critique pour son caractre dclaratoire, en diffusant progressivement et
silencieusement leur influence dans toute la rgion. Ce manque de lisibilit
de laction europenne dans la rgion permet lUnion de se distinguer de
son alli amricain et dtre dissocie des prtentions hgmoniques de
Washington dans les perceptions stratgiques des acteurs rgionaux.
LEurope mne toute une srie dactions particulires qui donnent prise
linfluence europenne, du Maghreb lAfghanistan, en passant par la
Syrie et le Liban, lIran et la Palestine, sur lensemble des enjeux rgionaux. Pour linstant, elle peine encore saffirmer comme une vritable
puissance dans les rapports de forces rgionaux, mais les rats de la stratgie amricaine de remodelage pourraient lui offrir de nouvelles marges
de manuvre.
Redistribution des cartes de la puissance
au Moyen-Orient : de nouvelles opportunits
pour lEurope-puissance?
Louverture dun conflit entre Isral et le Hezbollah a sans doute marqu
un tournant dans lhistoire des rapports de force dans la rgion. On peut se
demander dans quelle mesure la sixime guerre isralo-arabe annonce le
dbut dune nouvelle tape du systme international dans la rgion, impliquant une modification des rapports de forces et des stratgies des grandes
puissances prsentes dans la rgion.
Les diffrences de perceptions gographiques et culturelles entre lEurope
et les Etats-Unis ont contribu llaboration de visions stratgiques concurrentes. Dans la vision europano-centre des relations internationales
qui prvaut jusquau dbut du XXe sicle, la Mditerrane et le Proche(31) LInitiative de coopration dIstanbul (ICI) fut lance au sommet de lAlliance de juin 2004. Elle
associe lOTAN aux pays du Moyen-Orient largi (Bahren, Kowet, Oman, Qatar, Arabie saoudite, Emirats
arabes unis), dans le cadre de cooprations bilatrales dans six domaines relatifs la scurit : lutte antiterroriste, lutte contre la prolifration des armes de destruction massive, formation et entranement (interoprabilit, exercices conjoints), scurisation des frontires (terrorisme, armes lgres, lutte contre les trafics
illicites), planification doprations civiles durgence.

leurope et la deuxime guerre du liban

457

Orient sont perus comme des zones priphriques proches. Le commerce

aidant, dimportantes relations se dveloppent ds lpoque moderne entre
lOccident europen et lOrient arabe. La proximit gographique des zones
dfinit demble une perception plus imminente de la menace, qui structure
la stratgie europenne dans la rgion. Europens et Mditerranens vivent
depuis lpoque moderne dans une relation existentielle ambigu, toute dstabilisation dune des deux aires gographiques important des consquences
dangereuses pour lautre. A contrario, dans la conception amricaine, le
Moyen-Orient reprsentait traditionnellement une priphrie lointaine, dont
les soubresauts ne pouvaient quavoir des effets limits sur la puissance
amricaine. Ce sont les attentats du 11 septembre 2001 qui ont donn une
certaine imminence la menace islamiste et plac la rgion au centre des
proccupations scuritaires et nergtiques amricaines.
Le projet amricain de remodelage du Grand Moyen-Orient (32) concerne un vaste ensemble dEtats, aux caractristiques historiques et culturelles trs htrognes, qui stend des Etats de lAfrique du Nord jusquau
Pakistan. Il englobe lintgralit des pays de la Ligue arabe (33), auxquels
viennent sajouter cinq pays non arabes (Turquie, Isral, Iran, Pakistan et
Afghanistan). Ce projet reprsente une tentative de transformation en profondeur du paysage politique et conomique de la rgion. Lors de son discours sur ltat de lUnion du 24 janvier 2004, George W. Bush dclarait
ainsi : tant que le Moyen-Orient restera un lieu de tyrannie, de dsespoir et
de colre, il continuera de produire des hommes et des mouvements qui menacent la scurit des Etats-Unis et de nos amis. Aussi, lAmrique poursuitelle une stratgie avance de libert dans le Grand Moyen-Orient, jetant de
la sorte les bases de ce quil est dsormais convenu dappeler la Doctrine
Bush, dont on retrouve les principes-clefs dans la National Strategy for
Combating Terrorism (34). En prtendant favoriser le dveloppement dmocratique et aider ces pays sinsrer dans lconomie mondiale, les EtatsUnis mnent une politique faite de diplomatie coercitive et doprations
armes, qui peuvent faire douter des intentions uniquement
dmocratisantes du projet.

(32) Le Reshaping Middle East a t voqu pour la premire fois par le prsident Bush lors dun discours prononc le 26 fvrier 2003 lAmerican Enterprise Institute. Cette doctrine fut expose plus en
dtails dans un discours lUniversit de Caroline du Sud, en mai 2003. LInitiative de partenariat au
Moyen-Orient (Middle East Partnership Initiative, MEPI) a ensuite repris, pour lapprofondir, lInitiative
de Grand Moyen-Orient (Greater Middle East Initiative, GMEI) propose par le Dpartement dEtat en
dcembre 2002.
(33) La Ligue arabe (ou Ligue des Etats arabes) a t fonde en mars 1945 Alexandrie en raction
un projet de britannique de fdration des Etats de la rgion. Elle visait initialement affirmer lunion de
la nation arabe et lindpendance souveraine de ses membres. Elle regroupe aujourdhui les pays suivants :
Egypte, Iraq, Liban, Arabie saoudite, Syrie, Jordanie, Ymen unifi, Libye, Soudan, Maroc, Tunisie,
Kowet, Algrie, Qatar, Emirats arabes unis, Oman, Mauritanie, Somalie, Djibouti, Comores et lAutorit
palestinienne.
(34) Cf. George W. Bush, National Strategy for Combating Terrorism, fv. 2003, disponible sur le site
Internet www.whitehouse.gov.

458

chlo berger

Lapproche europenne en Mditerrane et au Moyen-Orient sinscrit

ds le dpart dans une logique diffrente du projet amricain. N Barcelone en 1995, le projet euro-mditerranen avait pour ambition de crer
une zone de paix et de stabilit dans la rgion, fonde sur le respect des
droits de lhomme et de la dmocratie. Linitiative visait construire un
espace de prosprit partage, par linstauration progressive et rgule du
libre-change et louverture dun dialogue politico-culturel qui contribuerait une meilleure comprhension mutuelle des pays de la rgion et au
dveloppement des socits civiles dans les pays autoritaires. Au fil des
dboires de la guerre contre le terrorisme en Afghanistan et en Iraq,
ladministration amricaine a t oblige de reconsidrer sa stratgie
volontariste au Moyen-Orient et force de reconnatre les limites de son
unilatralisme muscl . La guerre de lt 2006 a mis fin au mythe de la
toute puissance militaire de Tsahal et affaibli la position gostratgique
des allis arabes de Washington dans la rgion. Cette reconfiguration des
rapports de force moyen-orientaux joue en faveur de la puissance europenne, qui y connat une amlioration relative de sa position gostratgique.
Les attentes des pays arabes et de la Turquie vis--vis de lUnion se font
pressantes, ces derniers refusant de rester plus longtemps dans une position
de face--face stratgique avec les Etats-Unis, dans laquelle ils ne peuvent
tre que des adversaires ou des vassaux. Une telle configuration des rapports de forces dans la rgion semble donc plaider en faveur dune vritable
affirmation de linfluence europenne au Moyen-Orient. LEurope doit construire et scuriser sa propre priphrie, qui, dans lhypothse de lintgration de la Turquie, pourrait stendre jusquaux pays du Golfe, en mettant
laccent sur les questions scuritaires et nergtiques et non plus seulement
sur le codveloppement.
Du fait de lhtrognit de la zone mditerranenne-proche orientale,
la dmarche europenne na pas vocation intgrer la rgion du MoyenOrient dans le Partenariat euro-Mditerrane (PEM). La Politique europenne de voisinage (PEV) lance en 2003 a t conue par lUnion pour
viter lmergence de nouvelles lignes de division entre lUE largie et ses voisins et pour [] offrir [ ces derniers] une occasion de participer aux diverses
activits de lUE travers une coopration renforce en matire de politique,
scurit, conomie et culture (35). Elle repose sur un ensemble daccords et
de plans dactions visant accompagner et non conduire la modernisation et la transition dmocratique et conomique des voisins mditerranens de la rgion. Un tel dispositif permet daider des pays, tels que la
(35) Cf. la Communication de la Commission europenne au Conseil et au Parlement, LEurope largie
Voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de lEst et du Sud, 11 mars 2003,
COM(2003) 104 final, ainsi que la Communication de la Commission, Document dorientation sur la Politique europenne de voisinage, 12 mai 2004, COM(2004) 373 final.

leurope et la deuxime guerre du liban

459

Syrie ou le Liban (36), identifier des solutions adaptes aux ralits et aux
cultures locales, favoriser lmergence des socits civiles et soutenir les
dynamiques de regroupement rgional. LEurope sest en outre dote dune
Stratgie europenne de scurit (SES) (37) depuis dcembre 2003, qui vise
promouvoir une scurit comprhensive et humaine afin de crdibiliser sa
politique extrieure.
Essentiellement perue travers ses instruments conomiques et institutionnels, cette coopration est accueillie plutt favorablement par les Etats
de la rgion, qui restent pourtant trs marqus par lhritage colonial europen. Conscients de ce pass douloureux, les Europens cherchent moins
projeter leur puissance qu insuffler de nouvelles aspirations chez les peuples de la rgion. La construction europenne offre le modle dune rconciliation russie et illustre la possibilit dune dilution des antagonismes
rgionaux dans un avenir conomique et politique commun. Les stratgies
de coopration et de scurit europennes se compltent et contribuent finalement faire de lEurope un acteur-clef au Moyen-Orient. Si laction institutionnelle europenne manque encore de visibilit dans la rgion, cest
surtout en raison de la faible lisibilit de sa stratgie globale et de la dispersion de ses interventions. LEurope apporte aujourdhui une contribution considrable la scurit mondiale, mais elle continue dapparatre
comme une puissance moyenne ou relative, face lhyperpuissance (38)
amricaine. La multiplicit et la complexit de ses interventions au MoyenOrient illustrent un vritable potentiel de puissance : celui dune puissance
civile, mais crdible, la fois conseillre et garante dun ordre rgional en
gestation.
A lheure du recul relatif des ambitions amricaines dans la rgion et de
laffirmation dune multipolarit dsordonne, il est urgent de repenser les
modalits dune coopration transatlantique plus quilibre dans la rgion.
Toutefois, on peut sinterroger sur la forme que prendra le partage des
tches : les oprations armes pour la puissance amricaine et les oprations
de stabilisation et de scurisation, de peace-keeping et de nation-building
pour les Europens? Dans quelle mesure, au lendemain de la guerre de
juillet, les Europens, rassurs sur leurs capacits intervenir efficacement dans la rgion, sont-ils encore prts accepter de faire la vaisselle
des Amricains?

(36) Laccord dassociation entre lUE et le Liban a t sign le 17 juin 2002 et est entr en vigueur le
1er avril 2006; un accord intrimaire sur le commerce et les questions affrentes tait dj entr en vigueur
le 1er mars 2003.
(37) Cf. la Stratgie europenne de scurit, op. cit.
(38) En rfrence lexpression utilise par Hubert Vdrine en 1999. Le concept dhyperpuissance renvoie lanalyse de Zbignew Brzezinski, qui dcrit les Etats-Unis comme la seule puissance avoir la suprmatie simultane dans les quatre domaines-clefs que sont le militaire, lconomie, la technologie et le culturel. Cf. Zbignew Brzezinski, Le Grand Echiquier : lAmrique et le reste du monde, Hachette, Paris, 2000.

POLITIQUE ETRANGRE DES ETATS-UNIS

Franois Vergniolle de Chantal
Introduction
Justine Faure
Le Congrs dmocrate et la conduite
de la politique trangre amricaine en 2007
Franois Nicoullaud
Les relations Iran-Etats-Unis.
A la recherche du regime change
Thomas Rid
Les Etats-Unis en Afghanistan

INTRODUCTION
LA

POLITIQUE ETRANGRE DES

ETATS-UNIS

par

Franois VERGNIOLLE DE CHANTAL (*)

Les lections de mi-mandat de novembre 2006 taient attendues par les
observateurs. Elles devaient constituer un tournant pour la prsidence
Bush. Et elles le furent au moins partiellement : ce fut la fin de la stratgie
lectorale rpublicaine adopte aprs les attentats du 11 septembre 2001. Le
nationalisme, le soutien patriotique, la peur, tout cela choue devant lvidence de la catastrophe iraquienne et, selon les termes dun ditorialiste du
New York Times, Paul Krugman, une majorit dAmricains a finalement
ralis que des apparatchiks incomptents staient fait passer pour des leaders patriotiques pendant cinq ans (1). Pourtant, au moins dans le domaine
de la diplomatie, cest bien la stabilit qui est la plus vidente. Le Congrs
majorit dmocrate sest rvl incapable dinitier des politiques et
dinfluer sur les dcisions prsidentielles en matire de politique trangre.
Dailleurs, ds janvier 2007, lors de son discours sur ltat de lUnion, le
Prsident dcida daugmenter la prsence des troupes amricaines en Iraq.
La majorit dmocrate a fait des pieds et des mains pour essayer de manifester son mcontentement ainsi de la dclaration non contraignante imagine par Nancy Pelosi et Harry Reid. Cependant, les Dmocrates nont pas
franchi le pas en imposant un calendrier de retrait ou en coupant le financement des troupes en Iraq. Au printemps, le Prsident imposa finalement
son point de vue : la prsence amricaine en Iraq est augmente et son
financement assur.
Larticle de Justine Faure explique ce blocage institutionnel, en soulignant les contraintes politiques pesant sur une majorit dmocrate beaucoup plus fragile que ce que lopinion europenne peut le croire. Linertie
caractrise ce 110e Congrs, au risque de passer dans lhistoire comme un
de ces do-nothing Congress, avec des taux dapprobation extrmement bas
dans lopinion publique. Pourtant, des lments de progrs sont perceptibles. Non seulement le 110e Congrs a assur un certain nombre de rformes
en politique intrieure, mais son message antiguerre a t rcupr par
lexcutif, lequel accepte finalement, de plein gr, de retirer des troupes
(*) Matre de confrences lUniversit de Bourgogne (France).
(1) Franois Vergniolle de Chantal, Le Congrs : des midterms 2008, Politique amricaine, n 8, taut. 2007.

464

franois vergniolle de chantal

dIraq, annulant de ce fait laugmentation dcide en janvier. Des volutions significatives se font donc sentir, mais aucune nest dcisive. Dans ces
conditions, lorientation diplomatique des Etats-Unis ne peut voluer de
faon spectaculaire.
Ce sera dautant moins le cas que dautres contraintes psent sur laction
extrieure des Etats-Unis, comme lillustrent les contributions de Franois
Nicoullaud sur lIran et de Thomas Rid sur lAfghanistan, qui envisagent
les diffrents scnarios dvolution pour ces deux thtres dopration. En
Iran, la guerre de lombre, comme le dit F. Nicoullaud, a toutes les chances
de se poursuivre. Depuis 1979, les Etats-Unis et lIran sont engags dans
un cycle de confrontation dont on ne voit pas pourquoi il devrait cesser.
Les sanctions amricaines ont mme t durcies en 2006 et lobjectif du
regime change reste plus que jamais dactualit du ct amricain. La
dcouverte, en 2002, de la mise en uvre dune filire nuclaire par lIran
a durablement radicalis les positions, malgr linitiative diplomatique europenne. Les Etats-Unis se sont rapprochs des Europens depuis 2006 et
orchestrent, avec succs, lisolement de lIran.
En Afghanistan, la configuration est forcment un peu diffrente, dans la
mesure o les Etats-Unis ne sont pas les seuls acteurs impliqus. Loccupation de lIraq occupe lessentiel de leur puissance militaire et rend illusoire
une action unilatrale de lAmrique en Afghanistan, dautant que la plupart des scnarios quant au futur de lIraq sont loin dtre positifs. Larticle
de Thomas Rid tablit un bilan nuanc de laction des Occidentaux en
Afghanistan : la mise en place dun rgime dmocratique en 2001 se
poursuit; llection prsidentielle de 2004 a pu se tenir sans problmes
majeurs; les mdias se libralisent trs rapidement; les investissements amricains et anglais permettent lconomie de repartir et le niveau sanitaire
de la population samliore. Cependant, dautres volutions sont nettement
plus inquitantes, comme la monte dune insurrection organise par des
nouveaux Talibans anti-amricains, linefficacit de larme ou de la
police gouvernementale et laccroissement de la production dopium. De
plus, les opinions publiques occidentales sont de plus en plus rserves,
voire opposes, la prsence de leurs troupes en Afghanistan. Cette contrainte majeure ferme de plus en plus de possibilits aux gouvernements
occidentaux, notamment lAmrique. Il semble ainsi certain que la situation afghane voluera peu : des pertes occidentales en augmentation et une
internationalisation des forces extrieures, notamment si une administration dmocrate entre en fonction partir de janvier 2009.
Comme le dit Bruno Tertrais dans une note publie rcemment, les changements de la diplomatie amricaine suite aux lections de mi-mandat en
2006 sexercent plus sur la forme que sur le fond (2). Les deux points de
(2) Bruno Tertrais, O va lAmrique?, Fondation pour linnovation politique, Paris, 2007, p. 4.

introduction

465

fixation que sont lAfghanistan et lIran illustrent parfaitement ce type

dvolution cosmtique. Les contraintes politiques et institutionnelles en
interne sont suffisamment fortes pour bloquer tout changement de fond. Le
tournant de la diplomatie amricaine reste celui rsultant du choc du
11 septembre. Depuis lors, les Etats-Unis se sont lancs sur un parcours
nouveau, une autre faon denvisager leur rle dans le monde, et tout retour
en arrire semble impossible. La campagne de 2008 illustre parfaitement
labsence de retour vers lquilibre antrieur. Les candidats rpublicains
sinscrivent pleinement dans lhritage du 11 septembre, tout particulirement Rudy Giuliani, qui fonde lessentiel de sa candidature sur sa gestion
des attentats, mais aussi John McCain, qui refuse denvisager tout dsengagement amricain de lIraq. Chez les Dmocrates, les tnors sont relativement prudents. Hillary Clinton, qui a vot les pouvoirs prsidentiels en
2002 pour faire la guerre en Iraq, na pas dclar vouloir un retrait total
des troupes amricaines; elle considre au contraire quil est ncessaire de
laisser des bases amricaines dans le pays et a une position dure vis--vis
de lIran. Le snateur Barack Obama se montre lui aussi assez prudent,
mme sil sest prononc pour un retrait progressif des troupes dIraq et une
attitude de dialogue avec lIran. Le changement dadministration en janvier 2009, quel que soit le vainqueur, ne semble pas devoir constituer un
tournant pour la diplomatie amricaine. Les diffrentes contributions de
cette section expliquent et illustrent la lenteur des rajustements de la politique trangre des Etats-Unis.

LE CONGRS DMOCRATE ET LA CONDUITE

DE LA POLITIQUE ETRANGRE AMRICAINE EN 2007
par

Justine FAURE (*)

Aprs les dfaites lectorales infliges par George W. Bush au Parti dmocrate en 2000, 2002 et 2004, les lections au Congrs de novembre 2006 marquent le reflux de la vague rpublicaine : le parti du Prsident perd, pour
la premire fois depuis 1994, la majorit aux deux chambres (1). Les Dmocrates lemportent par 51 siges (49 Dmocrates et deux indpendants rallis) contre 49 au Snat, soit un progrs de 6 siges par rapport au Congrs
prcdent, et par 233 contre 202 la Chambre des reprsentants, soit un
progrs de 30 siges.
Les sondages montrent que llection a t un rfrendum contre le prsident Bush et la guerre en Iraq : juste avant les lections du 7 novembre,
alors que seuls 29% des Amricains se dclarent daccord avec la faon
dont ladministration Bush gre la guerre en Iraq, plus de la moiti des
futurs lecteurs dit vouloir orienter son vote en fonction de ce conflit (2).
Dans les sondages la sortie des urnes, 40% des votants dclarent avoir
vot avant tout contre Bush, 60% se disent opposs la guerre en Iraq et
60% sont mcontents du Congrs rpublicain sortant (3).
Les lus dmocrates, ainsi que leurs dirigeants (Nancy Pelosi est lue
speaker de la Chambre, Harry Reid, chef de la majorit au Snat, et Steny
Hoyer chef de la majorit la Chambre) considrent en janvier 2007, lorsque le 110e Congrs entre en fonction, que les Amricains leur ont confi le
mandat de changer le cours dune guerre de plus en plus impopulaire. En
effet, dans un sondage publi par le New York Times le 11 janvier, 45%
des sonds veulent que le nouveau Congrs se concentre sur lIraq contre
7% sur lconomie et lemploi, 7% sur la sant et 6% sur les questions
dimmigration.
Onze mois plus tard, les Dmocrates doivent reconnatre leur chec : non
seulement leurs tentatives pour obtenir un retrait des troupes dIraq ont
(*) Matre de confrences lInstitut dtudes politiques de Strasbourg (France).
(1) A la suite dun conflit entre le snateur rpublicain Jim Jeffords et ladministration sur les questions
fiscales, les Rpublicains perdent la majorit au Snat entre mai 2001 et janvier 2003.
(2) New York Times, 1er nov. 2006.
(3) Pour une analyse de la place de lIraq dans la victoire dmocrate et en particulier du retournement
de lopinion publique au cours du mois de septembre 2006, cf. Elizabeth Drew, Democrats : the big
surprise, New York Review of Books, 11 janv. 2007.

468

justine faure

chou, mais le prsident Bush y a envoy de nouveaux soldats et demande

des milliards de dollars supplmentaires. La dception des Amricains se lit
dans les sondages : en novembre 2007, selon les sources, seulement entre 16
et 22% des Amricains se dclarent satisfaits du 110e Congrs.
En consquence, faut-il, comme le font les Rpublicains, parler dun donothing Congress? Pour rpondre cette question, nous rappellerons dans
un premier temps la passivit des prcdents Congrs rpublicains, au
regard de laquelle il faut saluer lactivisme du 110e Congrs. En effet, la
majorit dmocrate nest pas reste inactive et a cherch inflchir le cours
de la politique trangre amricaine, en particulier sur la question iraquienne, laquelle sera donc au cur de notre article. Pourtant, comme nous
lavons dit, le bilan dmocrate est en demi-teinte : il sagira den comprendre les raisons.
La branche casse des annes 2001-2006
Pour comprendre le soulagement prouv par beaucoup dAmricains lors
de la chute du Congrs rpublicain et les espoirs suscits par la victoire
dmocrate, il convient de revenir sur les relations noues entre ladministration Bush et le pouvoir lgislatif entre 2001 et 2006.
Ces cinq annes ont t marques par une croissance extraordinaire du
pouvoir prsidentiel, dcide par George W. Bush et, surtout, son vice-prsident Dick Cheney, lequel a toujours dit quil souhaitait librer la Maison-Blanche des contraintes tablies par le Congrs depuis la guerre du
Vietnam et le scandale du Watergate (4). La mise en uvre de ce programme a ensuite t permise par leffet rally-round-the-flag n des attentats.
Les titres des ouvrages publis ces dernires annes tmoignent ainsi de
la consolidation dune prsidence marque par une extrme centralisation
des dcisions, une culture du secret et un ddain affich lgard du pouvoir lgislatif (5). Un symbole de cette attitude est la multiplication des
dclarations de signature (signing statement) : le Prsident accepte de
signer une loi vote par le Congrs, mais annonce, au nom de la Constitution, quil nobira pas certains points de la lgislation. George W. Bush
a nonc 150 dclarations de signature, portant sur plus de 1 100 points

(4) Sam Wells, Une prsidence en temps de guerre? Etude sur la centralisation du pouvoir aux EtatsUnis aprs le 11 septembre 2001, Vingtime Sicle. Revue dhistoire, n 97, janv.-mars 2008.
(5) En France, cf. Vincent Michelot, LEmpereur de la Maison-Blanche, Armand Colin, Paris, 2004. Aux
Etats-Unis, cf. Matthew Crenson / Benjamin Ginsberg, Presidential Power. Unchecked and Unbalanced,
Norton, New York, 2007; Ted Gup, Nation of Secrets. The Threat to Democracy and the American Way of
Life, Doubleday, New York, 2007; Charlie Savage, Takeover. The Return of the Imperial Presidency and
the Subversion of American Democracy, Little Brown, New York, 2007; Frederick Schwartz / Aziz Huq,
Uncheked and Unbalanced. Presidential Power in a Time of Terror, The New Press, New York, 2007.

le congrs dmocrate et la politique etrangre en 2007

469

de la lgislation, alors que tous ses prdcesseurs runis nen ont contest
que 600 (6).
Quelle est la raction des Congrs rpublicains face au renforcement de
la prsidence impriale? Elle est inexistante, alors que, rappelons-le, la
Constitution fait du Congrs la premire branche du pouvoir et le place au
centre et non la priphrie de la vie politique amricaine. Craignant
de mettre en pril lunion nationale, la majorit rpublicaine renonce son
droit de critique et de surveillance. Plus grave, ses membres se
considrent et sont considrs par le pouvoir excutif comme les lieutenants de la Maison-Blanche, chargs non pas de dfendre le pouvoir du Congrs, mais de voter le programme lgislatif du Prsident (7). Loin dtre des
concurrents de lexcutif, ils nen sont que le prolongement. Cela sexplique
par la popularit du Prsident, par le choc des attentats, mais aussi par
ltroite majorit rpublicaine au Congrs avant 2004, qui oblige une trs
grande unit.
Maints exemples illustrent la docilit du Congrs (8). Les Rpublicains
abdiquent leur pouvoir de dlibration, votant sans questionner, modifier
ou mme dbattre les propositions de la prsidence. Alors que les deux
chambres du Congrs ne se runissent quentre le mardi soir et le jeudi
matin, le 109e Congrs (janvier 2005-janvier 2007) ne procde jamais plus
de 700 votes par an. Les runions au sein des commissions et sous-commissions se font paralllement plus rares, passant de 5 372 dans les annes 1970
2 135. Ce chiffre illustre le fait que le Congrs abdique aussi un de ses pouvoirs les plus importants : celui de surveillance (oversight) de la politique
amricaine. Tolrant le secret entourant la prise de dcision puis lexcution
des politiques, les Rpublicains norganisent que peu dauditions de
surveillance : 37 pour le 108e Congrs (janvier 2003-janvier 2005) contre 135
en 1993-1995 (dernier Congrs contrl par les Dmocrates). Le scandale
dAbou Ghrab ne donne lieu qu 12 heures de dbats en 2004 et, entre
2003 et 2005, le Senate Committee on Armed Services norganise pas une
seule audition sur lAfghanistan et seulement 9 sur lIraq, alors que, durant
la mme priode, le Senate Foreign Relations Committee ne consacre que
19% de son temps ces deux pays. Sur le plan intrieur, les dysfonction(6) En juin 2007, le Gouvernment Accountability Office (GAO), le bureau du Congrs charg denquter
sur lutilisation des fonds publics, a rendu un premier rapport sur les signing statements du prsident Bush :
aprs en avoir tudi 19, il a tabli que 6 taient contraires la Constitution.
(7) James Thurber, Avnement et limites de la prsidence lgislatrice, Politique amricaine, n 7,
print. 2007, pp. 45-62.
(8) Louis Fisher, Congressional Abdication on War and Spending, Texas A&M University Press, College
Station, 2002; Frdrick Gagnon, En conformit avec la Maison-Blanche. Le Congrs et la politique de
scurit nationale des Etats-Unis durant le premier mandat de George W. Bush, Etudes internationales,
n 4, dc. 2005, pp. 501-525; Michael Glennon, Pouvoirs de guerre et politique trangre : le Congrs en
sommeil constitutionnel, Politique amricaine, n 7, print. 2007, pp. 15-21; Thomas Mann / Norman Ornstein, The Broken Branch. How Congress is Failing America and How to Get it Back on Track, Oxford University Press, New York, 2006; Thomas Mann / Norman Ornstein, When Congress checks out, Foreign
Affairs, n 6, nov.-dc. 2006, pp. 67-82.

470

justine faure

nements du nouveau ministre de la Scurit intrieure nattirent pas une

seule reprise lattention du Congrs, avec des consquences dramatiques en
aot 2005 au moment de louragan Katrina (9).
Les Dmocrates du Congrs ne font pas grand-chose pour renverser la
situation, paralyss quils sont par la crainte dapparatre antipatriotes ou
trop doux (soft) dans la lutte contre le terrorisme. Ainsi, le 14 septembre
2001, juste aprs les attentats, seule une reprsentante dmocrate, Barbara
Lee, vote contre la rsolution Authorization for the Use of Military Force
against Terrorists, qui offre une immense libert daction au Prsident (par
exemple, aucune cible militaire nest explicitement dsigne). Puis, en octobre 2002, alors que 62% des Amricains sont favorables au conflit qui
sannonce en Iraq et que plus de la moiti estiment Saddam Hussein li
aux attentats de 2001 , seuls 126 Dmocrates la Chambre et 21 au Snat
votent contre la rsolution sur lIraq (Authorization for the Use of Military
Force against Iraq) (10). A la fin du 109e Congrs, les Dmocrates commencent relever la tte : en novembre 2005, le reprsentant dmocrate
John Murtha propose un premier plan de retrait dIraq, ide relaye en juin
2006 par plusieurs autres snateurs dont John Kerry. Ce sursaut sexplique par limpopularit croissante de la guerre en Iraq (scandale dAbou
Ghrab et des prisons secrtes de la CIA, arrts de la Cour suprme en 2004
et 2006 remettant en partie en cause le dispositif de la guerre contre la
terreur, rapport critique de la trs respecte Iraq Study Commission en
dcembre 2006) et par la srie de scandales qui frappent les Rpublicains
du Congrs (affaires de corruption autour du lobbyiste Jack Abramoff,
scandales sexuels, affaire Terri Schiavo) (11).
En janvier 2007, le nouveau Congrs dmocrate est investi dans une
atmosphre dintense jubilation (12). Il marque les esprits en lisant pour la
premire fois une femme comme speaker de la Chambre et se lance immdiatement dans laction.
Le 110e Congrs
et la question du retrait des troupes dIraq
Le Congrs dmocrate volue dans un environnement favorable, du fait
de limpopularit du Prsident et de la guerre en Iraq. En 2007, la popularit de George W. Bush est au plus bas : 33% davis favorables en mars,
30% en mai, 26% en septembre et entre 31 et 33% en octobre 2007. Les
(9) Tous les chiffres sont tirs des crits de Thomas Mann et Norman Ornstein cits ci-dessus, en particulier When Congress cheks out, pp. 70-71 et The Broken Branch, pp. 169 et s.
(10) Gary R. Hess, Presidents and the Congressional war resolution of 1991 and 2002, Political Science
Quarterly, n 1, 2006, pp. 93-118.
(11) Pour un panorama des aspects intrieurs de la prsidence Bush, cf. le numro spcial de Vingtime
Sicle. Revue dhistoire consacr LAmrique de George W. Bush, n 97, janv.-mars 2008.
(12) John Broder, Jubilant Democrats assume control on Capitol Hill, New York Times, 5 janv. 2007.

le congrs dmocrate et la politique etrangre en 2007

471

difficults en Iraq sont une des composantes essentielles de ce dclin : en

mai, alors que 3 500 soldats amricains y sont dj morts, 61% des sonds
pensent que les Etats-Unis auraient d rester hors dIraq, 76% considrent
que la situation y est trs mauvaise et 72% slvent contre la faon dont
Bush mne la guerre contre 23% davis favorables. Au dbut du mois de
septembre, seuls 5% des Amricains font confiance Bush pour conduire
la guerre. Ainsi, comme le relve avec humour la journaliste Dana Milbank
en octobre 2007, les Amricains croient plus aux fantmes (34%) quen la
capacit du prsident Bush de grer avec succs le conflit (29%) (13).
Face une prsidence affaiblie, lactivisme du 110e Congrs se concentre
immdiatement sur le conflit en Iraq, avec la demande dun retrait progressif des soldats amricains. Le prsident Bush offre loccasion de laffrontement lorsquil annonce les 10 janvier et 10 mars deux vagues de renforts
pour lIraq et lAfghanistan : la premire de 21 500 hommes, la seconde de
8 000. Ces nouvelles troupes sont dployes en juin. Cette dcision ignore les
sentiments de lopinion publique 65% se dclarent hostiles cette augmentation des effectifs , les recommandations de la Commission BakerHamilton (14) et de certains gnraux, ainsi que les appels des lus rpublicains qui craignent pour leur avenir lectoral.
Paralllement, la Maison-Blanche demande plusieurs reprises des fonds
supplmentaires pour financer en 2007 les conflits iraqien et afghan :
93,5 milliards de dollars en fvrier, 42,3 le 26 septembre et 46 le 22 octobre.
La guerre dIraq cote donc en 2007 entre 8 et 9 milliards de dollars par
mois. En plus, dans le budget dvoil le 5 fvrier, ladministration demande
141 milliards de dollars pour financer les deux guerres en 2008. Si lensemble des sommes lui tait accord, le cot des conflit iraqien et afghan slverait depuis 2001 800 milliards de dollars (15). Cela tant, malgr quelques dclarations intempestives, les Dmocrates annoncent rapidement
quils nutiliseront pas le pouvoir de la bourse et financeront les troupes (16). Une de leurs plus grandes craintes est en effet dapparatre aux
yeux des Amricains comme non solidaires des troupes, image que la Maison-Blanche alimente en laissant croire que, en cas de financement tardif ou
amput, les soldats se trouveront dsarms face aux attaques iraqiennes.
Pourtant, comment mieux protger des soldats quen les vacuant des zones
de combats (17)?
(13) New York Times, 26 oct. 2007. La journaliste reprend un sondage publi la veille par lAssociated
Press.
(14) Cette commission (Iraq Study Group) a prsent 79 recommandations, les plus importantes tant un
retrait progressif dIraq et le lancement de ngociations diplomatiques incluant la Syrie et lIran.
(15) En dollars de 2007, la premire guerre du Golfe a cot 88 milliards, celle de Core 456 et celle du
Vietnam 518, mais, en 2007, le budget total de la Dfense reprsente 4,2% du PNB contre 9,4% lapoge
de la guerre du Vietnam et 14,2% pour la Core (Washington Post, 23 oct. 2007).
(16) Le New York Times rapporte, le 28 fvrier, une dclaration de Nancy Pelosi : Let me be clear. We
will fund the troops.
(17) Louis Fischer, op. cit., pp. 169-170.

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justine faure

Le principe de financement pos, les Dmocrates estiment quil est en

revanche impossible de donner un nouveau blanc-seing au Prsident et que
tout financement doit tre conditionn un engagement de retrait. La
place manque pour citer tous les projets de loi et rsolutions proposs sur
lIraq au cours de cette anne. Distinguons donc plutt les moments forts
de cette offensive lgislative. Tout dabord, la Chambre et le Snat adoptent la mi-fvrier deux rsolutions symboliques, condamnant la vague de
renforts (246 voix, dont 17 Rpublicains, contre 182 la Chambre et 56,
dont 7 Rpublicains, contre 34 au Snat); cependant, le dbat est bloqu
par des manuvres dobstruction de snateurs rpublicains et, au mme
moment, le Congrs confirme sans grand dbat la nomination du gnral
David Petraeus comme commandant des forces de la coalition en Iraq. Le
Congrs se penche ensuite sur le vote des crdits supplmentaires demands
par le prsident Bush : le 23 mars, la Chambre adopte par 218 voix contre
212 un texte accordant les crdits supplmentaires demands 25 milliards
de crdits supplmentaires pour des programmes intrieurs contre un
engagement ferme du Prsident de retirer les troupes dIraq au plus tard le
1er septembre 2008, un texte nouveau confirm par un vote le 25 avril
(218 voix contre 208).
Le Snat affronte sur la question iraquienne une difficult de taille : la
majorit dmocrate y est affaiblie du fait de labsence de Tim Johnson
(Dakota du Sud), gravement malade, et du soutien de lindpendant Joe
Lieberman la guerre en Iraq. Ainsi, durant les 6 premiers mois du
110e Congrs, les Rpublicains dominent le Snat par 50 siges contre 49.
De plus, les rgles de fonctionnement du Snat offrent la minorit de multiples possibilits dobstruction, en particulier la flibuste, qui ne peut tre
surmonte quavec une super-majorit de 60 snateurs (18). Jusquen
mars, les Rpublicains menacent tous les textes sur lIraq de cette pratique,
les tuant dans luf et empchant louverture dun vrai dbat au Snat.
Malgr tout, les snateurs multiplient les propositions. Les plus radicales
manent souvent du snateur Russ Feingold (Wisconsin) qui, plusieurs
occasions, soumet ses pairs des textes demandant un arrt du financement
de la guerre. Dautres textes, plus modrs, manent des Rpublicains et
des Dmocrates centristes. Par exemple, les snateurs Lamar Alexander
(Rpublicain) et Ken Salazar (Dmocrate) proposent de lier le financement
de la guerre la mise en uvre des recommandations de la Commission
Baker. John Warner, Rpublicain de Virginie et ancien prsident du Senate
Committee on Armed Services, demande quant lui que des critres dvaluation (benchmarks) soient tablis pour mesurer les progrs du gouverne(18) Pour une description des rgles de fonctionnement du Congrs, cf. Marie-France Toinet, Le Systme
politique des Etats-Unis, Presses Universitaires de France, Paris, 1990. Notons ici que les rgles de fonctionnement de la Chambre donnent un net avantage la majorit, linverse du Snat, qui repose sur la recherche du consensus et sur lesprit bipartisan.

le congrs dmocrate et la politique etrangre en 2007

473

ment iraquien, ce que la Maison-Blanche refuse jusquen mai. Finalement,

le Snat adopte le 23 mars, par 51 voix contre 47, un texte non contraignant qui accepte de financer les 93 milliards demands contre un retrait
commenant 120 jours aprs ladoption de la loi pour finir le 31 mars 2008.
Le texte est ensuite confirm par un vote le 26 avril (51 voix contre 46).
Les Rpublicains, de plus en plus critiqus pour leur obstruction et accuss
de voler le dbat d au peuple amricain, annoncent quils laisseront le
texte aller jusqu son terme veto prsidentiel.
Ainsi, en mars-avril, lensemble de la presse amricaine saccorde souligner le succs des Dmocrates, lesquels sont parvenus, tout en restant
unis, obtenir la majorit simple sur deux textes qui, malgr leurs diffrences, autorisent sous condition le financement de la guerre en Iraq. Aprs
la commission de confrence qui harmonise les textes de la Chambre et du
Snat le financement est dsormais li de manire non contraignante un
retrait commenant en octobre 2007 pour finir au plus tard le 31 mars 2008
, le Congrs, aprs une solennelle crmonie de signature le 1er mai qui
concide volontairement avec lanniversaire du discours Mission accomplie
de Bush en 2003 , envoie son projet de loi la Maison-Blanche. George
Bush, sans surprise, met son veto au texte, laccusant dempiter sur ses
pouvoirs constitutionnels de commandant en chef des forces armes. Les
Dmocrates ne possdant pas les voix suffisantes 2/3 dans les deux chambres pour le surmonter, ils votent finalement sans condition, le 24 mai,
les crdits supplmentaires demands (80 voix contre 14 au Snat et 280
contre 142 la Chambre), finanant ainsi la guerre jusquau 30 septembre.
Le Prsident na fait quune concession : les progrs du gouvernement iraquien seront dsormais mesurs laide de 18 critres dvaluation et
ladministration publiera des rapports rguliers sur le respect ou non de ces
critres. Le 25 mai, George Bush signe la loi US Troops Readiness, Veterans Care, Katrina Recovery and Iraq Accountability Appropriations Act.
Les lgislateurs ne savouent cependant pas vaincus et continuent, en
juin et juillet, de proposer de multiples textes sur lIraq, reprenant en
grande partie les projets dj dposs au cours du premier semestre. Une
proposition se distingue : celle des snateurs Jim Webb (Dmocrate) et
Chuck Hagel (Rpublicain) demandant un ralentissement des rotations des
soldats, afin quils puissent, entre deux sjours en Iraq, rester plus longtemps aux Etats-Unis. Cest une faon dguise de demander le rapatriement des troupes, puisque larme ne dispose pas dassez de rserves pour
procder un tel changement. Le texte est adopt le 11 juillet par le Snat,
par 56 voix contre 41. Jamais la chambre haute na approch daussi prs,
sur la question iraquienne, la super-majorit.
Le prsident Bush, qui avait presque implor le Congrs et les Amricains
de patienter jusquen septembre, est finalement sorti victorieux de son bras
de fer avec les lgislateurs. Cependant, ce succs est rapidement obscurci

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justine faure

par un t difficile : son texte sur limmigration choue devant le Snat le

28 juin; deux figures respectes du Parti rpublicain, Richard Lugar et
George Voinovich, critiquent fin juin sa politique en Iraq; et, le 8 juillet,
le New York Times demande pour la premire fois clairement le retrait. En
outre, plusieurs rapports denqute fonds sur les fameux critres dvaluation soulignent lchec du gouvernement iraquien dans son entreprise de
rconciliation nationale (19).
Malgr ces difficults, le mois de septembre confirme le succs de la Maison-Blanche : le gnral David Petraeus et lambassadeur Ryan Crocker,
auditionns par le Congrs, annoncent, grce de nombreuses statistiques,
une baisse de la violence confessionnelle en Iraq. Malgr la polmique sur
les chiffres comment distingue-t-on un meurtre confessionnel dun assassinat de droit commun? (20) , il semble que la vague de renforts permette
la stabilisation militaire de lIraq. Le prsident Bush profite de cette situation favorable pour annoncer le 12 septembre, dans la droite ligne des propositions de Petraeus, un retrait partiel dIraq : 5 700 hommes seront rapatris avant Nol et 18 000 avant le printemps 2008, laissant
130 000 hommes en Iraq, soit les effectifs davant la vague de renforts. Ce
plan de retrait est dnonc juste titre par les Dmocrates comme une
fausse annonce : la vague a toujours t conue comme temporaire, en raison de labsence de troupes de remplacement.
Cette annonce atteint cependant son objectif : les Amricains sont moins
impatients de voir rentrer les soldats et les rangs rpublicains se ressoudent.
Les Dmocrates changent donc de stratgie. Tout dabord, les chefs de la
majorit soutiennent dsormais clairement toute mesure modre pouvant
attirer les votes rpublicains. Par exemple, la proposition de Jim Webb sur
le ralentissement des rotations est nouveau mise au vote : avec le retour
du convalescent Tim Johnson, Harry Reid espre atteindre la supermajorit, mais, le 20 septembre, seuls 56 snateurs contre 41 votent pour.
En revanche, le 2 octobre, 377 reprsentants (dont 181 Rpublicains)
votent pour un texte non contraignant qui demande au prsident Bush de
prsenter des rapports rguliers sur lIraq dans les 60 jours, puis tous les
90 jours et de rflchir une transformation de la mission amricaine
(dfense des frontires, contre-terrorisme et formation des forces iraquiennes). Le fait quun trs grand nombre de Rpublicains ait vot le texte
montre leur impatience et annonce peut-tre lmergence dune majorit
centriste au Congrs (21). Il sera donc intressant de suivre le parcours de
la dernire proposition (non contraignante) des dmocrates de la Chambre
(novembre) : financement de la guerre hauteur de 50 milliards de dollars
(19) Sur le plan intrieur, le veto du prsident Bush (10 juillet) contre une augmentation du budget du
State Childrens Health Insurance Program est grandement critiqu.
(20) Cf. What defines a killing as sectarian, Washington Post, 25 sept.
(21) Ce phnomne est confirm sur le plan intrieur par le premier veto prsidentiel surmont le
8 novembre sur un programme dinfrastructures lies leau (New York Times, 9 nov. 2007).

le congrs dmocrate et la politique etrangre en 2007

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en change dun ralentissement des rotations et de la mise en uvre dun

retrait immdiat mais non chiffr devant sachever en dcembre 2008.
Ces projets de transformation de la mission amricaine en Iraq illustrent
un autre axe de la stratgie dmocrate : alors que la situation militaire semble samliorer, les Dmocrates reformulent leur message en mettant
laccent sur lchec politique. Ce dplacement de la question iraquienne sur
le terrain politique sappuie sur lide que la rconciliation est la seule
garantie dune amlioration long terme de la situation militaire.
Enfin, sur la question du financement, les Dmocrates choisissent dsormais de temporiser et de se tourner vers les affaires intrieures, o leurs succs sont plus clatants (22). Le budget du Pentagone a t approuv dbut
octobre, mais les 141 milliards demands pour les guerres ont t exclus de
cet accord, auquel ont t ajouts trois amendements sur lIraq (23). De
mme, en cas dchec de la dernire proposition de la Chambre, le dbat sur
les fonds supplmentaires demands par le prsident Bush en septembre et
octobre serait repouss au printemps, aprs le dbut des primaires et laudition du gnral Petraeus prvue pour le mois de mars.
Un bilan en demi-teinte
Ce repli sur la question iraquienne justifie-t-il limage du do-nothing
Congress? Thomas Mann et Norman Ornstein rpondent par la ngative (24).
Tout dabord, les Dmocrates ont redonn du sens au pouvoir lgislatif
en restaurant son pouvoir de dlibration. Nancy Pelosi impose aux lgislateurs de siger du lundi au vendredi (25), selon un cycle de trois semaines
de prsence et dune semaine dinterruption sauf en aot, priode de la
pause estivale. Cette prsence accrue ne tarde pas se faire sentir : en mai,
les deux chambres ont approuv 165 rsolutions ou projets de loi contre
72 pour toute lanne 2005 et organis 415 votes contre 264 pour
2005 (26). Puis, la fin du mois doctobre 2007, le 110e Congrs bat un
record historique : celui davoir organis en lespace de seulement dix mois
(22) Sur le plan intrieur, les Dmocrates ont obtenu plusieurs grandes victoires : la mise en place de
rgles thiques plus strictes au Congrs, une augmentation en mai du salaire minimum (de 5,15 7,25 dollars
par heure), la mise en uvre en aot de toutes les recommandations de la Commission sur le 11 septembre
(Improving Americas Security Act) et un meilleur encadrement du lobbying (Honest Leadership and Open
Government Act, sign le 14 septembre).
(23) Ces trois amendements portent sur le soutien ltablissement dune fdration de trois Etats en
Iraq, sur la cration dune commission indpendante denqute sur la corruption et sur la leve partielle des
restrictions empchant les rfugis iraquiens dtre accueillis aux Etats-Unis.
(24) Cf. en particulier la confrence donne par Norman Ornstein, Sarah Binder et Thomas Mann la
Brookings Institution le 4 septembre 2007 (Is the broken branch on the mend? A Congressional report card
and fall preview), disponible sur le site Internet du think-tank, ainsi que leur article dans le New York
Times du 26 aot 2007 (A new, improved Congress).
(25) Depuis novembre 2007, afin de prparer les lections, la sance du vendredi a t supprime.
(26) Norman Ornstein, cit par le Washington Post, 5 mai 2007.

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plus de 1 000 votes mme sous lactif Newt Gringrich, le 104e Congrs
rpublicain navait organis que 884 votes en 1995 (27). Cette volont de
dbattre sobserve tout particulirement sur le conflit iraquien : pratiquement pas une semaine ne se passe sans quil ne soit voqu. Par exemple,
lors dun dbat de trois jours sur lIraq la Chambre, 392 orateurs ont
lopportunit de sexprimer mais pas de dposer des amendements. Ce
pouvoir de dbat est mis en valeur auprs de lopinion publique, grce
lorganisation de deux sances exceptionnelles au Snat, celle du samedi
17 fvrier et celle de la nuit du 18 juillet, manuvres qui rendent furieux
les Rpublicains.
Ces dbats ont permis dalerter lopinion publique, de consolider la mobilisation des Amricains sur le conflit iraquien et dalimenter le dbat (28).
Bien sr, la manuvre politicienne affleure dans cet appel permanent au
peuple : il satisfait les lecteurs dmocrates antiguerre et reprsente un
moyen de pression sur le Prsident afin quil accde aux demandes du Congrs et sur les Rpublicains afin de les inciter voter pour les propositions
dmocrates. Sur ces deux points, la manuvre a chou. Cependant, aprs
des annes de dbat confisqu et alors que le conflit vietnamien a montr
quune opinion informe pouvait tre plus encline sopposer la guerre,
cette atmosphre de dbat permanent est un gage du bon fonctionnement
de la dmocratie amricaine.
Ensuite, les Dmocrates ont restaur le pouvoir de surveillance du Congrs, en particulier sur lIraq (29). Ainsi, ds le mois de janvier, la secrtaire
dEtat Condoleezza Rice, le secrtaire la Dfense Robert Gates et le chef
de ltat-major, le gnral Peter Pace, doivent sexpliquer devant plusieurs
commissions. En mars, alors que pas moins dune centaine dauditions de
surveillance ont dj t menes sur lIraq, le Congrs enqute sur le scandale du Walter Reed Army Medical Center les anciens combattants
affrontent linsalubrit de certains locaux et les tracasseries administratives
et sapplique ensuite financer plus gnreusement les vtrans. Les
Dmocrates mettent ainsi en valeur combien ladministration Bush na pas
rflchi aux consquences du conflit et peuvent safficher comme les protecteurs des troupes.
Fin avril, le House Oversight and Government Reform Committee prsid par Henry Waxman met une citation comparatre pour C. Rice, afin
quelle sexplique nouveau sur lIraq. En mai, le Congrs obtient que
ladministration rende des comptes sur lIraq en prsentant aux lgislateurs
(27) Washington Post, 25 oct. 2007.
(28) William Howell / Jon Pevehouse, When Congress stops wars. Partisan politics and presidential
power, Foreign Affairs, n 5, sept.-oct. 2007, p. 105.
(29) Soulignons que le pouvoir denqute et de surveillance du Congrs dmocrate sexerce aussi dans les
affaires intrieures, comme le montre la faon dont le conseiller de Bush, Karl Rove, et le ministre de la
Justice, Alberto Gonzales, ont t pousss en aot la dmission. Pour un aperu de lactivisme de la Commission Waxman, cf. le New York Times, 24 oct. 2007.

le congrs dmocrate et la politique etrangre en 2007

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des rapports rguliers rapport intermdiaire prsent mi-juillet et rapport

dfinitif mi-septembre), alors que, au mme moment, le Senate Select Committee on Intelligence accuse Bush davoir ignor les avertissements de ses
services de renseignement quant aux risques dune intervention en Iraq.
En juin, les Dmocrates obtiennent la tte du chef dtat-major, le gnral Pace. Bush prfre en effet ne pas le reconduire dans ses fonctions plutt
que daffronter le Congrs, qui reproche au militaire davoir transmis des
rapports trop optimistes sur la situation en Iraq et davoir tenu des propos homophobes. La Maison-Blanche propose sa place un pragmatique,
lamiral Michael Mullen.
En septembre, les 10 et 12, le commandant en chef de la coalition en
Iraq, le gnral Petraeus et lambassadeur Crocker sont auditionns devant
les commissions comptentes du Congrs (30). En septembre, la Commission
Waxman commence enquter sur de nombreux cas de corruption lis aux
contrats passs par le dpartement dEtat et engage le combat pour que les
indicateurs de la corruption en Iraq soient rendus publics (31). Les contrats
passs par le Pentagone sont eux aussi soigneusement examins, car les
enqutes du Congrs rvlent de nombreuses fraudes et irrgularits et
montrent que le Pentagone tait au courant de cette situation depuis longtemps et na rien fait pour y remdier.
Puis lactualit est domine par laffaire Blackwater, socit prive charge de la protection des personnalits et diplomates amricains Bagdad
et qui, pour ce travail, a dj reu plus dun milliard de dollars de contrats
gouvernementaux. Le 16 septembre 2007, plusieurs de ses membres ont
ouvert le feu sur des Iraquiens, faisant 17 morts, sans que la lgitime
dfense puisse tre apparemment invoque. Or, ces socits de scurit,
depuis un dcret de L. Paul Bremer en 2004, oprent en totale impunit.
Lenjeu est de taille pour le Congrs, mais aussi pour la prsidence, qui a
massivement fait appel ces mercenaires pour suppler les soldats :
180 000 personnes travaillent en Iraq du fait de contrats gouvernementaux,
dont 30 000 puissamment armes. Le Congrs ne mnage pas ses efforts
dans cette affaire (tablissement dune commission denqute, vote dun
projet de loi pour rvoquer limmunit, audition de la secrtaire dEtat).
Finalement, le responsable au dpartement dEtat du contrle de ces socits dmissionne et C. Rice va probablement demander la rvocation du
dcret Bremer.
Ainsi, bien sr, le pouvoir de surveillance du 110e Congrs a ses failles et
les succs nont t possibles qu la marge du conflit iraquien. Cependant,
(30) Lditorial du New York Times (16 septembre) regrette que les Dmocrates naient pas cherch
dstabiliser plus franchement le gnral.
(31) En octobre, la Chambre adopte (par 395 voix contre 21) une rsolution bipartisane et non contraignante, condamnant le dpartement dEtat pour son refus de transmettre ses informations sur la corruption
en Iraq.

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justine faure

comme lexpliquent Thomas Mann et Norman Ornstein, il ne faut pas sousestimer son importance : il est un aspect essentiel de la dmocratie et des
droits du Congrs et, sans lui, les politiques perdent en transparence et
gagnent en suffisance, en arrogance et en mauvaise gestion (32).
Malgr ces acquis, lopinion publique retient surtout lchec du Congrs
sur la question du retrait et conclut une faillite du pouvoir lgislatif,
comme le reconnat Nancy Pelosi elle-mme (33). Cette dception se lit dans
les sondages : si, en mars 2007, 34% des sonds se dclarent satisfaits du
Congrs, ce chiffre tombe 27% en mai et 22% en octobre. Mme sil faut
interprter avec prcaution ces sondages, comme nous y incite Norman
Ornstein (34), une tendance se dgage pourtant : le Congrs a en grande partie chou en Iraq. Comment expliquer cette situation?
Les obstacles rencontrs par le 110e Congrs
Au lendemain des lections, le 8 novembre, le New York Times avertit
ses lecteurs : il ne faut pas attendre de miracle en Iraq, car de lourdes contraintes institutionnelles psent sur le Congrs. Si ce dernier a le pouvoir de
dclarer la guerre, cest au Prsident que reviennent les pouvoirs de commandant en chef, comme Bush lexprime avec force (Im the decision
maker), accusant le Congrs de vouloir micro-manager la guerre et donc
dempiter sur ses prrogatives constitutionnelles. Sur ce point, il semble
que la Maison-Blanche ait tort, car la Constitution, avec son systme de
poids-contrepoids, est une invitation la lutte entre les pouvoirs lgislatif
et excutif pour avoir le privilge de diriger la politique trangre. De plus,
de nombreux prcdents historiques et juridiques montrent que le Congrs,
outre le fameux pouvoir de la bourse, a la capacit de limiter la dure et
ltendue dune guerre (35).
Cependant, le Congrs doit affronter dans lexercice de son pouvoir deux
obstacles : la croissance de la prsidence impriale, avec comme corollaire le
dclin du pouvoir lgislatif. Cest une des thses principales de Mann et
Ornstein : il nexiste plus au Capitole de patriotisme institutionnel; les
snateurs et les reprsentants nprouvent plus de fiert incarner le pouvoir lgislatif et dfendent donc avec moins dardeur leurs prrogatives face
la croissance du pouvoir prsidentiel.

(32) Thomas Mann / Norman Ornstein, The hill is alive with the sound of hearings, Foreignaffairs.org,
21 mars 2007.
(33) Charles Babington, Even Pelosi is disappointed in Congress, New York Times, 1er nov. 2007.
(34) N. Ornstein explique, lors de sa confrence la Brookings Institution, que le Congrs nest jamais
trs populaire et que le dtail des sondages montre que limpopularit du 110e Congrs tient surtout au trs
mauvais score des Rpublicains, qui sont jugs responsables de lchec du pouvoir lgislatif.
(35) Adam Cohen, Congress, the Constitution and war : the limits on presidential power, New York
Times, 29 janv. 2007.

le congrs dmocrate et la politique etrangre en 2007

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La marge de manuvre du 110e Congrs est aussi limite par les divisions
du Parti dmocrate entre les centristes runis la Chambre dans le Blue
Dog Caucus , prudents sur la guerre et attachs au respect des pouvoirs
militaires du Prsident, et les progressistes, hostiles au conflit runis la
Chambre dans le Out of Irak Caucus et soutenus lextrieur par des organisations comme MoveOn ou Americans Against Escalation in Iraq. Cest
un des grands mrites de Nancy Pelosi davoir maintenu ses troupes relativement unies. Les chefs dmocrates ont aussi d grer les initiatives des
candidats la prsidence, dont le calendrier lectoral na pas toujours concid avec la stratgie du pouvoir lgislatif.
Il ne faut pas oublier non plus combien est troite la majorit dmocrate,
ce qui rend impossible de surmonter une flibuste ou un veto prsidentiel
sans un soutien rpublicain. Or, et cest une des surprises de ce Congrs, les
Rpublicains continuent de faire corps avec leur Prsident, mme si cela
semble pour certains lquivalent dun hara-kiri politique. De faon significative, les Rpublicains favorables au retrait sont souvent ceux qui brigueront un nouveau mandat en novembre 2008 : cest le cas de 5 des 7 snateurs rpublicains ayant vot en fvrier la rsolution condamnant la vague
de renforts ou de 6 des 7 Rpublicains ayant vot en juillet la proposition
Hagel-Webb.
Lattitude des Rpublicains sexplique par leur faible patriotisme
institutionnel, par lintense lobbying dont ils sont la cible de la part de la
Maison-Blanche afin dviter toute dfection et par labsence de volont de
compromis de la part des Dmocrates. Jusquau mois de septembre, les
chefs dmocrates nont pas vritablement cherch favoriser sur lIraq des
propositions susceptibles de faire merger un consensus bipartisan (36). Cela
se comprend par la polarisation croissante de la classe politique et par le
contexte lectoral : en proposant des textes relativement radicaux, les
Dmocrates satisfont leur lectorat, sassurent de lopposition des Rpublicains et peuvent ensuite non seulement accuser ces derniers dempcher la
tenue dun dbat dmocratique et aussi souligner leur proximit avec le trs
impopulaire Prsident. Comme un Dmocrate lexplique : [nos] leaders veulent finir cette guerre mais ils savent aussi quil est important de bien souligner les diffrences avec les Rpublicains (37). Ce dernier point claire le
cur de la stratgie dmocrate. Bien sr, ils nont pas pu imposer au Prsident un retrait pour les raisons voques ci-dessus, mais ils se sont aussi
privs du meilleur moyen de lexiger : le pouvoir de la bourse. Les chefs
dmocrates se distinguent donc la fois par une rhtorique offensive et, en
dernier ressort, une position de compromis.
(36) Pourtant, comme le constate David Brooks, il existe potentiellement une super-majorit au Snat,
entre les 30 Dmocrates centristes et les 30 Rpublicains modrs (The endgame deadlock, New York
Times, 13 juillet 2007).
(37) Jeff Zeleny, GOP senators press to change strategy in Iraq, New York Times, 17 juillet 2007.

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justine faure

Outre le souci de maintenir lunit du Parti, Elizabeth Drew explique

cette attitude par la volont de ne pas endosser la responsabilit dun
retrait anticip qui pourrait mal se passer. Comme un responsable dmocrate le lui a indiqu : cette guerre ne nous appartient pas. Cest la guerre
de Bush et nous voulons quelle continue lui appartenir (38). Ce point est
dautant plus important que les Amricains se mfient des Dmocrates sur
les questions de scurit nationale. Le Congrs doit donc tre particulirement prudent afin de ne pas confirmer lide reue selon laquelle les Dmocrates ne savent pas grer les affaires militaires ne de lengagement dans
les guerres impopulaires de Core et du Vietnam, de lchec du prsident
Carter durant la crise des otages en Iran ou de lopposition la premire
guerre du Golfe, pourtant populaire et victorieuse.
Latmosphre post-11 septembre nencourage pas non plus les Dmocrates laudace. Par exemple, la surveillance du 110e Congrs sur les programmes de lutte contre le terrorisme est particulirement timore. Si, en
juin 2007, 150 Reprsentants dont un seul Rpublicain ont demand la
fermeture de Guantanamo, les commissions hsitent se saisir de la
question; le Snat a quant lui vot une majorit crasante (94 voix) une
rsolution demandant Bush de ne pas transfrer les dtenus sur le sol
amricain. Il semble bien que les Dmocrates prfrent attendre que la Cour
suprme se saisisse nouveau de la question (cas Boumediene vs Bush en
cours). Le Congrs ne montre pas beaucoup plus de courage sur les coutes
organises par la NSA en violation avec le Foreign Intelligence Surveillance
Act de 1978 : en aot, le Congrs vote juste avant la pause estivale le Protect America Act seulement 28 opposants au Snat, dont Hillary Clinton
et Barack Obama, et 183 la Chambre , qui reconduit le programme pour
six mois. Le Congrs discute nouveau de la question lautomne 2007 et
les Dmocrates semblent plutt prts au compromis. Sur la question iranienne, les Dmocrates ont annonc quils obligeraient le Prsident
demander lautorisation du Congrs en cas de frappes militaires.
La leon de 1995 alimente aussi la prudence dmocrate : cette anne-l,
le Congrs rpublicain dcide, sous la houlette de Newt Gingrich, dentamer
un bras de fer avec le prsident Bill Clinton sur la question du budget.
Lutilisation du pouvoir de la bourse conduit les administrations fdrales, dont les financements nont pas t vots, fermer deux reprises, en
novembre 1995 puis en dcembre-janvier 1996. Cette preuve de force est
un chec pour le Congrs : les Amricains critiquent fortement Newt Gingrich, considr comme lunique responsable de la crise, linverse le Prsident apparat comme un modr. En outre, Clinton sappuie ensuite sur
le programme rpublicain pour assainir le budget et en rcupre lentier

(38) Elizabeth Drew, The war in Washington, New York Review of Books, 10 mai 2007.

le congrs dmocrate et la politique etrangre en 2007

481

bnfice. Cet pisode montre quune attitude revancharde de confrontation ne

mne rien (39).
Un dernier lment incite les Dmocrates la prudence : lopinion publique. Comme nous lavons vu, les Amricains sont majoritairement hostiles
au conflit en Iraq, mais ils hsitent sur la faon de le terminer quand?
comment? et croient lide fausse selon laquelle ne pas financer les troupes conduit les abandonner. Ainsi, fin avril, 64% des Amricains se dclarent favorables un retrait des troupes dIraq, mais 56% estiment que,
aprs le veto du Prsident, le Congrs devra financer la guerre sans condition de calendrier. Seuls 9% dentre eux estiment que le Congrs doit brutalement couper les fonds. Puis en septembre, 56% des Amricains se dclarent favorables un retrait partiel et donc au maintien deffectifs rduits
en Iraq, 32% soutiennent lide dun retrait total et 20% sont hostiles
lide mme dune diminution des effectifs. Aprs laudition du gnral
Petraeus, les sondages montrent une opinion publique plus patiente, alors
que 68% des Amricains font confiance aux militaires pour conduire la
guerre : 54% des sonds se dclarent daccord avec le plan de retrait de
George Bush, voire lestiment trop rapide. Dans le mme temps, lorsque le
Prsident demande lautomne des fonds supplmentaires, 70% des Amricains estiment que le Congrs doit accorder des sommes infrieures, seuls
25% de dclarant daccord avec la demande de la Maison-Blanche. Dans
ces temps lectoraux, les Dmocrates doivent donc rester prudents.
*

*
*

Laction du 110e Congrs sur la guerre en Iraq a t limite par des contraintes structurelles et conjoncturelles, la fois internes et externes au
Parti dmocrate. Du fait des leons du pass et du contexte lectoral, le
Congrs a refus une confrontation juge contre-productive avec la MaisonBlanche, pour finalement allier activisme la marge et compromis final sur
les questions du financement et du retrait. Lentre dans la campagne prsidentielle semble inciter aujourdhui les Dmocrates du Congrs temporiser. Il apparat donc dsormais certain que la responsabilit dun retrait
incombera au futur Prsident.

(39) Franois Vergniolle de Chantal, Le Congrs des midterms 2008, Politique amricaine, n 8, taut. 2007, p. 25.

LES RELATIONS IRAN-ETATS-UNIS

A

LA RECHERCHE DU REGIME CHANGE

par

Franois NICOULLAUD (*)

A lautomne 2007, la relation trouble entre les Etats-Unis et lIran se
dirigeait vers un nouveau moment paroxystique de son histoire. Washington bruissait de rumeurs de frappes ariennes sur lIran. Le sentiment se
rpandait que les no-conservateurs ne rsisteraient pas la tentation de
sceller dun geste thtral les huit annes de la prsidence de George
W. Bush.
On se disait que, si on ne trouvait pas dici la fin de lanne 2007 une
solution la crise du nuclaire iranien, une frappe sur lIran pourrait prendre place, soit au printemps 2008, avant que la campagne prsidentielle
amricaine ne monte en puissance, soit encore lautomne entre llection
et lentre en fonction du nouveau Prsident des Etats-Unis, qui donnerait
alors son nihil obstat lopration que pourrait lancer son prdcesseur.
La publication, le 3 dcembre 2007, des conclusions du dernier rapport
dvaluation de la communaut amricaine du renseignement sur le
nuclaire iranien (1) vient changer brusquement la donne. Inflchissant fortement les conclusions des prcdents rapports, qui prsumaient de la poursuite par Thran dun programme nuclaire militaire clandestin, le document affirme en effet avec un haut degr de confiance, que, lautomne
2003, Thran a arrt son programme de fabrication darmes nuclaires.
Plus drangeant encore pour les no-conservateurs, il avance que les dcisions de Thran sont guides par une approche en termes de cots et davantages, plutt que par une course la possession de larme nuclaire indpendamment de ses cots politiques, conomiques et militaires. Cest laisser
clairement entendre que la crise du nuclaire iranien pourrait trouver une
solution par la voie de la raison.
On sait que les faucons de ladministration amricaine ont tent pendant plusieurs semaines dempcher la sortie de ce rapport. Sa mise au
grand jour marque donc une victoire spectaculaire pour le camp des
colombes, mais ce nest videmment quune victoire provisoire. On peut
(*) Ancien diplomate, ancien ambassadeur de France en Hongrie et en Iran.
(1) National Intelligence Council, National Intelligence Estimate. Iran : Nuclear Intentions and Capabilities, nov. 2007, 9 p.

484

franois nicoullaud

sattendre une comptition de plus en plus pre entre les deux parties,
marque dautres surprises, pour prendre lascendant sur les choix du Prsident amricain dans les derniers mois de son mandat. Le jeu reste donc
trs ouvert en ce dbut danne 2008.
Que la tension entre les Etats-Unis et lIran sapaise ou que la crise
actuelle dbouche au contraire sur une preuve de force, lanne 2008 marquera en tout cas un passage de seuil dans la relation entre les deux pays.
Et, en 2009, nous aurons la fois un nouveau Prsident des Etats-Unis et
soit encore Ahmadinejad, soit un nouveau Prsident de la Rpublique iranienne ou mme encore, qui sait, une nouvelle Rpublique en Iran. Le dossier iraquien, o quil en soit, en sera un point trs diffrent
daujourdhui. Les cartes auront donc t amplement rebattues.
Coups et humiliations de part et dautre
Il est dusage, lorsquon traite de la relation contemporaine entre les
Etats-Unis et lIran, de prendre comme point de dpart la prise dotages de
lambassade amricaine (2) en novembre 1979. Lpisode, qui dure 444
jours, est dune longueur inhabituelle. De plus, il est marqu mi-parcours
par une tentative avorte de libration par la force des otages. Prise prolonge de 52 otages et fiasco de Tabas combins forment encore
aujourdhui, dans lesprit des Amricains, lune des plus grandes humiliations de leur histoire, aux cts de Pearl Harbor, de lvacuation de Sagon
et du 11 septembre. Encore les Etats-Unis nont-ils pu en sortir que par la
ngociation, une ngociation elle-mme humiliante et marque dun jeu
parallle fort trouble pour retenir les otages jusquau jour de linauguration
du Prsident Reagan. Il ny a donc pas eu de riposte libratrice, comme
avec le Japon ou la suite du 11 septembre avec lintervention en Afghanistan, puis en Iraq. Tout juste un accord, lAccord dAlger de 1981, videmment ngoci sous la contrainte, imparfaitement appliqu dans ses clauses financires et aujourdhui oubli du ct amricain, notamment dans sa
clause de renonciation intervenir dans les affaires intrieures de lIran. Il
y a encore aujourdhui des condamnations de lEtat iranien par des tribunaux amricains, saisis par les victimes ou leurs ayants droit, mais elles restent sans suite. Leur effet ne dpasse donc pas le niveau symbolique.
Enfin, sil tait besoin den rajouter, force est dvoquer lattentat-suicide
men contre les Marines Beyrouth, le 23 octobre 1983, faisant en une
seule explosion 241 morts : lun des pires pisodes de lhistoire militaire des
Etats-Unis. Or, les Pasdaran nont jamais srieusement dissimul quils
(2) Pour la monte des vnements conduisant linvasion de lambassade amricaine, cf. Michael
Ledeen, Debacle, the American Failure in Iran, Alfred A. Knopf, New York 1981, 243 p. Cf. aussi James
A. Bill, The Eagle and the Lion : the Tragedy of American-Iranian Relations, Yale University Press, 1989.

les relations iran-etats-unis

485

taient, jusque dans le dtail, les concepteurs et les organisateurs de lopration.

En sens inverse, on peut aussi rappeler, bien quelle nait manifestement
pas le caractre dun geste volontaire, la destruction, en juillet 1988, dun
avion Airbus dIran Air, transportant 290 civils, par le navire de guerre
amricain USS Vincennes. Elle casse le moral des Iraniens et contribue
lacceptation, quinze jours plus tard, dun armistice avec lIraq. Cet armistice sans vainqueur ni vaincu, mais qui laisse les deux pays puiss, met fin
une guerre dclenche par Saddam Hussein huit ans plus tt, avec le soutien et peut-tre mme linstigation des Amricains (3).
Cependant, le fait gnrateur de ce cycle de tensions lchelle dune
gnration est rechercher plus loin encore, une gnration avant, dans la
main prte par lAmrique la Grande-Bretagne pour provoquer la chute
de Mossadegh (4). Dans les deux ans suivant labolition, en mai 1951, de la
concession de lAnglo-Iranian Oil Company, les Anglais font des pieds et des
mains pour mettre lIran genoux, sans rsultat. Il leur faut attendre
larrive dEisenhower la prsidence, dbut 1953, pour obtenir le soutien
des Etats-Unis. Jusque-l les Amricains, conduits par Truman, restaient
fidles leur ligne anticolonialiste. LOpration Ajax, arrte en avril 1953,
aboutit, au mois daot, llimination de Mossadegh. Pour la quasi-totalit des Iraniens, lhumiliation et la dsillusion envers lAmrique sont
immenses. Et la monte en puissance de la prsence amricaine en Iran
dans toute la priode qui va jusqu la chute du Shah il y aura alors
45 000 Amricains dans le pays ne sera jamais vraiment accepte par la
population (5).
Les occasions rates
Humiliation pour humiliation, de 1979 ce jour, la relation irano-amricaine entre dans un long tunnel de crise. On naperoit gure jusqu ce jour
que deux moments de coopration pragmatique : lun, cach, touchant des
livraisons darmes autour de 1985 pendant la guerre Iraq-Iran et qui ne
sera dcouvert quavec lruption de laffaire Iran-Contra; lautre lpo(3) En juillet 1980, Zbigniew Brzezinski, secrtaire du Conseil national de scurit, rencontre Saddam
Hussein en Jordanie, par lentremise du roi Hussein, pour parler de lIran. Pourtant, le rgime iraquien
figure depuis lanne prcdente sur la liste amricaine des Etats soutenant le terrorisme. En septembre, les
troupes iraquiennes pntrent massivement en territoire iranien. En 1982, les Etats-Unis rayent lIraq de
leur liste, pour lui donner accs aux quipements militaires amricains. En 1984, les relations diplomatiques
sont renoues.
(4) Cf. le premier livre crit aprs louverture des archives gouvernementales amricaines : Stephen
Kinzer, All the Shahs Men. An American Coup and the Roots of Middle East Terror, John Wiley and sons,
Hoboken, 2003, 258 p.
(5) Laccord Iran-Etats-Unis de 1963, qui va de pair avec la Rvolution blanche du Shah, donne aux
assistants militaires amricains un statut de type diplomatique, qui provoque lindignation de Khomeyni.
La prsence amricaine focalise les oppositions de gauche, tiers-mondiste, nationaliste, mais aussi islamiste.
Leur convergence fera le succs de la rvolution de 1979.

486

franois nicoullaud

que de la prise de contrle de lAfghanistan par la coalition conduite par

les Amricains et lorsque se mettent en place la Confrence de Bonn les
nouvelles institutions du pays lIran, ce moment-l, donne clairement
un coup de main aux Etats-Unis, tant sur le terrain qu la table de confrence. Il nen sera gure rcompens.
Quant louverture du Prsident Clinton et de Madeleine Albright en
1998, demeure sans fruit et sans lendemain, elle peut tre cite comme un
essai de rapprochement, non comme un rapprochement proprement dit.
Seuls y ont gagn les exportateurs iraniens de tapis et de pistaches, grce
la leve de lembargo amricain sur leurs produits.
Autre tentative sans lendemain : en 2003, la suite de lphmre victoire
des Etats-Unis en Iraq, le rgime iranien, craignant sans doute pour luimme, fait, par lintermdiaire de lambassade de Suisse Thran, une
offre appuye de ngociation sur tous les grands sujets. Le geste nest pas
pris au srieux la Maison-Blanche, qui, euphorise par son succs, ne prte
plus la Rpublique islamique que des jours compts. Loffre na donc
jamais reu de rponse.
Enfin, sur le plan affectif en quelque sorte, on peut citer la sympathie
spontanment manifeste lAmrique par le peuple iranien et mme par
ses dirigeants les plus libraux, la suite des attentats du 11 septembre. En
sens inverse, il convient de rappeler laide amricaine adresse lIran, qui
la accepte, la suite du tremblement de terre de Bam du 26 dcembre
2003 ayant ananti la ville et tu 30 000 personnes. Toutefois, lmotion
passe, tout redevient comme avant.
Restent, en ce moment mme, les prises de contact noues Bagdad, sur
linsistance du gouvernement iraquien, pour traiter de la situation locale.
Elles ne semblent pas avoir encore dbouch sur un climat de confiance,
mme si le ct amricain a un moment relev avec satisfaction une baisse
du niveau dingrence des Pasdaran dans les attentats conduits contre les
troupes de la coalition et les forces gouvernementales.
La pauvret des relations
On est donc toujours dans une sorte de guerre froide et de guerre de
lombre entre les deux pays, qui sexprime sur tous les terrains : diplomatique, conomique, stratgique et mme culturel, sans oublier le nuclaire.
Dans le domaine diplomatique, rappelons que lIran et les Etats-Unis
nont plus de relations diplomatiques depuis 1979 : des deux cts, les
ambassades sont fermes. Lambassade des Etats-Unis Thran a t
transforme par le rgime en muse des atrocits de limprialisme et du sionisme, qui nest dailleurs ouvert que dans les grandes occasions, notamment lors de la clbration de lanniversaire de la prise de cette autre Bas-

les relations iran-etats-unis

487

tille, tous les 4 novembre. Quant lambassade dIran Washington, un

tribunal en a ordonn la confiscation et la vente pour payer les indemnits
des victimes de la prise dotages. Cependant, la mesure na pas connu
dapplication.
Si lambassade de Suisse Thran est charge de la gestion des intrts
amricains, aucun fonctionnaire amricain ny travaille. Des employs
locaux assurent les tches courantes, purement administratives. Lambassadeur de Suisse transmet de temps en temps des changes de courrier entre
ministres des Affaires trangres et est parfois consult par Washington.
Sa mission sarrte l, mme sil sefforce parfois dapporter ses bons offices.
Cest donc le niveau le plus faible possible de contacts.
Aucun visa pour les Etats-Unis nest dlivr Thran, sauf lorsquil
sagit de dlgations officielles, comme celles qui se rendent lOrganisation
des Nations Unies. Les citoyens iraniens ordinaires doivent donc quitter le
pays pour solliciter un visa. Ils se rendent souvent pour cela Duba. Il est
donc fort compliqu, si on ne bnficie pas dune double nationalit, si possible canadienne, australienne ou europenne, de se rendre aux Etats-Unis,
ne serait-ce que pour des visites familiales. Or, plus dun million
dIraniens sans doute prs de deux sont installs en Amrique du Nord.
En sens inverse, quelques Amricains se rendent en Iran, gnralement
pour du tourisme culturel. Viennent aussi quelques journalistes : sils prennent des contacts hors des circuits officiels, cest leurs risques et prils et,
plus encore, aux risques de ceux quils rencontrent, car ces derniers ne manqueront pas dtre fichs et interrogs de prs par les services de renseignement, voire parfois maintenus en prison ou pousss lexil.
Lchange proprement politique se fait donc pour lessentiel par lintermdiaire des agences de presse, des journaux, de la radio et de la tlvision.
Il est public et marqu par linvective : Grand Satan dun ct, membre
de laxe du Mal de lautre.
Labsence de reprsentation diplomatique mutuelle mme si la reprsentation permanente iranienne aux Nations Unies sefforce de pallier
labsence dambassade Washington et la pauvret du dialogue et des
changes nuisent en retour gravement la connaissance qua ladministration amricaine de lIran contemporain. Elles encouragent la schmatisation
de la vision. Bien entendu, la presse iranienne est dpouille dans le dtail,
les ambassades voisines, notamment lambassade amricaine aux Emirats
arabes unis, suivent de prs lactualit iranienne. Cependant, au fil du
temps, le risque demeure de voir la vision des migrs ou encore celle obligeamment fournie par des pays amis, notamment Isral, prendre lascendant dans lanalyse.

488

franois nicoullaud
Lobjectif du Regime change

Cest sans doute pour tout cela que lobjectif du Regime change reste tout
au long de la priode aussi prgnant Washington. Il est par moment affich, se fait dautres plus discret, mais ne disparat jamais compltement.
Cest son aune que sont mesurs les dossiers parvenant sur le bureau des
dcideurs. Entre vingt exemples, prenons celui-l : une ouverture sur ladhsion de lIran lOrganisation mondiale du commerce (OMC) consolidera-telle le rgime en paraissant lui reconnatre quelque lgitimit ou laffaiblirat-elle au contraire moyen terme, puisquelle fait corps avec une conomie
obsidionale, qui se dlitera forcment avec louverture des frontires?
Pendant quon sinterroge ainsi autour de la Maison-Blanche, la mme
rflexion, mais en termes inverss, chemine Thran : avons-nous bien fait
de solliciter notre entre lOMC et de protester contre le blocage
amricain? na-t-on pas voulu ainsi nous attirer dans un pige? ne seronsnous pas ensuite aspirs par la brche qui souvrira dans la structure de la
Rpublique islamique? La peur de dissolution de lidentit iranienne dans
les mirages de lOccident est en effet un lment important de la personnalit des fidles du rgime et, mme trs au-del, de nombreux Iraniens.
Cest videmment aussi laune du Regime change que sanalyse
Washington le dossier nuclaire : calmer le jeu, parvenir une solution
ngocie qui tiendrait lIran loign de la bombe conforterait invitablement la lgitimit des matres de Thran. Est-ce donc la bonne solution?
ne pourrait-on pas au contraire se servir du dossier pour embarrasser le
rgime et le placer progressivement en si mauvaise posture quil finirait par
se trouver gravement dstabilis?
Reste trouver langle de pousse dcisive qui pourrait alors, sur ce dossier ou sur un autre ou encore sur une accumulation de dossiers, le faire
tomber. Cest supposer, comme tant veulent le croire, quil ait des pieds
dargile. Or, la chose nest pas dmontre. Ou, plutt, sil a des fragilits,
la socit iranienne en a aussi : elle est en particulier trop faiblement structure pour se mobiliser de faon suffisamment large et ordonne sur un
sujet de constestation majeur; si elle en arrivait se soulever, ce ne pourrait tre que dans le plus grand dsordre, comme en 1978 et 1979.
Cependant, la Rpublique islamique a tir les leons des circonstances qui
lont fait natre et ne commettra pas les mmes erreurs que le Shah. Elle
gre ainsi avec un mlange labor de brutalit et de doigt tous les mouvements populaires qui pourraient terme la mettre en pril, quil sagisse
de grves catgorielles ou dagitation de la jeunesse. Elle veille chaque fois
circonscrire les dommages, teindre les incendies avant quils ne se propagent. Les mouvements tudiants, quelque sympathie quils aient pu susciter dans la population et quelle que soit lattention que leur ont accorde
les mdias internationaux, nont jamais runi que quelques milliers dindi-

les relations iran-etats-unis

489

vidus. Et, surtout, ils ne sont jamais parvenus entraner dautres catgories sociales dans des dmonstrations de protestation et de solidarit. Les
appels lancs depuis les Etats-Unis, par des Iraniens migrs, travers les
chanes de tlvision, nont eu aucun effet.
La dernire bouffe despoir que les choses allaient enfin bouger sest
manifeste loccasion du rationnement de lessence la pompe et des turbulences quil a engendres. On a vu ainsi sur toutes les tlvisions du
monde quelques stations dessence Thran en train de brler. Les images
taient spectaculaires. Tout cela est nanmoins rentr dans lordre en quelques heures.
La tentation des stratgies indirectes
Si la population iranienne est trop faible elle seule pour renverser le
rgime, vient alors la tentation de ly aider. Trois pistes au moins ont t
examines un moment ou un autre Washington. Elles ont parfois
connu un dbut dapplication. Elles restent sans doute dactualit.
Une invasion liraquienne tant hors de porte au vu de lampleur des
missions pesant dj sur les armes amricaines, reste la formule de frappes
ariennes suffisamment cibles pour ne pas dresser les gens contre lAmrique, mais suffisamment puissantes pour dtruire les moyens du rgime. Ce
dernier ainsi mis terre, lachever pourrait tre un jeu denfant : la population naurait plus qu sinstaller sur ses ruines. Cest une hypothse crdible, mais, vrai dire, pas plus que lhypothse inverse, qui verrait au contraire la population iranienne serrer les rangs autour de ses dirigeants,
soudainement aurols de la popularit des martyrs. Il y a donc en cette
affaire une dimension irrductible de pari pile ou face. Et si
chirurgicales que puissent tre les frappes, on peut compter sur le rgime
pour en exploiter auprs des opinions nationale et internationale les moindres bavures.
Une deuxime possibilit soffre dans lencouragement lirrdentisme de
minorits ethniques prsentes aux marges de lIran : Arabes, Kurdes, Azris, Baloutches. Lorsquon sait que les persanophones de langue maternelle
ne reprsentent gure plus de la moiti de la population iranienne et peuttre moins, lorsquon connat en particulier la force des identits kurde, azrie ou baloutche et les appuis quelles trouvent au-del de frontires poreuses, la tentation peut tre forte dattiser ces pulsions centrifuges par de
largent et par des armes. Toutefois, l, on joue avec un feu qui ignore les
frontires et on doit savoir que le rgime ragira sans piti. Il a dj commenc le faire par des condamnations mort expditives chaque attentat urbain ou embuscade rurale dans ces rgions excentres.

490

franois nicoullaud

Une troisime possibilit serait de jouer au contraire au centre, Thran, lmancipation dune socit civile, en crant les conditions dune
rvolution de velours. A vrai dire, le rgime a dj flair le pige et na
pas tard ragir, par lintimidation dintellectuels trop familiers des
milieux occidentaux ou encore duniversitaires bi-nationaux mlant visite
familiale et rencontres avec leurs collgues. Il surveille videmment de prs
les organisations non gouvernementales occidentales qui sefforcent de faire
lever des initiatives dans la socit iranienne.
Larme des sanctions
Force est donc de conserver des stratgies plus orthodoxes, notamment
la stratgie prouve des sanctions conomiques, mme si celles-ci ne sont
pas encore parvenues faire plier le rgime iranien.
Considr dans son ensemble, larsenal est impressionnant. Les premires
sanctions se mettent en place au lendemain mme de la prise de lambassade amricaine en 1979. Lorsque le ministre des finances du gouvernement
rvolutionnaire, Bani Sadr, annonce que lIran sapprte retirer tous ses
avoirs des banques amricaines, ce qui leur aurait certainement cr de
srieuses difficults, 12 milliards de dollars sont aussitt gels par Washington. Il faudra attendre 1981 et lAccord dAlger pour les voir peu prs restitus. Durant la guerre Iran-Iraq, une srie de dispositions interdisent les
ventes darmes, mais aussi tous les prts au gouvernement iranien. Le Prsident Reagan prohibe en 1987 toute importation de produits ou de services
iraniens. En 1995, le Prsident Clinton interdit son tour toutes les oprations de compagnies amricaines ou de leurs filiales dans le domaine de
lexploitation ptrolire et renforce lembargo sur tous les changes commerciaux et financiers avec lIran. Il revient la charge en 1997 pour resserrer encore le dispositif.
Entre-temps, en 1996, le Congrs a vot lIran-Libya Sanctions Act
(ILSA) qui cherche dcourager lIran de mener des oprations terroristes
ou de dvelopper un arsenal darmes de destruction massive, en interdisant
tout investissement gal ou suprieur 40 millions de dollars dans le
domaine ptrolier. Le systme mis en place permet de punir des personnes
ou entits trangres qui violeraient la loi. Le Prsident est toutefois autoris prvoir des exemptions : cest ainsi en particulier que Total sera, non
sans mal, autoris intervenir en Iran. Vot pour cinq ans, lILSA est
renouvel en 2001.
Durcie en 2006, sous le nom dIFSA (Iran Freedom Support Act), la loi
largit alors le rgime de sanctions toutes oprations dappui au programme iranien de dveloppement darmes de destruction massive et prvoit des crdits spcifiques pour le soutien de la dmocratie en Iran : de

les relations iran-etats-unis

491

lordre de 70 millions de dollars par an. Et le Congrs ne sarrte pas l. A

lautomne 2007 sy labore un nouveau texte qui renforcerait les moyens de
rtorsion contre les compagnies ptrolires trangres rcalcitrantes et qui
interdirait au Prsident dy prvoir des exceptions ponctuelles.
En outre, au cours de lanne 2007, le gouvernement amricain, frustr
de la timidit des sanctions votes par le Conseil de scurit sur le dossier
nuclaire, essaie encore de mettre lIran en difficult, dune part en gnant
les oprations internationales des banques iraniennes, dautre part en tentant de convaincre les grandes banques europennes et asiatiques de cesser
toute transaction avec lIran. Lopration rencontre un succs certain : on
sait quau moins trois banques allemandes et deux banques suisses la
Dresdner Bank, la Deutsche Bank, la Commerzbank, le Crdit Suisse et
lUnion de banques suisses se sont ranges aux arguments amricains.
Sur le terrain de ladversaire, donc en Iran, quel est leffet de ces
mesures? Pour les produits courants, moins de crer la pnurie que de les
renchrir. Le passage par Duba de lesssentiel des produits occidentaux disponibles sur les marchs de Thran a videmment un cot pour le consommateur. Et les Emirats arabes unis, compte tenu de limportance du march
iranien pour leur conomie, ont fait clairement savoir quil navaient pas
lintention de se plier en la matire aux recommandations ou aux injonctions amricaines. Il convient en outre de garder en mmoire quau moins
30% de lconomie iranienne relve de lconomie informelle et que, au bout
de plus dun quart de sicle de sanctions, lIran est en quelque sorte mithridatis.
En ce qui concerne les circuits financiers, la premire consquence a t
de conduire la Banque centrale dIran convertir en euros et en autres
devises fortes la plus grande partie de ses rserves en dollars. Pour les particuliers et les entreprises, les transactions avec lextrieur leur cotent certainement plus cher et sont de plus en plus difficiles. Enfin, la quasiabsence dinvestissements trangers contribue latonie de la vie conomique locale, sans quon puisse exactement distinguer la part quy tiennent,
aux cts de la politique amricaine dembargo, limmobilisme du gouvernement et sa politique dissuasive lgard des investisseurs venus de lextrieur.
Dans les domaines de haute technologie, lembargo amricain est certainement efficace. Cela est notamment visible dans le secteur ptrolier et
dans celui de laviation civile. Dans le premier, lIran souffre dquipements
vieillissants et de techniques obsoltes dans lexploitation de champs euxmme en fin de vie; sa production baisse lentement mais srement danne
en anne et ne parvient pas remplir les quotas qui lui sont allous par
lOrganisation des pays producteurs de ptrole (OPEP). Certes, il y a
dautres gisements exploiter, mais les investissements sont insuffisants.
L comme ailleurs, lincapacit des autorits dcider, leur paranoa

492

franois nicoullaud

lgard des grandes compagnies trangres, leur volont irraliste de rserver les meilleurs morceaux de contrats aux compagnies locales, tirent
jamais la mise en uvre des programmes de rnovation et de dveloppement (6).
Dans le secteur de laviation civile, lembargo amricain est aussi clairement efficace. Le gouvernement amricain ninterdit pas aux avions de
ligne vendus par Boeing ou Airbus les oprations de maintenance rglementaires qui leur permettent de rpondre aux normes de laviation civile internationale. En revanche, aucun avion de moins de sept ans dge et contenant 10% ou plus de part amricaine ne peut tre vendu lIran sans que
se dclenchent des mesures de rtorsion du Dpartement du commerce amricain lgard du vendeur. Compte tenu de lintrt quprouvent presque
tous les acteurs de laviation civile tre prsents sur le march amricain,
la disposition est parfaitement dissuasive : dailleurs, aucun avion Airbus ne
contient moins de 10% de part amricaine; la question est donc rgle.
Seuls les Russes ou les Ukrainiens ne se laissent pas intimider. Cependant,
les Iraniens rpugnent sen remettre eux : ils nont pas confiance dans
leur technologie et ne se sont pas encore dcids, bien quils lannoncent de
temps en temps, se refaire une aviation civile auprs de ces fournisseurs.
La flotte iranienne est donc gravement vieillissante; ntant pas soumis aux
rgles et contrles internationaux de qualit, ses avions ddis aux lignes
intrieures posent de srieux problmes de scurit les accidents sont frquents et les choses ne vont pas mieux pour sa flotte dhlicoptres.
A noter que cette rgle des 10% sapplique en outre tous les quipements vendus lIran, touchant non seulement leurs lments matriels
mais aussi leur contenu intellectuel. Compte tenu de limbrication internationale des fabrications et des procds, il est souvent malais, en de nombreux secteurs, de trouver des quipements un peu complexes qui ne contiennent pas au moins ces 10% de part amricaine. Dans tous les domaines
de technologie avance, lIran est donc srieusement gn.
Lun dans lautre, le bilan dun quart de sicle de sanctions amricaines
est nanmoins mitig. Il na en tout cas pas atteint son objectif principal :
faire tomber la Rpublique islamique ou, tout le moins, la mettre hors
dtat de nuire la rgion et au monde. Le but sera-t-il atteint par le truchement du dossier nuclaire?

(6) Roger Stern, The Iranian petroleum crisis and United States national security, Proceedings of the
National
Academy
of
Sciences
of
the
USA,
2006, disponible sur le site Internet
www.pnas.org_cgi_doi_10.1073_pnas.0603903104.

les relations iran-etats-unis

493

le dossier nuclaire
Le fait gnrateur du dossier nuclaire est la dcouverte, en 2002, dans
le dsert iranien, dun vaste ensemble en construction destin accueillir
une unit pilote, puis une unit industrielle de centrifugation. La centrifugation est la technique qui permet de produire de luranium enrichi, soit faiblement, ce qui fournit le combustible des centrales lectro-nuclaires, soit
haut niveau, ce qui fournit luranium de qualit militaire. Il sagit donc
dune technologie hautement sensible, dans la mesure o elle ne rclame pas
les trs lourds moyens ncessaires aux technologies denrichissement de
gnration prcdente et se trouve donc mieux porte de pays de niveau
intermdiaire. Elle reste nanmoins, heureusement pour la non-prolifration
nuclaire, complexe mettre au point et manier.
Lintention nest pas ici de retracer lhistoire de la crise, qui apparat dj
dans plusieurs ouvrages (7), mais de discerner les variations ventuelles des
positions et des intentions amricaines.
On voit saffronter Washington, comme vrai dire en tous lieux et sur
tous les grands dossiers, faucons et colombes, pragmatiques et idologues.
Pour lAmrique, le jeu est en effet complexe et les cueils nombreux.
Il sagit tout dabord de ne pas se tromper dans lvaluation du risque.
A ct dinnombrables dclarations premptoires mises au niveau politique
sur le programme nuclaire militaire de lIran, on relve les analyses trs
mesures de techniciens et de services qui, sans doute chauds par laffaire
iraquienne, rappellent rgulirement, encore tout rcemment de faon spectaculaire, que lIran est toujours loin davoir la bombe : cela se ferait au
minimum dans quatre ans, condition quil y consacre tous ses efforts et
donc mette ses arrire-penses en plein jour, et plus vraisemblablement au
milieu de la prochaine dcennie. Encore ne sagirait-il que dune bombe rustique, transportable par des moyens eux-mmes rustiques et donc vulnrable tous moyens modernes dinterception, la rigueur utilisable dans une
opration de type terroriste, comme lintroduction dans un port par un
navire porte-containers.
Si on en vient parler de bombe miniaturise, donc transportable par un
missile balistique lui-mme un peu sophistiqu, les experts, y compris amricains, saccordent penser quil faudrait au bas mot une dizaine dannes
supplmentaires lIran pour dployer un arsenal peu prs crdible. Certes, la simple possession dune bombe aurait dj un effet dissuasif suffisant
face ce type de pressions que les Iraniens placent sous le terme gnrique
darrogance des grandes puissances. Cependant, leffet smousserait la

(7) Cf. notamment, parmi les parutions rcentes : Franois Heisbourg, Iran, le choix des armes?, Stock,
Paris, 2007, 174 p.; Franois Nicoullaud, Le Turban et la rose, Ramsay, Paris, 2006, 210 p., en particulier
la chapitre Faire la bombe.

494

franois nicoullaud

longue si lIran napparaissait pas comme poursuivant lobjectif dacquisition dun arsenal efficace.
Il sagit ensuite pour Washington de ne pas trop sloigner du point
mdian dapprciation de la situation par la communaut internationale,
pour ne pas reproduire, ou en tout cas ne pas reproduire trop tt, une fracture liraquienne. Et tout simplement pour disposer de majorits efficaces
au Conseil des gouverneurs de lAIEA, comptent en premire instance,
puis au Conseil de scurit. Et cest ainsi que, aprs avoir voulu traner trs
vite, ds 2003, lIran devant le Conseil de scurit, Washington a modr
son impatience, le temps de laisser les Europens aller jusquau bout de leur
tentative de conciliation.
Amricains, Europens, Israliens face a lIran
Si linitiative dentrer en ngociation avec lIran prise en octobre 2003
par trois pays europens, lAllemagne, la Grande-Bretagne et la France, a
dabord t considre avec mfiance, ladministration amricaine faisant
savoir plusieurs reprises quelle ny avait aucune part et ne souhaitait pas
en avoir, peu peu, Washington sen est rapproch. Dbut 2005, sur linsistance des Europens, notamment de Jacques Chirac, le prsident George W.
Bush indique que son pays serait prt livrer quelques pices dtaches
pour lentretien dquipements aronautiques amricains et lever son veto
louverture de ngociations dadhsion de lIran lOMC. En juin 2006,
un nouveau pas est franchi, Washington sassociant un ambitieux projet
de coopration conomique et politique prsent par les Europens lIran
pour le convaincre de cder.
Les Europens, au fil de la priode, ont su aussi peu peu convaincre les
Amricains, dabord fort sceptiques, de leur dtermination et de leur
loyaut sur les points-clefs du dossier. Ils ont dmontr, sur la dure, quils
ne sen laissaient pas conter par la partie adverse sur la puret de ses intentions. Ils nont jamais flchi sur la condition fixe aux Iraniens de suspendre au pralable toutes leurs activits de centrifugation pour pouvoir ngocier. Ils nont enfin jamais dissimul que le but de la ngociation tait
dobtenir larrt sine die de toute opration denrichissement en Iran,
autant dire la renonciation, en somme le zro centrifugeuse. Ainsi rassurs, les Amricains pouvaient entrer dans le jeu.
Cependant, ce bouquet dexigences sest vite rvl inacceptable par les
Iraniens. Ceux-l y ont vu demble un nouvel avatar de la politique sculaire des grandes puissances tendant maintenir leur pays dans un tat
darriration, lui interdire laccs la modernit. Ltendard national
ainsi hiss, ils nont plus recul et se sont de fait braqus, au-del mme du
rationnel.

les relations iran-etats-unis

495

Ce qui ramne la question de savoir si Washington a dautant plus

volontiers soutenu la tentative europenne daboutir une solution ngocie quil se sentait assur de ses faibles chances daboutir. Nul besoin alors
de presser le pas, puisquon savait que la bombe iranienne ntait pas pour
demain. Limportant tait de maintenir le rgime de Thran sur la dfensive, de lisoler sur le plan international et de le pousser si possible la
faute.
Cette approche a sans doute t celle dune partie au moins de ladministration amricaine. Elle na pas t forcment en position dominante tout
au long de la crise. Il semble que Condoleezza Rice, persuade, au printemps 2006, de la ncessit de faire un effort rel en direction de lIran, en
ait pour un temps convaincu son Prsident. Cependant, jusque rcemment,
une autre faction semblait avoir repris le dessus. Il faut dire quelle a t
puissamment aide par les dbordements verbaux du prsident Ahmadinejad, par les menes des Pasdaran en Iraq, enfin par le jeu trouble de lIran
au Proche-Orient : soutien multiforme, l encore pilot par les Pasdaran, au
Hezbollah libanais comme au Hamas palestinien.
En ce dbut danne 2008, on la vu, les pragamatiques, concentrs au
Dpartement dEtat et aussi au Pentagone, o le Haut-Commandement
rpugne se laisser entraner dans une nouvelle aventure moyen-orientale,
se trouvent nouveau en position favorable. Certes, les no-conservateurs
nont pas manqu de sen prendre vigoureusement au rapport de la communaut amricaine du renseignement, en mettant laccent sur le fait que
seule sa dfinition trs restrictive dun programme nuclaire militaire lui
permettait daffirmer que lIran lavait abandonn. Le prsident Bush et la
plupart de ses allis ont martel que ce rapport ne changeait rien la ligne
choisie : obliger lIran suspendre ses activits denrichissement et maintenir, cette fin, un dispositif de pressions croissantes. Et ladministration
amricaine continue de rappeler que toutes les options restent ouvertes.
Toutefois, au moins dans linstant, le cur ny est plus. En Isral, on
sinquite de voir que mme la communaut juive amricaine est devenue
en majorit hostile une frappe contre lIran. Serait-ce alors lEtat
hbreu de se substituer une Amrique dfaillante pour viter davoir se
trouver un jour, mme lointain, mme hypothtique, sous la menace de
missiles iraniens quips de ttes nuclaires? La destruction, par laviation
isralienne, dun mystrieux site syrien en septembre 2007 pourrait-elle tre
le prlude une opration de frappes sur les sites nuclaires iraniens? L,
laffaire serait autrement plus complexe et risque, en raison de la distance,
comme de la dispersion et du durcissement des cibles. Et mme Jrusa-

496

franois nicoullaud

lem, des voix viennent de slever pour calmer le jeu et inviter explorer
dautres pistes. Le cours de lhistoire, en ce moment, hsite.
*

*
*

Il faut nanmoins conclure. Quelle que soit lissue de cette crise et de la

longue crise qui a commenc en 1979, on ne peut que regretter la glaciation
durable des relations entre deux pays qui avaient toutes les raisons de
sentendre. Car, au fond, pour les Iraniens, au-del des imprcations
mutuelles, le seul interlocuteur digne deux, cest lAmrique. Pour les Amricains aussi, le seul interlocuteur digne deux dans la rgion, cest lIran,
beaucoup mieux que les royaumes incertains de la Pninsule arabique. Audel des imprcations rituelles dun ct, des doigts points de lautre, ultimes moyens de communiquer encore et malgr tout, la vrit du rapport
entre les deux pays est celle du regret des occasions perdues et dune frustration mutuelle de ne pouvoir parler et cooprer comme il le faudrait entre
deux amis naturels, par la faute de malentendus que personne nest encore
parvenu dissiper. Le premier qui arrivera rompre ce mauvais sort aura
bien mrit de la rgion et du monde.

LES ETATS-UNIS EN AFGHANISTAN

par

Thomas RID (*)

La russite en Afghanistan reste un objectif lointain. Aprs plus de six
annes de contre-insurrection et doprations de stabilit en Afghanistan, le
pays est encore dans une situation dplorable : la scurit nest pas bonne,
lautorit du gouvernement reste faible, le trafic de drogues est en plein
essor, larme et la police ne sont pas la hauteur de leur tche, les explosifs et les attentats-suicides sont rests mortels, lindustrie du kidnapping
se porte bien et linsurrection de Talibans garde un pouvoir impressionnant.
Aux Etats-Unis, le soutien du public la guerre contre le terrorisme
sessouffle et la plupart des pays de lOTAN remet en cause son engagement
dans lHindu Kuch. Ladministration sortante de George W. Bush est politiquement affaiblie et largement concentre sur lIraq. Un changement politique majeur en Afghanistan est donc peu probable avant lentre en fonction et ltablissement dune nouvelle administration la fin de lt 2009.
Quels choix stratgiques pour lAfghanistan se prsenteront-ils au prochain
Prsident des Etats-Unis? Sera-t-il possible de renforcer les troupes en
Afghanistan surge , si cette stratgie militairement couronne de succs
napporte pas le progrs politique attendu en Iraq? Le public amricain,
fatigu de la guerre, dsire-t-il le retour des troupes ou bien leur engagement dans une autre insurrection? Les allis de lAmrique seront-ils capables denvoyer plus de troupes en Afghanistan sans la direction de
lAmrique?
Nous nous proposons daborder les tendances en Afghanistan au prisme
de la guerre contre le terrorisme en Iraq, qui rappelle par de nombreux
aspects le contexte de lAfghanistan, puis dexaminer les intrts de
lAlliance atlantique et, enfin, de sinterroger sur les choix de lAmrique et
de ses allis, lesquels, au nombre de trois continuer la politique actuelle,
procder un surge, un renforcement des troupes, ou encore se retirer ,
prsentent chacun des cots et des bienfaits spcifiques. Le scnario le plus
probable est que les Etats-Unis et leurs allis poursuivent une politique
afghane qui maximisera les cots et minimisera les bienfaits.

(*) TAPIR Fellow au Centre des relations transatlantiques la School for Advanced International Studies (SAIS) de lUniversit Johns Hopkins (Etats-Unis).

498

thomas rid
La guerre contre le terrorisme

Quand le 44e Prsident des Etats-Unis entrera la Maison-Blanche en

janvier 2009, son pays sera en guerre sur des fronts multiples en Iraq, en
Afghanistan, sans compter sa prsence plus rduite dans dautres thtres,
plus disperss, de la guerre contre le terrorisme islamiste extrmiste. Dans
le mme temps, les agences de scurit et de renseignement lutteront pour
viter un autre attentat sur le territoire amricain. Aujourdhui, la guerre
mondiale contre le terrorisme est un thme de fond du discours politique
en Amrique. Elle est devenue le nouveau conflit de lpoque : la guerre
actuelle contre le terrorisme est comparable la Guerre froide, a ainsi dclar
le prsident Bush dans un discours la Paul H. Nitze School of Advanced
International Studies en avril 2006, prcisant que cest un combat idologique contre un ennemi qui mprise la libert et poursuit des objectifs
totalitaires (1). Une arme dexperts dfend cette opinion la pointe du
stylo (2).
Cependant, bien quelle ait t lance en Afghanistan, cest un autre front
rgional de cette guerre qui domine clairement la course aux prsidentielles
de 2008 aux Etats-Unis ainsi que le dbat politique en gnral : lIraq. Ce
pays ravag par la guerre est peut-tre dsormais le front central de la
guerre de terreur mondiale dAl Qada, comme la dit le commandant en
chef des troupes amricaines en Iraq, le gnral David Petraeus, en rfrence une dclaration dOussama Ben Laden. Il est indniablement
devenu le front central de la guerre de lAmrique contre le terrorisme : en
janvier 2008, plus de 3 900 Amricains taient morts en Iraq contre 481
en Afghanistan , o les effectifs ont atteint ce qui tait leur point culminant en octobre 2007, avec 170 000 hommes, actuellement 158 000 28 000
en Afghanistan; et on a demand au Congrs dautoriser une rallonge de
196 milliards de dollars au budget normal de la Dfense, la plus grande partie tant rserve lIraq.
On peut affirmer sans crainte derreur que, au cours des derniers mois
dexercice du Prsident, il ny aura pas de changement majeur dans la politique iraquienne du gouvernement. Sous la prsente direction prsidentielle
affaiblie, ni une nouvelle augmentation ni un retrait important des troupes
ne sont probables. Ainsi, le nouveau Prsident des Etats-Unis devra effectivement grer en Iraq des effectifs comparables dbut 2009 ceux de 2007,
juste avant lannonce du renfort des troupes. Il sera alors confront la
question dune diminution des troupes ou dun retrait total.
Comme la demand le gnral Petraeus lors dune audience du Congrs,
si les Etats-Unis se retiraient dIraq, [Al Qada] serait-il concentr dans les
(1) Discours disponible sur le site Internet www.whitehouse.gov/news/releases/2006/04/20060410-1.html.
(2) Certains prfrent lexpression quatrime guerre mondiale. Cf. notamment Norman Podhoretz,
World War IV : the Long Struggle Against Islamofascism, Doubleday, 2007.

les etats-unis en afghanistan

499

pays du Levant, au Maghreb, en Afghanistan encore, en Europe occidentale,

aux Etats-Unis? (3) Sa rponse fut honnte : je ne sais pas. En effet, peu
de gens pourraient se vanter de pouvoir apporter une rponse. Cependant,
certaines tendances se distinguent clairement. Dans le dernier rapport des
services de renseignement, le National Intelligence Estimate, qui contient
selon ses propres termes les jugements crits les plus comptents sur les questions de scurit nationale, il est estim que les groupes islamistes extrmistes ont trouv une terre daccueil dans les zones tribales sous administration fdrale (ZTAF) du Pakistan et dans la rgion frontalire de
lAfghanistan (4). Plusieurs autres dveloppements ont remis lAfghanistan
sur le devant de la scne. Cette anne, dans lHindu Kuch, le pays a battu
des records macabres : le plus grand nombre dattentats aux engins explosifs improviss (EEI) en anglais, improvised explosive devices (IED)
jamais enregistr (5); le plus grand nombre dattentats-suicides jamais
enregistr; la plus grande rcolte dopium de tous les temps. En consquence, ces tendances ont augment la pression politique et publique visant
au dsengagement de lAfghanistan dans la plupart des pays de lOTAN.
Le prisme iraquien
Bien quil y ait quelques bonnes nouvelles dIraq, les tendances globales
y sont pires quen Afghanistan. Le niveau de violence reste haut, les meurtres sectaires et le nettoyage ethnique continuent et le nombre de pertes
civiles iraquiennes et de dcs amricains augmente encore. Les forces de
scurit iraquiennes, larme, la police et les services rpressifs, en dpit des
19,2 milliards de dollars consacrs leur formation et leur quipement,
restent faibles. Le progrs politique senlise et le gouvernement iraquien na
pas t capable dlaborer, de voter et encore moins dappliquer des loisclefs.
La raction du gouvernement des Etats-Unis face lIraq structurera ses
politiques vis--vis de lAfghanistan. LIraq et lAfghanistan partagent en
effet de nombreux points communs : non seulement les tactiques ennemies,
la connaissance de la construction dEEI et la migration de certains djihadis dIraq en Afghanistan, mais aussi la prsence de troupes amricaines, la
frustration du public face un effort de guerre futile et les arguments en
faveur dun maintien ou dun retrait. Nanmoins, les choix sont limits.

(3) Propos cits par CNN, 12 sept. 2007, disponibles sur le site Internet www.cnn.com/2007/POLITICS/
09/12/iraq.petraeus.
(4) National Intelligence Estimate, The Terrorist Threat to the US Homeland, juil. 2007.
(5) Le nombre dattentats aux EEI en Afghanistan est pass de 22 en 2002 782 en 2005, puis 1 730
en 2006. En septembre 2007, ce chiffre tait de 1 069 attentats. 103 soldats amricains ont t tus par des
EEI en Afghanistan, soit 41% des morts amricaines dans ce pays. Cf. Left of boom, Washington Post,
30 sept. 2007, disponible sur le site Internet www.washingtonpost.com/wp-srv/world/specials/leftofboom/
index.html.

500

thomas rid

Premirement, les Etats-Unis sont tenus de se dsengager militairement.

Le surge a commenc en janvier 2007, lorsque le prsident Bush a command environ 30 000 troupes supplmentaires en Iraq dans le cadre de sa
campagne pour scuriser Bagdad et les rgions attenantes. 20 brigades de
combat stationnent en Iraq en octobre 2007 une brigade de combat (Brigade Combat Team) comporte entre 3 500 et 4 500 hommes. Dici juillet
2008, les troupes auront atteint un nombre comparable celui antrieur au
surge, soit environ 130 000 soldats, cest--dire 15 brigades de combat.
Laugmentation des effectifs paralllement lmergence de ce quil est convenu dappeler un mouvement tribal a rendu Bagdad et lIraq plus srs.
Reste la question de savoir si, en 2008, le succs militaire court terme des
Etats-Unis peut se traduire par des progrs long terme chez les Iraquiens.
Un problme est que, dici la fin 2008, il pourrait ne rester quentre 90 000
et 100 000 hommes, soit 10 brigades de combat (6). Cest donc ladministration suivante qui dcidera de la suite des vnements. Une prsence long
terme ventuelle en Iraq, au-del de 2009, pourrait avoir la taille de 5 brigades de combat, soit environ 17 500 hommes, sans base permanente; la
mission dune prsence si rduite serait de chasser les terroristes, de traquer
Al Qada, Jaish-al-Mahdi, peut-tre la force iranienne al-Qud, ainsi que
daider et de former les forces iraquiennes, comme la suggr au Congrs
le secrtaire la Dfense Robert Gates (7). Une prsence similaire sur le
long terme pourra tre envisage pour lAfghanistan dans un avenir proche.
En second lieu cela est mme plus important , il est fort probable que
lAmrique se dsengage politiquement de lIraq. Ce sont des civils
Washington qui sont lorigine du renfort, pas des stratges militaires au
Central Command ni au quartier-gnral multinational Bagdad. Cela tait
risqu : ds le dpart, cette politique a t fortement controverse, tant
perue comme le projet de G. Bush plutt que comme une politique non
partisane. Il est peu probable que le prochain Prsident des Etats-Unis
maintienne le cap. Il ne disposera que dune priode de temps limite pour
agir. La guerre en Iraq ne sera pas toujours considre comme la guerre
de Bush : peut-tre un an encore, peut-tre davantage; aprs deux ans, la
guerre appartiendra ladministration suivante. Celle-l sera associe
ses politiques du moment, mme si elles sont hrites dun Prsident antrieur, comme la guerre du Vietnam, initie par des Prsidents dmocrates,
a t transmise de Lyndon B. Johnson Richard Nixon la fin des annes
1960. Le lieutenant-gnral Raymond T. Odierno, deuxime commandant
amricain en Iraq, a dit au public du National Press Club que les forces de
scurit iraquiennes taient peut-tre prtes assumer davantage de responsabilits la fin 2008 (8), mais des gnraux de guerre ont montr trop
(6) David S. Cloud, US needs long-term presence in Iraq, Gates says, New York Times, 27 sept. 2007.
(7) Cf. le site Internet www.defenselink.mil/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=4042.
(8) Iraqis need a year to control Baghdad, US General says, New York Times, 3 oct. 2007, p. A8.

les etats-unis en afghanistan

501

doptimisme dans ce lieu par le pass. Aprs liraquisation, il sera plus

facile politiquement de faire une afghanisation, mme si ladministration
suivante investit ses priorits dans ce pays.
Les prvisions de certains experts, en consquence, sont sinistres. Richard
Dannatt, le plus haut gnral britannique et commandant en chef (Chief of
the General Staff), sest exprim en octobre 2006 sur lengagement britannique Bassora, sinterrogeant sur la contribution positive quil pourrait
avoir sur le Sud : notre prsence exacerbe les problmes de scurit a-t-il
dclar (9). Les observateurs chevronns en conviennent. Pour lInternational Crisis Group, le scnario le plus probable est la drliction de lIraq en
un Etat avort et fragment, une guerre civile de longue dure gagnant en
intensit, ainsi quune ingrence trangre accrue, risquant de se gangrener en
une vaste guerre de proximit (10). Martin Van Creveld, un des historiens
militaires les plus respects du monde, connu pour sexprimer sans fard, distingue mme la phase prliminaire dune guerre de 30 ans en Iraq (11). On
peut donc dire que lIraq ne sera pas une russite au dbut de lanne 2009,
mais quil dominera Washington et la course la prsidence. A moins que
des vnements extrmes ne placent nouveau lAfghanistan sur le devant
de la scne, lautre guerre restera en arrire-plan.
La guerre en Afghanistan
LAfghanistan est le dernier chapitre en date de ce que Barnett Rubin,
lun des meilleurs experts du monde sur ce pays, appelle la guerre de 30 ans
dAfghanistan : ce chapitre a commenc comme un combat idologique
pendant la Guerre froide, sest transform en un choc rgional de factions
ethniques, puis est devenu un champ de bataille entre lOccident et les
mouvements terroristes islamistes extrmistes.
Du point de vue ethnique et conomique, le pays nest pas prdestin
la stabilit. Avec ses 647 000 km, occups pour la plupart par des montagnes escarpes, lAfghanistan est plus grand que la France. La population
du pays, qui avoisine les 32 millions, reflte les irrgularits du terrain.
Quatre groupes principaux dominent la socit afghane : 42% sont Pachtounes, 27% sont Tadjiks et les Hazaras et les Ouzbeks constituent eux
deux 9%. Les habitants restant sont Aimaks, Turkmnes et Baloutches.
80% sont des Musulmans sunnites, le reste est principalement Shia. Moins
dun tiers de la population sait lire ou crire. Bien que lAfghanistan soit
prsent le plus grand producteur dopium au monde, son PIB par tte nest
que de 800 dollars par an. En 2005, le PIB total tait de 7,3 milliards de
dollars. La scheresse, les coupures dlectricit, la violence et la corruption
(9) Sarah Sands, Sir Richard Dannatt : a very honest general, Daily Mail, 12 oct. 2006.
(10) International Crisis Group, After Baker-Hamilton : what to do in Iraq, Middle East Report, n 60,
16 dc. 2006, p. ii.
(11) Martin Van Creveld, communication la SAIS, Washington, 4 oct. 2007.

502

thomas rid

ont ralenti lconomie. LAfghanistan a quelques-uns des indicateurs

sociaux et conomiques les plus bas au monde. Le cot relativement lev
de la vie, d en partie la prsence de gens de toutes nationalits dans les
grandes villes, a augment la corruption.
Lhistoire de lAfghanistan est violente et tourmente. Aprs un coup
dEtat marxiste en 1978, lUnion sovitique a envahi le pays avec sa
40e arme en dcembre 1979, afin de soutenir un rgime communiste, ce qui
a dclench une guerre destructrice de dix ans. Les Moudjahiddines, un consortium de groupes de rsistance populaire bnficiant dun soutien considrable de lArabie saoudite, des Etats-Unis et des fondamentalistes islamistes, a organis une insurrection contre les occupants sovitiques. Les
efforts et les pertes russes au cours de la guerre afghano-sovitique taient
considrables; malgr des effectifs ports jusqu environ 120 000 hommes
en 1986, les Russes nont pas pu asseoir leur autorit hors de Kaboul : les
quatre cinquimes du pays, y compris certaines zones dHerat et de Kandahar, chappaient au contrle du gouvernement (12). Plus de 26 000 Russes ont t tus lors de linsurrection sanglante des Moudjahiddines au cours
des annes 1980, marque par lutilisation crative dEEI, cachs par exemple dans les tubes dune bicyclette gare devant les bureaux du gouvernement (13).
Aprs que lURSS a achev son retrait en fvrier 1989, la rsistance et
linsurrection ont perdur jusqu lcroulement du rgime communiste de
Mohammed Nadjibullah en 1992. Le Pakistan a continu dinterfrer dans
les affaires afghanes, poursuivant ses intrts gopolitiques et conomiques
dans le pays voisin. Un groupe fondamentaliste de religieux principalement
pachtounes, les Talibans, fut horrifi par lanarchie et le rgne des anciens
combattants Moudjahiddines. Aprs deux ans de guerre sanglante contre
des seigneurs de guerre endurcis au combat, tels quIsmail Khan, Rachid
Dostom, Ahmed Shah Massoud et Gulbuddin Hekmatyar, Kaboul tomba
finalement entre les mains des Talibans, soutenus par le Pakistan, en 1996.
La mme anne, aprs avoir t extrad du Soudan, Oussama Ben Laden
est venu en Afghanistan et sest alli avec les fidles du mollah Omar. En
1998, les bombardements des ambassades amricaines en Afrique ont t le
premier attentat terroriste international majeur sur un pays tiers organis
depuis lAfghanistan, ainsi quun signe avant-coureur du 11 septembre.
Tendances actuelles en Afghanistan
Un mois aprs que les oprateurs forms en Afghanistan ont fait scrouler les tours jumelles du World Trade Center New York, la contre-attaque
(12) A. Marshall, Phased withdrawal, conflict Resolution and State reconstruction, Central Asia
Series, vol. VI, n 29, 2006, p. 2.
(13) George Crile, Charlie Wilsons War, Grove Press, 2004, p. 488.

les etats-unis en afghanistan

503

amricaine renversait les Talibans et les troupes de la coalition envahissaient lAfghanistan. Un nouveau chapitre souvrait dans lhistoire de ce
pays, bien que lintrigue nait rien de nouveau. Une fois de plus, une arme
bien plus puissante allait occuper le pays, malgr la rsistance croissante
des islamistes radicaux.
Quelques bonnes nouvelles
Il y a quelques bonnes nouvelles pour lAfghanistan.
Aprs que les forces amricaines ont destitu les Talibans et affaibli Al
Qada, les vnements ont dabord pris une tournure positive. En dcembre 2001, une confrence Bonn a permis dtablir une feuille de route
politique en vue dun Etat stable et durable, avec un gouvernement central Kaboul. Depuis, une constitution islamique modre a t ratifie,
un Prsident et une Assemble nationale ont t lus. Hamed Karza, dsign chef dun gouvernement dintrim en 2002 par une Loya Jirga constitutionnelle, a remport llection prsidentielle fin 2004. Sous le nouveau
gouvernement dmocratique, les mdias ont commenc se multiplier :
plus de 60 stations de radio, des centaines de magazines et de journaux,
ainsi que huit chanes de tlvision ont t cres Radio Watanda, une
radio interactive, et Tolo TV, la premire chane indpendante, sont parmi
les plus clbres.
Depuis 2001, les Etats-Unis ont investi 15 milliards de dollars en Afghanistan. Plus de 670 cliniques ont t construites et plus de 8 300 travailleurs
sanitaires ont t forms (14). La mortalit infantile a baiss de 20%.
Aujourdhui, 80% des Afghans ont accs des services de soins lmentaires et les inscriptions scolaires ont augment de 80%. Le pavot nest plus
cultiv dans 13 des 34 provinces afghanes, contre six en 2006 (15). La croissance du secteur licite de lconomie est plus rapide que celle du secteur illicite. La Banque mondiale estime que lconomie a cr de 16% en 2003, de
8% en 2004 et de 14% en 2005.
Les Etats-Unis, en coopration avec le Royaume-Uni, se sont amliors
dans la capture de cibles de haute valeur : les trafiquants dopium en Helmand. H. Karza a fait preuve de cran, en remplaant des gouverneurs, par
exemple en Helmand, la province la plus problmatique du pays.
Cependant, pour reprendre les termes du membre du Congrs Gary
Ackerman, prononcs le 4 octobre 2007, les bonnes nouvelles dAfghanistan
sont semblables des ppites despoir dans une mlasse dchec (16).

(14) Lea Terhune, Afghanistans Health Outreach Grows, USINFO, 3 aot 2007.
(15) Office des Nations Unies contre la drogue et le crime, Afghanistan Opium Survey 2007, disponible
sur le site Internet www.unodc.org/pdf/research/AFG07_ExSum_web.pdf, p. 1.
(16) G. Ackerman est prsident du sous-comit des Affaires trangres sur le Moyen-Orient et lAsie du
Sud.

504

thomas rid

Des checs nombreux

Lchec est prsent dans plusieurs domaines.
Premirement, il y a la monte de linsurrection. La rvolte des Talibans
dans les provinces du Sud et dans les terres frontalires de lEst reprsente
un dfi immdiat et rel pour lEtat et la stabilit rgionale (17). Il existe
en ralit deux groupes de Talibans : les anciens, principalement des
Pachtounes dAfghanistan, staient forms en raction linvasion sovitique du pays et dans lanarchie qui en a rsult; les nouveaux, encore plus
attirants pour les jeunes Pakistanais, se sont forms en raction linvasion
amricaine du pays. Ces derniers savent mieux se servir des mdias et de
la technologie. Les insurgs en Afghanistan et au Pakistan ont import de
lIraq la technologie des EEI, la tactique des attentats-suicides, jusqualors
inconnue en Afghanistan, et les stratgies de communication. En 2006, les
attentats-suicides ont quadrupl, atteignant environ le chiffre de 130;
110 soldats de lOTAN ont t tus au combat au cours des neuf premiers
mois de 2007, cest--dire presque le double des 58 morts de toute lanne
2006. Mme Kaboul, jusque-l trs scurise, a t touche par la violence.
Pour le personnel international, il est devenu presque impossible de marcher dans les rues de la capitale ou dutiliser des vhicules non blinds. Les
investissements ont baiss et les capitaux dsertent le pays, tout comme de
nombreux Afghans. Dans certaines rgions du pays, les Talibans ont construit des structures de type tatique, avec des tribunaux et des milices dirigs par les Talibans. Ils sont en train de repousser les chefs pachtounes
locaux dans les zones frontalires, au profit des religieux radicaux. Plus
grave, ni lOTAN ni les forces de la coalition ne peuvent vaincre les Talibans dans la province du Helmand, car ils sont bass dans le Waziristan,
une rgion qui stend dans les montagnes jusquau Pakistan. Le groupe
militant pakistanais Jaish-e-Mohammed, qui concentre habituellement ses
efforts sur les forces indiennes au Cachemire, a galement investi les zones
tribales.
Deuximement, lArme nationale afghane (ANA) reste une force en
devenir. LAmrique a investi et demand plus de 10 milliards de dollars
pour lquipement et la formation de lANA. Cependant, en mars 2007,
seuls 21 600 hommes avaient t forms au combat. Le plan de formation
et dimplantation de la force a pris deux ans de retard. Les taux de rtention natteignent que 42% et ceux de dsertion, 50% (2005). Le salaire, la
vente darmes, le manque dquipements de base, labsence de protections,
un moral faible et la corruption sont autant de facteurs ngatifs. Le ministre de la Dfense du pays, Abdul Rahim Wardak, a dit que larme de
lAfghanistan ne pourrait pas protger le pays sans un effectif dau moins
(17) International Crisis Group, Countering Afghanistans insurgency : no quick fixes Asia Report,
n 123, 2 nov. 2006, p. 1.

les etats-unis en afghanistan

505

150 000 200 000 hommes (18). Cependant, selon les rapports dvolution
officiels du Pentagone datant de mars 2007, aucune des units de combat
de larme nest pleinement capable de fonctionner par elle-mme et moins
de 20% sont pleinement capables de mener des oprations avec le soutien
de la coalition (19).
Troisimement, la Police nationale afghane (PNA) nest pas la hauteur
de la tche. 62 500 policiers et officiers de patrouille ont dj t forms et
quips. De manire gnrale, la rforme du maintien de lordre a chou.
Des dcennies de guerre civile ont mouss le capital social et limage de la
police en tant quinstitution digne de confiance. Les communauts se
mfient des organismes de scurit de lEtat. Aprs que les Etats-Unis ont
dpens et demand plus de 6 milliards de dollars pour sa formation et
son quipement entre 2002 et 2008, la police nest toujours pas une source
de scurit. Au contraire, lInternational Crisis Group signale que les
citoyens afghans considrent souvent la police comme une source de peur plutt
que de scurit (20). Les rapports du Pentagone indiquent quant eux
quaucune unit de police nest pleinement capable de fonctionner par ellemme et que seule une unit sur 71 est capable de mener des oprations
avec le soutien de la coalition (21). La coalition a sous-estim limportance
de la rforme dans les secteurs du maintien de lordre et de la justice. Les
emplois comme les oprations de la police subissent souvent une interfrence politique. Le secteur judiciaire est littralement absent dans de vastes
rgions du pays. En consquence, le rgime brutal et despotique des Talibans peut sembler tre un moindre mal compar labsence totale dautorit gouvernementale. Cependant, un maintien de lordre fonctionnant correctement est une condition pralable tout gouvernement stable, quil soit
dmocratique ou non. Cest galement un des lments dune contre-insurrection efficace.
Quatrimement, la production dopium sest envole : lAfghanistan produit prsent 93% des opiacs dans le monde. La surface de terrains
afghans utiliss pour la culture des narcotiques aujourdhui est suprieure
celle des terrains consacrs la culture de la coca dans toute lAmrique
latine (22). Le trafic de drogue est un symptme et une cause dinstabilit,
elle lie les intrts dacteurs puissants linstabilit et la corruption mme
que les forces de contre-insurrection en Afghanistan tentent de changer.
Les trafiquants et les facilitateurs, souvent des membres corrompus du gouvernement, nont aucune envie de voir leur commerce menac et nouent des
(18) Propos cits par Defence minister says Afghan army must be 5 times larger, Associated Press,
12 juil. 2006.
(19) Office de comptabilit du gouvernement, Securing, stabilizing, and reconstructing Afghanistan,
GAO-07-801SP, mai 2007, p. 14.
(20) International Crisis Group, Reforming Afghanistans police, Asia Report, n 138, 30 aot 2007.
(21) Office de comptabilit du gouvernement, op. cit.
(22) Office des Nations Unies contre la drogue et le crime, Afghanistan Opium Survey 2007, disponible
sur le site Internet www.unodc.org/pdf/research/AFG07_ExSum_web.pdf, p. iv.

506

thomas rid

alliances de circonstance avec des lments antigouvernement (23). Selon les

estimations du gouvernement des Etats-Unis, entre 10 et 50% du revenu
des Talibans proviennent du trafic de drogue, ce qui correspond un chiffre
situ entre 30 et 100 millions de dollars (24). La plupart de cet argent provient des rseaux de trafiquants dans les pays voisins de lAfghanistan (25).
La rcolte exceptionnelle de 6 100 tonnes dopium cette anne va gnrer plus
de 3 milliards de dollars de revenus illicites, ce qui correspond prs de la
moiti du PIB de lAfghanistan, a crit Antonio Maria Costa, directeur excutif de lOffice des Nations Unies contre la drogue et le crime (26).
Des intrts divers
LAfghanistan et la coalition internationale qui sy trouve sont un tournant. Lopration Enduring Freedom (Libert immuable) tait dabord
une guerre mene par lAmrique. A prsent, la Force internationale dassistance la scurit de lOTAN (FIAS), regroupant la participation de
39 nations, a augment ses forces terrestres : environ 41 700 soldats constituent 25 Equipes provinciales de reconstruction (EPR). Avec ses
24 000 hommes environ dont des troupes de Turquie , lEurope soutient
une plus grande partie de la FIAS que les Etats-Unis, bien que lAmrique
ait encore davantage de soldats en Afghanistan dans le cadre de lopration
Libert immuable ou CJTF-82 nom de la partie afghane de lopration.
Le nombre total de soldats trangers, comprenant les deux mandats, avoisine les 50 000. Toutes les nations participantes ont un fort intrt pour la
stabilisation de lAfghanistan. Cependant, il est utile de dmler lcheveau
des objectifs stratgiques qui ont pouss ces pays varis participer la
FIAS ou lopration Libert immuable.
Lintrt principal des Etats-Unis et de leurs allis, tel quil a t nonc
ds le dbut, est de combattre le terrorisme. Le 7 octobre 2001, les EtatsUnis ont procd des frappes sur les camps dentranement terroristes
dAl Qada et les installations militaires du rgime des Talibans. Ce jour-l,
le prsident George W. Bush a dclar : ces actions soigneusement cibles ont
t conues pour mettre fin lutilisation de lAfghanistan en tant que base
doprations terroristes, ainsi que pour attaquer les ressources militaires du
rgime des Talibans (27).
Lintrt secondaire de lAmrique, qui sest ajout par la suite, est la
stabilit du gouvernement afghan. Lobjectif tait damener la scurit, la
(23) International Crisis Group, Countering Afghanistans insurgency, op. cit.
(24) Audience du sous-comit de la Chambre des Affaires trangres sur le Moyen-Orient et lAsie du Sud,
Rayburn Office Building, 4 oct. 2007.
(25) Jon Lee Anderson, The Talibans opium war, The New Yorker, 9 juillet 2007.
(26) Antonio Maria Costa, Afghanistans opium war, The Guardian, 24 nov. 2006.
(27) Dclaration disponible sur le site Internet www.whitehouse.gov/news/releases/2001/10/20011007-8.html.

les etats-unis en afghanistan

507

stabilit et encourager le dveloppement en Afghanistan, comme la dclar

lOTAN dans la dfinition de mission de la FIAS. La justification sousjacente tait que, en labsence dun gouvernement effectif, un Etat avort
serait une terre daccueil pour les extrmistes et leur permettrait dutiliser
le pays comme point de lancement de frappes terroristes internationales. La
bonne gouvernance en Afghanistan relevait des intrts de scurit de
lAmrique comme de lEurope.
Un troisime intrt distinct, pour certains pays, relve de la morale : la
bonne gouvernance, sans intrt propre. En Europe, le lien entre un Etat
afghan stable et le contre-terrorisme na pas la mme porte. Cependant, il
y existe quand mme un soutien assez fort, provenant dune assistance au
dveloppement substantielle dans des pays dsols comme lAfghanistan.
Cette bonne volont apporter de laide qui ne se traduit pas en volont
de combattre est accrue par ce qui est considr comme une obligation
morale de redresser le pays aprs y tre intervenu militairement et avoir
contribu aux souffrances de la population civile. Pendant les crises violentes persistantes, lAssemble gnrale de lONU a inaugur en 2005 un
devoir de protection (28).
Quatrimement, il y a lOTAN. La FIAS est la premire opration sur le terrain hors de lEurope et la plus vaste ce jour. Ceux qui sont attachs
lOTAN en tant quinstitution essentielle ajoutent, juste titre, que la crdibilit de lAlliance et mme sa survie y sont en jeu. Une Alliance dfaillante
serait un signe de honte pour chacun de nous, a dclar le secrtaire la
Dfense Robert Gates dans un discours prononc Williamsburg, en Virginie,
le 17 septembre 2007 (29). Si la Guerre froide a t gagne sans que lOTAN ait
jamais t mis contribution et si lAlliance choue lors de sa premire opration de grande envergure sur le terrain, pourquoi y recourir encore? Le dsir
de sauver une alliance construite sur les fondements des valeurs dmocratiques,
selon les termes de R. Gates, est devenu un intrt part entire.
Cinquimement, en particulier pour les petits pays, un objectif supplmentaire est de maintenir ou damliorer leur image en politique internationale. Certains petits pays europens ne se sentent pas menacs par le terrorisme islamiste parce quils nont jamais t menacs ni cits dans un
message de menaces terroristes. Cependant, ils trouvent un intrt dans
lutilisation de leurs forces armes et de leur corps diplomatique, celui
dasseoir leur poids politique au niveau europen et mondial. Cette justification peut mme tre mise contribution un niveau bilatral, comme le
montre le fort engagement de la Gorgie en Iraq (30).
(28) Assemble gnrale des Nations Unies, Document final du Sommet mondial de 2005, A/60/L.1, 2005,
p. 33.
(29) Discours disponible sur le site Internet www.defenselink.mil/speeches/speech.aspx?speechid=1175.
(30) Lengagement de la Gorgie en Iraq est un exemple de choix : cf. Andrew E. Kramer, Russia on
its mind, Georgia flexes its muscle in Iraq, The New York Times, 9 oct. 2007.

508

thomas rid

Les justifications qui procdent de lengagement militaire ou de laide au

dveloppement en Afghanistan posent problme pour au moins trois
raisons : elles se fondent sur des suppositions douteuses un gouvernement
central faible peut-il vraiment remdier au terrorisme et au crime organis
dans un pays si vaste? ; elles sont trop ambitieuses est-il vraiment possible de mettre fin une guerre de 30 ans et de briser un intrt fort
En consquence, plusieurs gouvernements envoient des troupes la FIAS
en dpit dune opposition publique forte et croissante. En Allemagne,
61% de la population sopposent au maintien denviron 3 500 soldats en
Afghanistan (31). 68% des Canadiens veulent le retrait de leur force de
3 000 soldats la fin du mandat en fvrier 2009 et 56% souhaitent un
retrait immdiat (32). Le gouvernement de Romano Prodi, en Italie, est
mme tomb en fvrier 2007 cause des 2 500 bommes stationns Herat.
Les Pays-Bas ont plus de 1 300 soldats stationns en Uruzgan, contre la
volont de nombreux Hollandais. La Pologne a envoy prs de 1 000 soldats, bien que 72% de ses lecteurs sy opposent (33). Dans dautres pays,
tels que la Turquie, la Grande-Bretagne et surtout les Etats-Unis, le soutien
reste plus fort pour le moment, mais la blessure est prte souvrir et peut
crer une dynamique dangereuse : personne ne veut tre parmi les derniers
sacrifier des effectifs pour une cause perdue, quand dautres commencent
dj se retirer.
Choix stratgiques
Le prochain Prsident des Etats-Unis, quil soit Dmocrate ou Rpublicain, sera confront trois choix principaux en Afghanistan : continuer la
politique actuelle, avec plus ou moins de modifications mineures; augmenter de manire spectaculaire lengagement militaire et civil; ou bien, de
manire encore plus spectaculaire, procder au retrait rapide des troupes.
Ces choix prsentent des cots et des atouts particuliers.
Poursuivre la politique actuelle
Le choix le plus simple est de continuer la politique actuelle, ce qui nest
pas sans cot.
Premirement, lapproche actuelle cre des divergences au sein de
lOTAN, au niveau stratgique, entre les deux cts de lAtlantique comme
dans lUnion europenne. Une critique frquente en Europe est que les
troupes amricaines de lopration Libert immuable sont trop agressives :
(31) Sondage OmniQuest poll, pour le Klner Stadt-Anzeiger, un grand journal rgional, 11 oct. 2007.
(32) Sondage Ipsos-Reid, cit par Richard Gwyn, Canadian exit wont make Afghanistan better off,
The Toronto Star, 25 sept. 2007.
(33) Sondage CBOS, cit dans Wzrost poparcia dla wojskowych dziaa w Afganistanie, Polska Agencja
Prasowa, 3 oct. 2007.

les etats-unis en afghanistan

509

elles font un trop grand usage des armes feu, tuent trop de civils et appellent les forces ariennes trop lgrement. Les gouvernements et les officiers
des Etats-Unis, de Grande-Bretagne, des Pays-Bas et du Canada soutiennent quant eux que lAllemagne, lItalie et la France devraient accomplir
leur part des combats, envoyer plus deffectifs dans le Sud et abandonner
leurs mises en garde, ou caveats.
Deuximement, cela cre une divergence au niveau oprationnel. Le
manuel amricain de contre-insurrection FM 3-25 signale que certaines oprations, dsignes guerres mosaques, sont difficiles considrer comme un
ensemble cohrent pour les forces de contre-insurrection (34). Lopration de
lOTAN est lune de ces guerres mosaques pour deux raisons principales :
les points forts de linsurrection, refltant les paysages gographiques, ethniques et culturels de lAfghanistan, varient grandement de rgion en
rgion, mais cela est galement vrai de limplantation militaire et administrative de la coalition, puisque les provinces et les politiques sont souvent
diriges par une seule nation. Si lAllemagne concentre ses efforts sur le
Kunduz, les Pays-Bas sur lUruzgan, lItalie sur lHerat et la Grande-Bretagne sur lHelmand, le caractre mosaque de la guerre peut saccentuer
jusqu lclatement, alors que chaque pays se concentre sur une seule fraction du pays, perdant ainsi de vue la cohrence de lensemble. La mme critique sapplique lapproche par nation : le Japon dirige le programme de
Dsarmement, Dmobilisation et Rintgration (DDR), lItalie, la rforme
du secteur judiciaire, lAllemagne et les Etats-Unis, la formation de la
police. Daan Everts, reprsentant civil de lOTAN en Afghanistan, ne cache
pas la frustration quengendre ce systme : dans un entretien accord
Al Jazeera le 23 dcembre 2007, il a ainsi dclar quil y a un petit Afghanistan allemand au Nord, un Afghanistan italien lOuest, un Afghanistan nerlandais Uruzgan et un Afghanistan canadien Kandahar et
ainsi de suite. Les consquences de cette organisation sont des analyses
contradictoires, de linefficacit, de lingalit, de la confusion au sein de la
population afghane et, en fin de compte, des points de rupture qui peuvent
tre exploits par les insurgs.
En troisime lieu, cela amplifie la division de lopinion publique sur le
conflit. En Amrique du Nord et en Europe, les deux tiers du public soutiennent les efforts de reconstruction en Afghanistan. Pour les oprations de
combat, cest une autre affaire. En Europe, 64% du public en moyenne
dsapprouvent les oprations de combat contre les Talibans lexception de la Grande-Bretagne, o seuls 44% y sont opposs. Les Europens
critiquent davantage un comportement agressif qui ne cre que des dommages collatraux et enflamme la rsistance. Aux Etats-Unis, 68% du
public ont une opinion favorable aux oprations de combat contre les extr(34) US Army / US Marine Corps, Counterinsurgency, FM 3-24, 2006, pp. 1-8.

510

thomas rid

mistes en Afghanistan (35). Dans un tel contexte, un manque de rsolution

ne ferait quencourager les extrmistes et leur permettre doprer plus librement.
Quatrimement, lAfghanistan est en train de devenir un endroit plus
dangereux, ainsi quun narco-Etat. Il est fort probable que le niveau
actuel dengagement des Etats-Unis et de lOTAN ne suffira pas crer la
scurit, remettre lconomie afghane sur les rails et garantir le bon
fonctionnement du maintien de lordre. Au contraire : la plupart des courants politiques, conomiques et de scurit, comme on la vu, vont dans la
mauvaise direction. Loccupation de terres musulmanes pourrait mme attiser les flammes de lextrmisme : elle offre des cibles faciles, confirme de
vieux clichs, contribue au recrutement de djihaddistes et la subvention
financire de leur cause dltre. Le prochain Prsident amricain devrait
vraiment considrer, pour reprendre les termes du gnral Richard Dannatt, le fait que la prsence des forces trangres en Afghanistan, dans leur
configuration actuelle, exacerbe potentiellement les problmes de scurit.
En comparaison, les bienfaits de la politique actuelle sont modestes.
Comme on la dit plus haut, il y a des volutions positives en Afghanistan.
Cependant, les volutions ngatives menacent de dvaloriser tout le prcieux travail effectu au niveau tactique par les ERP et les services de
dveloppement sur le long terme. Un travail supplmentaire de ce type ne
ferait que retarder une dfaite stratgique pour quelques annes. Il mettrait
une distance entre la dfaite en Iraq et la dfaite en Afghanistan, minimisant ainsi les dommages immdiats et la dferlante de propagande extrmiste qui ne manquerait pas de suivre la perception dune double dfaite.
Nanmoins, le seul bnfice tangible rester dans la course est dviter la
prise de dcisions rellement dures. Un embourbement prolong en Afghanistan serait une hypothque sinistre sur lavenir, alors que les cots sont
maximiss, sans que les rsultats appropris ne soient obtenus. La descente
de lIraq dans une guerre civile part entire pourrait illustrer ce qui est
en jeu sur lautre front et ainsi crer une volont politique pour un autre
choix en Afghanistan.
Le renforcement des troupes
Un autre choix envisageable est le surge, pour utiliser la terminologie
de lIraq, cest--dire une augmentation importante des troupes conjointement une stratgie solide de contre-insurrection. Seule une action
spectaculaire peut renverser le cours des vnements en Afghanistan, selon
Barnett Rubin (36). Afin datteindre lobjectif souhait assez rapidement,
une augmentation des troupes devrait en effet tre spectaculaire et porter
(35) German Marshall Fund, Transatlantic Trends 2007, question 13.5.
(36) Barnett R. Rubin, Saving Afghanistan, Foreign Affairs, vol. LXXXVI, n 1, 2007, pp. 57-78.

les etats-unis en afghanistan

511

lengagement en Afghanistan au niveau actuel de celui en Iraq. Ce choix

prsente des cots et des bienfaits levs.
Premirement, il y a des cots politiques. Les dirigeants de la plupart des
pays de lOTAN auraient faire accepter des dcisions difficiles malgr les
rticences dune grande partie de leurs citoyens. Les opposants un tel
choix poseraient des questions auxquelles il est difficile de rpondre, comme
par exemple : pourquoi une stratgie qui na eu de succs qu court terme
en Iraq marcherait-elle sur le long terme en Afghanistan? La dcision politique de rduire les troupes dans un thtre doprations et dutiliser les ressources ainsi libres sur un autre thtre serait difficile justifier. De plus,
les Parlements auraient autoriser des dpenses de guerre supplmentaires :
tant donn le style gocentrique des dbats de politique trangre dans de
nombreux pays europens, lobstacle que cela reprsente serait trs lev.
Deuximement, il y a des cots militaires. Les forces de terrain, dj utilises au-del de leurs ressources, devraient en faire encore plus. Les forces
terrestres des Etats-Unis, dont de nombreuses units subissent le rythme
extnuant daffectations de 15 mois en Iraq, avec une interruption de
12 mois seulement, nauraient pas changer de thtre et se dployer
dans une autre gurilla dans le dsert. On pourrait mme rintroduire la
question du service militaire, mais la rsistance au sein des forces armes
amricaines et britanniques sera importante.
Troisimement, il faut faire face la rsistance en Afghanistan, parmi les
djihaddistes comme au sein de llite actuellement au pouvoir. Les troupes
trangres devraient tre plus agressives dans lradication de la drogue, se
crant ainsi davantage dennemis chez ceux qui perdraient de largent et du
pouvoir. Tant que lindustrie narcotique demeure le secteur le plus important de lAfghanistan, il sera impossible de crer un gouvernement central
sans engendrer la corruption lie la drogue et sans crime organis. Toutefois, les bienfaits dun vrai renfort pourraient tre de taille. Lobjectif
ambitieux de lOTAN, savoir la cration dun Etat stable, pourrait ne
plus tre si distant. Lopration augmenterait ainsi considrablement ses
chances de russite.
Le retrait des troupes
Le troisime choix possible est le retrait des troupes. Mme si larme
amricaine maintenait dimportantes bases militaires dans la rgion, ce
choix serait trs coteux, mais galement porteur de certains bienfaits.
Premirement, lAfghanistan retomberait probablement dans la guerre
civile. De nombreuses russites actuelles, comme les droits des femmes et
lducation, pourraient tre rduites nant. Le pays redeviendrait plus
vulnrable face aux politiques de pouvoir et aux ingrences de ses voisins
et des autres puissances rgionales.

512

thomas rid

Deuximement, lAfghanistan deviendrait encore davantage une terre

daccueil pour le terrorisme international. Le Waziristan, le Baloutchistan
et la rgion frontalire avec le Pakistan ne sont pas contrls par le gouvernement. Une situation politique instable Islamabad renforce le problme. Le mauvais voisinage de lAfghanistan, avec des armes nuclaires au
Pakistan et des ambitions nuclaires en Iran, rend le choix du retrait trs
difficile.
Troisimement, un retrait serait une vritable banqueroute morale : les
Etats-Unis, puis les pays de lOTAN se sont ingrs dans lorganisation
politique et sociale de lAfghanistan et ont finalement contribu laugmentation de la violence, au crime, la production dopium et aux attentats terroristes dans le pays, avant de partir.
Quatrimement, un retrait quivaudrait une dfaite. La perte de crdibilit et de puissance militaire perue serait norme pour lOccident. Cela
signifierait galement une victoire gigantesque de la propagande et une
vague de recrutement pour les djihaddistes.
Cinquimement, il est probable que lAlliance atlantique serait fortement
mise mal et perdrait peut-tre compltement son statut dorganisation
utile. Les Amricains pourront tre tents de dire que la russite en Afghanistan dpendait de leurs allis europens, lesquels nont pas t la hauteur de la tche. Quant aux Europens, ils pourront dire que, aprs tout,
le nord de lAfghanistan semblait en assez bon tat et que lattitude agressive des Anglo-Saxons au sud a gch cette mission.
Cela tant, un retrait prsente galement des avantages. Si lalternative
est se retirer maintenant ou se retirer dans plusieurs annes, alors, le cot
en vies humaines, en fonds publics et en crdibilit est plus bas
actuellement : le prjudice port larme saccrot avec la dure de la
guerre, psychologiquement et sur le plan logistique. LAlgrie pour les
Franais et le Vietnam pour les Amricains le rappellent sans amnit : perdre aprs six ans vaut mieux que perdre aprs douze ans ou plus. Ce ne
serait pas la premire fois quune vaste force militaire est incapable de
changer la situation en Afghanistan : la dernire fois, les Sovitiques ont
admis leur dfaite aprs un peu plus de huit ans.
Loption subsidiaire de linternationalisation
En fin de compte, une quatrime option peut tre examine : linternationalisation accrue de la guerre. Il est probable que la nouvelle administration amricaine, particulirement si elle est Dmocrate, tente de renforcer le caractre international de lopration afghane, travers lOTAN ou
mme les Nations Unies. Cependant, lAlliance atlantique sest dj engage
en Afghanistan et le soutien du public seffrite dans la plupart des pays.
Faire de la FIAS une opration exclusivement rserve aux Nations Unies

les etats-unis en afghanistan

513

pourrait tre une dmarche symbolique de cration dune nouvelle lgitimit pour mobiliser davantage de ressources internationales, civiles tout
autant que militaires, mais tout grand Etat capable de supporter une part
importante de responsabilit en Afghanistan surveillera avec beaucoup
dattention les choix des Etats-Unis : si lAmrique naugmente pas sa part
de manire importante, il est peu probable quun pays europen le fasse.
Aprs tout, ce sont les Etats-Unis qui ont commenc le combat et destitu
les Talibans, cest donc eux que doit revenir la guerre tout autant que
la dfaite.
*

*
*

Pour lavenir, moyen terme, les dveloppements sont quasi prvisibles.

Le nombre de morts civiles et trangres en Afghanistan continuera de
slever. Le printemps et lt 2008, comme, probablement, en 2009, seront
plus sanglants, tandis que les mois dhiver seront plus calmes. Les enlvements dtrangers vont continuer. Le soutien populaire la guerre en
Europe vont seffondrer encore plus, avant, trs certainement, que cela ne
soit le cas aux Etats-Unis, jusquau moment o un gouvernement ne sera
pas rlu cause justement de sa politique afghane impopulaire cela
pourra tre le cas au Canada, en Italie ou encore en Allemagne. Pour les
autres nations, il sera alors de plus en plus difficile de trouver un rythme
de croisire ou de soutenir un renfort. En dautres termes, il ne sera bientt
plus temps dagir.
Cependant, la situation politique volatile aux Etats-Unis et labsence persistante dune Politique europenne de scurit et de dfense muscle rend
plus probable le choix de continuer la mme politique avec des ajustements
mineurs, avec des formes varies de soutien international. Cest ce scnario
qui prsente le moins dinconvnients immdiats, mais galement les moindres bienfaits. De plus, il ne fait que retarder les cots immenses dun
retrait, ce qui rpond quelques intrts. Michael Mullen, un amiral qui a
ouvertement fait part de ses doutes sur la guerre en Iraq, a t dsign
comme nouveau prsident du Conseil des chefs de ltat-major amricain le
2 octobre 2007. Peu aprs sa dsignation le soldat de plus haut rang de la
nation a candidement reconnu : notre principal intrt, militairement, dans
la rgion et dans le monde actuellement, est juste titre et fermement en Iraq
[] Cest simplement une question de ressources, de capacit. En Afghanistan,
nous faisons ce que nous pouvons? En Iraq, nous faisons ce que nous devons
faire (37). Nanmoins, le caractre limit des ressources militaires ne
devrait pas tre allgu pour viter des choix politiques difficiles.
(37) Cit par Tom Shanker, Afghan mission is reviewed as concerns rise, The New York Times, 16 dc.
2007.

514

thomas rid

M. Mullen a fait montre dune clairvoyance dhomme de la Marine lors

de sa crmonie de prestation de serment en dclarant : les combats en Iraq
et en Afghanistan prendront fin un jour [] Nous devons tre prpars aux
personnes et aux vnements qui suivront (38). Toutefois, cela sera beaucoup
plus difficile accomplir si la politique en Afghanistan ne connat pas de
changement spectaculaire, avec ou sans renfort.

(38) US military chief states mission BBC, 2 oct. 2007, disponible sur le site Internet news.bbc.co.uk/
2/hi/americas/7023230.stm.

THORIES ET DOCTRINES DE SCURIT

Yves Boyer
Introduction. Incertitudes internationales
Philippe Hayez
Le renseignement, facteur de puissance
Andr Dumoulin
La question de la dfense antimissiles en Europe.
Entre dilemmes, confusions et tensions
Thomas Bauer
La stratgie de scurit et de dfense allemande.
Tendances et dfis actuels
Gadz Minassian
Les Etats du Caucase du Sud et la crise du bouclier antimissiles
Josiane Tercinet
Les puissances occidentales et les oprations de paix

INTRODUCTION
THORIES

ET DOCTRINES DE SCURIT

INCERTITUDES INTERNATIONALES

par

Yves BOYER (*)

La phase de recomposition de la scne internationale dans laquelle se
trouve entran lensemble de la plante ne cesse dapporter son lot
despoirs, mais aussi dincertitudes plus ou moins menaantes. Lespoir
tient ce quune grande partie de lhumanit, longtemps prive des progrs
quapporte la technique (soins, radication de la pauvret, transports,
changes commerciaux, accs aux nouvelles technologies de linformation,
etc.), y accde un rythme acclr, comme le montre lincroyable essor de
lensemble asiatique, en particulier lInde et la Chine. Cette dernire est
devenue en quelques annes, en termes de PIB, la quatrime puissance conomique mondiale avant, selon toutes prvisions, daccder la premire
place dans les dcennies qui viennent. Signe des temps, la crise de la subprime aux Etats-Unis a vu des fonds dinvestissements chinois venir au
secours de grandes banques amricaines comme cela a t le cas du fonds
public chinois CIC qui, en dcembre 2007, a investi 5 milliards de dollars
dans la banque Morgan Stanley. Entre les nouveaux gants asiatiques et le
monde occidental post-moderne, la zone qui stend du Maroc lAfghanistan reste largement en dehors de cette phase de dveloppement conomique
et social acclr. Certes, on y trouve des poches de dveloppement fondes
soit sur lexploitation des richesses minrales, soit sur le commerce international (le cas de Bahren est cet gard exemplaire), mais cette zone est
mine par une tension profonde, qui oppose en son sein modernit et identit incarne par une vision trs conservatrice et agressive de lIslam.
LOccident semble, lui, tout la fois inquiet devant les incertitudes que
recle ce nouveau monde, auquel il ne semble plus pouvoir imposer ses
rgles du jeu, et une attitude extrmement conservatrice consistant travailler maintenir les anciens cadres qui fondaient son hgmonie. Cette
tension se retrouve dans la crise que traverse actuellement lAlliance atlantique.

(*) Directeur-adjoint de la Fondation pour la recherche stratgique (FRS, France) et prsident de la

Socit franaise dtude militaire.

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yves boyer

LAlliance atlantique runit les Etats qui disposent collectivement de la

suprmatie militaire, notamment grce aux Etats-Unis, lesquels assument
eux seuls prs de la moiti des dpenses militaires mondiales. Les PNB
cumuls des pays occidentaux distancent ceux de leurs comptiteurs conomiques, notamment asiatiques; leurs capacits technologiques restent les
premires au monde; leurs monnaies, quil sagisse du dollar, de la livre
sterling ou de leuro, demeurent les instruments montaires privilgis des
changes internationaux. Les 26 Etats membres de lAlliance incarnent galement les valeurs de dmocratie et de promotion des droits de lhomme.
Pourtant, jamais ils nont masqu leur inquitude relative leur avenir et
celui de lAlliance avec autant de circonvolutions empruntes un langage
dcal par rapport aux ralits internationales contemporaines. LOTAN
garderait un rle irremplaable : contribuer promouvoir la libert l o
elle est bafoue. Elle devrait rpandre la libert l o elle est encore seulement une aspiration pour les peuples qui en sont privs (1). Une telle aspiration ne saurait tre controverse dans ses principes. Pour autant a-t-elle
encore un sens? La guerre mene par les Occidentaux en Afghanistan a
autant de rapport avec la dmocratie que la conqute du Prou par Pizarre
avec la chrtient. Cette inquitude suscite en retour des projets irralistes,
comme celui de vouloir recrer si tant est quelle ait jamais exist lunit
politico-stratgique de lensemble Amrique du Nord / Europe. Faute de
mcanismes appropris, cette unit reposerait sur le leadership amricain
tempr par le droit dinfluence des Europens sur Washington. Cette tentation est forte dans certains milieux. Elle est en ralit offensante pour les
Europens qui, en lieu et place du projet dunit quils poursuivent dans le
cadre de lUnion europenne, se verraient assigner une place mineure dans
ce monde qui se recompose.

(1) Dclaration, devant le Senate Foreign Relations Committee, par Jane Nuland, lors de sa confirmation
en tant quambassadeur auprs de lOTAN, Washington, 24 mai 2005.

LE RENSEIGNEMENT,
FACTEUR DE PUISSANCE
par

Philippe HAYEZ (*)

Le dfi pos au monde post-moderne est de shabituer
lide des doubles standards. Entre nous, nous oprons sur
la base des lois et de la scurit cooprative ouverte [] Entre
nous, nous respectons la loi, mais quand nous oprons dans
la jungle, nous devons aussi recourir aux lois de la jungle.
Dans la priode de paix prolonge en Europe, il y a eu la tentation de ngliger nos dfenses, aussi bien physiques que psychologiques. Cela reprsente lun des plus grands dangers pour
lEtat post-moderne.
Robert E. Cooper (1)

Depuis plusieurs annes, lopinion franaise est rgulirement invite

choisir entre le maintien dune politique de puissance, pari difficile pour une
nation de 60 millions dhabitants lambition universelle, et le recours
une politique dinfluence, qui permettrait notre pays de conserver son
rang international. Ce dbat, toujours actuel (2), constitue une invitation
passer en revue les divers instruments de politique extrieure, en sinterrogeant sur leur valeur intrinsque.
En cette saison o notre pays tente de redfinir sa politique de dfense
et de scurit linvitation du Prsident de la Rpublique, les avis circonstancis ne sauraient manquer pour apprcier la valeur de notre rseau
diplomatique ou de notre capacit militaire de projection. Ils seraient plus
rares pour qualifier la contribution du renseignement, qui a pu tre prsent
comme la dimension absente dune comprhension des relations internationales (3). Cette activit mrite-t-elle, comme le suggrait Rmy Pautrat ds
1992, dtre range au nombre des nouveaux moyens de la puissance (4)?
Ou bien doit-on, avec Clausewitz et quelques esprits clairs, demeurer
(*) Responsable du cours-sminaire sur les politiques du renseignement lInstitut dtudes politiques
de Paris (Sciences-Po, France).
(1) Robert E. Cooper, The post-modern State, The Observer, 7 avril 2002.
(2) Cf. Georges Ayache, Puissance et influence dans les relations internationales post-Guerre froide,
Annuaire franais de relations internationales, vol. VII, 2006.
(3) Christopher Andrew, The Missing Dimension : Governments and Intelligence Community in the XXIst
Century, McMillan, 1984.
(4) Rmy Pautrat Le renseignement aujourdhui ou les nouveaux moyens de la puissance, Le Dbat,
fv. 1992.

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philippe hayez

sceptique vis--vis de ce qui serait tout juste bon paissir le brouillard

de la guerre?
Pour se faire une opinion, il importe avant tout de comprendre ce que
reprsente lactivit de renseignement pour un Etat. Il est galement ncessaire de mesurer les conditions defficacit des politiques nationales que les
Etats mettent en uvre dans ce domaine ce quelles sont et ce quelles
pourraient tre , avant de sinterroger sur ladaptation du renseignement
au nouveau cadre international de son action.
Le renseignement nest pas uniquement destin
a garantir la scurit immdiate des citoyens
Justifier lexistence dappareils de renseignement absorbant une part non
ngligeable des moyens tatiques et bnficiant de privilges juridiques
nest pas toujours ais pour les autorits des dmocraties occidentales. La
scurit est avance comme la raison de ce mal ncessaire, mais cette notion
est ambigu. Si les services de renseignement contribuent la scurit des
citoyens, leur raison dtre et leur horizon sont en ralit autres.
Une essence souvent mal comprise
Aprs avoir t centre dans la fiction et la presse pendant plusieurs
dcennies autour de la figure de lespion (5), lactivit de renseignement est
aujourdhui volontiers dfinie partir de la notion de traitement de linformation. Lun des auteurs de rfrence sur ce sujet aux Etats-Unis la qualifie ainsi de processus par lequel des informations spcifiques importantes
pour la scurit nationale sont demandes, collectes, analyses et fournies (6).
Il est patent que le renseignement vhicule de linformation quil convient notamment de recouper, de filtrer ou de mettre en perspective. Il
serait aveugle de considrer que ces conditions nont pas t profondment
modifies par lavnement de la socit en rseaux (7) et par la rvolution
de linformation (8), au point que certains peuvent estimer tort quil
ny a plus gure de secrets. Cependant, sarrter une telle notion reviendrait ignorer la spcificit radicale de cette activit, elle-mme lorigine
de son positionnement dlicat dans les Etats dmocratiques et la socit
internationale.
Dans lordre intrieur, le renseignement est fond sur des privilges juridiques soigneusement encadrs (fonds spciaux, interceptions de scurit).
(5) Pour une analyse approfondie, cf. Alain Dewerpe, Espion, une anthropologie du secret dEtat contemporain, Gallimard, 1994.
(6) Mark Lowenthal, Intelligence, from Secrets to Policy, CQ Press, 2005 (3e d.).
(7) Expression de M. Castells.
(8) Pour une analyse de ces implications, cf. Deborah Barger, Towards a Revolution in Intelligence
Affairs, RAND, 2005.

le renseignement, facteur de puissance

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Dans lordre international, ce renseignement repose sur la transgression calcule de normes nationales. Il conduit par exemple violer le secret des
communications ou nouer des relations clandestines avec des acteurs du
jeu international. Cette ralit crue a pu conduire certains responsables se
considrer en dehors de toute rgle. Le gnral Magruder, qui fut ladjoint
de Bill Donovan la tte de lOSS pendant la Seconde Guerre mondiale,
estimait ainsi que les oprations clandestines de renseignement impliquent
une violation constante de toutes les rgles. Une agence de renseignement est
donc avant tout une organisation conue pour pratiquer la collecte clandestine de renseignement, au moyen de sources humaines manipules, de
sources techniques ou par observation directe (9). Comme lindiquait un
jour Henry Kissinger un public bien pensant, laction clandestine ne doit
pas tre confondue avec le travail missionnaire.
La conscience de la violation normative que reprsente gnralement une
action de renseignement conduit normalement en rserver le bnfice aux
seules affaires dimportance capitale pour une nation. En cela, un service de
renseignement ne peut tre identifi une agence dinformation publique ou
prive ou une administration dont lensemble des actes est marqu du
sceau de lofficialit.
Un lien intime avec lEtat
Ce caractre exorbitant de lactivit de renseignement explique que,
depuis la cration du premier service de renseignement moderne, vers 1560,
au profit de la reine Elizabeth Ire par Sir Francis Walsingham, les Etats se
soient efforcs den rationaliser la pratique en tentant den obtenir le monopole de principe. Suivant une volution comparable leur tentative de contrler la violence, dcrite par Max Weber, ils ont cherch avec plus ou
moins de succs restreindre le champ de lespionnage dans lordre international (10) et en encadrer juridiquement les pratiques dans lordre
interne.
Cela explique la prudence gnralement observe par les Etats en matire
de privatisation du renseignement. Comme le montrent les exemples
retentissants des tentatives dlimination de Fidel Castro par la CIA ou du
scandale du Watergate, il nest pas de dmocratie qui nait t tente de
tirer parti de rseaux parallles pour mener bien certaines missions sensibles. Certaines compagnies de scurit ou socits de renseignement
prives ont pu entretenir des liens avec les services officiels de renseignement dEtats dmocratiques, mais leurs tentatives de tirer parti de cette
proximit pour bnficier de drogations juridiques leur permettant de
(9) Cette mthode est qualifie en France de recherche oprationnelle, par distinction avec la recherche
humaine et la recherche technique.
(10) Pour une analyse juridique dtaille, cf. Fabien Lafouasse, Lespionnage en droit international,
Annuaire franais de droit international, 2001.

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philippe hayez

satisfaire des clients privs nont t que trs rarement encourages. Mme
au pays de lintelligence conomique, aucune lgislation ne prvoit quune
entit prive puisse abriter une activit de renseignement en sappuyant sur
les dispositions lgislatives et rglementaires particulires qui rgissent cette
activit.
Encore a-t-il t ncessaire didentifier et dorganiser la fonction de renseignement au sein de lEtat. Dans nos dmocraties, cette activit sest
dveloppe, depuis le XIXe sicle, dans une double direction : le renseignement intrieur et le renseignement extrieur. Le premier, proccupation
aussi ancienne que lEtat, sest dvelopp dans un cadre gnralement policier, afin de lutter contre les extrmismes (notamment les anarchistes la
fin du sicle) et, plus largement, de maintenir une surveillance politique
dlments jugs subversifs sans tre pour autant ncessairement trangers.
La cration de policiers spciaux (11) comptents en matire de contreespionnage depuis lAffaire Dreyfus (1899), matrialise en France par la
naissance de la Sret du territoire en 1934 (remplace par la DST en 1944)
et surtout des Renseignements gnraux en 1937, tmoigne dun souci constant des pouvoirs publics de prserver lEtat, voire le rgime, des menes
hostiles son encontre. Contemporain, en France, de lavnement du
rgime rpublicain, le renseignement extrieur a longtemps t considr
comme lapanage des militaires : la cration du 2e bureau de larme, ds
1871, tait destine contribuer la revanche franaise contre le vainqueur
de 1870, en renseignant sur ses desseins et ses oprations; celui de la Marine
en 1891 devait appuyer la politique coloniale de la IIIe Rpublique. OutreManche, la naissance du Security Service (intrieur) et du Secret Intelligence Service (SIS, extrieur) en 1909, sous le vocable de Military
Intelligence (MI-5 et MI-6), tait destine prparer la nation laffrontement contre lAllemagne sous la conduite du Dpartement de la Guerre.
Construite autour du contre-espionnage, cette distinction entre renseignement intrieur et extrieur a survcu dans la plupart des dmocraties,
moins parce quelle correspondait une division technique rationnelle du
travail (12) que parce quelle offrait des garanties en matire de liberts
publiques : le renseignement policier se place aujourdhui encore sous lautorit de la loi et de lordre public et conduit des sanctions pnales, tandis
que le renseignement extrieur relve des lois de la guerre et de la diplomatie. Certains Etats, dont les brevets dmocratiques ne sont pas discutables,
ont cependant fait le choix de regrouper leurs services intrieur et extrieur
dans un service unique. Cest le cas de lEspagne, qui a cr le Centro nacional de inteligencia par une loi du 6 mai 2002. La vivacit des dbats rcents
(11) Pour des dveloppements sur lhistoire des services franais, cf. Olivier Forcade / Sbastien Laurent, Secrets dEtat, pouvoir et renseignement dans le monde contemporain, Armand Colin, 2005.
(12) La tentative dorganisation de la fonction de contre-espionnage en France par le dcret du 26 aot
1964 autour de la notion de frontire na pas t entirement probante.

le renseignement, facteur de puissance

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aux Etats-Unis, sur la lgitimit des agences charges du renseignement

extrieur (CIA et NSA) pratiquer des mesures de surveillance des citoyens
amricains sans autorisation judiciaire pralable, montre cependant lattachement de beaucoup au maintien dune dualit des cadres daction des services de renseignement.
Le positionnement des services extrieurs par rapport aux administrations charges de conduire les diplomaties nationales na pas toujours t
ais. Le choix britannique de rattachement du SIS au Foreign Office ds le
dbut du XXe sicle na pas conduit une confusion des genres, mais un
bon observateur des pratiques reconnat que la diplomatie et le renseignement sont la fois des concurrents et des collaborateurs (13).
Ce nest quaprs la Seconde Guerre mondiale que les dmocraties librales ont reconnu lexistence dun renseignement stratgique (14), couvrant
outre la diplomatie et la dfense, lensemble des champs de laction extrieure de lEtat et justifiant ce titre un rattachement direct au chef de
lexcutif. La cration de la CIA par le National Security Act de mai 1947
en est une illustration, qui inspire aujourdhui la plupart des Etats de
lEurope continentale (15). La mise en place par la IVe Rpublique du Service de documentation et de contre-espionnage (SDECE) en 1946 relevait
de cette logique, son rattachement au Premier ministre nayant t interrompu en 1966, au profit du ministre de la Dfense, que pour des raisons
disciplinaires lies lAffaire Ben Barka.
Outil de sauvetage ou de sauvegarde?
Ainsi, le renseignement est n de la volont de protger les Etats, en
recourant des mthodes non conventionnelles pour affronter les menaces
internes et externes, sur la base dune certaine proportionnalit entre les
moyens employs et les fins. Jusquici, il sagissait cependant de protger
le pays plus que ses ressortissants. Cette conception particulire de la notion
de scurit se retrouve dans la dfinition de la mission du Service extrieur
franais, successeur en 1982 du SDECE : larticle 2 du dcret 82-306 du
2 avril 1982 donne la DGSE mission, au profit du gouvernement et en collaboration troite avec les autres organismes concerns, de rechercher et
dexploiter les renseignements intressant la scurit de la France ainsi que de
dtecter et dentraver, hors du territoire national, les activits despionnage
diriges contre les intrts franais afin den prvenir les consquences. Pour
traduire plus explicitement ce que recouvre le champ de la scurit intressant le renseignement, le Code pnal est venu opportunment proposer
(13) Michael Herman, Intelligence Services in the Information Age, 2001.
(14) Notion tablie en 1949 par Sherman Kent, fondateur de lanalyse la CIA, dans son ouvrage Strategic Intelligence for American World Policy.
(15) Par la loi du 3 aot 2007 rattachant directement au Prsident du conseil les services intrieur et
extrieur, lItalie vient de rejoindre ce modle.

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philippe hayez

celle dintrts fondamentaux de la nation (16), qui dfinit de manire raliste le cadre demploi naturel du renseignement.
Le recours au renseignement pour participer la protection de ces intrts relve ainsi dune conception politique apparemment traditionnelle de
lEtat et de la socit internationale, plus proche de celle dun Friedrich
Hegel que de celle dun Emmanuel Kant. Selon celle-l, nous devons prvoir notre libert et pas seulement notre scurit, pour la seule raison que seule
la libert peut rendre la scurit sre (17). Le maintien de services spciaux
est fond sur ce principe de ralit, qui fait de nos Etats dmocratiques,
aujourdhui et demain, les cibles potentielles dEtats ne sinspirant pas des
mmes principes politiques et juridiques que les ntres, ainsi que de groupes
non tatiques (mouvements terroristes, acteurs du crime organis) attachs, pour des raisons diverses; laffaiblissement de ces acteurs de la
socit internationale. Elle conduit, pour sen dfendre, accepter en ce
domaine le double standard voqu par Robert Cooper (18).
Dans ce registre, il est bien entendu demand au renseignement de prvenir la surprise stratgique, premire raison dtre des agences de renseignement selon M. Lowenthal. Cest pour avoir failli viter ce nouveau
Pearl Harbor que la communaut amricaine du renseignement a t contrainte de sengager dans un complexe processus de restructuration depuis
2004. En France, cette proccupation conduit ranger le renseignement
stratgique, dans le Livre blanc sur la dfense de 1994, parmi les lments
de la fonction stratgique de prvention plutt que de protection. En
labsence mme dun ennemi dsign, comme en 1871, ou dun pril imminent, cest aujourdhui la capacit de renseignement qui peut jouer le rle de
dissuasion comme a pu le rappeler lancien ministre de la Dfense Pierre
Joxe (19). A la diffrence de cette dernire, elle nest pourtant pas destine
la protection des seuls intrts vitaux de la nation.
Cependant, le changement dre politique que reprsente le 11 septembre
2001 pour la socit internationale na-t-il pas modifi plus profondment
quil ny parat les fondements du recours au renseignement par les Etats?
Le terrorisme international, rapparu comme une menace contre les dmocraties occidentales depuis les annes 1970, occupe les services de renseignement depuis plusieurs dcennies. Les organes de scurit ont volu en
consquence : dlaissant la surveillance politique et pondrant leur mission
de contre-espionnage, les services intrieurs se sont concentrs sur la
menace terroriste, qui reprsente aujourdhui lessentiel des activits du
(16) Selon larticle 410-1 du Code pnal, ils sentendent de son indpendance, de lintgrit de son territoire,
de sa scurit, de la forme rpublicaine de ses institutions, des moyens de sa dfense et de diplomatie, de la
sauvegarde de sa population en France et ltranger, de lquilibre de son milieu naturel et de son environnement et des lments essentiels de son potentiel scientifique et conomique et de son patrimoine culturel.
(17) Karl Popper, La Socit ouverte et ses ennemis, Seuil, 1979 (1re d., 1945).
(18) Robert Cooper, The Breaking of Nations, Atlantic Press, 2003.
(19) Pierre Joxe, A propos de la France, Flammarion, 1998.

le renseignement, facteur de puissance

525

Bundesamt fr Verfassungschutz allemand, du Security Service britannique

et des Direction de la surveillance du territoire (DST) et Direction centrale
des renseignements gnraux (DCRG) franaises. Les services de renseignement extrieur ont dvelopp leur activit dans ce domaine, o leurs capacits propres peuvent galement beaucoup apporter.
La nouveaut est que le terrorisme est dsormais considr comme une
menace voire comme la menace majeure contre des citoyens, devenus,
dans des espaces difficiles contrler, les victimes dattentats aveugles,
mais en ralit surtout sidrs par ces actes criminels et par les imprcations
et revendications de ceux qui les inspirent et les commettent. Ces attentes
inquites des citoyens constituent un dfi pour les gouvernants dmocratiques. Dans des socits o le fondement historique de lEtat est peut-tre
en train de basculer de lEtat-providence (Welfare State) vers lEtat-protecteur (Protective State) (20), il pourrait tre tentant de donner au renseignement une nouvelle lgitimit, en convertissant les services en seuls services
de scurit. Les prouesses accomplies par les services de renseignement ces
dernires annes dans plusieurs pays, au prix defforts particulirement soutenus, pour parvenir la libration de ressortissants pris en otage ltranger ne devraient pas faire passer cette activit accessoire de sauvetage pour
le cur de leur mission de sauvegarde
Le renseignement doit trouver son equilibre
entre lgitimit et efficacit
Si lEtat doit assurer la scurit des citoyens, il lui revient galement de
veiller prserver la libert de la nation. Ses services de renseignement doivent donc disposer des moyens de leur action, sans renoncer leur spcificit. Cependant, il est dsormais tout aussi important quils puissent inscrire leur action dans un cadre lgitime. Les dmocraties occidentales ont
engag cette double adaptation mais leurs progrs sont ingaux.
Une existence conditionne avant tout par lefficacit
Que lexigence defficacit de laction publique soit renforce lgard des
services de renseignement est parfaitement lgitime. Par leur seule existence, ces entits constituent une drogation, dlicate justifier, aux fondements contemporains des Etats dmocratiques que sont le respect de la
lgalit et la transparence. Les services ne sont mme pas protgs par une
fonction symbolique de reprsentation, la diffrence de la plupart des institutions de la Rpublique (21).
(20) Peter Hennessy, The New Protective State, Government, Intelligence and Terrorism, Continuum, 2007.
(21) Ce qui nempcha pas Claude Silberzahn, directeur de la DGSE de 1989 1993, de prsenter ce
service comme une institution de la Rpublique (entretien au journal Le Monde, 31 mars 1993).

526

philippe hayez

Lefficacit requise prescrit la pntration de milieux rsolument tanches

lexpression dmocratique, la curiosit des mdias ou la fluidit du
monde des affaires, afin, comme lindique lactuel directeur de la DGSE, de
percer la part occulte des agissements, structures ou vnements dont la connaissance est indispensable la scurit prventive de la France (22). Elle
ncessite des investissements humains et techniques trs spcialiss, mais
dun montant relatif relativement modeste : en Europe, les services de renseignement extrieur ne rassemblent que quelques milliers de professionnels
dans chaque pays, pour des budgets reprsentant rarement plus de 1 2%
des budgets nationaux de dfense.
Il serait prsomptueux de considrer quil nexiste pas de marges de progrs. Dans leur qute permanente defficacit, les services de renseignement
tentent de surmonter trois types dobstacles que sont : lempilement des
priorits qui leur sont assignes, la fragmentation de leurs structures et le
mauvais traitement qui est parfois fait par les autorits nationales de leur
expertise.
Les services de renseignement cherchent surmonter lempilement des
priorits qui leur sont assignes : la globalisation des enjeux et des rseaux
plantaires na pas rendu le monde plus lisible pour les dirigeants
publics. Parmi les nigmes dont la rsolution importe aux nations, il faut
admettre, selon la distinction propose par Gregory Treverton (23), que
certaines relvent du puzzle pour lequel laccumulation dinformation
est indispensable , tandis que dautres sont des mystres dont la rsolution ncessite plus de jugement, mais pas ncessairement plus dinformation. Une partie substantielle et manifestement croissante (24) des rponses
peut tre obtenue en recourant dautres canaux publics ou aux sources
prives dinformation. Sauf se voir considres uniquement sous langle
de collges danalystes ou de banques documentaires, les agences de renseignement doivent donc rappeler leurs autorits que leur activit est
presque toujours associe une prise de risque politique, juridique et
diplomatique et que user de leurs moyens avec discernement conduit
maximiser leur efficacit.
Les services de renseignement compensent la fragmentation de leurs
structures fonde en partie sur la dualit des cadres dactions voque cidessus en intensifiant leur coopration sur le plan national de plusieurs
manires : multiplication des changes de renseignements bruts, cration de
(22) Pierre Brochand, dans lENA-Mensuel, oct. 2006.
(23) Gregory Treverton, Reshaping Intelligence for an Age of Information, Cambridge University Press,
2003.
(24) Il est vain de chercher tablir une proportion entre louvert et le secret. Lestimation, souvent colporte, dune couverture de 80% des besoins en renseignement par les sources ouvertes semble avoir pour
origine des propos tenus en avril 1996 par John Gannon, prsident du National Intelligence Council
amricain : cf. Michael Turner, Why Secret Intelligence Fails, Potomac Books, 2006. Cependant, que signifie
ce pourcentage lorsquon veut dcrire la ralit des efforts nuclaires iraniens ou la situation intrieure en
Core du Nord?

le renseignement, facteur de puissance

527

centres dalerte et danalyse communs (25), dveloppement doprations

communes et dquipes intgres dans le domaine de la lutte contre la
prolifration des armes de destruction massive notamment , ralisation
dinvestissements partags. Des progrs paraissent cependant encore possibles, par exemple dans les domaines de la formation, du traitement des
sources ouvertes et de la gestion de la coopration avec les services trangers, qui ncessitent peut-tre des impulsions des responsables gouvernementaux. Au-del de ces dimensions classiques, certains experts suggrent
de repenser les organisations nationales du renseignement. David
Omand (26), qui fut rcemment coordonnateur de la scurit et du renseignement auprs du Premier ministre Tony Blair, voque ainsi la ncessit
dinstaurer plusieurs cercles de confiance (circles of trust) au sein des communauts du renseignement, de scurit (associant les forces de police), gouvernementale (incluant les autres administrations) et nationale (incluant les
partenaires privs). Aux Etats-Unis, un axe deffort du Director of National
Intelligence, institu en 2005, porte sur la constitution de Fusion Centers,
associant organismes fdraux, collectivits publiques et partenaires privs.
Les services de renseignement recherchent en outre, pour surmonter les
dconvenues rsultant du traitement, par les autorits nationales, de certaines de leurs estimations (potentiel militaire iraquien), un nouveau mode de
relation avec leur chane de commandement. Ce constat revient admettre
que le renseignement procure seulement des techniques pour amliorer la base
de la connaissance. Comme les autres techniques, ce peut tre un outil dangereux si ses limites ne sont pas reconnues par ceux qui cherchent en tirer
parti (27). Au Royaume-Uni, cela prend la forme de runions mensuelles
du National Security Committee, institues par le Premier ministre Blair au
dbut de 2007, qui devraient dboucher sur la cration prochaine du National Security Council, annonce en juin 2007 par le nouveau Premier ministre Gordon Brown. En France, le projet de Conseil de scurit nationale
voqu par le nouveau Prsident de la Rpublique au cours de sa campagne
lectorale est en cours dtude.
Sinterroger sur la contribution du renseignement la politique de scurit nationale des dmocraties revient galement se demander si, au-del
de leur fonction dinformation des autorits, les services doivent avoir un
rle en matire daction politique. Il ne sagit pas ici de considrer leur rle
dans un cadre de coopration internationale (cf. infra), mais bien de mesurer leur capacit constituer, ct de la diplomatie et de lemploi de la

(25) La lutte antiterroriste a ainsi conduit la constitution, aux Etats-Unis, du Terrorist Threat Integration Center (TTIC), remplac par le National Counter-Terrorism Center (NCTC) depuis aot 2004, et, au
Royaume-Uni, du Joint Terrorism Assessment Centre (JTAC) depuis juin 2003 ou encore, en Allemagne, du
Gemeinsam Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ), depuis dcembre 2004.
(26) David Omand, Reflections on secret intelligence, in P. Hennessy, op. cit.
(27) Lord Butler, Rapport sur le renseignement et les armes de destruction massive, HMSO, juil. 2004.

528

philippe hayez

force arme, une ventuelle troisime option (28) pour rtablir des situations favorables aux intrts stratgiques dune dmocratie.
Selon lexpert Roy Godson, laction clandestine connue sous le nom de
covert action comporte quatre types dactivits secrtes : laction politique, la propagande, les activits paramilitaires et lassistance au renseignement (29). Seules quelques agences de renseignement disposent dune capacit monter des oprations de cette nature, qui exigent des moyens et des
savoir-faire rarement runis. Contrairement une ide reue et comme le
montrent rtrospectivement les oprations conduites par plusieurs services
occidentaux en Afghanistan depuis le dbut des annes 1980, ce mode
daction nest pas ncessairement vou lchec.
Les Etats dmocratiques ne devraient donc pas sinterdire dy avoir
recours sous une triple prcaution. En premier lieu, il leur faut veiller scrupuleusement ce que ces oprations soient autorises par les responsables
gouvernementaux : laction clandestine est en soi une activit politique, ce
qui la distingue, indpendamment de son niveau de risque, de la prestation
technique de fourniture de renseignement. Les services ne sauraient ainsi,
comme on a pu lvoquer dans le pass, poursuivre des diplomaties
parallles, mais peuvent, en offrant leurs modes daction propres, largir la
palette dune manuvre stratgique densemble. Il convient galement de
reconnatre avec modestie, comme lenseigne lexprience amricaine de
prs dune centaine doprations avres depuis 1945, que laction politique
clandestine peut permettre des succs tactiques, mais quelle ne saurait
apporter par elle-mme la victoire. Des oprations de cette nature ont permis de mettre un terme prmatur (30) laction de certaines autorits particulirement illgitimes ou de favoriser laccs au pouvoir de groupes plus
acceptables, mais elles nont jamais constitu une rponse de long terme.
Un chec dans ce domaine peut se rvler au demeurant singulirement
contre-productif. Enfin, il est ncessaire de maintenir un quilibre entre
linvestissement dans un savoir-faire extraordinairement exigeant
puisquil requiert une totale clandestinit et lessentiel du mtier des services de renseignement, que reprsente la recherche dinformations secrtes (31).
Une lgitimit qui doit tre renforce
Quelles que soient les difficults du mtier, le problme croissant du renseignement dans les dmocraties occidentales est aujourdhui celui de sa
(28) Concept dvelopp par le vtran de la CIA, Theodore Shackley, dans son ouvrage The Third
Option : an American View of Counter-insurgency Operations, McGraw Hill, 1981.
(29) Roy Godson, Covert action : neither exceptional tool nor magic bullet, US Intelligence at the
Crossroads : Agendas for Reform, Potomac Books, 1995.
(30) Le concept de disruptive action employ au Royaume-Uni parat cet gard plus appropri.
(31) Ce conflit dintrts au sein des agences est le thme central de la rcente histoire de la CIA publie
par le journaliste Tim Weiner (Legacy of Ashes, Doubleday, 2007).

le renseignement, facteur de puissance

529

lgitimit. Longtemps, cette question a t dissimule par une opacit (32)

justifie par la lutte contre lennemi principal et accepte comme telle.
Elle peut encore ltre aujourdhui en raison de lengagement de lensemble
des services dans la lutte contre le terrorisme international.
La ncessit de refonder le renseignement na videmment pas chapp
la plupart des Etats. Le plus souvent, des statuts ont t vots par le Parlement pour les services de renseignement et de scurit afin, selon lheureuse formule de Franois Thuillier (33), que, dans un Etat de droit, le service de renseignement ne fa[sse] pas lEtat mais [que] lEtat fa[sse] le service
de renseignement. La grande majorit des Etats de lUnion europenne (34)
ont adopt des lois qui prcisent le mandat des agences, leur organisation,
leurs limites daction, arrtent les moyens qui leur sont allous pour remplir
leur mission et garantissent leur protection et celle de leurs agents. La
France fait cet gard exception. Comme le rappelle Bertrand Warusfel, il
nexiste [] aucun texte lgislatif spcifique dfinissant le statut juridique des
activits de renseignement et de scurit (35).
Lencadrement des activits de renseignement seffectue galement travers lexistence de dispositifs de contrle (36). Le contrle parlementaire est
bien entendu le plus emblmatique. Prenant des formes trs variables, il a
t adopt par toutes les dmocraties et il faut se fliciter que la France ait
rejoint ce club avec la loi du 9 octobre 2007 instituant une dlgation parlementaire au renseignement.
Ce type de contrle, dont la dimension politique prime, nest pas le seul.
Des contrles techniques existent sous des formes varies. Des contrles
financiers des budgets et des dpenses des services de renseignement et de
scurit sont confis soit aux institutions suprieures de contrle des comptes, soit des commissions ad hoc, comme en France, o, depuis la loi du
30 dcembre 2001, une Commission spciale de vrification, compose de
parlementaires et de magistrats de la Cour des comptes, a la charge de contrler les fonds spciaux de la DGSE. Des contrles techniques de certains
domaines sensibles de lactivit des services sont effectus par des organismes ad hoc, indpendants des excutifs nationaux : fichiers contenant des
donnes individuelles soumis en France au regard de la Commission nationale informatique et liberts, institue par la loi du 23 janvier 1978 , docu(32) Opacit qui a conduit, par exemple, faut-il le rappeler, le gouvernement britannique nadmettre
officiellement lexistence du SIS quen 1994.
(33) Franois Thuillier, Entre clocher et satellite, le village mondial des services de renseignement,
in Bertrand Warusfel (dir.), Le Renseignement franais contemporain, aspects politiques et juridiques,
LHarmattan, 2003.
(34) Pays-Bas depuis 1954, Italie et Allemagne depuis 1977, Autriche depuis 1989, Belgique depuis 1991,
Royaume-Uni depuis 1994. Les nouveaux membres de lUnion nont pas tard adopter un statut lgal :
la Slovaquie en 1993, la Hongrie en 1995, la Roumanie en 1998, la Slovnie en 1999, lEstonie en 2000, la
Lituanie et la Pologne en 2002, la Rpublique tchque en 2004.
(35) Bertrand Warusfel, op. cit.
(36) Pour un panorama de ces dispositifs de contrle, cf. notamment Hans Born / Ian Leigh, Making
Intelligence Accountable, Legal Standards and Best Practices for Intelligence Agencies, DCAF, 2005.

530

philippe hayez

ments protgs par le secret dfense dont la dclassification peut tre

recommande, sur demande de lautorit judiciaire, par la Commission consultative sur le secret de la dfense nationale institue par la loi du 8 juillet
1998 , interceptions de scurit pratiques sur les tlcommunications
domestiques par les services qui ne peuvent tre autorises par le Premier
ministre que sur avis de la Commission nationale consultative de contrle
des interceptions de scurit institue par la loi du 10 juillet 1991. Des contrles juridiques a priori des actes des services sont confis, dans les pays
de droit anglo-saxon, des magistrats spcialiss, agissant par ordonnances
(warrants).
Cette qute de lgitimit ne se satisfait cependant pas dun seul encadrement juridique. Les services de renseignement se sont attachs mieux se
faire connatre de lopinion depuis quelques annes, en partie pour satisfaire
des objectifs de recrutement de collaborateurs aux comptences recherches, mais aussi pour tenter de rompre avec les mythes hrits de la fiction
traditionnelle ou les clichs rsultant dchecs annoncs sons de trompe.
Ainsi, la plupart des services ont mis en place des sites internet leur permettant de se prsenter dans le cadre de politiques de communication, qui
auraient paru des oxymores il y a quelques dcennies.
Cette glasnost, complexe mettre en place dans des institutions peu habitues cette ouverture, ne se limite pas satisfaire aux exigences apparentes de la modernit. Elle saccompagne, dans certains Etats, de projets de
coopration entre les services et des chercheurs universitaires (37), dune
politique de dclassification moins timide des documents de ces services susceptibles dintresser les historiens ou du dveloppement denseignements
sur les politiques de renseignement.
Ce louable souci de transparence trouve bien entendu ses limites propres :
dans lunivers du renseignement, le spectaculaire nest pas ncessairement
lefficace et la performance ne peut tre montre pour tre admise de lopinion publique. Aussi, dautres champs sont-ils aujourdhui explors pour
tablir ou restaurer la confiance des citoyens, indispensable au fonctionnement efficace des services de renseignement dans des Etats de droit. Avec
notamment la dimension juridique du renseignement, confront la perspective dmergence dun jus cogens international, qui pourrait distinguer
un jus ad intelligentiam et un jus in intelligentia (38). Ou encore avec la
dimension thique du renseignement, la lumire des drapages mis en vidence dans la lutte contre le terrorisme international depuis 2001, notamment lintrt de principes, comme ceux que propose David Omand, pour
(37) Le Security Service britannique a ainsi confi en 2003, lhistorien Christopher Andrew, la tche de
rdaction dun ouvrage, dans la perspective de son centenaire, en 2009. Le CNI espagnol parraine depuis
dcembre 2006 le nouvel Institut Juan Velazquez de Velasco de Investigacion en Inteligencia para la Seguridad y la Defensa, de lUniversit Carlos III de Madrid.
(38) Michael Quinlan, Just intelligence : prolegoman to an ethical theory, in P. Hennessy, op. cit.

le renseignement, facteur de puissance

531

rendre plus acceptable une politique de renseignement robuste (39) : cause

durable suffisante, intgrit des motifs, proportionnalit des mthodes,
autorit relle, perspective raisonnable de succs, emploi du renseignement
en dernier recours.
Le renseignement en Europe ne peut etre restreint
au cadre traditionnel des nations
Part consubstantielle dun pouvoir dmocratique (40), le renseignement
entretient une relation intime avec lautorit tatique dont il dpend, qui
pourrait paratre exclusive. Il sest pourtant engag de longue date dans un
processus de coopration internationale, devenu aujourdhui trs intensif.
Paralllement, lUnion europenne sest dote de modestes outils de renseignement. Pour faire bnficier cette entit des capacits offertes par le renseignement, audace et prudence doivent tre concilies.
Lintensit insouponne de la coopration internationale
Mme si elle na gure fait lobjet de commentaires antrieurs, la coopration internationale en matire de renseignement ne date pas du 11 septembre 2001. Structure par les solidarits et les alliances politiques, cette
dimension a pris des formes varies, mettant en vidence lexistence dune
sorte dchelle de la coopration, dont les degrs dpendraient de la confiance et de lexpertise rassembles : changes danalyses, transmissions
dinformations brutes, prparation dvaluations communes, montage
doprations de recherche conjointes, mise en place de structures permanentes.
Prcde dans les annes 1990 par un dveloppement substantiel li la
fin de la bipolarit et la monte de menaces communes, cette coopration
vit nanmoins depuis le 11 septembre un changement de paradigme : ce qui
demeurait auparavant une exception trs contrle pour les oprationnels
et les analystes est devenu la norme de travail, tant il nest plus envisag
de menace stratgique qui puisse ne concerner quun seul Etat dmocratique.
Cette ralit, essentielle pour augmenter lefficacit des agences et leur
permettre de faire face aux dfis auxquels elles sont confrontes, nest pas
sans rencontrer divers obstacles dordre technique aussi bien que politique.
Lchange suppose la dfinition de domaines dintrt commun suffisamment importants pour que : i) des capacits relles leur soient consacres
par les agences et que, ii), les problmes de protection des sources et mtho(39) David Omand, Ethical guidelines in using secret intelligence for public security, Cambridge Review
of International Affairs, dc. 2006.
(40) Claude Silberzahn, Au cur du secret, Fayard, 1995.

532

philippe hayez

des employes soient surmonts. Laugmentation de dbit de la coopration

ne doit pas se traduire par une baisse de la fiabilit des renseignements
acquis et transmis aux autorits nationales. Lconomie internationale du
renseignement passe par une valuation pralable des capacits relles des
acteurs, ce qui exige la conservation et le dveloppement de capacits autonomes de production. Rares sont les services nationaux qui peuvent prtendre fournir des renseignements de qualit dans le cadre dun change sur
toutes les rgions et dans tous les registres des intrts fondamentaux
signals.
De plus, le renseignement nest pas une commodity, mais un objet
politique : sa recherche, son exploitation et son partage sont prsums reflter les objectifs des autorits de tutelle des services. Ces dernires peuvent
tre tentes de lutiliser, par des oprations dintoxication ou de manipulation de preuves, pour convaincre un partenaire politique tranger sceptique ou rticent. Les rcents ouvrages (41) dcrivant les tribulations des
renseignements fournis par la source iraquienne Curveball illustrent ces
drives. Les imprudences commises dans le cadre de la politique amricaine
de secret rendition et de dtention non judiciaire de prsums terroristes,
ainsi que les bavures de certains services associs dans lurgence ces oprations ont suscit une certaine motion dans lopinion europenne, ce qui
a conduit lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope et le Parlement
europen consacrer des enqutes ce sujet. Cette situation parat avoir
provoqu des interrogations sur les perspectives de coopration chez certains gouvernements et services nationaux. Elle conduit des experts envisager une forme de rgulation de cette activit (42), qui souffrirait dun
accountability gap.
Renseigner Bruxelles, renseigner depuis Bruxelles
A ct du dveloppement de cooprations gomtrie variable, une
entreprise a t engage, bien avant 2001, pour consolider les acquis nationaux en matire de renseignement au niveau de lUnion europenne. Ds
septembre 1995, lUnion de lEurope occidentale a dcid, la lumire des
enjeux balkaniques notamment, dadjoindre une section renseignement sa
Cellule de planification. Lors du Sommet de Cologne de juin 1999, les chefs
dEtat et de gouvernement de lUnion ont souhait renforcer les capacits
dans le domaine du renseignement. En 2001, lUnion europenne disposait
ainsi dj de quelques outils de renseignement propres : centre satellitaire
implant Torrejon pour traiter les images dHelios, oprationnel depuis
1997; division Renseignement (INTELDIV) de ltat-major militaire de
(41) Cf. notamment Tyler Drumheller, On the Brink, an Insiders Account on How the White House
Compromised American Intelligence, Carroll & Graff, 2006.
(42) Cf. par exemple Hans Born, International intelligence cooperation : the need for networking
accountability, communication prsente devant lAssemble parlementaire de lOTAN, 6 oct. 2007.

le renseignement, facteur de puissance

533

lUnion europenne, dont la cration avait t dcide Helsinki (dcembre

1999) et Sintra (fvrier 2000).
Ce nest pourtant quaprs le 11 septembre quune capacit propre de
renseignement extrieur a t mise en place. Le Centre de situation (SITCEN) institu dbut 2002 a t plac auprs du Haut-Reprsentant, pour
fournir un soutien analytique la Politique trangre et de scurit
commune, grce une quipe permanente de reprsentants des services
extrieurs nationaux. Elargi sur dcision du Conseil europen de Bruxelles
de dcembre 2004 aux nouveaux membres et aux reprsentants des services
intrieurs, il offre dsormais une capacit permanente danalyse du renseignement et sest rcemment rapproch de lINTELDIV.
Lessentiel des progrs de lUnion depuis 2001 dans le domaine scuritaire
a cependant t accompli pour faire face la menace terroriste, ce qui ne
reflte pas ncessairement la conscience de devoir disposer doutils de puissance. Nanmoins, la nomination, en juin 2004, dun Coordonnateur europen pour la lutte antiterroriste et ladoption dun Plan daction de lutte
contre cette menace ont eu pour effet de resserrer les liens entre les Etats
et leurs services et, pour certains, de prendre conscience de lapport des services de renseignement et de scurit.
Les ralisations peuvent paratre modestes par rapport aux propositions (43) mises depuis plusieurs annes pour constituer une Agence europenne de renseignement limage de lAgence europenne de dfense. Lors
de sa prsidence de lUnion au premier semestre 2004, le gouvernement
autrichien a fait sienne cette proposition, sans rencontrer beaucoup de succs.
Le ralisme prvaut donc, au nom, notamment, du maintien des souverainets nationales, des liens avec certains partenaires extrieurs de lUnion
et, probablement, dun certain conservatisme des agences nationales de renseignement (44). Prcipiter la constitution dune structure intgre pourrait
au demeurant conduire perdre de vue la ncessit de conserver les atouts
et capacits spcifiques du renseignement et viter dassumer les moyens de
sa modernisation.
Pourtant, un systme qui se contenterait dextrapoler le dispositif actuel
pourrait paratre bien fragile. Les Etats membres, dots de services de renseignement actifs, risqueraient daccepter difficilement de devoir conserver
leur niveau les risques politique, juridique et diplomatique associs aux
activits de recherche du renseignement pour en laisser le bnfice en termes de rsultats au seul chelon communautaire.
(43) Cf. par exemple Georges Lemoine, Rapport sur le Renseignement europen : les nouveaux dfis,
Assemble de lUEO, juin 2002; John Nomikos, Does the European Union need a common intelligence
policy?, World Security Network, sept. 2003.
(44) Analyse dveloppe par Thorsten Wetzling, Towards Concerted High Politics in the Absence of
Angels : European Intelligence Governance and Democratic Accountability, DCAF, 2005.

534

philippe hayez

Les perspectives fcondes du renseignement europen

Puisque lUnion veut assumer sa propre Stratgie europenne de
scurit, arrte par les Etats en dcembre 2003, elle a besoin de renforcer
sa bote outils, mme pour placer la scurit humaine au centre de son
approche. Il est donc ncessaire de rationaliser leffort engag, mais aussi
dimaginer de nouvelles voies de consolidation du renseignement en Europe.
Le nouveau trait, dit de Lisbonne, qui devrait progressivement entrer
en vigueur partir de janvier 2008, constitue cet gard un progrs substantiel. En fusionnant les positions de Haut-Reprsentant et de Commissaire charg de laction extrieure et en constituant un service diplomatique
unique, il permettra de renforcer les liens entre les entits du premier et du
deuxime pilier de lUnion, ce qui correspond une ncessit constate dans
le domaine du renseignement (45).
Des actions plus spcifiques paraissent cependant pouvoir tre engages
ds maintenant, comme la mise en place dun rseau europen scuris de
communication entre les agences de renseignement ou le dveloppement
dune capacit propre de traitement des sources ouvertes, dj explore par
la Commission. Dautres mritent plus ample rflexion, comme la constitution dun Centre europen de lutte antiterroriste, qui sinspirerait,
lchelle de lUnion, des centres nationaux crs depuis 2001 ou lenvoi permanent de reprsentants du SITCEN ltranger.
Enfin, la constitution doutils de recherche communs ne devrait pas
demeurer un tabou. La sensibilit des activits de recherche humaine ou
oprationnelle, dont les capacits sont par ailleurs trs ingalement rparties en Europe, est telle que cette voie ne parat gure envisageable moyen
terme. Il en est autrement en matire de recherche technique, domaine dont
on oublie souvent quil est dj partiellement intgr depuis dix ans pour
le renseignement dorigine imagerie. Compte tenu des dfis techniques
particulirement complexes et des investissements lourds consentir pour
les surmonter, une structuration du domaine des interceptions et de la cryptanalyse pourrait faire lobjet dune rflexion, appuye sur lexistence de
comptences technologiques et industrielles prsentes dans lUnion.
La perspective europenne ne doit pas pour autant tre prsente comme
une alternative raliste pour le renseignement : comme en matire de
dfense militaire, il est tout aussi illusoire de lignorer que de considrer
quelle pourrait se passer brve chance dappareils nationaux. Bien au
contraire, guids par les autorits nationales, les progrs que pourra faire la
construction europenne dans ce domaine devront sappuyer sur une con-

(45) Cf. Bjrn Mller-Wille, For our Eyes Only? Shaping an Intelligence Community within the EU,
Institut dtudes de scurit de lUEO, 2004.

le renseignement, facteur de puissance

535

fiance tire de services nationaux efficaces et ayant russi leur mutation

propre.
*

*
*

Quil sinscrive dans son cadre national actuel ou dans celui dentits
supranationales, le renseignement ne peut tre donc rduit lactivit engage par les Etats pour disposer des informations ncessaires la seule protection de leurs citoyens. Avec dautres moyens publics, il est bien sr
mme dapporter une rponse dans ce domaine. Toutefois, ses particularits
en font un outil destin protger autrement les intrts de la collectivit.
Au sein des dmocraties occidentales, son adaptation est en cours. Elle
requiert en Europe des clarifications politiques, des efforts soutenus, des
dbats publics et des rformes ambitieuses, que le 11 septembre a conduit
les Etats-Unis engager depuis prs de cinq ans.
Facteur de scurit, le renseignement sera-t-il un instrument de puissance
ou dinfluence pour lUnion europenne? Herv Coutau-Bgarie rappelait
que la stratgie raisonne en termes de puissance, alors que la diplomatie raisonne en termes dinfluence (46). Or, le renseignement participe de ces deux
dimensions, dont limportance relative dpend de ltat du monde et de la
conception quon sen fait. Etroitement li aux deux lments constitutifs de
la puissance que sont la scurit et lEtat (47), il ne devrait pas demeurer
loubli freudien des rflexions en cours sur la scurit nationale.

(46) Herv Coutau-Bgarie, Trait de stratgie, Economica, 1999.

(47) Pierre Buhler, LEurope et la puissance, Annuaire franais de relations internationales, vol. VII,
2006.

LA QUESTION
DE LA DFENSE ANTIMISSILES EN EUROPE
ENTRE

DILEMMES, CONFUSIONS ET TENSIONS

par

Andr DUMOULIN (*)

Le projet amricain dinstallation, entre 2011 et 2013, de composants
antimissiles balistiques en Europe centrale et orientale (1 radar et 10 missiles intercepteurs effet de choc (1) pour interception mi-course dans
lespace) a assurment nourri une partie des dbats transatlantiques de
lanne 2007. Certes, la question du bouclier et de lpe est des plus
anciennes : nous avons dj connu les dbats controverss autour de lAntiballistic Missile (ABM) dans les annes 1960-1970 (2), avant ceux relatifs
la guerre des toiles (SDI) des annes 1980 et ses prolongements plus
ralistes avec le National Missile Defence (3) sous Clinton, puis le projet
multicouches (4) du Ballistic Missile Defense (BMD) dont lexcroissance
europenne (5) doit faire partie et enfin les programmes antimissiles de
thtre (MEADS, Aster franco-italien, Patriot PAC-3, S-300/-400 russes,
THAAD amricain, Arrow 2 isralien, etc.) qui ont fleuri en parallle. Ces
diffrents programmes y compris japonais et israliens furent stimuls
par la prolifration post-Guerre froide des missiles balistiques et par la
menace dEtats dits du seuil nuclaire, en particulier lIran.
La spcificit du dbat actuel sur le programme de dploiement antimissiles en Pologne (missiles intercepteurs prs du village de Koszalin) et en
Rpublique tchque (radar bande X prs du village de Misov) est quil
pose de manire aigu bon nombre de questions dordre politique, militaire,
conomique, doctrinal et environnemental, la fois entre allis des deux
(*) Chercheur lEcole royale militaire (Bruxelles, Belgique), charg de cours adjoint lUniversit de
Lige et matre de confrences lUniversit libre de Bruxelles (Belgique).
(1) A savoir sans charge explosive.
(2) Pour un historique de la question antimissiles, cf. Jean-Philippe Baulon, Dfense contre les missiles
balistiques, Economica, Paris, 2006 et Dfense & scurit internationale, mai 2007. Les Etats-Unis ont
dnonc unilatralement le Trait ABM en dcembre 2001.
(3) Burkard Schmitt / Julian Lindley-French, National Missile Defence and the future of nuclear
policy, Occasional Papers, ISS/WEU, Paris, sept. 2000; Xavier de Villepin, Les Enjeux de la dfense
nationale antimissiles aux Etats-Unis, Les Rapports du Snat (n 417), 14 juin 2000.
(4) Cf. le site Internet www.missilethreat.com; James M. Lindsay / Michael E. OHanlon, Missile
defense after the ABM Treaty, The Washington Quarterly, t 2002; Collectif, NMD : la fuite en avant?,
Forum du dsarmement, n 1, 2001.
(5) Il sagit du troisime site du Ground-based Midcourse Defence (GMD). Les deux autres sites sont dj
oprationnels en Alaska (Fort Greely) et en Californie (Vandenberg Air Base) et interceptent les missiles
tirs dAsie et de Core du Nord.

538

andr dumoulin

rives de lAtlantique, mais aussi entre Europens. Il joue de la complexit,

puisque les systmes concerns par le bouclier amricain doivent tre distingus des projets de dfense propres lOTAN (6) que sont, dune part,
la dfense de thtre en Europe ou en projection expditionnaire avec
lActive Layered Theatre Ballistic Defence (7) adopte en 1999, dautre part,
ltude de faisabilit dun systme de protection globale du territoire de
lOTAN acheve en 2006 (8) et, enfin, le lancement, en mai 2002, de ltude
du groupe de travail ad hoc OTAN-Russie sur la dfense contre les missiles
de thtre, qui vise, par linteroprabilit, les tactiques et les procdures,
imaginer des oprations conjointes dans ce champ.
Le bouclier antimissiles pose en filigrane lavenir de la dissuasion
nuclaire en Europe. Il entrane galement des repositionnements stratgiques et diplomatiques de la part de la Russie. Il doit enfin tre mis en perspective avec largumentaire premier qui est celui dune menace balistique
future iranienne. Il est donc associ une perception amricaine de la
menace terroriste post-11 septembre, ce qui implique quon ne peut comprendre la proposition amricaine de dploiement antimissiles en Europe si
on ne replace pas ces installations dans le cadre plus large de la dfense
multicouches avec les anciens systmes dalerte radar Fylingdales
(Royaume-Uni) et Thul (Groenland) en voie de modernisation, les installations dinterceptions en Alaska et en Californie, les capteurs spatiaux (9), ainsi que les systmes multiples dinterception terrestres, maritimes (AEGIS-missile Standard-3) et ariens (oprationnalit en 2009 du laser
aroport ABL iode-oxygne mont sur Boeing B747-400F modifi pour
interception en phase de propulsion).
Au-del, il convient toujours de se poser la question de la pertinence de
la dfense antimissiles face aux moyens y compris asymtriques dont un
adversaire peut disposer pour contourner le bouclier (10), de la capacit de
camouflage et de mobilit des systmes (11), de lextrme difficult de pouvoir raliser un jour de manire trs ractive (12) et efficace une intercep(6) Luke Hill, TMD NATO starts the countdown, Janes Defence Weekly, janv. 2001; Nicholas
Fiorenza, NATO TMD, Armed Forces Journal, nov. 2002.
(7) 1 300 km de porte lhorizon 2010 et 3 000 km de porte lhorizon 2016. Ce projet donne lieu
lexamen de cooprations possibles avec la Russie.
(8) Cf. Michael Mates, Dbat sur la dfense antimissile, Rapport de lAssemble parlementaire de
lOTAN, n 179 STC 07 F, Bruxelles, 2007.
(9) Actuellement, les satellites radars infrarouge ne peuvent suivre que les missiles en phase de propulsion (fort dgagement de chaleur). Les Etats-Unis projettent cependant dintroduire des radars spatiaux
SBIRS de dtection infrarouge pouvant poursuivre les missiles mme aprs le largage des moteurs-fuses,
cest--dire aprs abaissement de la temprature.
(10) A savoir par brouillage des radars au sol, ogives manuvrantes, leurrage, saturation, trajectoire
dpressive, usage de missiles de croisire ou transport non balistique de la charge nuclaire par cargo civil
ou introduite en fraude (asymtrie).
(11) Nous nous rappellerons cet gard la difficult dtecter et dtruire les lanceurs mobiles SCUD
iraquiens durant la deuxime guerre du Golfe.
(12) La fentre dopportunit pour linterception dans cette phase de tir avant que le moteur steigne et
que le missile assaillant poursuive sa course balistique moindre visibilit serait de 4 5 minutes pour un missile propergol liquide et de 3 minutes pour un missile propergol solide (Janes Defence Weekly, 21 mars 2007).

la question de la dfense antimissiles en europe

539

tion (13) pire encore si celle-l veut tre effectue dans la phase montante
du missile moteur allum, ce qui nest pas de la capacit des missiles
dployer en Tchquie , des impondrables et autres difficults techniques
ce sujet (14) incommensurables lorsque le missile dispose de leurres et,
enfin, des consquences environnementales si linterception fragmente le
missile assaillant (pollution radioactive, voire dclenchement de la charge
en cas dabsence de systme dinsensibilit au choc, comme il en existe dans
les bombes nuclaires de dernire gnration) (15).
La perception de la menace balistique dans sa version nuclaire (biologique ou chimique) venant du Sud et pouvant affecter les forces amricaines en opration, les bases avances en Europe, les allis europens et,
long terme, le sanctuaire national des Etats-Unis sont dune certaine
manire mis dans le mme registre. En passe dtre partage implicitement
par les Europens, cette vision, qui repose sur le syndrome national du 11
septembre, tend en apparence seulement minorer artificiellement ce qui
fonde la premire dfense contre lagression balistique, savoir la dissuasion nuclaire. Or, celle-l, loin de seffacer, est actuellement en pleine phase
de modernisation qualitative, en termes de prcision, furtivit et pntration.
Linterrogation est donc majeure. Les postures nuclaires franaise, britannique et amricaine en Europe ne sont-elles pas suffisantes pour empcher toute aventure dune puissance mergeante, sauf penser que les
Etats voyous qui veulent eux-mmes sanctuariser leur territoire, seraient
en mme temps insensibles au discours de la dissuasion? Est-on certain que
lIran, puissance rgionale, souhaite disposer dune capacit balistique intercontinentale ou nest-ce quune question de temps? Le projet antimissiles
amricain en Europe est-il vritablement associ la dfense de lEurope
(couplage) ou sapparente-t-il plutt un dispositif multicouches permettant en quelque sorte dpuiser et de rduire le nombre de missiles passant au travers des dfenses et se dirigeant vers le territoire amricain ce
qui, au demeurant, a pour objet de crer de lincertitude supplmentaire et
de complexifier la prise de dcision de lagresseur potentiel? En tant
(13) Le taux de russite des tests amricains dinterception nest pas optimal et la plupart des essais russis sont trs strotyps, prvisibles et donc artificiels.
(14) Cf. David Cottle, NATO and Missile Defence, intervention du Secrtaire gnral de lAIAA la
Multinational BMD Conference and Exhibition, Maastricht, 3 sept. 2007.
(15) Relevons que cette inquitude, dont lorigine est rechercher dans la nouvelle priorit accorde
aujourdhui lenvironnement, ne fut que trs rarement mise en avant durant la Guerre froide, lorsque des
centaines de missiles taient pourtant en jeu dans les scnarios et que les interceptions taient charge
nuclaire. Aujourdhui, le systme A-135 autour de Moscou est constitu de systmes antibalistiques en silos,
dont une grande partie est maintenant explosif classique. Le systme russe est compos de 68 missiles
Gazelle (SH-08) de 80 km de porte et de 32 missiles Gorgon (SH-11) de 350 km de porte, censs tous deux
protger la ville, ses conurbations et les dizaines de quartiers gnraux. Nous pouvons estimer que, entre
encaisser une explosion nuclaire ou une pollution associant les dbris, les dirigeants sils en ont le temps
feront le choix le moins dramatique. Enfin, linterception ayant lieu environ 200 km daltitude, une grande
partie des dbris seront calcins en rentrant dans latmosphre, sans luder cependant compltement la question des retombes radioactives.

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andr dumoulin

quEuropens, faut-il sengager dans le projet de dfense territoriale stratgique ou seulement tablir une veille technologique son propos, tout en
se concentrant financirement sur la dfense antimissiles de thtre des forces terrestres en opration extrieure?
Voil des questions importantes, puisquelles forcent nuancer la perception des menaces face des missiles qui restent aujourdhui rustiques,
dfinir une diplomatie subtile avec lIran et dterminer o lEurope peut
se situer dans lespace de dfense amricain, sachant que les Etats-Unis
auront le dernier mot sur le lancement des missiles intercepteurs, dlais
dalerte oblige. Les Europens sont aux avant-postes des zones instables et
le dveloppement des technologies antimissiles se poursuit aux Etats-Unis,
mais galement en Russie, en Isral et dans dautres pays occidentaux (systme de thtre), alors que la notion mme de scurit arienne devient, elle
aussi, globale. Quant la dimension stratgique du bouclier amricain en
Europe, sa dfinition comme 3e site, aprs lAlaska et la Californie, confirme
cette posture.
Le jeu dechecs a la russe
La Russie a orchestr une campagne de contestation contre cet cheveau
de projets. Il ne sagit pas de contester les programmes antimissiles de thtre de lOTAN, ni de tolrer une militarisation du programme nuclaire iranien ou encore de ngliger les intrts communs en matire de lutte antiterroriste et de prolifration NBC. Il sagit plutt pour Moscou de
condamner avec fermet le programme antimissiles amricain multicouches,
en particulier le troisime site du projet de bouclier finaliser sur le Vieux
Continent, aux portes de la Russie (16). Cette attitude ferme rappelle celle
formule par Moscou quand furent engags les diffrents largissements de
lAlliance atlantique vers lEurope centrale et orientale, les diffrents
accords de coopration militaire avec certains Etats de lAsie caucasienne
et les rvolutions de couleur en Ukraine et en Gorgie.
Aux arguments de la proximit intolrable des lanceurs et de la facult
du radar surveiller aussi les forces stratgiques russes sajoute la critique
de la capacit amricaine intercepter les vecteurs balistiques russes certes, de manire trs marginale, vu le nombre dintercepteurs amricains qui
seront dploys par rapport au nombre de missiles intercontinentaux russes
dont la vitesse et la trajectoire polaire permettent de ne pas tre affect par
les quelque dix missiles effet de choc (17). Une autre inquitude est lie
au fait que les intercepteurs pourraient plus tard tre remplacs par des
(16) Proximit qui sajoute celle de la prsence amricaine en Asie caucasienne et centrale ainsi quen
Afghanistan.
(17) Lautre argument amricain repose sur le fait que le radar install en Rpublique tchque neffectuera pas de rotation mais sera braqu en permanence sur le Moyen-Orient.

la question de la dfense antimissiles en europe

541

fuses offensives (18), alors mme que les silos prvus en Pologne seront
trop petits pour accueillir des missiles nuclaires, que, dans le doctrinal
nuclaire prvisible, les hypothtiques systmes nuclaires offensifs (19)
seront ncessairement mobiles et que, au final, il existe une aviation
nuclaire de thtre amricaine dploye en Turquie depuis des dcennies.
La stratgie russe de monte des tensions a t plurielle : suspension de
lapplication du Trait sur les forces conventionnelles en Europe de 1990
(FCE) (20), menace de dnonciation du Trait sur les forces nuclaires intermdiaires (INF) (21) paralllement la suggestion de faire appliquer ledit
trait tous les Etats dans le monde (22) , recherche/consolidation de nouvelles alliances (Russie-Chine, Russie-Inde), renforcement de lOrganisation
de la coopration de Shanghai (23) (OCS), utilisation des exportations nergtiques comme levier politique, blocage autour du dossier du Kosovo,
annonce de diffrents plans de rarmement naval et nuclaire (24) alors que
le Trait START arrive expiration en dcembre 2009, augmentation du
budget de la dfense, exercice grande chelle faisant intervenir des bombardiers stratgiques au-dessus des ocans Pacifique, Atlantique et Arctique, manuvres avec la Chine
Si la tension est en partie quelque peu retombe du fait des discussions
en cours sur une coopration amricano-russe globale sur la question antimissiles incluant la proposition du Prsident Poutine dutiliser plutt un
radar transhorizon lou par les Russes Gabala en Azerbadjan (25) et une
autre installation prs dArmavir (sud de la Russie) oprationnelle en 2008
, il est facile de deviner que les remontrances russes refltent la volont du
pays de retrouver sa place comme puissance qui compte. Entre rhtorique,
musculation, gesticulation et paranoa se dissimulent en partie les effets
induits par lhumiliation de la fin de la Guerre froide, la volont de peser
sur les politiques des anciens Etats ex-communistes du Pacte de Varsovie

(18) Selon Pavel Felgenhauer, analyste de dfense au magazine Novaa Gazeta.

(19) Relevons nanmoins que les Etats-Unis et lOTAN ont, de concert, il y a quelques annes, dcid
de ne pas difier des dpts nuclaires dans les pays dEurope centrale et orientale. Lvolution prvisible
serait plutt de rduire le potentiel nuclaire amricain (bombe B-61) encore dispers en Europe.
(20) Cf. Jane M.O. Sharp, Striving for Military Stability in Europe. Negotiation Implementation and
Adoption of the CFE Treaty, Routledge, New York, 2006; Alain de Neve, La suspension du Trait FCE
par la Russie : jeu de dupes ou menace relle?, Note danalyse, n 1, RMES, Bruxelles, 25 juil. 2007. Notons
cependant que le Trait FCE nest toujours pas entr en vigueur dans sa forme rvise, en raison de divergences entre lOTAN et la Russie concernant la Gorgie, la Moldavie et les Etats baltes.
(21) Avec, pour sous-entendu, de jouer sur la porte du missile sol-sol mobile Iskander et den installer
Kaliningrad. Le Trait INF sign en dcembre 1987 et entr en vigueur en mai 1988 concerne les systmes
balistiques de 500 5 500 km.
(22) Une faon de rsoudre la question balistique iranienne.
(23) Cr en 1996 pour rpondre aux dfis scuritaires poss par la chute de lURSS, lOCS est compose
aujourdhui de la Russie, de la Chine, de lOuzbkistan, du Kirghizistan, du Kazakhstan et du Tadjikistan.
A noter que le Prsident iranien y est observateur depuis deux ans.
(24) Sans toutefois dpasser les 2,9% du PIB dici 2010.
(25) Cependant, ce radar vtuste ne peut tre un radar de poursuite et de guidage dinterception, mais
un radar de veille!

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et les effets de la vague nationaliste de la population russe sur la politique

de surenchre dun Kremlin no-tsariste.
Cette politique facettes (26), cette stigmatisation de lencerclement et
cette diplomatie de choc placent lEurope en mauvaise posture, elle qui
ne veut pas revivre une nouvelle crise des euromissiles et une ambiance
digne de la Guerre froide, elle qui se trouve dans la zone dintrt russe et
amricaine, tout en se situant proximit des zones de fracture gopolitique. A contrario, les relations entre la Russie, lUE et les Etats-Unis
empruntent en parallle des cooprations qui ne semblent pas avoir trop
souffert de la crise du bouclier : changes dofficiers de liaison, poursuite
vaille que vaille du Conseil OTAN-Russie, coopration maritime en matire
de sauvetage sous-marins, ouverture dun bureau de lOTAN Moscou, aide
occidentale au dsarmement nuclaire partiel de la Russie, participation
navale aux oprations Active Endeavour antiterroristes, etc.
En soufflant le chaud et le froid, Moscou semble tenter de diviser Amricains et Europens, tout comme les Etats-Unis seraient souponns de
sopposer la construction de relations structurelles profondes entre la Russie et lEurope.
La rponse diplomatique europenne :
le jeu des Etats et des organisations
Dans le dossier du bouclier antimissiles en Europe, la dimension politique
reste essentielle, mme si, par moment, elle est complexifie par lentrecroisement de facteurs institutionnels, techniques et budgtaires (27).
Bien que, dune part, le prsident du FDP allemand ait appel, dbut
mars 2007, la prsidence semestrielle de lUE dfendre les intrts europens en matire de scurit sur la question du bouclier et viter un affaiblissement de la PESC et que, dautre part, Javier Solana ait prcis que
le partenariat UE-OTAN ne devrait pas avoir souffrir du projet amricain, le dossier a t abord de manire bilatrale, entre, dun ct, les
Etats-Unis et, de lautre, la Pologne et la Rpublique tchque. Certes, le
Haut-Reprsentant pour la PESC a rappel aux eurodputs, le 29 mars
2007, que si lUE nest pas une alliance dfensive et si lenceinte europenne
nest pas le lieu de la prise de dcision, le droit de souverainet des Etats
doit tre compatible avec lintrt gnral de lUnion.
Cependant, malgr les assurances de Patricia Sanders de la Missile
Defense Agency, lors dune audition au Parlement europen le 28 juin de la
(26) Pour saisir lvolution de la Russie, cf. La Russie. Enjeux internationaux et intrieurs, IFRI/Armand
Colin, 2007.
(27) Cf. Andr Dumoulin, Qui parle au nom de lEurope?, Communication au colloque La dfense
antimissiles en dbat (s), organis par le Club Participation et Progrs, Paris, 15 oct. 2007. Les actes paratront dans la collection Dfense chez LHarmattan.

la question de la dfense antimissiles en europe

543

mme anne, les clivages idologiques intra-europens sont perceptibles.

Dans lespace de lUE, nous sommes encore et toujours dans le jeu tatique,
avec les prudentes subtilits franaises, les incertitudes balances allemandes, les doutes autrichiens (28), belges, luxembourgeois, slovaques et hongrois, les rserves italiennes et espagnoles, les certitudes danoises et britanniques, les demandes de dialogue et de transparence norvgiennes (29) ou
encore les besoins de rassurance tchques et polonais.
Et si la surdit des institutions bruxelloises est apparente, cest quelle
renvoie au mutisme ds lors quil sagit de dfense territoriale et de dissuasion nuclaire europenne cest assurment ce qui se cache, comme nous
le savons tous, en filigrane, dans les dbats antimissiles, derrire la notion
de non- et de contre-prolifration. Le refus de voir rditer les tensions de
2003 autour de la crise iraquienne avec la frontire entre la vieille Europe
et la nouvelle Europe explique le reste, quand bien mme la ligne de clivage est ici quelque peu diffrente (30) et que lUE va financer lamlioration des infrastructures civiles dans un rayon de 10 km autour de la future
station radar (31).
Si nous devons laisser de ct lAssemble de lUEO aujourdhui snobe (32) malgr ses rapports et autres colloques (33), plusieurs pays sont mis
sur le devant de la scne en sexprimant en leur nom propre. Cest notamment le cas de la Pologne et de la Rpublique tchque, qui ngocient en
bilatral avec Washington, faisant en sorte aussi, par ce biais et indirectement, dviter le retrait complet des troupes amricaines dEurope obsession des pays dEurope centrale et orientale , tout en essayant, pour Varsovie, dexister entre la Russie et lAllemagne.
Il sagit aussi pour les parlementaires polonais et surtout tchques de
faire en sorte que lOTAN fasse sien le projet amricain, de manire faciliter les ratifications, sachant que les opinions publiques (34) desdits pays ne
sont pas trs favorables actuellement au projet de bouclier. Soutenant lide
de discuter avec Moscou tout en considrant que le radar en Azerbadjan
(28) Le ministre autrichien de la Dfense considre comme provocant le bouclier amricain (Spyworld,
23 aot 2007).
(29) Discours de Liv Monica Bargem Stubholt, Secrraire dEtat au ministre norvgien des Affaires
trangres, tenu lAssemble parlementaire de lUEO, Paris, 5 juin 2007.
(30) La Hongrie aurait refus certaines propositions amricaines dinstallation de composants antimissiles.
(31) Spyworld, 12 oct. 2007.
(32) Au sujet de lvolution de lUEO, cf. Andr Dumoulin / Francis Gevers, LUnion de lEurope
occidentale : la dstructuration (1998-2006), Bruylant, Bruxelles, 2005.
(33) Edward OHara, La Dfense antimissile. Une position commune aux Europens?, Assemble de
lUnion de lEurope occidentale (document C/1971), Paris, 15 mai 2007. Ladoption de ce rapport, le 6 juin
2007, soutient llaboration, dans le cadre de lUEO et de lOTAN, dun concept de dfense antimissiles
rpondant aux intrts europens, qui soit interoprable avec le systme de dfense antimissile balistique
(BMDS) amricain et ouvert aux propositions russes de coopration.
(34) Cf. le sondage publi par linstitut CVVM du 24 avril 2007, daprs lequel 68% de la population
tchque serait contre la prsence du bouclier, ainsi que le sondage de linstitut CBOS du 19 fvrier 2007,
qui indique une rticence de 55% des Polonais (contre 28% favorables).

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est un effort intentionnel russe pour bloquer ou geler la discussion (35), prcisant aussi quil fallait informer les allis sur ltat des discussions bilatrales (36), la Pologne oscille entre avantages stratgiques, leasing sur les systmes anti-ariens destins protger les sites dintercepteurs et dceptions
financires sur la question de la participation aux cots de la construction
du bouclier. Le changement de gouvernement aprs les lections lgislatives
anticipes du 21 octobre dernier, qui a vu la dfaite des frres Kaczynski
au profit dune vision plus europiste, pourrait complexifier davantage les
ngociations bilatrales. Quant la Tchquie, elle aurait exig laccs aux
informations radars.
En France, la position a fluctu subtilement avant et aprs les lections
prsidentielles. Elle reste encore aujourdhui prudente. Il y a eu celle de
Jacques Chirac, assez rserve (37) lors de son nonc le 9 mars. Il y a galement eu celle des candidats aux lections prsidentielles : interrog propos du bouclier, Nicolas Sarkozy a trouv proccupant de ne pas discuter
ensemble, avec nos partenaires europens, du systme de dfense antimissiles
que les Etats-Unis sont en train de mettre en place, tout en prcisant que
ce nest pas simplement le problme de la Rpublique tchque ou de la
Pologne, mais plutt celui de lEurope, sauf renoncer toute ambition
dune politique europenne de la dfense. Il y a celle enfin du Prsident de
la Rpublique actuel, qui doit tout la fois mnager la Russie, ne pas tre
instrumentaliser par les Etats-Unis, soutenir surtout les concepts de dfense
de thtre et des troupes expditionnaires et non la dfense anticits (38)
, faire confiance la force de dissuasion hexagonale (39) et, peut-tre, en
arrire-fond de la crise iranienne, tenter de convaincre les Europens de la
pertinence de cet outil politique complmentaire au concept antimissiles.
La posture est donc mouvante et complexe, expliquant ds lors le refus,
certes temporaire, que le sujet revienne lOTAN en lieu et place du jeu
bilatral amricano-polonais et tchque. Avec une tentative de percevoir la
posture russe, via des entretiens bilatraux lors du G8 Heiligendamm,
dbut juin, avec lhypothse dune expertise franco-russe pour linstallation
du radar dAzerbadjan (40), puis, avec la reconnaissance dun cadre OTANRussie pour traiter ces sujets, le rappel, fort impertinent, quil sagit aussi
(35) Dclaration du ministre polonais des Affaires trangres, cite par Spyworld, 28 juin 2007.
(36) Dclaration du ministre polonais de la Dfense, 20 fv. 2007.
(37) A savoir que les installations antimissiles peuvent relancer la Guerre froide et crer une nouvelle
division en Europe.
(38) La France na pas la volont de participer au systme antimissiles de dfense des territoires et des
populations propos par les Amricains : propos du porte-parole du Quai dOrsay, 20 avril 2007.
(39) Relevons que, en 2008, sera lanc Spirale, un programme constitu de deux microsatellites destin
valider des technologies de veille et dalerte dans linfrarouge et capable de dtecter la signature dun missile balistique dans sa phase de propulsion. Le dveloppement de Spirale vise assurer lindpendance technologique, qui permettra la ralisation dun programme oprationnel dans le cadre dun systme de protection antimissiles pens lchelle europenne (DICOD).
(40) Le Soir, 8 juin 2007. Une runion dexperts militaires franais et russes a eu lieu durant la semaine
du 9 juillet 2007 Moscou.

la question de la dfense antimissiles en europe

545

dun problme europen. Deux pays de lUE ont pris des dcisions stratgiques que je peux comprendre, mais il nest jamais satisfaisant de voir lUnion
europenne divise. Quant au ministre des Affaires trangres Bernard
Kouchner, il a redit, le 18 septembre 2007, la radio Echos de Moscou, ce
quil avait dj exprim lAssemble nationale auparavant, savoir que
le bouclier amricain en Europe peut sembler tre une menace pour la Russie. Il faut donc clairer toute cela par des discussions.
En Allemagne, la cacophonie a t alimente par les diffrents partenaires
de la coalition. Si le ministre de la Dfense, Franz-Josef Jung, a estim que
des prcautions doivent tre prises contre laugmentation prvisible de la porte des missiles de certains Etats qui posent problme (41) et fini par dfendre lide de discussions du dossier antimissiles dans le cadre de lOTAN, le
ministre des Affaires trangres Frank-Walter Steinmeier a reproch aux
Etats-Unis leur manque de consultation avec la Russie, alors que les sites
antimissiles taient par trop proches delle, tout en prnant le dialogue avec
les partenaires directement ou indirectement concerns (42), considrant au
final que la menace de missiles iraniens ntait pas un argument convaincant (43). Et Steinmeier de proposer, tout comme le Chancelier, que les discussions migrent vers lOTAN en juillet 2007, Angela Merkel a estim
intressante la proposition russe de dfense antimissiles. Au final, Berlin,
Athnes et Rome ont insist pour que lOTAN sempare du sujet amricain.
Le poids de lOTAN
LAlliance a discut de cette question Sville en fvrier 2007, lors de la
rencontre des ministres de la Dfense, tout en jouant sur la confusion entre
les systmes amricains et les programmes antimissiles de lOTAN (44). Ds
le dpart, les pays membres de lOTAN ont estim quil tait prfrable
dattendre que les ngociations avancent au niveau bilatral, avant denvisager une rflexion dans le cadre atlantique sur le bouclier amricain. Toutefois, cela na pas empch que, en parallle, Jaap de Hoop Scheffer, Secrtaire gnral de lOTAN, plaide lotanisation de la dfense antimissiles
Munich (fvrier 2007), puis tente dapaiser la dialectique conflictuelle amricano-russe (45), avant dexprimer son inquitude quant la menace balis(41) Entretien accord lAgence Reuter, mi-avril 2007.
(42) Le prsident du SPD, Kurt Beck, a jug inadmissible le dploiement antimissiles amricain (Frankfurter Rundschau, 9 mars 2007) et a souhait la mme poque que les Europens parlent dune mme voix
sur ce sujet. Quant Guido Westerwelle, prsident du FDP (dans lopposition), il a dit, en mars 2007, que
le dploiement amricain contredit les intrts europens, quil sagit de la scurit de toute lEurope et que
les dcisions doivent tre concertes dans le cadre europen.
(43) Europe, diplomatie & Dfense, Agence Europe, Bruxelles, 26 fv. 2007.
(44) A la fois le programme OTAN de dfense antimissiles de protection des populations, dont les capitales allies ont pris note en novembre 2006, et le programme de dfense de thtre de protection des units
expditionnaires (Active Layered Theatre Ballistic Missile Defence ALTBMD).
(45) Nous devrions partager nos points de vue de faon libre lintrieur du Conseil OTAN-Russie.

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andr dumoulin

tique iranienne (mars 2007) (46) et de soutenir le caractre intangible de

lindivisibilit de la scurit europenne en prenant en compte le Sud-Est
europen (47) (12 mars 2007), pour enfin pondrer la vision russe, en expliquant il ny a pas besoin dtre Einstein pour comprendre que dix intercepteurs de missiles ne reprsentent aucune menace pour la Russie et pour les
Russes (48).
Quant la prsance de lOTAN dans ce dossier, elle a t rapidement
affirme. Lors dune runion entre le Comit politique et de scurit (COPS)
et le Conseil de lAtlantique-Nord (CAN) fin mars 2007, Javier Solana a
indiqu que le bouclier antimissiles amricain ntait pas examin au sein
de lUE, tandis que de Hoop Scheffer prcisait de son ct que le dbat sur
ledit bouclier devait tre men au sein de lOTAN, sans interfrer avec les
discussions bilatrales.
Ainsi, progressivement, le dossier antimissiles OTAN et le dossier antimissiles amricain en Europe ont t mis en parallle, puis une rflexion
commune a t lance, partir de dclarations, de runions techniques amricano-OTAN, de runions politico-militaires informelles, puis formelles.
Ainsi, le Secrtaire gnral a affirm, le 19 avril 2007, la possibilit que le
systme de dfense de lOTAN soit utilis pour couvrir les pays laissspour-compte du bouclier amricain en Europe, prcisant dans le mme
temps que le systme OTAN sera chevill sur le systme amricain de
manire ce que tout le monde soit couvert face aux menaces de longue porte,
porte intermdiaire et menaces de courte porte (49).
La question des antimissiles dans sa dfinition amricaine a donc t
aborde dans le cadre du Comit des plans de dfense (CPD), du Conseil de
lAtlantique-Nord, du Conseil OTAN-Russie et de lAssemble parlementaire de lOTAN (50). La session spciale du Conseil de lAtlantique-Nord au
niveau des directeurs politiques, le 19 avril, a dmontr que les allis sont
tous daccord sur lexistence dune menace lie aux missiles sur lEurope et
considrent tous que le bouclier ne peut reprsenter une menace pour la
Russie, quil sagit tout de mme de rassurer. Linformelle assemble dOslo,
une semaine plus tard, a confirm le positionnement de lOTAN, tandis que
(46) Le Secrtaire gnral de lOTAN a estim, lors dune interview au Financial Times (10 mars 2007),
quil y a toutes les raisons de penser que lOTAN est menace par des attaques de missiles manant de lIran
(et de la Core du Nord), au vu des potentialits iraniennes dans le domaine des technologies balistiques
ainsi que des dclarations des dirigeants iraniens.
(47) A savoir le flanc sud-est : Turquie, Grce, Bulgarie, Sud de lItalie et Est de la Roumanie.
(48) Dclaration au Financial Times, 10 mars 2007.
(49) Dclaration du Secrtaire gnral de lOTAN en visite les 20 et 21 mai 2007 au ranch du Prsident
amricain Crawford (Texas).
(50) Cf. le rapport du Britannique Michael Mates, Dbat sur la dfense europenne, Rapport de lAssemble parlementaire de lOTAN, document 179 STC 07F, Bruxelles, 2007. Il y a galement eu la visite
denqute de quatre membres de la Commission des sciences et des technologies de la Commission de la
dfense et de la scurit de lAssemble parlementaire de lOTAN, qui se sont rendus en Rpublique tchque
le 27 juin 2007 pour entendre les points de vue du gouvernement tchque et des parlementaires sur la question du bouclier amricain en Europe.

la question de la dfense antimissiles en europe

547

la runion du CPD, le 14 juin 2007, a mis au jour la ncessit pour lOTAN

de tenir compte, dans sa rflexion sur la dfense antimissiles, du concept de
bouclier amricain en Pologne et en Tchquie, une valuation tant attendue pour fvrier 2008, sur les implications politiques et militaires dudit bouclier. On peut voir l un accord de principe ou une approbation tacite des
pays membres de lOTAN.
Le processus dentonnoir des programmes amricains et OTAN vers une
complmentarit multicouches est en quelque sorte entrin indivisibilit
et conomie dchelle obligent et la feuille de route de lOTAN semble
maintenant claire. Reste dterminer si la dcision politique prvue lors du
Sommet OTAN de Bucarest en avril 2008 sera aussi consensuelle sur lide
darticulation ou sil faudra attendre le nouveau Concept stratgique prvu
en 2009 loccasion du soixantime anniversaire de lOrganisation , qui
intgrera aussi probablement une nouvelle posture nuclaire sur le Vieux
Continent.
Dans le dossier du bouclier, lattitude russe, lvolution du rgime en
Iran, le jeu des opinions et la question du cot (51) seront, pour les Europens, quelques-unes des clefs majeures, quel que soit le lieu de dbat. Dj,
lapproche du dossier du bouclier a t quelque peu assouplie en octobre
2007 quand Washington a propos la Russie trois inflexions
significatives : dune part, le bouclier sera programm en fonction de
lanalyse commune que feront Washington et Moscou de la menace
balistique (52); dautre part, les Etats-Unis vont inclure la contre-proposition russe de radar en Azerbadjan; enfin, on pourrait autoriser des agents
de liaison russes en Pologne et en Rpublique tchque pour autant que ces
deux pays lacceptent.
Reste que la question antimissiles et sa lgitimit seront largement
dpendantes de lattitude iranienne dans les prochains mois.
Linconnue iranienne
LIran, signataire du TNP en 1970 et du Protocole additionnel, a
annonc, le 21 septembre 2004, avoir commenc la conversion de plus de 40
tonnes de minerai duranium via un processus complet denrichissement par
centrifugeuses, ce qui permet de donner du combustible enrichi pour des
centrales lectronuclaires enrichissement entre 3,5 et 5% , mais aussi
des charges nuclaires si lenrichissement est suprieur entre 80 et 90%.
(51) A savoir les questions autour des sommes dbourser et du contrle des technologies, linstar du
programme davion amricain dexportation JSF. On estime 9 milliards de dollars minimum le cot de la
construction du troisime site en Europe, 20 milliards linterconnexion des systmes OTAN et amricains
et 20 milliards de dollars la construction dun systme de dfense global multicouches propre lOTAN
(Rapport de Michael Mates, Assemble parlementaire de lOTAN, 2007).
(52) Par exemple, des tests de missiles de plus longue porte par lIran ou une exprimentation nuclaire
souterraine.

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andr dumoulin

Sur la base dun texte euro-amricain, lAIEA a exig de Thran quil clarifie, avant une date limite le 25 novembre 2004, jour de prsentation du
rapport dEl Barrade au Conseil des gouverneurs de lAIEA , les questions
restes en suspens propos de son programme nuclaire savoir les sources et raisons des contaminations luranium enrichi et limportation de
centrifugeuses.
Face aux contournements des dispositions et obligations contractuelles
avec lAgence, avec diverses dissimulations de sites nuclaires tenus secret
mais rvls ds 2002 et une diplomatie du jeu du chat et de la souris
depuis plusieurs annes, le Conseil de scurit a fini par dposer successivement trois rsolutions en 2006 et 2007 (1 696, 1 737 et 1 747), dont les deux
dernires portent sur des sanctions politiques et conomiques au vu du refus
de Thran de suspendre au pralable lenrichissement de luranium par
centrifugeuses. Ce qui, terme et en parallle, pourrait aboutir au pire
des mesures coercitives militaires engages par voie essentiellement arienne
par les Etats-Unis et/ou les Israliens (53).
La capacit grandissante iranienne en terme balistique (54), la dmission,
le 20 octobre 2007, dAli Larijani (55) ngociateur iranien en chef du dossier nuclaire et principal interlocuteur des Occidentaux au profit dun proche du Prsident radical, laccentuation des pressions amricaines (56), les
discours enflamms et provocateurs du Prsident Ahmadinejad sont autant
de signes dune radicalisation lautomne 2007 du dossier nuclaire iranien.
Cela tant, si la ligne dure se poursuit en Iran cette socit moderne, au
nationalisme exacerb, traverse par des courants politiques htrognes
chez les mollahs , malgr les pressions amricaines et europennes et en
parallle aux offres de coopration politique et conomique, sans parler de
la lenteur volontaire russe lachvement de la centrale de Bouchehr (57),
Thran na pas encore donn les preuves dune capacit nuclaire militaire (58) et le seuil na pas encore t franchi. Il nest pas impossible que la
stratgie iranienne repose sur la dialectique classique de la sanctuarisation,
(53) Selon les rsultats du sondage Transatlantic Trends 2006, en cas dchec des options diplomatiques,
53% des Amricains, 54% des Franais, 46% des Britanniques et 40% des Allemands seraient en faveur
dune action militaire visant lIran.
(54) Thran a test en aot 2004 un missile balistique sol-sol Shahab-3 (bas sur le Nodong-1 nordcoren), dont la porte est comprise entre 1 300 et 2 200 km (selon les sources) et capable datteindre la Turquie, Isral, la plupart des pays du Moyen-Orient, le Sud de la Russie et de lUkraine, une partie du Pakistan et de lAfghanistan. Une version de porte plus longue, pouvant atteindre des objectifs sur une partie
du territoire de lUnion, serait en cours de ralisation. Dautres versions amliores pour des portes intermdiaires seraient en dveloppement et, selon certaines sources, une capacit intercontinentale pourrait tre
annonce en 2015.
(55) Relevons que MM. Larijani et Ahmadinejad taient concurrents la prsidentielle de 2005.
(56) Cf. la dclaration de Dick Cheney, dans un discours tenu Lansdowe (Virginie) le 21 octobre 2007 :
les Etats-Unis et leurs allis ne permettront pas lIran dacqurir larme nuclaire.
(57) La Russie avait repris le contrat en 1994, suite au dsengagement de lAllemagne aprs la Rvolution islamique de 1979.
(58) Impliquant ncessairement pour un Etat nuclaire de premire gnration lorganisation dun tir
nuclaire dessai grandeur nature. Selon Mohamed El Barade (AIEA), il faudra lIran encore entre 3
8 ans pour disposer de la bombe si cette direction est confirme.

la question de la dfense antimissiles en europe

549

savoir de disposer de larme nuclaire pour survivre face la perception

perse dun environnement hostile (59) et au syndrome de lencerclement
(Iraq, Arabie saoudite, Isral, prsence amricaine en Afghanistan, en Iraq,
dans le Golfe). Les autres argumentaires pourraient tre recherchs dans
la recherche dun prestige politique, la volont de saffirmer comme une puissance rgionale sur laquelle il faut compter, leffet miroir ou une solution de
rquilibrage vu la faiblesse militaire conventionnelle du pays.
Reste que, au-del du principe de prcaution avec ce rgime on ne peut
prendre aucun risque , lventuel nouveau coup de griffe de lIran au TNP
dj malmen par le pass par lAfrique du Sud, lIraq (avec les consquences que lon sait) (60), la Libye et la Core du Nord, autant dEtats ayant
finalement renonc pour diverses raisons mettrait gravement mal le
Trait, car un essai nuclaire iranien pousserait dautres candidats franchir
aussi le Rubicon dans la zone : Arabie saoudite, Egypte, Turquie
Lincertitude iranienne alimente ainsi toutes les suspicions, rend complexe la recherche dune troisime voie efficace autre que la seule
alternative entre bombe iranienne ou bombardement de lIran (propos
dHubert Vdrine) et renforce indirectement largumentaire autour de ldification dun bouclier antimissiles en Europe, mais aussi ncessairement en
Isral, quand bien mme aujourdhui la menace balistique mergente iranienne pouvant atteindre lEurope ou les Etats-Unis reste hypothtique.
Au-del, les Etats occidentaux ne sont pas dsarms.
Le principe de prcaution :
vers une dissuasion adapte
Loin de se dprcier, mme si elle joue du silence et de la discrtion, la
dissuasion nuclaire est considre comme complmentaire aux systmes de
dfense antimissiles. Cela est particulirement patent lorsquon recense les
diffrents programmes nuclaires en cours aux Etats-Unis (61), au
Royaume-Uni (62), en France (63) et en Russie (64), qui portent sur une
(59) Perses parmi les Arabes, Chiites face aux Sunnites.
(60) Cf. RMES, La Troisime Guerre du Golfe. Analyse politique, stratgique et conomique, LHarmattan,
Paris, 2007.
(61) Modernisation des missiles ICBM Minuteman III, programme complexe 2030 de charges robustes et
scurises, production dun ICBM Minuteman IV charge classique ou nuclaire (2020), nouveau bombardier stratgique en 2040, nouveau sous-marin stratgique (2030)
(62) Extension de la dure de vie des missiles Trident-II jusquen 2050, nouvelle flotte de sous-marins
stratgiques ds 2024, maintien du panachage des charges.
(63) Programme missile sous-marin M-51 charges robustes, mise en uvre du quatrime sous-marin de
dernire gnration (2010), capacit rellement tous azimuts, programme missile air-sol nuclaire amlior,
monte en puissance de la base nuclaire sud Istres. Cf. Andr Dumoulin / Christophe Wasinski, La Dissuasion nuclaire franaise : paramtres doctrinaux, politiques et techniques. Rvolution ou inflexion de la stratgie en post-Guerre froide (1990-2006)?, Ibidem / Ecole royale militaire, Bruxelles, sept. 2006.
(64) Dploiement de la version mobile du missile Topol-M (2006), nouveau missile Bulava sur sous-marin
(2008), retrofit des sous-marins stratgiques Typhoon, tude sur les missiles de croisire supersoniques

550

andr dumoulin

capacit accrue de crdibilit dans un environnement incertain en matire

de prolifration : on constate alors la recherche dune flexibilit opratoire
et politique, avec lavnement de charges variables (principe du panachage) (65), de charges rglables vers le bas kilotonnique pour les dernires
versions des bombes aroportes amricaines allant jusqu 0,3 kilotonne,
de capacit de relocalisation rapide des cibles grce au progrs satellitaire
et linformatique, dune capacit de tir fractionn des missiles sur sousmarins plutt que la salve massive, dune amlioration de la prcision afin
dtre crdible dans une capacit de dcapitation des centres de pouvoir et
plus largement les centres de gravit (leadership targeting) de ladversaire
potentiel et, enfin, de projet dtudes autour des charges perforantes suite
au durcissement et lenfouissement des objectifs politiques et militaires
des nouveaux Etats prolifrateurs, programmes dont certains furent annuls pour des raisons politiques (66).
Nous sommes encore et toujours dans ce jeu dquilibrisme complexe
entre, dune part, la permanence de la puret du discours de stricte suffisance, faisant de larme nuclaire une arme politique, et, dautre part, la
ncessaire flexibilit de loutillage, indispensable pour rester crdible, ce que
le paysage stratgique impose. En zone europenne, les potentiels nuclaires
franais, britanniques et amricains (thtre) totalisent entre environ 600 et
900 charges (missiles et bombes) selon les sources.
Nous constatons alors lalignement des Etats nuclaires sur la notion de
riposte adapte aux Etats soutenant des actes terroristes (67) et laffirmation du rle complmentaire des dfenses antimissiles au regard de la dissuasion. Nous nous rappellerons cet gard le discours de Jacques Chirac
en janvier 2006 (68), la triangulation amricaine de la dissuasion nuclaire,
de la dissuasion classique et de la dfense globale, mais aussi la gesticulation verbale nuclaire russe ds lors que le projet de bouclier antimissiles
amricain en Europe est considr par Moscou comme dstabilisateur.
Le jeu nest pas somme nulle. A horizon prvisible, mme sans systme antibalistique, la dissuasion nuclaire classique des grandes puissances nuclaires empche toute aventure. LIran nest pas encore prt militariser nuclairement un missile balistique intercontinental capable
datteindre les Etats-Unis, si tant est que Thran ait des vellits den disposer. Quant une menace rgionale iranienne visant la survie mme
(65) Par exemple, lintroduction bord de sous-marins stratgiques de quelques mono-charges nuclaires
sur quelques missiles M-45 franais et sur les missiles Trident II britanniques.
(66) Cf. le projet amricain de Robust Nuclear Earth Penetrator (Los Alamos Study Group, B-61-11
Concerns and Background, disponible sur les sites Internet www.brook.edu et www.globalsecurity.org).
(67) Bruno Tertrais, Essai de prospective. La dissuasion nuclaire en 2030, FRS, Paris, 2006, p. 8.
(68) Cf. le discours de Jacques Chirac, sur lIle Longue, le 19 janvier 2006 : contre une puissance rgionale, notre choix nest pas entre linaction et lanantissement. La flexibilit et la ractivit de nos forces stratgiques nous permettraient dexercer notre rponse directement sur ses centres de pouvoir, sur sa capacit
agir. Toutes nos forces nuclaires ont t configures dans cet esprit. Cest dans ce but, par exemple, que le
nombre des ttes nuclaires a t rduit sur certains des missiles de nos sous-marins.

la question de la dfense antimissiles en europe

551

dIsral, la politique nuclaire de ce pays indique une volont de disposer

des moyens de riposte en seconde frappe (69) quels que soit les effets
dune hypothtique agression nuclaire visant son petit territoire sans recul
stratgique, avec, en filigrane, la doctrine Sanson (70) de suicide partag
qui npargnera personne Isral entranant les Etats agresseurs dans la
destruction rgionale. Il sagit galement de dlivrer des messages indiquant
laptitude du pays intervenir prventivement si une menace nuclaire
prolifrante devait apparatre dans la rgion (raid arien isralien visant
la centrale nuclaire en construction dOsirak le 7 juin 1981, raid arien
visant une installation suspecte en Syrie, le 6 septembre 2007). Cette doctrine indique suffisance que, dans le dossier iranien, une attention particulire devra tre porte sur la politique isralienne, au-del des discours de
la politique amricaine de lAdministration Bush sur le ciblage des installations des Gardiens de la Rvolution (71) et de ses infrastructures nuclaires.
*

*
*

Lextrme complexit du dossier, quil faut replacer dans le contexte de

la dfense globale amricaine, du jeu du chat et de la souris iranien, sans
parler de la confusion des programmes antimissiles atlantiques et amricains, fait que la question du bouclier antimissiles en Europe nest pas rsolue et quelle appelle dautres interrogations sur la militarisation de
lespace mais aussi sur lavenir des relations entre les Europens et la Russie.
Nous subodorons que cette problmatique, o les systmes sont ds prsent defficaces armes rhtoriques (72), repose sur une dimension stratgique dfinie par Washington, o lOTAN apparat comme loutil de persuasion indirect et les Europens dans lUnion comme des partenaires sans rel
pouvoir dinflexion. Une Europe nouveau fragilise par des enjeux qui la
dpassent ou sur lesquels elle na pas de prise au sens communautaire du
terme. La dialectique est donc otanienne et intertatique.
Cela tant, si la fin de la Guerre froide na pas ouvert lre post-nuclaire,
mais une deuxime phase de lge nuclaire (73), quand bien mme la perception de la menace balistique encore virtuelle reste majeure, la question du bouclier est-elle bien pose? Faut-il sengager dans une coopration
(69) Sous-marins porteurs de missiles de croisire nuclaires.
(70) Loption dun Armaguedon rgional contre les pays arabes et lIran en cas dattaque NBC ou denvahissement conventionnel victorieux du territoire isralien explique le refus constant de Tel-Aviv daccepter
dautres puissances nuclaires dans la zone.
(71) Ciblage dj envisag en reprsailles limplication de lIran dans les attentats visant les forces amricaines dployes en Iraq.
(72) Expression de Christophe Carle, UNIDIR.
(73) Daprs Lucien Poirier.

552

andr dumoulin

autour du bouclier amricain global ou les Europens peuvent-ils se garantir uniquement par le discours de la dissuasion nuclaire? Si un mixte favorise les incertitudes, offre une gamme largie doptions stratgiques et participe donc de la deterrence ou dissuasion, il peut aussi favoriser ou appeler
une frappe de contre-prolifration en premier (prventivit), le bouclier se
chargeant dliminer les systmes balistiques rsiduels si ces derniers parvenaient tre lancs. Reste que, dans le cas de lexplosif nuclaire, une seule
charge contournant les dfenses antimissiles effacerait dun cot lefficience
des systmes. Aucun systme dinterception balistique ne peut garantir une
scurit absolue, mais, a contrario, une dfense imparfaite pourrait suffire
intimider. Nous savons aussi que la mise en place de systmes antimissiles
cre souvent les conditions dapparition dune prolifration de systmes
offensifs aptes contourner les ventuels boucliers.
De toute vidence, ce dossier minemment important et pluridimensionnel stratgique, doctrinal, technologique, conomique et diplomatique
va devoir tre clarifi par tapes : ds 2008, avec une nouvelle prsidence
amricaine, en 2009 par ladoption dun nouveau Concept stratgique de
lOTAN et en 2010 par la rvision du Trait de non-prolifration. Cette
temporalit sera distincte dune asymtrie des calendriers entre, dune part,
lacquisition non confirme par lIran dune capacit balistique intercontinentale et, dautre part, la mise en uvre du bouclier en Europe. Y a-t-il
urgence, comme lexprime le Prsident Bush dans un discours Washington le 23 octobre dernier? LIran va-t-il franchir le seuil nuclaire?
Largument du bouclier et de lpe a aliment depuis la nuit des temps
la rflexion des stratgistes et des politiques. Cependant, la dialectique de
la dfense et de lattaque ne rsout en aucune manire deux interrogations
parallles : pour quelles raisons un Etat signataire du TNP dcide-t-il ou,
du moins, est-il suspect de vouloir acqurir larme nuclaire et comment
len dissuader autrement que par la voix des armes ou la dfense antimissiles toujours imparfaite, toujours contourne, toujours illusoire? Pour les
Europens, la place de la dissuasion nuclaire franaise et britannique pourrait devenir un assurance-vie communment tolre en ces temps troubls.

LA STRATGIE
DE SCURIT ET DE DFENSE ALLEMANDE
TENDANCES

ET DFIS ACTUELS

par

Thomas BAUER (*)

Ces dernires annes, lAllemagne a connu des changements fondamentaux en matire de politique de dfense et de scurit, ainsi que demploi
de ses forces armes la Bundeswehr. Les progrs touchent en premier lieu
la transformation de ses capacits militaires, son engagement ltablissement et au renforcement de la Politique europenne de scurit et de
dfense (PESD) de lUnion europenne (UE), ainsi que sa contribution
lOrganisation du Trait de lAtlantique-Nord (OTAN) et aux oprations
internationales de gestion de crises ce jour, prs de 8 000 soldats allemands participent des oprations civiles et militaires dans les Balkans, en
Afghanistan, en Afrique et au large des ctes libanaises. De plus en plus,
lAllemagne assume ses responsabilits envers la scurit tant europenne
quinternationale. Cependant, en raison du danger et des risques dcoulant
dune contribution plus vaste ces oprations, un dbat sest dvelopp en
Allemagne quant la politique de scurit et de dfense du pays : cette dernire poursuit-elle certains intrts et objectifs, aidant mettre en uvre
une stratgie clairement dfinie, ou tente-t-elle seulement de sadapter des
changements radicaux dans lenvironnement gostratgique? Cette dernire
rponse ne constituerait pas seulement un comportement irresponsable de
la part de ladministration et des autorits publiques par rapport leur
obligation de dcider et de mettre en uvre des actions politiques globales
assurant la stabilit et la prosprit dans une perspective long terme; elle
rendrait galement les dcisions stratgiques plus vulnrables une critique
des politiques de scurit pour des raisons de politique intrieure.
Un examen plus approfondi des Directives de la politique de dfense allemande dcides depuis 1992 permet danalyser les dfis soulevs pas seulement en Allemagne par la gestion des consquences des changements
gostratgiques survenus depuis 1990. Il apparat que les dveloppements
venir tmoignent dune nouvelle constellation dopportunits et de risques
par rapport la Guerre froide. Dans une poque de changements fonda(*) Matre-assistant de recherche au Centre de recherches sur les politiques appliques (CAP, Munich,
Allemagne).

554

thomas bauer

mentaux, nous ne connaissons pas encore tous les paramtres long terme
ni leurs consquences. Une politique de dfense globale est prise entre deux
feux : les incertitudes dune priode de transition et la ncessit de dfinir
une orientation long terme. Les concepts tourns vers lavenir doivent
fournir un fondement durable la planification de la scurit pour une
dure prvisible. En mme temps, ils doivent tre considrs en tant qulments dun processus de transition dynamique, en tant que gestion de la
transition (1).
Etant donn les nombreuses discussions qui mergent en 2007 au sein de
la population allemande ainsi quau sein des forces politiques au sujet de la
scurit, il semble que lAllemagne nait pas encore trouv de concept
mme datteindre ces objectifs. Le nombre croissant de victimes civiles en
Afghanistan, d la situation trouble de certaines rgions du pays, les cas
denlvements de citoyens allemands en Iraq comme en Afghanistan, dans
le but dexercer un chantage sur le gouvernement allemand, ainsi que la
mort de soldats allemands lors doprations militaires qui semblent ne
jamais devoir finir ont ajout une pression supplmentaire un dbat dj
houleux sur les intrts stratgiques et sur lemploi de ces moyens de scurit et de dfense pour atteindre ces objectifs. Cette tude examinera de
plus prs les tendances et les dfis actuels de la politique de scurit et de
dfense allemande, ses principaux instruments et ses carences les plus visibles.
Le statut actuel
La contribution allemande aux oprations internationales de gestion des crises
Depuis leur avnement, les Forces armes fdrales ont contribu plus
de 130 oprations dans le domaine du maintien de la paix, du soutien
humanitaire et de laide aprs un sinistre (2). Elles sont lun des principaux
contributeurs de force aux oprations de lONU. Depuis 1993, plus de
200 000 membres des Forces armes allemandes se sont engags dans des
oprations militaires ltranger.
A ce jour, 7 700 soldats sont affects des oprations places sous lautorit de lUE, de lOTAN ou de lONU : le contingent le plus important,
3 300 soldats, fait partie de la Force internationale dassistance la scurit
en Afghanistan (FIAS); 1 100 soldats contribuent lopration UNIFIL,
dont lAllemagne dirige la composante maritime, au large des ctes libanai(1) Directives de la politique de dfense allemande, 26 nov. 1992, disponibles en partie, en allemand, dans
Hans Frank, Verteidigungspolitische Richtlinien und Europische Sicherheitsstrategie, in Bundesakademie fr Sicherheitspolitik, Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen Ergnzungsband I, Hambourg / Berlin /
Bonn, 2004, pp. 75-88.
(2) Operations abroad of the Bundeswehr, Military Technology, n 6, 2005, pp. 111-112.

la stratgie de scurit et de dfense allemande

555

ses en septembre 2007, le Parlement allemand a renouvel le mandat de

cette force pour douze mois supplmentaires. En comparaison avec lanne
2005, les Forces armes fdrales ont rduit le nombre de soldats engags
dans des oprations dans les Balkans : dans la KFOR, ce nombre a chut
de 3 700 2 300, tandis que le nombre des troupes allemandes contribuant
lEUFor en Bosnie-Herzgovine est pass de 1 200 environ 500 lt
2007 une des raisons de cette baisse tant lamlioration de la situation
politique dans la rgion au cours des dernires annes; il est fort probable
que toutes les forces de lUE puissent se retirer de Bosnie la fin 2008, ce
qui constituerait un symbole bien ncessaire du succs des efforts europens
en matire de scurit et de stabilit sa priphrie.
Cette perspective intervient un moment satisfaisant pour le gouvernement allemand. La frquence croissante des oprations auxquelles le pays
contribue, comme la distance de plus en plus grande des zones doprations
ont produit un cadre dengagement plus complexe et coteux (3). En outre,
certains des cots des oprations internationales de gestion des crises doivent tre ports sur le budget annuel de dfense, dj mis mal par les
efforts de transformation de lorganisation et des ressources des forces
armes; le gouvernement allemand a dcid de rduire le budget allou aux
oprations internationales environ 700 millions deuros pour lanne 2007,
alors quil atteignait un sommet de 1,5 milliard deuros pour lanne 2003.
Cependant, le secteur militaire nest pas le seul impliqu dans des efforts
internationaux de gestion de crise : selon le Centre des oprations internationales pour la paix (ZIF) (4) situ Berlin, 240 policiers allemands et
environ le mme nombre dagents civils accomplissent actuellement des
missions diverses de police et de soutien civil dans les Balkans, au Liberia,
au Soudan et en Afghanistan; en octobre 2007, le brigadier allemand Jrgen Scholz, qui avait dj t chef de la mission de police Proxime, de lUE,
dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine, a succd au gnral Friedrich Eichele la tte de la mission de police de lUE (EUPol) en Afghanistan.
En plus de son engagement militaire dans des oprations internationales,
lAllemagne participe galement la diplomatie multilatrale. Elle fait partie du groupe des trois pays de lUE qui coopre avec la Russie, la Chine
et les Etats-Unis afin de trouver une solution au diffrend avec lIran sur
la question nuclaire. Le chancelier allemand Angela Merkel et son ministre
des Affaires trangres, Frank-Walter Steinmeier puis Franz-Josef Jung, se
sont galement impliqus dans les tentatives dapaisement du conflit entre
Isral et les Palestiniens, ainsi quentre Isral et la Syrie, en tant que mem(3) Pour une vue densemble de la contribution allemande actuelle aux oprations internationales, cf. le site
Internet www.bundeswehr.de/portal/a/bwde/kcxml/04_Sj9SPykssy0xPLMnMz0vM0Y_QjzKLd4w3DPIESYGZ
bn76kTCxoJRUfV-P_NxUfW_9AP2C3IhyR0dFRQAwE36W/delta/base64xml/L2dJQSEvUUt3QS80SVVFLzZf
QV8xUlA!?yw_contentURL=%2FC1256EF4002AED30%2FW264VFT2439INFODE%2Fcontent.jsp.
(4) Cf. le site Internet www.zif-berlin.org/de/index.html.

556

thomas bauer

bres du Quartette pour le Moyen-Orient. Bien que, ce jour, on nait pas

encore observ davance dcisive, lengagement allemand dans ces efforts
diplomatiques sest avr dune grande valeur, lAllemagne tant encore
considre comme un interlocuteur honnte. Cette attitude a t mise en
lumire par le souhait de plusieurs acteurs-clefs dans la rgion de voir lAllemagne rester aux commandes de la composante maritime de lUNIFIL
jusqu lt 2008 lorigine, cest la Turquie qui devait lui succder la
fin de lanne 2007 (5), mais lAllemagne est dispose rester aux commandes jusquen fvrier 2008.
Les contraintes budgtaires
Le financement des forces armes ne constitue certainement pas lindice
le plus important du statut de la politique de scurit et de dfense en Allemagne. Il brosse nanmoins un portrait fidle de la manire dont le gouvernement et le Parlement traitent lun des principaux instruments de conduite de leurs dcisions politiques sur la scurit et la dfense.
Pour lanne 2008, le budget de la dfense est de 29,3 milliards deuros.
Par rapport au budget global de la dfense pour lanne 2006, cela constitue
une augmentation de prs de cinq milliards deuros. Cependant, ce budget
plus important nest pas la consquence dun investissement suprieur, mais
de lintgration de plus de 4 milliards deuros, correspondant aux retraites
des fonctionnaires et des soldats des forces armes, dans le budget global de
la dfense. Si on compare avec 2007, la premire anne o les retraites ont
t prises en compte, le budget global de la dfense pour 2008 montre une
augmentation de 900 millions deuros, soit de 3,2%. Avec prs de 600 millions deuros, la recherche et la technologie, ainsi que les investissements
dans de nouveaux quipements et systmes darmements reoivent la plus
grande partie du financement supplmentaire (6).
Cependant, bien que certains dveloppements positifs aient eu lieu ces
dernires annes, joints une rduction constante des dpenses courantes,
il semble que laugmentation planifie du budget de la dfense sur les quatre prochaines annes ne suffira pas accomplir la vaste gamme de tches
rsultant dun concept de scurit et de dfense global. Malgr les progrs
dj raliss dans la transformation de la Bundeswehr dun instrument traditionnel de dfense du territoire en fournisseur de force pour les oprations
internationales de gestion de crises, lhritage des structures et des quipements anciens aboutit encore des dpenses courantes slevant plus de
60% du budget annuel de la dfense. Une analyse a montr que seuls 57%

(5) Regierung verkleinert Marinemandat fr Libanon, Financial Times Deutschland, 22 aot 2007,
p. 11.
(6) Pour un examen plus dtaill du budget allemand de la dfense de 2008, cf. Fast eine Milliarde Euro
mehr im Verteidigungshaushalt 2008, Wehrwirtschaft, n 18, 2007, p. 1.

la stratgie de scurit et de dfense allemande

557

du budget de la dfense de 2005 taient lis des tches fondamentalement

militaires.
Le 10 mai 2000, la GEBB (Gesellschaft fr Entwicklung, Beschaffung
und Betrieb mbh) tait cre, en tant que socit filiale du ministre allemand de la Dfense, afin de contribuer la privatisation des tches non
fondamentales de la Bundeswehr et la mise en place de partenariats avec
le secteur industriel. Entre 2000 et 2004, cette socit est parvenue atteindre un solde positif de plus de 680 millions deuros, grce la privatisation
de certaines parties de la logistique de transport, dquipement et dhabillement, sous forme de partenariats public-priv. Cependant, des proccupations constitutionnelles et un scepticisme grandissant lintrieur des forces
armes quant lefficacit de la GEBB ont provoqu une vision de plus en
plus sceptique de la tentative dallger le budget de la dfense par la privatisation de tches non fondamentales. De plus, la vie quotidienne a montr que, en ralit, diffrencier les tches fondamentales de celles qui ne le
sont pas nest pas si simple quon pourrait le croire (7).
Les contraintes financires ont entran des difficults importantes pour
la vie quotidienne des soldats allemands. Il ny a pas assez de fonds pour
lacquisition de tous les quipements et systmes darmements ncessaires,
tels que les moyens de transport ariens ou les vhicules blinds, bien que
ces derniers soient devenus une priorit absolue pour les dcisions dapprovisionnement venir. Certaines bases militaires, particulirement dans la
rgion ouest de lAllemagne, ont grand besoin dtre rnoves. Reinhold
Robbe, le commissaire parlementaire aux forces armes allemandes (Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages), dclare dans ses rapports annuels au
gouvernement allemand que ces dficits accusent un sous-financement chronique de la Bundeswehr. La manire dont les forces armes se procurent des
quipements et de nouveaux systmes darmements semble constituer un
problme supplmentaire. En dpit dune rforme de la procdure en 2001,
trop de formalits administratives restent accomplir avant que les soldats
ne reoivent les quipements ncessaires.
Les rsultats dun sondage portant sur plus de 45 000 anciens employs
et membres actifs de la Bundeswehr ont montr que seuls 4% dentre eux
se sentent soutenus au niveau politique (8). Cela peut partiellement sexpliquer par le fait que, en dpit de plusieurs demandes, il ny a eu aucune augmentation de la solde des conscrits depuis 1999 : le gouvernement allemand
actuel, compos des dmocrates-chrtiens et du Parti social-dmocrate, a

(7) Pour davantage dinformations sur la GEBB, cf. Gerhard Portugall, Die Bundeswehr und das Privatisierungsmodell der ffentlich-Privaten-Partnerschaft PP, in Gregor Richter (dir.), Die konomische
Modernisierung der Bundeswehr. Sachstand, Konzeptionen und Perspektiven, Wiesbaden, 2007, pp. 141-158.
(8) Sondage disponible sur le site Internet www.dbwv.de/dbwv/interd.nsf/FILES/DBWV_Gesamt.pdf/
$FILE/DBWV_Gesamt.pdf.

558

thomas bauer

prsent dbut 2008 un projet pour une lgre augmentation de deux euros
par jour (9).
Un autre problme majeur porte sur lavenir des effectifs gnraux de la
conscription en Allemagne. Le dbat sur la transformation de la Bundeswehr en force arme de mtier dure depuis plusieurs annes. Les opposants la conscription avancent souvent largument que des forces armes
professionnelles seraient moins coteuses et mieux adaptes aux exigences
des oprations modernes de gestion de crises; ils soutiennent en outre que,
avec la rduction des effectifs globaux de la Bundeswehr 250 000 hommes,
les forces de conscription se sont rduites environ 30 000, menant un
processus injuste, consistant ne choisir quun petit nombre de jeunes hommes dune certaine classe dge pour le service militaire. Contrairement
tous les autres partis sigeant au Parlement allemand, le Parti dmocratechrtien veut maintenir le systme de conscription : il y voit un pilier de
lintgration des forces armes dans la socit, ainsi que de leur recrutement. Le Livre blanc de 2006 affirme que, en 2005, 40% des volontaires
temporaires parmi les officiers avaient t recruts dans les rangs des conscrits du service de base (10). Bien que le gouvernement actuel ait dcid de
maintenir le systme de conscription, le Parti social-dmocrate tente dinitier nouveau des ngociations visant la transformation des forces armes
en arme de mtier dans les annes venir.
les dbats actuels
La question de lengagement international de la Bundeswehr
Lengagement croissant dans les oprations civiles et militaires au niveau
mondial a conduit la mort de 68 soldats allemands depuis 1994, la suite
daccidents tragiques et dattentats terroristes. La dernire attaque mortelle pour les forces de la Bundeswehr sest produite le 19 mai 2007, Kunduz, au nord de lAfghanistan : trois soldats allemands et plusieurs civils
ont t tus lors dun attentat-suicide la bombe sur un march. Cet incident a renouvel le dbat en Allemagne sur le sens et le but de lopration
de la FIAS. Une large couverture mdiatique au dbut de lanne 2007 sur
une potentielle attaque des Talibans au printemps avait conduit la population allemande se faire une ide peu favorable de la situation en Afghanistan. Avec la mort de plus de 4 000 civils et de 190 soldats de la FIAS
au combat ou lors de 140 attentats-suicides, lanne 2006 sest avre la pire
pour les efforts de reconstruction. Les questions sur la situation en Afghanistan et lopration de la FIAS, soulignes par le meurtre de trois officiers
(9) Cf. le site Internet www.ftdeutschland.de/politik/deutschland/ :Jungsoldaten%20Geld/223510.html.
(10) Ministre fdral de la Dfense, Livre Blanc 2006 sur la politique de scurit de lAllemagne et sur
lavenir de la Bundeswehr, 25 oct. 2006.

la stratgie de scurit et de dfense allemande

559

de police allemands prs de Kaboul en aot 2007, ont aliment un dbat

gnral au niveau public et politique sur le rle de lOTAN en Afghanistan,
le rle de la Bundeswehr dans les oprations internationales de gestion des
crises et lemploi des forces militaires pour les efforts de stabilisation en
gnral. Ce dbat a t soutenu par laction en justice du Parti de gauche
(Die Linke) contre la dcision du gouvernement allemand denvoyer six
avions de reconnaissance Tornado en Afghanistan, dans le cadre de la contribution de lAllemagne la FIAS selon eux, la Loi fondamentale allemande ne couvrirait pas lopration de lOTAN.
A la fin 2007, le Parlement allemand devait encore statuer sur lextension
de trois mandats des forces armes en Afghanistan (la FIAS, la mission de
reconnaissance Tornado, lOpration Libert immuable). Au cours dune
confrence tenue Berlin sur lindustrie de scurit et de dfense, le ministre allemand de la Dfense, Franz-Josef Jung, a soulign les progrs institutionnels et politiques de lAfghanistan aprs la fin du rgime des Talibans
et les progrs substantiels accomplis avec la cration dcoles, ainsi que les
avances sanitaires divers endroits du pays. Il a galement affirm son
soutien sans rserve lOpration Libert immuable (OLI) laquelle lAllemagne contribue avec ses Forces spciales (Kommando Spezialkrfte) (11).
Toutefois, particulirement au sein du Parti social-dmocrate, un scepticisme croissant sur un engagement tendu de lAllemagne lOLI sest fait
jour : certains des membres du Parti considrent que le nombre croissant de
pertes civiles la suite des frappes ariennes des forces de lOLI est contreproductif pour le processus de construction de la nation sous le mandat de
la FIAS en gnral et pour les efforts de reconstruction conduits par les soldats allemands dans les rgions du nord de lAfghanistan en particulier. Les
rsultats dun sondage effectu peu avant la dcision parlementaire sur le
renouvellement du mandat en Afghanistan ont montr un taux de soutien
de la population allemande en forte baisse : seuls 43% des personnes interroges taient favorables un engagement prolong des forces armes allemandes en Afghanistan en septembre 2007, contre 60% en septembre 2005.
Ainsi, lexemple de lAfghanistan, plus quaucun autre, reprsente le symbole des dfis actuels auxquels lAllemagne est confronte en ce qui concerne sa politique de scurit et de dfense. Il a t le sujet la fois le plus
important et le plus polmique de lanne 2007. Le rsultat de lopration
de la FIAS pourrait tre dcisif pour lvolution de la politique allemande
de scurit et de dfense, ainsi que pour lavenir de la PESD et de lOTAN,
lAllemagne tant un des trois grands de lEurope, aux cts de la France
et du Royaume-Uni.

(11) Diplomatie et Dfense europenne Bulletin de lAgence Europe sur la PESD et lOTAN, n 47,
5 juillet 2007, p. 2.

560

thomas bauer

La question du droit : les directives de la Cour constitutionnelle

fdrale et la mission pour lAfghanistan
Au lieu dapporter un cadre juridique clair quant la participation des
forces armes allemandes aux oprations internationales de gestion des crises, la premire dcision de la Cour constitutionnelle fdrale au sujet de la
conformit dun engagement hors zone de la Bundeswehr avec la Loi fondamentale avait laiss beaucoup de champ linterprtation des responsables politiques, des experts et des citoyens : cette dcision du 12 juillet 1994
nonait que le statut de membre dun systme de scurit collective
comme les Nations Unies ou lOTAN entranait des obligations pouvant
impliquer la participation de forces armes dans des oprations ltranger;
mais reste savoir si la Loi fondamentale allemande, qui nonce que la
Bundeswehr a t tablie pour la dfense ou pour tout autre but explicitement autoris par la loi fondamentale, peut couvrir toute action dun systme de scurit collective. En 2001, la Cour a statu, loccasion dune
autre dcision, que le nouveau concept stratgique de lOTAN, davril 1999,
ntait pas un nouveau trait, mais une simple volution du trait dorigine,
qui ne requiert pas dapprobation supplmentaire du Parlement allemand.
Ainsi, lappartenance de lAllemagne lOTAN et la participation des troupes allemandes ses actions peuvent tre considres comme conformes
la Loi fondamentale.
Au dbut de lanne 2007, le Parti de gauche, Die Linke, a entrepris une
nouvelle action en justice contre la dcision gouvernementale, approuve
par le Parlement, denvoyer des avions de reconnaissance allemands en
Afghanistan. Il a soutenu que lOTAN de 2007, avec ses nouveaux objectifs
et ses nouvelles tches, tait diffrent de lAlliance de 1955; de plus, il a
avanc que lopration de la FIAS et Libert immuable navaient rien
voir avec la scurit de la zone Atlantique-Nord. La dcision de la Cour
constitutionnelle fdrale du 3 juillet 2007, qui favorise linterprtation du
gouvernement allemand, peut donc tre considre comme une dcision
capitale, indiquant le chemin pour dautres engagements internationaux :
elle souligne le nouveau concept global de politique de scurit, dgag des
dfinitions limitant la scurit nationale ou rgionale et la stabilit la simple intgrit territoriale. La Cour a dcid que lengagement en Afghanistan
tait constitutionnel et conforme la Loi fondamentale, car la protection
de la paix et de la stabilit dans la rgion Atlantique-Nord permettrait galement laction militaire et le soutien civil la stabilisation et la reconstruction dans des zones dopration lointaines.
Avec cette dcision, le dbat prolong sur la constitutionnalit dune
extension tape par tape de lautorisation de lOTAN et de la participation
des forces allemandes des oprations rsultant du nouveau concept stratgique de lAlliance semble avoir trouv sa fin, du moins pour le moment.

la stratgie de scurit et de dfense allemande

561

La question de la stratgie : les inquitudes de la population et

le Livre Blanc de 2006
En Allemagne, les dbats sur les oprations militaires ltranger se
caractrisent davantage par des questions de conscience et dvaluation
morale que par une analyse de la rentabilit ou par la question de lintrt
national ou multinational servi par lenvoi de troupes dans des zones de
conflit lointain. La scurit internationale semble tre pour le public allemand un objet de moindre importance : on dbat davantage de la scurit
sociale et de lavenir du systme de lEtat-providence. Un sondage effectu
par les forces armes allemandes pour lanne 2006 a montr que seuls 34%
du public souhaitaient que lAllemagne soutienne dautres Etats et que
43% taient totalement opposs tout engagement ltranger. Dans un
article pour le Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, Nikolas Busse voit
dans cette attitude un symptme du dsir allemand de ressembler un peu
plus la Suisse, une aspiration profonde la neutralit et une retraite
dans sa propre coquille (12).
En ce qui concerne le soutien, par la population, de lengagement de
lAllemagne dans les affaires internationales, le foss entre la ralit de la
politique mondiale daujourdhui, avec son rseau dinterdpendances politiques, conomiques et cologiques, et lintrt limit de la population pour
la politique trangre de scurit et de dfense constitue un obstacle
majeur. Cette indiffrence relative semble tre due au fait que lAllemagne
jouit de la scurit et de la stabilit grce lOTAN et lintgration dans
lEurope communautaire depuis plus de cinquante ans, sans sinterroger sur
lampleur des efforts, de la volont politique, du nombre de personnes et de
lengagement financier que dautres ont d fournir pour quil en soit ainsi.
Klaus-Dieter Frankenberger a montr dans son article sur lattitude allemande envers la politique mondiale que le succs de lintgration europenne, principalement concentre sur lconomie, lvitement de crises et
la scurit sociale, est galement responsable du dveloppement lent, mais
constant, dune barrire mentale rige par les Allemands contre la cruaut
et la complexit du monde extrieur, cest--dire ce qui est situ hors de
lEurope centrale. Cependant, dans un monde de surprises et dincertitudes
perptuelles, lindiffrence et le manque dintrt envers les politiques
trangres sont une mauvaise approche des dfis dun monde qui sinternationalise toujours plus (13). On dirait parfois que les Allemands se comportent comme les hobbits de J.R.R. Tolkien : ne cherchez pas les ennuis,
les ennuis ne viendront pas vous chercher.

(12) Nikolas Busse, Deutsche Ausflchte, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 13 aot 2006, p. 11.
(13) Kaus-Dieter Frankenberger, Das Land der Selbsttuscher, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 11 fv. 2007, p. 13.

562

thomas bauer

Il faut dire que le peuple nest pas le seul se dsintresser des dveloppements de la politique internationale et de scurit au niveau mondial. Les
lites politiques semblent les ngliger galement, du moins quand il sagit
de dfinir les intrts nationaux et de mettre au point des doctrines pour
lengagement des Forces armes fdrales dans des zones dopration
ltranger. En octobre 2006, le gouvernement fdral a publi le nouveau
Livre blanc trs attendu sur la politique de scurit allemande et lavenir
de la Bundeswehr, le premier en date depuis celui de 1994. Beaucoup
sattendaient ce quil donne davantage de repres aux dirigeants politiques et militaires ainsi quaux soldats et la population sur le moment, le
lieu et la forme de lengagement allemand dans les oprations internationales de gestion des crises. En effet, malgr la ncessit de dfinir ces aspects
centraux de la politique allemande de scurit et de dfense, plusieurs tentatives de publication dune version mise jour, dans la priode intermdiaire entre 1994 et 2006, avaient t arrtes soit par des bouleversements
radicaux dans lenvironnement gostratgique, soit par des contraintes conomiques, soit par des divisions politiques.
Le Livre blanc de 2006 apporte un progrs dans la dfinition et des
acteurs et des instruments de mise en uvre des objectifs de la politique de
scurit mais il y manque la dfinition de ces objectifs et intrts fondamentaux. La Loi fondamentale de la Rpublique fdrale reste la principale
norme de rfrence pour expliquer pourquoi lAllemagne devrait fournir des
moyens civils et militaires des oprations multinationales de gestion des
conflits. Cependant, lobjectif, souvent rpt, de maintien de la paix et de
rsolution de tout diffrend par des moyens pacifiques ne dfinit pas les
intrts allemands concrets. Au lieu de cela, le Livre blanc dclare que la
politique de scurit allemande est guide par les valeurs contenues dans la
Loi fondamentale et par lobjectif de protger les intrts du pays : en particulier, prserver la justice et la libert, la dmocratie, la scurit et la
prosprit des citoyens, garantir la souverainet et lintgrit du territoire
allemand, viter les crises et les conflits rgionaux pouvant affecter la scurit de lAllemagne, affronter les problmes mondiaux (par exemple, le terrorisme international et la prolifration des ADM), contribuer dfendre les
droits de lhomme et renforcer lordre international sur la base du droit
international, promouvoir un commerce mondial libre et sans entraves (14).
Si on sen tient cette liste, les intrts de lAllemagne dsignent tout et
rien. La liste est trop large et trop vague. Compte tenu des ressources financires et humaines limites des forces armes fdrales, labsence de priorits
(14) Ministre fdral de la Dfense, Livre blanc 2006 sur la politique de scurit de lAllemagne et sur lavenir de la Bundeswehr, 25 oct. 2006, p. 28, disponible en anglais sur le site Internet www.bmvg.de/portal/
PA_1_0_P3/PortalFiles/C1256EF40036B05B/W26UWAMT995INFOEN/W_2006_eng_DS.pdf?yw_repository
=youatweb. Une version rsume en franais est disponible sur le site Internet www.bmvg.de/portal/PA_ 1_
0_P3/PortalFiles/C1256EF40036B05B/W26UWA2A072INFOFR/BMVg_100_WB_+fran.pdf?yw_repository
=youatweb.

la stratgie de scurit et de dfense allemande

563

prcises est alarmante. Cela souligne lun des principaux dfauts de la stratgie allemande de scurit et de dfense : il ne sagit pas dune vritable
stratgie dfinie et pro-active, mais dune approche simplement ractive et
dfensive, qui en mme temps doit saccommoder de la quasi-totalit des
dveloppements et des dfis externes.
Il convient dajouter ceci : pour le lecteur, la plus grande partie du contenu du Livre blanc de 2006 nest pas neuve. Il ne sagit que dun rapport
dtape, donnant une vue densemble des efforts de transformation des forces armes au cours de ces dernires annes. Ainsi, la majeure partie du
document est une description de quatre nouvelles conceptions et lignes
directrices, conues pour prparer les Forces armes fdrales affronter les
nouveaux dfis la scurit. Le nouveau Plan dquipement et dapprovisionnement, les nouvelles lignes directrices de la politique de dfense, une
nouvelle catgorisation de la force et un nouveau concept de dploiement
ont t prsents entre janvier 2003 et novembre 2004 (15).
Il manque donc au Livre blanc de 2006 une dfinition claire des intrts
de scurit et un concept de gouvernance pour les oprations militaires
ltranger. Il ne parvient pas fournir une nouvelle stratgie pour affronter
les nouveaux dfis la scurit lchelle mondiale. Il ne prvoit aucune
dpense future pour la dfense, ni napporte de vision pour les redploiements ou volutions venir. La frustration est dautant plus forte que
lengagement de lAllemagne dans des oprations internationales de gestion
des crises est croissant.
La question des actifs : nouvelles ressources, nouvelles capacits
Ces dernires annes, de grands progrs ont t accomplis en matire de
ressources et de capacits de la politique de scurit et de dfense allemande. La Bundeswehr est devenue un instrument de la politique de scurit et de dfense allemande davantage tourn vers la gestion des crises. De
nouvelles catgorisations des forces ont t cres afin de rpondre lvolution des dfis lis aux oprations internationales (par exemple raction
rapide, durabilit et dployabilit). De nouvelles structures de commandement ont t instaures : Potsdam, lEinsatzfhrungskommando a
t mis en place en tant quun des trois quartiers gnraux oprationnels
(QGO) pour les oprations diriges par lUE. Le nouveau Plan dquipement et dapprovisionnement a retenu les bonnes priorits face aux exigences de lengagement international : des vhicules blinds, un quipement
dautoprotection et des systmes de reconnaissance modernes ont t
dploys ou achets afin daccrotre la scurit des forces allemandes dans
(15) Pour des informations plus dtailles sur ces quatre initiatives, cf. Thomas Bauer / Josef Janning,
Into the great wide open The transformation of the German armed forces after 1990, ORBIS, t 2007,
pp. 529-541.

564

thomas bauer

les zones dopration. En novembre 2007, le troisime (sur cinq au total)

satellite du systme de reconnaissance radar SAR-Lupe a t mis en orbite
par une fuse russe COSMOS 3M : le systme a t conu pour envoyer des
images haute rsolution de jour comme de nuit, quelles que soient les conditions mtorologiques; cette ressource sera pleinement oprationnelle en
2008.
La flotte arienne multi-fonctions Airbus 310 MRTT a t conue pour
un soutien mdical et logistique plus rapide. LAllemagne recevra 60 des
195 Airbus 400-M de transport arien ds quils seront disponibles, aprs
2009. La quasi-totalit des projets achets ou en dveloppement est dorigine multinationale, comme lhlicoptre NH-90 et Tiger, lEurofighter
Typhoon et le char de transport blind Boxer MRAV. En ce qui concerne
les systmes de combat maritimes et terrestres, lAllemagne suit une orientation plus nationale, principalement pour des raisons de politique industrielle et en fonction de divers critres comme la relation entre le poids, la
dployabilit et le degr de scurit pour ses soldats. Tandis que les EtatsUnis et le Royaume-Uni en particulier ont suivi depuis le milieu des annes
1990 une approche tourne vers un poids lger et la flexibilit pour leurs
vhicules de transports blinds et de combat modernes, lAllemagne a
dcid de privilgier la scurit, conduisant des solutions plus lourdes. Les
expriences rcentes en Iraq et en Afghanistan semblent avoir t plus
favorables lapproche allemande, ce qui a provoqu le retour surprenant
du Boxer MRAV dans une preuve du feu visant trouver un candidat
appropri au programme Future Rapid Effect System de larme britannique. En 2003, le Royaume-Uni avait laiss de ct le Boxer cause de son
poids.
La Marine allemande a reu plusieurs vaisseaux et sous-marins neufs ces
dernires annes. Quatre sous-marins de type U-212 rservoir combustible sont entrs en service depuis 2004. En juin 2007, le gouvernement a
sign un contrat pour deux sous-marins supplmentaires avec les socits
Howaldtswerke-Deutsche Werft et Nordseewerke, qui appartiennent
lalliance des constructeurs navals ThyssenKrupp Marine Systems. Ils
seront livrs la Marine allemande en 2012 et en 2013. Le nouveau sousmarin de type U-212 apportera des ressources de combat supplmentaires
aux forces armes allemandes. De plus, la livraison de cinq nouvelles corvettes de classe K-130 est programme jusqu la fin 2008 et un contrat
pour trois vaisseaux supplmentaires est attendu dbut 2008. Dj, en juin
2007, un contrat portant sur quatre nouvelles frgates classe F-125 avait
t sign avec ThyssenKrupp Marine Systems la livraison de la premire
unit est prvue pour 2014 : les tches principales des frgates de classe
F-125 seront la direction et laccomplissement doprations de stabilisation,
dans le cadre doprations multinationales, et la dfense contre les menaces
asymtriques.

la stratgie de scurit et de dfense allemande

565

La question du partenariat : lAllemagne, les dveloppements

venir de la PESD et lOTAN
Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, lAllemagne sest intgre
dans un rseau international de structures et dorganisations multilatrales.
Lintgration dans la Communaut europenne et dans lOTAN a contribu
garantir son intgrit et sa scurit. En dpit dune nouvelle culture stratgique ayant merg ces dernires annes et dune approche plus affirme
dans la promotion de ses intrts, la politique trangre de dfense et de
scurit de lAllemagne se concentre encore sur le multilatralisme et la coopration internationale (16).
Etant lun des trois grands de lEurope, lattitude de lAllemagne en
faveur dune nouvelle amlioration de la PESD est essentielle pour le dveloppement futur de lUnion europenne comme acteur global de la scurit
internationale. En mme temps, le gouvernement allemand a toujours considr quun rle plus important de lEurope dans les affaires mondiales ne
doit pas tendre contrebalancer les Etats-Unis ou lOTAN en tant que
garantie primordiale de scurit dans la rgion Atlantique-Nord. Ainsi,
lAllemagne a insist ds le dbut de la PESD, en 1999, pour apporter
autant de transparence et de coordination que possible entre lUE et
lOTAN. Le dsaccord sur lIraq au sein de lUnion europenne, le comportement unilatral des Etats-Unis dans leur guerre contre le terrorisme et le
dclin de lintrt de lOTAN en tant que forum du dbat stratgique transatlantique ont certainement pes dans lapproche quilibre du gouvernement allemand entre lUE et lOTAN. Pire encore, le fait que lancien chancelier Gerhard Schrder se soit rang aux cts de lex-prsident Jacques
Chirac contre la guerre en Iraq et ses bonnes relations avec le prsident
russe Vladimir Poutine ont galement port atteinte au rle traditionnel de
lAllemagne de mdiateur entre les petits et les grands Etats de lUnion
europenne.
G. Schrder donnait limpression davoir dcid de privilgier la dimension
europenne par rapport aux aspects transatlantiques de la scurit. Cependant, il navait pas dcid de se dtacher de Washington en gnral, pas plus
que son successeur Angela Merkel na restaur un partenariat inconditionnel
avec les Etats-Unis, contrairement ce quaffirment de nombreux observateurs. A. Merkel suit une approche plus pragmatique, davantage empreinte
de ralisme que de vision, comme on a galement pu le voir lors de sa visite
Washington dans le cadre du Sommet Union europenne-Etats-Unis : au
lieu de souligner lhistoire commune de lAlliance transatlantique ou les russites du pass, elle sest davantage concentre sur les besoins et les dfis
actuels. La signature de lAccord Cieux ouverts et le projet dtablir un Con(16) Fabian Breuer, Between ambitions and financial constraints : the reform of the German armed
forces, German Politics, vol. XV, n 2, juin 2006, pp. 206-220.

566

thomas bauer

seil conomique transatlantique reprsentent donc son approche vers une

relation plus pragmatique, lie lconomie, entre Washington, Berlin et
lEurope dans son ensemble, relation qui semble pour linstant avoir beaucoup perdu de sa dimension stratgique de scurit et de dfense.
Au sujet de la PESD, lAllemagne suit sous le gouvernement actuel une
approche moins spectaculaire, mais davantage tourne vers lefficacit. Par
exemple, le programme de travail de la prsidence de lUE fix par lAllemagne au cours du premier semestre 2007 na pas comport dinitiatives
radicales et neuves en la matire. Il a plutt propos des efforts de mise en
uvre et de perfectionnement des instruments et des mesures dj en
vigueur (17). A linstar notamment de ladoption de certaines mesures
visant amliorer la cohrence entre la PESC et les instruments de la Communaut europenne dans tous les domaines des relations extrieures de
lUE, sur la base du travail de la prsidence de la Finlande, par exemple,
pour une coopration entre le Haut-Reprsentant et la Commission. Ou
encore du renforcement de la capacit de lUE dployer des outils de gestion et de prvention des crises civiles et militaires, par la mise en uvre
des processus de lObjectif global (Objectif global 2010 pour les forces
armes, Objectif global civil 2008). Il est galement prvu que lencouragement la coopration civile et militaire dans lorganisation et la mise en
uvre des oprations de la PESD soit renforc pour amliorer ltendue de
la PESD pour les actions indpendantes. De mme, est envisage lexpansion du partenariat stratgique entre lUE et lOTAN, grce un dialogue
politique et une coopration plus intenses dans les domaines du dploiement et le dveloppement des ressources.
Le contexte de la prsidence allemande de lUE tait caractris par
lincertitude, les dsaccords et la contradiction entre les partenaires europens, non seulement quant lavenir de la Constitution europenne, mais
aussi sur des questions critiques dans le domaine de la Politique europenne
de scurit et de dfense. En dpit du lancement russi de lopration de
police de lUE en Afghanistan et dune opration civile au Kosovo, les positions et les intrts divergents des Etats membres de lUE concernant le
Plan Ahtisaari (18) pour lavenir du Kosovo et la formulation dune stratgie commune pour un nouveau partenariat avec lAsie centrale ont montr
le dilemme auquel chaque Etat prsidant lUE sera confront. La liste vaste
et croissante de problmes et de dfis exige un exploit pratiquement hors
datteinte : combiner la mise en uvre des divers intrts nationaux de
(17) Ensemble, nous russirons lEurope, programme de travail de la prsidence allemande de lUE,
p. 22, disponible en franais sur le site Internet www.dbwv.de/dbwv/interd.nsf/FILES/DBWV_Gesamt.pdf/
$FILE/DBWV_Gesamt.pdf.
(18) Les Etats membres de lUE sont opposs une division du Kosovo. Ils aspirent lindpendance
du Kosovo par rapport la Serbie. La Russie ne lacceptera que si les Serbes et les Albanais du Kosovo y
consentent. Le dbat actuel tourne autour de la reconnaissance de la dclaration unilatrale dindpendance
du Kosovo. LUE veut installer une mission europenne dans le pays afin de remplacer lONU.

la stratgie de scurit et de dfense allemande

567

scurit avec une ligne de politique trangre de lUnion europenne largement accepte et fonde sur des valeurs communes (19).
Dans ces conditions, au cours de sa prsidence de lUE, lAllemagne visait
atteindre le possible et elle y a russi. En ce qui concerne lavenir de la
PESD, il sera important de voir si elle peut dvelopper une influence formatrice plus importante en Europe : on ne peut nier que Berlin, aux cts de
Paris et de Londres, soit lacteur-clef pour ltablissement dune Union europenne plus active et davantage capable, en tant quacteur international de
la scurit. Cependant, Berlin nest pas dispos soutenir ltablissement
dune PESD faisant contrepoids europen face aux Etats-Unis, de mme
quelle ne soutient pas de faon aveugle les intrts de la scurit des EtatsUnis. Lobjectif principal reste le dveloppement de solutions communes et
dun progrs commun dans le domaine de la Politique europenne de scurit
et de dfense, ce qui conduita un partenariat entre une Union europenne
renforce et les Etats-Unis par le biais dune OTAN rforme. Il y va galement des ressources europennes, comme en tmoigne par exemple la dcision de la France et de lAllemagne dacqurir un nouvel hlicoptre lourd
dj conu au lieu dinvestir dans le dveloppement dun nouveau modle :
pour des raisons de cot et de disponibilit, les deux nations ont consenti
valuer plusieurs systmes sur le march, dont un modle amricain, et de
finaliser une demande commune dici 2009, visant combler le foss entre
lEurocopter NH-90 et le transporteur arien Airbus A-400M (20).
Vers la naissance dun acteur de la scurit
Ces dernires annes, lAfghanistan a constitu le problme majeur de
lAllemagne en ce qui concerne la politique de scurit et de dfense. Cela
est d plusieurs raisons. La contribution la FIAS et lOpration
Libert immuable touche limage que lAllemagne se fait delle-mme, en
tant quacteur important de la scurit, mettant ses forces au service doprations multinationales de gestion des crises. La remise en question de la
constitutionnalit de lengagement et lensemble de la stratgie pour plus de
stabilit dans la rgion a rvl certaines carences de la politique de scurit
et de dfense allemande. En dpit de la dcision du Parlement allemand du
12 octobre 2007 en faveur du renouvellement pour une anne supplmentaire des mandats des forces allemandes participant la FIAS le mandat
de lOEF sera dcid en novembre 2007, aprs la confrence du Parti socialdmocrate , il ny a toujours pas de stratgie globale distincte.
(19) Franco Algieri, Arbeitsprsidentschaft mit Initiativen. Aspekte europischer Auen- und Sicherheitspolitik unter deutscher EU-Ratsprsidentschaft, in Bertelsmann Forschungsgruppe Politik (dir.),
Bilanz der deutschen EU-Ratsprsidentschaft. Analyse und Bewertung des Centrums fr angewandte Politikforschung (CAP), Munich, 2007, pp. 41-45.
(20) France, Germany to buy heavylifter off the shelf, Janes Defence Weekly, 12 sept. 2007, p. 20.

568

thomas bauer

Pire encore, malgr lannonce, au dbut de lanne 2007, dun dbat

public majeur sur la poursuite de lengagement de lAllemagne en Afghanistan et dans les eaux libanaises, la plupart des discussions ont eu lieu lors
de rencontres dexperts. Au cours du dbat parlementaire du 12 octobre sur
le renouvellement du mandat de la FIAS au Bundestag, aucun membre du
cabinet, except le ministre de la Coopration conomique et du dveloppement, na pris la parole. Cela montre clairement un manque de direction.
Timo Noetzel, de lInstitut allemand des affaires internationales et de scurit, a dclar, dans un article paru dans le Financial Times Deutschland,
que, afin de mettre en uvre un changement ncessaire de stratgie pour
la stabilisation de lAfghanistan, un point dj soulign dans plusieurs
dclarations au cours de lt 2007, il fallait dabord avoir une stratgie (21).
Or, la nouvelle version, longue de 23 pages, du projet pour lAfghanistan
du gouvernement fdral, qui avait t publie avant la dclaration, consiste davantage en des dclarations dintention plutt quen des stratgies
pour atteindre des intrts clairement dfinis (22).
LAllemagne veut tre un contributeur majeur la Politique europenne
de scurit et de dfense (PESD) et un partenaire fiable pour les Etats-Unis
dans le cadre de lOTAN. Cela ne peut se faire sans moyens, surtout quand
la situation semble empirer, comme en Afghanistan. LAllemagne doit suivre les exemples britanniques et franais, en augmentant le budget de la
scurit et de la dfense. Davantage de participations ne peut aboutir que
par un financement accru. Il convient de le dfinir par un concept global,
qui mrite le nom de stratgie de scurit. Peut-tre une analyse des principales conclusions de la Commission Mallet, qui prpare un nouveau Livre
blanc sur la scurit et la dfense en France, et des travaux dune commission britannique travaillant actuellement sur un nouveau concept pour le
rle du Royaume-Uni dans la PESD pourra-t-elle contribuer grer le dficit stratgique de la politique de scurit et de dfense allemande.
Afin de remporter le soutien populaire ncessaire un engagement accru
de lAllemagne, il convient de conduire un dbat rflchi et ouvert au
niveau politique, en interaction avec les citoyens, sur le rle de lAllemagne
en Europe et dans le monde. La seule solution est un vaste dbat public et
politique, qui donnera la base de dcisions communes sur la dfinition des
intrts stratgiques de scurit, sur les critres de lengagement allemand,
sur les moyens et les instruments de russite des objectifs communs, sur le
montant et la structure du financement : par-l sera obtenue leur lgitimit,
grce un engagement global et des arguments convaincants.

(21) Regierung verkleinert Marinemandat fr Libanon, Financial Times Deutschland, 10 oct. 2007,
p. 30.
(22) Le texte allemand du projet du gouvernement fdral pour lAfghanistan est disponible sur le site
Internet www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2007/09/Anlagen/2007-09-05-afg-konzept,property=
publicationFile.pdf.

LES ETATS DU CAUCASE DU SUD

ET LA CRISE DU BOUCLIER ANTIMISSILES
par

Gadz MINASSIAN (*)

La crise du bouclier antimissiles amricain a plong le Caucase du Sud
Armnie, Azerbadjan, Gorgie dans une nouvelle zone de turbulences (1).
Rgion aux multiples marqueurs de tensions conflits gels dOsstie du
Sud, dAbkhazie et du Haut-Karabakh, crises au Caucase du Nord, rivalits
nergtiques entre projets russes et occidentaux, autoritarisme des rgimes
locaux, monte de lislamisme radical , le Caucase du Sud est dpourvu de
tout systme de scurit collectif capable de rsister lapptit des puissances mondiales et rgionales. Sans unit politique, ni march commun, cet
espace frappe ainsi par sa vulnrabilit, au point que certains observateurs
doutent de son existence en tant que rgion. Forts de cette forte exposition
au danger, les trois Etats sud-caucasiens ont-ils des raisons lgitimes de
sinquiter du projet amricain dinstaller un radar antimissiles en Europe
centrale avec un prolongement dans la rgion, puis de la contre-proposition
russe dutiliser, conjointement avec Washington, la station de radar de
Gabala en Azerbadjan comme alternative et non comme complment du
plan amricain? Quel serait limpact de ces projets dans les trois capitales,
alors que les Amricains semblent se destiner rejeter loffre des Russes
ce qui ne manque pas de nourrir les bases dune rhtorique de guerre froide
aux accents plus goconomiques que gopolitiques?
Louverture dun cycle de crispations dun type nouveau entre les deux
anciens ennemis de la seconde moiti du XXe sicle a pour fond dcran le
contrle de la mer Noire et ses accs. Au nom de cet enjeu stratgique, le
Caucase du Sud, en tant que nouvelle ligne de dmarcation, fait lobjet
dune instrumentalisation outrance entre Russes, Amricains et leurs
allis respectifs. A lautre bout de lchelle, si le Caucase du Sud est devenu
en seize ans dindpendance lEst, un espace de confrontation entre la
Russie et les Etats-Unis, lAzerbadjan sort renforc de cette joute verbale
autour du bouclier antimissiles, considrant que Russes et Amricains pourraient cooprer en terre azrie en cas de retour au calme; fort de ses revenus
ptroliers et des consquences de cette affaire de bouclier antimissiles,
(*) Chercheur au Groupe danalyse politique Dfense, Relations internationales, Scurit (GAP-DRIS)
de lUniversit Nanterre (Paris X, France).
(1) Oleg Gorupai, The geopolitical whirlpool of the Caucasus, Kraznaya Zvezda, 8 oct. 2007.

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gadz minassian

Bakou creuse davantage lcart avec ses voisins armnien et gorgien.

Cependant, ce leadership azri risque de briser lquilibre militaire rgional
et dacclrer la course larmement que se livrent les trois Etats depuis
quelques annes, faute de compromis sur les conflits gels et dentente
rgionale en cho aux menaces extrieures, a fortiori depuis ladoption
lunanimit, le 7 novembre 2007, par la Douma, dun projet de loi sur la
suspension par la fdration de Russie de lapplication du trait sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) (2).
Enjeux de la mer Noire
et instrumentalisation du Caucase du Sud
Incapables dassurer une quelconque coopration rgionale depuis leur
indpendance obtenue en 1991, lArmnie, lAzerbadjan et la Gorgie ont
laiss le Caucase du Sud se transformer en espace de rivalits entre la Russie, les Etats-Unis, lUnion europenne, la Turquie et lIran. Jamais sujet,
souvent objet du couple histoire-gographie, le Caucase du Sud, riche en
ressources nergtiques, est devenu lenjeu de ces stratgies divergentes de
domination du bassin de la mer Noire.
Tte de pont russe vers le Proche-Orient ou tremplin amricain
vers lAsie centrale?
Les Etats-Unis et, dans une moindre mesure, lUnion europenne, poursuivent leur politique de pntration de la priphrie de la Russie en cherchant contrler les voies de communication des ressources de la Caspienne
de lAsie centrale jusquaux Balkans : en tmoignent llargissement lEst
de lOTAN et de lUE, le succs des pipelines BTC, BTS et BTE en 2005
et 2006, ainsi que les nouveaux projets doloducs et de gazoducs destins
alimenter les marchs europens la recherche de diverses sources
dapprovisionnement en or noir et en or bleu (3). Le projet amricain de
construire un bouclier antimissiles en Europe centrale en vue de se protger
de tirs venant dIran sinscrit dans un vaste plan de protection du territoire
amricain et dune partie de lEurope : selon lagence amricaine de dfense
antimissiles, ce systme de dfense amricain compos de radars (Rpublique tchque) et de missiles intercepteurs (Pologne) comprend galement
linstallation dun radar dans le Caucase du Sud, dont le but est de couvrir
lEurope du Sud dun parapluie des Balkans la Caspienne. Les Etats-Unis
favorisent ainsi le dsenclavement rgional, la coopration bilatrale (Armnie-Gorgie, Gorgie-Azerbadjan) et les dcrispations entre la Turquie et
(2) Stephen Blank, The CFE Treaty moratorium and its impact on the Caucasus frozen conflicts, Central Asia-Caucasus Analyst, vol. IX, n 15, 25 juil. 2007.
(3) Vladimir Socor, White stream : additional outlet proposed for Caspian gas to Europe, Eurasian
Daily Monitor, 12 oct. 2007.

le caucase du sud et le bouclier antimissiles

571

lArmnie ou la Gorgie et la Russie. Ils nourrissent lespoir de voir sinon

un Caucase du Sud tranform en carrefour conomique, du moins de satelliser les trois autres Etats proches de la mer Noire, devenue une sorte de
lac atlantiste protg par la cration de la BlackSeaFor (4). Do linitiative lance le 21 septembre 2005 de construire en Azerbadjan deux stations
radars ariens mobiles, lune Astara, sur la frontire avec lIran, lautre
Kyzy, au nord-ouest de Bakou, tourn vers la Russie, dans le but de protger les ressources de la Caspienne.
Hostiles ces projets amricains, les Russes ont adress en juin 2007,
Washington, la contre-proposition dutiliser conjointement la station de
radar de Gabala en Azerbadjan. En voie de gurison depuis quelques
annes et toujours la recherche de son ancien statut de grande puissance,
la Russie est repartie la conqute de sa priphrie en utilisant les leviers
ptrolier et gazier comme de vritables instruments de domination de ces
marchs mergents eurasiens. Outre cette concurrence conomique lgitime,
souvent dloyale il suffit de se souvenir de la guerre du gaz entre la Russie et ses voisins ukrainien, bilorusse, gorgien et armnien , Moscou poursuit ses stratgies dintgration de lArmnie, dintimidation de la Gorgie
et de sduction de lAzerbadjan, le tout dans le but de transformer cette
ex-marche sovitique en verrou russe la chute de lURSS, rappelons-le,
tant considre par Vladimir Poutine, comme la pire catastrophe du
XXe sicle.
Pragmatisme azri, impatience gorgienne, prudence armnienne
Pour la Russie, le Caucase du Sud est une tte de pont sur le ProcheOrient; pour les Etats-Unis, cest un tremplin vers lAsie centrale. Cest
dans ce contexte international nerveux que laffaire du bouclier antimissiles
amricain a fait irruption sur lagenda des Etats du Caucase du Sud. En
deux ans, ces derniers sont passs dune position de figurants celle
dacteurs.
Soucieuse dune politique quilibre entre la Russie et les Etats-Unis,
Bakou a, dun ct, valid en 2005 le projet amricain et, de lautre, fait
preuve de pragmatisme en jetant les bases dun partenariat stratgique
avec la Russie une coopration tempre cependant par quelques dsillusions stratgique (statu quo dans le conflit du Haut-Karabakh), politique
(dficit dans la dfense des droits de lhomme et des liberts) et sociale
(impuissance face la monte de lislamisme radical). La Gorgie, ostensiblement pro-amricaine, entretient des relations houleuses avec la Russie,
quelle accuse de soutenir les sparatismes abkhaze et osste; dans cette
(4) La BlackSeaFor a t cre en avril 2001 sur une ide amricaine. Elle comprend la Bulgarie, la Roumanie, la Turquie, lUkraine, la Gorgie et la Russie, laquelle y participe plus pour se tenir informe de
lvolution que par conviction.

572

gadz minassian

logique, Tbilissi aurait souhait accueillir sur son territoire le projet antimissiles amricain. Cependant, Washington nentend pas alimenter les tensions suffisamment fortes entre Tbilissi et Moscou, sans sinterdire toutefois
le moment venu de doter cet Etat candidat lOTAN de moyens de dfense
ultra-modernes. Quant lArmnie, allie de la Russie mais sensible
linfluence conomique amricaine, elle cherche maintenir un semblant de
politique de complmentarit des intrts russes et occidentaux : en toute
prudence, Erevan a rpondu, en cho au projet amricain, quil ntait pas
dans son intrt de crer de nouvelles lignes de division dans une rgion
instable.
LIran, prolongement des rivalits russo-amricaines
A ce pragmatisme azri, cette impatience gorgienne et cette prudence
armnienne, est juxtapos un autre volet complmentaire des rivalits
autour des mers Noire et Caspienne : lIran. Outre quelle permet de dplacer vers le Sud le curseur de la scurit rgionale, la question iranienne complique davantage les choix stratgiques des Etats du Caucase du Sud. En
effet, travers la contre-proposition russe, lArmnie, lAzerbadjan et la
Gorgie ont pris conscience que la Russie ne nie plus la ralit dune menace
venant dIran, mme si de nombreux observateurs restent persuads que la
Russie pratique la technique du double langage avec Thran (5) et la communaut internationale : Moscou sen remet aux inspections de lAIEA et
au droit international pour rgler la crise du nuclaire iranien et laisse se
diffuser lide que lIran na pas vraiment les moyens de frapper des cibles
amricaine en Europe ou au Proche-Orient, tant ses missiles manquent de
prcision. Toutefois, pour les trois Etats du Caucase du Sud, la menace
demeure : les tensions autour du programme nuclaire iranien et le risque
dun scnario de guerre contre lIran accroissent les capacits russes et amricaines dinstrumentaliser le Caucase du Sud.
Pour lArmnie, territoire de convergence des intrts russo-iraniens,
lIran est son dbouch conomique le plus sr. La construction dun gazoduc irano-armnien en 2007, certes contrl par le gant russe Gazprom, et
la neutralit de Thran dans le conflit qui loppose lAzerbadjan dans le
Haut-Karabakh favorisent son dsenclavement et renforcent sa stabilit.
Erevan est donc contre lusage de son espace arien pour frapper lIran,
ainsi que la rappel le Prsident armnien, Robert Kotcharian, son
homologue iranien, Mahmoud Ahmadinejad, et au ministre de la Dfense
iranien, lors de rencontres qui ont eu successivement lieu Erevan, en octobre et novembre 2007.

(5) Mehdi Sanaie, Problems and prospects of iranian-russian relations, Russia in Global Affairs, n 2,
juil.-sept. 2007.

le caucase du sud et le bouclier antimissiles

573

De son ct, la Gorgie a sign un accord gazier avec lIran en dcembre

2006, en vue dchanger deux millions de m3 de gaz iranien par jour contre
la fourniture dlectricit Thran. Tbilissi, dont les routes commerciales
ont t coupes avec la Russie depuis un an, entend diversifier ses approvisionnements en gaz et en ptrole, mme si cela risque de favoriser le
redressement de lconomie iranienne, contrairement la volont des Amricains. Annule en 2006 sous pression de Washington, la visite du prsident
Ahmadinejad Tbilissi en 2007 reste a priori dactualit, quoique sans cesse
reporte. LIran a en outre propos en vain sa mdiation dans le conflit
russo-gorgien. Tbilissi fait tout pour viter de sexprimer sur le conflit
amricano-iranien et, par prudence, souhaite un rglement politique du problme.
Enfin, lAzerbadjan, soucieux dentretenir une politique de bon voisinage
avec lIran (6), a officiellement refus douvrir son espace arien tout projet de frappes sur des cibles stratgiques iraniennes. Ce principe a t confirm par les cinq pays de la Caspienne, dans une dclaration conjointe,
signe lors du Sommet de Thran, le 16 octobre 2007. Deux mois auparavant, les Prsidents iranien et azri avaient voqu le dialogue bilatral
fond sur lgalit des Etats. Dans la dclaration finale, lAzerbadjan a
reconnu lIran le droit dutiliser lnergie nuclaire civile dans le cadre du
TNP et de la coopration avec lAIEA (7). Cela tant, Iraniens et Azris
ont, en fait, leur propre agenda : Bakou veut laisser la porte ouverte
Thran pour prserver son quilibre dans ses relations entre la Russie et
les Etats-Unis; lIran serait prt, quant lui, ngocier un compromis avec
Bakou sur le partage des richesses de la Caspienne, permettant lAzerbadjan dtre en meilleure position auprs de Bruxelles, qui cherche
diversifier ses sources dapprovisionnement en gaz et en ptrole. Ainsi,
Bakou parviendrait son chelle rduire la menace sur lIran et faciliterait lexploitation du gaz iranien vers lEurope. Cela dit, les relations bilatrales sont empreintes de suspicions mutuelles : Bakou constate que le statut de la Caspienne nest toujours pas rgl et dnonce la coopration entre
lIran et lArmnie; pour Thran, Bakou na jamais officiellement renonc
lide dun Grand Azerbadjan, comprenant entre 14 et 17 millions
dIraniens de souche azrie, capables de dstabiliser le rgime iranien. Les
Azris ont galement autoris Washington rnover leurs principaux aroports et construire un radar mobile Astara sur la frontire conjointe.
Incontestablement, mme en cas dchec russo-amricain, la question du
bouclier antimissiles et ses rpliques ont renforc le poids rgional de lAzerbadjan.
(6) Azer Kerimov, Azerbaijan again torn between America and Iran, Central Asia-Caucasus Analyst,
vol. IX, n 15, 25 juil. 2007; Arif Yunus, Azerbaijan between America and Iran, Russia in Global Affairs,
n 3, juil.-sept. 2006.
(7) Rovshan Ismayilov, Iran-Azerbaijan summit? Brotherly feelings without results, Eurasianet.org,
24 aot 2007.

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Renforcement de lAzerbadjan

Grce sa rente ptrolire et gazire, lAzerbadjan connat une croissance annuelle de prs de 30% depuis 2004 (8). Ses pipelines BTS, BTC et
BTE ont t finaliss, dautres grands projets en vue de transformer Bakou
en territoire de transit nergtique sont en chantiers, notamment le projet
Nabucco, qui permettra dapprovisionner lUnion europenne par la Turquie dans quelques annes (9).
Gabala, un symbole vtuste de la rcente normalisation russoazrie
LAzerbadjan entend conserver son leadership rgional en renforant son
indpendance vis--vis de la Russie et des Etats-Unis. Bakou veut ainsi se
doter dune industrie de dfense et na jamais exclu lemploi de la force
pour rcuprer le Haut-Karabakh. Dans ce contexte de croissance exceptionnelle, lAzerbadjan a interprt avec enthousiasme le projet amricain
et la contre-proposition russe : Bakou devient de ce fait une terre de dialogue entre la Russie et les Etats-Unis et conforte son rle de puissance mergente (10). Le prsident azri Ilham Aliev a obtenu des Russes et des Amricains que les intrts vitaux de son pays soient systmatiquement pris en
compte et que toute initiative de lun des deux camps, en cas de coopration, ait en premier lieu son consentement (11).
La rouverture de la station de Gabala (12) symbolise la normalisation
des relations entre la Russie et lAzerbadjan, amorce depuis larrive de
Vladimir Poutine au Kremlin en 2000 (13). R-oprationnelle depuis
2002, pour une priode de 10 ans de location pour la somme de 7 millions de dollars par an (puis 14 millions de dollars en cas de reconduction
du bail) , la station de Gabala couvre un rayon de 6 000 km, mobilise
900 soldats russes sur place et peut dtecter des missiles tirs dAsie, du
Moyen-Orient et dAfrique. A lissue de sa mission Gabala, en octobre
2007, peu avant la rencontre Moscou entre Vladimir Poutine, Condoleezza Rice et Robert Gates, la dlgation amricaine a livr des conclusions qui compromettent la perspective dun accord sur la contre-offre
(8) Farid Ismailzade, Azerbaijans growing economic capacity has yet to affect Karabakh resolution,
Eurasian Daily Monitor, 11 oct. 2007.
(9) Vladimir Socor, Nabucco gaz pipeline project is back on track, Eurasian Daily Monitor, 19 sept.
2007.
(10) Richard Weitz, The Gabala Gambit and Azerbaijans geopolitics, Central Asia-Caucasus Analyst,
vol. IX, n 12, 13 juin 2007.
(11) Rovshan Ismayilov, Azerbaijan ready to discuss Russian-American use of radar station, Eurasianet.org, 8 juin 2007.
(12) La station de Gabala (200 km louest de Bakou), est oprationnelle depuis 1985, pour un cot de
20 milliards de roubles. A lpoque communiste, elle permettait aux troupes spatiales sovitiques de surveiller les lancements ventuels de missiles balistiques intercontinentaux comme tout missile oprationnel
tactique.
(13) Sergei Blagov, Russia moves to repair ties with Azerbaijan, Eurasianet.org, 2 avril 2007.

le caucase du sud et le bouclier antimissiles

575

russe (14). Cette station vtuste lquipement obsolte se trouve trop

prs de la frontire avec lIran et ne couvre pas lensemble du territoire
iranien ; de type Darial, la station de Gabala est en fait incompatible
avec les systmes de gestion antimissiles amricains : cest un systme de
pr-alerte, insuffisant lui seul. Ainsi, selon les experts amricains,
Gabala verra le missile au moment du dpart, mais naura pas le temps
de ragir, un peu comme si une voiture arrivait vive allure en face de
vous sur lautoroute . Pour que Gabala soit efficace, il faudrait fournir des
intercepteurs et un autre radar pour guider les antimissiles, afin de neutraliser toute agression. Enfin, il est techniquement impossible de tourner
le radar vers la Russie, car il est immobile.
Gagner du temps et contenir lAzerbadjan
Dans ces conditions, quel est lobjectif de la contre-proposition de la
Russie?
En premier lieu, Moscou veut, nen pas douter, gagner du temps et
court-circuiter le projet amricain de couvrir le Caucase du Sud dun radar
mobile (15). La Russie construit actuellement de nouvelles stations de radar
de type Voronej et souhaiterait mais il y a encore dbat Moscou fermer tous les radars dancienne gnration, de types Dniepr et Darial,
ltranger, savoir en Ukraine, au Kazakhstan, en Bilorussie et en Azerbadjan, donc Gabala. Dans la contre-proposition russe, il est galement
question dutiliser conjointement la prochaine station de radar russe
dArmavir, en Russie, aux pieds du Caucase ( environ 200 km de
Krasnodar) : elle devrait tre plus moderne que celle de Gabala et pourra
dtecter le lancement de missiles mais aussi les vols doiseaux, selon les
Russes, grce son grand pouvoir de rsolution et de sensibilit. Le radar
Voronej dArmavir est un type de radar de nouvelle gnration, un type
modulaire avec un haut degr de finition, ce qui permet de le monter rapidement sur les axes potentiellement les plus menacs par les missiles. Outre
Armavir, trois autres types de radar Voronej seront prochainement
dploys lEst et au Nord de la Russie, pour un coup de 2 milliards de
roubles chacun.
En second lieu, la manire dont Poutine a lanc cette contre-proposition
confirme que Moscou na jamais renonc son vieux rflexe brejnvien de
considrer les Etats priphriques comme des pays souverainet limite.
LAzerbadjan na pas t associ aux premires tapes du projet du bouclier antimissiles, mais sest greff aux discussions russo-amricaines. Pour
certains observateurs, cette contre-offre russe fragilise lArmnie en conf(14) Rovshan Ismayilov, Analysts : chances slim for American-Russian radar station, Eurasianet.org,
29 aot 2007.
(15) Stephen Blank, Putins Gabala gambit : more than missiles, Central Asia-Caucasus Analyst,
vol. IX, n 12, 13 juin 2007.

576

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rant lAzerbadjan un rle rgional prminent. Pour dautres, la politique

russe de la main tendue Washington a plac lAzerbadjan sous troite
surveillance russo-amricaine, rduisant sa marge de manuvre et dissuadant les autorits azries denvisager lusage de la force pour rgler la question du Haut-Karabakh.
Au-del des calculs politiques russes et au moins sur le plan symbolique,
lquilibre rgional a cependant t rompu en faveur de lAzerbadjan, ce
qui provoque un nouvel lan dans la course larmement entre les trois
Etats du Caucase du Sud, l aussi avec le concours de la Russie et des
Etats-Unis.
Relance de la course aux armements
La course aux armements a pris une triple dimension pour les Etats sudcaucasiens, tous confronts une guerre lors de la dsintgration de
lURSS.
Rgion surarme
Il y a dabord un constat alarmant : le Caucase du Sud est aujourdhui
lune des rgions les plus militarises au monde. Les trois Etats ont consacr prs de 1,5 milliard de dollars de dpenses en armement sur un an :
900 millions de dollars pour lAzerbadjan, 303 millions de dollars pour la
Gorgie et 264 millions de dollars pour lArmnie. Depuis 2000, le budget
dfense de lArmnie a augment de 350%, celui de lAzerbadjan a t
multipli par 8 et celui de la Gorgie, par 10. Pour 2008, les prvisions sont
aussi la hausse : un milliard de dollars pour lAzerbadjan, prs de
720 millions de dollars pour la Gorgie et environ 400 millions de dollars
pour lArmnie (16). Daprs le SIPRI et le London Institute for War and
Peace, il y a 75 chars et 85 pices dartillerie par million dhabitants au
Caucase du Sud, soit bien plus que lIran et la Turquie runis. LAzerbadjan compte 70 000 hommes, lArmnie 50 000 hommes, auxquels sajoutent
les 20 000 hommes qui composent larme de la Rpublique du HautKarabakh; quant la Gorgie, elle a annonc quelle avait lintention, dici
2010, daugmenter ses effectifs 32 000 soldats, au lieu des 20 000 de 2007.
Pour les zones sparatistes de Gorgie, lAbkhazie dispose de 5 000 combattants et lOsstie du Sud de 3 000 hommes (17). La Gorgie compte entre 80
et 100 chars, soit bien moins que lAbkhazie et lOsstie du Sud runies (respectivement 100 et 87).
(16) M. Alkhazashvili, Like its neighbors, Georgia is growing its military, but for better reasons, The
Messenger, 14 sept. 2007; Pavel Felgenhauer, Saakashvili : defiant and ready for actions, Eurasian Daily
Monitor, 7 nov. 2007.
(17) Oleg Gorupai, op. cit.

le caucase du sud et le bouclier antimissiles

577

Les trois Etats sont prsents en Iraq et au Kosovo. En Iraq, la Gorgie

constitue dailleurs le troisime contingent de la coalition. Les troupes gorgiennes 2 000 hommes sont dployes dans la province de Wazit, le long
de la frontire avec lIran (18), mais leur contingent devrait tre ramen
300 hommes dici la fin de lt 2008 (19). En Afghanistan, lAzerbadjan a
annonc le doublement de ses troupes, passant de 40 80 soldats. La Gorgie y maintient les siennes et lArmnie examine la possibilit dy dpcher
quelques units.
Le rle des organisations rgionales : OTSC, OTAN, GUAM
Il y a ensuite trois processus irrversibles, au dnouement incertain : la
consolidation de lOTSC, de lOTAN et du GUAM (Gorgie, Ukraine, Azerbadjan et Moldavie) participe de cette monte des tensions rgionales.
Depuis le retrait de la Gorgie et de lAzerbadjan du TSC en 1999,
lArmnie est devenue le seul membre de lOTSC dans la rgion et a intgr
sa force de raction rapide conjointe avec un contingent russo-armnien
de 1 500 hommes pour le flanc sud-ouest du Pacte de Tachkent. Plaant sa
scurit arienne sous le parapluie de lOTSC, Erevan accueille aussi une
base militaire russe, la 102e Gumri, quipe en missile S-300, Mig-29 et
forte de 5 000 hommes. Une autre base comprenant 2 000 gardes-frontires
se trouve sur la frontire avec lIran. Toutes deux relvent du groupe des
troupes russes de Transcaucasie de la rgion militaire du Caucase du Nord.
Membre de lOTSC, lArmnie achte armements et quipements des prix
internes soit au mme tarif que larme russe. Daprs Bakou, la Russie
rflchirait ouvrir une troisime base en Armnie, ce quErevan a
dmenti, accusant les Azris dagir ainsi pour justifier la construction dune
base militaire amricaine sur leur territoire (20). Quoi quil en soit, la Russie
entend ouvrir de nouvelles bases sur son territoire de lAsie centrale au Caucase.
A son Sommet dIstanbul en 2004, lOTAN a dsign le Caucase du
Sud comme une zone prioritaire. Bruxelles a sign en 2005 un IPAP avec
les trois Etats. La Gorgie, qui a fait acte de candidature lOTAN en
2002 au Sommet de Prague, sapprte parapher un Plan daction pour
ladhsion (MPA), dernire tape avant son invitation rejoindre
(18) Russia or its mind, Georgia flexes its muscle in Iraq, The New York Times, 8 oct. 2007; Koba
Liklikadze, Iraq : as third-largest contingent, Georgia hopes to show its worth, Radio Free Europe/Radio
Liberty, 10 sept. 2007.
(19) Nino Mumladze, Georgia to withdraw most Iraq troops by next summer, The Messenger,
18 juillet. 2007.
(20) Russia not going to establish 2nd military base in Armenia, Panarmenian.net, 10 sept. 2007. La
Russie et lArmnie nont jamais reconnu lexistence dune seconde base russe Meghri sur la frontire avec
lIran. Cest pour cela que linformation voque louverture dune seconde base. Or, plusieurs sources officielles et universitaires trangres ont certifi la prsence de 2 000 gardes-frontires russes prs de la frontire avec lIran. Dans cette hypothse, nous retenons lventuel projet douverture dune 3e base russe en
Armnie.

578

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lAlliance (21). Comme la soulign son ministre de la Dfense, Gela

Bezhuashvili, lors dune visite Washington, le 14 septembre 2007, la
Gorgie a rempli toutes ses obligations militaires en vue de rejoindre
lOTAN. Pour les Gorgiens, la balle est dsormais dans le camp des pays
membres. Or, Bruxelles veut se donner du temps : la candidature de la
Gorgie ne figure pas lordre du jour du prochain sommet de lOTAN,
Bucarest, en 2008 (22).
Pour faciliter lintgration des ex-Rpubliques sovitiques, lOTAN
compte plutt sur le renforcement du GUAM, sous-ensemble de la CEI hostile la domination russe, compos de quatre Etats en butte des conflits
sparatistes (Gorgie, Ukraine, Azerbadjan et Moldavie) et solidaires sur le
plan nergtique contre les projets doloducs russes (23). Ayant clbr ses
dix ans en 2007, le GUAM sapprte se transformer en organisation de
scurit rgionale en vue de dlgitimer la prsence russe dans les zones en
litige. Dans ce but, les quatre partenaires ont lintention de crer une force
de raction rapide susceptible de remplacer celles de la CEI majorit
russe en Abkhazie et en Osstie du Sud. Or, Moscou a promis, au Sommet
de Douchanb (Tadjikistan), en octobre 2007, de vendre plus darmes,
moindre cot, ses allis de lOTSC, en change dune plus grande implication de leur part dans des oprations de maintien de la paix dans la
rgion, notamment en Gorgie (24) lArmnie et la Bilorussie tant particulirement concernes.
Une triple incertitude
Une premire inconnue est lavenir du Trait sur les forces conventionnelles en Europe (FCE). En rponse au projet de bouclier antimissiles amricain en Europe, la Douma a adopt un projet de loi sur le gel, par la Russie, de ce Trait, qui lui permet si le Conseil de la Fdration (Haute
Chambre) et le Prsident de la Rpublique russe agissent dans le mme
sens de dplacer dornavant ses troupes l o elle le veut. Moscou prie
lOTAN de ratifier la version rvise du Trait FCE en 1999 (25). Or,
Bruxelles attend du Kremlin quil respecte dabord son engagement de retirer ses troupes dAbkhazie et de Transnistrie : en 2007, trois des quatre
bases russes de la Gorgie ont t vacues (Vaziani, Batumi, Akhalkalaki),
mais reste celle de Gudauta en Abkhazie (26). En 2007, Tbilissi a inaugur
(21) Georgia hankers for NATO admission, Kommersant, 14 sept. 2007.
(22) La Macdoine, la Croatie et lAlbanie devraient faire leur entre lOTAN lors de ce sommet.
(23) Niklas Nilsson, Guam leaders discuss conflict and energy in Baku, Central Asia-Caucasus Analyst,
vol. IX, n 13, 27 juin 2007.
(24) Vladimir Socor, Russia setting up? Collective peacekeeping forces, Eurasian Daily Monitor, 3 oct.
2007.
(25) Vladimir Socor, Action for action on the CFE Treaty : opportunity and risks, Eurasian Daily
Monitor, 9 oct. 2007.
(26) Richard Weitz, Georgia and the CFE saga, Central Asia-Caucasus Analyst, vol. IX, n 13, 27 juin
2007.

le caucase du sud et le bouclier antimissiles

579

trois nouvelles bases militaires Gori, Kutassi et Senaki situes sur le

principal axe routier gorgien qui coupe le pays en deux et protge la capitale.
Une autre incertitude renvoie au blocage dans le rglement des questions
abkhaze et osste. Dans son discours lAssemble gnrale de lONU, en
septembre 2007, le prsident gorgien Mikhal Saakachvili a dclar que les
organisations internationales, comme lOSCE, avaient chou dans la rsolution des conflits (27). Le chef de lEtat gorgien a souhait, avec le soutien
de Bakou, que dautres organisations, comme lONU, lOTAN et le Conseil
de lEurope, se saisissent ou simpliquent davantage dans le dossier des conflits gels. Tbilissi sest ainsi flicite de ladoption, par le Conseil de scurit de lONU, de la rsolution 1 781, le 15 octobre 2007, qui raffirme
lattachement de tous les Etats membres la souverainet, lindpendance et
lintgrit territoriale de la Gorgie, lintrieur de ses frontires internationalement reconnues. Il sagit en fait dune rsolution de routine, qui consiste proroger le mandat de la MONUG en Gorgie. A la grande joie de
la Russie, la rsolution 1 781 souligne le rle stabilisateur important de la
force de maintien de la paix de la CEI dans la zone du conflit entre
lAbkhazie et la Gorgie. Tbilissi soutient galement la cration de gouvernements pro-gorgiens abkhaze et osste en exil, pour disqualifier, aux yeux
de la communaut internationale, les autorits rebelles fantoches de
Soukhoumi et de Tskhinvali.
Quant la dernire incertitude, la question du Haut-Karabakh, qui
oppose lArmnie lAzerbadjan, le Groupe de Minsk charg de trouver
une solution durable et prsid par la France, les Etats-Unis et la Russie,
nest toujours pas parvenu un compromis, car les protagonistes prfrent
jouer la carte du temps. Bakou ne veut pas entendre parler du droit
lautodtermination de la province armnienne et compte sur sa rente
ptrolire pour se refaire une sant militaire. Erevan est persuad que plus
il y aura de consortiums occidentaux ptroliers et gaziers dans la rgion,
moins Bakou aura la libert demployer la force pour rgler le conflit. Les
Armniens suivent galement de prs les discussions sur le statut final du
Kosovo, qui buttent toujours sur le droit lindpendance de la province
albanaise. Dans les faits, cest plutt le dossier du Kosovo qui semble sinspirer des mthodes de dialogue du Haut-Karabakh : en effet, une troka
(Russie-Etats-Unis-UE) a t mise en place au Kosovo en 2007 pour sortir
de limpasse suscite par les conclusions du rapport Athisaari et formuler
des propositions acceptables pour toutes les parties au rythme o vont les
ngociations sur la question du Haut-Karabakh, il nest pas illgitime de
sinterroger sur les rsultats attendre de cette troka au Kosovo Encore
quil vaut mieux se contenter dun statu quo rel mais provisoire, que
(27) Vladimir Socor, Saakachvili at UN : international organizations failing on post-Soviet conflict
resolution, Eurasian Daily Monitor, 1st oct. 2007.

580

gadz minassian

dannoncer un rglement prcipit et gnrateur de scnarios les plus sombres...

*

*
*

Les trois pays du Caucase du Sud organisent leur lection prsidentielle

en 2008. La Gorgie ouvre le bal en janvier, alors que les lections taient
initialement prvues en octobre : comme Mikhal Saakachvili veut transformer le scrutin prsidentiel en rfrendum personnel pour dsarmocer la crise
de lautomne 2007, il organise une prsidentielle anticipe et espre acheter
la paix. LArmnie lit son Prsident en fvrier et lAzerbadjan ferme
lanne lectorale avec une prsidentielle en novembre. Ces trois scrutins se
drouleront en mme temps que les lections des Prsidents russe et amricain. Dans ces conditions, lanne 2008 sera-t-elle une anne-tournant
dans le Caucase du Sud? Rien nest moins sr, car rares sont les rgions
plus imprvisibles que le Caucase du Sud, espace anxiogne par excellence,
o les stratgies de dveloppement et autres prvisions conomiques ne
valent que pour ceux qui y croient. En effet, qui aurait cru en 2007 que le
prsident gorgien Mikhal Saakachvili, vritable artisan de la Rvolution
des roses de 2003, allait dcrter quatre ans aprs cette priode divresse
dmocratique ltat durgence dans son pays, pour venir bout dun mouvement de contestation pacifique exigeant sa dmission pour cause
dautoritarisme?
Pour sortir de cette escalade dincertitudes avec la course aux armements
comme symptme gnral dun mal-tre rgional, lUnion europenne serait
bien avise dutiliser le maximum dinstruments de dcrispation pour transmettre cette rgion quelques signes de raison : affiner sa politique de voisinage en rcompensant les bons lves, exercer toute son influence en vue
douvrir la frontire entre la Turquie et lArmnie, favoriser la coopration
bilatrale (Armnie-Gorgie, Azerbadjan-Gorgie) dfaut dune coopration rgionale. Par sa nature, ses valeurs, son ambition, sa proximit avec
la Russie et les Etats-Unis, son pouvoir dattraction et son exprience militaire dans les oprations de stabilisation dans les Balkans comme en Afrique noire, lUE a les moyens darrter cette spirale du fou dans le Caucase
du Sud. Cependant, les Europens en ont-ils la volont politique?

LES PUISSANCES OCCIDENTALES

ET LES OPRATIONS DE PAIX
par

Josiane TERCINET (*)

A lpoque des blocs, les Occidentaux sont faciles reprer : ce sont les
pays dvelopps se rclamant du libralisme conomique; lAssemble
gnrale des Nations Unies (ci-aprs AG NU), ils constituent le groupe des
pays occidentaux parce quils sont, pour la majorit dentre eux, situs
lOuest de lURSS. On les distingue donc surtout par opposition aux pays
de lEst, les deux catgories tant supposes correspondre des pays riches,
aux systmes politico-conomiques diffrents. Avec la disparition du bloc
sovitique, le clivage idologico-politique sest vanoui : reste-t-il un
Occident? A priori oui, puisque les Etats qui le composaient subsistent
avec leur systme; simplement, la super-puissance occidentale est devenue
hyper, faute de concurrent en tout cas dans un premier temps en face.
Les choses se compliquent toutefois quelque peu car, lAG NU, le
groupe des Etats occidentaux et autres comprend les Etats dEurope occidentale et les non-Europens classiques (Canada, Etats-Unis, Japon, Australie et Nouvelle-Zlande), mais aussi les trois Baltes et la Turquie pour
les votes, cette dernire figure aussi dans le groupe Asie. Dans ce groupe,
on rencontre donc des pays petits et des grands par la taille gographique et conomique : la plupart sont dvelopps et leurs habitants sont titulaires dun revenu annuel lev, selon la terminologie de la Banque
mondiale; quatre sont rangs dans les pays revenu moyen suprieur (les
Baltes et la Turquie). Partant, le groupe correspondant sans doute le mieux
lide que lon se fait des Occidentaux (1) est celui des 25 pays revenus
levs membres de lOCDE (RNB/habitant/an suprieur 11 116 dollars),
reprs par la Banque mondiale (2) sachant quil comporte aussi la Rpublique de Core, quon ne rangerait pas spontanment dans les
Occidentaux. Cela devrait conduire observer lattitude en matire de
contribution aux oprations de paix de 24 Etats : cest beaucoup, mais en
mme temps, cela revient laisser de ct la Russie membre permanent
du Conseil de scurit, certes issue de lex-Est, mais classe comme la Tur(*) Professeur de Droit lUniversit Grenoble II.
(1) Entendus au sens dhritiers des pays historiquement dvelopps et adeptes du libralisme conomique.
(2) Cf. le site Internet www.banquemondiale.org.

582

josiane tercinet

quie dans les pays revenu moyen suprieur ou encore la Chine membre
permanent aussi , lInde et le Brsil, les nouveaux gants, quoique encore
pays revenu moyen infrieur. Faudrait-il alors plutt regarder du ct de
toutes les puissances avres ou potentielles? Les quatre sus-nommes disposent dune capacit dinfluence non ngligeable, notamment en matire
militaire : la Chine est on vient de le percevoir encore davantage rcemment une puissance nuclaire fort sophistique et devient incontournable
dans le continent africain
Cependant, au vu de leur relative homognit en terme de dveloppement, il peut paratre utile de se pencher sur les Occidentaux, ne serait-ce
que pour analyser leur ventuel souci de jouer un rle en matire de maintien de la paix, de montrer leur intrt et leur capacit tre encore des
puissances dans un monde o le camp occidental est, non pas sur le dclin,
mais en train de perdre lexclusivit du leadership. Quand les autres deviennent plus gaux, il faut garder des avantages comparatifs : peut-on et veuton les prserver en matire doprations de paix, un domaine dinfluence
non ngligeable?
Surgit alors une autre question : que sont les oprations de paix? Souleve il y a vingt ans, cette interrogation appelait une rponse dj complexe.
Elle supposait dj de faire la distinction entre, dune part, lopration collective ou individuelle, caractristique de lintervention militaire et, dautre
part, lopration de paix vritable.
Les oprations de paix ne se traduisaient en principe pas par le recours
la coercition (avec lexception de laffaire de Core ou le cas spcial de
lONUC au Congo), mais relevaient plutt du modle maintien de la paixinterposition; elles connaissaient diverses dclinaisons (oprations multinationales conduites par plusieurs Etats, oprations diriges par une organisation rgionale, oprations des Nations Unies se subdivisant en groupes
dobservateurs et oprations de maintien de la paix) (3). Depuis le renouveau des oprations li la transformation puis la fin du systme bipolaire, le paysage sest considrablement enrichi (4).
Si on ne prend en considration que les oprations conformes la lgalit
internationale, autrement dit, cres sur la base dune rsolution du Conseil
de scurit ou non assimilables une intervention tatique (5) les autres
relevant de lunilatralisme ou du plurilatralisme hors Charte, si elles supposent le recours la coercition militaire , diverses catgories apparaissent
(3) Josiane Tercinet, Les soldats au service de la paix : le cas des forces de maintien de la paix, Ars,
n 2, 1988, pp. 13-91.
(4) Cf. le site Internet www.operationspaix.net.
(5) Elles ne sont pas grossirement hors droit, en labsence dautorisation du Conseil de scurit, quand
elles reposent sans ambigut sur une demande de lEtat de stationnement, mme si leur impartialit peut
faire problme quand elles interviennent dans un contexte de crise ou de conflit dorigine interne et rvlent
un dfaut deffectivit du gouvernement (Groupe de surveillance de la trve en 1997-98, puis Groupe de surveillance de la paix en 1998-2003 Bougainville ou encore Opration Astute au Timor-Leste en 2006-2007
ou Mission de contrle du cessez-le-feu au Sri Lanka partir de mars 2002.

les puissances occidentales et les oprations de paix

583

sur la base de critres eux-mmes pluriels. Si on regarde du ct du commandement, certaines sont des oprations multinationales places sous la
conduite dun Etat (lopration de Core en est une lointaine prfiguration)
dont on dnombre une douzaine depuis Tempte du dsert en 1991 ,
dautres sont sous commandement dune organisation rgionale (Communaut des Etats de lAfrique de lOuest, Communaut des Etats indpendants, Union europenne, Union africaine notamment) ou internationale
les plus nombreuses sont sous commandement onusien (49 depuis 1988, en
comptant la Mission des Nations Unies au Tchad et en Rpublique centrafricaine (6) et la Force hybride ONU/UA pour le Darfour, MINUAD (7)).
Cette premire grille danalyse gagnerait dailleurs tre complte par celle
des agencements gomtrie variable des oprations : un solo de multinationale ou de lONU ou dune organisation rgionale; la succession de lune
lautre ou le dploiement simultan; lappui, la coopration et la complmentarit pendant toute la dure de lopration ou pour certaines phases
seulement (8).
Une tude partir de la nature du mandat conduira distinguer les classiques oprations de maintien de la paix, missions consensuelles dinterposition, des missions multidimensionnelles de rtablissement puis consolidation de la paix aprs sortie de crise, avec des volets militaires ou civils ou
civilo-militaires dorigine consensuelle ou imposes sur la base du chapitre
VII, voire des missions prventives. Il est encore possible doprer une classification partir des rgles dengagement : stricte lgitime dfense individuelle, lgitime dfense largie, recours autoris tous les moyens sur la
base du chapitre VII, qui se retrouve pour toutes les forces multinationales
sous commandement tatique, assez souvent pour celles sous commandement dune organisation rgionale et de plus en plus souvent pour les oprations onusiennes; le mandat robuste est en passe de devenir plus courant que celui du peacekeeping et cest pourquoi lexpression opration de
paix supplante celle dopration de maintien de la paix. Dans ce paysage
en transformation constante, il apparat que les puissances occidentales
diversifient leur engagement assez largement au dtriment des oprations
onusiennes, tout en oprant plus rcemment un certain retour lONU,
slectif et conditionn.

(6) Cre par la rsolution 1 778, 25 sept. 2007, cette Mission runit 300 policiers, 50 officiers militaires
et du personnel civil.
(7) Cette mission constitue donc, son intitul le rvle, un nouveau cas dcole, puisque la rsolution de
base (S/Res/1769/31 juillet 2007) prvoit dans son 7 une unit de contrle et de commandement, les structures dappui, de commandement et de contrle tant fournies par lONU. Cela pourrait poser de redoutables problmes de responsabilit internationale : le cas chant, quelle serait lorganisation responsable,
lONU ou lUA? A moins quil ne faille envisager un systme de responsabilit conjointe ou solidaire.
(8) A titre dexemple, on peut mentionner les oprations de lUE, Artmis ou EUFor-RDC, par rapport
la MONUC en RDC ou encore, en Cte dIvoire, lopration Licorne par rapport lONUCI ou bien encore
la MINURCAT par rapport lEUFor Tchad-RCA / opration hybride ONU/UA au Darfour.

584

josiane tercinet
Une diversification de lengagement
des Occidentaux dfavorable aux oprations onusiennes

La gestion des menaces pour la paix a pris un visage nouveau depuis la

Seconde Guerre mondiale et les luttes de dcolonisation. Il nest plus gure
question de guerres intertatiques devant se terminer par une victoire, puisque le recours la force arme est prohib. Leur ont succd crises et conflits,
de moins en moins intertatiques et donc de plus en plus difficiles grer.
Cette gestion passe par des oprations de paix, souvent en labsence de cessezle-feu vritable et de parties stables et clairement identifiables. Les conflits ne
se rglent pas, mais perdurent, pour ne pas dire pourrissent. Ils connaissent
des pics, suivis de priodes plus calmes, mais incertaines, de ni guerre, ni
paix. Par suite, les besoins en matire de gestion de ces situations sont variables. Il faut parfois agir de manire muscle, dans une urgence qui peut se
prenniser avec des moyens militaires importants. Ces temps forts sont suivis
de longues priodes de relatif calme, o il importe surtout de disposer de forces en nombre suffisant pour dissuader une reprise daffrontements.
Le nombre des oprations extrieures, les opex des militaires, sest donc
accru et il existe une sorte de demande permanente de personnel militaire et
de police : dans le seul systme onusien, au 30 septembre 2007, sont mobiliss 82 978 personnes en uniforme, dont 70 962 soldats, 2 524 observateurs
militaires et 9 492 policiers; ces effectifs impressionnants, il faut ajouter les
personnels engags au titre des organisations rgionales, des oprations multinationales mais aussi des coalitions dEtats. Il est vident que de nombreux Etats doivent tre impliqus pour faire face une telle demande.
Cependant, les Occidentaux ne peuvent, ni ne veulent tre impliqus sur
tous les thtres. Ils seront certes indispensables lorsquune opration
requiert des moyens de standard technique lev en matire de logistique
et de matriel de combat. En outre, pour des raisons politiques, ils sont
davantage autonomes dans des oprations sous commandement tatique
quonusien, des oprations quils trouvent dailleurs plus attractives. Partant de ces considrations, il ne faut pas stonner si les pays occidentaux
sont conduits diversifier leurs engagements et, ce, largement au dtriment
des oprations onusiennes.
La diversification des engagements des Occidentaux
Les Occidentaux sont en premire ligne dans les oprations multinationales et sont galement trs prsents dans lenvironnement des oprations
onusiennes.
Les Occidentaux sont constamment prsents et dominants dans les oprations multinationales places sous la conduite dun Etat ou dune organisation comme lUE ou lOTAN de Tempte du dsert en Iraq en 1991

les puissances occidentales et les oprations de paix

585

la SFOR (9), la KFOR (10) et la FIAS (11) (trois oprations sous commandement OTAN, du moins dans la priode rcente) ou encore la MPUE en
Bosnie-Herzgovine (12) ou Altha en Bosnie-Herzgovine (13). Il est
devenu banal de faire observer quune sorte de division des tches sest tablie entre les oprations des Nations Unies et ces oprations multinationales
autorises par le Conseil de scurit sous conduite dun Etat (Etats-Unis en
Iraq, en Somalie et en Hati, France au Rwanda, Italie en Albanie, Australie au Timor oriental, virtuellement le Canada en RDC) ou dune organisation intergouvernementale, qui prennent en charge les oprations
muscles de rtablissement ou de consolidation de la paix. Les Occidentaux y occupent la premire place dans leur globalit, mme si, pour le
Rwanda, la France ne rencontra gure de concurrents pour Turquoise. Ils
participent aussi des oprations non coercitives, comme la FMO tablie en
1979 dans le Sina. Sur 1 694 hommes impliqus dans des oprations multinationales en novembre 2006, la moiti est dorigine occidentale (dont 687
Amricains), lautre moiti venant du Tiers-Monde.
Les grandes puissances occidentales sont galement prsentes dans lenvironnement des oprations onusiennes. Elles nhsitent pas prter main
forte lONU dans des cas de figure varis : la France en Cte dIvoire, via
lopration Licorne, mais aussi travers la prsence de 198 hommes dans
lONUCI, en septembre 2007; lUE en RDC (Bunia en 2003 avec Artmis,
puis aide la scurisation des oprations lectorales en 2006 grce
EUFor), au Tchad et en Rpublique centrafricaine (dploiement prventif
dune prsence multidimensionnelle EUFor-Tchad/RCA pour scuriser la
zone limitrophe du Darfour dans le but de faciliter laccomplissement de la
mission de la force hybride UA-ONU (14)). Dans les trois oprations de
(9) Au moment de sa terminaison en 2004, 15 des 24 OCDE y participent, dont les Etats-Unis, la
Grande-Bretagne, la France, membres permanents du Conseil de scurit : cf. le Guide du maintien de la
paix, Athna, Montral, 2005, p. 287.
(10) Dbut 2007, sur 15 654 hommes, lAllemagne, les Etats-Unis, la France et lItalie envoient plus de
9 500 hommes, auxquels sajoutent plus de 2 000 provenant dAutriche, dEspagne, de Finlande et de Grce.
18 des 24 y figurent. Cf. le site Internet www.operationsdepaix.net.
(11) A lt 2006, sur 20 674 hommes, 16 875 proviennent de cinq grands Europens (Allemagne, GrandeBretagne, France, Italie, Espagne, Pays-Bas), des Etats-Unis et du Canada, soit de trois membres permanents
du Conseil de scurit. La proportion des Occidentaux est encore plus vidente depuis que, rcemment, la totalit des forces amricaines est comptabilise avec la FIAS (site Internet www.operationsdepaix.net).
(12) En mai 2007, 191 hommes prenant part cette opration proviennent de lUE et les effectifs les plus
importants viennent des Occidentaux, dont le Canada : cf. le site Internet www.operationsdepaix.net.
(13) En fvrier 2006, sur 6 680 hommes, 5 818 viennent de lUE et les sept premiers participants par les
effectifs font partie des 24 (Allemagne, Autriche, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni), auxquels sajoutent le Canada, la Suisse, la Norvge et la Nouvelle-Zlande. Aprs une rduction des effectifs,
en septembre 2006 (5 949 hommes), les sept premiers participants restent les mmes ainsi que les autres
membres des 24. Cf. le site Internet www.operationsdepaix.net.
(14) Prvue dans la rsolution du Conseil de scurit du 25 septembre 2007 (S/1778) et dans laction commune du Conseil de lUE du 15 octobre 2007 (2007/677/PESC). Ce cas est intressant, car EUFor-Tchad/
RCA est non seulement l pour appuyer de lextrieur lopration hybride ONU-UA au Darfour, mais aussi,
sur son terrain de dploiement, une mission de lONU, la MINURCAT (Mission des Nations Unies au Tchad
et en RCA, cre aussi par la rsolution 1 778), compose surtout de policiers et de civils, avec un mandat
scurit, protection des civils, droits de lhomme et Etat de droit : autrement dit, lUE est charge de
laction militaire dure et lONU de laction civile de type consolidation de la paix

586

josiane tercinet

lUE, la France joue un rle de premier plan : elle est nation-cadre pour
Artmis et fournit 1 750 hommes sur les 2 200 impliqus; pour EUFor-RDC,
elle a assur le commandement sur le terrain, a t lun des deux principaux
contributeurs avec lAllemagne et devrait apporter la moiti des 3 000 hommes de lEUFor-Tchad/RCA, ainsi quassurer le commandant sur le terrain.
Les Occidentaux acceptent galement daider en matire de matriel et
dappui logistique les pays dficients contribuant aux oprations de lONU.
Dans un rapport de dcembre 2006 (15), le Secrtaire gnral explique ainsi
que, sur une base bilatrale, lONU ngocie avec les Etats qui en ont les
moyens la fourniture de matriel et de moyens logistiques aux pays fournisseurs de contingents qui en ont besoin : la France et la Belgique en Cte
dIvoire, la Belgique pour la MONUC (au profit du Bnin), les Etats-Unis
dans le cadre de la MINUS (Sud-Soudan) pour le bataillon rwandais dans
ce cas, il semble que laccord soit intervenu directement entre les deux
Etats. En toute hypothse, les 24 Occidentaux contribuent pour un peu
plus de 90% au budget des oprations de maintien de la paix de
lONU (16).
Une diversification dfavorable la contribution au maintien de
la paix onusien
Les Occidentaux sont peu prsents dans les missions sous commandement
onusien, mais maintiennent tout de mme une sorte de participation de
veille.
Une contribution quantitativement modeste aux oprations onusiennes
Les Occidentaux ont quelque peu dsert les oprations onusiennes aprs
les dconvenues en Somalie, au Rwanda et en ex-Yougoslavie. Sexprimant
durant lt 2005 (17), le Secrtaire gnral adjoint charg du Dpartement
des oprations de maintien de la paix (DOMP) regrette ainsi que : le nombre de pays occidentaux fournissant des contingents au systme des Casques
bleus a, de fait, considrablement diminu. Reprsentant encore 40% des contributions la fin des annes 1990, leur part est tombe en dessous de 10%
avec des rpercussions importantes sur les capacits militaires des oprations
de paix des Nations Unies. Labsence des pays occidentaux parmi les fournisseurs de contingents est particulirement marque en Afrique. Des Etats qui
fournissaient auparavant dimportants contingents, comme le Canada, ont
notablement rduit leurs contributions. Le Secrtaire gnral adjoint appelle
(15) Application des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, A/61/668/
Add.1, 22 dc. 2006, 18.
(16) Cf. le barme des quotes-parts pour la contribution au financement des oprations de maintien de
la paix pour la priode 1er janvier 2007-31 dcembre 2009 : rs A/61/139/Add.1.
(17) Guide du maintien de la paix 2006, p. 26 (signalons que les contributions ce guide ont t rdiges
pour lt 2005).

les puissances occidentales et les oprations de paix

587

de ses vux un renforcement des contributions occidentales au-del de la

fourniture de capacits techniques, ce qui constituerait, on le comprend, un
signal fort dintrt pour lONU. Il est vident, par exemple, que la forte
et dsormais conteste au plan interne participation du Canada la
FIAS (2 508 hommes en aot 2006, 2 765 au 15 janvier 2007) explique la
dsaffection du pays lgard de lONU. Cela vaut plus forte raison pour
les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, trs engags en Afghanistan et en
Iraq, dans les deux cas dailleurs avec des bases onusiennes (18).
On peut galement reprocher aux Occidentaux, plus particulirement aux
Etats-Unis, de pousser un retrait trop rapide de certaines des forces sur
le terrain, comme au Timor oriental, alors quelles sont laisses ailleurs
comme Chypre ou au Sahara occidental.
En dcembre 2000 (19), aucun des 24 ne figure dans les dix premiers
contributeurs. Le premier dentre eux, galement premier contributeur
parmi les membres permanents du Conseil de scurit, figure la 14e place,
avec une contribution de 885 hommes, sur un total de 37 733 dploys le
principal fournisseur, le Nigeria, contribue, lui, pour 3 525 hommes : il sagit
des Etats-Unis. A la 21e place, on trouve la Finlande et la NouvelleZlande, avec 723 hommes chacune, tandis que la France apporte 498 hommes, le Royaume-Uni, 594, la Russie, 290 et la Chine, 98, soit, pour les
membres permanents du Conseil de scurit, un total de 2 365, bien infrieur
aux 10% du total dhommes fournis par les Etats membres de lONU.
Un an plus tard, en dcembre 2001, figurent, parmi les dix premiers pays
contributeurs, lAustralie et le Portugal, tandis que les Etats-Unis se placent au 18e rang, avec 750 hommes, le Royaume-Uni au 19e (714 hommes),
la France au 27e (483 hommes), la Russie au 30e (353 hommes) et la Chine
au 44e (129), soit, pour les membres permanents, un total de 2 429 sur
47 108 hommes dploys, autrement dit peine plus de 5%. Le Bangladesh
est le premier fournisseur, avec une contribution de 6 010 hommes et le
Canada 32e avec 295 hommes.
En janvier 2005, sur les 10 premiers fournisseurs des 65 050 hommes
dploys ne figure aucun Etat occidental. Le premier membre permanent
dans le classement des contributeurs est la Chine, qui, monte en puissance
dans le maintien de la paix partir de 2004 (20), figure la 16e place, avec
(18) Pour lOpration Enduring freedom, laction de lgitime dfense est reconnue par la rsolution 1 368
du 12 septembre 2001, certes dj un peu loigne dans le temps pour couvrir un tel fondement. La FIAS
(Force internationale dassistance la scurit en Afghanistan) est autorise par la rsolution 1 386 du
20 dcembre 2001. La Force multinationale de scurit et de stabilisation en Iraq est autorise par la rsolution 1 511 du 16 octobre 2003.
(19) Entre janvier et dcembre 2000, les effectifs des oprations de maintien de la paix passent de 18 643
hommes 37 733, aprs avoir connu un creux 12 084 en juin 1999. En aot 1995, on compte 68 894 hommes, contre 31 031 en dcembre de la mme anne, une chute qui sexplique par la fin de lex-Forpronu en
Croatie et en Bosnie-Herzgovine.
(20) Cette monte en puissance se traduit par la nomination, fin aot 2007, dun gnral chinois la tte
de la MINURSO (200 soldats et observateurs au Sahara occidental). Cest la premire fois que le commandement dune opration de maintien de la paix de lONU est confi un Chinois.

588

josiane tercinet

1 038 hommes. Le premier pays occidental est la France, au 21e rang, avec
606 hommes. Lui succdent le Royaume-Uni (27e rang, avec 431 hommes),
les Etats-Unis (28e rang, avec 428 hommes) et la Russie (31e rang, avec
363 hommes). Le Pakistan, numro un cette date l, fournit 8 133 hommes, contre 2 866 pour lensemble des membres permanents du Conseil de
scurit (soit un peu plus de 4% du total dhommes dploys).
En janvier 2006, les Occidentaux fournissent 3 923 hommes sur un total
de 80 368, alors que le numro 1, le Bangladesh, apporte 10 154. La France
est 22e (586 hommes), les Etats-Unis, 31e (370 hommes), le Royaume-Uni,
33e (365), la Chine, 15e (1 060) et la Russie, 46e (216 hommes), ce qui porte
leffectif apport par les membres permanents 2 597. LItalie fournit, elle,
114 hommes, ce qui la place au 55e rang.
Une participation nanmoins qualitativement apprciable
Mme si la participation des Occidentaux est modeste, elle a nanmoins
le mrite dexister et il convient de souligner lvolution de leur prsence
dans les annes rcentes, qui nest pas identique dun pays lautre.
Du ct des pays occidentaux membres permanents du Conseil de scurit, on remarque que les Etats-Unis sont relativement impliqus au dbut
des annes 2000 (885 hommes en 2000, 750 en 2001), puis se dsimpliquent
par la suite (428 hommes en 2005, 370 puis 324 en 2004), probablement sous
leffet de leurs interventions en Afghanistan et en Iraq. Le profil du
Royaume-Uni est quelque peu semblable celui des Etats-Unis, mme si la
chute est moins marque (de 595 hommes en dcembre 2000 et 714 en
dcembre 2001, on passe 431 en janvier 2005, 365 en janvier 2006 et 358
en dcembre 2006) : leffet Iraq est l aussi. En revanche, la France, aprs
avoir t un des participants les plus actifs de 1978 la premire moiti des
annes 1990, prsente un profil constamment assez bas dans les annes
2000. Le soi-disant principe de non-participation des membres permanents, qui sest appliqu pleinement pour les FUNU I et II et lONUC, mais
na jou ni pour Chypre ni pour la FINUL et peu pour la FSNU o les
Etats-Unis apportent un soutien arien et a en ralit surtout valu pour
les deux super-grands lpoque des blocs, nest plus quun lointain souvenir. Pour autant, les membres permanents occidentaux ne cherchent pas
occuper lheure actuelle une place dterminante, alors que la Chine monte
en puissance, la Russie se contentant de faire acte de prsence.
Jusquen 1978, les forces sont de composition essentiellement occidentale,
mme si on tente de leur appliquer partir de la FUNU II (1973) le principe de rpartition gographique quitable. La situation est aujourdhui
toute diffrente : les Occidentaux ne se sentent pas impliqus au premier
chef dans le maintien de la paix onusien, mais maintiennent une prsence
symbolique. Ils laissent les pays du Tiers-Monde occuper les premires pla-

les puissances occidentales et les oprations de paix

589

ces, au dtriment de la capacit de dissuasion des forces de Casques bleus.

Ainsi, les Occidentaux sont peu prsents dans le maintien de la paix onusien, mais ils sont dans son environnement, ce qui la fois leur laisse des
coudes plus franches et traduit leur souci dtre l o leurs intrts sont
en cause (France en Cte dIvoire, Etats-Unis et Royaume-Uni en Iraq et
les trois Etats en Afghanistan). Il serait certes prfrable que les puissances
occidentales soient impliques dans le maintien de la paix de lONU hauteur de leurs capacits : leur participation serait un signal fort en direction
de lOrganisation et du systme de la Charte.
Plus rcemment, on note une volution nouvelle, avec un certain retour
des Occidentaux vers les oprations onusiennes, sans quil sagisse dun raz
de mare. En toute hypothse, ce retour ne peut tre que relatif, puisquil
ny a jamais eu dpart total. Il apparat trs slectif et conditionn.
Un retour slectif et conditionn
vers les oprations de lONU
En dcembre 2006, le Pakistan, le Bangladesh et lInde en fournissent
29 031 des 80 368 hommes engags dans des oprations onusiennes. Toutefois, on assiste une monte en puissance de certains pays occidentaux :
lItalie se place au 8e rang, avec 2 462 hommes, la France au 10e
(1 988 hommes), lEspagne au 15e (1 353 hommes) et lAllemagne au 18e
(1 143 hommes), tandis que les autres ne dpassent pas 531 (Irlande), les
Etats-Unis et le Royaume-Uni contribuant hauteur de 350 hommes contre 1 666 pour la Chine et 291 pour la Russie, soit un total de 4 627 pour
les membres permanents du Conseil de scurit, dont la bonne performance est due essentiellement la remonte franaise. Cest leffet Liban
qui joue pour plusieurs Europens : Italie, France, Espagne et Allemagne.
Ce relatif retour de certains Occidentaux, li en partie pour plusieurs
Europens (Italie, France, Espagne et Allemagne) au cas libanais, constitue-t-il un signe rellement positif? La rponse ne peut tre que trs nuance. Ce retour nest en effet que slectif et apparat conditionn.
Un retour slectif lONU
Pour linstant, le regain dintrt direct pour les oprations onusiennes ne
se manifeste gure qu lgard de la FINUL et nest le fait que de certains
Occidentaux. Ailleurs, cest la dsertion ou peu sen faut par tradition, les
Britanniques maintiennent une prsence relativement importante Chypre,
avec 276 hommes sur 915 au 30 septembre 2007, comme au Congo ou en
Cte dIvoire. Et si on se penche sur le cas Liban, quobserve-t-on? Il ny
a pas exactement retour, mais plutt renforcement relatif dune prsence
jamais dmentie, quoique dintensit variable.

590

josiane tercinet

Un regain dintrt monocentr

Lors de sa constitution en 1978, la FINUL a une composition largement
occidentale. A la mi-juin 1978, sur 5 840 hommes, elle compte, presque
parit, 2 881 soldats dEtats occidentaux (1 244 Franais, 927 Norvgiens,
665 Irlandais et 102 Canadiens) et 2 959 de pays du Tiers-Monde (Fidji,
Iran, Npal, Nigeria, Sngal, auxquels sajoute le Ghana partir de septembre 1979) et aucun de lEst. Evidemment, la prsence franaise, membre
permanent, attire lattention par son importance. Elle est lie deux facteurs. Dune part, la France souhaitait depuis quelques annes jouer un rle
dans le maintien de la paix onusien (21), lONU lui paraissant dsormais
une bonne carte jouer; dautre part, historiquement, la France entretient
des liens particuliers avec le Liban (22). Depuis 1978, la France est constamment prsente au sein de la FINUL, malgr la rduction de sa participation au profit de la force multinationale Beyrouth en 1982, puis le
retrait de presque tout son bataillon dinfanterie en 1986 et dune partie de
son bataillon logistique. Au titre des Occidentaux, on constate aussi une
implication importante de lIrlande, de la Finlande, de la Sude, de la Norvge, selon les priodes. La FINUL initiale est donc une force assez paritairement ouest-europenne et tiers-mondise.
Ce caractre subsiste par la suite. Dans les annes 1990, on voit apparatre la Pologne, puis, vers 2000, lUkraine. Fin 1997, sur 4 468 hommes
dploys dans la FINUL, 2 638 sont des Europens et 2 007 des
Occidentaux, lintrus tant la Pologne. A partir de la dcrue des effectifs amorce fin 2001, la part du Tiers-Monde augmente : en dcembre 2001,
sur 3 494 hommes, il ny a plus que 1 411 Europens, dont 1 121 Polonais
et Ukrainiens, mais seulement 233 Franais; en dcembre 2002, sur 2 004
hommes, 704 Europens, dont 440 Polonais et Ukrainiens et 204 Franais;
les chiffres restent stables en 2004-2005. Autrement dit, jusqu rcemment,
les Occidentaux sont constamment prsents dans la FINUL, mais ce sont
uniquement des Europens et leur part relative dcrot au moment du
reformatage de la FINUL dans une priode de moindre tension. Depuis
(21) Cf. la position de la France exprime par son reprsentant au Conseil de scurit, M. de Guiringaud,
le 25 octobre 1973 (S/PV 1 750, pp. 51 et s.).
(22) Ds le XIIe sicle, elle sest rige en protecteur des Chrtiens de la montagne libanaise. En 1799,
au moment du sige de Saint-Jean-dAcre par Bonaparte, larme de ce dernier a t ravitaille par lmir
Bchir, issu de la montagne libanaise et oppos aux Ottomans. En 1860, aprs que les Ottomans ont mont
les Druzes contre les Chrtiens de la montagne libanaise et en Syrie ce qui a abouti au massacre de milliers
de Chrtiens , la France a reu mandat des puissances du Concert europen de rtablir le calme en
envoyant un corps expditionnaire; et les cinq membres du Concert europen runis Beyrouth avec la
Turquie ont adopt, le 9 juin 1861, un statut, modifi en 1864, dotant la montagne libanaise dune autonomie relle par rapport Constantinople, sous lautorit dun gouverneur chrtien nomm par la Sublime
Porte. Aprs la Premire Guerre mondiale, la France est devenue titulaire du mandat sur la Syrie et le
Liban et a pouss la cration du Grand Liban, cest--dire du Liban actuel, compos de la Montagne et
de la plaine ctire comprenant de grandes villes. On sait que ce nest pas sans mal que la France a quitt
le Liban en 1946, aprs avoir t lorigine du Pacte national de 1943. A chaque crise dans la rgion, la
France montre son intrt pour le Liban : en 1958, 1967, 1968 et ds le dclenchement de la guerre civile
en 1975. Cf. Josiane Tercinet, op. cit., p. 352.

les puissances occidentales et les oprations de paix

591

une vingtaine dannes, la France a renonc y jouer le premier rle : cela

peut sexpliquer la fois par le moindre intrt des Occidentaux pour le
maintien de la paix onusien, mais aussi, dans ce cas prcis, par la situation
plus calme et plus stable quelques annes aprs la fin de la guerre civile
(1990), qui requiert une moindre prsence de forces armes de standard
lev.
La guerre de 33 jours qui sest droule du 12 juillet au 13 aot 2006 a
oblig reconsidrer la situation. Trs vite, se font jour quelques flottements sur la nature de lopration mettre en place une fois obtenue la fin
des hostilits. Fin juillet 2006, Isral, dnonant la partialit de la FINUL
en faveur du Hezbollah et son inefficacit, souhaite une force muscle fournie par des Etats comme lAllemagne, lItalie, la France et la Russie plus
la Turquie, pour quilibrer la participation chrtienne (23). Les Etats-Unis,
qui nentendent pas participer, sont favorables une force sous commandement de lOTAN, ide laquelle soppose immdiatement la France (24),
qui semble prfrer dans un premier temps une force multinationale, dans
laquelle la France jouerait le rle de nation-cadre (25). Du ct de lUnion
europenne, alors que Javier Solana penche pour une force largement compose dEtats europens, mais plutt sous commandement de lONU, le
Commissaire europen au Dveloppement estime quune force internationale de stabilisation serait prfrable, linstar du Secrtaire gnral des
Nations Unies (26). Finalement, cest le Liban qui oriente les Etats vers un
renforcement de la FINUL, en raison du risque quune force multinationale
soit perue comme une force doccupation imprialiste (27). Cest ainsi
quest cre la FINUL II ou FINUL Renforce, par la rsolution 1 701
du 11 aot 2006, sur la base dun projet amricano-franais, largement
rvis ensuite par la France pour tenir compte de lhostilit du Liban une
rfrence au chapitre VII et quelques subtilits smantiques intressant
lemploi des termes arrt ou cessation des hostilits ou cessez-le-feu
la France se satisfait in fine dune non-rfrence au chapitre VII et
lide de ltablissement dune force en labsence dun rglement politique,
ds lors que le Liban sengage dployer son arme au sud, ensemble avec
la FINUL, au fur et mesure du retrait isralien.
Un retour dintensit variable
Une fois la nature de la force dployer au Liban dtermine aprs des
acrobaties rdactionnelles dimportance , il faut trouver des contributeurs.

(23) Le Monde, 26 juillet 2006.

(24) Ibid.
(25) Entretien du prsident J. Chirac, Le Monde, 27 juillet 2006.
(26) Le Monde, 26 juillet 2006.
(27) Le Monde, 13-14 aot 2006.

592

josiane tercinet

Il nest pas vident de parler alors de retour : cest plutt limage du

tango qui vient lesprit dans un premier temps.
Il est vident quil faut des contributeurs crdibles, qui, disposant de
capacits de dploiement rapides et efficaces, ne deviennent pas, dans le
mme temps, un lment de complication dans cette zone gographique si
spciale; de plus, la force ne peut pas maner exclusivement dEtats occidentaux, sous peine dapparatre partiale et imprialiste. Il faut donc des
Etats musulmans. En outre, les Etats-Unis et le Royaume-Uni ne sont pas
bienvenus, pour cause dIraq, et nont dailleurs ni prtentions ni envie. Est
donc souhaitable une force musulmane-europenne, comme le dclare le prcdent vice-Secrtaire gnral de lONU (28). Isral ne veut pas de certains
pays musulmans qui se portent candidats mais nont pas de relations diplomatiques avec lui (29) : cest ainsi que le Bangladesh sera cart, lIndonsie
accepte (850 hommes dbut 2007), la Malaisie minimise (102 hommes),
alors que la Turquie (509 hommes), souhaite, va avoir quelques difficults
accepter la mission, lopinion publique et les forces politiques ny tant
gure favorables (30).
Du ct des Europens, on assiste quelques effets dannonce un peu
improductifs, avant que tout ne finisse par venir point. Dans un premier
temps, la France et lItalie se mettent en avant. La France exerce le commandement de la FINUL I; et, le Prsident franais ayant offert 2 000
hommes ds le 24 juillet, il est vident quelle va participer la FINUL II,
quelle semble devoir prcommander, au moins initialement. Cependant,
juste aprs ladoption de la rsolution 1 701, Paris amorce une gesticulation
qui sera mal interprte, faute de communication adquate : le 17 aot, elle
fait tat dune contribution de 200 hommes videmment bien en de de
ce quelle avait annonc , dans le but dobtenir des garanties de lefficacit
de la force en matire de rgles dengagement et dorganisation de la chane
de commandement. Il y a quelques justifications cela : lpisode du Drakkar Beyrouth, en 1983, et le fait que la moiti des victimes de la FORPRONU ait t des Franais a laiss des souvenirs douloureux dans larme
franaise et les militaires ne veulent pas partir dans une mission douteuse.
En consquence, la France semble ne pas vouloir sengager la hauteur
espre. Et cest lItalie qui apparat comme le bon lve de la classe, en
annonant le principe dune participation de 3 000 hommes, qui devrait lui
valoir le commandement (31).
Or, en pratique, la France est dj sur place dans la FINUL I, avec
200 hommes; elle est dans la zone maritime avec les 1 800 hommes de lOpration Baliste, venue vacuer ressortissants franais et europens au dbut
(28) Le Monde, 20-21 aot 2006.
(29) Le Monde, 27-28 aot 2006.
(30) Le Monde, 7 sept. 2006.
(31) Sur ces pisodes, cf. Le Monde, 27 juil. 2006 et 20-21, 22, 26, 27-28 aot 2006.

les puissances occidentales et les oprations de paix

593

de la guerre et reste sur place, notamment pour ravitailler la FINUL, alors

que les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont rappel leurs bateaux une fois
lvacuation acheve; et les fameux 200 hommes sont les premiers militaires
arriver sur zone pour renforcer la FINUL (32). La France est donc un premier de la classe qui ne sait pas, dans un premier temps, annoncer sa couleur. Tout rentre dans lordre aprs que le chef de lEtat a annonc, le
24 aot, une fois obtenues les garanties ncessaires (33), lenvoi de 2 000
hommes et exprim le souhait que la France conserve le commandement
initial ce quelle obtiendra, la charge devant passer lItalie en fvrier
2007. Lhonneur est sauf Il est tout de mme intressant de relever que,
durant les quelques jours o la France a t critique car elle semblait se
drober, elle a t soutenue par le prsident George W. Bush (34).
Dailleurs, lItalie fait son tour savoir, aprs avoir annonc sa forte contribution, que celle-l est soumise des conditions intressant la nature de
la mission et les rgles dengagement (35). Il ny a pas dEurope sans divas.
Dautres difficults apparaissent du ct de lAllemagne. Durant le droulement du conflit, la question dune participation divise la classe politique
allemande, qui imagine mal un face--face entre soldats de la Bundeswehr
et soldats israliens. Or, les Israliens eux-mmes, dont le Premier ministre,
souhaitent une prsence allemande (36). Ds lors, le gouvernement allemand
dcide, le 13 septembre, denvoyer jusqu 2 400 hommes, condition de ne
pas avoir de troupes sur le terrain, pour viter davoir rencontrer larme
isralienne : la participation prendra donc une forme navale, puisque la
FINUL II est dote dun lment naval, ncessaire pour aider le gouvernement libanais empcher le trafic darmes (articles 8, 11 et 14 de la rsolution 1 701). Or, le Liban entend avoir un contrle total sur une bande
ctire de 6 7 milles (11 13 km), ce qui, de lavis des marins allemands,
ne leur permettrait pas dexercer un contrle effectif. Aprs ngociation
avec les autorits libanaises, un compromis est finalement trouv : des officiers libanais monteront bord des navires allemands et seront consults
pour toute activit dans la zone proche du littoral. Cependant, lopinion
publique allemande nest pas favorable cette mission (37).
La participation des autres Europens occidentaux, notamment lEspagne, la Belgique et la Grce, pour prendre les plus importants contributeurs
dentre eux, na pas soulev de difficult particulire. Finalement, dbut
2007, lItalie envoie 2 415 hommes, la France 1 617, lEspagne 1 277 et
lAllemagne 903 pour ne citer que les contributions excdant 900 hommes
, tandis que la FINUL compte 11 570 hommes, dont 1 758 dans la flotte
(32) Le
(33) Le
(34) Le
(35) Le
(36) Le
(37) Le

Monde,
Monde,
Monde,
Monde,
Monde,
Monde,

22
26
22
25
26
15

aot 2006.
aot 2006.
aot 2006.
aot 2006.
juil. et 15 sept. 2006.
sept. 2006.

594

josiane tercinet

navale (38). Il apparat donc que si certains Etats occidentaux europens

ont ainsi accept de sengager plus massivement dans une opration onusienne que ce ntait le cas au cours des annes rcentes, ils lont fait leurs
conditions, du moins pour les plus significatifs dentre eux, ce qui modifie
certaines habitudes onusiennes.
Un retour conditionn
Le retour des Europens vers le maintien de la paix bouscule les habitudes onusiennes car, mme une fois la rsolution de base adopte, ils ngocient pied pied les conditions dexcution du mandat et dtablissement
de la chane de commandement, ce qui conduit sinterroger sur lautonomie de lOrganisation dans cette affaire.
Aprs ladoption de la rsolution 1 701, les responsables onusiens pressent
la France de fournir des forces et de prendre le commandement de la Force.
Le 14 aot, la France envoie au Liban cinq officiers du gnie et, New
York, deux planificateurs militaires pour aider le DOMP laborer un concept dopration, la carte et le calendrier de dploiement. La France ngocie
des rgles dengagement et un concept dopration prcis par rapport une
rsolution qui, quoique dj labore avec soin, laisse dans lombre les limites exactes du rle de la FINUL en matire de dsarmement, de rle respectif de la FINUL et de larme libanaise, de rgles dengagement a
priori muscles quand on lit la rsolution, mais ambigus puisquil ny a pas
de rfrence au chapitre VII. Paris souhaite en outre une chane de commandement courte et laissant suffisamment dautonomie au commandement oprationnel. Ce nest donc quune fois ces garanties obtenues que la
France annonce une participation substantielle le 24 aot. Cela retarde la
constitution de la force et donne le sentiment que les grandes puissances,
dun ct, manquent denthousiasme sengager et, dun autre ct, dictent
leurs conditions, bref, que lONU est quelque peu instrumentalise.
Cette impression se renforce avec la cration, au sein du DOMP, dune
cellule stratgique, vritable tat-major spcifique la FINUL, dirig par
un Italien. Cet lment semble rvler une certaine mfiance quant laptitude de lONU diriger une opration.
On observe donc que le maintien de la paix, qui reposait classiquement
sur le consensualisme, intgre dsormais la ngociation pied pied aux conditions des contributeurs. Alors que le consensualisme signifie que lorganisation propose et dfinit lopration et que, ensuite les contributeurs acceptent de participer cette dernire sur ces bases, dans le schma nouveau,
(38) Au 30 septembre 2007, la FINUL compte 13 264 hommes, dont 2 379 Italiens, 1 587 Franais,
1 121 Espagnols et 905 Allemands, soit 5 992 hommes pour les quatre Etats europens. Les autres Occidentaux (au sens des 24), tous Europens (Belgique, Finlande, Grce, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal) fournissent 1 221 hommes, soit un total de 7 213 hommes, ce qui rend les Occidentaux majoritaires
dans la FINUL.

les puissances occidentales et les oprations de paix

595

ce sont les principaux contributeurs qui monnayent leur participation

leurs conditions. Est-on toujours en prsence de scurit collective ou peuton voir l le retour dun concert europen, puisque, en loccurrence, ce
sont des Europens qui dictent et conditionnent (France et Italie) leur participation la force onusienne?
Dans le mme temps, il convient de souligner que la dmarche sinscrit
dans la logique du Rapport Brahimi, qui met en avant la ncessit de disposer de mandats clairs et ralistes, garants de lefficacit de la mission. La
difficult tient au fait que llaboration de tels mandats devrait pouvoir se
faire au sein du DOMP et pour chaque opration. Or, laffaire de la FINUL
laisse un peu limpression de missions deux vitesses : celles auxquelles les
grandes puissances ne sintressent que modrment et qui sont totalement
matrises par lONU; et les missions pour lesquelles on a besoin des grandes puissances, qui en mme temps intressent ces derniers et pour lesquelles on assiste un retour lintertatisme en lieu et place de lorganisation
mondiale (39). On dit parfois que la souverainet de lEtat est grignote
par le haut et le bas. L, cest la globalisation de la scurit collective qui
souffre.
Cela tant, il ne faut peut-tre pas exagrer les inconvnients du cas
FINUL, sils se traduisent par la russite dune opration dans laquelle se
seront impliqus des Etats occidentaux importants, sans doute dsireux de
prserver ainsi leur standing. Cela devrait surtout engager lONU se doter
de moyens de planifier, puis de conduire de manire plus professionnelle
les oprations, de sorte carter les donneurs de leons et les tuteurs. Du
moins la prfrence marque par le Liban pour une FINUL renforce plutt
que pour une opration multinationale est-elle rassurante pour
lOrganisation : celle-l prsente une utilit et, dans certains cas, est incontournable, prcisment en raison de sa relative modestie; elle apparat plus
respectueuse de la souverainet de lEtat, qui, par hypothse, est en position de faiblesse quand il requiert une intervention de la communaut internationale pour survivre. LONU nest donc pas un galisateur de puissance,
mais un prservateur de souverainet et de dignit nationale.
Cependant, les Nations Unies ne sont pas toujours perues ainsi. Les rticences du Soudan accepter une prsence onusienne ont t si vives quune
solution de compromis a d tre trouve, celui de la force hybride ONUUA pour le Darfour. Dans ce dernier cas, aprs les dmarches effectues en
faveur dune opration onusienne par les puissances occidentales, dont la
France, on pouvait esprer que le cas FINUL ferait cole. Or, au vu des
promesses faites fin octobre 2007, sur 19 000 soldats, les Africains vont en
dployer 15 795; les autres proviendront du Bangladesh, de Jordanie, du
Npal, de Thalande. Du ct des Occidentaux ne se sont manifests que les
(39) Expression de Michel Virally.

596

josiane tercinet

pays nordiques et les Pays-Bas, donc pas les plus grands il est vrai peu
dsirs par le Soudan; cela semble devoir sappliquer aussi la logistique,
puisque les responsables de lONU dplorent le manque de fourniture dhlicoptres et autres moyens de transport, quon ne peut gure attendre que
des Occidentaux (40).
*

Le rapport des Occidentaux aux oprations de paix a connu de nombreuses variations, lies lvolution du contexte international : fin de la bipolarit, surgissement de nouveaux types de conflits et dveloppement dune
conception largie de la menace pour la paix internationale. Dans lensemble, les pays occidentaux ne se dsintressent pas de la question, mais,
dsormais, ils la prennent en charge diffremment. Il y a plusieurs raisons
cela. Dune part, leur participation des oprations difficiles de Casques
bleus dans les annes 1990 les rend rticents lgard dun engagement sous
drapeau onusien. Dautre part, une sorte de division des tches sest introduite de facto entre les oprations muscles conduites par des forces multinationales, dans lesquelles ils sont dominants, et les oprations de Casques
bleus o sont prsents surtout les Etats du Tiers-Monde. Lefficacit et la
crdibilit des missions de lONU en ptit, dautant que les mandats et
rgles dengagement des Casques bleus sont de plus en plus robustes et supposeraient des moyens consquents. Cela introduit un systme doprations
de paix deux vitesses, loign de lide de scurit collective globale de la
Charte. Certes, les forces multinationales sont autorises par le Conseil de
scurit, mais les participants ont les coudes plus franches que lorsquils
sont pris dans la chane de commandement onusienne et lintrt national
apparat trs prsent dans le choix des thtres dopration.
Avec laffaire du Liban de lt 2006, sest produit le retour de certains
Occidentaux. Cependant, il ne semble gure devoir faire cole. Le retour des
Occidentaux est donc bien slectif, la fois en terme dEtats engags surtout des Etats europens et en terme doprations appuyes. Dans le
mme temps, les mmes Europens (en particulier, pour les plus grands,
la France, lAllemagne, lEspagne et lItalie, mais pas le Royaume-Uni)
semblent de plus en plus disposs appuyer lONU de lextrieur, partir
de lUnion europenne, puisque, trois reprises, cette dernire est venue
prter main-forte une opration onusienne dans des situations complexes.
En ltat actuel, du moins, tout se passe comme si les Occidentaux europens, mfiants lgard du maintien de la paix de lONU, ny participent
directement que du bout des lvres et leurs conditions. En revanche, ils
acceptent volontiers de le faire indirectement, par procuration en quelque
(40) Afrique en ligne, 29 octobre 2007, site : www.afriquenligne.com.

les puissances occidentales et les oprations de paix

597

sorte, par le truchement de lUnion europenne, qui y gagne en visibilit

internationale. Cela nest pas pour surprendre : la prservation du rang
pour des pays comme la France ou lAllemagne passe aujourdhui par une
Europe-puissance, alors que le Royaume-Uni se satisfait de larrimage aux
Etats-Unis, y compris dans le domaine des oprations de paix.

DSARMEMENT, MATRISE DES ARMEMENTS,

NON-PROLIFRATION
Bernard Sitt
Introduction
Jean-Franois Guilhaudis
Ltablissement dune zone exempte darmes nuclaires
en Asie centrale
Henry Zipper de Fabiani
Le Processus dOttawa. Dix ans de dsarmement humanitaire

INTRODUCTION
DSARMEMENT,

MATRISE DES ARMEMENTS,

NON-PROLIFRATION

par

Bernard SITT (*)

Les crises de prolifration se succdent et ne se ressemblent pas; et certaines perdurent. Dans le mme temps, certains volets de la matrise des
armements nuclaires et conventionnels poursuivent leurs avances et les
initiatives ad hoc de lutte contre la prolifration des armes de destruction
massive continuent de se dvelopper mais, par ailleurs, les grandes ngociations multilatrales restent en attente de nouvelles voies : telle apparat
lanne 2007, qui semble ainsi sinscrire dans la continuit des prcdentes.
Lanne a ainsi t marque la fois par la persistance des mmes tendances lourdes et par quelques faits qui mritent dtre relevs.
Le premier est laboutissement des pourparlers six, le 13 fvrier 2007,
un accord qui parat consacrer lengagement de la Core du Nord un
dsarmement nuclaire programm, en change de concessions considrables
de ses interlocuteurs : livraison tale dun million de tonnes de fuel lourd,
cooprations et assistance technique, dblocage des comptes des dirigeants
de Pyongyang la banque Delta Asia Macao, normalisation des relations
bilatrales avec les Etats-Unis dune part, avec le Japon dautre part, en
mme temps que se poursuit le dialogue privilgi Core du Nord-Core du
Sud. Le processus prvu sest droul sans anicroche majeure malgr quelques atermoiements, ceci prs que la Core du Nord na pas fourni, la
date agre du 31 dcembre 2007, la liste de ses activits nuclaires militaires qui doit prluder un dsarmement total. Celui-l aura-t-il jamais lieu?
Lautre crise majeure du rgime de non-prolifration, pour laquelle
aucune solution diplomatique nest en vue ce jour, est celle des projets
nuclaires de lIran. Cette crise tmoigne des faiblesses du rgime global de
non-prolifration et du TNP en particulier, en mme temps quelle jette une
lumire crue sur la ncessit dy remdier. A cet gard, le rapport NIE du
renseignement amricain publi en dcembre, sur lequel il a beaucoup t
crit et dit, a au moins le mrite dtablir que Thran a menti sur ses activits nuclaires militaires, qui ont effectivement exist jusqu lautomne
(*) Directeur du Centre dtudes de scurit internationale et de matrise des armements (CESIM,
France).

602

bernard sitt

2003; et cela tmoigne dune volont politique, vraisemblablement toujours

prsente, daccder larme nuclaire. La solution est aux mains des P5 et
de lAllemagne, appuys par le Conseil de scurit et lUnion europenne.
Elle dpend aussi et largement des positions russe et chinoise, dont la solidarit avec les craintes occidentales nest pas la proccupation principale.
La seconde crise non rsolue est celle que provoque le projet de dfense
antimissiles (MD) amricaine en Europe. Aprs que la Pologne et la Rpublique tchque ont exprim leur accord de principe pour linstallation sur
leur territoire, respectivement, dune base de lancement de dix missiles et
dun systme radar, le ton est mont sensiblement dans le dbat entre la
Russie et les Etats-Unis. A lobstination de Washington dployer cette
MD, soppose lobstination de Moscou lafficher comme une menace
directe, mme si la crdibilit de sa dissuasion nest pas en cause, et sy
opposer par tous les moyens, quitte mettre en pril, au passage, la stabilit en Europe. Tmoin, lannonce, par Moscou, de la suspension de
lapplication du Trait sur les forces conventionnelles en Europe (FCE)
adapt, la reprise des vols de bombardiers stratgiques russes pour des raisons de scurit et les menaces peine voiles sur lavenir du Trait de
1987 sur les forces nuclaires intermdiaires en Europe (FNI). Larrive en
2009 de nouveaux Prsidents Washington et Moscou changera-t-elle le
cours de la confrontation? La rponse pourrait tre oui sagissant du ct
amricain.
En outre, un vnement multilatral, peut-tre fort peu remarqu mais
quon ne peut pas ignorer, est la tenue en septembre, Vienne, de la 5e confrence dite article XIV, destine hter le processus de ratification et
dentre en vigueur de cet instrument historique du dsarmement et de la
non-prolifration nuclaires quest le Trait dinterdiction complte des
essais nuclaires (TICE), lequel est en panne depuis le refus persistant du
Snat amricain de le ratifier en 1999. En dpit de ce blocage, qui est peuttre avant tout politique, le Trait poursuit sa longue marche avec constance. Depuis la prcdente confrence article XIV de 2005, quinze nouveaux Etats ont ratifi le Trait et un autre la sign, portant les chiffres
respectifs cent-quarante et cent-soixante dix-sept Etats. Cela fait du
TICE lun des traits les plus universels de lhistoire, juste derrire le TNP.
Les neuf autres Etats dont la signature et la ratification conditionnent
lentre en vigueur du Trait ne manqueront pas de suivre avec attention
les positions de la nouvelle administration Washington en 2009.
Les deux articles prsents cette anne dans la rubrique Dsarmement,
matrise des armements, non-prolifration traitent de deux sujets dsormais traditionnels du dsarmement nuclaire et conventionnel, que sont les
traits de zones exemptes darmes nuclaires et linterdiction des mines
antipersonnel.

introduction

603

Le premier, de Jean-Franois Guilhaudis, propose une analyse extrmement fouille et une mise en perspective du Trait de Semipalatinsk, sign
en septembre 2006, qui cre une zone exempte darmes nuclaires (ZEAN)
regroupant les cinq Etats dAsie centrale. Ce Trait a une porte stratgique indniable, en ce quil marque, selon lauteur, un trs net coup darrt
lavance occidentale en Asie centrale, dans une rgion qui tait partie
intgrante du glacis sovitique et mnage maintenant ses alliances avec la
Russie, dautant que quatre pays sur les cinq signataires sont membres de
la CEI. Le projet tait apparu ds la fin de la Guerre froide. Objet de longues ngociations entre 1998 et 2005 , il a rencontr entre 2005 et 2006
lopposition des puissances nuclaires occidentales, dont aucune na sign le
traditionnel protocole additionnel propos aux Etats dots. Il est intressant de souligner avec lauteur que cette ZEAN relance le concept et quelle
est le premire de lhmisphre Nord, tandis que la problmatique de laccs
larme nuclaire sest propage dans lhmisphre Sud.
Le second article, dHenri Zipper de Fabiani, saisit loccasion du dixime
anniversaire de la Convention dOttawa sur linterdiction des mines antipersonnel, signe en dcembre 1997, pour prendre de la hauteur et revenir
sur la gense et lhistoire du Processus dOttawa, le rle qua pu y jouer
la socit civile et la dimension fortement humanitaire de la problmatique
darmes qui tuent de manire indiscrimine civils et combattants, tout particulirement aprs la fin des conflits. Trs naturellement, lauteur aborde
le dbat thique de lquilibre entre droit humanitaire et besoins lgitimes
de scurit des Etats. Sinterrogeant sur les limites de lesprit dOttawa,
il tend sa rflexion la question de linterdiction des armes sous-munitions, sur lesquelles un dbat complexe a t lanc.

LETABLISSEMENT DUNE ZONE EXEMPTE

DARMES NUCLAIRES EN ASIE CENTRALE
par

Jean-Franois GUILHAUDIS (*)

Un trait tablissant une zone exempte darmes nuclaires en Asie centrale a enfin t sign Semipalatinsk (Kazakhstan) le 8 septembre 2006.
Lvnement est presque pass inaperu. Il a t peine voqu par les
mdias. Mme les priodiques spcialises, par ailleurs favorables ou trs
favorables la matrise des armements, au dsarmement nuclaire et la
non-prolifration, ny ont accord que peu dintrt. Arms Control To Day
lui a consacr une page. Disarmament Diplomacy et Disarmament Times ne
lui ont accord aucun dveloppement. Lannuaire 2007 du SIPRI lui
dcerne rapidement a modest bright note for nuclear non-proliferation (1).
Seul le Center for Nonproliferation Studies de Monterey, qui en a suivi de
prs la gense, lui attribue, lpoque, une place significative. Le titre quil
adopte Central Asian States establish nuclear-weapon-free-zone despite US
opposition (2) souligne laudace des Etats dAsie centrale, mais laisse
aussi penser que la zone naura gure de ralit et que le projet chouera.
Sagit-il donc dun non-vnement? Les diplomaties occidentales aimeraient sans doute quil en soit ainsi. On ne peut exclure que lavenir leur
donne satisfaction. Si les cinq pays de la rgion concerne ont sign le
Trait le 8 septembre, deux seulement lOuzbkistan et le Kirghizstan
lont ratifi depuis. Et aucun Etat dot darmes nuclaires na encore sign
le protocole qui accompagne le Trait. Cependant, le fait que les mmes
diplomaties occidentales se soient mobilises pour tenter dviter que la
signature du Trait ait lieu et quelles aient chou indique que cette nouvelle zone exempte darmes nuclaires nest pas aussi anodine quon semble
le croire. Cest bien ce que confirme lexamen, lorsquil considre le contexte
et le profil de la zone pour en dgager le sens et ne se limite pas la seule
analyse du Trait et ltude de sa gense. On voit bien alors que cette
nouvelle zone exempte darmes nuclaires est nettement de type conflictuel.

(*) Professeur mrite lUniversit Pierre Mends France (Grenoble, France).

(1) Shannon N. Kile, Nuclear arms control and non-proliferation, SIPRI Yearbook, 2007, p. 477.
(2) Article de Scott Parrih et William Potter, 5 sept. 2006, disponible sur le site Internet cns.miis.edu/
pubs/week/060905.htm, trs riche dinformations. La zone a depuis fait lobjet, dans le Forum du dsarmement, n 4, 2007, consacr lAsie centrale, de larticle La dnuclarisation de lAsie centrale de
Jozef Goldblat, qui a particip, entre 1998 et 2006, la rdaction du projet de Trait de Semipalatinsk.

606

jean-franois guilhaudis

Cette constatation largit sensiblement la question des perspectives davenir.

Le contexte et le profil de la zone.
Le sens de la signature du Trait de Semipalatinsk
Lanalyse du contexte dans lequel a vu le jour la zone exempte darmes
nuclaires dAsie centrale permet de dgager son profil, cest--dire sa
signification et sa porte du point de vue politique et stratgique. On peut
ensuite apercevoir plus nettement ce que veut dire la signature du Trait
de Semipalatinsk, en septembre 2006.
Le contexte
Prciser le contexte dans lequel a t ngoci et a vu le jour le Trait
revient voquer grands traits la situation du point de vue de la scurit
internationale et rgionale dans cette priode et, galement, celle de la nonprolifration et du dsarmement nuclaire.
Le contexte de scurit, international et rgional
Le projet dune zone exempte darmes nuclaires en Asie centrale a vu le
jour aprs la Guerre froide et la fin de lURSS la premire proposition a
t faite en 1992 et, pour lessentiel, la ngociation sest droule un
moment o il tait devenu trs clair que la Russie ne succderait pas, en
terme de puissance, lURSS et alors que la puissance des Etats-Unis et,
plus gnralement, des Occidentaux sest trouve considrablement accrue,
quil sagisse de la puissance militaire ou de la capacit de peser sur le cours
des affaires internationales.
A lpoque de la Guerre froide, lAsie centrale sovitique tait videmment une zone inaccessible lOuest. Elle commencera souvrir au cours
des annes 1990 et bien plus encore aprs le 11 septembre et lintervention
en Afghanistan.
Lintrusion amricaine et occidentale dans la rgion, les tensions avec la
Russie, la proximit de la Chine, lvolution des relations entre Pkin et
Moscou, la vie de la Communaut des Etats indpendants (CEI) forment le
contexte gopolitique et gostratgique de la nouvelle zone exempte
darmes nuclaires. Celle-l concerne trs directement au moins trois puissances nuclaires (Chine, Russie et Etats-Unis). Les territoires de deux
dentre elles sont sa frontire. Et toutes les trois sont prsentes dans la
zone : les Etats-Unis comme la Russie ont des bases militaires dans la
rgion. LInde et le Pakistan sont aussi bien proches. Il faut surtout noter
comme lment majeur du contexte que, aprs une priode dentente, la
relation amricano-russe sest passablement dgrade. La signature du

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

607

Trait intervient dans une priode pendant laquelle la prsence durable de

Washington dans la rgion est remise en cause.
Sagissant de la zone elle-mme, on aurait tort de croire que, ayant tous
appartenu lURSS, les Etats qui la composent ont des intrts communs,
une position homogne et quil ny a entre eux ni contentieux, ni rivalit.
Au contraire, des lments susceptibles de donner lieu des conflits entre
pays de la rgion existent indubitablement, comme la prsence de minorits, les ressources naturelles ou les choix politiques. Les Etats de la zone
ont en effet fait des choix diffrents : le Turkmnistan a opt pour la
neutralit; les quatre autres Etats dAsie centrale sont membres de la CEI
dans laquelle Moscou voit un instrument de rayonnement dans son
tranger proche , sont parties aussi au Trait de Tachkent, trait
dalliance au centre duquel se trouve la Russie, et de son organisation et
sont galement dans lOrganisation de coopration de Shanghai, dont la
Russie et la Chine sont les deux principaux membres.
La non-prolifration et le dsarmement
Du point de vue de la non-prolifration et du dsarmement nuclaire et
mme du dsarmement en gnral, la seconde moiti des annes 1990 et les
annes 2000 correspondent une phase de crise, qui va saggravant
mesure que passe le temps. Aprs le succs, moyennant un compromis complexe, qua reprsent en 1995 sa prorogation, le Trait de non-prolifration
(TNP) est entr dans une priode critique, marque par les essais nuclaires
indiens et pakistanais, puis par le retrait de la Core du Nord, la guerre
dIraq, la crise iranienne et les difficults rencontres par les confrences
dexamen suivantes, en 2000 et 2005. Malgr les nombreux appels lancs,
notamment par les Non-aligns, en faveur de nouvelles avances vers le
dsarmement nuclaire, celui-l na gure progress, si on excepte la conclusion du Treaty on Strategic Offensive Reductions (SORT) de 2002, gnralement considr comme de porte rduite et comme ne constituant pas
un vritable accord de dsarmement. Il a mme recul, sagissant du Treaty
on Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms
(START II) : aucun progrs na t accompli sur linterdiction des matires
fissiles et les garanties de scurit. De plus, si au dbut et au milieu des
annes 1990, des progrs avaient t faits par les zones exemptes darmes
nuclaires, ces progrs ont ensuite cess. Le Trait de Pelindaba tablissant
la zone exempte darmes nuclaires dAfrique, sign le 11 avril 1996, nest
pas entr en vigueur et ses trois protocoles non plus. Le Trait de Bangkok
sur la zone exempte darmes nuclaires dAsie du Sud-Est, sign le
15 dcembre 1995, est bien en vigueur depuis le 27 mars 1997, mais son protocole, qui constitue pourtant une pice essentielle de la zone, na toujours
reu ni signature ni ratification.

608

jean-franois guilhaudis

Le profil de la zone
Globalement, on ne peut certainement pas dire, malgr la fin de la Guerre
froide, que le contexte international et rgional ait t trs favorable la
mise en place dune zone exempte darmes nuclaires en Asie centrale. Le
projet ne sinscrivait pas dans une dynamique favorable au dsarmement,
mais plutt dans une dynamique inverse. En outre, de srieuses difficults
se prsentaient entre les Etats de la rgion et entre ces Etats et certains des
Etats dots. Ces considrations contribuent largement dfinir le profil
du projet relatif cette zone.
Le projet dtablir une zone exempte darmes nuclaires en Asie centrale
na pas t port par un assentiment gnral, par un consensus. Au-del
dun accord de principe en sa faveur, cest un projet conflictuel. Cette donne se manifestera trs vite et psera durablement sur le processus de cration de la zone.
Cette dimension conflictuelle est classique en matire de zones exemptes
darmes nuclaires, o on trouve en effet peu prs toujours, avec des dosages variables, des oppositions entre Etats de la rgion dune part et Etats
de la rgion et puissances extrieures dautre part. De ce dernier point de
vue, on constate, rgulirement une opposition entre la rgion et les Etats
dots darmes nuclaires.
Cependant, la configuration conflictuelle qui caractrise le projet de zone
exempte darmes nuclaires dAsie centrale est plus rare. Elle rappelle celle
quon pouvait dtecter, au dbut des annes 1980, lpoque o il tait propos de faire de la Mditerrane une zone de paix. Lopposition est ici marque, en effet, non entre les Etats de la rgion et les Etats dots, mais entre
les Etats de la rgion qui veulent en faire une zone exempte darmes
nuclaires et certaines des puissances nuclaires, plus prcisment les trois
Etats dots occidentaux. Ceux-l ont manifest ouvertement leur position
ngative, tent de faire obstacle la conclusion du Trait et refus le protocole. De leur ct, les deux Etats voisins, la Chine et la Russie, ont pris
position en faveur de la zone. Le projet prend ainsi, les trois Occidentaux
accentuant ce trait par leur position ngative, un tour anti-occidental : il est
porteur, comme le fut en son temps le projet de zone de paix en Mditerrane, de lexclusion des Occidentaux de la zone.
Le sens de la signature du Trait de Semipalatinsk
Lhostilit des Etats-Unis, de la France et du Royaume-Uni sest manifeste ds que le projet de trait leur a t communiqu, en septembre 2002,
dans le cadre du processus de consultation ouvert avec eux. Alors que la
Chine et la Russie affirmaient leur approbation du projet, les trois Occidentaux ont adress aux Etats dAsie centrale des commentaires comportant

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

609

des critiques importantes, sur trois points, et ils ont annonc quils ne signeraient pas le protocole.
Dabord, ctait le point majeur, sur larticle 12,1 selon lequel le Trait
naffecte pas les droits et obligations des parties dcoulant daccords internationaux conclus avant son entre en vigueur et sur la combinaison de
ce paragraphe avec celui qui suit dans lequel les parties prvoient de prendre toutes les mesures pour lapplication effective des buts et principes du
Trait. Les Etats-Unis, oubliant queux-mmes considrent que les zones
exemptes darmes nuclaires ne doivent pas porter prjudice aux accords
conclus, cest--dire en dautres termes ne pas affecter les alliances, ne voulaient pas du paragraphe 1, manifestement destin faciliter le fonctionnement du Trait de Tachkent; ils estimaient que les deux paragraphes
taient contradictoires et que, de ce fait, les Etats dots, sollicits de signer
et ratifier le protocole additionnel, ntaient pas placs devant des choix
clairs.
Le deuxime point de dsaccord portait sur la disposition du projet prvoyant lextension possible de la zone aux Etats voisins. Washington craignait que lIran puisse utiliser cette possibilit pour compliquer la politique
de non-prolifration mene contre lui.
Enfin, il y avait aussi une opposition sur la possibilit que le projet rservait, pour chaque Etat de la zone, de rsoudre librement, dans lexercice de
sa souverainet, la question du transit travers son territoire, arien et terrestre, y compris laccostage dans ses ports et latterrissage sur ses arodromes.
Le long processus de consultation, organis entre 2002 et 2005, na pas
conduit modifier nettement le projet. Les Occidentaux nont reu satisfaction que sur le deuxime point, le moins important. Ne pouvant obtenir
une modification suffisante du Trait, ils ont ensuite fait pression sur les
Etats de la zone et tent aussi de sassurer lappui du Secrtaire gnral des
Nations Unies, pour viter que le Trait soit sign. Tout cela montre bien
que le Trait, mme non accompagn du protocole que les trois puissances
pourront toujours refuser de signer et de ratifier nest pas dune importance secondaire et quune simple signature peut avoir une forte signification politique.
On sait que ces efforts furent vains. Dans ces conditions, la signature du
Trait de Semipalatinsk nest certainement pas banale. Comme toute signature, elle manifeste laccord des signataires sur les termes du Trait, fixe le
lieu et la date qui serviront le dsigner et prcise les conditions dans lesquelles ils seront engags. Cependant, elle marque aussi une nette dfaite de
la diplomatie occidentale. Les Etats dAsie centrale ont su rsister aux pressions exerces sur eux pour quils adaptent le Trait aux vues amricaines.
Ils nont pas cd la menace brandie par Washington, Londres et Paris
de ne pas devenir parties au protocole. Ils ont maintenu le choix, fait ds

610

jean-franois guilhaudis

2002, de faire en sorte que le Trait soit compatible avec les besoins de la
Russie, avec la CEI, le Trait de Tachkent, lOrganisation du Trait de
scurit collective (OTCS) et laccord de Shanghai.
La signature du Trait, le 8 septembre 2006, a une indniable porte gopolitique et gostratgique. Elle marque un trs net coup darrt lavance occidentale en Asie centrale. Elle montre aussi la fermet du dessein
quont poursuivi les Etats dAsie centrale. Certes, juridiquement, il faut
encore quils ratifient le Trait pour que la zone existe, mais, dans les conditions o elle est intervenue, la signature des cinq donne lacte une porte politique renforce.
Ces considrations sur le contexte, le profil et le sens de la zone clairent le processus qui a conduit sa conclusion. Elles permettent de mieux
le comprendre et de mieux valuer les dispositions du texte.
Le Trait et sa gense
Sa gense, longue et complexe, est plus originale que le Trait lui-mme.
Une gense longue et complexe
Il y a prs de 15 ans entre le lancement de lide de crer cette zone et
la signature du Trait de Semipalatinsk. Cela sexplique par le caractre
particulirement sensible de la zone. Les Etats qui en font partie ont eu
de la peine trouver, dans un contexte trs dlicat, les formules leur permettant de saccorder. Rechercher laccord des Etats dots a aussi pris
beaucoup de temps et cet accord, on la vu, na finalement pas t obtenu.
La gestation du Trait de Semipalatinsk reprsente donc un exercice de
diplomatie trs complexe, qui dborde largement la ngociation du Trait
proprement dite et a mme en partie pour objet dviter que le Trait soit
conclu.
On peut tenter den rendre compte en distinguant, avant la signature
dont on a dj prcis la signification, trois priodes. Il faudra dabord
5 ans, de 1992 1997, pour que se constitue un consensus international sur
lide, sur le principe de la cration, en Asie centrale, dune zone exempte
darmes nuclaires. Cela fait, viendra le temps dune ngociation trs complexe, entre les pays de la zone et avec les Etats dots darmes nuclaires,
de 1998 2005. Enfin suivra un effort de la diplomatie occidentale pour
viter que le Trait voie le jour. En vain, puisque la signature aura lieu, en
septembre 2006.

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

611

La constitution dun consensus international sur le principe de la cration

dune zone exempte darmes nuclaires en Asie centrale (1992-1997)
Le projet dtablir une zone exempte darmes nuclaires est apparu peu
aprs la fin de lURSS. Linitiative en revient la Mongolie : cet Etat, proche des pays de la zone, mais qui na pas avec elle de frontire commune,
dcida, en 1992, de se dclarer zone exempte darmes nuclaires; en mme
temps, la Mongolie lana un appel en faveur de la constitution de la zone
dAsie centrale. Lide fut reprise par le Prsident ouzbek, lors de la 48e session de lAssemble gnrale des Nations Unies, en 1993, puis, en 1994, par
le Kirghizstan, qui fut rejoint par lOuzbkistan en 1995, loccasion de la
Confrence dexamen et de prorogation du TNP.
A la 51e session de lAssemble gnrale des Nations Unies, le Kirghizstan
et la Mongolie prsentrent, en octobre 1996, un projet de rsolution, mais
durent le retirer, faute dun consensus suffisant entre pays de la rgion.
Ce consensus fut atteint peu aprs. Les 5 Prsidents des Etats dAsie centrale adoptrent, le 27 fvrier 1997, la Dclaration dAlmaty, favorable la
cration de la zone et la situant dans le contexte du dfi environnemental.
Ils y invitaient les pays intresss appuyer linitiative de faire de lAsie
centrale une zone exempte darmes nuclaires laquelle peuvent se joindre
les autres Etats de la rgion (3). Le 15 septembre 1997, les ministres des
Affaires trangres des 5 rpubliques asiatiques (Kazakhstan, Kirghizstan,
Ouzbkistan, Turkmnistan, Tadjikistan) adoptrent la Dclaration de
Tachkent (4), o ils proclamaient la ncessit de dclarer lAsie centrale
zone exempte darmes nuclaires; selon eux, cela rpondait aux intrts de
la scurit nationale, rgionale et mondiale et ils demandaient aux membres
permanents du Conseil de scurit et tous les autres Etats dappuyer la
zone et de contribuer de toutes les manires possibles son tablissement.
Cette initiative fut aussitt soutenue par lAssemble gnrale, dans sa
rsolution 52/38 S du 9 dcembre 1997. Soulignant le rle universellement
reconnu de lONU pour ce qui est de promouvoir la cration de zones exemptes
darmes nuclaires, lAssemble gnrale engage[ait] tous les pays appuyer
linitiative et priait le Secrtaire gnral dapporter une assistance aux pays
dAsie centrale afin dlaborer la forme et les lments dun accord sur la
cration [de la zone]. Elle inscrivait galement la question son ordre du
jour. La rsolution fut adopte sans vote, les Etats-Unis, la France et le
Royaume-Uni ayant accept de se joindre au consensus aprs que les Etats
dAsie centrale eurent apport quelques modifications leur projet de rsolution. Aller plus loin tait dsormais possible.
Plusieurs points ressortent, au cours de cette premire priode. Linitiative dabord, qui vient de lextrieur, de Mongolie. Cet Etat veut conforter
(3) A/52/112.
(4) A/52/390.

612

jean-franois guilhaudis

sa propre dcision de se dclarer exempt darmes nuclaires; or, la cration

dune zone dans le voisinage y contribuerait : il semble quil ait envisag
une vaste zone, stendant progressivement, laquelle il sagrgerait. Le
simple fait quil y ait un autre projet, gographiquement proche, constitue
un soutien, en montrant au monde quun besoin partag sexprime en Asie
centrale. Pourtant, et cest le deuxime point notable, initialement, ce
besoin parat assez limit : on voit en effet que le consensus, parmi les pays
de la zone, nest pas immdiat et que les pays qui prennent linitiative sont
ceux qui tendent affirmer une certaine distance vis--vis de Moscou. Paradoxalement, Moscou ne ragit pas, ne montre pas dhostilit ou de nette
rserve. Cest le troisime lment intressant : devant un projet qui devrait
inquiter, on affiche un soutien de principe. Il semble que, lpoque, la
Russie nait pas pris le projet au srieux, quelle nait pas envisag quil
puisse aboutir (5). En revanche et dune manire qui, lpoque au moins,
peut sembler galement paradoxale, ce sont les Occidentaux qui sont rticents. Il faut enfin souligner la place des Nations Unies : cest l que les
pays intresss tentent de faire approuver le projet, ce qui est naturel
lAssemble gnrale a, par le pass, apport un soutien de poids au dveloppement des zones exemptes darmes nuclaires et ils savent quils y trouveront, bien que la Guerre froide soit passe, un appui.
Le temps de la ngociation (1998-2005)
Le terme ngociation est ici employ au sens large. Au cours de cette longue priode se droulent en effet, sous ce vocable, deux exercices diplomatiques distincts. Entre les cinq Etats dAsie centrale, on assistera, de 1998
2002, une ngociation au sens plein du terme, dont lobjectif tait de
mettre au point un projet de trait constitutif de la zone. Avec les Etats
dots qui, comme cest lusage en matire de zones exemptes darmes
nuclaires, ne participent pas officiellement la ngociation du trait suivra un processus dit de dialogue ou de consultation. Si, du point de vue
juridique, ce processus ne fait pas partie de la ngociation do le trait sortira, il est clair quil dpasse la simple information, explication et discussion. Du point de vue politique, on est certainement, sous une autre forme,
en prsence dune ngociation puisque la cration dune zone exempte
darmes nuclaires sanalyse toujours en bonne partie comme un change
entre les Etats de la zone qui renoncent aux armes nuclaires et les Etats
dots, auxquels les premiers demandent de prendre lengagement de ne pas
menacer demployer et de ne pas employer contre eux leurs armes nuclaires.
La ngociation entre les pays dAsie centrale a dur longtemps, en raison
des rivalits existant entre eux et surtout des approches diffrentes, parmi
(5) Cf. larticle du Center for Nonproliferation Studies de Monterrey, op. cit.

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

613

eux, des relations avoir avec la Russie. Au moment o la ngociation commena, la Russie tait la puissance rgionale. Le Kazakhstan, le Kirghizstan
et le Tadjikistan gardaient avec elle des liens troits, particulirement en
matire de scurit. En revanche, le Turkmnistan et lOuzbkistan avaient
pris une position plus distante. Sur les deux principales questions qui se
posaient celle du transit des armes nuclaires russes travers la zone et
celle de leffet du trait projet sur les accords antrieurs , ces deux groupes
de pays avaient des positions diffrentes : le premier tait favorable la possibilit du transit et la prennit des accords de scurit existant; le second
soutenait une conception plus restrictive. Avec le temps les choses devaient
voluer.
En 1999, la campagne de bombardement de lOTAN pour obtenir le
retrait des forces serbes du Kosovo provoqua de srieuses tensions dans les
relations entre les Occidentaux et la Russie. Une des conclusions que cette
dernire en tira fut que, dsormais, elle devait mettre davantage laccent,
dans sa doctrine nationale de scurit, sur les armes nuclaires et, naturellement, elle devint plus sensible la prservation de la libert de les
dployer. Cela ne facilitait pas la solution des questions poses pour lAsie
centrale, mais, au contraire, accentuait le blocage.
Cest seulement en 2002 quune volution favorable et rapide put avoir
lieu. Elle est due principalement au changement intervenu dans le contexte.
Il y a eu le 11 septembre. Aprs cela, les Etats-Unis et la Russie se rapprochent. Washington et les Occidentaux vont trs vite tre beaucoup plus
prsents dans la rgion, y avoir mme des bases militaires pour soutenir
leurs oprations en Afghanistan. Cela se fera avec laccord, plus ou moins
contraint, de la Russie. La rgion sera projete aux avant-postes de la lutte
contre le terrorisme. Le projet de zone exempte darmes nuclaires prsentera un intrt nouveau, ce qui va favoriser, entre les Etats de la rgion,
un accord sur une formule de compromis. Lobtention de cet accord sera
aussi facilite, en aot 2002, par les efforts du Secrtaire gnral adjoint
aux affaires de dsarmement, M.J. Dhanapala. Comptera, enfin, la proposition de lOuzbkistan de signer le trait Semipalatinsk et de lui donner
le nom de cette ville. Finalement, les cinq pays dAsie centrale saccorderont sur un projet de trait, Samarkand, en septembre 2002.
Le processus de consultation avec les Etats dots darmes nuclaires a
commenc trs tt. Ds le mois de juillet 1998, une runion se tint Bichkek, afin de permettre des experts des pays de la zone den discuter les
principes avec des reprsentants des puissances nuclaires. Par la suite, ds
quil fut adopt, le texte du projet de trait leur fut envoy, afin de
recueillir leurs ractions.
Pour bien comprendre ce que fut la relation entre les cinq Etats dAsie
centrale et les Etats dots, il faut se rappeler que, traditionnellement, lorsque est tablie une zone exempte darmes nuclaires, les puissances nuclai-

614

jean-franois guilhaudis

res sont mises devant un fait accompli. Elles nont pas particip la ngociation du trait de dnuclarisation et nont dailleurs pas y devenir
partie. Ce trait est, en quelque sorte, le produit dune dcision souveraine
des pays de la zone. Pour les Etats dots, cest un acte unilatral qui prtend simposer eux. Ils nont pas non plus particip la mise au point du
protocole concernant la menace et lemploi darmes nuclaires que, en
revanche, on leur demande de signer et de ratifier.
Cest bien ainsi que les choses se sont passes pour la premire zone
exempte darmes nuclaires, en Amrique latine, puis pour celles qui ont
suivi, dans le Pacifique Sud, en Afrique. Pour les partisans des zones
exemptes darmes nuclaires, il ny a rien ngocier : en ce qui concerne le
trait lui-mme, parce que dcider dtre ou non nuclaris est une affaire
de souverainet; et pour le protocole sur le non-emploi, parce que lengagement quil nonce correspond simplement lexcution dun devoir assumer au titre de lquilibre des charges entre les Etats concerns et des principes du dsarmement. Le principe dgalit des Etats implique en effet que
si, dun ct celui des Etats de la zone , on renonce possder larme
nuclaire, de lautre celui des Etats dots , on sengage ne pas en user
dans les relations avec ceux qui y ont renonc. Le fait que cette obligation
doive tre assume, accepte sans discuter et ne se conoive pas comme
ngociable est par ailleurs la rsultante du principe, affirm depuis longtemps par lAssemble gnrale des Nations Unies, selon lequel lemploi de
larme nuclaire constituerait un crime contre lhumanit et galement de
lide que les armes nuclaires doivent tre, au plus vite, limines.
On conoit, sans difficult, que les Etats dots aient toujours manifest
de fortes rticences lgard de telles conceptions. De l dcoule que, selon
le contexte, le schma voulu par les partisans des zones dites dnuclarises
a t plus ou moins respect. La pratique des zones dites dnuclarises
sinscrit entre deux extrmes. Dans le cas de lAmrique latine, tous les
Etats dots ont t contraints, en quelques annes, de signer et ratifier le
protocole 2 au Trait de Tlatelolco. Les pressions exerces sur eux par
lAssemble gnrale des Nations Unies ont favoris cette volution. Il faut
ajouter, pour tre plus prcis, que les Etats dots se sont efforcs damnager leur convenance cette concession de principe : ils ont en effet assorti
leur signature et/ou leur ratification de dclarations interprtatives ou de
rserves destines rduire nant leur engagement et conserver leur
libert daction , qui, si elles peuvent avoir un effet du point de vue juridique, passent, aux yeux de lopinion, inaperues. Ici, ce qui compte cest
le fait de signer et de ratifier. Cela suffit assurer au protocole son effet
politique, de trs loin le plus important. Le simple fait davoir signer
reprsente une charge que les Etats dots tentent dviter autant que possible. Cela se voit bien avec le protocole au Trait de Bangkok, qui reprsente lautre extrme dans la pratique : ds que ce Trait fut sign en 1996,

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

615

certains Etats dots, en particulier les Etats-Unis, manifestrent leur opposition, demandant que le protocole soit rengoci. Dautres ont t son
gard plus positifs, mais on doit constater que ledit protocole na pas encore
recueilli une signature.
Le comportement des pays dAsie centrale montre que ce refus a t considr comme une leon; il explique le dialogue ou la consultation entre
pays de la rgion et Etats dots. Il sagit, sans altrer la puret du schma
de la zone exempte darmes nuclaires les Etats dots ne sont toujours
pas admis la ngociation officielle du trait , de trouver un moyen pour
mieux sexpliquer, se faire comprendre et les convaincre quaccepter la zone
et le protocole est possible et ncessaire. Les Nations Unies ont favoris ce
processus de consultation. Cette manire de procder est nouvelle elle na
pas exist pour les autres zones, sauf pour le Trait de Bangkok, mais, en
ce cas, seulement aprs la signature du Trait.
A bien considrer la consultation, on voit tout de suite que mme si, formellement, il ny a pas de ngociation, en ralit, cest bien de cela quil
sagit. Les Etats dots ont mis aussitt en balance leur acceptation du protocole contre des modifications apporter, non au protocole, mais au
Trait. Cela montre bien que, au-del du schma formel qui les spare,
Trait et protocole forment incontestablement un tout du point de vue politique et stratgique.
On a dj voqu les positions prises par les Occidentaux dans ce cadre
et le rsultat de cette ngociation dguise, officiellement dgrade en simple dialogue ou consultation, pour faire ressortir le sens de la signature par
les Etats de la zone. Il faut maintenant les considrer sous un autre angle,
celui des engagements prendre, des concessions faire, des changes de
concessions et dventuels compromis.
Dans cette perspective, le point qui ressort est sans aucun doute le fait
que les Occidentaux jouent ici, en quelque sorte, contre-emploi. Evidemment, on comprend sans difficult que Washington demande que le transit
soit exclu et rejette la disposition rservant les accords antrieurs : cest la
Russie qui ferait les frais de ces modifications. Reste toutefois un problme :
les Etats-Unis, peu favorables aux zones dnuclarises sont ici plus royalistes que le roi, plus exigeants dans la configuration de la zone que ceuxl mme qui en demandent la cration. Ils oublient, cette occasion, que,
parmi les critres quils noncent pour dfinir les zones acceptables pour
eux, figure prcisment la rgle du respect des accords de scurit existant.
Cette rgle est parfaitement dans la logique de leur position de grande puissance dote darmes nuclaires et cest celle que les Etats dAsie centrale
appliquent ici. Il y a dans la position amricaine et occidentale une contradiction, trop manifestement tactique. Cette contradiction te beaucoup de
crdibilit lexigence des trois Occidentaux et rend leur position difficile
tenir, du point de vue juridique et politique. De plus, mme si leur

616

jean-franois guilhaudis

demande tait satisfaite, on peut douter quils cderaient sur le protocole.

Contre les concessions demandes, les Etats de la zone obtiendraient, au
mieux, lquivalent de ce qui a t concd dans le cas de lAmrique latine
et des Carabes. Lexprience de la Mongolie ou celle du Trait de Bangkok
suggre mme quils obtiendraient probablement moins (6). Le march propos est donc un march de dupes.
La campagne des trois puissances dotes occidentales pour empcher que le
Trait soit sign (2005-2006)
Cette campagne diplomatique denvergure a dur quelques mois. Elle a
t conduite sur le plan bilatral et multilatral, puisque les trois puissances
ont essay de trouver un relais aux Nations Unies. On la dj voqu pour
insister sur son chec. Il faut y revenir pour ajouter plusieurs remarques.
Il convient dabord de souligner quil est assez rare de se trouver en face
de pressions diplomatiques aussi ouvertes : dordinaire, celles-l sexercent
de manire plus discrte. Quon ne se soit gure embarrass de prcautions
traduit probablement, outre la sensibilit de la question pose, une certaine
confiance en soi, la quasi-certitude de russir. Cela pose la question de
savoir comment expliquer lchec. Il semble inconcevable que des pays
petits, peu dvelopps, aient pu dire non lunique superpuissance, paule
en outre par ses deux principaux allis. A y bien rflchir, on saperoit que
cette rsistance victorieuse sexplique assez facilement. Certes, les trois
Occidentaux et leurs amis disposent de moyens de pression importants
dans les organisations internationales (par exemple au FMI, la Banque
mondiale), mais, sur place, leur prsence est trop rcente pour quils aient
pu se constituer une gamme de moyens de ce type, varis et puissants, dans
les relations bilatrales. Il y a, bien sr, les bases militaires, mais menacer
de se retirer naurait pas de sens; ils tiennent rester sur place et se trouvent au contraire en face dune demande de dpart terme. En outre,
comme on la vu, la menace de ne pas signer le protocole ne peut pas non
plus avoir deffet rellement dissuasif.
Il est donc naturel que cette campagne occidentale ait chou : elle
navait tout simplement pas le potentiel suffisant pour aboutir. Elle reposait sur une mconnaissance srieuse des atouts dont les trois puissances
disposaient et sur un excs de confiance. Sans atout dcisif pour sopposer
(6) Dans le cas de la Mongolie, les cinq Etats dots ont adress au Secrtaire gnral des Nations Unies
des lettres identiques, dates du 27 octobre 2000 (A/55/530-S/2000/1052), dans lesquelles ils raffirment simplement les garanties de scurit ngatives quils ont donnes dans leurs dclarations des 5 et 6 avril 1995,
qui sont voques dans la rsolution 984 (1995) du Conseil de scurit du 11 avril 1995. Ces garanties sont
applicables tous les Etats non dots darmes nuclaires parties au TNP; elles sont loin dtre inconditionnelles. Comme cela a dj t not, le protocole au Trait de Bangkok na toujours reu aucune ratification.
On sait que la Chine est le seul des cinq Etats dots accepter de donner des garanties inconditionnelles;
elle insiste sur la spcificit de sa position (cf. par exemple la position expose par la dlgation chinoise,
le 11 mai 2007, la premire session du Comit prparatoire de la confrence dexamen du TNP de 2010),
mais on voit que, dans le cas du Trait de Bangkok, elle ne se singularise pas.

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

617

au Trait, il et probablement mieux valu ne pas tenter de faire ces pressions, adopter un profil plus bas, plus semblable celui quont choisi Pkin
et Moscou.
Cette remarque en introduit une autre, sur les consultations. A priori, on
est port y voir un signe du poids accru des puissances nuclaires, penser que si, du temps de la Guerre froide, ces consultations pouvaient tre
vites, elles sont devenues ensuite incontournables. Et croire que cela
montre quon sloigne peu peu du schma initial de la zone exempte
darmes nuclaires, acte de souverainet dune rgion impos aux puissances
nuclaires, pour se rapprocher dune configuration plus normale, o la zone
devient un projet que lon ngocie officiellement, via des consultations,
afin de mnager les apparences avec les puissances, celles-l gagnant le
droit den ngocier les traits majeurs et de sengager ou non, en fonction des
concessions obtenues ou refuses. Il y a certainement, aprs la Guerre
froide, une volution en ce sens.
Toutefois, ce qui sest pass dans le cas de lAsie centrale montre que la
ralit est plus complexe. Les consultations nont pas t ici le prlude de
lexercice dun droit de veto. Elles peuvent aussi affaiblir la position des
Etats dots. En effet, si la norme est bien celle de la non-prolifration et
de la dnuclarisation, il est dautant plus anormal de sopposer une zone
qui a le soutien de la communaut internationale et de refuser de devenir
partie au protocole additionnel quon a t longuement consult. Si le soutien de la communaut internationale cette zone ne faiblit pas, le fait de
prvoir que la consultation se poursuive, aprs la conclusion du Trait,
signifie peut-tre moins que reste ouverte la perspective de modifier la zone,
quun moyen de contrler et de limiter le pouvoir de nuisance des Etats
dots son gard.
Analyse du Trait de Semipalatinsk
Dans tous les cas de cration dune zone exempte darmes nuclaires, on
retrouve les mmes grandes questions. Elles furent largement dbattues au
milieu des annes 1970, quand lAssemble gnrale des Nations Unies discuta et adopta, dans sa rsolution 3472 B (XXX) du 11 dcembre 1975, une
dfinition de cet instrument du dsarmement rgional. Pour aller lessentiel, on peut identifier quatre questions rcurrentes : la dfinition de la zone,
sa composition et son tendue; le concept dexemption darmes nuclaires;
les responsabilits des pays de la zone et des autres Etats, en particulier les
puissances nuclaires; et, enfin, la vrification et le contrle.
Un trait constitutif dune zone exempte darmes nuclaires sanalyse par
rapport cette liste de questions, la gamme des rponses possibles et aux
points de repre jugs les plus significatifs dans la pratique antrieure. Il
studie principalement par comparaison avec les autres. Il peut aussi pr-

618

jean-franois guilhaudis

senter des aspects particuliers, tenant la conjoncture internationale du

moment ou encore la configuration rgionale de scurit.
Les rponses que le trait donne ces questions constituent les principales caractristiques de la zone. Elles permettront de le classer, parmi les
autres, parmi les zones dj cres. Un autre point important est le rle que
jouent les Nations Unies dans la cration et dans la vie de la zone.
La composition et ltendue de la zone
Traditionnellement, les problmes difficiles sont, cet gard, nombreux :
celui des zones de scurit additionnelles, celui de la zone rduite un seul
Etat ou ne couvrant quune partie du territoire dun Etat, celui de lunit
gopolitique de la zone. Dans le cas de lAsie centrale, les deux premiers ne
se posent pas; le troisime, si, mais dune manire assez particulire.
Dhabitude, la question de lunit gopolitique snonce de la faon
suivante : les Etats qui ne veulent pas participer une zone ou qui sont
rticents face cette perspective ont-ils le droit de ne pas en faire partie,
alors que les partisans de la zone estiment que celle-l a une unit gopolitique qui impose leur participation? Cette question se pose notamment
quand, comme cela est souvent le cas, les zones dnuclarises sont conues
lchelle dun continent ou dun sous-continent.
Sagissant de lAsie centrale, lAssemble gnrale signale, dans ses rsolutions, que la zone se cre sur la base darrangements librement conclus
entre les Etats de la rgion intresse (par exemple, 55/33 W, pr-al. 6, 57/
69, pr-al. 6). Le problme classique de la participation de tel ou tel des
Etats qui ont sign le Trait de Semipalatinsk aurait pu se poser en raison
des divergences initiales, mais ce ne fut pas le cas. Aprs le consensus ralis
en 1998, le point le plus sensible, au titre de la composition et de ltendue
de la zone, a t celui de son ouverture dautres Etats (Iran, Afghanistan)
de la rgion.
On a vu que les pays occidentaux y taient hostiles et not que le projet
de trait avait t modifi sur ce point. Le Trait pose en effet, dans ses
articles 1 a) et 2 a), que la zone couvre cinq Etats, nommment dsigns. La
liste de ces Etats se retrouve larticle 14 (signature et ratification). Le
Trait nest donc pas ouvert dautres participations. La zone couvre le
territoire terrestre, les eaux (ports, lacs, fleuves, rivires, cours deau) et
lespace arien du Kazakhstan, du Kirghizstan de lOuzbkistan, du Tadjikistan et du Turkmnistan, mais elle ne stend pas la mer Caspienne.
Le concept dexemption darmes nuclaires
Dans lidal, une zone exempte darmes nuclaires doit ltre totalement.
Cependant, cet idal nest pas facile atteindre car il faut souvent faire des
concessions, dans lintrt mme de la mise en place de la zone.

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

619

Il existe, cet gard, un exemple tout fait historique, celui du Trait

de Tlatelolco. Ce Trait, qui a institu la premire zone exempte darmes
nuclaires et est traditionnellement considr comme un modle (7), ne lest
certainement pas du point de vue de la porte de lexemption. Cest au contraire un trait prolifrant, qui ninterdit que les armes nuclaires, mais
pas les dispositifs explosifs pacifiques, ni les essais; et il ne rgle pas non
plus de manire rigoureuse le problme du transit des armes nuclaires. Par
comparaison, le Trait de Rarotonga, relatif au Pacifique Sud, est nettement plus exigeant et retient un concept de larme nuclaire plus large;
mais il laisse aussi aux Etats de la zone la libert de rsoudre, comme ils
lentendent, la question du transit.
Le Trait de Semipalatinsk atteint sur ce point un niveau avanc, mais
il ne ralise pourtant pas non plus une dnuclarisation complte de la zone,
selon les critres les plus stricts. A larticle 3, relatif aux engagements fondamentaux, les parties sinterdisent de : procder des recherches concernant les armes nuclaires et autres dispositifs explosifs nuclaires (dfinis
larticle 1 b), les dvelopper, fabriquer, stocker ou les acqurir, possder ou
en obtenir le contrle, de quelque autre manire (art. 3, 1, al. a); rechercher ou recevoir une assistance cet effet (art. 3, 1, al. b) et dassister ou
dencourager toute action tendant ces fins (art 3, 1, al. c). Elles sinterdisent galement dautoriser sur leur territoire : la production, lacquisition,
le stationnement, le stockage ou lusage de toute arme nuclaire ou dispositif nuclaire explosif (art. 3, 1, al. d, i); la rception, le stockage, linstallation ou toute autre forme de possession ou de contrle (art. 3, 1, al. d,
ii) de toute arme nuclaire ou dispositif nuclaire explosif ou toute action
pour les aider ou les encourager (art. 3, 1, al. d, iii). Dans le contexte de
la zone dAsie centrale est videmment de premire importance, parmi ces
engagements, celui qui concerne le stationnement, dfini larticle 1, al. d,
ii, correspondant limplantation, la mise en place, le stockage, lentreposage, linstallation et le dploiement.
A larticle 5, les parties sinterdisent encore dentreprendre des essais
darmes nuclaires ou autres dispositifs nuclaires explosifs (art. 5, al. a); elles
sengagent les interdire et les empcher en tout lieu plac sous leur juridiction (art. 5, al. b) et promettent de ne pas les encourager et de ne pas y participer (art. 5, al. c). Elles ont en outre pris lengagement de ne pas accepter
le dpt, sur leur territoire, de dchets radioactifs (art. 3, 2) et dappuyer les
efforts visant la rhabilitation des terres qui furent, dans la rgion, contamines lpoque sovitique (art. 6). Enfin, les parties, larticle 9, se sont
engages appliquer des mesures de protection physique des matires et
quipements nuclaires quivalant au moins celles que prvoient la convention de 1987 et les recommandations et les directives de lAIEA.
(7) Ce trait se considre lui-mme comme un modle. Cela se peroit particulirement bien lors de son
40e anniversaire, clbr le 14 fvrier 2007.

620

jean-franois guilhaudis

Les engagements pris sont donc tendus et sont de plus conforts par
ceux qui sont prvus larticle 8, relatif aux garanties de lAIEA. En effet,
si le Trait confirme le droit des Etats de la zone dutiliser lnergie
nuclaire des fins pacifiques (art. 7), pour viter un ventuel dtournement, les parties acceptent les garanties gnralises de lAIEA et se sont
engages adhrer au protocole additionnel les renforant, au plus tard 18
mois aprs lentre en vigueur du Trait. Le dispositif tabli par les
articles 8 et 9 aurait sans doute pu tre encore renforc (8), mais il faut
constater quil est le plus volu de tous ceux qui ont t tablis ce jour
pour les zones dnuclarises.
Du point de vue de lexemption des armes nuclaires, la zone dAsie centrale nest donc pas plus imparfaite que les autres. A certains gards, elle
comporte des progrs, mais restent des limites, qui empchent de dire quil
y a exemption totale. Outre ce qui vient dtre mentionn propos de
lusage pacifique, il faut surtout voquer ce titre larticle 4, selon lequel,
sans prjudice pour les buts et objectifs du Trait, chaque Etat partie, dans
lexercice de ses droits souverains, reste libre de rsoudre les questions relatives au transit travers son territoire, par air, par terre ou en utilisant les
voies deau y compris les visites dans ses ports et les atterrissages sur ses
arodromes). Cet article est considr, du ct amricain, comme susceptible
de permettre le transit darmes nuclaires russes. Les Etats-Unis sestiment
conforts dans leur analyse par larticle 12, al. 1, qui rserve les accords
antrieurement conclus. La Russie, de son ct, na jamais indiqu officiellement comment elle interprtait larticle 4 du Trait de Tachkent selon
lequel, en cas dagression, les parties saccorderont toute lassistance ncessaire, y compris une assistance militaire; mais, loccasion, ses diplomates
auraient laiss entendre quelle serait favorable une interprtation large,
cest--dire incluant les armes nuclaires (9). Et les Etats dAsie centrale,
parties au Trait, nont pas lev lincertitude.
On a aussi fait judicieusement remarquer que, le Trait ne limitant ni
la frquence ni la dure dun transit, la diffrence entre transit et stationnement nest pas claire (10). Il est vident que le Trait de Semipalatinsk a
t rdig de manire tenir compte des besoins de la Russie. Dun autre
ct, les Etats de la zone pourront aussi, sils le souhaitent, sappuyer sur
larticle 4 et sur le deuxime paragraphe de larticle 12 pour refuser un transit considr par eux comme portant prjudice aux buts et objectifs du
Trait (11).
(8) Cf. en ce sens Joszef Goldblat, op. cit., p. 31.
(9) Cf. en ce sens larticle du Center of Nonproliferation Studies, op. cit.
(10) Joszef Goldblat, op. cit., p. 30.
(11) Le Turkmnistan a transmis au Secrtaire gnral des Nations unies, le 8 novembre 2005, une dclaration de son Conseil du peuple, dans laquelle il est prcis, sur la base du statut de neutralit permanente
du Turkmnistan, reconnu et soutenu par lONU, quil interdit dutiliser son espace arien souverain pour
le transport darmes de destruction massive et de matires connexes, de missiles et de technologies de missiles
(A/60/549).

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

621

Les responsabilits des pays de la zone et des autres Etats

Les responsabilits des pays de la zone ont dj t indiques au point
prcdent. Il reste prciser ce que sont celles des autres Etats. Cela est
lobjet du protocole.
Ce dernier nonce bien les obligations majeures habituelles : ne pas
employer ou menacer demployer darmes nuclaires contre les Etats de la
zone (art. 1) et naccomplir aucun acte constituant une violation du Trait
(art. 2). Toutefois, si on compare ce protocole avec le protocole 2 du Trait
de Tlatelolco, plusieurs diffrences apparaissent. On note dabord que les
obligations des Etats dots, lgard du Trait et de la zone quil tablit,
sont des obligations de ne pas faire, qui ne sont pas accompagnes, comme
dans le cas de lAmrique latine, par une obligation gnrale de respecter
les buts et dispositions du Trait, qui les mettait dans la mme situation
juridique que les parties, alors quelles navaient ni particip la ngociation, ni sign, ni ratifi le Trait. On peut noter aussi que le protocole contient un article sur leffet des amendements apports au Trait : chaque
Etat partie au protocole doit notifier au dpositaire son acceptation ou
toute altration de ses obligations au titre du protocole. Larticle 6 envisage
le retrait et le protocole ne prcise pas, la diffrence du Trait, quil ne
peut faire lobjet de rserves. Dans le cas du Trait de Tlatelolco, le protocole indiquait que la solution du Trait, linterdiction des rserves, lui tait
applicable.
Globalement, on remarque donc une volution assez nette, favorable aux
Etats dots. Ils sont toujours en face dun acte qui entend simposer eux,
mais ils ont gagn on peut penser que cest le fruit des consultations et
du changement de contexte une certaine marge de libert.
La vrification et le contrle
A cet gard, le Trait de Semipalatinsk est aussi assez nettement diffrent du Trait de Tlatelolco. Ce dernier prvoit que les parties doivent
ngocier avec lAIEA des accords en vue de lapplication de son systme de
garanties, mais, surtout, il tablit, afin dassurer le respect des obligations
convenues, lOPANAL, cest--dire une vritable organisation (cf. les articles 7 16 du Trait); et il prvoit aussi, dans son article 20, les mesures
appliquer en cas de violation du Trait.
Par rapport ce vaste dispositif, dont on clbrait, en 2007, le quarantime anniversaire, le Trait de Semipalatinsk est trs pauvre. Il ne comporte pas dlment institutionnel significatif, mais seulement, dans son
article 10, des runions consultatives annuelles des parties, compltes ventuellement par des runions extraordinaires, pour examiner lapplication du
Trait. Cela ne signifie pas que le Trait est dnu de vritable dispositif de
vrification, mais, simplement, que celle-l est confie lAIEA, avec

622

jean-franois guilhaudis

laquelle les Etats participant la zone ont pris lengagement de conclure,

dans les 18 mois suivant lentre en vigueur du Trait, si ce nest dj fait,
un accord de garantie et un protocole additionnel.
On peut expliquer en partie labsence dinstitution propre la zone par
le fait que le nombre des parties nest pas lev et quil ne sagit pas dEtats
dvelopps. On peut considrer aussi quil y l, de la part des Etats dAsie
centrale, un indice de ce quils acceptent la transparence sur leurs activits
nuclaires et quils ne tentent pas den conserver, entre eux, le contrle. Il
sagit dun signe douverture vis--vis des grandes puissances et de la communaut internationale. De ce point de vue, labsence dune organisation
rgionale peut tre analyse comme tant un lment positif. Elle est probablement regrettable dautres gards, en particulier pour ce qui concerne
les relations avec dautres organismes internationaux : les Nations Unies et
lAIEA, ainsi que les autres zones exemptes darmes nuclaires (12). Il est
paradoxal que la dernire-ne de ces zones, celle qui a priori aura besoin du
plus grand soutien pour sinstaller et se faire accepter, ne se soit pas dote
du minimum institutionnel lui permettant de les recueillir efficacement.
Peut-tre a-t-on compt sur lappui des Nations Unies.
Le rle des Nations Unies
Ds les annes soixante, les Nations Unies ont t actives sagissant des
zones exemptes darmes nuclaires. Dans sa rsolution 3 472 B (XXX) du
11 dcembre 1975, lAssemble gnrale en a donn une dfinition et sest
attribue la comptence de reconnatre les zones cres. Plus tard, elle a
adopt, sur une base consensuelle (13), des directives relatives la cration
de zones exemptes darmes nuclaires sur la base darrangements librement
conclus entre les Etats de la rgion intresse, prpares par la Commission
du dsarmement.
LAssemble a exerc sa comptence et normalement reconnu les zones
exemptes darmes nuclaires nouvellement cres. Toutefois, dans chaque
cas, son rle a beaucoup vari. Important ou trs important sagissant de
lAmrique latine ou de lAfrique, il a t beaucoup plus limit, voire presque nul propos de lAsie de Sud-Est ou du Pacifique Sud. Dans ce dernier
cas, lide de la cration de la zone avait fait lobjet dune rsolution de soutien le 11 dcembre 1975 (14) mais, en 1985, quand le Trait fut sign, son
(12) Par exemple, dans le cadre de la Confrence des Etats parties et signataires aux traits tablissant
des zones exemptes darmes nuclaires, qui entend tre une sorte de groupe de pression international en
faveur des zones dnuclarises. La premire confrence de ce type sest tenue Tlatelolco, du 26 au 28 avril
2005; elle a produit une dclaration. Il est envisag den runir une autre en 2010, avant la 8e confrence
dexamen du TNP.
(13) Cf. la rsolution 54/56 A, 1999, et le document A/54/42. La rsolution 3 472 B (XXX) ntait pas
consensuelle : elle avait t adopte par 82 voix contre 10 et 36 abstentions. Sur cette rsolution, cf. JeanFranois Guilhaudis, Les zones exemptes darmes nuclaires, Ars, 1977, pp. 107-151.
(14) Rsolution 3 477 (XXX).

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

623

texte ne lui fut pas transmis et elle ne reconnut pas expressment la

zone (15).
Sagissant de lAsie centrale, on a dj voqu le rle des Nations Unies
dans la gense du Trait. Pour complter ce qui a t dit, on ajoutera trois
remarques.
Dabord, que lAssemble souligne le rle universellement reconnu de
lONU pour ce qui est de promouvoir la cration de zones exemptes darmes
nuclaires (rsolution 52/38 du 9 dcembre 1997 (16)). Il existe une indubitable continuit, aprs la Guerre froide, avec la rsolution 3 472 B de 1975.
Toutefois, alors que, dans le pass, il lui est arriv de soutenir un projet de
zone dnuclarise contre la position trs ferme dun Etat de la rgion (Asie
du Sud), lAssemble nintervient pour soutenir le projet dAsie centrale
quaprs lobtention du consensus entre les pays de la rgion. Ce faisant, elle
applique par anticipation les directives de 1999.
Elle les a aussi appliques par avance en priant le Secrtaire gnral
dapporter une assistance ces pays afin dlaborer la forme et les lments
dun accord sur la cration [de la zone]. Cette demande, cest le second
point notable, sera suivie deffet. Pour la premire fois, les Nations Unies
ont t directement impliques, pendant neuf ans, dans dlaboration dun
accord crant une zone exempte darmes nuclaires. Les rencontres, entre
experts des Etats de la zone pour ngocier le Trait ont t prsides par
le directeur du Centre rgional des Nations Unies pour la paix et le dsarmement en Asie et dans le Pacifique. Un reprsentant de lAIEA a aussi
pris part aux discussions en tant que conseiller technique.
Aprs la signature du Trait, le 8 septembre 2006, lAssemble a naturellement accueilli favorablement la nouvelle zone dnuclarise. Au paragraphe 1 de sa rsolution 61/88, elle sest flicite de la signature du Trait de
Semipalatinsk portant cration dune zone exempte darmes nuclaires (17).
La zone est donc cre et on peut considrer que lAssemble la reconnat.
Cependant, aussitt aprs, elle note que les pays dAsie centrale sont prts
poursuivre leurs consultations avec les Etats dots au sujet dun certain
nombre de dispositions du Trait (2) et dcide dinscrire lordre du jour
de sa session venir la question de la Cration dune zone exempte
darmes nuclaires en Asie centrale. On peut donc avoir un doute. Certes,
du point de vue formel, le Trait existe, il a t sign et deux Etats lont
dj ratifi; mais, dune certaine faon, la ngociation se poursuit et on
(15) Le texte fut en revanche adress au prsident de la Confrence du dsarmement. Cette rserve
lgard de lAssemble sexplique par le fait que la cration de la zone soulevait des difficults entre pays
occidentaux, lesquels souhaitaient viter toute interfrence de la part dune Assemble domine par les Nonaligns.
(16) Affirmation reproduite dans la rsolution 61/88, sous une formulation lgrement diffrente :
raffirmant le rle universellement reconnu de lONU dans la cration de zones exemptes darmes nuclaires
(pr., al. 5).
(17) La rsolution 61/68 a t adopte par 128 voix contre 3 (Etats-Unis, France, Royaume-Uni) et
36 abstentions.

624

jean-franois guilhaudis

peut penser que le Trait nexiste pas dans sa version dfinitive. LAssemble ladmet. Ce faisant, elle joue le jeu des Etats dots, en sappuyant, il
est vrai, sur lacceptation des Etats de la zone. On est ici assez loin, semblet-il, de lAssemble qui, au milieu des annes 1970, nhsitait pas imposer
aux deux grands sa conception des zones exemptes darmes nuclaires et
faire pression sur eux pour quils signent et ratifient les protocoles du Trait
de Tlatelolco (18). Cela pose la question des perspectives davenir, que lon
va voquer en conclusion.
Perspectives davenir
Lavenir de la zone exempte darmes nuclaires dAsie centrale nest pas
ncessairement, les trois puissances occidentales ne lapprouvant pas, de
rester une sorte dternel projet. Le Trait de Semipalatinsk existe, il fait
dj partie de la ralit internationale et produit des effets, y compris pour
Washington, Londres et Paris. Il faut viter de trop simplifier et de dformer la situation existant. Pour mieux cerner les perspectives davenir, il
convient dvoquer, en introduisant les nuances indispensables, non pas une
mais deux questions lies et complexes : lavenir de la zone exempte
darmes nuclaires dAsie centrale et lavenir des zones exemptes darmes
nuclaires dans leur ensemble.
Concernant lavenir de la zone elle-mme, Joszef Goldblat crivait
rcemment : il est peu probable que les parties au Trait cdent la pression
exerce par trois Etats dots darmes nuclaires et acceptent de le modifier. Il
est galement peu probable que ces Etats dots darmes nuclaires renoncent
leur objection concernant la formulation actuelle []. Les Etats, de part et
dautre, sont toutefois disposs poursuivre leurs consultations (19). On peut
partager cette opinion : aucun des deux camps nest assez fort pour faire plier
lautre. Si cette valuation est correcte, cela signifie que les consultations, qui
se poursuivent au-del de la signature du Trait, ne sont pas, en ralit, des
ngociations visant chercher une modification du compromis, mais plutt
le moyen de ne pas rompre et de cohabiter durablement dans la configuration
actuelle du Trait et du protocole. A lintrieur de cet accord, il est possible,
voire probable, que les ratifications des pays de la zone se produisent. Il serait
plus surprenant, en revanche, quon assiste de la part de la Chine et de la
Russie la signature et la ratification du protocole. Cela est thoriquement
envisageable, puisquelles ont approuv la zone dans la configuration actuelle,
mais leur pratique au sujet du Trait de Bangkok (20) montre que ces deux
(18) On touche ici aux limites de la continuit avec la rsolution 3 472 B (XXX). Cette rsolution de type
autoritaire a dailleurs disparu des textes de rfrence que mentionne maintenant lAssemble gnrale, au
profit du document final de la premire session spciale et des principes adopts en 1999.
(19) Op. cit., p. 33.
(20) La Russie na pas non plus ratifi le protocole I au Trait de Pelindaba.

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

625

Etats se calent sur la position des Etats-Unis et ne prennent pas le risque de

sengager l o Washington ne le fait pas.
On ne peut exclure que la stabilit du compromis actuel soit secoue par
quelques perturbations. On a dit que le Trait nest pas ouvert aux Etats
du voisinage. On ne peut pourtant carter que certains dentre eux viennent
se porter candidats et proposent de rejoindre la zone ou que, imitant la
Mongolie, ils se dclarent unilatralement dnuclariss (21). On peut imaginer aussi que lInde, pour officialiser sa situation dEtat dtenteur de
larme nuclaire, propose de devenir partie au protocole. Il est peu probable
que ces perturbations affectent srieusement la situation de la zone, si
lquilibre actuel nest pas, par ailleurs, remis en cause plus fondamentalement. Cela renvoie des considrations beaucoup plus larges. Du ct des
pays de la zone, il sagit surtout de ltat de leurs relations avec la Russie :
ce nest que si ces relations se dtrioraient, que si les Etats dAsie centrale
cherchaient prendre nettement leurs distances avec Moscou quon pourrait envisager une dclaration commune des cinq affirmant la priorit du
Trait de Semipalatinsk sur tout accord antrieur dont les dispositions
seraient incompatibles avec les siennes (22). En ce qui concerne les Occidentaux et, plus gnralement, les Etats dots, une volution de leur position
sur le protocole dpend fondamentalement du sort du TNP : tant que les
Etats non dots continuent de le soutenir malgr la non-application de
larticle VI par les Etats dots et ne menacent pas de se retirer en nombre (23), ils nont pas de raison relle de se lier davantage (24).
Sagissant de savoir si la zone exempte darmes nuclaires dAsie centrale
annonce une relance des zones de ce type ou dmontre, au contraire, que
la dnuclarisation par rgion sessouffle, il faut constater que ces deux lments cohabitent. Le fait quil y ait consultation avec Etats dots avant et
aprs la signature du Trait confirme ce quindiquait dj la vie du Trait
de Bangkok et de son protocole : le temps nest plus o les Etats dune
rgion pouvaient ambitionner dimposer leur concept de dnuclarisation
aux Etats dots. Lappui quils peuvent esprer des Nations Unies est
moins fort. La marge de manuvre des grands est sensiblement accrue
aprs la Guerre froide. Dun autre ct, on voit que ces derniers ne parviennent pas, y compris Washington et ses allis, qui reprsentent pourtant le
plus haut niveau de puissance, imposer leur propre loi.

(21) Si lIran a bien lintention dacqurir larme nuclaire, il est peu probable quil joue la carte de la
participation la zone ou choisisse dimiter la Mongolie, car, si ce choix ninterdirait pas toute perspective
de nuclarisation, il rendrait sa ralisation bien plus difficile.
(22) On peut naturellement envisager que seulement une partie des pays dAsie centrale voluent.
(23) On vise ici un retrait collectif, qui naurait pas pour but de favoriser la prolifration, mais de rtablir
lquilibre non-prolifration/dsarmement, cest lhypothse du retrait collectif refondateur.
(24) Il est probable, si les Etats dots devaient faire un geste concernant leur participation au protocole,
quils tenteraient dabord damnager cette participation, comme ils lont fait pour le protocole 2 au Trait
de Tlatelolco.

626

jean-franois guilhaudis

La nouvelle zone exempte darmes nuclaires a vu le jour peu de temps

aprs la Confrence qui runit, en avril 2005, quelques mois avant le
40e anniversaire de la signature du Trait de Tlatelolco, toutes les zones
exemptes darmes nuclaires. On parle nouveau un peu des zones
exemptes darmes nuclaires. Cela pourrait raviver lintrt pour ce concept, surtout si, dans la pninsule corenne, lvolution positive engage
se poursuit et permet de faire que la dclaration conjointe de 1992
devienne ralit. On a beaucoup insist, au moment de la signature, sur
le fait que la nouvelle zone tait la premire qui voyait le jour dans la
partie Nord de la plante. De l penser que la dnuclarisation pourrait,
dans les annes venir, stendre un peu plus au Nord, il y a un pas quon
doit se garder de franchir avant que des indices srieux montrent une
pousse en ce sens. On notera, ce propos, quune ventuelle rvision du
Trait de Semipalatinsk pour interdire clairement tout transit des armes
nuclaires dans la zone couverte par le Trait nentranerait pas une dnuclarisation totale : rien nempche Moscou, sans armes nuclaires installes dans la zone ou y transitant, de faire bnficier les Etats dAsie centrale de sa dissuasion sur une base conventionnelle, en ce cas le Trait de
Tachkent, ou ad hoc. Une zone dite dnuclarise au sens fort du terme,
dans laquelle ne se trouve aucun Etat possdant larme ou tentant den
disposer et o est totalement exclue la prsence darmes appartenant
des Etats extrieurs, peut trs bien demeurer dans lorbite stratgique de
larme nuclaire (25).
Cette constatation montre que la clef du problme de la dnuclarisation
est fondamentalement dans les mains des Etats dots et quelle passe, en
dfinitive, par le dsarmement, par llimination des armes nuclaires. On
sait que ce nest pas le cours que prennent les choses au dbut des annes
2000. Cela ne signifie pas la fin des zones exemptes darmes nuclaires,
dont le besoin va demeurer ou augmenter et qui offrent, dans leurs relations avec les Etats dots, dintressants moyens daction aux pays qui ne
le sont pas. On ne peut exclure la cration dautres zones de ce type.
Cependant, il est vraisemblable que la dnuclarisation par rgions aura de
plus en plus subsister et progresser, lavenir, dans un monde qui ne
sera plus spar entre le Nord nuclaris et le Sud exempt darmes nuclaires. La dtention darmes nuclaires ou la capacit den disposer trs
brve chance gagnant au Sud, tandis que les puissances du Nord, dont
le nombre augmentera, continueront de couvrir la plante de leur dissuasion, mettront la dnuclarisation par rgion devant une situation nouvelle, bien diffrente de celle des annes 1960 et 1970. Il ne sagira plus,
pour les Etats qui refuseront le nuclaire, de faire en sorte que telle ou telle
(25) Il nest donc aucunement certain, contrairement ce quaffirmait la Dclaration dUppsala de septembre 2000 sur les zones exemptes darmes nuclaires, quelles permettent dexercer une pression constante
dans le sens de la fermeture du parapluie nuclaire quoffrent les Etats dots leurs allis.

une zone exempte darmes nuclaires en asie centrale

627

partie du monde reste hors de porte du nuclaire, quelle ne soit pas contamine, mais de vivre dans un univers stratgiquement domin par larme
nuclaire et dadapter la dnuclarisation par rgions une dissuasion plus
largement partage.

LE PROCESSUS DOTTAWA
DIX

ANS DE

DSARMEMENT

HUMANITAIRE

par

Henry ZIPPER DE FABIANI (*)

Les 3 et 4 dcembre 1997 Ottawa, au terme dun marathon qui avait
pris contre-pied nombre de chancelleries, la Convention sur linterdiction
de lemploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction tait signe par 122 pays. Il sagissait
dune premire dans lhistoire du dsarmement : la mise hors-la-loi dune
arme dont lusage tait jusqualors des plus rpandus, les mines antipersonnel (1). Loriginalit de cet vnement tenait aussi au processus indit dont
il tait le fruit : une dynamique enclenche lautomne 1996, ponctue
dappels lopinion publique par les promoteurs de la Campagne internationale pour linterdiction des mines antipersonnel (2). Avec lintrusion de la
socit civile dans les enceintes de ngociation, un nouveau type de
mthode diplomatique avait merg (3), que recouvre lexpression
Processus dOttawa. Dix ans aprs, il est utile de faire le point sur ce processus et ses effets, alors que tout indique que les grandes organisations non
gouvernementales (4) ont dcid de ritrer en 2008 une opration similaire
au sujet des bombes sous-munitions (5).
Cest aussi lheure dun premier bilan global, dans un contexte international o, entre-temps, non seulement la matrise des armements, mais aussi
(*) Ambassadeur. Actuellement charg de mission sur les questions de scurit et de dsarmement auprs
du directeur des Affaires stratgiques du ministre de la Dfense (France) et secrtaire gnral de la commission nationale pour llimination des mines antipersonnel.
(1) A la diffrence des armes chimiques et biologiques, sur lesquelles une interdiction demploi pesait dj
depuis plusieurs dcennies (1925) avant que ninterviennent, la fin du XXe sicle, des traits complets de
mise hors la loi (cf. infra).
(2) Dont le sigle anglais est le plus communment utilis : ICBL (International Campaign to Ban Landmines).
(3) Dans dautres contextes, notamment de crises rgionales, on a beaucoup employ lexpression second
track diplomacy, qui voque la diplomatie parallle mene en terrain neutre par des instituts de recherche
et des personnalits prives indpendantes. Dans le cas qui nous occupe, il pourrait sagir de third track
diplomacy, ayant des spcifications diamtralement opposes : diplomatie publique; convergence et non pas
dconnexion des acteurs officiels et privs.
(4) Regroupes en loccurrence sous le sigle CMC (Cluster Munition Coalition).
(5) Sous le sigle BASM, mais aussi appeles munitions en grappes. Cet article ny fera allusion qupisodiquement, car les sujets sont clairement distincts mme si, dans la pratique, les BASM font partie de ces
restes explosifs de guerre (REG) qui mettent en danger les populations civiles et sont incluses dans les
oprations daction contre les mines (mine action). Il nentre pas dans le propos du prsent article de discuter lassertion des ONG concernes, suivant laquelle les BASM seraient des mines antipersonnel de fait,
mme si elle ne le sont pas de jure.

630

henry zipper de fabiani

lart de la guerre se trouvent plus que jamais en butte lexacerbation de

la tension, certes classique, entre efficacit et thique : multiplication des
guerres sales, mlant souvent acteurs tatiques et groupes non tatiques;
ncessit de vaincre tout prix ressuscitant la lancinante question morale
de ladquation des moyens aux fins; difficult de faire face aux menaces
non militaires. Ainsi, le double spectre du terrorisme grande chelle et de
la prolifration ou de la dissmination des armes de destruction massive et
de leurs ersatz pose un nouveau dfi, plus aigu que jamais, la scurit des
Etats et de la communaut internationale, mais aussi des individus et des
groupes humains, des familles, des femmes, des enfants, des pauvres, des
plus dmunis face lhorreur de la guerre (6).
La scurit humaine (7) sous ses diverses formes, au cur de bien des
travaux, englobe les questions denvironnement, de sant, de migration, etc.
Les frontires sestompant et les maladies, les catastrophes cologiques, les
migrations sauvages saggravant et se multipliant, le dfi est considrable.
Si on y ajoute les trafics de vaste ampleur drogues, tres humains, armes
qui se jouent des contrles tatiques et profitent des conflits pour prosprer,
la scurit humaine est plus que jamais confronte dnormes dilemmes.
Dans un tel contexte, la question des mines antipersonnel pourrait
aujourdhui paratre bien drisoire. Et elle lest bien, de fait, en terme de
scurit militaire. Si elle a pu mouvoir un temps des opinions publiques
que navaient pas encore blases dautres catastrophes humanitaires, cest
prcisment pour des raisons avant tout humanitaires. Elle est aussi emblmatique dune mutation denvergure : les zones mines crent des cicatrices
durables sur des territoires aprs un conflit telle la balafre qui cisaille le
territoire de la Bosnie-Herzgovine, ligne de cessez-le-feu borde de champs
de mines, ou bien la frontire inter-corenne , comme pour rappeler que,
lheure de la mondialisation, les questions identitaires, le rapport dun
peuple son territoire et ses frontires prennent une importance accrue,
que les populations constituent plus que jamais la fois des enjeux et des
armes.
Do un sursaut des opinions publiques, face aux drames humanitaires
qui ont maill la dernire dcennie du XXe sicle. Un tel sursaut a rgu(6) Pour une approche plus exhaustive des aspects scuritaires, cf. Isabelle Marques-Gross, Le dilemme
des mines antipersonnel. Le retour vers le futur, Annuaire franais de relations internationales, vol. V, 2004,
pp. 782-800.
(7) Cette formule est dsormais assez couramment employe, mais ne correspond aucune dfinition unanimement partage, en dpit defforts de clarification dploys dans les enceintes internationales. Elle reflte
nanmoins une tendance exacerbe par les crimes de guerre, crimes contre lhumanit et gnocides perptrs
dans quelques-uns des pires conflits de la fin du XXe sicle, ainsi que les catastrophes cologiques et sanitaires qui prennent une importance accrue. Le Canada, par exemple, a recours a ce concept dans le cadre
du Programme Glyn Berry pour la paix et la scurit, nouvel avatar du Programme de la scurit humaine.
Le Japon a galement tent de lgitimer un tel concept. Lune des principales figures de proue dICBL,
Jodie William, le met dsormais en avant pour stigmatiser linhumanit de gouvernements ses yeux plus
soucieux de scurit tatique que de scurit humaine. Il nentre videmment pas dans notre propos de
discuter la pertinence dun concept.

le processus dottawa

631

lirement veill les opinions et relanc la dynamique du droit international humanitaire (DIH), toujours vivante (8), quon fait remonter la
bataille de Solferino. Son tout dernier dveloppements fut, le 12 novembre
2006, lentre en vigueur du Protocole V de la Convention sur linterdiction
ou la limitation de lemploi de certaines armes classiques qui peuvent tre
considres comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme
frappant sans discrimination (9).
Partie intgrante de ce vaste domaine, la Convention dOttawa se situe
nanmoins sur un terrain spcifique, quil importe de bien cerner alors que
des choix se prsentent nouveau, dans un monde encore plus instable
quen 1997, dans des domaines touchant la scurit, laction humanitaire, au dveloppement, en se souvenant que lhistoire ne se rpte jamais.
Le processus dOttawa :
affronter des dfis indits en partenariat
avec la socit civile
Llaboration, ladoption puis lapplication de la Convention dOttawa
consacrent le rle nouveau de la socit civile dans un processus habituellement rserv aux Etats.
Engagement humanitaire et idal pacifiste : quel dsarmement et
pour quoi faire?
Le pacifisme a souvent inspir des combats pour le dsarmement, la plupart du temps sans succs, tant sont prgnantes les ralits gopolitiques et
dterminants les rapports de force dans les relations internationales. Tout
au plus y a-t-il eu inflexion de certaines dcisions en raison dinteractions
telles que celles rsultant de la mobilisation des antinuclaires pendant la
Guerre froide.
Lidal humanitaire sest rvl plus efficace, en raison de son plus grand
ralisme et de sa force motionnelle. Ainsi, les premiers grands accords de
dsarmement ou de matrise des armements ont port sur des rgles
demploi des armes (10). Il a mme t possible de se mettre daccord sur
linterdiction demploi de certaines armes (11). Une dmarche similaire a pu
sappliquer au domaine nuclaire : interdiction des essais en atmosphre,
(8) Pour une introduction ce domaine sous ses divers aspects et illustre des principaux textes de base,
cf. Droit humanitaire. Textes introduits et comments par Mario Bettati, Seuil, Paris, 1999.
(9) Dont la dnomination raccourcie est Convention sur certaines armes classiques ou, en anglais, Convention on Classical Weapons (CCW).
(10) Dclarations de Saint-Ptersbourg en 1868, puis de La Haye en 1899, interdisant les projectiles
explosifs et les balles effet dexpansion.
(11) Protocole de Genve de 1925 prohibant lemploi des armes chimiques et biologiques en raction
lusage des gaz au cours de la Premire Guerre mondiale , renforc par ladoption, en 1972, de la Convention sur les armes biologiques, puis, en 1993, par la Convention sur les armes chimiques.

632

henry zipper de fabiani

puis interdiction pure et simple; prvalence in fine des stratgies antiforces

sur les stratgies anticits.
Avec lacclration de la mondialisation, les opinions publiques ont tendance sunifier autour de vastes mouvements de contestation face des
risques dvastateurs. Dj, la mobilisation contre larme chimique stait
noue sur un cas avant tout humanitaire : le massacre dHallabja au Kurdistan (1988) par le rgime iraquien. Cela avait conduit, linitiative de la
France, une confrence mene tambour battant, qui dboucha sur la
ngociation puis ladoption de la Convention dinterdiction des armes chimiques, vritable mise hors-la-loi dune catgorie entire darmements, avec
la mise en place dune organisation ad hoc charge de veiller la bonne
application du Trait.
Au-del et sur des registres diffrents, les conflits de la dernire dcennie
du sicle pass ont rappel au monde, de manire particulirement crue, que
les civils non seulement souffrent des effets de la guerre, mais aussi sont utiliss brutalement comme des instruments des fins politiques : dplacement
de populations; nettoyage ethnique; svices entrant dans diverses catgories, justiciables dsormais des cours internationales crimes de guerre, crimes contre lhumanit, gnocides Ce sinistre palmars sest illustr un peu
partout dans le monde, y compris en Europe dans les conflits ayant marqu
lclatement de lex-Yougoslavie.
Sagissant des mines antipersonnel, le constat lucide et sans appel des
organisations humanitaires emporta vite ladhsion des opinions publiques,
puis de nombreux gouvernements : ces armes frappent sans discrimination
civils et militaires, puis, aprs la fin des combats, uniquement les populations civiles femmes, enfants, vieillards, autant que les hommes, mais
aussi plus en raison de contraintes conomiques ou sociales. Ces engins sont
souvent conus pour handicaper plus que pour tuer : leur impact est durable et touche non seulement des territoires, mais aussi des tres qui en portent les stigmates toute leur vie, en subissent la dtresse psychologique, les
consquences conomiques et sociales.
Pour couronner la dmonstration, il est apparu que, sous langle militaire,
les mines antipersonnel sont dune efficacit douteuse. Cette argumentation
a t dveloppe sous lgide du Comit international de la Croix-Rouge
(CICR) en 1996-1997, point nomm pour achever de convaincre, avec le
concours de divers militaires de haut rang, en activit ou dans la rserve :
suivre cette dmonstration, la mine antipersonnel tait dj devenue une
arme obsolte, vestige dun autre ge (12).

(12) Cf. la publication du CICR, Les Mines terrestres antipersonnel : des armes indispensables? Emploi et
efficacit des mines antipersonnel sur le plan militaire, Genve, mars 1996.

le processus dottawa

633

Les progrs accomplis avant louverture du Processus dOttawa

Les proccupations humanitaires qui ont alors t ravives sappuyaient
sur un socle dj solide, labor depuis le milieu du XIXe sicle : cest tout
le courant issu du combat initial dHenri Dunant qui prit une seconde jeunesse autour du CICR (13) et dun noyau dONG.
Dabord, en rfrence avec les rgles coutumires du droit de la guerre,
applicables toutes les parties un conflit en toutes circonstances, qui
reposent sur trois principes de base : distinction entre civils et combattants;
interdiction des maux superflus sans rapport avec lobjectif de la mise
hors combat des soldats adverses; adaptation du choix des moyens de nuire
lennemi (14). Le premier principe implique que les armes employes aient
le plus possible des effets sur les seuls combattants; le deuxime suppose un
critre de proportionnalit interdisant des blessures injustifies, cest-dire allant au-del de leffet militaire recherch; le troisime entend encadrer la recherche dobjectifs au domaine strictement militaire. Les principes
du droit international humanitaire concernent donc la fois la manire
de pratiquer lart de la guerre stricto sensu, dont lobjet est de modifier des
rapports de force, et les incidences de la bataille sur les populations et leur
environnement.
Bien que ces principes soient a priori applicables tous les quipements
de guerre, y compris les mines, il a fallu les renforcer dans le cadre dune
approche plus stricte que les dispositions dcoulant des Dclarations de
Saint-Ptersbourg (1868) et de La Haye (1899). Cest lobjet du droit international humanitaire qui, aprs les Conventions de La Haye (1899 et
1907), connut une nouvelle priode fondatrice au sortir de la Seconde
Guerre mondiale, avec les Conventions de Genve, puis leurs protocoles
additionnels de 1977. Ce fut aussi et surtout lobjet de la Convention sur
certaines armes classiques (CCW) (15), adopte en 1980 et entre en vigueur
en 1983.
La CCW consacre un principe dj ancien, en vertu duquel le droit de
choisir les moyens et mthodes de guerre nest pas illimit (16). Ngocie dans
le cadre des Nations Unies, elle se compose dune Convention-cadre accompagne de protocoles additionnels, aujourdhui au nombre de cinq, traitant
de diffrents types darmements classiques ou de procds attachs aux
armements classiques (17) : (I) interdiction des armes clats non
(13) Rappelons que le Comit international de la Croix-Rouge nest pas proprement parler une ONG.
(14) Principe de proportionnalit ou de ncessit militaire, nonc ds 1907 dans le Protocole IV de la
Convention de La Haye et qui vise notamment ce quon appelle aujourdhui les dommages collatraux.
(15) Cf. note 9.
(16) Jacob Kellenberger, alors prsident du CICR, dans la prface ldition de la CCW.
(17) Respectivement abords dans des protocoles numrots de I V. Ces protocoles sont des documents
trs htroclites, puisquils peuvent comporter jusqu une quinzaine darticles, alors que le premier dentre
eux tient en une seule phrase : il est interdit demployer toute arme dont leffet principal est de blesser par
des clats qui ne sont pas localisables par rayons X dans le corps humain.

634

henry zipper de fabiani

localisables; (II) interdiction ou limitation de lemploi des mines, piges

et autres dispositifs; (III) interdiction ou limitation de lemploi des armes
incendiaires; (IV) interdiction ou limitation de lemploi des armes laser
aveuglantes; (V) restes explosifs de guerre.
Sorte dombrelle pour la rgulation de lemploi des armes du point de vue
du droit humanitaire, cette Convention est un cadre volutif puisque de
nouveaux protocoles peuvent lui tre adjoints en fonction des besoins
reconnus par les Etats parties. Le texte-cadre a lui aussi t renforc par
lextension de son champ dapplication aux conflits intra-tatiques (18).
Dans cette dynamique dadaptation, les acteurs non tatiques, commencer par le CICR, ont commenc renforcer leur capacit de plaidoyer,
linstar de ce qui fera le succs du Processus dOttawa au cours de la dcennie suivante. Bien que ce texte-cadre et ses annexes spcialises soient des
documents plus normatifs ou dclaratoires que des instruments de dsarmement proprement dits, leur adoption et leur mise en uvre constituent de
rels progrs dans divers domaines, dont certains sont proches du
dminage humanitaire.
Lun des points faibles de ce dispositif est labsence de mesure de vrification et, surtout, la confusion que cre une disparit de rgimes due la
possibilit de nadhrer qu certains protocoles, voire de sen tenir ventuellement la version initiale de ceux qui sont amends. Cest le cas du
Protocole II, qui a un rapport direct avec notre sujet et dont la modification en 1996 est indissociable de la gense de la Convention dOttawa, cest-dire de lmergence du Processus dOttawa.
Le marathon dOttawa
Un cycle vertueux sest mis en place dans le contexte des crises humanitaires ayant marqu la fin de la Guerre froide. Si on ny prend pas garde,
il pourrait cacher un cercle vicieux Un rappel historique est indispensable, lheure o certains sont tents de faire bgayer lhistoire.
Cinq ans avant le lancement du Processus dOttawa, deux dynamiques se
sont noues puis dveloppes en contrepoint : celle des mesures et ngociations officielles, centre sur lamlioration du cadre existant de la CCW;
celle issue de la mobilisation des socits civiles. Elles signorrent un
temps, puis convergrent partiellement loccasion dune vritable course
de vitesse o, jouant sur des orbites distinctes, les deux processus parallles
avaient peu despoir de se rejoindre.
Il y eut dabord la rengociation du Protocole II de la CCW, linitiative
de Paris. Ds fvrier 1993, la France avait pris linitiative dun moratoire
(18) Tenant compte de la ralit de nombreux conflits actuels, cet amendement, adopt lors de la 2e confrence dexamen de la Convention, en dcembre 2001, tendait aux Protocoles I, III et IV une mesure dcide en 1996 au profit du Protocole II relatif aux mines.

le processus dottawa

635

unilatral sur lexportation des mines antipersonnel quelle avait en fait

dj cess dexporter depuis 1986 , concomitamment une proposition
dexamen de la Convention de 1980, en vue notamment de renforcer les dispositions de son Protocole II. Deux annes de ngociations dans le cadre
dun groupe dexperts gouvernements dbouchrent sur une Confrence
dexamen de la Convention de 1980, ouverte Vienne en septembre 1995.
Or, celle-l ne conduisit qu ladoption dun nouveau protocole, le
Protocole IV, effet thorique puisquil interdit lemploi et le transfert des
armes laser aveuglantes qui ne sont en dotation dans aucune arme. Cette
confrence dboucha en revanche sur une impasse au sujet du Protocole II
traitant des mines et piges.
Ajourne, la Confrence de Vienne reprit Genve en 1996 et parvint
adopter des amendements au Protocole II, dsormais incorpors la Convention de 1980 (19), notamment lextension de son champ dapplication
aux conflits internes (20). Le Protocole II modifi reprsente un rel progrs, y compris en terme duniversalit, mais il fut dclar mort-n sans
pouvoir faire la preuve de ses qualits. De fait, lopinion publique internationale, rvolte par la prolifration des mines antipersonnel et les tragdies
humaines des Balkans, du Sud-Est asiatique et dAfrique, fut vite convaincue que le nouvel instrument tait trop complexe et trop peu contraignant
pour enrayer ce phnomne. Cela tant, il a bnfici de ladhsion de pratiquement tous les grands absents dOttawa : Etats-Unis, Russie, Chine,
Inde, Pakistan, Sri Lanka, Core du Sud, Finlande, Pologne, Maroc,
Isral (21).
Le Processus dOttawa eut plus de succs que le Protocole II amend
Genve et, ce, grce au talent et au savoir-faire dONG appuyes par diverses capitales. Une confrence internationale intitule Vers linterdiction
complte des mines antipersonnel se tint Ottawa linvitation du gouvernement canadien et se termina par ladoption dun plan daction
visant la fois augmenter les moyens mis en uvre pour le dminage et
lassistance aux victimes et parvenir la conclusion dun trait dinterdiction complte. Les autorits canadiennes mirent la pression sur cette
ngociation, en prenant rendez-vous pour la signature dun tel engagement
Ottawa en dcembre 1997. Presque dans la foule, lAssemble gnrale
des Nations Unies adopta par 157 voix (22) la rsolution 51/458 invitant
(19) Protocole sur linterdiction ou la limitation de lemploi des mines, piges et autres explosifs, tel quil
a t modifi le 3 mai 1996.
(20) Cf. note 18.
(21) Cette liste de onze pays indique, avec le recul du temps et considrant la non-universalit de la Convention dOttawa, le Protocole II amend a notamment le mrite dengager des Etats nayant pas adhr
au texte dinterdiction des mines antipersonnel, crant ainsi un rgime plusieurs vitesses (cf. infra). Seuls
25 Etats restent hors de tout rgime restreignant lemploi ou interdisant les mines antipersonnel, dessinant
ainsi une carte des zones disolation, de tension ou de mfiance : Proche- et Moyen-Orient, Sud-Caucase, Asie
centrale, Asie du Sud et du Sud-Est, Pacifique.
(22) Dix abstentions et aucun vote ngatif.

636

henry zipper de fabiani

tous les Etats conclure ce texte. LAutriche fit aussitt circuler un projet
de texte auprs de toutes les capitales et des organisations intresses et les
invita une session de ngociations Vienne en fvrier 1997. LAllemagne
tint une runion en avril pour examiner la faisabilit dventuelles mesures
de vrification (23). Ce fut ensuite au tour de Bruxelles daccueillir une confrence en juin 1997 qui, avec 154 participants, recueillit un succs ingal,
mme si seulement 97 Etats signrent la Dclaration de Bruxelles qui lana
les ngociations officielles en appelant la runion dune confrence diplomatique Oslo. Celle-l se tint dans la capitale norvgienne du 1er au
18 septembre 1997 : 91 pays participrent aux ngociations, 38 furent observateurs, de mme que le CICR et lONG ICBL (24).
La signature de la Convention les 3 et 4 dcembre 1997 Ottawa marqua
le terme de ce marathon. Le 1er mars 1999, six mois aprs la transmission
au Secrtariat gnral des Nations Unies des instruments de ratification du
quarantime Etat, la Convention entrait en vigueur.
La Convention dOttawa :
lemergence du dsarmement humanitaire
Comment valuer lefficacit dun instrument international, a fortiori
quand il dicte une interdiction gnrale sans faire lobjet dune adhsion
universelle? Il convient de sarrter dans un premier temps sur la valeur
intrinsque de la Convention adopte Ottawa, en soulignant dentre de
jeu ce qui distingue la Convention dOttawa de celle de 1980 : lune dicte
des normes demploi, alors que lautre nonce une interdiction pure et simple. Il sagit, dans un cas, du droit de la guerre (25), dans lautre, dune
rgle de dsarmement.
Un processus exemplaire pour ceux qui acceptent de sy plier
Lconomie de la Convention tient en quelques lignes de force.
Dabord, elle dicte une interdiction pure et simple : usage, stockage,
fabrication, transfert sont absolument prohibs, en thorie pour les Etats
signataires et pour eux seuls. Or, cette disposition synallagmatique a immdiatement t considre comme entranant lquivalent dune quasi-norme
internationale. Compensant la non-universalit de la Convention (26), une
dynamique sest enclenche, qui a tendance mettre hors-la-loi ceux qui se
(23) Une divergence apparut clairement cette occasion entre les tenants dune norme avant tout humanitaire et les spcialistes du dsarmement, attachs des mcanismes efficaces de vrification, comme il tait
de mise dans ce domaine, en vertu de la fameuse formule trust but verify.
(24) Cf. note 2.
(25) Jus in bello : cf. Isabelle Marques-Gross, op. cit.
(26) En dpit de progrs indniables en 2007, avec ladhsion de lIndonsie, de lIraq, de Kowet, du
Montenegro et de Palau, portant 156 le nombre dEtats parties.

le processus dottawa

637

refusent toujours rejoindre un club reprsentant les trois quarts des Etats
de la plante.
Le premier effet de cette quasi-norme est la rgression spectaculaire de
lemploi des mines antipersonnel. Seuls deux Etats ont t recenss ce
titre en 2006 par la dernire dition du Landmine Monitor : la Russie et le
Myanmar. Le Npal ny a plus recours depuis le cessez-le-feu avec la rbellion maoste. Les rares Etats se hasardant voquer la possibilit dutiliser
ces armes, ft-ce titre rsiduel, sont aussitt brocards par la socit
civile (27). Un rel interdit sest bien largement impos ceux qui se soucient de lopinion publique internationale, ft-ce de faon pisodique (28).
Parmi les Etats signataires, la dimension du dsarmement proprement
dite est en bonne voie, mme si quelques zones dombre subsistent. La destruction de leurs stocks, obligatoire dans les quatre ans de leur adhsion
effective, a connu des succs remarquables au prix, dans certains cas,
defforts considrables, comme ce fut le cas fin 2006 pour lAngola (29).
Alors que plus dune cinquantaine dEtats reconnaissent avoir produit des
mines antipersonnel dans le pass, la fabrication a t arrte par les Etats
parties et les Etats non parties nont souvent prserv quune capacit
thorique de production. Le commerce des mines est devenu inexistant, la
preuve a contrario tant constitue par la multiplication du recours des
engins explosifs improviss (30) par les groupes non tatiques. Ce coup
darrt constitue en soi un grand succs.
Autre lment de succs, le processus lanc par lAppel de Genve,
visant obtenir un engagement de la part des acteurs non tatiques, censs
tre dsormais parmi les principaux utilisateurs de mines antipersonnel ou
dengins improviss quivalents, mais parfois plus dangereux pour les populations en raison de leur caractre bricol. LONG suisse qui sest lance
dans cette remarquable entreprise prend la prcaution dviter, autant que
possible, de lgitimer des groupes non reconnus (31). Cependant, il y a une
sorte deffet pervers obtenir un engagement de la part dorganismes horsla-loi, alors que de respectables Etats, non des moindres, sautorisent toujours un recours thorique ces engins.
En outre, une communaut parallle du dminage humanitaire sest constitue en marge du Processus dOttawa, o certains non signataires sont
prsents et mme trs actifs. Le groupe de soutien au dminage humanitaire
(27) Ainsi, les cas du Venezuela et de lErythre ont t soulevs lors de la 8e runion des Etats parties
en novembre 2007 Amman.
(28) Ainsi, le Pakistan a d renoncer miner sa frontire avec lAfghanistan devant le toll quavait suscit une annonce dans ce sens.
(29) Actuellement, la Bilorussie est, avec lAfghanistan lun des pays quasi certains de manquer cette
chance. A la diffrence de larticle 5 (dminage), larticle 4 de la Convention (destruction des stocks) na
pas prvu de possibilit de report de lchance de 4 ans.
(30) Ou EEI (IED en anglais, pour Improvised Explosive Devices).
(31) Malgr lincident caus loccasion de la 7e runion des Etats parties, en septembre 2006, par la
signature dun accord avec le PKK.

638

henry zipper de fabiani

(Mine Action Support Group ou MASG) a le mrite de runir les grands

donateurs, y compris les Etats-Unis, non signataires de la Convention mais
trs engags dans le soutien aux pays affects.
Autre dveloppement remarquable : lors de la 3e assemble des Etats parties (32), le Centre international de dminage humanitaire de Genve
(CIDHG) a t reconnu comme unit technique de soutien la mise en
uvre de la Convention. Ce Centre, bas en Suisse et soutenu par le gouvernement helvtique, est au service de la cause du dminage humanitaire,
laquelle il offre son expertise. Cest ainsi quil est engag dans le dveloppement et la mise jour des normes internationales de dminage (International Mine Action Standards ou IMAS), essentielles pour assurer un niveau
de scurit reconnu et gnrateur de confiance dans les populations concernes.
Or, aujourdhui, la question de la dcontamination est devenue la plus
grave et aussi la plus complexe, car sa lenteur affecte les populations civiles
longtemps aprs un conflit et pse sur la reprise dactivits normales, y
compris sur le dveloppement. Dans ces conditions, le rglement de la question du report ventuel de lchance des dix ans prvue par la Convention (33) risquait dtre mal interprt. Il a finalement t possible de trouver Amman, lors de la 8e runion des Etats parties, un point dquilibre
entre limpratif de ne pas encourager le laxisme et la ncessit de se prparer suffisamment tt instruire dinvitables demandes (34). Sans doute
y a-t-il l un effet pervers de la Convention, certains Etats prfrant sabstenir dy adhrer tant quils ne sont pas certains de pouvoir respecter ses
obligations. Nanmoins, les articles 5 (Destruction des mines antipersonnel
dans les zones mines) et 6 (Coopration et assistance internationales)
sous-tendent une dynamique susceptible de drainer les moyens ncessaires
compte tenu de lchance de dix ans pour lobligation de destruction.
Ayant port ses fruits dans un premier temps, cette dynamique a tendance
sessouffler au moment o elle se trouve confronte lpreuve de la
dure.
Le Sommet de Nairobi pour un monde sans mines (2004) : renforcement de lapproche programmatique
La premire confrence dexamen de la Convention dOttawa sest tenue
du 29 novembre au 3 dcembre 2004 Nairobi, cinq ans aprs lentre en
vigueur du trait. Ce fut loccasion de procder un bilan dtape et de
donner un nouvel lan son application. A Nairobi, un plan daction a
(32) Cf. le Rapport final de la 3e assemble des Etats parties (APLC/MSP.3/2001/L.6, Managua, 1821 sept. 2001) : mandat donn au CIDHG comme unit dappui lapplication de la Convention.
(33) Son article 5, paragraphes 3 6.
(34) Plus de la moiti des 29 Etats ayant obligation de dminer dici 2009 ou 2010 ont dj fait savoir
quils ne pourraient respecter cette clause.

le processus dottawa

639

t adopt, pour que cessent les souffrances causes par les mines
antipersonnel. Les objectifs dcoulant de la Convention y sont dclins en
soixante-dix actions, regroupes par grands objectifs.
Dabord, luniversalisation de la Convention. A ce jour, 156 Etats ont sign
la Convention dOttawa, mais les principaux restent lcart de cet instrument juridique. Les Etats-Unis fournissent pourtant une contribution significative aux principaux objectifs de la Convention (35). Un espoir existait en
2007 que quelques pays du Proche-Orient, dont peut-tre le Liban, profitent
de la runion de la 8e confrence des Etats parties, fin novembre-dbut dcembre Amman, pour adhrer. Finalement, lIraq et le Kowet sont les seuls
Etats de la rgion y ayant adhr au cours de lt 2007. Ce signe encourageant nest sans doute pas de nature relancer la dynamique duniversalisation qui, se heurtant dsormais au noyau dur des rfractaires, marque le pas.
Ensuite, la destruction des stocks de mines antipersonnel. Cette dimension de strict dsarmement de la Convention progresse convenablement,
mais lObservatoire des mines (36) continue de suivre scrupuleusement ces
oprations, tout en relevant que lessentiel des stocks de mines reste conserv par les non-adhrents. Ainsi, en regard de 42 millions de mines en
stock dtruites parmi les signataires, il en reste 176 millions dans 46 pays,
dont 10 signataires : chec ou russite du Processus dOttawa?
De plus, le nettoyage des zones mines, qui est lengagement le plus difficile remplir car il ncessite des moyens importants, financiers, humains
et techniques, et suppose galement une volont politique rsolue chez les
Etats directement affects, comme chez leurs partenaires du groupe des
pays donateurs. Il est nanmoins essentiel de progresser de manire significative et systmatique dans ce domaine si on souhaite continuer rduire
le nombre daccidents.
Enfin, lassistance aux victimes, en aval du dminage proprement dit, est
la dimension la plus directement humanitaire. Elle est par dfinition pluridisciplinaire, puisquelle inclut non seulement un aspect de sant publique,
avec ses diverses composantes (soins psychologiques, prothses, rducation), mais aussi un aspect socio-conomique en vue de la rinsertion des
survivants et de leur communaut.
Le Programme de Nairobi est par dfinition loin dtre mis en uvre. Il
a le mrite de viser des buts cibls, dans une optique qui rejoint les Objectifs du Millnaire. De la sorte seulement, peut-on esprer concilier approche
globale et approche cible : la premire seule risquerait de diluer le dminage parmi dautres priorits qui sont toutes importantes; la seconde seule
comporterait un risque de cloisonnement qui, en fin de compte, nuirait
(35) Les Etats-Unis sont le deuxime contributeur lassistance aux pays affects par les mines, aprs
lUnion europenne (Commission et Etats membres additionns).
(36) Communment appel de son nom anglais, Landmine Monitor.

640

henry zipper de fabiani

lefficacit des oprations. Cest pourquoi il importe de rester clair sur ce

que recouvre laction contre les mines ou lutte antimines : un traitement
global qui dpasse les aspects de dsarmement et de dpollution pour englober les trois autres piliers, que sont lassistance aux victimes, la sensibilisation des populations aux risques et le plaidoyer pour luniversalisation et
la pleine application du trait.
Le prix de lexemplarit
Quelques chiffres peuvent tre bien plus loquents quun grand discours.
Tout dabord, la Convention dOttawa na pu tre adopte quen renonant rechercher un consensus international, cela, en dpit du caractre
militairement peu convaincant des mines antipersonnel et malgr labsence
dun vritable dispositif de vrification. Or, la minorit de non-signataires
rassemble la bagatelle de quelques Etats tels que les Etats-Unis dAmrique, la Fdration de Russie, la Chine, lInde, le Pakistan. Les stocks de
mines antipersonnel dtenus par ce club dpassent de loin les quantits
dj importantes de mines dtruites du fait de la Convention dOttawa.
Ainsi, le bilan global nest pas aussi brillant quon aimerait le croire en
se focalisant sur les rsultats obtenus parmi les signataires ou au bnfice
des signataires. Aujourdhui, alors que des appels insistants invitent ritrer, pour les armes sous-munitions, lopration russie dOttawa, il convient de sinterroger sur le prix payer pour ladoption dun instrument
plus contraignant que le Protocole II de la CCW, mais encore moins universel. Cet inconvnient dpasse de loin celui de la non-universalit stricto
sensu, puisque la communaut internationale est sans doute voue conserver durablement un rgime htrogne qui, par consquent, manque de
visibilit et de clart.
La non-universalit comporte un autre prix : sagissant dune arme qui
reste en dotation chez de nombreux non-adhrents, elle lgitime indirectement lide que, dans certaines situations ou pour certaines causes, la violence et les dommages causs aux tres humains et aux collectivits humaines peuvent ne pas avoir de limite rpondant une exigence thique. Tel
est le monde de laprs-Guerre froide : celui dune violence qui nest plus
restreinte par lquilibre de la terreur et prend parfois des proportions
dmesures.
Ethique et scurit :
quel point dequilibre entre normes humanitaires,
droit de la guerre, dveloppement et scurit?
La valeur intrinsque de la Convention dOttawa est indniable et son
application depuis neuf ans encourageante. Cependant, lentreprise reste

le processus dottawa

641

immense : au rythme actuel, combien de dcennies faudra-t-il pour parvenir

un monde dbarrass du flau des mines antipersonnel? Les moyens qui
y sont consacrs sont insuffisants, mme si certains grands non signataires
font cause commune avec ceux qui y ont souscrit, notamment les Etats-Unis
et la Chine, affaiblissant par la mme occasion lobjectif duniversalisation.
Couvrant par dfinition un champ correspondant son objet, il est logique
que la Convention dOttawa comporte des limites intrinsques, qui peuvent
engendrer des frustrations, voire des demandes reconventionnelles. Sil
importe dtre attentif aux discours et aux pratiques qui en soulignent les faiblesses et les limites, prnant la poursuite des efforts visant renforcer les
rgimes rgulant le champ de bataille pendant et aprs un conflit, on ne peut
solliciter les textes au-del du raisonnable, ni rechercher leur dpassement
systmatique. Or, les oprations de lt 2006 au Liban ont t perues par
un certain nombre dobservateurs comme illustrant les failles des instruments
internationaux existant et appelant donc poursuivre les efforts dans
lesprit dOttawa. Jusquo est-il raisonnable daller afin de faire toute leur
place aux exigences humanitaires, sans pour autant amoindrir la scurit
dont la responsabilit premire incombe aux Etats? Plus encore, lesprit
dOttawa peut-il utilement tre ressuscit et ne risque-t-il pas dtre en contradiction avec les exigences de la dfense et de la scurit?
La force du combat initial contre les mines antipersonnel risque de se
retourner contre cette noble cause. Aussi convient-il de bien cerner quel est
son moteur, lintersection de plusieurs lignes de force toujours luvre,
parfois contradictoires : dabord, une exigence croissante de lopinion publique dsormais tmoin en direct de tout manquement au respect d la
personne humaine, aux biens culturels et conomiques, lenvironnement,
et qui peut tre mobilise pour des causes humanitaires; ensuite, une prise
de conscience plus aigu de lampleur des squelles de tout conflit, ainsi que
du cot des destructions et de la lenteur des processus de reconstruction;
galement, la banalisation et la sophistication du dsarmement et de la matrise des armements, promus au rang dadjuvant diplomatico-militaire systmatique depuis la fin de la Guerre froide; enfin, la rapparition de la
notion de guerre juste, avec les risques dexcs qui en dcoulent (37).
Un acquis dOttawa est indubitable : la conscration du droit international humanitaire comme rfrence dsormais insparable des normes que les
armes se doivent de respecter. Lobligation dinculquer ces dernires dans
les cycles de formation professionnelle militaire est inscrite dans les engagements internationaux. Cette dimension thique est dsormais largement
intriorise chez la plupart des personnels militaires dont, de plus en plus,
(37) On pourra se reporter utilement un colloque organis par le ministre de la Dfense les 3 et
4 fvrier 1998, sur le thme Droit des conflits arms et dfense (cf. notamment les interventions du Pr
Mario Bettati, du gnral Douin, de M. Rgis de Belenet, pour le cas qui nous intresse ici) : Actes du
Colloque, Secrtariat gnral pour ladministration/Ministre de la Dfense, 1998.

642

henry zipper de fabiani

la vocation est dtre des soldats de la paix. Luvre accomplie par

lAppel de Genve en direction des acteurs non gouvernementaux est de
nature diffuser plus largement encore cette norme dans les forces irrgulires.
Les appels lancs soit pour largir le champ dapplication des instruments
juridiques existants, soit pour en crer de nouveaux pour faire face des
situations indites ou pour les prvenir, peuvent tre considrs sous deux
angles diamtralement opposs et qui expriment particulirement bien la
dualit du nouveau concept de scurit humaine pris dans son acception
la plus large :
Sous langle des pouvoirs publics, en particulier de la responsabilit qui
revient ou qui devrait revenir aux Etats dans lexercice du monopole de la
violence, la question traditionnelle de ladquation des moyens aux fins
prend une acuit particulire quand les facteurs dinscurit se multiplient,
lintrieur comme lextrieur de la sphre de responsabilit dun gouvernement central. Les arbitrages sont de plus en plus complexes et soumis aux
pressions du calendrier et de lopinion publique. En outre, hors des frontires
dun Etat, mme si laction collective et souvent multinationale tend
lemporter, le choix dagir ou de ne pas agir, seul ou en coopration avec
dautres, reste du ressort exclusif de lEtat. Ainsi en est-il particulirement
de lengagement extrieur des forces armes, lequel suppose, bien en amont,
une dotation en armements adapte aux missions et aux doctrines demploi.
Tout cela ne simprovise pas et se planifie sur au moins une dcennie, surtout sagissant darmements de haute technologie ncessitant un effort de
recherche par anticipation et des moyens budgtaires importants.
Or, la question de la licit de certains armements est pose depuis longtemps comme lont illustr les Confrences de La Haye fin XIXe-dbut XXe.
Elle a pris une acuit particulire avec lapparition de larme nuclaire (38),
qui nest pourtant pas une arme de champ de bataille, mais une composante
de la dissuasion, prcisment destine prvenir le dclenchement dhostilits ouvertes. Les armes chimiques et biologiques ne bnficient pas du mme
statut, bien que considres elles aussi comme des armes de destruction massive, et ont fait lobjet de conventions dinterdiction. Sagissant des armes
classiques, nous avons dj voqu le rle central la fois du droit coutumier
de la guerre et, depuis plus dun quart de sicle, de la Convention sur certaines armes classiques. La Convention dOttawa complte ce dispositif. La
question se pose aujourdhui de savoir comment ce corpus complexe et volutif peut sadapter aux ralits nouvelles de la guerre.
Les appels ritrs, en provenance notamment de la socit civile,
linterdiction des armes sous-munitions (39), exacerbs par les oprations
(38) Cf. lAvis de la Cour internationale de Justice, 8 juil. 1996.
(39) Expression gnrique mal dfinie, qui qualifie un contenant, le contenu entrant dans la catgorie
des munitions en grappes.

le processus dottawa

643

militaires de lt 2006 au Proche-Orient, suscitent des interrogations lgitimes que reflte le rapport publi par le Snat franais en dcembre de la
mme anne (40). Ce document de rfrence, trs complet et bien document
par de nombreux entretiens et visites de terrain, montre quel point le sujet
est complexe. A la diffrence des mines antipersonnel, arme du pauvre que
le CICR considre comme datant dun autre ge, les bombes sous-munitions peuvent prsenter une grande sophistication et tre quipes de technologies trs performantes qui rpondent par avance certaines objections.
A ct des questions dquipement, de performance et de doctrine
demploi, o on sattend ce quun Etat fasse le meilleur usage possible des
armements quil a en dotation, se pose la question, lautre extrmit du
spectre, du champ de bataille, quand les hostilits ont cess. Cest ce point
que le dminage humanitaire prend le relais et quune approche pragmatique peut permettre de surmonter des divergences doctrinales au profit des
populations affectes par les effets dvastateurs des conflits. A cet gard,
lentre en vigueur, le 12 novembre 2006, du Protocole V de la CCW sur les
restes explosifs de guerre (REG) (41), reprsente un nouveau progrs, tout
fait dactualit, puisquil entend lutter contre le flau des munitions et
rsidus de guerre non exploss qui cause plusieurs milliers de victimes de
par le monde dans les zones affectes par des conflits. Des dizaines de pays
sont touchs par plusieurs centaines de millions de ces dbris. Visant
mieux protger les populations civiles, ce texte rend obligatoire le nettoyage
des rsidus non exploss, en prvoyant une assistance technique financire
ou matrielle de la part de lEtat, mais aussi des belligrants, et cherche
amliorer, sur une base volontaire, la fiabilit des munitions.
Le Protocole V tait le premier accord international de dsarmement issu
de Genve depuis 1996. Il est entr en vigueur au cours de la 3e Confrence
dexamen de la CCW, qui sest tenue du 6 au 17 novembre 2006 Genve,
sous prsidence franaise. A cette occasion, il a t possible de saccorder sur
un mcanisme de contrle du respect des dispositions de la Convention et de
ses protocoles : pour la premire fois depuis lchec de la ngociation sur la
vrification du Protocole biologique, en 2001, il a t possible de se mettre
daccord sur une procdure de vrification (42). Le Plan daction pour luniversalisation de la Convention, lui aussi adopt dans ce contexte, constitue un
autre progrs ayant une incidence dans des domaines connexes de celui que
couvre la Convention dOttawa. Dans le mme ordre dides, ladoption dun
mcanisme de parrainage au profit dEtats dmunis sinspire directement de
la Convention dinterdiction des mines antipersonnel. Le Centre de dminage
(40) Jolle Garriaud-Maylam/Jean-Pierre Placade Les Armes sous-munitions, rapport dinformation
n 118, au nom de la Commission des Affaires trangres, de la Dfense et des Forces armes, 13 dc. 2006.
(41) Adopt Genve le 28 novembre 2003, dans le cadre de la CCW, il devait recueillir vingt ratifications pour entrer en vigueur. Ce protocole lie 27 Etats. LInde est le seul Etat non partie la Convention
dOttawa qui y adhre.
(42) Certes trs lgre, cette procdure nen constitue pas moins un progrs concret.

644

henry zipper de fabiani

humanitaire de Genve, dj reconnu comme unit dappui lapplication

de la Convention dOttawa (43), grera galement de tels programmes.
Toujours Genve, dans le cadre de la 3e confrence dexamen de la
CCW, le Protocole II de la CCW a lui aussi fait lobjet dun renforcement,
grce une initiative danoise sur les mines antivhicule : 21 pays, dont la
France, se sont engags respecter, sur une base volontaire, des normes
humanitaires trs exigeantes dans lattente dun accord international sur un
texte relatif aux mines autres quantipersonnel (MAMAP), qui serait
ngoci dans le cadre de la CCW.
A lheure o de nombreuses voix slvent pour rclamer linterdiction pure
et simple des armes sous-munitions, sans reflter pour autant un consensus
gnral, la communaut internationale se trouve confronte un dilemme qui
rappelle la situation prvalant voici dix ans : prendre un raccourci afin de
ngocier larrach un texte radical, au prix de laisser de ct un certains
nombre dEtats importants ou bien accepter de prendre le temps de rechercher un accord porte universelle. Cest aussi la question du cadre de la
CCW qui est pose : ce texte-pivot pour le droit international humanitaire risque den sortir affaibli alors quil est lui aussi un vecteur duniversalit.
Enfin, il convient de conserver lesprit les exigences du terrain et la
rarfaction des ressources : multiplier des textes na de sens que sils ont un
impact concret sur les populations et les situations. La tendance actuelle est
dlaborer des stratgies globales et pluridisciplinaires, en liaison avec des
objectifs de stabilisation et de normalisation au sortir de crises. Lexprience de dix ans de mise en uvre de la Convention dOttawa montre que
la difficult rside moins dans le respect des engagements pris, une fois
quils sont contracts, que dans le traitement des effets doprations menes
par ceux qui nont pas pris dengagement.
*

*
*

Le dsarmement ne consiste pas renoncer se dfendre au nom dune

philosophie irnique. Cest un processus guid par le souci dquilibrer des
proccupations lgitimes de scurit et la prise en compte dautres contraintes dintrt gnral : considrations conomiques, sociales, philosophiques,
idologiques, identitaires; perceptions rciproques des postures militaires;
position gopolitique; perception des risques et menaces.
La guerre tant une ralit invitable, il convient au moins quelle soit
encadre par des rgles visant au respect de la personne humaine, y compris
des combattants, des prisonniers et des populations civiles. On se trouve en
fait aux antipodes de la conception de la guerre nonce par Clausewitz :
un acte de violence qui ne connat pas de limite dans sa manifestation, un
(43) Cf. note 32.

le processus dottawa

645

paroxysme ncessaire. Et le moins quon puisse dire est que cette dernire
conception est encore largement partage. A cet gard, le 11 septembre
2001 a lanc un mouvement de rgression. Comment se prmunir contre la
symtrie des moyens? Contrairement une ide reue, les militaires, professionnels de la violence canalise, sont par nature moins belliqueux que les
politiques : ils connaissent la nature des risques et sont soucieux dpargner
des vies. Et, si les politiques portent une responsabilit crasante, cest
aussi, dans nos dmocraties, parce quils sont pris dans un engrenage de
perceptions et de symboles amplifis par la mdiatisation instantane et
mondialise. Cest un des points faibles des dmocraties qui, par essence, ne
sont sans doute pas plus pacifiques que les rgimes autoritaires. La ressource principale reste alors la capacit de nos socits veiller au respect
des normes : par la structuration de la socit civile, au Sud comme au
Nord; par le dveloppement dune justice adapte; par la gnralisation de
rglements conformes aux droits de lhomme dans toutes les armes du
monde; par le renforcement des organisation internationales, commencer
par les Nations Unies et les organisations rgionales.
A ce titre, la Convention dOttawa et le processus qui lui est associ font
figure dexemple et de prcurseur pour les questions de scurit humaine
telles quelles se trouvent aujourdhui poses une vaste chelle. Toutefois,
il est indispensable de veiller ce que chacun joue son rle sa place : que
les socits civiles restent vigilantes et exigeantes, face des Etats pleinement conscients de leurs responsabilits. Le monde daujourdhui a plus que
jamais besoin de normes dans tous les domaines : culture, commerce, mdecine, gntique, environnement, etc. Les situations de conflit ne peuvent y
chapper. A cet gard, la Convention sur les armes classiques de 1980 a
marqu un tournant prmonitoire en reconnaissant, bien avant la chute du
Rideau de fer, limportance dune rgulation des armes classiques, alors que
la Guerre froide avait t domine par lobsession des armes de destruction
massive (44). Le regain dinquitude face la prolifration et au terrorisme
ne peut clipser des proccupations thiques sans lesquelles lhumanit
rgresserait.

(44) LActe final de la Confrence des Nations Unies sur linterdiction ou la limitation de lemploi de certaines armes classiques qui peuvent tre considres comme produisant des effets traumatiques excessifs ou
comme frappant sans discrimination la soulign, en rappelant que la ncessit dlaborer de nouvelles conventions internationales de caractre humanitaire ou dautres instruments juridiques appropris, afin dinterdire
et de limiter lemploi de certaines mthodes et de certains moyens de guerre tait apparue lors des travaux
prparatoires pour les Protocoles additionnels aux Conventions de Genve : les opinions ont prvalu que lon
devrait tenter daboutir la conclusion dun accord sur les armes conventionnelles, en laissant de ct les armes
de destruction massive (extrait de lActe final).

646

henry zipper de fabiani

Annexes

Elments de chronologie de llaboration dun Droit international humanitaire

dans sa relation avec la rgulation des armes ou le dsarmement
1899 : Conventions de La Haye
Lois et coutumes de la guerre sur terre (IIe Convention)
Adaptation la guerre maritime des principes de la Convention de Genve de 1864
(IIIe Convention)
1907 : Conventions de La Haye
Lois et coutumes de la guerre sur terre (IVe Convention)
Adaptation la guerre maritime des principes de la Convention de Genve de 1906
(Xe Convention)
1925 : Protocole de Genve sur linterdiction de lemploi de gaz asphyxiants, toxiques ou
similaires et de moyens bactriologiques
1929 : Conventions de Genve
Blesss et malades dans les forces armes en campagne (rvision de la Convention de Genve
de 1906, Ire Convention)
Prisonniers de guerre (complte la IIe Convention de La Haye de 1899 et la IVe de 1907,
IIe Convention)
Reconnaissance officielle de lemblme du croissant rouge (premier usage en 1876)
1949 : Conventions de Genve
Blesss et malades dans les forces armes en campagne (rvision et dveloppement de la
Convention de Genve de 1929, Ire Convention)
Blesss, malades et naufrags des forces armes sur mer (rvision et dveloppement de la
Xe Convention de La Haye de 1907, IIe Convention)
Prisonniers de guerre (rvision et dveloppement de la Convention de Genve de 1929,
IIIe Convention)
Personnes civiles (complte la IIe Convention de La Haye de 1899 et la IVe de 1907,
IVe Convention)
Les quatre Conventions comportent un article 3 commun relatif la protection des victimes
des conflits non internationaux
1972 : Convention sur les armes biologiques
1980 : Convention sur linterdiction ou la limitation de lemploi de certaines armes
classiques produisant des effets traumatiques excessifs ou frappant sans discrimination (CCW), avec ses protocoles (I) dinterdiction des armes clats non localisables,
(II) dinterdiction ou de limitation de lemploi des mines, piges et autres dispositifs,
(III) dinterdiction ou de limitation de lemploi des armes incendiaires
1983 : le 2 dcembre, entre en vigueur des protocoles I et III la Convention de 1980
1993 : le 13 fvrier, la France dcide dun moratoire sur lexportation des mines antipersonnel. Elle avait cess den exporter depuis 1986
1993 : Convention sur linterdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et
de lemploi des armes chimiques et sur leur destruction
1995 : le 13 octobre, conclusion du protocole IV la Convention de 1980, relatif aux armes
laser aveuglantes (entr en vigueur le 31 juillet 1998)

le processus dottawa

647

1996 : le 3 mai, adoption du protocole II amend de la Convention de 1980 relatif

linterdiction ou la limitation de lemploi des mines, piges et autres dispositifs (entr en vigueur le 3 dcembre 1998)
1997 : signature, les 3-4 dcembre, de la Convention dOttawa sur linterdiction de lemploi,
du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction (entre en vigueur le 1er mars 1999, ratifie par la France le 23 juillet 1998)
1999 : le 20 dcembre, la France achve la destruction de son stock de mines antipersonnel
(bien avant lchance du 1er mars 2003)
2001 : le 21 dcembre, amendement de larticle 1er de la Convention de 1980 (armes classiques) portant extension de son champ dapplication aux conflits internes
2003 : signature, le 28 novembre, du protocole V la Convention de 1980 relatif aux restes
explosifs de guerre (entr en vigueur le 12 novembre 2006).
2007-2008 : campagne de la Cluster munitions coalition (CMC), puis travaux prliminaires
et ngociations pour linterdiction des bombes sous-munitions crant des
dommages inacceptables pour les populations
Mines antipersonnel : les cercles de la vertu
Etats parties la Convention dOttawa : 156
Etats hors dOttawa, mais parties au protocole II amend : Etats-Unis, Russie, Chine, Inde,
Maroc Pakistan, Sri Lanka, Core du Sud, Finlande, Pologne, Maroc, Isral, soit 12 Etats
Etats nayant adhr quau protocole II de 1980 dans sa forme originelle : Gorgie, Isral,
Laos, Maurice, Mongolie, Ouzbkistan, soit 6 Etats
Etats hors de tout rgime de rgulation ou dinterdiction des mines antipersonnel : Armnie,
Azerbadjan, Bahrein, Egypte, Emirats arabes unis, Iran, Kazakhstan, Kirghizstan, Core du
Nord, Liban, Libye, Iles Marshall, Micronsie, Myanmar, Npal, Oman, Papousie Nouvelle
Guine, Arabie saoudite, Singapour, Somalie, Syrie, Tonga, Tuvalu, Vietnam, soit 25 Etats
Au total, dbut 2008, 172 Etats avaient adht au moins lun des 3 textes, 25 restant sans
contrainte aucune. Il convient de souligner que certains adhrent aux trois textes et dautres
seulement Ottawa et que, entre ces deux extrmes, tous les cas de figure existent.

CRISES ET CONFLITS INTERNATIONAUX

Alexandra Novosseloff
Introduction
Simon P. Alain Handy et Toussaint Charles
LAccord politique de Ouagadougou.
Vers une sortie de crise prenne en Cte dIvoire
Renaud Dorlhiac
Le Kosovo, entre aube et crpuscule
Gabrielle Lafarge
LIraq en 2008. Le temps des fragmentations
Agns Favier
Crises libanaises
Jrme Spinoza et Olivier Valle
Le Nigeria, dsordre de la formation
dune puissance sans peuple

INTRODUCTION
CRISES

ET CONFLITS INTERNATIONAUX

par

Alexandra NOVOSSELOFF (*)

Les volutions que prennent les crises sont aussi multiples que leur
nature et leurs acteurs et souvent inattendues. Lanne dernire, nous
avions port un clairage sur le Sri Lanka, o le conflit na cess de sintensifier entre la rbellion tamoule et le gouvernement de Colombo. Les articles
proposs cette anne sur les crises du Liban, de la Cte dIvoire, de lIraq
et du Kosovo montrent que la crise se rsout par les acteurs qui lont
dclenche.
Le cas ivoirien est cet gard presque exemplaire, mme si lAccord politique de Ouagadougou (APO) ne constitue pas la fin de la crise, mais une
tape importante vers la tenue dlections fin 2008 (voire en 2009). La tenue
dlections gnrales nest, en Cte dIvoire comme ailleurs, quune tape
dans la rsolution dune crise, en aucun cas son aboutissement. Dans leur
article, Alain Handy et Toussaint Charles montrent quel point lAPO
incarne les limites du dogme non pas dmocratique mais lectoraliste, surtout quand lEtat en question est engag dans sa phase de construction
nationale.
Les populations dun mme pays sont les seules pouvoir sentendre pour
rgler leur conflit et cela prend du temps : en Core, Chypre, au Sahara
occidental ou ailleurs, les parties au conflit nauront pas besoin dintermdiaires quand le moment sera venu de trouver une solution. Les sommets
entre les deux Cores sont l pour nous le montrer. Dans lensemble de ces
crises, lONU est alors l en soutien de laccord conclu, pour appuyer toute
dmarche locale. Elle na pas les moyens de forcer un accord et doit idalement dployer ses Casques bleus quand il existe un accord entre les parties. Cela pose la question du temps pour parvenir cette entente et de la
dure du statu quo. Pour Renaud Dorlhiac, les ngociations sur le statut
final du Kosovo sont la combinaison de lincapacit des parties sentendre
sur une solution commune et de limpossibilit de maintenir le statu quo sous
peine de provoquer un embrasement de la province. Le Kosovo constitueraitil, en ce sens, un contre-exemple?

(*) Chercheur associ au Centre Thucydide de lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

652

alexandra novosseloff

Ces volutions vers la sortie de crise posent deux questions : celle de

lquilibre des pouvoirs au sein dun Etat comme condition sine qua non de
stabilisation et celle du rle des puissances rgionales, parfois facteur supplmentaire de crise. La recherche des quilibres internes entrane souvent
une confrontation des mouvements de recomposition et des retournements
successifs dalliance, bref, une monte aux extrmes entre les diffrentes
tendances. Gabrielle Lafarge nous montre que cest le cas en Iraq, o on
assiste, depuis 2006, une iraquisation du conflit, qui conduit le pays vers
une guerre civile. Cest ce mme mouvement qui a lieu au Liban, mais dans
des proportions moins grandes et dans une crise interne pour le moment
contenue. Il nen reste pas moins, que, comme le dit Agns Favier, les discordes libanaises se nourrissent des tensions rgionales autant quelles alimentent le bras de fer qui se poursuit entre les divers pays de la rgion et leurs
allis sur la scne internationale. Dans le cas libanais, les puissances rgionales (Etats-Unis, France, Arabie saoudite contre Syrie et Iran) constituent
bel et bien des facteurs supplmentaires de la crise interne. Renaud Dorlhiac montre galement les implications rgionales de la question du statut
final du Kosovo, la faon dont certains Etats ou futurs Etats sont imbriqus dans leur espace rgional.

LACCORD POLITIQUE DE OUAGADOUGOU

VERS

UNE SORTIE DE CRISE PRENNE EN

CTE

DIVOIRE

par

Simon P. ALAIN HANDY (*)

et

Toussaint CHARLES (**)

Les hommes sont comme les herbes et les plantes des
champs : les espces vnneuses poussent ct des espces
gurisseuses, et les plantes comestibles ct de celles qui ne
le sont pas.
Chez tous les hommes part les sages et les saints, on
trouve un trait commun : chacun est port dnigrer son
ennemi ou son adversaire et le prsenter comme un vaurien.
Pourtant, bien peu se rendent compte quen diminuant la
valeur de leur rival, ils ne font que minimiser leur propre
valeur.
Amadou Hampt B (1)

La signature de lAccord politique de Ouagadougou (APO), le 4 mars

2007, constitue un vnement marquant pour la Cte dIvoire, installe
dans une situation de crise depuis la tentative de coup dEtat avorte de
septembre 2002. Aprs des annes derrement, marques par de nombreuses
tentatives infructueuses des Nations Unies et des mdiations dEtats et
dorganisations rgionales afin de rsoudre cette crise, lespoir dune relance
du processus politique dune sortie de crise durable a enfin resurgi.
Bien que facilit par le Prsident burkinab et les Nations Unies et respectant le cadre formel de la rsolution 1 721 (2006), lAPO est le premier
accord endogne entre Ivoiriens. Cette ngociation mrite dtre analyse
pour loriginalit de la mthode utilise. Cela tant, la question de la porte
concrte de cet accord reste encore ouverte : si ce texte a scell la normalisation scuritaire du pays, le relatif enlisement de sa feuille de route cense
conduire la Cte dIvoire aux lections montre, du fait de sa complexit et
(*) Conseiller politique aux Nations Unies. Cet article nengage que son auteur.
(**) Pseudonyme.
(1) Amadou Hampt B, crivain, historien et traditionaliste malien (v. 1901-1991), fut lun des principaux dfenseurs de la culture orale en Afrique et lun des premiers la transmettre par crit.

654

simon p. alain handy et toussaint charles

de limportance des enjeux en cause, quil ne vaut pas pour autant aboutissement du processus politique. Lapparente accoutumance du processus
de paix ce quil convient dappeler la Ouaga dpendance (2) cadre mal
avec les prtentions affiches des acteurs ivoiriens une gestion endogne
et auto-entretenue de la sortie de crise.
La signature de trois accords complmentaires lAPO, un record du
genre en lespace de huit mois dont les deux derniers le 28 novembre
Ouagadougou , atteste des relles difficults sur le terrain. Pour autant, en
dpit dune mise en uvre laborieuse de lAPO, des progrs notables ont t
accomplis. A ce titre, la persistance de nombreux cueils au processus de
paix dans sa phase actuelle suggre que lAPO ne diffre pas tant que cela
des cycles prcdents. Pour comprendre ce blocage et esquisser des solutions
de relance, il convient de remonter aux sources de lquation politique ivoirienne. Cet exercice amne, une fois de plus, questionner lesprit de Marcoussis, cest--dire le prsuppos selon lequel un scrutin libre, juste et
transparent peut constituer une issue raliste. En dautres termes, ne manque-t-il pas lAPO une dernire ngociation inter-ivoirienne sur la rpartition des rles post-lectoraux?
Un accord n de limpasse
des cadres antrieurs
Fin 2006, la Cte dIvoire a dj vcu deux transitions houleuses, mines
par les rapports conflictuels entre le chef de lEtat et ses Premiers ministres
successifs. Malgr lefficacit du dispositif international de maintien de la
paix (ONUCI et Force franaise Licorne), lONU semble alors en panne de
solutions politiques capables demporter ladhsion des Ivoiriens pour relancer le processus politique.
Le tonneau des Danades de lintervention internationale
Aux sources du stop and go ivoirien
Conclu dbut 2003 sous lgide de la France, lAccord de Marcoussis visait
le retour la normalit grce des lections libres, justes et transparentes au
terme du mandat du prsident Gbagbo en octobre 2005, le pays devant, dans
lattente, tre administr par un gouvernement incluant ex-rebelles, opposition
politique et loyalistes. Aux yeux des observateurs optimistes, il allait procurer
le mdicament capable de rsoudre les problmes structurels qui avaient
motiv la discorde civile. Cependant, ce prsuppos navait pas de fondement :
(2) Terme utilis pour qualifier la frnsie avec laquelle les ex-belligrants ivoiriens se prcipitent Ouagadougou pour la rsolution du moindre diffrend, ce, malgr la prsence dun reprsentant spcial du prsident Blaise Compaor Abidjan.

laccord politique de ouagadougou

655

comment, en effet, les questions (nationalit, droit foncier, donc poids dmographique et lectoral) qui avaient t instrumentalises des fins lectoralistes avant la crise, cesseraient-elles de ltre sous leffet de la volont
internationale? Au contraire, en demandant daller vers des lections libres, le
camp prsidentiel ne pouvait que redouter lattribution des cartes dlecteur
la communaut rivale, plus nombreuse. Pourtant, lesprit de Marcoussis a t
repris par la CEDEAO, lUnion africaine et les Nations Unies.
Une litanie dinitiatives infructueuses
Depuis 2004, assur de la solidit de son contrle social Abidjan, clef
du pays, ainsi que dun arsenal de leviers scuritaires et conomiques (cacao
puis ptrole, port dAbidjan), le prsident Gbagbo a uvr pour digrer
tous les plans successifs prescrits par la communaut internationale et
logiquement soutenus par son opposition arme et politique. Il a su dissoudre systmatiquement leffectivit des rsolutions des Nations Unies et
les solutions proposes, au moyen darguties juridiques et de linstrumentalisation de tensions sociales ou scuritaires, telle celle qui a conduit lattaque dun camp de lONUCI Guiglo, dans louest du pays, par des miliciens, au dbut de lanne 2006.
Ainsi, au moment de la ngociation de la rsolution 1 721 doctobre 2006,
soit plus de trois ans aprs la premire mdiation engage Marcoussis (dbut
2003) sous lgide de la France, la crise a dj consomm une vingtaine de
rsolutions du Conseil de scurit des Nations Unies et pas moins de vingtquatre dclarations prsidentielles. La douzaine de sommets et runions
ministrielles de lUnion africaine et de la CEDEAO ny a rien fait, ni limplication personnelle de lancien Secrtaire gnral des Nations Unies, Kofi
Annan, qui a prsid deux runions de haut niveau en 2006 qui nignore rien
des subtilits locales ivoiriennes en tant que natif du Ghana frontalier. Trois
mdiations entreprises successivement par la France, le Ghana puis lAfrique
du Sud au nom de lUnion africaine ont galement t peu concluantes. Cet
enlisement est aussi celui des outils internationaux, tel le groupe de mdiation
prsid par lONUCI et lUnion africaine, le groupe de travail international
(GTI (3)). Il met aussi en vidence les marges de manuvre plus que rduites
du Haut-Reprsentant du Secrtaire gnral pour les lections.
Seul progrs de taille , la situation scuritaire na cess de samliorer
grce au dploiement des forces impartiales combin limposition dun
embargo sur les armes et des sanctions individuelles (4). Malgr le pic de fi(3) Il regroupe, ple-mle, lONU, les Etats occidentaux, les institutions financires internationales, les
organisations rgionales.
(4) Devant la monte des extrmismes et les positions maximalistes de certains Ivoiriens, le Conseil de
scurit avait mis sur pied, via son Comit de sanction, un panel dexperts, qui a adress un signal politique
en dcidant de sanctions individuelles contre des meneurs loyalistes et ex-rebelles. Lembargo vise pour sa
part empcher lacquisition darmes ou de pices dtaches.

656

simon p. alain handy et toussaint charles

vre de novembre 2004 et des rechutes occasionnelles, les rsultats obtenus

par la force Licorne notamment la pacification dun Grand Ouest menac
de librianisation en 2003 ont t consolids par larrive de lONUCI
en 2004 (5).
La remise en question de lapproche onusienne
La rsolution 1 721 vide de sa substance
Malgr ce bilan mitig, la communaut internationale a persvr dans
une formule politique aux rsultats limits. Ainsi, en octobre 2006, la rsolution 1 721 a repris les principes de la rsolution 1 633 (2005), allant au
bout de leur logique au prix dinflexions dont la partialit irritait Pretoria,
membre non permanent du Conseil de scurit (6). Le Conseil de scurit, en
proie aux intrts contradictoires de ses Etats membres, vote une rsolution
(1 721) dont les dispositions sont dconnectes de la ralit du terrain. Selon
une scnographie connue, cette rsolution est ds lors neutralise par le chef
de lEtat ivoirien. Lexhortation quasi intgriste pour sa mise en uvre
dans les cercles internationaux, appuye par les Forces nouvelles et lopposition politique, tourne au burlesque au fur et mesure que Laurent
Gbagbo musle son Premier ministre Konan Banny et met en pice en toute
impunit ldifice normatif et les prescriptions du Conseil de scurit (7).
Lucide sur le fait que lONU ne sera pas en mesure dexercer de pression
dcisive, le Prsident ivoirien sait que les Amricains, les Chinois et les Russes naccepteront sans doute pas que soit franchi le pas vers la mise sous
tutelle du pays, pour des raisons tant politiques que financires. Il table
aussi sur la perspective du dpart du prsident Chirac : la fois pour gagner
du temps et car la France commence montrer moins de pugnacit dans
les dlibrations du Conseil de scurit. Il sait aussi ses pairs africains peu
enclins ouvrir la bote de Pandore de sa destitution. En outre, vis--vis
de ses voisins immdiats, le statu quo est logique : lconomie du Ghana, du
Mali et du Burkina Faso bnficient de fait de la situation de la partition
ivoirienne (8). De plus, la diaspora immigre en Cte dIvoire lui offre un
moyen de pression sur Ouagadougou et Bamako, qui seraient dstabiliss
par tout exode de leurs nationaux.
(5) Fin 2006, 8 000 casques bleus et 2 800 soldats de la force Licorne, aprs un pic de 4 500 hommes en
2004.
(6) LAfrique du Sud accuserait non sans raisons le texte dtre de parti pris. Alors que la rsolution 1 633
(2005) mentionne les ex-rebelles et le camp prsidentiel, seul ce dernier lest dans la rsolution 1 721.
(7) Depuis sa nomination en 2005, le Premier ministre Konan Banny na jamais t en situation dexercer
la plnitude de ses attributions telles qunonces par le Conseil de scurit (nomination aux emplois civils
et militaires, pouvoir de gouverner par ordonnance et prise de dcrets). De plus, la rsolution 1 721 sest
vue oppose largument dinconstitutionnalit par le camp prsidentiel.
(8) Aprs une phase initiale dlicate grer, le report du trafic marchand sur les ports de Lom, Cotonou,
Temah, le trafic de cacao et dor de contrebande, les investissements des Ivoiriens enrichis par la crise leur
procurent des revenus consquents.

laccord politique de ouagadougou

657

LONU pousse ragir

Le Prsident ivoirien a ainsi graduellement russi marginaliser
lONUCI. De son Reprsentant spcial du Secrtaire gnral de lONU,
Pierre Schori, certains avaient pens quil saurait grer le conflit ivoirien
grce la proximit potentielle avec Laurent Gbagbo due son pass
lInternationale socialiste. Ses relations nauront cependant jamais t bonnes avec le Prsident ivoirien. Elles se sont mme dgrades, au point que,
fin 2006, Schori nest plus reu au palais prsidentiel. Au sein mme de
lONU, ses liens avec lensemble des chefs des agences, fonds et programmes
se distendent progressivement, obrant le dveloppement de synergies au
service de lmergence dun front commun du systme des Nations Unies,
susceptible de favoriser un retour rapide et durable la paix. Emptr dans
le micro-management de lONUCI, il perd de vue linluctable inflexion
politique qui sannonce. Sa mconnaissance du systme onusien le fragilise
au niveau interne et lamne rfrer la moindre dcision au Bureau des
oprations du Dpartement des oprations de maintien de la paix (DOMP)
New York, transformant de facto cette dernire en gestionnaire de
lONUCI.
Ayant tout mis sur la rsolution 1 721, le Conseil de scurit fait preuve
dune ractivit dfaillante et manque ainsi de nombreuses opportunits.
Cest dans ce contexte que le Burkina Faso, agissant pour le compte de la
CEDEAO se retrouve en charge du dossier.
De loriginalit dune initiative endogne
de rsolution des conflits
Si la dynamique de lAPO tait devenue ncessaire du point de vue de
lintrt gnral, elle ne coulait pas de source. En labsence de coercition
extrieure majeure, le profitable statu quo restait loption la plus logique. De plus, la suspicion rsiduelle, fruit de ltat de belligrance, entre
une classe politique et des chefs de guerre qui se connaissaient intimement
enrayait par avance toute avance. Aussi, il semble indiqu danalyser lorigine et les modalits de cet accord.
Autour de ltablissement du dialogue direct, pralable lAPO
Prmisses du dialogue direct
Au dbut du dialogue Ouagadougou, loptimisme tait tel que le prsident Gbagbo a cru un moment pouvoir emporter un accord au bout dune
dizaine de jours. La visite dune dlgation du Rassemblement des
Houphoutistes pour la dmocratie et la paix (RHDP), le 21 fvrier 2007,
laissa mme penser que les partis politiques avaient trouv un compromis

658

simon p. alain handy et toussaint charles

avec le prsident Gbagbo pour que les lections se fassent le plus tt possible, en raison de calculs politiciens et au dtriment du processus gnral
didentification de la population. Tout au long du mois de novembre 2006,
des rencontres discrtes se tiennent Bouak, Abidjan et Ouagadougou : il
sy est agi notamment de dfinir les paramtres de la discussion qui
souvrira officiellement le 5 fvrier 2007 Ouagadougou. Ainsi, lorsque le
Prsident ivoirien annonce officiellement lintention de ngocier directement
avec les Forces nouvelles, les enjeux de la discussion sont dj bien ficels.
Le 19 dcembre 2006, selon un leitmotiv utilis depuis Marcoussis, Laurent Gbagbo parachve sa stratgie de disqualification de la rsolution
1 721, en annonant publiquement quil ne permettrait pas lapplication des
dispositions contraires la constitution ivoirienne. Dans le mme temps, il
voque un plan de sortie de crise en cinq points (9), dans le cadre dun dialogue direct entre forces belligrantes, lexclusion des partis politiques traditionnels. Lrosion graduelle et substantielle dune opposition politique
aux dclarations tonitruantes, mais peu mme de tenir la rue, formait un
lment favorable de plus. Si la marginalisation de lopposition est nette,
celle de lONU doit tre nuance. Au cours dun apart avec la Mission
dobservation et de suivi de lONUCI (10), Dsir Tagro, actuel ministre de
lIntrieur, ex-sherpa juridique et porte-parole de Laurent Gbagbo, a confi
avoir discut pour la premire fois du principe dun dialogue direct avec
Grard Stoudmann, alors Haut-Reprsentant pour les lections en Cte
dIvoire, lors du sommet de la CEDEAO dAbuja (14 juin 2006).
Lobtention du consentement des parties la crise
Dbut 2007, le principe du dialogue direct est entrin par toutes les parties, y compris les instances africaines (CEDEAO, puis Union africaine),
auxquelles le Groupe de travail international (GTI) a confi la responsabilit de relancer le processus de paix ivoirien jug dans limpasse totale
la mi-janvier 2007. Ds lors, le dialogue direct devient la mthode officielle
pour la relance du processus de paix dont le cadre gnral reste nanmoins
figure oblige la rsolution 1 721 tant dcrie par le camp prsidentiel. En
effet, il sagit dune des conditions poses par Guillaume Soro pour accepter
le dialogue direct. Le Secrtaire gnral des Forces nouvelles, mandat par
un rassemblement trs htroclite (appel G7), essentiellement fdr par
lopposition Gbagbo, pour conduire les ngociations, en pose deux autres :
(9) Proposition de dialogue direct avec la rbellion; dmantlement de la zone de confiance; tablissement dun service civique national pour les jeunes; amnistie gnrale, except pour les crimes conomiques
et crimes contre lhumanit sur la base de la lgislation en vigueur; mise en place dun programme dassistance pour les retourns et dplacs de guerre.
(10) Cette Mission a t mise en place pour permettre lONUCI dtre partie prenante du dialogue direct
inter-ivoirien, sur demande expresse du Secrtaire gnral des Nations Unies, M. Ki-moon Ban. Le prsident
Compaor a marqu son accord sa prsence Ouagadougou et la Mission a dbut ses activits ds le
8 fvrier 2007.

laccord politique de ouagadougou

659

la transparence et lassociation de lensemble des acteurs de la crise ivoirienne. Aprs une phase dincubation dont la clrit mrite dtre salue,
le dialogue direct se matrialise et prend vritablement forme le 5 fvrier
2007 Ouagadougou, sous les auspices du mdiateur/facilitateur Blaise
Compaor, Prsident du Burkina Faso.
La prsence de Blaise Compaor comme facilitateur est la clef de vote
du dialogue direct. Doyen des chefs dEtat de la CEDEAO, il est dot dune
assise rgionale inconteste et bnficie du soutien du prsident en titre de
lUnion africaine, le Ghanen Kufuor, trop heureux de se dfausser de la
confrontation avec un Gbagbo quil napprcie gure. Fin politique, pragmatique et efficace, Compaor, sil a t lhomme des alliances avec Kadhafi (11) et Taylor, est aussi le parrain du dialogue inter-togolais, dont la
conclusion lt 2006 sert de prototype lAPO, la nuance prs que les
lgislatives seules y sont en jeu. Compaor possde une parfaite connaissance de la politique ivoirienne et son influence sur Guillaume Soro est
nette il a t accus, tort ou raison, de soutenir les Forces nouvelles
au dpart du conflit ivoirien. Enfin, il est concern au premier chef en raison de limbrication des populations burkinabes et ivoiriennes : en cas de
reprise des troubles, le retour dune fraction de la diaspora risquerait de
dstabiliser un Burkina fragile au plan conomique. Par la suite, au fur et
mesure, les autres parties endosseront le principe, jusqu la France, qui
prend implicitement acte de limpasse de la rsolution 1 721, quelle a longtemps porte bout de bras, sans toutefois eu gard au caractre ivoirien
du processus sy associer. Marginalise et ptissant de linimiti due aux
errements de novembre 2004 et la dfiance entre les prsidents Chirac et
Gbagbo, elle tente in extremis, mais avec peu de succs, dinfluencer les
dbats (12).
Une paternit ambigu
Ainsi donc, la voie au dialogue direct a t ouverte par la rencontre de
plusieurs volonts, ivoiriennes comme internationales. Laurent Gbagbo
expose la nature de ce processus lors de la crmonie de la flamme de la
paix du 30 juillet 2007, Bouak : quand jai estim que les rsolutions qui
venaient du dehors avaient chou et que jai propos une nouvelle solution,
il fallait que la main tendue soit saisie, il fallait que quelquun me rponde
positivement pour que nous puissions discuter. Il a fallu que Soro Guillaume
dise oui pour que ce dialogue ait lieu. Soro Guillaume, je te remercie pour a
[]. Mais il a fallu tre encadr. Jai parl de ce problme des amis. Toumani Tour qui est l ma dit : Parle avec Blaise. Quand jai parl avec
(11) Lhtel Sofitel Ouga 2000, sige des ngociations du dialogue direct inter-ivoirien entirement financ
par la Libye, sappelait au dpart Htel Libya.
(12) Implication de Michel de Bonnecorse, conseiller lElyse pour les affaires africaines, et de Brigitte
Girardin, ministre dlgue la Coopration, au Dveloppement et la Francophonie.

660

simon p. alain handy et toussaint charles

Blaise, il ma dit : Je suis avec toi. Blaise Compaor est daccord, Toumani
Tour est daccord, Soro Guillaume est daccord, comme dirait lautre, voil
le dialogue direct! Si dautres sources attribuent la paternit du dialogue
direct une suggestion du prsident sud-africain Thabo MBeki, le rle du
Prsident ivoirien est en toute hypothse cardinal.
Un ouvrage diplomatique ardu, fond sur des prouesses
artisanales
Une interface au service de protagonistes varis
Lossature du dispositif de la mdiation burkinabe a repos sur un trio
de reprsentants, dont le centre oprationnel sinstalle au onzime tage,
dans la suite prsidentielle de lHtel Sofitel Ouaga 2000 (13). Ce dernier
fonctionne sans secrtariat, pour viter des fuites inopportunes. Dailleurs,
le dialogue sest ouvert sous le signe de lomerta face la presse, en particulier ivoirienne. Dans la phase embryonnaire des ngociations, le mantra
favori des protagonistes confronts au besoin avide dinformation des
mdias consista rpondre Demandez au prsident Compaor! Formule
qui restera clbre dans les arcanes de lHtel Sofitel Ouaga 2000.
Le facilitateur
Le prsident Compaor expose sa mthodologie en dsignant une quipe
rduite, avec un mandat et des marges de manuvre larges. Djibril Bassol,
son ministre de la Scurit, est la figure de proue du dispositif; il est directement assist par Vincent Zakane, conseiller juridique du Prsident. Ils
bnficient de lassistance de Youssouf Ouedraogo, ministre des Affaires
trangres, qui restera en retrait, quoique partie prenante des pourparlers.
Aux cts des Burkinabs, il faut ajouter un reprsentant de la Communaut de Sant Egidio, en relation directe avec les prsidents Gbagbo et
Compaor, ainsi que le Franais Jean Guion, affable et accessible. Install
au Burkina depuis plus de vingt ans, ce conseiller diplomatique de Compaor jouera un rle dlectron libre.
Le camp ivoirien loyaliste
Dsir Tagro, truculent porte-parole de Gbagbo, exprime une dtermination toute preuve pour parvenir la signature dun accord. Il dirige
entre autres le flegmatique Alcyde Djdj, alors frachement nomm Reprsentant permanent de la Cte dIvoire auprs des Nations Unies New
York. Faussement dbonnaire, il a fait montre dune vision analytique tou(13) Du 5 fvrier au 4 mars 2007, toutes les ngociations se tiennent principalement au Sofitel Ouaga
2000 (et villas adjacentes), lieu de rsidence de tous les protagonistes, y compris les reprsentants de lONU.

laccord politique de ouagadougou

661

jours juste dans les moments cruciaux de la ngociation. Il y a galement

Konat Navigu, le prsident des Jeunes du FPI, auquel le Prsident ivoirien semble faire confiance envers et contre tous.
Les Forces nouvelles
Les Forces nouvelles sont reprsentes par Dacoury Tabley, aux cts
duquel se trouvent Sidiki Konat, porte-parole des Forces nouvelles, et
Alain Lobognon, charg de communication des FN. Gravite en outre autour
de la dlgation une foule de missi dominici sans portefeuille officiel : les uns
reprsentent les partis politiques traditionnels, les autres le Premier ministre Banny, tels Lon Koffi et Bictogo Adama, qui changera de camp la
fin du dialogue pour devenir conseiller diplomatique de Guillaume Soro,
illustrant ainsi le peu de cohsion de lopposition.
Ingrdients pour une ngociation en chambre (14) russie
Le modus operandi de la facilitation a repos sur une srie de principes
pragmatiques : i) absence de pression sur les parties dans le but de maximiser les gains potentiels et dinventer des options; ii) viter un fourre-tout
en terme de participation et mettre en exergue uniquement les Forces nouvelles et le camp prsidentiel; iii) confiner les parties dans un mme espace
rsidentiel, pour multiplier et humaniser les contacts tout en dsamorant
les rancurs. Les acteurs du dialogue ont pu ainsi passer dune chambre
lautre de manire informelle. La transcription concrte de cette configuration a dailleurs valu au dialogue le surnom de ngociation en chambre.
Paradoxalement, il ne fut pas toujours direct dans sa phase initiale : en
effet, il ny eut pas de confrontation directe autour dune table entre les
parties belligrantes. Le facilitateur a ralis une premire bauche daccord
en collaboration avec les parties ivoiriennes et la remise aux dlgations du
camp prsidentiel et des Forces nouvelles. Aprs examen, ces dlgations y
ont appos des annotations et mis des objections, lesquelles ont t
recueillies par la facilitation lors de discussions spares. Sur cette base, le
facilitateur a formul des options que les parties ont eu le loisir daccepter
ou non. En rptant ce cycle, la ngociation sest opre tape par tape,
rsolvant chaque question lune aprs lautre.

(14) Cf. les travaux de Roger Fisher et William Ury, dans le cadre du Harvard Negotiation Project :
Roger Fisher / Bill Ury, Getting To Yes : Negotiating Agreement Without Giving In, Houghton Mifflin, Boston, 1981, o on peut lire que la mdiation est devenue [] la procdure de rglement lamiable des litiges
sans doute la plus populaire aux Etats-Unis, o elle rvolutionne le domaine du contentieux et sest rvle
efficace pour allger le cot du recours en justice devant les tribunaux.

662

simon p. alain handy et toussaint charles

Un dfi pour lONU

Du point de vue de lONU, le dialogue direct, en ce quil mettait en
porte--faux la rsolution 1 721, risquait de la marginaliser et daffecter
son image de garant de lapplication des dcisions de la communaut internationale. Si certains protagonistes pouvaient bien viser sa marginalisation
et taient cet effet servis par la pusillanimit de Pierre Schori, elle est
toutefois reste incontournable, bnficiant notamment de ses liens troits
avec la CEDEAO et lUnion africaine. Ainsi, sa place dans la prparation
et lassistance au dialogue direct, rappele par le gouvernement burkinab (15), na pas t ngligeable : assistance multiforme des Nations Unies
(aide financire, expertise technique et soutien logistique pour la mobilit
des acteurs). Cest dailleurs par un avion de lONUCI que Guillaume Soro
est arriv Ouagadougou le 4 mars 2007 pour signer lAPO. Celui-l conclu, la responsabilit de le soutenir, de laccompagner et den dresser les
bilans dtapes, conformment aux dispositions pertinentes de la rsolution
1 765, reviendra lONU, laquelle a aussi russi faire en sorte que les termes de lAPO soient compatibles avec les dispositions de la rsolution
1 721.
LAPO confront aux ralits ivoiriennes
LAPO, outre quil ait t un ouvrage remarquable au plan technique,
signe sans nul doute la rappropriation, par les Ivoiriens, du dialogue politique, dans le respect formel du cadre onusien. Son enlisement, la fin de
lanne 2007, incite tout de mme sinterroger sur les motivations fondamentales des acteurs : il nest pas dit que cet accord ait finalement t autre
chose quun cycle supplmentaire de temporisation, subtilement amen par
les principaux protagonistes et cautionn par une communaut internationale dmunie dalternative et prte se payer de mots.

(15) Correspondance du ministre burkinab des Affaires trangres adresse au Secrtaire gnral des
Nations Unies, Ki-moon Ban : le 17 janvier 2007, vous avez marqu votre adhsion au processus du dialogue
direct et exprim votre soutien solennel la mdiation du prsident Compaor [] Le 14 fvrier, vous avez
ritr la disponibilit des Nations Unies accompagner le processus du dialogue direct et appuyer la Facilitation. Cette disponibilit de lONU accompagner le Dialogue direct sest traduite notamment par des missions ponctuelles des structures de gestion de la crise ivoirienne et la mise en place dune mission dobservation
et de suivi de lONUCI. [] Nous nous rjouissons de cette mission permanente de lONUCI Ouagadougou,
dont la permanence est assure par M. Handy, Conseiller politique, sous la direction de Mme Gamatie-Bayard,
Directrice de la Division politique de lONUCI, dont la collaboration et le dvouement se sont avrs bien
des gards fructueux et positifs.

laccord politique de ouagadougou

663

Tout change pour que rien ne change Qui bono? (16)

Un modus vivendi sans risques majeurs
LAPO signe dabord la marginalisation de lopposition politique, en
dpit des postes ministriels offerts en guise de compensation. Devenu Premier ministre en lieu et place de Konan Banny, agneau sacrificiel de
laccord, Guillaume Soro sil sest fait prier au dpart acquiert enfin la
carrure qui lui manquait face aux lphants du PDCI et du RDR, pour
lesquels le dialogue direct transcrit lchec de quatre annes de tergiversations.
Pour le chef de lEtat comme pour son ex-lve des annes Fesci (17),
lAPO offre des garanties :
i) il laisse cohabiter deux zones autonomes en termes financiers et
scuritaires : ainsi, la runification des armes ne passe pas par un brassage, mais seulement par un collage limit la tte (Centre de commandement intgr) et la zone de confiance appele devenir une
ligne verte (patrouilles mixtes), ce qui limite la porte du redploiement
prvu de ladministration.
ii) il assure Gbagbo ladhsion de son appareil scuritaire (milices du
Grand Ouest, Jeunes patriotes) grce lespoir de leves de sanctions
individuelles, tout aussi utile aux yeux des comzones de Guillaume
Soro; ces anciens sous-officiers, dont les lucratives fodalits sont intouches ont, en outre, tout lieu de se satisfaire des perspectives dintgration dans les forces armes runifies des grades dofficier suprieur.
iii) le service civique dsamorce le risque de troubles au sein des dmobiliss
et des jeunesses urbaines, qui plus est sur financement international
(Union europenne, PNUD).
iv) enfin, le compromis sur la question centrale de lidentification gnrale
de la population va dans le sens des exigences de Gbagbo : ainsi, le
fichier lectoral des prsidentielles sera celui de lanne 2000, abond des
jeunes ayant atteint lge de voter et dun nombre modr de recenss
et de la poursuite des audiences foraines (18).
De la sorte, si lAPO prvoit des modalits plus ralistes pour la prparation des lections, il permet surtout de perptuer, sous une forme plus
politiquement correcte et apaise au plan scuritaire, la trs rentable
confdration ivoirienne existant de facto depuis 2003 sous la houlette de
Laurent Gbagbo au Sud et de Guillaume Soro au Nord.
(16) Locution latine signifiant A qui profite le crime?
(17) Comme Charles B, Guillaume Soro appartient la gnration des meneurs de la Fdration estudiantine et scolaire de la Cte dIvoire qui coopra avec le FPI durant les annes 1990. A ce titre, Laurent
Gbagbo a t son mentor. Cf. Y. Konat, Les enfants de la balle, Politique africaine, n 89, mars 2003.
(18) Runions sur la place publique permettant aux populations de venir participer au processus.

664

simon p. alain handy et toussaint charles

LAPO lpreuve de lenlisement

Malgr des signaux encourageants, quoique imparfaits (19), sur le volet
scuritaire, lessentiel de la feuille de route de lAPO na pas encore t correctement mise en uvre la fin de lanne 2007. Le processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion (DDR) est loin du compte, tout
comme celui des milices (DDM). Le redploiement de ladministration
patine (20), tandis que lidentification et linscription sur les listes restent
largement inacheves. Quand bien mme le choix de loprateur technique
est valid, la question de lorganisme de contrle reste pose (Institut national de la statistique, plus proche de Gbagbo, versus Commission lectorale
indpendante). Aussi lAPO sest-il finalement lentement enlis au cours de
2007, au point de provoquer le report des lections du terme initialement
prvu pour le 4 janvier 2008 au 30 juin 2008. Il nest pas dit que ce report
soit le dernier du genre, ne serait-ce quen raison des contingences matrielles et juridiques que comporte la prparation du scrutin. De plus, lattentat
manqu, le 29 juin 2007, contre le Premier ministre Soro tmoigne de la fragilit de lAccord. Si ces retards importants dans lexcution des dispositions de lAPO risquent de remettre en cause les efforts dploys de bonne
foi depuis le printemps 2007, ni la grogne des forces loyalistes sur les
grades Soro (21), ni la baisse de la cohsion interne des Forces nouvelles
mise mal par lisolement du Premier ministre ne doivent tre sur-interprtes au vu des bnfices tirs de la temporisation par chaque camp, sauf
celui de lopposition du RHDP.
Au fond, il semble bien que lquation politique ivoirienne explique ce
blocage, qui risque duser la facilitation ivoirienne et dont la communaut
internationale fait les frais, tant lONU que la France, dont la force Licorne
est lassurance-vie de lONUCI (22) raison de 30 millions deuros par
mois.
La stratgie inchange des acteurs
Sil convient de ne pas tre ftichiste des dates, comme la soulign,
lautomne 2007, Blaise Compaor, le report de la date butoir des lections
montre que lAPO ne droge pas la rgle, en sinscrivant dans la ligne
du schma bien connu des cycles de ngociation (euphorie, blocage, ngo(19) La coexistence de facto de deux chanes de commandements (FDS-CI et FAFN) obre les efforts de
restructuration des forces armes. Le centre de commandement intgr (CCI), responsable notamment des
aspects scuritaires de lAPO et de la mise en place dun mcanisme pour le DDR/DDM, nest pas encore
totalement oprationnel.
(20) D une insuffisance de ressources financires et dquipements adquats dans les parties du pays
o des administrateurs dEtat doivent tre redploys, voire la peur dans certains cas.
(21) Lintgration des chefs de guerre du Nord (comzones), qui sont dex-sous-officiers, au grade de
commandant est peu gote.
(22) Aux termes dun contrat oprationnel, elle est la force de raction rapide de lONUCI quelle assiste
dans la scurisation du processus pr-lectoral et le suivi de lembargo. Elle assure en outre la scurisation
des ressortissants trangers prsents dans le pays.

laccord politique de ouagadougou

665

ciations, etc.) qui jalonne les annes coules depuis le cessez-le-feu de 2003.
Cela rappelle que le processus de sortie de crise officiellement li la tenue
dlections prsidentielles puis lgislatives crdibles dpend avant tout des
dterminants de lquation politique actuelle. Or, ceux-l incitent un optimisme mesur.
Laurent Gbagbo, qui se sait minoritaire mme avec les listes de 2000,
nira des lections que sil est assur de les emporter. La perte du pouvoir
pourrait avoir, par-del la simple marginalisation politique et conomique,
des implications dramatiques pour son clan (23). Vu les estimations actuelles, il faudrait ainsi quil soit capable de dpasser Konan Bdi au premier
tour, afin de bnficier de leffet tout sauf ADO (24) au second. Cette stratgie suppose quil russisse emporter ladhsion dun nombre suffisant de
terroirs et de notables baouls. Ce pari est risqu, quand bien mme Gbagbo
a marqu des points depuis 2004 (25) et bnficie encore de limage du
rsistant la France post-coloniale gagne lors des affrontements de fin
2004, transcendant les clivages ethniques, en particulier auprs de la jeunesse urbaine, qui est une des clefs du scrutin.
A dfaut, Gbagbo, juridiquement lgitime (26), lucide sur le caractre
improbable dune mise sous tutelle internationale tant que la crise restera
feux doux, na pas intrt sortir de la situation actuelle et saura
ralentir le processus au moyen de leviers prouvs depuis 2004 (arguties
juridiques, tensions scuritaires, utilisation des dissensions au sein de
lopposition). Avec lessor des revenus ptroliers qui dpassent dsormais
ceux du cacao, la tte de la Cte dIvoire utile, il dispose aussi de
moyens scuritaires suffisants pour tenir, voire pour faire face lventualit dune erreur de calcul de sa part. En cas de premier tour dfavorable,
il pourrait dcrter ltat durgence afin de reporter sine die le second tour.
Face lui, la menace forme par les ex-rebelles, dsormais investis dans
la gestion de leurs lucratives fodalits (27), est limite, tandis que lopposition politique na pas convaincu quant sa capacit mobiliser les masses.

(23) Un certain nombre de crimes commis depuis 2000 lui sont imputs par ses opposants (notamment
les massacres perptrs par les gendarmes en 2000 et lassassinat du gnral Gue en 2002). Compte tenu de
la tradition de vendetta ivoirienne, on ne peut exclure des reprsailles expditives, peut-tre du type de celles
infliges au prsident Doe au Liberia voisin.
(24) Alassane Dramane Ouattara.
(25) Conversion dhommes politiques PDCI, UDPCI et mme RDR de 2004 2007, investissements au
profit de la zone baoule : lectrification et lancement du pipeline Abidjan-Bouak.
(26) Aux termes de la constitution (articles 38 et 39), les lections ne peuvent tre tenues tant quil existe
une atteinte lintgrit territoriale du pays. Tant que cette situation perdure, le Prsident reste en place.
(27) Bien quon sachemine probablement vers le premier exercice fiscal runifi, la zone Nord reste une
vaste zone de libre-change, o les taxes vont directement aux comzones.

666

simon p. alain handy et toussaint charles

Quelle issue au blocage de lchiquier ivoirien?

Un dilemme indpassable?
Le dilemme est donc net : dans un contexte de surveillance lectorale
internationale et de matrise du pays utile par le chef de lEtat, les lections
ne se tiendront que si ce dernier a la garantie de lemporter. Or, si tel tait
le cas, lopposition RDR et PDCI, avec ses chefs actuels, aurait beau jeu
dutiliser larme du boycott. Ils annuleraient ainsi de facto, aux yeux des
Ivoiriens comme de lONU, lintrt dun scrutin qui ne serait alors pas plus
crdible que celui de 2000. Aussi lenlisement semble-t-il rpondre une
stratgie de temporisation dlibre dune partie des acteurs ivoiriens, les
autres concourant pour leur part objectivement au blocage, en sarcboutant sur le leitmotiv de leur victoire naturelle en cas dlections libres,
justes et transparentes, perspective naturellement difficile accepter par le
camp prsidentiel.
Vue sous cet angle, la logique de lAPO, ft-il inter-ivoirien, est hritier
de lesprit de Marcoussis et ne droge donc pas aux limites des cadres antrieurs, o les lections sont plus un problme quune solution. Il reste donc
aux parties ivoiriennes trouver ltage qui manque la fuse de lAPO.
A cet gard, il semblerait logique de fonder ce dernier effort de ngociation
sur la ralit des rapports de force et non linverse.
Loption dune refondation dmocratique du pacte houphoutiste
Un tel compromis serait assez simple, supposer que la runification du
pays soit rellement lobjectif des acteurs de la crise. En contrepartie de son
accord pour laisser Laurent Gbagbo la prsidence, lopposition politique
et les ex-rebelles obtiendraient des garanties sur leur place dans larchitecture politique post-lectorale et, surtout, des parts effectives dans le pouvoir conomique. Ainsi, servi par la manne ptrolire, son aptitude grer
la jeunesse et la dimension initialement multiethnique de son FPI, Gbagbo
pourrait accepter une dmocratie formelle. Reprenant et modernisant le
pacte houphoutiste, o un des groupes ethnoculturels du pays occupe la
fonction de primus inter pares mais est tenu une redistribution des avoirs,
il serait mme capable de dsamorcer les deux ferments majeurs des turbulences du pays que sont la question de la nationalit et celle de la proprit
foncire. Dans une telle hypothse, mtinant les formules de la transition
togolaise et du mode de gestion angolais, deux modles quil a pour le moins
attentivement suivis, Gbagbo redonnerait un sens la Refondation, thse
fondatrice de son action politique (28).
(28) Laurent Gbagbo publie en 1983, aux ditions de LHarmattan, un ouvrage intitul La Cte dIvoire
pour une alternative dmocratique, suivi, en 1987, dun ouvrage collectif prsentant le FPI et son programme
de gouvernement, Les Propositions pour gouverner.

laccord politique de ouagadougou

667

Cette approche est sduisante, mais reste nanmoins sujette des obstacles. Abstraction faite du prix du sang en jeu pour certains, il est difficile
de savoir si lopposition saura faire confiance au boulanger (29) et si ce
dernier respecterait son engagement une fois rlu. En toute hypothse,
lONU, assiste des autres partenaires traditionnels de la Cte dIvoire,
CEDEAO et France en tte, pourrait servir de garante un tel modus
vivendi.
*

*
*

Face la tragdie ivoirienne, le principe de ralit pourrait donc enfin

simposer. Lorsque les conditions seront mres Abidjan, un dernier effort
pourrait faire aboutir lAPO mme si, pour certaines parties, cela impliquera daller Canossa.
LAPO peut ainsi tre interprt comme un double rvlateur. Dune
part, il illustre les limites dune approche extrieure prescriptive de solutions dans le cas de troubles civils et lintrt pour lONU de savoir prendre
du recul par rapport la doxa des rsolutions. Dautre part, lAPO incarne
les limites du dogme non pas dmocratique, mais lectoraliste. Celui-l se
rvle trop souvent contreproductif lorsquun Etat est engag dans sa phase
de construction nationale, plus forte raison si sa gense est aussi
artificielle que celle de la Cte dIvoire (30). Lexemple rcent du Nigeria
montre le dfi que constitue une telle construction en labsence dhomognit initiale des peuples, langues et religions (31).

(29) Surnom que lui vaut son aptitude rouler ses adversaires dans la farine.
(30) En loccurrence, la Cte dIvoire fut dfinie presque par dfaut entre deux colonies anglaises et une
limite nord mouvante.
(31) Le mlange de coercition et didologie requis par ce processus est dautant plus fort en Afrique que
la doctrine dAdis y a globalement empch les Etats de se cristalliser en nation autour de la dfense de
frontires extrieures. Cf. J. Herbst, State and Power in Africa, Princeton University Press, 2000.

LE KOSOVO, ENTRE AUBE ET CRPUSCULE

par

Renaud DORLHIAC (*)

Le constat dchec des ngociations sur le statut du Kosovo, le 19 dcembre 2007, au Conseil de scurit des Nations Unies, marque la fin dun processus qui trouve son origine dans les meutes du mois de mars 2004 (1). La
flambe de violence qui avait embras le Kosovo avait alors conduit la communaut internationale relancer les perspectives de rglement du statut,
lesquelles staient peu peu effaces derrire laccomplissement dune srie
de paramtres fonctionnels, certes ncessaires, mais profondment dnus
de dynamique interne. Alors que les premires annes de la prsence internationale avaient t marques par des avances politiques et ladoption de
mesures significatives (2), les derniers temps staient caractriss par une
progressive drive technocratique (3). Rendu public le 3 octobre 2005, le
rapport commandit par le Secrtaire gnral des Nations Unies (SGNU)
lambassadeur Kai Eide, sur lvaluation des normes au Kosovo, mettait
bien en vidence le dcalage entre la politique volontariste des normes
avant le statut, dfendue par la MINUK, et la dimension intrinsquement
politise de nombreux paramtres techniques. En substance, il apparaissait
illusoire de traiter les symptmes sans sattaquer au cur du problme : le
statut final du Kosovo.
En consquence, le Groupe de contact (4) dicta, au mois de novembre
2005, une srie de principes directeurs (5) devant encadrer les discussions
censes doter le Kosovo dun statut et dont la conduite fut confie Martti
Ahtisaari, nomm envoy spcial du SGNU. Poses ds le lancement des
discussions, les contraintes ont demble orient strilement le positionnement de lensemble des acteurs, alors que lobjectif de recherche dun
(*) Charg des questions balkaniques la Dlgation aux affaires stratgiques du ministre de la Dfense
(France). Cet article tait rdig fin janvier 2008.
(1) Les affrontements qui se droulrent du 16 au 18 mars se soldrent par la destruction de plusieurs
dizaines dglises orthodoxes, plus de 900 blesss et 4 500 personnes dplaces.
(2) Adoption dun cadre constitutionnel, le 15 mai 2001, devant doter le Kosovo dinstitutions provisoires.
(3) Des Standards pour le Kosovo furent promulgus le 10 dcembre 2003. Le 31 mars 2004, un Plan
de mise en uvre excessivement dtaill vint structurer lensemble de lactivit gouvernementale.
(4) Le Groupe de contact Balkans a t cr en avril 1994 pour tenter de trouver une issue au conflit en
Bosnie-Herzgovine, avant de se saisir de la question kosovare en mars 1998. Il est compos des pays
suivants : Etats-Unis, Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni et Russie.
(5) Il tait notamment stipul que le nouveau statut ne pouvait marquer un retour la situation antrieure celle du mois de mars 1999 et quaucune atteinte ne serait porte aux limites territoriales actuelles
exclusion de la partition et/ou de la runion du Kosovo avec un Etat limitrophe.

670

renaud dorlhiac

accord bilatral requrait la plus grande souplesse. Oprer un bilan de ces

ngociations et envisager les perspectives leur issue permet de mettre en
vidence les enjeux, avous ou non, que sous-tend le rglement de la question kosovare.
Bilan des ngociations
sur le statut futur du Kosovo
Le 2 fvrier 2007, lissue de quinze mois de ngociations, M. Ahtisaari
remit aux parties serbe et kosovare une proposition globale de rglement du
statut du Kosovo. Sa mise en uvre constitua lun des enjeux des discussions engages devant le Conseil de scurit, davril juillet 2007, dans le
but dadopter une nouvelle rsolution rendant possible laccs du Kosovo
lindpendance (6). Le document sefforce de dfinir les conditions de mise
en uvre dune socit rellement multi-ethnique, respectueuse de lEtat de
droit et viable conomiquement. Le dispositif de protection des droits de
toutes les communauts en est llment central, garanti par une supervision internationale civile et militaire, dont la dure, non dfinie pralablement, doit faire lobjet dvaluations priodiques. Les dissensions rvles
par les discussions autour des propositions de M. Ahtisaari et limpossibilit
de trouver un consensus au sein du Conseil de scurit ont fait apparatre
deux lignes de fracture qui mritent toutefois dtre nuances.
Une position europenne consolide?
Une fois acquise la certitude dun blocage russe au Conseil de scurit, en
juillet 2007, lUnion europenne (UE) sest empresse de convaincre les
Etats-Unis de la ncessit de relancer les discussions. Cette tche fut confie, quatre mois durant, une troka russe, amricaine et europenne. Ces
ngociations nont pas t inutiles, malgr le constat dchec qui en rsulte.
Pour autant, leur vritable succs ne rside ni dans ltablissement de contacts directs et de haut niveau entre les parties, ni dans la conduite de discussions relativement libres sur tous les sujets dintrt commun. De fait,
chaque partie aura pu sexprimer librement sur une multiplicit de formules
statutaires (dcentralisation, statuts dautonomie, confdration, partition), contrairement ce qui avait prvalu durant les ngociations prcdentes. Cependant, lopposition constitutive entre deux argumentaires
radicalement opposs lindpendance (kosovare) contre lautonomie
(serbe) privait les dbats denjeux concrets. On peut difficilement repro-

(6) En remplacement de la rsolution 1 244 en date du 10 juin 1999 mettant en place un mcanisme de
supervision internationale du Kosovo, tout en reconnaissant la souverainet et lintgrit territoriale de la
Rpublique fdrale de Yougoslavie dont la Serbie est lhritire.

le kosovo, entre aube et crpuscule

671

cher la troka davoir chou l o elle ne pouvait russir; son succs est
rechercher ailleurs.
Dailleurs, le souci de trouver un accord entre les parties ne constituait
pas lobjectif primordial de prolongation des ngociations. Cette dernire
visait surtout octroyer un gain de temps supplmentaire lUnion europenne pour uniformiser quelque peu les positions de ses Etats membres.
En effet, la mauvaise valuation par les chancelleries occidentales de la
position russe sur le Kosovo et le blocage du processus au Conseil de scurit nont pas permis lUE de considrer srieusement et suffisamment tt
la perspective dun scnario unilatral. Alors que lattention et les dmarches New York staient focalises sur lattitude des membres non permanents du Conseil qui auraient se prononcer sur une nouvelle rsolution
durant lanne 2007 notamment de ceux supposs hostiles ou incertains (7) , lUE prit conscience de lexistence de sensibilits diffrentes en
son sein.
Loffre dune relance des ngociations reposait sur un constat de faiblesse
et une incapacit aller de lavant, sous peine de provoquer de fortes dissensions politiques au sein de lUE. Si le rle dintermdiaire et de facilitation entre les parties est mis en avant dans le mandat confi la troka par
le SGNU, le 1er aot 2007, lobjectif sous-jacent de fdrer les positions
europennes transparat nanmoins beaucoup dgards. Contrairement
aux formats ad hoc de dcisions que sont le Quint (8) et le Groupe de Contact, lUE apparat dans la troka comme un acteur part entire. Le fait
quelle en ait assur la conduite montre que, pour beaucoup, leuropanisation de la question kosovare constitue peut-tre le meilleur moyen de contourner laffrontement entre les Etats-Unis et la Russie. Le changement de
portage reflte la volont et la ncessit pour lUE de sapproprier pleinement la problmatique kosovare. En outre, la distance rapidement prise
avec les principes du Groupe de contact et lamplitude des sujets abords
nont eu dautre but que de dmontrer aux Etats europens rticents au
processus unilatral que tout le ncessaire avait bien t fait pour obtenir
un accord entre les parties. En ce sens, il nest pas incongru de considrer
partiellement lchec de la troka comme un succs.
La position unie affiche par les Etats membres lors du Conseil europen
du 14 dcembre 2007 entrine cette volution. Elle marque aussi le consensus minimal possible sur le sujet : laccord obtenu porte sur le dploiement
dune mission au Kosovo relevant de la Politique europenne de scurit et
de dfense (PESD), indpendamment de ladoption du futur statut et dans
un contexte o lONU souhaite passer le relais. Cette dconnexion des
enjeux scuritaires et politiques souligne, dans ce cas prcis, la primeur
(7) Afrique du Sud, Indonsie
(8) Le Quint est constitu des pays du Groupe de contact, lexception de la Russie.

672

renaud dorlhiac

accorde au premier. Elle entrine aussi une certaine fbrilit politique,

alors que tout le monde saccorde sur la ncessit de prvenir dventuels
drapages.
Les divergences politiques, que la runion du Conseil ne cherche pas
surmonter, sont schmatiquement de plusieurs natures. Les moins profondes reposent sur une sensibilit particulire envers la Serbie, une volont
de ne pas rompre les quilibres rgionaux et des rticences envers loctroi
de droits collectifs des minorits ethniques (Grce, Roumanie). Dautres
craignent quune solution sous-tendue par des oppositions ethniques nait
des rpercussions sur leurs quilibres internes (Slovaquie) ou leurs minorits
outre-frontires (cas des Hongrois de Vovodine). Dautres redoutent quune
solution non valide par le Conseil de scurit ne fragilise leur position dans
le rglement des questions les intressant (Chypre). Quant lEspagne, le
dossier kosovar lui offre galement loccasion daffirmer son mcontentement de ntre pas partie prenante des principales instances de dcision, audel dun ventuel impact sur les mouvances sparatistes qui laffectent.
Mme aprs lchec des discussions devant le Conseil de scurit, ces pays
continuent de penser quune solution ngocie, avalise par une nouvelle
rsolution des Nations Unies, est la seule formule souhaitable. La plupart
dentre eux pensent au moins en silence quune prolongation des discussions, sans dlai pralablement fix, aurait eu une chance de dboucher sur
une solution commune. Pour autant, lartifice juridique retenu tant par
lUE que par lOTAN pour lgaliser leur future prsence au Kosovo (9), une
fois lindpendance proclame et reconnue , satisfait la premire de leurs
proccupations : lexistence dune base lgale reconnue le plus largement
possible. En outre, la dcision de lUE de laisser ses membres libres de
reconnatre ou non une indpendance unilatralement proclame rpond
leur seconde attente : prserver leurs opinions publiques et les relations de
confiance avec la Serbie.
Le partenariat serbo-russe : des convergences circonstancielles ou
de fond?
Cette approche intermdiaire prsente beaucoup de similitudes avec les
positions dfendues par la Serbie et par la Russie. La dfense de lordre juridique international et la conviction quun rglement unilatral constituerait
un prcdent pour dautres conflits soutiennent largement leurs argumentaires. Les parallles russes effectus avec de nombreux autres conflits
latents ou gels (Transnistrie, Abkhazie, Osstie du Sud), les menaces ser(9) Lors de la runion des 6 et 7 dcembre 2007, les ministres des Affaires trangres des pays membres
de lOTAN se sont entendus pour que la rsolution 1 244 serve de base juridique au maintien de la KFOR.
Cela suppose une lecture slective de la rsolution 1 244, seules les dispositions favorables lindpendance
et la future supervision internationales tant encore considres en vigueur aprs la reconnaissance de
lindpendance.

le kosovo, entre aube et crpuscule

673

bes de reprsailles contre les pays reconnaissant lindpendance sont l pour

donner plus de corps ces prmonitions. Pour autant, la similitude des
deux argumentaires recouvre des motivations distinctes.
Forte du soutien russe, la Serbie a longtemps et sincrement cru que sa
tutelle sur le Kosovo ne pourrait tre abroge. Le maintien en vigueur de
la rsolution 1 244 en labsence de consensus au Conseil de scurit tait
compris Belgrade comme une perptuation de fait de la souverainet
serbe sur le Kosovo. Qui plus est, dun point de vue thique, les autorits
serbes ne comprennent pas pourquoi on retirerait un gouvernement dmocratique une tutelle confirme au rgime de Slobodan Milosevic en 1999. Ces
assurances puises dans la lgalit internationale et la solidarit dmocratique ont dabord conduit la Serbie se retrancher derrire une posture
rigide. Durant la premire phase des ngociations du statut du Kosovo,
cette posture sest dcline autour de formules nigmatiques (plus que
lautonomie, moins que lindpendance) et de plans de dcentralisation trs
pousss (10). En revanche, la mdiation habile mene par la troka et, surtout, la conviction grandissante quon sorientait vers une solution en
dehors des Nations Unies poussrent la Serbie faire preuve de davantage
de souplesse. Aprs huit annes de tutelle internationale sur le Kosovo,
celle-l na jamais rellement envisag de grer nouveau la province. Plus
que lattention porte au sort de la population serbe et au patrimoine
orthodoxe, lattachement au cadre territorial explique cet acharnement
prserver certains attributs symboliques sur une rgion investie dun fort
capital idologique (11). Aspirer plus aurait t une tche irraliste tant
la problmatique de lintgration des populations albanaises est trangre
aux autorits serbes (12).
Cela tant, la question kosovare a grandement occup lespace politique
serbe depuis le lancement des ngociations. La fragilit de la coalition gouvernementale a certainement favoris le retour au premier plan de cette
question. Cette instrumentalisation sest faite de plus en plus tranche,
depuis les lections lgislatives anticipes du 21 janvier 2007, la constitution
en mai du nouveau gouvernement (13) et jusquaux lections prsidentielles
des 20 janvier et 3 fvrier 2008. La mise sur pied dun ministre du Kosovo
(10) La Serbie reprit ses projets de dcentralisation la faveur des meutes de mars 2004. Un Plan pour
une solution politique de la situation au Kosovo et en Mtochie a notamment t adopt par le Parlement
le 30 avril 2004.
(11) Maintien de liens de souverainet, contrle de la reprsentation internationale et de lappareil de
dfense
(12) Le corollaire logique du maintien dune souverainet serbe sur le Kosovo, savoir la place rserve
la population albanaise dans la socit et la vie politique de Serbie commencer par la reprsentation
parlementaire, nest pas mme envisag par les autorits de Belgrade.
(13) Conue pour mettre en chec le Parti radical de Serbie (SRS), la coalition dmocratique runissant
DSS, DS et G17+ recle nanmoins dimportantes nuances. Conduit par le Premier ministre Vojislav
Kotunica, le DSS affiche un caractre nationaliste beaucoup plus marqu que le DS, parti du prsident
Boris Tadi, et son petit alli. Ces deux dernires formations ont galement un engagement europen nettement plus marqu.

674

renaud dorlhiac

et de Mtochie (14) concurrent du ministre des Affaires trangres et

les changements de personnes au sein du Centre de coordination du Kosovo
(CCK) (15) marquent une mainmise du parti politique du Premier ministre,
le DSS, sur la conduite des affaires du Kosovo au dtriment de son partenaire, le DS, parti du Prsident, plus enclin louverture. Il ne serait pas
usurp de dire que, lheure actuelle, les contraintes de politique intrieure
ont relgu au second plan la place du Kosovo dans limaginaire serbe.
En Russie, lassise dont jouit lquipe gouvernementale limite lintrt de
la question kosovare sur un plan interne. En revanche, cette dernire constitue une opportunit unique de marquer radicalement le retour de Moscou
au premier plan de la scne internationale. Dailleurs, la Russie a rapidement valu lusage quelle pourrait faire dun processus appel se conclure devant le Conseil de scurit o elle dispose dun droit de veto. Elle
a tout aussi rapidement apprci llment faible du dispositif politique :
lUE. Alors que les supputations allaient bon train sur les raisons dun durcissement de la Russie sur le dossier kosovar (volont de faire payer ses
partenaires occidentaux sa marginalisation politique dans les Balkans; souhait de marchander son assouplissement contre labandon de certaines
orientations de lOTAN sa priphrie), Moscou cherchait surtout fixer
un point dabcs au cur du voisinage immdiat de lUE et, ce faisant,
la fragiliser durablement. Accessoirement et cyniquement, la Russie na pas
non plus hsit monnayer son soutien la Serbie contre diffrents avantages conomiques et nergtiques (16).
Perspectives
et enjeux du futur statut du Kosovo
Lchec de la mdiation conduite par la troka entre les parties serbe et
kosovare, ainsi que la ferme opposition de la Russie cautionner au Conseil
de scurit toute solution non agre mutuellement rendent incontournable
une dclaration unilatrale dindpendance de la part des autorits kosovares. Dans son principe mme, celle-l contient deux enjeux sous-jacents :
lancrage dune lgitimit interne, depuis lorigine au cur de la dmarche
indpendantiste, et la reconnaissance dune lgitimit externe, beaucoup
plus rcente aux yeux des dirigeants kosovars. Pour diverses raisons, le processus de ngociations engag depuis 2006 a contribu clarifier ces deux
dimensions.

(14) Pour les Serbes, la province du Kosovo recouvre deux rgions historiques : le Kosovo correspondant la plaine centrale et la Mtochie recouvrant le Sud-Ouest.
(15) Cet organisme gre la distribution de laide ainsi que les projets dinvestissements serbes au Kosovo.
(16) Le dernier accord gazier, sign le 25 janvier 2007 Moscou, comporte aussi la prise de contrle par
Gazprom de la compagnie publique serbe NIS, couvrant lensemble de la gamme de production et de distribution de produits ptroliers.

le kosovo, entre aube et crpuscule

675

Dans le premier cas, la ncessit dafficher un front commun devant la

partie serbe a conduit la mise sur pied dune quipe de ngociations (17),
comprenant aussi bien des membres de la coalition gouvernementale que de
lopposition (18). Cette structure, largement voulue par la communaut
internationale, ne traduisait pas une approche rellement concerte de la
part des dirigeants kosovars. En effet, depuis les lections lgislatives du
mois doctobre 2004 et la constitution dun gouvernement restreint (19), la
tendance tait davantage la fragmentation de la scne politique locale
albanaise plutt qu la recherche dun consensus. Nanmoins, cette petite
structure aura russi donner lillusion quune profonde unit de vues existait au sommet de lEtat, mme si cela sest parfois fait au dtriment du
Parlement et des appareils politiques (20).
Dans le second cas, les autorits kosovares ont mis un certain temps
raliser que les enjeux en cours au Kosovo dpassaient largement le seul
devenir de la province. Il est vrai que cette maturation na pas forcment
t facilite par la communaut internationale, persuade de labsence de
divergences de fond entre les principaux partenaires du Conseil de scurit.
De son ct, lUE sest longtemps abstenue de chercher clarifier les positions de chacun des Etats membres de peur dapparatre, une fois de plus,
comme un interlocuteur fragile. Finalement, seule la certitude croissante
dun raidissement russe sur la question rendit ncessaire une telle catharsis
au sein de lUE et imposa cette dernire de communiquer sur ce sujet
avec les autorits kosovares. Bon gr mal gr, celles-l ont finalement intgr la problmatique de la proclamation dindpendance celle de sa reconnaissance. Plus que le maintien de perspectives europennes encore bien
peu concrtes au Kosovo , ses dirigeants se savent tributaires des principaux bailleurs de fonds.
En consquence, si le principe dune prochaine dclaration unilatrale
dindpendance est acquis, il est certain quelle sera le fruit dune concertation troite avec les principaux partenaires occidentaux. Fort de sa lgitimit acquise lors du scrutin lgislatif du 17 novembre 2007 (21), le nou(17) Dite, de faon rvlatrice, quipe de lunit.
(18) Outre des reprsentants de la coalition gouvernementale LDK-AAK, formations associes depuis les
lections lgislatives du mois doctobre 2004, lquipe comprenait aussi des reprsentants des partis dopposition PDK et ORA. Cette coalition runissait le parti fond par Ibrahim Rugova et celui de lun des principaux commandants de lArme de libration du Kosovo (UK), Ramush Haradinaj. Le PDK, principal
hritier de lUK, sest trouv, lui, runi la formation civique ORA, fonde par Veton Surroi, journaliste
rput.
(19) Jusqu lautomne 2004, loption retenue tait plutt de favoriser un gouvernement dunion nationale.
(20) Tout au long des ngociations, les membres de lquipe kosovare de lunit se sont vus reprochs de
ne pas informer suffisamment, consulter ou tenir compte des sensibilits de leurs partis ou de la reprsentation parlementaire.
(21) Le nouveau gouvernement est principalement constitu autour dun axe runissant le PDK la
LDK Conformment la pratique institutionnelle, des formations minoritaires en font galement partie. Il
sagit du Parti dmocratique turc du Kosovo (KDTP) et, surtout, du Parti libral indpendant (SLS), constitu de Serbes du Kosovo.

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renaud dorlhiac

veau gouvernement, investi par la Parlement le 9 janvier 2008 et conduit

par Hashim Thai (22), a dautant moins intrt brusquer les choses et
mettre dans lembarras ses principaux soutiens que la proclamation
dindpendance et les reconnaissances les plus attendues interviendront
durant son mandat. Au-del des dclarations intempestives, qui sont souvent le fait dacteurs locaux marginaliss ou en perte de vitesse, la classe
politique albanaise pourra patienter jusquau crneau le plus favorable pour
lensemble des acteurs.
Laccs du Kosovo lindpendance pose principalement des problmes
de nature politique et scuritaire, les deux tant naturellement troitement
lis.
Lindpendance comme aboutissement?
Lune des principales interrogations de la priode post-statutaire porte
sur la capacit des autorits locales perptuer le consensus forc par
lobjectif de lindpendance. Si les dirigeants ont compris quelle tait moins
une fin en soi que le dbut dune nouvelle tape, il nest pas sr que chacun
soit prt associer ses adversaires dans un contexte o la comptition politique devrait devenir plus ouverte. Pourtant, les multiples dfis qui attendent les autorits kosovares ncessitent le maintien dune certaine dynamique. Le corpus lgislatif prn par M. Ahtisaari suppose limplication du
plus grand nombre. Si les autorits ont, en dpit des recommandations formules par les reprsentants internationaux, concentr leurs efforts sur les
textes de lois les plus favorables la majorit, les questions les plus sensibles devront, tt ou tard, tre abordes.
Compte tenu des enjeux, celles-l tiennent naturellement la situation et
aux droits des minorits. Qui plus est, les accommodements ne pourront se
contenter dtre formels et se cantonner la distribution de quelques siges
parlementaires ou de postes ministriels rservs. Sans contester lutilit de
ces mesures, la russite des nouvelles autorits sapprciera lchelon local.
Cest ici que la faiblesse du pouvoir central et de la tutelle internationale
se fait principalement sentir. Elle se manifeste tout autant par la difficult des appareils politiques imposer leurs structures locales des dcisions controverses (23) que par la persistance de structures parallles dans
les municipalits et les enclaves majoritairement serbes. La tche sannonce
dautant plus difficile et dlicate que Belgrade a tout mis en uvre ces dernires annes pour contrler au plus prs les aspirations de la communaut
serbe du Kosovo. Cette dmarche centralisatrice a largement bnfici de la
(22) Ancien leader politique de lUCK, Hashim Thai est le prsident du Parti dmocratique du Kosovo
(PDK).
(23) Lors de la prcdente lgislature, plusieurs attentats avaient vis le ministre de lAdministration
locale, Lutfi Haziri, principal promoteur des projets de municipalits pilotes prfigurant une dcentralisation
pousse en faveur des minorits.

le kosovo, entre aube et crpuscule

677

dfiance des Serbes du Kosovo envers leurs congnres albanais, conscutivement au traumatisme des meutes du mois de mars 2004 (24). La ractivation dun tissu multi-ethnique ou, pour tre plus juste, de relations de
confiance entre Serbes et Albanais du Kosovo est prmature. Pourtant,
rien ne dit que laccs du Kosovo lindpendance ne permettra pas cette
volution.
Une minorit de Serbes du Kosovo y est dj prte, dans les enclaves
situes au sud de lIbar (25), comme la montr sa participation aux dernires lections lgislatives et municipales (26), malgr les consignes de boycott
venant de Serbie (27) et linclusion du SLS dans le nouveau gouvernement (28). Sans doute serait-elle plus large si Belgrade ne disposait de
moyens de pression conomiques et financiers envers cette population.
Pourtant, la ralit de lindpendance simposera tt ou tard la Serbie.
Peut-tre dans un cadre territorial intact, peut-tre dans une version ampute Quoi quil en soit, il est vident que la population serbe au sud de
lIbar na dautre choix que de sintgrer. La pression dmographique,
sociale ou conomique y est telle quil nest nul besoin de recourir la violence et des mouvements de population pour quune albanisation de ces
rgions se dessine. Elle na pas commenc en 1999. Dailleurs, une prsence
serbe y serait-elle encore significative si la population ntait largement
subventionne? Lvolution des mentalits et le relchement de la tutelle de
Belgrade sont troitement lis au retour de la confiance inter-communautaire. Cest en ce sens que les autorits du Kosovo ont un rle essentiel
jouer. Le temps et louverture jouent en leur faveur. En outre, le rapport
dmographique est tel quaucune minorit ny occupe un seuil critique pour
lquilibre du futur Etat.
Toutefois, la situation des populations serbes situes au sud de lIbar
nest pas transposable, telle quelle, celles situes au nord. La trs faible
prsence albanaise dans ce secteur Nord, le contrle total par les dirigeants
serbes des municipalits de Leposavi, Zvean et Zubin Potok ainsi que
de la partie nord de Mitrovica, qui na pas un tel statut et lincapacit
de la MINUK simmiscer dans les prises de dcisions locales rendent trs
abstrait lancrage de cette zone dans un Kosovo indpendant. Si on y
ajoute ladossement de la rgion la Serbie, lexistence de voies de circulations aises traversant la frontire administrative, loffre ducative com(24) Les Serbes partisans dune participation aux institutions provisoires avaient alors en grande majorit
quitt leurs fonctions officielles, tant au Parlement que dans les ministres.
(25) En labsence de recensement opr par la MINUK, on estime qu peu prs 60% de la population
serbe vivent en milieu majoritairement albanais, dans des enclaves ou isole, contre 40% au nord de lIbar,
en secteur homogne.
(26) Malgr le dsistement contraint de nombreuses formations politiques, six petits partis locaux assureront la reprsentation de la communaut serbe du Kosovo au sein du nouveau Parlement.
(27) Contrairement aux lections du mois doctobre 2004, o le prsident Tadi avait invit la communaut serbe prendre part au scrutin, lensemble des autorits serbes a, cette fois-ci, appel au boycott.
(28) Il est symptomatique que le Parti Libral Indpendant (SLS) ait t fond par Slobodan Petrovi,
rsidant Goradevac (aux abords de Pej/Pe), lune des enclaves les plus vulnrables du Kosovo.

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renaud dorlhiac

plte depuis le dplacement des enseignements suprieurs serbes de lUniversit de Prishtina celle de Mitrovica nord, on voit mal quelles raisons
pourraient conduire la population serbe vouloir sintgrer dans un Kosovo
indpendant. Le martlement de beaux principes multi-ethniques pse de
peu de poids au regard de ces ralits bien concrtes. La partition, si logique au demeurant, prsenterait lavantage de renvoyer chacun ses propres
problmatiques. Elle instaurerait galement une grande cohrence densemble. Largument gnralement avanc pour refuser une telle perspective
repose sur un refus de prendre en compte des dcoupages ethniques. Certes, mais, dans un Kosovo constitu prs de 90% dAlbanais, comment
expliquer que laccs lindpendance nentrine pas, aujourdhui, un clivage ethno-national entre Serbes et Albanais? Plus que la perte de souverainet sur le Kosovo quon sait perdue depuis longtemps Belgrade ,
liniquit des arguments avancs par la communaut internationale pour
exclure toute forme de rciprocit est probablement la chose la plus difficilement acceptable en Serbie. Le rejet de la partition qui na pas toujours
t un sujet tabou (29) repose, l encore, sur des analyses rgionales et des
arguments facilement contestables.
Le Kosovo : une question rgionale?
La valle de Preshev ou le Kosovo oriental
Il est vrai que des liens troits existent de longue date entre le Kosovo
et les rgions albanophones du sud de la Serbie galement connue sous le
terme valle de Preshev (30) recle de nombreuses connexions. Le
terme Kosovo oriental (31), parfois employ par les Kosovars albanais,
reflte la densit des liens familiaux et culturels liant les deux zones, de part
et dautre de la frontire administrative. Etant donn le faible dveloppement conomique de la rgion, la difficile intgration de cette population
albanophone dans la socit serbe (32), il est naturel que ses dbouchs ducatifs et professionnels se fassent en milieu albanais (33). Linsatisfaction y
est grande et la possibilit de voir clater des troubles, comme durant
lhiver 2000-2001, nest pas exclure (34). Les mesures de rquilibrage pri(29) En 2003, les premiers ministres kosovar et serbe avaient entam des tractations secrtes portant sur
la partition du Kosovo, avant que lassassinat du dernier ny mette un terme.
(30) Liens encore renforcs par ltablissement de rfugis albanais, dans lest de la province (principalement dans le secteur de Gjilan), aprs les troubles de 2000-2001.
(31) Bien que les limites actuelles de la province ne datent que du lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le terme Kosovo sapplique aussi des circonscriptions administratives aux extensions gographiques dailleurs extrmement variables depuis la fin de lpoque ottomane.
(32) Cette population a dailleurs presque intgralement boycott le rfrendum constitutionnel serbe des
28 et 29 octobre 2006.
(33) Certains quotas de place sont dailleurs rservs aux tudiants originaires du sud de la Serbie, tant
au Kosovo quen Macdoine ou en Albanie.
(34) Une arme de libration de Preshev, Medvexh et Bujanovac (UPMB) du nom des trois municipalits de Serbie comportant une prsence albanaise significative avait svi quelques mois durant.

le kosovo, entre aube et crpuscule

679

ses en 2001 en faveur de la communaut albanaise (35) ont largement t

revues la baisse et les projets de dveloppement conomique gels dans
lattente du rglement du statut du Kosovo. Les connexions politiques avec
Pristina sont tout aussi nombreuses que les vellits de lier le sort de la valle de Preshev celle du Kosovo. Limbrication est si troite que, dans
leur plate-forme commune du 14 janvier 2006, les reprsentants albanais du
sud de la Serbie avaient demand un haut degr de dcentralisation et
dautonomie territoriale, semblable aux rclamations belgradoises pour la
minorit serbe du Kosovo (36). Cette formulation raisonnable avait t dicte par les autorits kosovares soucieuses de ne pas fragiliser leurs positions
au moment o les ngociations devaient commencer. A contrario, le parallle opr entre la situation des minorits serbe et albanaise, de part et
dautre de la ligne administrative, ne laisse aucun doute quant aux demandes de rattachement de la valle de Preshev au Kosovo, en cas de partition
du nord de la province.
Une telle perspective est difficile accepter et mettre en place pour au
moins deux raisons : la premire tient la situation minemment stratgique de la rgion que traverse le principal axe serbe de communication vers
la Mditerrane et le port grec de Thessalonique (37); la seconde tient
lorientation gographique de la valle, trs nettement spare du Kosovo
par une chane de montagnes modeste mais limitant considrablement les
possibilits de liaison et de dveloppement avec le Kosovo. Qui plus est,
limplantation de la population albanophone en Serbie mridionale prsente
quelques particularits : dune part, elle est disjointe; dautre part, elle nest
rellement majoritaire que dans la municipalit de Preshev, lextrme
sud de la Serbie; le reste de limplantation albanaise nest quun gradient
dcroissant mesure quon remonte vers le nord du pays. En consquence,
une solution quilibre aurait t dencourager les autorits serbes et kosovares traiter galement leurs minorits respectives dautant plus quelles
reprsentent le mme poids dmographique.
La Macdoine entre influences et confluence
Lexistence de liens troits entre les populations albanaises du Kosovo, de
Serbie mridionale et celles de Macdoine ne suffit pas tablir un parallle
entre les situations qui prvalent dans ces rgions. La contestation de lintgrit territoriale de la Macdoine nest le fait que dune petite minorit
dactivistes. Les affrontements qua connus le pays en 2001, comme les
(35) Approuv par lOTAN le 8 mars 2001, le Plan ovi visait favoriser une meilleure intgration de
la population albanophone dans la socit serbe. Le Centre de coordination de Sud-Serbie, cr lanne prcdente, a t rorient pour en mettre en uvre ses dispositions.
(36) Cette ligne a t confirme dans une dclaration politique en date du 29 septembre 2007, rclamant
lextension du dispositif Ahtisaari la valle de Preshev.
(37) Cet axe (Morava-Vardar) suit la principale voie de communication Nord-Sud reliant la Mditerrane
lEurope centrale. Il doit notamment accueillir lun des futurs axes europen (corridor 10).

680

renaud dorlhiac

Accords dOhrid qui en ont marqu la fin au mois daot de cette anne-l
sinscrivaient dans le cadre dune revalorisation de la situation des minorits au sein de lEtat macdonien (38). Le processus est long, fragile, encore
imparfaitement adopt et mis en uvre, mais nullement contest. Certes, le
difficile dialogue politique interne en Macdoine entretient un climat dinstabilit malvenu dans le contexte actuel. Pourtant, les fondements du dbat
ne sont peu prs jamais poss en termes exclusivement inter-ethniques, les
clivages les plus exacerbs sinscrivant gnralement au sein de chaque communaut.
Ce particularisme politique conduit la Macdoine adopter une position
originale lgard du cas kosovar. Malgr sa proximit avec les autorits
de Serbie, le gouvernement actuel a depuis longtemps fait connatre son
intention de reconnatre lindpendance du Kosovo, y compris en cas de
scnario unilatral. Celle-l ninterviendra toutefois quaprs les puissances
occidentales. Une telle approche rpond diffrentes contraintes : prserver
un quilibre interne en tenant compte des attentes de la minorit albanophone, entretenir de bonnes relations avec les autorits kosovares dans la
perspective du rglement du diffrend frontalier dans le secteur de
Tanusevci-Debelde (dans la Skopska Crna Gora) et, enfin, donner des gages
de bonne volont ses partenaires occidentaux dans le cadre de son rapprochement avec lUE et lOTAN. La Macdoine est trs attentive prvenir toute exportation sur son territoire de drapages provenant du
Kosovo. Le renforcement de la coopration frontalire avec les autorits
kosovares et la KFOR, la rimplantation de lEtat dans les traditionnelles
zones limitrophes de non-droit refltent cette acuit extrme. De plus, contrairement 1999, lafflux de rfugis en cas de mouvements de populations
devrait tre limit, les communauts susceptibles de rechercher une implantation durable en Macdoine tant peu nombreuses (39). La configuration
politique actuelle en Macdoine et au Kosovo devrait aussi contribuer
prvenir des interfrences nfastes. En effet, larrive au pouvoir du PDK
sest galement accompagne dun retour du principal parti albano-macdonien dopposition avec lequel il entretient dexcellentes relations des
positions plus constructives (40). Toutes les raisons voques rendent trs
improbables des rpercussions srieuses en Macdoine, y compris en cas de
partition du Kosovo. On ne peut exclure toutefois des tentatives de dstabilisation individuelles ou de la part de groupuscules radicaux.

(38) Au premier rang desquels les Albanophones, qui constituent environ un quart de la population.
(39) Lintrt de la population serbe notamment dans la municipalit enclave de Sterpce se limite
un transit par ce pays.
(40) LUnion dmocratique pour lintgration (BDI) est le parti form par Ali Ahmeti, ancien leader politique de lArme de libration de Macdoine (UK-M), dans les mois suivants la signature des Accords
dOhrid.

le kosovo, entre aube et crpuscule

681

Le Montngro ou lapprentissage de la fragilit

A certains gards, ce particularisme macdonien se retrouve galement
dans le cas montngrin. Le renforcement constant des appartenances
communautaires y compris depuis laccs du pays lindpendance en mai
2006 se combine nanmoins des pratiques citoyennes relles.
Si la population albanophone y reprsente une part moindre quen Macdoine autour de 8% , elle joue un rle dterminant dans les quilibres
politiques du pays. Son affiliation majoritaire au principal parti au pouvoir,
le DPS (41), comme le soutien de formations minoritaires la coalition gouvernementale (42) lui assurent un cho certain auprs des plus hautes autorits. Cependant, le gouvernement montngrin doit galement tenir
compte dun lectorat qui se dclare serbe plus de 30% chiffre en hausse
ces dernires annes et tend, de ce fait, aligner ses revendications sur
celles de Belgrade. Le souhait commun de prserver de bonnes relations
transparat aussi bien dans lattitude conciliante de Belgrade sur la plupart
des dossiers dintrt partag, depuis la sparation, et les facilits accordes
la minorit montngrine en Serbie, depuis la sparation. De plus, les
autorits craignent un afflux de rfugis serbes en provenance des enclaves
de louest du Kosovo et leur implantation dans des zones de peuplement
majoritairement serbe.
La combinaison complexe de ces paramtres internes et externes conduit
les autorits faire preuve de beaucoup de prudence sur lavenir du
Kosovo, mme si laccs lindpendance est considr comme un fait
acquis ne posant pas de problme thique en soi. Dailleurs, les autorits
comptent sappuyer sur le renforcement de leurs perspectives europennes (43) pour justifier, le moment voulu, leur dcision de reconnatre lindpendance unilatralement proclame du Kosovo.
LAlbanie, centre de gravit de lalbanit?
Le cas de lAlbanie est naturellement trs diffrent. La solidarit ethnonationale fonctionne efficacement dans ce cas de figure et lAlbanie
sempressera de reconnatre lindpendance du nouvel Etat. Les propositions de facilitations portuaires ou de dsenclavement routier de la province
pourraient savrer fort utiles en cas dembargo conomique dcrt par
Belgrade contre le Kosovo. Bien quayant peu de chose redouter dun
drapage du processus, les autorits se sont employes peaufiner leur
image internationale durant la phase de ngociations. Lalignement de leurs
(41) Comme lensemble de la population musulmane du Montngro, la population albanophone galement constitue de catholiques vote majoritairement pour le parti de Djukanovic, lequel na pas un profil
ethnique.
(42) Appuyant des revendications caractre ethnique modres, lUnion dmocratique des Albanais
(BDSh) est un partenaire traditionnel du DPS.
(43) Un Accord de stabilisation et dassociation (ASA) a t sign le 15 octobre 2007.

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renaud dorlhiac

positions sur celles du Groupe de contact, le soutien appuy au Plan Ahtisaari, les appels lancs la concertation et la modration traduisent
autant une volont de contribuer la stabilisation de la rgion quun dsir
de se positionner favorablement dans les processus de rapprochement avec
lUE et lOTAN. Cette volont de ne pas laisser les vnements extrieurs
interfrer avec les chances propres lAlbanie se traduisent rgulirement
par des interventions ou des conciliations avec les partis albanais du
Kosovo, de Macdoine ou de Serbie.
Pour autant, ce souci de concertation ne sapparente aucunement des
vises pan-albanaises. Les lignes de fracture dans les zones de peuplement
albanais sont au moins aussi grandes que les points de convergence. Il faudra des circonstances et des contraintes autrement plus grandes que le sort
du Kosovo pour quun processus dunification soit susceptible dmerger un
jour.
La Bosnie-Herzgovine ou le discours sans fin(s)?
Les autres interfrences voques au sujet du Kosovo relvent tout au
plus du discours. La Bosnie-Herzgovine en offre le cas le plus loquent. Le
parallle opr entre laccs du Kosovo lindpendance et le droit lautodtermination de la Rpublique serbe de Bosnie-Herzgovine (RS) nest pas
rcent. Toutefois, il est principalement le fait de dclarations de dirigeants
de Serbie. Les Bosno-Serbes sont gnralement plus vasifs sur le sujet,
mme sil est vrai que, depuis la campagne lectorale du printemps 2006,
leurs leaders entretiennent habilement le doute. Cette stratgie, initie par
Milorad Dodik alors prsident dun parti dopposition, le SNSD (44) , lui
aura permis de retrouver le poste de Premier ministre de RS, lautomne
2006, et de jouir dun statut incontest auprs de llectorat bosno-serbe.
Le dcalage des discours entre Belgrade et Banja Luka nest pas seulement tactique. Alors que la Serbie cherche rgionaliser la question kosovare pour inverser un rapport de force qui lui est dfavorable, les BosnoSerbes lutilisent surtout pour porter un coup darrt la centralisation du
pays et faire entendre leur voix en faveur dune dcentralisation raisonne
de la Bosnie-Herzgovine. Il est de fait tonnant que cette option, pourtant
promue dans nombre dautres pays de la rgion, continue de ne recevoir
aucun cho auprs des principaux dcideurs internationaux intresss au
devenir du pays (45) (PIC).

(44) Union des sociaux-dmocrates indpendants.

(45) Les grandes dcisions sont prises au sein du Conseil de mise en uvre des Accords de Dayton (PIC),
organisme ad hoc runissant sur une base semestrielle les principaux Etats et organisations internationales
intresss au sort du pays.

le kosovo, entre aube et crpuscule

683

Les enjeux scuritaires

Les risques de dgradation
Labsence de solution concerte accrot les risques de tension sur le terrain. Cependant, dans la mesure o lindpendance rpond aux attentes de
la trs grande majorit de la population, limpact devrait tre limit. Les
autorits kosovares savent aussi quelles seront juges sur leur capacit
maintenir un environnement scuritaire stable et faciliter la bonne intgration des minorits. Mme si les perspectives europennes et atlantiques
sont des horizons trop lointains pour tre un facteur rellement dterminant, les autorits ne peuvent se permettre de laisser la situation se dgrader.
Lattitude de la Serbie est plus incertaine. Le refus de prendre en compte
cette indpendance et la ncessit de prserver une prsence serbe au
Kosovo en sont les deux ples extrmes. Si le premier paramtre lemporte,
on peut prvoir que la communaut serbe continuera de se dtourner des
autorits locales et internationales, pour ne reconnatre comme interlocuteur que les institutions parallles serbes. Aussi pnalisant soit-il, ce cas de
figure ne modifie pas fondamentalement lordre actuel des choses : les autorits kosovares savent que la rintgration de la communaut serbe dans la
socit et dans le jeu politique seffectuera sur le long terme. On peut prdire quelles accepteront avec un certain soulagement que le futur Bureau
civil international et lOSCE aussi longtemps que sa prsence sera maintenue (46) intercdent auprs des populations rcalcitrantes.
En revanche, des dclarations premptoires des reprsentants serbes du
Kosovo, voire leur volont de rattachement du nord de la province la Serbie, peuvent conduire des ractions violentes de la part des Kosovars. Sil
est peu probable quils cherchent reprendre le contrle de cette zone, vritable terra incognita pour la plupart dentre eux, on peut craindre que les
reprsailles ne sexercent en priorit contre les enclaves, secteurs beaucoup
plus vulnrables. La tentation pourrait alors tre grande dencourager des
mouvements de population vers les municipalits septentrionales ou la priphrie de la province, acclrant ainsi un processus dhomognisation ethnique de longue date et rpondant dabord des contraintes socio-conomiques dconnectes du contexte politique. Dans un rapport de force
dsquilibr avec les puissances occidentales, sans possibilit dintervenir
militairement au Kosovo, les dirigeants serbes pourraient tre tents de
jouer les cartes du dsastre humanitaire et de lexplosion sociale afin de
dmontrer lincurie des autorits kosovares. Les menaces dembargo cono(46) La Russie et la Serbie ont dores et dj annonc leur intention dengager le processus de fermeture
de la structure locale de lOSCE (OMIK) ds la proclamation dindpendance. Depuis le dbut danne, son
mandat nest plus reconduit que tacitement et sur une base mensuelle.

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renaud dorlhiac

mique et nergtique laissent penser que cette orientation est privilgie

Belgrade.
Toutefois, il se peut aussi que la Serbie adopte une posture plus pragmatique, malgr des discours dun radicalisme sans ambigut. La prservation
de la population serbe et du patrimoine religieux et culturel passe par le
maintien dune relation de confiance avec les autorits locales. Bien que la
tentation du ralisme anime dj certaines formations dmocratiques de
Serbie (DS, G17+, LDP (47)), le rapport de force nest pas en leur faveur.
Louverture Mitrovica nord, le 10 dcembre 2007, dune antenne du
ministre du Kosovo et de Mtochie illustre clairement loptique oppose
dans laquelle se situe le Premier ministre serbe. Une des clefs de la raction
serbe au Kosovo rside dans les rapports de force internes entre les formations politiques de Serbie. Leur volution est trs difficile anticiper.
Les facteurs de stabilisation
Le rle de lOTAN pourrait tre crucial durant cette phase dlicate. Le
dsengagement de la MINUK, le retard de dploiement et les incertitudes
affectant la future mission PESD, les capacits incertaines des structures
locales de police et de maintien de lordre et les possibles rpercussions en
leurs seins de tensions communautaires font que la KFOR est lheure
actuelle le seul organisme capable de maintenir un environnement sr au
Kosovo. Cela est dautant plus vrai que, suite aux vnements de mars
2004, celle-ci a opr un profond ramnagement de sa structure sectorise,
lui garantissant plus de mobilit sur lensemble du territoire y compris au
Nord, o elle sest rimplante de faon permanente. Enfin, le 20 dcembre
2007, lOTAN a dcid de prendre en compte dans ses rflexions lhypothse
dun scnario unilatral ce quelle stait refuse jusque-l afin de pouvoir parer aux diffrents cas de figure.
Ce processus dajustement la situation locale sest doubl dintenses
ngociations entre pays membres afin que les capacits de raction de la
KFOR ne soient pas affectes par des dsaccords politiques sur le statut du
Kosovo. Le maintien de la rsolution 1 244 constituant une base suffisante
pour la plupart des Etats, les retraits de contingents, comme le renforcement des restrictions demploi des troupes devraient tre limits. Enfin, si
ncessaire, la KFOR pourra galement compter sur le soutien des bataillons
de rserve oprationnelle et stratgique.
Cependant, laction de lOTAN sera dautant plus efficace quelle ne sera
pas isole. Le contexte fortement politis et la nature des troubles poten-

(47) Le Parti libral dmocrate est, depuis les dernires lections lgislatives, la principale formation
dmocrate dopposition en Serbie. Elle est aussi la seule se prononcer ouvertement en faveur de lindpendance du Kosovo.

le kosovo, entre aube et crpuscule

685

tiels lui enjoignent de maintenir une relation troite avec les structures serbes de dfense ainsi quavec les instruments civils que lUE va dployer.
Dans le premier cas, leffort de la KFOR porte sur la scurisation de la
frontire administrative avec la Serbie notamment en prvention de
dbordements dans la valle de Preshev , sur celle des zones de peuplement serbe, du patrimoine orthodoxe et, surtout, sur son autonomie
dapprciation de la situation et de raction y compris en cas de tentative
de partition du nord du Kosovo.
Dans le second cas, la KFOR entretient des liens troits avec lquipe de
planification de la future mission PESD. Conue pour tre la plus substantielle jamais programme, elle jouira dune composante de maintien de
lordre et dun mandat excutif pour intervenir dans les champs policiers,
douaniers et judiciaires. En dissociant les dimensions politique et scuritaire
du dossier kosovar, le Conseil europen du 14 dcembre 2007 est parvenu
surmonter les dsaccords qui en avaient frein le dploiement (48). Pour
autant, lopposition de Belgrade cette mission (49) et la volont de nombre de ses partenaires europens de ne pas fragiliser le camp dmocratique
ont conduit reporter au-del des lections prsidentielles serbes ladoption
de laction commune ncessaire son lancement. Un dlai de mise en uvre
de quatre mois tant prvu, cette mission ne devrait tre pleinement oprationnelle quautour de lt 2008.
Enfin, les questions scuritaires drivant directement du contexte politique, il convient de privilgier ce champ daction. En premier lieu, il est crucial que le futur Bureau civil international obtienne des engagements concrets des autorits kosovares mettre en uvre le dispositif du Plan
Ahtisaari. Lidal aurait mme t que les reconnaissances de lindpendance ninterviennent quaprs une priode probatoire permettant de
sassurer de lapplication correcte des textes lgislatifs. Lautre mission fondamentale sera dintercder entre les autorits kosovares et les reprsentants des communauts rtives lindpendance (50). Ce rle modrateur et
darbitre dans les cas les plus sensibles est lune des mesures fortes du
dispositif de M. Ahtisaari. Elle vise rgler les diffrends avec souplesse et
dans le temps. Toutefois, on peut craindre que labsence de supervision
internationale forte, ds les premiers mois de lindpendance, nobre la
tche qui devrait tre la sienne.

(48) En outre, les pays europens les plus favorables la Serbie (Chypre, Grce, Roumanie) souhaitent
que le lancement intervienne avant la proclamation dindpendance, sappuyant ainsi sur une base juridique
moins contestable.
(49) Les autorits serbes ont fait savoir que, en vertu de la rsolution 1 244, elles ne reconnatraient que
la MINUK comme interlocuteur.
(50) Outre les Serbes, certaines communauts ont une position partage lgard de lindpendance. Il
sagit principalement des Roms (Ashkalis, Evgjits) et des Gorans (populations musulmane et macdophone). Il est intressant de constater que ni lappartenance religieuse ni les pratiques linguistiques ne constituent un facteur explicatif.

686

renaud dorlhiac

De faon complmentaire, le meilleur moyen dattnuer la riposte serbe

serait de renforcer les perspectives europennes et otaniennes du pays. Les
voisins europens de la Serbie ne cessent de plaider en ce sens, jugeant
insuffisant le paraphe de lAccord de stabilisation et dassociation avec
lUE, le 7 novembre 2007 (51). Nombre dentre eux rclament loctroi la
Serbie du statut de candidat europen, ds lanne 2008, et une libralisation du rgime des visas. Ils considrent aussi que lachvement de ses engagements envers le Tribunal pnal international pour les crimes commis en
ex-Yougoslavie (TPIY) ne devrait tre exig quau moment de son intgration. Il importe aussi de rassurer la Serbie quant au caractre spcifique du
cas kosovar et la perspective europenne commune lensemble de la
rgion. Au-del des difficults que traverse actuellement ce pays, nous ne
devons pas mconnatre son importance stratgique. La Serbie constitue
nen pas douter le principal facteur de stabilisation ou de dstabilisation
rgionale. Des mesures daccompagnement restitueraient ce pays sa
juste place dans le concert europen et tiendraient compte des proccupations de ses partenaires rgionaux.
*

Lachvement unilatral du processus de rglement du statut du Kosovo

est une solution par dfaut. Il est la combinaison de lincapacit des parties
sentendre sur une solution commune et de limpossibilit de maintenir le
statu quo sous peine de provoquer un embrasement de la province. Pour
autant, cette solution qui noffre pas toutes les garanties de stabilit soulve
beaucoup dinterrogations, dont on mesure encore mal la porte. Le contournement du Conseil de scurit et, plus encore peut-tre, ladoption dun
artifice juridique hautement contestable (52) offrent dinnombrables potentialits de complications. La prsence internationale relvera dun imbroglio
juridique qui requerra une coordination de tous les instants entre les diffrentes organisations internationales et rgionales impliques. Mme lesprit
du Plan Ahtisaari (53), appel animer les rformes du futur Etat kosovar,
risque den grever lourdement la normalisation. Sous couvert de promotion
de la multi-ethnicit, il cr un fonctionnement profondment inique (54). Il
nest pas sr que ce dsquilibre incite la majorit albanaise promouvoir
(51) Face au blocage nerlandais, lUnion europenne na pu saccorder sur une signature de lASA, le
28 janvier 2008, recommandant la conclusion dun accord politique intrimaire, formule innovante mais
ambigu.
(52) La rsolution 1 244 et donc la souverainet serbe sur le Kosovo ne vaut clairement que le temps
de la priode transitoire. Soutenir son maintien aprs avoir reconnu une proclamation dindpendance cre
une situation inconfortable et ambivalente.
(53) Dans le fond autant dcri par les Serbes que par les Kosovars.
(54) Contrairement la solution retenue en Macdoine par les Accords dOhrid, le Plan Ahtisaari ne
repose pas sur une reprsentation quitable des communauts. Le statut ouvertement privilgi dont jouira
la communaut serbe posera invitablement des problmes de fonctionnement long terme, dans la mesure
o il ne permet pas son identification et son intgration dans le futur Etat.

le kosovo, entre aube et crpuscule

687

sans rticences une identit commune la population vivant au

Kosovo (55).
Le plus rassurant tient srement dans la capacit de lUE et des EtatsUnis avoir su adapter leur posture un contexte dlicat et volutif.
Remarquablement, depuis lt 2007, les Etats-Unis ont accept les diffrents glissements de calendrier suggrs par les Europens. La poursuite,
voire lacclration des processus dintgration euro-atlantiques dans les
Balkans, en constituerait le prolongement naturel. Encore faut-il que les
problmes soient traits en amont, quitablement et quand lopportunit se
prsente. En ce sens, un partage du Kosovo, sil requrait lassentiment des
parties, constituerait coup sr la solution idoine. Plus que les admonestations, une solution concerte ferait seule du Kosovo un cas rellement sui
generis, limitant ainsi les risques que dautres vises sparatistes, dans les
Balkans ou ailleurs, ne cherchent lriger en prcdent.

(55) Lquipe kosovare de ngociation avait, de faon rvlatrice, refus dinclure en son sein des reprsentants des minorits pourtant favorables lindpendance (Bosniaques, Turcs).

LIRAQ EN 2008
LE

TEMPS DES FRAGMENTATIONS

par

Gabrielle LAFARGE (*)

Il est dlicat de vouloir saisir la situation actuelle en Iraq sans risquer
de la figer et de la dformer en utilisant des schmas rducteurs, voire
simplificateurs. Une lecture pragmatique, avant tout fonde sur linterprtation de donnes statistiques portant sur le nombre dattaques,
dattentats et lampleur des pertes engendres (1), tendrait relever une
baisse de la violence. Cette volution est prsente au bnfice de la
nouvelle stratgie pour lIraq qui, depuis son annonce par le prsident
George W. Bush en janvier 2007 (2), suscite de nombreuses critiques,
notamment au sein de lopposition dmocrate. Ce new way forward a en
effet impliqu un engagement supplmentaire de soldats amricains prs
de 30 000 hommes. Il sest traduit par le lancement, depuis fvrier 2007,
dun plan de scurisation sans prcdent de Bagdad et des rgions environnantes, complt par un programme dactions civilo-militaires visant
encourager le ralliement de composantes locales iraquiennes aux cts
de la coalition.
Dans son discours Return on Progress du 13 septembre 2007, G.W. Bush
justifiait ce choix en relevant plusieurs rsultats encourageants mis sur le
compte du surge. Ce discours permet la Maison-Blanche denvisager de
premires rductions de troupes pour revenir, lt, au niveau ante de
130 000 hommes, sans pour autant sengager sur la question politiquement
sensible du retrait. Il est nanmoins probable que le dispositif militaire
amricain soit redfini lhorizon 2009 (3). Les rsultats brandis jusqualors
(*) Pseudonyme.
(1) Face des critiques de plus en plus fortes des mthodes de comptabilisation, le Pentagone a pour la
premire fois inclus les donnes statistiques iraquiennes dans son rapport de dcembre 2007 sur la situation
scuritaire. Les autorits de Bagdad prsentent en effet depuis longtemps des pertes civiles iraquiennes bien
plus leves que celles reconnues par les Etats-Unis. La baisse de moiti du nombre de victimes civiles iraquiennes est toutefois releve depuis octobre 2007, tant par les statistiques amricaines que par la comptabilisation iraquienne. Les donnes iraquiennes pchant par manque de prcision, de capacit et dobjectivit,
sont cependant loin dtre fiables. Cf. A fuller picture : US looks to Iraqi data, New York Times, 1er dc.
2007.
(2) Cf. le discours du prsident George W. Bush, 10 janv. 2007.
(3) A loccasion du renouvellement pour un an du mandat de la force multinationale en dcembre 2007,
les autorits iraquiennes ont fait savoir quelles nenvisageaient pas sa reconduction fin 2008. Cela signifierait que, pass cette date, le maintien dune prsence militaire trangre en territoire iraquien ncessiterait
la conclusion dun accord de scurit et de dfense avec Bagdad.

690

gabrielle lafarge

semblent donc davantage rpondre des impratifs du calendrier amricain, marqu par la campagne pour les lections prsidentielles, qu de
vritables signaux qui pourraient indiquer que lIraq est dsormais engag
sur la voie de sa stabilisation.
Si certaines violences ont diminu, notamment Bagdad et dans la province dal-Anbar, la nature multiple des affrontements qui frappent toujours le reste du pays conduit considrer certaines ralits qui pseront
encore longtemps en Iraq et dans la rgion (4). Les flambes de violences
ou les accalmies ne correspondent pas ncessairement au calendrier politique et militaire de la coalition; les violences qui traversent le pays depuis
2003 suivent aussi des dynamiques propres : elles connaissent des
mutations; elles ne sont pas de nature comparable selon les zones gographiques concernes; elles correspondent de plus en plus des moments prcis dun agenda iraquien sur lequel jouent aussi les diverses influences des
pays voisins (5).
Lanne 2006 a constitu un tournant important dans ce phnomne
d iraquisation du conflit, lattentat de Samarra marquant le basculement symbolique vers une logique de guerre civile. La priode 2007-2008
se prsente comme une tape critique supplmentaire : la violence est de
plus en plus locale, fragmente, recouvrant des enjeux dont la lisibilit
politique nest pas toujours saisissable. Sans surprise, cette fragmentation des violences se manifeste travers lexacerbation des tensions entre
tendances chiites concurrentes, lAssemble suprme de la rvolution islamique en Iraq (ASRII, depuis peu rebaptise en ASII) voulant traduire
son ascendance sur le systme en simposant sur la scne chiite, Bagdad
comme dans les rgions plus au Sud. Elle apparat galement au sein du
paysage compliqu de lopposition sunnite, traverse par des mouvements de recomposition et des retournements successifs dalliance conduisant les formations djihadistes modifier leur posture. Elle pourrait
aussi gagner les autorits rgionales du Kurdistan iraquien qui,
jusqualors relativement pargnes, doivent aujourdhui faire face de
nombreux dfis.
2006, liraquisation du conflit
Retour sur les vnements de Samarra
Lattentat frappant le sanctuaire chiite de Samarra le 22 fvrier 2006 a
marqu un tournant dcisif dans lvolution de la situation en Iraq. Au-del
(4) Cf. Gareth Stansfield, Accepting realities in Iraq, Middle East Programme Briefing Paper, Chatham House, mai 2007.
(5) Cf. Gabrielle Lafarge, Iraq, Les Nouveaux Mondes rebelles, Michalon, Paris, 2005, pp. 25-39; Peter
Harling, Les dynamiques du conflit irakien, Critique internationale, n 34, janv.-mars 2007; Gareth
Stansfield, ibid.

liraq en 2008

691

du nombre de morts, du symbolisme du lieu (6) et des manifestations massives qui ont suivi, cet attentat attribu des lments dAl Qada en Iraq
a marqu le signal au dchanement des affrontements confessionnels. Au
cours des mois qui ont suivi, le pays a en effet connu une explosion sans
prcdent des violences entre Chiites et sunnites. En quelques semaines, les
premires reprsailles contre des dizaines de lieux de culte et de religieux
sunnites ont bascul vers un dbordement de violences perptres par deux
camps enferms dans un cycle sans fin de revanche. Accompagnes par
lintensification des dplacements forcs de population (7), les atrocits
commises tout au long de lanne 2006 ont t comprises comme autant de
signes de fractures dsormais insurmontables au sein de la socit. Pour de
nombreux Iraquiens et observateurs trangers, les vnements de
Samarra ont en effet bris un tabou et constituent, ce titre, llment
dclencheur du passage une logique de guerre civile (8).
Rupture symbolique majeure, les vnements de Samarra doivent aussi
tre replacs dans la suite logique des rendez-vous lectoraux de 2005 (9).
Premiers scrutins pour linstallation dautorits iraquiennes pleinement
souveraines (10), les lections de janvier 2005 avaient, sans surprise, consacr la prdominance des courants communautaires brandissant des identits ethniques ou confessionnelles sur les partis lacs et nationalistes.
Cette nouvelle tape dans la communautarisation assume du jeu politique
iraquien (11) est alle de pair avec, dune part, laffirmation du phnomne
islamiste chiite et de ses milices et, dautre part, la consolidation des courants historiques kurdes et de leurs peshmergas. Dans ce contexte, si les
lections de dcembre 2005 ont permis larrive de certains reprsentants
arabes sunnites au Parlement (12), les deux principaux blocs chiite et kurde
(6) Le mausole, qui contient les tombes des dixime et onzime imams Ali et Hussein, est lun des hauts
lieux saints de lIslam chiite.
(7) Selon les dernires valuations du Haut-Commissariat aux rfugis (HCR), depuis 2003, au moins
2,4 millions dIraquiens ont t dplacs lintrieur du territoire national et au moins 2,2 millions se sont
rfugis lextrieur du pays, essentiellement en Syrie et en Jordanie. Ces dplacements de population se
sont fortement accrus aprs lattentat de Samarra et se poursuivent depuis au rythme de 50 000 nouveaux
cas par mois, malgr quelques retours constats, qui sexpliquent du fait des contraintes imposes par les
pays htes : aucun des deux pays ne reconnat le statut de rfugis ces populations interdites de travail
et soumises au renouvellement rgulier du titre de permis de sjour.
(8) Cf. Myriam Benraad, LIrak dans labme de la guerre civile, Politique trangre, n 1, 2007, pp. 1326.
(9) Premires lections parlementaires en janvier 2005, rfrendum constitutionnel en octobre 2005 et
nouveau scrutin parlementaire en dcembre 2005.
(10) Les premires lections gnrales de janvier 2005 ont conduit la formation dune Assemble et dun
gouvernement transitoires, puis ladoption, par rfrendum, dune Constitution, en octobre 2005. Les nouvelles lections de dcembre 2005 devaient permettre linstallation dun gouvernement et dinstitutions permanentes. Aprs plusieurs mois de tractations difficiles, le gouvernement dunion nationale de Nouri alMaliki a t investi en mai 2006.
(11) Le principe des quotas communautaires, qui a guid toute la priode officielle doccupation et de
transition, a t rapidement intgr et assimil, au point de devenir un lment structurant du jeu politique
iraquien. Cf. Fanny Lafourcade, Le Chaos irakien, La Dcouverte, Paris, 2007.
(12) Alors que les principaux courants arabes sunnites avaient boycott les lections de janvier 2005, un
certain nombre dentre eux choisiront finalement de participer au rfrendum constitutionnel en change de
la promesse dune rvision du texte en 2006, puis aux lections lgislatives de dcembre 2005.

692

gabrielle lafarge

conservaient toutefois lessentiel des positions acquises avec les premires

lections gnrales de janvier 2005 et ladoption de la Constitution en octobre 2005 (13). Plus encore, fin 2005, la prminence de lAssemble suprme
de la Rvolution islamique en Iraq (ASRII), ct chiite, et, ct kurde, de
lUnion patriotique du Kurdistan (UPK) et du Parti dmocratique du Kurdistan (PDK) semblait pose.
Photographie des calculs politiques et des rapports de force sur le
terrain, ces rsultats donnaient ces principaux vainqueurs la possibilit de forger une alliance tactique afin daborder en position de force
les pres tractations pour la formation du premier gouvernement iraquien permanent (14). Voulant avant tout mettre la main dans lappareil dEtat sur les postes qui leur permettraient de faire avancer leur
projet rgional kurde, lUPK et le PDK donnrent ainsi lASRII et
son bras arm, le corps Badr, loccasion de contrer tous les autres
acteurs pouvant remettre en cause son ascendance sur le systme, quils
soient arabes sunnites, mais aussi chiites. Cela laissait redouter lexplosion dune violence inter-iraquienne en tant quexpression de la comptition entre communauts, courants concurrents, milices et factions
diverses.
Les affrontements sunnites / chiites au miroir de la course pour
le pouvoir
Dans ce contexte, on pouvait craindre que lASRII ne cherche traduire
plus avant ses succs politiques sur le terrain de la violence et des affrontements arms (15). Sans surprise, Bagdad fut le thtre principal de cette
lutte, bien avant lattentat de Samarra, qui apparat alors comme un vnement amplificateur dun processus dj bien engag.
Ds les lections de janvier 2005 et la formation du gouvernement transitoire en avril, lASRII avait en effet transform sa victoire lectorale
en vritable stratgie dassaut et de purge antisunnite, en premier lieu
centre sur les ministres stratgiques et les diverses autres instances
administratives, tant au niveau national que local. Cette stratgie a t
particulirement pousse dans un ministre aussi important que celui de
lIntrieur : elle sest traduite par linfiltration du ministre et de ses forces de police par le corps Badr, bras arm de lASRII, jusqu son contrle effectif que la formation du gouvernement al-Maliki en mai 2006 et
la nouvelle distribution des portefeuilles ministriels nont pas suffi
(13) Le consensus entre Kurdes et Chiites est si fort sur les points majeurs du texte constitutionnel dfinissant les contours du fdralisme que les Sunnites se voient dans limpossibilit de runir une majorit des
deux tiers dans trois gouvernorats ncessaires pour obtenir son amendement.
(14) Aprs dpres ngociations, le gouvernement de Nouri al-Maliki est finalement form en mai 2006.
(15) Cf. Shiite politics in Iraq : the role of the Supreme Council, Crisis Group Middle East Report, n 70,
15 nov. 2007.

liraq en 2008

693

enrayer (16). Un nombre croissant denlvements, de disparitions, dactes

de torture, dassassinats cibls et dexcutions de masse lencontre de la
population sunnite ont alors t attribus des policiers et des units spciales de la police les terriblement clbres escadrons de la mort .
Ds lt 2005, le cycle infernal des reprsailles et contre-reprsailles tait
donc enclench, chaque camp visant faire de plus en plus de victimes civiles chez ses adversaires. Aux attaques et attentats aveugles frappant des
bus, des marchs, des coles, etc. dans les quartiers populaires forte population chiite Bagdad et dans les localits environnantes (17) ont rpondu
des assassinats cibls, des rafles ou des oprations des forces de scurit perues comme des actions punitives antisunnites (18). Par effet miroir, le
dchanement des violences antisunnites, frappant tout dabord des figures
associes au rgime prcdent de Saddam Hussein, sest en effet largi des
personnes cibles du seul fait de leur appartenance confessionnelle. Le nombre de corps mutils et les charniers de Sunnites rgulirement dcouverts
dans les faubourgs de la capitale ou dans les eaux du Tigre tmoignent de
lampleur de ce phnomne, lequel a impliqu des Iraquiens qui ntaient
pas tous des membres actifs du corps Badr. De fait, aprs lattentat de
Samarra, lArme du Mahdi a ouvertement particip ces actions, amenant
derrire elle ses bases populaires avant tout constitues des plus dshrits
de la communaut; certains dentre eux avaient dj intgr les nouvelles
forces de scurit et leurs units spciales (19). Dautres Chiites sont aussi
venus grossir les rangs des forces de scurit et des milices ou ont encore
cr leurs propres factions. Leurs motivations ont t multiples, que ce soit
pour des raisons crapuleuses et financires, pour dfendre leur quartier ou
venger des proches, par rflexe clientliste et confessionnel ou encore pour
satisfaire des enjeux de pouvoir.

(16) Il faudra attendre la fin de lanne 2006 pour quune vaste rforme du ministre de lIntrieur et
de ses forces soit entame. Elle se voit marque par le renvoi de responsables et des membres des units
spciales et des commandos impliqus dans des violences antisunnites et des exactions. Selon le gnral
Petraeus, commandant des forces amricaines en Iraq, 2 300 personnes ont t renvoyes et plus de
5 000 enqutes internes sont en cours. Il reste que la terrible rputation de ces forces, toujours compose
plus de 85% de Chiites, est tenace auprs des populations qui les considrent encore comme des instruments
mis au service de lASRII et du courant de Sadr.
(17) La terreur de la population chiite est telle que, le 31 aot 2005, prs de 1 000 personnes trouvent la
mort sur le pont dal-Aima Bagdad, lorsquune fausse alerte dattentat dclenche un mouvement de panique dans la foule des plerins rassembls loccasion des festivits religieuses dAchoura.
(18) Le sige puis la prise de la ville de Tall Afar en septembre 2005 ont t vcus comme une mesure
de punition collective de la population sunnite, cette localit situe au nord de Bagdad apparaissant alors
comme une deuxime ville martyre aprs Fallouja.
(19) Certains Chiites ayant rejoint les rangs des forces de scurit et leurs units spciales, bien quoprant sous lautorit de commandants dsigns par lASRII, exprimaient surtout leur loyaut pour Moqtada
al-Sadr. Cf. Shiite politics in Iraq, op. cit.

694

gabrielle lafarge

Lexacerbation des comptitions inter-chiites : le cas de lASRII et

du mouvement de Sadr
Ce retour sur les circonstances ayant conduit aux vnements de
Samarra mne sinterroger sur la validit dune grille de lecture qui privilgierait sur toute autre la dimension communautaire des violences interiraquiennes (20). Lextension des affrontements sunnites / chiites tout au
long de lanne 2006 a permis aux principaux courants antagonistes
daccomplir une recomposition plus pousse des espaces symboliques et des
territoires : avec la fuite et les dplacements forcs de populations accompagnant les violences cibles, lun et lautre camp ont progressivement
redessin la cartographie des zones urbaines et rurales de population mixte,
jusqu la constitution de bastions communautairement homognes. Les
rsultats de ce processus sont particulirement flagrants dans Bagdad et sa
ceinture, la capitale tant actuellement grossirement divise le long de
lEuphrate en deux grandes rives antagonistes (21) ou encore Bassora,
ville portuaire traditionnellement cosmopolite, dont les populations minoritaires anciennement bien implantes (sunnites, chrtiens, sabens) ont
aujourdhui presque disparu (22). Nanmoins, cette territorialisation des
affrontements ne doit pas tromper : les violences inter-iraquiennes pour le
contrle du pouvoir, des ressources et des territoires ne se rsument pas
la seule lutte entre communauts antagonistes; elles recouvrent aussi des
comptitions lintrieur dune mme communaut, entre courants concurrents.
A ce titre, le basculement, en 2006, de lArme du Mahdi dans la lutte
antisunnite mrite dtre discut au miroir des relations inter-chiites,
notamment de la comptition acharne qui oppose le courant sadriste
lASRII. Si lattentat de Samarra a t suivi dune riposte chiite unifie,
cette alliance sacre entre partis chiites fut en effet de courte dure et
sest rapidement retourne contre le courant sadriste. On peut penser que
lASRII a jou un rle central dans ce retournement de situation, voyant
une opportunit pour tenter de marginaliser son principal comptiteur
Bagdad (23).
(20) Comme le font remarquer Hamit Bozarslan et Peter Harling : sinon comment expliquer que le nouvel
attentat perptr Samarra en 2007 nait pas constitu un nouvel lment dclencheur pour des rglements
de compte gnraliss entre chiites et sunnites? Cf. Critique internationale, n 34, janv.-mars 2007.
(21) Sil existe des enclaves de chaque ct de la rive droite du Tigre, majoritairement sunnite, et de la
rive gauche, majoritairement chiite, les quartiers non homognes sont devenus extrmement rares. Le nouveau plan de scurisation de la capitale a fig cette situation, la construction de barrires et de murs autour
des quartiers transformant de fait Bagdad et sa ceinture en une succession denclaves.
(22) Selon le HCR, le nombre dhomicides commis Bassora a enregistr une croissance rapide, passant
dune quinzaine par mois plus dune centaine partir du printemps 2006. Le caractre antisunnite de ces
violences cibles sest impos aprs la destruction du mausole chiite de Samarra, alors que les autres minorits, en premier lieu les chrtiens, taient fortement incites quitter la ville. Cf. UNHCR, Basrah Governorate Assessment Report, aot 2006.
(23) Le courant de Moqtada al-Sadr jouit dune base sociale particulirement dveloppe dans la capitale,
notamment Sadr-city qui demeure son bastion.

liraq en 2008

695

Une fois install au gouvernement en juin 2006, lASRII a, de fait, modifi

sa posture. Ses miliciens du corps Badr, beaucoup plus structurs et hirarchiss que les groupes arms sadristes, se sont alors attachs rduire leur
implication dans les violences antisunnites ou, du moins, en donner
limpression, pour mieux se fondre et sassimiler aux forces de scurit officielles iraquiennes (24). Ils ont ainsi laiss lArme du Mahdi occuper le
devant de la scne, le courant sadriste apparaissant alors aux yeux des autorits amricaines comme lacteur le plus confessionnalis, le plus radical, le
plus violent et, donc, le plus proche de Thran. Les tendances les plus radicales au sein du courant de Sadr y ont vu un encouragement, celles-l critiquant de plus en plus ouvertement les positions jusqualors dfendues par
Moqtada al-Sadr (25). Cette stratgie de dligitimation du courant sadriste a
t efficace sur le court terme : Moqtada al-Sadr, quittant prcipitamment
lIraq pour lIran, a paru dbord par ses milices (26), lesquelles sont devenues, en plus de linsurrection sunnite et dAl Qada en Iraq, une cible
prioritaire pour les Etats-Unis dans le cadre de la prparation de leur nouvelle stratgie. LASRII, bientt rebaptise, est au contraire sortie renforce,
assure dun soutien amricain en vue de la consolidation de ses positions sur
la scne chiite, Bagdad comme lextrieur de la capitale (27).
Entam en fvrier 2007, le nouveau plan de scurisation de Bagdad a
donc constitu une opportunit pour les milices de lASRII. Ntant plus
stigmatises dans les discours officiels, assimiles de fait au sein des forces
iraquiennes de scurit, ces dernires ont pu orienter certaines missions de
scurisation leur propre bnfice. Les premires oprations coup de
poing saccompagnant de quadrillage de secteurs entiers, de rafles, darrestations, de saisies darmes se sont concentres dans les quartiers Ouest de
la capitale, donnant limpression aux Iraquiens, en premier lieu aux Sunni(24) Reidar Visser, LIran, lAssemble suprme pour la rvolution islamique en Iraq et la lutte pour
le contrle de Bassora, Les Cahiers de lOrient, n 87, sept. 2007, p. 66.
(25) Le courant de Sadr est lorigine un mouvement social fond sur la revanche des bases chiites les
plus dshrites , mettant en avant son iraquit par opposition lASRII, mouvement cr en Iran
sous le parrainage des Gardiens de la rvolution islamique et sa dimension nationaliste (lutte contre loccupation trangre, refus des clivages communautaires et attachement la prservation de lunit de lEtat
iraquien). Cela avait amen Moqtada al-Sadr conclure une alliance avec certains groupes sunnites afin de
faire face ensemble aux grandes offensives lances en 2004 par les forces amricaines Najaf et Fallouja.
(26) A lheure actuelle, on ne sait toujours pas exactement o se trouve Moqtada al-Sadr, certains responsables iraquiens affirmant quil demeure encore en Iran. Sa dernire apparition publique Koufa date
du printemps 2007.
(27) Linvitation faite Abd al-Aziz al-Hakim de se rendre Washington au dbut du mois de dcembre
[2006] traduisait, de manire officielle, lintronisation par les Etats-Unis dun seigneur de la guerre chiite :
cf. Reidar Visser, op. cit., p. 67. Ce nouveau soutien amricain nest pas dnu de paradoxe. LASRII, fonde et finance la fin des annes 1980 par les Pasdaran, est, sur un plan historique, le courant islamiste
iraquien qui a entretenu les liens les plus intimes avec lIran. Sa nouvelle dnomination est significative :
lAssemble suprme de la rvolution islamique en Iraq est devenue en mai 2007 lAssemble suprme islamique en Iraq (ASII), comme si le fait denlever le terme rvolution voulait convaincre de son indpendance vis--vis de ses parrains iraniens. Son rapprochement affich avec la direction religieuse chiite de
Najaf participe de cette stratgie. LASII se prpare ainsi aux prochaines chances lectorales de 2009 : elle
souhaite apparatre comme un parti profondment iraquien, capter les bases populaires chiites plus acquises
Sadr et empcher tout autre courant chiite, tel le Dawa auquel appartient le Premier ministre al-Maliki,
dentraver sa course vers le pouvoir.

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tes, dassister au droulement dun plan chiite. Dans un deuxime temps,

les oprations ont surtout vis les bastions sadristes, ne touchant que trs
peu les autres milices chiites : ds mars 2007, 600 soldats amricains,
appuys par 550 soldats iraquiens, lanaient une vaste opration de fouilles
et de dsarmement Sadr-City. Dcrt lt 2007, le gel volontaire pour
six mois des activits de lArme du Mahdi dans la capitale a symbolis
pour certains laffaiblissement du courant de Sadr. De mme que le retrait
du courant sadriste de lAlliance iraquienne unifie, principale coalition parlementaire chiite, suivi en octobre 2007 par la conclusion dun accord officiel de rconciliation entre Moqtada al-Sadr et le chef de lASRII, devenue
entre-temps lASII. Il reste que cette marginalisation du mouvement
sadriste doit tre confirme sur le plus long terme (28). Cela, dautant que
nombre de ses partisans, fuyant la capitale, sont descendus plus au Sud, o,
dans les provinces, des heurts plus violents que par le pass opposent rgulirement sadristes, miliciens du corps Badr et autres factions chiites.
2007, le morcellement des conflits
Des enjeux de plus en plus locaux : lexemple de la bataille pour
Bassora
Les affrontements inter-chiites se concentrent surtout en dehors de Bagdad depuis lautomne 2006, priode durant laquelle la question du fdralisme est entre au cur des dbats parlementaires. Cest ce moment que
lASRII a intensifi sa campagne de communication en faveur de la cration dune grande rgion fdrale englobant, au centre et au Sud, toutes les
zones o les Chiites sont majoritaires. Son projet dorganisation fdrale des
rgions en grandes entits communautaires a trouv un premier cho positif
au sein des populations chiites, encore sous le choc des vnements de
Samarra, et un soutien vident des partis kurdes y voyant une opportunit
supplmentaire pour consolider leur propre projet au Kurdistan iraquien. Il
a au contraire t peru comme une source de menace supplmentaire pour
les Arabes sunnites lesquels, dj fortement marginaliss dans le systme
politique et administratif Bagdad, craignaient de voir leur poids encore
diminuer face deux normes rgions kurde et chiite qui auraient alors concentr la plupart des richesses et des ressources naturelles du pays (29).
Cette ide a aussi divis la scne politique chiite : certains y ont vu une tentative de lASRII daffaiblir lautorit dj moribonde du gouvernement de
Bagdad, dexercer un quasi-monopole sur les villes saintes chiites et leurs
(28) A linstar des autres quartiers de la capitale, Sadr-City est un secteur quadrill, emmur, soumis
des contrles rguliers et des couvre-feux successifs. Pour autant, les forces amricaines et iraquiennes se
limitent jusqu prsent des incursions ponctuelles, reconnaissant tre incapables de pntrer plus avant
pour tenir des positions sur le long terme.
(29) Joost Hiltermann, Iraq and the new sectarianism in the Middle East, 10 juillet 2007.

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richesses tires de lconomie des plerinages (30), de gagner le contrle des

provinces du Sud qui lui rsistent encore (31) et de mettre la main sur Bassora, son ptrole et son conomie parallle de contrebande.
In fine, lide maximaliste de lASRII na pas eu gain de cause. La loi
fdrale adopte par le Parlement irakien en octobre 2006 prvoit une procdure complexe, donnant plus de chance des rgions de petite taille de
voir le jour qu de grosses entits qui rassembleraient plusieurs gouvernorats. Lorganisation effective de ces dispositions tant reporte 2008, la
question fdrale nen constitue pas moins dans lintervalle une cause
majeure de tensions, que ce soit entre politiciens Bagdad ou dans les
diverses provinces du pays (32). Les tensions et les violences locales ne sont
nanmoins pas toujours guides par les logiques politiques que voudraient
leur donner leurs leaders politiques regroups Bagdad. Ces derniers peuvent butter sur des rseaux locaux de corruption et de patronage qui parfois leur chappent.
La situation rgnant Bassora est particulirement significative de la
nature des comptitions luvre dans tout le pays. Le calme relatif qui
y rgnait a t rompu depuis que, la faveur des lections provinciales de
2005, le gouvernorat, tenu par lASRII, est tomb entre les mains du Hizb
al-Fadhila, parti dassise essentiellement locale, produit dune scission avec
le courant sadriste. Cette prise de pouvoir du gouverneur Al Waeli sest
accompagne par llimination systmatique, dans les instances locales, des
cadres dsigns par son prdcesseur. Aux attaques quasi quotidiennes contre les forces britanniques en charge de ce secteur et la politique dintimidation et de rpression des minorits religieuses se sont ajout des rglements de compte inter-chiites prenant un tour de plus en plus violent. Cette
lutte concerne la rpartition des postes au sein de ladministration et des
forces de scurit locales pour le contrle de lindustrie ptrolire et des
gains tirs des conomies parallles particulirement lucratives que sont la
contrebande de ptrole, le trafic darmes et de marchandises (33). Les instances scuritaires, administratives et conomiques sont ainsi accapares
par une myriade de rseaux concurrents : le parti al-Fadhila du gouverneur
Al Waeli, peru comme collaborant avec les autorits britanniques, chapeaute les instances du gouvernorat et la Force de protection des infrastructures ptrolires; lASII, les services de renseignement; le courant de
(30) Les affrontements survenus Kerbala les 27 et 28 aot 2007, lors des festivits chiites clbrant la
naissance de limam Mahdi, causant une centaine de victimes ont encore illustr la violente concurrence qui
oppose les sadristes lASII pour le contrle des forces de scurit, des villes saintes et du pouvoir local
dans les provinces du centre et du sud du pays. La ville est depuis rgulirement place sous couvre-feu.
(31) LASII contrle les gouvernorats de Samawa et de Nassiriya, le courant de Sadr celui dAmara, le
parti Fadila celui de Bassora.
(32) Cf. Reidar Visser, The draft law for the formations of regions : a recipe for permanent instability
in Iraq? et Federalism from below in Iraq : some historical and comparaive reflections, disponibles sur
le site Internet historiae.org.
(33) Significativement, les trois ports sont sous le contrle respectif du parti Fadila, de lASII et dune
tribu locale trs influente.

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Sadr, la police locale, le service de protection rapproche des administrations provinciales, ainsi que les autorits portuaires; le petit parti local du
Hezbollah, la police des murs, etc. Ce tableau est dautant plus complexe
que lIran cherche naturellement tirer parti de ces comptitions locales en
les instrumentalisant (34).
La logique qui prvaut Bassora est en effet trs proche de celle des
gangs criminels et mafieux (35). Elle correspond une forme dconomie de
guerre (36) qui implique des trafiquants, des hommes daffaires, des industriels, des syndicats, des factions locales, des reprsentants tribaux, etc.
jusquaux plus hautes autorits du gouvernorat. Sur la foi de leur unique
lien de loyaut vis--vis dun courant, dune faction ou dune figure, les
clients accdent un poste, obtiennent un contrat, grent un secteur
dactivit conomique Des pans entiers de ladministration provinciale et
des secteurs conomiques ont ainsi t happs par ces rseaux concurrents
qui, se tenant les uns les autres, saffrontent rgulirement. Leur pouvoir se
nourrit de linscurit ambiante, les factions locales et leurs milices participant la violence, mais prouvant par l mme leur utilit en assurant la
population une forme de protection. La violence reprsente donc une forme
de rajustement perptuel dalliances tactiques, celles-l voluant en fonction de calculs de court terme, dintrts conomiques et financiers immdiats.
Dans ce contexte, lopration de scurisation chapeaute par les forces
britanniques de septembre 2006 mars 2007 (Opration Sindbad) na provoqu quune amlioration ponctuelle de la situation scuritaire, suivie par
une rapide reprise en main de la ville par les diverses milices et factions concurrentes. Opr mi-dcembre 2007, le transfert officiel de responsabilit
aux forces iraquiennes de scurit constitue donc un test pour les mois
venir, ces forces, traverses par des loyauts multiples, pouvant savrer
incapables de juguler une violence qui ne demande qu ressurgir (37). Les
diverses factions et milices locales se sont dailleurs prpares cette
chance en concluant de nouveaux accords (38). La tenue de nouvelles
lections provinciales, dont la date nest toujours pas fixe, pourrait faire
voler en clats ces alliances tactiques et dboucher sur de plus amples
affrontements.

(34) Sur la question de la stratgie iranienne dans le sud iraquien, cf. Reidar Visser, LIran, lAssemble
suprme pour la rvolution islamique en Irak et la lutte pour le contrle de Bassora, op. cit.
(35) Cf. Irak : les leons de Bassora, Crisis Group Middle East Report, n 67, 25 juin 2007.
(36) Cf. The war economy of Iraq, Middle East Report, n 243, 2007.
(37) Le 12 dcembre 2007, quatre jours avant le transfert officiel par les Britanniques du contrle de la
province de Bassora, un triple attentat a eu lieu Amarra, capitale de la province voisine de Missane, qui
est place depuis avril 2007 sous la responsabilit exclusive des forces iraquiennes.
(38) Cest en ce sens quon peut interprter la conclusion dun pacte dhonneur engageant 22 groupes et
partis de Bassora ne plus interfrer dans les affaires judiciaires et scuritaires du gouvernorat, Al-Iraqiyya,
5 dc. 2007.

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Laffirmation des milices tribales : une source de fragmentation

supplmentaire
Le processus de criminalisation et de fragmentation de la violence releve
Bassora montre combien les enjeux en cours en Iraq peuvent tre dconnects des dbats officiels rythmant la vie de la zone verte Bagdad. La
situation Bassora tmoigne dun phnomne plus gnral de
cannibalisation de lEtat iraquien qui, tant au niveau des autorits centrales que dans les provinces, voit des pans entiers de ses institutions politiques,
administratives et scuritaires tre partie prenante dun systme fonctionnant avant tout selon des logiques miliciennes et clientlistes (39). Leffondrement de lEtat iraquien est dautant plus marqu que ce mouvement est
indirectement encourag par une approche amricaine de terrain (bottomup) qui, renouant ainsi avec les expriences passes des Ottomans et des
Britanniques, vise accompagner laffirmation de nouveaux acteurs locaux
tribaux perus comme des manations positives de la socit civile (40).
Lexprience mene depuis 2006 avec les tribus arabes sunnites de la province dal-Anbar illustre cette tendance. Principal foyer dinsurrection ds
2003, terrain propice au dveloppement de divers groupes islamistes et djihadistes et bastion dAl Qada en Iraq, cette province suscite un intrt
renouvel de la part des autorits militaires amricaines (41). Depuis lt
2005, des tensions croissantes sont apparues entre la mouvance qadiste et
la population locale. La terreur que ces groupes faisaient rgner, la rigueur
des lois islamiques quils imposaient et la frquence des frappes ariennes
quils attiraient sur cette province ont eu raison de la plupart de leurs soutiens locaux. Les chefs tribaux dal-Anbar ont en effet trs vite compris
lintrt canaliser le rejet exprim par leurs bases, alors mme que les
combattants djihadistes bafouaient leur autorit et les privaient de leurs
sources traditionnelles de revenus fondes sur le clientlisme, les activits de
contrebande et les trafics aux frontires saoudienne, jordanienne et syrienne
toutes proches. Aprs plusieurs tentatives malheureuses, marques par des
divisions inter-tribales et des assassinats, ce nest quen septembre 2006
quun conseil des tribus de la province, le rveil dal-Anbar, a pu voir le
jour. Aprs avoir rencontr le Premier ministre Al Maliki, le conseil dclarait alors la guerre Al Qada. Un mois aprs, la ville de Ramadi tait
libre et place sous le contrle des tribus.
(39) Cf. Iraq calmer, but more divided, The Los Angeles Times, 10 dc. 2007 : Iraq is moving in the
direction of a failed State, a highly decentralized situation totally unplanned, of course with competing centers of power run by warlords and militias. The central government has no political control whatsoever beyond
Bagdad, maybe not even beyond the Green Zone.
(40) Outre la politique mene lgard des tribus sunnites dal-Anbar et des provinces avoisinantes, des
expriences similaires commencent en effet prendre forme auprs de tribus chiites, comme en tmoigne la
ptition signe en novembre 2007 par plus de 300 000 Chiites, campagne encadre par des cheikhs et visant
protester contre le rle jou par lIran dans le Sud iraquien.
(41) Sur lvolution plus spcifique du paysage djihadiste et qadiste, cf. notamment Mathieu Guidre,
LIrak ou la terre promise des djihadistes, Critique internationale, n 34, janv.-mars 2007.

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Raction locale de rejet trs probablement encourag par des incitations et des aides saoudiennes et jordaniennes (42), ce mouvement tribal
a aussi t mis profit par les autorits amricaines. Le rveil dalAnbar a trs tt bnfici de soutiens financiers et logistiques via la mise
en uvre dun programme dactions civilo-militaires inspir des Provincial Reconstruction Teams (PRTs) lanc depuis 2002 en Afghanistan (43).
Ce regroupement de plus de 25 tribus sest ainsi charg de trouver de nouvelles recrues pour la police locale, dont le chef est dsormais acquis au
mouvement. Cette plate-forme a aussi form sa propre milice tribale,
aujourdhui compose de plusieurs milliers dhommes. Les responsables
militaires amricains ont galement offert au rveil dal-Anbar une
forme de reconnaissance politique, en lui dsignant un chef en la personne
du cheikh Abdel Sattar Albou Richa, personnage pourtant trs controvers au sein de la confdration des Doulaymi comme de sa tribu et de
son propre clan, qui paiera dailleurs de sa vie sa rencontre trs mdiatise
avec le prsident George W. Bush en septembre 2007. Une dlgation
emmene par son frre a mme t accueillie peu de temps aprs
Washington.
Sappuyant sur lamlioration de la situation scuritaire depuis lapparition de ces formations tribales, ladministration amricaine a choisi de prsenter cette exprience al-Anbar comme un de ses succs majeurs. Elle
tente donc de reproduire ce schma Bagdad et dans les provinces forte
population sunnite, que ce soit dans les gouvernorats voisins de Salah alDin et de Diyala, dans le gouvernorat de Ninive plus au Nord ou encore
au Sud, Kerbala, Babil et Wassit. Les autorits amricaines voient en
effet dans la revivification du phnomne tribal un moyen de lutter contre
Al Qada, mais galement une voie nouvelle pour tenter de rintgrer les
Arabes sunnites dans le processus politique, administratif et scuritaire iraquien. Selon leur plan, au total, 60 000 miliciens tribaux dsigns
commme concerned local citizens devraient tre intgrs dans les Forces
de scurit iraquiennes (44).
Cette politique tribale soulve nanmoins de nombreuses interrogations
et incertitudes. En premier lieu, cette exprience semble difficilement
(42) Les tribus iraquiennes dal-Anbar, membres de la grande confdration des Doulaymi, entretiennent
une proximit ancienne et des contacts nourris avec leurs cousins, de lautre ct de la frontire, avec lesquels ils traitent daffaires multiples et font du ngoce. Les Doulaymi reprsentent une confdration tribale
trs puissante : connue pour avoir fourni de nombreux soutiens au rgime de Saddam Hussein, puis rendue
clbre ltranger depuis sa participation la tentative de coup dEtat en juillet 1992 contre ce mme Saddam Hussein, cette confdration sappuie aussi sur des ramifications trs dveloppes avec le monde du
ngoce et des affaires en Jordanie et en Arabie saoudite. On peut supposer que des aides financires jordaniennes et saoudiennes ont transit par ces rseaux de solidarit tribale. Plusieurs rencontres entre chefs tribaux iraquiens ont dailleurs t organises ces derniers mois Amman.
(43) Cf. Robert Perito, The US experience with Provincial Reconstruction Teams in Iraq and
Afghanistan, prsentation devant le Congrs, United States Institute of Peace, 18 oct. 2007.
(44) En novembre 2007, dj 37 000 de ces combattants taient rmunrs par le Pentagone. Cf. Iraq :
post-Saddam governance and security, CRS Report for Congress, 30 nov. 2007, p. 29.

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701

reproductible en dehors dal-Anbar, province iraquienne peu peuple

mais trs homogne, tant dans sa composition ethnico-confessionnelle
que dans lorganisation de ses structures sociales tribales. Une fois
export, ce modle provoque ainsi dans dautres lieux des frictions
entre tribus, qui se disputent la reconnaissance et, plus encore, les aides
financires et les armes distribues par la coalition. Il suscite en outre
linquitude croissante des autres communauts vivant dans des provinces forte population sunnite, mais qui restent nanmoins des zones de
population mixte. La sincrit du ralliement des tribus la logique suivie
par la coalition est en outre discutable. Leurs motivations sont multiples
et certainement opportunistes. Certaines dentre elles conservent en particulier des liens avec divers groupes islamistes composant le paysage
compliqu de linsurrection sunnite (45). On peut sinterroger sur la destination finale dune partie des aides amricaines (argent, armes). Ces
nouvelles formations tribales, considres par les autorits amricaines
comme des lments stabilisateurs, pourraient lavenir se retourner
contre des courants et des populations qui leur sont hostiles. Ce risque
serait dautant plus fort dans lhypothse o les Arabes sunnites demeurent en marge de lappareil dEtat. Dj, le gouvernement iraquien et, en
son sein, les principaux leaders chiites voient dans laffirmation de ces
milices tribales le nouveau visage dune opposition arabe-sunnite dsormais lgitime et de plus en plus intgre au dispositif scuritaire labor
par la coalition.
Kirkouk et le Kurdistan iraquien : la prochaine bataille?
Cette exprience tribale, qui vient dsormais soutenir les oprations amricano-iraquiennes menes sur Bagdad et dans les provinces avoisinantes,
constitue un certain revers pour Al Qada en Iraq et les groupes affilis. Audel dal-Anbar, la scurit demeure pourtant alatoire dans ces rgions,
tout particulirement au nord de la capitale, comme lillustre la bataille
range survenue mi-dcembre Baaqouba entre miliciens tribaux et combattants qadistes une trentaine de victimes dans chaque camp. Plusieurs
responsables tribaux ont aussi t assassins, notamment dans les provinces
de Diyala et Salah el-Din (46).
Le nouveau plan de scurisation entam en fvrier 2007 semble avoir provoqu un regain de violence djihadiste plus au Nord, jusque dans ces zones
de peuplement mixte qui, comme Tall Afar, Mossoul ou Kirkouk, constituent dj des foyers majeurs dinstabilit, notamment entre populations
(45) Cf. Risky US alliances in Iraq : frustrated with the Iraqi army, US forces cultivate ties to exinsurgents, The Christian Science Monitor, 17 juillet 2007.
(46) Le 4 dcembre 2007, dans un message audio-diffus sur un site islamiste, le commandant de lEtat
islamique dIraq, Abou Omar Al Baghdadi, annonait la formation des brigades al-Sadiq, forces spcialement dvolues la lutte contre le mouvement du Rveil dal-Anbar et appelait mener une nouvelle campagne dattentats dans la dure.

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arabes (sunnites, chiites et chrtiennes), turcomanes et kurdes (47). Le

regroupement de combattants djihadistes dans ces rgions est donc porteuse de risques supplmentaires et laisse mme redouter des dbordements
vers le Kurdistan iraquien jusqualors relativement pargn. La vague
dattaques-suicides qui a touch Mossoul et Kirkouk depuis le printemps
2007 et les deux attentats survenus la mme poque Erbil, capitale
administrative du gouvernement rgional du Kurdistan iraquien ont sonn
comme un avertissement. A la mme priode, une crise aige tait entame
avec Ankara qui, au nom de la lutte contre des lments du PKK ayant
trouv refuge dans les monts Qandil (48), a dsormais choisi dintensifier ses
oprations militaires (49).
Les autorits rgionales du Kurdistan iraquien font donc face de nombreux dfis. La question de Kirkouk, dont le rattachement est rclam par
le gouvernement rgional du Kurdistan iraquien (GRK), constitue un point
dabcs majeur. Les diverses pressions qui se sont exerces ces derniers mois
proximit ou sur le territoire de la rgion kurde iraquienne illustrent le
caractre explosif de cette question, alors que la tenue du rfrendum populaire sur le statut de Kirkouk et des territoires contests, prvu avant la
fin de lanne 2007 selon les termes de la Constitution (article 140), a t
reporte une date ultrieure. Ces pressions se font dautant plus fortes que
les ambitions autonomistes kurdes ont suscit tout au long de lanne 2006
des tensions croissantes avec le gouvernement central de Bagdad, avec les
divers courants locaux arabes et turcomanes qui, dans les localits de population mixte, la lisire du Kurdistan iraquien, ont d faire face un vaste
programme de rekurdisation (50), et, enfin, avec la Turquie, pour laquelle
la question de Kirkouk constitue certainement une ligne rouge.
(47) Lembuscade visant, le 10 dcembre 2007, un convoi emmen par le responsable des approvisionnements en armes et munitions pour la police provinciale de Kirkouk est encore venue illustrer le niveau de
violence qui perdure dans cette zone.
(48) Lintensification de la pression militaire turque sur la frontire iraquienne a t prsente par
Ankara comme une rponse la vague dattentats ayant frapp son territoire depuis le printemps et
lautomne 2007, oprations montres comme tant organises et perptres par des lments du PKK ayant
trouv refuge dans le nord de lIraq. Ces attentats, par leur nombre et leur ampleur, nont pourtant pas t
plus soutenus que par le pass; ils nont eu que peu dimpact au sein de la population kurde du Sud-Est
anatolien, de plus en plus distante vis--vis du PKK; enfin, il reste prouver quils aient effectivement t
lances par des lments du PKK prsents en territoire kurde iraquien. Cf. Gareth Stansfield / Robert
Lowe / Hashem Ahmadzadeh, The Kurdish policy imperative, Middle East Programme Briefing Paper,
Chatham House, dc. 2007.
(49) Le 30 novembre 2007, le Parlement turc a donn larme lautorisation formelle de conduire des
incursions au nord de lIraq afin de poursuivre les militants du PKK. Le 15 et le 16 dcembre, laviation
turque a procd des bombardements sur des camps et des villages situs ct kurde iraquien, dans la
rgion du mont Qandil. Ces oprations, bientt suivies de premires incursions, surviennent alors que la Turquie dit avoir mass depuis six mois prs de 100 000 hommes aux frontires.
(50) Les reprsentants arabes et turcomanes estiment que 350 000 Kurdes ont t volontairement rimplants Kirkouk depuis 2003. Forts des rsultats des lections provinciales de 2005, par laquelle la liste
kurde unifie remporta 59,19% des suffrages, les Kurdes dtiennent 26 des 41 siges que compte le conseil
municipal, contrle les administrations ainsi que les forces de scurit de la ville. A ces tensions anciennes
sajoutent celle que pourrait constituer la nouvelle prsence du courant de Sadr, qui a ouvert en 2006 un
bureau Kirkouk et se positionne pour dfendre les droits des populations arabes chiites encore prsentes
dans la ville.

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Au-del des revendications historiques sur Kirkouk, le gouvernement

rgional du Kurdistan iraquien a en effet ralis certaines avances concrtes depuis sa formation en mai 2006 et la runification des deux administrations dErbil et de Souleymanieh (51). Profitant du fait que lorganisation fdrale de lEtat iraquien est repousse 2008, le GRK sest attach
dans lintervalle prparer lavenir en exploitant toutes les ambiguts et
les faiblesses de la Constitution nationale iraquienne. Il sest ainsi donn les
capacits administratives, lgislatives, scuritaires et conomiques dasseoir
son projet dautonomie rgionale pousse, quelle que soit lorganisation
future de lEtat fdral iraquien. Tirant parti dune situation scuritaire
incomparable et jouissant dune situation conomique et sociale beaucoup
plus favorable au regard du reste du pays, la rgion autonome du Kurdistan iraquien a donc en quelques mois travaill sur son propre projet de
constitution, vot une loi sur les investissements destine attirer les capitaux trangers et prpar un texte lgislatif sur le ptrole (52). Survenu en
dcembre 2006, le transfert officiel des responsabilits aux Peshmergas est
aussi venu confirmer la forte autonomie dont jouit le Kurdistan iraquien.
Ce transfert a consacr une situation par laquelle prs de 60 000 combattants kurdes, dornavant qualifis de gardes rgionaux, assurent le contrle effectif de la rgion et dveloppent leur prsence jusquaux localits
situes plus au Sud, dans les zones agites allant de Mossoul Kirkouk (53).
Les questions conomiques et nergtiques concentrent certainement les
sources les plus vives de tensions, car elles engagent lavenir mme de la
rgion du Kurdistan iraquien. Les dirigeants kurdes ont mis sur le dveloppement rapide de leur rgion : il sagit de sassurer de la gestion de leur
patrimoine ptrolier, pice matresse de leur autonomie, alors que la loi
nationale sur les hydrocarbures, toujours en discussion au Parlement iraquien, renforce les prrogatives des autorits centrales. Dans cette logique,
le futur statut de Kirkouk et des autres territoires contests, dont les rserves ptrolires prouves reprsenteraient 12% des rserves totales iraquiennes, sera donc particulirement impliquant. Pour autant, les ambitions
maximalistes des autorits kurdes se voient de plus en plus contraries au
fur et mesure de leurs avances. Le GRK pourrait tre contraint dadopter des positions plus pragmatiques, imposes par certaines ralits. La
rgion enclave du Kurdistan iraquien demeure en effet trs lie son environnement. Son projet dautonomie reste soumis au cours de ses relations
avec Bagdad, avec les Etats-Unis, mais aussi avec la Turquie, qui repr(51) Sign le 21 janvier 2006, laccord dunification a thoriquement mis fin au partage des trois gouvernorats qui composent la rgion du Kurdistan iraquien, par lequel le gouvernorat de Souleymanieh tait
administr par lUPK et celui dErbil et de Dohuk par le PDK.
(52) Cf. The Kurds in post-Saddam Iraq, CRS Report for Congress, 12 dc. 2006.
(53) De nombreuses recrues kurdes ont aussi t intgres dans larme nationale iraquienne et certains
bataillons participent ainsi activement au plan de scurisation entam depuis fvrier 2007. Les dtachements
de la nouvelle arme iraquienne stationns au Kurdistan iraquien et dans les rgions adjacentes sont en ralit exclusivement composs de soldats kurdes.

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gabrielle lafarge

sente son principal partenaire conomique. Les Kurdes sont en effet totalement dpendants des transferts de fonds du gouvernement central iraquien, qui reprsentent encore aujourdhui prs de 97% de leur budget; ils
utilisent le dinar iraquien et sont aliments par le rseau lectrique
national; en outre, leurs ambitions ptrolires restent lies la station de
raffinage de Baji, vritable carrefour stratgique situ proximit de
Kirkouk, et au trac du pipeline acheminant le ptrole vers le port turc de
Ceyhan. Enfin, leur projet de dveloppement conomique dpend en premier lieu du bon vouloir dAnkara, les socits turques, particulirement
bien implantes dans les secteurs du btiment, du commerce, des transports
et des tlcommunications, constituant les principaux investisseurs trangers au Kurdistan iraquien.
Ces ralits pourraient tre particulirement difficiles concilier pour les
autorits rgionales kurdes. Le non-rglement de la question de Kirkouk,
qui porte en elle une forte charge motive (54), ou encore la question des
relations avec Bagdad, Ankara et Washington reprsentent en effet des
sujets cruciaux mme de faire ressurgir des divisions inter-kurdes toujours
latentes. Dj, la crise ouverte avec la Turquie a suscit de vives tensions
entre responsables de la communaut kurde iraquienne (55), rvlant ainsi
toutes les contraintes auxquelles est soumis le gouvernement rgional du
Kurdistan iraquien. Alors que Massoud Barzani, prsident du GRK et chef
du PDK, multipliait ses prises de position maximalistes, les oprations militaires turques, entames avec laide tacite des Etats-Unis, ont illustr les
limites de ses capacits : les autorits de Bagdad et, en leur sein, le prsident iraquien Jalal Talabani, chef de lUPK, tout en condamnant la violation du territoire iraquien par Ankara, ont conduit le GRK signifier sa
volont symbolique mieux lutter contre la prsence du PKK sur ses terres. Cet aveu de faiblesse du leader du PDK survient alors que les critiques
se multiplient au sein mme de ses rangs, jusquau sein du clan des Barzan.
Le risque de voir ressurgir des querelles inter-kurdes est considrer, un
moment dlicat o lUPK et le PDK devraient au contraire sentendre pour
procder une nouvelle redistribution des postes au sein de leur gouvernement rgional (56). Le report du rfrendum sur Kirkouk, la question de la
succession de M. Barzani g et quon dit malade par son neveu, qui
masque de moins en moins ses ambitions, mais aussi les mcontentements
(54) Kirkouk est communment dsign comme le cur ou la Jrusalem des Kurdes non comme
rfrence religieuse, mais plutt pour souligner les enjeux territoriaux qui lui sont lis.
(55) On peut dailleurs penser que lobjectif principal de la Turquie, renouant ainsi avec de vieilles pratiques, consiste, non pas vraiment radiquer la menace constitue par le PKK au nord de lIraq, mais
bien plus semer de nouvelles zizanies entre Kurdes. Cf. Gareth Stansfield / Robert Lowe / Hashem
Ahmadzadeh, op. cit., p. 5.
(56) Selon un accord pass en juillet 2007, le PDK de Massoud Barzani et lUPK de Jalal Talabani doivent sentendre pour changer les principaux portefeuilles et postes dans le gouvernement et ladministration de la rgion. Ainsi, le poste de Premier ministre, dtenu par Nechirwan Barzani, devrait notamment
revenir un membre de lUPK.

liraq en 2008

705

manant de la population kurde, dont le niveau de vie reste modeste face

des autorits rgionales enrichies et corrompues, sont autant de sujets de
frictions pesant de plus en plus lourdement sur le Kurdistan iraquien.
*

En quatre ans, on est pass, en Iraq, dune gurilla contre loccupant

amricain et ses symboles iraquiens une guerre entre milices et factions.
Depuis les lections de 2005, la violence est devenue partie intgrante des
stratgies de divers courants iraquiens placs en situation de comptition.
LEtat iraquien en ressort cannibalis : tous les niveaux, des pans
entiers des institutions politiques, administratives et scuritaires ont t
happs par des rseaux clientlistes ultra-personnaliss. Ce glissement se fait
dautant plus rapidement, au fur et mesure que les Amricains et les Britanniques oprent un transfert de responsabilits aux autorits iraquiennes,
Bagdad et maintenant dans les provinces (57). Peu crdibles, noyautes et
instrumentalises par diverses factions et milices, les forces iraquiennes de
scurit, alors places en premire ligne, constituent des acteurs impliqus
dans les violences quelles sont censes combattre. Ce phnomne de fragmentation est de plus amplifi par une approche amricaine flattant le
localisme : la redcouverte htive et peu matrise du fait tribal dbouche
de facto sur la formation de nouvelles milices. Prsente comme un franc
succs, cette exprience cre de nouvelles sources daffrontements inter-iraquiens.
Dans ce contexte, la relative accalmie releve par Washington doit passer
lpreuve du temps. On peut donc se demander si les diverses parties prenantes au conflit nattendent pas des jours meilleurs pour reprendre leurs
combats. La perspective dun allgement de la prsence militaire amricaine
et les prparatifs des lections gnrales iraquiennes en 2009 pourraient
constituer un nouveau signal pour de plus amples violences. Les causes profondes du conflit sont de fait toujours prsentes : aucun compromis ne semble pouvoir merger court terme sur la question du partage du pouvoir,
des territoires et des ressources. Labsence de progrs sur des questions
aussi fondamentales que le fdralisme, le ptrole ou le statut de la ville de
Kirkouk laissent augurer un avenir encore sombre pour les Iraquiens.

(57) Fin 2007, neuf des dix-huit provinces du pays sont passes sous le contrle des autorits irakiennes.

CRISES LIBANAISES
par

Agns FAVIER (*)

La profonde crise qui sest noue autour de llection prsidentielle libanaise dans la seconde moiti de lanne 2007 a domin toutes les autres disputes libanaises, tant llection dun Prsident maronite par les dputs
libanais demeure traditionnellement un moment-clef de la raffirmation
dun accord politique intercommunautaire. Or, les dsaccords politiques
profonds persistent entre les principaux chefs communautaires. Sils puisent
leurs racines dans labsence dun rel processus de rconciliation nationale
et dans lbauche dune reconstruction chaotique, ingalitaire et sous tutelle
lissue dune guerre civile de quinze ans (1975-1990), les conflits interlibanais se sont exacerbs en deux temps, o sentrecroisent deux logiques, qui
constituent la trame rcurrente des principales crises libanaises depuis
lindpendance du pays en 1943. En septembre 2004, ladoption de la rsolution 1 559 du Conseil de scurit de lONU ouvre la bote de Pandore par
linternationalisation de trois questions minemment conflictuelles au
niveau interne (1). Au printemps 2005, les manifestations massives dans les
rues de Beyrouth et, surtout, le droulement des lections lgislatives deux
mois plus tard rvlent la permanence de la confessionnalisation des mobilisations politiques.
Entre ces deux vnements, lassassinat politique de lex-Premier ministre libanais Rafic Hariri, le 14 fvrier 2005, semble constituer un point de
non-retour aux rgles du jeu qui ont rgi la priode de laprs-guerre : il
ouvre une nouvelle re dans la redfinition des relations du Liban avec son
environnement rgional et dans la recomposition des pouvoirs lchelle
nationale (2). Depuis, les crises libanaises sembotent autour de trois questions essentielles : celle de la rpartition communautaire du pouvoir politique, qui interroge plus largement la viabilit dun systme politique reposant sur des jeux dalliances transcommunautaires, eux-mmes bass sur
des mobilisations confessionnelles exclusives; celle de la mise en place dun
(*) Chercheur associ au Collge de France, chaire dHistoire contemporaine du monde arabe.
(1) Vote par neuf membres du Conseil de scurit le 2 septembre 2004, la rsolution 1 559, co-parraine
par les Etats-Unis et la France, contient trois demandes principales : le retrait de toutes les forces trangres
encore prsentes sur le territoire libanais, le dsarmement de toutes les milices libanaises et non libanaises
et la tenue des prochaines lections prsidentielles selon un processus libre et rgulier.
(2) Nicholas Blanford, Killing Mr. Lebanon : the Assassination of Rafik Hariri and its Impact on the
Middle East, I.B. Tauris, 2007.

708

agns favier

tribunal caractre international cr par la rsolution 1 757 du Conseil

de scurit en mai 2007 pour statuer sur les assassinats politiques qui se
sont succd depuis fvrier 2005; et celle du dsarmement des milices libanaises et non libanaises, qui sest repose avec acuit, respectivement lors
de la guerre de lt 2006 qui a oppos les forces du Hezbollah larme
isralienne et lors des affrontements entre larme libanaise et les miliciens
du camp palestinien de Nahr-al-Bared entre mai et septembre 2007. Dans
un contexte scuritaire toujours fragile, ces trois lments de crise ont conduit la paralysie des institutions politiques, la rsurgence des fractures
communautaires et lappel de chacune des parties libanaises linterventionnisme toujours plus croissant de parties extrieures pour rsoudre les
diffrents internes.
Limpasse du systme politique libanais :
des jeux dalliances transcommunautaires
sur la base de mobilisations confessionnelles exclusives
Lanne 2007 a t tmoin dun dysfonctionnement sans prcdent des
trois principales institutions du pays. Le Parlement, dirig par le prsident
chiite du mouvement Amal, Nabih Berri, na pas t runi en session parlementaire pendant prs dun an. Le gouvernement, prsid par le Premier
ministre sunnite Fouad Siniora, est paralys depuis la dmission de six
ministres en novembre 2006 les cinq ministres chiites reprsentant le Hezbollah et Amal, ainsi quun ministre chrtien reprsentant le Prsident de
la Rpublique); ds cet instant, une partie des lites libanaises a considr
le gouvernement comme anticonstitutionnel et exig la formation dun nouveau gouvernement dunion nationale. Enfin, la prsidence de la Rpublique, dvolue traditionnellement un chrtien maronite, est vacante depuis
le dpart dEmile Lahoud le 24 novembre 2007, laissant le gouvernement
grer les affaires courantes pour une priode intrimaire. Indite dans lhistoire de la seconde Rpublique libanaise ne des accords de Taf qui mettent fin la guerre civile en 1989, la vacance constitutionnelle de la magistrature suprme symbolise la profonde crise de lEtat libanais. Structurelle,
cette crise prend ses racines dans les apories du modle de la dmocratie
consensuelle et la prminence des leaders communautaires sur les institutions tatiques (3). Elle sest aggrave au fil de la polarisation croissante
entre deux camps politiques, lissue de lassassinat politique de lancien
Premier ministre R. Hariri en fvrier 2005.

(3) Pour une lecture critique du systme consensuel libanais, cf. E. Picard, Le systme consociatif estil rformable?, communication au colloque The Lebanese system : a critical reassessment, Beyrouth,
19 mai 2001; E. Picard, Le communautarisme politique et la question de la dmocratie au Liban, Revue
internationale de politique compare, vol. IV, n 3, pp. 639-657.

crises libanaises

709

Des clivages gomtrie variable

Dabord clive autour de la rlection dE. Lahoud la prsidence de la
Rpublique dans les premiers mois de 2004, la scne politique libanaise sest
scinde entre dtracteurs et partisans de la rsolution 1 559, qui ont t les
acteurs des manifestations respectivement du 8 mars et du 14 mars 2005 :
les premiers, sous la houlette du Hezbollah, cherchaient se compter et
exprimaient leur reconnaissance aux troupes syriennes sur le dpart;
encore plus nombreux, les seconds, organiss derrire le tandem des leaders
sunnite le fils hritier de lancien Premier ministre, Saad Hariri et
druze Walid Joumblatt et la majorit des forces chrtiennes, revendiquaient le recouvrement de la souverainet du Liban et la vrit au
sujet de lassassinat de R. Hariri. Largement dtermine par la position des
forces politiques libanaises lgard du rgime syrien, cette ligne de fracture annonait une recomposition importante des quilibres libanais, principalement du fait que la communaut sunnite runie derrire son leader
dfunt bascule pour la premire fois de son histoire dans une attitude dhostilit lgard de la Syrie voisine (4). En filigrane, ces mobilisations rvlaient aussi que la confrontation principale se situait dsormais entre une
communaut chiite isole et la communaut sunnite runifie (5).
Les lections lgislatives du printemps 2005 ont cependant constitu une
srieuse entorse ce clivage : lalliance dite quadripartite (Hariri Joumblatt Amal Hezbollah) runit les principales forces du 14 mars, lexclusion du Courant patriotique libre, dirig par le gnral Michel Aoun, et les
deux partis chiites du 8 mars. Fonde sur un compromis par lequel la coalition du 14 mars sengage protger les armes de la rsistance et obtient
en change, de ses adversaires, leur coopration pour faire la vrit sur
lassassinat de R. Hariri, cette alliance reproduit en fait les pratiques qui
ont fond la stabilit de laprs-guerre et contredit les aspirations au changement exprimes par une partie des manifestants du 14 mars. A lissue
dun scrutin marqu par des usages immodrs de discours de guerre et une
controverse sur la loi lectorale, la formation dalliances contre-nature produit une nouvelle majorit parlementaire, lue avec lapport des voix du
Hezbollah et du mouvement Amal. Forme de 72 dputs sur 128, cette
majorit, qui se recompose au lendemain des lections autour de deux principaux blocs parlementaires (Hariri-Joumblatt), est relative et ne dispose
pas du quorum des deux tiers ncessaire pour amender la Constitution.
Plus substantiellement, les rsultats des lections rvlent leur caractre
plbiscitaire pour des patrons communautaires susceptibles de dfendre les
intrts de leur communaut, voire une unification de la reprsentation
(4) Pour une tude plus exhaustive des rapports de forces entre forces politiques libanaises au printemps
2005, cf. Syria after Lebanon, Lebanon after Syria, Crisis Group Middle East Report, n 39, 12 avril 2005.
(5) A. Beydoun, Nouveauts du front : les sectes du Sunnisme et les dents du Chiisme (en arabe), communication faite lArab Reform Initiative, Amman, 18 avril 2007.

710

agns favier

politique des grandes communauts : le Courant du futur de S. Hariri largit son emprise sur llectorat sunnite, le leadership de la communaut druze
revient entirement au chef du Parti socialiste W. Joumblatt, le gnral
Aoun se hisse au rang de premier reprsentant des chrtiens, tandis que les
siges allous la communaut chiite se partagent part quasi gale entre
partisans allis du Hezbollah et du mouvement Amal. Ces rsultats sont
lorigine de la reconduction de N. Berri son poste de chef du Parlement
et de la formation du gouvernement form par F. Siniora en juillet 2005 (6).
En dpit de leur prsence au gouvernement jusquen novembre 2006, les
ministres des mouvements chiites nont pas tard pas se dsolidariser dun
programme gouvernemental ambigu, notamment sur la question des relations du Liban avec son environnement rgional.
Entre-temps, les alliances partisanes se sont recomposes linitiative des
principaux dtracteurs du Premier ministre. En fvrier 2006, un document
dentente scellait lalliance entre le principal reprsentant de la communaut chiite (le Hezbollah) et celui de la communaut maronite (le Courant
aouniste) : au prix de concessions mutuelles majeures, les deux partis ont
dfini des positions communes sur toutes les grandes questions engageant
lavenir du Liban (7), qui forment lossature de la confrence du dialogue
national tenue partir de mars 2006 et interrompue par la guerre de lt
avec Isral. Depuis, la division binaire du pays sest stabilise autour de
deux coalitions transcommunautaires, dun poids quasi quivalent. Dun
ct, la majorit parlementaire regroupe donc les dputs du Courant du
futur, ceux du bloc de W. Joumblatt, les chrtiens des Forces libanaises de
Samir Geagea et autres personnalits chrtiennes souverainistes. De lautre,
lopposition se structure autour des deux partis chiites (le Hezbollah et le
parti Amal), du Courant patriotique libre du gnral Aoun et dune pliade
de petits partis confessionnels ou lacs hostiles la politique amricaine
dans la rgion.
La longvit de la crise a sans doute mis lpreuve la solidit des alliances au sein de ces deux camps, dont les divers segments communautaires ne
psent pas du mme poids et ne partagent pas toujours les mmes priorits.
Au sein de lopposition, le Hezbollah fait figure de chef dorchestre dans le
maintien dune coalition relativement soude : son secrtaire gnral, Hassan Nasrallah, a su habilement dlguer lautre leader chiite, N. Berri, le
soin de mener les ngociations avec le camp adverse et conforter son
alliance avec le courant aouniste, en assurant son chef de son soutien dans
(6) A. Favier, La spirale de la crise dans le Liban libr (2004-2006), Publications du Dpartement
Maghreb / Moyen-Orient de lIFRI, 30 juin 2006. J. Bahout, Liban 2005 : dcompositions et
recompositions, Critique internationale, n 31, avril-juin 2006.
(7) Au terme de ce document, les deux parties sengagent uvrer notamment pour consolider la dmocratie consensuelle au Liban, rformer la loi lectorale, lutter contre la corruption, rformer le systme judiciaire, rgler les questions litigieuses avec la Syrie et Isral; mettre en place une stratgie de dfense nationale dans laquelle les armes du Hezbollah font lobjet dun consensus libanais. Le document a t publi
dans sa version franaise dans LOrient le Jour, 7 fv. 2006.

crises libanaises

711

la course la prsidentielle. Par contraste, la cohsion du camp du 14 mars

sest quelque peu rode, sous leffet notamment des ambitions prsidentielles de plusieurs de ses membres. En dpit de la fragilit intrinsque des
deux coalitions, lhypothse dune recomposition des alliances entre les diffrents ples et, en de, celle de lamorce de nouvelles dynamiques au sein
des diverses communauts semblent pourtant peu probables avant le
dnouement de la crise autour de llection prsidentielle et de la formation
dun nouveau gouvernement.
Les enjeux des disputes communautaires
Moins que deux visions du Liban qui seraient fondes sur des valeurs
civilisationnelles ou religieuses antagonistes, cette polarisation exprime un
conflit politique autour de la redistribution communautaire des pouvoirs,
en particulier entre les trois principales communauts du pays. Les disputes
rcurrentes entre ces deux camps htroclites se sont en effet focalises
autour de llection dun nouveau Prsident de la Rpublique dune part
revendication de la majorit , puis de la formation dun gouvernement
dunion nationale et la tenue dlections parlementaires anticipes de
lautre demandes de lopposition.
Constante depuis la prorogation impose par le rgime syrien
dE. Lahoud la prsidence en septembre 2004, la bataille pour destituer
celui qui est apparu trs vite ses opposants comme le dernier symbole de
la tutelle syrienne na cess de monopoliser les efforts de la majorit parlementaire et des diplomaties occidentales pendant trois ans. Principal
adversaire de lex-Premier ministre R. Hariri depuis son accession la
magistrature suprme en 1998, lancien chef de larme libanaise
E. Lahoud, par ailleurs ardent dfenseur de la Rsistance arme du Hezbollah, a confort son statut dhomme lige du rgime syrien la faveur de
sa rlection par le Parlement libanais en 2004. Boycott sur la scne internationale, il devient une source de blocage majeur dans le processus de
dcision politique, en refusant de ratifier les dcisions gouvernementales. Il
na d son maintien la tte de lEtat qu lincapacit de la classe politique tout entire de saccorder sur lidentit de son successeur : le Patriarche maronite, ds le printemps 2005, puis le gnral Aoun, prtendant
la succession au nom de sa lgitimit acquise par les urnes dans les milieux
chrtiens, et, enfin, les partis chiites considrant E. Lahoud comme une
garantie de la prservation de leurs intrts ont refus tour tour le dpart
du Prsident.
A lissue du rapprochement entre le Hezbollah et le CPL, les membres de
lopposition ont en outre li le dnouement de llection prsidentielle
deux autres exigences : la formation dun gouvernement dunion nationale
dans lequel lopposition disposerait dune minorit de blocage et obtiendrait
certains des portefeuilles-clefs (Justice, Dfense, Intrieur et Affaires

712

agns favier

trangres); et la tenue dlections lgislatives anticipes, sur la base dune

loi lectorale rforme, susceptibles dexprimer les nouvelles alliances
noues depuis 2006 et de modifier les quilibres. Au-del des querelles sur
les noms des prsidentiables et ministrables, ces disputes intestines refltent
des dynamiques problmatiques de recomposition des pouvoirs, tant au
niveau intracommunautaire quintercommunautaire, acclres par le double vide engendr par la disparition de R. Hariri et le retrait des troupes
syriennes du Liban en 2005.
Au niveau intracommunautaire, le principal problme se joue au sein de
la communaut maronite. La communaut maronite se distingue toujours
par lclatement de son leadership sur des lignes quasi similaires celles de
la guerre maronite qui a oppos, la fin des annes 80, M. Aoun, alors Premier ministre par intrim et commandant en chef de larme libanaise, et
S. Geagea, chef de la milice chrtienne des Forces libanaises. Marginaliss
dans le jeu politique de laprs-guerre, en raison de leur refus se plier aux
rgles du jeu issues de linterprtation syrienne de lAccord de Taf (8), les
chrtiens ont donc chou renouveler leur leadership, dont le contrle disput entre les partisans du gnral Aoun et ceux du chef des Forces libanaises, sappuyant chacun sur des alliances avec dautres chefs communautaires, demeure le principal obstacle de llection prsidentielle de 2007 (9).
La candidature, semble-t-il consensuelle la fin de lanne 2007, de lactuel
chef dtat-major de larme, le gnral Michel Sleiman, reflte bien
limpasse de la communaut maronite et, au-del, de lensemble du systme
libanais bas sur le confessionnalisme politique.
Les blocages actuels sont aussi et surtout le rsultat dune lutte pour la
redistribution des pouvoirs au niveau intercommunautaire, induite par la
fin de larbitrage syrien sur la scne libanaise et lincapacit des forces politiques inventer une nouvelle formule de gouvernement. En dautres termes, lenjeu porte sur la redfinition des Accords de Taf qui, en thorie,
transfraient une partie des prrogatives prsidentielles dvolues la communaut maronite la prsidence du Conseil des ministres, dtenue par la
communaut sunnite. La pratique de ces accords sest distingue pendant
prs de quinze ans par un partage du pouvoir excutif au sein de la
troka des trois prsidents (de la Rpublique, du Conseil et du Parlement), dont les diffrents taient tranchs par larbitrage du rgime syrien,
au mpris du principe de la sparation des pouvoirs et du fonctionnement
ordinaire des institutions (10). Dsormais orphelins dune puissance rgula(8) Ce refus a pris plusieurs formes : le boycott des lections parlementaires de 1992, lexil choisi pour
Amine Gemayel (de 1988 2000) et forc pour le gnral Aoun expuls aprs sa dfaire militaire contre
larme syrienne en octobre 1990, il revient au Liban en mai 2005 , lemprisonnement pour S. Geagea (de
1994 juillet 2005).
(9) W. Saad, Le paradoxe prsidentiel : lorsque les Chiites sallient Aoun et les Sunnites Geagea,
al Safir, 15 avril 2006.
(10) Pour une synthse, cf. S. Kassir, Dix ans aprs, comment ne pas rconcilier une socit divise?,
Maghreb-Machrek, n 169, 2000.

crises libanaises

713

trice de leurs conflits, les leaders communautaires semploient donc restaurer, prserver ou augmenter leur part de pouvoir respectif au sein de
ldifice libanais. Inquiets du recul de leur poids dmographique et de leur
marginalisation politique depuis la fin de la guerre, les divers chefs maronites entendent ainsi redonner une aura la fonction prsidentielle, en
quarantaine depuis la prorogation de 2004. Aprs la disparition de lancien
Premier ministre R. Hariri, les Sunnites et leurs allis nont pour leur
part cess dexiger la stricte application de lAccord de Taf, dnature par
lingrence du rgime syrien selon une rcriture rcente quils ont faite de
lhistoire.
Enfin, la question du poids politique de la communaut chiite, la plus
grande des minorits libanaises au niveau dmographique, demeure centrale. Eu gard au quasi-monopole de la reprsentation dont jouit le Hezbollah en milieu chiite en temps de crise et aux injonctions de la communaut internationale pour le dsarmement de sa milice depuis septembre
2004, la question tend se rsumer aux dilemmes de la pleine intgration
du Parti de Dieu dans les institutions politiques libanaises. Entr dans
larne institutionnelle ds les lections lgislatives de 1992, le Hezbollah
avait opt pour une participation politique minimaliste, en change du
maintien des armes de sa milice et dune autonomie sur le plan militaire,
qui ont fait lobjet dun consensus national jusqu lvacuation de
larme isralienne en 2000. Aprs le retrait des troupes syriennes, il entre
pour la premire fois de son histoire au gouvernement, puis ritre lexigence dun nouveau partage du pouvoir lissue de ce quil considre
comme sa victoire divine contre les forces israliennes lt 2006. Que
cette stratgie dobtenir une minorit de blocage au sein du gouvernement, voire daccder de nouveaux postes-clefs au sein de lEtat libanais, rponde la volont de compenser la perte de son statut de rsistance dans un futur plus ou moins proche ou de prserver son armement
pour continuer assumer son rle rgional (11), le Hezbollah uvre
dfendre les intrts de la population chiite, dans laquelle ont domin
longtemps des sentiments de frustration, puis des menaces disolement au
printemps 2005, avant dtre la principale cible des bombardements israliens lt 2006.
In fine, les principaux leaders politiques se situent tous dans loptique du
ramnagement des Accords de Taf, plutt que de leur dpassement par
la dconfessionnalisation du systme politique pourtant prvue par ces
mmes accords. Cest ce que tend souligner lun des paradoxes rcurrents
de la vie politique libanaise depuis lassassinat de lancien Premier
ministre : chaque camp politique entend en effet faire la dmonstration de
ses forces par le recours des manifestations de rue qui rassembleraient le
(11) Hizbollah and the Lebanese Crisis, Crisis Group Middle East Report, n 69, 10 oct. 2007.

714

agns favier

plus grand nombre de partisans (12), en contradiction avec lattachement,

proclam par chaque leader, la dmocratie du consensus, qui justement
repose sur dautres principes que les notions de majorit et de minorit au
sens numrique du terme. Ces preuves de forces sur le terrain soprent en
vue de mieux rengocier leur place respective dans un systme confessionnel
qui a montr toutes ses limites. Cependant, le vide politique en dehors des
partis communautaires laisse prsager un long travail de reconstruction du
politique pour sortir le Liban de limpasse.
Le Liban dans la tourmente rgionale
En de de lenjeu central du partage du pouvoir, les dsaccords des forces politiques libanaises se sont focaliss depuis la fin de lanne 2005 sur
deux dossiers majeurs : la question du tribunal international, place au
cur de la redfinition des relations syro-libanaises ds lors quune partie
notable de la population libanaise a dnonc le rgime syrien comme principal suspect de lassassinat de R. Hariri; et la question du dsarmement
du Hezbollah, en relation directe avec la poursuite du conflit isralo-arabe.
Ces deux questions litigieuses sur le plan interne montrent que le Liban
reste prisonnier dune crise rgionale, exacerbe par les tentatives de la
communaut internationale avec aux premiers rangs les Etats-Unis et la
France de modifier les quilibres dans la rgion. En adoptant plus dune
vingtaine de rsolutions consacres lune ou lautre de ces questions
depuis septembre 2004, le Conseil de scurit de lONU a ainsi servi de principal point dappui la stratgie convergente des Amricains, des Franais
et des Israliens, pour faire plier la Syrie et lIran aux exigences dun nouvel ordre rgional partir de larne libanaise (13).
Au Liban, laffrontement entre le projet amricain pour la rgion du
Moyen-Orient et des diplomaties contestataires sest traduit par le soutien
financier et politique de puissances occidentales et rgionales lune des
coalitions libanaises contre lautre : les Etats-Unis, la France et lArabie
saoudite uvrent ouvertement en faveur de la majorit parlementaire, tandis que la Syrie principale voie de transit de larmement du Hezbollah
et lIran offrent leur soutien lopposition. Lenjeu est en dfinitive de
(12) Ce fut le cas, dabord en 2005, des forces dites du 14 mars qui, alors dans lopposition, ont investi
le centre-ville de Beyrouth pendant plus de 4 mois, puis lors des commmorations de lanniversaire de la
mort de R. Hariri, le 14 fvrier. Ce fut aussi le cas de leurs adversaires, lors du rassemblement du 8 mars
2005, qui ont organis partir du 1er dcembre 2006, un sit-in permanent dans le centre-ville de la capitale
et appel des manifestations de protestation bloquant les principaux axes routiers du pays (fvrier et
dcembre 2007).
(13) Sur les politiques des Etats-Unis et de la France, cf. J. Bahout, Liban / Syrie : une alliance objective franco-amricaine?, communication la confrence Europens et Amricains face aux crises du
Moyen-Orient : entre impuissance et raction, IFRI, Paris, sept. 2005. Plus largement, cf. les divers articles
regroups sous le titre Enjeux internationaux : la duplicit de la communaut internationale, in
F. Mermier / E. Picard (dir.), Liban. Une guerre de 33 jours, La Dcouverte, Paris, 2007; le numro spcial,
Les diplomaties contestataires au Moyen-Orient, Les Cahiers de lOrient, sept. 2007.

crises libanaises

715

dterminer sous quelle sphre dinfluence devrait tre plac le Liban aprs
le retrait syrien. Dans cet espace de confrontations multiples, la voie du
recouvrement de la souverainet libanaise, ouverte par les retraits de
larme isralienne du Liban-Sud en mai 2000 et des troupes syriennes du
territoire libanais en avril 2005, sest aussitt referme pour laisser place
la persistance dune double crise de voisinage.
Des relations syro-libanaises belliqueuses
Clbr comme une page de lhistoire libanaise qui se tourne, le retrait
effectif des troupes syriennes et des services de scurit et de renseignements du territoire libanais en avril 2005 a mis fin officiellement trente
ans de prsence militaire syrienne au Liban et une quinzaine dannes de
relations privilgies entre les deux pays. Pour autant, ce retrait, effectu
sous la double contrainte de la rsolution 1 559 du Conseil de scurit et des
manifestations massives dans les rues de la capitale beyrouthine, ne sest
traduit concrtement ni par une normalisation des relations entre les deux
pays, ni par le renoncement du rgime syrien exercer une certaine
influence qui se rduit pour lheure lexercice dune capacit de
nuisance sur son voisin.
La premire srie dobstacles la normalisation des relations relve sans
aucun doute du lourd hritage dune situation dexception entre les deux
pays, placs autrefois sous mandat franais. Depuis la proclamation de leur
indpendance dans les annes 1940, les deux pays nont en effet jamais instaur dchanges diplomatiques et ont toujours rgl leurs litiges notamment territoriaux par la signature daccords gouvernementaux. Puis,
lissue de la guerre civile en 1990, le Liban a t plac sous influence
syrienne avec la bndiction des acteurs internationaux, notamment les
Etats-Unis et lArabie saoudite. Moins quune occupation et plus quune
prsence militaire, lhgmonie syrienne sur lespace libanais a constitu un
facteur-clef de la survie du rgime syrien lui-mme. Institutionnalises ds
1991 par la signature dun Trait de fraternit et de coopration qui lie les
deux pays dans les domaines de la vie conomique, sociale et culturelle, les
relations privilgies se sont traduites par la mise sous dpendance syrienne
de la politique trangre et scuritaire du Liban, par une servitude volontaire de la classe politique libanaise lgard des dcideurs Damas, par
la consolidation de rseaux conomiques souvent mafieux et par le renforcement de la double emprise des services de renseignements syriens et libanais sur la scne libanaise.
Au lendemain de lassassinat de R. Hariri, la tche de remettre les relations avec la Syrie sur un pied dgalit savrait donc longue et dlicate et
le gouvernement libanais avait propos de rgler dans limmdiat trois
questions litigieuses : linstauration dchanges diplomatiques, la question
des disparus et dtenus dans les prisons syriennes et le trac des frontires

716

agns favier

communes. Hautement symboliques mais non existentielles pour le rgime

syrien, ces mesures allant dans le sens dune reconnaissance officielle et dfinitive de la souverainet du Liban ont fait lobjet dun consensus entre les
lites communautaires libanaises au printemps 2006, mais les autorits
syriennes conditionnent toujours leur mise en uvre un assainissement
des relations syro-libanaises (14).
Car lobstacle le plus immdiat lapaisement des tensions entre les deux
pays demeure la question du tribunal international. Ds le lendemain de
lassassinat de R. Hariri, la mise en place dune commission denqute internationale est apparue aux uns en particulier la famille et le courant politique de lancien Premier ministre, qui en ont fait leur revendication centrale comme un moyen de venger leur mort tout en combattant le rgime
syrien et aux autres comme un nouvel instrument de pression mani par la
majorit libanaise et leurs allis occidentaux contre le rgime syrien. Cette
seconde perception a t renforce par larrestation des quatre plus hauts
responsables de lappareil scuritaire libanais, fin aot 2005, puis par les
conclusions des deux premiers rapports denqute rdigs par le juge Melhis
soulignant limplication de hauts responsables des services de renseignements militaires syriens et libanais (octobre et dcembre 2005). De fait, la
question du tribunal international a constitu la motivation immdiate du
retrait, pendant prs de deux mois, des ministres chiites du gouvernement
en dcembre 2005, puis leur dmission collective en novembre 2006. Et,
jusqu ladoption sous chapitre VII de la Charte des Nations Unies du projet de cration dun tribunal international en mai 2007, les dbats sur la
question ont t la source de vives tensions, au point de provoquer des
drapages arms.
Moins que sur le principe mme dun tribunal, accept par lensemble des
parties, lopposition sest montre rfractaire au mcanisme exceptionnel
propos par le Conseil de scurit, qui a attribu la justice internationale
des comptences extraordinaires et larges, au motif que lassassinat et ses
rpercussions constituaient une menace contre la paix et la scurit
internationales. Plus concrtement, les allis du rgime syrien au Liban
entendaient obtenir des garanties sur le respect des lois libanaises et lindpendance du tribunal notamment au niveau de son financement et de la
nomination des juges et semblaient favorables lextension du mandat de
la commission denqute lensemble des attentats commis depuis le
1er octobre 2004. Face lobstruction de lopposition, qui sest manifeste
par le refus du prsident Lahoud de ratifier les dcisions gouvernementales
puis par celui du Parlement dentriner les accords signs entre le gouvernement et lONU, la majorit parlementaire conduite par le fils hritier de
(14) Le rapport du SGNU relatif au suivi de lapplication de la rsolution 1 559 mentionne notamment
que la Syrie est prte tablir des relations diplomatiques en bonne et due forme avec un gouvernement libanais qui lui offrirait la garantie de relations amicales, nov. 2007.

crises libanaises

717

R. Hariri et le Conseil de scurit ont opt pour un passage en force :

lapprobation du projet du tribunal par le gouvernement libanais sest faite
aprs la dmission des ministres dAmal et du Hezbollah en novembre 2006,
avant que le Conseil de scurit ne vote une rsolution, juridiquement contraignante, crant un tribunal spcial pour le Liban dont lentre en vigueur
sest faite de manire automatique le 10 juin 2007, sans la ratification du
Parlement libanais (15). Cette dcision ayant t juge illgale et illgitime
par les leaders de lopposition libanaise, sa mise en application augure de la
poursuite du bras de fer au sein et au-del des frontires libanaises et pourrait saccompagner de nouvelles violences.
Quels que soient les commanditaire(s) et excutant(s) des attentats qui se
sont succd depuis fvrier 2005 (16), le processus ouvert en 2005 a en effet
rvl la perte dautonomie de lensemble des acteurs libanais dans la gestion du dossier. A lencontre de leffet dissuasif recherch, il na, en outre,
pas mis fin au cycle des explosions principalement dans les quartiers Est
de la capitale et des assassinats. Si les divisions interlibanaises se sont largement focalises pendant un an et demi sur cette question, le dsarmement
des milices libanaises et non libanaises constitue lautre enjeu majeur de la
crise.
Le statu quo sur la question sensible du dsarmement des
milices
Sils puisent dans une matrice commune, la non-rsolution du conflit
isralo-arabe dans ses trois volets (palestinien, libanais et syrien) et les problmes du dsarmement des milices libanaises et non libanaises ne revtent pas les mmes enjeux, ni ne mettent en jeu les intrts des mmes
acteurs sur les scnes libanaise et rgionale. Ils se sont dailleurs reposs de
manire bien diffrente, prs dun an dintervalle, au cours des deux pisodes qui ont menac de dtruire le Liban et ont constitu une parenthse
phmre dans les divisions internes au profit dun consensus national minimal. La guerre de lt 2006, dclenche par lartillerie arienne isralienne
suite lenlvement, par le Hezbollah, de deux soldats israliens, a clairement plac le Hezbollah et ses deux allis, la Syrie et lIran, dans la ligne
de mire des Amricains, des Israliens et, dans une moindre mesure, de la
(15) Le tribunal, dont le sige est prvu La Haye, devrait ainsi tre oprationnel au dbut de lanne
2008, mais le procs en tant que tel ne devrait pas dbuter avant lanne 2009. Lensemble des documents
sur lenqute internationale est disponible sur le site Internet http ://cldh-tribunal-liban.blogspot.com.
(16) Rappelons que, de fvrier 2005 dcembre 2007, ces attentats ont cot la vie 17 personnalits
politiques, mdiatiques et militaires, toutes membres ou proches de lalliance du 14 mars, lexception de
lancien secrtaire gnral du Parti communiste libanais (G. Hawi) et du prtendant au poste de chef dtatmajor de larme libanaise (F. al Hajj). Chaque fois, les porte-parole de lalliance du 14 mars ont accus le
rgime syrien voire Thran et le Hezbollah dtre le commanditaire de ces assassinats. Leurs dtracteurs
ont dsign pour leur part Isral comme responsable de ces assassinats cf. notamment le discours de
H. Nasrallah loccasion de la journe dAl Quds, le 5 octobre 2007. En novembre 2007, le neuvime rapport
de lenqute internationale na cependant dbouch sur aucune conclusion dfinitive ni rvl les noms de
suspects.

718

agns favier

France. Les affrontements entre larme libanaise et des miliciens retranchs dans un camp palestinien du Liban-Nord, en 2007, ont pour leur part
rvl les effets dvastateurs de la rencontre entre un phnomne de violence import de la guerre en Iraq et un processus de marginalisation politique et sociale des camps palestiniens du Liban, encourag lextrme par
les autorits politiques libanaises depuis la fin de la guerre civile en 1990.
A lissue de ces deux crises majeures, quoique disproportionnes dans
lintensit et les effets de la violence (17), cest le maintien du statu quo qui
se profile sur ces deux dossiers la fin de lanne 2007.
Lopportunit manque de restaurer lautorit du gouvernement libanais sur
les camps palestiniens
Soustraits lautorit du gouvernement libanais en vertu des Accords du
Caire de 1969, les camps palestiniens du Liban demeurent de vritables
zones de non-droit, abritant quelque 250 000 rfugis palestiniens, qui ont
t les principales victimes du discours officiel notamment maronite
rejetant leur implantation dfinitive. Tenus en bride par les renseignements
militaires libanais jusquau milieu des annes 1960, sanctuaire de la Rsistance palestinienne dans les annes 1970, puis arne de confrontation entre
le Fatah de Y. Arafat et les factions dissidentes lies organiquement au
rgime syrien dans les annes 1980, ils deviennent aussi, ds le lendemain
de la guerre civile en 1990, un terrain propice lislamisation. Ce sont dans
les camps du nord et du sud du pays, marqus par les conditions de vie les
plus dsastreuses et par un moindre encadrement des forces politiques locales, que se dveloppe un djihadisme sans territoire, sous linfluence dun
rseau de prdicateurs salafistes sunnites (18).
Cet islamisme transnational de type Al Qada semble tre travers par
des divisions entre partisans de loption confessionnelle, qui placent au premier rang de leurs priorits la lutte contre les Chiites, et partisans de
loption idologique, qui suivent un agenda classique de combat contre les
symboles de lOccident. Si la dsignation de lennemi prioritaire peut varier
en fonction des configurations locales et des vnements, la mouvance du
djihadisme sunnite au Liban constitue un double dfi. En se plaant en concurrence frontale avec le principal reprsentant de la communaut sunnite,
le Courant du futur de S. Hariri, reprsent la tte du gouvernement liba(17) La guerre de lt 2006 sest solde par un lourd bilan en terme de pertes humaines plus de
1 200 morts et de 4 000 blesss, en majorit des civils, prs dun million de dplacs et conomiques destruction des grandes infrastructures routires du pays et dun nombre lev dhabitations. Pour un premier
bilan, cf. E. Verdeil, Le bilan des destructions, in F. Mermier / E. Picard (dir.), op. cit. Les affrontements entre larme libanaise et le groupe Fatah-al-Islam se sont solds par la mort de 168 soldats libanais,
denviron 230 militants du groupuscule, de centaines de blesss de part et dautre et de la destruction totale
du camp de rfugis.
(18) B. Rougier, Everyday Jihad : the Rise of Militant Islam among Palestinians in Lebanon, Harvard
University Press, 2007. Pour les dveloppements qui suivent, cf. B. Rougier, Fath-al-Islam, une nbuleuse
tentaculaire dterritorialise, Pour la Palestine, n 54, sept. 2007.

crises libanaises

719

nais, dont elle combat les orientations pro-occidentales, elle porte le risque
de faire clater la communaut sunnite. En se posant comme ladversaire
des Chiites, elle apparat aussi comme une menace pour le Hezbollah,
auquel elle vise ter le monopole de la rsistance contre les puissances
occidentales.
De fait, ds mars 2006, le dsarmement des groupes palestiniens avait fait
lobjet dun accord entre les partenaires libanais engags dans le dialogue
national, malgr les rticences initiales du Hezbollah y voyant l les prmisses de son propre dsarmement. Sengageant dmanteler lensemble
des positions armes palestiniennes situes lextrieur des camps dans un
dlai de six mois la dcision visait les groupes Fatah Intifada et FPLPCG dA. Jibril, dont les quartiers gnraux se trouvent Damas , les autorits libanaises dcidaient en contrepartie duvrer lamlioration de vie
des rfugis et rhabilitaient officiellement les reprsentants de lOLP au
Liban amnistie du chef du Fatah au Liban condamn mort par contumace en 1999, rouverture du bureau de reprsentation de lOLP Beyrouth, ferm depuis 20 ans, ouverture dun dialogue. La mise en uvre de
cet accord sest pourtant heurte aux dissensions entre factions rivales
palestiniennes, qui recoupent largement le clivage intrieur libanais relations privilgies entre les responsables du Fatah et le gouvernement de F.
Siniora; alliance stratgique entre le Hamas et le Hezbollah , avant dtre
enterre avec le dbut des hostilits entre Isral et le Hezbollah.
En mai 2007, les combats autour du camp palestinien de Nahr-al-Bared
ont moins relanc le dbat sur le dsarmement des factions palestiniennes
que la polmique sur lidentit de ceux lorigine de lirruption du groupuscule Fatah-al-Islam sur la scne libanaise : la version gouvernementale
libanaise rend responsables les services de scurit syriens dinstrumentalisation des membres du groupe, qui auraient t exfiltrs de Syrie;
loppos, la thse expose notamment par S. Hersh voque une stratgie
amricaine de manipulation de ce groupe salafiste, qui aurait bnfici dun
soutien logistique de lArabie saoudite via le Courant du futur et les forces
de scurit intrieure, proches de la famille Hariri (19). Peu crdibles dans
leur essai dinterprtation globale, ces deux thses du complot nen rvlent
pas moins les effets des tensions croissantes entre Sunnites et Chiites dans
larne libanaise.
La gestion de la crise a pourtant mis en vidence une apparente convergence des intrts des divers acteurs libanais et palestiniens pour aboutir
la reddition du Fath-al-Islam : coordination entre groupes palestiniens et
libanais toutes tendances partisanes confondues, pour viter lextension des
combats dans dautres camps palestiniens; mergence dun consensus natio(19) S. Hersh, The redirection, The New Yorker, 5 mars 2007. La thse gouvernementale est expose
dans le sixime rapport semestriel du SGNU, sur lapplication de la rsolution 1 559 du Conseil de scurit,
nov. 2007.

720

agns favier

nal autour de larme libanaise, dont la victoire a favoris la candidature

de son chef dtat-major la prsidentielle. Depuis, le contexte de crise
autour de lenjeu prsidentiel paralyse toute initiative politique et la question du contrle des camps palestiniens reste entire. La mise en place de
solutions se heurte une nouvelle fois la division des Palestiniens et la
politisation extrme de la question du tawtin (implantation), qui rend toute
mesure concrte damlioration des conditions de vie des rfugis palestiniens problmatique.
Le dbat ajourn sur les armes du Hezbollah
Exempt par la loi de 1991 portant sur la dmobilisation des milices qui
furent intgres au lendemain de la guerre civile dans larme libanaise, au
nom de la poursuite de la guerre contre lEtat dIsral, le Hezbollah a constitu la carte matresse du rgime syrien dans la dfense de ses intrts
vitaux dans lespace rgional. La convergence des intrts syro-libanais
lgard dIsral, ainsi que le consensus national octroyant au Hezbollah le
monopole de dfenseur de la souverainet libanaise contre loccupation
isralienne, avait pourtant t remise en cause par le retrait unilatral de
larme isralienne du Sud-Liban en mai 2000. Cependant, la dissociation
des volets libanais et syrien dans les ngociations avec Isral avait t
ajourne par la revendication, nouvelle, du Hezbollah et du gouvernement
libanais, alors dirig par R. Hariri, de librer le petit territoire denviron
40 km dit des Fermes de Chebaa, considr comme syrien par les autorits onusiennes et libanais par les autorits syriennes et libanaises (20). La
lgitimit du Hezbollah poursuivre la rsistance pour librer lensemble
du territoire libanais na ainsi cesse dtre appuye par les autorits syriennes et libanaises, avant dtre remise en cause par ladoption de la rsolution 1 559.
Suite linjonction des Etats-Unis et de la France de dsarmer la milice
du Parti de Dieu et, en corollaire, de rtablir lautorit de lEtat libanais
sur lensemble du territoire, le problme des armes du Hezbollah a constitu
la principale pierre dachoppement des sessions du dialogue national libanais de 2006, interrompu par la guerre des 33 jours entre le Hezbollah et
larme isralienne. La question se pose dsormais dans un cadre nouveau,
celui esquiss par la rsolution 1 701 du Conseil de scurit. La mise en
uvre du dsarmement du Hezbollah, que le gouvernement libanais de F.
Siniora na pu imposer avant la guerre au risque dimploser, puis que les
Israliens ne sont pas parvenus faire pendant la guerre, demeure pourtant
(20) Aux confins des frontires entre la Syrie, le Liban et Isral, les Fermes de Chebaa ont t reconnues par les autorits syriennes et libanaises comme un territoire libanais et leur vacuation par Isral relverait donc de la rsolution 425 de lONU. Aprs le souhait des autorits syriennes de voir transfrer le
rglement de ce litige aux Nations Unies, les rsultats des travaux du cartographe de lONU effectus
lautomne 2007 tendraient accrditer la version libano-syrienne. Cf. les articles de D. Barak, Haaretz,
26 sept. 2007 et 19 oct. 2007.

crises libanaises

721

hautement problmatique lissue dun conflit dont le Hezbollah est sorti

mdiatiquement et politiquement vainqueur sur la scne rgionale. A moins
dun dnouement spectaculaire des conflits isralo-palestinien et isralosyrien, mais aussi dun apaisement des tensions entre lIran et les EtatsUnis, le dsarmement du Hezbollah apparat donc plus que jamais difficile
mettre en oeuvre dans le contexte des tensions intercommunautaires qui
ont marqu lanne 2007. Relgue au second plan dans les disputes interlibanaises de laprs-guerre 2006, la question nen reste pas moins un enjeu
majeur de la crise libanaise.
Fonde sur un plan en sept points prsent par le gouvernement libanais,
la rsolution 1 701 qui met fin une guerre extrmement destructrice pour
le Liban visait, au-del de lobtention dun cessez-le-feu permanent et dune
solution long terme entre Isral et le Liban, restreindre, voire liminer
dfinitivement, les capacits militaires du Hezbollah. Cette volont de la
communaut internationale, qui rpondait une revendication isralienne
et au souhait implicite de la majorit parlementaire libanaise, sest traduite
par le dploiement conjoint des forces de larme libanaise aprs 35 ans
dabsence et dune FINUL renforce au sud du Liban, plus prcisment
entre la Ligne bleue et le sud du fleuve Litani, zone considre dexclusion
de tous personnels arms, biens et armes autres que ceux dploys par le
gouvernement libanais et les forces de la FINUL. Le texte onusien stipulait, en outre, linterdiction de toute vente ou fourniture darmes au Liban,
lexception de celles autorises par le gouvernement libanais. Ds octobre
2006, le dploiement effectif denviron 8 000 soldats libanais et 11 000 militaires a sans aucun doute limit la marge de manuvre du Parti de Dieu
sur le terrain, dont larsenal militaire avait souffert dans la guerre.
Cependant, la mise en uvre de la rsolution na concid en rien avec le
dbut du dsarmement du Hezbollah. Ce dernier a au contraire renforc son
dispositif militaire et repens sa stratgie de dfense, laune des enseignements du conflit de lt 2006 et des nouvelles ralits induites de la mise
en uvre de la rsolution 1 701. Le rarmement du Hezbollah, qui aurait
reconstitu son stock darmes au-del de celui dont il disposait avant le conflit (21), sexplique par trois raisons immdiates : la porosit de la frontire
syro-libanaise, difficile contrler en dpit dune augmentation du nombre
de gardes frontaliers du ct syrien et de la poursuite des contacts entre les
autorits des deux pays pour prvenir la contrebande darmes; le caractre
non intrusif du mandat de la FINUL pour interdire la prsence darmes au
sud du Litani; enfin, les faiblesses, dordre structurel et conjoncturel, de
larme libanaise, qui ne lui ont pas permis jusque-l dapparatre comme
(21) Le rapport du SGNU sur lapplication de la rsolution 1 701, en date du 30 octobre 2007, rapporte
ce constat fond sur des allgations invrifiables de responsables israliens. Loin de dmentir ces informations, le secrtaire gnral du Hezbollah a affirm plusieurs reprises que son parti tait capable de procder
des frappes sur tout le territoire dIsral. Cf. Hizbollah and the Lebanese Crisis, op. cit.

722

agns favier

une force qui sinterposerait contre le Hezbollah. Au-del de la multiplication des foyers de crise qui ont menac la scurit du pays au cours de
lanne 2007 et ont affect les capacits des forces de larme libanaise, leur
faiblesse intrinsque rside dans la composition confessionnelle de la troupe
et de sa direction. La question reste ouverte de savoir si les liens troits tisss entre le parti de la Rsistance et larme libanaise dans les annes 1990
rsisteront terme la reconfiguration des pouvoirs toujours en cours.
Dans limmdiat, le Hezbollah, aprs avoir fait la preuve quil est capable
de faire chec aux tentations israliennes de redfinir les rgles du jeu rgional et de rsister dans une guerre dfensive de manire relativement autonome par rapport ses deux allis dans la rgion, se retrouve en position
de force pour ngocier le moment et les termes de son dsarmement. La
prennit de loccupation isralienne des Fermes de Chebaa et des survols
israliens sur le territoire libanais lui assurent toujours une justification de
poids pour maintenir son arsenal. Paralllement, la politique de ladministration amricaine dans la rgion depuis le dbut de la guerre en Iraq en
2003 a offert de nouveaux arguments la Rsistance. A lheure o la plupart des partis libanais semblent encourager leurs partisans se rarmer et
sentraner dans la perspective dune ventuelle guerre civile, lexigence de
priver le Hezbollah de ses armes lourdes est en outre devenue une gageure.
*

Plus que jamais, les discordes libanaises se nourrissent des tensions rgionales (pourrissement du conflit isralo-palestinien en dpit dune relance des
pourparlers de paix en 2007, tensions entre Sunnites et Chiites engendres
par la guerre en Iraq, vives inquitudes sur la question du nuclaire iranien), autant quelles alimentent le bras de fer qui se poursuit entre les
divers pays de la rgion et leurs allis sur la scne internationale. Dans ce
cadre, les multiples mdiations rgionales saoudienne et gyptienne et
internationales franaise et amricaine , loin de faciliter une sortie de
crise, ont largement contribu solidifier les antagonismes libanais.
Lintensification indite de lactivisme diplomatique autour de la question
libanaise a certes vit lavnement du scnario du pire pour lanne 2007.
Toutefois, la communaut internationale a chou dans les principaux
objectifs quelle stait fixs en septembre 2004 : lexception de la perte
dinfluence de la Syrie sur le Liban un rsultat qui pourrait bien tre
remis en cause par les sollicitations adresses la Syrie fin 2007 pour rsoudre la crise libanaise , lchec des Libanais lire un Prsident de la Rpublique et le rarmement des milices illustrent la dtrioration profonde des
conditions politiques, scuritaires et conomiques qui sest opre au Liban
au cours des trois dernires annes.

crises libanaises

723

Llection dun nouveau Prsident de la Rpublique, quidistance des

protagonistes locaux, pourrait augurer moyen terme dun dblocage de la
crise politique qui sest vritablement transforme en une impasse depuis la
fin de la guerre de lt 2006. Dans limmdiat, le futur Prsident devrait
disposer dune marge de manuvre suffisante au sein dun nouveau gouvernement dunion nationale pour remettre en marche les institutions et
retisser les fils du dialogue interrompu lt 2006 entre les principaux leaders communautaires. Le succs de ce dialogue pour grer les quilibres
internes, qui implique notamment ladoption dune nouvelle loi lectorale
en vue des prochaines lections parlementaires prvues en 2009, pourrait
alors notablement faire bouger les lignes de dmarcation partisanes actuelles. A moyen terme, le renforcement de lEtat central ne pourra se faire
quen grignotant les prrogatives politiques des groupes communautaires et,
en premier lieu, en vitant que les trois prsidences (de la Rpublique, du
gouvernement et du Parlement) ne soient monopolises par un pouvoir
communautaire.
Sortir le Liban de limpasse ne semble pouvoir se faire qu partir dun
processus interne, autour de la figure neutre dun Prsident de la Rpublique et de la reprise du dialogue interlibanais. Ce processus a nanmoins
besoin dtre protg et non pas menac par les interventions des puissances trangres. Outre les questions de rpartition du pouvoir interne, le
dialogue national devrait avoir pour difficiles missions dlaborer une attitude apolitique vis--vis du tribunal international, dimpulser une nouvelle
politique de lEtat lgard des camps de rfugis palestiniens et de dminer le terrain pour une mise en uvre consentie du dsarmement du Hezbollah. Il ne rsisterait cependant pas un durcissement des conflits
lchelle rgionale.

LE NIGERIA,
DSORDRE DE LA FORMATION
DUNE PUISSANCE SANS PEUPLE
par

Jrme SPINOZA (*)

et

Olivier VALLE (**)

A poli-thug State,
Wole Soyinka,
prix Nobel de littrature (1)

Malgr les amliorations portes la loi lectorale, les dernires lections

gnrales du Nigeria, gant dmographique de lAfrique, se sont avres une
mascarade pire que celles de 2003. Elles ont permis Olusegun Obasanjo,
qui ne pouvait concourir pour un troisime mandat, de perptuer indirectement lemprise du systme civil et clientliste, grce la victoire dUmaru
Musa YarAdua, un proche issu de laristocratie militaire du Nord, et celle
du Peoples Democratic Party (PDP) dans la plupart des Etats fdrs.
Face la duplicit dune classe politique soude par la prservation de
ses prbendes, notamment des hydrocarbures, dont la gestion sera immanquablement remanie au profit doprateurs non occidentaux, ce scrutin a
aliment la frustration populaire, dont lexpression tend saffranchir dun
cadre institutionnel jug cadenass. Il attise un peu plus les troubles
caractre social et identitaire qui affectent dj un pays compos de terroirs
avec leurs facteurs endognes et exognes de recomposition (Delta du Niger,
Nord musulman, Middle Belt, pays ibo).
A plus long terme, se pose la question de la capacit du Nigeria dpasser un mode de rgulation politico-mafieux fond sur la rente ptrolire et
bientt minire. En effet, hostile laffermissement de contre-pouvoirs, ce
systme bride lessor dacteurs sociaux et conomiques autonomes, seuls en
(*) Charg de mission pour les questions africaines la Dlgation aux affaires stratgiques du ministre
de la Dfense (France) et membre de la mission dobservation lectorale de lUnion europenne au Nigeria,
avril 2007.
(**) Spcialiste des questions politiques et conomiques africaines.
(1) Wole Soyinka, The Open Sore of a Continent, Oxford University Press, New York, 1996.

726

jrme spinoza et olivier valle

mesure damortir les turbulences prvisibles lhorizon du dclin ptrolier

(2020+). Etant donn le poids et le rle du Nigeria sur le continent noir,
cette perspective ne peut laisser indiffrente les Europens.
Un scrutin emblmatique
pour le systme politique nigrian
Les observateurs ont vu dans les lections de 2007 un test pour ltat de
la dmocratie du Nigeria, huit ans aprs la fin du rgime militaire. Ce scrutin a cependant mis en exergue la persistance dun systme politique qui se
reproduit du cercle vicieux associant la faiblesse congnitale de lEtat et
lappropriation dune manne ptrolire. Quels que soient les rgimes qui se
sont succd, les lites nigrianes ont t insres dans des rseaux clientlistes et lconomie est reste forcment dpendante du secteur ptrolier.
La scnographie lectorale
Elu Prsident en 1999, au sortir de la dictature militaire de Sani Abacha,
incarnant alors lespoir dun nouveau dpart du Nigeria (2), Obasanjo
avait t rlu en 2003 dans des conditions dj litigieuses. Empch par le
Parlement de modifier la Constitution pour briguer un troisime mandat, il
a tent de perptuer son pouvoir en choisissant un dauphin a priori plus
mallable, Umaru YarAdua, gouverneur PDP de lEtat de Katsina. Cette
manuvre a impliqu la mise lcart de son vice-prsident Atiku Abubakar, pass lAction Congres (AC) avec une partie des membres du PDP.
U. YarAdua a t confront un autre grand rival, lex-gnral Buhari du
All Nigerian People Party (ANPP), candidat malheureux de 1999 et 2003.
Farce tragi-comique, le scrutin de 2007 a t le point dorgue dune campagne heurte, marque par des mthodes plus ou moins lgales, allant des
procdures anticorruption cibles aux assassinats.
La large victoire du PDP la prsidentielle (71%) et dans 27 postes de
gouverneurs sur 34 reflte peu les intentions de vote initiales dune population partage entre le PDP de YarAdua et lANPP de Buhari, tous deux
crdits denviron 30% (3). De fait, les lections ont eu lieu dans des conditions juges trs insatisfaisantes par les observateurs indpendants. Pour
la mission dobservation lectorale de lUnion europenne (UE), the 2007
State and Federal elections have fallen far short of basic international and
regional standards for democratic elections (4).

(2) S. Smith, Nigeria : un nouveau dpart?, entretien avec O. Obasanjo, Politique internationale, n 83,
print. 1999.
(3) Rapport de lIFES, What Nigerians think, Nigerian Public Opinion in the Pre-election Environment,
avr. 2007, pp. 18-19.
(4) EU EOM, Statement of Preliminary Findings and Conclusion, Abuja, 23 avril 2007, p. 1.

le nigeria : une puissance sans peuple?

727

Prpar de longue date, ce droulement lectoral reflte la nature de la

politique nigriane, dnonce localement sous le nom de godfather politics (5). Les oppositions ne relvent en effet que marginalement du dbat
dides, mais plus dune lutte sans merci autour dintrts financiers largement lis aux hydrocarbures. Larsenal des clans en lutte recouvre linstrumentalisation dinstitutions, lachat dallgeances communautaires, sociales
ou conomiques, la gurilla juridique et lassassinat politique. Mme les primaires des partis obissent cette logique de violence, do la qualification
democracy without democrats (6). Au fond, les lections sont abordes par
les lites, tous partis confondus, comme un passage oblig, o la concurrence doit tre terrasse et des alliances surprenantes labores, peu importe
les moyens, sous peine dtre soi-mme cras ou marginalis.
Racines et formes du systme politico-mafieux
Ce fonctionnement tire sa source dans les conditions de gense de la fdration nigriane. De laveu mme de ses fondateurs, lore de lindpendance, Nigeria was little more than a geographical expression (7), ide qui
na pas perdu de son actualit si on en juge aux avis dobservateurs avertis
(tels les Sud-Africains). De fait, aux prises avec une forte diversit culturelle
(prs de 250 ethnies), un espace vaste (deux fois la France), des centres de
gravit dmographiques clats, fiscalement anmique, gouvern par des lites htrognes bien que tenues de composer entre elles, lEtat, congnitalement faible, a t confront la difficult de projeter son autorit (8). Aussi,
la manne ptrolire a-t-elle revtu le caractre de moyen privilgi de laction
publique, mais est-elle galement devenue lobjectif de la comptition entre
factions politiques, ancrant le cercle vicieux du clientlisme. QuObasanjo ait
cumul les fonctions de Prsident et de ministre du Ptrole est en soi un symbole. De mme est-il difiant quune des premires actions de YarAdua ait
t de prendre en compte les intrts ptroliers de sa famille (9).
Ainsi, sil existe bien une profonde csure culturelle entre les mirats
haoussa et les ensembles yoruba et ibo, qui se traduit par la rgle non crite
de lalternance entre Nord et Sud la tte de lEtat, ce clivage est transcend par la dimension financire dun ordre politique fdral. Dans ce systme fdral, au-del des obligations lgales (10) et symboliques le syst(5) Nigerias godfather syndrome, The Nation on Sunday, 15 avril 2007.
(6) Nigerias elections : avoiding a political crisis, ICG Policy Report, n 123, 28 mars 2007.
(7) Le Nigeria ntait gure plus quune expression gographique, selon Chief Obafemi Awolowo, en 1947,
un des grands nationalistes nigrians, cit par R.A. Joseph, Democracy and Prebendial Politics in Nigeria,
Cambridge University Press, 1987, p. 184. Malgr un effort de constructivisme politique Nnamdi Azikwe,
premier dirigeant de la Eastern Region lindpendance, affirma the North and the South [of Nigeria] are
one, whether we wish it or not. The forces of History have made it so , lunit fut parfois violemment combattue, linstar de la scession avorte des Ibos (guerre du Biafra, 1967-1970).
(8) Cf. le modle de J. Herbst, State and Power in Africa, Princeton University Press, 2000.
(9) Le rseau ptrolier de la famille YarAdua, Africa Energy Intelligence, n 560, 27 juin 2007.
(10) La loi exclut tout parti fond sur une base rgionale ou religieuse et impose une reprsentation sur
un pourcentage suffisant du territoire.

728

jrme spinoza et olivier valle

matique ticket prsidentiel Nord / Sud , laccs aux prbendes requiert, en

effet, de disposer de relais dans tous les Etats fdrs. Le contrle de la prsidence donne accs la manne ptrolire, tandis que celui des Etats fdrs
permet de bnficier de sa distribution, les gouverneurs tant rcipiendaires
quasi intuitu personae dune bonne part des recettes ptrolires, quelles que
soient les luttes relatives aux rgles de prquation verticale et horizontale
et donc autour des recensements (11). En revanche, llection de lassemble
dEtat est moins cruciale : le gouverneur, une fois lu, a toute latitude pour
acheter une majorit si ncessaire. Ainsi, un lien symbiotique associe politiciens denvergure nationale et locale, dont linfluente lite coutumire (12),
trs prsente dans lconomie. En change dune allgeance et dun soutien
lectoral, les fodalits sont rtribues en protection et financement (13).
Paralllement, la majorit des institutions locales ou nationales est dvoye
au service des stratgies politiques. Seules les hautes juridictions de justice
(Cour suprme) peuvent se prvaloir dune relle autonomie politique, voire
larme, bien que tenue par la caste des gnraux du Nord.
Rponse logique la faiblesse initiale de lEtat, cette culture du clientlisme marque non seulement les notables, mais aussi les entrepreneurs. Elle
assoit un rseau de liens politiques duaux, o laccaparement de prbendes
sert tant la munificence qu la survie (14). Ainsi, les tycoons peuvent susciter des exhibitions de richesse qui leur confrent une stature de big man
arm dune philanthropie religieuse, ethnique ou nationale. Dans le mme
temps, le dtournement de brut partir des oloducs ou le recyclage des
restes de la consommation urbaine assure un revenu des millions de laisss-pour-compte. Ce mode de relations est plus proche dune organisation
semi-mafieuse que de la libre entreprise. Elle entrave ce qui pourrait desserrer les marges de manuvre dun Etat drogu la dpendance au
ptrole et confront la dsobissance fiscale due au poids de lconomie
informelle et la prdation des lites (15). Coupl la faiblesse du prlvement fiscal, qui freine laction sociale et amoindrit lintervention budgtaire, ce systme est un facteur majeur de reconduction de la pauvret. Or,
le Nigeria est potentiellement lun des plus riches pays dAfrique. Cela
incite mettre en perspective la dimension conomique avec le systme
politique.
(11) Cf. lanalyse de P. Sbille-Lopez, Le Monde, 6 fvrier 2007.
(12) Ces chefs bien peu traditionnels : de manire gnrale, les lites traditionnelles ont russi sadapter
lEtat moderne. Cf. O. Vaughn, Les chefs traditionnels face au pouvoir politique, Politique africaine
n 32, dc. 1988.
(13) E. Obadare, Lamidi Adedibu ou lEtat nigrian entre contraction et sous-traitance, Politique africaine, n 106, juin 2007.
(14) S. R. Akinola, Resolving the Niger Delta Crises through Polycentric Governance System, Indiana University, Bloomington.
(15) Le ptrole reprsente 65% des ressources de lEtat fdral, 95% des recettes extrieures et 20% du
PIB. Lconomie informelle non fiscalise pse prs de 75% du PNB (contre 16% en France). De plus,
on estime que les lites nigrianes auraient driv, leur profit, prs de quatre fois le montant du Plan Marshall pour lAllemagne sur la manne ptrolire depuis lindpendance.

le nigeria : une puissance sans peuple?

729

Des paradoxes socio-conomiques

La croissance soutenue enregistre depuis 2003, y compris dans le secteur
non ptrolier, le remboursement de 35 milliards de dollars de dette et
lafflux croissant de capitaux trangers ne doivent pas leurrer. Quel que ft
le satisfecit des institutions de Bretton Woods sur les rformes de la seconde
mandature Obasanjo (16), la circonspection est de mise. En effet, soucieuses
de prserver leur emprise dans un systme intrinsquement clientliste tout
en accdant aux exigences internationales, les lites nigrianes ont fait la
preuve de leur excellence dans le toilettage comptable et juridique. Il semble que le Prsident sortant nait pas rompu avec les pratiques de privatisation de lEtat patrimonial prouves par ses prdcesseurs Babangida et
Abacha (17). Lannonce, par YarAdua, dune restructuration de la filire
ptrolire nexclut pas le mme type de dvoiement. En outre, confronts
une classe politique gourmande et ayant institu la corruption en
rgle (18), les entrepreneurs locaux ou non ptissent de coupures dnergie affectant loutil de production. Sajoute la mauvaise image des produits
made in Nigeria, qui nest pas pour rien dans la fermeture par Michelin
dune usine destine alimenter les marchs africains. De plus, linverse
de la zone CFA, lautonomie montaire du pays fait peser sur les investisseurs trangers ou locaux le risque de dvaluation des avoirs dtenus en
nairas. Enfin, la modernit dAbuja ne prouve rien, sinon une profusion de
ptro-dollars qui en fait la vitrine de fake economics. Or, la ville dAbidjan
tmoigne la rapidit avec laquelle ce type de Manhattan btie sur lconomie la rente peut se dliter. Lironie veut quAbuja ait connu une pnurie
de carburant en janvier 2007.
Cependant, ces faillites circonstancies de lconomie nigriane, habitue
des raffineries sabotes pour mieux importer des carburants de lextrieur,
ne peuvent faire ignorer le dynamisme des mtropoles du Nord comme du
Sud. De mme que des notabilits locales sont les moellons du systme politique (19), les entrepreneurs locaux, des marges du pays yoruba (20) au
capitalisme islamique de Kano, sont eux aussi comptiteurs de la rente
ptrolire. La stratgie dObasanjo a davantage t de btir un secteur
priv national puissant que de sengager dans le modle de dveloppement
thoris par les organisations internationales, aux rsultats peu probants si
(16) N. Okonjo-Iweala / P. Osafo-Kwaako, Nigerias Economic Reforms, Progress and Challenges, The
Brooking Institution, mars 2007.
(17) Cf. lanatomie du Nigeria dAbacha par W. Reno, Warlord Politics and African States, Boulder,
Londres, 1998, pp. 6 et 183-212. Dans le contexte actuel, cf. New government, old problems, The Economist, 26 mai 2007.
(18) Longtemps dernier de lindice de perception de la corruption de Transparency International, le Nigeria est 142e sur 163 en 2006.
(19) Cf. O. Vaughn, op. cit.
(20) S. Berry, Fathers Work for Their Sons : Accumulation, Mobility and Class Formation in an
Extended Yoruba Community, University of California Press (1985); et Cocoa, Custom and Socio-Economic
Change in Rural Western Nigeria. Clarendon Press, 1975.

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jrme spinoza et olivier valle

on en juge aux pays voisins. Quand on lui reproche la fortune des nouveaux
mgariches tels Aliko Dangote ou Femi Odetola, il rpond que, en Core
du Sud, quil a visite dans les annes 1980, il y avait six familles, dont les
Samsung et les Daewoo (21).
Avant dtre dmocrates, les patrons nigrians, de la politique comme de
lconomie, ont une culture du march contamine par la notion dun
Etat qui serait rgulateur, investisseur et interventionniste. Pourtant, toutes choses gales par ailleurs, la diversification structurelle de lconomie ne
progresse gure, alors quil sagit dune priorit vidente pour un pays sousdvelopp, qui a gliss au 159e rang lindice de dveloppement humain du
PNUD en 2006 et dont la population pauvre a doubl entre 1981 et 2004,
pour stablir 70% de la population totale. A cet chec, il ny a gure
dexplication, sinon les anticipations de la classe politique, qui estime sans
doute que lmergence dune classe dentrepreneurs nuirait son pouvoir,
lequel est assis sur des allgeances en boucle courte, adosses sur la manipulation dune combinaison flexible doutils publics et privs, en phase avec
la mondialisation (lois et rglements, institutions, socits bancaires et
ptrolires).
Un champ politique
en voie de dstabilisation?
En dpit dannes de dmocrature civile ou militaire, la socit nigriane affiche une conscience politique exigente. Elle aspire une meilleure
gouvernance et critique les excs communautaires ou clientlistes du systme nigrian, quand bien mme elle y participe par ncessit. Les puissants mdias nigrians, empreints de lhritage libral britannique, illustrent par leur libert de ton la capacit critique dune socit civile qui
aspire une dmocratie plus effective. Aussi, labstention massive des prsidentielles traduit-elle sans doute une exit option, un dsintrt vis--vis du
politique, mais aussi le refus de cautionner un scrutin peru comme jou
davance (22). En toute hypothse, la farce lectorale a raviv les fragilits
du pays en donnant du crdit aux exutoires extraparlementaires.
Lexacerbation des fragilits nigrianes
Lucides sur le fait que lensemble des partis partage le mme schma de
confiscation du pouvoir, les Nigrians avaient dj commenc sen remettre des entrepreneurs identitaires. Au Nord, la frustration est susceptible
daccrotre encore linfluence des mouvances islamiques rformistes de type
(21) W. Wallis, Mega-rich deploy wealth closer to home, Financial Times, 12 juillet 2007.
(22) Au soir des scrutins, les mots les plus frquemment entendus, quel que soit le bord politique, furent
a rigged election, a biased poll, a sham.

le nigeria : une puissance sans peuple?

731

izalite (23), plutt que des mdiatiss mais somme toute marginaux
talibans, mis la une par les heurts davril 2007 Kano. Au Sud-Est, elle
alimente un peu plus les aspirations autonomistes des Ibos du Movement
for the Actualization of the Sovereign State of Biafra (MASSOB), dont la
capitale, Onitsha, reste soumise au couvre-feu. Dans le delta du Niger, elle
conforte la posture anti-systme des mouvements rebelles, en particulier du
Movement for the Emancipation of the Niger Delta (MEND), quel que fut
son degr pass dinstrumentalisation par Abuja. Cette inflexion pourrait
aussi altrer un peu plus les associations affairistes interethniques. Ciment
politique concret dun pays lunit incertaine, ces mafias (au sens de
guildes), prsentes dans chaque grand centre urbain, tirent leur force de
rseaux commerciaux plus ou moins lgaux (24). Dores et dj, la stigmatisation des fins politiciennes des Ibos, dans les Etats du Nord dots de
la Charia (25), a encourag une partie de cette communaut de commerants aviss et prospres repartir dans leur rgion et y pratiquer en
retour le mme ostracisme.
Le scrutin, comme sa possible annulation, pourrait aussi rveiller la tradition putschiste dune arme qui ne manque pas dexprience en la
matire. Une dgradation de la situation intrieure pourrait linciter intervenir de manire conservatoire sur le mode mauritanien de 2005-2007 (26).
Toutefois, outre que la nouvelle gnration dofficiers, lgaliste, ne soit pas
forcment unie, elle est surtout consciente des impasses de tout coup dEtat
(ostracisme international, incapacit grer durablement le pays). Larme
ptit aussi de sa position de parrainage social : creuset des lites presque
tous les chefs dEtat et nombre de candidats dopposition sont issus de ses
rangs elle nest pas exempte de collusions lucratives. A contrario, elle reste
le seul rel symbole de lunit nationale et peut sappuyer sur la popularit,
intacte au nord comme au sud du pays, du rgime de discipline du gnral
Buhari entre 1983 et 1985, ce qui nest pas sans rappeler limage du rgime
du gnral Seyni Kountch au Niger voisin, certes bien antrieur.

(23) Izalat al-bida wa iqamat as-sunna (Mouvement pour la suppression des innovations et la restauration de la sunna), fond par Aboubacar Gumi (1922-1992) au Nigeria, arriv dans les annes 1980 au Niger
(Maradi). Selon le modle analogue la rforme protestante en Europe, lIzala opre une rupture avec la
socit traditionnelle haoussa : il permet une forme de modernisation commerciale et capitalistique propice
linsertion dans lconomie mondialise, qui nimplique cependant pas ladoption de normes culturelles
occidentales. Cf. Robert B. Charlick, Islamism in West Africa / Niger, African Studies Review,
vol. XLVII, n 2, sept. 2004.
(24) G. Nicolas, Le Nigeria : dynamique agonistique dune nation polarisation variable, Cultures &
Conflits, n 1, 1990.
(25) La loi coranique est souvent perue comme signe dintgrisme croissant. Cette vision mrite dtre
nuance. Le droit coutumier du Nord est fond sur le Coran et avait t largement maintenu sous la tutelle
britannique. Sa forme est globalement modre et nest dailleurs pas cense sappliquer aux non-musulmans. Son introduction marque surtout la faillite de la justice classique (type common law) assurer lordre
public. Cela tant, dans un contexte dinstrumentalisation du fait ethnique, elle sert souvent de cadre aux
manipulations politiques.
(26) H. Bergstresser, Wahlmarathon in Nigeria Erster legitimer Machtwechsel?, Giga Focus, n 4,
2007, p. 7.

732

jrme spinoza et olivier valle

Cette nonciation du pire doit tre pondre. Dabord car la faillite des
lections a donn lieu un aveu en forme dautocritique de la part du nouveau Prsident. Ensuite car le systme politique nest pas dmuni des palliatifs grce des contre-pouvoirs civils crdibles : les Nigrians, dune
faon gnrale, trouvent toujours dans leurs syndicats, un recours salvateur
lorsque la gestion du pays connat de graves drives (27). De plus, aprs les
annes Obasanjo qui ont marqu le retour une vie plus civile, beaucoup
dhabitants des grandes villes, de commerants et de migrants respirent
plus librement et craignent moins larbitraire militaire, politique et policier.
Enfin, lvolution tendancielle du systme politique vers un fdralisme
centralis [aux] conflits localiss (28) attnue limpact du fait communautaire, certes aussi violent que mdiatis et manipul (29) : laffirmation de
la logique ethno-distributrice (30) du systme explique lestompement, sous
la IVe Rpublique, de la dimension identitaire par le pass trs forte dans
lorganisation et le discours des partis.
Un agenda dlicat pour U. YarAdua
Avant mme son lection sest pose la question de lautonomie du nouveau Prsident, dont la mise en avant a particip, plus dun titre, dune
logique de renvoi dascenseur par Obasanjo au profit de llite militaire
nordiste (rgle de lalternance Nord / Sud, mais au sein de la caste militaire, dette personnelle (31)). Elu dans un scrutin contest, YarAdua reste
entour de personnages importants de lre Obasanjo (32). Peru, sans
doute tort, comme lhomme lige de son prdcesseur au mme titre que
le vice-Prsident sudiste Goodluck, qui lui succderait en cas daggravation de sa maladie , il ptit dun relatif dficit de lgitimit qui pse sur
lexercice du pouvoir. Ce faisant, la question de lannulation de son lection
reste en suspens, dautant que linstitution judiciaire a son actif, dbut
2008, linvalidation de six gouverneurs PDP. Aussi lenjeu du dbut de la
nouvelle mandature est-il de donner des gages suffisants lopposition et
damadouer une communaut internationale aussi pragmatique que peu
enthousiaste.
(27) San Finna, n 423, 23- 29 juillet 2007.
(28) L. Fourchard, Violence et ordre politique au Nigeria, Politique africaine, n 106, juin 2007.
(29) Murray Last, Muslims and Christians in Nigeria : an economy of political panic, The Round Table,
vol. XLVI, n 392, oct. 2007, pp. 605-616.
(30) Selon lexpression de R. Suberu, Federalism and Ethnic Conflict in Nigeria, United States Institut
of Peace Press, 2001, pp. 5 et 10, cit par L. Fourchard, op. cit. : en multipliant les centres de pouvoir concurrents, le fdralisme disperse les enjeux de la comptition politique et rduit lintensit des luttes pour le
contrle du centre. () Les victoires sont rarement totales et les dfaites rarement irrparables.
(31) Le frre de YarAdua, membre de la haute hirarchie militaire du Nord, avait sauv Obasanjo de
la mort, sous les yeux duquel il devait lui-mme dcder, lorsquil fut son compagnon de cellule dans les
annes 1980.
(32) Ex-gnraux A. Mohammed (chef de cabinet), A. Muktar (conseiller national la scurit) et
D. Mark (nouveau prsident du Snat). On note aussi la nomination dO. Maduekwe au poste de ministre
des Affaires trangres.

le nigeria : une puissance sans peuple?

733

A cet effet, le nouveau Prsident tente de capitaliser sur les acquis de la

mandature prcdente. Si Okonjo-Iweala, icne fminine de la bonne gouvernance conomique; ne revient pas aux Finances, son quipe accueille S.
Usman, ex-directeur adjoint de la Banque centrale et soutien des rformes
de lre Obasanjo. Toutefois, en impliquant la rtribution de services rendus, les modalits de sa victoire lectorale forment un frein aux tentatives
de rformes et de lutte anticorruption (33), ce qui incite relativiser les
quelques limogeages engags. Ft-il aussi honnte que ses laudateurs laffirment, Yar Adua peut difficilement aller trop avant contre les intrts des
co-architectes de son succs, cest--dire une srie de notables, de gouverneurs et dentrepreneurs, notamment au sein des milieux du crime organis
et des syndicats. La mise lcart de N. Ribadu, chef de laussi efficace que
controverse EFCC (34) nest sans doute pas trangre cette proccupation. Le sort de cette crature dObasanjo est aussi un signal ladresse
du clan du prsident sortant, voire la Cour suprme. Censs se prononcer
sur la requte en annulation de llection de Yar Adua, ces magistrats ont,
malgr leur rputation dindpendance, t nomms pour beaucoup dentre
eux sous lre Obasanjo.
Comme son prdcesseur, Yar Adua sera aussi handicap par la nature
mme du comportement de la classe politique nigriane. Avant tout motivs par leur propre agenda, les dputs continueront changer de bord et
les gouverneurs dEtats fdrs dfier Abuja. Enfin, sur la question de la
pauvret, si YarAdua a voqu un Plan Marshall pour le delta du Niger,
qui a conduit le MEND proposer un cessez-le-feu dun mois le 2 juin 2007,
la demeure du vice-Prsident Jonathan Goodluck, originaire du delta et
cens appuyer ce plan, avait peu de temps auparavant t vise par cette
mme rbellion. Reste que la nomination au poste de chef dtat-major de
la dfense du gnral Azazi, sudiste issu du Bayelsa State, pourrait tre
une des clefs de ngociation avec les ethnies du Delta.
Malgr une personnalit moins charismatique que son prdcesseur, le
nouveau Prsident a aussi entrepris de se mnager une diplomatie rgionale,
notamment avec lirritant voisin camerounais. En effet, la matrise des crises tchadienne et nigrienne est indispensable pour que les frontires de la
Fdration restent des vastes marchs, mais aussi pour viter que larme
ne sy trouve engage dans des aventures. Cela tant, tout big brother quil
soit dans les yeux de ses voisins de la CEDEAO, la marge de manuvre du
Nigeria restera limite : lorsque Obasanjo avait ferm le passage avec le
Bnin en raison des rseaux criminels y svissant, en grande partie anime
(33) New government, old problems, The Economist, 26 mai 2007 : Mr. YarAdua has to decide which
influential power-brokers he needs to court and which of his venal campaign financiers and backers he can
dump without hurting his authority or compromising himself over corruption [] These backers could then have
shield or protection for their more nefarious activities.
(34) La lutte contre la corruption a permis Obasanjo de gagner une image de marque extrieure tout
en disqualifiant nombre de concurrents.

734

jrme spinoza et olivier valle

par les mafias dioula et yoruba, Cotonou stait rapidement retrouv trangl. Sil est probable que YarAdua aura plus de mal semparer des conflits rgionaux dincidence directe sur son pays avec la mme profondeur
que son prdcesseur ancien gnral, homme daffaires et dirigeant de stature continentale , il pourrait en revanche dpasser la rivalit pour le leadership continental qui opposait le Nigeria dObasanjo avec lAfrique du
Sud, notamment lUnion africaine et pour un poste permanent au Conseil
de scurit de lONU. En effet, Thabo MBeki a connu sa famille lors de son
exil des annes 1970 et les milieux daffaires sud-africains ont des intrts
commerciaux importants Abuja.
Dans le grand cercle international, les Etats-Unis et les principaux Etats
de lUE ont entrin la victoire de YarAdua, tout en adoptant un ton aussi
rserv que possible vu les circonstances. Cette ligne qui se veut raliste privilgie la stabilit moyen terme, dans lide quune condamnation pourrait impulser un cycle de dsordre nayant pour rsultat quune reprise en
main autoritaire renforant linfluence dacteurs moins lis par les critres
de bonne gouvernance, tels Pkin ou Moscou (35). En outre, il semble illusoire de penser influencer srieusement un pays de 140 millions dhabitants,
6e producteur mondial de ptrole. Face ses presque 50 milliards de dollars
de rserves financires, les 120 millions deuros par an du FED europen,
soit 1% du budget annuel de lEtat fdral, offrent un levier limit.
Aprs le ptrole,
esquisse dun naufrage annonc?
Ainsi, les anticipations occidentales, mlant prudence et intrts bien
compris, assurent au Nigeria une rente gopolitique o la caution extrieure
est change contre lespoir dune stabilit. Vue dAbuja, cette configuration incite loligarchie, quelles que fussent ses rivalits, rester soude dans
la formulation dun modus vivendi biais. Comme sous Obasanjo, elle
octroiera quelques pseudo-rformes visant satisfaire la classe moyenne
mergente et donner le change la communaut internationalen tout en
gardant pour limite intangible toute remise en cause de son contrle des
prbendes ptroliers. Cette dsincitation la vertu fait peser une lourde
hypothque sur le futur.
Vers des turbulences rentires
Certains facteurs pourraient venir interfrer avec un systme politique
fond sur la rente. On peut penser un lent tarissement 20 / 30 ans des
(35) On note des investissements croissants de banques russes pendant priv de la diplomatie russe
dans le secteur financier nigrian. Leurs intrt et affinits avec le march nigrian tiennent pour beaucoup
leur exprience du secteur ptrolier et des pratiques mafieuses.

le nigeria : une puissance sans peuple?

735

rserves en hydrocarbures (stock, cot dexploitation), une improbable

chute des cours, une crise lie la distribution ou, enfin, laugmentation des
budgets requis pour entretenir la clientle, socle du pouvoir politique. Selon
une dynamique danticipations qui gagnerait tre modlise afin de cerner
les trames et horizons temporels possibles (36), loligarchie serait alors conduite trouver des palliatifs destins viter lrosion de ses revenus et
surtout de son contrle social. En labsence de substrat conomique non
rentier consquent, cela signifiera le recours accru des biais illgaux, secteur o le Nigeria se distingue dores et dj. Dans le mme temps, les rats
du systme de redistribution engendreront des ajustements entre lites et
clients, venant exacerber, voire instrumentaliser les tensions sociales et ethniques latentes dont foisonne le pays (37), mais aussi affecter lenvironnement rgional (38) lexemple ivoirien, proche par certains aspects, peut
tre rappel.
Dans ce contexte, les compagnies ptrolires trangres vont fortement
rviser leur exposition aux risques politiques nigrians. Rciproquement,
confront une critique de plus en plus explicite de la part de ces majors,
Abuja pourrait tre appel revoir les modalits de la gestion de la rente.
Or, le recul ou le retrait de compagnies occidentales nest pas un dfi sans
attrait pour ceux qui prnent le capitalisme indigne. YarAdua pourrait
sinscrire dans les pas de lex-prsident Shehu Shagari, comme lui un civil
du Nord hritier dune prestigieuse dynastie maraboutique, qui commerait
avec les Sovitiques tout en changeant avec Riyad comme Washington.
Cette tendance est dj agissante dans la pression exerce sur Shell : les
nouveaux allis malaisiens et chinois sauront remplacer des Occidentaux
bien mal inspirs de jouer aux donneurs de leons. En outre, si des secteurs
de lconomie relle ne se dveloppent pas dans une logique non rentire,
rien nempche la valorisation de nouveaux segments dans limport-export,
des activits minires, et la modernisation des rseaux financiers dans une
srie dassociations avec des partenaires russes, moyen-orientaux ou du venture capital sud-africain. On voit ainsi merger une nouvelle banque nigriane qui na, elle aussi, plus grand-chose emprunter tous les sens du
terme au modle europen. Avec le dveloppement de produits attractifs
sur la bourse de Lagos, une firme nigriane comme Afrinvest West Africa
peut aujourdhui tre dans la mme salle de runion que JP Morgan et
Morgan Stanley. De mme, la First Bank nigriane, qui, cre en 1894 par
(36) Il sagirait de cerner les facteurs exognes et internes (cours du brut, tat des rserves dhydrocarbures, capacits de distribution et dexportation, cot des stratgies politiques et du systme clientliste)
qui dclencheraient des anticipations des acteurs politiques.
(37) Au Nigeria perdure le statut dtranger de lintrieur hrit des Britanniques, qui reproduit
lchelle nationale une dialectique allognes / indignes rcurrente dans de nombreux Etats de la CEDEAO
(libre-circulation, hritage humain de la mise en valeur coloniale).
(38) Want in the midst of plenty, ICG Report, n 113, 19 juil. 2006 : if the international community fails
to better grasp the internal dynamics and intricacies, there is a very potential for the persistent levels of violence
to escalate with major regional security implications.

736

jrme spinoza et olivier valle

un Britannique, avait dj cette poque un bureau Liverpool, prfre

aujourdhui les investisseurs du Golfe et sassocie Ecobank, la puissance
financire de la CEDEAO.
Entre drives et continuit
En raison des turbulences rentires annonces, le spectre dune
librianisation des pratiques politiques le passage, moyen terme, des
patronage politics aux warlord politics (39) ne peut compltement tre carte. Nanmoins, dans un pays turbulent, larrive de YarAdua, qui vient
relayer un ex-gnral du Sud et sinscrit dans la ligne dune voie
nigriane spcifique, illustre la puissante continuit de la vie politique,
notamment la capacit quont ses lites, culturellement htrognes,
sassimiler entre elles et se passer le tmoin du pouvoir lorsque besoin est.
Cette continuit se mesure aussi dans le rapport du Nigeria avec ltranger.
Son aura continentale reste suprieure celle dune Afrique du Sud qui
nest vraiment africaine que depuis la fin de lapartheid. Acteur de lhistoire
post-coloniale depuis plus de quarante ans, sr de sa lgitimit symbolique,
le Nigeria peut se permettre de considrer le monde extrieur avec une certaine componction, sans toutefois sen couper. De fait, Obasanjo a toujours
t ft dans les forums internationaux, les artistes et crivains nigrians
bnficient dune reconnaissance internationale. La prsence dune vaste
diaspora rpartie en Afrique, Europe et Amrique du Nord offre galement
des passerelles et des leviers importants. Enfin, fait rare en Afrique noire,
loligarchie a su sappuyer sur des structures de rflexion propres et lorigine de rseaux prennes, comme le Nigerian Institute for Policy and Strategic Studies (NIPPS) et le Nigeria Institute of International Affairs
(NIIA).
En somme, Abuja, la nouvelle capitale fdrale, est le symbole dune
nation plurielle que ses tensions et crises tendent paradoxalement forger.
Dans ces conditions, il nest pas interdit de penser que ce pays de tous les
dangers possde des ressources humaines entranes les provoquer, mais
aussi les prvenir Le dficit de culture dmocratique nempche pas que
les formes institutionnelles dun pouvoir civil saffermissent, dautant plus
quand le prsident du Snat est un ancien militaire, ami de Babangida : les
lments dune reconversion des chefs en uniforme dans un systme conomique et politique doligarques sont prsents. La construction dune nation
formelle et dun pouvoir plus matriel que symbolique dpend de la capa-

(39) Cf. W. Reno, op. cit.

le nigeria : une puissance sans peuple?

737

cit des millions de Nigrians qui sont relgus ses marges supporter la
dure et la duret de ce processus.
*

*
*

Parfois voque, la crainte dun Nigeria hgmonique en Afrique parat

peu raliste. Il semble plutt que ce soient les carences dAbuja, lies la
dynamique politique intrieure du pays, qui devraient proccuper. Si
lindulgence occidentale intresse dont bnficie loligarchie nigriane peut
se justifier court terme, il reste que cette approche ptit dune certaine
myopie, car elle ne permet gure de se prparer au moment critique du
tarissement progressif de la rente ptrolire.
A linstar des banquiers, qui ont la vision dun pays mergent lhorizon
de 2050, il est possible destimer que le Nigeria saura sadapter. Il est tout
aussi lgitime de redouter des tensions majeures, dont limpact scuritaire
et migratoire devrait aiguillonner lUE, notamment Paris, directement concerne par lespace rgional, francophone, du Nigeria, uvrer prvenir
le cercle vicieux annonc. Sur le long terme, la stratgie de partenariat de
lUE avec lUnion africaine est en jeu, ainsi que la crdibilit de larchitecture de paix et de scurit africaine, o Abuja est cens jouer un rle minent, tant diplomatique que militaire.
Cependant, outre que la marge de manuvre internationale reste fort
limite, subsiste lusuelle interrogation quant aux mthodes. Sil y a
urgence favoriser lmergence de contre-pouvoirs sociaux et conomiques,
les raccourcis au progrs (40) restent une illusion. Le Nigeria ayant avant
tout besoin dune dynamique de symbiose entre loligarchie et la classe
moyenne mergente, la dmocratie des autres (41) semble jusqu prsent
surtout avoir russi attiser les stratgies de parade des classes dirigeantes.
Au fond, le systme politique nigrian reste lotage des lections, quand
bien mme leur faillite a pu tre lue comme la faillite de lEtat (42).
Ainsi, si la modernisation dun systme lectoral (secret du vote) est indique, elle naura de sens quau prix dune mutation culturelle pralable,
fonde sur un pacte social forcment arbitraire. Il sagit dune des clefs pour
le rebond dune socit nigriane qui nest pas fatalement voue la malgouvernance, comme le prouve le succs de lEtat fdr de Calabar, cit en
exemple pour lefficace stratgie de dveloppement impulse par son clectique gouverneur (43).
(40) Goran Hyden, No Shortcuts to Progress : African Development Management in Perspective, University of California Press, 1983.
(41) Amartya Sen, La Dmocratie des autres. Pourquoi la libert nest pas une invention de lOccident,
Paris, 2005.
(42) International Crisis Group, Nigeria : Failed Elections, Failing State?, 30 mai 2007.
(43) Il a mis sur le tourisme, su amliorer et entretenir ses infrastructures et obtenir des succs dans le
domaine de lducation et de la sant.

ECONOMIE POLITIQUE INTERNATIONALE

Franoise Nicolas
Introduction. Nouveaux rapports de force conomiques :
contestation et rsistance
Jean-Christophe Graz
Les pouvoirs mergents dans la mondialisation
Jacques Fontanel et Yann Echinard
La puissance conomico-politique des organisations
non gouvernementales dans le monde daujourdhui

INTRODUCTION
NOUVEAUX

RAPPORTS DE FORCE ECONOMIQUES

CONTESTATION ET RSISTANCE

par

Franoise NICOLAS (*)

Les dsquilibres financiers qui caractrisent lconomie mondiale depuis
plus dune dcennie ont rcemment pris une dimension nouvelle sous leffet
de la flambe du prix du ptrole, qui a conduit un gonflement spectaculaire des recettes dexportations des pays exportateurs de ptrole. Ds lors,
ce ne sont plus seulement les conomies dynamiques dAsie, Chine en tte,
mais aussi les conomies ptrolires qui alimentent la liquidit sur les marchs internationaux des capitaux. Cette nouvelle distribution des rles vient
bouleverser et complexifier les rapports de force sur la scne conomique
internationale, susciter de nouvelles inquitudes et en raviver danciennes.
Le choc ptrolier de 2007
et le recyclage des recettes ptrolires
La flambe des prix du ptrole au cours des douze derniers mois, qui a
vu le baril passer de 60 dollars en janvier 2007 plus de 90 dollars en
dcembre de la mme anne (1), a profondment boulevers les quilibres
conomiques et engendr de nombreuses craintes dans les conomies industrialises.
Tout dabord, le renchrissement du ptrole ne manquera pas de peser
sur les performances de croissance conomique de la plupart des grandes
conomies industrialises, du fait de leur dpendance vis--vis de cette
matire premire. Les prvisions de croissance y ont dailleurs t revues
la baisse par les institutions internationales (FMI et OCDE par exemple),
vrai dire sous leffet combin de linstabilit des cours du ptrole et de la
crise des subprimes aux Etats-Unis. A cet gard toutefois, lUnion europenne semble tre dans une situation plus favorable que son partenaire
amricain, du fait de sa relativement faible implication dans la crise financire, mais aussi parce quelle est parvenue limiter pour partie les rper(*) Economiste lInstitut franais de relations internationales (IFRI, France) et matre de condrences
associe lUniversit Paris-Est (Marne-la-Valle, France).
(1) Le cours a plus que tripl depuis 2002.

742

franoise nicolas

cussions ngatives de la monte des prix du ptrole grce lapprciation

de leuro vis--vis du dollar.
La deuxime consquence de laugmentation du prix du ptrole est paradoxalement plutt positive : combine la monte progressive des inquitudes sur le rchauffement climatique, elle a sans doute contribu acclrer la prise de conscience sur la ncessit de redoubler defforts pour penser
laprs-ptrole et relanc la rflexion sur les moyens de limiter la consommation nergtique et de diversifier les sources et formes dapprovisionnement.
La consquence la plus importante, toutefois, tient sans nul doute
laugmentation spectaculaire des recettes ptrolires des pays exportateurs
et aux modalits de recyclage de ces ressources. En effet, compte tenu de
limportance de ces recettes, laccumulation dexcdents courants enregistrs par les conomies ptrolires a gonfl leurs rserves de change et donn
ces conomies une influence considrable sur les marchs internationaux
des capitaux. En particulier, renonant se contenter de placer leurs rserves en bons du trsor amricains et autres placements faible rendement,
les banques centrales de ces pays ont choisi de transfrer leurs rserves
excdentaires (2) des fonds dinvestissement dEtat les fonds
souverains existants ou nouvellement crs, qui investissent leur tour
dans des actions haut rendement, notamment dans des prises de participation dans des entreprises trangres. Que ce soit par ce biais ou travers
dautres mcanismes (socits dinvestissement publiques, entreprises
dEtat ou investisseurs privs), les conomies ptrolires sont devenues les
principales sources de capitaux dans le monde, devant les conomies asiatiques.
Fortes de leurs recettes ptrolires, les monarchies du Golfe ont multipli
les investissements sur les marchs occidentaux. En 2005 dj, Dubai Ports
World, une socit contrle par les Emirats arabes unis, avait tent en vain
de racheter Peninsular and Oriental Steam and Navigation Company (P&O),
une entreprise base en Angleterre et charge de grer les principaux ports
amricains.
Au cours des derniers mois, cest le secteur financier qui semble avoir la
cote auprs des investisseurs du Moyen-Orient, notamment de leurs fonds
souverains : selon certaines sources, ces derniers auraient investi 35 milliards de dollars dans ce secteur au cours des deux dernires annes, soit
plus de la moiti du total de leurs investissements. En septembre 2007, la
Qatar Investment Authority a fait lacquisition de 20% du London Stock
Exchange pour 1,36 milliard de dollars. De mme, le fonds des Emirats arabes unis (Abu Dhabi Investment Agency, ADIA) vient dinvestir 7,6 mil(2) Il sagit des rserves juges non immdiatement ncessaires pour satisfaire les besoins court terme
de lconomie en question.

introduction

743

liards de dollars (soit 4,9% du capital) dans Citigroup, fragilis par un manque de liquidits. Les fonds souverains ne sont toutefois pas les seuls
investisseurs issus des pays producteurs de ptrole : ainsi, en septembre toujours, la holding publique Borse Duba achetait 28% du London Stock
Exchange et 19,9% du Nasdaq, alors que la Mubadala Development Co,
cre par Abou Dhabi, achetait, pour 1,35 milliard, 7,5% de Carlyle Group.
Lmergence de ces nouveaux venus sur la scne internationale a dclench des rflexes protectionnistes. Ainsi, cest suite la tentative finalement manque de rachat de P&O par Dubai Ports que le Congrs amricain a dcid dexaminer un projet de loi visant renforcer le processus
dapprobation du rachat dentreprises amricaines par des investisseurs
trangers Committee on Foreign Investment in the United States (3). Cette
volont de protger les secteurs jugs stratgiques contre les convoitises
dintrts trangers se retrouve dans certaines dclarations des autorits
allemandes ou encore de la Commission europenne (4).
Les fonds souverains au cur des dbats
Alors quils sont loin dtre encore les principaux acteurs sur la scne
financire internationale, ce sont les fonds souverains qui ont cristallis ces
derniers temps toutes les inquitudes, pour des raisons plus ou moins fondes.
Les fonds souverains ne sont pourtant pas une nouveaut. Le premier
fonds connu a t cr par lle de Kiribati, dans le Pacifique, en 1956, pour
grer les recettes provenant des gisements de phosphate. Dautres ont vu le
jour la fin des annes 1970, au lendemain des chocs ptroliers qui avaient
permis aux pays producteurs de ptrole daccumuler des recettes dexportation colossales. Les fonds les plus anciens appartiennent avant tout aux
conomies ptrolires. Le premier de ces fonds, en terme des taille, est celui
dAbu Dhabi Abu Dhabi Investment Agency, tabli en 1976, qui dispose
aujourdhui de 875 milliards de dollars. Le Kowet possde galement plusieurs fonds, auxquels il convient dajouter le fonds amricain Alaska Permanent Fund et le fonds norvgien Government Pension Fund Global
cr en 1990. Grce au dynamisme de leurs exportations de produits manufacturs, certaines conomies asiatiques ont galement transfr une partie
de leurs rserves vers de tels fonds : cest le cas de Singapour Government
of Singapore Investment Corporation cr en 1981 ou de la Malaisie.
(3) Il convient de souligner ce propos que la lgislation sur les investissements directs trangers est
gnralement utilise comme une arme de dissuasion.
(4) Le prsident de la Commission, Jos Manuel Barroso, sest prononc, loccasion du Sommet de Lisbonne, en octobre 2007, en faveur dune approche europenne sur les fonds souverains. Plus rcemment,
selon des dclarations du Commissaire europen lconomie, Joaquin Almunia, la Commission serait en
passe de soumettre une proposition aux gouvernements et aux dputs europens qui viserait lgifrer sur
les fonds souverains.

744

franoise nicolas

Au cours de la dernire dcennie, une douzaine de fonds au moins ont vu

le jour grce laccumulation dexcdents commerciaux substantiels par
des conomies ptrolires en dehors du Golfe et par certaines conomies
dynamiques, essentiellement asiatiques. La Russie a cr le Fonds de stabilisation de la Fdration de Russie en 2004, alors que la Chine vient de
crer en septembre de cette anne le China Investment Corporation (CIC),
auquel a t confi la dlicate tche de grer 200 des 1 300 milliards de dollars de rserves dtenues par le gouvernement chinois. Jusque-l, les rserves chinoises tout comme celles des autres pays asiatiques avaient t
gres de manire extrmement conservatrice, notamment travers des
achats de bons du trsor amricains (5). Une premire initiative dinvestissement plus audacieuse avait prcd la cration formelle de CIC, avec
lacquisition de prs de 10% du fonds dinvestissement new-yorkais Blackstone par le gouvernement chinois.
TABLEAU 1
Principaux fonds souverains

EAU

Abu Dhabi Investment Authority

1976

Taille
(milliards de dollars)
500 875

Singapour

Government of Singapore Investment

Corporation

1981

100 330

Norvge

Government Pension Fund Global

1990

308

Kuwait

Kuwait Investment Authority

1953

70

Alaska

Permanent Fund Corporation

1976

35

Brunei

Brunei Investment Authority

1983

30

Russie

Stabilization Fund of the Russian

Corporation

2004

32

Chine

China Investment Corporation

2007

200

Pays

Nom

Date de cration

Source : Morgan Stanley

Le FMI value le total des ressources de ces fonds souverains 2 900 milliards de dollars, une manne non ngligeable si on la compare aux quelque
10 000 milliards de dollars que pse la capitalisation de lensemble des bourses europennes, mais beaucoup plus modeste par rapport aux 165 000 milliards de dollars de titres ngocis en bourse lchelle mondiale. Selon une
tude ralise par la banque Morgan Stanley, cette manne devrait atteindre
15 000 milliards de dollars dici une dizaine dannes, ce qui ferait de ces
fonds des acteurs essentiels de la finance internationale (6).

(5) Le cot dopportunit de tels investissement se serait lev, selon certaines estimations, plus de 1%
du PIB des conomies concernes en 2006. Cf. Diana Farrell/Susan Lund, The worlds new financial
power brokers, The McKinsey Quarterly, dc. 2007.
(6) Pour plus de dtails, cf. Simon Johnson, La monte en puissance des fonds souverains, Finance et
dveloppement, sept. 2007.

introduction

745

Si les fonds souverains sont un phnomne dj ancien qui, jusque-l,

navait pas t peru comme une menace, on peut stonner que les ractions soient aujourdhui plus hostiles. Linquitude suscite par ces fonds
souverains tient en partie limportance croissante des sommes dsormais
investies, mais aussi et probablement surtout lorigine des nouveaux fonds
et au caractre non dmocratique de certains des Etats qui les possdent,
en particulier la Chine et la Russie. Il nest pas tonnant que les intentions
des gestionnaires de ces fonds alimentent les suspicions, car la logique qui
sous-tend leurs investissements est perue comme pouvant relever dobjectifs politiques et non plus strictement conomiques. Dailleurs, bien que les
fonds souverains soient au cur des proccupations, ce sont en ralit tous
les investissements en provenance de pays perus comme idologiquement
douteux qui posent problme. On se souviendra par exemple du blocage
amricain de la tentative de rachat de la socit ptrolire Unocal par la
China National Offshore Oil Company socit dtenue 70% par lEtat
chinois en 2005. Il nest donc pas tonnant que lmergence dun fonds
souverain chinois provoque les mmes ractions dhostilit.
Les craintes que suscite cet activisme de la part des pays mergents sontelles fondes? Les gouvernements de ces pays sont-ils en passe de faire main
basse sur des secteurs dimportance stratgique? Si langlisme est proscrire, il convient aussi dviter de diaboliser les fonds souverains. Pour
lheure, les comportements de la plupart de ces investisseurs nont pas de
raison dinquiter. Ceux-l ne poursuivent pas systmatiquement des investissements stratgiques et ne cherchent pas prendre le contrle des entreprises dans lesquelles ils investissent, loin sen faut (7). La plupart du
temps, ils se contentent dinvestissements passifs, dont lobjectif est la rentabilit, ce qui est dailleurs de lintrt commun des deux parties prenantes. De plus, les objectifs de long terme viss par ces fonds vont galement
dans le sens de la stabilit. Toutefois, la vigilance simpose pour viter des
drives de la part de certains fonds dont on peut lgitimement craindre
quils soient utiliss par les pouvoirs publics comme des instruments de politique trangre. Le dfi est de trouver le juste quilibre entre ces deux postures. Cela passe sans doute par la dfinition dun code de bonne conduite
fond sur la transparence dans la gestion de ces fonds et la qualit des informations. A cet gard, le fonds norvgien est reconnu par la grande majorit
des analystes comme un exemple suivre, mais il nest pas sr que tous les
Etats y voient leur intrt. En outre, comme on la suggr prcdemment,
les fonds souverains ne sont quun acteur parmi dautres de la nouvelle
donne.

(7) Sur ce point, une distinction doit tre faite entre les fonds souverains proprement parler et les entreprises dEtat ou autres formes dinvestissement sous contrle de lEtat.

746

franoise nicolas
Nouveaux acteurs et contestation
de la mondialisation librale

La seule certitude quon puisse avoir est que ces fonds souverains ont
encore de beaux jours devant eux, car il y a peu de chance que les dsquilibres financiers internationaux se rsorbent rapidement. Si les cours du
ptrole se maintiennent un niveau lev, les fonds issus des pays producteurs de ptrole continueront de se dvelopper, alors que si une baisse de
ces cours intervient, ce sont les conomies dAsie, en tte desquelles la
Chine, qui pourront prendre le relais.
En ralit, les dbats engendrs par la monte en puissance des fonds souverains traduisent une double difficult. Celle quont les gouvernants des
conomies industrialises composer avec de nouveaux partenaires, mais
aussi celle quont ces derniers accepter de se plier des rgles du jeu claires et transparentes.
Du ct des conomies industrialises, la seule vritable parade la monte en puissance des fonds souverains serait, pour les Etats-Unis notamment, de rduire leur dficit des transactions courantes, contrepartie des
excdents colossaux des conomies mergentes et des pays exportateurs de
ptrole. Le vritable problme ne tient donc pas lexistence de fonds souverains chinois ou russes, mais la persistance de dsquilibres financiers
massifs.
Du ct des nouvelles puissances financires, limbrication du politique et
de lconomique rend la situation particulirement complique. Laccumulation dexcdents massifs par des pays rgime autoritaire a des rpercussions importantes sur le plan politique. Elle donne non seulement plus de
flexibilit et dautonomie une conomie sur le plan strictement conomique, mais elle la renforce galement sur le plan politique. A nouveau, le cas
de la Chine est emblmatique cet gard : il ne fait gure de doute que la
dtention, par ce pays, de rserves de change colossales, lui permet
aujourdhui de peser de tout son poids sur la scne internationale et desprer faire entendre sa voix. Bnfice supplmentaire : ces rserves ont toutes
les chances daider le pouvoir se maintenir en place et de lui permettre
de reporter la rforme de la gouvernance interne rclame par certains partenaires trangers (8).
Lmergence des fonds souverains et, au-del, de nombreux investisseurs
lis de plus ou moins loin aux Etats mergents reflte les modifications profondes intervenues dans les quilibres internationaux au cours des dernires
annes, mais aussi les mutations des modalits de fonctionnement des circuits financiers internationaux. En outre, le dbat sur les fonds souverains
(8) Pour plus de dtails sur cette argumentation, cf. Marion Williams, Foreign exchange reserves How
much is enough?, BIS Review, 2006.

introduction

747

met clairement en vidence la persistance de divergences de vues entre

monde mergent et monde occidental sur les objectifs et la gouvernance de
la mondialisation. Lconomie mondiale, en particulier la finance internationale, nest plus dsormais exclusivement contrle par les conomies
industrialises, mais lorganisation de la redistribution des pouvoirs savre
particulirement dlicate.
Les deux articles de cette rubrique reviennent sur deux thmatiques qui
illustrent les volutions des rapports de forces sur la scne conomique
internationale et la remise en question de la mondialisation
loccidentale. Dans son article sur les nouveaux pouvoirs mergents, JeanChristophe Graz suggre que les avis divergent au sein de ces groupes sur
la manire de faire face aux grandes puissances traditionnelles et de rformer les rgles du jeu quelles avaient dictes au lendemain de la Seconde
Guerre mondiale : il souligne en particulier le rle-clef que le Venezuela
pourrait et semble vouloir jouer, travers sa diplomatie ptrolire, et
sa capacit, dans une logique de contre-pouvoir; apporter des rponses
aux revendications des groupes de type altermondialiste. Yann Echinard et
Jacques Fontanel se penchent prcisment sur certaines des forces qui ont
aliment le mouvement altermondialiste, savoir les organisations non gouvernementales (ONG); leur analyse des formes daction et des thmes de
mobilisation des ONG les conduit une conclusion pour le moins prudente
sur lefficacit de laction de ces acteurs : les auteurs soulignent en particulier le risque dinstrumentalisation des organisations en question par des
intrts conomiques.
Le point de convergence entre ces diverses analyses rside dans le caractre inachev des recompositions en cours, dont il nest pas encore possible
de dterminer lissue et qui continueront pour un temps dalimenter les
dbats.

LES POUVOIRS EMERGENTS

DANS LA MONDIALISATION
par

Jean-Christophe GRAZ (*)

La Guerre froide fut une des rares structures historiques disparatre
sans que ne soit dfini sur ses cendres un nouvel ordre mondial. Alors que
les guerres napoloniennes ont dbouch sur le Congrs de Vienne et quil
a fallu deux guerres mondiales pour accoucher de la Charte des Nations
Unies, lachvement de la confrontation amricano-sovitique a occasionn
de nombreuses propositions de rformes institutionnelles sans quaucune
dentre elles naboutisse. Les principales structures du systme des Nations
Unies sont restes inchanges, le statut des institutions de Bretton Woods
galement et seule la cration, en 1995, de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) a pu laisser croire un temps lavnement dune nouvelle
architecture internationale. Deux bouleversements majeurs rsultent pourtant de faon conjointe et potentiellement contradictoire de la fin de la
Guerre froide : le passage une structure internationale unipolaire axe sur
les Etats-Unis, dune part, et lemprise des phnomnes diffus auxquels on
associe la mondialisation, dautre part. Presque vingt aprs la chute du Mur
de Berlin, on a pu apprcier les potentialits dune telle situation, o la
puissance amricaine dans un monde unipolaire peut aussi bien se traduire
par les excs dune mondialisation marchande le Consensus de Washington que par lhubris de la tentative impriale. La projection impriale de
la puissance amricaine et les forces les plus vives de la mondialisation du
march semblent aujourdhui confrontes leurs limites. Quoique distinctes
de nombreux gards, de telles difficults refltent aussi des contradictions
analogues. Lintgration et la fragmentation sont les deux faces complmentaires dune conomie capitaliste qui redistribue dnormes gains et pertes lchelle plantaire. De mme, une politique impriale suppose la fois
contrle et dislocation dentits politiques plus ou moins loignes.
Comment concevoir les pouvoirs mergents dans un tel contexte? La premire rponse consiste identifier les principaux bnficiaires de cette
reconfiguration du pouvoir lchelle mondiale, parmi les acteurs qui ont
acquis la capacit dexercer une influence sur lenvironnement international
alors mme quils taient auparavant confins une relation de dpendance
(*) Professeur, boursier du Fonds national suisse de la recherche scientifique, lInstitut dtudes politiques et internationales de lUniversit de Lausanne (IEPI, Suisse).

750

jean-christophe graz

plus ou moins marque. Dans une perspective stato-centrique, les pouvoirs

mergents dans la mondialisation se partagent ainsi entre le quatuor ingal
des BICS, selon lacronyme anglais communment utilis pour dnommer le
Brsil, lInde, la Chine et lAfrique du Sud (1) : la Chine et lInde se taillent
la part du lion, mais la dynamique en cours et le jeu dalliances que jouent
habilement lAfrique du Sud et le Brsil font deux des acteurs galement
incontournables. Ce point de vue conventionnel reste toutefois trop troit
pour prendre la mesure des changements en cours : il peine apprhender
la nature des relations complexes tablir entre ces Etats, la dynamique
transnationale des marchs et le degr de consentement que veulent bien
leur octroyer les forces sociales qui les soutiennent.
Cest sur la base dun tel constat quune seconde rponse mobilise les
approches critiques en conomie politique internationale, pour souscrire
une dfinition plus large des pouvoirs mergents lchelle internationale (2). Comme le note R. Cox, dans une telle perspective, le pouvoir est
considr comme mergeant des processus sociaux et non pas comme allant de
soi, sous forme de capacits matrielles accumules qui, en ralit, rsultent de
ces processus (3). Aussi les sphres conomique et politique, nationale et
internationale ne peuvent-elles pas tre spares pour les besoins de
lanalyse : il faut au contraire rendre compte des modalits qui les relient,
des contingences sociales et historiques qui les dfinissent, des structures
contraignantes, tant matrielles que normatives, qui canalisent les possibilits de changement social lchelle internationale. Une perspective critique sur les pouvoirs mergents dans la mondialisation suit une double
dmarche : dune part, elle analyse des contraintes et des transformations
structurelles qui dfinissent les limites du possible dans le monde
contemporain; dautre part, elle analyse des opportunits de changement
social lchelle mondiale et des conditions requises pour en assurer la
dimension mancipatrice. Cette manire de faire vite de passer sous silence
le contre-pouvoir mergent autour duquel gravitent les victimes de la mondialisation et de la projection impriale de la puissance amricaine. Elle
intgre les stratgies de rupture des acteurs tatiques et non tatiques cherchant sorganiser et mobiliser des forces sociales pour sopposer au ren(1) La Russie, ancienne superpuissance, aujourdhui membre du G8, est un cas particulier qui, dans cette
perspective, ne correspond pas un pouvoir mergent et, par consquent, ne fera pas lobjet de la prsente
analyse.
(2) Cf. Jean Coussy, Economie politique internationale, in Marie-Claude Smouts (dir.), Les Nouvelle
Relations internationales. Pratiques et thories, Presses de Sciences Po, Paris, 1998; Jean-Christophe Graz,
Les nouvelles tendances de lEconomie politique internationale, Annuaire franais de relations internationale, vol. I, 2000, pp. 557-569; Christian Chavagneux, LEconomie politique internationale, La Dcouverte,
Paris, 2004. Cf. galement les numros spciaux publis loccasion du dixime anniversaire des deux principales revues anglophones qui portent cette approche : Special issue : tenth anniversary issue, Review of
International Political Economy, vol. X, n 4, nov. 2003; Special issue : key debates in new political
economy, New Political Economy, vol. X, n 4, dc. 2005.
(3) Robert W. Cox, Social forces, States and world orders : beyond International Relations theory,
Millennium : Journal of International Studies, vol. X, n 2, 1981, p. 141.

les pouvoirs emergents dans la mondialisation

751

forcement des ingalits dans un tel contexte. Une telle perspective suppose
de faire le bilan de la monte en puissance de laltermondialisme et de la
croise des chemins laquelle il semble tre aujourdhui confront, en particulier dans les alliances passer avec des Etats comme le Venezuela et
dautres pays latino-amricains voulant incarner une position progressiste
en pointe de la lutte anti-imprialiste.
Cet article soutient la thse selon laquelle les pouvoirs mergents sur la
scne internationale sopposent sur les rponses apporter la poursuite
dune transnationalisation du capitalisme dont le centre de gravit se
dplace en Asie. Alors que les initiatives rformistes manent des nouveaux
bnficiaires de la mondialisation, elles se confrontent au contre-pouvoir des
acteurs organiss sur la base dune plus grande rupture son gard. Ces
politiques constituent autant de rponses diffrencies aux relations tablir entre Etats, socits, marchs, environnement naturel et rapports de
genre dans la poursuite dune transnationalisation du capitalisme. Larticle
analyse dans une premire section la monte en puissance des principaux
bnficiaires de la mondialisation; la deuxime section est consacre au contre-pouvoir que reprsente la nbuleuse de laltermondialisme; la troisime
se focalise brivement sur le potentiel que renferme, en termes de nouvelles
coalitions, lAlternative bolivarienne pour les Amriques promue par la
diplomatie ptrolire du prsident vnzulien Hugo Chvez. La conclusion
revient sur les principales configurations de forces en prsence dans le contexte actuel de la mondialisation.
La monte en puissance des gagnants
Lirruption de puissances mergentes dans le contexte de la mondialisation se situe principalement parmi des acteurs qui ont choisi une voie
mdiane dans les modles de dveloppement opposs quont t tout au
long du vingtime sicle le socialisme et le capitalisme. Comme lexplique
Jean Coussy, le transfert de pouvoir le plus important a t en faveur des
pays qui ont, comme nagure le Japon ou aujourdhui la Chine et lInde,
accept le capitalisme sous bnfice dinventaire et qui, loin de la zone
dinfluence du Fonds montaire international et de la Banque mondiale, ont
insr le capitalisme dans des institutions nationales nes de leur propre
histoire (4). Quelques chiffres permettent dapprcier lampleur des transformations qui ont cours lchelle de lconomie mondiale. Le PIB des
BICS (Brsil, Inde, Chine, Afrique du Sud), calcul en parit de pouvoir
dachat, crot un rythme si lev quil a doubl entre 2001 et 2006; mme
sil reste de faon cumule loin derrire les Etats-Unis, un tel taux de crois(4) Jean Coussy, Leffet paradoxal des puissances mergentes, Alternatives conomiques, n 65,
3e trim. 2005, p. 23.

752

jean-christophe graz

sance signifie que le seul PIB de la Chine rattrapera dans les quelques
annes venir celui du Japon, deuxime puissance conomique mondiale.
PIB, en milliards de dollars, de quelques pays
2001
10 076

2006
13 201

Japon
Chine

4 087
1 324

4 340
2 668

Brsil
Inde

552
478

1 067
906

Afrique du Sud

118

254

USA

Source : Indicateurs de dveloppement mondial

de la Banque mondiale, 2007

Comme le montre le tableau ci-dessus, la part des BICS dans lconomie

mondiale crot non seulement un rythme lev, mais cest principalement
en Asie que se situe ce ple de croissance. Selon les estimations de la Banque mondiale et les projections de lEconomist Intelligence Unit, en cartant
lhypothse de crises majeures, lAsie devrait reprsenter 40% du PIB mondial en 2020 et plus de 50% en 2050 (5). La concentration en Asie des rserves de change mondiales conduit penser que ces conomies sont
aujourdhui beaucoup moins vulnrables des crises financires ou montaires que ne ltaient les conomies touches par la crise asiatique en 1997.
La Chine compte elle seule des rserves de change qui totalisent, selon les
estimations, plus ou moins 1 000 milliards de dollars, saccumulant un
rythme de 20 30 milliards de dollars par mois; en y associant les rserves
dtenues par Hong Kong, Taiwan, la Core du Sud, lInde et Singapour, ce
ne sont pas moins de 38% des rserves mondiales de change qui se concentrent entre ces pays; avec le Japon, on atteint le chiffre de 56% (6). Ces
rserves sont principalement alimentes par leurs excdents commerciaux,
dcoulant en particulier des niveaux record du double dficit budgtaire et
commercial des Etats-Unis, et par les volumes considrables dinvestissements directs ltranger raliss par les entreprises multinationales occidentales. Ici encore, pour chaque dollar investi dans lensemble des pays en
dveloppement, la Chine continentale et Hong Kong en captent environ le
tiers.
Pour recycler cette manne avec les instruments les plus performants de
la gestion financire et tenter de freiner la pousse inflationniste qui en
rsulte, le gouvernement chinois a plusieurs cordes son arc. Il a cr en
2007 une nouvelle socit publique dinvestissements ltranger, China
(5) Chiffres cits par Philip Golub, LAsie dans lconomie politique mondiale contemporaine, communication prsente lUniversit de Bologne, 23 mai 2007, disponible sur le site Internet www.cartografareilpresente.org/article106.html.
(6) World Bank World Development Indicators 2007.

les pouvoirs emergents dans la mondialisation

753

Investment Company (CIC), dote initialement dun capital de 200 milliards

de dollars : sa premire cible trs remarque, avant mme sa cration officielle, fut le rachat, pour 3 milliards de dollars, de 10% du fonds dinvestissements amricain Blackstone, lun des plus puissants au monde (7). Les
banques dEtat sont galement actives dans des prises de participation
majeures ltranger : fin 2007, la plus grosse dentre elles, lIndustrial and
Commercial Bank of China (ICBC), a pay plus de 5 milliards de dollars
pour entrer hauteur de 20% dans le capital de la banque sud-africaine
Standard Bank, pendant que la maison de titres Citic Securities mettait un
milliard de dollars dans un change dactions avec Bear Stearns, une trs
honorable maison new-yorkaise en difficult. Dans le mme laps de temps,
un fonds chinois de scurit sociale sapprtait entrer dans le capital des
plus gros fonds de placement au monde que sont Kohlberg Kravis Roberts
et Carlyle (8).
Cette monte en puissance de lAsie dans lconomie politique mondiale
a de nombreuses facettes et connat une dynamique moins linaire, plus ingale et plus complexe que les quelques chiffres qui se dgagent de ce tableau
densemble. Linsertion de la Chine et de lInde dans lconomie mondiale
varie bien des gards. Chacune delles occupe une place distincte dans les
longues chanes de la division internationale du travail : pour certains, leur
dpendance lgard dun travail bas salaire et des investissements trangers reste importante, en dpit de leur progression sur la filire technologique et de leur entre sur certains segments de lconomie des services plus
forte valeur ajoute; pour dautres, le poids suppos de leur modle dirigiste
de dveloppement irait terme lencontre dune telle dynamique. Comme
le note Philip Golub, les irrgularits, les ingalits profondes, les fractures
sociales, les dpendances relles ne sont-elles pas la caractristique historique
mme des dynamiques du dveloppement capitaliste? Dans le cas particulier
de lAsie, les irrgularits et les dpendances ne devraient pas masquer le synchronisme, ltendue spatiale, lintensit et la persistance temporelle dune
dynamique trs remarquable du point de vue de lhistoire (9). A lchelle du
monde et de la temporalit longue du capitalisme, il sagit bien dune
renaissance de la Chine et de lInde, les deux ensembles les plus riches et
les plus peupls de la terre il y a 1 000 ans (10).
Sans prsager des rivalits qui ont marqu leurs relations travers les
ges, y compris les formes particulires quelles ont prises au XXe sicle
dans un contexte de dcolonisation, de rvolution et de Guerre froide, la
Chine et lInde ne se contentent pas de leur poids conomique rcemment
(7) Le Monde, 29 sept. 2007.
(8) Trojan dragons; Chinese companies, The Economist, 3 nov. 2007.
(9) Philip Golub, op. cit.
(10) Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, OECD, Paris, 2001; Robert
Rowthorn, The renaissance of China and India : implications for the advanced economies, UNCTAD
Discussion Paper, n 182, 2006.

754

jean-christophe graz

acquis pour faire valoir leurs intrts lgard des pays industrialiss.
Depuis quelques annes, les gouvernements de ces deux pays, qui avaient
privilgi durant plusieurs dcennies un dveloppement autocentr et une
diplomatie axe sur le Mouvement des Non-aligns, multiplient tous azimuts les initiatives de coopration bilatrale et rgionale. Avec les EtatsUnis bien sr et, dans une moindre mesure, lUnion europenne, mais aussi
avec les voisins dAsie centrale et du sud-est, tout comme avec la Russie
et, pour des raisons essentiellement dapprovisionnement, avec lAfrique
sub-saharienne et lAmrique latine (11).
Prs de 20 ans aprs la rpression de Tien-An-Men, les dirigeants chinois
sont conscients des difficults dcoulant de la nature de leur rgime et sont
dautant plus actifs cet gard. Face ltiolement du Mouvement des
Non-aligns et de la Coopration conomique Asie-Pacifique (APEC),
dautres plates-formes gagnent en importance. La Chine fait partie de
lOMC depuis 2001 et, forte de son statut de membre permanent du Conseil
de scurit de lONU, est un intermdiaire de premier plan dans les tentatives de rglement du risque nuclaire qui pse sur la pninsule corenne.
Elle a tabli, depuis le milieu de la crise asiatique en 1997, dimportants
accords dassociation avec lAssociation des nations de lAsie du Sud-Est
(ASEAN), pour former, conjointement avec la Core du Sud et le Japon, le
groupe APT (ASEAN + 3), dont lextension est en discussion avec lInde,
lAustralie et la Nouvelle-Zlande. Elle abrite le Secrtariat de lOrganisation de coopration de Shanghai qui, depuis 2001, encadre, entre elle et la
Russie, les anciennes rpubliques sovitiques du Kazakhstan, de la Kirghizie, du Tadjikistan et de lOuzbkistan. Enfin, sa qute de matires premires la conduit nouer des relations de plus en plus troites avec un ensemble de pays latino-amricains et africains, aux termes desquelles ces derniers
cdent des ressources nergtiques et des produits de base en change dun
accs des sources de financement, relchant considrablement la conditionnalit des politiques imposes par les institutions de Bretton
Woods (12).
Le poids de la Chine est une chose, mais il ne devrait pas nous prvenir
de passer en revue les voies conjointes de lInde, du Brsil et de lAfrique
du Sud. En octobre 2007 a eu lieu le deuxime Sommet des Chefs dEtat
du dialogue IBSA (selon lacronyme anglais de ces trois pays.). Cette plateforme informelle se situe dans le prolongement du G20, le groupe informel
des principaux pays mergents cherchant mieux faire prvaloir leurs intrts dans le cadre de lOMC et du cycle de ngociations lanc en 2001
Doha. Tout en revendiquant un meilleur accs aux marchs europens et
(11) Shaun Breslin, China and the Global Political Economy, Palgrave Macmillan, Londres, 2007; Baldev
Raj Nayar/T.V. Paul, India in the World Order. Searching for Major-Power Status, Cambridge University
Press, Cambridge, 2003.
(12) Herbert Dieter (dir.), The Evolution of Regionalism in Asia : Economic and Security Issues,
Routledge, Londres, 2008; Chris Alden, China in Africa, Zed Books, Londres, 2007.

les pouvoirs emergents dans la mondialisation

755

amricains, le G20 a su relayer les proccupations de la plupart des pays en

dveloppement opposs une ouverture dbride et uniforme de leur march. Cest sur la base de ce principe que le dialogue IBSA a t formellement tabli en 2003 : son objectif dclar est de renforcer la coopration
Sud-Sud dans un ensemble de domaines, tels que la diplomatie multilatrale, le commerce international, la technologie, la dfense ou les enjeux
environnementaux. Pour chacun de ces pays, cette initiative permet la
fois de consolider leur assise rgionale et doffrir un tremplin pour leur politique lchelle mondiale : les acteurs locaux sont ainsi attirs vers des relations explicites de subordination, guidant la faon dont ils peuvent coordonner leurs prises de position lgard des enjeux internationaux.
Comme lexpliquent C. Alden et M. Viera (13), en offrant un strapontin
ces Etats aux grandes tables de ngociation et en leur confrant une responsabilit rgionale en matire de scurit, les Etats-Unis, suivis gnralement en cela par les autres grands pays industrialiss, se donnent les
moyens de mieux les insrer sur la scne internationale, tout en les maintenant dans un cadre hirarchique de subordination. Le revers de la
mdaille est que le soutien interne pour cette nouvelle forme de trilatralisme du Sud reste relativement faible : les forces sociales qui avaient port
au pouvoir lANC en Afrique du Sud, le Parti des Travailleurs au Brsil et
le retour du Parti du Congrs en Inde donnent des signes dimpatience.
Cinq ans aprs le lancement du forum IBSA, les rsultats restent bien en
de des objectifs initiaux en matire de rforme du Conseil de scurit, de
lOMC et des institutions de Bretton Woods; les grands projets dintgration commerciale et de coopration largie dans de nombreux domaines ne
semblent eux aussi pas prs daboutir (14).
Lirruption sur la scne internationale dune nouvelle configuration de
forces gravitant autour des principaux bnficiaires de la mondialisation en
Asie et, dans une moindre mesure, autour du Brsil et de lAfrique du Sud
donne lieu un ensemble dinitiatives dont aucune na pour linstant touch
aux fondements institutionnels les plus importants du monde contemporain. Certaines marquent un dcentrement vis--vis de lunipolarit hrite
de la fin de la Guerre froide, dautres, plus spcifiquement un dplacement
du centre de gravit de lconomie mondiale vers lAsie, mais jamais un renversement marqu des structures existantes. Et, pour cause, un tel objectif
correspondrait mieux celui des victimes de la mondialisation. Parmi elles
merge galement un pouvoir mergent, mais il repose sur des principes diamtralement opposs, fonds sur la capacit sorganiser pour tenter de

(13) Chris Alden/Marco Antonio Vieira, The new diplomacy of the South : South Africa, Brazil, India
and trilateralism, Third World Quarterly, vol. XXVI, n 7, 2005, pp. 1077-1 095. Cf. aussi F. Villares
(dir.), India, Brazil and South Africa : Perspective and Alliances, IEEI/Ford Foundation/UNESP, So
Paulo, 2006.
(14) Africa News, 18 oct. 2007.

756

jean-christophe graz

renverser un rapport de forces dfavorable. La section qui suit traite du

contre-pouvoir des acteurs organiss sur cette base.
Le contre-pouvoir emergent des perdants
Depuis quelques annes, un ensemble dacteurs tatiques et non tatiques
sest organis en vue de mobiliser des forces sociales favorisant une stratgie
de rupture face au renforcement des ingalits issues de la mondialisation
nolibrale. Cette dynamique voque le double mouvement analys par
Karl Polanyi pour rendre compte de la capacit des acteurs sociaux
sauto-protger contre lavancement dune socit o les mcanismes de
march prvaudraient sur toute autre forme dorganisation (15). Lexamen
qui suit passe en revue ce type oppos de pouvoirs mergents en se focalisant sur la monte en puissance de laltermondialisme et la croise du chemin laquelle il est aujourdhui confront. Lanalyse porte moins sur sa
base militante que sur les alliances susceptibles dtre passes avec des
Etats comme le Venezuela et dautres pays latino-amricains voulant incarner une position progressiste en pointe de la lutte anti-imprialiste.
Laltermondialisme est devenu un mouvement social transnational part
entire loccasion du premier Forum social mondial tenu en janvier 2001
Porto Alegre. Par sa forme, lvnement sopposait explicitement au
Forum conomique mondial runissant, comme chaque anne depuis 30 ans,
au mme moment Davos les lites transnationales parmi les plus influentes du monde des affaires et de la politique. En rassemblant plusieurs dizaines de milliers de militants en provenance des cinq continents, le Forum
social mondial a considrablement renforc la conscience collective des diffrentes coalitions qui sopposaient au processus de mondialisation du programme nolibral. Pour ces dernires, il incarne mieux que toute autre
organisation le sentiment dappartenir un mme mouvement lchelle de
la plante.
Tout au long des annes 1990, des coalitions gomtrie variable avaient
vu le jour pour contester la progression du nolibralisme; elles se sont renforces dans le contexte des crises conomiques et montaires majeures qui
ont suivi la libralisation du march international des capitaux dans les
grands pays mergents. Le Mexique en 1995, les conomies les plus prospres de lAsie de lEst en 1997, la Russie lanne suivante ont montr les consquences possibles dune telle politique et les menaces deffondrement de
lensemble de lconomie internationale qui pouvait en dcouler. Les premiers rsultats concrets ont t, en 1998, la dnonciation des ngociations
discrtes de lOCDE en vue dun Accord multilatral sur les investissements
(15) Karl Polanyi, La Grande Transformation. Aux origine politiques et conomiques de notre temps, Gallimard, Paris, 1983.

les pouvoirs emergents dans la mondialisation

757

(AMI) protgeant de faon dmesure les capitaux, suivie par la cration

dATTAC en France et son implantation dans de nombreux pays occidentaux, puis lchec trs mdiatique de la confrence ministrielle de lOMC
Seattle en 1999. Ces luttes, lchelle globale, contre des ngociations en
cours se sont toujours conjugues avec des campagnes cibles en vue de
changer les rgles prvalant au sein des principales institutions multilatrales. Le mouvement Fifty years is enough contre les institutions de Bretton
Woods ou la campagne Jubilee 2000 pour lannulation de la dette des pays
les plus pauvres de la plante en sont les exemples les plus notoires.
Le pouvoir mergent de laltermondialisme se situe dans une dynamique
de mobilisation politique considre, selon les analyses, comme appartenant
une temporalit plutt longue ou courte et un espace militant plus ou
moins internationalis. Les internationalistes mettront ainsi en avant le
renouveau de mouvements citoyens transnationaux face la mondialisation
du capitalisme, dans la longue tradition de rsistance du tiers-mondisme, du
fminisme, des luttes anticoloniales et, avant elles, du communisme et du
syndicalisme (16). Les sociologues du politique analyseront quant eux
laltermondialisme comme une rponse la recomposition des espaces militants nationaux autour de mouvements marginaux existant avant la problmatique de la mondialisation : leur force a t de ce point de vue de
savoir tirer parti de la crise du tiers-mondisme et du recul du syndicalisme,
en investissant lespace ouvert aussi bien par les inquitudes lies la mondialisation que par lrosion de la gauche au pouvoir dans de nombreux
pays dominants; cette thse sappuie sur une analyse dtaille du cas de la
France (17). A bien des gards, les deux thses fournissent des explications
plus complmentaires que contradictoires. En paraphrasant Ren Passet,
toutes deux reconnaissent que la force de laltermondialisme rsulte de sa
capacit transformer laspiration authentique des peuples en une dynamique (18). Si les problmes auxquels font face les forces sociales renferment
une logique transnationale, le travail de mobilisation conserve quant lui
une dimension locale et nationale, quand bien mme il trouve dimportants
relais de coordination lchelle internationale.
Le bilan tablir aprs environ une dcennie de mouvement altermondialiste conduit ainsi dpasser le seul cas de la France, de la crise que traverse ATTAC France depuis 2006 et des signes de lassitude dont les mdias
se font lcho. Sur les principales campagnes de laltermondialisme, si la
rforme des institutions multilatrales et linstauration dune taxation des
transactions financires internationales sont restes dans limpasse aprs les
(16) Barry K. Gills (dir.), Globalization and the Politics of Resistance, Macmillan, Basingstoke, 2000;
Robert OBrien et al., Contesting Global Governance. Multilateral Economic Institutions and Global Social
Movements, Cambridge University Press, Cambridge, 2000.
(17) Olivier Fillieule, Erik Agrikolansky, Nonna Mayer (Eds), LAltermondialisme en France. La longue histoire dune nouvelle cause, Paris, Flammarion, 2005.
(18) Ren Passet, Imaginer sans cesse, LEconomie politique, n 25, janvier 2005, p. 18.

758

jean-christophe graz

premires victoires sur lAMI et la monte en puissance du mouvement

dans le cadre des grands contre-sommets, la mobilisation en faveur de
lannulation de la dette du Tiers-Monde et de la dfense du service public
contre le renforcement de lAccord gnral sur les services (AGCS) a quant
elle inflchi les cadres de ngociation en cours, notamment au G8, lOMC
et sur le plan europen. Le mouvement altermondialiste est devenu un
acteur part entire de la mondialisation. En substituant le prfixe alter
celui danti devant ladjectif mondialiste, le mouvement a conquis la
capacit dinfluencer lordre du jour et la dfinition des problmes. Ses analyses critiques et ses contre-expertises contribuent au rpertoire dactions
du mouvement de protestation contre la mondialisation nolibrale. Auparavant dcri et rejet comme interlocuteur illgitime, il compte dsormais
parmi les acteurs incontournables des processus de ngociation largis et
continue marquer de son influence les transformations en cours dans les
pays o les forces progressistes ont accd au pouvoir (19).
Il convient toutefois de mitiger ce bilan. Le mouvement altermondialiste
peine se rinventer face lampleur des moyens dploys par la guerre
globale contre le terrorisme. Il a certes trouv une nouvelle cible de contestation, mais celle-l redouble de moyens de rpression son encontre et
brouille la lisibilit de revendications axes auparavant sur des enjeux
essentiellement conomiques, sociaux et environnementaux. De plus, si les
divergences croissantes entre dirigeants refltent pour une part des luttes
traditionnelles de pouvoir et des conflits de personnes, elles relaient aussi les
contradictions intrinsques tout mouvement social entre largissement et
approfondissement. Le problme de llargissement est celui des relations
tablir avec dautres types dorganisations qui dfendent des causes qui lui
sont proches, notamment la nbuleuse de mouvements communautaristes
au Sud, les organisations religieuses en particulier islamiques ou les syndicats. Le problme de lapprofondissement concerne le renforcement du
passage laction. Le pouvoir mergent de laltermondialisme dpend des
rponses qui lui sont donnes. Il existe un courant qui soppose frontalement toute stratgie de renforcement, en privilgiant la poursuite de
llargissement. Parmi ceux qui sont en faveur dun renforcement, certains
nont dyeux que pour les expriences radicales de libration autonome
menes par les Zapatistes au Mexique. Dautres sagrgent autour dune
ligne rformiste axe sur laile gauche des instruments traditionnels de la
social-dmocratie. Entre ces deux ples, plusieurs synthses sont possibles.
Une des questions-clefs dont il ne peut tre fait lconomie concerne les
relations tablir avec les Etats anti-imprialistes en pointe de la lutte progressiste lchelle internationale. Cest dans cette perspective quil convient dexaminer la force dattraction que reprsente pour le mouvement
(19) Laltermondialisme a-t-il un avenir?, LEconomie politique, janvier 2005, no 25; Altermondialisme :
crise de croissance, Alternative internationale, dcembre 2006, no 33.

les pouvoirs emergents dans la mondialisation

759

altermondialiste non plus tant larrive au pouvoir du Parti des travailleurs

au Brsil, la capacit de sy maintenir de lANC en Afrique du Sud ou le
retour aux affaires du Parti du Congrs en Inde, mais lampleur prise
aujourdhui par lAlternative bolivarienne pour les Amriques du prsident
vnzulien Hugo Chvez.
Le potentiel contre-hgmonique
de lAlternative bolivarienne pour les Amriques
Depuis son accession la prsidence du Venezuela en 1999, Hugo Chvez
a tent de mettre en uvre un programme socialiste et anticolonialiste
dintgration rgionale de lAmrique latine. Mobilisant la figure tutlaire
de Simon Bolivar et son projet dintgration rgionale entre les Etats qui
staient mancips de la colonisation espagnole au dbut du XIXe sicle,
cette politique se veut la cheville ouvrire dun renversement plus global
des structures dingalits travers le monde. En ce sens, elle sapparente
un projet contre-hgmonique qui, comme la bien montr S. Burges, concurrence les ambitions du Brsil sur le plan aussi bien rgional quinternational (20).
Dans sa conception gramscienne, la notion dhgmonie caractrise une
situation dans laquelle les dimensions politique, conomique et culturelle
dun rapport de forces particulier se conjuguent pour faire partager une
conception du monde donnant substance et cohrence la domination qui
en dcoule. Cest dans une telle situation quune direction hgmonique
peut simposer, au sein ou pour la conqute de lEtat selon Gramsci, sur le
plan international selon ceux qui sinspirent de ses rflexions pour une analyse de lconomie politique internationale (21). Un projet contre-hgmonique se rfre ainsi une stratgie qui remet en cause les fondements
sociaux, conomiques ou politiques dun tel ordre se perptuant grce
lemprise de la dimension consensuelle de la domination. Forte de ces principes, lAlternative bolivarienne pour les Amriques a dabord t conue
comme antithse au projet de Zone de libre-change pour les Amriques,
promu partir de la fin des annes 1990 par les administrations aussi bien
dmocrates que rpublicaines des Etats-Unis. Ce projet nolibral dintgration rgionale est aujourdhui tomb en dsutude, aprs que ni le Brsil,
ni lArgentine, ni le Venezuela ne furent prts le soutenir. Une composante essentielle de la politique no-bolivarienne du prsident Chvez est un
strict contrle tatique sur lconomie et une attnuation drastique des rela(20) Sean W. Burges, Building a global Southern coalition : the competing approaches of Brazils Lula
and Venezuelas Chvez, Third World Quarterly, vol. XXVIII, n 7, 2007, pp. 1343-1358.
(21) Stephen Gill (dir.), Gramsci, Historical Materialism and International Relations, Cambridge University Press, Cambridge, 1993; Andreas Bieler/Adam David Morton (dir.), Images of Gramsci. Connections
and Contentions in Political Theory and International Relations, Routledge, Londres, 2006.

760

jean-christophe graz

tions de dpendance vis--vis des conomies dominantes, en particulier des

Etats-Unis. En utilisant le ptrole comme instrument essentiel de sa politique, le Venezuela a ralli un nombre toujours plus important de pays
latino-amricains sa cause.
Cest sur cette base que le programme Petrocaribe a t fond en 2005 :
il assure 14 pays des Carabes dnus dnergie une livraison de ptrole
cours prfrentiel en change de leur appui diplomatique, notamment dans
les enceintes onusiennes et au sein de lOrganisation des Etats amricains
par lentremise desquelles ladministration amricaine cherche neutraliser
la politique vnzulienne. En 2005, le Venezuela a galement rejoint le
Mercosur, le march commun sud-amricain fond en 1991 par le Brsil,
lArgentine, le Paraguay et lUruguay. Le pouvoir mergent du Venezuela
trouve dimportants relais autour de laxe progressiste form par ses relations privilgies avec Cuba et les pays Carabes et, plus largement, par le
renforcement de la gauche en Amrique latine, limage de la Bolivie du
psident Evo Morales et de lEquateur du prsident Raffaele Correa. Cependant, il ne se contente pas de privilgier une coopration et une intgration
rgionale Sud-Sud fonde sur une solidarit diplomatique et des changes de
troc en contrepartie de livraisons ptrolires.
La diplomatie ptrolire du prsident Chvez vise aussi tablir de nouvelles alliances internationales et transnationales. Son objectif consiste
rduire les effets de dpendance vis--vis des mcanismes de domination les
plus saillants du monde contemporain et promouvoir un changement de
larchitecture internationale en faveur dun monde multipolaire. Dans une
logique de pouvoir conventionnelle, elle a ainsi pass des accords avec
dautres Etats comme la Chine, la Russie ou lIran, comptant parmi les
grands producteurs ou consommateurs de ressources nergtiques et plus ou
moins identifis comme menace lencontre des pays dominants. Elle est
galement en pointe du projet de Banque du Sud, qui contournerait la
fois les fonctions de la Banque mondiale en matire de financement du
dveloppement et celles du FMI, en tablissant un fonds de stabilisation
montaire, avec, terme, lambition complmentaire de se substituer aux
banques centrales des pays membres grce la cration dune monnaie unique (22). Plus originale est la logique transnationale des accords conclus au
bnfice des communauts les plus dmunies lintrieur des pays riches.
Cette diplomatie citoyenne na pas manqu une occasion de mettre en
avant son implication directe aux Etats-Unis, par laide aux victimes de
louragan Katrina en 2005, La Nouvelle-Orlans, ou par les accords
(22) Si le principe de cration de la Banque du Sud a t adopt lors de la signature, le 3 mai 2007, de
la Dclaration de Quito signe par les ministres des Finances de lArgentine, de la Bolivie, du Brsil, de
lEquateur, du Paraguay et du Venezuela, le report, en novembre 2007, de la signature de son Acte de fondation reflte les grandes divergences qui continuent marquer ce projet. Selon certaines analyses, la participation du Brsil na pas dautre ambition que celle de geler le projet. Cf. notamment Damien Millet/
Eric Toussaint, Banque du Sud contre Banque mondiale, Le Monde diplomatique, juin 2007.

les pouvoirs emergents dans la mondialisation

761

Ptrole contre pauvret passs avec des associations de soutien aux personnes vivant en dessous du seuil de pauvret. Cest la mme logique de
lutte contre les ingalits aussi bien intra- quinter-nationales qui fonde le
contrat Ptrole contre expertise, que le maire de Londres, Ken Livingstone, a conclu en fvrier 2007 avec le Prsident vnzulien pour rduire
la facture ptrolire des bus londoniens en change de conseils fournis par
les Britanniques en matire denvironnement et financer ainsi une subvention hauteur de 50% des titres de transports londoniens en faveur des
usagers les plus modestes (23).
LAlternative bolivarienne pour les Amriques met en uvre des politiques trs varies, voire contradictoires, pour renforcer les capacits daction
collective susceptibles de conduire une transformation de la socit en
faveur de populations dpourvues des moyens de contrler leur propre vie.
Cependant, son potentiel en matire de contre-pouvoir lchelle internationale comporte de nombreuses limites. Le risque rel de drive autoritaire
du prsident Chvez va lencontre des principes dhorizontalit, de pluralisme et de non-directivit si chers la plupart des mouvements progressistes qui sagrgent dans les alliances envisager avec laltermondialisme. Le
point dappui essentiel que constitue le ptrole dans cette stratgie en est
aussi le talon dAchille : si les cours levs de lor noir dans les annes
venir ne devraient pas fragiliser les ressources normes dont dispose le
Venezuela, les nergies fossiles ne constituent pas moins la cible privilgie
des enjeux climatiques soulevs par les mouvements environnementaux au
cur de la mouvance altermondialiste (24). Enfin, si le Venezuela a su pour
lheure mnager la concurrence laquelle il se livre avec le Brsil en matire
de leadership la fois rgional et progressiste, lambition de chacun dentre
eux incarner la tte de pont dun bloc contre-hgmonique lchelle
internationale pourrait dans le futur nourrir des rivalits dune autre
ampleur (25).
*

Le prsent article a cherch largir le champ dans lequel situer les pouvoirs mergents dans la mondialisation. Cette dmarche, fonde sur une
approche critique en Economie politique internationale, prsente lavantage
de dpasser une vision stato-centrique trique sur les pouvoirs mergents
et dcarter les discours savants sur la diabolisation de la Chine et les phases de transition hgmonique supposes gnrer des conflits arms. Elle
(23) Financial Times, 24 fv. 2007.
(24) Sur les enjeux environnementaux soulevs par les pouvoirs mergents, Cf. Laurence Tubiana/Tancrde Voituriez, Les pays mergents dans la gouvernance mondiale : nouveaux dfis et opportunits, Institut du dveloppement durable et des relations internationales, Paris, 2007.
(25) Sean W. Burges, op. cit.

762

jean-christophe graz

permet en outre dopposer la monte en puissance des principaux bnficiaires de la mondialisation le contre-pouvoir de ceux qui sestiment en tre
les perdants. Lanalyse a montr la dynamique non linaire et multiple du
dplacement du centre de gravit du capitalisme vers lAsie. Cette reconfiguration des rapports de force lchelle mondiale ne se rduit ainsi pas
une confrontation avec ce quon a pendant longtemps appel lOuest,
cest--dire un centre de lconomie mondiale cheval entre lEurope occidentale et les Etats-Unis : elle noue des liens complexe avec le cur du
capitalisme transnational; elle entre de plain-pied dans le monde de la
finance et matrise toujours mieux les instruments par lesquels sexerce un
pouvoir structurel sur lconomie. Lie au modle de croissance des conomies occidentales, elle en relaie aussi dimportantes contradictions. Lanalyse na pas port cet gard sur les implications des rivalits pour laccs
aux ressources nergtiques, des enjeux globaux du rchauffement climatique ou de la nature autoritaire du rgime chinois. Elle sest contente de
passer en revue les initiatives des acteurs organiss en vue de renverser un
rapport de force quils estiment dfavorable. De ce point de vue, la capacit
du pouvoir mergent de lAsie faire reconnatre sa domination dpend
aussi des rponses apportes aux revendications qui ont fait la force de
laltermondialisme et des alliances susceptibles dtres passes avec le nouveau ple de forces progressistes en Amrique latine.

LA PUISSANCE ECONOMICO-POLITIQUE
DES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES
DANS LE MONDE DAUJOURDHUI
par

Jacques FONTANEL (*) et Yann ECHINARD (**)

Les organisations non gouvernementales (ONG) regroupent un ensemble
dassociations trs htrognes, qui ne relvent ni de lEtat, ni daucune
organisation internationale officielle. On en dnombre prs de 40 000
aujourdhui, dont prs de 2 500 reconnues par lOrganisation des Nations
Unies (ONU) (1). Leur importance conomique excde 1 000 milliards de
dollars et elles emploient presque 20 millions de personnes. Les ONG poursuivent des buts humanitaires ou de coopration, sans rfrence la notion
de profit qui structure lconomie de march. Cinq critres principaux les
dfinissent : lorigine prive de leur constitution; le but non lucratif de leur
action; lautonomie financire; lindpendance politique; le respect de lintrt public. Elles ont pour vocation dattirer lattention de lopinion publique sur des questions dintrt gnral. Elles fonctionnent selon un mode
daction de rseaux transnationaux permettant dtablir des liens troits et
directs avec dautres organisations non gouvernementales, la socit civile
et les milieux politiques et conomiques. Leurs modalits daction concernent aussi bien des interventions sur le terrain et le soutien aux initiatives
prives spcifiques, que lorganisation de dbats publics contestataires de
dcisions publiques. Sur la base dune prsence dans au moins trois pays,
plusieurs types dONG coexistent : les PINGO (Public Interest Non Gouvernmental Organisations) reprsentent des associations but non lucratif
dintrt gnral; les BINGO (Business and Industry Non Governmental
Organisations) ont des intrts plus particuliers et le caractre non lucratif
nest donc pas aussi clairement exprim ainsi, lAmerican Association of
Retired Persons, AARP, avec un budget de plusieurs milliards de dollars,
ressemble plus une compagnie financire qu une ONG; enfin, les
(*) Professeur et vice-prsident de lUniversit Pierre Mends France (Grenoble, France).
(**) Matre de confrences lUniversit Pierre Mends France (Grenoble, France).
(1) Pour obtenir ce statut, les ONG doivent faire acte de candidature et rpondre certaines conditions,
notamment tre qualifies pour traiter des problmes relevant de la comptence du Conseil conomique et
social, avoir des objectifs conformes aux buts et principes de la Charte des Nations Unies, disposer dune
reprsentativit relle dans leur champ dactivit propre, prsenter des garanties suffisantes de responsabilit et de reprsentativit du point de vue de leur structure et de leur organisation, justifier dune implantation internationale dans au moins trois pays diffrents et tre en mesure dapporter une assistance effective aux travaux du Conseil.

764

jacques fontanel et yann echinard

GONGO (Governmental Oriented Non Governmental Organisations) dsignent

les ONG fortement influences par certains gouvernements.
Les grandes ONG internationales sont des entits conomiques dont la
puissance est comparable celle de grandes entreprises transnationales.
Depuis une trentaine dannes, les ONG se sont affirmes comme des
acteurs internationaux incontournables, reprsentatifs de la socit civile.
Dans les conflits, elles ont fait la preuve de leur capacit apporter une
aide efficace aux populations en dtresse, par leur rapidit dintervention et
la qualit de leur expertise. Cependant, limage idyllique des ONG a cd
la place une ralit beaucoup plus contraste : le march de lhumanitaire
nchappe pas toujours aux rgles des marchs conomiques classiques. De
nombreuses critiques naissent aujourdhui, portant sur le caractre insuffisamment universel de leurs dmarches, sur leur reprsentativit discutable
et sur lorigine des fonds quelles recueillent. Si les pouvoirs constitus restent la base du fonctionnement des systmes politiques volus
daujourdhui, les ONG sont des veilleurs, des tmoins actifs, des combattants contre les excs de pouvoir, des instances de proposition face aux pouvoirs croissants, sinscrivant alors plus dans une perspective dinfluence que
dans celle de lexcution.
Six domaines principaux dactions interdpendantes les concernent : les
droits de lhomme (Amnesty International); lcologie et lenvironnement
(Greenpeace); lurgence devant les situations de misre et de pauvret
(Arme du salut); la paix ou la gestion de laprs-guerre (Mdecins sans
frontires); le dveloppement conomique long terme (Comit catholique
contre la faim et pour le dveloppement); lappui au dveloppement local
et aux luttes sociales (Oxfam). Les ONG sont devenues de vritables contrepouvoirs, efficaces, mais trs discuts. Elles dnoncent les injustices et prennent part aux combats contre les excs des pouvoirs, de largent et dun
dveloppement
conomique
inadapt
aux
conditions
humaines
daujourdhui et de demain. La puissance des ONG se dveloppe dans le
concert international, malgr certains checs et une contestation croissante.
Limportance de laction internationale des ONG
Les ONG sont nes des transformations du champ politique international. Si les Etats-Nations ont longtemps t les acteurs principaux sur la
scne internationale, de nouvelles formes dexpressions solidaires, citoyennes ou alternatives ont fait leur apparition. Elles rsultent de la prise de
conscience, par les citoyens, des limites de la capacit ou de la volont des
Etats agir et de leurs propres droits lexpression et la revendication
directe. Les ONG constituent autant de courroies de transmission dides et
dintrts mal dfendus. Cest donc dans les dynamiques politiques, sociales
et culturelles que les ONG ont pu prendre leur essor. Le phnomne ONG

la puissance economico-politique des ong

765

est caractristique des socits dmocratiques. Dans la conscience collective,

elles sont devenues des alternatives daction et dopinion lEtat, fondes
sur la gnrosit spontane, le volontarisme et le dsintressement. Leurs
campagnes peuvent sopposer aux projets des Etats et des firmes multinationales et elles exercent un rle non ngligeable pour amliorer les instances dmocratiques mondiales. Elles reprsentent a priori un bouclier contre
le totalitarisme de largent, elles dfendent les droits des pauvres et les
droits de lhomme, elles crent un contre-pouvoir citoyen contre lautisme
des responsables conomiques et politiques et elles constituent un instrument dinformation utile.
La dfense dune certaine conception de lhomme
Les actions des ONG concernent principalement le combat contre la
marchandisation excessive et en faveur de la satisfaction des besoins des
hommes et de la plante. La plupart de ces organisations accusent le march dabsence dthique et de rtention dinformation. Ainsi, par exemple,
lensemble des valeurs humaines est entr, la suite de la pense ultra-librale de Chicago, dans lordre de la marchandisation du corps humain et des
gnes vgtaux. Les organisations non gouvernementales se rebellent contre
ce type de libralisme excessif impos au monde entier. Le Forum social de
Porto Allegre a eu une rsonance mondiale considrable, qui a conduit un
activisme majeur, notamment lors des sommets du G7 et du G8.
Lorsquelles sont unies, les ONG deviennent un contre-pouvoir international dimportance. Lorsquelles contestent, elles ont le sentiment dinformer
des citoyens sur la ralit dune situation que les autres acteurs internationaux sentendent cacher ou minimiser.
Le 30 novembre 1999 a marqu certainement un frein lide de linluctabilit de la mondialisation librale. Lassemble gnrale de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) na pas pu fonctionner normalement
Seattle, les autorits amricaines tant amenes dcrter ltat
durgence devant les puissantes manifestations contre une mondialisation
au caractre jug trop mercantile, dangereux et ingalitaire. Orchestr par
le DAN (Direct Action Network), structure souple qui avait pour objectif de
coordonner les groupes contestataires, les manifestants nont pourtant t
soutenus par les forces syndicales quau tout dernier moment, notamment
par lAFL-CIO et les steelworkers. Depuis cet vnement, la logique des
alliances souhaite par les ONG a mis en vidence lexistence dune forte
contestation lordre mondial (corporate globalization) voulue par les grandes entreprises. Un front srieux dopposants aux OGM, aux bufs aux
hormones ou aux farines animales sest mis en place. La contestation de la
mondialisation librale devient un catalyseur des refus, conduisant progressivement un dbat sur la mondialisation des rapports sociaux et internationaux. Ainsi, le Comit pour lannulation de la dette du Tiers-Monde

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jacques fontanel et yann echinard

(DADTM) lutte aujourdhui pour un moratoire des dettes des pays en dveloppement. Plus radicale, la Coalition Jubil 2000 rclame lannulation
totale et inconditionnelle de la dette extrieure des pays africains, sans politique dajustement, en application de la dette sociale et cologique.
Les syndicats ayant perdu plus de la moiti de leurs membres depuis
deux dcennies, la raction de groupes militants pour lutter contre les conditions de travail des salaris, notamment trangers, a t ferme, notamment autour de la campagne des vtements propres (clean clothes). Aprs
la rvlation de lesclavage de jeunes tha dans une usine de vtements
El Monte en Californie, lAIP (Apparel Industry Partnership), qui est compos du ministre du Travail, des entreprises, des syndicats et des ONG, a
t cr pour tablir un code de conduite, concernant notamment le salaire
minimum, le travail hebdomadaire et celui des enfants. Il a cr la FLA
(Fair Labor Association) pour mettre en place et grer ce code de conduite,
notamment par linstauration dune certification, mais les moyens de cette
association sont faibles et sa gestion nest ni indpendante ni transparente.
Cependant, les actions intentes par les ONG contre Nike, Wal-Mart Stores
au Honduras, Walt Disney Company Hati ou Gap Inc. El Salvador
sont caractristiques dun refus collectif des discriminations, de lexploitation des enfants, des rmunrations indcentes ou des mauvaises conditions
de travail. Aujourdhui, de nombreuses entreprises de conseil travaillent sur
ces questions. La marque Gap dpense 40 millions de dollars, soit prs de
5% des profits annuels, pour contrler les normes du travail.
Dans le domaine de la rvolution gntique, le CGIAR (Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale), qui dispose dun budget de
recherche de 12 milliards de dollars, souhaite le retour de la recherche publique fonde sur les besoins de lhumanit. Cet organisme, qui gre
600 000 semences diffrentes, demande larrt de loctroi de brevets et
linterdiction des semences gntiquement striles. Il propose de lutter en
priorit contre la pauvret, la malnutrition, la sous-nutrition et, plus gnralement, la pauvret, sur la base de lettres dengagement du public et du
priv. Les rgles du monde marchand ne satisfont pas les besoins fondamentaux des hommes.
Les ONG, partenaires importants dans le concert international
Les ONG participent la vie de certaines organisations internationales
sur la base de critres ngocis. Sauf pour lOrganisation internationale du
travail (OIT), le Programme des Nations Unies pour le dveloppement
(PNUD et ONUSIDA, les ONG ny ont pas droit de vote : il sagit dune
consultation et non pas dune tribune ouverte tous les dbats, mme si
quelques ONG sont accrdites pour participer aux confrences internationales convoques par lONU.

la puissance economico-politique des ong

767

Malgr la faiblesse de leur statut, linfluence des ONG nest pas ngligeable. En 1999, leur demande, le mandat du FMI a t largi la lutte contre la pauvret, avec la cration de la Facilit pour la rduction de la pauvret et la croissance (2). Le Forum du Millnaire a runi, sous les auspices
de lONU, plus de 1 000 ONG. Depuis le dbut des annes 1990, la Banque
mondiale coopre avec les ONG lors de la conception et de la ralisation de
projets, notamment ceux qui concernent lenvironnement. Malgr leurs critiques, les accords entre ces deux types dacteurs exercent une influence
croissante sur les financements des ONG participantes.
Laction des ONG peut, court terme, tre plus efficace que celle des
organisations internationales pour trois raisons principales. Dabord, les
cots de fonctionnement sont moindres. Ensuite, la collaboration avec les
autochtones est plus facile, car elle ne met pas en vidence linfluence dun
pays sur un autre. Enfin, les considrations politiques sont normalement
rduites. Cependant, pour les organisations non gouvernementales, la disponibilit de ressources montaires importantes les conduit engager une
comptition fratricide pour le recueil des financements, qui ne droge
gure aux principes de la concurrence sur les marchs internationaux. Pour
y chapper au moins partiellement , la logique des alliances commence
se dvelopper. Cependant, un autre rseau dONG continue mettre en
vidence les effets dvastateurs de la politique du couple FMI et Banque
mondiale et refuse fermement le partenariat.
En situation de guerre, le principe suppose que laide extrieure soit distribue de manire ce quaucun belligrant ne puisse en tirer un avantage
politique et militaire. Le devoir dingrence suppose la mise en place de
mercenaires de la paix, qui reprsentent, par leur prsence mme, un pouvoir de dissuasion suffisant. Les ONG ne sont pas toujours satisfaites des
conditions dans lesquelles se droulent des oprations de maintien de la
paix (peacekeeping) de lONU. Elles exercent un rel pouvoir de pression
pour que la socit civile soit protge contre la guerre (3). Elles insistent
aussi pour que, lorsque la guerre est termine, les droits de lhomme soient
respects. Dans le cas des prisonniers talibans installs sur une base amricaine de Cuba, les ONG ont protest, ce qui va immanquablement conduire
une rflexion sur les droits des prisonniers, dont lONU pourra difficilement faire lconomie. Les ONG condamnent et luttent contre les nettoyages ethniques et sefforcent dinformer les autorits nationales et internationales pour engager les procdures juridiques adaptes.
Les organisations non gouvernementales interviennent en permanence
contre la guerre conomique. De nombreuses ONG sinsurgent contre le
(2) En remplacement des facilits lajustement structurel et des facilits lajustement structurel renforces.
(3) N. Alfred-Sheehan, Le maintien de la paix pour le dveloppement, in Jacques Fontanel (dir.),
Civilisations, globalisation, guerre. Discours dconomistes, Presses universitaires de Grenoble, 2003.

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jacques fontanel et yann echinard

capitalisme sauvage qui cre les conditions dune vritable guerre conomique. Autrefois dpourvues de moyens, les ONG sont aujourdhui trs bien
outilles en instruments de communication. Proches du terrain, elles ont
une connaissance importante de la situation conomique, militaire et sanitaire des peuples pour lesquels elles travaillent.
Lmergence dun contre-pouvoir citoyen
Les ONG exercent une influence croissante sur la scne internationale.
Plus de 800 ONG et prs de 1 600 de leurs reprsentants ont assist la cinquime confrence ministrielle de lOMC Cancn, en 2003. En soutenant
et en conseillant les pays africains, elles ont mis en vidence lchange ingal, dans le secteur du coton, en dfaveur des pays africains. Certaines ONG
pensent avoir pour tche essentielle de faire merger une socit civile plantaire qui serait une condition pralable laffirmation dune nouvelle
forme de mondialisation : leur mission serait dencourager une refondation
dmocratique, en intervenant dans le dbat public et en brandissant la
notion de citoyennet mondiale. Laction des ONG donne souvent la priorit la mobilisation sociale et la pression publique lors des grandes ngociations qui se droulent dans les sphres du pouvoir, en mettant en place
des forums et des coalitions qui enjambent les frontires nationales. Elles
participent la contestation des grandes runions internationales, animent
des sommets alternatifs et se joignent parfois aux manifestations de rue.
Les ONG sont une source importante dinformations pour les Etats, grce
une capacit dexpertise qui nest pas toujours disponible dans les institutions officielles. Elles veillent lattention de lopinion publique sur une
question conomique, sociale, politique, environnementale ou thique qui ne
semble pas avoir t prise en compte dans les actions des acteurs de la mondialisation ou lintrieur dun pays. La circulation dinformations vise
dnoncer les rgimes corrompus (Transparency International), soutenir la
transparence dans la gestion de la chose publique ou revendiquer lannulation de la dette publique des pays socialement affaiblis. Les ONG ont
chang rapidement la nature de leurs actions, passant souvent dun cadre
rgional triqu la mise en rseau international des actions entreprendre.
Les combats significatifs
Les combats principaux ont port sur lapplication de la Taxe Tobin, la
contestation humanitaire et le commerce quitable. Les rsultats effectifs
sont relativement faibles, mais les positions socitales des ONG se sont malgr tout renforces, par lapplication de certaines de leurs recommandations
long terme.

la puissance economico-politique des ong

769

Lchec de lapplication de la Taxe Tobin

En vue dviter les ravages dun capital libralis outrance et cause de
crises financires graves, ATTAC (Association pour la taxation des transactions financires pour laide au citoyen), fonde en grande partie sur la proposition de James Tobin dune imposition sur les oprations spculatives
montaires, proposait le contrle des mouvements de capitaux. Il sagissait
alors de lutter contre la mondialisation sauvage, celle qui est fonde sur
la dclaration universelle des droits du capital. Cette ONG proposait un
vritable combat pour une rappropriation collective de la vie de chacun.
Elle contestait lomnipotence de lOMC et dfendait le principe de prcaution et de scurit alimentaire contre les profits des firmes multinationales.
ATTAC est surtout connue pour son combat contre la spculation financire et lapplication de la Taxe Tobin. Celle-l consiste rclamer 0,05%
de taxe certaines transactions en devises, principalement des grands pays
de la finance internationale. Cette procdure ne gnerait ni les oprations
commerciales, ni les investissements productifs et limiterait principalement
les fluctuations des taux de change. Les recettes considrables (de lordre de
50 milliards de dollars par an) qui en rsulteraient permettraient de financer des programmes socio-conomiques dimportance dans les pays du
Tiers-Monde. Elle limiterait la spculation internationale, rduirait le fonctionnement ingalitaire des organismes financiers, sanctionnerait les paradis
fiscaux tout en luttant contre la criminalit financire, empcherait la gnralisation et les pouvoirs des fonds de pension et inciterait la transparence
des investissements dans les pays dpendants. Cette politique aurait des
effets plus larges : elle favoriserait le respect des droits des consommateurs
et des citoyens, conduirait logiquement lannulation de la dette publique
des pays socialement affaiblis, crerait de nouveaux espaces dmocratiques
en vue de protger les personnes contre les pollutions et en faveur de la gestion des espces vivantes et favoriserait la reconqute de la dmocratie au
dtriment du profit.
Cependant, cette revendication na pas t suivie deffets, du fait du refus
ferme de la communaut financire internationale. Plus gnralement, si la
Taxe Tobin peut tre efficace pour les faibles attaques spculatives, elle
semble impuissante face des sorties massives de capitaux. Elle doit ncessairement tre complte par des mesures de contrle des capitaux.
Aujourdhui, cette taxe est refuse par les grands Etats et toutes les organisations internationales. La campagne pour la promotion de la taxe a t
un chec, ce qui a conduit ATTAC prner laltermondialisme, nouvelle
version du refus du libralisme sauvage en faveur des droits des pays en
dveloppement.

770

jacques fontanel et yann echinard

La contestation humanitaire
Laction humanitaire est devenue une caractristique nouvelle fondamentale dans les relations internationales contemporaines. Il sagit dabord et
avant tout dallger les souffrances des hommes. Cette action implique une
comprhension des faits, leur mise en quation et une forte dose de pragmatisme. Lorsque la guerre a dtruit une conomie et ses infrastructures,
les ONG interviennent pour viter que des projets conomiques ne produisent des effets irrversibles sur lenvironnement. Par leur action dinformation interne en direction des investisseurs et internationale par la communication des effets irrversibles , les ONG ont vit nombre derreurs
industrielles dampleur. Elles rappellent aussi aux pouvoirs publics la ncessit des biens collectifs publics, comme lducation, les infrastructures, les
transports ou les tlcommunications. Oxfam, par exemple, dveloppe des
stratgies pour radiquer la pauvret car, selon cette ONG, la pauvret est
la source de tous les conflits.
La destruction de lenvironnement est devenue un danger permanent
pour ltre humain, la lutte contre sa destruction est devenue vitale. Le
rchauffement climatique par exemple pour ne citer que celui-ci parmi
tant des dangers qui guettent la plante mobilise les ONG cologistes, qui
grent des millions de dollars pour la sensibilisation des dcideurs et la
mobilisation des citoyens pour un comportement en faveur de la prservation de notre environnement. Les ONG sont lorigine du Protocole de
Kyoto, au mme titre que le gouvernement franais sest engag dans un
Grenelle de lenvironnement sur la base dun accord avec la Fondation
Hulot.
Dans le domaine de la guerre, les ONG ont eu un rle important, notamment avec la cration de la Croix-Rouge ds 1863. Le respect des prisonniers
et les soins pratiqus tous les blesss sont devenus des principes reconnus
et accepts par la plupart des Etats. Une coalition de 2 000 ONG a largement contribu la cration de la Cour pnale internationale. La campagne
pour linterdiction des mines antipersonnel provient directement de laction
collective des ONG entranes par une demi-douzaine dONG spcialises,
dont Handicap International. Avec lapplication de la doctrine Annan, initie par les ONG notamment par Mdecins sans frontires , sur le droit
dingrence pour le respect des droits de lhomme contre la souverainet des
Etats, la socit civile se fait entendre pour rduire les risques de gnocides
ou de conflits arms fonds sur des diffrences de race, de religion ou, plus
gnralement, sur le non-respect des droits de lhomme.
Une socit nouvelle et le commerce quitable
Les ONG prvoient de passer de la dpendance mondiale linterdpendance locale, de sauver les communauts, de reconstituer la paysannerie ou

la puissance economico-politique des ong

771

mme de dvelopper les monnaies locales pour le bien commun, grce au

systme dchange local (SEL) (4). Toutefois, cest la notion de commerce
quitable qui a t la plus populaire.
Pour les promoteurs du commerce quitable, le commerce du librechange produit des effets indsirables. Dabord, les avantages de la division internationale du travail et de la libralisation sont accapars par le
protectionnisme du Nord ou par le pouvoir oligopolistique de ses firmes. Les
rgles du commerce international sont injustes pour les pays du Sud, car les
entreprises multinationales contrlent les filires les plus rmunratrices, de
la production la distribution : leur puissance leur permet dponger leur
profit les bnfices des producteurs. Ensuite, mme laugmentation du
revenu des plus pauvres ne se traduit pas par une amlioration de leur
niveau de vie : il existe une trappe de la pauvret qui fait que les revenus
supplmentaires dun pays sont souvent gaspills. Enfin, les systmes de
production bass sur des grandes plantations dtruisent lenvironnement et
les territoires, conduisant la mise en place dun environnement artificiel
(monoculture et usage intensif de polluants) et la dpendance du commerce international de rgions entires.
Le commerce quitable tablit des relations pratiques entre les producteurs et les consommateurs, bases sur lquit, la confiance et lintrt partag. Il sagit de mettre en place un partenariat fond sur la transparence
et laccs linformation, en vue de promouvoir un dveloppement durable
pour les producteurs exclus ou dsavantags. Il faut proposer de nouvelles
conditions commerciales, qui duquent les consommateurs en vue de les
mettre directement sous leurs responsabilits de citoyens du monde. La
relation dpasse alors le cadre conomique fix par le processus de globalisation librale. Il sagit de dfinir un juste prix, qui pourrait sapparenter
celui qui tait dfini par les corporations protgeant les artisans et les
consommateurs contre les ngociations ingales, dans le cadre la fois de
la pense aristotlicienne et de la socit chrtienne notamment de saint
Thomas dAquin. Il sagit de dfinir pour le producteur une rmunration
juste, qui couvre les besoins matriels, de formation et de sant de la famille
dans son ensemble.
Dans ce cadre, la dignit est une valeur dfendue. Elle concerne notamment les conditions de travail dcentes toutes les tapes du processus, sur
la base des normes dfinies par lOrganisation internationale du travail. Le
dialogue entre le producteur et le consommateur doit favoriser le progrs
technique et social notamment avec le refus de lexclusion du genre, qui
(4) H. Norberg-Hodge, Changer de direction. De la dpendance mondiale linterdpendance locale,
in E. Goldsmith/J. Mender (dir.), Le Procs de la mondialisation, Fayard, Paris, 2001. W. Berry, Sauver
les communauts, in E. Goldsmith/J. Mender (dir.), op. cit., pp. 419-432. S. Prez-Votoria,
Reconstituer la paysannerie, in E. Goldsmith/J. Mender (dir.), op. cit., pp. 45-457. A. Bertrand, Des
monnaies locales pour le bien commun. Lesprit des SEL, in E. Goldsmith/J. Mender (dir.), op. cit.,
pp. 433-444.

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jacques fontanel et yann echinard

concerne les femmes ou les handicaps et llimination du travail des

enfants autoris seulement pour de courtes priodes ou dans le cadre
dune formation professionnelle. La valorisation des potentiels locaux met
en avant les savoir-faire traditionnels et les ressources locales. Les activits
doivent quilibrer le rapport entre lchange local et lchange international, afin de prserver la scurit alimentaire.
La notion de dveloppement durable est souvent floue. Lquit se
dcline en quit intergnrationnelle (prsent-futur), internationale (NordSud, riches-pauvres), intranationale (sexe, classe, culture). Dans la dmarche du commerce quitable, il est fait mention de la participation de normes
dmocratiques, des solidarits ncessaires (locales, sociales, internationales,
intergnrationnelles), du partenariat (association de tous les acteurs), de
linnovation (notamment commerciale), des principes de prcaution (face
aux OGM), de prvention (environnement) et de prennit (en faveur des
perspectives de long terme et les possibilits de rversibilit). Dans une conception alternative, il sagit de promouvoir lauto-dveloppement et de
valoriser les potentiels dans une perspective de dveloppement local. Le
commerce quitable sappuie sur une rationalit humaine (insertion de
liens conomiques entre des liens sociaux), sopposant une rationalit
conomique qui sauto-justifie. La fonction de cration de lien social est
donc primordiale.
Les critiques de ce systme nont pas manqu daffluer. Dabord, lachat
quitable est souvent peru comme un acte de charit. Dun point de vue
thique, il sapparente une dimension immatrielle de la consommation,
au mme titre que la marque ou la qualit nutritive du produit. Ensuite,
le risque de banalisation et de perte de contrle de la notion de commerce
quitable est un danger qui peut conduire la confusion des consommateurs entre labels et code de conduite. La professionnalisation du commerce
quitable est peut-tre un signe de la rcupration du concept par le systme dominant. Enfin, le commerce quitable est parfois en contradiction
avec le principe de lautonomie. Les rsultats restent mdiocres en terme de
revenu individuel, ce qui rend linvestissement productif individuel impossible et les effets sur lenvironnement ngligeables. Le march du commerce
quitable est trop troit pour offrir assez de dbouchs aux petits producteurs (0,01% du commerce mondial) et les perspectives de croissance sont
faibles. Les produits concerns sont en nombre limit (caf, cacao, th, miel,
banane). Aujourdhui, le commerce quitable na pas encore trouv une
voie significative. Sa mise en place a reu des tmoignages de sympathie,
mais les rsultats restent globalement dcevants face la toute-puissance
du libralisme auquel il soppose sur le fond.

la puissance economico-politique des ong

773

Les ONG, une action intressante mais discutable

Les ONG ont souvent des objectifs limits dans le temps et dans lespace.
Elles occupent lespace de la contestation politique sur des points prcis. On
y retrouve aussi bien celles des chasseurs que celles des opposants la
chasse.
Des ONG aux idaux et intrts diffrents
Les ONG nont pas les mmes idaux, leurs intrts ne sont pas toujours
concordants. La sparation entre Mdecins sans frontires et Mdecins du
monde est significative des fractures et des enjeux contradictoires entre les
ONG. Les intrts des ONG peuvent devenir divergents, du fait des idaux
diffrents (confessions religieuses, principes politiques et rflexions humanitaires), des moyens daction (violence ou non-violence par exemple) et des
ressources. Il y a trois grands mouvements. Dabord, le ple internationaliste refuse les solutions nationales protectionnistes : la mondialisation est
un fait et il faut alors dfinir des rponses alternatives par rapport la
mondialisation librale. Ensuite, le ple national se rfre la Nation, son
environnement dmocratique, la conservation des acquis sociaux et du
protectionnisme si ncessaire. Enfin, le ple rformiste se propose de dfinir
une nouvelle structuration des organisations internationales : favorable la
global governance, il a quelques difficults se dmarquer des actions des
grandes organisations internationales.
Le danger de bureaucratisation et dloignement progressif avec le terrain
de ceux qui dirigent ces ONG est important. Parfois, les produits envoys
dans les pays en dveloppement sont un moyen pour crer des marchs en
faveur des pays dvelopps. Les ONG disposent souvent de masses importantes dargent, sans pour autant quil leur soit demand de soumettre leurs
oprations des valuations conomiques srieuses. Ainsi, six mois aprs le
tsunami de locan Indien, 7% des sommes mises la disposition de la
Croix-Rouge avaient t affectes, le reste tant plac dans les banques.
Certes, il ne sagissait pas de dpenser sans contrle, mais si celui-l empche de dpenser, lurgence est alors abandonne et lobjet mme des dons
publics devient caduc. Les avantages comparatifs traditionnels de souplesse, de rapidit daction et de volont dexprimentation des ONG sont
mis mal. Les ONG risquent de devenir aussi de simples institutions ayant
leur fonctionnement propre et perdant progressivement leur me et leurs
objectifs.
Des actions contestables en situation de conflit
Les organisations non gouvernementales sont supposes dfendre la paix,
mme si ce nest pas leur objectif dclar. Lhistoire de laide humanitaire

774

jacques fontanel et yann echinard

de ces trente dernires annes permet de dresser un bilan de lengagement

des ONG lors des conflits de toute nature. Dans limmense majorit des
situations, elles apportent un secours rel et efficace des populations en
dtresse. Cependant, les interventions humanitaires en Ethiopie, au milieu
des annes 1980, et en Somalie, au dbut des annes 1990, ont engendr une
crise profonde au sein du monde de lhumanitaire et ont permis de lever une
partie du voile anglique qui couvre laction des ONG. Si lengagement initial se fait sous le signe sincre de la gnrosit et de laltruisme, il nen
demeure pas moins que laction humanitaire cache aussi une part dombre.
Laide humanitaire a aussi permis dalimenter, dentretenir des conflits.
Ainsi, lors du sige de Sarajevo, les Serbes ponctionnaient 30% de laide
humanitaire. Lintervention humanitaire na pas interrompu la guerre : elle
a contribu la prolonger en nourrissant les combattants. Elle paule parfois des situations de ngociation sans issue, pour gagner du temps, pour
laisser la situation pourrir suffisamment pour dgager une solution qui sera
souvent trs meurtrire in fine. Lopportunit et lefficacit de laide humanitaire doivent viter plusieurs dangers, notamment la monopolisation, par
une des parties en guerre, des ressources de laide humanitaire, lutilisation
de ces ressources des fins militaires, sans chercher rpondre aux besoins
urgents de la population, ni rsoudre pacifiquement le conflit ou assurer
le respect des rfugis et de la production locale. Il faut lier le secours au
dveloppement. Cela implique le maintien de lenseignement, la reconstruction des hpitaux ou des coles dtruits, lutilisation des comptences professionnelles des autochtones, la mise en place de soins et la fourniture de
nourriture aux plus dmunis et la ralisation des conditions dune bonne
maintenance des infrastructures.
A lexception de la Croix-Rouge, les ONG restent gnralement lcart
des pays en conflit et dploient leurs actions dans les camps des rfugis ou
dans les centres prvus cet effet, quon appelle zones de scurit, vritables sanctuaires o la population fuyant les conflits est mise sous protectorat de la communaut internationale. Dans ces zones de scurit, une
force internationale sous les auspices des Nations Unies cherche maintenir
la paix, ce qui permet aux agences humanitaires de travailler en toute scurit. Parfois, les ONG ont un pouvoir politico-conomique excessif. Il faut
cependant toujours prvoir le passage de tmoin et la participation constante des autochtones dans le processus de dcision.
Les ONG travaillent dans plusieurs sphres, comme le secours aux prisonniers de guerre (CICR), laide mdicale (Mdecins du monde ou Mdecins
sans frontires), laide alimentaire (Action contre la faim), la dnonciation
des atteintes aux droits de lhomme (Amnesty International), le respect des
droits de lhomme (Human Rights Watch) ou ltude sur les conditions conomiques de la paix (Economistes contre la course aux armements). Les
ONG engages dans la dfense des droits humains nhsitent pas dnoncer

la puissance economico-politique des ong

775

les gnocides et sefforcent dinformer les autorits nationales et internationales pour que soient engages les procdures pnales contre leurs auteurs.
On se souviendra quelles sont lorigine de la cration du Tribunal pnal
international. Aprs le conflit, ces ONG restent et entretiennent ce quon
appelle les solutions durables, qui visent soit empcher que ne surviennent
encore dautres hostilits, soit aider dvelopper les structures qui ont t
gnralement dtruites par la guerre.
Des ONG en trompe-lil
Les ONG subissent deux critiques essentielles, concernant les fonds
recueillis et leur reprsentativit dmocratique. La question du rendement
financier des ONG pose aussi problme : il est bien souvent difficile de connatre leurs budgets, les rmunrations et, surtout, le fameux taux de rendement des fonds. Pour les ONG, il faut dvelopper un contrle citoyen, ce
quelles narrivent dailleurs pas toujours mettre en place dans leurs propres structures. Les gouvernements et les organisations publiques internationales exercent des contrles sous forme daccrditation et dinformations
comptables obligatoires. Les ONG sont souvent trop peu contraintes par les
contrles dmocratiques, mme lorsque des lections internes sont mises en
place.
Toutes les ONG nont pas des actions charitables ou de dfense dintrts
collectifs. Certaines, sous couvert de lintrt commun, dfendent des
valeurs mercantiles ou criminelles. Il arrive que les ONG utilisent des
moyens illgaux ou violents au nom dun dbat dmocratique quelles refusent de reconnatre aux autorits publiques dmocratiquement lues. Dans
ces conditions, laction des ONG reste contestable, car, nayant pas de mandat lectif, il leur est difficile de se prsenter comme les reprsentants de
lopinion publique. En outre, les ONG ne soutiennent que les luttes qui correspondent leurs principes et leurs objectifs, en vue dengager une lutte
politique globale. Elles contribuent lavnement dun imaginaire des solidarits transnationales, en produisant de faon croissante des discours sous
forme de prophties. Elles donnent aux individus limage dune appartenance un vaste mouvement transnational.
Si les ONG sont dabord des sentinelles de lintrt public face aux contraintes de la mondialisation, elles ne peuvent tre considres comme les
reprsentants de la socit civile dans leur campagne contre la trop grande
libralisation de lconomie. Si elles agissent au nom des valeurs humanistes, leur combat ne suffit pas leur donner une lgitimit collective, sur la
base dorganisations prives, au fonctionnement dmocratique souvent discutable. En outre, les ONG sont gnralement lies leurs pays dorigine,
lesquels financent leurs oprations. Par exemple, lONG amricaine ADF
(African Development Foundation) a t cre par le Congrs des Etats-Unis,
dont elle reoit des fonds et auquel elle rend des comptes : dans quelle

776

jacques fontanel et yann echinard

mesure cette organisation peut-elle tre considre comme non

gouvernementale? peut-elle prendre des dcisions dsintresses? Dans ce
contexte, lindpendance des ONG vis--vis du pays dorigine est souvent
difficilement tablie, ce qui soulve le problme du respect du principe de
neutralit. Si les ONG pallient les manques de structure et de gouvernance
des pays du Sud, elles sont alors accuses parfois de no-colonialisme. Elles
se proccupent de lenvironnement, des droits de lhomme, du problme de
lgalit des sexes selon une approche europenne qualifie
deurocentrique, sans tenir compte de lhistoire et de la culture des autres
socits.
Les ONG deviennent de vritables puissances montaires, nhsitant pas
recourir aux moyens les plus douteux de la publicit et des moyens de
communication de masse. Lagence europenne ECHO (European Community Humanitarian Office) dpense 400 millions deuros annuellement pour
financer lintervention dONG ou dorganismes internationaux dans des
conflits (5). Aujourdhui, prs des trois quarts des programmes de la Banque mondiale en Asie du Sud impliquent des ONG. Environ un tiers seulement du financement dAction contre la faim (ACF) est priv. Seules quelques grandes ONG parviennent encore maintenir leur indpendance
(Mdecins sans frontires notamment). Quand il sagit de fonds gouvernementaux ou intergouvernementaux, les exigences de contrle sont plus
strictes. La dpendance des ONG vis--vis des pouvoirs publics les rend
aussi vulnrables aux intrts de ces derniers et aux changements politiques.
La reprsentation sociale des organisations gouvernementales est parfois
rcupre par les entreprises. Les ONG se constituent en complexes industriels. Les firmes multinationales sont intresses par des procdures de certification du respect de certaines valeurs environnementales, sociales et
humaines dans leur business. Le problme est alors la multiplication des
certificats et leur validit technique et commerciale. Les codes respecter
sont multiples, parmi lesquels les rgles environnementales, les salaires,
lhygine, linformation du consommateur, la sant, le travail des enfants,
le genre ou la non-dicrimination sont privilgis. En avril 2000, Starbucks
Corporation annonce sa volont dacheter plus cher les grains de caf des
petites entreprises dans 2 000 magasins aux Etats-Unis, dans le cadre du
commerce quitable (fair trade), afin de leur permettre de vivre. McDonalds
sest aussi engag nacheter des ufs (2 milliards par an) quauprs des
entreprises qui rservent un traitement correct avec des rgles bien prcises aux poules; au risque, en cas de non-respect, de perdre leur march.

(5) Cf. le site Internet europa.eu.int/pol/hum/index_fr.htm.

la puissance economico-politique des ong

777

On pourrait maintenant multiplier les exemples de ce type de dcisions,

souvent engags sous la pression des ONG.
*

*
*

Les gouvernements et les organisations conomiques internationales estiment que certaines ONG constituent une nuisance dans le processus de globalisation ou reprsentent une menace pour la dfense de leurs propres intrts. Parfois, ils considrent quelles ont des ides nouvelles et constituent
des sources dinformation utiles. Les ONG ont oblig le FMI prter attention la dgradation de lenvironnement, la corruption, lendettement,
mais aussi au caractre social du dveloppement. Lessor de laide humanitaire est maintenant reconnu par les instances internationales et les
sanctuaires humanitaires sont remplacs aujourdhui par les zones de
scurit. Si les ONG constituent des moyens intressants pour prvenir ou
gurir la guerre, leurs actions ne sont pas toujours efficaces. Cependant, il
est certain que les ONG peuvent participer activement la restauration de
la paix et au dveloppement conomique des pays victimes. Pour Kofi
Annan, les ONG sont la conscience de lhumanit. Dans ce contexte, les
organisations non gouvernementales sont supposes constamment dfendre
la paix, sengager dans la lutte contre linjustice et le refus de la faim. Ce
qui reste globalement vrai.

MONDIALISATION, MULTILATRALISME
ET GOUVERNANCE GLOBALE
Emmanuel Decaux
Introduction
Cline Ngre
La lutte contre les changements climatiques.
Entre pas de fourmi et gouvernance internationale
Grgoire Gayard
La revendication canadienne de souverainet sur le Passage du Nord-Ouest.
Le choix double tranchant dune rhtorique intransigeante
Philippe Petit
Proprit intellectuelle, mondialisation et dveloppement

INTRODUCTION
MONDIALISATION,

MULTILATRALISME

ET GOUVERNANCE GLOBALE

par

Emmanuel DECAUX (*)

En 2007, le prix Nobel de la Paix a t attribu au Groupe dexperts
intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC) et lancien vice-prsident amricain Al Gore pour leurs efforts de collecte et de diffusion des connaissances sur les changements climatiques provoqus par lhomme, afin de
poser les fondements des mesures ncessaires pour lutter contre ces changements, avant quils nchappent au contrle de lhomme. Pour la premire
fois, le prix nest pas dcern un aptre de la paix ou du dsarmement,
un diplomate ou un missionnaire, un dfenseur des droits de lhomme ou un
acteur humanitaire, un militant du dveloppement ou du micro-crdit, mais
la cause de lenvironnement. Aprs le dveloppement, lenvironnement est
devenu le nouveau nom de la paix.
Il est galement significatif que le pape Benot XVI ait consacr une partie importante de son dernier message pour la Journe mondiale de la paix,
lenvironnement, en rappelant quil est fondamental de penser la terre
comme notre maison commune et, pour quelle soit au service de tous, dopter,
quand il sagit de la grer, pour la voie du dialogue plutt que celle des choix
unilatraux. Et dappeler au renforcement des lieux institutionnels au
niveau international pour rechercher ensemble un modle de dveloppement
durable qui garantisse le bien-tre de tous dans le respect des quilibres
cologiques. La maison commune nest plus lEurope, elle sest tendue
lchelle de la plante. Certains parlent dj de pape vert
Les responsables politiques ne sont pas en reste. Le 17 avril 2007, linitiative britannique et sous la prsidence de Mrs. Margaret Beckett la
secrtaire dEtat au Foreign Office de Tony Blair , le Conseil de scurit
a consacr une journe de dbats au changement climatique, avec une cinquantaine dorateurs, malgr les doutes de certains Etats comme la Chine
ou le Pakistan quant la comptence du Conseil de scurit en la matire.
La demande de convocation britannique (S/2007/186) se fondait sur un concept plus large de scurit, en voquant les implications des changements
climatiques en matire de scurit, en tant que facteur de crises potentiel(*) Professeur lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

782

emmanuel decaux

les, quil sagisse de laccs lnergie, leau, la nourriture ou aux autres

ressources rares, des mouvements de population et les diffrends frontaliers.
De son ct, le secrtaire gnral des Nations Unies, Ban Ki-moon, a
organis une runion de haut niveau sur les changements climatiques, le
24 septembre 2007, loccasion de louverture de la 62e session de lAssemble gnrale, avec la participation de nombreux chefs dEtat et de gouvernement, notamment le nouveau Prsident de la Rpublique franaise, Nicolas Sarkozy, lequel a consacr son premier discours ce thme.
Dans ce contexte de sensibilisation politique aux ncessits dune
nouvelle gouvernance mondiale intgrant pleinement les dfis environnementaux la scurit humaine, le succs de la Confrence des Nations
Unies sur les changements climatiques, qui runissait 187 Etats Bali du
3 au 14 dcembre 2007, marque une tape importante, avec un consensus
arrach aux Etats-Unis la dernire minute pour ngocier des objectifs prcis. Ban Ki-moon, se fondant sur les rapports du GIEC, a soulign avec une
grande force de conviction, lurgence de la situation : nous voici enfin runis pour affronter le dfi du sicle. Nous sommes ici parce quil nest plus
temps de tergiverser. Les conclusions des scientifiques sont claires. Les changements climatiques sont bien une ralit. Le moment dagir est venu.
Ces appels une rponse collective aux dfis globaux nont cependant pas
fait disparatre les tentations de lunilatralisme. Lattitude de ladministration du prsident Bush a t suffisamment dnonce, y compris par leurs
plus proches partenaires europens, pour quil ne soit pas ncessaire dy
revenir. Quant au dcisionnisme qui marque la politique du prsident
Poutine, il a trouv une illustration rcente avec une nouvelle conqute du
ple nord par un sous-marin russe venant planter un drapeau tricolore sur
le fond de locan Arctique. Londe de choc des revendications territoriales
ou maritimes ne sest pas fait attendre; A cet gard, le Canada se trouve
dans une position-clef, comme gardien du Grand Nord, face aux prtentions
amricaines comme aux menaces russes. Ltude de Grgoire Gayard sur la
revendication canadienne de souverainet sur le Passage du Nord-Ouest
illustre ces contradictions, tout en rappelant limportance des Inuits, au
moment o lAssemble gnrale vient enfin dadopter, le 13 septembre
2007, la Dclaration sur les droits des peuples autochtones (A/RES/61/295),
avec 4 voix contre (Australie, Canada, Etats-Unis et Nouvelle-Zlande) et
11 abstentions (dont celles de la Russie et de lUkraine). Larticle de Cline
Ngre offre un contrepoint cette approche gopolitique, en analysant le
cadre global de la lutte contre les changements climatiques : entre pas de
fourmi et gouvernance internationale.
Les dfis de la mondialisation touchent aussi les organisations spcialises, remettant en cause les principes juridiques quon croyait bien tablis.
LOMPI se trouve au cur de ces nouvelles contradictions, aprs avoir eu
surmonter les diffrences traditionnelles entre proprit intellectuelle et

introduction

783

copyright. Cela concerne les biens immatriels, quil sagisse des rsultats de
la recherche en matire de biotechnologies avec la brevetabilit du
gnome humain ou de la protection des savoirs traditionnels des peuples
autochtones. Larticle de Philippe Petit vient ainsi prsenter de manire
synthtique la proprit intellectuelle face la mondialisation et au
dveloppement.

LA LUTTE
CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES
ENTRE

PAS DE FOURMI ET GOUVERNANCE INTERNATIONALE

par

Cline NGRE (*)

Cest dsormais un fait : les changements climatiques constituent lune
des donnes essentielles auxquelles le XXIe sicle doit faire face. Le phnomne simpose aujourdhui de lui-mme, tout particulirement lgard des
dcideurs. Les relais dinformations de plus en plus nombreux et prcis, la
multiplication dvnements climatiques exceptionnels ainsi que lapprofondissement et la consolidation des connaissances scientifiques sur le sujet ont
largement contribu cette volution. Le quatrime rapport du Groupe
dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC), paru
durant lanne 2007, confirme deux points essentiels : le rchauffement du
systme climatique est sans quivoque, car il est maintenant vident dans les
observations de laccroissement des tempratures moyennes mondiales de
latmosphre et de locan, la fonte gnralise de la neige et de la glace et llvation du niveau moyen mondial de la mer (1). En outre, il est dsormais
scientifiquement prouv plus de 90% que les missions anthropiques de
gaz effet de serre ont constitu lessentiel de laccroissement observ sur la
temprature moyenne globale depuis le milieu du XXe sicle (2). Sur lensemble du XXe sicle, la temprature moyenne du globe a augment de 0,74 C.
La priode de 1995 2006 rassemble elle seule onze des douze annes les
plus chaudes depuis 1850, laugmentation de la temprature moyenne
durant les cinquante dernires annes tant le double de celle observe pour
les cent dernires annes (3).
Pourtant, malgr la quasi-unanimit de la communaut scientifique
lgard des changements climatiques, les incertitudes des projections permettant didentifier les consquences du phnomne heurtent la prcision
(*) Co-fondatrice du Centre de dveloppement de la recherche internationale en environnement
(CEDRIE) de lUniversit de Montral (Canada), consultante en droit international de lEnvironnement.
(1) Rsum lintention des dcideurs Contribution du Groupe de travail I au quatrime rapport dvaluation du groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat Bilan 2007 des changements
climatiques : les bases scientifiques physiques, France, 2 fv. 2007, traduction franaise provisoire, p. 8, disponible sur le site Internet www.effet-de-serre.gouv.fr.
(2) Id., p. 13.
(3) Pour une synthse historique de la dtection et de lattribution aux activits humaines des missions
de gaz effet de serre, cf. Serge Planton, Rchauffement climatique : attribution et recherche des causes,
Responsabilit & Environnement, n 47, juillet 2007, pp. 13-15.

786

cline ngre

spontanment attendue de la science. Il devient ds lors naturellement tentant de considrer les dcouvertes relatives aux changements climatiques
comme une bulle hypertrophie par effet de loupe, simple rsultat des
moyens disponibles la fin du XXe et au dbut du XXIe sicle. La traditionnelle vision promthenne largement ancre outre-Atlantique permet
descompter que les progrs venir de la technologie absorberont ncessairement avec le temps les effets pervers des dveloppements prcdents. La
difficult lgitime pour les non-scientifiques dapprhender la situation a
pour effet dapporter une opacification, un obscurcissement, plutt quune
clarification, ce qui constitue le terreau le plus propice au statu quo, cest-dire linaction.
La temporalit particulire qui caractrise les changements climatiques
constitue en outre un facteur supplmentaire venant brouiller les cartes.
Lurgence extrme de laction rclame par les experts afin de contrer
lampleur catastrophique des modifications climatiques anticipes se fonde
sur lacclration considrable du rchauffement moyen de la surface de la
Terre, au regard des millnaires prcdents. Difficile, ds lors, de ne pas tre
sensible aux arguments encore rpandus selon lesquels lhistoire climatique
de la terre a t marque par des bouleversements rguliers, entre res glaciaires, rchauffements et disparitions massives despces. Pourquoi tant
durgence et de bouleversements volontaires dans les modes de vie modernes, tout coup, alors que des milliards dannes dhistoire attestent quil
ny a l rien dune premire fois? Sans compter que les dcisions prendre,
dont la lourdeur rebute, visent des effets long terme. De surcrot, entre
le pass lointain, le prsent et le futur proche, les identifications concrtes
des incidences des changements climatiques sont des plus dlicates. Est-on
dj entr dans cette re nouvelle faite douragans ravageurs, de canicules
crasantes et de ples sans glace? Labsence de rponse ferme cette question par les experts eux-mmes entretient la confusion. Il est impossible
dtiqueter comme manifestations irrcusables des changements climatiques
la canicule de 2003 ou louragan Katrina, qui a fait apparatre les EtatsUnis sous un jour quasi tiers-mondiste, en dpit de leur statut dhyper-puissance. Toutefois, cest oublier que mtorologie et climatologie sont deux
sciences distinctes et que les changements climatiques dessinent une tendance fonde sur des observations prcises qui relvent ncessairement du
pass et non une mutation brutale qui serait aisment identifiable par son
homognit (4).
Dans ces chelles de temps multiples, le constat scientifique fondamental
selon lequel les changements climatiques sont dus non seulement une
acclration unique des missions de gaz effet de serre, mais galement
leur origine anthropique a facilement tendance passer au second plan.
(4) Cf. notamment Michel Dqu, Les projections, Responsabilit & Environnement, n 47, juil. 2007,
p. 24.

la lutte contre les changements climatiques

787

Cest l pourtant lessentiel et il sagit bien dune premire fois, avec toute
lincertitude qui y est attache. Dans notre re du risque, un changement
de paradigme simpose quant aux actions entreprendre. Les diffrents
modes de gestion des risques cologiques dploys jusqu prsent ont montr leurs limites, tout particulirement lgard des dommages globaux.
Entre risque certain droit de la prvention, entranant une action immdiate et risque incertain attente de la preuve scientifique irrfutable ,
on oscille entre un prsent [qui] se trouve hypothqu au nom dun futur
improbable et un long terme [qui] se trouve prempt par le prsent sous la
pression du bnfice court terme (5).
Il serait prmatur daffirmer que ce changement de paradigme a dj eu
lieu. En revanche, malgr les incertitudes persistantes, la transformation
profonde du positionnement des diffrents acteurs sociaux et politiques
lgard des changements climatiques est indniable. En quelques annes
peine, aprs des dcennies de scepticisme dominant et souvent moqueur, les
discours lgard des changements climatiques se sont largement modifis.
Lintrt pour la question a largement dbord les milieux scientifiques et
environnementaux. Il touche dsormais tous les niveaux : gouvernements,
autorits locales, mais aussi et surtout la quasi-totalit du monde priv et
conomique. La part de rcupration est indniable, mais elle est
aujourdhui loin dtre essentielle. Ce phnomne trs rcent, cette pntration de lintrt actif pour la lutte contre les changements climatiques de
lensemble des sphres de la socit, atteste dun vritable saut qualitatif.
Ce changement de positionnement de la majorit des acteurs consolide et
rvle en mme temps la ralit parfois mconnue de la gouvernance internationale des changements climatiques. Les lments principaux taient
dj en place au sein des organismes internationaux consacrs au sujet,
commencer par les mcanismes et institutions en lien avec le Protocole de
Kyoto. Souvent critiqus, ils apportent nanmoins de nouvelles formes de
rponses en tentant de dpasser le constat rcurrent de la faible mise en
uvre des instruments internationaux de protection de lenvironnement.
Deux directions semblent caractriser aujourdhui la gouvernance des changements climatiques : la verticalit dun accord international et des normes nationales qui en dcoulent et lhorizontalit au moins en partie
des rseaux pntrant dsormais lensemble des sphres publiques et prives. Avec son lot de chaos, dcueils et dinachvements, une rponse globale un dommage global existe bel et bien, fonde pour bonne part sur le
pari dinitiatives innovantes.

(5) Martine Rmond-Gouilloud, A la recherche du futur. La prise en compte du long terme par le droit
de lenvironnement, RJE, n 1, 1992, p. 10.

788

cline ngre
La rponse globale a un dommage global

Comme tout dommage global, les changements climatiques ont la particularit dtre la fois causs et subis par tous. Auteurs et victimes ne peuvent tre individualiss, dans un lien de rciprocit. Les dernires inondations qui ont ravag le Bangladesh en novembre 2007 nont pas t causes
directement par lutilisation des voitures amricaines ni par les usines chinoises. Lironie veut pourtant que ce phnomne en vase clos, ignorant les
frontires, touche davantage les Etats les plus faibles. Seule une approche
globale, par le biais de la multilatralit, pouvait permettre dapporter une
rponse ce dommage dun genre nouveau.
Cest la rponse quorganise le Protocole de Kyoto (6), consacrant le principe de la responsabilit historique des Etats du Nord. Aucun expert ne le
nie : il sagit dun pas de fourmi. Ses limites sont videntes ds lors que les
engagements chiffrs de limitation dmission ne concernent ni les pays en
dveloppement ni les Etats-Unis, non partie au Protocole. Il constitue
nanmoins le premier pas ncessaire. Son adoption, mme si elle tait suivie
dun respect scrupuleux, na jamais eu pour ambition la rsolution immdiate dune question aussi complexe que celle des changements climatiques.
Pourtant, si le Protocole de Kyoto constitue une avance insuffisante au
regard de la diminution ncessaire des missions de gaz effet de serre pour
matriser les changements climatiques -5% pour les pays industrialiss
durant la priode 2008-2012 par rapport 1990 , le simple fait dorganiser
une coopration internationale axe sur des quotas dmissions est en soi un
lment majeur. Car il ne sagit pas de limiter les missions de substances
pour lesquelles existent des techniques de remplacement, comme dans le
cadre du Protocole de Montral protgeant la couche dozone. Cest la politique nergtique des Etats qui est en cause, la dpendance de tous
lgard des nergies fossiles et, plus largement, les modles de dveloppement. Au moins faut-il reconnatre au Protocole de Kyoto le fait quil a
dmontr, grce laction de lEurope, la faisabilit dune politique climatique et lefficacit dun march mondial du carbone (7).
Ce systme de gouvernance, selon la dfinition de Philippe Moreau-Defarges (8), na pas chou, malgr les coups de boutoir de ses opposants, EtatsUnis en tte. On la pourtant cru mort plusieurs reprises, particulirement
lors de lchec de la Confrence des parties de La Haye, en 2000, qui a d
tre reprise Bonn. Le brutal changement de position du Canada pour
cause dalternance politique lissue des lections fdrales , qui assumait
la prsidence lors de la Confrence de Nairobi en 2006 deuxime runion
(6) Adopt le 11 dcembre 1997 et entr en vigueur le 16 fvrier 2005.
(7) Laurence Tubiana / Hubert Kieken, Climat : il est urgent dagir!, Etudes, n 4 066, juin 2007, reproduit in Problmes conomiques, n 2 930, 12 sept. 2007, p. 8.
(8) Philippe Moreau-Defarges, La Gouvernance, PUF, Paris, 2003, p. 85.

la lutte contre les changements climatiques

789

des parties au Protocole de Kyoto , faisait redouter un nouvel enlisement.

Il na finalement eu que des incidences ponctuelles et minimes. La volont
affiche de la nouvelle ministre conservatrice de lEnvironnement, issue de
lAlberta et des promesses des sables bitumineux, duser de la prsidence de
la confrence pour freiner les ngociations a fait long feu face aux autres
Etats parties.
Les enjeux stratgiques des changements climatiques, levier de la
gouvernance internationale
Au-del de la question scientifique, ce sont pour bonne part les enjeux
conomiques des changements climatiques qui ont jou comme un levier
efficace dans la prise de conscience dune action ncessaire. Cela dit, au
regard de lampleur des cots qui se dessinent, il nest pas tonnant que les
rponses divergent. La communaut scientifique sentend en effet sur une
limitation ncessaire de laugmentation du rchauffement moyen des tempratures de + 2 C par rapport lre prindustrielle cest--dire environ
+ 1,3 C par rapport la temprature globale actuelle , soit une concentration maximale de 400 ppm (parties par million) de CO dans latmosphre. Cest dailleurs lobjectif que lUnion europenne a adopt. Au-del,
les effets des changements climatiques deviendront ingrables. Concrtement, ce niveau de stabilisation exige que les pays du Nord divisent par 3,
voire 4, leurs missions actuelles de CO dici 2050, les Etats en dveloppement devant en parallle stabiliser les leurs. Cest en se fondant sur cet
objectif que la France a mis en place sa stratgie du Facteur 4. La France
ne fait pas partie des plus importants metteurs de CO : elle reprsente
environ 1,5% des missions mondiales, tout comme la Core du Sud, lAustralie ou le Mexique. LEurope 27 reprsente nanmoins 18% des missions totales de CO. Les Etats-Unis reprsentent eux seuls pratiquement
25% des missions globales, la Chine 16% et la Russie 13%. Or, le niveau
dacclration de laugmentation des missions mondiales est tel (+ 1,9 ppm
par an) que, au rythme actuel et sans modification significative, la limite
de + 2 C sera atteinte entre 2015 et 2020. Non pas des millnaires, non pas
une chelle de temps gologique, mais une dizaine dannes.
Lurgence incessamment rpte par les experts des changements climatiques tient au laps de temps trs court quil reste pour une action pouvant
encore inverser la tendance. Nanmoins, quelle que soit lampleur des mesures adoptes et mises en uvre, linertie qui caractrise le systme climatique empche dj dviter une partie des manifestations des changements
en cours. Le taux de gaz effet de serre dores et dj prsent dans latmosphre depuis le XIXe sicle oblige une part dadaptation incontournable.
Lirrversibilit dune partie des consquences des changements climatiques
est un fait qui donne un aperu des cots venir. Durant les annes 1990,
les cots des dommages causs par les phnomnes climatiques ont connu

790

cline ngre

un premier pic, pratiquement six fois suprieur celui connu durant les
annes 1970.
Une premire analyse approfondie des incidences conomiques des changements climatiques a t tablie par le rapport de lconomiste britannique
sir Nicholas Stern, publi fin 2006, juste avant la Confrence de Nairobi. En
se fondant sur les techniques danalyse conomique les plus pousses, le rapport prend en considration la fois lextrme complexit des phnomnes
climatiques et le degr dincertitude qui lui est inhrent. Sur cette base, le
rapport Stern estime que, en cas dinaction, le cot des dommages causs
par les changements climatiques atteindra 5 500 milliards deuros, jusqu
20% du PIB mondial. A lchelle plantaire, il sera comparable celui de
la crise de 1929 ou des guerres mondiales. Dans tous les cas de figure,
laction aura un cot beaucoup moins lev puisquil est valu environ
1 2% du PIB mondial que celui de linaction.
On comprend ds lors aisment que les impacts des changements climatiques dpassent sensiblement le seul domaine conomique. Il sagit dune
question dsormais minemment stratgique. Dj, en 1992, anne dadoption de la Convention-cadre sur les changements climatiques laquelle est
li le Protocole de Kyoto, les conclusions de la runion du Conseil de scurit au niveau des chefs dEtat et de gouvernement soulignaient que la
paix et la scurit internationales ne dcoulent pas seulement de labsence de
guerres et de conflits arms. Dautres menaces la paix et la scurit internationales, de nature non militaire, trouvent leur source dans linstabilit qui
existe dans les domaines conomique, social, humanitaire ou cologique (9).
Depuis, le dveloppement des connaissances au regard des changements climatiques a montr quels pouvaient tre les impacts sur la sant des hommes autant que des animaux et des vgtaux du fait notamment de lapparition de nouvelles maladies et parasites. Plus dlicate encore, la question
des rfugis climatiques deviendra certainement un enjeu crucial dans les
dcennies venir. Les presque 5 000 morts causs par le cyclone Sidr, au
Bangladeh, en novembre 2007, sont encore considrs au mieux comme
une des tragdies rcurrentes que ce pays essuie anne aprs anne. Or, une
lgre lvation des eaux, double de la multiplication des vnements
mtorologiques extrmes du type de celui de cette anne, mme si elle tait
absorbable par les pays du Nord, pourrait avoir des consquences dun tout
autre registre pour les pays en dveloppement, particulirement ceux prsentant des zones ctires peu leves. Le GIEC estime de 150 200 millions le nombre de rfugis climatiques dici 2050, chasss des deltas du
Gange et du Mkong ou repousss par la dsertification grandissante en
Afrique et en Asie centrale. Les zones de tension et de conflits se multiplie-

(9) S/PV.3046, 31 janv. 1992.

la lutte contre les changements climatiques

791

ront ncessairement, ne serait-ce que pour laccs leau potable et donc,

indirectement, la nourriture.
On peut esprer que les incidences de louverture de nouvelles voies maritimes, comme le Passage du Nord-Ouest, du fait de la fonte des glaces du
ple, se rgleront au niveau intertatique sans conflit majeur. Cependant,
les revendications territoriales sur cette zone qui se mettent dj en place
donneront lieu dinvitables confrontations, au moins diplomatiques. Le
Canada sy prpare depuis plusieurs annes, notamment en dveloppant des
affirmations de sa souverainet, comme avec lamnagement dun port en
eau profonde sur lle de Baffin, Nanisivik, l o se trouvait prcdemment un site minier. La stabilisation de cette nouvelle voie navigable signifiera ncessairement perte de biodiversit et de cultures traditionnelles
autochtones. Cependant, les enjeux commerciaux et stratgiques les feront
trs vraisemblablement passer au second plan.
Le repositionnement des discours
Lessentiel des incidences des changements climatiques sera nanmoins
largement plus ngatif que ces derniers exemples. La rduction drastique
des missions de gaz effet de serre au plan mondial est une ncessit au
regard des enjeux conomiques et stratgiques dsormais identifis et, ce,
mme si la mise en uvre rapide de ces mesures naura quun effet limit
sur le climat des trois prochaines dcennies. Des options prises dans les prochaines annes dpend lampleur des changements climatiques et de leurs
consquences pour la seconde moiti du XXIe sicle. Il nest pas question
ici daltermondialisme et repenser notre rapport la production et lutilisation dnergie, tout particulirement pour la production dlectricit et les
transports, ne signifie pas le retour lge de pierre. Il sagit davoir conscience des limites des modles de dveloppement mis en place jusqu prsent et dintgrer le fait que limpossible liaison longtemps entretenue entre
conomie de march, progrs et protection de lenvironnement est
aujourdhui un archasme. Laugmentation actuelle du prix du ptrole ne
rsoudra pas delle-mme une partie du problme, ne serait-ce que parce
quelle entranera un accroissement, au moins pendant un temps, de lutilisation du charbon, nergie fossile la plus mettrice de gaz effet de serre.
Elle constitue nanmoins un lment important dans la prise de conscience
du ncessaire abandon du systme fond sur le postulat dune nergie disponible sans contrainte relle et peu coteuse.
Il nest pas tonnant que, dans un cadre de mondialisation aux interdpendances inextricables, repenser les politiques nergtiques conduit plus
dun Etat et dun secteur industriel rechigner. Cependant, du fait des
perspectives de plus en plus prcises qui se dessinent en cas dinaction et
malgr lobstacle politique du long terme, les positionnements des acteurs
ont sensiblement chang durant ces trois ou quatre dernires annes. Certes

792

cline ngre

[le changement climatique] ne dicte pas encore les gestes quotidiens de chacun, entreprise, service public ou mnage, mais il apparat comme suffisamment prgnant pour que les grandes socits y compris financires, les dirigeants du G8, ceux des principaux Etats amricains, du Japon et de lUnion
europenne en colorent, inflchissent ou mme renversent leurs stratgies
habituelles (10). La transformation dans la politique gnrale onusienne est
particulirement sensible : alors que sous lre de Kofi Annan la question
des changements climatiques tait considre avec srieux mais ne se voyait
pas accorder une place prioritaire, la nouvelle impulsion donne par Ban
Ki-moon est toute diffrente. La lutte contre les changements climatiques
est affirme et rpte, en lespace de quelques mois, comme un objectif
prioritaire des Nations Unies, le lien tant fait avec la pauvret et la scurit internationale : dornavant, le changement climatique ne sera plus une
simple proccupation environnementale. La question est en train dacqurir
une dimension aux consquences stratgiques []. Nous sommes un tournant aux implications immenses (11).
Au niveau national, les transformations sont galement sensibles, multipliant les rseaux dune nouvelle gouvernance internationale des changements climatiques. En France notamment, les analyses se multiplient,
issues dorganismes trs varis, dans le but daffiner les connaissances sur
les consquences locales des changements climatiques (12), ce qui constituait jusquau quatrime rapport du GIEC un des ples dincertitude les
plus importants. Remontant jusquaux dcideurs politiques, ces analyses
apportent des lments trs concrets, qui contribuent orienter les positions des Etats et les normes adopter.
A loccasion de son premier discours en tant que Prsident de la Rpublique, Nicolas Sarkozy a dclar que la France ferait de la lutte contre les
changements climatiques son premier combat. Laffirmation est certes un
peu lourde pour ne pas susciter le sentiment dy voir peut-tre davantage
une posture quun engagement prsentant un contenu identifi et la hauteur des mesures prconises par les experts; elle cre nanmoins un positionnement, une ligne, et donc des attentes qui, au regard de lclairage
dont font aujourdhui lobjet les changements climatiques, pourront difficilement sarrter l, sous peine de risque politique majeur. Dautant plus que
le Grenelle de lenvironnement mobilis par le Prsident lautomne 2007
va, au moins en partie, dans le mme sens. Cette vaste consultation na
(10) Dominique Dron, La table climatique internationale en 2007, Responsabilit & Environnement,
n 47, juillet 2007, p. 79.
(11) Extrait dune tribune parue dans lInternational Herald Tribune, 27 sept. 2007, reproduit en franais
dans LExpress, n 2 944, 6-12 dc. 2007, p. 50.
(12) Un exemple peu souvent cit est le cas du vignoble de Chteauneuf-du-Pape. Entre les annes 1970
et les annes 2000, les dates des vendanges ont rgulirement recul : elles se font dsormais trois semaines
plus tt. En soi, ce recul na pas eu dincidence sur la qualit des rcoltes, mais il est le fruit de laugmentation rgulire des tempratures et de la scheresse rcurrente dans le sud-est de la France, qui atteint des
proportions inquitantes, la baisse des prcipitations empchant les nappes phratiques de se reconstituer.

la lutte contre les changements climatiques

793

pas pour linstant du moins donn lieu des rsultats denvergure sur
le plan dcisionnel; mais elle aura eu au moins le mrite de rassembler les
meilleurs experts franais et didentifier des propositions de dcisions. Deux
types de mesures ont nanmoins dores et dj t annoncs lissue de ces
travaux : llaboration, dans un dlai trs proche, dune rglementation
obligeant lisolation des habitations dans un but dconomie dnergie, ainsi
que ladoption dune taxe, entrant en vigueur ds le 1er janvier 2008, sur
lachat de vhicules neufs polluants (jusqu 2 600 euros).
Dans le cadre de son voyage en Chine, Nicolas Sarkozy a en outre suggr, le 27 novembre 2007, devant une assemble dtudiants, que soit mis
en place un new deal conomique et cologique. Il a propos officiellement
la Chine de sengager dans le dveloppement durable et a saisi loccasion
de ce discours pour annoncer le lancement dune agence franco-chinoise sur
les changements climatiques. Lavenir dira sil sagit dun organisme apportant rellement une forme de contribution la lutte contre le rchauffement
gnral. Lexploitation intensive du charbon par la Chine et son achat de
deux usines nuclaires la France lors du voyage de N. Sarkozy ne change
pas en soi grand-chose la pollution qui commence touffer sa population
et qui fait de ce pays lun des principaux metteurs de gaz effet de serre.
Cela dit, la Chine a intgr les limites sur le plan nergtique de son dveloppement conomique galopant. Les investissements dans les technologies
environnementales y sont dj trs importants, pour des raisons conomiques videntes. Au regard du march automobile, dabord : grce ses
atouts de cot de main-duvre, de sa rapidit dadaptation face aux nouveaux marchs et de lapport des transferts de technologie, elle deviendra
trs vraisemblablement le premier fabricant mondial de voitures hybrides
dans un avenir proche. A lgard dun march largement nglig par les
autres Etats ensuite, celui de lAfrique : les investissements massifs actuels
de la Chine sur ce continent dlaiss concernent en effet de plus en plus les
technologies environnementales, en particulier lexploitation de lnergie
photovoltaque.
Le tissage des actions non gouvernementales
de lutte contre les changements climatiques
Les changements climatiques apparaissent dsormais de manire prioritaire dans la majorit des agendas politiques. La question est devenue un
enjeu lectoral de premier ordre, comme en tmoignent les lections fdrales en Australie de novembre 2007; llection prsidentielle aux Etats-Unis
en 2008 se jouera en partie sur ce dossier. Lacclration trs rcente perceptible dans lapprhension des changements climatiques au niveau gouvernemental et intergouvernemental se double surtout dsormais dune
multiplication dinitiatives au niveau infra-gouvernemental. Ce mouvement

794

cline ngre

venant du bas et non plus du haut atteste certes dune prise de conscience
grandissante, premier pas dcisif vers une certaine forme defficacit
possible; surtout, il met en lumire le tissage rapide de rseaux, la fois
dans les sphres publique et prive, qui constituent autant dlments de
gouvernance venant sarrimer aux premiers piliers poss par le Protocole de
Kyoto. Les freins et les rticences sont encore trs nombreux et la seule
existence de ces initiatives lintrieur des Etats ne signifie pas que la question des changements climatiques sera rsolue dans un avenir proche. Les
missions de gaz effet de serre continuent daugmenter un niveau trop
lev pour tre absorbes par les milieux naturels autant que les structures
humaines. Une chose est sre nanmoins : sans une convergence minimale
entre les politiques tatiques et les acteurs de la socit, aucune action de
lampleur ncessaire ne sera possible. Or, ct des obstacles persistants,
cest bien cette convergence quon commence voir se dessiner.
Lexplosion rcente des actions locales
Lintgration de considrations environnementales par le monde des
affaires tait considre jusqu il y a quelques annes peine au mieux
comme une incongruit; lide que la protection de lenvironnement ne pouvait gnrer de rels profits tait si ancre dans les esprits quelle semblait
indracinable. Depuis le dbut des annes 2000, linversion de la tendance
est donc dautant plus nette. Les rapports annuels de la majorit des entreprises, surtout les plus grandes, font dsormais tat de leurs investissements
en faveur de la lutte contre les changements climatiques. Le rchauffement
gnral et ses incidences est devenu chose srieuse. De manire logique, les
assureurs et rassureurs ont t parmi les premiers ragir, dont la Lloyds.
En parallle, le rapport annuel pour lanne 2004 de lAssociation des assureurs britanniques mettait en avant la prise en considration nouvelle des
mesures adoptes pour limiter les risques de dommages lis aux changements climatiques la fois par les acteurs publics et privs, afin dtablir
le caractre assurable des biens. Lanne prcdente, en 2003, Swiss Re
avait adopt une dcision plus drastique encore, refusant dsormais de couvrir en responsabilit civile les entreprises nayant pas mis en uvre des
mesures suffisantes de rduction de leurs missions de gaz effet de serre.
Contrairement une ide reue, les entreprises les plus mettrices de CO,
ne sont pas ncessairement en reste. Bien sr, les industries ptrolires
demeurent les plus rticentes, Exxon Mobil en tte. Cependant, dans ce
domaine galement les choses voluent sensiblement. Ainsi, British Petroleum est devenu Beyond Petroleum : le choix pourrait sembler relever de la
seule communication, qui se doit dtre dans lair du temps. Sans nier cet
aspect, le virage de la grande ptrolire est aussi et surtout le reflet dune
ralit conomique plus profonde. Les stratgies des grandes industries se
construisent ncessairement sur des chances moyen terme, au regard

la lutte contre les changements climatiques

795

des enjeux financiers auxquels elles font face. Ne pas anticiper les tendances
venir et les ventuels investissements quelles impliquent cre un risque
fort dangereux de perte de parts de march.
La prparation de la Confrence de Montral sur les changements climatiques de dcembre 2005 avait ainsi fait ressortir un lment a priori surprenant de la part des grandes industries canadiennes. Au moment de la
Confrence, le Canada avait augment ses missions de gaz effet de serre
denviron 25% par rapport 1990, anne de rfrence du Protocole de
Kyoto, au lieu de les rduire de 6%, comme il sy tait engag. Il tait
donc et est encore lun des Etats ayant le plus de retard par rapport
ses obligations conventionnelles. La pente semblait impossible remonter
puisquil sagissait dsormais de rduire de 30% les missions nationales en
quatre ans (2008-2012). Cest le discours largement entretenu par les conservateurs, trs proches de ladministration Bush. Pourtant, durant lanne
qui a prcd la Confrence, alors que tous les grands industriels ont t
rencontrs par les pouvoirs publics, ce nest pas la rticence lgard de
leffort fournir qui est principalement ressortie, mais la demande, de la
part des industriels, de voir labores des politiques nationales et provinciales claires, sur lesquelles ils pourraient sappuyer. Les positions divergeaient et continuent de diverger sur le contenu des mesures adopter par
les pouvoirs publics, mais la demande de rglementation tait frappante.
Certains, comme le gant de laluminium ALCAN, nont dailleurs pas
attendu llaboration de politiques claires pour se lancer dans une stratgie
de diminution majeure de leurs missions de gaz effet de serre.
Le revirement des entreprises en faveur du business vert sexplique galement par le remarquable potentiel conomique que recle la lutte contre
les changements climatiques. Dans un monde de concurrence acharne, o
presque lensemble des secteurs est satur ou en passe de ltre, o les pays
les plus riches sont nombreux lutter contre des taux de chmage levs,
entranant frilosit, morosit et risque de repli, la lutte contre le rchauffement gnral ouvre des perspectives dune ampleur qui sest rarement prsente dans lhistoire conomique du monde (nouveaux mtiers, nouvelles
technologies, formation, conseils, gestion, adaptation, etc.). Le rapport
Stern estime que les technologies propres devraient reprsenter 500 milliards de dollars en 2050. Linvestissement massif dans la recherche et le
dveloppement devient donc une question stratgique. En France, on
estime environ 400 000 le nombre demplois lis actuellement aux nouvelles technologies environnementales. En Allemagne, le chiffre atteint dj
1,5 million.
Outre laspect structurant pour lemploi et les perspectives strictement
conomiques ainsi ouvertes, lenjeu principal relve sans doute dun autre
registre : linnovation tous gards quimplique lconomie des changements climatiques, du BTP aux outils financiers de gestion des missions de

796

cline ngre

CO, est porteuse dune stimulation sociale et dune confiance en lavenir

dont on sait combien elles font dfaut aujourdhui. Dans son rapport sur la
mondialisation, Hubert Vdrine souligne cet aspect dans le deuxime point
du consensus atteindre afin de dpasser les peurs sociales nes de la
mondialisation : il sera ainsi dcisif que la France mne des politiques combines pour tirer le meilleur parti de cette mondialisation. Elle sadapte, elle
se rforme et cre des emplois nouveaux en montant en gamme technologique
tout en sinscrivant dans la mutation cologique de lconomie (13).
Le cas des Etats-Unis est particulirement significatif. Alors que ladministration Bush sest oppose la ratification du Protocole de Kyoto, refusant toute limitation contraignante dmissions de gaz effet de serre au
nom de la prservation du niveau de vie des Amricains, et quelle a rfut
durant des annes lexistence mme du phnomne des changements climatiques, les initiatives contraires ne cessent de se multiplier au niveau local.
Les principaux investisseurs poussent les entreprises rduire leurs missions. Cest lobjet notamment du Carbon Disclosure Project, qui rassemble
depuis 2004 des investisseurs institutionnels dont lextrme puissance financire leur a permis de poser comme condition la publication par les 500 premires entreprises amricaines de leurs missions de gaz effet de serre et
des rductions ralises. Des entreprises se sont galement rassembles pour
faire pression sur ladministration fdrale afin que soient adoptes des
rglementations de rduction des missions. Cest notamment ce que
demande lUSCAP (United States Climate Action Partnership), cr en janvier 2007 et rassemblant certaines des plus importantes socits amricaines
(Shell, General Motors, PepsiCo, etc.), qui reprsentent un chiffre daffaires
total de 1 700 milliards de dollars (14). Projection dans lavenir oblige, les
fonds de pensions ( commencer par Calpers, la caisse de retraite des
employs du secteur public de Californie) intgrent dsormais largement la
condition de rduction des missions de gaz effet de serre. Les technologies de production nergtique propres, telles que lolien et le photovoltaque, sont en pleine explosion et les poids lourds de lconomie amricaine
tels que General Electric ou Alstom ne peuvent voir quune opportunit
dans ce virage. Lobligation pour les industries de limiter leurs missions de
gaz effet de serre signifiera linvestissement dans des quipements adapts, donc un nouveau march pour leurs fournisseurs.
Sur le plan politique des Etats fdrs et des villes, les mouvements sont
galement sensibles. A lencontre de ladministration fdrale, les deux ctes
se sont engages dans des programmes de rduction de leurs missions de
CO, bien que ce soient les zones gographiques les plus mettrices. Environ
300 villes sont fortement mobilises, Seattle constituant lexemple le plus
(13) Rapport pour le Prsident de la Rpublique sur la France et la mondialisation, sept. 2007, p. 9.
(14) Cf. Changement climatique : les Etats-Unis entrouvrent la porte, Problmes conomiques, 12 sept.
2007, p. 27.

la lutte contre les changements climatiques

797

emblmatique. La rlection du gouverneur de Californie, Arnold Schwarzenegger, sest faite sur un programme largement consacr la lutte contre
les changements climatiques. Le Global Warming Solution Act, adopt sous
son impulsion en aot 2006, engage ainsi la Californie des objectifs de
rduction en deux tapes : revenir, en 2020, au niveau de 1990 et atteindre
une rduction de 80% en 2050. Le premier de ces objectifs est infrieur
celui pos lorigine pour les Etats-Unis dans le Protocole de Kyoto - 7%
par rapport 1990 en 2012 , mais il concerne la seule Californie. Sur la
cte Est, le mme mouvement est en cours : le Northeast States for Coordination Air Use, cr en dcembre 2005, rassemble sept Etats (rgion de
Boston, Philadelphie, Washington, New York) et vise une rduction de
10% des missions de CO lhorizon de 2019. En tout, ce sont plus de 30
Etats fdrs qui ont dvelopp des politiques daction contre les changements climatiques, une dizaine allant jusqu la fixation dobjectifs chiffrs
de rduction calqus sur ceux de lUnion europenne (15).
Ladministration Bush nest pas les Etats-Unis. Elle ne sera bientt plus
au pouvoir et la situation du principal metteur de CO de la plante sera
alors sensiblement diffrente dil y a peine quelques annes. Son alli de
toujours, lAustralie, a finalement ratifi le Protocole de Kyoto avec larrive des travaillistes au pouvoir (16). Aprs la ratification par la Russie en
2004, qui avait entran lentre en vigueur du Protocole en 2005, cest un
deuxime partenaire de poids que perdent les Etats-Unis. A la suite dune
valse de plusieurs annes entre des intrts contradictoires, la Russie sest
finalement rallie la position europenne contre lappui son entre
lOMC, malgr limportance des exportations de son ptrole vers les EtatsUnis. On sait combien traditionnellement lisolement ne constitue pas en
lui-mme un argument de poids lgard des Etats-Unis. En revanche, leur
refus de la multilatralit dans la lutte contre les changements climatiques
pourrait voluer du fait de la pression quils connaissent au plan interne.
Quoi quil en soit, que les Etats-Unis fassent ou non leur entre dans le Protocole de Kyoto, lensemble des initiatives internes de lutte contre les changements climatiques qui sont dj guides par cet instrument constituent
autant de maillons de gouvernance qui, au minimum, sarriment au Protocole.
Larrimage au Protocole de Kyoto
Sil comporte les lments classiques dun instrument intergouvernemental de surveillance (institutions, systmes de rapports, runions rgulires
des organes politiques et techniques, etc.), le Protocole de Kyoto apporte
surtout des lments dinnovation notables dans la coopration internatio(15) Cf. Dominique Dron, La table climatique internationale en 2007, op. cit., p. 83.
(16) La ratification a eu lieu le 12 dcembre 2007. Le Protocole entrera en vigueur lgard de lAustralie
le 11 mars 2008.

798

cline ngre

nale pour la lutte contre les changements climatiques. Il est en premier lieu
caractristique du changement daxe perceptible dans les instruments
rcents de protection de lenvironnement global. Contrairement aux instruments antrieurs, son objectif principal est dcal de la recherche du consensus ncessaire llaboration normative, vers llaboration doutils concrets permettant une application efficace des engagements souscrits par les
Etats. Dans ce but, les ngociateurs du Protocole ont fait appel des mcanismes nouveaux, invents pour loccasion, dont la caractristique principale est la rconciliation des enjeux conomiques et de protection de lenvironnement.
La coopration internationale pour la lutte contre les changements climatiques sorganise ainsi notamment autour doutils conomiques. Il sagit
essentiellement des trois mcanismes de flexibilit. Ces innovations confrent aux Etats parties une marge de manuvre, la souplesse ncessaire face
la rigidit des objectifs chiffrs de rduction dmission de gaz effet de
serre et aux difficults que peut reprsenter leur mise en uvre. Tout lintrt de ces soupapes de scurit rside dans lancrage dans la ralit actuelle
du monde quils reprsentent, cest--dire des relations domines par lconomie de march. Au lieu de considrer que la lutte contre les changements
climatiques ne pourrait soprer quen faisant table rase des modes actuels
de production, de consommation et dchanges, ce qui signifierait linaction,
le Protocole de Kyoto et ses mcanismes de flexibilit en prennent acte et
les pntrent. Cela nimplique dailleurs nullement que certains modes de
fonctionnement doivent tre profondment modifis, en premier lieu le rapport la production et la consommation dnergie.
Les deux premiers mcanismes de flexibilit, lApplication conjointe (17)
et le Mcanisme pour un dveloppement propre (18) permettent de contribuer latteinte des objectifs chiffrs de rduction par le financement, dans
dautres Etats, de projets rduisant les missions. Le caractre mondial de
ces mcanismes autant que leur objet ne vont pas sans difficults. Evaluer
la quantit de CO qui aurait t mise si tel projet navait pas t ralis
constitue ainsi encore aujourdhui un des obstacles qui na pas t entirement rsolu.
Le troisime mcanisme suscite un grand nombre de critiques par
certains : le droit dchange de permis dmission (19) est en effet souvent
peru comme un simple droit polluer, lexpression elle-mme soulignant
laberration quil constituerait. Il sagit pourtant de lun des outils les plus
intressants, les plus novateurs et les plus prometteurs du Protocole. Les
principales ONG de protection de lenvironnement, trs prsentes lors des
diffrentes tapes de ngociations, y taient dabord logiquement opposes;
(17) Art. 6.
(18) Art. 12.
(19) Art. 17.

la lutte contre les changements climatiques

799

elles sy sont dsormais rallies. Le caractre plantaire des changements

climatiques oblige en effet apprhender la quantit de gaz effet de serre
dans latmosphre de manire globale : le seul objectif qui compte rellement est celui de la baisse de ce taux gnral. Si un Etat ne parvient pas
atteindre ses objectifs de rduction sur un plan strictement interne, le fait
quil puisse quilibrer ses comptes climatiques en salliant dautres
Etats contribue avancer vers la baisse gnrale des quantits de CO dans
latmosphre. Au final, cela conduit ncessairement accorder un prix au
carbone. Les Etats nont dailleurs pas attendu la mise en uvre du systme dchange de permis dmissions dans le cadre du Protocole pour tester la formule. Le premier le Chicago Climate Exchange est amricain
et date de 2003. En 2005, un systme de quotas changeables a galement
t mis en place en Europe 12 000 sites industriels et un projet de
bourse du carbone est galement en cours dlaboration Montral. Les
dbuts sont ncessairement ttonnants et les attributions de quotas aux
industriels difficiles valuer. Cette priode dessai, gographiquement limite, a nanmoins le mrite de prparer trs concrtement le systme mondial que prvoit le Protocole de Kyoto pour la premire priode dengagement 2008-2012.
Le GIEC constitue galement une des innovations les plus dcisives dans
la coopration internationale pour la lutte contre le rchauffement (20).
Cest au fil de lavance des connaissances rassembles dans ses rapports
que les ngociations relatives au Protocole de Kyoto ont pu progresser. Ce
rassemblement institutionnalis de milliers de scientifiques du monde entier
est unique en son genre. Il nen existe pas dquivalent, dans aucun autre
domaine. Son premier rapport de 1990, malgr ses limites, a t lun des
moteurs pour ladoption de la Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques de 1992. Cest galement son deuxime rapport,
en 1995, et lvolution des connaissances dont il faisait tat qui ont permis
de dpasser lopposition des pays producteurs de ptrole et de passer dune
convention-cadre un protocole (1997) posant des engagements chiffrs de
rduction des missions. En outre, lalliance de lEurope, du Japon et des
pays en dveloppement en 2001 aurait eu certainement bien davantage de
difficults contrer les Etats-Unis et les pays producteurs de ptrole pour
ladoption des Accords de Marrakech qui rassemblent les procdures des
mcanismes de flexibilit et du mcanisme dobservance sans le troisime
rapport du GIEC, surtout aprs lchec de la Confrence de La Haye
lanne prcdente.

(20) Le GIEC a t cr en 1988 lors de la Confrence de Toronto par lOrganisation mtorologique mondiale et le Programme des Nations Unies pour lenvironnement. Son premier rapport date de 1990 et les suivants respectivement de 1995, 2001 et 2007. Il sest vu dcerner le prix Nobel de la paix 2007, conjointement avec Al Gore.

800

cline ngre

La coopration internationale pour la lutte contre les changements climatiques ne sarticule pas pour autant uniquement autour doutils conomiques de mise en uvre, fonds sur des connaissances scientifiques. Lapplication et le respect des engagements sont en effet garantis par un
mcanisme juridique complexe : le mcanisme dobservance. Si lensemble
des conventions rcentes de protection de lenvironnement intgre dsormais des procdures de non-respect, le mcanisme dobservance du Protocole de Kyoto est indniablement la procdure de ce type la plus aboutie
mais aussi la plus complexe (21). Mettant en place une forme de responsabilit adoucie, adapte aux caractristiques dun dommage o la rciprocit
est absente, le mcanisme dobservance structure la surveillance du respect
de leurs engagements par les Etats parties. En associant accompagnement,
mesures positives de redressement, sanctions ventuelles et institution quasi
juridictionnelle, il constitue un lment emblmatique des nouvelles formes
de gouvernance internationale qui se dveloppent en matire de protection
de lenvironnement global. Au regard du contrle ainsi mis en place, il nest
pas tonnant que cette procdure ait t lun des points dopposition les
plus durs dans le cadre des ngociations du Protocole de Kyoto, tout particulirement entre les Etats-Unis et lEurope. Pourtant, la cration dun
march de droits dmission crant une valeur du carbone exigeait la ngociation de rgles prcises, dont lapplication est vrifiable pour viter la fraude
et garantir le fonctionnement du march (22). Lavenir montrera nanmoins
si cette prcision ne confine pas une forme de rigidit excessive, dont la
lourdeur se trouverait alors en contradiction avec la souplesse minimale et
les ajustements permanents quexige une gouvernance efficace des changements climatiques.
*

La gouvernance sinscrit dans la constellation dides produites par la

mondialisation (23). Le cas des changements climatiques constitue un
exemple type de cette volution. La mondialisation est en effet un des facteurs-clefs ayant conduit la fois lapprhension globale dun phnomne
global et linnovation dans les rponses qui commencent y tre apportes, faisant pntrer lhorizontalit des mcanismes en rseaux dans la verticalit des systmes normatifs classiques.
La consolidation de laction concerte dans la lutte contre les changements climatiques, dans ses diffrentes dimensions, est aujourdhui prioritaire. La Confrence de Bali (3-14 dcembre 2007), o se sont tenues la trei(21) Cf. Sandrine Maljean-Dubois (dir.), Changements climatiques Les enjeux du contrle international,
La Documentation franaise / CERIC, Paris, 2007, 383 p.
(22) Laurence Tubiana, prface Sandrine Maljean-Dubois (dir.), op. cit., p. 4.
(23) Philippe Moreau-Desfarges, op. cit., p. 6.

la lutte contre les changements climatiques

801

zime Confrence des parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur

les changements climatiques et la troisime runion des parties au Protocole
de Kyoto COP13 / MOP3 , constituait une tape charnire cet gard,
les dlais viss tant particulirement courts. Son objectif essentiel tait
dentamer le processus de ngociation ncessaire ladoption dun accord
gnral sur le climat, dont les ratifications pourraient tre dposes avant
2012, date butoir, qui marque la fin de la premire priode dengagement
du Protocole de Kyoto. Le Plan daction de Bali, finalement adopt le
15 dcembre 2007 par les parties la Convention-cadre sur les changements
climatiques, lissue de deux semaines dintenses ngociations jusqu la
dernire seconde, a retenu lchance prvisible de la 15e Confrence des
parties, qui se tiendra Copenhague en dcembre 2009, pour ladoption
dun tel accord. La tche sera donc particulirement lourde pour le groupe
de travail tabli dans ce but par le Plan daction (24), puisquil ne dispose
que de deux ans pour concrtiser cet objectif.
Relativement vague sur des points importants, le Plan daction nen
constitue pas moins un succs de principe, salu dailleurs par les Etats parties. La situation tait en effet sensiblement diffrente de celle qui avait
prcd ladoption du Protocole de Kyoto en 1997. La question des changements climatiques est en particulier devenue un enjeu stratgique des
relations Nord-Sud : les plus grands pays mergents sont en passe de devenir les principaux metteurs de CO (Chine, Inde, Brsil), les difficults de
respect de leurs limitations dmission par le Canada et le Japon notamment avaient modifi la donne au sein des pays de lAnnexe I et le ralliement des Etats-Unis au processus de ngociation tait devenu impratif,
bien que toujours aussi difficile obtenir. Dans ces circonstances, avoir
russi lancer le processus de ngociations dont dpend laprs-2012 constitue, si ce nest un franc succs politique, tout le moins lvitement dun
nouvel enlisement, dont les incidences sur le plan climatique auraient t
dsastreuses.
Il reste que, comme souvent, le prix dune telle entente de principe est
relativement lev. A lencontre de lUnion europenne, la Russie, le Japon
et, sans surprise, les Etats-Unis ont ainsi empch toute mention dengagements chiffrs, que ce soit pour les pays dvelopps ou en dveloppement,
qui auraient pourtant pu orienter les ngociations venir. Louverture ainsi
laisse cre indniablement dimportantes incertitudes quant au niveau des
engagements qui seront finalement adopts. Elle signifie nanmoins en
parallle le retour des Etats-Unis la table des ngociations. Le fait que les
ngociations dun nouvel accord sur le climat sinscrivent au sein de la Convention-cadre sur les changements climatiques laquelle les Etats-Unis
sont parties permet de contourner le dbat de leur ventuelle ratification
(24) Il sagit du Groupe de travail ad hoc sur laction de coopration long terme dans le cadre de la
Convention-cadre sur les changements climatiques.

802

cline ngre

du Protocole de Kyoto. Les pistes de solution avances dans le Plan

daction de Bali ouvrent galement la porte la reconnaissance des efforts
entrepris par les pays en dveloppement en matire dadaptation aux changements climatiques et de lutte contre la dforestation, ce qui constitue une
trs importante nouveaut, mais le manque de prcision du Plan daction
laisse l aussi la place tous les degrs dengagements ventuels futurs.
Bien sr, une vision optimiste pourrait conduire voir dans des dcisions
telle que celle relative au financement du fonds pour ladaptation (25), finalement adopte Bali, les signes dune impulsion nouvelle, axe sur des
objectifs ambitieux. Toutefois, deux ans constituent un dlai fort court et
lintensit des ngociations venir ne suffira pas aboutir un futur
accord denvergure sur le climat. Encore faudra-t-il passer le cap dune
ambition gnralise sur lensemble des points-clefs ncessaires une lutte
collective efficace contre les changements climatiques.

(25) Le montant du fonds devrait slever 215 millions deuros lhorizon 2012.

LA REVENDICATION CANADIENNE DE SOUVERAINET

SUR LE PASSAGE DU NORD-OUEST
LE CHOIX A DOUBLE TRANCHANT
DUNE RHTORIQUE INTRANSIGEANTE
par

Grgoire GAYARD (*)

Lanne polaire internationale, fixe de mars 2007 mars 2009 et organise par lOrganisation mtorologique mondiale (WMO) et le Conseil
international pour la science (ICSU) pour attirer lattention sur les enjeux
des rgions polaires et favoriser des projets de recherche sur lArctique et
lAntarctique, aura t riche en vnements. Le geste symbolique du gouvernement russe, qui a fait planter le 2 aot 2007 un drapeau national au
ple Nord, environ quatre kilomtres sous la surface de locan Arctique,
loccasion dune mission dexploration des fonds marins, a suscit de nombreuses ractions internationales. Cest que lArctique, rgion nglige
depuis la fin de la Guerre froide, semble destin occuper de plus en plus
le devant de la scne.
Beaucoup dencre a coul au sujet des consquences potentielles du
rchauffement climatique sur lArctique et du nouveau grand jeu
gopolitique qui serait en train de sy drouler. Il existe en effet plusieurs
conflits de souverainet entre les Etats qui bordent locan Arctique. Le
Canada, lui seul, est par exemple impliqu dans au moins cinq diffrends
avec ses voisins quant la dlimitation de ses frontires ou au statut de certaines zones maritimes : on peut ainsi citer le conflit qui loppose au Danemark au sujet de la possession de llot Hans, situ entre le Groenland et
lle canadienne dEllesmere, ou bien les diffrends opposant Ottawa,
Copenhague, Washington et Moscou propos des dlimitations des plateaux continentaux de chacun dans le bassin arctique ou encore le problme
de la dlimitation du prolongement en mer de la frontire entre lAlaska et
le territoire du Yukon ou bien encore la question du statut des eaux du
Passage du Nord-Ouest.
Cette dernire question, lune des plus pressantes pour Ottawa, est dj
fort ancienne. Le Passage du Nord-Ouest est le nom de la voie maritime
reliant lAtlantique au Pacifique, travers les dtroits de ce quil est con(*) Doctorant-allocataire de recherche au Centre Thucydide de lUniversit Panthon-Assas (Paris II,
France).

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venu dappeler lArchipel canadien (1). Si la souverainet du Canada sur

les les de larchipel est aujourdhui bien tablie et reconnue, le statut des
eaux qui enserrent ces les est encore dbattu : alors que le Canada les considre comme des eaux intrieures, dautres pays, au premier rang desquels
les Etats-Unis, ont toujours contest ce fait et considrent que ces eaux forment un dtroit international. La question, reste en sommeil depuis la
signature, en 1988, dun accord entre le Canada et les Etats-Unis qui ne
rglait rien sur le fond, est appele prendre une signification plus importante, pour plusieurs raisons. Tout dabord, le rchauffement de la plante
pourrait bien bouleverser la donne, en provoquant la fonte de la banquise
et en ouvrant le passage plus largement la navigation, pendant les
priodes estivales : cela pourrait, terme, provoquer un accroissement du
trafic maritime travers lArctique et rehausser lintrt stratgique du
Passage, en rendant plus accessibles les importantes ressources naturelles
quil recle. De plus, si la fin de la Guerre froide a dabord pu laisser croire
que lArctique perdrait de son importance gostratgique, le contexte international actuel, en mettant laccent sur les questions de scurit, claire la
question du Passage du Nord-Ouest dune lumire nouvelle : certains craignent en effet de voir de nouvelles menaces se profiler travers cette zone
encore peu surveille et difficilement contrlable.
On se concentrera ici sur la gestion de ce dossier par lEtat canadien, car
cet exemple permet de bien saisir les enjeux et les difficults auxquels font
face les Etats de la rgion lorsquil sagit de dfendre leurs intrts dans
lArctique. Ce conflit est symbolique des problmatiques de la rgion en cela
quil touche des enjeux multiples : contrle de la navigation et accs aux
ressources naturelles; questions de scurit; risques cologiques; question des
retombes conomiques et sociales pour les populations locales. Comme on le
verra, le choix, par Ottawa, dune stratgie de protection de ses intrts dfinis en terme de souverainet a pu contribuer compliquer la rsolution de
ce diffrend, qui reprsente pourtant un enjeu majeur pour le Canada.
Le rchauffement dune question ancienne
Les enjeux multiples du statut du Passage
La question du statut des eaux du Passage du Nord-Ouest est loin dtre
un simple conflit juridique (2). De fait, si le Passage tait reconnu comme
un dtroit international, comme le souhaitent les Etats-Unis, cest alors le
(1) Le Passage du Nord-Ouest est plus prcisment compos de sept routes maritimes possibles travers
lArchipel canadien, lequel est aussi dsign sous le nom dArchipel arctique ou dIles de la Reine Elizabeth.
(2) Pour une analyse plus complte des arguments juridiques des parties, cf. Donat Pharand, Les problmes de droit international dans lArctique, Etudes internationales, vol. XX, n 1, mars 1989, pp. 131-164;
Robin R. Churchill, Claims to maritime zones in the Arctic Law of the sea normality or polar
peculiarity?, in Alex G. Oude Elferink / Donald R. Rothwell (dir.), The Law of the Sea and Polar
Maritime Delimitation and Jurisdiction, Martinus Nijhoff Publishers, La Haye, 2001, pp. 105-124.

le passage du nord-ouest, un enjeu multiformes

805

droit de passage en transit sans entrave qui sappliquerait pour tous les
navires empruntant le passage. Ce rgime de navigation est moins favorable
lEtat riverain que le rgime du passage inoffensif qui sapplique normalement dans les eaux territoriales de chaque Etat et le Canada devrait alors
renoncer certaines de ses prrogatives, principalement en matire de contrle de la navigation et de protection de lenvironnement.
Pour ce qui est du contrle de la navigation, les craintes dOttawa sont
dordre scuritaire et conomique. Dune part, les Canadiens redoutent de
se trouver impuissants face au dveloppement dventuelles activits illgales dans la rgion. Dautre part, ils ne veulent pas voir leur chapper les
retombes conomiques potentielles dune activit accrue dans la rgion.
En ce qui concerne la protection de lenvironnement, le Canada veut
demeurer en tat de faire appliquer ses propres normes sur les eaux du Passage. Les conditions climatiques et environnementales trs particulires de
lArctique rendent en effet cette rgion extrmement vulnrable face aux
risques de pollution. Le gouvernement a dabord essay de passer en force,
avec la promulgation unilatrale, en 1970, de la loi sur la prvention de la
pollution des eaux arctiques (AWPPA), qui fixe une zone de protection de
cent milles marins partir des ctes, dans laquelle les navires sont tenus
de respecter certaines rgles de navigation et sont soumis des normes de
construction. Puis, il a voulu faire accepter ces rgles au plan international,
par linclusion, dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer
de 1982 (CNUDM), de larticle 234, qui permet aux Etats ctiers de faire
appliquer leurs rgles de protection environnementale dans les zones recouvertes par les glaces et comprises dans les limites de la zone conomique
exclusive. Cependant, lincertitude qui demeure sur le statut du Passage
nuit la capacit du Canada de faire appliquer effectivement ses normes.
Le diffrend qui oppose le Canada et les Etats-Unis est dj fort ancien :
cela fait prs dun sicle quOttawa cherche affirmer sa souverainet sur
la rgion. Le Canada a hrit en 1880 de la Grande Bretagne de lensemble
de ses droits sur les territoires et les eaux de lArctique, bien que les contours de cette rgion fussent encore mal connus. Si, au cours des premires
dcennies, il sest concentr avec succs faire accepter par les autres Etats
ses droits sur les les de lArchipel arctique, lattention dOttawa sest peu
peu dplace de la terre la mer depuis le dbut de la Guerre froide, du
fait notamment des incursions de sous-marins sovitiques et amricains
dans la zone. Cest la traverse du ptrolier amricain Manhattan, en 1969,
qui a prcipit les vnements : les autorits amricaines refusrent en effet
de demander lautorisation dOttawa avant dy faire pntrer un brise-glace
de leur Garde ctire, charg descorter le ptrolier (3). Face la raction
(3) Elizabeth B. Elliot-Meisel, Arctic Diplomacy. Canada and the United States in the Northwest Passage, Peter Lang Publishing, New-York, 1998, p. 141.

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indigne de lopinion publique au Canada, Ottawa a ragi en faisant passer

ses eaux territoriales de trois douze milles marins et en adoptant
lAWPPA. En 1973, le Canada a justifi sa position par le caractre historique de la possession de ces eaux. Le passage du brise-glace amricain
Polar Sea sans autorisation pralable, en 1985, a relanc le conflit, en montrant clairement le refus des Amricains daccepter la position canadienne.
L encore, Ottawa a ragi fermement, en traant des lignes de base droites
tout autour de lArchipel canadien, incluant ainsi les eaux du Passage dans
ses eaux intrieures.
La position des Etats-Unis sur le statut des eaux du Passage du NordOuest sarticule en deux points. En premier lieu, le gouvernement amricain
refuse de reconnatre la validit des lignes de base droites traces en 1985
par le Canada : pour Washington, les eaux du Passage ne peuvent tre
incluses dans les eaux intrieures du Canada. En effet, selon les Etats-Unis,
le Passage du Nord-Ouest constitue un dtroit international, tel que dfini
par la Cour internationale de justice (CIJ) dans son arrt sur laffaire du
Dtroit de Corfou, cest--dire servant, aux fins de la navigation internationale, mettre en communication deux parties de haute mer (4). La Convention de Montego Bay va dans le mme sens puisque, selon ses termes,
les dtroits servant la navigation internationale entre une partie de la
haute mer ou une zone conomique exclusive et une autre partie de la haute
mer ou une zone conomique exclusive (5), ils constituent des dtroits
internationaux; certes, larticle 35 de la Convention exclut de cette dfinition les eaux intrieures faisant partie dun dtroit, mais, comme on la vu,
les Etats-Unis se refusent prcisment reconnatre que les eaux du Passage du Nord-Ouest font partie des eaux intrieures du Canada.
Cette posture juridique est bien sr nourrie par des considrations politiques, qui forment le deuxime aspect de la position amricaine sur le statut
des eaux du Passage. Cette dernire doit en effet tre replace dans le cadre
plus gnral de la politique maritime amricaine, laquelle, dfinie par
Ronald Reagan en mars 1983, nonce que les Etats-Unis naccepteront pas
les actes unilatraux dautres Etats visant rduire les droits et liberts de
la communaut internationale concernant la navigation, le survol et les
autres usages de la haute mer (6); en dautres termes, attachs quils sont
la libert de navigation, les Etats-Unis voient dun trs mauvais il toute
tentative dappropriation des dtroits internationaux par les Etats riverains. Dans le cas prcis du Passage du Nord-Ouest, il sagit avant tout
pour les Amricains de ne pas accepter un prcdent pouvant servir de base
(4) CIJ, Affaire du Dtroit de Corfou, 1949, p. 28.
(5) Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, 1982, art. 37. Soulignons que les Etats-Unis ny
sont pas partie, tandis que le Canada la ratifie en 2003 seulement.
(6) Dpartement dEtat des Etats-Unis, Bureau of Oceans and Environmental and Scientific Affairs,
United States responses to excessive national maritime claims, Limits in the Seas, n 112, 9 mars 1992,
p. 6.

le passage du nord-ouest, un enjeu multiformes

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dautres revendications ultrieures similaires, par dautres Etats, dans

dautres parties du monde. La position amricaine sur la question du Passage du Nord-Ouest ne peut donc tre considre sparment de proccupations concernant dautres dtroits, comme celui de Malacca.
Le Canada et les Etats-Unis ont finalement sign en 1988 lAccord
dOttawa, par lequel Washington sengage prvenir lavance Ottawa de
tout passage dun brise-glace de la Garde ctire amricaine. Cependant, cet
accord ne rgle en rien le fond du problme, les deux parties ayant pris soin
de prciser que rien dans cet accord [] naffecte les positions respectives des
gouvernements des Etats-Unis et du Canada sur le droit de la mer (7).
Depuis cette date, les deux parties sont restes sur leurs positions respectives, malgr quelques polmiques occasionnelles.
Les consquences incertaines du rchauffement climatique
Or, les consquences, dans lArctique, du rchauffement climatique pourraient changer la donne. Une hypothse sest rapidement rpandue depuis quelques annes, selon laquelle le rchauffement de la plante, dont on sait
aujourdhui quil touche dabord et plus fortement les rgions polaires, pourrait
acclrer la fonte des glaces dj observable dans lArctique et ainsi faciliter la
navigation et laccs aux ressources naturelles que recle la rgion. En ralit,
de nombreux lments dincertitude devraient pousser plus de prudence.
La surface moyenne de la banquise diminue continuellement depuis les
annes 1950. Le phnomne est plus marqu en ce qui concerne la priode
estivale (8) : ainsi, en septembre 2007, la surface de la banquise est descendue son plus bas niveau depuis quelle est mesure par satellite la surface moyenne observe pour ce mois-l tait infrieure de 40% la
moyenne observe entre 1979 et 2000 (9). Les rsultats publis en 2004 par
lArctic Climate Impact Assessment (ACIA), un large projet de recherche
international lanc par le Conseil de lArctique, concluaient dj une acclration importante de la fonte des glaces : la surface de la banquise diminuerait en moyenne de 5 10% et son paisseur de 10 15% par dcennie,
ce qui est beaucoup plus important que les estimations avances
jusqualors (10). LACIA concluait galement que ltendue de la banquise
en t pourrait diminuer de plus de 50% dici 2100 (11). Selon certaines tudes, on pourrait ainsi voir lArctique rgulirement libr des glaces pen(7) Cit par Christopher Kirkey, Smoothing troubled waters : the 1988 Canada-United States Arctic cooperation agreement, International Journal, vol. L, n 2, print. 1995, p. 417.
(8) ACIA, Impacts of a warming Arctic, Arctic Climate Impact Assessment, Cambridge University
Press, 2004, p. 25, disponible sur le site Intenet amap.no/acia/index.html.
(9) National Snow and Ice Data Center (NSIDC), Arctic sea ice shatters all previous record lows, Cooperative Institute for Research in Environmental Sciences / University of Colorado, Boulder, 1er oct. 2007,
disponible sur le site Internet nsidc.org.
(10) ACIA, op. cit., p. 88.
(11) Ibid., p. 30.

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dant la saison chaude ds 2050 (12). En septembre 2007, le Passage du

Nord-Ouest a dailleurs t entirement libr des glaces pendant plusieurs
semaines, un phnomne jusqualors compltement indit (13).
La perspective dun passage au moins partiellement libr des glaces a
conduit de nombreux commentateurs conclure que cette nouvelle route
serait trs attractive pour les transporteurs maritimes. En effet, le passage
constitue un raccourci important entre le Japon et lEurope ou la cte Est
des Etats-Unis : ainsi, emprunter le Passage du Nord-Ouest pour rejoindre
Londres et Yokohama permettrait de parcourir 7 370 km de moins quen
transitant par le Canal de Panama; entre New York et Yokohama, le raccourci est de 3 340 km (14). De plus, le Passage peut tre franchi par des
navires de plus de 70 000 tonnes, qui ne peuvent actuellement pas emprunter le Canal de Panama (15). En outre, comme le montre lACIA, le rchauffement de lArctique pourrait avoir un double impact sur lexploitation
ptrolire et gazire. Dune part, il pourrait rendre les ressources extractires plus accessibles en les librant de lemprise des glaces. Dautre part,
il pourrait avoir un impact ngatif sur lexploitation et le transport terrestres des ressources ptrolires : en effet, le rchauffement climatique a tendance affecter le perglisol cest--dire la partie gele en permanence du
sous-sol , dont la fonte entrane dimportants mouvements de terrain, risquant de provoquer de srieux dgts sur les infrastructures terrestres,
notamment les constructions, pipe-lines et routes (16); ainsi, le transport
maritime des ressources ptrolires et gazires ctires et extra-ctires
pourrait savrer une solution de plus en plus attractive.
Cependant, toutes ces hypothses sont encore incertaines. Surtout, elles
ne permettent pas ncessairement de conclure que la navigation sera immdiatement plus facile et attractive travers le Passage du Nord-Ouest. La
fonte des glaces ntant pas un phnomne linaire, les conditions de navigation peuvent tre deux fois plus pnibles dune anne sur lautre (17). De
plus, selon le rapport de lACIA, le rchauffement de lArctique, en faisant
fondre la banquise, risque dentraner une multiplication du nombre dicebergs drivant dans les eaux du Passage du Nord-Ouest (18). Ces incertitudes constituent un facteur majeur dans les calculs des compagnies prives
(12) David Barber / Louis Fortier / Michael Byers, The incredible shrinking sea ice, Options politiques,
dc. 2005-janv. 2006, pp. 66-67, disponible sur le site Internet www.irpp.org/po/archive/dec05/barber.pdf.
(13) National Snow and Ice Data Center (NSIDC), op. cit.
(14) Cf. Frdric Lasserre, Fonte des glaces arctiques dans le Passage du Nord-Ouest : quel avenir pour
la souverainet canadienne?, Options politiques, nov. 2004, p. 57, disponible sur le site Internet
www.irpp.org/po/archive/nov04/lasserre.pdf.
(15) Rob Huebert, Northern Interests and Canadian Foreign Policy, 2003, p. 4, disponible sur le site
Internet du Canadian Defence & Foreign Affairs Institute (CDFAI), www.cdfai.org. Il est noter toutefois
que le Canal de Panama sera prochainement agrandi.
(16) ACIA, op. cit., p. 119.
(17) Franklyn Griffiths, The shipping news. Canadas Arctic sovereignty not on thinning ice, International Journal, vol. LVIII, n 2 print. 2003, p. 262.
(18) ACIA, op. cit., p. 85.

le passage du nord-ouest, un enjeu multiformes

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de transport qui pourraient tre tentes demprunter le Passage. Labsence

dinfrastructures et la difficult dobtenir de lassistance en cas de problme
sont dautres facteurs qui font hsiter les transporteurs sengager dans le
Passage. Selon certains experts, lindustrie du transport maritime commercial, comme beaucoup dautres, a du mal faire des prvisions trs long
terme. Sachant que dvelopper un navire prend trois ans, de la conception
au lancement, lide que les conditions de glace dans lArctique puissent
devenir plus favorables la navigation dici vingt ou trente ans na pas de
signification commerciale aujourdhui (19). Une simulation conduite en 2005
concluait dailleurs que, si la liaison entre Yokohama et St. Johns (TerreNeuve) pouvait tre conomiquement viable pour le transport de conteneurs, la route liant Yokohama New York ne permettrait pas de dgager
de bnfices suffisants lheure actuelle (20).
En outre, les acteurs conomiques semblent jusqu prsent considrer
lArctique plutt comme une destination que comme un moyen de transit
entre lAtlantique et le Pacifique. Le transport maritime pourrait donc
demeurer dans lavenir proche largement li lapprovisionnement des localits isoles et, surtout, lexploitation des mines dor et de diamants et des
gisements de gaz et de ptrole. Enfin, lexistence de routes alternatives que
forment, dune part, le Passage du Nord-Est, qui longe les ctes russes et
pourrait lui aussi tre affect par le rchauffement climatique, et, dautre
part, le Canal de Panama, qui sera agrandi et devrait pouvoir accueillir
lhorizon 2015 des navires de cte post-Panamax dpassant les dimensions
des cluses actuelles, ajoute encore un point dinterrogation quant aux
choix futurs des transporteurs maritimes.
Un impact indirect sur les questions de souverainet
Malgr ces nombreuses inconnues, le Canada semble dcid agir concrtement pour ne pas risquer de se trouver dbord face une ventuelle augmentation de lactivit dans le Passage. En effet, il existe un dbat sur les
effets quune augmentation du trafic pourrait avoir sur les prtentions
dOttawa.
Selon Rob Huebert, la position juridique canadienne est conteste et prcaire. Si elle nest pas appuye par les faits, cest--dire par une prsence
et un contrle effectif dans lArctique, elle pourrait tre considrablement
affaiblie (21). Et le Canada risquerait au final de voir sa souverainet remise
(19) Lawson Brigham /Ben Ellis (dir.), Arctic Marine Transport Workshop, Institute of the North, U.S.
Arctic Research Commission, International Arctic Science Committee, 28-30 sept. 2004, p. 5, disponible sur
le site Internet www.institutenorth.org.
(20) Saran Somanathan, Feasibility Study of a Shipping Route Through the Canadian Arctic, Master of
Science Thesis, University of Alberta (Department of Mechanical Engineering), 2005, 158 p.
(21) Cf. Rob Huebert, The shipping news part II. How Canadas Arctic sovereignty is on thinning ice,
International Journal, vol. LVIII, n 3, t 2003, p. 296; Impact du changement climatique sur le Passage
du Nord-Ouest, ISUMA Revue canadienne de recherche sur les politiques, vol. II, n 4, hiv. 2001, pp. 92-101.

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grgoire gayard

en cause dans les faits, en laissant circuler les navires trangers sans moyen
de les contrler. On aboutirait alors une internationalisation de facto du
Passage, qui pourrait alors tre reconnu comme un dtroit international.
Pour Franklyn Griffiths, au contraire, les compagnies commerciales envisageant de faire transiter leurs navires par le Passage du Nord-Ouest se montreraient sans doute plus intresses par un environnement plus sr en termes de rglementations et dassistance la navigation (22) : en dautres
termes, il ny a pas de raison de penser que les transporteurs ont un intrt
quelconque remettre en question la position du Canada, ds lors que les
rgles de navigation que celui-l met en place dans lArctique permettent
damliorer la scurit et la navigabilit du passage. La question porte alors
sur la capacit pour le Canada de faire appliquer ses rgles. Cependant, Rob
Huebert explique, dans une rponse Franklyn Griffiths, que lincertitude
sur le comportement futur des transporteurs maritimes devrait justement
pousser le Canada agir, car le passage de seulement quelques navires sans
autorisation canadienne pourrait suffire internationaliser le Passage; or,
le fait que la navigation dans le Passage demeure dangereuse nest pas suffisant pour conclure quaucun transporteur maritime ne dcidera de courir
le risque de tenter la traverse pour raliser des conomies beaucoup
dexemples malheureux ont montr que, en matire de navigation, certains
sont prts faire passer la scurit des navires au second plan derrire la
poursuite du profit (23) et dailleurs, lheure actuelle, les navires circulant
dans les eaux canadiennes de lArctique ne sont pas tenus de se signaler aux
autorits (24).
Le gouvernement conservateur actuel semble partager cette vision pessimiste et a depuis plusieurs mois tent de renforcer ses positions, en affichant clairement ses intentions de ne pas laisser la souverainet sur les eaux
de lArctique chapper au Canada.
Les choix discutables dOttawa
Les marges de manuvre limites du Canada
Le gouvernement doit composer avec les marges de manuvre rduites
dont il dispose pour traiter ce dossier. Ses options sont limites, au plan
externe, par la ncessit de mnager le partenaire et alli amricain et, au
plan interne, par la sensibilit de lopinion et les capacits matrielles insuffisantes du Canada.

(22) Franklyn Griffiths, op. cit., p. 267.

(23) Rob Huebert, The shipping news part II, op. cit., pp. 301-302.
(24) Il existe certes un Systme de trafic de lArctique canadien (NORDREG), qui permet de bnficier
des services dassistance maritime des gardes-ctes condition de stre signal aux autorits canadiennes,
mais cela nest que facultatif.

le passage du nord-ouest, un enjeu multiformes

811

Le Canada ne peut videmment pas se permettre de traiter ce dossier

sans tenir compte de la nature particulirement dsquilibre de sa relation
avec les Etats-Unis. Il nest pas ncessaire dinsister sur limportance vitale
du march amricain pour lconomie du Canada. Au plan de la scurit
aussi, les Etats-Unis sont un partenaire incontournable du Canada. La
proximit immdiate des Etats-Unis a permis au Canada de disposer la
fois de laccs un trs large march, mais galement de bnficier dune
garantie de scurit. Pour tirer son pingle du jeu, les Canadiens ont
jusquici veill viter de lier ces deux versants de leur relation avec les
Etats-Unis, de sorte quun ventuel dsaccord politique nait pas de rpercussions sur les changes commerciaux entre les deux voisins. Cependant,
depuis les attentats du 11 septembre 2001, les Etats-Unis ont chang dattitude et leur proccupation pour la scurit a bris ce schma. On serait
dsormais dans une situation de forced linkage (25). Les Amricains font
actuellement pression sur le Canada pour que celui-l amliore la scurit
de ses frontires et augmente son budget de dfense.
Ce nouveau contexte a sensiblement rduit la marge de manuvre
dOttawa face son alli. Larrive des Conservateurs au pouvoir Ottawa,
en janvier 2006, a dailleurs marqu le dbut dun rapprochement avec les
Etats-Unis, initi par le nouveau Premier ministre Stephen Harper. Nanmoins, ce rapprochement na pour le moment pas eu deffets sur la question
de lArctique. On pourrait mme arguer du contraire, puisque la position
trs ferme de Stephen Harper sur ce dossier a pu lui servir rassurer les
Canadiens sur la capacit de son gouvernement maintenir une certaine
indpendance vis--vis des Amricains (26).
Cela conduit au deuxime lment qui borne les marges de manuvre du
gouvernement : la sensibilit de lopinion publique canadienne pour la question. Le Canada fait face des problmes identitaires rcurrents. Une
rponse ce dficit de symboles fdrateurs rside dans lattachement au
territoire canadien. Dans ce contexte, la nordicit apparat comme un lment-clef de limage du Canada, non seulement vis--vis de lextrieur, mais
aussi pour la reprsentation que se font les Canadiens deux-mmes. Dans
limaginaire collectif canadien, lArctique occupe ainsi une place unique. Le
gouvernement na dailleurs pas hsit dclarer en 1985, pour y dfendre
sa souverainet, que lArctique ne fait pas simplement partie du Canada, il

(25) Norman Hillmer / David Carment / Fen Osler Hampson, Is Canada now irrelevant?, 2003, p. 16,
disponible sur le site Internet du Canadian Defence & Foreign Affairs Institute (CDFAI), www.cdfai.org.
(26) Lors de sa toute premire confrence de presse, le nouveau Premier ministre canadien dclarait avoir
des plans pour la Dfense nationale et pour la dfense de notre souverainet dans lArctique, ajoutant, destination du reprsentant de Washington : nous recevons notre mandat de la population canadienne et non
pas de lambassadeur des Etats-Unis. Cette pique tait une rponse au commentaire de lambassadeur, qui
avait rappel, la veille, le refus de son pays de reconnatre la souverainet du Canada sur le Passage du
Nord-Ouest. Cf. Jol-Denis Bellavance / Gilles Toupin, Souverainet territoriale dans lArctique
canadien : Stephen Harper met les Amricains en garde, La Presse, 27 janv. 2006.

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grgoire gayard

fait partie de la Grandeur du Canada. La politique de ce gouvernement est

de prserver lintgrit de cette Grandeur du Canada (27).
Dans le contexte de la crise identitaire rcurrente du Canada et face aux
craintes de certains de dislocation du pays, les gouvernements successifs ont
sans doute considr quil tait important de ne pas faire preuve de faiblesse lorsquil sagissait de dfendre lintgrit territoriale et la souverainet du pays. On peut ds lors penser que la fermet des gouvernements,
du moins dans les discours, est autant un message envoy lextrieur
quun signe adress la socit canadienne elle-mme.
Enfin, le dernier lment qui limite les options ouvertes Ottawa est
celui des capacits matrielles et militaires : le Canada na tout simplement
pas, lheure actuelle, les moyens de surveiller ni de contrler adquatement la navigation dans le Passage du Nord-Ouest. Il ne dispose par exemple daucun brise-glace capable de patrouiller la zone pendant toute lanne.
Les deux plus importants lments de la flotte de brise-glaces des gardectes, le Louis S. St-Laurent et le Terry Fox ne peuvent en effet accder au
Passage du Nord-Ouest que pendant certaines priodes de lanne; de plus,
le Louis S. St Laurent est obsolescent, puisque sa construction remonte dj
1969. Les autres brise-glaces du Canada doivent quant eux se cantonner
aux eaux geles du fleuve Saint-Laurent et de son Golfe (28). Le Canada ne
dispose daucun sous-marin propulsion nuclaire et les moyens ariens
supposs appuyer ces forces navales semblent galement insuffisants. Il possde des avions de surveillance stratgique, mais ceux-l sont dj en service depuis 1980 et leurs patrouilles au-dessus de lArctique sont de moins
en moins frquentes (29). Le pays a aussi son actif des hlicoptres maritimes Sea King, mais, l encore, la flotte est vieillissante, puisquils sont en
service depuis les annes 1960 ils seront toutefois remplacs partir de
2008 par de nouveaux appareils (30). La prsence terrestre est principalement assure par les Rangers, rservistes qui, recruts dans les populations
locales, sont chargs de patrouiller la rgion (31).
Rhtorique rigide et politique daffichage
Dans ce contexte complexe, le gouvernement Harper a choisi de suivre
ses prdcesseurs, qui ont gnralement adopt une ligne ferme, en dfinis(27) Cit par Franklyn Griffiths, op. cit., p. 275.
(28) Garde ctire canadienne, Navires, aronefs et aroglisseurs, disponible sur le site Internet
www.ccg-gcc.gc.ca.
(29) Cf. le site Internet du ministre de la Dfense nationale et des forces canadiennes, www.airforce.forces.gc.ca/site/index_f.asp.
(30) Ibid.
(31) Cette prsence est notoirement insuffisante, puisque, aujourdhui, seuls 1 575 Rangers rpartis dans
58 patrouilles ou communauts et 912 Rangers juniors rpartis dans 29 patrouilles ou communauts sont
chargs de patrouiller lensemble du Nord canadien, savoir le Nunavut, le Yukon, les Territoires du NordOuest, le nord de lAlberta, le nord de la Colombie-Britannique et le nord de la Saskatchewan. Cf. le site
Internet www.rangers.forces.gc.ca/pubs/common/units/01crpg_f.asp.

le passage du nord-ouest, un enjeu multiformes

813

sant essentiellement les problmes de la rgion en terme de menace sur la

souverainet canadienne. Pour ce faire, Ottawa a cherch renforcer ses
positions la fois par des mesures daffichage et par une prsence concrte
accrue dans la rgion.
Le choix de mettre laccent sur la dfense de la souverainet, qui a t
fait par tous les gouvernements successifs, est dterminant : ce qui est en
jeu dans lArctique, on la vu, cest bien la souverainet du Canada, en tant
que capacit exercer la plnitude de ses comptences sur une partie de son
territoire. Cependant, le mot souverainet nest pas neutre : il est trs
charg symboliquement et motionnellement. Lorsque le thme de la souverainet est voqu dans les discours politiques et agit dans les mdias,
son sens est souvent flou : lide de souverainet est en effet lie, pour le
public, lidentit, la personnalit mme de lEtat il convient dailleurs
de noter que ce lien est fait par les responsables politiques canadiens euxmmes (32). Ds lors, on comprend quune atteinte la souverainet soit
vue comme inacceptable par une large part de la population. Cela a clairement fourni un moyen au Canada de ngocier face aux Etats-Unis, alors
quOttawa est en position de faiblesse structurelle face son voisin. En
effet, si la question de la souverainet dans lArctique est plutt mobilisatrice pour lopinion au Canada, elle ne lest gure aux Etats-Unis. Il y a
donc une certaine asymtrie dans ce domaine, qui joue plutt en faveur du
Canada. Cela sest concrtement manifest lors des ngociations ayant conduit laccord de coopration arctique de 1988 entre les deux pays : le
Canada a pu se montrer intransigeant en prtendant avoir les mains lies
un ngociateur amricain se souvient que la conclusion dun accord tait
rendue difficile par le fait que le Canada avait peu de marge de manuvre
pour trouver un compromis, tant donn que lopinion publique canadienne
percevait la question comme une menace sa souverainet (33).
La politique suivie par le gouvernement Harper mle des actes daffichage avec des engagements plus concrets pour amliorer la position et la
prsence canadienne dans le Nord. La volont daffichage sexplique partiellement par le regain dintrt marqu par dautres puissances pour lArctique. Depuis plusieurs mois, Ottawa se trouve quelque peu pris dans une
course aux dclarations engage avec dautres gouvernements de la rgion.
Au-del de la question du Passage du Nord-Ouest, le Canada, le Danemark,
la Russie et les Etats-Unis sopposent en effet sur les dlimitations des plateaux continentaux de chacun sous locan Arctique. Dans ce contexte, chaque gouvernement multiplie les gestes et les dclarations publiques pour
(32) Ce fut notamment le cas lors de la fameuse intervention de Joe Clark, alors secrtaire dEtat aux
Affaires extrieures, le 10 septembre 1985, aprs le passage du brise-glace amricain Polar Sea. Celui-l
dclarait en effet quune souverainet complte du Canada sur les eaux de lArchipel arctique tait vitale
pour la scurit du Canada, vitale pour les Inuit et vitale pour lidentit nationale canadienne. Propos cits
par Christopher Kirkey, Smoothing over troubled waters, op. cit., p. 407.
(33) Christopher Kirkey, op. cit., p. 410.

814

grgoire gayard

renforcer ses positions : les Russes ont envoy une expdition sous-marine
scientifique planter un drapeau national au ple Nord, tandis que les
Danois et les Canadiens ont chacun lanc des missions scientifiques pour
tayer leurs revendications. Si la question du Passage du Nord-Ouest est
bien distincte de celle des plateaux continentaux, Ottawa sait quun manque de fermet dans un des dossiers aurait des rpercussions sur lautre. Les
Canadiens ont donc galement multipli les oprations dexercice de leurs
forces dans lArctique. Le Premier ministre a fait plusieurs visites dans le
Nord, et a ralis une tourne dans le Yukon, le Nunavut et les Territoires
du Nord-Ouest en aot 2007.
Paralllement ces gestes symboliques, le gouvernement avait annonc
sa volont de renforcer de manire concrte sa prsence et ses capacits
dans le Nord : on ne dfend pas la souverainet nationale avec des drapeaux,
une rhtorique lectorale vide de sens et des campagnes publicitaires, avait
dclar S. Harper lors de la campagne lectorale de 2006 (34). Le programme des Conservateurs incluait lacquisition de trois nouveaux briseglaces et de drones de surveillance, la mise en place dun systme de radars,
la construction dun port en eau profonde Iqaluit, ainsi que ltablissement dune nouvelle base de formation militaire dans lArctique; les Conservateurs avaient galement promis dinvestir 5,3 milliards de dollars
canadiens supplmentaires dans les Forces armes en cinq ans. Cependant,
aprs prs de deux ans au pouvoir, le bilan est mitig et certains de ces
engagements ont t revus la baisse : ainsi, en lieu et place des trois nouveaux brise-glaces capables de naviguer toute lanne dans lArctique, le
gouvernement a finalement choisi de se doter de six huit navires
patrouilleurs, qui sont moins puissants, ne pourront saventurer dans le passage pendant toute lanne et seront confis aux forces armes, tandis que
la flotte de la Garde ctire continue voir sa flotte vieillir; le port en eaux
profondes initialement prvu Iqaluit devrait quant lui finalement tre
remplac par un projet moins ambitieux Nanisivik, pour des raisons de
cot; de mme, Stephen Harper avait annonc une nette augmentation du
nombre de Rangers, mais cette promesse sera difficile tenir, dans la
mesure o on ne trouve que peu de volontaires pour remplir cette
tche (35).
Ces difficults sont rvlatrices des limites de la stratgie dOttawa de
dfinir la question du Passage du Nord-Ouest principalement en terme de
dfense de sa souverainet. Ce choix pose deux problmes. Dune part, il
tend radicaliser les positions du Canada, qui refuse toute concession ses
voisins. Dautre part, il conduit luder tout un pan de la problmatique
laquelle le Canada fait face.

(34) Alec Castonguay, Le Passage du Nord-Ouest ouvert ds 2015?, Le Devoir, 30 oct. 2006.
(35) Anne Pelouas, Arctique : les blmes pleuvent sur Ottawa, Le Devoir, 15 nov. 2007.

le passage du nord-ouest, un enjeu multiformes

815

La ncessit dune vision moins conflictuelle

La prsence des Inuit, un facteur nglig
La rhtorique de dfense de la souverainet favorise par Ottawa masque
lampleur de certains dfis concrets auxquels le pays fait dj face dans lArctique. Le renforcement de la prsence militaire canadienne dans lArctique,
parfois prsente comme la seule solution pour dfendre la souverainet canadienne, ne permet ainsi pas de rpondre aux dfis environnementaux, conomiques et sociaux poss par les transformations qui affectent le nord du
Canada. Les populations locales subissent dj les premires consquences des
bouleversements climatiques, qui touchent lenvironnement dans lequel ils
vivent et perturbent leur mode de vie, en affectant la prdictibilit des conditions de chasse par exemple. Les Inuit sinquitent galement des rpercussions possibles dune activit accrue dans la rgion sur leur habitat et sur leur
mode de vie. Les choix gouvernementaux rvlent pourtant quon ne prend
pas toujours lintrt de ces populations suffisamment en compte : par exemple, le projet de Nanisivik ne fait pas lunanimit, le Nunavut ayant rclam
en vain un port en eaux profondes Iqaluit; beaucoup prfreraient voir le
gouvernement consacrer plus defforts au dveloppement dinfrastructures
qui font dfaut, plutt que de militariser lArctique.
La prsence des Inuit dans le Nord canadien est un facteur crucial. Le gouvernement est certes bien conscient que cet lment constitue lun des meilleurs
arguments lappui de ses prtentions, mais il oublie que cette prsence permettrait aussi denvisager le dossier du Passage du Nord-Ouest sous un angle
plus large que celui de la simple dfense de la souverainet canadienne.
Redfinir la question en tenant compte de la prsence, des intrts et des
caractristiques particulires des populations inuit fournit des pistes de
rflexion trs intressantes pour envisager un mode de gestion du Passage
du Nord-Ouest. Comme le note F. Griffiths, les populations locales sont plus
portes envisager la question du passage sous langle des implications concrtes de son ouverture potentielle la navigation (36) : il sagit pour ces
populations danticiper et de se prparer aux bouleversements que cette
ouverture pourrait provoquer. Les Inuit canadiens ne se dsintressent pas
des questions de souverainet et ont dj marqu leur soutien aux positions
dOttawa sur la question. Nanmoins, il semble quils accordent plus
dimportance la gestion de lArctique en gnral quaux questions de statut lgal des eaux du passage. F. Griffiths utilise la notion de stewardship,
quon pourrait traduire par grance et qui rsume bien cette
approche (37) : il sagit de lide dune responsabilit de protger, mais aussi
en quelque sorte dadministrer le Passage, plus largement lArctique, dont
(36) Franklyn Griffiths, op. cit., p. 279.
(37) Ibid., p. 280.

816

grgoire gayard

les Inuit se voient comme les dpositaires. Lattachement des Inuit la

terre est particulier, car il a une dimension spirituelle forte et il ne fait pas
de distinction entre le territoire, la nature et les animaux qui y vivent : les
Inuit font partie du territoire dans lequel ils sinscrivent (38).
Cette vision particulire de lArctique est partage par les Inuit des diffrents Etats arctiques, qui se dfinissent souvent comme une communaut
transcendant les frontires nationales (39). Des liens forts existent entre les
populations circumpolaires. Ils se sont concrtiss par un ensemble de
rseaux et dorganisations transnationales, dont la principale est la Confrence circumpolaire inuit (ICC) : cette organisation non gouvernementale,
qui fdre des organisations inuit du Canada, de Sibrie, dAlaska et du
Groenland, a pour but de renforcer la cohsion des Inuit, de favoriser la
reconnaissance de leurs droits et de promouvoir un dveloppement durable
de lArctique. Elle a eu une influence importante sur les politiques respectives des Etats arctiques, qui se runissent dsormais au sein du Conseil de
lArctique. LICC est dailleurs un participant permanent du Conseil de
lArctique et dispose dun statut consultatif auprs des Nations Unies.
La piste de la rgionalisation
Comme le suggrent Lassi Heininen et Heather N. Nicol, la perception de
lexistence de dfis communs, le travail des organisations inuit, le lancement, en 1990, de la Stratgie de protection de lenvironnement arctique
(AEPS), puis la cration du Conseil de lArctique ont particip lmergence dun nouveau type de discours sur lArctique, qui insiste sur les thmes de la coopration rgionale et du dveloppement durable, plutt que
sur les aspects conflictuels. Ces discours ont fait voluer les politiques nationales de chaque Etat vers plus de coopration dans les domaines o existe
un consensus. On a alors assist, selon les deux auteurs, lmergence dun
nouvel espace gopolitique et dun certain rgionalisme arctique (40). En
tmoigne lapparition de la catgorie Etat arctique, appellation que se
sont octroys eux-mmes les huit Etats de la rgion. Oran Young voit l
lapparition dun nouveau groupe dEtats au plan international, unis par
des proccupations communes (41).
Cette dynamique de coopration multilatrale semble une voie intressante pour le Canada, lequel affiche une foi sans cesse renouvele dans les
valeurs du multilatralisme. Cette posture, qui rpond des intrts bien
(38) Cf. Jessica Shadian, Reconceptualizing Sovereignty Through Indigenous Autonomy : a Case Study of
Arctic Governance and the Inuit Circumpolar Conference, PhD Thesis in Political Science and International
Relations, University of Delaware, 2006, 450 pages, pp. 105-107.
(39) Franklyn Griffiths, The Shipping News, op. cit., p. 279.
(40) Lassi Heininen/Heather N. Nicol, The Importance of Northern Dimension Foreign Policies in the
Geopolitics of the Circumpolar North, Geopolitics, volume 12, n 1, 2007, pages 133-165, p. 161.
(41) Oran Young, Creating Regimes, Arctic Accords and InternationalGovernance, Ithaca, Cornell University Press, 1998, pp. 36-37.

le passage du nord-ouest, un enjeu multiformes

817

compris de la part dune puissance moyenne, fait bnficier Ottawa dune

exprience indniable et dune crdibilit certaine en matire de coopration
internationale. Les Canadiens en sont bien conscients : au cours des annes
1990, ils ont tent de jouer un rle de leader en matire de coopration dans
lArctique. La naissance du Conseil de lArctique est ainsi pour une large
part mettre leur crdit. Le Volet nordique de la politique trangre du
Canada, prsent en 2000 par le gouvernement libral de Jean Chrtien,
confirme ce changement de tonalit : il y est not que, si le Canada avait
jusque-l surtout port son attention sur les menaces [sa] souverainet, []
la nature et les implications de ces menaces ont chang : la coopration a
clips en grande partie les diffrends frontaliers dans le Nord. Le gouvernement Chrtien annonait dans le mme temps vouloir faire de la rgion
circumpolaire une entit gopolitique dynamique, intgre au systme
international (42). Ottawa entend donc donner aux Canadiens le rle de
chef de file dans cette entit.
Toutefois, il convient de noter que cette inspiration multilatrale est
aujourdhui remise en cause par le retour une rhtorique plus muscle,
dans le contexte rcent de la surenchre de dclarations et de gestes symboliques voqu plus haut. En outre, lapproche multilatrale a dj montr
ses limites ds quil sagit de traiter les diffrents politiques dans la rgion.
Si la coopration est possible et mme efficace dans les domaines du dveloppement durable et de la protection environnementale, il nen va pas de
mme lorsquil sagit daborder des dossiers plus sensibles : par exemple, les
Etats-Unis ont soumis leur participation au Conseil de lArctique la condition que soit exclue du mandat de cette institution toute question touchant la scurit; de mme, le Congrs amricain a toujours refus de ratifier la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, au motif quelle
porterait atteinte la souverainet des Etats-Unis.
La piste dun rglement global des diffrends frontaliers dans lArctique
par voie multilatrale semble donc bien illusoire dans le contexte actuel. Il
parat fort peu probable quon puisse sinspirer directement de lexemple du
Trait de lAntarctique de 1959, qui avait gel les prtentions territoriales
des parties concernes. Nanmoins, une approche moins directement focalise sur la question de la souverainet permettrait sans aucun doute dviter
les prises de position trop rigides et les dclarations intransigeantes quon
observe actuellement. Replacer les populations locales au cur de la
rflexion sur les problmes de lArctique est la voie la plus prometteuse
pour faire face de manire concrte aux dfis de la rgion. Cest en affrontant ainsi ces dfis, qui sont partags par lensemble des Etats arctiques,
que le Canada a la meilleure chance de faire valoir ses positions.
(42) Gouvernement du Canada, Le Volet nordique de la politique trangre du Canada, 2000, p. 2, disponible
sur le site Internet du ministre des Affaires trangres et du Commerce international, www.international.gc.ca/
circumpolar/pdf/ndcfp-fr.pdf.

PROPRIT INTELLECTUELLE, MONDIALISATION

ET DVELOPPEMENT
par

Philippe PETIT (*)

Entre 1474, date de la premire loi promulgue Venise sur les brevets,
et la fin du XIXe sicle, les dispositions relatives la proprit intellectuelle
sont restes purement locales. Il faut attendre la Convention de Paris sur
les brevets de 1883 et la Convention de Berne sur les droits dauteur de
1886 pour que de premires dispositions internationales existent dans ce
domaine. Chacune de ces conventions tait gre par un bureau
international; les deux bureaux internationaux se sont runis Berne en
1893 pour former les Bureaux internationaux runis de proprit intellectuelle (BIRPI), qui employaient lpoque sept personnes. Ces Bureaux se
sont dplacs en 1960 Genve et se sont transforms en 1970 en Organisation mondiale de la proprit intellectuelle (OMPI). Devenue en 1974 une
institution spcialise des Nations Unies, lOMPI compte aujourdhui
184 Etats membres et 1 250 employs.
Si les principes de la proprit intellectuelle, la mission et le rle de
lOMPI ont t peu contests jusque dans les annes 1990, la mondialisation
et lvolution technologique en ont fait depuis un objet de dbat.
Les missions de lOMPI
La conception classique de la proprit intellectuelle, telle quelle a t
promue par lOMPI, na gure t mise en doute jusquaux annes 1990.
La mission de lOMPI consiste promouvoir la protection de la proprit
intellectuelle dans le monde par la coopration entre Etats et en collaboration
avec les autres organisations internationales, assurer la coopration administrative entre les diffrentes Unions (ou groupes dEtats parties aux principaux traits), promouvoir le dveloppement des mesures destines faciliter la protection efficace de la proprit intellectuelle dans le monde et
harmoniser les lgislations nationales dans ce domaine, encourager la conclusion daccords internationaux destins promouvoir la protection de la proprit intellectuelle, runir et diffuser linformation concernant la protec(*) Directeur gnral adjoint de lOrganisation mondiale de la proprit intellectuelle (OMPI). Le prsent
article nengage que son auteur et ne peut en aucun cas tre compris comme refltant les positions de
lOMPI.

820

philippe petit

tion de la proprit intellectuelle (1). Cette mission est remplie par la

ngociation de traits internationaux, la cration et la gestion de systmes
internationaux de protection, lassistance technique, la mdiation et larbitrage.
Le droit de la proprit intellectuelle est rest un droit national, mais
laugmentation progressive des changes, avant quon parle de mondialisation, demandait dj que ces multiples droits nationaux soient rendus
autant que possible compatibles, dfaut dtre compltement harmoniss.
Cest ainsi que 23 traits internationaux relatifs aux brevets, aux droits
dauteur, aux marques, aux dessins industriels, aux appellations dorigine,
aux phonogrammes, aux droits des artistes interprtes, aux uvres audiovisuelles, etc. ont t ngocis et conclus sous lgide de lOMPI. Ces traits
sont librement consentis par les Etats, qui ne sont pas tenus de les signer;
ils ne sappliquent quaux Etats qui les ont ratifis.
Des systmes internationaux de protection des brevets et des marques
ont en outre t mis en place et sont grs par lOMPI. Le PCT (Patent Cooperation Treaty) compte 137 pays membres et a dpass le million de brevets. Aujourdhui, 48% des demandes internationales de brevets passent
par le systme du PCT. Le systme dit de Madrid pour les marques sest
rcemment largi, avec ladhsion des Etats-Unis et de lUnion europenne.
Ces services sont payants et financent plus de 90% du budget de lOMPI.
Lassistance technique a pour but daider les pays en dveloppement
bnficier de la protection de leurs propres activits cratrices, de leur propre capacit dinnovation. LOMPI apporte son aide llaboration de stratgies nationales de proprit intellectuelle, ainsi que des conseils dans le
domaine lgislatif, elle aide moderniser les infrastructures, quiper les
bureaux nationaux de proprit intellectuelle, elle contribue la formation
par des sminaires, des confrences auxquelles participent annuellement
10 000 personnes dans 150 pays , par les enseignements distance de
lAcadmie mondiale de lOMPI. Elle sefforce de sensibiliser les petites et
moyennes entreprises et de leur faciliter laccs la protection.
Enfin, le Centre darbitrage et de mdiation de lOMPI rsout les diffrends de proprit intellectuelle plus rapidement et meilleur compte que
les tribunaux. Il a une comptence mondiale et peut travailler dans
nimporte quelle langue. LOMPI anime le premier centre au monde de
rsolution des conflits de noms de domaine dInternet. Plus de 20 000 cas
ont t rsolus, au rythme de plusieurs par jour, entirement en ligne et
la satisfaction de la quasi-totalit des parties intresses.

(1) Convention instituant lOrganisation mondiale de la proprit intellectuelle signe Stockholm le

14 juillet 1967 et modifie le 18 septembre 1979.

proprit intellectuelle, mondialisation et dveloppement 821

Les dbats autour de la protection
de la proprit intellectuelle
La mondialisation et lvolution technologique ont fait de la protection
de la proprit intellectuelle un objet de dbat.
Jusquaux annes 1990, la protection de la proprit intellectuelle tait
peu conteste. Il faisait peu de doute quen protgeant et assurant un certain revenu aux inventeurs et aux crateurs, on encourageait linnovation,
facteur de croissance et de progrs. La Dclaration universelle des droits de
lhomme a dailleurs consacr le droit de chacun la protection des intrts
moraux et matriels dcoulant de toute production scientifique, littraire ou
artistique dont il est lauteur. La mise en uvre de ce droit tait conue
avant tout comme une affaire dexperts en technique juridique, dofficines
dagents de brevets et davocats spcialiss. De plus, les traits ngocis
dans le cadre de lOMPI ne sappliquaient quaux pays qui les avaient librement ratifis et ne comportaient pas de sanction internationale.
Quest-ce donc qui a chang?
Un dfi conomique et financier
Les enjeux de lconomie de la connaissance se sont accrus de manire
exponentielle. Le dcalage entre technologies nouvelles et droits de proprit intellectuelle sest largi, conduisant une mise en cause de ces
droits. La contestation des droits dauteur confronts la communication
par Internet nen est quun exemple. En outre, lAccord sur les aspects des
droits de proprit intellectuelle lis au commerce (ADPIC) dans le cadre de
lOrganisation mondiale du commerce (OMC) est apparu plus contraignant
que les traits de lOMPI et les brevets sur les mdicaments ont fait lobjet
dun vif dbat.
Les enjeux financiers sont considrables dans une conomie mondialise
largement fonde sur la connaissance. Lconomie nagure fonde sur des
biens tangibles (ressources en matires premires, quipement, capital,
main-duvre, production) est de plus en plus fonde sur des biens
intangibles : connaissances, innovation, portefeuille de brevets, de marques
et dessins industriels (comme limage de marque qui tablit la rputation
auprs des consommateurs) ont vu leur valeur conomique dcupler au
point de devenir souvent majoritaires dans les acquis dune entreprise. De
mme, les industries culturelles, visuelles, musicales, artistiques ou de distraction, sont devenues un volet important de nombreuses conomies.
Aux yeux de certains, il ne sagit plus tellement, comme au temps de la
Dclaration universelle des droits de lhomme, de protger un individu,
inventeur ou crateur, mais de protger, dencourager et donc de rmunrer
linnovation, avec au dpart un avantage aux grandes entreprises qui ont

822

philippe petit

les moyens dinvestir dans la recherche-dveloppement, qui ont besoin

damortir leurs investissements de recherche et sont capables de lutter contre la contrefaon et le piratage, alors que les petites et moyennes entreprises, qui constituent, mme dans les pays industrialiss, la trs grande majorit des entreprises, nont le plus souvent pas conscience de la valeur de
leurs ides, leurs inventions, leur savoir-faire, ne savent pas les protger, ni
en faire usage.
Le dfi des technologies nouvelles
Le dcalage entre technologies nouvelles et droit de la proprit intellectuelle sest largi.
Alors que lconomie et les nouvelles technologies sont pour lessentiel
mondialises, particulirement celles qui contribuent la diffusion des connaissances, le droit de la proprit intellectuelle reste un droit territorial,
fond sur la loi nationale. Il y a une tension croissante entre le caractre
international, ou non national, de notre environnement numrique et le
caractre essentiellement national des recours judiciaires.
Il existe naturellement des efforts pour harmoniser les droits nationaux
et essayer dtablir des rgles communes, dfaut de rgles universelles.
Cest ce que fait lOMPI : par exemple, par la ngociation de ce quon a
appel les Traits Internet de lOMPI. Il faut cependant reconnatre que ces
accords, conclus en 1996, ne sont entrs en vigueur quen 2002 et sont
encore loin dtre universels, alors que les changes sur Internet progressent
par centaines de millions chaque anne.
La biotechnologie est aussi un domaine qui a rapidement progress. Pourtant, la Convention sur la diversit biologique (CDB), qui date de 1992, na
pas t reprise dans laccord ADPIC, si ce nest par lexception de larticle
27 3b, et les dbats se poursuivent toujours pour tenter de rconcilier ces
deux traits.
On a cependant bien avanc en matire de gnie gntique, depuis la
Jurisprudence Chakrabarty en 1980 ou la ralisation de la premire plante
transgnique en 1983. Toutes les questions nen sont pas pour autant rsolues sur linteraction entre proprit intellectuelle et ressources gntiques.
Des tudes sont menes lOMPI, en coordination avec la CDB et lOrganisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture (FAO). Il
sagit dune part de progresser dans la protection dfensive des ressources
gntiques, dautre part dorganiser un partage quitable des avantages qui
peuvent dcouler de lexploitation de ces ressources. On en est encore au
stade de la dfinition de lignes directrices. Il faut claircir linterface entre
ressources gntiques et connaissances traditionnelles. Le travail du Comit
intergouvernemental de lOMPI sur ce thme est intense, mais il est lent.

proprit intellectuelle, mondialisation et dveloppement 823

Les considrations thiques divergent suivant les cultures. Les enjeux conomiques sont considrables et largement contradictoires.
Sagissant des nanotechnologies, on nen est quaux premiers pas. On
pourrait donc penser que les juristes auront le temps de travailler pour
adapter le droit ces techniques nouvelles qui risquent de bouleverser le
monde dans quelques annes. Cependant, on ne sait pas encore comment
appliquer la proprit intellectuelle la rplique nanoscopique dun produit
traditionnel dj brevet sans quil soit fait mention, comme cest presque
toujours le cas, ni de la dimension, ni de lchelle.
Les technologies de linformation et de la communication touchent elles
aussi ce qui est considr de plus en plus comme un droit fondamental :
le droit la connaissance et son driv, le droit laccs la connaissance.
Le dcalage dans le temps entre le moment o laccs aux uvres sur lordinateur a t possible et le moment o des rgles ont t plus ou moins adoptes a renforc le sentiment selon lequel laccs libre et gratuit toute information et toute uvre transmise de faon numrique est un droit absolu de
chaque individu. Cela sest amplifi avec les changes entre internautes. Les
malentendus sont nombreux : les partisans du logiciel libre sont souvent
convaincus quils luttent contre les brevets et contre la proprit
intellectuelle; or, libre ne signifie pas gratuit et la proprit intellectuelle est
respecte par la cession de licences, que celles-l comportent ou non la communication du code source des logiciels.
La proprit intellectuelle et lAccord ADPIC de lOMC
La polmique sest renforce au sujet de lAccord ADPIC, notamment
propos des brevets sur les mdicaments.
Contrairement aux traits de lOMPI, auxquels chaque pays est libre ou
non dadhrer, un pays est oblig dadhrer lAccord ADPIC pour devenir
membre de lOMC. Une fois partie lAccord ADPIC, il est oblig de respecter des normes minimales de protection de la proprit intellectuelle,
avec une possibilit de sanctions et de mise en uvre du systme de rglement des diffrents de lOMC sil ne les applique pas. Ces normes minimales
sont pour lessentiel celles des traits de lOMPI antrieurs 1995. Cependant, dans le cadre de lOMPI, ces traits navaient pas de force obligatoire.
Au moment de la transformation du GATT en OMC, du dnouement du
Cycle de lUruguay, les Etats-Unis souhaitaient que des rgles contraignantes soient tablies en matire de proprit intellectuelle. LOMPI ne jouait
pas ce rle, puisque sa mission est dencourager, daider les pays progresser dans ce domaine, plutt que de sanctionner. Les pays en dveloppement
souhaitaient que les questions de proprit intellectuelle continuent tre
traites lOMPI. Dans le cadre de lADPIC, des dlais ont t accords
aux pays en dveloppement, particulirement aux pays les moins avancs,

824

philippe petit

ainsi que des exceptions et des limitations. Cependant, le principe sapplique tous. Et comme ladhsion lOMC prsente dautres avantages, les
pays en dveloppement ont d adhrer lAccord ADPIC.
Cest ainsi que de lide selon laquelle il sagit surtout dencourager, de
promouvoir la cration et linnovation qui sont des facteurs de progrs pour
tous, y compris pour les plus pauvres et les plus faibles, certains sont passs
lide selon laquelle les pays riches, qui ont plus de moyens consacrer
la recherche, qui innovent plus et sont les principaux dtenteurs de droits
de proprit intellectuelle, bnficieraient dune sorte de monopole au dtriment des plus pauvres et se seraient donn les moyens de le faire respecter.
La contestation a t particulirement vive propos des brevets sur les
mdicaments : de grandes organisations non gouvernementales (ONG),
comme Oxfam et Mdecins sans frontires, sy sont illustres. Les mdicaments sont un produit exceptionnel pour plusieurs raisons. Dune part, ils
mettent en jeu le droit la sant, le droit la vie, qui sont des droits
humains fondamentaux; laccs au mdicament est un droit humain auquel
le brevet peut sembler faire obstacle. Dautre part, les mdicaments cotent
trs cher inventer on estime le cot dinvention dun mdicament
800 millions de dollars , tandis quils peuvent tre fabriqus trs faible
cot. Le brevet sert rmunrer linvestissement de recherche et dveloppement et non le cot de production. Beaucoup de pays en dveloppement
sont capables de produire des gnriques, peu dentre eux ont les moyens
matriels dinventer de nouveaux produits. La Dclaration de Doha de 2001
et laccord du 30 aot 2003, intgr dans lAccord ADPIC en dcembre
2005 ont permis dinstaurer des licences obligatoires et, en principe, ont
autoris les pays mergents qui sont capables de produire des gnriques
sous licence obligatoire en exporter vers les pays qui nont pas cette capacit.
Cependant, il en est rest, comme pour les droits dauteur sur Internet,
une mise en cause du principe mme de la protection de la proprit intellectuelle. A travers les ONG, comme chez certains universitaires, sest
rpandu un courant dopinion selon lequel moins de protection de la proprit intellectuelle serait bon pour les pays en dveloppement et selon
lequel la proprit intellectuelle devrait seffacer devant le domaine public,
le droit au libre accs la connaissance et aux transferts gratuits de technologies.
La recherche dune approche equilibre
Certains reprochaient lOMPI davoir fait de la protection de la proprit intellectuelle une fin en soi. Le dbat engag a permis de reconnatre
que lOMPI navait jamais prtendu que la proprit intellectuelle ft une

proprit intellectuelle, mondialisation et dveloppement 825

fin en soi : sa raison dtre et sa justification sont bien dencourager la cration, linnovation dont tous les humains sont capables, o quils se trouvent
et quel que soit le cadre de leur activit.
Les fins des brevets
Le dbat a permis de rappeler que le brevet ne confrait pas un monopole
absolu son dtenteur. Il constitue un droit, limit dans le temps, de
recueillir les bnfices dune invention; il permet les transferts de technologie par cession de licence, qui peut tre gratuite aussi bien que payante, ou
prvoir le versement de royalties. Le but est dviter que le crateur soit
spoli, dpouill de son invention, que celle-l soit exploite par dautres,
souvent plus puissants, leur avantage et contre le gr de son auteur, ce
qui dcouragerait linnovation au lieu de la stimuler.
Le dbat a permis de rappeler aussi que la publication de linvention est
la contrepartie obligatoire de loctroi dun brevet. Grce au brevet, linvention ne reste pas secrte : elle est publie de faon dtaille et prcise. Avec
les banques de donnes des institutions de proprit industrielle et les
moteurs de recherche, tout chercheur peut facilement se tenir au courant
des dcouvertes des autres et sen servir pour aller plus loin dans la recherche et linvention, un industriel peut demander une licence pour raliser ce
que linventeur ne pourrait pas ou ne voudrait pas produire lui-mme. Sans
brevet, linvention resterait secrte, elle serait totalement hors du domaine
public.
Il est apparu aussi que les technologies nouvelles pouvaient contribuer au
progrs du droit de la proprit intellectuelle. Par exemple, les systmes
numriss de gestion (2) des droits dauteur et des droits connexes peuvent
faciliter laccs aux connaissances, y compris aux informations du domaine
public, tout en promouvant la crativit, en sauvegardant les intrts la
fois des auteurs et des utilisateurs. Cet quilibre dlicat demande tre
dfini par des rgles de droit aussi uniformes et justes que possible, en assurant linteroprabilit des systmes, ce que les producteurs et fabricants de
matriel audiovisuel ne peuvent garantir eux seuls. De mme, pour les
biotechnologies, le gnie gntique et les nanotechnologies, des instruments
de recherche amliors peuvent tre mis au service de classifications et
dexamens des innovations essentiels pour la protection des inventions.
Les attentes des pays en dveloppement
Les pays en dveloppement apprcient les travaux entrepris lOMPI en
vue de mettre au point un ou des systmes de protection des connaissances
traditionnelles, des ressources gntiques et du folklore, notamment avec les
(2) Communment appels DRM, acronyme de langlais Digital Rights Management.

826

philippe petit

communauts indignes, afin que ces connaissances souvent trs anciennes

dtenues par des communauts traditionnelles ne soient pas exploites
leur propre profit par des socits multinationales, sans aucun avantage
pour ceux qui dtenaient collectivement ces connaissances.
Cependant, les pays en dveloppement ne montraient que peu denthousiasme se proccuper de lapplication des droits de proprit intellectuelle
et de la lutte contre la contrefaon et le piratage, quils avaient tendance
considrer comme tolrables de la part de jeunes conomies. Or, la contrefaon a aujourdhui chang de dimension : il ne sagit plus seulement de
copier bon compte les produits de lindustrie de luxe. LOrganisation
mondiale de la sant (OMS) considre comme un flau mondial la contrefaon des mdicaments, qui est tout autre chose que la production de gnriques et affecte avant tout les pays en dveloppement. LOMS estime que
plus de 60% des mdicaments en circulation dans ces pays sont contrefaits,
avec des consquences dramatiques pour la sant et la vie des populations.
Les cosmtiques et les produits agro-alimentaires contrefaits prsentent
aussi des dangers dempoisonnement, beaucoup plus frquents dans les pays
en dveloppement que dans les autres. Les pices dtaches contrefaites,
dautomobile ou davion, sont la cause de nombreux accidents. Lapplication des droits nest plus seulement un enjeu conomique, cest aussi un
enjeu vital, progressivement peru par tous.
Dautres, de leur ct, auraient prfr que lOMPI se consacre pour
lessentiel faire fonctionner, au service des utilisateurs, les systmes internationaux denregistrement de brevets et de marques quelle gre. Cependant, outre que lOMPI est une institution des Nations Unies, dont on
sattend ce quelle partage les objectifs et la mission, il apparat de plus
en plus, dans un contexte de mondialisation, que les systmes denregistrement seront dautant moins contests quils auront contribu promouvoir
les progrs de ceux qui nen bnficient encore que trs peu mais peuvent
esprer en devenir leur tour des utilisateurs.
Les pays en dveloppement font un usage de plus en plus large de la proprit intellectuelle et des systmes de brevets par exemple, ds 2004, la
Core est devenue le quatrime pays dposant de brevets au monde et le
progrs quelle connat, comme auparavant au Japon, est largement fond
sur linnovation. Aussi les autorits des pays en dveloppement demandentelles lOMPI toujours plus de coopration et dassistance technique, afin
damliorer leur propre systme de protection, de perfectionner leur appareil lgislatif, de se mettre en rgle avec lOMC, de perfectionner leurs offices
nationaux de proprit intellectuelle, de les quiper, de former leur personnel, etc.
Cependant, lharmonisation des lgislations nationales de proprit intellectuelle, qui est une des missions de lOMPI, sest trouve retarde pendant
plusieurs annes, car de nombreux pays en dveloppement craignaient que

proprit intellectuelle, mondialisation et dveloppement 827

les normes harmonises soient alignes sur les plus exigeantes et les plus
protectrices et, quune fois reprises par lOMC ou par des accords commerciaux bilatraux ou rgionaux, elles exercent un niveau de contrainte suprieur celui dfini par lAccord ADPIC (TRIPs en anglais). Cest ce quon
a appel la rsistance au TRIPs PLUS : les pays en dveloppement
demandent faire un plein usage des exceptions et des limitations prvues
en leur faveur par lAccord ADPIC; ils craignent que lharmonisation les
fasse disparatre.
Un projet de Plan daction de lOMPI pour le dveloppement, introduit
par un groupe de pays en dveloppement dits Amis du dveloppement, a
t dbattu pendant trois ans, avant daboutir, en septembre 2007 ladoption, par lAssemble des Etats membres, dun plan daction qui marque un
certain rapprochement des conceptions sur nombre de ces questions fondamentales.
*

*
*

Les dbats qui sexacerbaient en raison des avances des nouvelles technologies et de la mondialisation, les uns cherchant renforcer le niveau de
protection, dautres essayant de rsister ou dinventer des mthodes nouvelles, en considrant brevets et droits dauteur comme des mcanismes
obsoltes, pourraient dboucher sur une approche plus quilibre. La dfinition de stratgies propres chaque pays, adaptes aux conditions de leur
dveloppement conomique, social et culturel, la recherche dun quilibre
satisfaisant entre encouragement la cration et intrt public devraient
permettre de sortir de laffrontement et de favoriser pour tous dveloppement et croissance fonds sur linnovation.

MDIAS ET SOCIT INTERNATIONALE

Michel MATHIEN
Introduction. Vers une plus grande expression mdiatique
des peuples du monde
Grald ARBOIT et Michel MATHIEN
Non-vu et non-dit dans la mdiatisation de lactualit internationale.
Une application de la spirale du silence
Tarou BANGRE
Le journalisme et la question de la responsabilit sociale
dans les pays africains.
Ncessit dappropriation des valeurs thiques et dontologiques
Michel FABRGUET
La mdiatisation de lhistoire.
Entre ambiguts, drives et lgitimits
Grald ARBOIT
La chane dinformation internationale pour la France.
2008 : lanne de tous les dangers
Michel MATHIEN
La diversit des expressions culturelles.
2007, anne de la mise en uvre de la Convention de lUNESCO
et de la reconnaissance par lONU des peuples autochtones

INTRODUCTION
MDIAS
VERS

ET SOCIT INTERNATIONALE

UNE PLUS GRANDE EXPRESSION MDIATIQUE

DES PEUPLES DU MONDE

par

Michel MATHIEN (*)

Lactualit internationale telle que prsente par les mdias, nationaux
plus quinternationaux, nchappe pas la logique et la finalit de leurs
choix ditoriaux. Toutefois, cest toujours partir de lespace mdiatique et
de sa construction permanente que les opinions publiques se font essentiellement, mme si, de nos jours, des correctifs se sont mis en uvre via les
possibilits dinformation permises par les technologies de linformation et
de la communication.
Evoque ici lan pass, la dynamique de slection des mdias nchappe
pas lemballement, au tapage et au silence. Cest prcisment, sur ce
thme que, avec Grald Arboit, nous ouvrons la rubrique afin den pointer
la ralit en rapport avec les modalits de fonctionnement des mass media.
Cette ralit, on sen doute bien, nest pas sans lien avec lactivit des
professionnels de linformation que sont les journalistes et les conditions
dexercice de leurs mtiers. Leur situation nest jamais simple et, dans certains pays, elle lest encore moins que dans dautres. Le cas de lAfrique
mrite quon sy attarde. Mme si lclairage sur la situation du Burkina
Faso donn par Tarou Bangre ne saurait tre gnralis, il est une illustration des contextes difficiles dans lesquels ces professionnels ou supposs tels
sont placs. Evidemment, les modles occidentaux dans ce domaine ne sauraient tre pars de toutes les vertus. Nous lavons soulign plusieurs
reprises dans cette rubrique.
Le rle jou de nos jours par la mmoire du pass ou le recours, tout
autant slectif et conjoncturel, des vnements de lhistoire, fait partie de
la dynamique gnrale de lactivit dinformation. Cela, en lien aussi avec
les populations et les reprsentations rciproques quon sen fait ou quon
veut sen faire. Cependant, entre ambigut et lgitimit, comme le souligne
Michel Fabrguet, lensemble ne saurait faire oublier le rle des acteurs poli(*) Professeur en Sciences de linformation et de la communication lUniversit Robert Schuman
(Strasbourg III, France), o il dirige le Centre dtudes et de recherches interdisciplinaires sur les mdias en
Europe (CERIME), et titulaire de la chaire UNESCO en communication, Pratiques journalistiques et
mdiatiques. Entre mondialisation et diversit culturelle.

832

michel mathien

tiques et sociaux dans leur propre valorisation du pass au regard de

lactualit construite ou construire.
Les dbats sur la reprsentation de la France dans le monde, via laction
des chanes de radiotlvision extrieures, ont repris avec le changement de
Prsident de la Rpublique. Jacques Chirac avait relanc, au dbut de son
second mandat, le principe dune chane dinformation en continu, devenue
France 24, et son successeur, Nicolas Sarkozy, a souhait revenir sur
lensemble dun dispositif en sous-estimant, en loccurrence, des problmes
internationaux et de confiance avec des partenaires publics dEtats francophones et amis. Grald Arboit revient ici sur lensemble du dispositif en
place.
Enfin, lanne 2007 ayant t celle de la mise en uvre de la Convention
sur la protection et la promotion de la diversit culturelle, vote par
lUNESCO le 20 octobre 2005, nous en faisons nous-mmes le point sur la
dmarche engage. Celle-l, concentre sur lconomie des industries culturelles, ne saurait se cantonner dans lignorance des revendications des minorits qui se manifestent un peu partout dans le monde, y compris lONU,
et qui gagnent aussi et de plus en plus en reconnaissance, y compris sur le
plan du droit international. Lvolution des reprsentations culturelles et
celle des minorits affirmes ont se rencontrer sur les divers registres de
la communication, mdias compris, pour rester dans lesprit des dclarations internationales officielles.
Les sujets abords demeurent videmment ouverts. Ils sont aussi chacun
un problme en soi participant, directement ou non, aux relations internationales.

NON-VU ET NON-DIT DANS LA MDIATISATION

DE LACTUALIT INTERNATIONALE
UNE

APPLICATION DE LA

SPIRALE

DU SILENCE

par

Grald ARBOIT (*) et Michel MATHIEN (**)

Si la spirale de silence, selon lexpression que lon doit la sociologue
allemande Elisabeth Noelle-Neumann, dsigne une ralit observable dans
les comportements sociaux, elle nest pas non plus absente des pratiques
mdiatiques en gnral. A fortiori dans les modalits du suivi de lactualit
internationale.
Observatrice de la formation des processus constitutifs de lopinion publique, Noelle-Neumann avait fond son analyse sur un double constat propos des lections fdrales allemandes de 1965 (1). Le premier tait quil
existait un dcalage empiriquement vrifiable entre la rpartition effective
dune opinion et son expression en public. Do le second : la pression pour
se conformer lopinion perue comme majoritaire entrane un changement
de comportement en faveur de cette opinion. La sociologue allemande a
ainsi suggr la relation entre communication de masse, communication
inter-individuelle et perception individuelle par rapport aux opinions des
autres membres de la socit. Le principe fondateur de sa thorie est que
les personnes, redoutant en principe lisolement social, expriment des opinions quils considrent comme admises par la majorit; en mme temps,
ils censurent celles quils sentent impopulaires, renforant lopinion de la
majorit au dtriment de celle de la minorit et crant ainsi une spirale du
(*) Chercheur au Centre dtudes et de recherches interdisciplinaires sur les mdias en Europe (CERIME)
de lUniversit Robert Schuman (Strasbourg III, France) et directeur de recherche au Centre franais de
recherches sur le renseignement (Paris, France).
(**) Professeur en Sciences de linformation et de la communication lUniversit Robert Schuman
(Strasbourg III, France), o il dirige le Centre dtudes et de recherches interdisciplinaires sur les mdias en
Europe (CERIME), et titulaire de la chaire UNESCO en communication, Pratiques journalistiques et
mdiatiques. Entre mondialisation et diversit culturelle.
(1) Elisabeth Noelle-Neumann, Die Schweigespirale. Offentliche Meinung-Unsere sociale Haut, Piper,
Munich, 1980 (trad. angl., The Spiral of Silence : Public Opinion. Our social Skin, University of Chicago,
Chicago, 1984; Elisabeth Noelle-Neumann, The theory of public opinion : the concept of the spiral of
silence, in J.A. Anderson (dir.), Communication Yearbook, 1991, vol. XIV, pp. 256-287; C. Simpson,
Elisabeth Noelle-Neumanns spiral of silencer and the historical context of communication theory, Journal of Communication, 1996, vol. XLVI, n 3, pp. 149-173. Cf. aussi J.C. Glynn/J. McLeod, Public opinion
du jour : an examination of the spiral of silence, Public Opinion Quarterly, 1984, vol. XLVIII, n 4, pp. 731740; J.C. Glynn/F.A. Hayes/J. Shanahan, Perceived support for ones opinions sand willingness to speak
out : a meta-analysis of survey studies on the spiral of silence, Public Opinion Quarterly, 1997, vol. LXI,
n 3, pp. 452-463.

834

grald arboit et michel mathien

silence. Toutefois, la perception des autres nest quun facteur dans un processus plus complexe, dans lequel, selon Noelle-Neumann, les mdias
dinformation ont leur part de responsabilit, tant ce qui devient lopinion
dominante est souvent suggr par eux.
Rapport lactualit internationale, ce constat apparat encore plus vident. Ainsi, jusquaux premiers jours doctobre 2002, les conversations en
France taient alimentes par les incertitudes quant lengagement franais contre lIraq et la menace que reprsentait Saddam Hussein, ne laissant aucune place une opinion contraire. Aprs la dcision du prsident
Jacques Chirac de ne pas suivre les Etats-Unis, les va-t-en guerre de lt
devinrent les pacifistes de lhiver Toutefois, pendant que la France,
linstar du reste du monde, se passionnait pour le conflit annonc, combien
de sujets dactualit internationale et mme nationale taient abandonns
dans une spirale du silence, celle qui alimente les mdias et non plus
lopinion? Ds lors, ce silence nest plus celui qui contraint lopinion minoritaire se taire, mais bien celui qui maintient dans lignorance les faits
jugs de peu dimportance en regard de la demande dinformation suppute
par les mdias. Et de sinterroger sur la faon dont ces derniers interprtent
lactualit internationale (2). Plus encore, lobservation du silence conduit
revoir le processus contraint de communication qui induit cette distorsion
du rel nomm information (news). Et dans la contrainte rsident les conditions de formation des faits mdiatiques, cest--dire des constructions
rpondant aux logiques des acteurs du march de linformation.
Causes endognes
Lvolution rcente des technologies de linformation et de la communication a cr lillusion dun monde interconnect en permanence. Suivant
lanalogie du village global forge par Marshall McLuhan (3), les mdias en
seraient la place publique o se dbattraient les affaires du monde. Las,
le traitement de linformation internationale reste conditionn des comportements limitant son ampleur.
Plus informs mais pas mieux
Depuis le martyre en gros plan dOmayra Snchez, filme se noyant dans
les boues dArmero qui scoulaient du volcan Nevado El Ruiz, du 14 au
16 novembre 1985, celui de La Nouvelle-Orlans, submerge par louragan
(2) Cf. le numro de la revue Herms consacr aux Evnements mondiaux. Regards nationaux, n 46,
2006, en particulier les contributions de Jocelyne Arquembourg, De lvnement international lvnement global : mergence et manifestations dune sensibilit mondiale, pp. 13-22, et dArnaud Mercier,
Logiques journalistiques et lecture vnementielle des faits dactualit, pp. 23-36.
(3) Marshall McLuhan/Quentin Fiore, War and Peace in the Global Village, Bantam, New York, 1968
(trad. fran., Guerre et paix dans le village plantaire, Robert Laffont, Paris, 1971).

non-vu et non-dit de lactualit internationale

835

Katrina, le 29 aot 2005 (4), en passant par lillusion de la guerre en

direct, en cinq semaines et cent heures, durant lhiver 1990-1991, dans les
sables dArabie saoudite et du Kowet, et les attentats contre le World
Trade Center et le Pentagone, le 11 septembre 2001, lactualit internationale semble ntre domine que par des vnements majeurs. Souvent malheureux, avec leur cortge de dcs plus ou moins violents, comme lassassinat du prsident gyptien Anwar al Sadate, diffus en prime time lors du
journal tlvis de 20 heures dAntenne 2, le 6 octobre 1981, ou lagonie du
pape Jean-Paul II, en avril 2005 (5), ces faits offrent limpression de relier
le monde dans une communion informationnelle universelle. Comme les vnements parfois heureux, ainsi quen attestent la litanie des clbrations
princires en Eurovision, depuis la rfrence que fut, le 2 juin 1953, le couronnement dElizabeth II, et les comptitions sportives mondiales (olympiades, coupes et championnats, courses terrestres et maritimes). Chacun
peut accder limmdiatet de cette actualit mondiale. Cette impression
se trouve renforce depuis la dernire dcennie du XXe sicle par les opportunits offertes par les technologies de linformation et de la communication
(TIC). Les photos des prisonniers iraquiens humilis dAbu Grahib ont montr comment la conjonction des tlphones portables et des blogs peut renforcer le mythe de linformation pour tous et par tous.
Avec linstantanit vient lhyper-information. Celle-l est le rsultat de
la diffusion plantaire des mdias de masse, commencer par la radio et la
tlvision. En terme de consommation, elle permet une vritable agglomration mentale des humains, aprs que la rvolution des transports, autre
vnement majeur du XXe sicle, a dj permis leur rapprochement physique. Lavnement des TIC apparat ainsi comme le pendant industriel
dune mutation dont lorigine se trouvait lpoque de la Renaissance, avec
ses grandes dcouvertes et linvention de limprimerie. La diffrence entre
ces deux moments tient lampleur que cette volution gnre : loin de
ntre rserve qu une lite, elle offre avec lInternet la possibilit dune
multidiffusion de masse, dont la croissance exponentielle de ses pages
comme de son dbit ne cessent dapporter, plus vite, plus loin, malgr la
persistance (ou lapparition) de zones non couvertes, linformation dans
toutes les parties du monde.
Il sagit pourtant dune apparence dabondance. Bien sr, entre janvier
2004 et janvier 2006, la blogosphre a vu sa taille se multiplier par
seize (6). Bien sr, les manifestations du 15 fvrier 2003 contre lengagement de lEurope dans la guerre des Etats-Unis contre lIraq sont apparues
(4) Cf. Grald Arboit, De lutilisation mdiatique des catastrophes naturelles. Lexemple du tsunami de
la Saint-Etienne 2004, Annuaire franais de relations internationales, vol. VII, 2006, pp. 118-132.
(5) Cf. Philippe Blanchard, La mort du pape Jean-Paul II dans les mdias franais. Totus tuus sed
cum mora!, ibid., pp. 102-117.
(6) Un blog europen sur trois est franais, disponible sur le site Internet www.lemonde.fr, 17 nov.
2006.

836

grald arboit et michel mathien

Jrgen Habermas et Jacques Derrida comme le signal attestant la naissance dun espace public europen (7). Cependant, cette mobilisation reste
avant tout virtuelle, dans le sens o les mots dordre antiguerre ont man
dune multitude dhorizons (politiques, philosophiques et gographiques),
qui se sont fdrs dans un bruit mdiatique permis par les possibilits
offertes par lInternet et, dans un second temps, les moyens audiovisuels.
Autrement dit, lopposition au conflit annonc permettait un amalgame que
de rares actualits internationales permettent. La spirale du silence sest
nourrie de lextrme redondance des informations, engendre par la multiplication des pages sur la Toile et la logique de transmission instantane des
informations, conjugue une offre de nouvelles fortement limite. Sous
cette apparente profusion merge une vision formate du monde, o tous les
pays ne sont pas gaux, voire contraints doccuper des niches spcialises
(sport, famines, guerres). Le tropisme chinois est ainsi devenu tellement
fort, sur-mdiatisant la faade maritime o se dveloppe une conomie de
march attractive, mais ignorant la Chine continentale toujours voue aux
affres de soixante annes de communisme En principe, une Rolls-Royce
Shangha primera toujours sur une crue dsastreuse du Yang-Tse-Kiang,
entre Jiujiang et Jianli
Le poids des agences internationales dinformation
De ces niches dcoule une gographie mdiatique largement dpendante
du format de la circulation plantaire des flux dinformation. En effet, les
TIC ont amplifi le maillage de correspondants dploys travers le monde.
Sur ce plan, il est encore possible de parler de village global, tant les diffrents mdias paraissent branchs en permanence sur la moindre actualit
internationale. Le succs des chanes dinformation en continu tournes vers
linternational, comme CNN, Al Jazeera, BBC World, Deutsche Welle,
France 24, TV5, Sky News, Arte, RTR Planeta, CCTV4, semble mme en
attester. Pourtant, des quelque deux cents agences de presse qui pourraient
les alimenter, seules les quatre majeures, langlaise Reuters, lAgence
France Presse (AFP) et les amricaines Associated Press et UPI, sont en
mesure doffrir une couverture vraiment transnationale grce un rseau
de bureaux et de correspondants attitrs couvrant la plante. Bien que prsentes mondialement, la russe Itar-Tass et Xinhua (Chine nouvelle) nont
pas russi simposer sur le march mondial de linformation. Et pour
cause, pourrait-on dire, car toujours sous dpendance directe du pouvoir
politique! Cette concentration de loffre de nouvelles saffirme encore avec
la segmentation accrue du march. Ainsi, bien que de diffusion mondiale,
(7) Les manifestations du 15 fvrier 2003 contre la guerre dIraq ont dessin un nouvel espace public
europen. Europe : plaidoyer pour une politique extrieure commune, Libration, 31 mai 2003. A opposer
lentretien accord au Figaro, 15 juil. 2002, par le philosophe Jean-Marc Ferry sous le titre : Il nexiste
pas despace public europen!

non-vu et non-dit de lactualit internationale

837

la jeune agence amricaine Bloomberg, cre en 1981, se limite lactualit

conomique et financire, domaine de prdilection de son fondateur,
Michael Bloomberg, lactuel maire de New York (8).
En dautres termes, les ralits discutes dans le pass propos du
Nouvel ordre mondial de linformation et de la communication (NOMIC)
qui, suite aux dbats suscits par le rapport de Sean MacBride en 1980 (9),
avaient entran le retrait des Etats-Unis et du Royaume-Uni de
lUNESCO en 1984 (10), sont aussi demeures dans une spirale du silence.
Or, cet affrontement culturel mondial encore ancr dans la guerre froide,
dont les squelles diplomatiques se sont certes estompes depuis, nen reste
pas moins une ralit actuelle dans le contexte de la socit de
linformation.
Lintermdiation des agences dominantes porte en elle trois consquences
majeures. Face la surabondance de nouvelles qui, dveloppes par les
TIC, provoquent une saturation des capacits danalyse, ces agences agissent linstar de nimporte quelle entreprise mdiatique tels des filtres
slectifs assurant thoriquement un contrle sur les contenus des dpches
et autres prestations offertes (photos, vidos) (11). Depuis leur mergence
au XIXe sicle, leurs choix se fondent toujours sur les attentes de leurs
clients que sont les mdias et non pas des publics, usagers ou citoyens.
Cette intermdiation accentue la segmentation de lactualit mondiale, non
pas en fonction de thmatiques mais des aires gographiques. Ainsi, lAmrique latine, lOcanie et lAfrique sont trs souvent mises sous un cne de
silence par les mdias occidentaux, qui privilgient leurs propres aires nationales et leur principale rgion conomique. La querelle ethnique rwandaise
entre Hutus et Tutsis, dont les mdias europens ont dnonc lhorreur de
la ralit gnocidaire partir de la seconde quinzaine de mai 1994, navait
commenc ni avec lassassinat de dix Casques bleus belges le 7 avril, ni, la
veille, avec ceux des prsidents rwandais, Juvnal Habyarimana, et burundais Cyprien Ntaryamira, mais datait dj de loffensive du Front patriotique rwandais (FPR) doctobre 1990 : les autorits rwandaises avaient
alors men une double stratgie leur permettant de se dfendre militairement contre lagression du FPR et de liquider tous les Tutsis de
lintrieur; elles perdirent la guerre civile, mais atteignirent en revanche
leur objectif gnocidaire contre les Tutsis. Cependant, limpact international
(8) Sur ce sujet, cf. Michel Mathien/Catherine Conso, Les Agences de presse internationales, PUF, Paris,
1997.
(9) Voix multiples, un seul monde. Vers un nouvel ordre mondial de linformation et de la communication
plus juste et plus efficace, Documentation franaise/Nouvelles ditions africaines/UNESCO, Paris, 1980.
(10) Le Royaume-Uni a rintgr lorganisation en 1997 et les Etats-Unis le 1er octobre 2003. Sur cet vnement et son contexte, cf. Divina Frau-Meigs, Le retour des Etats-Unis au sein de lUnesco, Annuaire
franais des relations internationales, vol. V, 2004, pp. 860-877. Sur lenjeu de lpoque et ses suites, cf. par
exemple Antoine Char, La Guerre mondiale de linformation, Presses de lUniversit du Qubec, Sainte-Foy,
1999.
(11) Sur la notion de filtre command applique aux mdias, cf. Michel Mathien, Le Systme mdiatique. Le journal dans son environnement, Hachette-Universit, Paris, 1989.

838

grald arboit et michel mathien

fut maigre et lONU ne put quenvoyer une Mission des Nations Unies pour
lassistance au Rwanda (MINUAR) en octobre 1993.
A ce silence, impos par la hirarchie de fait des informations relevant
des rapports interactionnels entre agences et clients, sajoute celui du
march des images construit par les principales entreprises audiovisuelles.
Lintrt de linformation repose de plus en plus sur sa visibilit, cest-dire sur les images disponibles pour tmoigner des faits. Depuis toujours,
elles sont gages de vracit, quand bien mme elles ouvrent sur toutes les
manipulations et permettent toutes les propagandes. Leur absence contraint minorer des vnements, dfaut de les oublier. A son origine,
laccident nuclaire de Tchernobyl du 26 avril 1986, avec ses consquences
sur la sant publique, a reu un traitement mdiatique anecdotique. Quant
aux dbats du Forum de Tchernobyl, fond par lAgence internationale de
lnergie atomique (AIEA), compter de 2005, ils ont t accueillis par un
silence des mdias, peu sensibles aux controverses opposant essentiellement
lAIEA et lOrganisation mondiale de la sant (OMS) des organisations
non gouvernementales comme Greenpeace et plusieurs chercheurs indpendants. On pourrait en dire tout autant de la dmarche de lONU sur les
deux phases du Sommet mondial sur la socit de linformation (Genve,
2003, et Tunis, 2005), qui nont eu de grands chos quen Suisse et en Tunisie (12).
La troisime consquence induite par lintermdiation des agences relve
des agences elles-mmes. Respectivement anglaise, franaise et tats-uniennes, les quatre premires mondiales stipulent un point de vue occidental de
lactualit internationale : non seulement elles ne vont rapporter que les
vnements susceptibles dintresser leurs principaux clients, savoir les
mdias occidentaux, mais elles vont le faire selon des perspectives a priori
nationales, voire europennes. Le discours de Benot XVI sur les relations
entre foi et raison, devant les universitaires de Ratisbonne, navait donn
lieu qu une couverture a minima des mdias couvrant le voyage pontifical
en Allemagne et un silence quasi gnral dans les journaux tlviss. Pourtant, lexploitation de la dpche de lAFP du 12 septembre 2005 par Al
Jazeera, tlvision arabe dinformation en continu oprant selon des critres
occidentaux, et la monte de la rue des Musulmans aprs la crise des caricatures de Mahomet du printemps, le sortit du silence mdiatique partir
du 14 septembre

(12) Cf. Grald Arboit, La mdiatisation du Sommet mondial sur la socit de linformation. Quelle
mobilisation de lopinion publique?, in Michel Mathien (dir.), Le Sommet mondial sur la socit de linformation et aprs? Perspectives sur la Cit globale, Bruylant, Bruxelles, 2007, pp. 75-92.

non-vu et non-dit de lactualit internationale

839

La dictature de lopinion?
Cette slectivit de loffre internationale dinformation est certes contrebalance par la diffusion en temps rel, laccent tant mis sur le direct.
Cependant, ce sentiment illusoire de matriser notre rapport au temps et de
mieux apprhender le monde qui nous entoure (13) est corrl par une consommation slective de linformation par laudience. Lexpansion des missions dactualit multidiffuses et des dcrochages/numros spciaux pour
tout vnement exceptionnel non seulement conduit une saturation spatiale des supports mdiatiques, limitant dautant la possibilit dune offre
de nouvelles internationales alternative, mais entre en concurrence avec la
multiplicit des possibilits de sinformer. Il en rsulte un butinage, passant
dune coute de la radio la lecture dun quotidien, puis la consultation
dInternet et de la tlvision. Cette nouvelle forme de consommation a
engendr ladaptation de loffre dinformations, combinant invitablement
affectivit et simplification. Les lans et autres drames plantaires collectifs
deviennent ainsi encore plus visibles, relguant dans un silence assourdissant les vnements dimportance majeure, mais de dimension locale (14).
Ainsi, la guerre civile au Npal, entre 1996 et 2006, est largement passe
inaperue; elle na ressurgi dans les mdias qu loccasion des ngociations
de paix davril 2006 dans Le Monde, ce retour correspondait 20% de
la couverture du quotidien du soir
De la mme faon, le sort dIngrid Betancourt, enleve le 23 fvrier 2002
par les Fuerzas armadas revolucionarias de Colombia Ejrcito del Pueblo
(FARC) alors quelle tait en campagne prsidentielle, ne donne lieu des
commentaires que de manire fortuite. Elle appartient la catgorie de
cette actualit sans images. Le New York Times ne lui consacre que trente
articles depuis sa disparition; il lui en avait assur trois sur son activit
politique depuis 1997. L encore, elle nmerge du silence, qui se rajoute
la privation de parole inflige par ses ravisseurs, quen de brves occasions :
enlvement, 43%; mdiation franco-vnzulienne de 2007, 30%. Elle
devient, ds lors, lobjet de la construction dun quasi-feuilleton, genre
quaffectionne particulirement la presse depuis son essor avec lre industrielle, mais qui cadre galement et de plus en plus avec les procds audiovisuels visant la captation de laudience maximum des fins conomiques. En France, elle est ainsi ressortie de lanonymat au moment de la
captivit iraquienne de la journaliste Florence Aubenas (15), puis des relations personnelles de sa famille avec le nouveau Prsident de la Rpublique,
Nicolas Sarkozy.
(13) Rmy Rieffel, Que sont les mdias? Pratiques, identits, influences, Gallimard, Paris, 2005, p. 97.
(14) Eric Darras, La force suppose des hard news, Les Nouveaux Dossiers de laudiovisuel, 2006, n 10,
p. 57.
(15) Grald Arboit, Le journaliste est lotage dans linformation de guerre, Annuaire franais de relations internationales, Vol. VII, 2006, p. 1 025.

840

grald arboit et michel mathien

Dans cette logique, lactualit internationale se nourrit aisment de cette

tendance la personnalisation, consquence du primat de limage impos
par les journaux tlviss. Elle fait merger une grille de lecture simplificatrice, qui nglige les vritables enjeux et rduit les affaires mondiales un
thtre dombres do napparaissent la lumire que quelques stars,
comme les invitables prsidents amricains et russes, que rejoignent parfois
quelques habiles communicants. Faute de pouvoir accder aux mdias actifs
et dominants, la majeure partie des acteurs sociaux reste dans une zone de
silence plus ou moins durable.
LAfghanistan est une illustration de ces pays qui nont dexistence
mdiatique que ponctuelle. Linvasion sovitique du 28 dcembre 1979 la
mis sous les feux de lactualit dans un climat de guerre froide. Pendant
dix ans, la rsistance afghane va recevoir un soutien mdiatique quivalent
lengagement de lOccident. Le second cesse brutalement avec la chute du
Mur de Berlin, entranant invitablement le premier. Le silence sest alors
rabattu sur lAfghanistan; il ne fut lev quen de rares occasions, lors de
lentre des Talibans dans Kaboul et de lassassinat de lancien prsident
communiste Mohammed Nadjibullah, les 27 et 28 septembre 1996, puis
loccasion de la destruction des Bouddhas de Bmiyn en mars 2001 et,
enfin, aprs le 11 septembre 2001. Ce front de la guerre contre le
terrorisme na pourtant pas permis de retour mdiatique. Si les Talibans
avaient banni tout usage iconographique, se fermant aux journalistes, les
oprations militaires visant radiquer leur prsence se prtent mal la
production dimages. Aussi le sort mdiatique de lAfghanistan est-il renvoy sa capacit de produire des vnements susceptibles dtre rapports
internationalement. Il sagit alors soit dimages de troupes occidentales
manuvrant ou en cantonnement, soit dattentats sanglants contre les
mmes. Dans tous les cas, elles sont transposables dautres situations de
conflits et napportent gure dinformations supplmentaires la ralit
locale. Cependant, les aspects positifs et ngatifs de la prsence de ces troupes ne sont gure mis en vidence; quant leur chec on en parle peu, alors
que, dans ce pays, la culture soigne de lopium est nouveau en essor et
dpasse les 6 000 tonnes par an!
Si la personnalisation est un facteur de dcontextualisation et doubli des
problmes rels, elle est galement porteuse de construction vnementielle.
La Core du Nord attire ainsi lattention du monde par des fourberies
mdiatiques. Le pseudo-essai nuclaire du 6 octobre 2006 tait un exemple
parfait de media diplomacy, puisque son annonce visait plus renouer des
contacts avec Washington qu assurer une meilleure information sur le
pays. Pendant que les mdias occidentaux linterprtaient comme un antipathique message de bienvenue de la part des autorits de Pyongyang au
nouveau Secrtaire gnral des Nations Unies, le Sud-Coren Ban Ki-moon,
la rvlation du subterfuge est pass totalement inaperue.

non-vu et non-dit de lactualit internationale

841

Causes exognes
La personnalisation laquelle les mdias se livrent montre combien
linformation est tributaire dapports extrieurs. Par le biais des dpches
dagences et des changes sur le march des images, lactualit internationale est disponible pour peu que lattention des mdias soit attire vers elle
par des acteurs mme de se mobiliser dans ce but.
Le choix des annonceurs
Le premier de ces acteurs est videmment lannonceur ou lagent central du march publicitaire (16). On pourra toutefois ltendre largement
tous les intermdiaires qui ne sont pas des journalistes et qui concourent
la mdiatisation de lactualit. En effet, lannonceur a pour rle de faire
concider une offre avec la demande des organes de presse et des chanes
audiovisuelles : il peut ainsi sriger en vritable censeur (17). Logique marchande et impratif publicitaire dterminent de nos jours leur fonctionnement dans tous les domaines, et non plus uniquement celui du divertissement. Linfotainment, ce style rdactionnel mixant information et
divertissement forg au dbut des annes 1980, est devenu une ralit
fonctionnelle : sil est souvent critiqu comme un relchement de la
mthode journalistique tant il risque dalimenter la confusion entre enqutes et spectacles, voire entre journalisme et propagande, il tmoigne du
fonctionnement courant des mdias des pays occidentaux, en particulier les
chanes gnralistes de tlvision. Dans ce cadre, les journalistes des grands
mdias privs sont ainsi de plus en plus souvent confronts des experts
en communication, agissant en relais et/ou en soutien des sources, ainsi
qu des annonceurs chargs de prsenter la ralit sous un jour favorable
leurs commanditaires, avec lesquels ils sont plus ou moins contraints de
travailler au quotidien (18). Cette exigence touche aussi bien les magazines
dactualit, prsents et venir, que le fonctionnement des journaux tlviss.
Ces derniers sont ds lors suivis comme nimporte quel produit commercial, sous couvert de leurs taux daudience, puisque de leurs rsultats
dpendront les tarifs des crans publicitaires. Des tudes de marchs pralables leur lancement cherchent connatre les attentes supposes des
consommateurs potentiels. Ainsi, pour arracher au groupe France Tlvisions la Coupe du monde de rugby 2007, qui se passait en France, TF1 a
d dbourser 108 millions deuros et sengager diffuser la prochaine di(16) Jean Gabszewicz/Nathalie Sonnac, LIndustrie des mdias, La Dcouverte, Paris, 2006, p. 45.
(17) Cf., pour un exemple amricain, Jean-Paul Marthoz, Prosprit des mdias et misre de linformation aux Etats-Unis, in Alain Kiyindou/Michel Mathien (dir.), Evolution de lconomie librale et libert
dexpression, Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 189.
(18) Sur lvolution du cadre de travail des professionnels de linformation, cf. Michel Mathien, Les Journalistes. Histoire, pratiques et enjeux, Ellipses, Paris, 2007.

842

grald arboit et michel mathien

tion de 2011 en Nouvelle-Zlande. Le double problme auquel le groupe

priv tait confront consistait lextrme segmentation de laudience du
rugby en France et aux douze heures de dcalage dhoraire avec Auckland.
Lenjeu tait donc de raliser le maximum de recettes publicitaires en
France, en mobilisant toutes les ressources de ses chanes, TF1, LCI et
Eurosport. A la premire, les matches de lquipe de France et des principaux acteurs du monde du rugby, la dernire, accessible uniquement par
abonnement, les rencontres juges de peu dintrt. Ainsi les possibilits
daudiences et de recettes publicitaires taient maximises. TF1 obissait
la logique de captation daudience en jouant sur lmotion et le spectaculaire.
Le regard sur lactualit internationale est ainsi volontairement limit,
mais avec la possibilit den orienter linterprtation de faon convenir au
public vis. Le plus grave rside moins dans les silences que ce traitement
informationnel gnre, que dans le renforcement de la polarisation mdiatique autour du fonctionnement tlvisuel. Lors dun vnement mondial
dimportance, la presse crite nest pas toujours en mesure doffrir un point
de vue alternatif. Elle est invite suivre (19).
Ce marketing des faits (20) trouve un cho dans laction dautres
annonceurs devenus acteurs , dont certaines organisations non gouvernementales, comme Greenpeace ou Mdecins sans frontires. Toutefois,
les Etats et les organisations intergouvernementales ne sont pas en reste,
utilisant eux aussi les ressorts de la mdiation de stars de la musique, du
cinma, du business, de la politique, du sport et de la mode (21). Cette
ncessit simpose pour attirer lattention mondiale sur des situations catastrophiques qui nalertent pas les mdias et les dirigeants internationaux. Il
sagit, l encore, dune dimension de la media diplomacy. Les famines du
Biafra en 1967 et dEthiopie en 1984-1985 ont ainsi t aussi bien rvles
que mises en scne.
A contrario, lincapacit mobiliser ces annonceurs contraint bien des
souffrances et des situations critiques au silence. Les raisons en sont multiples. Soit il sagit dune opposition des autorits locales, comme pour les
inondations et les famines en Chine et en Core du Nord, soucieuse doffrir
une autre image. Soit, lexemple de cette premire grande guerre minrale
que fut la guerre des Boers la fin du XIXe et au dbut du XXe sicles,
les intrts conomiques en jeu sont tellement puissants, comme ceux gravitant autour de lor dIturu (Congo), du diamant au Sierra Leone ou de la wolframite au Burundi, quils suffisent carter la curiosit des mdias. Soit la
politique internationale, au nom de la non-ingrence dans les affaires int(19) Laurent Gervereau, Inventer lactualit. La construction imaginaire du monde par les mdias internationaux, La Dcouverte, Paris, p. 44.
(20) Arnaud Mercier, op. cit., p. 28.
(21) Cf. Grald Arboit, De lutilisation mdiatique, op. cit., pp. 123-127.

non-vu et non-dit de lactualit internationale

843

rieures dun Etat ou dautres rapports de forces, enjoint de regarder ailleurs.

La Palestine et la Birmanie, mais galement la Tchtchnie et lassassinat du
nonce au Burundi, Mgr Michael Courtney, comme ont pu ltre par le pass
le Cambodge gnocidaire ou lAngola, appartiennent ces lourds et intermittents silences des mdias. La Tchtchnie, nouveau occupe par larme
russe en 2000, est entre dans la spirale du silence qui, l comme ailleurs,
peut conduire de nouvelles formes dexpression dont les actes de violence
et de rbellion ne sauraient tre exclus. La lutte internationale contre le terrorisme fonde sur lexploitation du 11 septembre 2001 a bien servi daubaine
la Russie de Vladimir Poutine, mais ne saurait toujours faire office de
trompe-lil pour saisir les problmes rels dune population (22).
Le faible intrt pour linternational
Lautre raison de ce relatif dsintrt pour les questions internationales
tient tout simplement un manque dintrt gnralis pour lactualit
lointaine. Selon le principe de la proxmique, le proche lemporte toujours
sur le lointain. Et, fort de ce constat, il appartient aux mdias et tout
acteur soucieux de se faire connatre ou re-connatre , dinverser lintrt
par son action de communication. La crise au Darfour, qui a clat en mars
2003, nest dcouverte par la presse amricaine quen mai 2004, pour disparatre presque aussitt, quitte revenir de faon plus ou moins alatoire
ensuite (23). Dix ans plus tt, lors du gnocide au Rwanda, les trois rseaux
amricains de tlvision (NBC, CBS, ABS) navaient consacr que trentedeux minutes la question en avril (24). Une couverture du magazine amricain dactualit Newsweek sur linternational a fait chuter ses ventes de
28%. Les seuls faits accdant la notorit mondiale ne sont que ceux provoquant des lans ou des drames plantaires collectifs. Eux seuls peuvent
susciter personnalisation, motion et spectaculaire. Dans le mme temps, de
nombreux mdias, dont certains taient rputs pour la qualit de leur couverture de lactualit internationale, ferment leurs bureaux ltranger.
CBS News se vantait, il y a quelques annes encore, davoir 24 bureaux et
des correspondants dans 44 pays; en 2007, il ne possde plus que 6 bureaux
ltranger et aucun en Afrique et en Amrique latine (25).
Cela tant, pour la premire fois depuis sa cration il y a vingt-sept ans,
CNN a dcid, fin 2007, son plus important investissement consacr la
couverture internationale : quelque dix millions de dollars seront allous
la cration de nouveaux postes de reporters en Afghanistan, en Malaisie,
(22) Cf. lenqute de Charles Dufour, Normalisation de faade dans la capitale tchtchne, Le
Monde 2, n 198, 1er dc. 2007, pp. 48-51.
(23) Cf. par exemple le documentaire Darfour : autopsie dune tragdie, de Vincent Conte et Christophe Ayad, diffus sur ARTE, dans lmission Thema, 4 dc. 2007, 20h45.
(24) Jean-Paul Marthoz, op. cit., p. 191.
(25) Ibid.; Jim Boumelh, Dfendre le journalisme, 11 mai 2007, Amnesty international, disponible sur
le site Internet web.amnesty.org/pages/ 315-051107-feature-fra.

844

grald arboit et michel mathien

aux Philippines, au Vietnam, au Nigeria et dans lagence de presse interne,

tandis que des postes supplmentaires de correspondants seraient galement
prvus Pkin, Johannesburg, Jakarta, au Pakistan, ainsi quau sige de
CNN Asie-Pacifique, Hong-Kong. La chane cble prvoit en outre de
dvelopper sa couverture et ses units de production dans les Emirats arabes unis (26). Un paradoxe pour la doyenne des chanes dinformation en
continu, mais qui correspond une ralit plantaire.
Le rseau de correspondants ltranger de TF1, dont les crises lies aux
dparts dAlain Chaillou et de Rgis Faucon, ont montr la lente dsaffection pour ce secteur de linformation (27), se limite aux six postes de
Washington, de Jrusalem, de Rome, de Moscou, de Londres et, rtabli
depuis les vnements du 11 septembre 2001, de New York. Depuis 1996,
TF1 a supprim son service de politique trangre, ferm plusieurs postes
de correspondants dans le monde, abandonn lide dmissions spciales en
direct depuis divers points du globe et consacr la disparition des commentaires en studio. Certes, elle sait mieux que personne se mobiliser en fonction dune actualit forte, comme lors des attentats de New York et
Washington, du tsunami de 2004, de la mort de Jean-Paul II ou des interventions amricaines en Afghanistan et en Iraq. Cependant, voir le regard
quelle en offre ses tlspectateurs en termes dinformation, le monde
comme champ dactualit nest plus au sommet de sa hirarchie dans la
slection des vnements retenus (28). Dailleurs, les rcurrents problmes
financiers du mensuel franais Le Monde diplomatique, malgr ses ditions
europennes, ne tiennent pas uniquement ses prises de position altermondialistes, mais aussi au dsintrt pour linternational.
Le succs du si dcri journal de 13 heures de TF1 le confirme assez bien :
le poids de limage internationale dans les mdias a significativement baiss.
Laccumulation de chiffres sur la frquence des reportages effectus hors de
France ne reflte que partiellement cette ralit, si on omet de prciser que
la plupart des sujets tourns ltranger de nos jours ne sont pas des sujets
de politique trangre. La baisse de la criminalit New York, les pripties sentimentales des enfants de la famille royale britannique, le got des
Allemands pour les asperges ou celui des Corens pour le ragot de chien
ne parat pas sortir le monde de sa spirale du silence. Au contraire, ce
cadrage ou angle de traitement dune question (29) va orienter la rception
(26) CNN va investir jusqu 10 millions de dollars dans la couverture internationale, AFP, 15 nov.
2007. Sur les alas de cette chane de rfrence, cf. Michel Mathien, Relations internationales et mdias :
CNN et les autres, Questions internationales, nov. 2005, pp. 115-122.
(27) Daniel Schneidermann, Le crime parfait, Le Monde Tlvision, 8 juin 2002; Lettre de Rgis Faucon au Monde, 29 juin; Rponse de Robert Namias au Monde, 15 juin 2002. Cf. galement la charge romance dAlain Chaillou, La Lsion trangre. Le vrai roman dun correspondant de tl, Alias Etc., Paris, 2002.
(28) Grald Arboit, La chane franaise dinformation internationale pour la France. Perspectives dun
projet dj ancien, Annuaire franais de relations internationales, Vol. V, 2004, p. 477.
(29) Shanto Iyengar, Is Anyone Responsible? How Television Frames Political Issues, University of Chicago Press, Chicago, 1991.

non-vu et non-dit de lactualit internationale

845

de linformation internationale, donnant une trange image de la faon dont

ltranger est peru depuis la France. Ce qui limite la vrit ce nest pas le
faux mais linsignifiant, disait Ren Thom, ce mathmaticien fondateur de
la thorie des catastrophes
Aussi tonnante que soit cette caricature lheure o le concept national
est si dcri, elle simpose partout : finalement, dans tous les pays, nous
regardons tous des infos rgionales (30). Et la CNN diffus aux Etats-Unis
na rien envier ses homologues franaises LCI, Direct 8 ou BFM TV.
Mme la guerre en Iraq est de moins en moins prsente dans les mdias
amricains, alors que la couverture sur la campagne lectorale pour la prsidentielle de novembre 2008 gagne du terrain (31).
La logique dagenda
Ce retournement sexplique aussi bien par une baisse dintrt suite une
campagne militaire qui marque le pas, les attentats ne se rvlant pas assez
mdiatiquement spectaculaire le cne de silence sur le conflit afghan
sexplique de la mme faon , que par la logique de lagenda, qui guide la
marche des mdias (32). Loin de forger des vnements, la presse et laudiovisuel mettent en vidence des faits : ils peuvent ainsi dfinir leur calendrier
et ce quoi il convient de penser. Leur rle apparat essentiel pour leur
capacit concentrer lattention collective et en hirarchiser les priorits,
mais galement pour vouer dautres ralits loubli le plus total. Les critres de jugement proposs effet damorage vont alors influer sur
lampleur du silence. Fin novembre 2006, le Soudan et le Tchad se sont
affronts en soutenant chacun des rbellions dans le pays voisin, tandis que
le conflit du Darfour devenait un peu plus incontrlable. Ces rbellions ont
dbord en Centrafrique. De nouveau, lAfrique centrale basculait dans la
guerre et la France se trouvait en premire ligne. Paris avait dj sauv le
rgime dIdriss Dby de lattaque rebelle davril. Fin novembre, les forces
franaises intervinrent aux cts de larme gouvernementale contre la
rbellion, alors que dautres agissaient pareillement en Centrafrique. Pendant ce temps, en France, les mdias restaient silencieux, tout comme le
Parlement et la ministre de la Dfense dalors, Michle Alliot-Marie, au
sujet de cette intervention militaire. Lagenda mdiatique correspondait
bien lagenda politique
Parfois, comme dans le cas du Darfour, il y a dissonance entre les deux.
Comme la guerre au Vietnam avait empch lapparition dans les mdias de
(30) Laurent Gervereau, op. cit., p. 29.
(31) La guerre en Iraq moins couverte dans les mdias amricains, AFP, 21 aot 2007. Sur le contexte
mdiatique gnral de ce conflit arm, cf. Grald Arboit/Michel Mathien (dir.). La Guerre en Iraq. Les
mdias et les conflits arms, Bruylant, Bruxelles, 2006.
(32) Maxwell McCombs/Donad Shaw, The agenda setting function of mass media, Public Opinion
Quarterly, 1972, vol. XVI, pp. 176-187.

846

grald arboit et michel mathien

la famine au Biafra et la guerre du Golfe avait relgu dans lindiffrence

le Liberia, la guerre contre le terrorisme retarde lmergence du Darfour
comme sujet dactualit. Si une thorie de la mise en concurrence des sujets
dactualit reste faire (33), il est communment admis que deux crises
majeures ne peuvent tre mdiatises. Depuis le 11 septembre, toute
lactualit semble domine par des questions de scurit. Il est tonnant de
constater combien la page dinformations internationales du quotidien
publi au Vatican, LOsservatore Romano, reflte bien cet tat desprit : son
agenda est clairement doffrir une information complte sur les activits
publiques du Pape et de publier des ditoriaux crits par les plus importantes sommits de lEglise catholique; en sa page 2, stalent pourtant toutes
les terreurs du monde contemporain (lIraq, le terrorisme, le changement
climatique, les meutes en France) et, finalement, le seul fait intressant
est la prsence rgulire dinformations africaines.
Une spirale du silence qui nest pas
sans risques terme
Le rve de village global, jadis chafaud par Marshall McLuhan en pleine
guerre du Vietnam, a vcu Le monde construit par les mdias correspond
un compromis culturel largement vide de tout sens social partag. Il devient
une reprsentation en creux de limage nationale de rfrence, dfinie forcment ngativement. Et ce qui nentre pas dans ce schma est vou au silence.
Il en dcoule une trange gographie mondiale o nexisteraient plus que les
Etats-Unis, le Mexique, lEurope, la Russie, Isral, lIraq, lArabie saoudite,
lAfghanistan, lInde, la Chine et le Japon. Ainsi, le reste du monde ne semble
plus exister quen raison des catastrophes qui pourraient le toucher.
La mdiatisation du monde a fini par produire lexigence dun nouveau
classement : tant dimages, tant de drames nous assaillent, que des priorits doivent tre attribues (34). Etrangement, une telle vision tend correspondre
la ralit conomique engendre par la mondialisation luvre depuis 1990.
Par leurs divers silences, les mdias acclrent cette mise distance du Nord
avec le Sud. Plus gnralement, quelle que soit leur attitude, ils se heurtent
aux deux faces du mme problme : dun ct, une information pluraliste
dans les mdias, de lautre, une vision du monde pluraliste construire
Cela tant, indpendamment de toute apprciation allant dans ce sens, rappelons que la spirale du silence peut aussi susciter des faits nouveaux susceptibles de crer des problmes majeurs. Du local au mondial en passant par
le rgional. Le retour du refoul nest-il pas inscrit dans les comportements
humains?
(33) Philippe Blanchard, op. cit., p. 116.
(34) Jean-Christophe Ruffin, LEmpire et les nouveaux Barbares, Latts, Paris, 1991, rd. 2001, p. 220.

LE JOURNALISME
ET LA QUESTION DE LA RESPONSABILIT SOCIALE
DANS LES PAYS AFRICAINS
NCESSIT

DAPPROPRIATION

DES VALEURS THIQUES ET DONTOLOGIQUES

par

Tarou BANGRE (*)

Un journalisme en interrogations
Il est frquent dentendre que le journalisme nest pas une profession
comme les autres. On parle de mtier noble, de quatrime pouvoir, de
chien de garde, de garants de la socit, etc. De tels propos rvlent au
passage un aspect fondamental, celui de la libert dexpression, et vhiculent une ide-force, celle de la dmarcation du professionnel de linformation
dans sa fonction sociale dcisive tant pour le dveloppement de la personnalit des citoyens que pour lvolution sociale et dmocratique dun pays.
Si lactivit journalistique consiste dans le recueil de linformation factuelle,
son traitement et sa communication au public, au cur donc de celle-l, on
distinguera une seule cause, rechercher la vrit, et un seul but, servir au
mieux lintrt public (1). Cest en ce sens que lun des pionniers de la
presse, Thophraste Renaudot, apprhende le journaliste comme un
amoureux de la vrit pratiquant un journalisme de conscience (2).
Le rappel de certaines crises non moins rcurrentes qui ont secou ces
dernires annes nombre de jeunes dmocraties africaines incite jeter les
projecteurs sur une profession journalistique souvent dcrie dans sa
manire dinformer. Il convient ici de rappeler le rle funeste jou par la
Radio-tlvision des Mille collines dans le processus ayant abouti au gnocide rwandais, qui a fait prs dun million de morts entre avril et juillet
1994. En Cte dIvoire, on peut galement rvler les comportements partisans de certains journalistes, qui ont exacerb les tensions politico-militaires lorigine de la guerre civile qui a clat le 19 septembre 2002. Cest
vouloir dnoncer une profession o lirresponsabilit est importante au
(*) Enseignant-chercheur au dpartement Communication et journalisme de lUniversit de Ouagadougou
(Burkina Faso).
(1) La notion dintrt public se rfre tout ce qui parat important, voire ncessaire, au citoyen et qui
permet ce dernier de sintgrer et de participer de faon active la vie en socit. Elle suppose de faire
table rase des intrts personnels, particuliers, et de bien dautres prjugs.
(2) Cf. Francis Balle, Mdias et socits, Montchrestien, Paris, 2003 (11e d.), p. 47.

848

tarou bangre

regard des drives et des drapages; cest montrer du doigt un milieu

ouvert, o nimporte qui peut se prvaloir journaliste, un milieu infest
daventuriers incendiaires, ces calamits intellectuelles [ qui] ne sont doues
que pour lentreprise de dconstruction des acquis sociaux, conomiques et
politiques; comme le dit le journaliste sngalais Habib Demba Fall (3).
Dans un tel contexte, toute rflexion sur le journalisme en Afrique ne
peut que susciter des interrogations : comment expliquer cette situation?
peut-on incriminer un manque de vision sur le rle et la place du journalisme en Afrique? comment peut-on lexercer de nos jours dans ces jeunes
dmocraties africaines voluant dans un environnement marqu par les
affres du sous-dveloppement et une prcarisation gnralise des mdias
sans tomber dans les piges de la connivence et de la manipulation? Pourquoi certains journalistes sadonnent-ils au traitement partial et partisan de
linformation, la propagande et la dsinformation? Est-il encore possible
de satisfaire le public la plupart du temps sceptique par rapport lindpendance des mdias surtout quand ces derniers appartiennent lEtat?
comment peut-on uvrer la rhabilitation de la profession?
A ces questions, on peut demble rpondre par le constat des dfaillances
des pouvoirs politiques dans la mise en place dun environnement socio-conomique, institutionnel et organisationnel viable et adquat pour les
mdias. Cest galement reconnatre un manque de perception quant leur
vritable rle dans la socit : plus quun simple mdiateur-tmoin, le journaliste reste dans les socits en dveloppement un acteur social part
entire, qui sert de guide et dclaireur de lopinion publique. Cette dimension particulire des mdias dans les pays du Sud tient, aux dires dHerv
Bourges, son rle de vecteur de linformation. Il nest nul besoin de rappeler
que linformation catalyse, amplifie, rpercute, mobilise, mais aussi elle explique, elle classe, elle simplifie et justifie. Elle est de fait au centre de tout processus de transformation sociale (4).
Notre propos se focalise ici sur limportance de cette dimension sociale et
souligne quun journaliste ne peut tre au fait de toutes ses responsabilits
que sil bnficie dun environnement favorable qui suppose : une responsabilit plus accrue de la socit et, surtout, des pouvoirs politiques lgard
des mdias; une indispensable exigence de la formation au journalisme
longtemps considre comme inopportune, voire inutile avant dentrer
dans la profession et de la poursuite de cette formation tout au long de
lactivit professionnelle.

(3) Habib Demba Fall, Frquence il parat et presse on dit, 26 nov. 2007, disponible sur le site
Internet www.lesoleil.sn.
(4) Cf. Herv Bourges, Le rle des mdias vis--vis des socits en mutation, communication faite
Rabat, Maroc, dc. 2004.

le journalisme et la responsabilit sociale en afrique

849

Des mdias sous tutelle :

la prpondrance nfaste de letat
dans la structuration des mdias
le cas du Burkina
Un journalisme dEtat au cur des logiques des Etats
Lhistoire nous rvle que cest dans le sillage du colonisateur que les
mdias (5) en particulier la presse et la radio ont t introduits en Afrique noire, essentiellement pour servir les besoins dinformation de ladministration coloniale. Et cest surtout aprs laccession lindpendance, la
fin des annes 1950, que la gestion des mdias revient aux lites autochtones, avec un fait majeur la clef : la mainmise des politiques sur les mdias,
au nom de la ncessit de la construction de nations stables et prospres.
Dans cette logique, les gouvernants vont adopter les principes du systme
autoritaire comme mthode de gestion de lEtat, dont le contrle et le
muselage des mdias. Cest la conscration dun journalisme dit dunion
nationale ou de dveloppement, qui va servir plutt de porte-voix,
doutil de propagande aux pouvoirs politiques en place. Un homme politique pouvait intervenir tout moment dans un journal pour quon donne
un cho ses propos ou quon place sa photo la une. La couverture des
organes de presse tait centre sur les personnes politiques et non sur la ralit sociale.
Certes, ces critres dans le traitement de linformation ne sont pas lapanage du seul continent africain. Ailleurs, on retrouve cette ralit que
Colette Beauchamp rapporte en ces termes : entre linvitation dun ministre
ou dune multinationale et celle dun groupe populaire, la presse privilgiera
videmment, selon ses critres immuables, la premire (6). Pour Serge
Halimi, certains mdias en France sont domins par un journalisme de
rvrence (7) devant largent et le pouvoir politico-industriel. Arnaud Mercier va dans le mme sens en voquant la soumission idologique des journalistes aux pouvoirs en place (8).
Cependant, la diffrence des journalistes europens notamment, les
journalistes agents de dveloppement et de la pense unique exeraient le
plus souvent sans aucune formation professionnelle de base : il sagissait de
journalistes entrs dans la profession sous linfluence de groupes de pression
ou par dautres moyens, pour entretenir le mensonge au dtriment de la
vrit, en saccrochant au cancan et aux seules versions officielles, en
sadonnant au griotisme, cest--dire aux louanges, au culte de la person(5) Cf. Andr-Jean Tudesq, Les Mdias en Afrique, Ellipses, Paris, 1999.
(6) Cf. Colette Beauchamp, Le Silence des mdias, Montral, 1987.
(7) Serge Halimi, Les Nouveaux Chiens de garde, Liber-Raison dAgir, Paris, 2005.
(8) Arnaud Mercier, Le rle des journalistes en dmocratie, in Eric Maigret (dir.), Communication et
mdias, La Documentation franaise, 2003.

850

tarou bangre

nalit. Dans de telles conditions, il tait quasiment impossible dinformer le

public au mieux sur les affaires de corruption, les dtournements de deniers
publics, les crimes politiques et les dysfonctionnements de ladministration.
Au Burkina Faso, lavnement de la rvolution daot 1983, les mdias
sont entirement domins par lEtat, qui veut en faire des organes de sensibilisation, de mobilisation et de formation des masses. Pendant les annes
rvolutionnaires (1983-1987), le recrutement des journalistes dits
rvolutionnaires se faisait sur la base de leur appartenance la masse
populaire et dans le but de la gestion de la parole publique. Toute critique
juge dfavorable au rgime tait sanctionne : des journalistes ont t suspendus pour leur infidlit au pouvoir et pour des propos diffamatoires.
De la priode post-coloniale jusqu la fin des annes 1980, le secteur de
linformation na pu bnficier vritablement de plan de dveloppement aux
objectifs de transformation sociale des masses. Ce ne fut que des dysfonctionnements et des contradictions dans la politique de linformation (9).
Pour Andr-Jean Tudesq, une part importante des difficults de la presse
vient de lattitude des gouvernements et ne sera rsorbe quavec le progrs de
lEtat de droit et dune dmocratisation dont le modle africain est encore
dfinir (10).
Mdias et processus de dmocratisation
A laube de la dcennie 1990, alors que samorce un processus dmocratique et pluraliste, le paysage mdiatique connat dans la plupart des pays
dAfrique francophone un rel bouleversement : lmergence dune presse
prive et lapparition de nouveaux mdias audiovisuels. En effet, laffirmation dune volont des gouvernants de libraliser le secteur des mdias
entrane la fin de leur monopole et linstauration dun environnement juridique et institutionnel favorable, telles ladoption des Codes de linformation et la mise en place des instances de rgulation et dautorgulation.
En dpit dune relle volont de dveloppement des mdias, de lexistence
dune certaine libert de presse, force est de constater que certaines proccupations demeurent, en particulier labsence de rponse aux questions
sociales, aux problmatiques dontologiques, aux enjeux thiques. Cest dire
que le journaliste est toujours dans lattente dune relle reconnaissance.
Dans bon nombre de pays, il vit dans une prcarit statutaire, sans convention collective et sans carte de presse, comme cest le cas au Burkina,
avec un salaire peu motivant, etc. Consquence, cest la porte ouverte
nimporte qui pouvant ds lors se prtendre journaliste. Aussi de nombreux
pigistes ont-ils fait leur apparition. Cest la fragilisation dune profession
(9) Serge-Thophile Balima, La Politique de linformation en Haute-Volta (actuel Burkina Faso) 19541984 : contraintes structurelles et problmatiques de la dpendance, Thse de Doctorat dEtat, Bordeaux, 1990.
(10) Andr-Jean Tudesq, Les Mdias en Afrique, Ellipses, Paris, 1999, p. 47.

le journalisme et la responsabilit sociale en afrique

851

dont la seule alternative reste le journalisme alimentaire travers la

chasse aux per diem (11), lapplication et lofficialisation dune couverture
rmunre des vnements, lintgration du publi-reportage (12).
Plus que jamais, on est loin des proccupations dontologiques et thiques. Ainsi, une bonne partie de ces dits journalistes va donner dans la
provocation gratuite, les propos diffamatoires, la confusion entre vie prive
et affaires publiques, la rumeur, etc. De tels comportements dbordants
auront pour rpliques des rgressions dans la libert de la presse : lapplication de toutes sortes de tentations et de pressions par la censure et lautocensure (13), dintimidation et de rpression travers de nombreux procs
intents, des procs qui sont rvlateurs dune certaine politisation de la
presse (14).
Sans doute les mdias refltent-ils les caractres des pays dans lesquels ils
sont diffuss. Aujourdhui, si on veut quils exercent pleinement leur responsabilit sociale et jouent un rle crucial dans la prennisation et la consolidation du processus dmocratique en Afrique, il est impratif dabord
dengager la rflexion sur le rapport politique/mdias, cest--dire damener
les gouvernants reconsidrer tout autrement les mdias et linformation,
non plus comme leur porte-voix ou un instrument prt nuire, mais comme
une rfrence dont la mission est indispensable dans une socit dmocratique. Egalement, il est urgent de mettre en place une vritable politique
de dveloppement et de professionnalisation du secteur des mdias, en
levant les obstacles conomiques, organisationnels et institutionnels.
Enfin, pour assainir le milieu et prvenir les drives, pour surmonter les
carences de la profession et permettre au journaliste de travailler en toute
conscience, il importe de mettre en place des structures de formation fiables
et adquates. Certes, celles-l existent, comme au Sngal (Centre dtudes
des sciences et techniques de linformation, CESTI) et au Cameroun (Ecole
suprieure des sciences et techniques de linformation et de la communication, ESSTIC) pour ne citer que les plus importantes. Toutefois, comme le
souligne Serge Thophile Balima, les voies daccs, selon les pays et lintrieur de chacun deux, sont les plus diverses et les plus floues (15). Quon le
sache : nest pas journaliste qui veut. Un journaliste digne de ce nom, cest-

(11) Somme dargent que touche le journaliste pour couvrir certains frais (colloques, ateliers, sminaires,
etc.).
(12) Selon Jacques Le Bohec, le publi-reportage est un produit qui mlange, explicitement ou implicitement,
le rdactionnel et le publicitaire, Les Mythes professionnels des journalistes, LHarmattan, Paris, 2000, p. 274.
(13) Une ralit inhrente la profession, parce quon a peur de rpercuter certaines informations sensibles. Pour Jacques Barrat, cest une pratique de fuite, de dissimulation, de refus daffronter, qui sinscrit
dans une logique de gestion de carrire : Gographie conomique des mdias, Litec, Paris, 1992, p. 430.
(14) Marie-Soleil Frre, Burkina Faso : la dontologie otage du dbat politique, Tlvision et histoire,
Recherches en Communication, n 14, 2000, p. 165.
(15) Serge-Thophile Balima, Ltat de la presse et des mdias en Afrique : dfis et perspectives, communication faite latelier de planification du projet de recherche Les mdias et la prise de parole en
dmocratie, Ouagadougou, 18-20 mai 2005.

852

tarou bangre

-dire au fait de toutes ses responsabilits, ne peut qutre form lexercice de sa profession. De quelle formation sagit-il?
Vers une responsabilisation accrue
et assume des journalistes
Au Rwanda, si on a souvent montr du doigt la responsabilit de certains
mdias dans le dclenchement du gnocide de 1994, il est juste de prciser
que la plupart de ceux qui ont tenu ces mdias de la haine navaient reu
aucune formation journalistique. Le cas cit en exemple est celui dHassan
Ngeze, responsable du journal Kangura, qui sest montr particulirement
actif dans lencouragement au gnocide : cet homme a t cordonnier, convoyeur de bus, vendeur de journaux, tenancier de bazar, avant dentrer par
effraction dans la profession de journaliste.
Au Burkina Faso, Roger Nikima, directeur de Radio Salankoloto, reconnat et dplore que la quasi-totalit (90%) des animateurs des radios prives soient en dphasage avec les droits, devoirs et rgles morales qui rgissent la profession (16). Serge-Thophile Balima abonde dans le mme sens
en voquant la faible appropriation de lthique et de la dontologie dans les
pratiques du journalisme africain (17).
Ces exemples suffisent justifier la ncessit dune formation la culture
journalistique. Cest une vidence : le manque de formation au journalisme
a longtemps t prjudiciable la qualit de la production journalistique en
terme dimpact sur la socit. Celle-l doit prendre toutes les prcautions
pour empcher les drapages et nuisances de ces pirates du journalisme et
faire de linformation son cheval de bataille. Si linformation est synonyme
de pouvoir, il est impossible dagir de nos jours sans savoir. Pour MarcFranois Bernier, cest par le biais des mdias et de linformation que les
citoyens apprennent connatre leur socit, savoir comment on gouverne
en leur nom, comment on se soigne Bien informs, ils peuvent porter des
jugements sur les tres et les choses qui ont un impact rel sur le droulement de leur vie (18). Autant dire toute la responsabilit qui incombe au
journaliste dans la recherche, le tri, llaboration et la diffusion dinformations utiles et fiables. Ce travail danalyse et de mise en perspective, qui
implique dapporter une valeur ajoute linformation brute rcolte, en se
conformant aux impratifs thiques et en ayant une comprhension plus
(16) Cf. Roger Nikima, La problmatique du respect de lthique et de la dontologie dans les mdias
audiovisuels burkinab, La Tribune, n 1, mai 2003, p. 28.
(17) Cf. Serge-Thophile Balima, Problmatique dune thique dontologique de lintgration des TIC
dans les pratiques journalistiques en Afrique de lOuest, communication faite au colloque sur Les nouveaux dfis de la dontologie journalistique, ULB, Bruxelles, 2006.
(18) Cf. Marc-Franois Bernier, Lthique et la dontologie comme lments de la lgitimit du
journalisme, in Patrick J. Brunet (dir.), LEthique dans la socit de linformation, Presses de lUniversit
Laval/LHarmattan, Sainte-Foy, 2001, pp. 33-45.

le journalisme et la responsabilit sociale en afrique

853

pousse de la ralit sociale, exige des comptences journalistiques indniables.

Besoins de formation : donner du contenu et du sens
La formation au journalisme dans les pays en dveloppement na de sens
que si elle se donne pour objectif de parvenir sensibiliser les journalistes
limpact potentiel de leur travail et donc les inciter plus de responsabilit. Comme lcrit Jean-Marie Charon, il ne peut tre concevable que
linformation joue les diffrents rles qui lui sont impartis dans notre vie politique, conomique, culturelle, sociale (traitement du dbat public, critique des
institutions, mais aussi contribution au lien social, intgration et moyen de se
situer dans les diffrents milieux de vie, pdagogie, outil conomique et professionnel, etc.), si elle nest pas servie par des hommes, des femmes et des
organisations totalement au fait de leurs responsabilits et en position de les
assumer chaque instant, y compris lorsque lactualit, les vnements et le
flot des nouvelles semballent (19).
Former au journalisme, cest permettre lacquisition des connaissances.
Dabord, sur un plan gnral, il sagit daborder les questions de culture
gnrale, afin de mieux comprendre lenvironnement social, politique, conomique et juridique. Selon Tudesq, la transmission de connaissances nouvelles et utiles par les mdias ncessite la formation de journalistes spcialiss
dans linformation conomique, mdicale, technique []. La formation des
journalistes influe sur la contribution quils peuvent apporter aux
populations (20).
Ensuite, la formation na de porte que lorsquelle sinscrit dans une logique dacquisition des comptences en radio, tlvision et presse crite. Il
sagit donc dun apprentissage pratique, dont le but est de permettre aux
apprenants une familiarisation avec les techniques et genres journalistiques
et une matrise des matriels professionnels. Ce qui suppose une prconisation de stages pratiques par la frquentation des entreprises mdiatiques et
leurs salles de rdaction.
Enfin, il nous semble que cest en accordant une attention particulire
aux idaux et aux valeurs fondamentales de la profession et en apportant
des rponses aux dilemmes thiques et aux problmatiques dontologiques
que la formation peut trouver vritablement sa justification et sa lgitimit.

(19) Jean-Marie Charon, Rflexions et propositions sur la dontologie de information, rapport

Madame la ministre de la Culture et de la Communication, juil. 1999, disponible sur le site Internet
www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics.
(20) Andr-Jean Tudesq, op. cit., p. 151.

854

tarou bangre

Former au journalisme, cest susciter un vritable travail de

rflexion
La formation suppose le dveloppement des habilets de la pense critique, qui consiste lanalyse et la mise en perspective par le jeu de
lchange, de la confrontation, de la complmentarit, de lexplication, du
recadrage du flot dides et dactes dont foisonne le monde du journalisme. En rfrence aux documents (srie de textes reprsentatifs proposs
et extraits douvrages, de revues scientifiques ou de la presse crite et
audiovisuelle), il sagit dentreprendre un perfectionnement thorique, qui
passe par lidentification et la familiarisation avec les droits et les liberts
de cette profession, des devoirs et des responsabilits qui en dcoulent.
Il est clair que le journaliste ne peut retrouver sa crdibilit, prserver sa
raison dtre, garder la confiance du public quen pratiquant un
journalisme de conscience, lequel sarticule autour dun certain nombre de
principes et de valeurs. Le droit inalinable de libre expression qui permet
tout citoyen de parler, crire, imprimer librement est conditionn par le
fait de rpondre de labus de cette libert dans les cas dtermins par la
loi (21). Au Burkina Faso, ce droit fondamental sexerce dans le cadre des
lois et rglements en vigueur (22). Cela, pour rappeler la ncessit dune
meilleure connaissance des lgislations en la matire; qui tracent les lignes
jaunes ne pas franchir et constituent le premier niveau de rgulation.
Apprendre les connatre en dpit de leurs insuffisances ou de leur caractre flou, comme le montrent certaines dispositions (telle la notion dEtat
de droit) peut mettre labri de certaines poursuites judiciaires. Cest
aussi une manire danticiper sur le nul nest cens ignorer la loi!
Le professionnalisme dont se rclament tous les acteurs de mdias ne
peut obtenir de socle plus solide en dehors de toute considration thique
et dontologique. La formation vise permettre au journaliste de simprgner des rgles et de mieux discerner les principes thiques, lesquels tablissent des consignes quant la conduite tenir. La dontologie se dfinit
comme un ensemble de rgles que se donne librement la profession et qui
fixe la limite entre ce qui est permis ou tolrable et ce qui est intolrable.
Quant lthique, qui est propre chaque personne, elle dsigne un ensemble de principes et de comportements constitutifs de la morale permettant
de juger, de faire la diffrence entre ce qui est bien et ce qui est mal.
La dontologie guide donc le journaliste dans lexercice de sa profession.
Lapplication de ses rgles garantit la libert dexpression et le droit fondamental des citoyens recevoir des informations vraies et des opinions honntes. Le respect de la dontologie mettant le journaliste labri de certai(21) Cf. la Dclaration universelle des droits de lhomme, art. 19.
(22) Cf. la loi n 56/93/ADP, portant Code de linformation du Burkina Faso, dispositions gnrales,
30 dc. 1993.

le journalisme et la responsabilit sociale en afrique

855

nes drives constitue la garantie dune certaine indpendance face aux

pressions financires, politiques et aux intrts privs. Pour Alexandrine
Civard-Racinais, la dontologie constitue un moyen de combler pour partie
le dficit de confiance (23) du public. Pour ce qui est de lthique, elle
sadresse aux valeurs plutt qu lobservance des devoirs. La caractristique principale de lthique rside dans son objectif, lequel est damener le
professionnel de linformation sinterroger sur les sujets quil aborde et
leurs consquences, positives ou ngatives. Autrement dit, il sagit de dvelopper chez le journaliste la capacit prendre des dcisions responsables
par lui-mme.
Rappel de quelques principes fondamentaux
Dans le cadre dune telle formation, il convient de procder au rappel de
ces valeurs fondamentales du journalisme, parmi lesquelles on peut citer
quelques piliers. Que ce soit sur le plan de la recherche et de la collecte des
informations ou de leur traitement et de leur diffusion, le journaliste doit
faire preuve de :
lobjectivit, laquelle consiste imposer une distance critique entre les
faits et sa propre interprtation des faits;
lhonntet et lexactitude, travers le respect scrupuleux des faits, lesquels doivent tre collects avec rigueur ce qui implique une procdure
de vrification sans complaisance , sans recours des procds dloyaux,
et prsents de bonne foi (24);
limpartialit, qui consiste rechercher et exposer les divers aspects
dune situation, en faisant preuve de neutralit, de rigueur intellectuelle,
ce qui implique des analyses prenant en compte TOUS les faits et pas seulement ceux de nature servir tel ou tel prjug (25);
le respect du public, qui inclut le respect de la vie prive et de la dignit
humaine, pour lequel il faut observer des normes de sobrit et
dintgrit;
lquit, qui conduit considrer tous les citoyens comme gaux devant
les mdias, comme ils le sont devant la loi;
lindpendance, qui permet dviter toute connivence et toute compromission avec des pouvoirs et des groupes de pression;
lesprit critique, qui impose au journaliste de douter de faon mthodique
de tout;

(23) Alexandrine Civard-Racinais, La Dontologie des journalistes : Principes et pratiques, Ellipses, Paris,
2003, p. 7.
(24) Selon Henri Pigeat, la bonne foi lgard du public est la base de tout journalisme de qualit :
Henri Pigeat, Mdias et dontologie, PUF, Paris, 2002, p. 290.
(25) Cf. Paul Gruselin, Pratiquer la presse crite, Labor, Bruxelles, 1990, p. 21.

856

tarou bangre

la remise en question permanente, la lucidit et la vigilance, qui amnent

cerner et mesurer limpact de ses crits.
Le rappel de ces principes, lesquels peuvent apparatre comme des gnralits, ne consiste pas leur apprentissage par cur pour les rpter. Cest
sadonner un travail profond dexplication et de jugement argument
pour clarifier quelques proccupations dontologiques et thiques. Par
exemple, le journaliste peut-il parler de tout, et, ce, mme si, comme le rappellent Bill Kovach et Tom Rosenstiel, la premire obligation du journaliste
est le respect de la vrit (26)? Cela parat difficile si la vie dautrui peut
tre en danger. Dans le doute, le journaliste doit-il sabstenir ou utiliser le
conditionnel? Peut-il convenablement faire son travail en militant dans un
parti politique? Doit-il refuser un cadeau offert par un chef traditionnel
lissue dun reportage? Si un tel refus du journaliste, dans le contexte burkinab, peut tre considr comme un affront, une provocation, etc., que
faire? Larticle 10 de la Charte des journalistes burkinabs stipule que le
journaliste sinterdit toute forme de rmunration illicite directe ou indirecte,
tout avantage propos en vue dorienter son traitement de linformation (27).
Le but ici est dapprhender et de clarifier certains prceptes aux contenus
quivoques, voire flous lesquels sassimilent mieux quand ils sont bien
expliqus et de parvenir leur donner du sens, ce qui suppose une rfrence au contexte et une certaine relativisation.
Vers lmergence dune culture de la performance
Qualit de linformation et qualit de vie sont devenues indissociables dans
les socits dveloppes. A fortiori sont-elles dfendre dans les autres (28).
Il est clair, comme laffirme Michel Mathien, que les mdias constituent de
vritables enjeux dans la socit, mais quils ne peuvent jouer un rle prpondrant et dcisif vis--vis des socits en dveloppement que sils voluent dans un environnement viable. Aussi, pour que les mdias assurent
vritablement leur responsabilit sociale, lexigence de formation au journalisme apparat-elle comme lgitime et ncessaire.
Si la formation fournit une solide culture gnrale et permet dacqurir
la matrise des techniques journalistiques et de se familiariser avec les fondamentaux de la profession, cest dans la perspective de lier les aspects
thoriques une rflexion sur les situations pratiques quelle se destine.
Comme la soulign Pierre Bourdieu, une thique en lair, non enracine
dans la connaissance des pratiques relles, a de bonnes chances de fournir seu-

(26) Cf. Bill Kovach/Tom Rosenstiel, Principes du journalisme, Nouveaux Horizons, Paris, 2004.
(27) Cf. la Charte des journalistes burkinabs, Bobo-Dioulasso, 1993.
(28) Cf. Michel Mathien, Les Journalistes et le systme mdiatique, Hachette Suprieur, Paris, 1992.

le journalisme et la responsabilit sociale en afrique

857

lement des instruments dauto-justification pour ne pas dire dautomystification (29).

*

*
*

Sans doute la formation qui nest que la base de la comptence du journaliste (30) ne peut-elle suffire pour donner du talent ou pour viter certains dbordements mettant en pril lindpendance et la crdibilit de la
profession. Et les rfrences aux pratiques des journalistes (31), franais,
europens ou amricains, qui ont souvent t critiques, ne sauraient tre
considres comme des modles absolus.
La formation doit viser lapprentissage critique des valeurs qui transcendent la profession et la valorisation des pratiques saines, do quelles
viennent. Former, cest savoir orienter le journaliste vers des choix clairs
et assums, en lui insufflant le sens de la responsabilit et de la sagesse
au sens o Socrate lentend. In fine, la formation ambitionne de susciter
lmergence dune culture de la performance et de la perfection afin que les
journalistes africains puissent produire des contenus de qualit en fonction
des enjeux de la socit, des attentes et des aspirations des populations
quils informent.

(29) Pierre Bourdieu, Journalisme et thique, Les Cahiers du journalisme, n 1, 1996.

(30) Cf. Jean-Marie Charon, Le Journalisme, Milan, Paris, 2007.
(31) Cf. par exemple Cyril Lemieux, Mauvaise presse. Une sociologie comprhensive du travail journalistique et de ses critiques, Mtaili, Paris, 2000; Jean-Pierre Tailleur, Bvues de presse : linformation aux
yeux bands, Editions du Flin, Paris, 2002; Michel Mathien, Les Journalistes. Histoire, pratiques et enjeux,
Ellipses, Paris, 2007.

LA MDIATISATION DE LHISTOIRE
ENTRE

AMBIGUTS, DRIVES ET LGITIMITS

par

Michel FABRGUET (*)

La place quoccupe lhistoire dans les mdias traduit le statut minent
qui reste le sien dans nos socits. Cependant, comme le souligne Antoine
Prost, la diffrence dautres pays voisins, les Franais sont nombreux
penser que laffirmation de leur identit et de leur existence nationales
passe par lenseignement de lhistoire, qui est aussi susceptible de constituer
une affaire dEtat voque en Conseil des ministres (1). Les organes dinformation renseignent frquemment leurs lecteurs ou leurs auditeurs sur les
dveloppements rcents de la recherche et des connaissances historiques,
mais, surtout, ils mobilisent constamment lexplication historique dans la
construction de lactualit. Consquence de cet intrt trs diversifi des
mdias pour lhistoire, le traitement de lhistoire dans les mdias ne relve
pas de la comptence exclusive des historiens de mtier, universitaires ou
reconnus comme tels, mais dune grande pluralit dintervenants, journalistes bien sr, mais galement hommes politiques, leaders dopinion, tmoins
des vnements, crivains, cinastes ou simples particuliers. Tous prtendent, des titres et des lgitimits diverses, se voir reconnatre le statut
dhistoriens et concurrencent ainsi, dans les mdias, ceux-l dont la parole
pourrait apparatre comme seule lgitime, en considration des exigences
dontologiques du mtier (2).
Dessaisissant lhistorien, ainsi plac en situation de concurrence avec
dautres intervenants a priori moins qualifis, du monopole de la comptence exclusive, la mdiatisation de lhistoire, depuis une trentaine
dannes, est porteuse dindniables ambiguts et mme de drives trs
contestables. Pour autant, il ne faudrait pas condamner sans appel un phnomne dont les historiens les plus critiques lgard des excs de la mdiatisation reconnaissent pourtant eux-mmes la lgitimit, ainsi que le bnfice que leur discipline peut en escompter.

(*) Professeur dHistoire contemporaine lInstitut dtudes politiques de Strasbourg (France).

(1) Antoine Prost, Douze leons sur lhistoire, Seuil, Paris, 1996, pp. 16-17.
(2) Cest Marc Bloch, on le sait, qui, dans Apologie pour lhistoire ou mtier dhistorien, republi chez
Armand Colin (Paris, 1993), a camp la figure de lhistorien sous les traits devenus emblmatiques de
lartisan vieilli dans le mtier.

860

michel fabrguet
Les fonctions de la mdiatisation de lhistoire

La mdiatisation de lhistoire remplit trois fonctions trs distinctes.

La premire, et la plus vidente, consiste donner sens aux vnements
disparates, sinon chaotiques, qui constituent notre actualit : travaillant
dans la rapidit sinon dans lurgence, sans disposer gnralement du recul
ncessaire face aux vnements, les journalistes peuvent faire appel des
historiens ou tout au moins des savoirs historiques pour tenter de dchiffrer lactualit. Le recours lhistoire est une pratique courante dans le
commentaire des rsultats des lections gnrales qui rythment la vie politique des dmocraties, lors des crises internationales remettant en cause les
principaux quilibres gopolitiques ou encore lorsque lactualit se trouve
confronte aux consquences des explosions de violence paroxystiques
lencontre des populations civiles, engendrant massacres de masse ou pratiques gnocidaires. Le recours lhistoire dans le commentaire de lactualit
est certainement lgitime, car tout vnement prsent a un lien avec le
pass qui ne constitue certes pas sa seule explication, mais tout de mme
une composante essentielle de sa causalit.
Dans le commentaire de lactualit, lusage des comparaisons historiques
doit cependant demeurer prudent, mesur et rflchi, car on sait, depuis
Hegel, que lhistoire ne se rpte jamais deux fois et quelle nenseigne
quune chose, cest quelle nenseigne rien (3). Faute davoir observ cette
lmentaire prudence, sous leffet du remords tardif li au souvenir honteux
de la Confrence de Munich de 1938, les gouvernements franais et britannique commirent en 1956, lors de la Crise de Suez, un vritable contresens
historique, lorigine de graves dconvenues internationales, en dnonant
en Nasser le nouvel Hitler. Et il nest pas prouv, de ce point de vue, que
lhistorien, dans le commentaire de lactualit, ait une comptence indiscutablement suprieure celle du journaliste pour tablir une filiation pertinente entre le prsent et le pass.
La mdiatisation de lhistoire sexplique aussi par les demandes et les
attentes du public : il existe en effet, sur le march de linformation, une
demande dhistoire laquelle les mdias, ne serait-ce que pour des raisons
strictement conomiques, ne peuvent rester insensibles. Les attentes sont au
demeurant extrmement diversifies, allant du simple besoin rcratif
dexotisme et de divertissement la demande plus exigeante et austre
danalyses approfondies. Ces attentes se diffrencient galement en fonction
des priodes, selon quil sagit, par exemple, dun sujet dhistoire ancienne
et dun sujet dhistoire du temps prsent, propos duquel des tmoins sont
encore vivants. Dans ce dernier cas, le lecteur tmoin recherchera non seu(3) Louis Dupeux, Histoire contemporaine et journalisme, in Michel Mathien (dir.), Mdias et disciplines scientifiques, Alphacom-CUEJ, Strasbourg, 1997, pp. 17-18.

la mdiatisation de lhistoire

861

lement une explication des vnements quil a vcus et auxquels il a pu participer, mais aussi une justification de lide quil a pu sen faire et de sa
propre action passe : il est alors port la subjectivit dans ce quil attend
et dans ce quil comprend (4).
Si une page dhistoire vient tre dlibrment occulte par les pouvoirs
publics, les attentes insatisfaites du public engendrent une demande spcifique. Or, les nouvelles technologies de linformation et de la communication peuvent dsormais servir de relais pour assurer la transmission dune
information absente de lespace public. Etudiant le rle dInternet dans
lconomie mmorielle de la guerre dEspagne, pays dans lequel labsence de
toute rfrence la guerre civile caractrise les discours officiels actuels,
Sbastien Farr montre que la Toile permet dhberger la mmoire rpublicaine, bannie de lespace public. La majorit des sites individuels ou associatifs sur le Web sont effectivement ddis la mmoire rpublicaine et
lInternet semble ainsi en mesure de jouer le rle de mdiateur auprs du
grand public. Cette situation nest pourtant pas sans prsenter un certain
nombre dinconvnients, car lanalyse du contenu de ces sites fait apparatre un manque desprit critique, une tendance gnrale la compilation et,
finalement, labsence des historiens professionnels (5).
La production de tmoignages relays par les mdias dans lespace public
est dailleurs rvlatrice du rapport quune socit peut entretenir avec son
pass. Analysant les conditions de lmergence des tmoignages sur le gnocide des Juifs depuis une trentaine dannes travers le monde, Jacques
Walter souligne que, par le relais des mdias audiovisuels et du cinma,
cette mergence reste en fait tributaire de la mobilisation dun ensemble
dacteurs individuels et collectifs trs divers (tmoins, historiens, journalistes, associations), qui dterminent finalement le fonctionnement de lconomie mmorielle de lvnement (6).
Enfin, la mdiatisation de lhistoire a aussi pour fonction de lgitimer la
comprhension et linterprtation du pass en fonction de ltat prsent du
rapport des forces politiques et sociales dans la cit. Comme le rappelle justement Michel Mathien, la presse et les mdias ont une fonction de miroirs
des socits dont ils sont lmanation (7). Ce rle apparat en toute clart
loccasion des commmorations officielles, dont les mdias crits et audiovisuels ont pour mission de rendre compte : les commmorations sont censes avoir une double fonction vertueuse, pdagogique et mmorielle, relevant la fois du devoir dhistoire et du devoir de mmoire, mais elles
(4) Jean Favier, Des ambiguts et des espoirs de la mdiatisation de lhistoire, in Michel Mathien
(dir.), La Mdiatisation de lhistoire. Ses risques et ses espoirs, Bruylant, Bruxelles, 2005, p. 8.
(5) Sbastien Farr, La guerre dEspagne sur le Web. Dynamiques sociales et luttes politiques,
paratre dans les actes du colloque du CERIME des 4 et 5 octobre 2007.
(6) Jacques Walter, La Shoah lpreuve de limage, Presses Universitaires de France, Paris, 2005.
(7) Une thmatique de discussion ncessaire pour un avenir commun et solidaire, in Michel Mathien
(dir.), La Mdiatisation de lhistoire, op. cit., 2005, p. 23.

862

michel fabrguet

contribuent surtout linstrumentalisation des vnements du pass, dont

lintelligibilit propre se trouve brouille en fonction des enjeux du prsent;
elles constituent ds lors un obstacle pour une connaissance vritablement
dsintresse des vnements du pass, en eux-mmes dpourvus de signification au regard des enjeux de notre propre actualit.
Par une inclinaison assez naturelle, les mdias tendent en effet lgitimer
les pouvoirs tablis et les conventions sociales les plus traditionnelles,
quand bien mme la recherche de lindit ou du sensationnel les conduisent
des dmarches non conformistes ou mme sur le terrain du voyeurisme.
Ainsi, dans laffaire Carryl Chessmann, condamn mort pour crime aux
Etats-Unis en 1948, qui se dcouvrit ensuite dans sa cellule du couloir de
la mort un talent dcrivain, les nouvelles technologies dalors furent trs
prsentes, parvenant filmer la vie carcrale du condamn, accrochant un
public saisi par la terreur. Toutefois, en dfinitive, les mdias se rangrent
du ct de la justice et des pouvoirs publics, ne contestant pas vraiment,
en particulier, linterdiction dcrire dicte lencontre du condamn, dont
lactivit littraire devenait dangereuse et dont lexcution constitua finalement un happy end pour lEtat.
Linstrumentalisation de lhistoire dans les mdias
La mdiatisation de lhistoire saccompagne dune instrumentalisation
qui appauvrit considrablement celle-l, quand elle ne la dnature pas purement et simplement. Il faut tout dabord relever que lorsque Clio se trouve
convoque dans les mdias, en particulier loccasion des commmorations
officielles, la place qui lui est accorde reste somme toute assez restreinte,
preuve dune attention assez peu soutenue. Cest ainsi que, loccasion de
la commmoration officielle du quarantime anniversaire du Trait de
lElyse, Le Figaro a publi quarante et un articles sur la commmoration
entre le 20 et le 23 janvier 2003, dont onze seulement, soit peine plus du
quart du total, traitaient de lhistoire du Trait! Et il sen faut de beaucoup
que les dveloppements historiques aient alors reprsent lessentiel de la
matire des articles, mme lorsque ceux-ci voquaient lhistoire du Trait :
une analyse des articles parus dans lensemble de la presse franaise cette
occasion montre en effet que les articles caractre historique ne consacraient en moyenne gure plus de 20% de leur surface aux rappels et aux
analyses historiques; lexception dun ou deux articles de fonds exclusivement consacrs lanalyse des faits historiques, la mention de ceux-l se
restreignait finalement un dveloppement marginal, rduit de brves et
superficielles annotations. Dun strict point de vue quantitatif, la mention
de faits historiques dans les mdias reste donc trs limite. Et ces considrations relatives la presse crite peuvent a fortiori tre largies aux mdias

la mdiatisation de lhistoire

863

audiovisuels, qui dlivrent gnralement une information encore beaucoup

moins dense que celle de la presse crite.
Cependant, linsuffisance nest pas seulement quantitative : elle est aussi
qualitative. Le discours historique dlivr dans les mdias, quil mane de
spcialistes ou non, est souvent un discours appauvri et schmatique. Ce
trait est particulirement accentu dans certaines missions de tlvision,
o le temps de parole laiss chaque intervenant est limit au maximum
par lanimateur, au point que le spcialiste, proprement mis en demeure de
rpondre aux questions poses par oui ou par non, ne peut pas vritablement exposer dans sa complexit un problme aux causes et aux facettes
multiples. La rapidit exige de la rponse, ranon de la dictature de lAudimat, nest gure compatible avec la vritable analyse historique, qui
requiert du temps pour laisser se dvelopper les circonvolutions du propos.
Trs souvent, la presse crite et audiovisuelle privilgie, au contraire, les
approches rductrices et simplificatrices, jouant sur le registre des passions,
des indignations faciles et des schmas idologiques simplistes. Analysant,
par exemple, la manire dont le journal Le Monde voquait au dbut des
annes 2000 la guerre dAlgrie, guerre de dcolonisation qui vit trois dpartements franais accder lindpendance et vnement important des relations internationales, Michle Cointet note que la question de la torture a
occup dans les colonnes du journal une place quasi exclusive et vritablement obsessionnelle. Sinon, lanalyse dun conflit de sept ans se limite au
constat de ce que lexprience des combattants sinsre dans lhistoire et
la promotion dun mdiocre tlfilm, ce qui tend aussi souligner leffacement de la presse crite devant le mdia tlvis (8).
Le recours frquent aux strotypes, clichs et opinions toutes faites,
dans le discours politique comme dans le commentaire de lactualit internationale contribue galement appauvrir le discours et la rflexion historique. Le strotype permet dobtenir lassentiment instinctif et irraisonn
du public, directement sensibilis une pseudo-explication immdiatement
accessible parce quimplicitement immuable : Albion reste toujours perfide.
Les strotypes trouvent ainsi leur justification en ce quils permettent de
mobiliser lopinion dune nation ou de fortifier la cohsion dun peuple face
un vnement international majeur. Le gaullisme fit un trs large et trs
contestable usage du mythe de la Confrence de Yalta comme lieu et
moment du partage du monde entre les Trois Grands la fin de la Seconde
Guerre mondiale, partage dont la France se serait trouve exclue; ce strotype parvint mme acqurir une lgitimit historique dans certains
manuels dhistoire, contribuant ainsi incontestablement rassembler et
souder lopinion franaise dans une posture dfensive lgitime face
limprialisme suppos des Anglo-Saxons et des Sovitiques.
(8) Michle Cointet, La mdiatisation de la guerre dAlgrie cinquante ans aprs, in Michel Mathien
(dir.), La Mdiatisation de lhistoire, op. cit., pp. 255-258.

864

michel fabrguet

Les crises internationales rcentes illustrent encore limportance primordiale des strotypes pour mobiliser les opinions publiques. A la suite des
attentats du 11 septembre 2001, les pouvoirs publics et les mdias amricains, croyant dceler dans lhyperterrorisme la manifestation dune nouvelle phase des relations internationales, ont voqu un nouveau Pearl
Harbor, introduisant ainsi une comparaison trs discutable entre deux vnements historiques qui navaient en fait rien de commun, ni du point de
vue des catgories de victimes, ni du point de vue du lieu et de la nature
de lagression subie par les Etats-Unis. A loccasion des deux guerres du
Golfe, les mdias amricains ont galement eu largement recours aux strotypes pour justifier la politique dintervention des Etats-Unis. En 1991,
larme iraquienne est prsente comme la quatrime arme du monde,
suprieurement quipe et menaante. Et, face elle, ses adversaires taient
censs conduire une guerre propre, reposant sur la doctrine zro mort,
qui fut alors popularise presque sans le moindre esprit critique par les
mdias occidentaux. En 2003, les pouvoirs publics et les mdias amricains
voquent des armes de destruction massive aux mains des Iraquiens ou
encore la volont de mettre fin un rgime dictatorial par linstauration de
la dmocratie, qui devait inciter le peuple iraquien accueillir les soldats
de la coalition internationale en hros librateurs. Cependant, lemploi des
strotypes se rvle aussi trs largement contreproductif, en cela quil contribue tout autant la dsinformation et la division de lopinion qu son
rassemblement : ainsi, la suite de ladministration Bush, linstrumentalisation, dans les mdias, dexpressions relevant du domaine du religieux et
du sacr, comme croisades, axe du mal ou encore djihad, pour apprhender les enjeux actuels des relations internationales finit par veiller la
mfiance et lesprit critique du lecteur, produisant terme une dmobilisation contraire leffet recherch (9).
En fait, la mdiatisation de lhistoire aboutit frquemment une vritable altration du discours historique. Les commmorations officielles permettent en particulier didentifier la promotion dune histoire-mmoire, qui
constitue la forme de cette altration actuellement la plus rpandue dans les
mdias. Les commmorations usent et abusent des clichs et des strotypes, qui excellent donner un caractre absolu et exemplaire aux vnements passs, tout en en donnant aussi une reprsentation consensuelle qui
tend en particulier gommer les incertitudes, les conflits ou encore les
checs du pass. Cela se trouve ainsi institu comme confirmation immdiate du prsent, au prix dun contresens inacceptable sur la dmarche
naturellement rtrospective de lhistorien : un fait historique sinterprte
par rfrence son pass, en aucune faon par son avenir qui constitue
notre prsent.
(9) Daniel Collard, Les strotypes dans les relations internationales et la mdiatisation de lhistoire.,
in Michel Mathien (dir .), La Mdiatisation de lhistoire, op. cit., pp. 109-114.

la mdiatisation de lhistoire

865

Cependant, la promotion de lhistoire-mmoire est insparable de ce

quAnnette Wieviorka a identifi comme lexplosion du tmoignage lre
du tmoin. Le tmoignage vhicule en effet lanecdotique, le sensationnel
et, par-dessus tout, le vcu et lmotion, dont lhistoire-mmoire est
friande. Lexplosion du tmoignage est en effet troitement corrle au concept dintimit, qui sinscrit aujourdhui au cur de notre socit et du
fonctionnement de ses mdias (10). Analysant le processus de la production
des tmoignages des rescaps juifs du gnocide, lhistorienne voque le fonctionnement dun pacte compassionnel qui rglementerait la mise en scne
des rapports entre lmetteur et le rcepteur : lmetteur exhiberait, en
particulier par le recours la gestuelle et lexpression corporelle, sa souffrance et son motion; le rcepteur manifesterait en retour son empathie en
sidentifiant au malheur et la souffrance. Bien videmment, ce pacte compassionnel suscite un vritable malaise chez lhistorien, qui sait que lhistoire ne rsulte pas de la simple juxtaposition dhistoires-mmoires individuelles et que lmotion paralyse la rflexion (11).
La promotion dune histoire-mmoire fonde sur lmotion suppose bien
videmment la ngligence ou lignorance lgard des acquis de la recherche
historique. Ainsi, loccasion du voyage officiel du prsident Chirac au
Chambon-sur-Lignon, le 8 juillet 2004, la presse tant crite quaudiovisuelle
sen est tenue, dans sa prsentation du village sauveur, la promotion
dun symbole politique, unique contrepartie la culpabilit de la France de
Vichy, partir de strotypes mythifis qui dessinent les contours du
lgendaire du bien (12). De manire tout fait remarquable, les avances
de la recherche des deux dernires dcennies, qui dmythifiaient pourtant
nombre daffirmations errones, sont restes ignores par des mdias plus
soucieux de la promotion dun symbole mythifi, dont la justification
demeurait prsente au regard de lessor du racisme et de la xnophobie, que
de lexactitude des faits historiques.
Toutefois, les liberts prises lgard des mthodes et des savoirs historiques peuvent aller jusqu la promotion du mythe, qui ne constitue plus
seulement une altration du discours historique, mais une vritable forme
de dnaturation, voire de ngation. Ce cas de figure, heureusement peu frquent, se rencontre dans des contextes historiques trs particuliers,
lorsquune nation est renvoye une squence exceptionnelle, glorieuse ou
tragique de son pass. On pourrait voquer ce propos la ngation du gnocide des Armniens, installe comme vrit officielle dans lespace public
turc. La reprsentation de la conjuration du 20 juillet 1944 dans la presse
ouest-allemande en fournit un autre exemple : aprs une priode ambigu,
(10) Cf. ce propos louvrage de la sociologue Dominique Mehl, La Tlvision de lintimit, cit par
Annette Wieviorka, LEre du tmoin, Hachette Littratures, Paris, 2002, p. 177.
(11) Annette Wieviorka, op. cit., pp. 179-180.
(12) Pour reprendre lexpression forge par Patrick Cabanel, Juifs et Protestants en France. Les affinits
lectives, XVIe-XXIe sicles, Fayard, Paris, 2004, pp. 303-312.

866

michel fabrguet

dans limmdiat aprs-guerre, o deux thses contradictoires saffrontrent

dans la reprsentation de la conjuration, la presse ouest-allemande glorifia
ouvertement, partir des annes 1952/1954 et sur un ton pathtique
appuy, les hros de la conjuration contre Hitler, au prix dune schmatisation revendique de lhistoire. La commmoration officielle visait prsenter les Rsistants comme les pres fondateurs de lordre constitutionnel
de la nouvelle Rpublique fdrale dAllemagne, qui se voyait ds lors assigner pour mission de rester digne de lhrosme de ses fondateurs. Or, les
progrs ultrieurs de la recherche historique devaient montrer le caractre
absolument erron de cette interprtation mythique des origines de la RFA,
en rvlant les conceptions autoritaires, sinon ractionnaires, dun grand
nombre de Rsistants, ainsi que le discrdit gnralis du modle dmocratique de la Rpublique de Weimar dans les rangs de la Rsistance allemande (13).
Des ambiguts aux drives
Au regard des diffrences substantielles qui distinguent les pratiques
journalistiques des mthodes de lhistoire scientifique, la mdiatisation de
lhistoire reste galement source dambiguts, dont le grand public na luimme pas toujours conscience. Le rapport au temps du journaliste et de
lhistorien demeure fondamentalement dissemblable et invers. Le temps
des mdias repose sur la vitesse de propagation de linformation : il reste
immerg dans un prsent perptuel, qui tend nier la dure qui spare le
prsent du pass, essentielle la conservation de lhistoire. De surcrot, les
nouvelles technologies de linformation et de la communication instaurent
un temps mondial, qui na plus rien voir avec le temps local dans lequel
sest droule toute lhistoire (14). Les journalistes et les historiens divergent aussi profondment dans leurs conceptions incompatibles de larticulation du pass et du prsent, comme nous avons dj pu le mesurer sur le
terrain de laltration de lhistoire. Le journaliste est par nature prospectif,
enclin rechercher dans lvnement les prmisses dvolution venir et le
recours aux analyses rtrospectives de lhistorien ne constitue pas sa proccupation premire (15). Do une tendance spontane la tlologie, quon
dcle aisment travers les analyses historiques des mdias. Ceux-la font
par ailleurs grand usage de la preuve par les documents cits et par la mention des faits, sans tre toujours bien avertis des exigences contraignantes
(13) Cf. ce propos larticle fondamental de Hans Mommsen, Reprsentation de la socit et projets
constitutionnels de la Rsistance allemande, Le National-socialisme et la socit allemande, Maison des
Sciences de lHomme, Paris, 1997, pp. 243-340
(14) Philippe Blanchard, Le temps et les technologies de linformation selon Paul Virilio, in Michel
Mathien (dir.), La Mdiatisation de lhistoire, op. cit., pp. 74-77.
(15) Pierre Albert, Le journaliste et lhistoire, in Michel Mathien (dir.), La Mdiatisation de lhistoire,
op. cit., p. 50.

la mdiatisation de lhistoire

867

de lhistoire scientifique en la matire. Lexamen dun document requiert

laptitude de lhistorien la critique, tournure desprit spontanment peu
naturelle lhomme port croire sans mfiance ce quon peut lui affirmer,
a fortiori sous le prestige de lautorit des pouvoirs publics.
Comme le rappelle Antoine Prost, contrairement la croyance nave du
grand public port admettre que lhistoire se fonde sur des faits et des
dates demble indiscutablement tablis, les faits ne simposent pas deuxmmes lhistorien. Cest au contraire ce dernier qui les construit, comme
rsultat dun raisonnement partir de traces, suivant les rgles de la critique (16). Les ambiguts peuvent apparatre comme encore plus grandes
autour de la notion de vrit : lhistoire, comme science humaine, mme
dans le respect de ses exigences mthodologiques, ne produit que des vrits
approches et approximes. Les spcialistes ont dailleurs actuellement tendance surenchrir sur le caractre relatif de ces rsultats. Pour autant,
cette vrit, aussi approche et incomplte soit-elle, reste cependant largement suprieure lexpression de jugements subjectifs, qui se trouvent
cependant lgitims dans les mdias au nom de la libert dexpression, selon
laquelle deux opinions mises peuvent se valoir galement.
Pierre Vidal-Naquet aimait dire, sous la forme dune boutade, pour justifier lintervention du spcialiste de lhistoire grecque ancienne quil tait
dans le domaine de recherche de la Seconde Guerre mondiale, que lhistoire
de la Seconde Guerre mondiale tait une chose trop srieuse pour tre abandonne aux seuls spcialistes de la Seconde Guerre mondiale. Or, cette boutade a reu aujourdhui une confirmation qui a dpass trs certainement
les intentions malicieuses de son auteur. Par le biais de la mdiatisation, le
traitement de lhistoire contemporaine tend chapper de plus en plus
lhistorien de profession ou reconnu comme tel par ses pairs, au profit dun
trs large ventail dacteurs et de mdiateurs sociaux, comme le dplore justement Jean-Paul Cointet (17).
Cette dpossession de lhistorien contemporaniste peut, en fait, sobserver trois niveaux, qui constituent autant de drives lies la mdiatisation de lhistoire. Linstrumentalisation de lhistoire saccompagne tout
dabord dune invitable instrumentalisation des historiens : le choix des
historiens appels intervenir dans les mdias ou tout au moins servir de
rfrence dans le dbat mdiatique nest pas toujours effectu en fonction
de la comptence relle des historiens, mais intervient parfois en fonction
de choix ditoriaux, qui peuvent dicter des reconnaissances trs contestables en fonction de la lgitimit scientifique. Ainsi, Michle Cointet rappelle
que, loccasion de la polmique sur la rpression de la manifestation du
17 octobre 1961, la presse a valoris le livre dEinaudi, Octobre 61, un mas(16) Antoine Prost, op. cit., p. 70.
(17) Jean-Paul Cointet, Histoire, justice et mdias. A propos des procs mdiatiss, in Michel Mathien
(dir.), La Mdiatisation de lhistoire, op. cit., p. 318.

868

michel fabrguet

sacre Paris, crit par un animateur social rebaptis historien par les
mdias, au dtriment de la solide contribution de Jean-Paul Brunet, Police
contre FLN. Le drame du 17 octobre 1961, un universitaire reconnu comme
un spcialiste de lhistoire politique et sociale de la France, qui avait de surcrot critiqu les faiblesses mthodologiques du livre dEinaudi. Or, ce dernier exerait un vritable pouvoir de sduction sur les mdias, en avanant
un bilan chiffr de la rpression slevant plusieurs centaines de morts,
alors que Brunet, dans la rigueur de linvestigation du spcialiste des archives de la police, naboutissait qu un total dune trentaine de morts (18).
Lattrait du sensationnel avait prvalu au dtriment de la rigueur dune
plus fade vrit.
Les grands procs mdiatiss des annes 1990, contre Touvier et Papon,
sous le chef daccusation de crimes contre lhumanit, ont contribu aussi
accentuer cette drive et cette dpossession. Des historiens sont alors
appels la barre en qualit de tmoins, sans avoir pourtant t euxmmes des tmoins directs des faits reprochs aux accuss, ce que na pas
manqu de relever la dfense. La scnarisation judiciaire du rle des historiens a donc finalement conduit ces derniers dans une impasse. Plusieurs
dentre eux, comme Henri Rousso, alors directeur de lInstitut dhistoire du
temps prsent, ont dailleurs refus de tmoigner, dnonant en particulier
linstrumentalisation de la recherche scientifique des fins judiciaires ou
encore les consquences ngatives de la surmdiatisation et de lhypermnsie obsessionnelle de Vichy (19). Ainsi, convoqus dans les mmes lieux que
les vritables tmoins de lhistoire, appels y remplir les mmes fonctions
cognitives ou judiciaires, les historiens contemporanistes se trouvent de
plus en plus pousss dans la voie de la rivalit ou mme de laffrontement
direct avec les tmoins.
Cest sur ce terrain que se situe incontestablement le danger le plus grave
quant aux risques induits par une mdiatisation irrflchie. La promotion
dune histoire-mmoire, base de tmoignages vcus et dune culture de
lmotion, tend justement vouloir faire dpasser au tmoignage la vertu
dun simple rcit : elle vise en fait substituer le tmoignage, suppos porteur dun savoir, lenseignement traditionnel, autrement dit le devoir de
mmoire au devoir dhistoire (20). Lmergence des mdias de lintimit,
comme le rappelle la sociologue Dominique Mehl, accompagne troitement
une contestation et une remise en cause radicale du discours de lexpert et
de lassurance pdagogique des savants et des spcialistes (21). Lhistorien,
comme porteur dun discours construit, mthodique, mais aussi crbral et
(18) Michle Cointet, op. cit., p. 261.
(19) Jean-Paul Cointet, op. cit., pp. 318-321; Batrice Fleury-Vilatte/Jacques Walter, Le procs
Papon et les figures de lhistorien tmoin-expert, in Michel Mathien (dir.), La Mdiatisation de lhistoire,
op. cit., pp. 370-378.
(20) Annette Wieviorka, op. cit., p. 168.
(21) Cite par Annette Wieviorka, op. cit., p. 177.

la mdiatisation de lhistoire

869

froid, se trouve directement mis en question. Dans sa drive la plus radicale contre le pouvoir du scientifique fond sur le savoir, lhistoire-mmoire,
relaye par les mdias, va donc jusqu formuler un refus de lhistoire et de
lexpertise des savants.
Une pratique lgitime
La conscience des ambiguts et des excs lis une mdiatisation mal
assume de lhistoire ne permet cependant pas de se contenter dun bilan
entirement ngatif, se limitant trop troitement la seule colonne des passifs. Les historiens ne peuvent tout de mme pas dplorer en permanence
lintrt que leur manifestent les mdias, en ngligeant ainsi les tribunes et
les espaces de discussion sans cesse plus nombreux et tendus que leur
offrent les mdias. Lhistorien trouve aussi son compte dans la mdiatisation de sa discipline et dabord en fonction des normes dontologiques de
son mtier auxquelles il reste attach.
Il importe en effet lhistorien de commencer par veiller la diffusion
des connaissances, la production desquelles il apporte sa propre contribution. Il doit compter sur les tribunes que lui ouvrent les mdias crits et
audiovisuels traditionnels, sans ngliger maintenant les nouveaux espaces
de communication et de dialogue que laisse entrevoir lInternet et qui
demeurent encore loin dtre entirement explors et exploits. Il a ainsi
lopportunit de transmettre un seuil minimal de connaissances dans le
grand public, en fonction de la capacit dabsorption de ce dernier. Cependant, en considration des normes qui rgissent luniversit et le monde de
la recherche, il lui faut sans doute consentir quelques compromis pour
prix de cette prsence active et visible dans le domaine public, comme lide
quil nest pas le propritaire exclusif de sa discipline (22).
Lhistorien ne saurait donc demeurer seulement un producteur de savoirs,
dans lisolement confortable de sa tour divoire : il possde galement une
responsabilit civique lgard de ses concitoyens, qui lincite en permanence sengager pleinement et activement dans les dbats publics. Or,
lenseignement primaire de lhistoire sous la IIIe Rpublique reposait dj
sur un quilibre harmonieux entre la diffusion des savoirs et lducation
civique des futurs citoyens. Les historiens daujourdhui pourraient encore
trouver dans ce modle une rponse adapte au procs implicite qui leur est
fait dans les mdias par la diffusion dune histoire-mmoire prenant appui
sur le vcu et lmotion contre la reconstruction abstraite et crbrale.
Lenseignement de lhistoire sous la IIIe Rpublique avait su pour sa part,
en son temps, concilier lapprentissage des connaissances et le partage des
sentiments, indispensable au dveloppement de lamour de la patrie. Et
(22) Jean Favier, op. cit., p. 18.

870

michel fabrguet

Lavisse affirmait dj que lamour de la patrie ne sapprend pas par cur

mais par le cur (23).
*

*
*

En dfinitive, comme le relevait Louis Dupeux il y a une dizaine

dannes, il est sans doute vain et rducteur de vouloir opposer en permanence historiens et journalistes, en ngligeant compltement leur complmentarit et leur rciproque utilit (24). Dans ltude du pass, lhistorien
bnficie sur le journaliste de lvidente supriorit que lui confre le sens
de la distance entre le prsent et lvnement pass, un savoir plus profond
et dvidence plus spcialis, qui se construit par une pratique qui constitue
aussi un loge de la lenteur, par opposition au sentiment de lurgence dans
lequel se dbat en permanence le journaliste. Nanmoins, les historiens contemporanistes peuvent clairer les journalistes et surtout les inciter se
cultiver en permanence, cest--dire manifester un dsir denrichissement
et dapprofondissement perptuel de leur culture, pour en faire des esprits
libres et ouverts la diversit culturelle. Cest l tout le problme rencontr
par les professionnels de linformation publique travers le monde, car cet
objectif est trs souvent pour eux une lutte permanente, y compris dans les
rgimes dmocratiques.

(23) Cit par Antoine Prost, op. cit., p. 28.

(24) Louis Dupeux, Histoire contemporaine et journalisme, in Michel Mathien (dir.), Mdias et disciplines scientifiques, op. cit., pp. 16-18.

LA CHANE DINFORMATION INTERNATIONALE

POUR LA FRANCE
2008, LANNE

DE TOUS LES DANGERS

par

Grald ARBOIT (*)

La premire anne de toute entreprise commerciale est souvent une
priode de doute et dincertitude, avec des moments de stress intenses : il
faut tendre vers une croissance rapide pour prtendre la bonne tenue
financire et sociale. Un an aprs son lancement en grande pompe dans les
jardins des Tuileries, France 24 se trouve ce point le 6 dcembre 2006. Le
publicitaire Alain de Pouzilhac, prsident de son directoire, a pu annoncer :
jai travaill trente ans chez Havas. Jai lanc des centaines de marques. Eh
bien, je nen ai jamais vu une comme France 24, capable de simposer en
peine un an (1).
Cependant, les orages qui auraient d sloigner avec la concrtisation
du projet de Jacques Chirac dune chane dinformation internationale ont
retrouv de la vigueur loccasion de llection prsidentielle de 2007.
Laffaire tait pourtant bien engage, avec le dveloppement dune stratgie
innovante bien que calque sur celui dEuronews - et une diffusion via le
cble, le satellite numrique, les rseaux hertziens et, depuis 2004, sur de
nombreuses plates-formes numriques, dont lADSL, la tlvision numrique terrestre et la tlphonie mobile. Et les questions initiales autour de la
viabilit du projet de rejaillir dautant plus que le changement la tte de
lEtat a interrog France 24 sur son opportunit politique!
Une stratgie innovante
Lancer une chane de tlvision de nos jours est un pari entrepreneurial
vident. Un pari risqu, comme en tmoigne laventure de La Cinq, cet autre
canal qui, voulu par le pouvoir politique, avait mis sur linformation pour
assurer sa notorit, ce quelle avait dailleurs su faire Prs de dix ans plus
tard, France 24 sest lance dans laventure en tentant de brouiller les cadres
(*) Chercheur au Centre dtudes et de recherches interdisciplinaires sur les mdias en Europe (CERIME)
de lUniversit Robert Schuman (Strasbourg, France) et directeur de recherche au Centre franais de recherches sur le renseignement (Paris, France).
(1) Lance il y a un an, France 24 estime avoir rempli sa mission, AFP, 5 dc. 2007.

872

grald arboit

danalyse. Tlvision, elle a ouvert son antenne sur Internet. Linformation

en continue, ds son dmarrage, a t traite en deux langues, le franais et
langlais, avant de passer trois, le 2 avril 2007, avec le canal arabe (2),
lespagnol tant programm dans les trois ans venir. Cette polyphonie de
diffusion et de travail ne la pas empche de tenir un seul langage, qui ne
change pas en fonction des cibles gographiques couvertes ou vises : le contenu des journaux est le mme, les images identiques, les sujets et les reportages crs part gale en anglais, en franais et en arabe.
Dsireuse dabolir la frontire entre broadcast et Internet, France 24 a
pens sa programmation comme la page daccueil dun site sans cesse remis
jour. Son temps dantenne se partage entre lactualit, le reportage et le
dcryptage tout au long de la journe. Conventionnellement, la grille est
organise autour de deux prime time, entre 6 et 9 heures et entre 19 et
23 heures. Ses programmes se dclinent en une succession de clips quotidiens et hebdomadaires, permettant daller plus loin pour expliquer lactualit et en dvoiler sa face cache. France 24 propose galement des missions
sur diverses rgions du monde, des chroniques spcialises, des magazines
thmatiques et un rendez-vous politique hebdomadaire. Des dbats viennent rappeler quil sagit dun mdia audiovisuel. En toute indpendance,
les journalistes des trois canaux de France 24 ouvrent ainsi trs largement
lantenne des invits que lon na pas lhabitude dentendre ailleurs.
France 24 dispose dun rseau de 36 correspondants privilgis, gnralement franais, tous bilingues ou organiss en duos. Certains sont salaris de
la chane, envoys dans des postes sur tous les continents, au Caire,
Pkin, Jrusalem, Madrid, Los Angeles ou Washington. Ils peuvent
assurer la ralisation des reportages et les ventuels duplex ou interventions
par tlphone. Sajoutent encore quelque deux cents correspondants dans
les bureaux de France Tlvisions et TF1, de lAgence France Presse et de
RFI (Radio France Internationale), Los Angeles, au Caire, Londres,
Varsovie, Hong Kong et New Delhi. Les liaisons sont assures par des
rseaux Internet trs haut dbit. RFO (Rseau France Outre-mer) met
disposition de France 24 les ressources de son agence de presse, AITV, en
Afrique sub-saharienne. LAITV fournit, tous les jours, dix minutes de
reportages sur lactualit africaine, en plus de commentaires, interviews et
reportages spcifiques. Un accord a pareillement t conclu avec Global
Radio Network (GRN), qui dispose de plus dune centaine de correspondants
anglophones dans le monde. Enfin, dans une cinquantaine de pays, la
chane sest construit un rseau de correspondants occasionnels et indpendants confirms (3).
(2) France 24 : lancement des programmes en arabe le 2 avril, AFP, 16 mars 2007.
(3) Dossier de presse de la chane, avr. 2007, disponible sur le site Internet www.france24.com/
france24Public/fr/bas-de-page/presse/f24TextImageParagraph/01/text_files/file0/dossier-de-presse-FR.pdf;
Dossier de presse 1 an dj, dc. 2007, disponible sur le site Internet www.france24.com/france24Public/
fr/bas-de-page/presse/f24TextImageParagraph/01/text_files/file1/Ddp_fr24_1an_16p.pdf.

2008, lanne de tous les dangers pour france 24?

873

Si la quasi-totalit des sujets vido et autres contenus audiovisuels diffuss sur la chane sont galement disponibles la demande sur le site Internet www.france24.com ou sur des sites partenaires (MSN, Yahoo, Google,
Dailymotion, YouTube), le site se veut aussi une antenne part entire, qui
mise sur la participation active des internautes, en leur permettant de ragir au contenu ditorial propos. France 24 a lanc un nouveau site Internet
en dcembre 2007, reprenant les contenus amateurs raliss partout dans le
monde. Julien Pain, qui tait la tte du desk nouveaux mdias de
Reporters Sans Frontires, a rejoint la chane comme responsable ditorial
de ce nouveau site. Avec son quipe, il propose une version ditorialise
dun site UGC (User Generated Content) fonctionnant avec le plugin Facebook-Auth de Drupal, le systme de gestion de contenu qui motorise le site.
Edite par des journalistes, la plate-forme devrait permettre, terme, de
crer un rseau social autour de ces contenus. La grande nouveaut rside
la fois dans la faon de traiter linformation, la faon de la prsenter (la
navigation), mais aussi le choix des sources. Le site sappelle donc observer.FRANCE24.com et reprend deux initiatives ponctuelles utilises pendant la prsidentielle et le festival de Cannes. La diffrence tient cette fois
ce que les blogueurs ne sont plus lis un vnement spcifique, mais peuvent soumettre leurs billets sur lactualit. Autre innovation du premier
anniversaire de la chane, le 6 dcembre 2007, le lancement dune version
destine aux tlphones mobiles, disponible sur le site Internet
mobile.france24.com, au contenu et la prsentation volutifs.
La chane franaise dinformation internationale ne mise donc pas uniquement son dveloppement futur sur les nouvelles technologies. Elle prend
le pari dtre la seule antenne occidentale ouverte la langue arabe. Pour
clbrer son anniversaire, elle a diffus, pour la premire fois et titre
exceptionnel, 24 heures de programmes en langue arabe. Lobjectif tait
bien entendu de traiter parts gales les diffrentes versions linguistiques,
mais il sagissait aussi de marquer sa volont de renforcer sa prsence dans
des zones gographiques stratgiques, o la majorit de la population ne
parle que larabe. Ce dveloppement est intervenu au moment mme o
laudience traditionnelle des autres chanes franaises sest rode au profit
de six chanes en langue arabe lances en sept mois (4). Il sest agi galement, comme le soulignait LEconomiste, quotidien marocain, le 13 dcembre 2007, de se positionne[r] face louverture dun canal anglophone sur
Al Jazeera et danticiper le passage de BBC World larabe (5).

(4) Dont lambitieuse marocaine Mdi1 Sat. Cf. Daniel Psenny, Mdi1 Sat veut devenir la premire
chane franco-arabe du bassin mditerranen, Le Monde, 9 fv. 2007.
(5) France 24 va augmenter sa diffusion en arabe, AFP, 29 nov. 2007; Jean-Jacques Larrochelle,
France 24 ouvre un nouveau canal dexpression arabe, Le Monde, 3 avr. 2007.

874

grald arboit
Une question de viabilit

Alain de Pouzilhac a pu dclarer : pour son premier anniversaire, on ne

pouvait rver mieux que de dvelopper France 24 dans ces deux directions :
dabord permettre la langue arabe dtre parit avec les anglophones et les
francophones. Cest une reconnaissance que nous avons voulu montrer cette
partie du monde laquelle nous sommes attachs. Ensuite, miser sur la fantastique volution des technologies et sur lexpertise dInternet pour renforcer
encore le ct moderne et interactif de France 24. Mais ce dont je suis le plus
fier au bout dun an, cest de la formidable performance des femmes et des
hommes de France 24. Cest eux que lon doit ce succs (6).
Ces solutions alternatives la diffusion audiovisuelle classique, que sont
la couverture de lactualit internationale avec un regard franais et le fait
de vhiculer partout dans le monde les valeurs de la France (7) ne sont pas
sans dmontrer le principal risque de France 24. En effet, sa viabilit nest
absolument pas assure. Dun point de vue conomique, la chane a beau
proclamer quelle nest pas une chane franaise traduite en anglais ou en
arabe, cest--dire quelle nest pas comparable Euronews, son mode de
fonctionnement est coteux. L o lautre chane dinformation continue de
laudiovisuel extrieur (8) na besoin que dun journaliste supplmentaire
lorsquelle dcline une nouvelle langue (9), France 24 doit dupliquer une
quipe entire (plateau, prsentateurs, journalistes). Certes, les budgets
ne sont pas quivalents : 42 millions deuros pour Euronews (10), contre 80
pour France 24. Toutefois, la mobilisation logistique que ncessite la formule adopte par la seconde est incontestablement plus lourde en terme de
charges de personnel que celle de la premire. Surtout, si leur objectif consiste produire le mme type dinformation, lune, apport[ant] un regard
et une sensibilit franaise sur lactualit mondiale, l o lautre ne fait que
postuler un point de vue europen, se dfinit ngativement par ce quelle
nest pas : ni anglo-saxonne, ni nationale, ni internationale (11).

(6) Cf. le site Internet www.france24.com/france24Public/fr/bas-de-page/presse.html.

(7) Article 1 de la Charte de France 24, in Dossier de presse, op. cit., p. 12, disponible sur le site Internet
www.france24.com/france24Public/fr/bas-de-page/presse/f24TextImageParagraph/01/text_files/file0/dossierde-presse-FR.pdf.
(8) En fait, la moiti de son budget est fourni par le ministre franais des Affaires trangres, tout en
tant un regroupement de 21 actionnaires, chanes (membres de lUER) : CT (Rpublique tchque), CyBC
(Chypre), ENTV (Algrie), ERT (Grce), ERTT (Tunisie), ERTV (Egypte), France Tlvisions (France),
NTU (Ukraine), PBS (Malte), RAI (Italie), RTBF (Belgique), RTE (Irlande), RTP (Portugal), RTR (Russie), RTVE (Espagne), RTVSLO (Slovnie), SSR (Suisse), TMC (Monaco), TVR (Roumanie), TV4 (Sude),
YLE (Finlande).
(9) Euronews diffuse simultanment en anglais, franais, allemand, italien, portugais, espagnol et en
russe.
(10) Franoise Sigot, La chane europenne Euronews veut pouvoir stendre Lyon, Le Figaro,
14 mars 2007.
(11) Olivier Baisne/Dominique Marchetti, La production de linformation europenne. Le cas de la
chane paneuropenne dinformation Euronews, in Dominique Marchetti (dir.), En qute dEurope. Mdias
europens et mdiatisation de lEurope, Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2004, p. 43.

2008, lanne de tous les dangers pour france 24?

875

Une des leons de ces chanes internationales est que le spectateur ne les
frquente que pour avoir un accs immdiat lactualit. Le ton et la langue sont donc les principaux lments didentification. En aucun cas, la
diffrence des journaux de mi-journe ou de dbut de soire des mdias
audiovisuels nationaux, le prsentateur ne sera un lment daccroche supplmentaire. De mme, sadressant des catgories socioprofessionnelles
suprieures, de nationalits diverses et surtout de passage, le recours un
ditorialiste nest pas ncessaire. Toutes choses dont France 24 sest pourtant dote.
Sa fragilit conomique est en outre renforce par la relative confidentialit de son audience. Malgr les dclarations de son prsident et quelles
que puissent tre les qualits ditoriales et thiques de la chane, il est clair
que, en une seule anne dmission, elle na pu simposer au niveau international. Euronews a mis longtemps et il lui aura fallu la couverture de
nombreuses crises avant de devenir crdible. Comme le constatait cruellement un rdacteur en chef de Radio France Internationale, Jean-Pierre
Boris, dans une tribune du Monde du 27 novembre 2007 : dans ce monde
compliqu, o la concurrence audiovisuelle et celle dInternet est froce, il faut
plus que le dvouement de professionnels recruts il y a peu, pour beaucoup
issus de RFI, pour saffirmer. Le prestige et le renom de la France ne sont
plus suffisants pour assurer le succs. Sattirer la confiance et la fidlit des
tlspectateurs ou des auditeurs exige de dmontrer avec constance et pendant
de longues annes comptence et fiabilit, ractivit et pondration, professionnalisme, indpendance et modestie.
La couverture satellitaire limite galement laudience de France 24. Euronews a presque doubl sa couverture en cinq ans et poursuit son dveloppement lchelle mondiale. Elle couvre maintenant lEurope, le MoyenOrient, lAfrique, les Amriques et lAsie. A la diffusion via le cble et le
satellite sajoute une couverture exclusive sur les rseaux terrestres dans
23 pays. Actuellement, 33 chanes nationales diffusent son signal en direct
sur leur propre rseau, ce qui reprsente une couverture supplmentaire de
cent seize millions de foyers terrestres. Diffuse par sept satellites sur
lEurope, Russie comprise, le Proche-Orient et lAfrique, ainsi que par cble
sur New York et Washington, France 24 prtend faire mieux. En attestent
les Premiers rsultats exceptionnels, publis par la chane au printemps 2007,
partir denqutes ralises en dcembre 2006 et janvier 2007. Ils ont aliment la communication de la chane du printemps et de lautomne, proposant daller au-del de linformation pour ce qui est du Darfour, de
lIran/Core du Nord ou du Liban (printemps 2007). Cependant, la ralit
contredit les chiffres (12) : comment prtendre 51% de notorit en Algrie ds avril 2007, alors que la premire chane trangre, Al Jazeera,
(12) Cf. Daniel Psenny, Le difficile calcul de laudience, Le Monde, 10 oct. 2007.

876

grald arboit

natteint que 12%? Elle commence seulement tre visible dans le paysage
audiovisuel marocain Sa notorit est limite en France, dans les cercles
audiovisuels particulirement. Une srie, diffuse sur Canal + au printemps, intitule Reporters et sinspirant de plusieurs affaires ayant fait la
une des mdias dans lanne prcdant son criture (enlvements de journalistes en Tchtchnie et en Iraq, trafic darmes en Afrique, prtention
prsidentielle du ministre de lIntrieur) et se droulant dans la rdaction
dune chane dinformation en continu appele TV2F, a fait mention de toutes ses consurs existantes, LCI, BFM, I-Tl et mme CNN, sauf
France 24.
Une opportunit politique
Un dbut dexplication de cette communication offensive autour de
lampleur de la diffusion tient au caractre minemment politique de la
cration de la chane. Une des raisons de lchec de La Cinq tenait
labsence de mobilisation autour de la communication lattention des
acteurs politiques, pensant simplement que la pression des tlspectateurs
suffirait. Pour France 24, la menace pose par la fin du mandat de Jacques
Chirac imposait de se prmunir de toute surprise. Les circonstances de sa
naissance, bafouant la volont parlementaire, et la nature de son actionnariat (13) sont dans tous les esprits, gauche comme droite. Les deux
saccordant mme sur un point : les deux actionnaires retenus, la prive
TF1 et la publique France Tlvision, ne peuvent pas sentendre. Au Parti
socialiste, il sest agi avant tout dune incompatibilit idologique : la
chane tant paye par le contribuable franais, il convient que loprateur
public soit le matre-duvre principal. A lUnion pour un mouvement
populaire (UMP), il sest agi de rompre avec le dsordre rgnant dans
laudiovisuel extrieur : la part de TF1 serait ainsi dilue dans un capital
fusionnant France 24, Euronews et TV5, la chane gnraliste internationale
francophone (14).
Aussi France 24 a-t-elle accompagn la campagne prsidentielle et les premiers cent jours de la prsidence Sarkozy, avant de la reprendre au moment
des dbats sur le budget au Parlement, dune opration de marketing dans
la presse franaise. Dans la mme priode, Alain de Pouzilhac a entam la
monte en puissance de son canal arabe pour mettre au plus tt toute la
(13) Cf. Grald Arboit, La chane dinformation internationale pour la France. France 24 lpreuve
de la ralit, Annuaire franais de relations internationales, vol. VIII, 2007, pp. 946-952; La chane
dinformation internationale pour la France, Annuaire franais de relations internationales, vol. VII,
pp. 416-423; La chane dinformation internationale pour la France. Ralits dun projet dj ancien,
Annuaire franais de relations internationales, vol. VI, 2005, pp. 554-561; Une chane dinformation internationale pour la France. Perspectives dun projet dj ancien, Annuaire franais de relations internationales, vol. V, 2004, pp. 464-481.
(14) Emmanuel Berretta, Sarkozy contre Royal. Leurs projets pour la tl, Le Point, 21 dc. 2006.

2008, lanne de tous les dangers pour france 24?

877

journe et sest rendu dans les pays arabes, notamment Duba, Alger, Le
Caire et Casablanca. La rgie publicitaire, France 24 Advertising, a quant
elle annonc avoir sign des contrats avec quarante annonceurs. Comme
chaque fois, il faut entendre les chiffres tlvision et Internet confondus et,
en fait, un quart des recettes publicitaires provient de lInternet (15).
A la rentre de septembre, la question tant attendue de la rforme de
laudiovisuel extrieur, dont France 24 est le fer de lance, a t pose. Dans
la lettre de mission quil a adresse au ministre des Affaires trangres, Bernard Kouchner, le Prsident de la Rpublique lui a demand de procder
aux rorganisations ncessaires dans laudiovisuel extrieur (TV5,
France 24, RFI), prcisant que la BBC a autant de moyens que laudiovisuel extrieur franais pour une visibilit et une influence plus fortes. A
sa collgue de la Culture et de la Communication, Christine Albanel, il a t
demand dlaborer un schma de rorganisation et de rationalisation de
[ses] instruments. Un groupe de travail, pilot par Georges-Marc Benamou,
alors conseiller du Prsident pour la culture et laudiovisuel, en liaison avec
Jean-David Lvitte, son conseiller diplomatique, sest attel la tche
depuis juin.
Devant les ambassadeurs runis Paris, Bernard Kouchner a soulign, le
27 aot 2007, que lclatement de notre systme audiovisuel extrieur, son
manque de cohrence, de moyens, et de visibilit mritent une rflexion
globale. Et il a appel de ses vux la cration dun grand portail Internet
commun TV5, France 24 et RFI (16). Alors que les deux dernires se sont
lances dans une campagne de presse polmique (17), la premire a finalement obtenu de prserver sa particularit, la grogne des gouvernements
francophones ayant fait recul la France (18). De mme, RFI a vu le spectre de la fusion, agite par le rapport de la mission dinformation sur
laudiovisuel extrieur prside par le dput Franois Rochebloine, ds janvier 2007 (19), sloigner. Quant France 24, Pouzilhac a vu sa stratgie de
marketing triompher : sa spcificit a t prserve.

(15) Paule Gonzales, Quarante annonceurs dj prsents sur France 24, Le Figaro, 1er juin 2007.
(16) Paule Gonzales, Nicolas Sarkozy veut rformer laudiovisuel extrieur, Le Figaro, 2 sept. 2007;
Audiovisuel extrieur : une rforme dlicate en prparation, AFP, 5 sept. 2007; Daniel Psenny, Le paysage audiovisuel extrieur en chantier, Le Monde, 6 sept. 2007; Emmanuel Berretta, Sarkozy tent par
le modle BBC, Le Point, 27 sept. 2007.
(17) Stanislas Leridon (France 24), Le projet aberrant de RFI pour laudiovisuel extrieur,
www.rue89.com/2007/10/26/le-projet-aberrant-de-rfi-pour-l-au..., 26 oct. 2007; Nolle Velly (RFI), RFI
rpond aux affirmations douteuses de France 24, www.rue89.com/2007/10/30/rfi-repond-aux-affirmationsdouteu..., 30 oct. 2007; Jean-Pierre Boris, Evitons les caricatures, Le Monde, 27 nov. 2007. Il est vrai
que le prsident de la radio internationale, Antoine Schwarz, na pas attendu pour lancer la polmique : cf.
Martine Delahaye, Le PDG de RFI attend de lEtat une refonte de laudiovisuel extrieur de la France,
Le Monde, 10 fv. 2007.
(18) Les partenaires francophones de TV5 mcontents, Le Figaro, 10 nov. 2007; Paule Gonzales,
TV5 : les partenaires francophones acceptent la rforme, Le Figaro, 11 sept. 2007.
(19) Cf. le site Internet www.assemblee-nationale.fr/12/cr-cafe/06-07/c0607019.asp; Patrick Roger, Les
dputs souhaitent fusionner France 24 et RFI, Le Monde, 18 janv. 2007.

878

grald arboit

Tout juste les trois entreprises publiques ont-elles accept de mutualiser

la commercialisation et la distribution, la recherche et le dveloppement,
ainsi quune news factory, permettant de dcliner et dditorialiser linformation sur leurs diffrentes chanes. Tout cela afin den finir avec ce
Meccano abracadabrant, selon les mots de Georges-Marc Benamou,
quavait fini par devenir laudiovisuel extrieur franais. A lhorizon 20102012, sous une marque-ombrelle qui devrait tre France-Monde, devrait
voir le jour un grand bouquet numrique de chanes thmatiques et de services interactifs partir des antennes existantes : une TV5 enfant ou art
de vivre; une France 24 analysis, centre autant sur la mise en perspective que sur lactualit en continu; une chane Internet ddie lapprentissage du franais Cette ambitieuse politique de dploiement ncessite,
bien entendu, des moyens supplmentaires : le rapport suggre dlever le
budget 400 millions deuros contre 229 aujourdhui pour lensemble des
trois chanes partir de 2010 et daugmenter leurs recettes publicitaires
en se dotant dune rgie forte et unifie (20).
Le rapport Benamou de rforme de laudiovisuel extrieur reste tre
appliqu. Les syndicats craignent une remise en question de lindpendance
des trois chanes. De plus, il ne rpond pas la question du maintien de
TF1 dans le capital de France 24. Le sort dArte et dEuronews nest pas
davantage rgl. Une fois les structures juridiques en place, comment
France-Monde va-t-elle travailler, sans tenir compte des dtails
dmnagements, alignement des salaires? Pour France 24, ces questions
non rsolues devraient faire de 2008 lanne de tous les dangers.

(20) Emmanuel Berretta, TV5 et France 24 dans le mme sac, Le Point, 18 oct. 2007; Ccile Jaurs,
Nouvelles prconisations dans la rforme de laudiovisuel, La Croix, 28 nov. 2007; Raphal Garrigos/Isabelle Roberts, Rforme. Le rapport qui va refonder laudiovisuel extrieur (TV5, RFI) est prt, Libration, 29 nov. 2007.

LA DIVERSIT DES EXPRESSIONS CULTURELLES

DE LA

2007, ANNE DE LA MISE EN UVRE

CONVENTION DE LUNESCO ET DE LA RECONNAISSANCE
PAR LONU DES PEUPLES AUTOCHTONES
par

Michel MATHIEN (*)

La septime convention de protection patrimoniale adopte par
lUNESCO est entre en vigueur en 2007. Loin dtre reste lettre morte,
la Convention sur la protection et la promotion de la diversit culturelle,
adopte par sa 33e Confrence gnrale le 20 octobre 2005, a t signe par
plus de trente Etats le 18 dcembre 2006. Si son champ dapplication semble relativement bien dfini par son prambule, restera-t-il pour autant
hors des nombreuses proccupations relatives aux diverses demandes de
reconnaissance des minorits culturelles telles quelles se manifestent par le
monde de plus en plus? A fortiori, aprs que les Nations Unies ont adopt,
le 13 septembre 2007, la Dclaration sur les droits des peuples
autochtones?
Si ce texte a t refus par les Etats-Unis, le Canada, lAustralie et la
Nouvelle-Zlande en raison des contextes historico-culturels respectifs de
ces derniers, notamment de leurs craintes face des revendications dautonomie, voire dindpendance, qui y trouveraient une justification lgitime,
il pourrait avoir des chos ailleurs (1). Surtout quand, prudent sur le droit
lautodtermination, il reconnat aux peuples autochtones, linstar des
minorits de la Convention de lUNESCO, une culture identitaire et une
libert dexpression via des mdias spcifiques favorisant leur reconnaissance.
Une instance daction internationale lgitime
dote dun Fonds
La Convention de lUNESCO, conformment aux dispositions prvues
dans son texte, est entre en vigueur le 18 mars 2007, soit trois mois aprs
(*) Professeur en Sciences de linformation et de la communication lUniversit Robert Schuman
(Strasbourg III, France), o il dirige le Centre dtudes et de recherches interdisciplinaires sur les mdias en
Europe (CERIME), et titulaire de la chaire UNESCO en communication, Pratiques journalistiques et
mdiatiques. Entre mondialisation et diversit culturelle.
(1) 143 Etats ont vot en sa faveur et 11 se sont abstenus.

880

michel mathien

ladoption du minimum requis de trente Etats (2). A la fin de lanne,

77 Etats lont signe. Dans le contexte de lvolution des activits
dexpression et des industries culturelles, elle est dsormais un instrument
juridique, avec son dispositif normatif pour ses adhrents ou parties,
puisquils sont ainsi nomms. Et son champ de comptences stend sur
lensemble du processus de production, de la cration la distribution ou
diffusion.
Cette anne de mise en uvre a aussi concern le Fonds international
pour la diversit culturelle, la pice matresse du dispositif pour le financement des projets (art. 18 de la Convention). Il aura pour tche premire de
procurer des soutiens financiers pour tous ceux qui seront retenus, grce
aux contributions volontaires des Etats, aux collectes et aux dons. Dans le
cadre du march mondial des biens culturels, en particulier dans la production littraire, cinmatographique et audiovisuelle, il est dsormais reconnu
que les Etats ont leur mot dire, pourvu quils respectent les principes de
la Charte des Nations Unies. Face au march mondial libralis, ils ont le
droit dlaborer et de soutenir leurs politiques culturelles, puisque la Convention a admis la nature propre et spcifique des biens et services
culturels comme porteurs didentit, de valeurs et de sens. Dans ce
domaine, lOrganisation mondiale du commerce (OMC) ne saurait donc plus
simposer, seule, au regard des divers dbats sur la gnralisation du librechange qui ont caractris la priode de passage dun millnaire
lautre (3). Relevons quun des principaux soutiens de lOMC, la NouvelleZlande, a ratifi la Convention lautomne 2007! De mme que le
Royaume-Uni.
Les Etats pourront sengager dans la coopration internationale dans ce
domaine, afin de sauvegarder et de promouvoir les expressions culturelles
et, de facto, de se protger contre une logique strictement marchande dont
le risque dsign est une culture uniformise, avec ses diverses consquences
sur les reprsentations des peuples et leur comprhension mutuelle. Or,
lesprit de la Convention est, prcisment, dinciter la gestion intelligente
de la diversit culturelle considre comme un objectif de cohsion sociale
lchelle nationale comme lchelle mondiale.
Premire instance ou organe suprme, la Confrence des parties la
Convention sur la promotion et la protection de la diversit culturelle a
tenu sa premire session annuelle du 18 au 20 juin Paris, avec 56 Etats
prsents. Prsidant son ouverture trs solennelle, le Directeur gnral de
lUNESCO, Kochiro Matsuura, a point son originalit par rapport aux six
(2) Sur lmergence de cet instrument et son contexte, cf. Divina Frau-Meigs, La Convention sur la
diversit culturelle. Un instrument obsolte pour une ralit en expansion?, Annuaire franais de relations
internationales, vol. VIII, 2007, pp. 895-909.
(3) Pour un rappel de synthse, cf. Dave Atkinson, De lexception culturelle la diversit culturelle :
les relations internationales au cur dune bataille plantaire, Annuaire franais de relations internationales,
vol. I, 2000, pp. 663-675.

la diversit des expressions culturelles

881

autres conventions (4), savoir la reconnaissance de la diversit culturelle

comme outil au service du dveloppement, un leitmotiv souvent rappel
propos de lusage des technologies de linformation et de la communication,
notamment lors du Sommet mondial du mme nom Tunis en 2005. Cette
manifestation a t suivie Montral, les 27 et 28 septembre, par la runion
du groupe dexperts chargs de la mesure statistique de la diversit des
expressions culturelles, en particulier sur le registre des langues. Choix logique, puisque cette ville du Canada accueille lInstitut de statistique de
lUNESCO (ISU), qui, cr en 1999, va ainsi apporter sa contribution la
mise en uvre de la Convention. Cest aussi dans ce pays, Ottawa, que
le Comit intergouvernemental, runissant 24 lus reprsentatifs des
rgions du monde pour 4 ans, a sig pour la premire fois du 10 au
13 dcembre (5). Cette instance, agissant sous lautorit de la Confrence des
parties, est en charge de laffectation des ressources du Fonds international
pour la diversit culturelle, autrement dit, de son mode demploi. Ce fondsen-dpts, en cours de constitution, sera la disposition des parties pour
donner des applications concrtes ce nouveau dispositif multilatral (6).
Si 77 Etats sur les 193 que compte dsormais lONU ont sign la Convention fin 2007, une quinzaine dautres ont engag la procdure dadhsion. De ce fait, ils reprsentent dj plus de la moiti de leffectif projet
en 2005 (7). Sur le plan institutionnel, les dispositions ont bien t mises en
place pour que cette 7e convention de protection de lUNESCO gagne en
crdibilit, mme si des Etats demeurent encore hsitants, comme les PaysBas, la Belgique (8), la Rpublique tchque ou les Etats du Maghreb, tandis
que le Maroc, pour sa part, a depuis longtemps fait son choix du bilatralisme avec les Etats-Unis dans les domaines de lconomie et de la dfense.
Cependant, fin 2007, les Etats parties ne sont pas reprsentatifs de tous les
continents : les rgions Asie-Pacifique et arabe sont sous-reprsentes
(3 Etats chacune) et lAfrique sub-saharienne nest pas non plus en pointe,
alors que beaucoup dEtats y dfendent leurs spcificits, dont leur forte
diversit linguistique.
(4) Cf. la Convention pour la sauvegarde du patrimoine immatriel (2003), celle sur la protection culturelle subaquatique (2001) et, surtout, celle pour la Protection du patrimoine mondial, culturel et naturel
(1972), qui a donn une image de marque lUNESCO, bien plus que les conventions antrieures sur
limportation et lexportation illicite des biens culturels (1970), la prservation des mmes biens lors des conflits arms (1954) ou le droit dauteur (1952 et 1971).
(5) Afrique du Sud, Albanie, Allemagne, Autriche, Brsil, Burkina Faso, Canada, Chine, Croatie, Finlande, France, Grce, Guatemala, Inde, Lituanie, Luxembourg, Mali, Maurice, Mexique, Sainte-Lucie, Sngal, Slovnie, Tunisie.
(6) A la veille de louverture de la session dOttawa, le gouvernement du Canada avait annonc un versement de 600 000 dollars canadiens ce fonds dont 100 000 attribus par la seule province de Qubec.
La France avait alors dj dcid de verser ce Fonds 1% de sa contribution lUNESCO, soit
150 000 euros pour 2008.
(7) Le Montngro a t le 192e Etat rejoindre lONU, le 1er mars 2007, et Singapour la rintgre le
8 octobre 2007, aprs 22 ans dabsence.
(8) La partie wallonne ne pose pas de problme pour adhrer, la diffrence de la partie flamande qui,
elle, semble se caler sur lattitude des Pays-Bas. Quant la Suisse, en raison de sa Constitution, elle doit
faire ratifier la Convention au niveau de ses 22 cantons.

882

michel mathien

Il nempche, lors de la 34e Confrence gnrale de lUNESCO, du

16 octobre au 2 novembre 2007 Paris, ce texte a plusieurs fois servi de
rfrence, comme sil tait un acquis.
Les relais dans les opinions publiques
Dsormais, il sagira de voir comment cet instrument international va
effectivement permettre ses parties de dfendre lconomie spcifique
aux changes culturels et favorable aux principes noncs, notamment la
dissociation justifie entre biens marchands et services culturels relevant
de lintrt gnral et considrs dans leurs dimensions artistiques, symboliques, identitaires. Autrement dit, comment il va simposer dans le contexte de la mondialisation en cours, dans ses dynamiques dinfluences et
dactions entrepreneuriales qui, elles, ne sont pas forcment en phase avec
la nouvelle thique universelle que reprsente la diversit culturelle telle
quexprime par la Convention. Ainsi, celle-l est devenue le premier instrument normatif qui prend en considration la mondialisation en voulant
lui donner un sens et en matriser le processus.
Face lautorit rgulatrice exclusive de lOMC, demeure relativement
discrte sur le sujet aprs les conflits ouverts de la fin du prcdent millnaire, lintervention publique dans un domaine conomique spcifique est
reconnue en droit dans le cadre des finalits exprimes par la Convention,
elle-mme respectueuse de la Charte des Nations Unies, notamment en
matire de libert dexpression. Les diffrents plans MEDIA de lUnion
europenne (9), le modle donn par la directive Tlvision sans frontires
avec ses quotas de diffusion duvres nationales et europennes ou le programme EURIMAGES de soutien lindustrie cinmatographique du Conseil de lEurope serviront, sans conteste, dexemples appropris pour une
action originale de longue dure. Le Comit intergouvernemental doit, en
effet, faire preuve dinvention pour agir. Il sest donn deux ans pour mettre tout le dispositif en place.
Soutiens et relais sont aussi attendus au sein de la socit civile, partenaire reconnu dans la Convention (art. 11, 12c et 12d) pour son rle dans
la protection et la promotion de la diversit culturelle. Le premier Comit
intergouvernemental lui a prcis sa place dans le dispositif, tout comme le
Forum de Monterrey (Mexique), organis pour elle et avec elle du 6 au
10 novembre, lui a permis de sexprimer sur le sujet des politiques culturelles face aux ralits complexes du dilemme identit-diversit. Lui-mme a
t suivi au Brsil, Rio, du 13 au 14 novembre, du premier sminaire
international organis par le secteur culture de lUNESCO, portant sur la
diversit culturelle et la cohsion sociale. Ces proccupations ne sont pas
(9) MEDIA ou Mesures pour le dveloppement de lindustrie audiovisuelle.

la diversit des expressions culturelles

883

sans rapport avec lactivit des mdias en gnral et des offres multiples
relevant des technologies de linformation et de la communication. Aprs
avoir adopt ses rgles pour son bon fonctionnement et lu pour prsident
Gilbert Laurin, le dlgu permanent du Canada lUNESCO, le Comit
intergouvernemental a dcid une premire grande action dchanges entre
les parties et la socit civile avant sa seconde session ordinaire, prvue
en dcembre 2008, au sige de lUNESCO Paris (10). Protection et promotion de la diversit culturelle gagneront en discussions et, peut-tre
aussi, en clarifications smantiques.
Multiculturalit revendique et problme des nations reconnues en tant
quEtat? Acceptation des spcificits identitaires de peuples relgus, de
minorits culturelles, ethniques, religieuses ou autres? Quels en sont les
principes de libert et dgalit par rapport aux majorits? Dominantes ou
respectueuses des diffrences? Bien des questions se dveloppent ici et l
dans les espaces mdiatiques nationaux, voire linternational, et constituent des sujets de plus en plus discuts dans les institutions, y compris sur
le plan juridique (11). En particulier au sein de lAssemble parlementaire
du Conseil de lEurope, Strasbourg, qui, au dbut 2006, avait vot une
Convention cadre pour la protection des minorits nationales, impliquant
protection de leur langue, religion, culture et tradition (12), et qui, depuis,
poursuit ses dbats sur le concept de nation et le soutien des Etats dorigine aux minorits nationales. Le sujet nest videmment pas simple. Il
traduit une volution des proccupations, historiques et rcentes, dans le
cadre gnral de la mondialisation, avec ses flux migratoires instituant des
minorits nouvelles ct, ou en face, des minorits anciennes, et
venant accentuer la dimension multiculturelle des territoires habits, que
les mdias gnralistes ou nationaux ne peuvent plus ignorer, quand ils ne
sont pas, eux-mmes, parties prenantes.
Dbordant du cadre de lUnion europenne, cette volution concerne la
grande Europe, de lEst lOuest et via le Centre. Avec un regard particulier sur lavenir de la Belgique et le risque de lclatement de lEtat en deux
entits diffrencies entre Wallons et Flamands ou encore sur la Macdoine,
sans oublier le cas du Kosovo devenant Etat indpendant suite la guerre
de 1999 avec la Serbie. Lavenir du Kosovo pourra, certes, tre considr
comme un prcdent pour dautres minorits, mais aussi pour lavenir de la
construction de lUnion europenne. En particulier, dans ses rapports internes entre grands et petits Etats, en lien avec son objectif historique premier de rconciliation entre les peuples.

(10) Une session extraordinaire est prvue en juin 2008 pour gagner en efficacit.
(11) Cf. Julie Ringelheim, Diversit culturelle et droits de lhomme : lmergence de la problmatique des
minorits dans le droit de la Convention europenne des droits de lhomme, Bruylant, Bruxelles, 2006, 490 p.
(12) Recommandation 1 766. En 2007, 8 Etats sur les 47 membres du Conseil navaient pas ratifi ce
texte, dont la France!

884

michel mathien

Le sujet connat videmment des manifestations diverses et multiples

dans le monde, lexemple mme, donn au Mexique loccasion des
dbats relatifs la phase de Tunis du Sommet mondial sur la socit de
linformation en 2005, par la Dclaration des peuples indignes, dite Dclaration de Chupcuaro (13).
Le risque dune balkanisation gnralise
Lavenir voit dj le retour de questions identitaires relevant aussi bien
du dialogue interculturel que des rapports de force inscrits dans les politiques intrieures et les relations internationales des Etats et, de facto, de
lvolution du multipartenariat, avec le rle des Nations Unies. Si ladoption, quasi consensuelle la 62e session de lONU, de la Dclaration sur les
peuples autochtones est, selon le Secrtaire gnral Ban Ki-Moon, une invitation la rconciliation avec les peuples premiers, elle ne saurait sy limiter stricto sensu au regard des problmes internes que connaissent beaucoup
dEtats du monde.
La visibilit de laction du Fonds international pour la diversit culturelle
et ses relais au sein des socits civiles de chacun des Etats seront des indicateurs quant au devenir du projet quil reprsente. Au sein du dispositif
des Nations Unies, avec ses quatorze agences ou institutions spcialises, et
aprs la dmarche du Sommet mondial sur la socit de linformation, la
mise en uvre de la Convention traduit une monte en puissance de
lUNESCO. Toutefois, si cet important correctif la mondialisation est
dsormais prendre en compte, on peut lgitimement penser que
lUNESCO sera davantage une institution communicante sur ce sujet
quelle ne la t jusqu prsent. Au moins autant que sur le patrimoine
mondial, qui lui a donn une notorit publique, tout en servant sa promotion et celle des Etats et des collectivits ayant bnfici de linscription
dun monument ou dun site.

(13) Document disponible sur le site Internet www.sre.gob.mx/uaos/documentos/pueblos.doc. Suite au

sminaire interculturel mexicain organis, en aot 2005 dans cette ville, sur le thme Les peuples indignes
face aux nouvelles technologies de linformation et la communication.

NOUVELLES TECHNOLOGIES
ET RELATIONS INTERNATIONALES
Xavier Pasco
Introduction
Isabelle Sourbs-Verger
Conqute spatiale et relations internationales
Grard Brachet
Le rle et les activits du Comit des Nations Unies
pour les utilisations pacifiques de lespace extra-atmosphrique
(CUPEEA)
Jean-Louis Fellous
Le Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat.
A linterface entre science et politique

INTRODUCTION
NOUVELLES

TECHNOLOGIES ET RELATIONS INTERNATIONALES

par

Xavier PASCO (*)

Le 11 janvier 2007, un missile dcollait du site de lancement de Xichang
en Chine et dtruisait quelques minutes plus tard, 800 kilomtres daltitude, un satellite chinois arriv en fin de vie. La rsonance internationale
prise par cet vnement a fortement contrast avec labsence notable de
communication prcise sur cet vnement de la part des autorits chinoises.
Pourtant, mme si la cible tait sans doute cooprative peut-tre participait-elle, elle-mme, au guidage du missile , ce coup au but montre
tout le moins une bonne matrise des rendez-vous spatiaux! Au-del, cest
bien sr la signification politique de cet vnement qui a retenu lattention
et nen finit pas de susciter de nombreuses interprtations. Les atermoiements des autorits chinoises, visiblement multiples et peu coordonns
cette occasion, comme les ractions amricaines, relativement feutres dans
un premier temps, laissent encore planer le doute quant la nature relle
du message pass par la Chine.
Il reste que, indpendamment des relations sino-amricaines, cet exploit
a sem le trouble parmi les nations spatiales, en savrant le plus polluant
de lhistoire spatiale par le nombre de dbris quil a engendrs. Or, la multiplication des dbris sur des orbites o voluent de nombreux satellites fait
lobjet de toutes les attentions depuis plusieurs annes, notamment dans le
cadre du Comit des Nations Unies pour les utilisations pacifiques de
lespace extra-atmosphrique (CUPEEA). Comble du paradoxe, 2007 est
aussi lanne o ce Comit vient prcisment dentriner, lunanimit et
au terme dun long et patient processus, un ensemble dorientations pour
limiter ces dbris. Grard Brachet, prsident sortant du CUPEEA, fait le
point sur les progrs raliss dans ce domaine et, plus largement, dans le
domaine de la scurit collective dans lespace, thme encore bien peu visible il y a quelques annes, mais qui dsormais occupe lavant-scne dans les
forums spatiaux internationaux. Prendre conscience des changements qui
affectent le paysage spatial international et imaginer aujourdhui les
mesures pour un dveloppement durable des activits spatiales de
demain, voil les principaux enjeux qui sous-tendent ce premier article.
(*) Matre de recherche la Fondation pour la recherche stratgique (FRS, France).

888

xavier pasco

Sans doute plus mdiatique, en tout cas mieux connu du grand public,
le thme du rchauffement climatique et des querelles politiques quil
engendre sur fond dexpertise scientifique est galement abord dans cette
dition de lannuaire. Jean-Louis Fellous, expert reconnu de ces questions,
scientifique ayant longtemps travaill au CNES, lagence spatiale franaise,
lAgence spatiale europenne puis lIFREMER en tant que directeur
des recherches ocaniques, dsormais secrtaire excutif du Comit mondial
des satellites dobservation de la terre, fait le point des travaux et des conclusions du Groupe des experts sur le climat (GIEC) et des prises de positions encore vives quils ont engendres. Que le GIEC ait collectivement
reu en 2007 le prix Nobel de la Paix pour lensemble de ces travaux na
pas encore attnu les controverses politiques et scientifiques et rend plus
que jamais ncessaire lexpression dun avis autoris.
Enfin, tout lintrt stratgique de lespace tant ainsi clairement rvl,
il a sembl utile de faire le point sur lvolution des politiques spatiales et
sur ltat du monde en 2008 dans un domaine qui nest plus lapanage de
quelques-uns. Cette volution ayant videmment un rapport direct avec
lensemble des questions de scurit et dquilibre international, une vision
synthtique des principaux objectifs nationaux sous-jacents aux principaux
efforts spatiaux nationaux nous est propose par Isabelle Sourbs-Verger,
chercheur au CNRS (Laboratoire Communication et Politique), pour conclure cette srie.

CONQUTE SPATIALE
ET RELATIONS INTERNATIONALES
par

Isabelle SOURBS-VERGER (*)

Le 4 octobre 1957, le lancement du premier satellite artificiel de la terre,
Spoutnik-1, offrait lactivit humaine un nouveau champ dactivit et
marquait un tournant dans la perception des rapports de force de laprsguerre. Si les enjeux scientifiques taient bien lobjectif officiel, le contexte
particulier de la Guerre froide devait immdiatement confrer lespace un
caractre stratgique quil na jamais perdu, mme si le sens de lexpression a pu considrablement varier selon les pays et les poques.
Cette double dimension nationale et internationale est la clef de vote de
toute lactivit spatiale. Elle sexprime au travers des diffrents axes qui
structurent les politiques spatiales et pose la question des interactions entre
communauts spatiales, dcideurs politiques et sensibilisation de lopinion
publique par les mdias. Aprs 50 ans de pratique, que peut-on dire de la
mise en valeur de lespace, de ses modalits et de ses interactions avec les
caractristiques majeures des relations internationales?
La matrise des systmes spatiaux a certes induit de nouvelles applications et de nouveaux usages, ainsi quune multiplication impressionnante
du nombre des utilisateurs. Les missions confies aujourdhui aux programmes spatiaux recouvrent la gamme de lespace utile, une expression pratique qui recouvre lensemble des applications : tlcommunications, diffusion tlvisuelle, Internet, observation de la terre, mtorologie, prvention
et suivi des catastrophes naturelles Les ambitions affiches pour lespace
de demain sinscrivent dans les cadres privilgis par chacun des Etats : leadership, voire hgmonie pour les Etats-Unis, renouveau de lconomie et
du sentiment national pour la Russie, conomie de la connaissance pour
lEurope, comptences technologiques originales et nouvelle approche de la
scurit pour le Japon, reconnaissance internationale mais aussi dveloppement quilibr de la science, de la technologie et de la socit pour la Chine,
priorit donne aux applications utiles au dveloppement national et affirmation de la modernit pour lInde

(*) Directrice adjointe du laboratoire Communication et politique du Centre national pour la recherche
scientifique (CNRS, France).

890

isabelle sourbs-verger

Au fil de ce rapide panorama, on constate que quelques mots-clefs font

lunit : science, technologie, connaissance, dveloppement, conomie,
socit. En parallle, certains, plus rares dans les discours officiels mais bien
prsents, marquent la continuit avec les premiers temps de la conqute
spatiale : leadership, intrt national, scurit Et il est frappant de constater que les dpenses spatiales restent largement le fait de la puissance
publique, le secteur priv nassurant encore que des investissements limits.
1957 a sans aucun doute marqu un tournant. Alors que lEurope signait
le Trait de Rome, que la parit nuclaire entre Etats-Unis et Union sovitique se mettait en place et que la dcolonisation se poursuivait, lexploration par lhomme de lespace tait vcue comme symbolique dune re nouvelle, celle de la modernit illustre par lide de progrs et doptimisme
Aujourdhui le monde a chang, oscillant, selon les formules, dun monde
priv de sens un nouvel ordre mondial. Lespace est tout autant bnficiaire quacteur des nouvelles formes de mondialisation, mais il marque
aussi la fin dune poque et un relatif essoufflement. Face aux nouveaux
mondes inconnus des nanotechnologies ou des biotechnologies, les applications spatiales prsentent un petit air vieillot. On parle bien de retour vers
la Lune, de missions vers Mars et de recherche de la vie dans lunivers,
autant de thmes certes intemporels, mais qui pour certains apparaissent
comme le ple remake des ralisations des annes 1970-1980, voire, pour
dautres, de pures dceptions par rapport aux attentes engendres par la
science-fiction.
Quel bilan peut-on aujourdhui dresser de 50 ans doccupation de
lespace? Quelques centaines de satellites artificiels occupent la proche banlieue de la Terre ou, plus lointains, se caractrisent par la synchronisation
de leur dplacement avec celui de la Terre. Les hommes assurent une prsence plus que symbolique et rares sont les sondes construites pour quitter
lattraction de notre plante.
De plus en plus, la mise en valeur par lhomme de ce monde nouveau se
caractrise par une forme de gocentrisme qui dpasse largement le trac
des orbites. Cest en fonction des proccupations terrestres quotidiennes que
les promoteurs des activits spatiales justifient de leurs crdits et de leur
utilit. Et si la notion de conqute na pas encore tout fait disparu du discours sur lespace, cest grce aux ambitions de reconnaissance nationale de
nouveaux Etats ou cause du souci des puissances spatiales confirmes de
retrouver un deuxime souffle et non du fait de programmes rellement
novateurs. Dans ce contexte o lespace, par bien des aspects, passe du statut de frontire celui de banlieue, il parat donc pertinent dvaluer les
interactions entre les thmatiques classiques des relations terrestres et les
caractristiques spcifiques de ce domaine dactivit.
La lecture qui est ici propose consiste valuer le poids des activits
spatiales dans les questions actuelles de scurit internationale, dans la

conqute spatiale et relations internationales

891

redfinition du rle des Etats et dans les partages dinfluence rgionales et

internationales, mais aussi dans les enjeux plantaires de dveloppement
durable.
Espace et scurit internationale
La clbration des 50 ans de la conqute spatiale, en octobre 1957, sest
caractrise par des manifestations nationales et internationales bnficiant
dune couverture mdiatique large. Si chacune des puissances spatiales a
profit de lvnement pour faire de lauto-promotion, la dimension internationale du phnomne a aussi t trs largement souligne. Lactualit
spatiale renvoie ainsi des raccourcis impressionnants de lhistoire rcente
des relations internationales, nous transportant de Spoutnik, lment marquant de la comptition de la Guerre froide, la Station spatiale internationale (ISS), symbole affich dune coopration internationale large, le tout
sur fond de relance artificielle dune course bis lespace, qui impliquerait
cette fois lAsie et se prsente surtout comme une intressante instrumentalisation de la ralit dans un contexte dprim.
Nuclaire et affirmation dinfluence, deux donnes structurantes
des ralisations spatiales
La condition premire pour aller dans lespace est la mise au point du
lanceur. La Seconde Guerre mondiale a t cet gard un facteur dclenchant ds lors que le IIIe Reich a choisi de dvelopper prioritairement la
mise au point de V2 pour le bombardement de lAngleterre. A la fin de la
guerre, lintrt militaire des fuses est reconnu, mais la base technique de
la conqute spatiale est profondment marque par les horreurs des bombardements et celles des conditions de production par les dports et travailleurs forcs. Conscients des possibilits de cette super-artillerie, les Allis
se disputent alors les comptences techniques des hommes et les restes de
matriel (1). On est loin du rve de dpassement de lattraction terrestre et
dexploration de lespace par des satellites puis des hommes, qui reprsente
lessence mme de la conqute spatiale.
Au cours des annes 1950, lambition spatiale demeure et sexprime dans
des revues spcialises avec une vigueur particulire aux Etats-Unis, o elle
trouve un terreau favorable tenant tout la fois aux mythes particuliers de
la frontire, de la destine manifeste et du progrs technique, pour citer
rapidement les plus vidents (2). La conqute spatiale noffrait cependant
aucun bnfice politique, conomique ou militaire direct suffisant pour jus(1) Les Amricains ont rcupr les ingnieurs et scientifiques allemands les plus comptents, les Sovitiques contrlant la zone partir de juillet 1945 et disposant donc du matriel et des techniciens restants.
(2) Howard E. McCurdy, Space and the American Imagination, Smithonian Institution, 1997.

892

isabelle sourbs-verger

tifier linvestissement financier, scientifique et technique ncessaire. Le lancement, en 1957, de Spoutnik et, en 1958, celui dExplorer (Pamplemousse)
rsultent dune toute autre logique, celle de la rivalit amricano-russe au
cur de la Guerre froide.
Depuis la fin de la guerre, la matrise de larme nuclaire reprsente la
donne stratgique fondamentale et cest en fonction delle que les EtatsUnis comme lUnion sovitique ont dcid de dvelopper leurs capacits
spatiales. Dans la mesure o les proccupations stratgiques militaires de
chacun des deux Etats diffrent, ces derniers sont conduits dfinir des
priorits diffrentes et donc mettre au point des capacits spatiales spcifiques. Pour les Etats-Unis, lobjectif essentiel est dexploiter au mieux
leurs forces nuclaires, ce qui passe par lacquisition des donnes prcises
indispensables pour valuer les ressources de ladversaire et dresser la cartographie des sites stratgiques. Or, les vols des avions U2, principale
source dinformation, reprsentent une violation patente de la souverainet
sovitique. Seuls des vecteurs voluant hors de porte de moyens antiariens et non soumis au droit arien international peuvent rsoudre ce problme rcurrent. Survolant la Terre plus de 100 km daltitude, le satellite
reprsente la solution unique et devient une priorit de la prsidence amricaine.
Pour lUnion sovitique, lobjectif stratgique essentiel est plutt de combler la distance qui met les Etats-Unis labri de possibles reprsailles. Le
dveloppement dun missile intercontinental susceptible de larguer une
bombe nuclaire sur le territoire amricain devient la condition sine qua non
de la parit. Les comptences spatiales sovitiques vont se greffer sur le
dveloppement des capacits missiles, en leur donnant une lisibilit internationale et un caractre dexploit technologique prsent comme la
dmonstration du rattrapage, voire du dpassement du concurrent amricain.
Les moyens spatiaux, les satellites comme les lanceurs, structurent donc
en profondeur les relations internationales travers la bipolarit des blocs
fonde sur le principe de la dissuasion nuclaire laquelle ils confrent une
dimension globale.
De nouvelles relations plus ambigus
Cette imbrication initiale entre la comptence nuclaire et la comptence
spatiale est une constante, mme si elle volue et se dcline dans des registres diffrents en fonction des pays et, bien sr, des poques. La composition du club spatial, quil sagisse de ses membres prsents ou futurs, montre la prennit de cette logique, quels que soient les modes de relations
entretenus avec la composante nuclaire. En effet, hormis le Japon, contraint par son statut international particulier lissue de la Seconde Guerre

conqute spatiale et relations internationales

893

mondiale, toutes les puissances spatiales sont aussi des puissances nuclaires
ou ont des ambitions affiches dans ce domaine. Parfois mme, la mise en
place dune comptence spatiale sert de substitut une activit nuclaire
interdite, dans la mesure o le droit spatial international pose prcisment
comme principe le libre accs de tous (3). Cependant, contrairement ce qui
a pu tre dit et largement utilis dans une extension abusive du MTCR
(Missile Technology Control Regime) lactivit spatiale, les relations technologiques troites entre missiles et lanceurs ne sont pas llment-clef. Pas
plus que ne le seraient des besoins intemporels de la frappe nuclaire. Cest
plutt laffirmation des proccupations de souverainet et de reconnaissance
qui sont lorigine de la construction dun programme spatial.
On peut ainsi rappeler que, dans le cas de la France, les activits spatiales
militaires proprement parler ont t plus pnalises que servies par lexistence dune doctrine nuclaire nationale dont les principes de dissuasion du
faible au fort rendaient inutiles une cartographie spatiale fine destine du
ciblage. Dans le mme esprit, lexistence dune communaut nuclaire richement dote et privilgie par rapport aux autres forces militaires comme
aux autres domaines scientifiques a suscit une mfiance assez spontane
que le monde spatial a d semployer dsamorcer
Chacune leur manire, la Chine et lInde, pays en dveloppement devenus les nouvelles puissances spatiales, illustrent aussi, travers la proximit
des acteurs (4), les convergences spontanes entre ambitions nuclaires et
spatiales, mme quand ces dernires, comme dans le cas de lInde, saffirment exclusivement centres sur les applications civiles destines favoriser
le dcollage conomique du pays, ne donnant aux communauts militaires
et du renseignement quun statut banalis dutilisateur et non de prescripteur. Le dbat qui sest ouvert en Inde au moment de lannonce de la satellisation du premier satellite chinois en 1970 montrait bien le caractre spontan de lassociation entre capacits spatiales et nuclaires, puisquil
sagissait alors dapprcier, au vu de ce nouvel vnement, la ncessit
dacclrer le programme nuclaire national. Or, il est particulirement
significatif de constater que les responsables indiens ont considr que la
nouvelle comptence spatiale de la Chine reprsentait une menace non en
termes de scurit militaire, mais bien en terme de reconnaissance dun statut international. Dans ce contexte, la rponse choisie par lInde passe par
laffirmation de sa dtermination devenir son tour une grande
puissance en se dotant dune capacit nuclaire indpendante (5).

(3) Le cas du Japon est de ce point de vue rejoint par celui du Brsil, future puissance spatiale non
nuclaire.
(4) Isabelle Sourbs-Verger, Lorganisation du secteur spatial chinois, lments de lecture, Revue
franaise de droit arien et spatial, vol. IV, 2005, pp. 379-393.
(5) G.D. Deshingkar, Chinas earth satellite : the case for Indian bomb, China Report, 1970, pp. 6 et
28.

894

isabelle sourbs-verger

Cest la mme logique qui inspire lEtat isralien, les objectifs spatiaux
venant sinscrire en complment de la recherche dindpendance et comme
lment de contribution la scurit nationale, indpendamment des ressources de lalli amricain et sans lien direct avec la comptence nuclaire
nationale.
Raliss et ralisables ou non, ces ambitions de reconnaissance se retrouvent chez les Etats candidats au statut de puissance spatiale, comme lAfrique du Sud, le Pakistan, la Core du Nord, lIraq en son temps ou lIran
aujourdhui. Tous ont en commun des ambitions nuclaires potentielles et
des proccupations spatiales qui jouent en quelque sorte le rle de substitut
ou parfois dhabillage. On peut, ce titre, rappeler que le tir de 1998 du
Taepo Dong nord-coren, initialement dnonc par les Etats-Unis comme
un essai de missile, a finalement t prsent comme un lancement spatial
avort afin de banaliser officiellement un vnement dont linterprtation
stratgique stricte aurait pos un rel problme diplomatique tant en termes defficacit des procdures de contrle que de poursuite des discussions
rgionales.
Espace et contrle des armements
Cette spcificit juridique de la circulation dans lespace sans violation
des souverainets nationales se retrouve dans la contribution nouvelle des
moyens spatiaux la dissuasion. De fait, trs vite, lusage des satellites de
reconnaissance engendre un effet stabilisateur en limitant les risques descalade et de surenchre diplomatico-militaire.
Mises au service du contrle des armements, les comptences spatiales
deviennent un des lments du renforcement de la scurit internationale.
Ce phnomne se poursuit aujourdhui sous une forme la fois attnue et
largie, avec la multiplication des satellites dobservation militaires, duaux
et civils commerciaux appartenant un nombre croissant de pays.
Lapport principal des satellites la stabilit des relations internationales
tient depuis toujours cette capacit dinformation objective et permanente sans violation des souverainets nationales qui a t une des raisons
initiales de leur dveloppement. La libert totale de circulation et de prsence dans lespace reprsente une originalit forte de ce milieu. Le trait
de 1967 sur les usages de lespace circumterrestre ninterdit en effet que les
armes de destruction massive et, sil recommande les usages pacifiques, il
noffre aucune dfinition stricte de la notion, laissant chacun une relative
latitude daction. De ce fait, les satellites militaires dobservation, dits de
reconnaissance, ont permis de dpasser les checs successifs de la politique
de ciel ouvert voulue par les Etats-Unis, en contribuant directement
lvaluation des forces nuclaires et surtout au contrle de leur limitation.
A partir de 1972, et de faon plus explicite en 1978, puisquils sont alors

conqute spatiale et relations internationales

895

mentionns en tant que tels, les satellites deviennent les garants des deux
accords bilatraux START / ABM qui rationalisent lquilibre de la dissuasion.
Plus de 20 ans plus tard, lexistence de nouveaux satellites militaires
appartenant des pays tiers, tels que les systmes franais Hlios ou isralien Offeq ou encore plus rcemment japonais IGS (Information Gathering
Satellite), sinscrit dans cette mme logique dacquisition dinformations
stratgiques de faon autonome, seule mme de garantir lindpendance
de la dcision nationale en toute connaissance de cause.
Cette tendance a encore t renforce, au moins apparemment, par le
dveloppement de satellites commerciaux haute rsolution, prsents par
leurs promoteurs comme un garant de transparence et donc un facteur de
scurit, une approche peu prs accepte aujourdhui, dans la mesure o
ces systmes sont soumis de fait une rgulation nationale relle (embargo,
contrle tatique (6)), limitant dautant le caractre potentiellement sensible de la diffusion dinformations quils auraient pu offrir.
Nouveau renversement, lespace banalis comme lieu daffrontement
Soutiens de la puissance nuclaire, puis contributeurs du dsarmement,
les satellites ont troitement particip au cadre international de la dissuasion tel quil sest progressivement labor au cours de ces 40 dernires
annes. Toutefois, un nouveau renversement partiel mais significatif est en
train de prendre place. Perceptible ds 1983 avec lannonce, par le prsident
Reagan, du programme IDS dInitiative de dfense stratgique, rapidement
popularis sous lappellation de guerre des toiles, avant de se faire plus
discrte, lide amricaine dun dpassement de la MAD (Mutual Assured
Destruction) comme fondement de la dissuasion devient de plus en plus prsente. La dnonciation des Traits ABM, a reprsent une tape-clef avant
de culminer avec le raffichage, par le prsident George W. Bush, en 2001,
du projet de dfense antimissiles. Dans ce contexte, le rle des satellites
amricains devient encore plus crucial pour la scurit nationale, puisquils
doivent tout la fois assurer la veille, la dtection et lalarme et contribuer
la destruction des moyens ennemis. La gamme des missions confies
lespace et donc sa place cruciale dans le dispositif de scurit nationale suffisent largement justifier lapparition simultane et de plus en plus
appuye des concepts de space control et space dominance qui caractrisent aujourdhui la doctrine militaire spatiale des Etats-Unis (7).

(6) La procdure amricaine de shutter control en est lexpression officielle.

(7) Cf. le rapport de la US Commission to Assess National Security Space Management and Organization,
dit Rapport Rumsfeld et voquant le risque dun Pearl Harbor spatial, 2000.

896

isabelle sourbs-verger

Ce changement de paradigme est dsormais un lment essentiel des conditions actuelles de la scurit internationale. Dune part, dans son principe,
elle met en cause, terme, la crdibilit des moyens nuclaires russes
comme garantie de la scurit nationale de la Russie par rapport aux EtatsUnis, puisque ces derniers se seront thoriquement mancips du risque de
deuxime frappe. Dautre part, dans la pratique, en simposant une fiabilit
totale, le bouclier amricain conduit ses adversaires potentiels multiplier
leurs propres moyens dattaque pour rester crdibles. Ce dernier aspect a
des consquences multiples, dans la mesure o, implicitement, il remet aussi
en cause les rapports de puissance entre les autres Etats. La Russie, pensant en particulier la Chine, a ainsi trs tt dnonc le risque quelle
voyait se profiler pour sa propre scurit du fait du remplacement dune
politique de limitation des armements par une tentation de surenchre
gnralise. Sil est exagr de considrer que le tir ASAT chinois de janvier
2007 trouve dans une attitude amricaine unilatrale sa principale explication, lvnement renforce les inquitudes de la communaut internationale,
prive de moyens dactions tant juridiques que diplomatiques pour prserver le statu quo dun espace sinon rigoureusement civil, du moins sans armes
directement actives.
La question de la weaponisation de lespace circumterrestre est donc
dune particulire actualit, en 2008, dautant plus quon ne peut exclure un
second essai ASAT chinois ni, par effet de contagion, dautres initiatives du
mme type effectues par dautres pays. A un moment o le contrle de la
prolifration nuclaire se prsente comme une vritable gageure, la course
en avant amricaine pour le dveloppement de systmes spatiaux offensifs
fait figure, pour la communaut internationale, de bote de Pandore.
Occupation croissante de lespace,
adaptation du rle des Etats,
reprsentation de lunipolarit face la multipolarit
Analyse laune des dominantes stratgiques et politiques qui ont prsid sa naissance, loccupation de lespace circumterrestre montre la permanence de la contribution que la matrise de capacits spatiales apporte
limage de puissance dun Etat et sa capacit dinfluence. Il convient
ainsi de dpasser la composante militaire, lvolution de certaines applications passes trs vite au premier plan de lactivit spatiale, comme les tlcommunications, montrant la permanence de ces proccupations lchelon
tant international que rgional et national.

conqute spatiale et relations internationales

897

Mise en valeur des ressources spatiales et leadership

Si lespace militaire reste lapanage dun nombre limit dEtats aux capacits trs ingales (8), les tlcommunications spatiales reprsentent au contraire lactivit la plus largement reprsente. Cest aussi le seul domaine o
la prsence dacteurs privs et la dimension commerciale relle des systmes
conduisent une application des rgles de lOrganisation mondiale du commerce. Prises comme exemple de la capacit des applications spatiales
perdre leur spcificit pour sintgrer dans des logiques conomiques classiques, avec un effacement progressif des acteurs publics au profit des acteurs
privs, les tlcommunications spatiales montrent cependant que cette normalisation correspond aussi une nouvelle approche, par les Etats-Unis, de
leur rle moteur.
En 1961, le prsident Kennedy proposait lutilisation des futurs systmes
spatiaux pour permettre le dveloppement des tlcommunications internationales (9). Cette initiative se concrtisait en 1964 par la cration de lorganisation internationale Intelsat, qui runissait alors onze pays. Le principe
de lorganisation tait profondment original puisquil sagissait dune cooprative commerciale but non lucratif, dont la Comsat, une socit prive
amricaine sous contrle gouvernemental, tait responsable. Dans la mesure
o les Etats-Unis mettaient disposition de lorganisation leurs comptences techniques, le rle de grant de la Comsat se trouvait pleinement justifi. Ainsi, au dbut des annes 1960, la politique amricaine en matire de
communication spatiale est donc marque par le souci de promouvoir et
contrler la mise en place dun rseau international dchanges qui se veut
exclusif. En change dune desserte mondiale, les Etats signataires sengagent en effet ne pas concurrencer le systme par la mise en place ou
lappartenance dautres rseaux commerciaux. La signification profonde
de la mesure est pleinement apparue loccasion du lancement du satellite
franco-allemand Symphonie, devenu exprimental contrairement au projet
initial, afin que la NASA accepte de le lancer, une utilisation commerciale
du satellite tant considre comme concurrentielle dIntelsat (10). Le leadership amricain trouve alors sa parfaite expression : lindustrie spatiale
amricaine assure le service international et dispose ainsi dune rente de
situation qui vient encore conforter sa position privilgie puisquelle bnficie dj dun investissement national significatif. Paralllement, ds lors
quils acceptent le principe de service exclusif, les Etats signataires bnficient dun service prix rgul, quelle que soit la rentabilit des lignes, ce

(8) Isabelle Sourbs-Verger, La militarisation de lespace : perspective europenne, Annals of Air and
Space Law, vol. XXIX, 2004, pp. 357-379.
(9) Policy Statement on Space Communication, 24 juil. 1961.
(10) Le cas de Symphonie est souvent cit comme un des facteurs majeurs de la dcision finale des Etats
europens au dveloppement du lanceur Ariane.

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isabelle sourbs-verger

qui permet de nombreux Etats de se doter dinfrastructures de communication qui leur seraient autrement interdites.
Cependant, progressivement, sous leffet de considrations techniques et
politiques, lorganisation volue, remettant en cause le schma de prminence amricaine. A partir de 1973, ladoption de nouveaux statuts limitant
la part des signataires 40% des voix marque la fin de lambition monopolistique initiale. Ds lors, Intelsat fonctionne comme une organisation
internationale classique, acceptant lexistence de systmes rgionaux,
dabord europen, puis arabe, et diversifiant ses fournisseurs avec la maturit croissante de lindustrie spatiale europenne partir des annes 1980.
Avec ladhsion de la Russie et des anciens pays du bloc socialiste, au
dbut des annes 1990, Intelsat affiche son succs et assure la desserte
denviron 200 pays et territoires (11). Cest alors que les Etats-Unis remettent en cause les privilges de lorganisation car faisant obstacle la libre
concurrence. Cette position est parfaitement cohrente avec la mise en place
des grands principes de linfrastructure globale de linformation dans un
contexte de drglementation et montre la capacit dadaptation de ladministration amricaine ds lors que, pour elle, le projet initial a perdu son
sens. A partir de cette date, la priorit est celle de la libralisation des tlcommunications, mouvement dans lequel les firmes amricaines retrouvent
leurs atouts naturels. La privatisation progressive dIntelsat sous la pression amricaine, ralise finalement en 2001, illustre donc bien une nouvelle
forme de leadership conforme la dfinition des axes prioritaires fixs
lconomie nationale. En 2007, aprs diffrents rachats et fusions, Intelsat
reprsente le premier fournisseur de services fixes de tlcommunications
spatiales, dans un contexte libralis o tous les oprateurs de satellites
peuvent disposer de rseaux internationaux.
La place croissante tenu par des investisseurs privs et leffacement de la
puissance publique dans le secteur des tlcommunications spatiales ont
souvent t pris comme exemples de laffaiblissement du rle de lEtat.
Cette interprtation parat largement simpliste ds lors quon considre
lordre des priorits prcisment dfini par chaque gouvernement. Dans
lexemple dIntelsat, il nous parat au contraire que nous avons prcisment
le cas dune action dcisive de lEtat, en loccurrence les Etats-Unis, pour
imposer les rgles de march quil privilgie.
Adaptation du rle des Etats
Lomniprsence des Etats demeure la rgle dans le monde de lactivit
spatiale. Lessentiel des sommes investies reste assur par les financements
publics, do la prminence incontestable et inconteste de la puissance
(11) Sur lvolution des pays membres au fil du temps, cf. F. Verger (dir.), LEspace, nouveau territoire.
Atlas des satellites et des politiques spatiales, Belin, 2002.

conqute spatiale et relations internationales

899

amricaine. A des titres divers et plus ou moins marqus, lespace continue

dtre identifi comme un lment de lintrt national (12) et cette tendance sest encore accrue au cours de ces dernires annes.
Influencs par leffet de mode, les commentateurs spatiaux ont tendance
insister dabord sur la puissance chinoise, en faisant fi de la ralit des
capacits au profit dun retour aux mythes fondateurs de la concurrence
dans lespace qui a structur, selon eux, les plus beaux temps de la conqute
spatiale, soit ses vingt premires annes, celles des premires russes et de
la course la lune. Pourtant, indpendamment de la Chine, o lintrt
politique reste mesur, en comparaison avec celui manifest pour dautres
domaines technologiques plus porteurs dinnovation, la Russie et le Japon
tmoignent dun intrt politique renouvel pour un secteur qui, depuis une
dizaine dannes, fonctionnait plutt de faon dconnecte.
Le renouveau de la puissance spatiale russe, visible depuis 2003 dans
laugmentation des lancements comme dans la mise en place de nouveaux
programmes, la rorganisation administrative et laugmentation des budgets, na pas encore forcment t valu sa juste valeur. La multiplication des interventions du prsident Poutine, la volont de clarification des
programmes en cours, avec un souci manifeste de renforcer la synergie entre
activits civiles et militaires, sinscrivent dans une vision du spatial qui
retrouve son rang dans les proccupations dintrt national (13). Ce phnomne correspond sans doute une volont prsidentielle de rconcilier la
Russie daujourdhui avec son histoire en capitalisant sur des lments de
russite passe, dont le spatial reprsentait un des fleurons. Plus fondamentalement, lhistoire du secteur spatial russe pendant ces dix dernires
annes a montr que, laisses elles-mmes, les entreprises spatiales russes
ont t capables de prserver le cur de leurs comptences en commercialisant leurs domaines dexcellence, mais quelles ont dans le mme temps
lentement perdu leur avance et compromis le futur. Labsence de financement nest en fait quune des donnes du problme et il est instructif de
voir que les dpenses nationales russes restent trs faibles, compares celles des autres puissances spatiales (14). La diffrence principale est plutt
dans la volont de concevoir les nouveaux programmes en fonction dun
projet politique global, marqu par le souci de rtablir des facteurs de multipolarit. Que ce soit le programme de navigation Glonass ou les projets
dexploration lunaire, cest dsormais en fonction du choix des partenaires
que les priorits se mettent en place. La faiblesse actuelle des cooprations
(12) Sur les diffrentes orientations des politiques spatiales nationales, cf. le numro 34 de la revue Herms, consacr Lespace, enjeux politiques, sous la direction dIsabelle Sourbs-Verger, 2002.
(13) Isabelle Facon / Isabelle Sourbs-Verger, Le Spatial russe : implications nationales et internationales dune apparente remonte en puissance, Etude de la Fondation pour la recherche stratgique, juin 2007,
131 p.
(14) Les Etats-Unis ont un budget spatial dpassant 32 milliards de dollars, contre 6 milliards pour
lEurope (tous budgets confondus), 3 milliards pour le Japon, 1 milliard pour la Russie, 1 milliard pour la
Chine et 800 millions pour lInde.

900

isabelle sourbs-verger

avec lEurope (15) renvoie dailleurs sans aucun doute ce problme de

manque de confiance rciproque, tandis que les projets avec lInde bnficient au contraire dun nouvel lan.
Le cas japonais, ainsi que nous lavions soulign en introduction, possde
sans aucun doute une place part parmi les membres du club spatial. Fortement marqu par son histoire et la coopration troite avec les EtatsUnis, la politique spatiale japonaise na jamais voqu dans ses motivations
une volont dindpendance se singularisant ainsi fortement. Lobjectif de
lexcellence technologique a marqu les comptences japonaises, une ambition relativement difficile atteindre dans un domaine o le poids de
lexprience est crucial. Or, le spatial japonais est dpourvu de base industrielle classique, laronautique, il est dot dun budget relativement
modeste et ne peut confier lindustrie nationale que la ralisation de satellites exprimentaux, ce qui le contraint une industrie du prototype.
Enfin, le dficit dimplication directe du pouvoir politique a conduit un
mode de gestion administrative fortement contraignant, limitant encore la
capacit de ractivit du secteur. Dans ces conditions, indpendamment de
la rforme administrative mise en place en 2004, lespace japonais est
actuellement revitalis par la nouvelle perception de sa scurit telle quelle
simpose dsormais au pouvoir politique japonais depuis le dbut des annes
2000. Le programme dobservation haute rsolution IGS (Information
Gathering Satellite) dcid aprs le tir du missile nord-coren en direction
du territoire japonais en 1998 a t un lment dclencheur. Le processus
a aujourdhui atteint un point critique, puisque une nouvelle loi spatiale
devait tre prsente lautomne 2007 la Dite (16). Indpendamment du
retard pris, le projet reste dactualit et se justifie par la ncessit de fixer
une stratgie spatiale nationale, ce qui suppose la mise en place de nouvelles
structures propres donner un nouveau souffle aux ambitions japonaises.
Uni ou multipolarit, des enjeux complexes
Le tableau de lactivit spatiale en 2007 se caractrise par la place exceptionnelle des Etats-Unis. Sil est bien un lieu o leur supriorit est incontestable et incontest, cest sans aucun doute lespace circumterrestre. Nous
avons l le rsultat de longues annes dinvestissements financiers et, plus
encore, dune profonde interpntration des valeurs propres la pense
amricaine transposes lespace, que ce soit lexploration, lexpansion, le
contrle du milieu et mme la matrialisation du fdralisme triomphant (17). Dans ces conditions, lapproche unipolaire trouve naturellement
(15) Isabelle Sourbs-Verger / Isabelle Facon, La coopration spatiale Russie-Europe, une entreprise
inacheve, Goconomie, n 43, aut. 2007, pp. 75-89.
(16) Kazuto Suzuki, Transformation of Japanese space policy, IAC-06-E.1.A.05, 2006.
(17) Xavier Pasco, Vers une politique territoriale de lespace. Le renouveau amricain, Gopolitique
n 98 (Espace : rivalit ou coopration?), avril 2007.

conqute spatiale et relations internationales

901

sa place dans lespace. Or, cette dmarche amricaine, quon voit tacitement luvre dans les instances internationales souhaitant traiter la question de lventuel dploiement darmes dans lespace, se traduit par une
position isole, qui peut tre rapidement prsente comme laffichage du
seul contre tous. Il convient ce propos de prciser que la situation est parfaitement logique dans la mesure o les Etats-Unis sont, de fait, les seuls
avoir consenti un investissement unique dans les technologies spatiales,
avec la claire ambition de sassurer ainsi dun avantage significatif. Le problme aujourdhui, pour eux, est donc autant de prserver lavance acquise
que de la scuriser, puisque la supriorit spatiale est un lment affich de
la scurit nationale. Or, cet objectif va lencontre de lintrt immdiat
et futur de tous les autres utilisateurs de lespace, quel que soit le niveau
dachvement de leurs propres programmes. Le principal trait international, celui de 1967, contenait dj en germe cette opposition entre ceux qui
dtenaient des comptences spatiales dont ils voulaient garantir la prennit de lusage et ceux qui souhaitaient prserver le futur. Laffirmation
rpte de la libert daccs comme de circulation et le consensus sur des
dfinitions insuffisantes, voire absentes des aspects sensibles (usages pacifiques, limites de lespace) ont permis la signature quasi universelle du
document. On a laiss plus tard le soin de prciser le texte, ce qui explique la situation de blocage la Confrence du dsarmement.
La singularit des intrts amricains se retrouve aussi dans le domaine
pratique des transferts de technologie. Principal dveloppeur de technologies
spatiales en pointe, lindustrie spatiale amricaine est lobjet dune demande
internationale. Classes dans la Munition List comme matriel sensible, les
technologies spatiales sont soumises de trs lourdes restrictions. Le problme se pose ds lors en des termes assez simples pour les acqureurs
potentiels : puisquil nest pas question de disposer dun accs assur ces
technologies, la seule solution est de les dvelopper indpendamment. Le
degr dimplication politique dans les projets spatiaux devient ds lors crucial, ce qui contribue au renouveau de lintervention des Etats. Le second
lment-clef est celui de la priorit accorde lautonomie : si celle-l reste
limite, la solution la plus simple est celle de la mise en commun de moyens,
via des cooprations. A ce stade, linterdpendance apparat comme la plus
sre faon de garantir le succs de lentreprise, ce qui revient prendre le
risque de limiter sa marge de manuvre et suppose donc que le projet ne se
situe pas un niveau stratgique trop marqu.
Ces considrations gnrales trouvent leur traduction dans les difficults
de mise en place de nombreux programmes actuels et la situation europenne est de ce point de vue tout fait exemplaire, indpendamment des
proccupations de scurit (18). Quil sagisse de navigation comme Galileo,
(18) Xavier Pasco, A European approach to space security, CISSM Working Paper, CISSM / University of Maryland, juillet 2006.

902

isabelle sourbs-verger

de surveillance de lenvironnement comme GMES (Global Monitoring for

Environment and Security), lEurope fait lexprience des avantages et des
contraintes inhrentes la mise en uvre de cooprations quilibres.
Le souhait de renforcement de la multipolarit quon retrouve dans bien
des discours ne va pas sans risques. Cest dailleurs la mesure de ceux-l qui
freine considrablement bien des projets spatiaux actuels, des nouveaux
systmes de transport spatial ltablissement dune base lunaire ou dun
voyage vers Mars. Dans ce domaine, comme dans bien dautres, les intrts
respectifs sont plus ou moins faciles arbitrer. Pour la Russie, forte de ses
comptences technologiques et donc en position de partenaire principal, la
multiplication des alliances prsente des risques limits. Pour lInde, soucieuse dassurer progressivement son autonomie et de limiter ses dpenses,
la participation des projets neufs offre aussi bien des avantages. Les choix
sont plus difficiles pour la plupart des autres puissances spatiales, dont
lEurope, prise entre sa fidlit une alliance traditionnelle au risque dun
statut de junior partner et une ouverture large qui lobligerait assumer
un investissement consquent relativement long terme.
*

*
*

Les lectures de loccupation de lespace pendant cette priode et des

ambitions quelle a rvles sont multiples. Elles intressent toutefois
encore assez peu les chercheurs en Sciences humaines et sociales, mme si
quelques travaux rcents en Anthropologie, Sociologie, Gographie, Droit
ou Sciences politiques montrent que ce nouvel espace de lactivit trouve
peu peu sa place. Pourtant, la conqute de lespace au cours de ce premier
demi-sicle donne lire de faon relativement originale bien des thmatiques de la recherche actuelle sur des sujets varis : la modernit, les technosciences, la transformation du rle de lEtat, le post-colonialisme, les tudes de genre
Lambition de cet article tait toutefois plus modeste et cest par rapport
au champ particulier des relations internationales que nous avons dress
cette synthse de la mise en valeur de lespace circumterrestre. Aprs un
demi-sicle dactivit, il est intressant de constater que la mise en valeur
de lespace a surtout retranscrit fidlement les rapports de force terrestres
et que les apports technologiques nouveaux de la matrise croissante de
lespace sont rests largement limits par leur rintgration dans les relations internes entre Etats. Monde nouveau dot de caractristiques physiques uniques, lespace continue renvoyer limage du pass, aussi bien par
la hirarchie des acteurs que par le contenu de leurs ambitions. On parle
parfois de crise de lespace et de dsaffection des opinions publiques,
notions qui mriteraient dailleurs de faire lobjet danalyses plus rigoureuses. Pour autant, ces contradictions flagrantes entre le statut actuel confr

conqute spatiale et relations internationales

903

lespace, les usages qui sont faits de son potentiel et les reprsentations
imaginaires de nouvelles activits humaines dans un cadre qui les transcende joue indubitablement un rle dans la relation ambigu que les terriens entretiennent aujourdhui avec lespace qui les entoure.

LE RLE ET LES ACTIVITS

DU COMIT DES NATIONS UNIES
POUR LES UTILISATIONS PACIFIQUES
DE LESPACE EXTRA-ATMOSPHRIQUE (CUPEEA)
par

Grard BRACHET (*)

Un peu dhistoire
Le Comit des Nations Unies pour les utilisations pacifiques de lespace
extra-atmosphrique (CUPEEA) est plus connu par son sigle anglais,
COPUOS, pour Committee on the Peaceful Uses of Outer Space. Il a t
cr par une dcision de lAssemble gnrale des Nations Unies en 1959
(rsolution 1 472 (XIV) du 12 dcembre 1959).
Ne comportant quune vingtaine dEtats membres ses dbuts, il en rassemble 69 compter de lanne 2008, du fait de larrive de la Bolivie et
de la Suisse (cf. la figure 1, ainsi que lannexe cet article). En outre, une
vingtaine dorganisations intergouvernementales, telles que les agences spcialises des Nations Unies, et dorganisations non gouvernementales disposent dun statut dobservateur permanent au sein du comit.
FIGURE 1
Evolution de la participation au CUPEEA depuis 1959
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1958 1960 1962 19641966 1968 1970 1972 19741976 1978 1980 1982 1984 19861988 19901992 1994 19961998 2000 2002 2004

Annes
(*) Prsident du Comit pour lutilisation pacifique de lespace extra-atmosphrique (CUPEEA) des
Nations Unies.

906

grard brachet

Le CUPEEA comprend le comit plnier, qui se runit en session de dix

jours Vienne, en juin de chaque anne, et ses deux sous-comits : le souscomit scientifique et technique (STSC), qui se runit tous les ans Vienne
au mois de fvrier et traite essentiellement des questions de nature technique ou scientifique; le sous-comit juridique, consacr essentiellement aux
questions de nature juridique, qui se runit Vienne en gnral au dbut
du mois davril. Les propositions issues des deux sous-comits sont examines et, le cas chant, entrines par le comit plnier.
La rgle de fonctionnement du CUPEEA est celle du consensus, ce qui,
on le devine, ncessite des trsors de pdagogie et de diplomatie pour faire
avancer les dossiers, y compris les plus simples, lorsque telle ou telle dlgation les dcouvre et na pas toujours les moyens den apprcier les enjeux.
Le Comit rend compte lAssemble gnrale, via la 4e commission
(Commission des questions politiques spciales et de la dcolonisation), ce
qui, comme on le verra plus loin, nest pas pour faciliter la coordination
avec les questions relatives lespace, lesquelles relvent de la Confrence
du dsarmement et sont donc traites la 1re commission de lAssemble
gnrale, en particulier les dbats relatifs lventuel dploiement darmes
dans lespace.
Au fil des annes, le CUPEEA a jou un rle important pour faciliter la
coopration internationale dans les activits spatiales, dune part, entre les
deux grands blocs politiques pendant la Guerre froide et, dautre part, en
encourageant les nations mergentes participer aux activits spatiales. Ce
dernier point est en pratique mis en uvre par le Secrtariat, travers le
programme dapplications spatiales gr par le Bureau des affaires spatiales
(UN Office for Outer Space Affairs, OOSA (1)), bas Vienne.
Le CUPEEA a jou un rle considrable dans les annes de Guerre froide
pour la mise en place du cadre juridique international spcifique aux activits spatiales (traits, conventions internationales et principes juridiques
encadrant le dveloppement et lexploitation des moyens spatiaux), ainsi
que pour le dveloppement de services tels que les tlcommunications par
satellites (cration des organisations intergouvernementales Intelsat et
Inmarsat, aujourdhui privatises) ou lutilisation des moyens spatiaux en
support aux situations de catastrophes naturelles.
Les traits fondamentaux relatifs lespace actuellement en vigueur ont
t prpars par le sous-comit juridique du CUPEEA, puis entrins par
le comit plnier, avant dtre proposs la signature et la ratification des
Etats. Ils sont sommairement rappels ci-dessous :
le Trait sur les principes rgissant les activits des Etats en matire
dexploration et dutilisation de lespace extra-atmosphrique, y compris
la Lune et les autres corps clestes, aussi appel Trait de lespace, sign
(1) Cf. le site Internet www.unoosa@unvienna.org.

le rle du cupeea

907

et entr en vigueur en 1967 : ce trait est le texte fondamental qui rgit

les activits spatiales au plan international. Il introduit des notions tout
fait nouvelles sur le plan du droit international (lexploration et lutilisation de lespace sont lapanage de lhumanit tout entire; la libert de
recherche et de circulation dans lespace; la non-extension de la souverainet des Etats lespace extra-atmosphrique ni aux corps clestes;
linterdiction de dploiement dans lespace darmes de destruction
massive; linterdiction de toute activit militaire sur la Lune et autres
corps clestes). A la fin 2006, 98 Etats avaient ratifi le Trait de
lespace, dont bien entendu toutes les nations conduisant des activits
spatiales.
lAccord sur le sauvetage des astronautes, le retour des astronautes et le
retour des objets lancs dans lespace extra-atmosphrique, sign et entr
en vigueur en 1969.
la Convention sur la responsabilit internationale pour les dommages causs par des objets spatiaux, sign et entr en vigueur en 1972 : ce texte
rappelle et prcise que les Etats sont responsables des activits spatiales
conduites par leurs ressortissants, personnes physiques et morales. Il prsente donc un aspect juridique majeur vis--vis de la responsabilit des
Etats o sont enregistres des socits commerciales conduisant des activits spatiales, par exemple, pour la France, les socits Arianespace (services de lancements) et Eutelsat (services de tlcommunication et de
radiodiffusion par satellite).
la Convention sur limmatriculation des objets lancs dans lespace extraatmosphrique, signe en 1975 et entre en vigueur en 1976 : ce texte
complte le prcdent, en faisant obligation aux Etats de procder
lenregistrement auprs du Secrtaire gnral des Nations Unies des
objets spatiaux dont ils sont responsables en tant quEtats de
lancement, ce qui signifie, pour la France, tous les objets lancs dans
lespace partir du Centre spatial guyanais, quils appartiennent
nimporte quelle entit publique ou prive de nimporte quel(le) Etat ou
organisation internationale.
lAccord rgissant les activits des Etats sur la Lune et les autres corps
clestes, conclu en 1979 et entr en vigueur en 1984 mais non sign par
les Etats-Unis; sign mais non ratifi par la France , ratifi, fin 2007,
par seulement 13 Etats.
De surcrot, au-del de ces traits et conventions internationaux, le
CUPEEA a mis au point et fait adopter par lAssemble gnrale des
Nations Unies un certain nombre de principes qui dfinissent une rfrence
internationale sans avoir le caractre juridique dun trait :
la Dclaration des principes juridiques rgissant les activits des Etats en
matire dexploration et dutilisation de lespace extra-atmosphrique

908

grard brachet

(1963) : ces principes sont pour lessentiel repris dans le Trait de lespace
de 1967.
les Principes rgissant lutilisation par les Etats de satellites artificiels de
la Terre aux fins de la tlvision directe internationale (1982).
les Principes sur la tldtection (1986) : il sagit du seul texte international rgissant le droit et les devoir des Etats conduisant des activits
dobservation de la Terre depuis lespace.
les Principes relatifs lutilisation de sources dnergie nuclaire dans
lespace (1992).
la Dclaration sur la coopration internationale en matire dexploration
et dutilisation de lespace au profit et dans lintrt de tous les Etats,
compte tenu en particulier des besoins des pays en dveloppement (1996).
Enfin, le CUPEEA est lorigine des confrences mondiales Unispace,
organises peu prs tous les quinze ans, dont la dernire a eu lieu en 1999
Vienne. Ces rencontres permettent de faire le point, avec une approche
minemment politique, des progrs des activits de recherche dans lespace
et de leurs retombes pour la socit en gnral et pour les pays en dveloppement en particulier. Elles sont en outre loccasion dexaminer si le
cadre juridique en place est adquat, sil est ncessaire denvisager des ajustements et comment ces ajustements pourraient tre mis en uvre.
Ces dernires annes, le CUPEEA sest concentr sur la mise en uvre des
recommandations issues de la confrence Unispace III de 1999, ce qui a conduit llaboration dun dossier trs complet prsent lAssemble gnrale
en 2004, le dossier dit Unispace + 5. Parmi les actions concrtes mises en
uvre la suite de ces recommandations, on peut signaler : ltablissement
du Comit international de coordination pour les systmes globaux de satellites de navigation (International Committee for GNSS); et ladoption, fin
2006, du programme UN Spider, pour faciliter lutilisation des moyens spatiaux en cas de catastrophes naturelles ou dorigine industrielle.
Le Comit sest en outre pench sur un problme qui a pris une ampleur
proccupante depuis une quinzaine dannes, celui des dbris spatiaux. Cest
ainsi que le sous-comit scientifique et technique du CUPEEA a mis au
point, entre 2003 et 2006, un texte de recommandations lignes
directrices destines tous les acteurs du domaine spatial, quils soient
gouvernementaux ou privs, dont lobjet est de limiter au maximum la
gnration de dbris spatiaux additionnels, alors que leur nombre sur les
orbites proches de la terre est dj suprieur 10 000 dans la catgorie
dobjets suprieurs 10 cm et prsente un risque certain pour les satellites
en opration et les stations spatiales habites. Le texte de ces recommandations (2) a t approuv par le Comit lors de sa session plnire de juin
(2) Lignes directrices relatives la rduction des dbris spatiaux du Comit pour les utilisations pacifiques
de lespace extra-atmosphrique, Annexe I, A/62/20, rapport de la 50e session du CUPEEA, 20 juin 2007.

le rle du cupeea

909

2007 et entrin par lAssemble gnrale en dcembre. On notera que ce

dbat, de nature minemment technique, pour lequel il tait important
quun consensus de tous les Etats puisse tre trouv, sest appuy sur le travail approfondi, depuis prs de 15 ans, ralis au sein dun comit technique
inter-agences, lInter Agency Debris Committee (IADC), auquel les principales agences spatiales dans le monde ont particip activement. Lexprience acquise par le CUPEEA loccasion de ce travail est tout fait prcieuse et pourrait servir de modle pour dautres rflexions relatives la
durabilit sur le long terme des activits spatiales en orbite terrestre.
Un autre chantier, de nature technique lui aussi, est en cours depuis
2004 : la dfinition dun standard international de sret des sources dnergie nuclaire dans lespace. Un groupe de travail mixte, avec lAgence internationale de lnergie atomique (IAEA), a t mis en place et un calendrier
de travail adopt, avec lobjectif daboutir un projet de standard de
sret en 2010. Les sources dnergie nuclaire tant pratiquement indispensable pour les missions spatiales qui sloignent du soleil, en particulier audel de lorbite de la plante Mars, il est probable que ces sources dnergie
soient essentielles au dveloppement de lexploration lointaine du systme
solaire. La dfinition dun standard de sret international est donc vivement souhaite par la communaut internationale.
Le rle du CUPEEA dans le futur
Le docteur Karl Doetsch, ancien vice-prsident de lAgence spatiale canadienne et surtout ancien prsident du sous-comit scientifique et technique
du CUPEEA (de 2001 2003), a fait, au cours de la 48e session plnire du
Comit, en juin 2005, un remarquable expos, o il a pass en revue le rle
historique jou par le CUPEEA et ses accomplissements.
A cette occasion, il a formul des recommandations relatives au rle futur
du CUPEEA compte tenu de lvolution des activits spatiales dans le
monde, du nombre de plus en plus lev dEtats conduisant des activits
spatiales et doprateurs commerciaux, de limpact des initiatives rcentes
dans le domaine de lexploration spatiale, des attentes des jeunes gnrations. Malheureusement, ses propositions nont pas toujours t bien comprises et, malgr les efforts du prsident du Comit, Ade Abiodun, issu du
Nigeria, elles nont pas t suivies deffet.
Il ne fait aucun doute cependant que le CUPEEA devra tre plus actif
dans le futur dans la dfinition de standard internationaux susceptibles de
favoriser lexploitation durable des moyens spatiaux et dans la promotion
de la coopration internationale dans de nombreux domaines de la recherche spatiale, des applications des systmes spatiaux, des oprations spatiales et de lexploration spatiale.

910

grard brachet

Le comit et ses deux sous-comits pourraient en effet prendre des initiatives dans de nombreux domaines dont la liste ci-dessous, sans tre exhaustive, donne une ide gnrale.
Viabilit long terme des activits spatiales
Lexcellent travail ralis au cours des dernires annes par le sous-comit
scientifique et technique du CUPEEA sur la limitation des dbris spatiaux
a mis en vidence quun environnement propre dans lespace proche de la
Terre nest plus une donne acquise si on adopte une vision long terme
des activits spatiales. Non seulement la situation des dbris spatiaux est
devenue un vrai sujet de proccupation, mais, de surcrot, le nombre de
plus en plus grand dacteurs dans lespace, y compris les oprateurs commerciaux, rend indispensable la mise au point dun ensemble de rgles de
bonne conduite pour les oprations spatiales ou code de la route spatial,
afin dviter les interfrences, les collisions et autres incidents qui pourraient gner lexploitation de lespace par tous, particulirement par les
nouveaux arrivants dans les activits spatiales. La situation est comparable
celle du trafic en haute mer, o aucune nation souveraine na la responsabilit de rgler le trafic, mais o des rgles de navigation ont t progressivement adoptes au niveau international pour prvenir le risque dabordage, de dgradation de lenvironnement marin ou la disparition des
ressources marines.
Une approche possible serait de mettre en place un groupe de travail
informel afin de procder aux consultations indispensables avant daborder
cette question de manire officielle au CUPEEA. Ce groupe de travail
aurait le mandat de raliser une valuation technique de la situation et de
proposer, en liaison avec dautres organisations internationales concernes,
comme lUnion internationale des tlcommunications (UIT), elle-mme
trs implique dans la coordination des allocations de frquence aux diffrents services par satellite et dans laffectation des positions orbitales sur
lorbite gostationnaire, une mthode pour mettre au point un tel code de
bonne conduite ou code de la route spatial. A lissue de cette phase de
consultations, le CUPEEA pourrait alors se saisir de la question et demander ses deux sous-comits dexaminer les aspects techniques, dune part,
juridique, dautre part, dun futur texte de lignes directrices qui pourrait,
le moment venu, faire lobjet dune rsolution de lAssemble gnrale.
La proximit mthodologique avec le concept de mesures de transparence
et de confiance (TCBMs) actuellement discut au sein de la Confrence du
dsarment, qui a fait lobjet rcemment dune document commun des Etats
de lUnion europenne (3), ncessitera une liaison troite avec les dlgations la Confrence. Il convient toutefois de noter que cette dernire
(3) Cf. le document A/62/114/add. 1, 17 sept. 2007, rponse du Portugal au nom de lUnion europenne.

le rle du cupeea

911

aborde les questions spatiales uniquement du point de vue de la scurit

internationale, alors que le CUPEEA a un mandat plus large, impliquant
toutes les applications non agressives de lutilisation de lespace et des
moyens spatiaux.
Dans la mesure o le concept de code de la route spatial voqu ci-dessus englobe la notion de coordination des oprations de lancement et des
oprations une fois en orbite, les discussions au sein du groupe de travail
informel dont la cration est envisage pourront sinspirer des lments
danalyse prsents dans ltude prospective sur la gestion du trafic spatial
prpare par lAcadmie internationale dastronautique (International Academy of Astronautics, IAA), tude qui a t prsente la session plnire
du CUPEEA en juin 2006 (4).
Coopration internationale dans lexploration spatiale
Lintrt nouveau manifest par de nombreux Etats pour dambitieux
programmes dexploration spatiale, depuis lannonce, par le prsident
George W. Bush, en janvier 2004, des nouvelles orientations du programme
spatial civil amricain, pose de manire renouvele la question des principes
relatifs la coopration internationale dans ce domaine. Le CUPEEA pourrait utilement rflchir de tels principes, avec lobjectif de faciliter la participation, cette grande aventure, de tous les Etats intresss, mme et y
compris des niveaux trs modestes.
A titre dexemple, il serait envisageable de mettre en place un programme international de bourses tiquettes Exploration spatiale, offrant
la possibilit pour des tudiants ou jeunes professionnels de tous les pays
de participer des quipes de recherche impliques dans les missions
dexploration du systme solaire, quelles soient amricaines, chinoises,
europennes, japonaises, indiennes ou russes. En prenant linitiative de
crer un tel programme et sans que cela cre dobligations nouvelles pour
les Etats qui mnent des programmes dexploration spatiale, le CUPEEA
serait compltement dans son rle et faciliterait la participation, cette
grande aventure, des jeunes gnrations dans des Etats qui nont ni les
moyens ni mme lintention de simpliquer.
Protection de zones dsignes sur la Lune et autres corps clestes
Lexploration spatiale, en particulier lintrt renouvel pour la Lune en
tant que premire tape de lexploration, appelle porter un nouveau
regard sur le concept de zones protges sur les corps du systme solaire,
soit en raison de leur contenu historique, culturel ou environnemental
(comme par exemple les sites datterrissage sur la Lune des missions Apollo,
(4) IAA Cosmic Study on Space Traffic Management, 2006.

912

grard brachet

Surveyor et Lunakhod) ou simplement parce que nous avons collectivement

le sentiment quils mritent dtre prservs, comme nous avons eu la
sagesse de le faire sur la plante Terre pour le continent Antarctique.
Une faon pratique pour le CUPEEA de prendre linitiative serait de
demander certaines des organisations non gouvernementales ayant le statut dobservateur au sein du Comit, comme le Comit mondial pour la
recherche spatiale (COSPAR) ou lAcadmie internationale dastronautique
(IAA), de raliser sur ce sujet une tude indpendante et de faire des recommandations au Comit. Ces recommandations pourraient conduire le
CUPEEA inscrire cette question son ordre du jour et examiner si elle
pourrait donner lieu une rsolution adopte par consensus lAssemble
gnrale. Une convention internationale pourrait mme tre envisage
terme, sur le modle du Trait de lAntarctique.
Questions relatives au dveloppement du transport commercial
de passagers dans lespace
Le dveloppement dinitiatives prives permettant des passagers commerciaux daller faire un voyage touristique dans lespace, soit de trs
courte dure comme avec les vhicules sub-orbitaux de type Spaceship
one, qui se contentent de faire une brve excursion plus de 100 km daltitude, soit de plus longue dure bord dune station orbitale, soulve des
questions tout fait nouvelles de certification du vhicule, de responsabilit, de couverture dassurance, qui pourraient tre examines au sein la
fois du sous-comit scientifique et technique et du sous-comit juridique du
CUPEEA. Pour ce sujet comme pour les prcdents, une analyse approfondie de ltat de lart et de lencadrement rglementaire dj mis en place,
en particulier aux Etats-Unis, serait ncessaire avant daborder llaboration ventuelle de tout cadre rglementaire international. A cet gard, un
modle applicable qui vient immdiatement lesprit est celui de lOrganisation internationale pour laviation civile (OACI).
Risques de collision avec des objets gocroiseurs
De nombreuses tudes ont t consacres rcemment aux objets gocroiseurs astrodes dont lorbite croise celle de la Terre et au risque quils
reprsentent pour la plante Terre et donc pour lhumanit. Alors que cest
bien le rle de la communaut scientifique dtudier ces objets et destimer
la probabilit dune collision catastrophique avec notre plante, il revient
la communaut des nations dexaminer quel mcanisme devrait tre mis en
place afin dtre en mesure de prendre les dcisions collectives ncessaires
pour dterminer, si un risque de collision tait avr avec une probabilit
suffisante, les actions concrtes mener pour se prmunir contre une collision. Ce sujet a fait lobjet dune quipe de travail mise en place aprs la

le rle du cupeea

913

confrence Unispace III de 1999 et son rapport est attendu pour 2008. Le
CUPEEA devra dcider quelles suites il convient de donner aux recommandations qui lui seront prsentes.
Dune certaine manire, il sagit dun problme un peu comparable celui
du rchauffement climatique : un dfi concernant tous les Etats de la plante, qui demande une capacit de raction collective et donc un certain
consensus entre les nations sur le diagnostic et sur les mesures prendre.
Lexprience rcente montre que lobtention dun consensus sur ces questions dintrt collectif est un objectif difficile atteindre!
La liste de questions prsentes ci-dessus que le CUPEEA pourrait utilement traiter au cours des prochaines annes nest certainement pas exhaustive et devra tre enrichie en fonction des besoins de la socit, de lvolution des technologies et du fait de lmergence de nouvelles applications de
lespace.
Quelques rflexions personnelles relatives
a lavenir du CUPEEA
Les considrations ci-dessus sur les nouveaux thmes que le CUPEEA
pourrait aborder utilement au cours des prochaines annes ne doivent pas
tre interprtes comme une remise en cause de son mandat, quil nest
dailleurs pas suggr de modifier. Il est important que le CUPEEA continue traiter les questions dvolution des capacits des Etats en dveloppement utiliser au mieux les moyens spatiaux, ne serait-ce que parce que
ceux-l jouent un rle chaque jour plus important dans les activits conomiques (tlcommunications, radiodiffusion, navigation, mtorologie, surveillance de lenvironnement et connaissance des ressources, etc.).
Il est nanmoins ncessaire que le Comit fasse preuve dune relle vision
sur les enjeux futurs des activits spatiales et ait le courage daborder de
nouveaux sujets quil a peu traits dans le pass. Il peut sappuyer pour se
faire sur lexpertise disponible au sein des organisations non gouvernementales reconnues dans le secteur spatial, comme le COSPAR pour les aspects
de recherche scientifique, lAcadmie internationale dastronautique pour la
rflexion long terme, lInstitut international de droit spatial (International Institute of Space Law, IISL) pour les questions juridiques, la Fdration internationale dastronautique, organisatrice chaque anne depuis 1954
du Congrs international dastronautique, pour les aspects techniques plus
court terme et pour leur dimension conomique et industrielle, et bien
dautres organisations encore, qui contribuent activement la rflexion sur
lavenir des activits spatiales au plan international.
Il est clair en effet que certaines des questions brivement dcrites ci-dessus devront imprativement tre traites dans une enceinte internationale

914

grard brachet

et le risque quelles soient traites en dehors du contexte des Nations Unies

nest pas ngligeable, en particulier sous linfluence de certains Etats, qui
considrent que le cadre de lONU nest plus un cadre adquat pour llaboration de la norme internationale ni pour le dveloppement de la coopration. Il en rsulterait un risque certain de laisser sur le bord du chemin
de nombreux pays qui ne participeraient plus aux efforts collectifs de dfinition des rgles de bonne conduite et des standards internationaux et se
trouveront ainsi dautant moins engags quils nauront pas particip leur
laboration. Cela serait pour le moins paradoxal, alors quon assiste depuis
une dizaine dannes un largissement notable du nombre dacteurs spatiaux dans le monde, y compris au sein du groupe des pays en dveloppement, comme par exemple lAlgrie, lArgentine, le Brsil, lEgypte, la
Malaisie, le Maroc, le Nigeria, la Thalande, etc., sans parler bien sr de la
Chine et de lInde, qui ont acquis depuis longtemps le statut de grande
puissance spatiale.
Cet largissement du nombre dEtats conduisant des activits spatiales
ambitieuses redonne au CUPEEA une nouvelle lgitimit, du simple fait
que le Comit rassemble tous les Etats spatiaux, mais aussi beaucoup
dEtats qui sont simplement bnficiaires des retombes des applications
spatiales. Cette diversit permet une confrontation productive des approches et des avis de la communaut internationale au niveau gouvernemental, compltant ainsi utilement celle qui existe dj au niveau plus informel
des organisations internationales non gouvernementales.
Annexe
Liste des Etats membres du CUPEEA au 1er janvier 2008
Afrique du Sud

Grce

Russie

Albanie

Inde

Sngal

Algrie

Indonsie

Sierra Leone

Allemagne

Iran

Slovaquie

Argentine

Iraq

Soudan

Arabie saoudite

Italie

Suisse

Australie
Autriche

Japon
Kazakhstan

Sude
Syrie

Belgique
Bnin

Kenya
Liban

Tchad
Thalande

Bolivie

Libye

Turquie

Brsil

Malaisie

Ukraine

Bulgarie

Maroc

Uruguay

Burkina Faso
Cameroun

Mexique
Mongolie

Venezuela
Vietnam

Canada

Nicaragua

le rle du cupeea
Chili
Chine

Niger
Nigeria

Colombie
Core du Sud

Pays-Bas
Pakistan

Cuba
Equateur

Prou
Philippines

Egypte
Espagne

Pologne
Portugal

Etats-Unis

Rpublique tchque

France

Roumanie

Hongrie

Royaume-Uni

915

LE GROUPE DEXPERTS INTERGOUVERNEMENTAL

SUR LEVOLUTION DU CLIMAT (GIEC)
A LINTERFACE

ENTRE SCIENCE ET POLITIQUE

par

Jean-Louis FELLOUS (*)

La science du climat commence par lacquisition et lanalyse mticuleuses
de donnes dcrivant les changements observs dans le systme climatique.
Parmi les indicateurs climatiques importants figurent la temprature de
latmosphre, le contenu thermique de locan, le niveau de la mer, les prcipitations et la couverture des neiges et des glaces. Les changements affectant ces variables sont bien documents pour la priode rcente, dans la
mesure o des donnes instrumentales notamment les observations globales des satellites sont disponibles. Pour le pass plus lointain, ils le sont
partir dindications indirectes appeles proxy dduites denregistrements palo-climatiques ou de documents historiques. Les processus responsables des changements climatiques incluent les gaz effet de serre (GES),
les arosols, le volcanisme, les changements dutilisation des sols et la variabilit du rayonnement solaire incident, que celle-l rsulte de fluctuations
du rayonnement solaire lui-mme ou de modifications cycliques des paramtres de lorbite terrestre sous linfluence gravitationnelle des autres corps
du systme solaire.
Les simulations numriques du climat et les projections de son volution
dans le futur ont fait des progrs rapides au cours des dernires dcennies.
Il y a maintenant de trs fortes indications que lhomme influence le climat
et un consensus sest tabli sur le rle majeur des activits humaines dans
les changements observs au cours des dernires dcennies, avec, selon toute
vraisemblance, des effets encore plus importants sur lvolution future de
notre climat.
Le troisime rapport du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC), publi en 2001, a le premier mis en avant le rle
dominant des activits humaines dans le changement climatique rcent, en
concluant quil existe des preuves nouvelles et encore plus solides que lessentiel du rchauffement observ ces cinquante dernires annes est imputable
lactivit humaine. Les rapports du GIEC ont eux-mmes t abondamment
(*) Ingnieur au Centre national dtudes spatiales (CNES, France) et lESA et Secrtaire excutif du
Comit mondial des satellites dobservation de la terre (CEOS, Genve, Suisse).

918

jean-louis fellous

valus par la communaut scientifique, incluant les acadmies nationales

et des socits savantes, par les gouvernements et par les mdias. Il en
rsulte que les rsultats majeurs du GIEC sont trs largement reconnus
comme constituant la synthse de nos connaissances scientifiques dans le
domaine du changement climatique.
Les ralisations du GIEC
La premire Confrence mondiale sur le climat, organise en 1979
Genve (Suisse), puis celle tenue en 1985 Villach (Autriche), ont mis en
lumire le risque dun rchauffement climatique associ laugmentation de
leffet de serre. Elles ont conduit la cration, en 1988, du GIEC, sous
lgide de lOrganisation mtorologique mondiale (OMM) et du Programme
des Nations Unies pour lenvironnement (PNUE). Le mandat confi au
GIEC est dtablir, partir des informations scientifiques disponibles, un
diagnostic sur les aspects scientifiques, techniques et socio-conomiques des
changements climatiques qui pourraient rsulter des activits humaines.
Le GIEC a t cr pour fournir aux dcideurs politiques une valuation
autorise des rsultats de la science du climat, fonde sur la meilleure connaissance disponible la date de ses rapports. Sa mission est bien dvaluer
la recherche, pas de faire de la recherche. Dun point de vue politique, ses
rapports sont pertinents, sans tre prescriptifs. Des milliers de chercheurs
de par le monde contribuent aux travaux du GIEC, qui est devenu de facto
le porte-parole du consensus scientifique sur le climat. Son influence a t
considrable dans le dbat sur le changement climatique dorigine anthropique et la prise de dcision conduisant la rduction des missions de
GES.
La dmarche du GIEC
Ds sa cration, le GIEC sest organis en trois groupes de travail, le premier traitant des aspects scientifiques du changement climatique, les deux
autres groupes portant, pour lun, sur les consquences, ladaptation et la
vulnrabilit et, pour lautre, sur les mesures dattnuation.
Si les rapports du GIEC font indniablement autorit, cela tient la fois
la qualit des chercheurs qui sy impliquent et la rigueur qui prside
leur rdaction. Chaque rapport est divis en chapitres, dont la premire
rdaction est confie une quipe dune dizaine de chercheurs de diffrents
pays, qui sollicitent des contributions de scientifiques impliqus dans le
domaine concern. A partir de ces rapports trs volumineux prs dun
millier de pages pour les plus rcents rapports du Groupe I , des rsums
dune cinquantaine de pages sont rdigs, ainsi que des Rsums pour
dcideurs, beaucoup plus courts et crits de faon trs accessible, le tout

le giec, a linterface entre science et politique

919

complt par un rapport de synthse. Ces diffrents documents sont soumis

lexamen de la communaut scientifique relecteurs et aux commentaires des reprsentants des instances gouvernementales, selon un processus
itratif faisant appel aux commentaires des chercheurs, puis ceux des gouvernements. Les versions successives sont rvises partir de ces commentaires, avec une mthodologie dont les rgles sont dfinies de faon trs
stricte et mettent en avant la transparence et le souhait dune participation
trs large.
Ce processus de rdaction et de relecture stend, chaque fois, sur plus
de deux ans, afin que le texte propos aux gouvernements ait reu lapprobation de lensemble de la communaut scientifique. A titre dexemple, plus
de 1 000 chercheurs ont particip, de 2005 2007, au dernier rapport du
Groupe I, en tant que rdacteurs, contributeurs, examinateurs ou diteurs.
Les commentaires provenant des diffrentes sources (communaut scientifique, instances gouvernementales, mais aussi organisations non gouvernementales) sont pris en compte par les rdacteurs et les textes amends en
consquence. La dernire tape avant publication est celle de lapprobation
par les gouvernements. Les rsums pour dcideurs sont discuts ligne
ligne par les dlgus des diffrents pays et approuvs, aprs modifications
ventuelles au cours de runions auxquelles peuvent assister, en tant
quobservateurs, des reprsentants dorganisations non gouvernementales.
Cette dernire tape dapprobation politique est parfois sujette critique de la part des sceptiques vis--vis du changement climatique anthropique. En fait, approuv par consensus par les reprsentants des 113 gouvernements ayant particip cet vnement, le texte final du 4e rapport ne
diffre que dans sa forme de celui prpar par la communaut du GIEC et
mis sur la table au dbut de la confrence. Aucune des conclusions auxquelles les scientifiques avaient abouti aprs plus de deux ans de travail na t
remise en cause.
Le contenu des rsums tendus est galement soumis approbation et
la cohrence entre les diffrents tages des rapports fait lobjet dune trs
grande attention. Enfin, toute une srie de rapports dits techniques complte ces rapports dvaluation complets publis tous les 5 6 ans.
Le prsident du GIEC est actuellement Rajendra Pachauri, un spcialiste
indien lu cette charge en 2002. Le palo-climatologue franais Jean Jouzel, directeur de lInstitut Pierre-Simon Laplace, est lun des vice-prsidents
du Groupe I. De nombreux chercheurs franais ont pris part comme auteurs
principaux la rdaction du 4e rapport du GIEC et bien dautres ont contribu sa relecture.

920

jean-louis fellous

Les trois premiers rapports du GIEC

Le premier rapport du GIEC, paru en 1990 (1), na port aucun diagnostic spcifique sur le fait quun signal li aux activits humaines avait ou
non une empreinte qui puisse se distinguer du bruit li la variabilit
naturelle du climat. Il faisait tat de certitudes quant au rle des activits
humaines sur la modification de la composition de latmosphre en gaz carbonique, mthane et autres composs effet de serre et de prdictions
extrmement proccupantes pour le XXIe sicle, avec un rchauffement
moyen qui pourrait atteindre 3 C en 2100 et une lvation de la mer de
65 cm. Mme si le document rappelait les incertitudes nombreuses attaches
ces projections bases sur des modles numriques et quil se gardait bien
dattribuer le rchauffement de 0,3 0,6 C observ au cours des cent dernires annes laugmentation de leffet de serre, sa publication devait
jouer un rle extrmement important dans lengagement des Nations Unies
dans la ngociation dune Convention-cadre sur le changement climatique,
concrtise lors du Sommet de la terre de Rio en 1992.
La publication, en 1995, du deuxime rapport du GIEC (2) accompagn
dun rapport de synthse des conclusions des groupes I, II et III attirait
lattention sur certaines incertitudes, tel le rle des arosols dorigine anthropique qui contrecarrent partiellement leffet de serre. Surtout, il renforait les conclusions du premier rapport quant au rle des activits humaines
dans laugmentation de leffet de serre, au rchauffement climatique
observ et projet dans le futur et lexistence dincertitudes. Si prudente
quelle fut dans sa formulation, sa conclusion eut alors un impact considrable et a constitu lun des lments qui, en 1997, conduisit la signature
du Protocole de Kyoto.
Le troisime rapport, publi en 2001 (3), est venu renforcer ce diagnostic
grce lamlioration des modles et lacquisition de nouvelles donnes
qui permettaient une meilleure connaissance des variations du climat au
cours des derniers sicles. Ainsi, les efforts conjugus de palo-climatologues, qui ont reconstruit diffrentes sries climatiques partir dapproches
complmentaires, et de statisticiens, qui les ont combines et en ont extrait
une valeur moyenne, ont conduit la publication dune courbe dcrivant
la variation du climat de lhmisphre Nord au cours du dernier millnaire.
Cette courbe en crosse de hockey reste entache dune grande incertitude,
(1) J.T. Houghton / G.J. Jenkins / J.J. Ephraums (dir.), IPCC First Assessment Report, 1990 : Scientific Assessment of Climate Change Report of Working Group I, Cambridge University Press, 365 p.
(2) J.T. Houghton / L.G. Meira Filho / B.A. Callender / N. Harris / A. Kattenberg / K. Maskell
(dir.), IPCC Second Assessment Report, 1995 : the Science of Climate Change. Contribution of Working Group
I to the Second Assessment of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press,
572 p.
(3) J. T. Houghton / Y. Ding / D.J. Griggs / M. Noguer / P.J. van der Linden / D. Xiaosu (dir.),
IPCC Third Assessment Report, 2001 : the Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third
Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), Cambridge University Press,
944 p.

le giec, a linterface entre science et politique

921

mais laisse peu de doute : le rchauffement rcent sort de la variabilit

naturelle. Les modles climatiques confirment ce diagnostic, avec des simulations longues qui montrent que le rchauffement des cent dernires annes
ne peut vraisemblablement pas tre d uniquement des causes naturelles.
En particulier, le rchauffement marqu des cinquante dernires annes ne
peut-tre expliqu que si lon tient compte de laugmentation de leffet de
serre (Figure 1).
La comparaison des affirmations suivantes, reprises en titre dans les rsums des rapports successifs du Groupe I, donne une ide du degr croissant
de confiance et de certitude atteint par la communaut scientifique du
climat : i) il y a un faisceau dlments suggrant une influence perceptible
de lhomme sur le climat global (deuxime rapport du GIEC, 1995); ii) de
nouvelles preuves, mieux tayes que par le pass, confirment que la majeure
partie du rchauffement observ dans les cinquante dernires annes est imputable aux activits humaines (troisime rapport du GIEC, 2001).
Le quatrime rapport du GIEC
Un nouveau pas a t franchi avec la publication, en 2007, du 4e rapport.
Le 2 fvrier 2007, Paris, le GIEC a rendu public le Rsum pour les
dcideurs (4) de son quatrime rapport (AR4), dont les conclusions, assorties dune moindre incertitude, raffirment celles des prcdents.
En premier lieu, il est stipul que : le rchauffement du systme climatique
est sans quivoque, comme cela ressort dobservations de laugmentation de la
temprature moyenne globale de lair et de locan, de la diminution des surfaces couvertes de neige et de glace et de llvation globale du niveau moyen
de locan (Figure 2). Il est en outre prcis que la plupart de llvation
de temprature globale depuis le milieu du XXe sicle est trs probablement (5) due laugmentation observe de la concentration de gaz effet de
serre dorigine humaine (Figure 3). Les donnes palo-climatiques confirment linterprtation selon laquelle le rchauffement du dernier demi-sicle
est sans prcdent depuis au moins 1 300 ans. Un rchauffement denviron
0,2 C est projet pour les deux prochaines dcennies, pour toute une
gamme de scnarios dmission (Figure 4).
La publication du Rsum pour les dcideurs des travaux du Groupe I
tait la premire tape du processus de publication du 4e rapport. Elle a t
suivie de runions dapprobation du mme type Bruxelles (Groupe II),
puis Bangkok (Groupe III) et, enfin, en novembre 2007, par lexamen,

(4) IPCC Fourth Assessment Report, 2007 : Working Group I Report The Physical Science Basis Summary for Policymakers (SPM). Le rapport complet, le rsum pour les dcideurs et la synthse technique
sont disponibles sur le site Internet ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/wg1-report.html.
(5) Dans le langage du GIEC, lexpression trs probablement correspond une probabilit dau moins
90%, contre 66% au moins pour probablement.

922

jean-louis fellous

Valence, du rapport de synthse portant sur lensemble des aspects du

changement climatique.
Au bilan de cet exercice, on ne peut conserver de doute srieux sur la ralit du changement climatique, ni sur ses causes. Au demeurant, lexistence
de doutes et dincertitudes ne saurait suffire diffrer laction visant
ralentir les missions de gaz effet de serre, temprer les impacts du
rchauffement amorc et sadapter aux volutions climatiques qui se dessinent.
Le GIEC et la Convention-cadre des Nations Unies
sur le changement climatique
La Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique
souvent dsigne en anglais par ses initiales UNFCCC -, qui a t adopte
en 1992 et laquelle ont actuellement adhr 189 pays, a pour objectif
ultime de stabiliser les concentrations de gaz effet de serre dans latmosphre un niveau qui empche toute perturbation anthropique dangereuse du
systme climatique Le rle du GIEC est de fournir cette Convention,
laquelle adhrent les gouvernements, linformation ncessaire vis--vis de ce
problme. Il revient aux gouvernements de prendre, ventuellement, des
dcisions au rythme des runions annuelles de la Confrence des parties la
Convention (COP), dsormais familires tous ceux qui sintressent
lvolution du climat. Cette dualit entre le GIEC et la Convention,
empreinte dindpendance mutuelle, fonctionne de faon tout fait exemplaire.
Dun peut-tre en 1995, le GIEC est pass probablement en 2001 et
trs probablement en 2007. Le camp des sceptiques de leffet de serre
sest rtrci, le dbat scientifique sur la ralit du changement climatique
et sur son attribution est progressivement pass au second plan et la voie
a t ouverte la mise en uvre de dcisions visant se prmunir des risques perus face au changement climatique. Dans lesprit dune large partie
des dcideurs, linterrogation, puis le doute vis--vis de laction de lhomme
sur le climat se sont transforms en une quasi-certitude, qui a jou un rleclef dans la mise sur pied, puis la ratification et lentre en vigueur, intervenue le 16 fvrier 2005, du Protocole de Kyoto.
Ce Protocole engage, sur la priode 2008-2012, les pays dvelopps dits
de lAnnexe I diminuer leurs missions de gaz effet de serre de 5,2%
par rapport leur niveau de 1990, les pays en voie de dveloppement
nayant sur cette priode aucune contrainte. Les objectifs sont cependant
diffrencis dun pays lautre : la France, relativement peu mettrice grce
lapport du nuclaire, sest engage sur un maintien de ses missions, tandis que les Etats-Unis avaient, Kyoto, accept le principe dune diminu-

le giec, a linterface entre science et politique

923

tion de 7%. Pour que le Protocole soit mis en uvre, il fallait que plus de
55% des pays membres des Nations Unies et responsables de plus de 55%
des missions le ratifient. Cela a t chose faite en novembre 2004, avec la
signature de la Fdration de Russie motive, au moins en partie, par le
bnfice escompt du march des permis dmissions favorable aux pays en
transition , mais sans celle des Etats-Unis.
La 13e Confrence des parties, qui doit se tenir Bali en dcembre 2007,
doit dessiner les contours de la prochaine tape destine prolonger leffort
engag au plan mondial avec le Protocole de Kyoto. Ladministration amricaine actuelle reste hostile au principe dengagements internationaux de
rduction des missions de gaz effet de serre, mais elle na pas t jusquici
en mesure de rallier beaucoup de pays sa position. La campagne mene
par lex-futur Prsident des Etats-Unis Al Gore, auteur dun documentaire vu par des millions de spectateurs de par le monde (Une vrit qui
drange) et rcipiendaire, avec le GIEC, du Prix Nobel de la Paix 2007, a
jou un rle significatif dans la prise de conscience mondiale de la ncessit
dune action urgente. Il en a t de mme avec la publication, en 2006, du
rapport de Sir Nicholas Stern, conomiste britannique rput, qui a chiffr
1% du PIB le cot annuel de laction face au changement climatique et
5% celui de linaction!
En France, Lutter contre les changements climatiques et matriser la
demande dnergie a t le thme du premier des six groupes de travail du
Grenelle de lenvironnement, composs de reprsentants de cinq collges
(Etat, collectivits territoriales, patronat, salaris, ONG). Son rapport de
synthse, publi en octobre 2007, dbute par le rappel de la ralit incontestable du changement climatique et de ses impacts, ainsi que lpuisement
venir des ressources fossiles. Le GIEC estime ainsi entre 1 et 6 C llvation
de la temprature moyenne terrestre associe ce changement climatique dici
la fin du sicle. [] Le groupe de travail estime que, dans ce contexte, la
France doit se placer ds maintenant sur la trajectoire dune division par quatre de ses missions de gaz effet de serre dici 2050, ce qui suppose dimaginer un modle de dveloppement totalement diffrent de celui que nous connaissions jusqu prsent. Prsent aux conclusions de la table ronde, le Prix
Nobel de la Paix Al Gore sest dclar avec enthousiasme en faveur dun
Grenelle mondial.
Vers un systme mondial dobservation
du climat
Les conclusions du GIEC, on la dit, sont assises sur un corpus considrable dobservations. Lvolution rapide et acclre du climat global
requiert de disposer doutils de surveillance lchelle plantaire. Or, il faut
reconnatre que le systme dobservation actuel reste un maillon faible cet

924

jean-louis fellous

gard. Dans son rapport, le GIEC rappelle que labsence de donnes adquates, faute dun systme dobservation adquat, obre certaines de ses
conclusions. Par exemple, sagissant des vnements extrmes, un indicateur important du changement climatique, on note les problmes daccs
aux donnes pertinentes (par exemple, cause du format des donnes archives ou du cot), de diminution du nombre de stations (notamment dans
lhmisphre Sud), de la qualit insuffisante ou de la trop courte dure des
sries dobservations. De fait, une part importante des observations dintrt climatique repose sur des systmes financs sur des budgets de recherche, sans garantie de continuit et soumis comptition pour leur renouvellement ventuel.
Le Systme mondial dobservation du climat (SMOC)
Au plan mondial, le Systme mondial dobservation du climat, SMOC ou
GCOS en anglais, a t constitu en 1992 en vue de formuler les besoins
dobservation et dassurer la disponibilit des informations requises pour la
communaut utilisatrice. La dmarche adopte par le SMOC a consist
produire des rapports dadquation du systme mondial dobservation du
climat, en analysant lcart entre lexistant et le souhaitable. Le deuxime
rapport dadquation a t publi en 2003 (6), accompagn en 2004 dun
Plan de mise en uvre (7) proposant une stratgie pour la rsorption des
dficiences sur une priode de dix ans. Le Plan de mise en uvre du SMOC
a t soumis en dcembre 2004 la 10e Confrence des parties lUNFCCC,
laquelle la endoss et a adopt une requte formelle invitant les parties qui
soutiennent des agences spatiales impliques dans lobservation globale convier ces agences fournir une rponse coordonne aux besoins exprims dans
ce Plan pour ce qui concerne les observations accessibles depuis lespace.
Le Comit mondial des satellites dobservation de la terre (CEOS), cr
en 1984 afin de faciliter la coordination et lharmonisation des programmes
civils dobservation de la Terre par satellite, a rpondu la demande de
lUNFCCC par un document prsent en dcembre 2006 (8) et rpondant
aux besoins du SMOC. La rponse du CEOS comporte une srie de 59
actions couvrant les besoins relatifs aux 28 variables climatiques
essentielles identifies par le Plan du SMOC dans les domaines atmosphrique, ocanique et terrestre, ainsi qu des demandes transverses (tels que
le retraitement de donnes historiques, laccs aux jeux de donnes archi(6) GCOS Second Adequacy Report, 2003 : the Second Report on the Adequacy of the Global Observing Systems for Climate in Support of the UNFCCC, GCOS-82 WMO / TD n 1 143, 85 p., disponible sur le site
Internet www.wmo.ch/web/gcos/gcoshome.html.
(7) GCOS Implementation Plan, 2004 : Implementation Plan for the Global Observing System for Climate
in Support of the UNFCCC, GCOS-92 WMO / TD n 1 219, 153 p., disponible sur le site Internet
www.wmo.ch/web/gcos/gcoshome.html.
(8) NRC Decadal Survey Earth Science Applications from Space : National Imperatives for the Next
Decade and Beyond, National Research Council, 2006, 400 p., disponible sur le site Internet www.nap.edu/
execsumm_pdf/11820.pdf.

le giec, a linterface entre science et politique

925

ves, les besoins en termes de missions futures ou les problmes dtalonnage et de validation des observations spatiales. De surcrot, le CEOS a
avanc le concept de constellations virtuelles, selon lequel un ensemble de
satellites ou dinstruments placs en orbite est coordonn dans ses oprations ou son exploitation, afin dviter dventuelles interruptions dans
lacquisition des donnes et de permettre lintgration des donnes acquises
dans des produits dune qualit amliore au bnfice des utilisateurs. Ds
prsent, le CEOS a engag ltude de quatre constellations prototypes,
relatives lobservation des prcipitations, du niveau de la mer, de la couverture des terres merges et de la chimie atmosphrique, toutes contribuant de manire importante aux besoins du SMOC.
Lavnement du Systme de systmes dobservation globale de la
terre (GEOSS)
Cet effort ddi lobservation du climat sinsre dans un ensemble plus
vaste dactions, visant mettre en place ce quon a nomm Systme de systmes dobservation globale de la terre (GEOSS). Propose initialement au
Sommet dEvian du G8, en juin 2003, la mise en place du GEOSS est passe
par un premier Sommet de lobservation de la terre Washington en juillet
2003, suivi de deux autres sommets au Japon, en avril 2004, et Bruxelles
(Belgique) en fvrier 2005. Lors de ce troisime sommet de lobservation de
la terre, le Groupe pour lobservation de la terre (GEO) a t officiellement
cr et dot dun secrtariat, bas dans les locaux de lOMM Genve et
dirig depuis sa cration par le Franais Jos Achache. La mission du GEO
est de conduire la mise en place, lhorizon dune dizaine dannes, dun
GEOSS capable de rpondre aux besoins, longuement ngocis, dobservation de neuf domaines de bnfices socitaux : les catastrophes, la sant,
lnergie, le climat, leau, la prvision mtorologique, les cosystmes,
lagriculture et la biodiversit. A ce jour, 71 pays ainsi que la Commission
europenne membres du GEO et 46 organisations internationales se sont
engages contribuer la ralisation de lobjectif dun systme dobservation global, complet, coordonn et durable.
Si les objectifs du GEOSS dpassent ceux de lobservation du climat, il
est notoire que les exigences de couverture, de continuit, de prcision et
de stabilit des donnes relatives au climat sont les plus contraignantes et
que la satisfaction des besoins dobservation des variables climatiques
essentielles, assortie de rgles daccs en temps rel ou peu diffr
lensemble des donnes, rpondrait la plus grande partie des besoins des
autres domaines. En ralit, le climat a une nature transversale vis--vis
des autres domaines. De plus, on doit reconnatre que les spcialistes du climat ont explicit leurs besoins de manire quantitative, ce qui est loin
dtre le cas dans dautres domaines, et la mise disposition des donnes

926

jean-louis fellous

acquises lappui de la surveillance du climat plantaire ne pourra que

favoriser les progrs des autres communauts.
Contrairement aux nombreuses initiatives prcdentes visant convaincre
les gouvernements de doter les agences dobservations des moyens de remplir
leurs objectifs, la dmarche entame avec la cration du GEO mane des
Etats et invite les entits charges des systmes dobservation coordonner
leurs actions et intgrer leurs programmes pour aboutir un GEOSS amlior et optimis, rpondant notamment aux besoins dobservation du climat
et de surveillance du changement climatique. Un quatrime sommet du
GEO se tient la fin novembre 2007 au Cap, en Afrique du Sud, suivi dun
sommet ministriel, qui prendra acte des progrs accomplis en deux ans et
des premiers rsultats enregistrs en matire de coordination internationale.
Un nouvel lan en est attendu, que les inquitudes renforces mises en vidence par le 4e rapport du GIEC et celles exposes par le 4e rapport du
PNUE sur ltat de lenvironnement global (9) qui alerte sur le risque de
survie mme de lhumanit ne peuvent que rendre plus urgent.
*

Le consensus scientifique sur la ralit du changement climatique comme

sur les risques quil fait peser sur lhumanit et sur la paix na pas encore
trouv dcho concordant au niveau politique. Les dissensions persistent
entre les pays les plus avancs Etats-Unis, Australie, Canada, dun ct,
Europe de lautre et les rticences demeurent du ct des pays mergents,
peu enclins sacrifier leur dveloppement pour ralentir un changement global dont ils ne sont pas responsables, mme si leur part relative des missions venir de gaz effet de serre est appele crotre massivement.
Quant aux pays producteurs de combustibles fossiles, ils regardent dun il
hostile toute dmarche risquant damoindrir leurs revenus (ptrole) ou de
restreindre leur accs une ressource abondante et bon march (charbon).
Il est craindre quune volution de ces dissensions ne doive attendre la
matrialisation des risques climatiques, comme lont montr les ractions a
posteriori diverses catastrophes rcentes (tsunami en Asie, cyclones tropicaux dans le Golfe du Mexique) certes louables, mais bien trop tardives.
Dans le cas du climat, le retard agir se paiera au prix fort.
Le message du GIEC est clair : le changement climatique est en marche,
il sacclre, il est clairement stimul par les activits humaines; il est
urgent dapprhender sa nature, son ampleur et ses impacts potentiels (10).
(9) Programme des Nations Unies pour lenvironnement, The fourth Global Environment Outlook : Environment for Development (GEO-4), Progress Press Ltd, 2007, 520 p., disponible sur le site Internet
www.unep.org/geo/geo4/media.
(10) Cf. Jean-Louis Fellous / Catherine Gautier (dir.), Comprendre le changement climatique, Odile
Jacob, 2007, 300 p.

le giec, a linterface entre science et politique

927

Notre socit globale est aujourdhui confronte au besoin urgent dune

rponse au changement du climat. La question est dsormais la suivante :
saurons-nous faire mieux que les civilisations qui nous ont prcds?
FIGURE 1
Comparaison des changements observs et simuls au cours
du XXe sicle, globalement et par rgion

Les lignes noires correspondent des moyennes glissantes sur 10 ans. Les
bandes bleues reprsentent les rsultats de 19 simulations par 5 modles de
climat bases seulement sur les forages naturels (activit solaire, volcans).
Les bandes roses reprsentent les rsultats de 58 simulations par 14 modles
de climat, bases sur les forages naturels et anthropiques. La largeur des
bandes reprsente lintervalle de confiance 95%.

928

jean-louis fellous
FIGURE 2
Variations de la temprature moyenne globale, du niveau moyen global
de la mer et du couvert neigeux sur lhmisphre Nord
de 1850 2005 par rapport la moyenne 1961-1990

le giec, a linterface entre science et politique

FIGURE 3
Variations de la concentration atmosphrique en gaz effet de serre
(de haut en bas : dioxyde de carbone, mthane, oxyde dazote)
depuis 10 000 ans (en encadr, depuis le dbut de lre industrielle)

929

930

jean-louis fellous
FIGURE 4
Projections du rchauffement global de surface de 1900 2100
selon les diffrents scnarios dmission du GIEC

Au cours des 20 prochaines annes, un rchauffement denviron 0,2 C par

dcennie est projet pour toute la gamme des scnarios dmission. Le
rchauffement dorigine anthropique et la hausse du niveau de la mer continueront pendant des sicles, du fait des chelles de temps associes aux
processus et aux rtroactions climatiques, ce, mme si les concentrations en
gaz effet de serre venaient tre stabilises.

CHRONIQUE
BIBLIOGRAPHIQUE
sous la direction de

Anne DULPHY (*)

avec

Aurlien BARBE, Clia BELIN,

Tetyana BOBURKA, Yann BEDZIGUI, Julian FERNANDEZ,
Grgoire GAYARD, Jonathan JUNG, Floriane LEGUAY
et Hewane SEREQUEBERHAN (**)

(*) Matre de confrences lEcole polytechnique (France) et lInstitut dtudes politiques de Paris
(Sciences Po, France); chercheur rattache au Centre dhistoire de la Fondation nationale des Sciences politiques (France).
(**) Doctorants rattachs au Centre Thucydide de lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).

CHRONIQUE DES OUVRAGES 2007

Cette chronique ne prtend pas rendre compte de lensemble des ouvrages publis en
2007 sur les relations internationales tche du reste impossible. Autour de rubriques
reprsentatives des centres dintrt dominants au cours de lanne (histoire de la
construction europenne, gopolitique du Proche et du Moyen-Orient, terrorisme,
questions nergtiques et environnementales), une slection de titres est donc opre,
chacun tant brivement prsent et comment. Ce choix est orient par les lments
disponibles et les lectures de lquipe, mais, en raison mme de son caractre limit, il
sefforce de retenir lessentiel pour fournir un instrument utile.
Penser et construire lEurope
Linscription de cette thmatique au programme du concours de lagrgation a
suscit un intrt renouvel pour une approche historique de la construction
europenne. Il est apparu opportun de lui faire cho ici car il a suscit la parution de
recueils de sources, de manuels de synthse et douvrages de rfrences qui seront utiles
tous ceux que motive la recherche de clefs de comprhension historiques du processus
communautaire.
Des rditions utiles doivent tre mentionnes, comme celle du livre de Bino Olivi et
Alessandro Giacone, LEurope difficile. Histoire politique de la construction
europenne, Gallimard (coll. Folio Histoire), Paris, 546 p. La nouvelle dition
augmente de louvrage dElisabeth du Rau, Marc Dusautoy, Michle Lagny,
Svetla Moussakova et Nicolas Prokovas, LEurope en construction. Le second
XXe sicle, Hachette, Paris, 2007, 286 p., est galement bienvenue, compte tenu du fait
quil intgre demble tout le continent europen do des dveloppements trs riches
sur les volutions et les perceptions lEst et comporte une originale dimension
culturelle.
D. BARJOT (dir.), Penser et construire lEurope (1919-1992), Editions Sedes,
66 p.
S. GUILLAUME, Penser et construire lEurope de 1919 1992, Ellipses, Paris,
2007, 303 p.
S. SCHIRMANN /P. CHASSAIGNE /A. DULPHY /C. MANIGAND /J.-M. PALAYRET /
M. TROUV, Penser et construire lEurope (1919-1992). Etats et opinions
nationales face la construction europenne, Editions Sedes, Paris,
2007, 198 p.
Parmi les nombreux manuels publis, ces ouvrages ont t retenus parce quils se
prsentent tous trois comme le travail collectif de nombreux spcialistes et que, face
un sujet au large champ temporel et spatial, ils ont opt pour des approches diffrentes
mais complmentaires.

934

chronique bibliographique

Le premier, dirig par Dominique Barjot, sinscrit dans une dmarche

exclusivement chronologique, mais sattache mettre laccent sur les avances
historiographiques. La priode de gestation avant 1945 en est une bonne illustration,
avec les dveloppements sur les influences intellectuelles, sur la cartellisation, ainsi
que le panorama final sur les perspectives de la recherche. La dimension conomique et
les enjeux stratgiques sont particulirement valoriss.
Le mme diteur a publi un second ouvrage collectif, qui a opt pour une lecture
quon qualifierait de stato-nationale : il sagit de mesurer lapport dEtats-nations la
construction europenne, dclairer la reprsentation quen ont leurs socits, au
travers de sept chapitres consacrs autant de pays (le rle extrieur des Etats-Unis
compris). Cette organisation permet de dgager diffrentes logiques nationales vis-vis de lEurope : un levier de puissance pour la France, un substitut identitaire pour
lItalie, une garantie dautonomie pour les petits pays du Benelux, etc. La question de
lopinion publique est particulirement creuse dans les contributions sur la France et
la Belgique.
Enfin, le livre dirig par Sylvie Guillaume offre un plan chronothmatique : parcours
de quelques grands moments; approche comparatiste des acteurs et des rseaux, avec
de prcieuses synthses sur les experts, les techniciens, les groupes dintrt, les
intellectuels, le renseignement; enfin, tude transversale des enjeux. La deuxime
partie constitue sans doute lapport le plus neuf sur des aspects souvent mal connus.
B. BRUNETEAU, Histoire de lide europenne au premier XXe sicle travers les textes, Armand Colin (collection U), Paris, 2006, 284 p.
P. MIOCHE, LHistoire par les textes. Penser et construire lEurope, XIXeXXe sicles, Hachette (rd. 2007), 152 p.
Ces deux ouvrages offrent le grand intrt de proposer une anthologie de textes sur
lintgration europenne qui clairent les reprsentations et les projets
organisationnels de lEurope en les replaant dans leur contexte.
En dpit de son petit format, le livre de Philippe Mioche retient lattention par la
slection opre en particulier les dclarations des dirigeants politiques de plusieurs
pays membres et les analyses dintellectuels de renom et par lintroduction des
extraits prsents qui les remet en perspective.
Parue en 2006 et bientt prolonge chronologiquement, celle de Bernard Bruneteau
se limite au premier XXe sicle, qui a vu la maturation des problmatiques centres sur
lide dEurope. Le riche corpus de textes, issus dauteurs de treize nationalits, rend
compte de lmergence dune conscience de lEurope qui sest dcline sur deux modes,
sans cheminement systmatique entre les deux : celle dune identit de civilisation, en
distorsion avec les ralits de lge des extrmes; celle de la ncessit dunir cet
espace. Leuropisme, nom donn cette conscience politique de lEurope, sest
articul diffrentes valeurs fondatrices : le pacifisme, la recherche dune expression
rgionale dans le cadre de la mondialisation en cours, laspiration une modernisation
de lEtat par la dlgation de parts de souverainet une autorit comptente,
technique, moderne

chronique bibliographique

935

M. DUMOULIN (dir.), La Commission europenne 1958-1972, Office des

publications officielles des Communauts europennes, Bruxelles, 2007
La collecte de sa mmoire confie depuis plusieurs annes par la Commission un
groupe duniversitaires issus des six pays fondateurs a donn naissance, partir dune
centaine de tmoignages, cette ample tude historique sur linstitution pendant ses
annes fondatrices. En rendant compte des difficults qui les ont jalonnes
(contestation par les Etats membres de perces juridiques fondamentales au service de
la supranationalit, concurrences nationales autour de la question du sige),
louvrage permet de mieux mesurer lampleur des ralisations qui ont faonn les
grandes avances de lintgration europenne, inventories dans une seconde partie
consacre aux politiques communes. On retiendra plus encore le sentiment de prendre
part une invention de chaque jour, dgag par ceux qui se qualifient de
missionnaires ou douvriers de la premire heure, collge des commissaires tudi
collectivement et sous la forme dune galerie de portraits comme fonctionnaires
europens. Lensemble du texte est tlchargeable sur le site Internet officiel
bookshop.europa.eu.
P. GERBET, La Construction de lEurope, Armand Colin, Paris, 2007, 584 p.
Il sagit de la quatrime dition dun ouvrage dsormais classique, crit par un
pionnier des tudes europennes, qui ntait plus disponible depuis plusieurs annes et
dont le contenu a t amplement actualis. Il retrace de manire la fois dtaille et
approfondie le processus institutionnel et politique de construction de lEurope. On
peut se rjouir que cette rfrence essentielle, par lampleur de la synthse, la densit
des donnes exposes et la prcision des analyses, soit nouveau la disposition du
lecteur.
S. KAHN, Gopolitique de lUnion europenne, Armand Colin (collection 128),
Paris, 2007, 128 p.
Associant un regard dhistorien et de gopolitiste, lauteur prsente la construction
europenne comme un projet construit partir des relations entre Etats, dans la
confrontation et le compromis de leurs intrts particuliers. Il tudie donc comment
des nations souveraines ont choisi de mutualiser une part de leurs prrogatives au sein
dune structure indite, au nom de leur intrt national, et prsente plus
spcifiquement trois visions (franaise, anglaise, allemande). Il confronte enfin ce
projet gopolitique la problmatique de llargissement.
Gopolitique du Proche et du Moyen-Orient
Rgions de crise et dinstabilit depuis des dcennies, le Proche et le Moyen-Orient
demeurent un sujet dtude dactualit. Les guerres et les conflits (entre Isral et le
Hezbollah au Liban, entre Isral et les territoires palestiniens, en Iraq), ainsi que
lpineuse question iranienne influencent non seulement lavenir de la rgion, mais
aussi les autres acteurs internationaux, notamment les Etats-Unis, contraints de
repenser leur politique dans la rgion. Les ouvrages retenus offrent tout dabord un

936

chronique bibliographique

panorama gnral, avant dexplorer plus en dtail les problmatiques nationales,

rgionales et internationales.
S. COOK, Ruling not Governing : the Military and Political Development in
Egypt, Algeria, and Turkey, Johns Hopkins University Press, Baltimore,
2007, 208 p.
Dans cet ouvrage, lAmricain Steven Cook tudie la place quoccupe le
commandement militaire dans trois pays musulmans domins par larme, lEgypte,
lAlgrie et la Turquie. Il dmontre non seulement que les militaires jouent un rle-clef
dans le fonctionnement institutionnel de ces trois pays, mais il explique galement en
dtail comment larme sappuie sur des attributs dmocratiques de faade pour
asseoir son pouvoir. En charge des grandes dcisions, larme nest pourtant pas aux
commandes de la gestion au quotidien : elle dirige sans gouverner (ruling, not
governing). Inversement, la mainmise militaire est aussi garante dune certaine
stabilit et de la survie du rgime en place.
G. CORM, Histoire du Moyen-Orient : de lAntiquit nos jours, La Dcouverte, Paris, 2007, 191 p.
Cette synthse historique permet de saisir la complexit du Moyen-Orient, marqu
par des ruptures et des continuits entre les empires et les civilisations qui lont
influenc depuis la plus haute Antiquit, soit avant lapparition de lislam. Cette rgion
est compose de diffrentes cultures, issues des socles gographiques sur lesquels se
sont btis les empires anatolien, iranien, msopotamien et gyptien. Cette approche
permet de comprendre la dynamique des peuples (Iraniens, Turcs et Arabes) en
interaction perptuelle malgr le barrage de la langue, ainsi que les rapports entre le
Moyen-Orient et lOccident et le dclin du Moyen-Orient depuis deux sicles.
A. EHTESHAMI, Globalization and Geopolitics in the Middle East : Old
Games, New Rules, Routledge, Oxford, 2007, 258 p.
Cet ouvrage value leffet de la mondialisation sur ce quon nomme le grand MoyenOrient, de lAfrique du Nord au Pakistan. Lauteur considre que la mondialisation,
loin douvrir les conomies et de tirer la rgion vers le haut, constitue au contraire un
cadre de comptition pour les grandes puissances, qui utilisent ses instruments pour
asseoir leur pouvoir. Les enjeux gopolitiques et stratgiques de la rgion contribuent
sa sclrose conomique et sociale et la monte des ingalits.
La guerre isralo-libanaise
G. ACHCAR /M. WARSCHAWSKI, La Guerre des 33 jours : la guerre dIsral
contre le Hezbollah au Liban et ses consquences, Textuel (coll. La Discorde), Paris, 2007, 111 p.
Replace dans une perspective historique, la guerre mene par Isral contre le
Hezbollah au Liban du 12 juillet au 14 aot 2006 est analyse par des auteurs
appartenant aux deux pays opposs pendant le conflit. Les origines de la cration du
Liban et du Hezbollah ainsi quun rappel historique de la conflictualit au Liban

chronique bibliographique

937

permettent dinterprter la guerre des 33 jours. Selon les auteurs, les Etats-Unis
souhaitaient mettre sous tutelle le grand Moyen-Orient et ce conflit tait loccasion
de mener une guerre prventive contre les organisations islamistes, notamment le
Hezbollah et le Hamas, avant de sattaquer aux rogue States de la rgion, lIran et la
Syrie. Isral, offens en mai 2000 lorsquil a d se retirer de la bande de Gaza sans
contrepartie, aurait voulu anantir le Hezbollah grce son arme, quil pensait
invincible. Lchec dIsral a ouvert une crise interne majeure et remis en cause sa
politique dans la rgion tout en renforant le prestige du Hezbollah, lequel a su rsister
lEtat hbreu.
A. LEVY-WILLARD, Trente-trois jours en t : chroniques dune guerre surprise, Robert Laffont, Paris, 2007, 286 p.
Grand reporter Libration, lauteur est en vacances Jrusalem au moment o
clate la guerre isralo-libanaise. Elle retrace au fil des jours les vnements de lt
2006 tels quelle les vit du ct isralien, puis elle dcrit les dfaillances et les erreurs de
larme isralienne face au Hezbollah, milice plus organise quIsral ne le pensait.
Alors que lescalade du conflit se poursuit et quaucun des deux camps na gagn ou
perdu, un processus de paix samorce avec la mise en place de la Force intrimaire des
Nations Unies au Liban (FINUL) charge dinstaurer une zone-tampon entre lEtat
hbreu et le Liban.
F. MERMIER /E. PICARD et al., Liban, une guerre de 33 jours, La Dcouverte,
Paris, 2007, 255 p.
Lanalyse conjointe de la guerre de 33 jours par des chercheurs et des spcialistes
du Liban et du Moyen-Orient permet une lecture panoramique du conflit et de ses
consquences. Les auteurs dcryptent les enjeux du conflit plusieurs niveaux :
international, en tudiant le rle des Etats-Unis, dIsral, du Liban, de la Syrie, de
lIran ou encore de la France; rgional, en prsentant les enjeux de la paix, de la
scurit, de la terre et de leau. Si Isral est affaibli par cette guerre, le Hezbollah en
ressort plus fort, ce qui remet en question les quilibres de la rgion.
Le conflit isralo-palestinien
P. BLANC /J.-P. CHAGNOLLAUD /S.-A. SOUIAH, Palestine : la dpossession
dun territoire, LHarmattan (coll. Comprendre le Moyen-Orient), Paris,
2007, 252 p.
Cette synthse ralise par trois spcialistes (respectivement en Agronomie, en
Science politique et en Gographie) analyse la politique isralienne dappropriation
foncire en Cisjordanie qui sest renforce aprs les Accords dOslo en 1995, puis
amplifie encore avec la construction, depuis 2002, du Mur qui, loin dassurer la
scurit dIsral, rend lappropriation irrversible. Ce serait donc sur la question du
contrle de la Cisjordanie quchouent les ngociations isralo-palestiniennes, puisque
le processus de colonisation isralien, de lannexion unilatrale par la politique du fait
accompli et la domination par le nombre la mainmise sur la terre et leau en passant
par linstrumentalisation du droit, dpossde les Palestiniens de leur territoire, les

938

chronique bibliographique

empchant davoir un jour un Etat souverain dot dune vritable continuit

territoriale.
B. MORIAM, La Palestine dans ltau isralien : avant et aprs le mur,
LHarmattan (coll. Comprendre le Moyen-Orient), Paris, 2007, 206 p.
Lauteur, journaliste belge, tente de cerner lorigine, les diffrents aspects, ainsi que
les consquences de la construction du mur. Ce mur matrialise les processus plus
anciens de loccupation et de la colonisation israliennes, processus dont il serait la
fois lun des outils et laboutissement. Lauteur analyse ensuite les consquences du
mur sur la vie quotidienne des Palestiniens et des Israliens, en montrant quil existe
un dsquilibre conomique, social, territorial et militaire entre ces deux populations;
il sintresse aussi son effet sur la problmatique isralo-palestinienne, car il
hypothque la construction dun futur Etat palestinien viable. Enfin, Benjamin
Moriam montre quIsral se serait paradoxalement plac le dos au mur en ayant
comme alternative daccepter douvrir des ngociations ou de poursuivre sa politique
unilatrale, ce qui pourrait avoir des consquences incontrlables.
S. PERES, Un chemin vers la paix. Entretien avec Christiane Vulvert,
Time-Editions, Boulogne-Billancourt, 2007, 213 p.
Christiane Vulvert, journaliste et grand reporter, a recueilli le tmoignage du
neuvime prsident de lEtat hbreu, intronis le 15 juillet 2007. Alors que les tensions
sont toujours vives dans la rgion, quun mur spare dsormais Isral des territoires
palestiniens en Cisjordanie et que la guerre contre le Liban a divis lopinion
internationale, Shimon Peres voque son parcours politique depuis la fondation
dIsral laquelle il a particip : il rvle les coulisses de la crise de Suez et raconte les
rencontres qui ont marqu sa carrire politique (David Ben Gourion, Charles de Gaulle,
Yasser Arafat, Yitzhak Rabin). Il dvoile galement sa vision de la difficile situation
dIsral, sans concession, en abordant les thmes qui font dbat : le processus de paix
dans son ensemble, le statut de Jrusalem, les frontires isralo-palestiniennes,
lexercice de la dmocratie et lavenir politique au Proche-Orient. Il nonce enfin avec
force sa conviction que la paix est possible au Proche-Orient.
La guerre en Iraq
A. ALLAWI, The Occupation of Iraq : Winning the War, Losing the Peace,
Yale University Press, New Haven, 2007, 544 p.
Longtemps actif au sein de lopposition au rgime baasiste de Saddam Hussein, puis
ministre de la Dfense et ministre des Finances du nouveau rgime iraquien, Ali Allawi
livre ici une analyse sans complaisance de lchec de laventure amricaine en Iraq. Il
dnonce larrogance des idologues amricains qui ont pouss ladministration Bush
intervenir. Il retrace le rle des divers groupes ethniques, politiques et insurgs en Iraq
et au Moyen-Orient dans la situation tragique de la fin 2006. En fin connaisseur des
rouages de la socit iraquienne, lauteur dcortique les vnements qui ont men les
Etats-Unis vaincre militairement en Iraq sans toutefois russir apporter paix et
prosprit.

chronique bibliographique

939

G. CHALIAND, LAmrique en guerre : Irak-Afghanistan, Editions du Rocher

(coll. Documents), Monaco, 2007, 179 p.
Ce spcialiste des gurillas et autres mouvements arms irrguliers analyse comment
les victoires militaires ont dbouch sur des checs stratgiques en Iraq qui devait,
selon le projet politique originel, servir dexemple pour un remodelage du MoyenOrient , ainsi quen Afghanistan dont la situation se dgrade parce quelle a t
sacrifie au projet iraquien. Il dresse un tableau assez complet des difficults
rencontres par les armes rgulires, si puissantes soient-elles, pour vaincre
compltement et dfinitivement les gurillas quand leurs responsables politiques nen
ont pas saisi les principes.
J.-M. CHARON /A. MERCIER et al., Armes de communication massive :
informations de guerre en Irak. 1991-2003, CNRS (coll. CNRS Communication), Paris, 2007, 274 p.
Les journalistes et chercheurs, franais comme trangers, qui ont contribu cette
tude comparent le traitement mdiatique de la guerre du Golfe et celui de lactuelle
guerre dIraq. En lespace de douze ans, alors que les conflits mettent aux prises les
mmes protagonistes dans la mme rgion, la couverture journalistique a volu : on
est pass dun journalisme contrl effet jeu vido un journalisme intgr effet
tlralit et, alors que CNN avait le monopole en 1991, les points de vue dlivrs pas
les mdias internationaux sont dsormais clats. Selon les auteurs, ces volutions
nont pas toujours permis une meilleure information sur la guerre.
La question iranienne
T. DELPECH, Le Grand Perturbateur : rflexions sur la question iranienne,
Grasset & Fasquelle, Paris, 2007, 216 p.
LIran sait prcisment ce quil veut : devenir la puissance majeure du Moyen-Orient
au XXIe sicle. Pour parvenir ses fins, tendre son influence et son pouvoir de
coercition, le rgime de Thran, issu du cur le plus dur des conservateurs, compte sur
un bouleversement rgional de grande ampleur, sur linfiltration de ses agents dans
toute sa priphrie (au Liban, en Iraq, mais aussi en Asie centrale et dans le Caucase) et
sur son programme nuclaire. Lauteur considre que le rgime iranien a jusquici men
habilement le jeu afin de poursuivre ses activits nuclaires et quil constitue une
menace pour le monde. Elle prconise dadopter une ligne dure et pense que seul le
Conseil de scurit de lONU peut imposer des sanctions suffisantes pour empcher
Thran de possder larme nuclaire.
F. HEISBOURG, Iran, le choix des armes?, Stock, Paris, 2007, 173 p.
Cet ouvrage dresse ltat des lieux du programme nuclaire iranien : origine et
motivations de la dcision, tat actuel du programme balistique et atomique, poids et
intrts des acteurs extrieurs, situation intrieure et luttes de pouvoir, contexte
stratgique rgional. Lauteur examine ensuite les scnarios possibles pour lavenir
(coopration, coercition ou confrontation (et de quelle nature), ainsi que leurs
consquences. Les pays occidentaux risquent de se trouver confronts seulement

940

chronique bibliographique

deux options galement lourdes de consquences pour la scurit rgionale et

internationale : recourir aux armes ou accepter la logique de la prolifration au MoyenOrient et dans le monde.
B. NIRUMAND, Iran : vers le dsastre?, Actes Sud, Arles, 2007, 370 p.
Bahman Nirumand, dissident iranien, tente de faire comprendre lactualit
complexe de son pays et les enjeux au Moyen-Orient. Lauteur replace la question
nuclaire dans un contexte historique, puis dcrit les trois moments-clefs de la tragdie
iranienne : le dpart du shah et lavnement du rgime des ayatollahs en 1979, lchec
des rformateurs dans les annes 1990 et laccession au pouvoir de lultra-conservateur
Ahmadinejad. Le rgime iranien, ptri de paradoxes et dantagonismes structurels, se
maintient grce des situations de crise volontairement exacerbes. Lauteur termine
sur un plaidoyer pour une politique europenne de paix, capable dviter
lembrasement du Moyen-Orient.
R. TAKEYH, Hidden Iran : Paradox and Power in the Islamic Republic,
Times Books, New York, 2006, 272 p.
Sorti fin 2006, cet ouvrage mrite tout de mme sa prsence dans notre bibliographie
cette anne tant il fait partie des uvres qui dfinissent les limites de la politique
trangre amricaine lgard de Iran. Spcialiste influent de ce pays, Ray Takeyh
balaie quelques-unes de ides les plus ancres aux Etats-Unis et donne limage dun
pays en transition, dynamique, pluriel et au fonctionnement institutionnel solide.
Lauteur dfend lide quune politique dengagement avec lIran serait plus
productive que la ligne politique dfendue par ladministration Bush, qui consiste
principalement rechercher la confrontation diplomatique tout en attendant un
changement de rgime. Alors que les Amricains sont en passe de choisir un nouveau
Prsident, la politique des Etats-Unis lgard de lIran sera en grande partie
dtermine par cette alternative.
La politique amricaine dans la rgion
J. CARTER, Peace not Apartheid, Simon and Schuster, New York, 2006,
traduit par Jean-Paul MOURLON : Palestine, la paix, pas lapartheid,
LArchipel, Paris, 2007, 240 p.
Louvrage de lancien prsident amricain Jimmy Carter a reu un accueil trs froid
lors de sa publication aux Etats-Unis fin 2006. Lutilisation du terme apartheid du
nom du systme sgrgationniste sud-africain pour dcrire le systme mis en place
par Isral en Cisjordanie et Gaza a t considr comme offensant et inexact par une
trs grande partie de lestablishment amricain, ce qui poussa de nombreux dmocrates
prendre leur distance avec lancien Prsident, prix Nobel de la paix 2002. Pourtant,
Jimmy Carter est plus mesur dans son ouvrage que dans son titre, en affirmant
quIsral peut encore viter cette situation en acceptant de ngocier srieusement avec
les Palestiniens. Fidle sa rputation de ngociateur quilibr, J. Carter impute
lchec des accords passs lensemble des parties. Il se montre toutefois plus critique
envers Isral propos de la situation actuelle et lui recommande de faire cesser le statu
quo douloureux dans les territoires palestiniens.

chronique bibliographique

941

P. DROZ-VINCENT, Vertiges de la puissance : le moment amricain au

Moyen-Orient, La Dcouverte (coll. Textes lappui), Paris, 2007, 370 p.
Prfac par Pierre Hassner, cet ouvrage apporte un clairage indit lanalyse de la
politique amricaine au Moyen-Orient en sattachant ltude des ressorts de la prise
de dcision. Sappuyant sur une longue recherche au sein des arcanes du pouvoir
amricain, lauteur analyse les modalits de la prise de dcision au sein de
ladministration Bush et met ainsi au jour des lments de comprhension. Cette tude
permet par exemple de comprendre pourquoi les contrepoids dmocratiques si forts
aux Etats-Unis, tels que le jeu des institutions, les mdias ou lopinion publique, nont
pas russi contrecarrer les plans de lexcutif.
J. MEARSHEIMER /S. WALT, The Israel Lobby and US Foreign Policy, Farrar,
Straus and Giroux, New York, 2007, 466 p., traduit en franais : Le
Lobby pro-isralien et la politique trangre amricaine, La Dcouverte,
Paris, 2007, 504 p.
Dans la foule de lintense polmique dclenche par la publication, en mars 2006,
dans la London Review of Books, de leur article The Israel Lobby, les deux clbres
professeurs de lcole raliste, John Mearsheimer et Stephen Walt, ont choisi de
dtailler et appuyer leur argumentaire en publiant un volumineux ouvrage sur le lobby
pro-isralien et son influence sur la politique trangre amricaine. Une grande partie
du livre est sujet controverse : leur dfinition du lobby, le soutien des Etats-Unis
Isral pesant comme un fardeau sur la politique trangre amricaine, le rle-clef du
lobby sur les prises de dcisions concernant lIraq et lIran. Ils dcrivent lefficacit de
lobbies tels que lAIPAC pour assurer un soutien constant des Etats-Unis Isral et
relancent un important dbat sur lintrt amricain soutenir ce pays. Ils voient
linfluence de ce lobby pro-isralien dans beaucoup de prises de positions amricaines
sur le Moyen-Orient (Iraq, Iran, Liban et Syrie).
M. OREN, Power, Faith, and Fantasy : America in the Middle East, 1776 to
the Present, W. W. Norton & Company, New York, 2007, 736 p.
Dans ce volumineux ouvrage, Michael Oren relate lhistoire de lengagement
amricain au Moyen-Orient, du premier Prsident des Etats-Unis, George
Washington, nos jours. Daprs ce chercheur au Shalem Center de Jrusalem,
lintrt amricain pour la rgion na pas commenc avec la dcouverte de la manne
ptrolire ou avec la cration de lEtat dIsral, mais procde au contraire, ds lpoque
des colonies amricaines, dun mlange entre des croyances chrtiennes proto-sionistes
ou missionnaires, une vision mythifie de la rgion et la poursuite dintrts matriels.
T. PARSI, Treacherous Alliance : the Secret Dealings of Israel, Iran, and
the United States, Yale University Press, New Haven, 2007, 361 p.
Dans cet ouvrage, Trita Parsi revient sur une relation triangulaire rarement
comprise et souvent volontairement oublie, celle des Etats-Unis, dIsral et de lIran.
Loin des changes verbaux belliqueux qui constituent le cur de la relation israloiranienne aujourdhui, les deux puissances non arabes du Moyen-Orient ont longtemps
coopr, le plus souvent secrtement, sous le rgime du shah; puis, malgr un arrt

942

chronique bibliographique

brutal en 1979, des contacts fructueux ont t tablis sous Khomeiny. Cependant, les
relations se sont dgrades depuis la fin des annes 1980, les Etats-Unis tant pris au
pige de cette relation ambigu. Tout au long de son ouvrage, ce professeur iranoamricain la Johns Hopkins University rfute lide selon laquelle lidologie
primerait sur la Realpolitik en Iran, plaidant par consquent pour que les Etats-Unis
considrent lIran comme un acteur rationnel aux intrts purement pragmatiques.
Terrorisme
La question du terrorisme demeure au cur des relations internationales et suscite
toujours une abondante littrature. On distingue des approches varies, mais souvent
complmentaires, dans lanalyse de ce phnomne : la prise en compte des fondements
idologiques du terrorisme islamiste, ltude spcifique de lhistoire et de lvolution du
rseau Al Qada et, enfin, la lutte antiterroriste. Dans un domaine marqu par une
extrme complexit et une grande opacit, ces trois perspectives, associes la
diversit des matriaux rassembls, permettent une comprhension gnrale des
nuances et des enjeux des nombreux conflits, mondiaux ou rgionaux, qui, directement
ou indirectement, mettent en uvre la problmatique terroriste.
Sur ses interactions avec la question des droits de lhomme, il convient de
mentionner le numro spcial de la revue Relations internationales (n 132, aut. 2007).
Le terrorisme islamiste
Y. BOURDILLON, Le Terrorisme de lapocalypse : enqute sur les idologies
de destructions massives, Ellipses, Paris, 2007, 286 p.
Cet ouvrage, crit par un journaliste spcialiste des questions terroristes, dveloppe
la thse dune mutation dun terrorisme classique en un terrorisme apocalyptique,
irrationnel et sans limite, la convergence de larchasme idologique et de lavant-garde
technologique. Lauteur sappuie sur ltude des doctrines, des sources dinspiration et
des technologies utilises par le terrorisme islamiste avant denvisager les obstacles
rencontrs. La question des armes de destructions massives est ce titre rvlatrice du
panorama plus que pessimiste qui est bross.
M.A. LEVI, On Nuclear Terrorism, Harvard University Press, 2007, 224 p.
Voici un ouvrage de rfrence concernant le risque nuclaire terroriste. Lauteur met
en garde, grce des documents uniques, contre la menace diffuse, mais nanmoins
relle, dune arme nuclaire entre les mains dun groupe terroriste islamiste. Il propose
de surcrot un systme de dfense stratgique labor pour prvenir et dtecter tout
risque, reposant sur la capacit militaire, un corpus juridique adapt, des services de
renseignement efficaces, la diplomatie Il montre enfin le danger de se focaliser sur
une menace prcise et enjoint les dirigeants politiques faire preuve de prudence.

chronique bibliographique

943

P. MIGAUD, LIslamisme combattant en Asie du Sud-Est, Lignes de Repres, Paris, 2007, 238 p.
Ce livre dveloppe une approche originale de la question du terrorisme islamiste
travers lanalyse dune rgion assez peu tudie : lAsie du Sud-Est (principalement le
Cambodge, la Thalande, les Philippines, la Malaisie, la Birmanie). Il montre que
lislamisme radical est devenu la principale menace pour la scurit tant donne la
place accrue dAl Qada dans les rseaux terroristes locaux. Il dcrit de mme les
diffrents visages et le ct protiforme de cette mouvance dont les chefs de file sont
Al Qada, la Jemaah Islamiyah et le Darul Islam. Enfin, il noublie pas dillustrer la
capacit de nuisance djihadiste dans la perspective Asie/Pacifique.
Y. RAUFER, Atlas de lIslam radical, CNRS, Paris, 2007, 399 p.
Voici un ouvrage utile et pdagogique sur lunivers complexe de lIslam radical et du
terrorisme islamiste. Cet atlas se prsente comme un recueil de faits, de chronologies et
de cartes, assortis danalyses. Il sintresse un vaste choix de thme, de lhistoire du
terrorisme ses doctrines, des acteurs, groupes et rseaux leurs soutiens financiers, en
passant par les moyens dactions, les types dattentats Il permet ainsi une
comprhension et une vue globale dun phnomne au premier plan des relations
internationales.
Al Qada
A. BARI ATWAN /J.Y. LOES, LHistoire secrte dAl-Qada, Acropole Belfond,
2007, 461 p.
En aot 1996, Ben Laden dclare le djihad contre les Amricains qui occupent la terre
des deux lieux saints. Trois mois plus tard, un journaliste palestinien, A. Bari Atwan,
est invit rencontrer le dirigeant dAl Qada dans les montagnes dAfghanistan. Cet
ouvrage raconte sur un ton personnel cette entrevue de trois jours riche
denseignements. Il est complt danalyses et de tmoignages originaux mettant en
lumire la spcificit du rseau Al Qada, ses stratgies de recrutement, le fanatisme de
ses membres, lutilisation efficace des nouveaux mdias et moyens de communication.
Il aide ainsi, de lintrieur, une meilleure comprhension des schmas terroristes.
M. GUIDERE, Al-Qada la conqute du Maghreb : le terrorisme aux portes
de lEurope, Editions du Rocher, Paris, 2007, 279 p.
Cet ouvrage est une enqute sur la manire dont Al Qada simplante au Maghreb. Il
montre la face cache de lannonce, en septembre 2006, de lallgeance du principal
groupe arm algrien au rseau terroriste, qui a donn naissance Al Qada au pays
du Maghreb islamique. A travers des sources originales, lauteur tudie comment cette
organisation, lorigine dattentats importants en 2007, notamment au Maroc et en
Algrie, est pass dun islamisme local un terrorisme global. Il dcrit ainsi ses
nouvelles stratgies et son type dactions. Dune manire gnrale, cette tude cerne les
enjeux en termes de paix et de scurit en Mditerrane.

944

chronique bibliographique

M. GUIDERE /N. MORGAN, Le Manuel de recrutement dAl-Qada, Seuil,

Paris, 2007, 267 p.
Cet ouvrage, au contenu original, regroupe les principaux textes de propagande
crits par les dirigeants dAl Qada, mis en ligne sur Internet et consults par les
candidats djihadistes. Il en ressort une compilation de sept ptres traitant de sujets
gnraux (lhistoire de lIslam, lennemi, la mort), mais pouvant aussi sadresser
des lecteurs spcifiques (les femmes, les tudiants ou les martyrs). Le tout forme un
vritable manuel de recrutement et permet, grce lanalyse critique des auteurs, de
mieux comprendre les fondements idologiques dAl Qada.
L. WRIGHT, La Guerre cache : Al-Qada et les origines du terrorisme islamiste, Robert Laffont, Paris, 2007, 440 p.
Ce livre, prix Pulitzer 2007, est une des enqutes les plus approfondies jamais
ralises sur Al Qada. En grande partie labor grce de nombreux entretiens, il
dtaille lhistoire personnelle de Ben Laden, la cration de la base, lvolution du
rseau, les prises de positions idologiques Grce des documents et des tmoignages
tout fait nouveaux, lauteur livre sur un ton plus proche du roman que de lessai une
analyse presque exhaustive de lhistoire dAl Qada, appele devenir une rfrence en
la matire.
La lutte contre le terrorisme
C. CAMUS, La Guerre contre le terrorisme : drives scuritaires et dilemme
dmocratique, Editions du Flin, Paris, 2007, 151 p.
Le choc du 11 septembre 2001 et la proclamation de la guerre contre le terrorisme
ont pos des dfis nouveaux aux dmocraties occidentales en termes de conciliation
entre des proccupations scuritaires et de respect des liberts publiques. Louvrage
retrace ainsi la politique antiterroriste de ladministration Bush, de linstallation de
pouvoirs exceptionnels la mise entre parenthses du droit international (exemples de
Guantanamo, Abou Ghraib). Les contestations nes de cette politique ne sont pas non
plus oublies. Lauteur tudie galement le durcissement juridique opr par lUnion
europenne et sinterroge sur le modle franais, souvent pris en exemple en matire de
lutte antiterroriste.
Michael J. GLENNON /Serge SUR (dir.), Terrorisme et Droit International,
Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2007, 175 p.
Cet ouvrage prsente le bilan des recherches des sections de langue franaise et
anglaise de lAcadmie de droit international de La Haye en 2006. En premier lieu,
Serge Sur tudie lvolution du droit international face au phnomne terroriste. Il
sintresse ainsi, en dressant un panorama gnral, la question de la coopration
judiciaire et au rle du Conseil de scurit des Nations Unies. Il analyse de mme la
tentation de lunilatralisme et les problmatiques attaches au droit humanitaire et
aux droits de lhomme. Dans le second bilan, M.J. Glennon dtaille les difficults lies
une dfinition juridique du terrorisme et prsente le cadre thorique appropri la

chronique bibliographique

945

lutte contre le terrorisme. Il est ainsi question des liberts individuelles (notamment du
dbat relatif lutilisation de la torture) et du rle des Etats.
P. CONESA, Les Mcaniques du chaos : bushisme, prolifration et terrorisme, Editions de lAube, Paris, 2007, 171 p.
Le monde daujourdhui est le fruit dun cercle vicieux cr par les trois concepts
dunilatralisme, de terrorisme et de prolifration qui interagissent et aboutissent la
cration dune mcanique de linscurit internationale. Rappelant limage
dEpictte ce qui trouble les hommes, ce ne sont pas les choses, ce sont les jugements
quils portent sur les choses , P. Conesa explique les phnomnes de perception de la
puissance et de lgitimation de la violence et dgage les ressorts de la conflictualit au
travers dune tude qui remonte au dbut des annes 1990. Il donne enfin sa vision du
nouveau contexte stratgique, avec en filigrane une critique de ladministration Bush
et, plus gnralement, de la dmocratie amricaine.
A. MARSAUD, Face la terreur, Fayard, Paris, 2007, 229 p.
Dans cet entretien au ton trs personnel avec Serge Raffy, Alain Marsaud,
parlementaire et ancien magistrat la tte de la section antiterroriste du parquet, met
au jour les mcanismes qui ont favoris la monte du terrorisme islamiste dans les
annes 1980 et 1990 et la manire dont la France a su ragir. Il dvoile aussi le monde
du renseignement antiterroriste et ses conflits dintrts. Il rvle notamment
comment les Etats-Unis ont laiss chapper Ben Laden en 1998, principalement pour
une question juridique. Aujourdhui, Alain Marsaud plaide pour la cration dune
nouvelle structure travers un conseil de scurit ou de surveillance renouvel.
N. PODHORETZ, World War IV : the Long Struggle Against Islamofascism,
Doubleday Books, 2007, 240 p.
Ecrit par un fervent et influent no-conservateur amricain, cet ouvrage
controvers, qui a fait grand bruit outre-Atlantique, est une dfense acharne sur le
plan idologique de la politique trangre sous ladministration de G. W. Bush, plus
particulirement de la doctrine Bush en matire de lutte contre le terrorisme (thorie
du changement de rgime, guerre prventive, implantation de la dmocratie au MoyenOrient). N. Podhoretz dfinit ainsi cette guerre contre le terrorisme, notamment en
Afghanistan et en Iraq, comme une vritable quatrime guerre mondiale aprs la
Guerre froide. Il critique galement les partisans, de plus en plus nombreux, dun
changement de politique, comme le Parti dmocrate, et mme certains Rpublicains,
dont linfluence est grandissante et qui constituent, selon lauteur, une menace pour
lavenir de la puissance amricaine.
Energie : etat des lieux et enjeux
Thme dactualit par excellence, la question nergtique brasse plusieurs
problmatiques intimement lies les unes aux autres. En effet, alors que les besoins
nergtiques croissent toujours davantage, les ressources fossiles spuisent et le risque
de rchauffement climatique exige un changement des modles de dveloppement.

946

chronique bibliographique

Voici ainsi esquisss les principaux termes du dbat autour de la question nergtique
et les ouvrages retenus visent explorer chacun de ces aspects.
Approches gnrales
E. BAUQUIS /P.R. BAUQUIS, LEnergie daujourdhui et de demain, Autrement, Paris, 2007, 95 p.
Cet ouvrage synthtique propose un panorama relativement exhaustif des diffrents
aspects de la question nergtique et constitue ce titre un trs bon outil pour
comprendre les multiples enjeux de celle-ci tant au plan national quinternational. Il
examine les thmes essentiels, tels que le bouquet nergtique, le cot des nergies
selon leur nature et en fonction de leur utilisation ou encore les politiques menes par
les diffrents pays du globe en matire nergtique. Il consacre en outre un chapitre
aux incidences de la consommation dnergie sur lenvironnement et propose dans ce
cadre des clefs pour tenter damliorer la situation dans laquelle se trouve la plante.
A. CIATTONI /Y. VEYRET et al., Gographie et gopolitique des nergies,
Hatier, Paris, 2007, 224 p.
B. MERENNE-SHOUMAKER, Gographie de lnergie : acteurs, lieux et enjeux,
2007, Belin, Paris, 271 p.
Le festival international de gographie de lanne 2007 tant consacr lnergie, ce
thme a fait lobjet dun certain nombre de publications. Les ouvrages choisis, conus
lorigine comme des manuels universitaires, permettent au lecteur daborder la
question nergtique sous langle de la gographie, cest--dire dadopter une approche
spatiale de cette question. En effet, ils envisagent lnergie en termes de localisation
des ressources et dorganisation territoriale des marchs et permettent ainsi de mettre
en exergue le phnomne de mondialisation qui touche ce secteur. Plus
particulirement, louvrage de B. Merenne-Shoumaker souligne le rle des acteurs dans
lexpansion et la mutation des marchs et offre ainsi une clef de comprhension
supplmentaire des enjeux actuels de la mondialisation des marchs du secteur
nergtique. Quant celui dA. Ciattoni et Y. Veyret, il aborde de manire trs
complte et synthtique les diffrentes thmatiques liant nergie et environnement
(rchauffement climatique, dveloppement durable).
P. PAPON, LEnergie lheure des choix, Belin (coll. Regards), Paris, 2007,
288 p.
Face au dilemme nergtique dans lequel se trouvent nos socits (rarfaction des
ressources fossiles, augmentation des besoins et ncessaire respect de lenvironnement)
et constatant quil nexiste pas encore de solutions scientifiques et techniques viables
pour rpondre long terme tous les besoins de la plante en la matire, lauteur
value lventualit de ruptures scientifiques qui pourraient modifier la donne
nergtique. Ainsi, il analyse les possibilits techniques et conomiques des filires des
nergies renouvelables et du nuclaire tout en montrant leurs limites. En conclusion, il
propose sept mesures visant rpondre aux enjeux nergtiques et aider faire des
choix raisonns et raisonnables.

chronique bibliographique

947

Le dveloppement durable
L. DOLIQUE, Risques globaux et dveloppement durable : fausses pistes et
vraies solutions, LHarmattan, Paris, 2007, 115 p.
Face aux risques globaux que reprsentent le rchauffement climatique ou la
diminution des sources dnergie fossile, nos socits ont t contraintes de revoir leur
modle de dveloppement et cest ainsi que la notion de dveloppement durable a vu le
jour. Dans cet ouvrage, lauteur sattache dfinir prcisment ce que recouvre et ce
que sous-tend cette notion, vritable matre-mot du dbat sur la question nergtique
en matire denvironnement. Elle procde ainsi une dfinition des diffrents risques
globaux auxquels nos socits pourront tre confronts (rchauffement climatique,
pnurie deau, dpendance au ptrole) et envisage ensuite quelles solutions,
sinscrivant dans une dmarche de dveloppement durable et ralisables dun point de
vue socio-conomique et scientifique, peuvent tre envisages.
R. FALKNER, Business Power and Conflict in International Environmental
Politics, Palgrave Macmillan, Hampshire, 2007, 242 p.
Cet ouvrage sinterroge sur le rle du monde des affaires dans la construction des
politiques environnementales mondiales. A travers des tudes de cas, lauteur
dmontre lambigut des positions des entreprises au sujet de lenvironnement : elles
sont parfois les initiatrices de transformations positives, comme la dmontr la
russite du Protocole de Montral pour la protection de la couche dozone, mais elles
peuvent aussi constituer les principales entraves au changement, ainsi que lillustrent
les difficults rencontres pour la mise en place du Protocole de Kyoto sur le
rchauffement climatique. A partir de ces exemples, lauteur propose un cadre
thorique novateur pour tudier la place du monde des affaires en tant quacteur
international dans les questions environnementales.
J.G. SPETH, The Bridge at the Edge of the World, Capitalism, the Environment, and Crossing from Crisis to Sustainability, Yale University Press,
New Haven, 2008, 320 p.
Dans cet ouvrage sorti dbut 2008, James G. Speth, professeur de Politique
environnementale Yale University, fait un constat douloureux : si les hommes
continuent de polluer cette vitesse, mme en labsence de croissance dmographique
et conomique ce qui est impossible , le monde deviendra invivable avant la fin du
XXIe sicle. Or, la destruction de notre environnement sacclre de faon
exponentielle
et,
malgr
lactivisme
dune
communaut
croissante
denvironnementalistes, la plante est au bord de la catastrophe. Lauteur impute la
faute au capitalisme moderne contre lequel il dresse un rquisitoire mordant et propose
de changer durgence les rgles du jeu conomique pour atteindre enfin un
dveloppement vritablement durable.

948

chronique bibliographique

Le ptrole
F. ARMSTRONG /K. BLUNDELL (dir.), Energy beyond oil, Oxford University
Press, Oxford, 2007, 240 p.
Cet ouvrage collectif a pour objectif de fournir au lecteur une vision globale des
solutions de rechange au ptrole que les chercheurs du monde entier sont en train de se
dvelopper : nergies solaire, olienne, marine, en passant par lhydrogne et le
nuclaire. Chaque chapitre prsente, sans jargon technique, ltat de la recherche pour
chaque type dnergie, ainsi que lavantage et les possibilits de son utilisation.
Louvrage plaide pour une diversification des sources dnergie, mais aussi pour une
pratique plus efficace, en veillant utiliser chaque nergie l o elle est la plus
abondante et l o elle peut tre exploite son potentiel maximal.
J. GHAZVINIAN, Untapped : the Scramble for Africas Oil, Harcourt, New
York, 2007, 336 p.
De retour dAfrique o il a men ses recherches dans douze pays, John Ghazvinian
livre ici une tude approfondie de lconomie ptrolifre africaine. Il expose les
consquences dsastreuses de la dcouverte de ptrole : limmense richesse apporte
par le march de lor noir non seulement na pas contribu au dveloppement
conomique de ces pays, mais, au contraire, a nourri une culture de corruption et de
conflit, comme au Nigeria, en Angola ou encore en Guine quatoriale. Alors que les
experts considrent quil reste dimmenses rserves de ptrole non exploites sous le
continent africain, le commerce du ptrole semble replonger lAfrique dans un systme
no-colonial, peu mme de favoriser un dveloppement conomique sain.
H. PRVOT, Trop de ptrole! Energie fossile et rchauffement climatique,
Seuil, Paris, 2007, 311 p.
Dans cet ouvrage, lauteur sinterroge sur lavenir des nergies fossiles qui, du fait de
leur importante mission de carbone, participent fortement leffet de serre et donc au
rchauffement climatique de la plante. Dans le cadre de cette rflexion, lauteur prend
le contre-pied dun certain nombre de points de vue communment admis et adopte des
positions originales. Ainsi, selon lui, il ne faut point parler de rarfaction des nergies
fossiles car, en raison de leurs incidences en matire de rchauffement climatique, il
faudra renoncer exploiter plus de la moiti des ressources disponibles dans le sous-sol
de notre plante.

CHRONIQUE DES REVUES

Cette chronique sappuie sur le corpus suivant :
Critique internationale
Foreign Affairs
Goconomie
International Organization
International Security
Politique trangre
Politique internationale
Questions internationales
Relations internationales
Revue dhistoire diplomatique
Revue internationale et stratgique
Survival
Pour lensemble de ces priodiques, lobjectif fix est de dgager quelques thmes
majeurs, reprsentatifs de lanne coule, et de prsenter brivement une slection
darticles qui les abordent. Des contributions tires de revues gnralistes (comme
Commentaire) ou spcialises (comme Hrodote), ainsi que de magazines (Foreign
Policy) ont parfois t ajoutes du fait de leur intrt pour illustrer un de ces sujets. Les
publications historiques ont t examines cette anne dans le mme esprit de
complmentarit. Les rubriques retenues sont les suivantes : Russie; Chine et Inde;
Iran et Iraq.
Russie
En 2007, la Russie a focalis lattention de beaucoup dobservateurs de la scne
internationale et les nombreux articles publis dans les revues tmoignent de cet
intrt. Sil faut souligner la diversit des points de vue et des analyses, ceux-l se sont
organiss autour de trois thmatiques : le renouveau de la puissance russe, les ractions
suscites par celle-l ltranger et, enfin, le bilan de Vladimir Poutine alors que
sachve son second mandat de Prsident.
Numros spciaux
La Russie, Questions internationales, n 27, sept.-oct. 2007, pp. 4-87
Les derniers dveloppements conomiques et politiques en Russie mettent en
vidence des changements significatifs, autant sur le plan intrieur quextrieur.
Lconomie russe semble entrer dans une phase de croissance et la Russie regagne une

950

chronique bibliographique

influence trs largement dgrade depuis la chute de lUnion sovitique : elle raffirme
son leadership dans lespace post-sovitique et prend de plus en plus de poids dans la
gestion des dossiers internationaux. Cependant, ce regain de puissance demeure encore
fragile : dpendance de lconomie lgard des ressources nergtiques, problmes
dmographiques, instabilit des structures tatiques, opposition avec les puissances
occidentales majeures sur la scne internationale En outre, la sortie de lempire
reste trs difficile et les lites russes gardent une nostalgie de la puissance impriale, en
particulier dans la Communaut des Etats indpendants. Enfin, llargissement de
lUnion europenne et de lOTAN ainsi que les problmatiques nergtiques
compliquent les relations entre la Russie et lUE. La question de la place de la Russie
en Europe reste donc dactualit.
Les articles suivants retiennent particulirement lattention : A. de Tinguy, La
sortie de lEmpire : le poids de lhritage; A. Dubien, La Russie et lespace postsovitique : le legs de Vladimir Poutine; T. Gomart, Quelle place pour la Russie en
Europe?, Y. Zlotowski, La singulire renaissance de lconomie russe.
Un dialogue transatlantique sur la Russie, Politique trangre, n 1,
print. 2007, pp. 79-135
Les quatre articles placs dans le prsent dossier ont servi de trame au sminaire
organis par lInstitut franais des relations internationales (IFRI) et par le Center for
Strategic and International Studies (CSIS).
Les volutions dans la politique intrieure et trangre russe suscitent plus que
jamais de nombreux dbats en Occident. La politique de la Russie doit-elle tre
qualifie de no-impriale ou de post-impriale? De la rponse dpend
(thoriquement) le choix que lOccident pourrait adopter pour sa stratgie son gard.
Dans le premier cas de figure, la politique occidentale relverait dun noendiguement, dans le second cas, dune politique dintgration. La notion de transimprialisme a mme t introduite afin de mieux qualifier la nouvelle stratgie russe.
Celle-l exigerait en retour une politique dengagement libral qui consisterait
intgrer le pays en coopration avec le Kremlin et non aux termes de ce dernier.
En pratique, les stratgies diffrent selon les pays et sont dfinies essentiellement
par les intrts nationaux : les Etats-Unis adoptent une attitude rigide, alors que les
Allemands ne sont pas prts remettre en cause leurs bonnes relations avec les Russes,
dont ils dpendent au niveau nergtique; pour les Franais, la Russie reste un
partenaire majeur dans la construction dun monde multipolaire. Les Russes euxmmes affirment que leurs relations avec lUnion europenne et les Etats-Unis sont
tout dabord conditionnes par leurs relations conomiques avec ceux-l, les intrts
conomiques primant sur les considrations idologiques.
Le dossier contient les articles suivants : C.A. Wallander, La Russie face la
mondialisation : la voie du trans-imprialisme; D. Trenin, Le business russe entre
lEurope et lAmrique; A. Rahr, Russie-Allemagne : la relation spciale et la
prsidence de lUnion europenne; T. Gomart, La politique russe de la France : fin de
cycle?.

chronique bibliographique

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La Russie et lEurope, Goconomie, n 43, aut. 2007, pp. 9-112

Lchec du sommet UE-Russie de Samara en mai 2007 a confirm le refroidissement
entre Russes et Europens du fait du dcalage entre les proccupations scuritaires des
premiers et les inquitudes des seconds face au recul de lEtat de droit et des liberts en
Russie. Cette relation est encore complique par la solidarit que lUnion europenne
dans son ensemble est force dafficher avec les positions des pays dEurope centrale et
orientale qui continuent de percevoir la Russie comme une menace. De son ct,
Moscou voit llargissement de lUnion europenne et de lOTAN comme une
manuvre disolement et dencerclement sur la scne europenne. Ces tensions et
dsaccords persistants ont des retombes ngatives sur la coopration dans les
domaines nergtique et spatial.
Les articles suivants retiennent particulirement lattention : J.-D. Giuliani,
Union europenne-Russie : je taime moi non plus; S. Yastrzhembszky, La Russie
et lEurope : enjeux et perspectives; M. Entin, Relations entre la Russie et lUnion
europenne : hier, aujourdhui et demain; C. Bayou, Les nouveaux Etats membres :
facilitateurs ou entraves la relation UE-Russie?; I. Facon, I. Sourbes-Berger,
La coopration spatiale Russie-Europe, une entreprise inacheve.
Le renouveau de la puissance russe
O. ANTONENKO, Russia and the deadlock over Kosovo, Survival,
vol. XLIX, n 3, aut. 2007, pp. 91-106
La Russie et la communaut transatlantique sopposent sur la question de
lindpendance du Kosovo. Alors quEuropens et Amricains jugent impossible son
maintien au sein de la Serbie, les Russes craignent le prcdent que crerait son
indpendance. Face lattitude intransigeante de Moscou, fonde sur des
considrations internes, rgionales et mondiales, lEurope doit russir prouver que
lindpendance du Kosovo serait porteuse de stabilit et non dincertitude et de chaos.
Selon cette spcialiste de la Russie et de lEurasie, une russite de lUE au Kosovo
permettrait dexorciser une fois pour toutes la source de tensions entre Russes et
Occidentaux constitue par les Balkans.
A. GUILLEMOLES, Gazprom, un gant au service du Kremlin, Politique
internationale, n 116, t 2007, pp. 289-303
Le choc constitu par la coupure de la fourniture de gaz lUkraine le 1er janvier
2006 a fait prendre conscience beaucoup de la puissance du gant gazier Gazprom.
Les questions rcurrentes sur la fiabilit de lentreprise contrle majoritairement par
lEtat russe, dans un contexte de rorganisation du march de lnergie au sein de lUE,
font natre des inquitudes et rendent indispensable la comprhension de la stratgie
de Gazprom. Lentreprise, qui ambitionne de devenir la premire compagnie
nergtique mondiale, constitue un outil indispensable pour les efforts de raffirmation
de la Russie.

952

chronique bibliographique

V. GELMAN, Le retour du Lviathan : la politique de recentralisation en

Russie depuis 2000, Critique internationale, n 36, juil.-sept. 2007,
pp. 103-126
Le processus de recentralisation amorce en Russie sous la prsidence de Vladimir
Poutine est une raction la politique de rgionalisation engage dans les annes 1990.
En effet, laffaiblissement du centre conscutif la triple transition (dmocratisation,
cration dune conomie de march, adoption de nouvelles frontires) a permis le
transfert des principaux leviers de pouvoirs vers les rgions. Depuis 1998, le contrle de
lEtat fdral tend se substituer lautonomie rgionale et locale en raison du
consensus impos par le Kremlin et ses relais politiques et conomiques.
A. IONINE, Une heure stratgique pour le spatial russe, Politique trangre, n 2, t 2007, pp. 267-279
Le secteur spatial en Russie, longtemps nglig, mobilise nouveau lattention des
autorits russes. Peru comme moyen de renouveau de la puissance et plac au cur de
la scurit nationale, sa relance bnficie actuellement du soutien de la socit et des
forces politiques. Toutefois, les rformes qui ont t engages ainsi que laugmentation
significative du financement de lindustrie spatiale nont pas apport les rsultats
attendus : le secteur reste peu efficace conomiquement et non comptitif.
M. LARUELLE, Asie centrale : le retour de la Russie, Politique internationale, n 115, print. 2007, pp. 377-391
Ambitieuse de retrouver son statut de grande puissance, la Russie cherche
conforter sa prsence dans les anciennes rpubliques sovitiques dAsie centrale. Le
renouveau dintrt russe pour la rgion date de larrive de Vladimir Poutine au
pouvoir. Il se manifeste par un soutien aux rgimes en place, mme les plus
dictatoriaux, par une rorganisation rgionale prenant la forme de nouveaux
partenariats militaires et conomiques et par une mainmise des entreprises russes sur
les ressources naturelles centre-asiatiques. Aprs plusieurs annes de rapprochement
avec les Etats-Unis, la rgion semble ainsi retourner dans le giron russe.
Perceptions trangres
A. GAT, The return of authoritarian great powers, Foreign Affairs,
vol. LXXXVI, n 4, juil.-aot 2007, pp. 59-69
Beaucoup ont cru que la fin de la Guerre froide serait une fin de lhistoire, un
triomphe du modle de la dmocratie librale incarn, entre autres, par les Etats-Unis.
Pourtant, lhistoire rcente montre que la Chine ou la Russie, deux rgimes politiques
non dmocratiques, ont une croissance conomique remarquable. Cette conjugaison
possible entre production de richesses et autoritarisme pourrait remettre en cause la
dmocratie librale comme modle dominant et recherch.

chronique bibliographique

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D. K. SIMES, Losing Russia, Foreign Affairs, vol. LXXXVI, n 6, nov.-dc.

2007, pp. 36-52
Depuis la chute du Mur de Berlin, la Russie ne sest jamais comporte comme un
ennemi du monde occidental. Pourtant, il est possible quelle rejoigne le rang des
adversaires des Etats-Unis, cest pourquoi lauteur considre que lAmrique doit
cesser dadopter des politiques vexatoires son encontre. Les deux puissances
mondiales ont besoin lune de lautre et ne peuvent se permettre une nouvelle
confrontation.
Y. TYMOSHENKO, Containing Russia, Foreign Affairs, vol. LXXXVI, n 3,
mai-juin 2007, pp. 69-82
Acteur majeur de la Rvolution orange et de la scne politique ukrainienne, Yulia
Tymoshenko affirme que les prtentions extrieures de la Russie nont pas disparu
avec la fin de la Guerre froide. Larrive de Poutine a relanc lapptit de la Russie pour
le contrle de son voisinage immdiat, notamment de lUkraine. La croissance
conomique russe est alle de pair avec un raidissement du rgime lintrieur comme
lextrieur. Cest pourquoi lauteur considre que lEurope et les Etats-Unis doivent
se montrer fermes et appuyer les forces dmocratiques qui rsistent au sein de la
Russie.
Poutine en question
M. JEGO, Russie : les hommes du Prsident, Politique internationale,
n 115, print. 2007, pp. 243-261
Depuis son arrive au Kremlin, Vladimir Poutine sest attach dfaire le pouvoir
des oligarques, cette caste apparue sous Eltsine et qui stait accapar les rnes de
lconomie. Cependant, cette oligarchie dchue a fait place une nouvelle caste de
dirigeants, les siloviki ou hommes en uniforme, pour la plupart issus du KGB et du
FSB. Au sein de cette militarocratie dsormais bien installe, les luttes se font jour
alors que se prpare la succession de Poutine.
J. SAPIR, Le vrai bilan de Vladimir Poutine, Politique internationale,
n 115, print. 2007, pp. 323-342
Allant contre-courant de la plupart des analyses rdiges sur le bilan de Vladimir
Poutine, Jacques Sapir estime que lhomme fort du Kremlin na pas rougir
lachvement de son second mandat de Prsident. Alors que la Russie tait au bord de
leffondrement son arrive au pouvoir comme Premier ministre en 1999, il a
contribu relever son pays. Redressement conomique, reconstruction de lEtat, ce
sont l les deux objectifs que Poutine stait fixs et quil a poursuivis par une politique
rsolument dirigiste.
Chine et Inde
Les deux gants asiatiques ont, au vu de leur croissance conomique, de leurs
prtentions sur leur voisinage immdiat et de leurs relations avec les grandes

954

chronique bibliographique

puissances, naturellement suscit lattention soutenue des observateurs. Ces derniers

se sont dabord attards sur la spcificit interne de chacune des deux puissances
mergentes avant de sintresser aux dfis extrieurs et plus spcifiquement aux
questions nergtiques.
Numros spciaux
Chine, nouveaux enjeux gopolitiques, Hrodote, n 125, 2e trim. 2007,
pp. 3-184
Ce numro dHrodote est consacr lmergence de la Chine, et aux enjeux
gopolitiques nouveaux quelle fait natre.
La Chine est de plus en plus considre comme une future trs grande puissance,
actuellement en plein veil. Son accession lOMC et louverture progressive de son
march aux biens et surtout aux investissements trangers, sa politique trangre
parfois ambigu et, au plan interne, la redfinition du Parti communiste en parti
national sont autant dlments qui suscitent tour tour lintrt et lapprhension des
observateurs extrieurs. Ce numro spcial permet daborder plusieurs questions
cruciales pour mieux comprendre ce pays : valuation de sa politique trangre et de
ses consquences pour les Occidentaux, place de lHimalaya dans la politique rgionale
de la Chine, insertion conomique rgionale de la Chine en Asie ou encore analyse de la
diplomatie nergtique de Pkin.
Les articles suivants retiennent particulirement lattention : J.-P. Cabestan, La
politique trangre chinoise : une Chine sans ennemis nest pas forcment une Chine
rassurante; T. Mathou, LHimalaya, nouvelle frontire de la Chine; F. Lemoine,
La monte en puissance de la Chine et lintgration conomique en Asie; M. Meidan,
La Chine la conqute des marchs nergtiques mondiaux.
Inde et Isral, Goconomie, n 41, print. 2007, pp. 9-132
Durant la Guerre froide, lInde et Isral ont entretenu des relations tendues, souvent
teintes dhostilit. Ces relations se sont rchauffes depuis, comme en tmoignent
lintensification de la coopration militaire entre les deux pays et un rapprochement
diplomatique certain. La coopration militaire sarticule autour de la concordance
entre la volont indienne de moderniser son appareil militaire afin de rquilibrer le
rapport de force avec ses rivaux chinois et pakistanais et dassouvir ses ambitions
navales dans locan Indien et, du ct isralien, la recherche de nouveaux marchs par
lindustrie de dfense. Le rapprochement diplomatique est guid par la reconnaissance
comme ennemi commun du terrorisme islamique qui svit autant en Isral quau
Cachemire. Ce partenariat non assum sous parrainage amricain bute cependant sur
les contradictions de la politique trangre indienne que sont le soutien historique la
cause palestinienne et les relations particulires que New Delhi entretient avec les pays
musulmans dont lEgypte et lIran.
Les articles suivants retiennent particulirement lattention : S. Levy, Inde-Isral :
le nouveau partenariat stratgique; C. A. Paillard, Les cooprations
technologiques et darmement entre lInde et Isral : opportunit conjoncturelle ou
alliance stratgique long terme?; I. Saint-Mzard, Le rapprochement stratgique

chronique bibliographique

955

indo-isralien : dimensions navales et implications pour locan Indien; G. Boquerat,

Les rponses du monde musulman au rapprochement indo-isralien.
Questions intrieures
J.-L. DOMENACH, Les vrais matres de la Chine, Politique internationale,
n 114, hiv. 2007, pp. 357-367
Dans cet entretien, Jean-Luc Domenach se penche sur les arcanes du pouvoir chinois
et dcrypte son fonctionnement. Selon ce spcialiste, la Chine nest plus un pays
totalitaire, mais un rgime autoritaire alatoire. Si le Parti communiste conserve un
contrle absolu sur le pouvoir politique, la violence et la reprsentation internationale,
il a perdu la mainmise sur lorganisation conomique et lidologie. Une importante
lutte dinfluence se droule actuellement entre le centre et les pouvoirs dcentraliss,
domins par des barons locaux qui remettent souvent en cause les dcisions de Pkin
ou refusent de les appliquer.
B. GILL /M. KLEIBER, Chinas space idyssey,
vol. LXXXVI, n 3, mai-juin 2007, pp. 2-6

Foreign

Affairs,

Provocation agressive ou signal plaidant pour la prohibition des armes dans lespace,
les analyses divergent au sujet des vises de la Chine quand celle-l a dcid de lancer
un missile contre un de ses satellites. Laspect le plus troublant de cet vnement se
situe toutefois dans lapparente confusion qui rgne au sommet de la bureaucratie
chinoise : chaque branche du pouvoir chinois ne juge apparemment pas ncessaire
dinformer lautre de ses intentions. En lespce, il semble que la dcision ait t prise
par les militaires sans que les politiques ne soient avertis.
D.L. LAMPTON, The faces of Chinese power,
vol. LXXXVI, n 1, janv.-fv. 2007, pp. 115-127

Foreign

Affairs,

Pour lauteur, les Etats-Unis ne doivent pas se tromper dans leur apprciation de la
puissance chinoise et survaluer le volet militaire et agressif de celle-l. La puissance
amricaine aurait tendance sous-estimer les capacits de la Chine dans le domaine
intellectuel, diplomatique, culturel La puissance symbolique de lEmpire du milieu
ne doit pas tre ignore par lAmrique si elle ne veut pas sengager dans une politique
sans prise avec la ralit.
A. VARSHNEY, Indias democratic challenge,
vol. LXXXVI, n 2, mars-avr. 2007, pp. 93-106

Foreign

Affairs,

Lconomie indienne est aujourdhui florissante, mais la redistribution des richesses

est discute. Or, la rencontre de lInde avec lconomie de march et la dmocratie est
assez singulire. Les Indiens ont ainsi adopt le suffrage universel bien avant que
lindustrialisation de lconomie ne commence et les pauvres ont tendance voter bien
davantage que les riches. Ainsi, la postrit de la croissance conomique indienne
dpend de lquilibre qui sera trouv entre lobligation politique dcouter le
ressentiment des masses et la ncessit conomique de prserver la libert
dentreprendre.

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chronique bibliographique

Politiques trangres
R.N. BURNS, Americas strategic opportunity with India,
Affairs, vol. LXXXVI, n 6, nov.-dc. 2007, pp. 131-144

Foreign

Pour Nicolas Burns, secrtaire dEtat adjoint charg des Affaires politiques et
numro 3 du Dpartement dEtat des Etats-Unis, le rapprochement entre les EtatsUnis et lInde est clairement bnfique ces deux puissances. Il nest pas si frquent
que lAmrique partage autant de valeurs et dintrts avec une puissance mergente.
Si les deux parties doivent encore apprendre travailler mieux ensemble en ce qui
concerne la prolifration nuclaire, la lutte contre le terrorisme ou le trafic de drogue,
les efforts entrepris de chaque ct visant notamment stabiliser la rgion sont
riches de promesses.
V.D. CHA, Winning Asia, Foreign Affairs, vol. LXXXVI, n 6, nov.-dc.
2007, pp. 98-113
Contredisant une opinion rpandue, lauteur dmontre que les Etats-Unis ne
perdent pas pied en Asie, mais que ladministration Bush y a remport une victoire
certaine. La zone tout entire parat plus prospre et scurise qu la fin du XXe sicle.
LAmrique a notamment russi amliorer ses relations avec la Chine, renforcer sa
coopration avec le Japon et rguler progressivement la menace nord-corenne.
T. KELLNER, La tranquille monte en puissance de la Chine en Asie
centrale, Revue internationale et stratgique, n 64, hiv. 2006-2007,
pp. 143-154
Profitant dune perte dinfluence des Etats-Unis en Asie centrale et devant
limportance croissante que prend la rgion, notamment en matire
dapprovisionnement nergtique, la Chine y a entrepris une politique active de
sduction. Fonctionnant dabord sur le principe daccords bilatraux, la Chine a
galement profit du dveloppement des mcanismes de lOrganisation de coopration
de Shangha pour vhiculer ses intrts au niveau multilatral. Cette mthode lui a
permis daborder aussi bien des aspects nergtiques que scuritaires, conomiques ou
politiques.
F. LAFARGUE, LInde, nouvel acteur en Amrique latine. Fondements et
objectifs dune stratgie, Goconomie, n 41, print. 2007, pp. 135-148
LInde sinvestit de plus en plus en Amrique latine, en continuit idologique avec
lesprit de Bandoung qui trouve un certain cho chez les nombreux gouvernements de
gauche de la rgion. Cet engagement de New Delhi est autant guid par les intrts
commerciaux que par la qute de soutien sa demande dun sige permanent au
Conseil de scurit. LInde doit nanmoins faire face la comptition de la Chine et
lventuel mcontentement de son nouveau partenaire stratgique amricain.

chronique bibliographique

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Z. RUOLIN, La Chine et sa nouvelle stratgie globale, Revue internationale et stratgique, n 67, aut. 2007, pp. 143-149
La Chine, influence par son histoire, a longtemps pratiqu une politique de noningrence dans les affaires des Etats tiers, politique qui saccompagnait dune
diplomatie de raction lui interdisant presque toute stratgie globale. Lauteur,
journaliste chinois, nous montre que sa dpendance croissante aux sources dnergie
extrieures, allie une certaine moralisation des relations internationale, ont
pourtant conduit la Chine scarter de ces principes et envisager une vision globale
des objectifs de sa diplomatie, laquelle se fonde sur la vision dun monde pacifi, sans
ennemi a priori, selon le principe confucen de monde harmonieux.
I. SAINT-MZARD, Jiang Zemin et Hu Jintao en Inde : une dcennie de
relations sino-indiennes (1996-2006), Critique internationale, n 36,
juil.-sept. 2007, pp. 135-146
La visite du prsident Hu Jintao en novembre 2006 tmoigne de la volont des deux
gants asiatiques de construire une nouvelle relation, fonde sur un partenariat
conomique et la coopration nuclaire. Ces points de convergence ne doivent pas
masquer la persistance des tensions entre Pkin et New Delhi autour de la lutte pour le
leadership rgional, sur le plan nuclaire notamment.
A.J. TELLIS, Chinas military space strategy, Survival, vol. XLIX, n 3,
aut. 2007, pp. 41-72
Cet article se penche sur la stratgie militaire spatiale de la Chine et ses implications
pour les Etats-Unis. Selon ce spcialiste de lAsie, ancien conseiller la MaisonBlanche, les Chinois, conscients du foss qui les spare des Amricains sur le plan des
capacits conventionnelles, ont opt pour une stratgie militaire asymtrique. Pour ce
faire, ils se concentrent sur le talon dAchille suppos des forces amricaines : leurs
capacits spatiales. Pkin va donc continuer investir dans des technologies antispatiales et refusera tout accord international sur lespace qui limiterait sa seule
possibilit de rivaliser militairement avec Washington. Les Etats-Unis feraient bien de
prendre conscience de cette menace.
Questions nergtiques
H. LHUILLIER, Les Chinois la conqute des hydrocarbures de la plante. Esquisse dune approche intgre, Revue internationale et stratgique, n 65, print. 2007, pp. 37-49
Face sa dpendance croissante vis--vis de sources dnergies extrieures, la Chine
a adopt une stratgie globale visant la fois scuriser ses approvisionnements en
multipliant leurs sources et garantir des prix bas pouvant soutenir sa croissance.
Cette stratgie sopre sur le plan politique, en particulier dans les zones de vide laisses
par les Occidentaux, mais aussi sur les plans conomique et scuritaire, et sexprime
par des modes opratoires galement diversifis.

958

chronique bibliographique

T.V. PAUL /M. SHANKAR, Why the US-India nuclear accord is a good
deal, Survival, vol. XLIX, n 4, hiv. 2007-2008, pp. 111-122
Si laccord nuclaire conclu en mars 2006 par lInde et les Etats-Unis a pu tre
critiqu comme une source daffaiblissement du rgime de non-prolifration, les
auteurs soutiennent au contraire ici quil est positif car il permet une meilleure
intgration stratgique, politique, conomique et technologique de lInde la
communaut internationale. Les actions potentielles dune Inde marginalise sont
leurs yeux autrement plus inquitantes; dans cette perspective, lordre international et
le rgime de non-prolifration sortent renforcs dun accord qui a dmontr leur
flexibilit.
F. LAFARGUE, Chine et Inde : des stratgies offensives, Questions internationales, n 24, mars-avr. 2007, pp. 81-88
Depuis les dix dernires annes, pour faire face laugmentation significative de leur
consommation en hydrocarbures, la Chine et lInde se sont lances dans une politique
de diversification de leurs approvisionnements. Au-del de leurs fournisseurs
traditionnels lAsie centrale, la Russie et le Moyen-Orient , de nouveaux
fournisseurs comme lAfrique et lAmrique latine sont de plus en plus courtiss.
Cependant, cette nouvelle diplomatie ptrolire apparat comme un facteur de
dstabilisation politique et financire et est trs mal perue par les Etats-Unis, qui y
voient une source dinfluence concurrente.
Iran et Iraq
LIran et lIraq, au cur de lactualit du Moyen-Orient en 2007, ont chacun
bnfici dun grand nombre danalyses. Toutefois, si la situation iraquienne a surtout
provoqu des commentaires sur les difficults rencontres par les Etats-Unis
reconstruire un Etat viable, le problme iranien a t voqu de manire plus large,
dans une optique de stabilit rgionale, et a frquemment oppos les adeptes dune
politique de conciliation et les partisans dune politique de confrontation dans les
rapports que la communaut internationale doit entretenir avec la Rpublique
islamique.
Numros spciaux
LIrak : violences et incertitudes, Critique internationale, n 34, janv.mars 2007, pp. 9-88
Ce dossier analyse les dynamiques internes et externes de la violence en Iraq depuis
lintervention amricaine en 2004. Les auteurs estiment notamment que la coalition
conduite par les Etats-Unis et leurs allis na pu combler ni le vide laiss par
leffondrement du rgime de Saddam Hussein qui stait construit contre toutes les
institutions, ni le dlitement de la socit. Ce sont les clivages communautaires qui
saffirment avec force et tiennent lieu de lien social. Ces violences intercommunautaires sont renforces par linstallation, sur le territoire iraquien, de
nombreuses milices islamistes, dont les actions sont lorigine du glissement de

chronique bibliographique

959

lopposition loccupant amricain vers une querelle religieuse sans dbouch politique
autre que le marginalisation des Sunnites et la persistance de la violence. Les auteurs
sinterrogent notamment sur la relation entre le conflit iraquien et les problmes en
Syrie et au Liban. Ils voquent lhypothse dune configuration conflictuelle rgionale,
dans laquelle un croissant chiite sous le parrainage de Thran serait un facteur de
dstabilisation au Liban et en Isral.
Les articles suivants retiennent particulirement lattention : P. Harling, Les
dynamiques du conflit irakien; M. Guidere, LIrak ou la terre promise des
jihadistes; R. Leenders, Au-del du Pays des deux fleuves : une configuration
conflictuelle rgionale?.
Qui a gagn en Irak?, Foreign Policy, dition franaise, n 4, avr.-mai
2007, pp. 26-57
Ce dossier spcial consacr au conflit iraquien propose, quatre ans aprs
lintervention amricaine, un tat des lieux gnral de la situation. En sappuyant sur
de nombreuses illustrations et cartographies, le dossier prsente dabord un retour sur
lhistoire mouvemente de la construction du pays, en insistant sur lorigine lointaine
des tensions actuelles. Sagissant des difficults immdiates, ce numro de Foreign
Policy (lun des premiers dans sa version franaise) analyse la guerre confessionnelle
opposant les Chiites et les Sunnites. Le dossier revient galement sur la relle marge de
manuvre de ladministration Bush dans la rgion, alors que les lections amricaines
approchent et que les cots du conflit paraissent exorbitants. Surtout, le dossier
prtend avoir identifi les dix vrais gagnants de la guerre, quil sagisse dEtats,
dorganisations, de particuliers ou de donnes conomiques.
Les articles suivants retiennent particulirement lattention : F. Roche, Quelle
stratgie pour la Maison-Blanche?; P.-J. Luizard, Chiites contre Sunnites : lautre
guerre.
Proche-Orient, gopolitique de la crise, Hrodote, n 124, 1er trim. 2007,
pp. 3-171
Ce numro spcial de la revue Hrodote est consacr aux consquences de la guerre de
lt 2006 au Liban sur un Proche-Orient dj dstabilis par le conflit iraquien.
Les affrontements de juillet-aot 2006 au Liban ont marqu un changement
gopolitique important au Proche-Orient. Les difficults de larme isralienne, force
un engagement au sol mal prpar pour affronter le Hezbollah, aprs que son aviation
se fut rvle incapable de faire cesser les tirs de roquettes, ont montr les limites de la
stratgie militaire du pays. Le conflit a galement mis au jour le rle croissant jou par
la Rpublique islamique dIran dans la rgion. Le vide laiss par lIraq, qui faisait
contrepoids aux ambitions rgionales de Thran, semble de plus en plus visible. Ce
numro dHrodote permet de dresser un tableau des nouveaux quilibres rgionaux au
Proche-Orient, en se penchant aussi bien sur les consquences du conflit libanais que
sur la stratgie isralienne ou la place et le rle des chiites.
Les articles suivants retiennent particulirement lattention : T. Arar, Leffet
Nasrallah : les consquences de la guerre iralo-libanaise au Proche-Orient;
E. Navon, Isral a-t-il un projet gopolitique?; W. Leday, Equilibres militaires et
stratgiques au Moyen-Orient; F. Thual, Le croissant chiite : slogan, mythe ou

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chronique bibliographique

ralit?; P.-J. Luizard, La communaut chiite, premire victime de limplosion de la

socit irakienne; B. Adlig, Le Kurdistan irakien.
Iran, Questions internationales, n 25, mai-juin 2007, pp. 4-83
Ce dossier aborde les problmes que lIran pose actuellement la socit
internationale comme ses voisins et les risques que sa politique comporte pour la paix
et la scurit, tant globale que rgionale : les menaces lgard de lIsral, la question
de nuclaire, le soutien certaines groupes arms en Iraq Une attention particulire
est accorde lanalyse de lIran contemporain sous ses divers visages, aussi bien
historiques, politiques, religieux, sociaux, conomiques, que stratgiques ou
diplomatiques.
Le dossier contient les articles suivants : Y. Richard, De la monarchie la
rvolution islamique; A. Kian-Thibaut, Menace ou modle pour le monde
musulman?; M.-R. Djalili, LIran sur la scne internationale; G. Le Guelte, Le
dfi nuclaire; T. Coville Une conomie en crise; F. Adelkhah, Une socit en
pleine transformation.
Equilibres rgionaux
T.G. CARPENTER /M. INNOCENT, The Iraq war and Iranian power, Survival, vol. XLIX, n 4, hiv. 2007-2008, pp. 67-82
Le conflit iraquien en neutralisant ce pays a fait voluer lquilibre des puissances
dans le golfe Persique en faveur de lIran. Thran, qui disposait datouts importants
sur les plans dmographique, militaire et stratgique, est dsormais en position de force
dans la rgion. Les Etats-Unis doivent trouver le moyen de composer avec cette
nouvelle donne. Selon les auteurs, la meilleure option pour Washington est de
reconnatre la position de puissance dominante de lIran, tout en fournissant une aide
militaire suffisante aux Etats arabes voisins pour promouvoir un nouvel quilibre
rgional.
J.-P. FILIU, Al-Qaida : la bataille du Jihadistan, Politique internationale, n 116, t 2007, pp. 65-80
Dans cet article, Jean-Pierre Filiu, diplomate spcialiste du Moyen-Orient, retrace
lvolution dAl Qada depuis 2001. Trs affaiblie par la perte de son sanctuaire en
Afghanistan et par la rpression des rseaux djihadistes en Arabie saoudite,
lorganisation sest trouve sans base territoriale. Al Qada est revenue sur le devant de
la scne en simpliquant massivement dans le conflit iraquien. En proclamant une
Rpublique islamique dIraq, lorganisation montre sa volont dtablir un
Jihadistan qui pourrait stendre dans certaines des provinces contrles par
linsurrection sunnite. Cette stratgie saccompagne de lutilisation dune base
virtuelle, via Internet et le cyberjihad.

chronique bibliographique

961

D.D. KAYE /F.M. WEHREY, A nuclear Iran : the reactions of neighbours,

Survival, vol. XLIX, n 2, t 2007, pp. 111-128
Cet article analyse les ractions potentielles des voisins de lIran si Thran venait
matriser larme nuclaire. Si on peut prvoir des ractions variables et plus ou moins
hostiles dun cas lautre, la plupart des Etats voisins ne peroivent pas un Iran
nuclaire comme tant en soi la menace la plus dangereuse. Ils craignent plutt les
effets secondaires potentiels dune nuclarisation de lIran, tels des frappes prventives
amricaines ou israliennes, une course aux armes rgionale ou un accident nuclaire.
Face cette situation, les Occidentaux devraient, selon les auteurs, chercher
promouvoir un nouveau systme de scurit rgional incluant progressivement toutes
les puissances de la rgion, Isral compris.
E. LAIPSON, Prospects for Middle East security-sector reform, Survival,
vol. XLIX, n 2, t 2007, pp. 99-110
La communaut internationale est dj implique dans plusieurs pays affaiblis du
Moyen-Orient pour renforcer les moyens des services de scurit locaux. Toutefois, la
plupart des autres puissances de la rgion font face au problme inverse : des services
de scurit trs dvelopps, qui freinent souvent le changement social et politique,
dans des Etats relativement jeunes. Le thme de la rforme du secteur de la scurit,
qui recouvre la justice, la formation, le recrutement, lentranement et les mthodes de
la police, ainsi que les autres services concerns, apparat crucial pour promouvoir une
plus grande stabilit rgionale.
B. RIEDEL, The return of the knights : al-Qaeda and the fruits of Middle
East disorder, Survival, vol. XLIX, n 3, aut. 2007, pp. 107-120
Lauteur, ancien haut-fonctionnaire la Maison-Blanche et la CIA, note que, six
ans aprs les attentats du 11 septembre 2001, le rseau Al Qada, loin dtre moribond,
sest install dans tout le grand Moyen-Orient, avec des branches au Maghreb comme
en Indonsie. Il a survcu la guerre qui lui a t mene en Afghanistan, dispose dun
sanctuaire au Pakistan et cherche sintroduire en Europe et aux Etats-Unis par le
biais de la communaut musulmane dEurope occidentale. Il apparat donc impratif
de comprendre la stratgie et lidologie dAl Qada pour le combattre.
Lchec iraquien
M. BENRAAD, LIrak dans labme de la guerre civile, Politique trangre, n 1, print. 2007, pp. 13-26
Lattentat contre le mausole des imams Ali Al-Hadi et Hassan Al-Askari de Samara
cristallise les clivages religieux existant dans la socit iraquienne entre Chiites et
Sunnites. La consquence de ce processus de confessionnalisation est une violence
accrue contre les civils, qui rsulte du glissement de laction des groupes arms, de la
lutte contre loccupant amricain laffrontement interconfessionnel. La partition
religieuse est accentue par la migration force de la population et aggrave par
lincapacit des autorits rtablir lordre. Lclatement du pays devient ainsi de plus

962

chronique bibliographique

en plus probable, avec des consquences graves sur les quilibres entre sunnites et
chiites dans lensemble de la rgion.
A. DE HOOP SCHEFFER, LIraq et la communaut internationale face au
dfi de construire lEtat, Revue internationale et stratgique, n 64, hiv.
2006-2007, pp. 7-18
La reconstruction de lEtat en Iraq est un problme central. La difficult de cette
reconstruction, si elle peut partiellement tre impute au manque de prparation des
Amricains, est galement le fait de complexits inhrentes la rgion et un paysage
politique et scuritaire complexe. Les organisations internationales simposent alors
comme mdiatrices entre une puissance amricaine perue comme une force occupante
et un Iraq dont le nouvel Etat peine se prsenter comme dpositaire du monopole de
la violence lgitime.
J. DOBBINS, Who lost Iraq?, Foreign Affairs, vol. LXXXVI, n 5, sept-oct.
2007, pp. 61-74
Selon lauteur, qui a travaill au Dpartement dEtat amricain sous les
administrations Clinton et Bush, les Etats-Unis ont tendance, au sortir dun conflit
international, tirer des leons pour lavenir souvent caricaturales. Celles-l
aboutissent parfois des politiques extrieures regrettables (lisolationnisme la suite
de la Premire Guerre mondiale par exemple). Sagissant de lIraq, plutt que
rechercher une victime expiatoire parmi leurs responsables politiques, leurs
institutions dmocratiques ou leurs stratgies privilgies, les Amricains devraient
accepter que cest la nation tout entire qui porte, un degr ou un autre, la
responsabilit de la dfaite sur le terrain.
J.D. FEARON, Iraqs civil war, Foreign Affairs, vol. LXXXVI, n 2, marsavr. 2007, pp. 2-15
Mme si le gouvernement amricain rpugne le reconnatre, la guerre civile fait
rage en Iraq. Or, lhistoire nous enseigne que la rgulation de ce type de conflit est
impossible dans un laps de temps trs court. Surtout, la marge de manuvre de toute
puissance extrieure est extrmement limite. En toute hypothse, esprer que les
Etats-Unis puissent rapidement quitter un pays stabilis et dmocratiquement install
nest gure raliste.
C.J. FETTWEIS, On the consequences of failure in Iraq, Survival,
vol. XLIX, n 4, hiv. 2007-2008, pp. 83-98
Dans cet article, lauteur, spcialiste des questions de scurit, sattache contredire
les prdictions les plus alarmistes sur les consquences dun ventuel retrait amricain
dIraq. Alors que le discours dominant prsente ce dernier comme un prlude au chaos,
avec des risques importants de guerre ouverte entre Sunnites et Chiites, de rsurgence
dAl Qada et de catastrophe humanitaire, ces hypothses pessimistes doivent selon lui
tre cartes.

chronique bibliographique

963

S. FUMAROLI, Le parti dmocrate dans le pige irakien, Politique internationale, n 116, t 2007, pp. 21-32
Larticle se concentre sur les consquences de la situation iraquienne sur le jeu
politique interne aux Etats-Unis. Selon lauteur, la victoire lectorale des Dmocrates,
qui ont conquis le Congrs en novembre 2006, sest rvle illusoire : peine six mois
aprs leur succs, ils se sont en effet vus contraints daccorder les crdits
supplmentaires rclams par le Prsident pour continuer sa politique en Iraq. Ils sont
donc jugs aussi incapables de reconnatre la dfaite en Iraq et daccepter ses
consquences que les Rpublicains.
M. GUIDRE, La clef irakienne, Politique internationale, n 117, aut.
2007, pp. 353-369
En analysant les diffrentes composantes de linsurrection iraquienne et leurs
revendications, Mathieu Guidre note que la rbellion est tout la fois arabe, sunnite,
islamiste et nationaliste. Cette observation lui permet de remettre en cause la vision
simpliste dun pays divis entre Sunnites, Chiites et Kurdes. Il serait ds lors possible
dimaginer une sortie de crise en laissant les lments modrs de linsurrection prendre
le pouvoir. Pour lauteur, un des dnominateurs communs aux composantes de
linsurrection est en effet la volont du maintien de lunit territoriale de lIraq.
A. ROBERTS, La guerre que les Amricains mritent, Foreign Policy,
dition franaise, n 7, nov.-dc. 2007, pp. 63-67
Ni lidologie no-conservatrice, ni George W. Bush, ni le Pentagone ne doivent
porter la responsabilit exclusive de la situation actuelle en Iraq : selon lauteur, il faut
avant tout dnoncer le paradoxe dans lequel sest enferm le peuple amricain dans son
ensemble. La philosophie no-librale, qui transcende les clivages politiques et parie
notamment sur les rductions dimpts, le moins dEtat et la protection contre les
sacrifices de la guerre, nest pas compatible avec une politique offensive efficace contre
le terrorisme.
La menace iranienne
T. DELPECH, Le Moyen-Orient de Mahmoud Ahmadinejad, Politique
internationale, n 114, hiv. 2007, pp. 53-66
Dans cet article, Thrse Delpech analyse la radicalisation de lIran depuis larrive
au pouvoir dAhmadinejad. La multiplication des dclarations provocantes sur Isral,
lorganisation de manuvres militaires dintimidation dans le dtroit dOrmuz et la
mer dOman, la reprise du programme nuclaire, enfin, sont des signes qui laissent voir
le projet du leader iranien : un retour aux sources de la rvolution islamique. Selon
lauteur, lOccident ferait bien de prendre au srieux les consquences potentielles de
cette radicalisation.

964

chronique bibliographique

M.R. DJALILI, LIran dAhmadinejad : volutions interne et politique

trangre, Politique trangre, n 1, print. 2007, pp. 27-38
Les liens qui unissent la politique intrieure et la politique trangre de lIran sous la
prsidence de Mahmoud Ahmadinejad sont plus troits que dans nombre dEtats. La
politique trangre repose sur la vision du caractre rvolutionnaire de la Rpublique
islamique porteuse dune message contestant la nature hgmonique de lordre
international. Les discours agressifs contre Isral, llaboration du programme
nuclaire et lexploitation du chaos iraquien visent crer le consensus dans la socit
iranienne autour de cette vision.
F. ENCEL, Des frappes sur lIran?, Politique internationale, n 116, t
2007, pp. 49-60
Cet article examine les rponses possibles de la Russie, de lEurope, des Etats-Unis et
dIsral la politique nuclaire iranienne. Frdric Encel se penche sur lefficacit des
pressions diplomatiques, mais aussi sur la possibilit et les consquences potentielles de
frappes militaires sur lIran. Pour lui, Thran ne dpassera pas le stade dune capacit
nuclaire civile : en effet, soit les pressions ou sanctions onusiennes renforceront
lopposition interne Ahmadinejad, soit des frappes militaires prventives dtruiront
les installations iraniennes avant que Thran ne matrise la bombe.
T. GULDIMANN, The Iranian nuclear impasse, Survival, vol. XLIX, n 3,
aut. 2007, pp. 169-178
Alors que Thran a refus de se plier aux dcisions du Conseil de scurit des
Nations Unies en acclrant son programme denrichissement de luranium, les espoirs
amricains de contenir et disoler lIran semblent samenuiser. En effet, pour cet ancien
ambassadeur de la Suisse Thran, la politique iranienne vise obtenir un effet de
levier suffisant pour tre reconnu comme une puissance dominante dans la rgion et
pour asseoir le rgime. Le mince espoir des Occidentaux repose sur une volution
interne du pays. Pour favoriser celle-l, il faut court terme viter lescalade des
tensions.
A. HUMMEL, Dr Folamour Thran ou pourquoi faut-il nouveau
sinquiter propos de la bombe?, Revue internationale et stratgique,
n 64, hiv. 2006-2007, pp. 29-37
La perspective dune nuclarisation de lIran a souvent t relativise par lide
dune ventuelle stabilisation rgionale par le nuclaire. Selon lauteur, une analyse
plus pessimiste, se fondant sur la possible utilisation dune stratgie de dissuasion du
faible au fort de la part de lIran en cas de crise, remet cette thorie en perspective. La
complexit du systme politique iranien, la faiblesse relative de ses ressources
entraneraient galement une multiplication des risques daccident nuclaire. Un Iran
nuclaris deviendrait alors facteur dinstabilit dans la rgion.

chronique bibliographique

965

A. LONG /W. RAAS, Osirak redux? Assessing Israeli capabilities to destroy

Iranian nuclear facilities, International Security, vol. XXXI, print.
2007, pp. 7-33
Une frappe arienne sur des installations du programme nuclaire iranien fait partie
des solutions envisageables par Isral, pour qui la perspective dun Iran nuclaris est
inacceptable. Au-del du bien-fond dune telle attaque et de ses rpercussions,
internes et internationales, il faut sinterroger sur la faisabilit technique dun
bombardement cibl sur les installations-clefs du programme. La connaissance et
lanalyse des cibles, des armes et des mthodes la disposition de lEtat hbreu
peuvent seules crdibiliser la menace dune frappe prventive.
P. MOREAU DEFARGES, Washington-Thran : le marchandage ou le
chaos, Politique internationale, n 114, hiv. 2007, pp. 35-51
Remontant aux racines des conflits qui minent le Moyen-Orient et revenant sur
lhistoire des intrts amricains dans la rgion, Philippe Moreau Defarges analyse la
situation tendue entre Etats-Unis et Iran. Selon lui, Washington na aujourdhui pas
dautre option que celle de la ngociation avec Thran. Si les Amricains refusaient un
tel dialogue, ils risqueraient un enlisement complet dans la rgion. Le choix de la
ngociation, au contraire, marquerait le renoncement des Etats-Unis leurs
responsabilits impriales au Moyen-Orient et leur entre dans une logique dquilibre
et de partenariat.
J.-P. PERRIN, Ahmadinejad : le dbut de la fin, Politique internationale,
n 115, print. 2007, pp. 41-64
Le journaliste Jean-Pierre Perrin examine ici les indices dun affaiblissement
politique du prsident Mahmoud Ahmadinejad. Lanalyse du jeu politique interne
depuis larrive au pouvoir du Prsident iranien montre son isolement croissant. Sa
politique nuclaire intransigeante et ses provocations ont mis lIran sous la menace
dune intervention amricaine. Alors que les opposants internes, dont linfluent
Hachmi-Rafsanjani, se font plus pressants, mme layatollah Khamenei cache de
moins en moins son mcontentement. Dans ce contexte, on peut sinterroger sur
lavenir du Prsident iranien.
R. TAKEYH, Time for dtente with Iran, Foreign Affairs, vol. LXXXVI,
n 2, mars-avr. 2007, pp. 17-32
Pour ce spcialiste de lIran, la stratgie actuelle des Etats-Unis doit tre repense et
lidologie cder le pas au ralisme. Alors que le rgime iranien apparat divis, la
puissance amricaine a loccasion de normaliser ses relations avec un Etat essentiel au
Moyen-Orient : elle doit privilgier une politique de dtente, qui seule pourrait
permettre disoler les mouvances les plus radicales au sein du rgime iranien et donner
la possibilit aux pragmatiques de reprendre le dessus.

ANNEXES
Liste des contributeurs
Rsums des articles
Abstracts
Index thmatique
Index des noms de personnes

LISTE DES CONTRIBUTEURS

Grald ARBOIT, docteur en histoire, est chercheur au Centre dtudes et de recherches
interdisciplinaires sur les mdias en Europe (CERIME) de lUniversit Robert
Schuman (Strasbourg III, France) et directeur de recherche au Centre franais de
recherches sur le renseignement (Paris, France). Il a rcemment publi James
Angleton. Le contre-espion de la CIA (Nouveaux Mondes, Paris, 2007).
Tarou BANGRE, docteur en communication, est enseignant-chercheur au
dpartement Communication et journalisme de lUniversit de Ouagadougou
(Burkina Faso). Il enseigne galement lUniversit libre du Burkina (ULB,
Burkina Faso) et lInstitut africain de professionnalisation et de management
(IAPM, Burkina Faso).
Thomas BAUER est matre-assistant de recherche au Centre de recherches sur les
politiques appliques (CAP, Munich, Allemagne), o il travaille en particulier sur la
politique de dfense et de scurit, la politique des armements et les relations
transatlantiques. Il prpare actuellement une thse sur la stratgie des armements
europens.
Yann BEDZIGUI est doctorant-allocataire de recherche lUniversit Panthon-Assas
(Paris II, France).
Chlo BERGER, diplme de lInstitut dEtudes politiques de Paris (Sciences-Po Paris,
France) et titulaire dun Master 2 Scurit internationale et dfense de lUniversit
Pierre Mends France (Grenoble, France), est chercheur. Elle a rcemment publi La
guerre de juillet. Enjeux et perspectives du conflit isralo-libanais de 2006 (2007).
Grard BRACHET est actuellement prsident du Comit des Nations Unies pour
lutilisation pacifique de lespace extra-atmosphrique (CUPEEA). Anciennement
(1982-1994) prsident-directeur gnral de la socit Spot Image, quil a fonde, il a
galement exerc la fonction de directeur gnral du Centre national dtudes
spatiales (CNES, France), entre 1997 et 2002.
Jean-Pierre COLIN est professeur des Universits en sciences politiques.
Renaud DEHOUSSE est professeur des Universits, chaire Jean Monnet, lInstitut
dtudes politiques de Paris (Sciences-Po, France), dont il dirige le Centre dtudes
europennes.
Alain DEJAMMET, ancien ambassadeur de France auprs des Nations Unies, a
rcemment publi Supplment au voyage en Onusie (Fayard, Paris, 2003).
Renaud DORLHIAC, doctorant lEcole des hautes tudes en sciences sociales
(EHESS, France), o il prpare une thse sur les questions identitaires dans les aires
de peuplement albanais, est charg des questions balkaniques la Dlgation aux
affaires stratgiques du ministre de la Dfense (France).
Gilles DORRONSORO est professeur de sciences politiques lUniversit PanthonSorbonne (Paris I, France). Co-diteur du South Asia Multidisciplinary Academic
Journal (samaj.revues.org), il a rcemment publi : La Rvolution afghane

970

liste des contributeurs

(Karthala, Paris, 2000); La Turquie conteste. Mobilisations sociales et rgime

scuritaire (Editions du CNRS, Paris, 2005).
Eric DUBESSET est matre de confrences lUniversit Montesquieu (Bordeaux IV,
France) et enseigne galement lInstitut dtudes politiques de Bordeaux (France),
au Centre franco-ibrique de lInstitut dadministration des entreprises (IAE) et
lInstitut de formation et dappui aux initiatives de dveloppement (IFAID).
Chercheur au Centre danalyse politique compare, de gostratgie et de relations
internationales (CAPCGRI) et chercheur associ au Centre de recherche sur la
Carabe hispanique (CARHISP), il a rcemment publi : Du consensus la
confusion de Washington. Les rsistances hispano-caribennes au modus operandi de
lhyperpuissance, in Lionel Davidas/Christian Lerat (dir.), Quels modles pour la
Carabe? (LHarmattan, Paris, 2008); La Carabe, complexit dun espace cintique
en partage (Cultures Sud, n 168, janv. 2008); Dcentralisation librale et
nouveaux acteurs politiques dans la Carabe hispanophone (Cahiers de Carabes
Plurielles 2, 2008).
Andr DUMOULIN, docteur en sciences politiques de lUniversit Lille II (France), est
chercheur lEcole royale militaire de Belgique, charg de cours adjoint
lUniversit de Lige (Belgique) et matre de confrences lUniversit libre de
Bruxelles (Belgique). Membre du Rseau multidisciplinaire dtudes stratgiques
(RMES, Belgique), il a rcemment dirig louvrage collectif France-OTAN : vers un
rapprochement doctrinal? Au-del du 40e anniversaire de la crise franco-atlantique
(Bruylant, Bruxelles, 2006) et publi, en collaboration avec Christophe Wasinski,
La Dissuasion nuclaire franaise : paramtres doctrinaux, politiques et techniques.
Rflexion ou inflexion de la stratgie en post-Guerre froide (1990-2006)? (ERM,
Bruxelles, 2006).
Yann ECHINARD est matre de confrences en conomie lUniversit Pierre Mends
France (Grenoble, France).
Michel FABRGUET est professeur dhistoire contemporaine lInstitut dtudes
politiques de Strasbourg (France). Il est galement secrtaire gnral de la Socit
dtudes allemandes ditrice de la Revue dAllemagne et des pays de langue allemande,
membre du conseil scientifique de la Fondation pour la mmoire de la dportation,
membre du Comit franco-allemand de recherches sur lhistoire de la France et de
lAllemagne aux XIXe et XXe sicles et prsident de la Socit dhistoire de la
montagne au Chambon-sur-Lignon, associe la Socit de lhistoire du
Protestantisme franais.
Justine FAURE, agrge dhistoire, est matre de confrences lInstitut dtudes
politiques de Strasbourg (France). Elle a rcemment publi LAmi amricain. La
Tchcoslovaquie, enjeu de la diplomatie amricaine 1943-1968 (Taillandier, 2004;
traduit et publi en tchque, Lidov Noviny, 2005) et a co-dirig, avec Pierre
Mlandri, un numro spcial de la revue dhistoire Vingtime sicle consacr
LAmrique de George W. Bush (n 87, janv.-mars 2008).
Agns FAVIER, docteur en sciences politiques, est chercheur associ au Collge de
France, chaire dhistoire contemporaine du monde arabe. Spcialise sur les modes
de mobilisation contestataire et les phnomnes de violence politique dans des
contextes de crise au Moyen-Orient (Liban, Palestine), elle a rcemment publi : La
spirale de la crise dans le Liban libr (2004-2006) (Perspectives Moyen-Orient/
Maghreb, juin 2006); Liban 2005 : un difficile retour la souverainet

liste des contributeurs

971

(Encyclopdie Universalis, janv. 2006); Histoires de famille, patronage et clientles

dans lespace politique local au Liban (Annuaire de lAfrique du Nord 2003, CNRS
Editions, Aix-en-Provence, 2005). Elle a aussi dirig ltude collective Municipalits
et pouvoirs locaux au Liban (Les Cahiers du CERMOC, n 24, Paris, 2001).
Grard FELLOUS, ingnieur au Centre national dtudes spatiales (CNES, France) et
lESA, est secrtaire excutif du Comit mondial des satellites dobservation de la
terre (CEOS, Genve, Suisse).
Julian FERNANDEZ est attach temporaire denseignement et de recherche (ATER)
lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France) et chercheur associ au Centre
Thucydide (Paris II). Il a rcemment publi La lutte nationale contre le terrorisme
et les atteintes aux liberts publiques : variations sur le USA Patriot Act, in S. Sur
et M.J. Glennon (dir.), Terrorisme et droit international (Martinus Nijhoff
Publishers, Leiden/Boston, 2008).
Guy FEUER est professeur honoraire lUniversit Ren Descartes (Paris V, France)
et directeur honoraire de lInstitut du droit de lconomie internationale et du
dveloppement. Il a rcemment publi, dans la revue Gopolitique africaine, les
articles suivants : Ambivalente immigration (2006); Une fois pour toutes,
lthique au cur du dveloppement (2006); La CNUCED et le dveloppement de
lAfrique (2007); LUNESCO et la diversit culturelle (2007). Il a galement
publi LOMC et la rduction des ingalits (Questions internationales, 2006).
Jacques FONTANEL est professeur dconomie lUniversit Pierre Mends France
(Grenoble, France), dont il est galement vice-prsident.
Grgoire GAYARD est doctorant-allocataire de recherche au Centre Thucydide de
lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France).
Jean-Christophe GRAZ est professeur boursier du Fonds national suisse de la
recherche scientifique lInstitut dtudes politiques et internationales (IEPI) de
lUniversit de Lausanne (Suisse). Il a rcemment publi La Gouvernance de la
mondialisation (La Dcouverte, 2008) et dirig, en collaboration avec A. Nlke,
Transnational Private Governance and its Limits (Routledge, 2008).
Patrycja GRZEBYK est doctorante lInstitut des relations internationales de
lUniversit de Varsovie (Pologne). Elle a rcemment publi Iracki Trybuna
Nadzwyczajny Nieudana hybryda, in Roman Kuzniar (dir.), Rocznik Strategiczny
2006/2007. Przegld Sytuacji Politycznej, Gospodarczej i Wojskowej w rodowisku
Midzynarodowym
Polski (Scholar, Varsovie, 2006) et Wdraanie
midzynarodowego prawa humanitarnego, in K. Lankosz (dir.), Midzynarodowe
Prawo Humanitarne Konfliktw Zbrojnych (Wysza Szkoa Oficerska Si
Powietrznych, Dblin, 2006).
Jean-Franois GUILHAUDIS est professeur mrite lUniversit Pierre Mends
France (Grenoble, France).
Simon P. Alain HANDY, spcialiste des questions de paix et de scurit
internationale, est actuellement conseiller politique au sein de la mission
diplomatique des Nations Unies en Cte dIvoire.
Zalma HAQUANI, anciennement ambassadeur dAfghanistan en France (2000-2006)
et conseiller du gouvernement afghan pour les affaires internationales (1997-2002),
est actuellement professeur de droit public lUniversit de Caen. Il a rcemment
publi : Une vie dAfghanistan (LHarmattan, Paris, 2006) et NATO, the European

972

liste des contributeurs

Union and civil reconstruction in Afghanistan (NATO-EU Cooperation in PostConflict Reconstruction, NATO Defense College, Rome, mai 2006).
Philippe HAYEZ est responsable du cours-sminaire sur Les politiques du
renseignement lInstitut dtudes politiques de Paris (Sciences-Po, France).
Jolyon HOWORTH est professeur lUniversit Yale (Etats-Unis).
Gabrielle LAFARGE, pseudonyme, est lauteur de plusieurs articles sur lIraq, dont un
est paru dans lAnnuaire franais de relations internationales (vol. V, 2004).
Virginie LANCERON est doctorante-allocataire de recherche lUniversit PanthonAssas (Paris II, France), o elle prpare une thse sur la coordination en droit public.
Elle a rcemment publi : Du SGCI au SGAE. Evolution dune administration au
cur de la politique europenne de la France (LHarmattan, Paris, 2007).
Bruno LE RAY est officier dactive (France).
Roseline LETTERON, agrge des Facults de Droit, est directrice de la formation
lInstitut des hautes tudes de la Dfense nationale (IHEDN, France).
Robert S. LITWAK est directeur des tudes de scurit internationale au Woodrow
Wilson International Center for Scholars (Washington, Etats-Unis). Il a rcemment
publi : Regime Change : US Strategy Through the Prism of 9/11 (Woodrow Wilson
Center Press/Johns Hopkins University Press, 2007); Rogue States and US Foreign
Policy : Containment After the Cold War (Woodrow Wilson Center Press/Johns
Hopkins University Press, 2000).
Michel MATHIEN est professeur en sciences de linformation et de la communication
au Centre universitaire denseignement du journalisme (CIEJ) et lInstitut des
hautes tudes europennes (IHEE) de lUniversit Robert Schuman
(Strasbourg III, France), o il dirige le Centre dtudes et de recherches
interdisciplinaires sur les mdias en Europe (CERIME). Membre de la Commission
nationale franaise pour lUNESCO, il est galement titulaire de la chaire UNESCO
Pratiques journalistiques et mdiatiques Entre mondialisation et diversit
culturelle. Il a rcemment publi : Les Journalistes. Histoire, pratiques et enjeux
(Ellipses, Paris, 2007); Le Sommet mondial sur la socit de linformation et aprs?
Perspectives sur la Cit globale (Bruylant, Bruxelles, 2007).
Gadz MINASSIAN, docteur en sciences politiques, est chercheur au Groupe danalyse
politique Dfense, Relations internationales, Scurit (GAP-DRIS) lUniversit
Nanterre (Paris X, France). Il a rcemment publi Caucase du Sud : la nouvelle
guerre froide (Autrement, Paris, 2007) et Zones grises dans lex-monde rouge (Agir,
n 31, sept. 2007).
James MOUANGUE KOBILA, docteur en droit international (ancien boursier de
lAcadmie de droit international de La Haye), est charg de cours lUniversit de
Douala (Cameroun). Il a rcemment publi : Comparative practice on human rights
North-South, in Jean-Marc Coicaud/Michael Doyle/Anne-Marie Gardner (dir.),
The Globalization of Human Rigths (2003); Le processus dintervention du Conseil
de scurit dans la lutte contre le terrorisme, in Serge Sur/Michael J. Glennon
(dir.), Terrorisme et droit international (Martinus Nihoff Publishers, Leiden/Boston,
2008); La gestion de la lutte contre le terrorisme par le Conseil de scurit des
Nations Unies (Revue hellnique de droit international, vol. LX, 2007).
Christian NACKHL est charg de mission au Centre danalyse et de prvision du
ministre des Affaires trangres (France).

liste des contributeurs

973

Cline NGRE, co-fondatrice du Centre de dveloppement de la recherche

internationale en environnement de lUniversit de Montral (Canada), est
consultante en droit international de lenvironnement. Elle a rcemment publi,
avec S. Maljean-Dubois La procdure de non-respect du Protocole de Montral
relatif des substances qui appauvrissent la couche dozone, in S. MaljeanDubois (dir.), Changements climatiques les enjeux du contrle international (La
Documentation Franaise, 2007).
Franois NICOULLAUD, ancien diplomate franais, a t plusieurs annes responsable
des questions de prolifration nuclaire au Quai dOrsay. Anciennement conseiller
diplomatique de Pierre Joxe au ministre de lIntrieur, puis directeur de cabinet de
ce dernier au ministre de la Dfense, il a t en poste lONU, au Chili, Berlin,
Bombay et ambassadeur en Hongrie et en Iran, ainsi que directeur gnral de la
Coopration internationale et du dveloppement. Il a rcemment publi Le Turban
et la Rose (Ramsay, 2006).
Patrick PACOREL est officier dactive (France).
Philippe PETIT, diplomate franais, est directeur gnral adjoint de lOrganisation
mondiale de la Proprit intellectuelle (OMPI) depuis dcembre 2001.
Anciennement directeur adjoint du cabinet du ministre des Affaires trangres
(1981-1985) et conseiller diplomatique du Premier ministre (1988-1991), il a t en
poste en Chine, lIle Maurice et Inde et en Sude. Il a galement occup les
fonctions de conseiller la Reprsentation de la France auprs des Communauts
europennes Bruxelles (1973-1978) et de Reprsentant permanent de la France
auprs des organisations internationales Genve (1998-2001), ainsi que de chef
adjoint du Centre danalyse et de prvision du Quai dOrsay.
Thomas RID est TAPIR Fellow au Centre des relations transatlantiques la School
for Advanced International Studies (SAIS) de lUniversit Johns Hopkins (EtatsUnis). Il a rcemment publi : War and Media Operations (Routledge, 2007).
Thierry ROUSSEAU est officier dactive (France).
Muriel ROUYER est professeur de sciences politiques lUniversit de Nantes
(France).
Isabelle SAINT-MZARD est charge de cours lInstitut national des langues et
civilisations orientales (INALCO, France) et lInstitut dtudes politiques de Paris
(Sciences-Po, France).
Isabelle SOURBS-VERGER est directrice adjointe du laboratoire Communication et
politique du Centre national pour la recherche scientifique (CNRS, France). Elle a
rcemment publi : Lorganisation du secteur spatial chinois, lments de lecture
(Revue franaise de droit arien et spatial, vol. IV, 2005, pp. 379-393); en
collaboration avec Isabelle Facon, Le Spatial russe : implications nationales et
internationales dune apparente remonte en puissance (Etude de la Fondation pour la
recherche stratgique, juin 2007, 131 p.); en collaboration avec Isabelle Facon, La
coopration spatiale Russie-Europe, une entreprise inacheve (Goconomie, n 43,
aut. 2007, pp. 75-89).
Jrme SPINOZA, spcialiste des questions de paix et de scurit en Afrique, est
actuellement charg de mission pour les questions africaines au sein de la Dlgation
aux affaires stratgiques du ministre de la Dfense (France). Il a galement servi
comme conseiller politique pour la force Licorne en Cte dIvoire et a particip des

974

liste des contributeurs

missions dobservation lectorales de lUnion europenne, parmi lesquelles une

mission au Nigeria en avril 2007.
Serge SUR est professeur lUniversit Panthon-Assas (Paris II, France), o il dirige
le Centre Thucydide. Il est galement directeur de lAnnuaire franais de relations
internationales et rdacteur en chef de Questions internationales.
Paul TAVERNIER est professeur lUniversit Paris-Sud (Paris XI, France).
Josiane TERCINET est professeur de droit lUniversit Pierre Mends France
(Grenoble, France) et membre du Centre dtude sur la scurit internationale et les
cooprations europennes (CESICE). Elle a rcemment publi : Relations
internationales (Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 2006); Les capacits
de raction rapide de lONU, Guide du maintien de la paix (Athna, 2006); Brves
remarques sur une Arlsienne : la dfinition du terrorisme au niveau universel,
Mlanges en lhonneur du professeur Jean-Franois Guilhaudis (Bruylant, Bruxelles,
2007); Ncessit de lutte contre le terrorisme et protection internationale des droits
de lhomme, in Thodore Christakis (dir.), La Ncessit en droit international
(Pdone, Paris, 2007).
Olivier VALLE, spcialiste des questions politiques et conomiques africaines, a
notamment publi Les Gemmocraties. Economie politique du diamant africain (1997)
et Politique et pouvoir en Afrique (1999).
Jan ZIELONKA est professeur au Centre dtudes europennes et Ralf Dahrendorf
fellow au St. Antonys College de lUniversit dOxford (Grande-Bretagne). Il a
rcemment publi Europe as Empire. The Nature of the Enlarged European Union
(Oxford University Press, 2006).
Henry ZIPPER DE FABIANI, ambassadeur, est actuellement charg de mission sur les
questions de scurit et de dsarmement auprs du ministre de la Dfense (France)
et secrtaire gnral de la Commission nationale pour llimination des mines
antipersonnel.

RSUMS DES ARTICLES (*)

La chane dinformation internationale pour la France. 2008, lanne de
tous les dangers?, Grald ARBOIT
Alors que France 24 entame son dveloppement, le nouveau paysage politique
franais remet en cause son existence. Une fois de plus, le projet de mettre de lordre
dans laudiovisuel extrieur fait peser une menace sur cet outil de communication
particulier. En pariant sur la langue arabe et Internet, grand renfort de publicit,
France 24 cherche se placer pour lavenir
Un genre diplomatique? La France entre la compassion et la repentance
universelle, Grald ARBOIT
Lexcuse et la compassion dans le discours diplomatique sont un phnomne dabord
occidental. Depuis la chute du Mur de Berlin, cette repentance apparat comme
substitut laction. Elle est rvlatrice de la crise identitaire occidentale, dont la
France est une incarnation, mais elle est aussi le rsultat de lapparition de nouveaux
acteurs, limitant laction diplomatique des Etats, au sein de la socit civile
nationale et internationale. Pourtant, des raisons typiquement franaises, qui sont le
fruit autant dune diplomatie fonde sur la mmoire que de la volont de revanche
parlementaire, alimenteraient ces discours de repentance.
Non-vu et non-dit dans la mdiatisation de lactualit internationale.
Une application de la spirale du silence, Grald ARBOIT et Michel
MATHIEN
Si la spirale de silence, selon lexpression que lon doit la sociologue allemande
Elisabeth Noelle-Neumann, dsigne une ralit observable dans les comportements
sociaux, elle nest pas non plus absente des pratiques mdiatiques en gnral. A fortiori
dans les modalits du suivi de lactualit internationale. Des causes endognes
lexpliquent aisment : le surcrot dinformation, li au dveloppement des
technologies de linformation et de la communication, de mme que le poids des
agences internationales dinformation exercent une invitable slection de lactualit.
Des causes exognes sont galement en action : le traitement de linformation devient
ainsi le rsultat du choix dacteurs et annonceurs, qui, nourrissant des intrts divers,
profitent du faible intrt pour linternational des mdias et de leur logique dagenda.
Le journalisme et la question de la responsabilit sociale dans les pays
africains. Ncessit dappropriation des valeurs thiques et dontologiques, Tarou BANGRE
Le rappel de certaines crises ayant secou nombre de jeunes dmocraties africaines
ces dernires annes (le Rwanda, la Cte dIvoire, etc.) incite braquer les projecteurs
(*) Les rsums des articles sont classs par ordre alphabtique dauteur.

976

rsums des articles

sur certaines pratiques journalistiques en Afrique. Des pratiques qui ont souvent t
dcries, car juges non compatibles avec les valeurs et les principes fondamentaux de
la profession. Evoluant dans des contextes sociopolitiques contraignants, le
journalisme en Afrique en particulier au Burkina Faso est devenu une profession
ouverte, o nimporte qui peut se prvaloir journaliste. Aussi drives et drapages aux
consquences parfois dramatiques sont-ils assez frquents. Or, si on veut permettre au
journalisme de jouer un rle prpondrant et dcisif vis--vis des socits en
dveloppement, il importe la fois de mettre en place un environnement politique,
conomique et institutionnel viable et, surtout, de faire de la formation longtemps
considre comme inopportune, voire inutile un axe prioritaire.
La stratgie de scurit et de dfense allemande. Tendances et dfis
actuels, Thomas BAUER
LAllemagne a, depuis la runification, connu des changements profonds dans sa
politique de dfense et demploi des forces. Dlaissant un schma strictement dfensif,
la Bundeswehr a entrepris sa transformation afin de sadapter aux nouvelles ncessits
oprationnelles, en particulier en matire de projection. Ce changement sest avr
ncessaire la poursuite dune participation active aux actions de lOTAN, de lONU
et de lUE auxquelles lAllemagne participe. Cette nouvelle arme, capable dagir
lextrieur du territoire national, desservie par une sous-budgtisation chronique,
souffre surtout dune faiblesse dans la dfinition de ses buts et attributions. A la
complexit institutionnelle du systme dengagement en oprations extrieures des
forces armes sajoute la ncessit dune justification morale leurs interventions. Un
nouveau Livre blanc en 2006 na pas russi clarifier les objectifs dune arme qui
souffre dj du dsintrt de la population et du monde politique allemands pour les
questions internationales.
Les conflits en Afrique. Une rsolution improbable?, Yann BEDZIGUI
La persistance des conflits en Afrique est due lenchevtrement de facteurs
structurels comme lhritage colonial en termes de configuration politicoadministrative et dlments structurels, telles les ingrences des pays voisins et
labsence de victoire militaire. Face ces phnomnes complexes, la rponse de la
communaut internationale continue dosciller entre imposition timide de la paix non
dsire par les belligrants et parrainage de fragiles gouvernements de rconciliation.
Ainsi, la persistance des conflits africains exige une nouvelle approche de la
communaut internationale centre sur la mdiation et une prvention globale prenant
autant en compte les facteurs politiques que les facteurs socio-conomiques.
LEurope et la deuxime guerre du Liban. Premiers pas dune puissance
civile?, Chlo BERGER
La deuxime guerre du Liban qui sest droule lt 2006 a donn aux Europens
loccasion de raffermir leur influence dans la rgion. Au fil des trente-trois jours de
guerre qui ont partiellement ravag le Liban, lUnion europenne est reste en retrait
des ngociations internationales, alors mme que plusieurs Etats membres se sont
impliqus, militairement et diplomatiquement, dans le conflit. Mal laise, parce que
prive dune voix forte et cohrente, dans lexercice politique de gestion des crises,

rsums des articles

977

lUnion a pourtant apport un soutien considrable la stabilisation et la

reconstruction du pays. Les diffrents moyens mobiliss par les Europens durant les
combats et dans laprs-guerre ont donn une dimension concrte lEurope de la
dfense et renforc son image de puissance bienveillante. Si lEurope peine encore
saffirmer comme une puissance part entire dans les rapports de force rgionaux, les
dboires de la stratgie amricaine de remodelage du Grand Moyen-Orient
pourraient lui offrir de nouvelles marges de manuvre.
Le rle et les activits du Comit des Nations Unies pour les utilisations
pacifiques de lespace extra-atmosphrique (CUPEEA), Grard
BRACHET
Depuis sa cration par une dcision de lAssemble gnrale en 1959, le Comit des
Nations Unies pour les utilisations pacifiques de lespace extra-atmosphrique a t le
catalyseur de la coopration internationale dans le domaine de lespace, contribuant
ainsi llaboration dun cadre juridique international spcifique aux activits
spatiales. Au cours des dernires annes, les activits du CUPEEA ont port sur la
dfinition de normes internationales pour faire face aux dbris spatiaux et la prsence
de sources dnergie nuclaire dans lespace extra-atmosphrique. Les dfis futurs du
comit tiennent surtout sa capacit rformer son mode de fonctionnement afin de
demeurer le principal outil de coopration internationale dans le domaine spatial.
Variations sur les organisations internationales non gouvernementales,
Jean-Pierre COLIN
Linfluence des ONG est dterminante dans le domaine de lhumanitaire ainsi que
dans lpineuse question de lingrence. Les grandes ONG se professionnalisent pour
mieux rpondre aux enjeux contemporains : les principaux changements se
manifestent dans le mode de recrutement des responsables, dans le marketing de plus
en plus agressif et dans le mode de financement, qui sadapte leurs priorits.
Linstrumentalisation croissante des ONG par les Etats et par les parties aux conflits
dans lesquels les ONG interviennent (Kosovo, Afghanistan, Somalie) conduit de plus
en plus souvent des manipulations politiques. A lavenir, les ONG seront
certainement intgres dans des stratgies tatiques, voire cres de toutes pices par
les Etats les GO-NGOs ou Government-organised NGOs.
La France et lEurope : continuit ou rupture?, Renaud DEHOUSSE
La russite du trait simplifi promu par le prsident Sarkozy ne doit pas faire
oublier les contradictions traditionnelles qui existent en France sur la forme que doit
prendre lEurope. Tiraills entre volont de crer une Europe puissante et crainte de
perdre leur souverainet, les Franais ont t la fois moteurs indispensables et freins
majeurs la construction europenne. Si le non franais au rfrendum sur le projet
de Constitution europenne a bien t lun de ces freins, il ne repose pas sur lopposition
fondamentale entre supranationalisme et intergouvernementalisme, mais plutt sur
des facteurs conjoncturels, en particulier en matire de politique intrieure. Nicolas
Sarkozy, en tentant de replacer la France en Europe et malgr un discours
apparemment novateur, semble suivre ses prdcesseurs sur le chemin dune limitation
du pouvoir communautaire.

978

rsums des articles

A quoi servent les Nations Unies?, Andr DEJAMMET

Sans dsesprer dfinitivement de lONU, comprise le plus souvent comme un simple
lieu de rencontres ou une tribune, force est de regarder en face les difficults et
contradictions internes auxquelles lOrganisation est confronte. Lconomie apparat
comme un domaine de plus en plus problmatique pour les Nations Unies, qui perdent
leur rle moteur au profit dinstitutions spcialises (FMI, OMC) et chouent
mettre en uvre leurs doctrines fondatrices. La dfense des droits de lhomme se
heurte un manque criant de moyens contraignants. LONU trace aussi difficilement
son chemin entre des principes en apparence contradictoires : lgalit souveraine des
Etats, le droit des peuples disposer deux-mmes et le droit dingrence. Enfin, on
observe aussi des difficults en matire de paix et de scurit internationale.
Le Kosovo, entre aube et crpuscule, Renaud DORLHIAC
Le 19 dcembre 2007, les ngociations entames sur le statut de Kosovo ont abouti
un chec. Le bilan de ces ngociations soulve nombre de questions, notamment quant
la capacit de lUnion europenne parler dune seule voix et sur la nature des
relations russo-serbes. Lchec de la mdiation conduite par la troka entre les parties
serbe et kosovare, ainsi que la ferme opposition de la Russie donner caution au
Conseil de scurit pour toute solution non agre mutuellement rendent plus que
probable une dclaration unilatrale dindpendance de la part des autorits
kosovares. Cependant, laccs du Kosovo lindpendance pose de vastes problmes
dordre politique et scuritaire.
LOTAN en Afghanistan. Lavenir incertain du Titanic?, Gilles DORRONSORO

Lopration Enduring Freedom en Afghanistan sest impose comme un modle

pour linvasion de lIraq deux ans plus tard. Pourtant, ds 2003, les analyses pointaient
laspect illusoire de ce qui tait prsent comme un succs aux opinions publiques
occidentales. De fait, laugmentation progressive du nombre de troupes na pas permis
darrter la dgradation de la situation militaire. Lchec occidental a trois causes
majeures : la faillite de lexpertise, labsence de coordination entre pays occidentaux et
labsence de moyens pour la reconstruction. Face aux Occidentaux, les Talibans se sont
rvls des adversaires motivs qui, aprs avoir reconstitu leurs forces au Pakistan,
sont rapidement passs loffensive. En outre, le contexte rgional nest pas favorable
aux Occidentaux et ne peut que se dgrader si les Etats-Unis poursuivent une politique
agressive vis--vis de lIran ou du Pakistan, les deux voisins dterminants dans
lvolution de la crise afghane. Dans ces circonstances, on peut conclure labsence de
perspective de sortie de crise horizon prvisible.
Lhgmonie tats-unienne lpreuve du no-bolivarisme vnzuelien,
Eric DUBESSET
Depuis lirruption des premiers colons la fin du XVe sicle, lAmrique latine et la
Carabe nont cess de graviter dans lorbite gopolitique dacteurs extra-rgionaux.
Aprs trois sicles dinfluences europennes, la rgion a t soumise, partir de la
seconde moiti du XIXe sicle, la domination protiforme de lhgmon tats-unien,

rsums des articles

979

dont le processus de construction, saisi dans une perspective diachronique, est marqu
par trois phases principales : la monte en puissance, le leadership, puis le glissement
vers lunilatralisme militaire et commercial. Ce processus historique, qui a conduit la
mise en place, sur le long terme, dun systme de relations ingales dont le grand voisin
du Nord est le principal bnficiaire, a fait germer prcocement, au sein de
lintelligentsia et des masses latino-amricaines, une conscience contestataire. Trs tt,
lopposition ce modle de domination a fait flors, lchelle rgionale, de sorte que
les revendications constituent, dans lhistoire contemporaine du sous-continent, une
constante dont le no-bolivarisme vnzulien actuel nest que lultime avatar.
La question de la dfense antimissiles en Europe. Entre dilemmes, confusions et tensions, Andr DUMOULIN
Lextrme complexit du dossier du bouclier antimissiles amricain en Europe, quil
faut replacer dans le contexte de la dfense globale amricaine, du jeu iranien du chat
et de la souris, sans parler de la confusion des programmes antimissiles OTAN et
amricains, fait que la thmatique appelle dautres interrogations : nouvelle
pertinence de la dissuasion nuclaire europenne, avenir des relations avec la Russie,
militarisation de lespace, perception de la menace, silence assourdissant de lUnion
europenne.
La mdiatisation de lhistoire. Entre ambiguts, drives et lgitimits,
Michel FABREGUET
La rfrence lhistoire occupe une place de choix dans les mdias. Son rle consiste
la fois expliquer lactualit au moyen de comparaisons avec le pass, satisfaire les
attentes les plus diverses du public, mais aussi rinterprter en permanence le pass,
conformment aux conceptions prsentes des pouvoirs dominants. La mdiatisation de
lhistoire encourage en fait la production danalyses assez schmatiques et rductrices.
Elle sert surtout de prtexte la diffusion dun discours mmoriel, qui valorise le
tmoignage vcu et lexpression de lmotion contre la froide rigueur de la
reconstruction intellectuelle du pass. Elle offre aussi lhistorien des espaces de
discussion sans cesse largis dans le dbat public.
Le Congrs dmocrate et la conduite de la politique trangre amricaine en 2007, Justine FAURE
En novembre 2006, le parti du prsident Bush perd la majorit dans les deux
chambres du Congrs amricain. La victoire dmocrate est attribue au rejet, par les
Amricains, de la gestion de la guerre en Iraq par la Maison-Blanche. Cependant,
malgr la clart du mandat attribu par les lecteurs, les Dmocrates peinent
rediriger substantiellement la conduite de guerre : ils votent en faveur du financement
de lenvoi de renforts et ne parviennent pas obtenir de retrait des troupes. Ils
dploient pourtant un activisme lgislatif rare depuis 2001 et restaurent les pouvoirs
de dlibration et de surveillance du Congrs. Lchec partiel des Dmocrates sur la
question iraquienne sexplique par un certain nombre de contraintes institutionnelles
et conjoncturelles : la permanence dune prsidence impriale, des divisions au sein
du camp dmocrate, une majorit troite au Congrs et une crainte persistante de
lopposition dendosser la responsabilit dun retrait prcipit.

980

rsums des articles

Crises libanaises, Agns FAVIER

Au printemps 2005, le double vide cr par lassassinat de lancien Premier ministre
libanais Rafic Hariri et le retrait des troupes syriennes du territoire a plac le Liban
face deux dfis majeurs : la redfinition de ses relations avec son environnement
rgional et la recomposition des pouvoirs lchelle nationale. Depuis, les crises
libanaises sembotent autour de trois questions essentielles : celle de la rpartition
communautaire du pouvoir politique; celle de la mise en place dun tribunal caractre
international pour statuer sur les assassinats politiques depuis fvrier 2005; et celle du
dsarmement des milices libanaises et non libanaises. Loin de faciliter leur rsolution,
linternationalisation de la question libanaise a consolid les discordes internes, qui se
nourrissent des tensions entre les divers pays de la rgion et leurs allis sur la scne
internationale. La crise politique sest ainsi mue, depuis la fin de la guerre de lt
2006, en une vritable impasse, qui sest notamment traduite par la paralysie des
institutions tatiques et lchec lire un Prsident de la Rpublique avant la fin du
dlai constitutionnel en novembre 2007.
Le Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat
(GIEC). A linterface entre science et politique, Grard FELLOUS
Cr en 1988, le Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat
(GIEC et, en anglais, IPCC) travaille linterface entre la recherche scientifique et les
dcideurs politiques. Son rle est de leur fournir une information scientifique claire et
fiable et dvaluer, de manire transparente et non prescriptive, ce qui, dans la science
du climat, est pertinent pour ces dcideurs. Les trois premiers rapports dvaluation du
GIEC (1990, 1995, 2001) ont fortement influenc les dcisions prises lors du Sommet de
la terre de Rio (1992) et la Convention-cadre sur le changement climatique qui en a
rsult, puis le Protocole de Kyoto rdig en 1997 et son entre en vigueur en 2005. Le
quatrime rapport du GIEC, publi en 2007, confirme et renforce les conclusions des
prcdents. Un effort intense de coopration internationale se dveloppe en vue de la
mise en place dun systme mondial dobservation du climat, lment essentiel du
Systme de systmes dobservation globale de la terre (GEOSS) et point dappui
indispensable des politiques dattnuation du changement climatique et dadaptation
ses impacts.
Lexprience mitige des Tribunaux pnaux internationaux. Les limites
de la justice pnale internationale, Julian FERNANDEZ
La prochaine cessation dactivit des Tribunaux pnaux internationaux (TPI) pour
lex-Yougoslavie et le Rwanda est loccasion dun bilan critique de ces deux
juridictions ad hoc. Les partisans et les acteurs de ces deux Tribunaux considraient
que la raison dtre de ces derniers tait double. En premier lieu, il fallait faire uvre de
justice lgard des deux situations particulires pour lesquelles les TPI avaient t
crs. En second lieu, les deux juridictions devaient annoncer la conscration de la
justice pnale internationale comme un outil dcisif de la rgulation de la socit
internationale. A lexamen, luvre des deux TPI se rvle trs imparfaite, tant au
regard des objectifs immdiats que des ambitions plus mdiates. Lexprience souligne
la conciliation difficile sinon impossible entre justice pnale et politique internationale.

rsums des articles

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Le retour des Non-Aligns sur la scne internationale. Changement et

continuit, Guy FEUER
Les sommets rcents des Non-Aligns marquent la volont des Etats membres du
Mouvement de voir celui-ci revenir sur la scne internationale et y exercer une action
effective au nom de la justice et de la paix. A cette fin et pour tre en accord avec les
ncessits du temps prsent tout en tant fidles leurs principes fondateurs, ils
entendent prsenter un visage rajeuni marqu par une dialectique subtile du
changement et de la continuit et comportant la fois une tentative de rnovation
doctrinale et un programme largi de recommandations concrtes. La note
fondamentale du dernier Sommet, tenu La Havane en 2006, est que le nonalignement signifie dsormais le refus de lunilatralisme amricain.
La puissance conomico-politique des organisations non gouvernementales
dans le monde daujourdhui, Jacques FONTANEL et Yann ECHINARD
Les ONG jouent un rle de dfenseurs du droit de lhomme et sont devenues des
partenaires importants dans le concert international, ainsi quun contre-pouvoir
citoyen. Mme si les rsultats rels de leurs combats principaux, qui ont port, entre
autres, sur lapplication de la Taxe Tobin, la contestation humanitaire et le
commerce quitable sont relativement modestes, la position des ONG au sein de la
socit sest malgr tout renforce, du fait de lapplication de certaines de leurs
recommandations. Cependant, limage idalis des ONG a succd une perception des
ralits plus contraste : le domaine humanitaire peut lui aussi tre soumis aux rgles
du march et de nombreuses critiques naissent aujourdhui, pointant du doigt le
caractre insuffisamment universel de leurs dmarches, leur reprsentativit
discutable et lorigine des fonds quelles recueillent.
La revendication canadienne de souverainet sur le Passage du NordOuest. Le choix double tranchant dune rhtorique intransigeante,
Grgoire GAYARD
Le Passage du Nord-Ouest est la voie maritime reliant lAtlantique au Pacifique,
travers les dtroits de lArchipel canadien. Le statut des eaux de ce Passage constitue
depuis plusieurs dcennies lobjet dun diffrend entre Ottawa et Washington : alors
que le Canada considre que les eaux qui enserrent les les de lArchipel canadien sont
des eaux intrieures, les Etats-Unis estiment que le passage constitue un dtroit
international. Ce diffrend rcurrent semble appel prendre une importance
renouvele, du fait de la fonte des glaces observe dans la rgion. Malgr les
nombreuses incertitudes qui persistent quant au rythme et aux effets de la fonte de la
banquise, certains estiment quon assistera bientt une augmentation du trafic
maritime dans le Passage, ce qui pourrait affaiblir la position canadienne, si Ottawa se
montrait incapable de surveiller, de contrler et dadministrer de manire effective le
Passage. Le choix, par les gouvernements canadiens successifs, dune stratgie
daffichage et dune rhtorique centre sur les questions de souverainet a prouv ses
limites et il est sans doute temps de remettre au cur de la rflexion la place des
populations locales.

982

rsums des articles

Les pouvoirs mergents dans la mondialisation, Jean-Christophe GRAZ

La fin de la bipolarit na pas abouti une redfinition de lordre mondial. Dans ce
contexte, il faut apprcier les principaux rapports de forces produits par la
mondialisation. On remarque dabord lmergence de nouveaux acteurs majeurs, tels le
Brsil, lInde, la Chine ou lAfrique du Sud (BICS), et la monte en puissance de lAsie
dans lconomie politique mondiale. Il faut cependant noter la rsistance des perdants
de la globalisation et lavnement de laltermondialiste. Enfin, lAlliance bolivarienne
pour les Amriques reprsente peut-tre une alternative lordonnancement actuel.
Le Tribunal spcial iraquien : instrument de justice ou de vengeance?,
Patrycja GRZEBYK
Le Tribunal spcial iraquien, nouvelle cour nationale tablie par lautorit
occupante pour juger les crimes du rgime de Saddam Hussein, a prononc ses premiers
verdicts et de premiers accuss ont t excuts. Les procs de S. Hussein et dautres
officiels du Baas sont-ils une victoire de la justice ou marquent-ils plutt son chec?
Cette question appelle vrifier que le nouveau tribunal est lgal, impartial,
indpendant, que sa structure et sa procdure sont transparentes, claires et conformes
aux principes du droit international criminel et que cette cour respecte toutes les
garanties juridiques dues laccus.
Ltablissement dune zone exempte
centrale, Jean-Franois GUILHAUDIS

darmes

nuclaires

en

Asie

Un trait tablissant une zone exempte darmes nuclaires en Asie centrale a t

sign par les cinq pays de la rgion, le 8 septembre 2006, au Kazakhstan
(Semipalatinsk). Lvnement est presque pass inaperu : sagit-il donc dun nonvnement? Les diplomaties occidentales, qui se sont mobilises pour tenter dviter
que la signature du Trait ait lieu, aimeraient sans doute quil en soit ainsi. Nanmoins,
cette nouvelle zone exempte darmes nuclaires nest pas aussi anodine quon semble le
croire. En effet, ltude du contexte et du profil de la zone, ainsi que celle de la gense
du Trait permettent de mettre en vidence que cette nouvelle zone exempte darmes
nuclaires est de type conflictuel; or, cette constatation largit sensiblement la
question des perspectives davenir.
LAccord politique de Ouagadougou. Vers une sortie de crise prenne en
Cte dIvoire?, Simon P. Alain HANDY et Toussaint CHARLES
N de limpasse des cadres antrieurs, lAccord politique de Ouagadougou sign le
4 mars 2007 constitue un vnement marquant pour la Cte dIvoire, installe dans
une situation de crise depuis la tentative de coup dEtat avorte de septembre 2002. En
effet, aprs les nombreuses tentatives infructueuses de rsolution du conflit menes par
les Nations Unies, les organisations rgionales africaines et des Etats tiers, cet accord a
permis une relance du processus politique de sortie de crise. Bien que facilit par le
Prsident burkinab et les Nations Unies, cest le premier accord endogne entre
Ivoiriens et, ce titre, ses chances de succs paraissent plus importantes que celles des
accords prcdents, en tmoignent les progrs notables accomplis depuis. Nanmoins,
de nombreux cueils au processus de paix demeurent. Afin de comprendre ce blocage et

rsums des articles

983

esquisser des solutions de relance, il convient de remonter aux sources de lquation

politique ivoirienne.
LAfghanistan, six ans aprs, Zalma HAQUANI
Six ans aprs les vnements du 11 septembre 2001, lAfghanistan a trouv une paix
et une scurit relatives, ce, uniquement grce la prsence de forces internationales
toujours en action sur lensemble de son territoire. La stabilisation du pays nest pas
encore acheve et la reconstruction conomique et sociale reste en attente. Cette
situation est celle du pays en 2007, malgr les efforts et progrs raliss en matire de
lutte contre le terrorisme et dans les domaines politique, conomique et social.
Le renseignement, facteur de puissance?, Philippe HAYEZ
Lactivit de renseignement est aujourdhui en pleine adaptation et mutation,
notamment du fait de laccroissement des proccupations scuritaires nes du
changement dre politique de laprs-11 septembre 2001. Lanalyse de la contribution
du renseignement la politique de scurisation des dmocraties montre quil peut
jouer, avec la diplomatie et lemploi de la force arme, le rle dune troisime option,
alors mme quil est souvent considr comme la dimension absente des relations
internationales. Ainsi se pose la question du renseignement comme dun nouveau
facteur de puissance ou dinfluence des Etats sur la scne internationale. Afin
danalyser ces enjeux, trois axes ont t identifis. En premier lieu, il convient de
prsenter et de comprendre lessence mme du renseignement au travers de ses
caractristiques, de ses liens avec lEtat et de ses buts : on remarque ainsi quil sinscrit
vritablement comme un objet politique. Ensuite, on observe que lactivit de
renseignement doit concilier parfois des logiques contradictoires : elle doit en effet se
soumettre au principe defficacit tout en inscrivant ses moyens daction dans un cadre
lgitime. Enfin, il faut envisager le dveloppement dun processus de coopration
internationale en matire de renseignement : lexemple europen dmontre ainsi les
difficults, mais aussi les atouts apports par ce passage une chelle supranationale.
Le nouveau Prsident et la politique trangre et de scurit, Jolyon
HOWORTH
La vision de la politique extrieure et de dfense du nouveau Prsident franais,
Nicolas Sarkozy, a t peu dveloppe durant la campagne prsidentielle de 2007. Elle
se prsente pourtant comme une vision cohrente, sorientant vers le replacement de la
promotion des droits de lhomme, de la dmocratie et du multilatralisme au centre de
laction diplomatique franaise. Refusant la Realpolitik, le prsident Sarkozy doit
nanmoins composer avec des intrts stratgiques franais immuables, qui limitent
les possibilits qui lui sont offertes de pratiquer une politique en rupture avec celles de
ses prdcesseurs. Quil sagisse des relations avec les Etats-Unis, lOTAN, le MoyenOrient ou lAfrique, ses changements dorientation apparents saccompagnent dune
stabilit des grandes tendances de la diplomatie franaise.

984

rsums des articles

LIraq en 2008. Le temps des fragmentations, Gabrielle LAFARGE

Les affrontements en Iraq ne sont plus uniquement lis aux dcisions politiques et
militaires de la coalition mene par les Etats-Unis, mais obissent galement des
dynamiques locales, lagenda iraquien ou encore aux influences des pays voisins.
Aprs le tournant marqu en fvrier 2006 par lattentat de Samarra qui iraquise le
conflit, le transformant en guerre civile, la fragmentation des violences au cours de
lanne 2007, favorise par la politique amricaine flattant le localisme, exacerbe les
tensions au sein des communauts chiites et sunnites et menace galement daffecter le
Kurdistan. Les prochains dfis en Iraq (allgement de la prsence amricaine, lections
gnrales en 2009) ne doivent pas occulter les causes profondes du conflit, savoir le
partage du pouvoir, des territoires et des ressources.
La France et le processus dcisionnel europen. Le Secrtariat gnral
des affaires europennes au cur des relations Paris-Bruxelles, Virginie LANCERON
La spcificit du processus dcisionnel de lUnion europenne, caractris par
labsence dun rseau administratif propre, ncessite une coopration constante entre
les institutions europennes et les administrations nationales, de llaboration
lexcution des rgles dfinies Bruxelles. En France, cette mission a t confie au
Secrtariat gnral du Comit interministriel pour les questions de coopration
conomique europenne (SGCI)? Cr en 1948 et devenu le Secrtariat gnral des
Affaires europennes (SGAE) la suite dun dcret du 17 octobre 2005. Plac sous
lautorit directe du Premier ministre, le SGAE est charg de coordonner les ministres
en vue de dfinir la position officielle de la France en matire europenne. Encore
mconnu, il se situe pourtant au cur des relations Paris-Bruxelles : son action permet
la participation effective de la France au processus dcisionnel europen, depuis
llaboration des projets dactes communautaires leur application au niveau
national.
LEtat de droit face au terrorisme, Roseline LETTERON
Le terrorisme constitue un dfi permanent pour lEtat de droit, qui doit le combattre
sans remettre en cause le socle de principes libraux sur lesquels il repose. Aprs le
11 septembre, les pays anglo-saxons, dont les systmes juridiques rejetaient la notion
de circonstances exceptionnelles, ont immdiatement adopt des lgislations
scuritaires, souvent trs attentatoires aux principes mmes gouvernant le due process
of law. Dans les pays de droit crit, comme la France, les systmes juridiques ont
longtemps considr le terrorisme comme un phnomne exceptionnel, susceptible de
donner lieu des mesures durgence. Aujourdhui, on assiste un nivellement des
approches, les lgislations scuritaires tendant se prenniser, la lutte antiterroriste
devenant un lment contextuel dans lensemble des systmes juridiques. Bien audel, on voit se dvelopper un vritable effet daubaine de la menace terroriste, qui
permet de justifier des dispositions scuritaires, souvent trs loignes des ncessits de
la lutte contre le terrorisme, mais que ce dernier permet de lgitimer. On peut alors se
demander si lEtat de droit nest pas davantage menac par les restrictions quil
apporte aux principes libraux sur lesquels il repose que par la violence aveugle des
mouvements terroristes.

rsums des articles

985

Les Etats-Unis : un rogue State?, Robert S. LITWAK

En quelques annes seulement, limage des Etats-Unis dans le monde sest trouve
fortement dgrade, passant du statut de victime au lendemain des attentats du
11 septembre celui dEtat voyou considr par beaucoup comme dangereux. Ce
changement de perception peut tre attribu lunilatralisme affirm que
lAmrique de George W. Bush a adopt aprs le traumatisme du 11 septembre 2001.
Loin dtre efficace, cette stratgie unilatrale a pouss les Etats-Unis dans le pige
iraquien et a considrablement altr son capital sympathie. Plus grave peut-tre, la
perte de crdibilit des Etats-Unis sur la scne internationale lempche dassumer son
rle de nation indispensable.
La diversit des expressions culturelles. 2007, anne de la mise en uvre
de la Convention de lUNESCO et de la reconnaissance par lONU des
peuples autochtones, Michel MATHIEN
La Convention pour la protection et la promotion de la diversit culturelle de
lUNESCO est entre dans sa phase oprationnelle au cours de 2007. A la fin de cette
mme anne, 77 Etats y avaient adhr. Cependant, si son objectif porte sur les
industries culturelles, il va tre difficile tous les acteurs concerns, Etats,
institutions internationales, socit civile, mdias et producteurs divers, de ne pas
prendre en considration les expressions des minorits, qui se manifestent de plus en
plus dans le monde, y compris en Europe. Car elles demandent tre reconnues, non
seulement sur le registre des cultures, mais aussi au sein des Etats. La dclaration de
lONU du 13 septembre 2007, sur les droits des peuples autochtones, leur donne une
nouvelle argumentation lgitime.
Les Etats du Caucase du Sud et la crise du bouclier antimissiles, Gadz
MINASSIAN
La crise du bouclier antimissiles amricain a plong le Caucase du Sud (Armnie,
Azerbadjan, Gorgie) dans une nouvelle zone de turbulences. Conscients de leur forte
exposition au danger, en raison de labsence de tout systme de scurit rgional, les
Etats sud-caucasiens ont-ils des raisons lgitimes de sinquiter du projet amricain et
de la contre-proposition russe dutiliser conjointement avec Washington la station
radar de Gabala en Azerbadjan? Louverture dun cycle de crispations dun type
nouveau entre les Etats-Unis et la Russie a pour fond dcran le contrle de la mer
Noire et ses accs. Le Caucase du Sud, en tant que nouvelle ligne de dmarcation, fait
lobjet dune instrumentalisation outrance de la part des puissances. Des trois Etats
sud-caucasiens, lAzerbadjan est celui qui sort renforc de cette joute verbale car, en
cas daccord russo-amricain, Bakou deviendrait une terre de dialogue entre
Washington et Moscou. Cependant, ce leadership azri risque de briser lquilibre
militaire rgional et dacclrer la course larmement entre les trois Etats, faute de
compromis sur les conflits gels et dentente rgionale en cho aux menaces extrieures,
a fortiori depuis le projet russe de geler lapplication du Trait CFE.

986

rsums des articles

LOMC et les tribulations du Cycle de Doha, James MOUANGUE KOBILA

En dpit du nom officiel donn aux ngociations du Cycle de Doha, baptises Cycle
pour le dveloppement, les questions de dveloppement ne sont ni au centre de la
Dclaration ministrielle, ni au centre des ngociations genevoises. Les tribulations de
ce cycle de ngociations procdent principalement de la volont des pays en
dveloppement de conformer lagenda des ngociations lenseigne du Cycle de Doha,
pour en faire un authentique cycle de dveloppement, contrairement aux prvisions
des pays dvelopps, qui sattachent plutt cristalliser sa teneur no-librale. Il en
rsulte que le Cycle de Doha est davantage un lieu de confrontation des stratgies des
diffrents acteurs quun lieu de transaction.
Du chaos constructif lentropie croissante. Perspectives 2008 au
Moyen-Orient, Christian NAKHLE
Pour le Moyen-Orient, lanne 2008 sannonce comme une phase de transition et
dattente. Cette rgion du globe est entre dans un cycle de crises profondes qui
engendrent une entropie croissante. Celle-l se traduit travers trois phnomnes :
savoir lincapacit des Etats-Unis gagner la guerre ou imposer la paix; la
fragmentation de la polarisation de lespace politique et social; lmergence et
laffirmation de lIran comme une puissance rgionale avec laquelle la communaut
internationale doit dsormais compter. Or, cette situation dentropie cristallise
durablement de nouvelles situations conflictuelles : en effet, larc de crise qui stend
des confins de lIran jusquaux rives mditerranennes du Liban, en traversant lIraq,
la Syrie et les Territoires palestiniens, semble sinscrire dans la dure et traduit un
pourrissement gnralis des crises.
La lutte contre les changements climatiques. Entre pas de fourmi et
gouvernance mondiale, Cline NGRE
Aprs avoir longtemps ni ou minimis lexistence de changements climatiques, la
communaut internationale prend enfin la mesure des vnements. Face la prise de
conscience des consquences conomiques, stratgiques et humanitaires des
drglements climatiques, les discours et les pratiques voluent. Par exemple, le
Prsident franais a fait de nombreuses annonces et les Etats-Unis, dfaut de voir
leur position officielle voluer, sont le thtre dune multitude dactions locales non
gouvernementales. Cependant, des difficults inhrentes au phnomne (imprcisions
scientifiques, prvalence du court terme sur le long terme) continuent de favoriser le
statu quo, cest--dire linaction des Etats pour prvenir le changement climatique. Le
Protocole de Kyoto, loin dtre une solution dfinitive au problme, doit tre salu en
tant queffort louable pour une coopration mondiale sur la question : il met en place
des mcanismes de flexibilit originaux auxquels sarriment de nombreuses initiatives
locales.
Les relations Iran-Etats-Unis. A la recherche du regime change, Franois NICOULLAUD
Marque par les humiliations rciproques du coup dEtat contre Mossadegh, dune
part, de la prise dotages de lambassade amricaine, dautre part, la relation entre

rsums des articles

987

lIran et les Etats-Unis ne parvient pas, depuis prs de trente ans, se normaliser.
Ladministration amricaine na jamais durablement renonc lobjectif de faire
chuter la Rpublique islamique. Elle a pour cela utilis et utilise encore larme des
sanctions. Elle joue de sa capacit mettre en uvre plusieurs formes de stratgie
indirecte. Elle pourrait instrumentaliser cette fin le dossier nuclaire. LIran, pour sa
part, ne sinterdit aucune forme de riposte ce quil considre comme les
manifestations de larrogance dune grande puissance.
Proprit intellectuelle, mondialisation et dveloppement, Philippe
PETIT
La protection des droits de proprit intellectuelle, telle quelle a t promue par
lOrganisation mondiale de la proprit intellectuelle (OMPI), na gure t mise en
doute jusquaux annes 1990. La mondialisation et lvolution technologique en ont
fait un objet de dbat croissant. Les enjeux dune conomie mondialise fonde sur la
connaissance sont dsormais considrables. Il existe un dcalage entre le progrs des
technologies nouvelles et ltat du droit de la proprit intellectuelle. Un facteur
additionnel dcoule de lAccord ADPIC et du dbat sur les brevets des mdicaments.
Comment faire en sorte que tous puissent recueillir les fruits de la crativit et de
linnovation?
Les nouveaux mercenaires en France : la fin des tabous, Thierry ROUSSEAU, Bruno LE RAY et Patrick PACOREL
Le dveloppement des socits militaires prives va au-del la dfinition et de la
perception du mercenariat traditionnel. Lexternalisation de certaines tches relevant
traditionnellement du domaine rgalien est une ralit admise aux Etats-Unis comme
en Grande-Bretagne et en Afrique du Sud. Lexpansion de ces socits militaires
prives rpond aux multiples dfis poss par la scurit internationale : dficit de
recrutement, impact mdiatique des pertes militaires, rticence sengager dans des
conflits sans intrt stratgique. Ces pays ont dailleurs dict un cadre lgal plus ou
moins rigoureux, permettant de contrler lactivit de cette industrie en expansion. En
dpit de la contradiction apparente entre la recherche du profit inhrente ces socits
et la notion de service public guidant les armes nationales, les auteurs estiment que
ces entits sont voues tre complmentaires et appelent la dfinition, en France,
dun cadre lgal permettant des socits militaires prives de sy dvelopper.
Les Etats-Unis en Afghanistan, Thomas RID
Les prochaines lections aux Etats-Unis soulvent notamment des questions sur le
choix de la politique de nouveau Prsident en Afghanistan. Celle-l sera structure par
les viss de la future administration lgard de lIraq. Toutefois, si les intrts des
Etats-Unis et de lAlliance atlantique rsident essentiellement dans la conjonction de la
lutte contre le terrorisme et de la stabilisation du gouvernement afghan, dautres pays
y compris certains membres de lOTAN peuvent avoir des objectifs diffrents, tels que
la seule stabilisation ou la bonne gouvernance. Le prochain Prsident des Etats-Unis,
quil soit Dmocrate ou Rpublicain, sera confront trois choix principaux en
Afghanistan : poursuivre la politique actuelle, avec plus ou moins de modifications,
augmenter de manire significative lengagement militaire et civil ou procder au retrait

988

rsums des articles

des troupes. Le scnario le plus probable est que les Etats-Unis et leurs allis
poursuivent une politique afghane qui maximisera les cots et minimisera les profits.
LEurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007. Entre euroscepticisme de secours et domaine rserv, Muriel ROUYER
Alors quon pouvait sattendre ce que la question europenne domine les dbats de
la campagne prsidentielle, elle na finalement t quun sujet secondaire. Les raisons de
cette vanescence politique de lEurope dans les dbats sont notamment rechercher
dans labsence dun candidat commun aux opposants la Constitution europenne ou
dans le recentrage voulu de la campagne sur les questions de scurit et dimmigration.
Surtout, les principaux candidats ont tous adopt, des degrs divers, une sorte
deuroscepticisme de secours, une critique populiste et hypocrite de la construction
europenne contemporaine, afin de ne pas saliner les lecteurs nonistes.
Inde, Chine : quels quilibres en Asie?, Isabelle SAINT-MZARD
Depuis la fin des annes 1990, la Chine et lInde ont chacune dynamis leur politique
rgionale. Pkin souhaite contribuer la stabilit rgionale, en tmoignent son aide
aux conomies les plus en difficult et son choix de ne pas dvaluer sa monnaie. Delhi
mise sur les ngociations, dune part, dans le cadre de lASEAN et, dautre part, sur le
plan bilatral, pour crer des zones de libre-change avec le Japon, la Core du Sud, la
Chine et Singapour. La Chine et lInde ont scell un Partenariat stratgique et de
coopration en 2005 et sinvestissent dans le processus de lASEAN + 3 (APT), tout en
tentant de relancer les ngociations sur leur litige frontalier. Cependant, lAPT souffre
de la lutte dinfluence entre la Chine et le Japon et entre la Chine et lInde. Face ces
deux puissances grandissantes, la stratgie amricaine change : la coopration
multilatrale est privilgie au dtriment des partenariats bilatraux et les Etats-Unis
font le pari que, en misant sur un partenariat avec la Chine, celle-l deviendra un
acteur international responsable.
Conqute spatiale et relations internationales, Isabelle SOURBS-VERGER
Les activits spatiales jouent un rle non ngligeable dans les relations
internationales, qui sexprime dans les questions affrant la scurit internationale,
la redfinition de la place des Etats ou encore au partage des influences rgionales et
internationales, ainsi quau niveau du dveloppement durable. On constate que,
depuis cinquante ans, la mise en valeur de lespace a surtout retranscrit fidlement les
rapports de force terrestres et que les apports technologiques nouveaux de la matrise
croissante de lespace sont rests largement limits par leur rintgration dans les
relations internes entre Etats. Monde nouveau dot de caractristiques physiques
uniques, lespace continue renvoyer limage du pass, aussi bien par la hirarchie des
acteurs que par le contenu de leurs ambitions.
Le Nigeria, dsordre de la formation dune puissance sans peuple?,
Jrme SPINOZA et Olivier VALLE
En avril 2007, le Nigeria a travers une priode lectorale particulirement agite,
dont les squelles peuvent faire craindre une exacerbation des fragilits de ce colosse

rsums des articles

989

dmographique de lAfrique subsaharienne. Cette conjoncture politique a mis en

vidence la permanence du dvoiement des institutions par des groupes dintrts qui
luttent pour le contrle de la rente ptrolire, socle de lconomie du pays, et laissent
vgter les deux tiers de la population sous le seuil de pauvret. Si, court terme, les
tensions centrifuges qui agitent cette nation jeune et htrogne pourront tre gres
par loligarchie, la perspective de laprs-ptrole qui sannonce pour 2020-2030 est
porteuse dinterrogations. Certains analystes conomiques estiment nanmoins que le
Nigeria dispose des atouts qui lui permettront de se hisser au statut de puissance
mergente. Cependant, une modernisation des rapports socio-politiques semble tre un
pralable indispensable cet essor. Celle-l pourrait galement contribuer gommer
limpact systmatiquement crisogne jusqu prsent induit par chaque cycle lectoral.
2007 : grisaille persistante,
changement, Serge SUR

horizon

bouch,

temprature

sans

2007 na pas modifi les tendances des annes rcentes, qui ont t des annes
dattente. Le poids des problmes du pass a subsist tensions, crises et conflits nont
connu ni aggravation ni amlioration dcisives, que ce soit au Proche-/Moyen-Orient, en
Afrique ou en Europe. Les craintes pour lavenir et un climat de mfiance dominant ont
perdur : prolifration des armes de destruction massive et terrorisme constituent
toujours des menaces, ponctuelles ici, flottantes l. La mondialisation na gure
progress et les effets de la crise amricaine des subprimes ont assombri les perspectives
conomiques. Si le thme du changement climatique a t particulirement lordre du
jour de grandes runions internationales, aucun accord renforant le Protocole de Kyoto
na pu tre obtenu. Dans ces conditions, la gouvernance internationale marque le pas : le
multilatralisme est affaibli, que ce soit sur le plan institutionnel ou normatif;
lunipolarit amricaine ne rpond pas aux demandes de leadership international; la
multipolarit inorganise qui domine conduit autant au dsaccord quau concert
international; si lUnion europenne semble en passe de sortir de sa lthargie, son
influence internationale demeure fragile; loption dun renforcement de laxe
transatlantique autour de lOTAN risquerait de ractiver danciennes lignes de clivage.
La France et lONU, Paul TAVERNIER
Lanalyse des relations entre la France et lONU montre que le systme des Nations
Unies peut savrer un vecteur de puissance et dinfluence important. Il est notamment,
pour la France, un outil utile afin de relayer sa politique trangre en matire de scurit
internationale et de dfense de la francophonie et de la langue franaise. Pour la
comprhension de ces enjeux, trois axes ont t identifis. Dune part, linfluence de la
France lONU peut tre examine laune de sa participation et de sa prsence
(permanente ou non) au sein des structures politiques, diplomatiques et administratives
de lorganisation; dans cette optique, on entrevoit aussi limportance de ses
contributions au financement des activits de lONU. Dautre part, le statut de membre
permanent de la France au Conseil de scurit a des implications et consquences
importantes, quil faut analyser la lumire des projets de rforme de cette institution
(largissement, droit de veto). De mme, sa participation aux oprations de maintien
de la paix est un facteur considrer. Enfin, la dfense de la langue franaise et de la
francophonie est un enjeu majeur dinfluence de la France au sein des Nations Unies au
travers des concepts de multilinguisme et parfois mme de multilatralisme.

990

rsums des articles

Les puissances occidentales et les oprations de paix, Josiane TERCINET

Les puissances occidentales, repres partir de la liste des pays revenus levs
membres de lOCDE, ont t amenes diversifier leurs engagements dans les
oprations de paix, expression prfrable celle doprations de maintien de la paix,
puisque celles-ci ne correspondent plus aujourdhui qu certaines des oprations au
service de la paix, dans une perspective de scurit collective. Les Occidentaux sont
ainsi en premire ligne dans les oprations multinationales, tout en tant trs prsents
dans lenvironnement de lONU. Invitablement, cette diversification se fait au
dtriment de la contribution directe au maintien de la paix onusien, pourtant domin
par les Occidentaux durant plusieurs phases de la seconde moiti du XXe sicle. Le
Liban et la FINUL II ont t loccasion dun retour de certains Occidentaux, surtout
europens, vers les oprations de lONU, leurs conditions. Ce retour ne semble pas
se poursuivre au Darfour et les Europens, hormis la Grande-Bretagne, paraissent
privilgier une participation aux oprations onusiennes par lintermdiaire de lUnion
europenne, autrement dit, en quelque sorte par procuration.
LUnion europenne, agent mondial de la dmocratie, Jan ZIELONKA
La promotion de la dmocratie est souvent considre comme un projet amricain.
Cependant, lUnion europenne (UE) sest galement engage, de faon active,
rpandre la dmocratie dans le monde. Malgr des moyens varis et une politique qui
ne connat pas de limites gographiques, le seul exemple de rel succs de lUE en la
matire est lEurope post-communiste : l, la promotion de la dmocratie a t lie la
politique dlargissement de lUE. Cependant, la fatigue de croissance actuelle de
lUE et la lutte contre le terrorisme compliquent la politique europenne de promotion
de la dmocratie en Turquie ou dans les pays du Maghreb. Le contexte actuel, qui a vu
de nombreux gouvernements occidentaux rduire les liberts publiques dans leur
propre pays pour des motifs de scurit, ainsi que certaines volutions drangeantes
sur le front dmocratique dans plusieurs pays europens, sapent le rle positif de
modle quavait lOccident sur dautres Etats. Il est ds lors temps de repenser
fondamentalement le projet de promotion de la dmocratie.
Le Processus dOttawa. Dix ans de dsarmement humanitaire, Henry
ZIPPER DE FABIANI
Dix ans aprs la signature, par 122 Etats, les 3 et 4 dcembre 1997 Ottawa, de la
Convention sur linterdiction de lemploi, du stockage, de la production et du transfert
des mines antipersonnel et sur leur destruction, il nest pas sans intrt de dresser un
bilan de ce qui sapparente une forme de dsarmement humanitaire. Tout dabord,
il apparat que le Processus dOttawa, caractris par lintrusion de la socit civile
dans les enceintes de ngociation internationales, incarne lmergence dun nouveau
type de mthode diplomatique. En second lieu, si la Convention dOttawa, laquelle
participent plus ou moins directement, dbut 2008, 176 pays, se rvle un succs, dans
le mme temps, des faiblesses demeurent dans la lutte contre les mines antipersonnel,
tandis que le double spectre que reprsente le terrorisme international et la
prolifration/dissmination des armes de destruction massive posent de nouveaux
dfis au dsarmement.

ABSTRACTS (*)
Frances international information channel. 2008, the year of living
dangerously ? , Grald ARBOIT
As France 24 starts to develop, the new French political landscape questions its
existence again. Once more, the issue of reorganizing the outer audiovisual apparatus
threatens this specific communication tool. France 24, with its much-advertised
reliance on the Arab language and the Internet, is trying to find a lasting position.
A diplomatic genre ? France caught between compassion and universal
repentance , Grald ARBOIT
Apology and compassion in diplomatic speeches are firstly a Western phenomenon.
Since the fall of the Berlin Wall, this repentance appears like a substitute for action. It
is a telltale sign of the Western identity crisis, which is embodied by France. But it also
results from the apparition of new actors within the national and international civil
society, limiting the diplomatic action of States. Yet, some typically French reasons
would seem to feed these speeches of repentance. They are as much the product of a
diplomacy founded on memory as the result of the parliamentary will for revenge.
The unseen and the unsaid in the media coverage of international
news. An illustration of the spiral of silence , Grald ARBOIT and
Michel MATHIEN
The spiral of silence, according to German sociologist Elisabeth Noelle-Neumanns
phrase, refers to a reality that can be observed in social behaviors, and which also
concerns media practices in general, particularly in the way they report international
news. This is easily explained by some endogenous reasons. The increase of
information, bound to the development of information and communication
technologies, as well as the weight of international information agencies, results in an
unavoidable selection in the news. But some exogenous reasons are also involved.
Thus, the treatment of information becomes the result of a choice made by actors and
advertisers with various interests, who take advantage of the weak interest of the
media for international news as well of their own schedule.
Journalism and the question of social responsibility in African countries. The need to integrate ethical and deontological values , Tarou
BANGRE
The history of some important crises, which have hit hard a certain number of young
African democracies over the past years (Rwanda, the Ivory Coast, etc.), has shed some
light on some journalistic practices in Africa. These practices have been often
denounced because they were considered incompatible with basic values and principles
(*) Abstracts are classified by the authors names alphabetical order.

992

abstracts

of the profession. Journalism in Africa, which functions in difficult socio-economic

environments, has become an open profession where anybody can claim to be a
journalist. Thus, failures and drifts are quite frequent, sometimes accompanied by
huge and catastrophic consequences. But, if journalism must play a key predominant
role in developing societies, it is important to create first and foremost both a reliable
political, economic, and institutional environment, and to make training which was
long considered irrelevant, if not useless a priority.
German defence and security strategy. Current trends and challenges ,
Thomas BAUER
Ever since Germany has been reunified, it has gone through deep changes in its
policy concerning defence and the use of force. The Bundeswehr has forgone a strictly
defensive pattern so as to adjust to new operational necessities, particularly in the case
of projection. This change has proved necessary for the pursuit of an active
participation to NATO, UN and EU actions in which Germany is involved. The new
army, which can act outside of the national territory, is plagued with chronic underfunding and more particularly the lack of definition of its aims and attributes. The
institutional complexity of the armed forces recruiting system for foreign operations
and the necessity of moral justification to their interventions must also be mentioned.
The new 2006 White Paper did not succeed in clarifying the armys objectives, as it
suffers from the German politicians and populations disinterest for international
subjects.
Conflicts in Africa. An unlikely resolution ? , Yann BEDZIGUI
Persisting conflicts in Africa result from structural factors, such as colonial legacy in
terms of political and administrative configuration, mingled with structural elements
such as interference from neighbouring countries and the absence of military victory.
The international communitys response to these complex phenomena still wavers
between timidly imposing an undesired peace on belligerents and fostering fragile
governments for reconciliation. Thus, persisting conflicts in Africa demand a new
approach from the international community, one that would be centred on mediation
and global prevention, which would take political as well as socio-economic factors into
account.
Europe and the second war in Lebanon. The first steps of a civil
power ? , Chlo BERGER
The second war in Lebanon, which took place in summer 2006, gave Europeans the
opportunity to strengthen their influence in the Middle East. During the thirty-three
days of warfare, which partially destroyed Lebanon, the European Union remained on
the fringe of international negotiations, whereas several member States were
particularly involved in the conflict, be it on a military ground or a diplomatic one.
Uncomfortable with the political exercise of crisis management, because it lacked a
strong and coherent voice, the Union provided, however, a remarkable support to the
countrys stabilisation and rebuilding. The shaping of a Europe of defence and the
promotion of the image of the Union as a kind power were both fuelled by the various
capacities the EU mobilized during the war and in its aftermath. Yet, the EU is still

abstracts

993

struggling to be recognized as real power in regional issues. But it may meet new
opportunities to play a role, thanks to the present failures of the American strategy to
reshape the Middle East.
The United Nations Committee on the peaceful uses of outer space
(CPUOS) : part and activities , Grard BRACHET
Since its inception by a General Assembly decision in 1959 The United Nations
Committee on the peaceful uses of outer space has been the catalyst for international
cooperation in the space sector, thus contributing to elaborate a specific international
legal framework for outer space activities. During the last few years, the CPUOS
activities have focused on defining international norms to face space rubble and the
presence of nuclear energy sources in outer space. The Committees future challenges
mostly reside in its ability to reform its mode of operation so as to remain the main tool
for international cooperation in the realm of space.
Variations on non-governmental organizations , Jean-Pierre COLIN
The NGOs influence is outstanding in the humanitarian field, as well in the difficult
question of intervention. The main NGOs are more and more professional as they face
contemporary stakes : in the selection of their leaders, in their marketing, which is
more and more aggressive, and for their financing process, depending on their
priorities. NGOs are more and more instrumental for the States and for the parties to
the conflicts in which they intervene Kosovo, Afghanistan, Somalia Accordingly,
they are more and more subject to political manipulations. They will probably become,
in the future, an element of State strategies, and even be created by the States the
GO-NGOs.
France and Europe : breach or continuity ? , Renaud DEHOUSSE
The success of the simplified treaty promoted by president Sarkozy must not make
one forget the traditional contradictions that exist in France on Europes future shape.
The French, torn between their will to create a powerful Europe and the fear of losing
their sovereignty, have been both necessary leaders and major obstacles to the
European construction process. The French no to the referendum on the draft
European Constitution has been one of the latter, yet it does not rest on the core
opposition between supra-nationalism and inter-governmentalism, but rather on
situational factors, especially concerning domestic policy. As Nicolas Sarkozy tries to
put France back in Europe, and in spite of his innovative rhetoric, he seems to be
following in his predecessors footsteps on the path of limiting community power.
What is the use of the United Nations ? , Andr DEJAMMET
Without losing all hope in the UN, which is understood as a mere meeting place or a
forum most of the time, one must acknowledge the challenges and inner contradictions
it faces. Economy seems to be more and more of a problematic issue for the United
Nations, who are losing their leading role to specialized institutions (the WMF, the
WTO) and are failing to implement their founding doctrines. The defence of human
rights is challenged by a blatant lack of binding means. The UN is also painstakingly

994

abstracts

making its way between apparently contradictory principles : the sovereign equality of
States, the right of people to dispose of themselves and the right of interference.
Finally, one can also notice hardships in peace and international security.
Kosovo : between dawn and dusk , Renaud DORLHIAC
On December 19th, 2007, negotiations initiated on Kosovos position have failed.
These negotiations outcome raises a number of questions, notably on the European
Unions ability to speak with one voice on the nature of Russian-Serb relations. Failure
of the troika-led mediation between Serb and Kosovar parties, as well as Russias firm
opposition to grant authority to the Security Council for any non mutually agreed
solution make a unilateral declaration of independence from Kosovar authorities all
the more likely. Yet, Kosovos access to independence would result in vast problems of
a political and security nature.
NATO in Afghanistan :
DORRONSORO

the

Titanics

uncertain

future ? ,

Gilles

Operation Enduring Freedom in Afghanistan has imposed itself as a blueprint for

the invasion of Iraq two years later. Yet, as early as 2003, analysts had pointed out the
illusory quality of what was presented to Western public opinions as a success.
Actually, the progressive increase in the number of troops did not stop the military
situation from degrading. This Western failure has three major causes : default of
expertise, absence of coordination between Western countries and absence of means
for reconstruction. The Taliban have proved to be dynamic adversaries when
confronted with Western forces : having reconstituted their forces in Pakistan, they
have quickly initiated the attack. Moreover, the regional context is not favourable to
Westerners and can only worsen if the United States pursues an aggressive policy
towards Iran or Pakistan, the two determining neighbours in the Afghan crisis
evolution. In these circumstances, no perspective for a crisis outcome in the near term
can be foreseen.
US hegemony and the stake of the Venezuelian neo-bolivarism , Eric
DUBESSET
Since the first colonization, at the end of the 15th century, Latin America and
Caribbean islands where in the political orbit of extra-regional actors. After three
centuries of European influences, the region was submitted to the USs multifarious
domination. Three steps : the rise of US power; leadership; then, military and trading
unilateralism. Such a process has soon generated a feeling of frustration and
contestation among the Latino intelligentsia, as well as among the people. So, neoBolivarian Venezuelian claims are nothing but an avatar of a deep and steadfast
contestation.
The issue of anti-missile defense in Europe. Dilemmas, confus and
tensions , Andr DUMOULIN
The extreme complexity of the case on the American anti-missile shield in Europe,
which must be replaced in the context of the American global defense, the cat-and-

abstracts

995

mouse game with Iran, without even mentioning the confusion of NATO and
American anti-missile programs, summon new interrogations : the new relevance of
the European nuclear deterrence, the future of relations with Russia, the
militarization of space, the perception of the threat, the deafening silence of the
European Union.
History in the
FABREGUET

media.

Ambiguities,

drifts,

legitimacies ,

Michel

Historical references take a prominent place in the media. Their role consists at the
same time in explaining current events by means of comparisons with the past, in
satisfying the publics most various expectations, but also in permanently
reinterpreting the past in accordance with the current conceptions of dominant forces.
Historys exposure actually favors the production of rather schematic and reductive
analyses. It is mostly used as a pretext for the circulation of a discourse based on
memories, which values the relation of personal data with their emotional echoes
above the cold rigor of an intellectual reconstruction of the past. But it also gives the
historian ever wider discussion opportunities in the public debate.
The Democratic Congress and the making of American foreign policy
in 2007 , Justine FAURE
In November 2006, President Bushs party lost majority in both chambers of the US
Congress. The Democrats victory is ascribed to the American publics rejection of the
White House handling of the Iraq war. However, in spite of the electorates clear
mandate, Democrats have had a hard time in substantially redirecting the conduct of
the war : they voted in favor of financing a troop surge and failed to obtain any
massive troop withdrawal. Yet, they have shown strong legislative activism, unusual
since 2001, and have restored the Congress powers of deliberation and oversight. The
partial failure of the Democrats on the Iraqi issue can be explained in part by several
institutional and topical constraints : Bushs imperial presidency, divisions among
Democrats, a narrow majority in Congress, and the persisting fear to be blamed for a
hasty withdrawal.
Lebanese crises , Agns FAVIER
In spring 2005, the double gap left by the murder of the former Prime Minister Rafic
Hariri and the withdrawal of Syrian troops from the territory has confronted Lebanon
with two major challenges : redefining its relations with its regional environment and
recomposing powers on a national scale. Since then, Lebanese crises have been
articulated on three crucial questions : that of the community repartition of political
power; that of implementing a Court of international nature to rule over political
murders since February 2005, and that of disarming Lebanese and non-Lebanese
militias. Internationalizing the Lebanese issue, far from facilitating its solution, has
reinforced domestic disagreements, who feed on tensions amongst the various countries
in the area and their allies on the international stage. The political crisis has thus evolved
since the end of the war in summer 2006 into a real dead end, which has notably resulted
in the paralysis of State institutions and the failure to elect a President of the Republic
before the end of the constitutional period in November 2007.

996

abstracts

The International Panel on Climate Changes (IPCC). The interface

between science and politics , Grard FELLOUS
The International Panel on Climate Changes (IPCC), which was created in 1988,
works at the interface between scientific research and political decision-makers. Its
role is to provide the latter with clear and reliable scientific information and to assess
in a transparent and non-prescriptive manner what is relevant for these decisionmakers in climatic science. The first three IPCC assessment reports (1990, 1995, 2001)
have strongly influenced the decisions made during the Earth Summit in Rio (1992)
and the Framework Convention on Climatic Change that ensued, then the draft Kyoto
Protocol in 1997 and its enforcement in 2005. The IPCCs fourth report, published in
2007, confirms and reinforces the conclusions made in previous reports. An intense
effort for international cooperation is developing for the enforcement of a climate
observation world system, an essential element for the Global Earth Observation
System of Systems (GEOSS) and necessary point of support of climate changes
mitigation and impact adaptation policies.
The mixed experience of international criminal courts. The limits of
international criminal justice , Julian FERNANDEZ
The International Criminal Courts (ICCs) for ex-Yugoslavia and Rwandas
upcoming interruption of activity summons a critical assessment of these two ad hoc
jurisdictions. The partisans and actors of these two Courts considered that the latter
had a two-fold reason for being. First, justice had to be done regarding the two specific
occasions those ICCs had been created for. Then, the two jurisdictions had to foretell
the consecration of international criminal justice as a decisive tool for regulating
international society. The work accomplished by the two ICCs proves to be very
imperfect, regarding immediate objectives as well as rather medium-term ambitions.
Experience emphasizes the difficult, if not impossible, conciliation of criminal justice
and international politics.
The return of the Non-Aligned on the international scene. A change in
continuity, Guy FEUER
The recent summits on the Non-Aligned show the will of member States to see them
come back on the international scene and exerting an effective influence on it in the
name of peace and justice. To achieve that aim, and in order to be in agreement with
the present necessities while remaining faithful to their founding principles, they
intend to present a fresher look marked by a subtle dialectic of change and continuity,
including an attempt at doctrinal renovation and an enlarged program of concrete
recommendations. The fundamental touch of the last Summit, held in Havana in 2006,
is that non-alignment henceforth means refusing American unilateralism.
The economic and political power of non-governmental organizations
in todays world , Jacques FONTANEL and Yann ECHINARD
NGOs play the part of human rights defenders and have become important partners
on the international stage, as well as a civil counter-power. Even though the actual
results of their main fights, such as, among others, enforcing the Tobin tax,

abstracts

997

humanitarian protest and fair trade are relatively modest, the NGOs position within
society has been reinforced thanks to the enforcement of some of their
recommendations. Yet, the NGOs idealized image has been replaced with a more
contrasted perception of reality : the human rights sector can also be subjected to the
laws of the market and many critics emerge today, pointing at the insufficiently
universal nature of their endeavors, their questionable representativeness and the
origin of their collected funds.
The Canadian claim for sovereignty on the Northwest Passage. The
double-sided choice of an uncompromising rhetoric , Grgoire GAYARD
The Northwest Passage is the maritime way which goes through the straits of the
Canadian Archipelago, linking the Atlantic and Pacific oceans. Since decades, it is also
the subject of a dispute between Canada and the United States, concerning the legal
status of the waters surrounding the Archipelago. Whereas Canada considers them as
internal waters, the United States perceives them as forming an international strait.
The observed melting of the ice in the polar region is raising new interest in this
recurring issue. Although it is still unclear to what extent the ice melting might affect
the navigability of the passage, many believe that Canada will soon be faced with
increased activity in the region. This could potentially harm Ottawas position, if the
Canadians are unable to assert effective monitoring, control and administration over
the passage. The choice of a strategy which favors form over substance, and the use of
uncompromising rhetoric by successive governments in Canada have already proved
their limits. It is probably time to change the way the issue is framed : it would be
advisable to factor in the Inuit people.
Emerging powers in globalization , Jean-Christophe GRAZ
The end of bipolarity did not lead to the world order being redefined. In this context,
the main tests of strength produced by globalization must be acknowledged. One
notices first the emergence of new major actors, such as Brazil, India, China or South
Africa (BICS), and the rise of Asia in world political economy. Yet one must note the
resistance of globalizations losers and the advent of alter-globalization. Finally, the
Bolivarian alliance for the Americas may represent an alternative to the current order.
The Iraqi Special Tribunal : an instrument for justice or revenge ? ,
Patrycja GRZEBYK
The Iraqi Special Tribunal a new court created by the occupation authorities to
judge the crimes of the regime of Saddam Hussein has passed its first judgments and
the first accused have been executed. It is now time to answer whether the trials of the
former dictator and his supporters are an example of the victory of justice or of its
failure. For this purpose, it has to be examined whether the tribunal is legal, impartial,
and independent, whether its structure and procedure are clear, transparent and
compliant with the principles of international criminal law and whether all judicial
guarantees of the accused are respected.

998

abstracts

Establishing a nuclear weapon-free area in Central Asia, Jean-Franois GUILHAUDIS

A treaty establishing a nuclear weapon-free zone in Central Asia has been signed by
the five countries in the area, on September 8th, 2006, in Kazakhstan (Semipalatinsk).
The event has almost passed unnoticed : is this a non-event? Western diplomacies, who
have endeavored to prevent the Treaty from being signed, may want it to be so.
Indeed, studying the zones context and profile as well as the origin of the Treaty sheds
light on the conflicting nature of this new nuclear weapon-free zone. This very
acknowledgement significantly enlarges the issue of future perspectives.
Ouagadougous political Agreement. Towards a perennial crisis outcome in the Cte dIvoire ? , Simon P. Alain HANDY and Toussaint
CHARLES
Ouagadougous political agreement, which emerged from the impasse of previous
frameworks, signals an important event for the Ivory Coast, which has dwelled in a
crisis situation since the aborted attempt at a coup in September 2002. Indeed, after
the many unsuccessful attempts at solving the conflict led by the United Nations,
African and Third-party States regional organizations, this agreement has allowed
reviving the political process of crisis outcome. Even though it has been facilitated by
the Burkinabe President and the United Nations, it is the first endogenous agreement
between Ivorians. In this quality, its chances of success seem more important than
those of previous agreements, as proved by the considerable progress accomplished
since. Yet, there remain many obstacles to the peace process. In order to understand
this stalemate and to draft reviving solutions, one must go back to the sources of the
Ivorian political equation.
Afghanistan, six years after , Zalma HAQUANI
Six years after the events of September 11th, 2001, Afghanistan has found relative
peace and safety only thanks to the presence of the international forces still active on
the whole of the territory. The countrys stabilization is not yet completed and the
economic and social rebuilding is still on hold. Such is the situation of this country in
2007, in spite of the efforts and good progresses made in the fight against terrorism, as
in the policy, economic and social fields.
Is information a source of power ? , Philippe HAYEZ
The information activity is currently undergoing deep changes and adjustments,
notably because of the increase in security matters arising from the shift in political era
after September 11th, 2001. Analyzing the contribution of information services to the
policy of securing democracies proves that it can, with diplomacy and the use of armed
forces, play the part of a third way, precisely when it is often perceived as the
missing dimension in international relations. Thus, the issue is to determine whether
information services are a new factor of power or influence for States on the
international stage. Three axes have been identified in order to analyze these stakes.
Firstly, the very essence of information must be presented and understood through its
characteristics, its relations with the State and its aims; thus, it can be noticed that it

abstracts

999

truly sets itself as a political object. Then, it is observed that the activity of
information must sometimes reconcile contradictory logics : indeed, it must be
subjected to the efficiency principle, while setting its means of action in a legitimate
framework. Finally, the development of the international cooperation process
concerning information services must be considered : the European case thus shows the
difficulties as well as the assets brought by this shift to a supranational scale.
The new French President and foreign and security policy , Jolyon
HOWORTH
Nicolas Sarkozy, the new French President, has not developed his vision of foreign
and defense policy much during the 2007 presidential campaign. Yet it appears to be
consistent, aiming at replacing the promotion of human rights, democracy and
multilateralism at the centre of French diplomatic action. President Sarkozy, while
refusing Realpolitik, must yet take into account enduring French strategic interests,
limiting the possibilities available to him of practicing a policy that would contrast
with that of his predecessors. Whether it be relations with the United States, NATO,
the Middle-East or Africa, his apparent changes of direction are joined with the
stability of great trends in French diplomacy.
Iraq in 2008. A time for fragmentations , Gabrielle LAFARGE
Clashes in Iraq are no longer solely related to military and political decisions of the
United States-led coalition; they are also subjected to local dynamics, the Iraqi agenda
or even the influence of neighboring countries. After the turning point in February
2006, marked by the Samarra attack that Iraq-ized the conflict, making it a civil
war, the fragmentation of violent events during the year 2007, favored by an American
policy that fosters localism, enhances tensions within the Sunnite and Shiite
communities and also threatens to affect Kurdistan. Iraqs next challenges (a lighter
American presence, general elections in 2009) must not cover the conflicts deep causes,
that is to say the sharing of power, land and resources.
France and the European decision-making process : the Secrtariat
gnral des affaires europennes at the heart of Paris-Brussels
relations , Virgine LANCERON
The specificity of the European Unions decision-making process, characterized by
the absence of its own administrative network, needs constant cooperation between
European institutions and national administrations, from the elaboration to the
performance of rules defined in Brussels. In France, this mission was entrusted to the
Secrtariat gnral du Comit interministriel pour les questions de coopration
conomique europenne (SGCI; general interministerial department for European
economic cooperation affairs) created in 1948, which became the Secrtariat gnral
des Affaires europennes (SGAE; general department of European Affairs) by a decree
on October 17th 2005. Under the authority of the Prime Minister, it is in charge of
coordinating ministries in order to define the official French position concerning
European topics. The SGAE, although it is still not very well-known, lies at the core of
Paris-Brussels relations : its action enables a real French participation to the European

1000

abstracts

decision-making process, from community acts drafts to their implementation at the

national level.
Terrorism and the rule of law , Roseline LETTERON
Terrorism is a permanent challenge for the Rule of law, which must fight it
without questioning its base of liberal principles. After September 11th, Anglo-Saxon
countries, whose legal systems rejected the notion of exceptional circumstances,
have immediately passed security legislations, which were often quite detrimental to
the very principles governing the due process of law . In written law countries, such
as France, legal systems have often perceived terrorism as an exceptional
phenomenon, fit to be faced with emergency provisions. Today, one can observe a
leveling in approaches, as security legislations tend to become perennial and the fight
against terrorism becomes a contextual element in all legal systems. Beyond this, a
true opportunity effect of the terrorist threat is developing, allowing to justify
security provisions that are often far removed from the necessities of the fight
against terrorism, but that can be justified by the latter. One can then wonder
whether the Rule of law would not be threatened more by the restrictions it brings on
the liberal principles that form its foundation rather than terrorist movements blind
violence.
The United States : a rogue State ? , Robert S. LITWAK
In this article, Robert Litwak presents a surprising international phenomenon : over
a mere few years, the United States image in the world has profoundly degraded from
the status of a victim after the attacks of 9-11 to that currently of dangerous rogue
State. Litwak attributes this change in perceptions to the assertive unilateralism
that the US of George W. Bush has adopted after the 9-11 trauma. Far from being
efficient, this unilateralist strategy has led the United States into the Iraqi trap and
has considerably altered its potential for sympathy. More important, the U.S. suffers
from the loss of their credibility, which will thwart the indispensable nation from
playing its part on the international stage.
Diversity in cultural expressions. 2007, the year of enforcement of
UNESCOs Convention and the UNs acknowledgement of indigenous
people , Michel MATHIEN
The Convention on the protection and promotion of cultural expressions adopted by
UNESCO has become operational during 2007. At the end of this year, 77 States had
signed it. Yet, even if its main intention concerns the cultural industries, it will not be
easy for all of the actors concerned (States, international institutions, civil society,
media and various creators), not to consider the expression of the minorities which are
more and more numerous in the World, including Europe. They want to be recognized,
not only about their cultural aspects, but also inside many States. The UN Declaration
on the Rights of Indigenous Peoples of 13 September 2007 will give them a new
legitimate point.

abstracts

1001

Southern Caucasian States and the anti-missile shield crisis , Gadz

MINASSIAN
The American anti-missile shield crisis has led Southern Caucasia (Armenia,
Azerbaijan, Georgia) to new turmoil. Do Southern Caucasian States, who are aware of
their strong exposition to danger in the absence of a regional security system, have
valid reasons to worry about the American project and Russias counter-proposition to
use the Gabala radar station in Azerbaijan jointly with the US? The backdrop of the
opening of a tensions cycle of an unprecedented genre between Russia and the United
States is the control of the Black Sea and it accesses. Southern Caucasia, as a new
separating line, is subjected to excessive instrumentalizing by these powers. Among
the three Southern Caucasian states, Azerbaijan is the State that comes out reinforced
from this verbal fight, since in the event of a Russian-American agreement. Bakou
would host the talks between Washington and Moscow. Yet, this Azeri leadership
might disrupt the regional military balance and speed up the armament race between
the three States, in the absence of a compromise on suspended conflicts and of a
regional agreement to echo outer threats, all the more since the Russian project of
suspending the enforcement of the CFE Treaty.
The WTO and the tribulations of the Doha Round, James MOUANGUE
KOBILA
Despite the official name given to the Doha Round negotiations, designated as the
Development Round, development matters are neither at the core of the Ministerial
statement, nor at the core of the Geneva negotiations. The tribulations of this
negotiation cycle proceed mainly from developing countries will to make the
negotiations schedule comply with negotiations under the Doha Round, in order to
make it an authentic development cycle, contrary to the forecasts of developed
countries which rather focus on reinforcing its neo-liberal gist. The result is that the
Doha Round is a place where the various actors strategies are confronted more than a
place for transactions.
From constructive chaos to growing entropy. Perspectives for 2008
in the Middle-East , Christian NAKHLE
The year 2008 can be forecast as marking a transition and waiting phase in the
Middle-East. This part of the globe has entered a cycle of deep crises, resulting in
growing entropy. The latter is translated into three phenomena, that is to say the
United States incapacity to win the war or impose peace, the fragmenting polarisation
of the social and political sphere, and the emergence and assertion of Iran as a regional
power that cannot be ignored by the international community. But this situation of
entropy reinforces durably new conflicting situations : indeed, the arc of crisis that
stretches from the depths of Iran to the Mediterranean shores of Lebanon, including
Iraq, Syria and Palestinian lands, seems made to last and indicates the generalised
decay of crises.

1002

abstracts

The fight against climate change. Between baby steps and world
governance , Cline NGRE
After having long denied or minimized the existence of climate changes, the
international community is finally taking stock of their importance. Rhetoric and
practices, faced with the acknowledgement of economic, strategic and humanitarian
consequences of climate imbalance, are evolving. For instance, the French president
has made a number of announcements and the United States, even though their
official position has not evolved, are witnessing the emergence of many non
governmental local actions. Yet, difficulties inherent to this phenomenon (scientific
imprecision, emphasis on the short term rather than the long term) keep privileging
statu quo, that is to say States inaction to prevent climate change. The Kyoto
Protocol, far from solving the problem definitely, has to be praised as a laudable effort
in view of world cooperation on this matter : it implements original and flexible
articulations on which many local initiatives rely.
Iran-United States relations. Looking for regime ghange , Franois
NICOULLAUD
Two seminal facts explain the sorry state of the Iran-US relationship : the coup
against Mossadegh and the American Embassy hostage-taking. Since this last episode,
the goal of regime change has never been durably forsaken on the American side. It has
been indeed the driving force behind the policy of sanctions, as well as behind various
indirect strategies aiming at destabilizing the Islamic Republic. Today, the nuclear
case could offer an opportunity to reach the same goal. On the Iranian side, the regime
renounces no mean to counter what it sees as expressions of the arrogance of a big
power.
Intellectual property, globalization and development , Philippe PETIT
The protection of intellectual property rights, which the World Intellectual
Property Organization (WIPO) has been promoting, was not put into question until
the 1990s. Globalization and technological evolution have turned it into a growing
controversy. From now on huge interests are at stake in a globalized, knowledge-based
economy. There is a gap between the progress of new technologies and the status of
intellectual property law. An additional factor stems from the TRIPS agreement and
the debate on drug patents. How would it be possible for all to reap the fruits of
creativity and innovation?
The US in Afghanistan , Thomas RID
The oncoming US elections raise, among others, the problem of the new elected
Presidents policy choice for Afghanistan. It will depend upon the prospects of the
future Administration for Iraq. US interests, as well as those of the NATO members,
lie in the connection between the struggle against terrorism and the stabilization of the
Afghan government. Other countries, including some NATO members, could have
different objectives, meaning only governance and stabilization. The next President,
whether Democrat or Republican, will have a threefold option : to follow the same
pattern, with a few modifications; to increase military commitment; to withdraw the

abstracts

1003

armed forces. The most likely scenario is that the US and their allies will try to
maximize profits and minimize costs.
New soldiers of fortune in France : the end of taboos , Thierry ROUSSEAU, Bruno LE RAY and Patrick PACOREL
The development of private military companies goes beyond the perception and
definition of the traditional mercenary activity. The outsourcing of certain tasks that
traditionally belong to royalty is an acknowledged fact in the United States, as in
Great Britain and South Africa. Those private military companies expansion responds
to the multiple challenges of international security : lack of recruiting, media impact of
military losses, reluctance to commit to conflicts without strategic interest. Indeed,
these countries have implemented a more or less rigorous legal framework to control
the activity of this expanding sector. In spite of the apparent contradiction between
these companies inherent pursuit of profit and the notion of public service that
presides over national armies, the authors of this article consider that these entities are
bound to complement each other and call for the definition of a legal framework in
France in which private military companies may fit and develop.
Europe in the 2007 French presidential campaign. A guarded domain,
or plan B Euroscepticism , Muriel ROUYER
The European issue, who may have been expected to dominate debates in the
presidential campaign, eventually turned out to be just a matter of lesser importance.
The reasons for Europes political evanescence in debates should be sought
particularly in the absence of a common candidate against the European
Constitutions opponents or in the campaigns deliberate focus on security and
immigration issues. Most of all, the main candidates have all adopted, in various
degrees, some kind of Plan B Euroscepticism, a hypocritical and populist critic of the
contemporary building of Europe, so as not to lose those voters who had decided
against the European Constitution.
India, China : what are the balancing forces in Asia? , Isabelle SAINTMZARD
Since the end of the 1990, both China and India have boosted their regional policy.
Peking wishes to contribute to regional stability, as proved by its help to the most
fragile economies and its choice not to devaluate its currency. Delhi places its hopes on
negotiations within the framework of ASEAN on the one hand and on a bilateral level
on the other hand to create free trade areas with Japan, South Korea, China and
Singapore. India and China have sealed a strategic and cooperation partnership in
2005 and are dedicated to the ASEAN + 3 (APT) process, while attempting to revive
negotiations on their border dispute. Yet, the APT suffers from the fight for influence
between China and Japan and between China and India. The American strategy, faced
with those two growing powers, is changing : multilateral cooperation is favored
against bilateral partnership, and the United States gamble that, by fostering a
partnership with China, the latter will become a responsible international actor.

1004

abstracts

The conquest of space and international relations , Isabelle SOURBESVERGER

Space activities are indeed relevant for international relations in the field of
international security, concerning the role of the State in the sharing of regional and
international influence, as well as concerning sustainable development. Since fifty
years, space activities have reflected the relations of terrestrial power. Technological
breakthroughs have been reintegrated in the internal relations between States. Despite
its unique and new characteristics, space continues to reflect the image of the past, be
it in State hierarchy or in the content of their ambitions.
Nigeria. The chaotic shaping of a power without people ? , Jrme SPINOZA and Olivier VALLE
In April 2007, Nigeria has undergone a particularly troubled election period, whose
consequences may unfortunately enhance the weak spots of this demographic giant in
Sub-Sahara Africa. This political situation has shed light on the constant corruption of
institutions by interest groups fighting for control of gas revenue, the base of the
countrys economy, who let two thirds of the population survive under the poverty
threshold. The centrifugal tensions that shake this nation may be managed by
oligarchy, yet the perspective of the post-gas era that is foreseen for 2020-2030 bears
its own interrogations. Some economic analysts nevertheless think that Nigeria
possesses assets that may allow it to progress to the status of emerging power. Yet,
modernizing socio-political relationships seems to be a necessary preliminary condition
to this advancement, which could also contribute to erase the systematically crisisinducing impact resulting from each election cycle until now.
2007 : clouded skies, bad visibilities, same temperatures , Serge SUR
2007 did not bring any changes to the trends of previous years, which have been
spent waiting. The weight of problems from the past still bore on : the tensions, crises
and conflicts did not experience any decisive shift for better or for worse, whether it
was in the Near Middle East, in Africa or in Europe. Fears about the future and a
prevailing atmosphere of distrust have persisted : the proliferation of weapons of mass
destruction and terrorism remain regular or pervasive threats. Globalisation has not
progressed, and the impacts of the American subprime crisis have darkened
economic perspectives. Climate change has featured prominently in the agenda of
great international meetings, yet no agreement strengthening the Kyoto Protocol was
reached. In these conditions, international governance is in a stalemate :
multilateralism is weakened institutionally and normatively; American unipolarity
does not respond to the demands for international leadership; the prevailing
unorganised multipolarity leads to disagreement as well as to an international
adjustment; the European Union seems on the verge of waking up from its slumber,
yet its international influence is still fragile; the option of reinforcing the Transatlantic
axis around NATO would risk reviving ancient chasms.

abstracts

1005

France and the UNO , Paul TAVERNIER

The analysis of the France-UN system relations stresses the importance of the
Organization as a vector of influence and power. For France, it is a useful tool for its
international policy in the field of international security, and for the French language.
There are three axes of analysis. First, presence and participation of France in the
political, diplomatic and administrative apparatus of the Organization; at the same
time, financing the UN activities is important. Second, the permanent membership of
the UNSC French status is outstanding, in the light of its reform process
enlargement, right of veto; the participation to the PCKOs is also a significant factor.
Third, the promotion of the French language and of Francophony is a considerable
stake regarding the concepts of multilinguism and even of multilateralism.
Western powers and peace operations , Josiane TERCINET
Western powers, known as high income countries by the OECD, have been led to
diversify their commitments in peace operations, a better expression than
peacekeeping operations, since peacekeeping operations today dont correspond to all
the operations related to peace in a collective security prospect. Western countries are
thus in the front line in multinational operations and remain strongly present in the
UN environment. But they dont play anymore directly such a great part in UN
peacekeeping as they used to do during several periods of 20th century. Lebanon and
UNIFIL II gave an opportunity to some of them, especially European countries, to
come back to UN operations, but according to their own terms. This comeback does
not seem to be the case in Darfur any longer and Europeans, except the United
Kingdom, seem to prefer participating to United Nations operations trough the
European Union : by proxy, in a way.
European Union as a global democracy agent, Jan ZIELONKA
Democracy promotion is often perceived as an American project. Yet, the European
Union (EU) is also committed to spread democracy in the world. In spite of varied
means and a geographically boundless policy, EUs sole instance of real success in this
regard is post-communist Europe : there, democracy promotion has been linked with
EUs enlargement policy. Yet, Europes current enlargement fatigue and the fight
against terrorism render the European policy of democracy promotion in Turkey or in
North African countries harder to achieve. The current context, in which many
Western governments have reduced civil liberties in their own countries for security
reasons, as well as some disturbing evolutions on the democratic front in several
European countries, undermine the positive model influence of the West on other
States. Thus, it is time for a fundamental re-thinking of the democracy promotion
project.
The Ottawa Process. Ten years of humanitarian disarmament ,
Henry ZIPPER DE FABIANI
Ten years after 122 States signed the Convention on the Prohibition of Use,
Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on their
Destruction on December 3rd and 4th, 1997, in Ottawa, it might be relevant to assess

1006

abstracts

what is related to a kind of humanitarian disarmament. First, it appears that the

Ottawa Process, which is characterized by the intrusion of civil society within the
realm of international negotiations, embodies the emergence of a new type of
diplomatic method. Second, the Ottawa Convention, to which 176 countries are
participating more or less directly at the beginning of 2008, has proved to be a success;
yet, at the same time, defaults remain in the fight against anti-personnel mines, as the
double ghost of international terrorism and weapons of mass destruction proliferation/
dissemination gives disarmament new challenges.

INDEX THMATIQUE
A
Accord politique de Ouagadougou :
653, 654, 657, 659, 662, 663, 664,
666, 667, 982
Actualit internationale : 833, 834,
835, 836, 838, 840, 841, 842, 843
Afghanistan : 105, 106, 107, 108, 109,
110, 111, 112, 113, 114, 115, 116,
117, 118, 119, 120, 122, 123, 124,
125, 127, 469, 471, 497, 498, 499,
500, 501, 502, 503, 504, 505, 506,
507, 508, 509, 510, 511, 512, 513,
514, 553, 554, 555, 558, 559, 560,
564, 566, 567, 568
Afrique : 162, 163, 164, 165, 167, 169,
172, 175, 176, 848, 849, 850, 851,
852
Afrique du Sud : 750, 751, 752, 754,
755, 759
Al Qada : 118, 123, 124, 125, 126
Allemagne : 553, 554, 555, 556, 557,
558, 559, 560, 561, 562, 563, 564,
565, 566, 567, 568
Altermondialisme : 751, 756, 757, 758,
761, 762, 769
Alternative bolivarienne pour les
Amriques : 54, 751, 759
Amrique latine : 41, 42, 44, 45, 46,
48, 49, 50, 51, 52, 53, 55
Amnesty International : 292, 296
Arctique : 803, 804, 805, 807, 808, 809,
810, 811, 812, 813, 814, 815, 816,
817
Armnie : 569, 570, 571, 572, 573, 575,
576, 577, 578, 579, 580
Armes nuclaires : 9, 10
ASEAN : 59, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67,
68, 70

Asie centrale : 605, 606, 607, 608, 609,

610, 611, 612, 613, 615, 617, 618,
619, 620, 622, 623, 624, 625, 626,
982
Asie du Sud-Est : 59, 60, 61, 62, 63,
64, 65
Audiovisuel : 872, 874, 876, 877, 878
Azerbadjan : 569, 570, 571, 572, 573,
574, 575, 576, 577, 578, 579, 580
B
Bouclier antimissiles : 538, 542, 546,
549, 550, 551, 569, 570, 571, 573,
575, 578
Brsil : 750, 751, 752, 754, 755, 759,
760, 761
Brevets : 824, 825
Burkina Faso : 847, 850, 851, 852, 854
C
Canada : 803, 804, 805, 806, 807, 808,
809, 810, 811, 812, 813, 814, 815,
816, 817
Carabe : 41, 42, 46, 47, 54
Caucase du Sud : 569, 570, 571, 572,
575, 576, 577, 580
Chambre des reprsentants : 467
Chine : 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66,
67, 68, 69, 70, 750, 751, 752, 753,
754, 760, 761, 889, 988
Climat : 785, 791, 917, 918, 920, 921,
922, 923, 924, 925, 926, 927
Comit mondial des satellites dobservation de la terre (CEOS) : 917, 924,
925

1008

index thmatique

Comit pour les utilisations pacifiques

de lespace extra-atmosphrique
(CUPEEA) : 905, 906, 907, 908, 909,
910, 911, 912, 913, 914
Commerce quitable : 768, 770, 771,
772, 776
Commerce international : 214
Confrence de Bali : 800
Congrs amricain : 467, 468, 469, 470,
471, 472, 473, 474, 475, 476, 477,
478, 479, 480, 481
Conseil de scurit : 373, 375, 378, 379,
380, 381, 382
Constitution europenne : 89, 95, 96,
98
Convention dOttawa : 631, 635, 636,
638, 639, 640, 641, 642, 643, 644,
645, 647
Core du Nord : 26, 32, 33, 35, 36, 37,
38
Core du Sud : 61, 63, 66, 68, 70
Cte dIvoire : 161, 162, 163, 166, 168,
169, 170, 171, 172, 653, 654, 656,
658, 660, 663, 665, 666, 667, 982
Cour pnale internationale : 238, 239,
240
Cycle de Doha : 197, 198, 199, 200,
201, 202, 203, 204, 205, 206, 207,
208, 209, 210, 211, 212, 213, 214,
215, 216, 217, 218, 219, 220, 221
D
Dmocrates : 467, 469, 470, 471, 472,
473, 474, 475, 476, 477, 479, 480,
481
Dmocratie : 427, 428, 429, 430, 431,
432, 433, 434, 435, 436, 437, 438,
439, 440, 441, 442, 990
Dnuclarisation : 605, 614, 617, 619,
625, 626
Dsarmement : 629, 631, 634, 636, 637,
639, 640, 641, 643, 644, 646

Dveloppement : 197, 198, 199,

201, 202, 203, 204, 205, 207,
209, 211, 213, 214, 218, 219,
221, 819, 820, 822, 823, 824,
826, 827
Diplomatie : 341, 342, 343, 346,
350, 352, 355
Dissuasion nuclaire : 538, 539,
549, 550, 552
Diversit culturelle : 831, 833,
880, 882, 884
Droit humanitaire : 634
Droits de lhomme : 183, 184, 185,
187, 188

200,
208,
220,
825,
347,
543,
879,

186,

E
Effet de serre : 785, 786, 788, 789, 791,
793, 794, 795, 796, 798, 799, 917,
918, 920, 921, 922, 923, 926, 929,
930
Egypte : 148, 150, 154, 155, 157, 159
Election prsidentielle : 389, 390, 391,
392
Environnement : 918, 923, 926
Espace : 889, 890, 891, 894, 895, 896,
897, 899, 900, 902, 905, 906, 907,
908, 909, 910, 911, 912, 913
Etat de droit : 245, 246, 248, 252, 256,
260, 261
Etats-Unis : 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29,
30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39,
41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50,
51, 52, 53, 56, 61, 62, 66, 68, 69, 70,
118, 119, 120, 121, 122, 123, 124,
125, 126, 129, 131, 136, 145, 146,
147, 148, 149, 151, 152, 153, 154,
159, 160, 186, 191, 199, 200, 203,
204, 205, 209, 212, 213, 214, 215,
217, 219, 248, 249, 255, 258, 357,
361, 362, 363, 364, 365, 366, 369,
444, 446, 447, 448, 455, 456, 457,
458, 459, 468, 469, 471, 472, 473,
475, 483, 484, 485, 486, 487, 489,
497, 498, 499, 500, 502, 503, 505,

index thmatique
506,
537,
545,
571,
608,
669,
704,
788,
804,
817,
896,

508, 509, 510, 511,

538, 539, 540, 541,
547, 548, 549, 550,
573, 574, 576, 579,
609, 611, 613, 615,
670, 671, 687, 689,
707, 714, 715, 720,
789, 793, 796, 797,
805, 806, 807, 808,
889, 890, 891, 892,
897, 898, 899, 900

512,
542,
569,
580,
620,
695,
734,
799,
811,
894,

513,
544,
570,
606,
625,
703,
786,
800,
813,
895,

Europe centrale et orientale : 432, 433,

434, 436, 437, 439
Europanisation : 407, 408, 422

1009
G

Gorgie : 569, 570, 571, 572, 573, 576,

577, 578, 579, 580
GEOSS : 925, 926
Gouvernance : 3, 4, 14, 785, 787, 788,
789, 792, 794, 797, 800
Grande-Bretagne : 248, 249, 261
Groupe dexperts intergouvernemental
sur lvolution du climat (GIEC) :
785, 790, 792, 799, 917, 918, 919,
920, 921, 922, 923, 924, 926, 930
GUAM : 577, 578
Guerre contre le terrorisme : 29, 30,
31, 39

FINUL : 449, 451, 452, 588, 589, 590,

591, 592, 593, 594, 595, 721

Hezbollah : 708, 709, 710, 711, 713,

714, 717, 719, 720, 721, 722, 723

France : 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96,

98, 99, 100, 179, 181, 182, 184, 185,
188, 190, 194, 245, 246, 248, 252,
254, 257, 258, 260, 263, 264, 266,
267, 272, 273, 275, 276, 277, 278,
279, 341, 342, 343, 344, 345, 346,
347, 348, 349, 350, 351, 354, 355,
357, 358, 359, 360, 361, 362, 363,
364, 365, 368, 369, 370, 371, 372,
373, 374, 375, 376, 377, 378, 379,
380, 381, 382, 383, 384, 389, 390,
391, 392, 394, 395, 396, 397, 398,
399, 400, 401, 402, 403, 407, 408,
411, 412, 413, 414, 416, 417, 419,
420, 421, 422, 425, 519, 521, 522,
523, 524, 526, 527, 529, 605, 608,
611, 623, 707, 714, 718, 720, 785,
789, 792, 793, 795, 796, 833, 871,
970, 971, 974
France 24 : 871, 872, 873, 874, 875,
876, 877, 878
Francophonie : 371, 381

Histoire : 341, 342, 343, 344, 345, 346,

347, 348, 350, 351, 352, 354, 355,
859, 860, 861, 862, 863, 864, 865,
866, 867, 868, 869
Humanitaire : 764, 768, 770, 773, 774,
777
I
Inde : 59, 60, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69,
70, 750, 751, 752, 753, 754, 755, 759,
988
Information : 834, 835, 836, 837, 838,
839, 840, 841, 844, 845, 846
Ingrence : 184, 185, 193, 194
Intgration rgionale : 60, 61, 62, 63,
65, 67, 70
Iran : 23, 26, 32, 33,
145, 146, 148, 151,
155, 158, 159, 160,
484, 485, 486, 487,
491, 492, 493, 494,
539, 540, 546, 547,

35, 36, 37, 38,

152, 153, 154,
471, 480, 483,
488, 489, 490,
495, 496, 537,
548, 549, 550,

1010

index thmatique

551, 552, 570, 572, 573, 575, 576,

577, 695, 698, 699
Iraq : 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32,
33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 130, 131,
132, 134, 136, 137, 138, 143, 145,
146, 147, 148, 149, 150, 151, 152,
153, 154, 159, 160, 467, 469, 470,
471, 472, 473, 474, 475, 476, 477,
478, 479, 481, 484, 485, 486, 490,
495, 497, 498, 499, 500, 501, 504,
507, 510, 511, 513, 514, 689, 690,
692, 693, 695, 696, 697, 698, 699,
700, 701, 702, 703, 704, 705
Isral : 145, 146, 147, 151, 155, 156,
157, 158, 365, 366, 540, 548, 549,
551, 710, 717, 719, 720, 721

Libre-change : 199, 206, 208, 212,

213, 217
Lune : 906, 907, 911
M
Maintien de la paix : 582, 583, 585,
586, 587, 588, 590, 591, 594, 596
Mdias : 831, 833, 834, 835, 836,
838, 839, 840, 841, 842, 843,
845, 846, 848, 849, 850, 851,
853, 854, 855, 856, 859, 860,
862, 863, 864, 865, 866, 867,
869, 873, 875, 876, 879, 883

837,
844,
852,
861,
868,

Mdiatisation : 833, 838, 841, 846

Mmoire : 861, 864, 865, 868, 869

Mercenaires : 263, 264, 266, 267, 268,

271

Japon : 61, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69,

70, 988

Mines antipersonnel : 629, 630, 632,

635, 637, 638, 639, 640, 641, 643,
646, 647

Journalisme : 847, 848, 849, 851, 852,

853, 854, 855, 856, 857

Minorits : 879, 883

Mondialisation : 2, 3, 9, 11, 13, 749,
750, 751, 755, 756, 757, 758, 761,
819, 820, 821, 826, 827

Justice internationale : 231, 239

K
Kosovo : 669, 670, 671, 672, 673, 674,
675, 676, 677, 678, 679, 680, 681,
682, 683, 684, 685, 686, 687
Kurdistan : 690, 692, 696, 701, 702,
703, 704

Moyen-Orient : 145, 147, 149, 151, 152,

154, 157, 159, 160, 358, 362, 365,
366, 370, 447, 449, 455, 456, 457,
458, 459
N
No-bolivarisme : 41, 49, 52, 53, 54, 58
Nigeria : 725, 726, 727, 728, 729, 731,
732, 733, 734, 735, 736, 737

L
Liban : 145, 150, 151,
357, 365, 443, 444,
449, 450, 451, 452,
457, 459, 589, 590,
595, 596, 707, 708,
712, 714, 715, 716,
720, 721, 722, 723

154,
445,
453,
591,
709,
717,

157,
446,
454,
593,
710,
718,

159,
448,
456,
594,
711,
719,

Non-alignement : 74, 75, 76, 77, 78

Non-Aligns : 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79,
80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88
Nord : 75, 76, 80, 85, 86, 88, 725, 727,
731
Nuclaire : 483, 486, 488, 491, 492, 493

index thmatique
O
Occidentaux : 581, 582, 584, 585, 586,
587, 588, 589, 590, 594, 595, 596
OMPI : 819, 820, 821, 822, 823, 824,
825, 826, 827
ONU : 3, 8, 14, 179, 180, 181, 182, 183,
184, 185, 186, 187, 188, 189, 190,
191, 192, 193, 194, 371, 372, 373,
374, 375, 376, 377, 378, 379, 380,
381, 382, 383, 384, 581, 582, 583,
585, 586, 587, 589, 590, 591, 592,
594, 595, 596, 653, 654, 655, 656,
657, 658, 660, 662, 664, 666, 667,
716, 720, 905, 907, 914, 982
ONUCI : 654, 655, 656, 657, 658, 662,
664
Oprations de maintien de la paix :
372, 373, 377, 378, 379, 380, 384
Oprations de paix : 581, 582, 584,
586, 596, 597
Organisation mondiale du commerce
(OMC) : 197, 198, 199, 200, 201, 202,
203, 206, 208, 209, 210, 212, 213,
214, 215, 216, 219, 220
Organisations non gouvernementales
(ONG) : 282, 283, 285, 287, 288, 290,
291, 292, 293, 294, 295, 296, 297,
298, 763, 764, 765, 766, 767, 768,
769, 770, 773, 774, 775, 776, 777
OTAN : 117, 119, 120, 124,
363, 364, 368, 497, 499,
507, 508, 509, 510, 511,
540, 541, 542, 543, 544,
547, 551, 552, 553, 554,
561, 565, 566, 567, 568,
577, 578, 579

126,
504,
512,
545,
559,
570,

362,
506,
538,
546,
560,
572,

1011

Passage du Nord-Ouest : 803, 804, 806,

808, 809, 810, 811, 812, 813, 814,
815
Politique europenne de scurit et de
dfense (PESD) : 368, 553, 559, 565,
566, 567, 568
Pologne : 436, 437, 440, 537, 541, 542,
543, 544, 547
Pouvoirs mergents : 749, 750, 751,
756, 761
Premption : 26, 27, 28, 31, 33, 35
Prvention : 27
Programme des Nations Unies pour
lenvironnement (PNUE) : 918, 926
Proprit intellectuelle : 819, 820, 821,
822, 823, 824, 826
R
Rchauffement climatique : 9
Renseignement : 519, 520, 521, 522,
523, 524, 525, 526, 527, 528, 529,
530, 531, 532, 533, 534, 535
Repentance : 341, 342, 343, 348, 349,
350, 354, 355
Rpublicains : 467, 468, 469, 470, 472,
474, 476, 478, 479
Rpublique dmocratique du Congo
(RDC) : 161, 162, 163, 165, 166, 168,
169, 170, 171
Rpublique tchque : 537, 540, 542,
543, 544, 546, 547

OTSC : 577, 578

Royaume-Uni : 608, 611, 623

Paix : 183, 186, 187, 189, 190, 191,

192, 193

Russie : 538, 540, 541, 542,

545, 546, 547, 548, 549,
570, 571, 572, 573, 574,
577, 578, 579, 580, 669,
674, 889, 896, 898, 899,
973

543,
551,
575,
671,
900,

544,
569,
576,
672,
902,

1012

index thmatique
S

Satellites : 890, 891, 892, 894, 895,

898, 900
Secrtariat gnral des Affaires
europennes : 408, 409, 410, 411,
412, 413, 414, 415, 416, 417, 418,
419, 420, 421
Serbie : 670, 672, 673, 674, 677, 678,
679, 680, 681, 682, 683, 684, 685,
686
Silence : 833, 834, 836, 837, 838, 839,
840, 842, 844, 845, 846
Socits de scurit prives : 264, 276,
279
Socits militaires prives : 264, 265,
266, 267, 268, 269, 270, 271, 272,
273, 274, 275, 276, 277, 278, 279
Soudan : 161, 162, 164, 165, 166, 168,
169, 170, 172, 174
Sud : 75, 76, 80, 85, 86, 88
Syrie : 709, 710, 714, 715, 716, 717,
719, 720, 722
Systme mondial dobservation du climat (SMOC) : 924, 925
T
Talibans : 118, 119, 120, 121, 122, 123,
124, 126, 127
Taxe Tobin : 768, 769
Terrorisme : 3, 4, 9, 245, 246, 247, 248,
249, 250, 251, 253, 254, 255, 256,
257, 258, 259, 260, 261, 524, 525,
529, 530
Tiers-Monde : 76, 77, 84
TPIR : 225, 227, 228, 229, 230, 231,
232, 233, 234, 237
TPIY : 224, 225, 227, 228, 229, 230,
231, 232, 233, 237, 238
Trait de Lisbonne : 101, 399

Trait de Semipalatinsk : 605, 606,

608, 609, 610, 613, 617, 618, 619,
620, 621, 623, 624, 625, 626, 982
Tribunal spcial iraquien : 129, 131,
132, 133, 134, 135, 136, 137, 138,
139, 140, 141, 142, 143
Tribunaux pnaux internationaux :
223, 225, 226, 227, 228, 229, 230,
231, 232, 233, 234, 235, 236, 237,
238, 239
Turquie : 358, 363, 366, 367, 430, 432,
435, 436, 437, 438
U
UNESCO : 831, 833, 879,
882, 884
Union africaine (UA) : 162,
174, 583, 734, 737
Union europenne : 92, 96,
203, 205, 212, 214, 215,
359, 362, 364, 366, 367,
370, 390, 394, 398, 400,
409, 410, 412, 414, 416,
422, 427, 428, 429, 430,
433, 434, 435, 436, 437,
440, 441, 442, 448, 450,
455, 529, 531, 532, 535,
545, 546, 553, 554, 555,
566, 567, 583, 591, 596,
734, 990

880, 881,
172, 173,
100,
217,
368,
407,
417,
431,
438,
453,
542,
563,
670,

199,
357,
369,
408,
420,
432,
439,
454,
543,
565,
671,

V
Venezuela : 46, 51, 52, 54, 55, 56, 57,
751, 756, 759, 760, 761
Z
Zone exempte darmes nuclaires : 605,
606, 607, 608, 610, 611, 612, 613,
614, 615, 617, 618, 619, 623, 624,
625, 626, 982

INDEX DES NOMS DE PERSONNES

A
Abacha, Sani : 726, 729
Abbas, Mehdi : 199, 205, 215
Abdallah (roi) : 155
Abe, Shinzo : 69
Abiodun, Ade : 909
Abou Zahab, Mariam : 118
Abramoff, Jack : 470
Abubakar, Atiku : 726
Achache, Jos : 925
Ackerman, Gary : 503
Bictogo, Adama : 661
Adenauer, Konrad : 352
Ahmadinejad, Mahmoud : 152, 155,
156, 447, 484, 495, 548, 572, 573
Ahtisaari, Martti : 669, 670, 676, 685
Al Amiri, Abdullah : 138, 139
Albanel, Christine : 877
Albou Richa, Abdel Sattar : 700
Albright, Madeleine : 486
Alden, Chris : 755
Alexander, Lamar : 472
Aliev, Ilham : 574
Alliot-Marie, Michle : 845
Al Khalifa, Mohammed Oreibi : 139,
140
Al Maliki, Nouri Kamal : 138, 142,
699
Al Waeli Mohammed Mosbah : 697
Al Zawahiri, Ayman : 245
Amanullah, Khan : 106
Amara, Fadela : 298
Amin, Rizgar Muhammad : 138
Annan, Kofi : 182, 289, 294, 655, 777,
792

Aoun, Michel : 448, 709, 710, 711, 712

Arafat, Yasser : 156, 718
Arbenz, Jacobo : 49
Arciniegas, Germn : 49
Arendt, Hannah : 223
Aron, Raymond : 1, 24, 39
Aubenas, Florence : 839
Avenol, Joseph : 377
Azazi Owoye : 733
B
Babangida, Ibrahim : 729, 736
Bachelet, Michle : 55
Bachelet, Pablo : 46
Badie, Bertrand : 282
Balima, Serge Thophile : 851, 852
Ban, Ki-moon : 15, 383, 792, 840, 884
Banny, Charles Konan : 172, 173, 656,
661, 663
Barroso, Jos Manuel : 98, 440
Barzani, Massoud : 704
Bassol, Djibril : 660
Bayrou, Franois : 391, 393, 396, 398
Beauchamp, Colette : 849
Bdi, Konan : 665
Ben Ali Zine el-Abidine : 283
Benamou, Georges-Marc : 877, 878
Ben Laden, Oussama : 25, 26, 118,
127, 148, 359, 498, 502
Benot XVI : 838
Berlusconi, Silvio : 439
Bernier, Marc-Franois : 852
Berri, Nabih : 708, 710
Bertrand, Maurice : 377

1014

index des noms de personnes

Betancourt, Ingrid : 5, 281, 839

Bettati, Mario : 287
Bezhuashvili, Gela : 578
Bhutto, Benazir : 5, 126
Bidault, Georges : 427
Blair, Tony : 29, 30, 91, 182, 198,
234, 250, 360, 369, 370, 527
Blanc, Grard : 197, 213
Bloomberg, Michael : 837
Boissier, Pierre : 284
Bolivar, Simon : 49, 52, 57, 759
Bonaparte : 349
Boris, Jean-Pierre : 875
Bourdieu, Pierre : 856
Bourgeois, Lon : 371
Bourges, Herv : 848
Bouteflika, Abdelaziz : 342, 343
Boutros-Ghali, Boutros : 218
Bov, Jos : 394, 396
Brammertz, Serge : 230
Brauman, Rony : 349
Bremer, Paul : 131, 477
Briatta, Gilles : 409
Broches, Aron : 207
Brown, Gordon : 370, 527
Bruguire, Jean-Louis : 234
Brunet, Jean-Paul : 868
Buhari, Muhammadu : 726, 731
Burges, Sean W. : 759
Bush, George : 48
Bush, George W. : 23, 25, 26, 28, 29,
33, 34, 36, 37, 38, 121, 147, 149, 152,
158, 250, 357, 362, 457, 467, 468,
470, 471, 472, 473, 474, 475, 477,
478, 481, 483, 494, 497, 498, 500,
506, 552, 593, 689, 700, 895, 911
Busse, Nikolas : 561

Carreau, Dominique : 202, 215

Carter, Jimmy : 480
Castro, Fidel : 49, 54, 521
Chaillou, Alain : 844
Chalabi, Salem : 139
Charon, Jean-Marie : 853
Chvez Fras, Hugo : 41, 51, 52, 53,
54, 55, 56, 57, 58, 751, 759, 760, 761
Cheney, Dick : 28, 29, 35, 468
Chessmann, Carryl : 862
Chevnement, Jean-Pierre : 395, 397
Chirac, Jacques :
342, 343, 348,
362, 363, 365,
544, 550, 565,
871, 876

29, 89, 93, 179,

350, 352, 358,
369, 370, 448,
656, 659, 834,

Chomsky, Noam : 53
Chorev, Nitsan : 219
Chrtien, Jean : 817
Cicron : 251
Cienfuegos, Camilo : 49
Civard-Racinais, Alexandrine : 855
Claudel, Paul : 297
Clausewitz, Carl (von) : 168, 519, 644
Clemenceau, Georges : 344
Clinton, Bill : 38, 48, 191, 480, 486,
490, 537
Clinton, Hillary : 480
Cointet, Jean-Paul : 867
Cointet, Michle : 863, 867
Colin, Jean-Pierre : 199
Compaor, Blaise : 659, 660, 664
Cooper, Robert : 359, 524
Correa, Raffaele : 760
Costa, Antonio Maria : 506
Courtney, Michael : 843
Coussy, Jean : 751

C
Cardoso, Fernando Henrique : 294

341,
361,
494,
865,

Coutau-Bgarie, Herv : 535

Cox, Robert W. : 750
Crocker, Ryan : 474, 477

index des noms de personnes

D
Dannatt, Richard : 501, 510
Dangote, Aliko : 730
Daoud Mohamed (Prince) : 112
Daudet, Yves : 201, 214
Debr, Jean-Louis : 351
Dby, Idriss : 167, 845
Delors, Jacques : 91, 93, 395, 397
Derrida, Jacques : 836
Deutsch, Karl : 433
Dhanapala, Jayantha : 613
Djdj, Alcyde : 660
Dodik, Milorad : 682
Doetsch, Karl : 909
Donovan, Bill : 521
Dostom, Rachid : 109, 502
Drew, Elizabeth : 480
Dreyfus, Alfred : 351
Drummond, Eric : 377
Dunant, Henri : 284, 285, 633
Dupeux, Louis : 870
Dupont-Aignan, Nicolas : 392
E
Eichele, Friedrich : 555
Eide, Kai : 669
Einaudi, Jean-Luc : 867, 868
Eisenhower, Dwight D. : 44, 49, 485
El Barrade, Mohamed : 548
Elizabeth Ire : 521
Elizabeth II : 835
Emmanuelli, Xavier : 298
Erdogan, Tayyip : 436, 437
F
Fabius, Laurent : 95, 96, 358, 392
Fall, Habib Demba : 848

1015

Farr, Sbastien : 861

Faucon, Rgis : 844
Faurisson, Robert : 353
Fayyad, Salam : 156
Feingold, Russ : 472
Feuer, Guy : 211
Fillon, Franois : 357
Fischer, Joschka : 93
Fitzgibbon, Joel : 117
Franco (gnral) : 427
Frankenberger, Klaus-Dieter : 561
Frdric II : 346
Freedman, Lawrence : 27
Fukuyama, Francis : 346
G
Gaddis, John Lewis : 31
Garang, John : 163, 171
Garton Ash, Timothy : 38
Gates, Bill : 293
Gates, Robert : 118, 359, 476, 500,
507, 574
Gaulle, Charles (de) : 91, 92, 179,
344, 352
Gbagbo, Laurent : 172, 654, 655, 656,
657, 658, 659, 660, 663, 665, 666
Geagea, Samir : 710, 712
Gingrich, Newt : 476, 480
Giscard dEstaing, Valry : 92, 93,
95
Godson, Roy : 528
Goldblat, Joszef : 624
Goldstone, Richard : 228
Golub, Philip : 753
Goodluck, Jonathan : 732, 733
Gore, Al : 12, 923
Gowon, Yakuba : 287
Gramsci, Antonio : 759
Griffiths, Franklyn : 810, 815
Guaino, Henri : 100

1016

index des noms de personnes

Guhenno, Jean-Marie : 175, 377

Guevara, Ernesto Che : 49
Guion, Jean : 660
Gutierrez, Gustavo : 52

137, 138, 139, 140, 141, 142, 143,

146, 152, 212, 347, 470, 485, 693,
834
I

H
Haass, Richard : 38
Habermas, Jrgen : 836
Habyarimana, Juvnal : 837
Haddad, Munir : 142
Hagel, Chuck : 473
Haider, Jrg : 439
Halimi, Serge : 849
Haniyyeh, Ismal : 156
Hariri, Rafic : 240, 444, 707, 708,
709, 711, 712, 713, 715, 716, 717,
720
Hariri, Saad : 709, 710, 718
Harper, Stephen : 811, 814
Hassan, Mohammed : 245
Hassan II : 296
Hassner, Pierre : 31
Hegel, Friedrich : 524, 860
Heininen, Lassi : 816
Hekmatyar, Gulbuddin : 502
Henri IV : 284
Herg : 12, 298, 299
Hersh, Seymour : 719
Herzl, Theodor : 2
Heydrich, Reinhard : 286
Himmler, Heinrich : 286
Hirsch, Martin : 298
Hitler, Adolf : 860, 866
Hoop Scheffer, Jaap (de) : 545, 546
Houphout-Boigny, Flix : 163, 173
Hoveyda, Fereydoun : 347
Hoyer, Steny : 467
Huebert, Rob : 809, 810
Hussein, Saddam : 6, 24, 27, 28, 29,
30, 32, 36, 37, 129, 130, 132, 136,

Il, Kim-jong : 35
J
Jagan, Cheddi : 49
Jaruzelski, Wojciek : 436
Jaurs, Jean : 344
Jeanne dArc : 344
Jean-Paul II : 342, 835, 844
Jibril, A. : 719
Johnson, Lyndon B : 500
Johnson, Tim : 472, 474
Jorda, Claude : 376
Jospin, Lionel : 392
Joumblatt, Walid : 709, 710
Jouyet, Jean-Pierre : 399
Jouzel, Jean : 919
Joxe, Pierre : 524
Juillard, Patrick : 202, 215
Jung, Franz Josef : 545, 555, 559
K
Kabila, Laurent Dsir : 165
Kaczynski, Jaroslaw : 440, 544
Kadhafi, Mouammar : 34, 35, 194,
659
Kagam, Paul : 234
Kagan, Robert : 32
Kaltenbrunner, Ernst : 286
Kambanda, Jean : 227
Kant, Emmanuel : 524
Karadzic, Radovan : 230
Karza, Hamed : 105, 109, 113, 124,
127, 503

index des noms de personnes

Kennedy, John F. : 44, 49, 897
Kerry, John : 470
Khan, Ismal : 109, 502
Kim, Il-sung : 299
Kissinger, Henry : 32, 521
Koffi, Lon : 661
Kohl, Helmut : 91, 370
Kolb, Robert : 290
Konan Banny, Charles : 172, 173,
656, 661, 663
Konat, Sidiki : 661
Kotcharian, Robert : 572
Kouchner, Bernard : 284, 286, 287,
298, 299, 348, 357, 360, 361, 369,
399, 545, 877
Kountch, Seyni : 731
Kovach, Bill : 856
Kufuor, John : 659
L
Lacan, Jacques : 298
La Fayette : 346
Lahoud, Emile : 445, 708, 709, 711,
716
Lamassoure, Alain : 98
Larijani, Ali : 548
Laroche, Josepha : 283
La Sablire, M. de : 383, 384
Laurin, Gilbert : 883
Lavisse, Ernest : 344, 870
Lecourt, Robert : 91
Lee, Barbara : 470
Legendre, Pierre : 233
Le Pen, Jean-Marie : 390, 395
Lvitte, Jean-David : 369, 877
Lieberman, Joe : 472
Livingstone, Ken : 761
Lobognon, Alain : 661
Lowenthal, Mark : 524
Louis XIV : 290

1017

Louis XV : 284
Louis XVIII : 186
Lugar, Richard : 474
M
MacBride, Sean : 837
Maceo, Antonio : 43
Magruder, John (gnral) : 521
Mahan, Alfred Thayer : 43
Malhuret, Claude : 298
Mamre, Nol : 281
Mann, Thomas : 475, 478
Marcos (sous-commandant) : 50
Mart, Jos : 43, 49, 52
Marx, Karl Heinrich : 52
Massoud, Ahmed Shah : 502
Mathien, Michel : 856, 861
Matsuura, Kochiro : 880
Mavroidis, Petros C. : 201
Mazen, Abu : 151, 156, 158, 430
MBeki, Thabo : 660, 734
McLuhan, Marshall : 834, 846
Mehl, Dominique : 868
Melhis, Detlev : 716
Mercier, Arnaud : 849
Merkel, Angela : 370, 545, 555, 565
Merle, Marcel : 283
Michel, Louis : 453
Migaud, Didier : 353
Milbank, Dana : 471
Milosevic, Slobodan : 228, 230, 236,
430, 673
Miranda, Francesco de : 49
Mitterrand, Franois : 91, 92, 94,
287, 369
Miyet, Bernard : 377
Mladic, Ratko : 230
Mobutu, Sese Seko, dit Joseph
Dsir : 163, 165, 370
Monnet, Jean : 91

1018

index des noms de personnes

Monroe, James : 43, 57

Montesquieu : 251
Morales, Evo : 54, 55, 760
Moreau Defarges, Philippe : 788
Morin, Herv : 369
Mossadegh, Muhammad : 485
Moubarak, Hosni : 155
Moulin, Jean : 344
Mugabe, Robert : 430
Mullen, Michael : 477, 513, 514
Murtha, John : 470
Musharraf, Pervez : 111, 126
N
Nadjibullah, Mohammed : 112, 502,
840
Napolon : 186, 346
Napolon III : 49, 290
Nasrallah, Hassan : 154, 156, 710
Nasser, Gamal Abdel : 289, 860
Navigu, Konat : 661
Netanyahou, Benyamin : 365
Ngez, Hassane : 852
Nicol, Heather N. : 816
Nightingale, Florence : 284, 285
Nikima, Roger : 852
Nixon, Richard : 49, 500
Noelle-Neumann, Elisabeth : 833,
834
Noetzel, Timo : 568
Ntaryamira, Cyprien : 837
O
Obama, Barack : 480
Obasanjo, Olusegun : 725, 726, 727,
729, 732, 733, 734, 736
Odetola, Femi : 730
Odierno, Raymond T. : 500
Okonjo-Iweala, Ngozi : 733

Olmert, Ehud : 365

Omand David : 527, 530
Omar (mollah) : 118, 121, 124, 126,
127, 502
Ornstein, Norman : 475, 478
Ortega, Daniel : 54
Ouedraogo, Youssouf : 660
P
Pace, Peter : 476, 477
Pachauri, Rajendra : 919
Pain, Julien : 873
Papon, Maurice : 343, 868
Par, Ambroise : 284
Passet, Ren : 757
Pautrat, Rmy : 519
Pelchat, Michel : 273
Pelosi Nancy : 467, 475, 478, 479
Pershing, John J. (gnral) : 346
Petraeus, David : 472, 474, 475, 477,
481, 498
Plattner Marc : 442
Pleven, Ren : 91
Poe, Edgar : 298
Polanyi, Karl : 756
Pol Pot : 289
Pompidou Georges : 369
Ponte, Carla del : 228, 229
Pttering, Hans-Gert : 398
Poutine Vladimir : 541, 565, 571, 574,
575, 843, 899
Pouzilhac, Alain de : 871, 874, 876,
877
Powell, Colin : 33, 48
Prodi, Romano : 508
Prost, Antoine : 859, 867
R
Rabbani, Mohammed : 112

index des noms de personnes

Rafsandjani, Hachemi : 155
Rahman, Fazl-ul : 126
Raza, Werner : 212
Reagan, Ronald : 484, 490, 806, 895
Rebelle, Bruno : 298
Reid, Harry : 467, 474
Rmond, Ren : 353
Renaudot, Thophraste : 847
Ribbentrop, Joachim (von) : 286
Rice, Condoleezza : 25, 476, 477, 495,
574
Rivasi, Michle : 298
Robbe, Reinhold : 557
Roberts, W. Adolphe : 49
Rochebloine, Franois : 877
Rodriguez, Simon : 52
Roosevelt, Franklin Delano : 44
Roosevelt, Thodore : 43
Rosenstiel, Tom : 856
Rousso, Henri : 868
Roy, Olivier : 118
Royal, Sgolne : 298, 357, 358, 364,
367, 368, 391, 393, 394, 395, 397
Rubin, Barnett : 501, 510
Rumsfeld, Donald : 24, 25, 39
Ryfman, Philippe : 283, 292, 294
S
Saakachvili, Mikhal : 579, 580
Sadate, Anwar al : 835
Sadr, Bani : 490
Saint Thomas dAquin : 771
Salazar, Ken : 472
Salmon, Jean : 208
Snchez, Omayra : 834
Sanders, Patricia : 542
San Martin, Jos (de) : 49
Sarkozy, Nicolas : 89, 90, 93, 97, 98,
100, 101, 109, 341, 357, 358, 359,
360, 361, 362, 364, 365, 366, 367,

1019

368, 369, 370, 375, 391, 393, 394,

395, 396, 397, 398, 399, 544, 792,
793, 839
Schiavo, Terri : 470
Scholz, Jrgen : 555
Schori, Pierre : 657, 662
Schrder, Gerhard : 28, 234, 352,
370, 565
Schuman, Robert : 91
Schwarzenegger, Arnold : 797
Seignobos, Charles : 344
Shagari, Shehu : 735
Shah, Nader : 106
Shah, Zaher : 106, 112
Siniora, Fouad : 446, 708, 710, 719,
720
Sleiman, Michel : 712
Solana, Javier : 359, 542, 546, 591
Sornarajah, M. : 209
Soro, Guillaume : 658, 659, 661, 662,
663, 664
Soyinka, W. : 725
Staline, Joseph : 299
Steinmeier, Frank-Walter : 545, 555
Stern, Brigitte : 207
Stern, Nicholas : 790, 923
Stoudmann, Grard : 658
Strauss-Kahn, Dominique : 11, 358,
376
Sucre, Antonio Jos : 49
Sully : 284
Sur, Serge : 293
T
Tabley, Dacoury : 661
Tadic, Dusko : 227
Taft, William Howard : 44
Tagro, Dsir : 658, 660
Talabani, Jalal : 704
Talleyrand : 289

1020

index alphabtique

Taubira-Delannon, Christiane : 353

Taylor, Charles : 659
Thai, Hashim : 676
Thom, Ren : 845
Thual, Jacques : 106
Thuillier, Franois : 529
Tobin, James : 769
Todd, Emmanuel : 394
Tolkien, J. R. R. : 561
Tomuschat, Christian : 289
Tong, Goh Chok : 66
Touvier, Paul : 343, 868
Treverton, Gregory : 526
Treves, Tullio : 294
Truman, Harry : 44, 485
Tudesq, Andr : 850, 853
U
Uribe, Alvaro : 55, 282
Usman, Shamsudeen : 733
V
Van Creveld, Martin : 501
Vdrine, Hubert : 348, 549, 796
Vercingtorix : 344
Vidal-Naquet, Pierre : 867
Vieira, Marco Antonio : 755
Villepin, Dominique de : 29, 379
Villiers, Philippe de : 391, 395

Virally, Michel : 198, 205, 208, 221,

371
Voinovich, George : 474
W
Wahid, Abdurrahman : 430
Walker, William : 43
Walsingham, Francis : 521
Walter, Jacques : 861
Wardak, Abdul Rahim : 504
Warner, John : 472
Warusfel, Bertrand : 529
Waxman, Henry : 476
Webb, Jim : 473, 474
Weber, Max : 521
Wieviorka, Annette : 865
Williams, Eric : 49
Wilson, Woodrow : 346, 371
Wright, Vincent : 415
Y
Yar-Adua, Umaru Musa : 725, 726,
727, 729, 732, 733, 734, 736
Yassin, Ahmed (cheikh) : 156
Young, Oran : 816
Z
Zakane, Vincent : 660
Zamora, Ezequiel : 52, 54

TABLE DES MATIRES

Pages
2007 : Grisaille persistante, horizon bouch, temprature sans changement, par Serge Sur .

ETUDES :
LES RELATIONS INTERNATIONALES
DANS LE DSORDRE
Postures tatiques
Les Etats-Unis : Un rogue State, par Robert S. Litwak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

Lhgmonie tats-unienne lpreuve du no-bolivarisme vnzulien,

par Eric Dubesset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

Inde, Chine : quels quilibres en Asie, par Isabelle Saint-Mzard . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

Le retour des Non-Aligns sur la scne internationale. Changement dans la continuit,

par Guy Feuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

La France et lEurope : continuit ou rupture, par Renaud Dehousse. . . . . . . . . . . . . . .

89

Les situations conflictuelles

et leurs prolongements
LAfghanistan, six ans aprs, par Zalma Haquani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

105

LOTAN en Afghanistan. Lavenir incertain du Titanic, par Gilles Dorronsoro . . . . .

117

Le Tribunal spcial iraquien : instrument de justice ou de vengeance,

par Patrycja Grzebyk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

129

Du chaos constructif lentropie croissante. Perspectives 2008 au Moyen-Orient,

par Christian Nackhl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

145

Les conflits en Afrique. Une rsolution improbable, par Yann Bedzigui . . . . . . . . . . . . .

161

Laction des institutions internationales

A quoi servent les Nations Unies, par Alain Dejammet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

179

LOMC et les tribulations du Cycle de Doha, par James Mouangue Kobila . . . . . . . . .

197

Lexprience mitige des tribunaux pnaux internationaux. Les limites de la justice

pnale internationale, par Julian Fernandez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

223

1022

table des matires

Pages

Relations internationales
et acteurs privs
LEtat de droit face au terrorisme, par Roseline Letteron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245

Les nouveaux mercenaires en France : la fin des tabous,

par Thierry Rousseau, Bruno Le Ray et Patrick Pacorel . . . . . . . . . . . . . . . . . .

263

Variations sur les organisations internationales non gouvernementales,

par Jean-Pierre Colin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

281

CHRONOLOGIE INTERNATIONALE
DE LANNE 2007
Chronologie internationale de lanne 2007, par Khadidja Guebache, Vincent
Lequeux, Cyril Mar et Manon-Nour Tannous sous la direction de Yann
Bedzigui et Floriane Leguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

303

RUBRIQUES
La France et le monde
sous la responsabilit de Daniel Colard
Introduction, par Daniel Colard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

339

Un genre diplomatique. La France entre la compassion et la repentance universelle,

par Grald Arboit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

341

Le nouveau Prsident et la politique trangre et de scurit, par Jolyon Howorth . . .

357

La France et lONU, par Paul Tavernier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

371

La France dans la construction europenne

sous la responsabilit de Loc Azoulai et Fabrice Picod
Introduction, par Loc Azoulai et Fabrice Picod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

387

LEurope dans la campagne prsidentielle franaise 2007. Entre euroscepticisme de

secours et domaine rserv, par Muriel Rouyer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

389

La France et le processus dcisionnel europen. Le Secrtariat gnral des affaires europennes au cur des relations Paris-Bruxelles, par Virginie Lanceron. . . . . . . . . .

407

table des matires

1023
Pages

LUnion europenne,
acteur des relations internationales
sous la responsabilit de Renaud Dehousse
Introduction. Les incertitudes de lEurope politique, par Renaud Dehousse . . . . . . . . . .

425

LUnion europenne, agent mondial de la dmocratie, par Jan Zielonka. . . . . . . . . . . . .

427

LEurope et la deuxime guerre du Liban. Premiers pas dune puissance civile,

par Chlo Berger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

443

Politique trangre des Etats-Unis

sous la responsabilit de Franois Vergniolle de Chantal
Introduction, par Franois Vergniolle de Chantal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

463

Le Congrs dmocrate et la conduite de la politique trangre amricaine en 2007,

par Justine Faure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

467

Les relations Iran-Etats-Unis. A la recherche du regime change,

par Franois Nicoullaud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

483

Les Etats-Unis en Afghanistan, par Thomas Rid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

497

Thories et doctrines de scurit

sous la responsabilit dYves Boyer
Introduction. Incertitudes internationales, par Yves Boyer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

517

Le renseignement, facteur de puissance, par Philippe Hayez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

519

La question de la dfense antimissiles en Europe. Entre dilemmes,

confusions et tensions, par Andr Dumoulin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

537

La stratgie de scurit et de dfense allemande. Tendances et dfis actuels,

par Thomas Bauer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

553

Les Etats du Caucase du Sud et la crise du bouclier antimissiles,

par Gadz Minassian. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

569

Les puissances occidentales et les oprations de paix, par Josiane Tercinet . . . . . . . . . .

581

Dsarmement, matrise des armements,

non-prolifration
sous la responsabilit de Bernard Sitt
Introduction, par Bernard Sitt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

601

Ltablissement dune zone exempte darmes nuclaires en Asie centrale, par JeanFranois Guilhaudis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

605

1024

table des matires

Pages

Le processus dOttawa. Dix ans de dsarmement humanitaire, par Henry

Zipper de Fabiani. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

629

Crises et conflits internationaux

sous la responsabilit dAlexandra Novosseloff
Introduction, par Alexandra Novosseloff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

651

Laccord politique de Ouagadougou. Vers une sortie de crise prenne en Cte dIvoire,
par Simon P. Alain Handy et Toussaint Charles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

653

Le Kosovo, entre aube et crpuscule, par Renaud Dorlhiac . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

669

LIraq en 2008. Le temps des fragmentations, par Gabrielle Lafarge. . . . . . . . . . . . . . .

689

Crises libanaises, par Agns Favier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

707

Le Nigeria. Dsordre de la formation dune puissance sans peuple, par Jrme

Spinoza et Olivier Valle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

725

Economie politique internationale

sous la responsabilit de Franoise Nicolas et Jacques Fontanel
Introduction. Nouveaux rapports de force conomiques : contestation et rsistance,
par Franoise Nicolas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

741

Les pouvoirs mergents dans la mondialisation, par Jean-Christophe Graz . . . . . . . . . .

749

La puissance conomico-politique des organisations non gouvernementales dans le monde

daujourdhui, par Jacques Fontanel et Yann Echinard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

763

Mondialisation, multilatralisme
et gouvernance globale
sous la responsabilit dEmmanuel Decaux
Introduction, par Emmanuel Decaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

781

La lutte contre les changements climatiques. Entre pas de fourmi et gouvernance internationale, par Cline Ngre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

785

La revendication canadienne de souverainet sur le Passage du Nord-Ouest. Le choix

double tranchant dune rhtorique intransigeante, par Grgoire Gayard. . . . . . . . . .

803

Proprit intellectuelle, mondialisation et dveloppement, par Philippe Petit . . . . . . . . .

819

Mdias et socit internationale

sous la responsabilit de Michel Mathien
Introduction. Vers une plus grande expression mdiatique des peuples du monde, par
Michel Mathien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

831

table des matires

1025
Pages

Non-vu et non-dit dans la mdiatisation de lactualit internationale. Une application de

la spirale du silence, par Grald Arboit et Michel Mathien . . . . . . . . . . . . . . . . .

833

Le journalisme et la question de la responsabilit sociale dans les pays africains. Ncessit dappropriation des valeurs thiques et dontologiques, par Tarou Bangre . . . .

847

La mdiatisation de lhistoire. Entre ambiguts, drives et lgitimits,

par Michel Fabrguet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

859

La chane dinformation internationale pour la France. 2008, lanne de tous les

dangers, par Grald Arboit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

871

La diversit des expressions culturelles. 2007, anne de la mise en uvre de la Convention de lUNESCO et de la reconnaissance par lONU des peuples autochtones,
par Michel Mathien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

879

Nouvelles technologies
et relations internationales
sous la responsabilit de Xavier Pasco
Introduction, par Xavier Pasco. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

887

Conqute spatiale et relations internationales, par Isabelle Sourbs-Verger . . . . . . . . . .

889

Le rle et les activits du Comit des Nations Unies pour les utilisations pacifiques de
lespace extra-atmosphrique (CUPEEA), par Grard Brachet . . . . . . . . . . . . . . . .

905

Le Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC). A linterface

entre science et politique, par Jean-Louis Fellous . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

917

CHRONIQUE BIBLIOGRAPHIQUE
sous la responsabilit dAnne Dulphy
Chronique des ouvrages 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

933

Chronique des revues. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

949

ANNEXES
Liste des contributeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

969

Rsums des articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

975

Abstracts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

991

Index thmatique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1007

Index des noms de personnes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1013

Table des matires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IMPRIM EN BELGIQUE
Etablissements Emile Bruylant, socit anonyme, Bruxelles
Prs.-Dir. gn. : Jean Vandeveld, av. W. Churchill, 221, 1180 Bruxelles